Deutsche Außenpolitik: Sicherheit, Wohlfahrt, Institutionen und Normen

Thomas Jäger · Alexander Höse · Kai Oppermann (Hrsg.) Deutsche Außenpolitik

Thomas Jäger · Alexander Höse Kai Oppermann (Hrsg.)

Deutsche Außenpolitik Sicherheit, Wohlfahrt, Institutionen und Normen

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1. Auflage März 2007 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2007 Lektorat: Frank Schindler Der VS Verlag für Sozialwissenschaften ist ein Unternehmen von Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: Krips b.v., Meppel Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN 978-3-531-14982-0

Inhaltsverzeichnis

Vorwort der Herausgeber

9

I. Einführung Thomas Jäger und Rasmus Beckmann Die internationalen Rahmenbedingungen deutscher Außenpolitik

13

Kai Oppermann und Alexander Höse Die innenpolitischen Restriktionen deutscher Außenpolitik

40

II. Sicherheit Helmut Hubel Deutsche Außenpolitik vor neuen sicherheitspolitischen Herausforderungen

71

Markus Kaim Die deutsche NATO-Politik

87

Franco Algieri Deutsche Außen- und Sicherheitspolitik im europäischen Kontext: Zur Parallelität von Kontinuität und Wandel

106

Rolf Clement Auslandseinsätze und Transformation der Bundeswehr

123

Anna Daun Nachrichtendienste in der deutschen Außenpolitik

141

Wilhelm Knelangen Die deutsche Politik zur Bekämpfung des Terrorismus

173

6

Inhaltsverzeichnis

Oliver Thränert Rüstungskontrolle und Nichtverbreitungspolitik

197

Andreas Mehler und Daniel Dückers Deutsche Außenpolitik und Krisenprävention: Schicksal eines vordergründig erfolgreichen Paradigmas

218

Iris Kempe Die Europäische Nachbarschaftspolitik und die Rolle Deutschlands

241

III. Wohlfahrt Juergen B. Donges Deutschland im Globalisierungsprozess: Zur gesamtwirtschaftlichen Entwicklung seit der Wiedervereinigung

263

Andreas Falke Einflussverlust: Der Exportweltmeister im Welthandelssystem des 21. Jahrhunderts

283

Bernhard Speyer Internationale Währungs- und Finanzpolitik: Zwischen Tradition und Veränderung

308

Norbert Schultes Deutsche Außenwirtschaftsförderung

333

Frank Umbach Deutsche Außenpolitik und Energiesicherheit

354

Petra Holtrup Mostert Deutsche Umweltaußenpolitik: Der Gipfelstürmer und seine Grenzen

374

Dirk Messner Entwicklungspolitik als globale Strukturpolitik

393

Inhaltsverzeichnis

7

IV. Institutionen und Normen David Bosold Normen, Institutionalisierung und Vergesellschaftung in der internationalen Politik

423

Rainer Baumann Multilateralismus: Die Wandlung eines vermeintlichen Kontinuitätselements der deutschen Außenpolitik

442

Daniel Göler und Mathias Jopp Deutschlands konstitutionelle Europapolitik: Auswirkungen veränderter innen- und außenpolitischer Rahmenbedingungen

462

Klaus Hüfner Die deutsche UNO-Politik

485

Christian Schaller Deutsche Völkerrechtspolitik im Bereich der Friedenssicherung

502

Wolfgang S. Heinz Deutsche Menschenrechtspolitik

527

Wilfried Grolig und Rainer Eugen Schlageter Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik und Public Diplomacy

547

V. Reflexionen: Zwischen Europa und Amerika Hans-Peter Schwarz Amerika ist unentbehrlich: Plädoyer für ein atlantisches Deutschland

569

Werner Link Europa ist unentbehrlich: Plädoyer für ein europäisches Deutschland

585

Lothar Rühl Orientierung der deutschen Sicherheitspolitik: Auf Europa oder auf Amerika?

596

8

Inhaltsverzeichnis

Reinhard Rode Europäisches oder atlantisches Deutschland: Die ökonomische Dimension

604

Wilfried von Bredow Mars, Venus – oder doch lieber nur Pluto? Die deutsche Außenpolitik muss über ihre Prioritäten entscheiden

619

Autorinnen und Autoren

635

Vorwort der Herausgeber

Über den Stand der deutschen Außenpolitik, die von ihr verfolgten Ziele, die eingesetzten Instrumente und zu verzeichnenden Erfolge, wird je nach Couleur der Beobachter ein äußerst unterschiedliches Bild gezeichnet. Was den einen als Militarisierung des einstmals zivilen Umgangs mit anderen Staaten gilt, halten andere für eine Form allzu großer Zurückhaltung bei der Durchsetzung eigener Interessen. Und während einige Beobachter kritisieren, die realitätstüchtige Definition deutscher Interessen sei bisher nicht erfolgt, preisen dies andere als sublime Strategie der Flexibilität: auf diese Weise halte man sich von Fall zu Fall – also von Krise zu Krise und Affäre zu Affäre – alle Türen offen. Genau, kontern die ersten wieder, dies sei das Problem, denn Deutschland sei in den letzten Jahren international weniger berechenbar geworden und deshalb für andere Staaten kein vorrangiger Kooperationspartner mehr. Dabei ist die Bedeutung internationaler Krisen und außenpolitischer Prozesse seit dem Ende des Ost-West-Konflikts und der Wiedervereinigung für die Entwicklungen in Deutschland enorm gestiegen. In der unmittelbaren Nachbarschaft Deutschlands wurden zwischen Staaten Kriege geführt und Deutschland wurde im Verlauf der Post-Bipolarität zunehmend auch aktiv in die militärischen Auseinandersetzungen involviert. Die Nachbearbeitung der Konflikte erfordert bis heute ein intensives Engagement. Die Europäische Union hat sich vergrößert, ohne eine festere politische Gestalt angenommen zu haben. Der Anspruch auf Mitsprache in internationalen Fragen – vom Nahen Osten bis zur Klimapolitik – wird laut reklamiert, die Mitgliedstaaten der EU scheinen aber überfordert, ihn einzulösen. Das zeichnet ein eigentümliches Bild des deutschen Staates, der wie kein anderer auf Export angewiesen ist. Die weltwirtschaftliche Integration Deutschlands hat weiter zugenommen – nicht nur auf der Exportseite, sondern auch bei sensitiven Importen, wie etwa der Energieträger aus dem Osten. Und schließlich verdeutlicht die gerade erst geführte Debatte um den Einsatz der Bundeswehr vor Libanons Küste die fortdauernde Prägekraft einer Geschichte, die den außenpolitischen Handlungsspielraum mitbestimmt. Wenn die deutsche Außenpolitik von so großer Bedeutung für die politische, ökonomische und soziale Entwicklung in Deutschland ist, dann sollte dem sicherlich produktiven Streit um ihre Ausrichtung eine Bestandsaufnahme vorausgehen. Wo steht die deutsche Außenpolitik zu Beginn des 21. Jahrhunderts?

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Vorwort

Das ist die leitende Frage für diesen Band, der auf unterschiedlichen Politikfeldern analysiert, unter welchen Bedingungen die deutsche Außenpolitik agiert und welche Ziele sie verfolgt. Zu diesem Zweck werden zunächst in zwei einführenden Artikeln die internationalen und die innerstaatlichen Rahmenbedingungen und Restriktionen der deutschen Außenpolitik dargestellt. Auf diese Weise wird der allgemeine Möglichkeitsraum deutscher Außenpolitik aufgezeigt, innerhalb dessen sie sich in ihren verschiedenen Handlungsfeldern konkretisieren muss. Der Hauptteil des Bandes gilt der Analyse der einzelnen Handlungsfelder deutscher Außenpolitik. Seine Systematik folgt der in der Politikwissenschaft etablierten Dreiteilung der Politik in die Sachbereiche Sicherheit, Wohlfahrt und Herrschaft, wobei letzterer primär als Partizipation an der Herstellung und Weiterentwicklung von Normen und Institutionen verstanden wird. Wenngleich jedes der in den einzelnen Beiträgen behandelten Politikfelder sicherheitspolitische, wirtschaftspolitische und normativ-institutionelle Bezugspunkte aufweist, lassen sie sich anhand ihrer primären Merkmale doch stimmig in diese Typologie einordnen. Wir halten daher die Zuweisung jedes Handlungsfeldes zu einem der drei Sachbereiche der Politik aus analytischen Gründen wie zum Zwecke der Übersichtlichkeit der Darstellung für gerechtfertigt. Zu Beginn dieser drei Abschnitte im Hauptteil des Bandes stehen jeweils Beiträge, die allgemein in den Sachbereich einführen und damit die Grundlage für die anschließenden Politikfeldanalysen schaffen. Diese umfassen die wichtigsten Politikfelder für die deutsche Außenpolitik. Im abschließenden Teil dieses Bandes reflektieren fünf Autoren über die Bedeutung der transatlantischen und der europäischen Verankerungen Deutschlands für seine Außenpolitik. Unser herzlicher Dank gilt allen, ohne die das vorliegende Werk nicht zustande gekommen wäre: zuerst allen Autorinnen und Autoren, die mit großem Engagement und herausragender Fachkenntnis zu diesem Band beigetragen haben. Herrn Frank Schindler, der das Projekt von Seiten des Verlages mit viel Wohlwollen begleitet hat, sind wir sehr verbunden. Schließlich danken wir Mischa Hansel, der mit großer Ausdauer und Akribie alle Beiträge redaktionell bearbeitet hat. Thomas Jäger Alexander Höse Kai Oppermann

I. Einführung

Die internationalen Rahmenbedingungen deutscher Außenpolitik Thomas Jäger und Rasmus Beckmann

1

Einführung

Da staatlich verfasste Gesellschaften miteinander in Beziehung treten können, stellen sie füreinander Umwelt dar. Staatliches Handeln als Ausdruck innerer Präferenzbildungsprozesse, Entscheidungsverfahren, bürokratischer Ablaufroutinen oder ideologischer Eliteneinkapselung findet in dieser Umwelt statt. Während sich Kai Oppermann und Alexander Höse im nächsten Beitrag dieses Bandes mit den innenpolitischen Ursachen und Restriktionen außenpolitischen Handelns befassen, werden wir die internationalen Bedingungen darstellen. Wir beschäftigen uns also mit der Umwelt, in der staatlich verfasste Gesellschaften existieren, und den Formen, in denen aus dieser Umwelt außenpolitisches Handeln hervorgerufen, manchmal sogar provoziert, und gleichzeitig aber ebenso beschränkt wird. Um ein illustrierendes Beispiel zu geben: Die unterschiedlichen Wellen der Gewaltanwendung im Nahen Osten fordern die handlungsfähigen Staaten der möglichen internationalen Folgen wegen heraus, mäßigend (oder auch eskalierend) auf die Konfliktparteien einzuwirken, um eine ihren Interessen gemäße stabile Ordnung, die politisch gerne als Frieden tituliert wird, in der Region zu implementieren. Denn es bestehen politische und wirtschaftliche Interessen im Nahen und Mittleren Osten, innenpolitische Lobbygruppen wirken auf ein staatliches Engagement ein, und die Medienberichterstattung trägt parallel zur Aufmerksamkeit für diesen Konflikt bei. Zahllose Vermittlungsversuche sowie zahlreiche Verhandlungen wurden deshalb mit dem Ziel der Konfliktlösung unternommen und einige Abkommen wurden geschlossen. Auch die deutsche Außenpolitik hat sich seit Mitte der 1990er Jahre sehr intensiv dem Nahost-Konflikt zugewandt. Doch stehen der Umsetzung der ordnungspolitischen Interessen Widerstände entgegen. Der erste besteht darin, dass die Akteure in der Region, aber auch die im Hintergrund mit diesem Konflikt verbundenen Staaten, nicht schlicht und einfach zu irgendwelchen Maßnahmen gezwungen werden können.

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Thomas Jäger und Rasmus Beckmann

Sie verfolgen selbst unterschiedliche Interessen gleichzeitig und versuchen diese auf den verschiedenen Gebieten durchzusetzen. Die zweite Restriktion besteht darin, dass der angestrebte Frieden eben eine Ordnung ist, das heißt Strukturen herstellt, die unterschiedliche Gesellschaften, Schichten und Personengruppen mit unterschiedlichen Lebenschancen ausstattet. Deshalb ist es schwierig, hierüber Konsens zu finden, denn die Vor- und Nachteile werden gewöhnlich asymmetrisch verteilt. Schließlich ist diese Ordnung nicht statisch, sondern, wie jede politische Ordnung, dynamisch, also auf die zukünftige Entwicklung hin veränderbar, weshalb mit der Herstellung der Ordnung selbst Interessen auf ihre Veränderung verbunden werden. Wenn nun alle in diesem Konflikt auf die eine oder andere Weise miteinander verbundenen Akteure (deren Zahl leicht vierzig beträgt, addiert man die transnationalen Akteure hinzu) nicht nur über die anzustrebende Ordnung uneins sind, sondern auch noch argwöhnisch beobachten, wer von ihnen aus den dynamischen Prozessen Vorteile ziehen könnte, und dies auch noch in Unsicherheit über ihre jeweiligen Intentionen, dann vermag man sich einen Teil der Komplexität des Konfliktes im Nahen Osten vorzustellen. Die Betrachtung der internationalen Umwelt als Bedingung für außenpolitisches Handeln muss also zuerst mit einem in der Alltagskommunikation eingeübten Verständnis der Darstellung internationaler Konflikte brechen. In der medialen Darstellung wird stets angestrebt, möglichst jeden Konflikt auf wenige Konfliktparteien zu reduzieren und die Umwelt auszublenden. Anders lassen sich Konflikte einer breiten Öffentlichkeit anscheinend nur schwer kommunizieren. Die Analyse von Außenpolitik in der internationalen Umwelt erfordert allerdings das gegenteilige Vorgehen, nämlich die möglichst umfassende Erfassung der auf irgendeine Weise beteiligten Akteure und der ihr Handeln bedingenden und begrenzenden Faktoren. Diese Analysen, die nach Sachbereichen und Analyseebenen differenziert durchgeführt werden, untersuchen jeweils spezifische Ursache-Wirkungs-Zusammenhänge. Dies reicht von der Rolle, die Individuen in der internationalen Politik spielen, über bürokratie- und organisationstheoretische Ansätze und die Bedeutung politischer Systeme bis zu Fragen nach der konkreten Gestalt der internationalen Umwelt. Da wir die internationalen Rahmenbedingungen für Außenpolitik untersuchen, bewegen wir uns – analytisch gesehen – auf der Ebene des internationalen Systems (Waltz 2001 [1954], 1979). Die Tatsache, dass Variablen auf dieser Analyseebene streng genommen zwar zwischenstaatliche Interaktion – wie Konflikt, Kooperation oder Koexistenz – erklären können, für sich allein genommen jedoch nur eingeschränkt staatliche Aktion, hat in der Vergangenheit eine politikwissenschaftliche Debatte über die Brauchbarkeit der Theorien internationaler Bezie-

Die internationalen Rahmenbedingungen deutscher Außenpolitik

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hungen für die Analyse von Außenpolitik ausgelöst (Baumann 2001; Elman 1996; Waltz 1996). Sinnvoller jedoch, als dieser Frage weiter nachzugehen, ist es, die Reichweite und Grenzen der Erklärungskraft von Variablen der Theorien internationaler Beziehungen für die Erklärung von außenpolitischem Verhalten auszuloten. Fasst man beispielsweise die neorealistische Außenpolitiktheorie in diesem Sinne als Theorie mittlerer Reichweite auf (Esser 2002; George/Bennett 2005; Scharpf 2002), so entgeht man dem „Zirkel von Übergeneralisierung und pauschaler Falsifizierung“ (Scharpf 2002: 228). Wir werden fragen: Welche internationalen Rahmenbedingungen schränken in welchen Sachbereichen politischen Handelns (Sicherheit, Wohlfahrt, Partizipation)1 in welchem Maße die außenpolitische Handlungsfreiheit ein? Ebenfalls auf der Analyseebene des internationalen Systems angesiedelt, sind die Erklärungsfaktoren, die institutionalistische Theorien der internationalen Politik (Keohane 1984) herausstellen. Die Frage, inwiefern diese zur Erklärung von Außenpolitik beitragen können, blieb in der genannten Debatte gleichwohl wenig beachtet. Beide Theorien nehmen als ihren Ausgangspunkt die Restriktionen, die aus der Tiefenstruktur des internationalen Systems erwachsen. Erst bei der Frage nach der Bedeutung von Institutionen und Normen weichen sie voneinander ab. Analog hierzu werden wir im Folgenden, nach der Klärung des Begriffs Außenpolitik, zunächst Restriktionen internationaler Politik untersuchen, die in neorealistischen Analysen herausgearbeitet werden. In einem zweiten Schritt werden wir die Prozesse der Transnationalisierung, der Globalisierung sowie der Internationalisierung diskutieren, um diese Analysen zu erweitern. Schließlich werden wir erörtern, welche Bedeutung die von der institutionalistischen Theorie identifizierten Faktoren für außenpolitisches Handeln haben.

In diesen drei Sachbereichen werden Werte jeweils unterschiedlich hergestellt und verteilt. Deshalb differenziert die Tabelle am Ende des Beitrags auch, wie stark unterschiedliche Rahmenbedingungen des internationalen Systems auf außenpolitische Handlungen im jeweiligen Bereich einwirken. Dabei wird zwischen Sicherheits- und Wohlfahrtswerten und der Partizipation am Modus der Wertverteilung unterschieden. Anders als in Staaten, in denen hierarchische Herrschaftsstrukturen bestehen, werden die Werte in den internationalen Beziehungen nicht autoritativ verteilt. Normen und Legitimation müssen durch Regelsetzung hergestellt werden; sie sind fragiler als in staatlich organisierte Gesellschaften. Die Beteiligung an der Herstellung von Normen und Regeln wird hier als Partizipation bezeichnet. 1

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Thomas Jäger und Rasmus Beckmann

Was ist Außenpolitik?

In einer politischen Ordnung, ob national oder international, werden Werte verteilt – Werte der Sicherheit, der Wohlfahrt und der Partizipation. Die Verteilung dieser Werte erfolgt asymmetrisch; einige Gruppen (gleichviel ob sie als Staat oder transnationale Elite organisiert sind) verfügen dementsprechend über mehr Sicherheit, größeren Wohlstand und stärkeren Einfluss als andere (Czempiel 1981). Um diese ordnungspolitischen Wertverteilungen wird beispielsweise bei der Reform der Welthandelsordnung, die den Industriestaaten derzeit strukturelle Vorteile verschafft, verhandelt, aber auch bei der Neugestaltung der Zusammensetzung des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen, in dem derzeit fünf Staaten eine besondere Stellung einnehmen. Die Verteilung der Werte erfolgt in den internationalen Beziehungen entsprechend den Relationen an Macht, die die einzelnen Akteure aufbringen können. Wenn sich die Machtverhältnisse ändern, wandeln sich auch die ordnungspolitischen Strukturen. Ehemals einflussreiche Staaten können ihr ordnungspolitisches Gewicht machtpolitisch dann nicht mehr decken und verlieren entsprechend an internationalem Einfluss. Die Veränderung der internationalen ordnungspolitischen Bedeutung der Sowjetunion nach 1989 illustriert dies eindrücklich, und dies hatte nicht zuletzt nachhaltige Folgen auch für die deutsche Außenpolitik (Link 2001). Da staatlich verfasste Gesellschaften in die internationale Ordnung eingebunden sind, müssen sie sich ihr gegenüber verhalten, denn ob sie wollen oder nicht, sie sind von den Modi der internationalen Wertverteilung betroffen. Dies kann sich dadurch ausdrücken, dass eine sicherheitspolitische Bedrohung zuoder abnimmt, oder dass sich die Fähigkeit zur Mitsprache (voice) (Hirschman 1970, 1978) in internationalen Verhandlungen verändert. Staatlich verfasste Gesellschaften sind zur Realisierung ihrer Interessen und zur Sicherung ihrer Eigenheit folglich gezwungen, außenpolitisch zu agieren. Außenpolitik bezieht sich infolgedessen nicht auf Entwicklungen fernab, die nur geringen Einfluss auf die betroffenen Gesellschaften haben. Vielmehr bestimmen außenpolitische Entscheidungen und Handlungen über die reale Verfasstheit einer staatlich verfassten Gesellschaft in ihrer jeweiligen internationalen Umwelt mit. So kann zusammenfassend definiert werden: Außenpolitik ist die inhaltliche Ausformung und organisatorische Steuerung der Beziehungen einer staatlich verfassten Gesellschaft zu ihrer Umwelt. Sie basiert auf denjenigen gesellschaftlichen Werten und Interessen, die im Innern als allgemeinverbindliche Werte und Interessen auf Zeit durchgesetzt wurden, wobei diese Prozesse auch durch Ak-

Die internationalen Rahmenbedingungen deutscher Außenpolitik

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teure und Entwicklungen in der internationalen Umwelt beeinflusst sein können. Letztgenannte Prozesse stehen im Mittelpunkt unserer Darstellung. Je größer die Bedeutung eines Staates für andere Staaten ist, insbesondere – sei es aus strategischen, ökonomischen oder politisch-kulturellen Gründen – für die internationalen Ordnungsmächte, und je schwächer die jeweils eigene Machtposition sich darstellt, desto stärker wird ceteris paribus der Einfluss von außen auf die interne Willensbildung sein. Seine Grenze findet er nicht nur in den inneren institutionellen Zugangsbeschränkungen, sondern auch in Prozessen der internationalen Gegenmachtbildung. Damit ist eine wichtige Randbedingung für die Wirksamkeit von Umweltfaktoren auf staatliches Handeln formuliert.

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Grundprobleme der internationalen Restriktionen außenpolitischen Handelns

Wenn im internationalen System Werte entsprechend der Relationen der Macht verteilt werden, dann findet der Anspruch der Akteure auf bestimmte Werte seine Grenze in der Macht anderer Akteure. Das klingt zunächst einfach, ist gleichwohl leidlich kompliziert, denn in jeder historisch konkreten Situation, in der Macht und Gegenmacht entfaltet werden, können sie anders fundiert sein und sehr unterschiedlichen Ausdruck finden. Einigkeit darüber, welche Machtressourcen überhaupt wichtig sind, besteht letztlich nur auf eine sehr allgemeine Weise, und die Arten von Macht werden dann entsprechend ihrer Attribute aufgezählt: militärische, ökonomische, politische und kulturelle Macht. Sie können dann in den Kategorien hard power und soft power zusammengefasst werden (Nye 2004). Streitig ist jedoch ungeachtet dieser abstrakten Übereinkunft stets, welche Ressource in welcher Situation von welcher Bedeutung für die beobachtete Entwicklung ist. So ist einerseits richtig, dass die USA derzeit von keinem Staat und keiner absehbaren Staatenkoalition (und auch nicht von den Vereinten Nationen) davon abgehalten werden können, militärische Macht einzusetzen, um beispielsweise Krieg gegen ein anderes Land zu führen. Aber welche Bedeutung hat der festgestellte Mangel an soft power – der Fähigkeit, andere vom eigenen Vorhaben zu überzeugen und hierfür zu gewinnen, nicht zuletzt zur Legitimation des eigenen Verhaltens – schon mittelfristig für die Machtstellung der Vereinigten Staaten? Parallel zu diesen Überlegungen kann man das Verhalten der deutschen Regierung vor dem Irakkrieg im Jahr 2003 unterschiedlich interpretieren: als Erfolg, den USA die Legitimation für diesen Krieg versagt zu haben, und nun eine gestärkte internationale Stellung einzunehmen oder als Misserfolg, weil zur

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Thomas Jäger und Rasmus Beckmann

Verhinderung des Krieges nichts beigetragen werden konnte, der Einfluss auf die Regierung der Vereinigten Staaten jedoch minimiert wurde. In diesem Zusammenhang müssen drei unterschiedliche Reichweiten außenpolitischer Handlungen differenziert werden, indem die Aktion idealtypisch mit drei verschiedenen Folgeabmessungen gemessen wird. Die außenpolitische Handlung selbst wird als außenpolitischer output bezeichnet, also als Aktion der Regierungen in die Umwelt der staatlich verfassten Gesellschaft hinein. Dort kommt dieser output mit dem Handeln anderer Regierungen zusammen, wird von einigen verstärkt, von anderen konterkariert und verändert sich somit in seiner Wirkung auf die internationale Umwelt. Das Ergebnis dieser Interaktion wird als outcome bezeichnet, als die Folgen, die aus dem gleichzeitigen parallelen oder widerstreitenden Handeln von Regierungen in einer spezifischen außenpolitischen Frage entstehen. Schließlich kann außenpolitisches Handeln auf die internationale Ordnung und die Stellung des handelnden Staates in ihr wirken. Dies wird als impact definiert, womit die Folgen, die für die Struktur des internationalen Systems oder die Gestalt der internationalen Ordnung beobachtet und analysiert werden können, bezeichnet werden. Um dies an einem Beispiel zu demonstrieren: Der Irakkrieg, den die amerikanische Regierung im Jahr 2003 begann, kann als output amerikanischer Außenpolitik beobachtet werden. Die Gründe hierfür liegen im politischen System der USA, dem gesellschaftlichen Umfeld, in dem die amerikanische Regierung agierte und den fehlenden internationalen Restriktionen. Die Gewaltmärkte in Irak, die Partisanen- und Guerillakämpfe und der partielle Bürgerkrieg können als outcome dieser Politik gelten. Dieses Ergebnis hatte die amerikanische Regierung nicht angestrebt, aber aus dem gleichzeitigen Handeln unterschiedlicher – auch staatlicher – Akteure hat es sich als Folge eingestellt (Ricks 2006). Aus der Schwächung der USA im Irakkrieg, sowohl hinsichtlich ihrer internationalen politischen Führungsfähigkeiten als auch der damit verbundenen militärischen und ökonomischen Kosten, könnte eine Schwächung des unipolaren Systems resultieren, als impact der entstandenen Situation. Auch dieses Beispiel verdeutlicht die Bedeutung konkreter historischer Analysen und dabei erweist sich stets, dass bei aller Einigkeit über die Addition unterschiedlicher Attribute von Macht zwischen den Beobachtern deren konkrete Ausgestaltung umstritten ist, sobald die Machtmessung konkret wird. Deshalb kann auch im Vorhinein nicht immer exakt bestimmt werden, welche Bedeutung welchen machtpolitischen Restriktionen zukommt, nicht zuletzt, weil dies von der globalen Polarität und der regionalen Balance of Power abhängt: bipolare Ordnungen erleichtern den Akteuren die Kalkulation von Interessen und Legitimationen, in unipolaren und multipolaren Systemen ist dies weitaus schwieriger.

Die internationalen Rahmenbedingungen deutscher Außenpolitik

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Denn hier stellen sich bestimmte Fragen in schärferer Form, bevor die konkreten außenpolitischen Maßnahmen implementiert werden: Welche Position werden die anderen Staaten einnehmen? Wie wichtig wird der anstehende Konflikt für sie sein? Welche Ressourcen werden sie zur Realisierung ihrer Interessen mobilisieren und einsetzen können und wollen? Welche Risiken werden sie schließlich wirklich eingehen? Davon ausgehend, dass Regierungen Nutzen und Kosten außenpolitischer Maßnahmen kalkulieren, kommt der Außenpolitik eine doppelte Aufgabe zu: erstens sollen konkrete Ziele erreicht werden, zweitens aber die internationale Ordnung so gestaltet werden, dass der Realisierung eigener Interessen strukturell gegenwärtig und zukünftig so wenig Hindernisse wie möglich entgegenstehen. Außenpolitik verfolgt unter dieser Bedingung stets den doppelten Zweck, Ordnungs- und Interessenpolitik zugleich zu sein. Denn was den einen Akteuren eine Restriktion ihrer Handlungen ist, stellt für die anderen den gewünschten Ordnungsrahmen dar (Wolfers 1988). Diese Ordnung hebt allerdings die anarchische Grundstruktur der internationalen Beziehungen nicht auf, die eine weitere Randbedingung für die Wirksamkeit von Umweltbedingungen auf staatliches Handeln darstellt.

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Die Tiefenstruktur des internationalen Systems

4.1 Anarchie Die Bedeutung von Macht als Restriktion außenpolitischen Handelns resultiert aus der Tiefenstruktur des internationalen Systems, die als Anarchie bezeichnet wird. Damit ist nicht Regel- oder Ordnungslosigkeit gemeint. Anarchie bedeutet in diesem Zusammenhang, dass keine autoritative Instanz über den wichtigsten Akteuren des internationalen Systems, den Staaten, existiert (Bull 1977). Da es keine Instanz gibt, die die Einhaltung von Verträgen und Regeln im internationalen System verlässlich und wirksam kontrolliert, ferner sanktioniert, stehen die Staaten vor der Aufgabe, selbst für den eigenen Schutz und das Wohlergehen der jeweiligen Gesellschaft zu sorgen. Dies gilt insbesondere für sicherheitspolitische Fragen, die trotz der Bemühungen, Gewaltanwendungen zwischen Staaten durch Übereinkünfte zu minimieren bzw. auszuschließen, die zentralen Aufgaben staatlichen Agierens darstellen (Waltz 1979). Zwar wurde in der Charta der Vereinten Nationen vereinbart, keine Angriffskriege zu führen, doch erstens ist im konkreten Fall stets umstritten, ob eine Gewaltanwendung als Angriffskrieg gilt oder nicht, und zweitens können Regie-

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Thomas Jäger und Rasmus Beckmann

rungen, die sich zu einem Krieg entschlossen haben, nur durch Macht und nicht durch den Hinweis auf Recht hiervon abgehalten werden. Zu diesem Zweck können Staaten zwar internationale Organisationen einsetzen, diese stellen indessen, gerade in Fragen der internationalen Sicherheit, vor allen Dingen ein Instrument staatlicher Politik dar. Das bedeutet nicht, dass internationale Organisationen oder internationales Recht in diesen Situationen bedeutungslos wären. Im Gegenteil. Existenzsichernde Funktionen für die einzelnen Staaten können sie jedoch nicht leisten, und deshalb sind die Staaten in dieser letzten Frage ihrer schieren Existenz auf sich selbst gestellt (Herz 1961: 130f.). Dies betrifft die territoriale Unversehrtheit des Landes, also die Sicherung der Grenzen und die Selbstbestimmung über die eigene sozio-ökonomische und politische Ordnung. Staaten, die diese Leistung nicht erbringen, können entweder Einbußen an Territorium erfahren, durch Sezessionen oder Gebietsabtrennungen, oder Ziel eines von außen angestrebten Wandels des politischen Systems werden. Die Geschichte ist voller Beispiele für solche Vorgänge. Deshalb richtet sich staatliches Handeln an der Sicherstellung der eigenen sozialen, politischen und territorialen Existenz aus. Das skizzierte Selbsthilfesystem hat eine weitere Implikation für außenpolitisches Handeln. Staaten können unter den Bedingungen der Anarchie keine zu große Abhängigkeit von anderen Staaten zulassen und sind daher bestrebt größtmögliche Autonomie herzustellen. Dies gilt vor allen Dingen für mächtige Staaten. Es ist auch der Grund dafür, dass weniger mächtige Staaten dazu neigen, auf Kooperation im Rahmen multilateraler Institutionen zu drängen (im Idealfall mit Entscheidungsprozessen, die Überstimmungen derer, die allein handeln könnten, ermöglichen). Denn Autonomie können sie in dieser internationalen Umwelt nicht herstellen und versuchen dieses Defizit durch Einflussnahme in multilateralen Strukturen auszugleichen (Ruggie 1993). Großmächte hingegen versuchen, sich dem Einfluss multilateraler Verfahren zu entziehen.

4.2 Polarität Das internationale System ist zwar anarchisch in seiner Grundstruktur, doch wird die jeweilige Ordnung durch unterschiedliche Charakteristika in ihrer jeweiligen historisch-konkreten Form bestimmt. Dominierend ist dabei die Ausprägung der Polarität im internationalen System, wobei hierunter verstanden wird, welche Zahl von Staaten (in diesem Fall von Großmächten) als Ordnungsmächte wirken. Je nachdem, ob es sich um eine, zwei oder mehrere handelt, bezeichnet man die internationale Ordnung als unipolar, bipolar oder multipolar.

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Die internationalen Rahmenbedingungen deutscher Außenpolitik

Gleichviel welche konkreten Staaten in der jeweiligen Epoche als Großmächte auftreten, ihre Anzahl ist für die Ausgestaltung der tatsächlichen Ordnung von eminenter Bedeutung, denn die Bedrohungen der eigenen Existenz, aber auch die außenpolitischen Handlungsoptionen sind in den verschiedenen Konfigurationen jeweils unterschiedlich (Waltz 1979). Die Abbildungen 1 und 2 zeigen die Ergebnisse einer Messung der Polarität des internationalen Systems im Jahr 2004. In Abb. 1 ist die ökonomische Polarität zu sehen, gemessen anhand des Indikators Bruttoinlandsprodukt. In Abb. 2 ist die sicherheitspolitische Polarität abgetragen, zu deren Bestimmung wir den Indikator Rüstungsausgaben gewählt haben. Es zeigt sich deutlich, dass im Jahr 2004 eine unipolare Ausprägung des internationalen Systems in beiden Sachbereichen vorlag. Es verwundert nicht, dass der Abstand der anderen Staaten zu den USA hinsichtlich der Rüstungsausgaben besonders groß ist.2 Ein etwas anderes Bild der Machtrelationen zeichnet sich hingegen ab, wenn – statt der deutschen – die Ressourcen und Fähigkeiten der Europäischen Union gemessen werden. Im Sachbereich Wirtschaft ist dann eine bipolare Ordnung zu sehen, der Sachbereich Sicherheit bleibt unipolar. Abbildung 1:

Die ökonomische Polarität des internationalen Systems im Jahr 2004 mit Deutschland und mit der EU als Akteur USA 10798

USA 10798

R

D R

EU-15 8375

1918

329

329

581 1506 I

581

4008

1506 J

J

I

Ch

4008

Ch

D=Deutschland; J=Japan; Ch=China; I=Indien; R=Russland Bruttoinlandsprodukt in festen Wechselkursen von 2000 in Milliarden US$, Datenquelle: Weltbank (2006), eigene Darstellung.

Die methodischen Probleme, die bei der Messung der Systempolarität entstehen, sind uns bewusst. Eine Diskussion über die Wahl unserer Indikatoren bzw. der Staaten können wir an dieser Stelle gleichwohl nicht leisten.

2

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Thomas Jäger und Rasmus Beckmann

Abbildung 2:

Die sicherheitspolitische Polarität des internationalen Systems im Jahr 2004 mit Deutschland und mit der EU als Akteur USA 455,3

USA 455,3

R

D

19,4 15,1 35,4

I

R

EU-15

33,9

19,4

42,4

15,1

201,8

35,4

J

I

Ch

42,4

J

Ch

D=Deutschland; J=Japan; Ch=China; I=Indien; R=Russland Rüstungsausgaben in festen Wechselkursen von 2003 in Milliarden US$, Datenquelle: SIPRI (2006), eigene Darstellung.

Im unipolaren System ist ein Staat so dominant, dass die anderen jeweils für sich und auch in den politisch möglichen Koalitionen nicht in der Lage sind, seine Macht zu balancieren. Dies setzt voraus, dass dieser Staat auf allen Gebieten der Macht über dominante Fähigkeiten verfügt, also nicht nur militärisch, sondern auch ökonomisch und kulturell überlegen ist. Den anderen Staaten erscheint dann die Option, sich mit diesem Staat zu verbünden als nutzbringender als Gegenmachtbildung zu betreiben, die ohne Aussicht auf Erfolg bleibt. Bandwagoning bezeichnet diejenige Akteurskonstellation, in der schwächere Staaten nicht versuchen, die vorherrschende Macht auszubalancieren, sondern sich an sie binden (Walt 1985). Sich dem Bündnis mit der stärksten Macht der internationalen Ordnung selbst in einer solchen Konstellation nicht anzuschließen, kann gleichzeitig sehr unterschiedliche innenpolitische Gründe haben; zum einen können außenpolitische Entscheidungen für Zwecke des Wahlkampf instrumentiert werden (Schröders Anti-Bush-Wahlkampf 2002) oder sie sind in ökonomischen Interessen begründet (deutsche China-Politik und das Waffenembargo). Wieder wird deutlich, dass im Einzelfall analysiert werden muss, ob innenpolitische oder systemische Faktoren eine außenpolitische Entscheidung stärker bedingen. Ist die öffentliche Meinung, wie im erstgenannten Beispiel, geschlossen, wird das Thema mehrheitlich als dringlich empfunden und ist der institutionelle Einfluss durch bevorstehende Wahlen erhöht, so übertreffen innenpolitische Determinanten eher

Die internationalen Rahmenbedingungen deutscher Außenpolitik

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Einflüsse aus der staatlichen Umwelt. Gleiches gilt, wenn mächtige und gut organisierte Interessengruppen direkt durch ein Thema betroffen werden, wie im zweiten Beispiel.3 Im bipolaren System stehen sich zwei relativ stabile Lager gegenüber. Dies schränkt die generellen Handlungsoptionen für die einzelnen Staaten erheblich ein, erhöht jedoch die Hebelwirkung der Drohung mit abweichendem Verhalten für die geführten Staaten in den jeweiligen Lagern beträchtlich. Die klassische Situation eines bipolaren Systems war der Ost-West-Konflikt, in den Deutschland in ganz besonderer Weise eingebunden war, nämlich als geteiltes Land zu beiden Seiten der Blockgrenze. Der außenpolitische Handlungsspielraum der beiden deutschen Regierungen war entsprechend schmaler, da jedoch beide für die jeweilige Vormacht, die USA und die UdSSR, von größter Bedeutung waren, konnten sie im Rahmen der jeweiligen Blockordnung, aber eben nur in diesem Rahmen, ihre außenpolitischen Interessen realisieren (Bredow 1975). Die internationalen Rahmenbedingungen schränkten die Handlungsoptionen der Blockvormächte entsprechend ein. Als sich die Blockkonfrontation zwischen 1989 und 1991 dann endgültig aufgelöst hatte, zeigte sich, dass die Vereinigten Staaten in der NATO effektivere Verhandlungsmacht gegenüber den Bündnispartnern aufbauen konnten als zuvor und dadurch die NATO-Strukturen nachhaltig in ihrem Sinne prägten und nach wie vor prägen. Voraussetzung hierfür ist, dass die kleineren Staaten auf die Bereitstellung von Sicherheit durch die Allianz angewiesen sind. Im multipolaren System steigt der Handlungsspielraum der meisten Staaten an, weil sie, eher als im bipolaren System, in der Lage sind, Allianzen zu wechseln und zwischen den Machtkonstellationen den eigenen Vorteil zu suchen. Andererseits liegt in solchen außenpolitischen Rochaden stets die Gefahr gewaltsamer Auseinandersetzungen begründet, weshalb die Kosten einer solchen Politik als sehr hoch eingeschätzt werden können. Denn in eher volatilen ordnungspolitischen Konstellationen kann es leichter zu Fehlkalkulationen der einzelnen Regierungen kommen (Jervis 1976). Insgesamt wird deutlich, dass die Tiefenstruktur der Anarchie die Staaten vor die Aufgabe stellt, die eigene Sicherheit selbst zu organisieren, weil es niemanden gibt, an den sie diese Aufgabe zuverlässig delegieren könnten. Die Polarität des internationalen Systems stellt dann eine weitere Restriktion außenpolitischen Handelns dar, da die Grundstruktur der Ordnung über den möglichen Handlungsspielraum der jeweiligen Akteure entscheidet. 3

Vgl. den Beitrag von Kai Oppermann und Alexander Höse in diesem Band.

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Thomas Jäger und Rasmus Beckmann

Die Prozesse der Transnationalisierung, Globalisierung und Internationalisierung (GIT-Prozesse)

5.1 Transnationalisierung Die internationale Umwelt besteht nicht alleine aus Staaten, sondern auch aus gesellschaftlichen Akteuren, die in zunehmendem Maß eigenständig über nationalstaatliche Grenzen hinweg handeln. Dies ist ein Phänomen, das seit Beginn des Westfälischen Systems die Herausbildung der Nationalstaaten begleitet und mit der East India Company (Robins 2006) schon von Beginn an einen besonders einflussreichen gesellschaftlichen Akteur in den internationalen Beziehungen hervorgebracht hat. Verändert hat sich über die Zeit jedoch, dass derzeit nicht mehr nur einige wenige, sondern sehr viele Gesellschaften auf mannigfache Weise transnational verbunden sind, so dass dieser Breite der zwischengesellschaftlichen Verbindungen wegen von einer neuen Qualität transnationaler Beziehungen gesprochen werden kann. Diese konstituieren sich, indem gesellschaftliche Akteure an den staatlichen Stellen vorbei eigenständige stabile und dauerhafte Beziehungen über die nationalstaatlichen Grenzen hinweg unterhalten. Sie stellen damit einen wichtigen Teil der Umwelt für das außenpolitische Handeln der Staaten dar, insbesondere in dem Bereich der Ökonomie und bei Fragen der soft power (Kaiser 1969; Risse-Kappen 1995). Mit dem Hervortreten von Formen der transnationalen asymmetrischen Kriegsführung werden sie aber auch zunehmend in Fragen der Sicherheit bedeutsam (Schilling 2002; Schröfl/Pankratz 2004). Regierungen müssen in ihrem außenpolitischen Handeln deshalb berücksichtigen, welche Interessen die im eigenen Land beheimateten transnationalen Akteure verfolgen, und ebenso müssen sie die widerstreitenden Interessen der anderen kalkulieren. Dies ist nicht mit dem liberalen Ansatz der Analyse innenpolitischer Präferenzbildung (Moravcsik 1997) zu verwechseln, denn aus Sicht der transnationalen Beziehungen geht es um die Restriktionen, die diese insgesamt für das außenpolitische Handeln von Regierungen darstellen können. Denn die transnationalen Akteure verfolgen, jenseits ihrer widerstreitenden partikularen Interessen, auch gemeinsame ordnungspolitische Interessen, beispielsweise die des freien Kapitalverkehrs, der ungehinderten Warenströme und ähnliche Interessen mehr. Damit untergraben sie die Kontrollpositionen, die Staaten für einige Zeit über ihren Wirtschaftsraum innehatten (Strange 1996). So wie die Existenz von Nuklearwaffen, wenn auch für die jeweiligen Akteure asymmetrisch, die harte Schale des Staates in Fragen der Sicherheit aufgebrochen hat, so haben die Breite und Intensität der transnationalen Beziehungen, ebenfalls asymmetrisch, die harte Schale des Wirtschafts- und Sozialstaates

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geöffnet.4 Angesichts der Existenz von Nuklearwaffen sind Staaten nicht mehr – und wenn nur um den Preis internationaler ordnungspolitischer Bedeutungslosigkeit – in der Lage, ihre territoriale Sicherheit zu garantieren und ebenso sind sie auf dem Sachgebiet der Ökonomie nicht mehr – oder nur um den selben Preis – in der Lage, ihre sozio-ökonomische Ordnung autonom zu gestalten.

5.2 Globalisierung Während Prozesse der Transnationalisierung an den Beginn des Westfälischen Systems zurückreichen, ist das Phänomen der Globalisierung mit der jüngsten Moderne verbunden. Wir verstehen hierunter Prozesse, in denen Bereiche des menschlichen Handelns – und damit auch außenpolitische Handlungen – zeitlich und räumlich eine Komprimierung gegen Null erfahren. Prozesse der Transnationalisierung wurden durch die Erfindung der Eisenbahn und den Luftverkehr intensiviert (Borscheid 2004: 115ff). Die Revolutionen in der Kommunikationsund Infrastrukturindustrie führten dann später zu einer weiteren, gegen Null tendierenden Verdichtung des Austauschs. Sekundenschnelle Kapitalbewegungen, mediale Übertragungen in Realzeit und aller Internetaustausch tragen zu einer veränderten Umwelt für außenpolitisches Handeln bei. Denn einerseits sinkt aufgrund der Geschwindigkeit die Kontrollfähigkeit staatlicher Stellen, andererseits muss die eigene Reaktionszeit erhöht werden. Dies gilt hinsichtlich aller Bereiche, in denen die zeitliche (Rosa 2005) und räumliche Komprimierung Effekte zeigt. Auf dem Sachgebiet der Sicherheit haben die den Prozess der Globalisierung tragenden technologischen Entwicklungen zu einer Revolution im Ausbau militärischer Fähigkeiten geführt. Die zentrale Aufgabe der Streitkräfte besteht weiterhin darin, einen Gegner militärisch zu besiegen, doch aufgrund der Informationsübertragung und Entscheidung in Realzeit sowie der Vernetzung unterschiedlicher Operationen wird Überlegenheit zunehmend insbesondere durch Informations- und Kommunikationsüberlegenheit hergestellt. In Verbindung mit weitreichenden oder unbemannten Trägersystemen entsteht eine neue Form des Kriegsführens im Verlauf der Streitkräftetransformation. Unter Inkaufnahme drastischer Verluste kann diese Überlegenheit durch asymmetrische Kriegsführung konterkariert werden. Für die deutsche Außenpolitik allerdings stellt sich

4 Die auf dem Gebiet der Sicherheit hier zu beobachtenden Entwicklungen transnationaler neuer Kriegsformen oder Privater Militärfirmen sind bedeutsam (Jäger/Kümmel 2006).

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das Problem, Anschluss an die militärtechnologischen Entwicklungen zu halten. Anderenfalls ist erstens die militärische Kooperationsfähigkeit materiell gefährdet, sinken zweitens mangels Fähigkeiten die internationalen Partizipationsmöglichkeiten und wird drittens die eigene rüstungsindustrielle Basis unterhöhlt. Auf dem Sachgebiet der Ökonomie resultierte aus Globalisierungsprozessen, dass währungs- und wirtschaftspolitische Entwicklungen von transnationalen Akteuren weitgehend mitbestimmt werden können, da Regierungen keine effektive Kontrolle über die entsprechenden Vorgänge mehr ausüben können. Anzahl und Geschwindigkeit stellen hierfür die entscheidenden Hürden dar. Dies gilt für globale Kapitalbewegungen, die Verlagerung von Arbeitsplätzen aufgrund von Realzeitkommunikation und die Vernetzung von Forschungs- und Entwicklungsprozessen, um nur einige Beispiele anzuführen. Daraus resultiert beispielsweise eine drastische Einschränkung der sozialpolitischen Handlungsfähigkeit der Regierungen (Breuer 1998: 274ff.). Auch auf dem mit Außenpolitik in der öffentlichen Wahrnehmung besonders eng verbundenen Gebiet der Diplomatie – hier als Partizipation oder voice staatlicher Akteure in internationalen Verhandlungen operationalisiert – führen Prozesse der Globalisierung zu weitreichenden Änderungen. Der zeitliche Ablauf, die Geschwindigkeit und die Orte diplomatischen Vorgehens haben sich in den letzten Jahrzehnten drastisch geändert. Regierungen müssen mehr und mehr teilweise folgenschwere Entscheidungen unter hohem Zeitdruck fällen. Dies war seither für Krisenentscheidungen charakteristisch, der medial hergestellte hohe Zeitdruck lässt aber zunehmend auch Entwicklungen „zur Krise werden“, die früher entzerrt beobachtet und bewertet wurden. Die rasche Reaktion, die gefordert wird, führt dazu, dass schon frühzeitig eine interministerielle strategische Abstimmung notwendig wird, und, wo es an ihr mangelt, ad hoc-Entscheidungen getroffen werden müssen. Der Adressat von Regierungshandeln ist zwar weiterhin primär die eigene Bevölkerung, von der die jeweilige Regierung wieder gewählt werden will, zunehmend aber auch andere Gesellschaften. Dies wird etwas schief mit dem Begriff der Weltöffentlichkeit bezeichnet, die zum Adressat von Public Diplomacy wird. Denn wenn Realzeit-TV-Verhandlungen zwischen internationalen Akteuren geführt werden, steigt die Bedeutung der Fähigkeit, die anderen Gesellschaften beeinflussen zu können (Manheim 1994).

5.3 Internationalisierung Es ist nicht unumstritten, in den Staaten die zentralen Akteure des internationalen Systems zu sehen, und damit der Außenpolitik einen hohen Stellenwert zu-

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zumessen. In politisch-ökonomischen Ansätzen wird staatliche Interaktion gegenüber den Handlungen von Unternehmen, die hauptsächlich ökonomische Interessen vertreten, als nachrangig gewertet (Chase-Dunn 1989). Politisch-ökonomische Analysen verdeutlichen, vor welchen Herausforderungen Regierungen stehen, wenn sie ihren Handlungsspielraum international bewahren und – jede für sich – ausweiten wollen. Exemplarisch für die drei Sachbereiche geht es Regierungen darum, die asymmetrische Gewaltanwendung grundsätzlich einzudämmen, die Kontrolle über transnationale Beziehungen grundsätzlich auszuüben und diplomatische Vorgänge grundsätzlich aus den Realzeit-Medien herauszuhalten. Es sei denn – und deshalb das dreifache „grundsätzlich“ – sie versprechen sich von dem kontrollierten Kontrollverlust einen Vorteil. Regierungen stehen prinzipiell vor dem Dilemma, dass die Prozesse der Transnationalisierung und Globalisierung zu einem Kontrollverlust der staatlichen Akteure geführt haben, den sie autonom nicht ausgleichen können (Grieco/ Ikenberry 2003). Zwar versuchen Regierungen diese Prozesse selbst zu nutzen, indem sie im Rahmen der Public Diplomacy die andere Gesellschaft als Adressat wählen oder indem sie ihre nachrichtendienstlichen Aufklärungsfähigkeiten enorm erhöhen. Erfolgreiches Agieren setzt dann jedoch Kooperation voraus (Axelrod 2005 [1984]). Diese ist jedoch schwierig zu erreichen, weil Staaten nur dann kooperieren, wenn sie sich aus der Zusammenarbeit einen höheren Gewinn versprechen, als die anderen Kooperationspartner zu erlangen in der Lage sind (Waltz 2001 [1954]: 198-210; Grieco 1990). Der Prozess der Internationalisierung, in dem Regierungen versuchen, ihre gate keeper-Position für die internationalen Beziehungen zu stärken, ist also selbst ein Feld des Staatenwettbewerbs. Das Bisherige zusammenfassend bestehen die Bedingungen außenpolitischen Handelns im internationalen System in den Prozessen der Gegenmachtbildung, der Tiefenstruktur der Anarchie, der Ordnungsstruktur der Polarität und in den parallel ablaufenden und miteinander verschränkten Prozessen der Transnationalisierung, Globalisierung und Internationalisierung.

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Abbildung 3:

GIT-Tunnel mit der Polarität in den Sachbereichen Militär und Ökonomie

Transnationalisierung M i l i t ä r USA Internationalisierung Ö k o n o m i e USA Europa Globalisierung

5.4 Auswirkungen der GIT-Prozesse Die Gesamtheit der GIT-Prozesse, die technologisch, organisatorisch und politisch miteinander verbunden sind, hat erheblichen Einfluss auf die Ausgestaltung der Polarität des internationalen Systems, weil ordnungspolitische Macht nur durch Einpassung in diese Prozesse, dann aber mit dem Ziel sie zu beeinflussen, errungen werden kann. Wenn Staaten die institutionelle Ausgestaltung der internationalen Ordnung mitbestimmen wollen, müssen sie sich auf die Prinzipien dieser Prozesse einlassen, also gesellschaftlichen Akteuren die Möglichkeiten zum freien internationalen Verkehr eröffnen, technologische Innovationen jenseits der staatlichen Kontrollgrenze zulassen und gleichzeitig den Versuch unternehmen, diese produktive gesellschaftliche Entwicklung in asymmetrischer Kooperation mit anderen Staaten kontrollierend einzufangen. Der Grad der Asymmetrie der Internationalisierung korrespondiert der Polarität des internationalen Systems und kann in unterschiedlichen Sachbereichen unterschiedlich ausgestaltet sein. Derzeit kann man auf dem Sachgebiet der Sicherheit von einem unipolaren, auf dem Sachgebiet der Wohlfahrt von einem bipolaren System sprechen (vgl. Abb. 1 und 2). In welchem Verhältnis die Fähigkeiten der beiden Sachgebiete zueinander stehen, lässt sich wiederum nur konkret historisch analysieren, ob also ökonomische Macht militärische dominiert oder umgekehrt. Prinzipiell können Fähigkeiten auf einem Gebiet nicht durch Fähigkeiten auf dem anderen ersetzt werden und bildet die Ökonomie die Grundlage militärischer Macht. Aber es gibt auch Beispiele für andere Konstellationen.

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Dies betrifft insbesondere diejenigen Staaten, die sich der internationalen Ordnung entziehen und die für die Ordnungsmächte ein grundsätzliches, aber vor allem ein sicherheitspolitisches Problem darstellen. Deviante Staaten (in der Sprache der Politiker rogue states oder Schurkenstaaten genannt) konzentrieren sich zur Absicherung ihres politischen Regimes häufig auf militärische Macht und erlangen auf diesem Gebiet partikulare Fähigkeiten, die ihnen ein Abschreckungspotential in die Hand geben. Gleichzeitig entziehen sie sich dem GITProzess, weil sie weder ihre Gesellschaften öffnen noch technologische Innovationen zulassen und drittens die Kontrolle über die Gesellschaft autonom organisieren wollen. Auf diese Weise können diese Regimes ihre Eigenheit für eine gewisse Zeit bewahren, aber keinen ordnungspolitischen Einfluss entfalten (Jäger 1996). An diesem Akteur abweichenden Verhaltens wird nochmals deutlich, welche Bedeutung die Einpassung in den GIT-Prozess für die Fähigkeit zur Einflussbildung von Staaten hat. Das bedeutet wiederum nicht, dass alle Staaten dem gleichen Einfluss unterliegen und dies zu jeweils gleichen Resultaten für die Außenpolitik führen würde. Auch hier gilt: Je schwächer die Machtressourcen von Staaten ausgebildet sind, desto größer ist der Einfluss externer Akteure, der für die Ausgestaltung der Außenpolitik kalkuliert werden muss. Denn innerhalb des GIT-Prozesses findet nicht nur ein Wettbewerb um Ressourcen statt, um die Standortwahl von Unternehmen, um die Profilierung eines Marktsegmentes oder die Nutzung technologischer Innovationen, sondern auch ein Wettbewerb um die Regeln der internationalen Ordnung. Auch wenn die Prozesse der Transnationalisierung und Globalisierung nicht von den Staaten gesteuert werden, so nehmen diese doch auf die Rahmenbedingungen erheblichen Einfluss. Es wird also ein doppelter Wettbewerb um Regeln und Ressourcen geführt. Außenpolitik agiert auf beiden Ebenen und muss sich jeweils die Bedingungen der internationalen Umwelt zunutze machen, will sie erfolgreich sein. Sie ist dann darauf ausgerichtet, transnationale Netzwerke in ihre Überlegungen zu integrieren, die eigenen Maßnahmen der Schnelligkeit medialer Diplomatie anzupassen und mit unterschiedlichen Verhandlungsstrategien (package deals u.a.) Einfluss auf die institutionelle Ausgestaltung der internationalen Ordnung zu nehmen.

5.5

Turbulenzen

Aus der bisherigen Darstellung wurde schon deutlich, dass zwar wirkungsmächtige Restriktionen für außenpolitisches Verhalten im internationalen System be-

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stehen, und noch viel drastischer gilt dies für den Erfolg außenpolitischer Maßnahmen. Aber diese Restriktionen liegen jenseits des Handlungszugriffs der Regierungen, entziehen sich also anders als innenpolitische Restriktionen weitgehend dem prägenden und dadurch verändernden Handeln einzelner Regierungen (Bredow 1994). Regierungen agieren in einem internationalen Umfeld, das weitgehenden Einfluss auf die eigene Positionierung und den Erfolg außenpolitischer Maßnahmen hat, durch eigenes Handeln jedoch nicht nachhaltig verändert werden kann. Während einzelne Regierungen im Innern durch Gesetze und die Ausübung von Macht in die Lage versetzt sind, zwar nicht alleine, aber doch wesentlich, zur Gestaltung der Rahmenbedingungen ihres Handelns beizutragen, bleibt ihnen dies international weitgehend verwehrt. Dieses grundsätzliche Faktum wird, im Kontext des unipolaren Systems einerseits und sich beschleunigender Transformationsprozesse andererseits, noch verschärft. Denn die internationale Umwelt gestaltet sich zunehmend turbulent. Unter Turbulenz verstehen wir Verhältnisse, zu deren Steuerung ordnungspolitisch relevante Akteure nicht auf geplante oder geübte Handlungsweisen zurückgreifen können. Dies stellt eine tiefreichende Veränderung gegenüber der Zeit des Ost-West-Konflikts dar. Denn Regierungen können im Allgemeinen insbesondere in Konfliktsituationen nur auf zuvor geplante und – soweit möglich – trainierte Handlungsweisen zurückgreifen, weil ein anderes Handlungsrepertoire nicht zur Verfügung steht (Jäger/Oppermann 2006). Angesichts der Schwerfälligkeit von Bürokratien und der Komplexität der ineinandergreifenden politischen und gesellschaftlichen Prozesse ist ein ad hocKrisenmanagement nur auf der Basis von Routinen möglich (die je nach Virtuosität allerdings neu zusammengesetzt werden können). In dem Maße, in dem die Kalkulierbarkeit von planerisch vorweggenommenen Ereignissen sinkt, reduziert sich nicht nur die Reaktionsfähigkeit der Regierung, sondern steigt auch das Risiko, durch eingeübte Maßnahmen kontraproduktive Effekte zu erzielen. Daraus stellt sich die Aufgabe für Außenpolitik, neben der Vergangenheitsanalyse, dem Lernen aus Erfahrung, die Zukunftsanalyse, also die kreative Generierung von Lösungen für absehbare oder als Szenario vorstellbare Herausforderungen, zu elaborieren (Brust/Föhrenbach/Kaestner 2006). Alleine aus Erfahrung lassen sich Probleme nicht lösen für die es keine Referenzereignisse gibt, und die Zahl dieser Entwicklungen nimmt im GIT-Prozess drastisch zu. In einer turbulenten internationalen Ordnung steigt das Risiko, Interessen allein situativ zu definieren und entsprechende Maßnahmen zu implementieren. Regierungen handeln dann lediglich taktisch und versäumen, politisch strategisch zu agieren. Der Bundesrepublik Deutschland wurde es im Ost-West-Konflikt geradezu als versteckte Strategie unterstellt, nicht strategisch agieren zu wollen, um durch takti-

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sche Maßnahmen Wohlstandsgewinne zu erreichen. Darüber kann man streiten. Unstreitig aber ist, dass ein turbulentes Umfeld in einer unipolaren Ordnung strategisches Handeln von denjenigen Mächten erfordert, die sich selbst als ordnungspolitisch relevant verstehen.

6

Restriktionen durch Institutionen und Normen?

6.1 Internationale Organisationen und Regime Internationale Organisationen und Regime werden häufig als Wege gewiesen, die internationale Ordnung kalkulierbarer und damit das Umfeld für Staaten weniger unsicher zu gestalten (Krasner 1983). Das gilt in den verschiedenen Sachbereichen in unterschiedlicher Intensität und ist ebenfalls von der Polarität des internationalen Systems abhängig. Denn in einem multipolaren System bilden sich andere internationale Organisationen aus als in einem unipolaren, und nach Führungskämpfen in der internationalen Politik – den letzten haben die USA gegen die Sowjetunion gewonnen – versucht die siegreiche Macht, der Gesamtordnung ihre Figur entsprechend der eigenen Normen und Interessen zu geben (Ikenberry 2001: 215ff.). Internationale Organisationen sind insofern ein Spiegel der realen Machtverhältnisse. Natürlich können sie diese überdauern, wie etwa die Zusammensetzung des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen belegt, der in seiner heutigen Gestalt die Vergangenheit (und einen Teil der realen Nuklearverhältnisse) abbildet. Doch alle diskutierten alternativen Zusammensetzungen würden eine noch nicht verfestigte Zukunft spiegeln, denn aktuell sind es die USA, die den Sicherheitsrat dominieren – unter Einbezug anderer Staaten, je nach regionaler Konfliktstellung. So verloren im Vorfeld des Irakkriegs die Vereinten Nationen auch jede Entscheidungsbedeutung, als sich der Sicherheitsrat gegen die USA stellte. Ganz ähnlich verhält es sich mit der NATO, deren Entwicklung maßgeblich von den USA bestimmt wird. Internationale Organisationen stellen also eine Restriktion für außenpolitisches Handeln dar, aber nur solange, wie die anderen Staaten durch diese Organisationen Restriktionen aufrechterhalten können. Das zeigt sich selbst auf dem Sachgebiet der Ökonomie, obwohl hier, weil wirtschaftliche Werte leichter zu teilen sind als Sicherheit und daher Staaten die zu ihren Ungunsten asymmetrische Verteilung von Kooperationsgewinnen leichter einschätzen und verhindern können, eine Vielzahl von internationalen Organisationen bestehen. Die bedeutenden internationalen Organisationen auf dem Gebiet der Wohlfahrt, die Welthandelsorganisation (WTO), der Internationale Währungsfond (IWF) und die

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Weltbank reflektieren aber ebenfalls die Asymmetrie zwischen den Staaten – der IWF direkt, die WTO über ungleiche Verhandlungsvoraussetzungen. Außenpolitisch werden internationale Organisationen von starken Staaten dann eingesetzt, wenn sie den sie instrumentierenden Staaten gestatten, ihre Interessen hinter einem Ordnungsinteresse, nämlich dem der Organisation, zu verbergen. Schwachen Staaten gegenüber treten die Ordnungsmächte dann im Gewand der internationalen Organisation auf.

6.2 Allianzen Besondere Bedeutung für die zwischenstaatliche Kooperation haben Allianzen, die gegen eine äußere Bedrohung geschlossen werden. Staaten versuchen dann durch gegenseitigen Beistand die Gefahr abzuwenden. Dieser Beistand aber erfolgt in asymmetrischen Beziehungen, in denen die militärisch handlungsfähigeren Staaten Maßnahmen der erweiterten Sicherheit anbieten, die von den militärisch schwächeren Staaten nachgefragt werden. Je höher dabei die Gefahr eingeschätzt wird, desto eher schränkt sie den außenpolitischen Handlungsspielraum der Allianzmitglieder ein. In Krisensituationen wird dies durch die Konzentration des Managements bei der führenden Macht besonders deutlich. Solange die Gefahr besteht, oder zumindest als bestehend wahrgenommen wird, wirken die mit ihr zusammenhängenden Entwicklungen sehr stark auf die Außenpolitik. Sobald die Gefahr allerdings abnimmt oder gar verschwindet, stellen sich zwei Probleme der Allianztransformation. Einerseits können Situationen entstehen, in denen die bisher von allen wahrgenommene Gefahr nunmehr nur von wenigen oder gar einem Staat alleine wahrgenommen wird. Daraus könnte eine Lage resultieren, in der er sich der Bedrohung alleine ausgesetzt sieht und die bisherigen Allianzpartner ihre Solidarität gemeinsamer Verteidigungsanstrengungen gelöst haben. Andererseits könnte sich eine Situation entwickeln, in der Staaten die Befürchtung hegen, aus Allianzverpflichtungen in Konflikte hineingezogen zu werden, in denen sie sich nicht engagieren wollen, weil sie ihre Interessen als nicht betroffen ansehen. Diese Probleme werden mit dem Nachlassen der Bedrohung für den außenpolitischen Entscheidungsprozess prägender, sind aber auch während der immer wieder neu zu evaluierenden Bedrohungslage virulent (Snyder 1997). Während des Ost-West-Konflikts gab es mehrere Situationen, in denen die westeuropäischen Staaten der erweiterten Abschreckung der USA misstrauten; und andererseits waren sich amerikanische Regierungen der europäischen Unterstützung nicht immer sicher. Die westeuropäischen Staaten wollten den nuklea-

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ren Schutz gegenüber der Sowjetunion nicht verlieren; in den Vietnamkrieg und andere militärische Auseinandersetzungen von Afrika bis Zentralamerika hineingezogen werden wollten sie indessen nicht. Mit dem Ende des Ost-West-Konflikts ist die Bedrohungslage unübersichtlicher geworden, weil nun keine globale und dominante Balance of Power mehr existiert, weshalb sich regionale Auseinandersetzungen um Gegenmachtbildungsprozesse stärker ausbilden konnten (Buzan/Waever 2003). Auch existiert mit den USA ein Staat, der ohne Gegenmachtbildung fürchten zu müssen, in der Lage ist, in allen Regionen militärisch einzugreifen. Für die deutsche Außenpolitik lassen sich aus einer solchen Lage unterschiedliche Schlüsse ziehen. Einerseits kann man argumentieren, dass man in einer Lage, in der Gegenmachtbildung erfolglos bleiben muss, diese erst gar nicht versuchen sollte und außerdem mit der amerikanischen Führungsmacht erstmals eine Demokratie als dominanter Ordnungsstaat der internationalen Beziehungen auftritt (Schwarz 2005). Dagegen steht das Argument, dass in einer unipolaren Ordnung der prägende Einfluss der Vormacht die Freiheit der Eigenentwicklung der anderen Staaten einschränkt und deshalb Gegenmachtbildungsprozesse zur Sicherung der eigenen selbstbestimmten Existenz notwendig sind (Link 2006).5

6.3 Gegenmachtbildung und Regelbildung Das letztere Argument geht davon aus, dass nur Macht Macht begrenzen und einhegen kann. Staaten streben in dem anarchischen internationalen System jeweils nach Vorherrschaft, um die eigenen Interessen besser realisieren zu können, vor allem, indem sie die Normen und Regeln des internationalen Systems bestimmen. Dieser Wille, die eigene Lebensweise allgemein zu machen, nicht der kulturellen, sondern der politischen und ökonomischen Vorteile wegen, kann nur eingeschränkt werden, wenn sich andere Staaten zur Bewahrung ihrer Eigenständigkeit zusammenschließen und gegen den imperialen Ausgriff wehren. Außenpolitik ist dann darauf gerichtet, den eigenen Einfluss zu mehren und den anderer Staaten zu begrenzen. Aus Kooperationen sollen deshalb möglichst große Gewinne gezogen werden und das Maß der eigenen Kooperationswilligkeit ist die relative Besserstellung gegenüber anderen. Die Erwartung derartigen Verhaltens seitens anderer Staaten stellt Führungsmächte, die auf der Grundlage der Zustimmung der übrigen Staaten inter5

Diese Debatte wird am Ende unseres Bandes intensiv geführt.

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national zu agieren bestrebt sind, vor die Notwendigkeit, Kollektivgüter bereitstellen zu müssen (Topp 2002). Hegemonie stellt sich dann – in krasser Unterscheidung zum Imperium – als eine Konfiguration dar, in der der ordnungspolitische Führungsstaat durch die Bereitstellung von Gütern in seiner Rolle durch die anderen Staaten akzeptiert wird (Triepel 1938).

6.4 Internationales Recht Konträr zu einer solchen machtpolitischen Argumentation steht die Ansicht, dass sich die Staatenordnung in einem Prozess der Zivilisierung befindet (Elias 2001 [1939]) und deshalb nicht die eigene internationale Position, sondern die Ausbildung internationalen Rechts (Hobe/Kimminich 2004) der Bezugspunkt außenpolitischen Handelns sein sollte. Denn Macht werde nicht nur durch Macht, sondern viel effektiver durch Recht begrenzt – und zwar vor allem deshalb, weil es für alle gleich gelte und deshalb eine höhere Akzeptanz erfahre. Analog zur Ausbildung von Rechtsstaaten setze dies einen Prozess der Institutionenbildung voraus, wobei die internationalen Organisationen nicht Instrument in der Hand von Regierungen sind, sondern eigenständige, sozusagen jenseits der Staaten existierende Akteure (Goldstein et al. 2001). In einem Sozialisationsprozess würden Staaten in diese Ordnung integriert, die Normen und Regeln internalisieren und am Ende der Entwicklung eine Sicherheitsgemeinschaft (Deutsch 1957) bilden. Die im Anschluss an die Umsetzung der amerikanischen Präventivkriegsdoktrin einsetzende völkerrechtliche Diskussion betont im Gegensatz hierzu die Grenzen internationalen Rechts stärker (Goldsmith/Posner 2005), indem sie herausarbeitet, wann internationales Recht ordnungspolitisch von Bedeutung ist – und auf welchen Gebieten eher nicht. Den in internationalem Recht kodifizierten Normen und Regeln kommt – auch und gerade im Fall ihrer dynamischen Entwicklung – jedoch stets große Bedeutung für die Legitimation außenpolitischen Handelns zu. Die im Prozess der Transnationalisierung zu beobachtende Emanzipation gesellschaftlicher Akteure und die im Prozess der Globalisierung erkennbare Intensivierung internationalen Medienaustauschs verbinden sich mit weiteren Entwicklungen, die insgesamt zu einer steigenden Relevanz der öffentlichen Meinung für die Ordnungsmächte führen. Vor diesem Hintergrund steht die enorme Bedeutung, die der Legitimation außenpolitischen Handelns nicht nur in der eigenen Gesellschaft zukommt. Auch in anderen Gesellschaften müssen Handlungen Akzeptanz finden; je größer diese ist, das heißt, je stärker Handlungen kon-

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gruent mit den vorherrschenden Normen sind, desto größer ist auch die soft power des betreffenden Staates (Nye 2004).

7

Zusammenfassung

Die Verfassung der internationalen Beziehungen unterscheidet sich grundsätzlich von Verfassungen in Staaten, weil keine übergeordnete, Autorität ausübende Instanz existiert. Deswegen sind Normen und Regeln der internationalen Ordnung stets prekär, weil sie zu jeder Zeit von jedem Akteur missachtet werden können, manchmal mit drastischen Konsequenzen – und hin und wieder auch ohne Konsequenzen. Diese Spannung wird in den beiden Positionen, die wir am Ende vorgestellt haben, und die der realistischen und idealistischen Schule (Menzel 2001) entsprechen, besonders deutlich. Theorien der internationalen Beziehungen geben in dieser unübersichtlichen Lage eine Hilfestellung, indem sie den Akteuren auf der Basis bestimmter Prämissen Entscheidungen ermöglichen. Gleichzeitig sind sie für Wissenschaftler ein Mittel der Analyse und der Kritik der beobachteten Außenpolitik. An die Debatte über die Brauchbarkeit von Erklärungsfaktoren auf der Ebene des internationalen Systems zur Erklärung von Außenpolitik anknüpfend, setzten wir uns Eingangs das Ziel, im Sinne eines middle range Ansatzes diese Faktoren differenziert zu untersuchen, um jeweils eine Einschätzung geben zu können, in welchem Sachbereich sie wirkungsmächtig sind. Unsere Ergebnisse sind noch einmal in der nachfolgenden Tabelle zusammengefasst. Dabei ist erstens festzuhalten, dass die Restriktionen, die aus der Tiefenstruktur des internationalen Systems erwachsen, in hohem Maße in Außenpolitikanalysen berücksichtigt werden müssen. Insgesamt betrachtet entfalten sie vor allem im Sachbereich der Sicherheit hohe Wirkungskraft, sind aber auch für Fragen der Verteilung von Wohlfahrts- und Partizipationswerten von Bedeutung. Gleichzeitig wirkt die polare Ordnung der internationalen Beziehungen auf die Außenpolitik der Akteure ein, eine steigende Zahl von Großmächten im internationalen System erlaubt den Staaten dabei zunehmende Handlungsfreiheit. Zweitens zeitigen die Prozesse der Transnationalisierung und der Globalisierung insgesamt mittlere Wirkung – mit etwas stärkeren Folgen für die Bereiche der Wohlfahrt und Partizipation. Internationalisierung ist als Reaktion auf diese Prozesse zu verstehen, bildet aber in sich wieder eine Restriktion außenpolitischen Handelns, da internationale Kooperation Probleme der wechselseitigen Gewinnkalkulation auslöst.

36 Tabelle 1:

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Internationale Rahmenbedingungen deutscher Außenpolitik Sicherheit

Wohlfahrt

Partizipation

+++

++

++

Unipolarität

++

++

++

Bipolarität

+++

+++

+++

+

+

+

Transnationalisierung

++

+++

+++

Globalisierung

++

++

++

Internationalisierung

++

++

++

+

++

+++

Allianzen

+++

+

+

Situative Gegenmachtbildung

+++

+++

+++

-

++

+++

Sachbereiche

Restriktionen Anarchie Polarität

Multipolarität

Turbulenzen Internationale Organisationen

Internationales Recht Erläuterung: keine ++ mittlere

+ geringe +++ hohe Bedeutung von Restriktionen

Die verhältnismäßig geringste Bedeutung kommt drittens internationalen Institutionen zu. Dabei ist die Bedeutung auf die Sachbereiche bezogen invers proportional verteilt: Allianzen spielen eine wichtige Rolle für sicherheitspolitische Entscheidungen, internationale Organisationen und Völkerrecht im Bereich der Partizipation. Eine Ausnahme bilden Prozesse der situativen Gegenmachtbildung, die in allen drei Sachbereichen starke Restriktionen außenpolitischen Handelns darstellen, wie etwa die amerikanische und italienische Zurückweisung des deutschen Strebens nach einem ständigen Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen.

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Die Analyse der deutschen Außenpolitik auf den unterschiedlichen Gebieten hat also jeweils unterschiedliche Wirkungskräfte und Restriktionen aus der internationalen Umwelt zu berücksichtigen. Diese stellen einen Teil der Restriktionen für außenpolitisches Handeln und mehr noch für den Erfolg der außenpolitischen Maßnahmen dar.

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Die internationalen Rahmenbedingungen deutscher Außenpolitik

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Die innenpolitischen Restriktionen deutscher Außenpolitik Kai Oppermann und Alexander Höse

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Die Zwei-Ebenen-Logik deutscher Außenpolitik

Aus der Perspektive des Zwei-Ebenen-Ansatzes wird deutsche Außenpolitik im Spannungsfeld zwischen internationalen und innenpolitischen Handlungsrestriktionen formuliert. Nach der Metapher des Zwei-Ebenen-Spiels sind die außenpolitischen Entscheidungsträger nationaler Regierungen simultan in zwei interdependente Spielkonstellationen auf internationaler und innerstaatlicher Ebene eingebunden (Putnam 1988: 433-452). Auf internationaler Ebene werden deutsche Regierungsvertreter dabei grundsätzlich versuchen, in der Interaktion mit Regierungen anderer Staaten eigene außenpolitische Interessen durchzusetzen und möglichst wirkungsmächtigen Einfluss auf internationale Politikergebnisse auszuüben. Die primären Begrenzungen ihrer außenpolitischen Handlungsoptionen ergeben sich auf dieser Ebene aus den Interessen und der Macht ihrer gouvernementalen Interaktionspartner. Gleichzeitig gilt es für die Bundesregierung auf innerstaatlicher Ebene, ausreichend politische Unterstützung für ihr außenpolitisches Handeln innerhalb der Exekutive selbst sowie im Parlament und im gesellschaftlichen Umfeld zu mobilisieren. Dieses Erfordernis schränkt den Handlungsspielraum deutscher Außenpolitik erstens insoweit ein, wie die Bundesregierung, die schon in sich kein einheitlicher Akteur ist, eine außenpolitische Maßnahme im innenpolitischen Prozess formalrechtlich implementieren muss. Darüber hinaus wird die Bundesregierung außenpolitische ebenso wie innenpolitische Entscheidungen unter dem Vorbehalt treffen, dass sie nicht in Widerspruch zu ihrem primären Ziel des innerstaatlichen Machterhaltes stehen (Moravcsik 1993: 15-17). In der Logik des Zwei-Ebenen-Ansatzes erklärt sich deutsche Außenpolitik somit aus dem Bestreben der Bundesregierung, die Imperative der internationalen und der innenpolitischen Ebene miteinander in Einklang zu bringen. Da diese Imperative unterschiedlich stark ausgeprägt sein und gleichgerichtet oder gegenläufig wirken können, ist der außenpolitische Handlungsspielraum der Bundes-

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regierung in Abhängigkeit von der politischen Konstellation auf beiden Ebenen mehr oder weniger eng begrenzt. Das Instrumentarium des Zwei-Ebenen-Ansatzes ist gerade darauf ausgerichtet, die Bedingungsfaktoren für solche Unterschiede in den außenpolitischen Handlungsspielräumen von Regierungen zu analysieren und daraus Aussagen über deren Außenpolitik und Einflussmacht auf internationaler Ebene abzuleiten. Ausgehend von der Zwei-Ebenen-Metapher beruht der Ansatz auf drei konstitutiven Grundelementen, die einen geeigneten analytischen Rahmen für die systematische Erfassung der innenpolitischen Restriktionen deutscher Außenpolitik bereitstellen. Erstens konzipiert der Zwei-Ebenen-Ansatz die Vertreter nationaler Regierungen als gatekeeper zwischen innerstaatlicher und internationaler Ebene und als Träger staatlicher Außenpolitik. Die zentralen strategischen Akteure in Zwei-Ebenen-Spielen sind Regierungen, welche die außenpolitischen Interessen eines Staates und darauf bezogene außenpolitische Strategien definieren. Dabei können sie auf eigene politische Ressourcen zurückgreifen, um sich autonome Handlungsspielräume gegenüber anderen Akteuren der innenpolitischen Ebene zu schaffen und zu bewahren (Milner 1997: 9-23). Bei diesen Ressourcen handelt es sich insbesondere um den außenpolitischen Informationsvorsprung von Regierungen gegenüber anderen innenpolitischen Akteuren sowie um ihre Steuerungsmöglichkeiten im Prozess des agenda-setting (Moravcsik 1997: 219-225). Durch die herausgehobene Bedeutung von Regierungen unterscheidet sich der Zwei-Ebenen-Ansatz grundsätzlich von liberalen bottom-up Analysen, die Regierungsvertreter lediglich als neutrale und passive Makler gesellschaftlicher Interessen modellieren und Außenpolitik als Funktion dieser Interessen erklären. Während Außenpolitik aus liberaler Perspektive somit ursächlich durch einflussmächtige gesellschaftliche Akteure auf innerstaatlicher Ebene bedingt ist, betrachtet der Zwei-Ebenen-Ansatz die Interessen innerstaatlicher Akteure lediglich als Beschränkung außenpolitischen Regierungshandelns. Diese Restriktionen erfasst der Zwei-Ebenen-Ansatz zweitens mit dem Konzept der Ratifikation. Danach unterliegen Regierungen grundsätzlich der Notwendigkeit, ihr außenpolitisches Handeln auf internationaler Ebene innenpolitisch zur Ratifikation zu stellen. Die als win-set bezeichnete Gesamtheit der innerstaatlich ratifizierbaren außenpolitischen Maßnahmen definiert somit die Grenzen des außenpolitischen Handlungsspielraumes einer Regierung. Da Regierungen diese Grenzen bei ihrer außenpolitischen Entscheidungsfindung zu antizipieren versuchen, um ein Scheitern der innenpolitischen Ratifikation ihrer Außenpolitik zu vermeiden, wirkt das Bewusstsein um das Erfordernis der Ratifikation nicht erst im Anschluss an außenpolitisches Regierungshandeln auf internationaler Ebene, sondern bereits im Vorhinein während des gesamten außenpolitischen

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Kai Oppermann und Alexander Höse

Entscheidungsprozesses als primäre innenpolitische Restriktion von Außenpolitik. Das Ratifikationserfordernis ist im Zwei-Ebenen-Ansatz damit das theoretische Bindeglied zwischen den beiden analytisch unterschiedenen Spielebenen, über das die Anreize und Zwänge der internationalen und der innerstaatlichen Ebene zueinander in Beziehung gesetzt werden. Dieses Erfordernis ist explizit nicht auf die formalrechtliche Implementation von Außenpolitik beispielsweise per Kabinettsbeschluss, parlamentarischer Ratifikation oder Referendum beschränkt, sondern erstreckt sich zudem auf Prozesse der informellen Ratifikation. Im Prozess der formalen Ratifikation sind die außenpolitischen Handlungsoptionen der Bundesregierung durch die Präferenzen der innenpolitischen Vetospieler begrenzt, ohne deren Zustimmung eine außenpolitische Maßnahme oder Entscheidung der Regierung nicht wirkungsmächtig werden kann (Tsebelis 2002: 17-20). Allerdings entspricht nicht jede Außenpolitik, die in dieser Weise formal ratifizierbar ist, zwangsläufig auch dem politischen Wiederwahlinteresse von Regierungen. Im Prozess der informellen Ratifikation kann der außenpolitische Handlungsspielraum der Bundesregierung auch dadurch beschränkt werden, dass innenpolitische Akteure ohne formale Vetomacht außenpolitisches Regierungshandeln auf die Agenda der wahlpolitischen Auseinandersetzung setzen. An Machterhalt interessierte Regierungen werden die Möglichkeit wahlpolitischer Sanktionen antizipieren und die potenziellen „audience costs“ (Fearon 1994: 577) ihrer Außenpolitik bei der Entscheidungsfindung berücksichtigen. Das dritte Grundelement des Zwei-Ebenen-Ansatzes betrifft die engen Wechselwirkungen zwischen der internationalen und der innenpolitischen Ebene. Auf der einen Seite wirkt sich die Größe des innerstaatlichen win-sets einer Regierung auf ihre Politik und ihre Verhandlungsmacht auf internationaler Ebene aus. Unter der Bedingung eines geringen innenpolitischen Handlungsspielraums werden Regierungen danach eine wenig flexible und wenig kompromissbereite Außenpolitik verfolgen. Gerade weil es enge innerstaatliche Restriktionen einer Regierung ermöglichen, auf internationaler Ebene glaubhaft eigene Zugeständnisse und Konzessionen abzulehnen, können innenpolitische Zwänge aus der Perspektive des Zwei-Ebenen-Ansatzes zu einer Quelle außenpolitischer Verhandlungsmacht werden (Schelling 1980: 21-28). Auf der anderen Seite sind die innenpolitischen Restriktionen außenpolitischen Regierungshandelns durch die Dynamik der politischen Agenda auf internationaler Ebene mitgeprägt. Sowohl die formalrechtlichen Einflusschancen innerstaatlicher Akteure als auch ihre politische Mobilisierung im Ratifikationsprozess variieren in Abhängigkeit von den außenpolitischen Themen auf dieser Agenda. Der außenpolitische Handlungsspielraum der Bundesregierung wird umso enger begrenzt sein, je höher die

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institutionellen Anforderungen der formalen Ratifikation in einem außenpolitischen Sachbereich sind und je stärker innenpolitische Akteure durch eine außenpolitische Fragestellung mobilisiert und aktiviert werden, ihre institutionellen Kompetenzen sowie ihre politischen und materiellen Ressourcen in faktischen Einfluss auf außenpolitisches Regierungshandeln umzusetzen. Mit diesen Eckpunkten des Zwei-Ebenen-Ansatzes ist der konzeptionelle Rahmen skizziert, der die nachfolgende Analyse der innenpolitischen Restriktionen deutscher Außenpolitik anleitet. Ausgehend von der zentralen Rolle der Bundesregierung sollen diejenigen innenpolitischen Akteure herausgearbeitet werden, die den Spielraum des außenpolitischen Regierungshandelns im Prozess der formalen und informellen Ratifikation beschränken können. Dabei gilt es insbesondere, die außenpolitischen Einflusschancen der verschiedenen Akteure aufzuzeigen und die allgemeinen Bedingungen zu erfassen, von denen diese Einflusschancen in Zwei-Ebenen-Konstellationen abhängen. Zu diesem Zweck folgt die Darstellung der Systematik unterschiedlicher Verortungen möglicher innenpolitischer Restriktionen von Außenpolitik im Verhältnis zu den außenpolitischen Entscheidungsträgern einer Regierung (vgl. Hill 2003: 223; Abbildung 1). Abbildung 1:

Die innenpolitischen Restriktionen deutscher Außenpolitik

Gesellschaftliches Umfeld

Legislative

Exekutive

Deutsche Außenpolitik Bundeskanzler und Bundesregierung

Bundestag und Bundesrat Öffentliche Meinung und Medien Politische Parteien Interessengruppen

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Kai Oppermann und Alexander Höse

Die konzentrische Anordnung der Akteure spiegelt hierbei die von innen nach außen abnehmenden Beteiligungschancen am formalen Ratifikationsprozess wider. In der Reihenfolge der so definierten Distanz zu den Entscheidungsträgern in der Regierung wird zunächst die Verteilung außenpolitischer Kompetenzen und Einflussmöglichkeiten innerhalb der Exekutive als erste Quelle innenpolitischer Restriktionen deutscher Außenpolitik analysiert. Daran anschließend gilt es zweitens, die Rolle des Parlaments im außenpolitischen Entscheidungsprozess zu diskutieren, bevor sich der Blick drittens auf die Einflüsse des gesellschaftlichen Umfeldes auf außenpolitisches Regierungshandeln richtet.

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Staatliche Akteure

Die Formulierung und Implementierung deutscher Außenpolitik ist vorrangig Sache des Bundes und hier im Besonderen der Bundesregierung. Die außenpolitische Führungsrolle des Bundes gegenüber den deutschen Ländern ist im Grundgesetz ebenso angelegt wie jene der Bundesregierung gegenüber dem Parlament. Das Staatsoberhaupt der Bundesrepublik Deutschland, der Bundespräsident, stellt keine nennenswerte Restriktion deutscher Außenpolitik dar. Zwar ist er nominell der völkerrechtliche Vertreter Deutschlands, der im Namen des Bundes die völkerrechtlichen Verträge schließt, und er muss jedes Bundesgesetz unterzeichnen, also auch alle außenpolitisch relevanten Gesetze. Doch handelt es sich dabei um rein formale Befugnisse, die in aller Regel ohne Auswirkungen auf die politischen Inhalte bleiben (vgl. Bierling 2005: 28-30). Eine Sonderrolle kommt dem Bundesverfassungsgericht zu, das, wie es in einer Reihe von Urteilssprüchen demonstriert hat, entscheidende Weichenstellungen bezüglich der innerstaatlichen Bedingungen deutscher Außenpolitik vornehmen kann (vgl. Cremer 2003; Harnisch 2006). Das Gericht hat zum einen Entscheidungen zur Kompetenzverteilung zwischen Regierung und Parlament im Bereich der auswärtigen Gewalt getroffen und dabei meist eine exekutivfreundliche Auslegung der Verfassung gepflegt, in den 1990er Jahren aber auch die Kompetenzen des Parlaments in der Europapolitik und bei der Entscheidung zu Auslandseinsätzen der Bundeswehr gestärkt. Zum anderen hat das oberste Gericht einige normative Vorgaben des Grundgesetzes bekräftigt und außenpolitisch operationalisiert. Die traditionellen Leitsätze der deutschen Verfassung für die inhaltliche Ausrichtung der Außenpolitik lassen sich in vier Punkten zusammenfassen: Wahrung des Friedens, Aufforderung zum offenen und kooperativen Internationalismus, Förderung der Menschenrechte und – bis 1990 – Wiederherstellung der deutschen Einheit (Bier-

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ling 2006: 9-18). Die im Grundgesetz angelegte Bereitschaft zur internationalen Kooperation ist sehr weitgehend: Nach Art. 24 GG kann der Bund durch Gesetz Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen. Dies gilt insbesondere im Rahmen der europäischen Einigung, die den Rang eines Staatsziels hat. Durch die Neufassung von Art. 23 GG als „Europa-Artikel“ im Jahr 1992 wird die Europäische Union – und damit auch die deutsche Europapolitik – jedoch ausdrücklich auf demokratische, rechtsstaatliche, soziale, föderative und subsidiäre Grundsätze verpflichtet. Die Zuständigkeitsvermutung zugunsten der Länder, die dem föderalen System der Bundesrepublik zugrunde liegt, stellt sich hinsichtlich der Pflege der auswärtigen Beziehungen genau umgekehrt dar: Hier gilt der Grundsatz der Bundeskompetenz (Geiger 2002: 120). Die deutschen Länder beschränken den außenpolitischen Handlungsspielraum der Bundesregierung vor allem durch ihre Beteiligung an der Ratifikation bestimmter internationaler Verträge und durch ihre Mitwirkung in Angelegenheiten der Europäischen Union. In beiden Fällen bildet der Bundesrat den Transmissionsriemen für die Wahrung der Länderinteressen. Zudem muss der Bund gemäß der „Lindauer Absprache“ von 1957 vor dem Abschluss internationaler Verträge, welche die Kompetenzen oder wesentlichen Interessen der Länder berühren, das Einverständnis der Länder einholen (vgl. Geiger 2002: 126-127). Umgekehrt können die Länder selbst Verträge mit anderen Staaten oder sonstigen Völkerrechtssubjekten schließen, jedoch nur mit Zustimmung der Bundesregierung und nur in jenen Sachbereichen, in denen sie nach innerstaatlichem Recht für die Gesetzgebung zuständig sind (Art. 32 Abs. 3 GG). Auch unterhalb der Schwelle völkerrrechtlicher Vertragsabschlüsse entfalten die Länder zunehmend nach außen gerichtete Aktivitäten, die parallel zur Außenpolitik des Bundes verlaufen und unter den Begriffen der „Nebenaußenpolitik“ (Nass 1986) oder „Paradiplomatie“ (vgl. Michelmann 2004) zusammengefasst werden. Sie betreffen in erster Linie die regionale, grenzüberschreitende Zusammenarbeit in den Bereichen der Wirtschaftsförderung, Kultur- und Bildungspolitik sowie Asyl- und Migrationspolitik (vgl. Knodt 1998).

2.1 Die Exekutive Die Führung der deutschen Außenpolitik kommt grundsätzlich der Bundesregierung zu. Die Außenpolitik, so stellte etwa das Bundesverfassungsgericht 1984

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fest, fällt in den „zentralen Gestaltungsbereich der Exekutive“.1 Diese Kompetenzzuordnung beruhe auf der Annahme, „daß institutionell und auf Dauer allein die Regierung in hinreichendem Maße über die personellen, sachlichen und organisatorischen Möglichkeiten verfügt, auf wechselnde äußere Lagen zügig und sachgerecht zu reagieren […].“2 Innerhalb der Regierung kann sich der Bundeskanzler auf besondere Kompetenzen stützen, die das Kanzlerprinzip im deutschen Regierungssystem begründen (vgl. Busse 2005: 44-54; Rudzio 2006: 241-246). Insbesondere besitzt der Bundeskanzler in der inneren wie äußeren Politik die Richtlinienkompetenz. Diese Richtlinien sind für die gesamte Regierung verbindlich, sie dienen jedoch in der Regel als Rahmenentscheidungen und Zielvorgaben, innerhalb derer den Ministern die konkrete Ausgestaltung der Politik obliegt. Wie weit die Richtlinienkompetenz reicht und wie detailliert die politischen Vorgaben ausfallen, lässt sich nicht allgemeingültig beantworten, sondern hängt von der politischen Konstellation wie vom Entscheidungsgegenstand ab. Der Bundeskanzler hat zudem das Recht, die Regierung zu bilden. Dies umfasst die Festlegung der Zahl und der Zuständigkeitsbereiche der Bundesministerien ebenso wie die Besetzung der Ministerposten. Das Kanzlerprinzip wird jedoch eingeschränkt durch das Ressort- und das Kabinettsprinzip, die jeweils unmittelbar auf einschlägigen Artikeln des Grundgesetzes beruhen, sowie durch das informelle, aber enorm wichtige Koalitionsprinzip. Jeder Bundesminister leitet – innerhalb der politischen und organisatorischen Rahmenvorgaben des Kanzlers – seinen Geschäftsbereich selbständig, d.h. er füllt die politischen Richtlinien inhaltlich aus und entscheidet über die Organisationsstruktur und das Personal seines Ministeriums. Das Kabinett, bestehend aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern, hat formal eine sehr starke Stellung im Entscheidungsprozess, da ihm alle Angelegenheiten von allgemeiner innen- und außenpolitischer Bedeutung, einschließlich aller Gesetze und Verordnungen der Bundesregierung, zur Beratung und Beschlussfassung vorgelegt werden müssen. Trotz dieses Ratifikationserfordernisses ist das Kabinett als Kollegialorgan kein entscheidender Akteur der deutschen Außenpolitik. In aller Regel werden durch Kabinettsbeschlüsse lediglich Entscheidungen abgesegnet, die zuvor in anderen Gremien gefällt wurden. Solche Gremien sind beispielsweise Kabinettsausschüsse, deren Zusammensetzung sich auf diejenigen Minister und Berater beschränkt, die ein unmittelba-

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BVerfGE 68, 1. Ebd.

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res Interesse an einem bestimmten Politikbereich haben. Der einzige existierende Kabinettsausschuss, der sich primär mit außenpolitischen Fragen befasst, ist der Bundessicherheitsrat (BSR). Ihm gehören, neben dem Bundeskanzler, die Minister des Auswärtigen, der Verteidigung, des Innern, der Justiz, der Finanzen, für Wirtschaft und Arbeit, für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (seit 1998) sowie der Chef des Bundeskanzleramtes an. Wie alle Kabinettsausschüsse hat der BSR zwar rechtlich keine Entscheidungskompetenz, faktisch sind seine Beschlüsse jedoch bindend (vgl. Zähle 2005: 476-478). Der BSR kann sich mit allen Fragen der Sicherheits- und Verteidigungspolitik befassen, die ihm vom Kanzler zugewiesen werden. Tatsächlich haben sich die Aufgaben des BSR seit seiner Gründung als „Bundesverteidigungsrat“ im Jahr 1955 jedoch erheblich verengt, so dass er heute vor allem für die Genehmigung von Rüstungsexporten zuständig ist (Rühl 1998: 90-91). Der Bedeutungsverlust des BSR spiegelt den abnehmenden und heute relativ geringen Einfluss der Kabinettssauschüsse wie auch des Gesamtkabinetts wider; das Kabinettsprinzip ist, zumal im außenpolitischen Entscheidungsprozess, das am schwächsten realisierte unter den vier genannten Prinzipien der deutschen Regierungsarbeit (Patzelt 2005: 247-249; Helms 2005: 188-190). Die Beratung und Koordinierung der Außen- und Sicherheitspolitik auf höchster Regierungsebene findet, vor allem in außenpolitischen Krisensituationen, in noch kleinerem Kreis statt, als ihn der BSR darstellt. Für die informellen Zusammentreffen von Bundeskanzler, Außen-, Verteidigungs- und Innenminister sowie Kanzleramtschef hat sich während der rot-grünen Regierungszeit der Begriff des „Sicherheitskabinetts“ eingebürgert. Die Einbeziehung des Innenministers begründet sich in seiner Verantwortlichkeit für die innere Sicherheit, die sich, vor allem seit dem Erstarken des transnationalen Terrorismus, immer weniger von der äußeren Sicherheit trennen lässt. Daneben sind im engsten Entscheiderkreis mit Regierungschef, Außenminister und Verteidigungsminister die „klassischen außenpolitischen Institutionen“ vertreten (Siwert-Probst 1998). Diese sind nach wie vor zentrale Akteure der deutschen Außenpolitik, jedoch hat sich die Zahl der Ministerien, welche die Außenpolitik mitgestalten, erheblich vergrößert (vgl. Andreae/Kaiser 1998; Eberlei/Weller 2001; Messner 2001). Die Zunahme globaler Interderpendenz, die Beschleunigung der Transnationalisierungs- und Globalisierungsprozesse, aber auch das Ende des Ost-West-Konflikts haben die Anforderungen an die deutsche Außenpolitik erhöht,3 so dass neue Fähigkeiten und zunehmende Spezialkenntnisse herausgebildet werden müssen, welche die 3

Vgl. hierzu den Beitrag von Thomas Jäger und Rasmus Beckmann in diesem Band.

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etablierten Akteure und Institutionen nur begrenzt bereitstellen können. Dementsprechend sind heute zum einen mehr Exekutivakteure am innerstaatlichen Entscheidungsprozess beteiligt, zum anderen ist die Zahl der politischen und bürokratischen Akteure, die grenzüberschreitend agieren, gewachsen. Die resultierende Fragmentierung deutscher Außenpolitik erhöht den interministeriellen Koordinations- und, aus der Perspektive der Regierungsspitze, den ressortübergreifenden Steuerungsbedarf im außenpolitischen Prozess. Wenn „jedes Fachministerium faktisch zum Außenministerium des von ihm verwalteteten Sachbereichs geworden“ ist (Andreae/Kaiser 1998: 30), müssen Bundeskanzleramt und Auswärtiges Amt (AA) immense Steuerungs- und Koordinierungsarbeit leisten. Das Kanzleramt untersteht dem Bundeskanzler und arbeitet diesem unmittelbar zu (vgl. Busse 2005; Siwert-Probst 1998: 16-17). Seine Aufgaben liegen in der Informierung und Beratung des Kanzlers sowie der Koordinierung und Steuerung der Regierungspolitik mit dem Ziel, die Einheitlichkeit der Politik zu gewährleisten und zu verhindern, dass die Handlungen von Ministerien und Behörden der politischen Agenda des Kanzlers zuwiderlaufen. Im internationalen Vergleich der Regierungszentralen verfügt das Kanzleramt über relativ große politisch-administrative Ressourcen (Helms 2005: 188, 211), es ist aber dennoch auf die Expertise aus den ungleich größeren Ministerien angewiesen, die auch Beamte ans Kanzleramt entleihen. So arbeiten in der außen- und sicherheitspolitischen Abteilung des Kanzleramtes (Abteilung 2) hauptsächlich Beamte des AA sowie Offiziere und Beamte des Bundesministeriums der Verteidigung (BMVg). Der wichtigste außenpolitische Berater des Kanzlers ist in der Regel ein Spitzendiplomat aus dem AA, der die Leitung der Abteilung 2 übernimmt. Einen Informationsvorsprung gegenüber den Ministerien im Bereich der nachrichtendienstlichen Erkenntnisse genießt das Kanzleramt jedoch durch die Kontrolle über den Bundesnachrichtendienst (BND), welcher der Abteilung 6 des Kanzleramtes untersteht. Die außenpolitische Steuerungsfähigkeit des Bundeskanzleramtes wird nicht nur durch die Begrenzung seiner Ressourcen, sondern auch durch das Ressortprinzip eingeschränkt. Bundeskanzler und Kanzleramt dürfen grundsätzlich nicht über den Kopf eines Ministers hinweg in ein Ministerium „hineinregieren“. Der Kanzler kann jedoch für ihn wichtige Angelegenheiten an sich ziehen und schwerpunktmäßig im Kanzleramt bearbeiten lassen. Die interministerielle Koordination, die auf Arbeitsebene in der Regel ohne Beteiligung der Regierungszentrale stattfindet, wird deshalb in politisch besonders wichtigen Bereichen vom Kanzleramt übernommen. Doch auch in diesen Fällen müssen sich die Bemühungen des Kanzleramtes häufig darauf beschränken, zwischen den Ressorts zu

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moderieren und regierungsinterne Konflikte möglichst schnell beizulegen, um nach außen ein Bild der Geschlossenheit zu wahren. Die Führung und Koordinierung der Außenpolitik fällt auch dem Auswärtigen Amt zu, das diese Aufgaben jedoch in immer geringerem Maße bewältigen kann (vgl. Eberlei 2001; Eberlei/Weller 2001). Das AA hat sich zu einem außenpolitischen „Querschnittsressort“ entwickelt, das die Federführung in den verschiedenen Bereichen der Außenpolitik großenteils den Fachressorts überlassen oder mit diesen teilen muss, etwa den Bundesministerien der Finanzen (BMF), der Verteidigung (BMVg), der Justiz (BMJ), für Wirtschaft und Technologie (BMWi) oder für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Jedes Bundesministerium verfügt heute über Arbeitseinheiten, die zu internationalen Themen arbeiten; ihre Anzahl und ihr Gewicht, das sich beispielsweise an der Verankerung in höheren Hierarchieebenen ablesen lässt, nehmen stetig zu. Das außenpolitische Fachpersonal an den deutschen Auslandsvertretungen wird mittlerweile zu mehr als einem Viertel von anderen Ministerien als dem AA gestellt. Eine zentrale Zuständigkeit kann das AA nur in wenigen Politikfeldern für sich beanspruchen, etwa in der Friedens- und Sicherheitspolitik einschließlich der VN-Politik, der sicherheitspolitischen Bündnisse und der Abrüstung und Rüstungskontrolle, zudem in der Völkerrechtspolitik und in der Menschenrechtspolitik; doch auch in diesen Bereichen nehmen die Ministerien für Verteidigung, Justiz bzw. Entwicklungszusammenarbeit zunehmend Einfluss auf die politischen Entscheidungen. In allen Fragen von finanzieller Bedeutung hat zudem das Finanzministerium ein entscheidendes Mitspracherecht, sein Einfluss erstreckt sich somit auf nahezu alle Politikbereiche.4 Der weithin konstatierte Bedeutungsverlust des AA in der Außen- und Sicherheitspolitik (vgl. Haftendorn 1978: 37; Bierling 2005: 38-48) wurde im Laufe der 1990er Jahre durch die Stärkung des Außenamtes im Entscheidungs- und Koordinationssystem der deutschen Europapolitik teilweise ausgeglichen (vgl. Bulmer et al. 2001). Das vierte Prinzip der Regierungsarbeit, das Koalitionsprinzip, überlagert gewissermaßen die übrigen Prinzipien. Die Notwendigkeit der Rückbindung der Regierungspolitik nicht nur an eine, sondern an zwei Parteien verringert den außenpolitischen Handlungsspielraum der Bundesregierung erheblich. In der Geschichte der Bundesrepublik waren alle Regierungen Koalitionsregierungen, meist zwischen zwei Parteien, die sich hinsichtlich ihrer Größe und ihrer Zahl an

4 Im Kabinett kann der Bundesfinanzminister Widerspruch gegen alle ausgabenrelevanten Beschlüsse erheben und anschließend nur überstimmt werden, wenn der Kanzler mit der Mehrheit der Minister gegen den Finanzminister steht.

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Parlamentssitzen deutlich unterschieden (mit Ausnahme der großen Koalitionen von 1966 bis 1969 und seit 2005). Der kleine Koalitionspartner hat in dieser Konstellation einen überproportional großen Einfluss auf die Regierungspolitik im Allgemeinen und auf die Außenpolitik im Besonderen (vgl. Kaarbo/Lantis 2003). Zwar stellt die größere Partei den Regierungschef und die Mehrzahl der Minister, doch der Juniorpartner besetzt mehr Ministerposten, als ihm gemäß dem Anteil der Parlamentssitze, die er in die Koalition einbringt, zustünden. Innerhalb dieser Parameter kann der Einfluss des kleinen Koalitionspartners variieren. Dabei sind vor allem zwei Faktoren ausschlaggebend: Zum einen verfügt die kleinere Partei über umso mehr Macht, je glaubwürdiger sie damit drohen kann, die Koalition zu verlassen, um mit einer anderen Partei die Regierung zu bilden. In dieser komfortablen Situation befand sich lange Jahre die FDP als Juniorpartner der SPD bzw. der CDU, während Bündnis 90/Die Grünen in der Phase ihrer Regierungsbeteiligung zwar rechnerisch, jedoch aufgrund der ideologischen und programmatischen Differenzen zu den damaligen Oppositionsparteien nicht tatsächlich über diese Option verfügten. Zum anderen ist der Einfluss des kleinen Koalitionspartners gerade in jenen Politikfeldern stark ausgeprägt, in denen er die entsprechenden Ministerposten bekleidet – dies ist ein wichtiger Grund für den besonderen Einfluss des kleinen Koalitionspartners auf die Außenpolitik. Die organisatorische und programmatische Grundlage der Regierungszusammenarbeit bildet der Koalitionsvertrag, der zwischen den Parteispitzen ausgehandelt und von den jeweiligen Parteitagen verabschiedet wird. Seit Beginn der 1990er Jahre hat sich der Koalitionsvertrag zu einem detaillierten und umfassenden politischen Programm entwickelt (vgl. Bierling 2005: 49-50), in dem u.a. die Verteilung der Ressorts und auch die Grundzüge der Außenpolitik festgehalten werden. Allerdings lässt die Wirkungskraft der Koalitionsvereinbarung im Laufe der Legislaturperiode generell nach, und gerade auf dem Feld der auswärtigen Beziehungen lässt sich Politik nur begrenzt planen, denn die Regierung muss häufig auf – großenteils unvorhersehbare und unkontrollierbare – äußere Ereignisse und Entwicklungen reagieren. Umso wichtiger können in der Außenpolitik die so genannten Koalitionsrunden werden, also die informellen, aber doch weitgehend institutionalisierten Gespräche zwischen den Spitzen der Koalitionsparteien und der die Regierung tragenden Fraktionen im Bundestag, zu denen je nach Sachgegenstand weitere Bundesminister, hochrangige Beamte und Experten aus den Fraktionen hinzugezogen werden können (vgl. Rudzio 2006: 255-259). Dieser Kreis ist wie kein anderer dazu geeignet, widerstreitende Positionen der Regierungsparteien in einen Konsens zu überführen und Entscheidungen zu treffen, die eine größtmögliche Ratifikationschance im weiteren politi-

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schen Prozess genießen. Obwohl die Fraktionsvorsitzenden nicht und die Parteivorsitzenden nicht immer Mitglieder der Bundesregierung sind, sind sie an der informellen Ratifikation wichtiger außenpolitischer Entscheidungen oft maßgeblich beteiligt.

2.2 Die Legislative Das deutsche Parlament, bestehend aus Bundestag und Bundesrat, spielt in der Außenpolitik insgesamt nur eine untergeordnete Rolle. Die außenpolitische Initiative liegt weitgehend bei der Regierung, das Parlament verfügt jedoch über einige wichtige Kontroll- und Mitwirkungsrechte, die sich zum einen Teil auf alle Politikfelder einschließlich der Außenpolitik erstrecken, zum anderen Teil aber auch auf spezifisch außenpolitische Sachverhalte beziehen. Dabei ist stets zu beachten, dass der primäre politische Dualismus in der Bundesrepublik nicht zwischen Regierung und Parlament liegt, sondern zwischen Regierung und Mehrheitsfraktionen im Bundestag auf der einen und den Oppositionsfraktionen auf der anderen Seite. Die Regierung und die sie tragenden Mehrheiten im Bundestag bilden in der Regel eine von der Regierung dominierte Handlungseinheit, durch welche die Ratifikation der Außenpolitik im Bundestag weitgehend sichergestellt ist, während die Opposition hauptsächlich durch öffentliche politische Auseinandersetzungen mit der Regierung versucht, die Chancen auf einen Regierungswechsel bei der nächsten Wahl zu verbessern. Die Chancen einer „mitwirkenden Kontrolle“ durch die Opposition auch in der Arbeit des Bundestags steigen jedoch, wenn die Oppositionsparteien den Bundesrat kontrollieren und dessen Zustimmung zu einer außenpolitischen Entscheidung notwendig ist (vgl. Krause 1998). Der Bundestag beschließt das jährliche Haushaltsgesetz und ist somit an der politischen Prioritätensetzung und der Mittelzuweisung für die Außenpolitik beteiligt. Zwar gilt für Haushaltsentscheidungen wie für die übrige Gesetzgebung, dass der größte Teil der substanziellen Arbeit in den Ministerien und Behörden geleistet wird, doch wird der Haushaltsausschuss des Bundestages frühzeitig in die Entscheidungen über die Budgets der einzelnen Ministerien eingebunden. So sucht beispielsweise das Verteidigungsministerium bei jedem neuen Beschaffungsbeschluss das Einvernehmen dieses Ausschusses (Sturm 2005: 769). Neben den legislativen Maßnahmen, die effektiv nur den Mehrheitsfraktionen zur Verfügung stehen, verfügt der Bundestag über eine Reihe nichtlegislativer Kontrollinstrumente, die besonders von den Oppositionsfraktionen genutzt werden, um Informationen über die Regierungspolitik zu gewinnen und die Regie-

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rung zur öffentlichen Rechtfertigung ihrer Politik zu zwingen. Hierzu zählen etwa Befragungen der Bundesregierung, die je nach Form von einzelnen Parlamentariern oder von fünf Prozent der Abgeordneten initiiert werden können, sowie die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen, die auf Antrag eines Viertels der Bundestagsmitglieder erfolgt (vgl. Patzelt 2005).5 Das auswärtige Handeln der Bundesregierung bedarf vor allem in drei Bereichen einer formalen Ratifikation durch das Parlament: beim Abschluss bestimmter internationaler Verträge, beim Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Ausland sowie bei der materiellen und konstitutiven Europapolitik. Völkerrechtliche Verträge unterliegen dann der Zustimmung durch beide Kammern des Parlaments, wenn sie die politischen Beziehungen des Bundes regeln („politische“ Verträge) oder ihre Erfüllung allein durch den Erlass eines Bundesgesetzes möglich ist („gesetzesinhaltliche“ Verträge) (vgl. Geiger 2002: 130-137; Cremer 2003: 23-27).6 Als politische Verträge gelten etwa Bündnisverträge (wie der NATO-Vertrag) oder Abkommen über politische Zusammenarbeit (wie die Ostverträge der frühen 1970er Jahre). Viele Vereinbarungen bedürfen keiner formalen Zustimmung durch das Parlament, da sie zwar eine politische Verpflichtung, jedoch keine völkerrechtliche Bindung Deutschlands herbeiführen. Dies trifft für so wichtige und richtungweisende Vereinbarungen wie die KSZE-Schlussakte von 1975 oder das Strategische Konzept der NATO von 1999 zu. Diese werden jedoch in der Regel ebenfalls im Bundestag debattiert, und die Regierung sucht einen sichtbaren, zustimmenden Beschluss durch die Parlamentsmehrheit, um ihre Politik öffentlich zu stützen und zu legitimieren. Im Gegensatz zur Ratifizierung internationaler Verträge ist das Zustimmungserfordernis zu Auslandseinsätzen der Bundeswehr erst seit den 1990er Jahren ein bedeutsames Instrument des Bundestages zur Mitwirkung in der Außenpolitik (vgl. Biermann 2004). Bis dato war die Beteiligung des Bundestages an den Entscheidungen zum Streitkräfteeinsatz gering, zunächst aufgrund der ohnehin sehr begrenzten Operationen der Bundeswehr, dann, zu Beginn der 1990er Jahre, aufgrund des Anspruchs der Bundesregierung, über diese Einsätze allein entscheiden zu können. Erst 1994 wurde durch das Streitkräfteurteil des Bundesverfassungsgerichts klargestellt, dass alle Einsatzentscheidungen einer „vorherigen konstitutiven Zustimmung des Bundestages“, d.h. einer Mehrheit der abge-

Der Verteidigungsausschuss kann sich selbst als Untersuchungsausschuss konstitutieren. Ein Vertrag kann nur in toto angenommen oder abgelehnt werden, materielle Änderungen kann der Bundestag nicht vornehmen. Die Zustimmung erfolgt mit einfacher Mehrheit, bei EU-Verträgen mit Zweidrittelmehrheit (s.u.). 5 6

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gebenen Stimmen, bedürfen.7 Das Gericht bezeichnete die Bundeswehr als „Parlamentsheer“, und seither hat sich bei den Entscheidungen über ihren Einsatz eine politische Praxis herausgebildet, die auf eine „kombinierte Gewalt von Legislative und Exekutive“ (Harnisch 2006: 334) hinausläuft. Die im Laufe des Jahrzehnts nach dem Urteil des Verfassungsgerichts etablierte parlamentarische Mitwirkung wurde im „Parlamentsbeteiligungsgesetz“ (auch „Entsendegesetz“) von 2004 aufgenommen und konkretisiert. Ein Initiativrecht des Bundestages ist auch in diesem Kontext ausgeschlossen; nur die Regierung kann, nach einem Kabinettsbeschluss, einen Antrag für einen Auslandseinsatz im Bundestag einbringen. Der Bundestag kann also nicht von sich aus die Regierung auf einen Einsatz verpflichten, er verfügt allerdings über das Recht, die Streitkräfte jederzeit zurückzuholen. Die Mehrheitsfraktionen bzw. deren Spitzenvertreter und Fachleute werden in der Regel frühzeitig, d.h. parallel zur Entscheidungsfindung auf internationale Ebene, konsultiert und in die Willensbildung der Bundesregierung einbezogen. In diesem Prozess werden die Einsätze durch den Bundestag faktisch mitgestaltet, etwa hinsichtlich der zeitlichen, geographischen und funktionalen Begrenzung des Mandats. Besonders deutlich wurde dies bei der Beteiligung an der Operation Enduring Freedom zur Terrorismusbekämpfung ab November 2001 (vgl. Harnisch 2006: 305-310). Dieser Fall zeigt auch, dass die Regierung großen Wert auf eigene Mehrheiten im Parlament legt: Nachdem das Bundestagsmandat für die Beteiligung an der NATO-Mission Essential Harvest in Mazedonien im August 2001 nur mit Hilfe von Stimmen der Opposition zustande gekommen war, verknüpfte Bundeskanzler Gerhard Schröder die Abstimmung über die Operation Enduring Freedom mit der Vertrauensfrage und zwang so die Regierungsfraktionen zur Zustimmung. Der Parlamentsvorbehalt bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr beschränkt sich auf den Bundestag. In EU-Angelegenheiten hingegen genießen beide Kammern Mitwirkungsrechte, die des Bundesrates fallen sogar stärker ins Gewicht als die des Bundestages. Ähnlich wie bei den Auslandseinsätzen wurden die Rechte des Parlaments in europäischen Fragen zu Beginn der 1990er Jahre, angestoßen durch äußere Entwicklungen, entscheidend ausgeweitet. Im Zuge der Ratifikation des Maastrichter Vertrages erhielten Bundestag und Bundesrat durch die Neufassung von Art. 23 GG sowie durch einfachgesetzliche Regelungen mehr Mitspracherechte in EU-Angelegenheiten. Dadurch sollte u.a. die immer stärkere Einschränkung ihrer Gesetzgebungsfunktion, die sich häufig nur noch darin

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BVerfGE 90, 286.

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erschöpft, europäische Regelungen in nationales Recht umzusetzen, aufgefangen werden. Der Bundestag muss durch die Bundesregierung über alle Vorhaben der EU, die für die Bundesrepublik Deutschland von Interesse sein könnten, frühzeitig informiert werden, und seine Stellungnahmen sind von der Regierung bei Beratungen und Abstimmungen im Rat der EU zu berücksichtigen. Tatsächlich wird der Bundestag jedoch häufig zu spät und nicht umfassend genug informiert, um europäische Initiativen und Rechtssetzungsakte mitgestalten zu können. Er erschließt sich deshalb zunehmend eigene Informationsquellen in Brüssel, und eine neue Vereinbarung mit der Bundesregierung vom September 2006 soll den Informationsfluss zwischen Regierung und Bundestag verbessern. Die Stellungnahmen des Bundestages sind für die Regierung jedoch letztlich nicht bindend. Die Mitwirkungsrechte des Bundesrates hingegen sind zwar auf jene Angelegenheiten beschränkt, welche die Interessen und Kompetenzen der Länder berühren, seine Beschlüsse können die Bundesregierung jedoch binden. Dies gilt für jene Fälle, in denen die entsprechenden EU-Regelungen nicht nur die Interessen, sondern die Gesetzgebungsbefugnisse der Länder betreffen und der Bundesrat seine Auffassung gegenüber der Bundesregierung mit einer Zweidrittelmehrheit bestätigt. Der Bundesrat ist zudem nicht nur am innerstaatlichen Entscheidungsprozess beteiligt, sondern ein vom Bundesrat ernannter Vertreter nimmt die Rechte der Bundesrepublik Deutschland in der EU auf den Gebieten der schulischen Bildung, der Kultur oder des Rundfunks wahr.8 Schließlich müssen Bundestag und Bundesrat allen Entscheidungen im europäischen Vertragsrecht, die eine Änderung des Grundgesetzes nach sich ziehen, mit Zweidrittelmehrheiten zustimmen.

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Das gesellschaftliche Umfeld deutscher Außenpolitik

Über das Erfordernis der innerstaatlichen Ratifikation ist deutsche Außenpolitik aus der Perspektive des Zwei-Ebenen-Ansatzes auch an ihr gesellschaftliches Umfeld zurückgebunden. Allerdings sind gesellschaftliche Akteure in Deutschland im Gegensatz zu den Akteuren der Exekutive und Legislative grundsätzlich

Die Bereiche, in denen ein Ländervertreter für die Bundesrepublik in der EU spricht, waren ursprünglich weiter gefasst, sind aber im Zuge der Föderalismusreform des Jahres 2006 auf die drei genannten Bereiche eingeschränkt worden.

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nicht an der formalen Ratifikation von Außenpolitik beteiligt, ihre Einflusschancen beschränken sich vielmehr auf den Prozess der informellen Ratifikation. Dabei kann im gesellschaftlichen Raum grundsätzlich zwischen der breiten Öffentlichkeit und organisierten Gruppen als Träger außenpolitischer Präferenzen und als Einflussfaktoren auf Außenpolitik unterschieden werden (vgl. Hagan 1987: 343). Die anschließenden Ausführungen orientieren sich an dieser Abgrenzung und überprüfen zunächst die allgemeinen Einflusschancen der öffentlichen Meinung auf deutsche Außenpolitik im Zusammenhang mit der außenpolitischen Medienberichterstattung. Danach gilt es, mit den politischen Parteien und den Interessengruppen die außenpolitische Bedeutung der beiden primären Typen intermediärer Organisationen zwischen Gesellschaft und Staat in Deutschland zu analysieren.

3.1 Öffentliche Meinung und Medien Die Rolle der öffentlichen Meinung, also der aggregierten individuellen Meinungen und Einstellungen zu Gegenständen der politischen Agenda, als Restriktion deutscher Außenpolitik ist nicht unabhängig von der in den Medien veröffentlichten Meinung zu erfassen. Da sich außenpolitische Zusammenhänge der direkten Beobachtung durch die Öffentlichkeit weitgehend entziehen, können individuelle Meinungen und Einstellungen zu diesen Zusammenhängen nur auf deren indirekter Beobachtung über die außenpolitische Berichterstattung der Medien beruhen. Die außenpolitische Meinungsbildung der Öffentlichkeit ist somit notwendig auf die Mittlerfunktion der Medien angewiesen (Weller 2000: 114-167). Die derart medienvermittelte öffentliche Meinung schränkt den außenpolitischen Handlungsspielraum der Bundesregierung nicht gleichförmig, sondern in Abhängigkeit von der jeweiligen Entscheidungssituation unterschiedlich stark ein. Auf einer grundsätzlichen Ebene können drei allgemeine Kriterien herausgearbeitet werden, an denen sich der konkrete Einfluss der öffentlichen Meinung im außenpolitischen Entscheidungsprozess bemisst und die in der Analyse der innenpolitischen Restriktionen deutscher Außenpolitik sukzessive zu überprüfen sind. Das erste dieser Kriterien ist die Salienz eines außenpolitischen Themas in der öffentlichen Meinung, das heißt die Bedeutung, Dringlichkeit oder Wichtigkeit, die diesem Thema in der Öffentlichkeit beigemessen wird (vgl. Wlezien 2005: 556-561). Solange ein außenpolitisches Thema dort nicht als bedeutendes und dringliches Thema wahrgenommen wird und daher nicht die Aufmerksamkeit einer breiten Öffentlichkeit erregt, bleibt die öffentliche Meinung dazu latent

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und ohne signifikante Bedeutung im außenpolitischen Entscheidungsprozess (Powlick/Katz 1998: 32-34; Aldrich et al. 1989: 125-127). In der empirischen Anwendung kann das Konzept der Salienz durch die in Umfragen erhobenen Daten insbesondere zu den wichtigsten Themen der politischen Agenda, den für die Wahlentscheidungen der Befragten ausschlaggebenden Sachfragen oder dem Interesse der Bevölkerung für außenpolitische Zusammenhänge operationalisiert werden (vgl. Sinnott 1997: 7). Der Bestand an derartigen Daten ist für die deutsche Öffentlichkeit jedoch sehr lückenhaft und wenig aktuell und systematisch. Auf der einen Seite deuten die existierenden Daten auf ein vergleichsweise großes Interesse der deutschen Öffentlichkeit an Außenpolitik. So zählten im Jahr 1998 39% der Befragten die Außenpolitik zu ihren allgemeinen politischen Prioritäten, 41% gaben an, sich bei der Zeitungslektüre für außenpolitische Themen zu interessieren (Piel 1998: 33-34). Auf der anderen Seite machen die Erkenntnisse der Umfrageforschung jedoch auch deutlich, dass außenpolitische Fragen in der politischen Prioritätenliste der deutschen Öffentlichkeit in der Regel deutlich hinter den klassischen Themen der Innenpolitik wie Arbeitsplatzsicherheit, Kriminalitätsbekämpfung oder soziale Sicherheit rangieren (Rattinger et al. 1995: Tabelle 3946). Dem großen allgemeinen Interesse der Deutschen an Außenpolitik zum Trotz, maßen diesem Politikfeld 1998 nur 6% der Befragten große Bedeutung für sich persönlich bei (Piel 1998: 34). Dies findet auch darin seinen Niederschlag, dass Themen der Außenpolitik mit den Ausnahmen der Brandtschen Ostpolitik 1972 und des Irakkriegs 2002 in Bundestagswahlen bisher eher von nachgeordneter Bedeutung waren (Güllner 2003: 51-52). In den Jahren 2004 und 2005 zählten zwar immerhin 15 bzw. 20% der Deutschen die Außen- und Sicherheitspolitik der Parteien zu den beiden wichtigsten Themen für ihre Wahlentscheidung bei den nächsten Bundestagswahlen. Damit blieb jedoch die wahlpolitische Bedeutung der Außenpolitik auch in diesen beiden Jahren deutlich hinter der Wirtschaftspolitik und anderen innenpolitischen Angelegenheiten zurück (German Marshall Fund 2005: 68). Insgesamt offenbaren die Umfrageergebnisse somit eine erhebliche Diskrepanz zwischen dem abstrakten Interesse der deutschen Öffentlichkeit an Außenpolitik und ihrer tatsächlichen politischen Mobilisierung in außenpolitischen Fragen. Allerdings sind diese allgemeinen Umfragedaten für die Analyse der öffentlichen Meinung als Restriktion deutscher Außenpolitik vor allem deshalb von begrenzter Aussagekraft, weil die Salienz außenpolitischer Fragen hochgradig variabel ist und sich die Mobilisierung der öffentlichen Meinung an konkreten Ereignissen der internationalen Agenda festmacht (Page/Shapiro 1992: 39-40). So hängt die Salienz eines außenpolitischen Themas in der Öffentlichkeit erstens vom Umfang der Medienberichterstattung darüber ab. Als agenda-setter der

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politischen Debatte haben die Medien entscheidenden Einfluss auf die relative Bedeutung außenpolitischer Fragen in der öffentlichen Wahrnehmung (McCombs/ Shaw 1972). Je umfangreicher ein außenpolitisches Thema in den Medien diskutiert wird, desto stärker wird die allgemeine Performanz einer Regierung in der Öffentlichkeit infolge des priming-Effekts der Medien zudem nach ihrer Politik zu diesem Thema beurteilt (Soroka 2003: 27-38).9 Dabei bemisst sich die Aufmerksamkeit der Medien am Nachrichtenwert eines Ereignisses und richtet sich daher insbesondere auf solche Fragen der Außenpolitik, die sich durch Momente der Überraschung und dramatischen Veränderung auszeichnen, einen Bezug zu Konflikten, (militärischer) Gewalt und Katastrophen haben, sich auf militärisch und wirtschaftlich mächtige Staaten beziehen, personalisierbar sind und bei denen eine möglichst unmittelbare Betroffenheit der Bevölkerung plausibel gemacht werden kann (Brettschneider 1998: 218-219). Ein außenpolitisches Thema wird daher insoweit an besonderer Salienz in der Öffentlichkeit gewinnen können, wie es den Selektoren des Mediensystems entspricht. In engem Zusammenhang dazu erhöht sich die öffentliche Salienz von Außenpolitik zweitens, wenn darüber ein offener Konflikt zwischen Regierung und Opposition oder innerhalb der Regierung besteht. Die Existenz eines solchen Elitendissenses verstärkt das Medieninteresse an außenpolitischen Fragen und bietet einen Anknüpfungspunkt für die Ausweitung und Polarisierung der außenpolitischen Debatte in der breiten Öffentlichkeit (Powlick/Katz 1998: 34-35; Zaller 1992: 100-102). Das sehr hohe Schwankungspotential der Salienz außenpolitischer Themen zeigt sich für die deutsche Öffentlichkeit beispielsweise darin, dass herausragende internationale Ereignisse und Konflikte wie der Kosovokrieg 1999, die Terroranschläge vom 11. September 2001 oder der Irakkrieg 2003 von über 90% der Deutschen wahrgenommen wurden und ihnen damit in der öffentlichen Meinung eine extrem hohe Aufmerksamkeit zuteil wurde (Güllner 2003: 52). Für die Analyse der öffentlichen Meinung als Restriktion deutscher Außenpolitik ist gerade diese starke Volatilität der Salienz außenpolitischer Themen von ausschlaggebender Bedeutung. Die Bundesregierung muss ihre Außenpolitik daher in dem Bewusstsein gestalten, dass sich das latente Interesse der Deutschen an diesem Politikfeld in Abhängigkeit von Ereignissen auf internationaler Ebene in eine manifeste Mobilisierung der öffentlichen Meinung umsetzen kann.

9 Neben den aus Umfragen gewonnenen Erkenntnissen kann daher auch der Umfang der Medienberichterstattung über ein außenpolitisches Thema zur Operationalisierung des Salienzkonzepts herangezogen werden. Das Instrument der Medienanalyse bietet insoweit einen methodischen Ausweg aus dem forschungspraktischen Problem unzureichender Umfragedaten.

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Neben der öffentlichen Salienz von Außenpolitik ist die Existenz institutionalisierter Einflusschancen der Öffentlichkeit auf das außenpolitische Handeln der Bundesregierung das zweite Kriterium, an dem sich die Bedeutung der öffentlichen Meinung als Restriktion deutscher Außenpolitik bemisst. Dabei kann die deutsche Öffentlichkeit anders als die Öffentlichkeiten in verschiedenen anderen europäischen Staaten nicht auf das Instrument des Referendums zurückgreifen, das sie unmittelbar am Prozess der formalen Ratifikation von Außenpolitik beteiligen und zum letztentscheidenden Vetospieler des Entscheidungsprozesses machen würde (Milner 1997: 108-109). Die öffentliche Meinung kann das außenpolitische Handeln der Bundesregierung daher lediglich mittelbar über das Instrument der Bundestagswahlen im Prozess der informellen Ratifikation beeinflussen. Allerdings wird die öffentliche Meinung auf dem Wege dieser indirekten Einflusschance nur insoweit zu einer wirkungsmächtigen Restriktion deutscher Außenpolitik, wie die Bundesregierung davon ausgehen muss, dass ihr außenpolitisches Handeln für Teile der Wahlbevölkerung wahlentscheidende Bedeutung erlangt. Dies kann erstens nur dann der Fall sein, wenn außenpolitische Themen am Wahltag von ausreichender Salienz sind, um zu einem wirkungsmächtigen Parameter des individuellen Wahlverhaltens zu werden. Da die Mobilisierung der öffentlichen Meinung, die durch eine außenpolitische Frage angestoßen wurde, über die Zeit nachlässt, ist die wahlpolitische Relevanz außenpolitischer Entscheidungen umso größer, je enger der zeitliche Abstand zwischen dieser Entscheidung und einer bevorstehenden Bundestagswahl ist (Dalton/Duval 2004: 115-126). Zweitens muss sich der Öffentlichkeit in einer Bundestagswahl die Möglichkeit bieten, zwischen alternativen außenpolitischen Angeboten der Regierung und der Opposition auszuwählen (Butler/Stokes 1974: 276-295). Nur unter diesen beiden Bedingung stellen sich Bundestagswahlen tatsächlich als glaubhafte und daher Einfluss generierende Drohung der Öffentlichkeit dar, die Außenpolitik der Bundesregierung ex post zu sanktionieren. Während die Existenz eines außenpolitischen Dissenses zwischen Regierung und Opposition dabei auf der einen Seite die Salienz von Außenpolitik erhöht, steigt mit der Salienz außenpolitischer Themen auf der anderen Seite zugleich die Wahrscheinlichkeit, dass ein solcher Dissens entsteht. Der wahlpolitische Anreiz der konkurrierenden Parteien, sich von der außenpolitischen Programmatik ihrer politischen Wettbewerber abzugrenzen, ist gerade dann besonders groß, wenn die Außenpolitik von der öffentlichen Meinung als bedeutendes Politikfeld wahrgenommen wird. In dem Maße, in dem außenpolitische Themen in Deutschland zukünftig häufiger in den Mittelpunkt der öffentlichen Aufmerksamkeit rücken,

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werden sie in dieser Perspektive auch häufiger zum Gegenstand der wahlpolitischen Auseinandersetzung zwischen den Parteien. Das dritte Kriterium für den Einfluss der öffentlichen Meinung auf Außenpolitik ist schließlich ihre inhaltliche Ausprägung. Die öffentliche Meinung beschränkt den Handlungsspielraum der Bundesregierung umso stärker, je deutlicher sie zu einem außenpolitischen Thema einen Konsens der deutschen Öffentlichkeit zum Ausdruck bringt. Eine im Für und Wider außenpolitischer Maßnahmen ausgeglichene öffentliche Meinung stellt sich im Entscheidungsprozess demgegenüber nicht als signifikante Restriktion dar. Als grober Richtwert ist bei der empirischen Prüfung dieses dritten Kriteriums erst dann ein bedeutender Einfluss der öffentlichen Meinung auf die außenpolitische Meinungsfindung der Bundesregierung anzunehmen, wenn der öffentliche Konsens dazu 60% erreicht oder übersteigt (Graham 1994: 195-197). Derartige Konsensgrade in der deutschen Öffentlichkeit sind grundsätzlich dann am ehesten zu erwarten, wenn ein Thema Elemente der außenpolitischen Kultur Deutschlands berührt, also beispielsweise die Ablehnung deutscher Sonderwege, die – sich schrittweise abschwächende – Skepsis der öffentlichen Meinung gegenüber militärischen Mitteln der Außenpolitik oder ihre prinzipielle Befürwortung einer multilateralen Einbindung deutscher Außenpolitik.

3.2 Politische Parteien und Interessengruppen Als intermediäre Organisationen zwischen Staat und Gesellschaft erfüllen politische Parteien und Interessengruppen im politischen System Deutschlands vergleichbare Funktionen. Auf der einen Seite aggregieren und artikulieren sie gesellschaftliche Interessen und agieren damit als Agenten dieser Interessen gegenüber dem Staat. Auf der anderen Seite vermitteln sie politische Entscheidungen zurück in die Gesellschaft und tragen auf diese Weise zur Legitimation von Politik bei. Sie unterscheiden sich primär darin, dass politische Parteien im Gegensatz zu Interessengruppen mit eigenen Programmen und Kandidaten an politischen Wahlen teilnehmen und dadurch der Rekrutierung von Personal für öffentliche Ämter dienen. Zudem vertreten Interessengruppen in der Regel weit spezifischere und enger begrenzte gesellschaftliche Interessen als politische Parteien (Rudzio 2006: 56-57, 93-94). Politische Parteien werden in erster Linie wegen ihrer herausragenden wahlpolitischen Bedeutung und ihrer daraus folgenden personellen Durchdringung des Parlaments und der Regierung zu einer Restriktion deutscher Außenpolitik. Ihnen obliegt die verfassungsrechtlich normierte Aufgabe, „bei der politi-

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schen Willensbildung des Volkes mit[zuwirken]“ (Art. 21 GG), so dass sie unter den gesellschaftlichen Akteuren im politischen System Deutschlands als Bestandteil der Verfassungsordnung eine Sonderstellung einnehmen. Diese Sonderrolle von Parteien drückt sich auch und gerade darin aus, dass sich der ‚Wille des Volkes’ in Bundestagswahlen in erster Linie als Entscheidung zwischen konkurrierenden Parteien, ihren politischen Programmen und ihren Repräsentanten manifestiert und politisch wirksam wird. Die Aussichten eines Kandidaten, ohne die explizite Unterstützung einer Partei in den Bundestag gewählt zu werden, sind daher äußerst gering. Auch der von der Mehrheit Bundestages gewählte Bundeskanzler und die meisten der von ihm ernannten Mitglieder des Bundeskabinetts erlangen ihre Ämter als Kandidaten einer politischen Partei. Sämtliche Akteure, die in Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat an der formalen Beschlussfassung über deutsche Außenpolitik mitwirken, sind für ihre Wiederwahl somit auf die politische Unterstützung einer Partei angewiesen. Zwar sind die Abgeordneten des Bundestages und der Länderparlamente ebenso wenig wie die Mitglieder von Bundes- und Landesregierungen de jure an die Programmatik ihrer jeweiligen Partei gebunden. De facto ist ihr politischer Handlungsspielraum angesichts der bestehenden Abhängigkeitsverhältnisse jedoch durch die Entscheidungen von Parteigremien begrenzt (Schuett-Wetschky 2005: 491-494). Gerade die praktische Relevanz der von Parteien verabschiedeten Wahlprogramme konnte in verschiedenen empirischen Studien beispielsweise für die Arbeit des Bundestages oder für die Regierungspolitik in Deutschland und anderen westlichen Demokratien bestätigt werden (Rölle 2000; Klingemann et al. 1994). Dennoch ist die Bedeutung politischer Parteien als Restriktion des außenpolitischen Handlungsspielraums der Bundesregierung in doppelter Hinsicht hochgradig selektiv und insgesamt vergleichsweise gering. Erstens kann die innerparteiliche Willensbildung und insbesondere die Beschlussfassung auf Parteitagen in der Regel stark von der Parteiführung gelenkt werden (von Beyme 2000: 147-148). Zweitens ist das Themenspektrum, zu dem Parteien präzise Positionen formulieren und damit Einfluss auf die Regierungspolitik nehmen können, angesichts der geringen operativen Kapazitäten ihrer Gremien auf einen kleinen Ausschnitt der politischen Agenda beschränkt (Rudzio 2006: 96). Diese knappen Kapazitäten verwenden Parteien in erster Linie auf solche außenpolitischen Fragen, die in der breiten Öffentlichkeit und insbesondere unter ihren Mitgliedern und Anhängern von besonderer Salienz sind. Sie können den außenpolitischen Handlungsspielraum der Bundesregierung vor allem insoweit einschränken, wie sie öffentliche Debatten zu Themen der Außenpolitik aufnehmen und verstärken, dadurch auf die außenpolitische Meinungsbildung der Öffentlichkeit zurückwirken und diese

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Meinungsbildung über innerparteiliche Debatten, Anträge und formale Beschlüsse in politischen Druck auf die Regierung umsetzen (Bartsch 1998: 169-172). In dieser Weise gewannen politische Parteien in der Bundesrepublik vor allem für die großen Weichenstellungen deutscher Außenpolitik von der Westbindung über den deutschen NATO-Beitritt und die Ostpolitik bis hin zu den jüngeren Auseinandersetzungen über die Auslandseinsätze der Bundeswehr eine Bedeutung als eigenständiger Parameter des Entscheidungsprozesses. Neben den politischen Parteien agieren in Deutschland eine Vielzahl von Interessengruppen als zweite organisierte Vermittlungsinstanz zwischen Staat und Gesellschaft, über die gesellschaftliche Interessen in den außenpolitischen Entscheidungsprozess eingespeist werden können. Unter Interessengruppen sind dabei institutionalisierte und auf Dauer angelegte gesellschaftliche Zusammenschlüsse zu verstehen, deren primäres Ziel es ist, die Formulierung und Implementierung allgemeinverbindlicher politischer Entscheidungen in ihrem Sinne zu beeinflussen (vgl. Sebaldt 1997: 56). Diese höchst unterschiedlichen Gruppen können grob danach unterschieden werden, ob sie in erster Linie die zumeist materiellen Interessen ihrer Mitglieder vertreten (z.B. Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften) oder ob sie ideelle, nicht-materielle Ziele von öffentlichem Interesse verfolgen (Public Interests, z.B. Umweltschutz- und Menschenrechtsgruppen) (vgl. Hartmann 1998). Grundsätzlich lassen sich zwei Wege unterscheiden, auf denen diese Interessengruppen ihr Ziel der politischen Einflussnahme verfolgen (vgl. Kollmann 1998). Dabei handelt es sich erstens um ihre Lobbytätigkeit gegenüber den am formalen politischen Entscheidungsprozess unmittelbar beteiligten Akteuren im Parlament und vor allem in der Regierung (inside lobbying). Um die Entscheidungsfindung der Bundesregierung in einem möglichst frühen Stadium und damit besonders wirkungsmächtig beeinflussen zu können, richtet sich das Hauptaugenmerk der Interessengruppen innerhalb der Exekutive auf die Arbeitsebene in den Referaten der zuständigen Ministerien. In Folge der wachsenden Regelungskompetenzen der EU gewinnt neben der nationalen zudem die europäische Ebene als Handlungsfeld deutscher Interessengruppen an Bedeutung. Komplementär zu diesen Formen des inside lobbying versuchen Interessengruppen zweitens, indirekten Einfluss auf die Politik der Bundesregierung zu nehmen, indem sie um gesellschaftliche Unterstützung für ihre Ziele werben (outside lobbying). Ihre Öffentlichkeitsarbeit ist darauf ausgerichtet, die öffentliche Meinung von der gesamtgesellschaftlichen Bedeutung ihrer Partikularinteressen zu überzeugen und diese Interessen prominent und in einem positiven Interpretationsrahmen auf der Medienagenda zu platzieren (Brown/Waltzer 2002: 249-256).

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Auf einer allgemeinen Ebene sind vier Kriterien zu unterscheiden, von denen die Bedeutung einer Interessengruppe als Restriktion des außenpolitischen Handlungsspielraums der Bundesregierung abhängig ist. Erstens ist der außenpolitische Einfluss von Interessengruppen durch ihre situative Mobilisierung bedingt. Je stärker das von einer Gruppe vertretene Interesse von einer außenpolitischen Fragestellung betroffen ist, desto stärker wird diese Gruppe mobilisiert sein. Daraus folgt eine allgemeine Asymmetrie in der Bedeutung organisierter Interessen für die verschiedenen Sachbereiche deutscher Außenpolitik. Auf der einen Seite ist die Mobilisierung von Interessengruppen in Fragen der Sicherheitspolitik und der klassischen Diplomatie im Allgemeinen gering, da diese Fragen in der Regel in keinem unmittelbaren Bezug zu den spezifischen Interessen gesellschaftlicher Gruppen stehen. Eine bedeutende Ausnahme von dieser Tendenz besteht für die Rüstungsindustrie bei militärpolitischen Entscheidungen. Auf der anderen Seite werden organisierte Interessen im Sachbereich der Wohlfahrt, also beispielsweise in der Außenhandelspolitik oder der Energiepolitik, häufig in besonderer Weise mobilisiert sein. Dies gilt gerade für die im Spektrum der deutschen Interessengruppen vorherrschenden Verbände des Wirtschaftsund Arbeitslebens, die mit dem Fortschreiten der europäischen Integration und den zunehmenden weltwirtschaftlichen Interdependenzen immer häufiger unmittelbar von außenpolitischen Entscheidungen in diesem Sachbereich betroffen sind. Auch zahlreiche Public Interest Gruppen werden vor allem durch außenpolitische Themen im Sachbereich der Wohlfahrt wie der Außenumweltpolitik oder der Entwicklungspolitik mobilisiert (Hartmann 1998: 245-252). Zweitens ist der außenpolitische Einfluss von Interessengruppen durch ihre Organisationsfähigkeit bestimmt. Nach der „Logik kollektiven Handelns“ (Olson 1965) begünstigt dieses Kriterium die Einflusschancen von Gruppen mit einer überschaubaren Mitgliederzahl und einem konzentrierten, homogenen Gruppeninteresse. Solche Gruppen sind am ehesten in der Lage, die allgemeine Trittbrettfahrerproblematik zu überwinden und einen Konsens über ihre außenpolitischen Ziele zu erzielen (Olson 1965: 53-65). Danach ist die Organisationsfähigkeit von Produzenteninteressen, wie zum Beispiel in den Branchenverbänden der deutschen Industrie, grundsätzlich größer einzuschätzen als diejenige diffuser und heterogener Konsumenteninteressen (Moravcsik 1998: 35-38). Drittens wächst die außenpolitische Bedeutung von Interessengruppen mit den Ressourcen, die sie zur Durchsetzung ihrer Interessen einsetzen können. Neben den für eine erfolgreiche Lobbyarbeit erforderlichen materiellen und personellen Mitteln spielt dabei zum einen die fachspezifische Expertise von organisierten Interessen eine herausragende Rolle, auf die außenpolitische Entscheidungsträger gerade in komplexen Handlungszusammenhängen angewiesen

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sind. Da die von einer Interessengruppen bereitgestellten Informationen nicht ‚neutral’, sondern durch die von ihr verfolgten Ziele gefärbt sind, wirkt das Fachwissen einer Gruppe als wichtige Machtressource im Entscheidungsprozess. Zum anderen können Interessengruppen der Bundesregierung im Tausch für ihren Einfluss auf außenpolitische Entscheidungen politische Loyalität, wahlpolitische Unterstützung und gesellschaftliche Legitimationsleistungen anbieten (Sebaldt 1997: 54-55). Diese Ressource wird solchen Gruppen besondere Einflusschancen eröffnen, die über einen breiten Rückhalt in der Öffentlichkeit verfügen und mit ihren Zielen eine hohe Aufmerksamkeit in den Medien finden. Viertens werden Interessengruppen dann in besonderer Weise auf deutsche Außenpolitik einwirken können, wenn sie über einen privilegierten Zugang zu den außenpolitischen Entscheidungsträgern in der Bundesregierung verfügen. Einen solchen Zugang können in Deutschland vor allem die großen Dachorganisationen und Spitzenverbände im Wirtschafts- und Arbeitsbereich nutzen, deren Einbindung in den politischen Entscheidungs- und Implementationsprozess durch das neokorporatistische System der Interessenvermittlung institutionalisiert ist (Sebaldt 1997: 59-62). Darüber hinaus sind aber beispielsweise auch die großen Umweltverbände in Fragen der internationalen Klimapolitik eng mit dem für ihre Anliegen zuständigen Umweltministerium verflochten (vgl. Take 2002: 183-186). Der politische Einfluss von Interessengruppen, die nicht über derartige Zugangschancen zu den politischen Entscheidungsträgern verfügen, ist demgegenüber auf den Weg des outside lobbying begrenzt.

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Schluss

Der außenpolitische Handlungsspielraum der Bundesregierung kann in ZweiEbenen-Spielen auf innenpolitischer Ebene sowohl durch staatliche Akteure des politischen Systems wie auch durch gesellschaftliche Akteure begrenzt werden (Putnam 1988: 434). Der Kreis der innerstaatlichen Akteure, die über formale und informelle Ratifikationschancen im außenpolitischen Entscheidungsprozess der Bundesrepublik verfügen und diese Möglichkeiten auch nutzen, hat sich in den letzten Jahrzehnten stetig erweitert. Ließ sich das außenpolitische Entscheidungssystem der 1950er Jahre noch als „Kanzlerdemokratie“ bezeichnen, so traten seit den 1960er Jahren sukkzessive die Bundesministerien, das Parlament, die Parteien und zahlreiche Interessengruppen als einflussreiche Akteure hinzu (vgl. Haftendorn 1999). Das deutsche Regierungssystem ist heute durch ein hohes Maß an Fragmentierung und Informalisierung der Entscheidungsprozesse gekennzeichnet, in denen Bundeskanzler und Bundesregierung weniger eine hierarchische

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Steuerungs- als vielmehr eine Koordinierungsfunktion zukommt (vgl. Rudzio 2006: 239ff.). Nach wie vor jedoch zeichnet sich das Feld der Außenpolitik durch einen vergleichsweise breiten Gestaltungsspielraum und ein besonders starkes Engagement des Kanzlers aus (Niclauß 2004: 68-69). Zwar setzte in den 1970er Jahren eine schleichende „Entparlamentarisierung“ der Außenpolitik ein, da der Bundestag die wachsende Komplexität der außenpolitischen Materie noch weniger bewältigen konnte als die Regierung, die zudem gegenüber dem Parlament von der zunehmenden Entscheidungsverlagerung auf die intergouvernmentale Ebene profitierte (vgl. Biermann 2004: 611-620). Seit Beginn der 1990er Jahre ist jedoch auch eine Tendenz zur „(Re)Parlamentarisierung“ der Außenpolitik zu beobachten, vor allem durch die verstärkte Mitsprache des Parlaments in zwei zentralen Feldern deutscher Außenpolitik: dem Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Ausland und der Europapolitik. Mit Blick auf das gesellschaftliche Umfeld deutscher Außenpolitik sprechen mindestens zwei Erwägungen dafür, dass außenpolitische Themen in Zukunft eher häufiger als seltener in den Mittelpunkt der öffentlichen Aufmerksamkeit rücken. Angesichts der wachsenden internationalen Erwartungen an deutsche Außenpolitik und der Einbindung Deutschlands in die Krisenreaktionskräfte von NATO und EU wird sich erstens der Trend zu zahlreicheren und in ihrer Intensität zunehmenden Auslandseinsätzen der Bundeswehr fortsetzen. Im Zuge der Prozesse der Globalisierung, Internationalisierung und Transnationalisierung wird die deutsche Öffentlichkeit zweitens stärker als in der Vergangenheit unmittelbar durch die innerstaatlichen Rückwirkungen internationaler Entwicklungen und der darauf ausgerichteten Außenpolitik der Bundesregierung betroffen sein. So verweist beispielsweise das diagnostizierte Ende des permissiven Konsenses zur europäischen Integration (Franklin et al. 1994) in der deutschen und in anderen europäischen Öffentlichkeiten darauf, dass die Bundesregierung bei künftigen europapolitischen Weichenstellungen angesichts der heute erreichten innenpolitischen Eingriffstiefe des Integrationsprozesses nicht mehr von einer stillschweigenden Akzeptanz der öffentlichen Meinung ausgehen kann, sondern mit ihrer politischen Mobilisierung rechnen muss.

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Die innenpolitischen Restriktionen deutscher Außenpolitik

II. Sicherheit

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Deutsche Außenpolitik vor neuen sicherheitspolitischen Herausforderungen Helmut Hubel

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Einführung: Deutschland in der ‚neuen Welt(un)ordnung’1

Die bisherigen Bemühungen der Analytiker, den heutigen sicherheitspolitischen Herausforderungen konzeptionell, d.h. eindeutig, gerecht zu werden, haben zu wenig befriedigenden Ergebnissen geführt. Zu ‚komplex’ sind die Bedingungen, um sie in einem Begriff oder in wenigen Schlagworten zu fassen. „Unübersichtlichkeit“ oder „Turbulenzen“ sind noch die treffendsten Kennzeichnungen der Lage (Rosenau 1992; von Bredow 1994). Eine grundsätzliche, einleuchtende Begründung für diesen Sachverhalt hat Joseph S. Nye (2002) vorgelegt. Er hat vorgeschlagen, die heutige Weltpolitik als ein auf drei Ebenen simultan ablaufendes Spiel zu begreifen: erstens, das internationale System in den Kategorien der (militärischen) Machtverteilung; zweitens, die globalisierte Weltwirtschaft und (so ist zu ergänzen) die Regelungsansätze im Rahmen internationaler Regime und Institutionen sowie drittens, die grenzüberschreitenden, von nichtstaatlichen Akteuren geprägten Prozesse (vgl. Hubel 2005: 12 f.). Damit sind die Phänomene des Konflikts und der Kooperation in der „Staatenwelt“ (Herz 1974) und der „Gesellschaftswelt“ (Czempiel 1993) bzw. in den transnationalen Beziehungen (Aron 1962) in einen gewissen Bezug zueinander gestellt. Nyes Modell gibt jedoch nicht an, bzw. kann nicht angeben, wie diese drei ‚Spiele’ jeweils aufeinander wirken. Diese Frage wird die theoretischen Bemühungen weiter beschäftigen. Für die praktische Politik sind damit die teilweise höchst widersprüchlichen Anforderungen benannt, gegenüber denen heutige Sicherheitspolitik zu agieren hat. Für das vereinte Deutschland stellen sich die sicherheitspolitischen Herausforderungen auf besondere Weise, und dies aus mehreren Gründen: Mit dem Ende der Teilung der Nation wie des Kontinents ist Deutschland in eine ‚zentrale’ Position in Europa zurückgekehrt (vgl. Schwarz 1994): Als bevölkerungsreichstes 1 Charlotte Both und Carolin Dolata, Studierende der Politikwissenschaft an der Universität Jena, sei für wertvolle Hilfe bei der Recherche gedankt.

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Helmut Hubel

Land (nach dem teileuropäischen Russland, trotz des Geburtenrückgangs) und als immer noch größte Volkswirtschaft (trotz der derzeit gravierenden wirtschaftlich-sozialen Probleme) nimmt Deutschland innerhalb der auf 25 Mitglieder erweiterten Europäischen Union eine wichtige Rolle ein; als wirtschaftlich erfolgreiches Land kann es als Motor für Integration wesentlichen Einfluss ausüben, als (derzeitiger) ‚Sanierungsfall’ lähmt es die gesamte EU, sowohl was Vertiefung als auch was Erweiterung betrifft. Im Zuge der ‚Ost-Erweiterung’ ist Berlin, die alte Reichs- und nun Bundeshauptstadt, ins geographisch-politische Zentrum der europäischen Politik zurückgekehrt. Die gewaltigen Probleme der Einigung eines mehr als 40 Jahre geteilten Kontinents sind in dieser Stadt besonders deutlich zu erkennen. Auch die Präsenz eines hohen Anteils türkisch- und russisch-stämmiger Bewohner verweist auf die Herausforderungen, denen sich die erweiterte EU nun in ihrer Nachbarschaft zu stellen hat. Als „Handelsstaat“ (Rosecrance 1986), der über die EU hinaus weltweit wirtschaftlich präsent und auf neue Absatzmärkte dringend angewiesen bleibt, ist Deutschland auf besondere Weise ‚verwundbar’. Krisen und Konflikte gefährden nicht nur die Wirtschaftstätigkeit; auch der Politik verlangt dieser Tatbestand ein besonderes Engagement in der ‚zweiten Spielebene’, d.h. den internationalen Regimen und Institutionen, ab; denn nur bei funktionierender weltweiter Kooperation kann Deutschland seine Interessen effektiv wahrnehmen. Dies gilt umso mehr, da die Torheiten und Verbrechen früherer deutscher Staatsführungen in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts dem Land eine eigenständige Mitwirkung in der ‚ersten Ebene’ der Weltpolitik auch weiter versagen dürften. Die jüngst gescheiterte Ambition auf einen ständigen Sitz im VN-Sicherheitsrat dokumentiert dies. Umso stärker bleibt die deutsche Sicherheitspolitik auf die beiden anderen weltpolitischen ‚Ebenen’ verwiesen.

2

Dimensionen heutiger weltpolitischer Sicherheit

Anstelle einer detaillierten Diskussion der aktuellen Sicherheitsdebatte soll hier eine (leicht modifizierte) Matrix vorgestellt werden, die der US-Politikwissenschaftler Roland Paris eingeführt hat (Paris 2001: 98). Um den neuen Herausforderungen gerecht zu werden, hat Paris vorgeschlagen, das traditionelle Konzept der nationalen Sicherheit um weitere Dimensionen zu ergänzen. Unter Berufung auf neuere Studien schlug er vor, erstens das ‚Objekt’ der ‚Sicherheit’ weiter zu fassen: Es gehe nicht mehr nur um staatliche Sicherheit, sondern auch um die Sicherheit gesellschaftlicher Gruppen und von Individuen. Für den Bürger des

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Grundgesetzes, das an erster Stelle den Staat auf den Schutz der Würde des Einzelnen verpflichtet, leuchtet der Gesichtspunkt des individuellen Freiheitsschutzes, und damit auch seiner Sicherheit, unmittelbar ein. Im heutigen Deutschland wie innerhalb der EU geht es jedoch nicht mehr oder nicht mehr primär darum, den Einzelnen oder gesellschaftliche Gruppen vor militärischen Bedrohungen zu schützen. Dieser Aspekt trifft indes in den „Zonen der Instabilität“ (zones of turmoil, Singer/Wildavsky 1993) weiter maßgeblich zu, hat sich doch das Konfliktgeschehen dort zunehmend in ‚schwache’ Staaten verlagert und ist die Zivilbevölkerung bzw. sind bestimmte ethnisch-religiöse Gruppen vermehrt zum Opfer militärischer Gewaltanwendung geworden (vgl. Hubel 2005: 106 ff.). Neben dieser Differenzierung zwischen ‚Staatenwelt’ und ‚Gesellschaftswelt’ schlägt Paris eine weitere einleuchtende Unterscheidung vor: Heutige Sicherheit werde nicht mehr nur von ‚harten’ Faktoren, also militärischen Aspekten, bedingt. Neben diesen Bedrohungen gehe es auch um Risiken, die aus ‚weichen’, nichtmilitärischen oder (so ist Paris zu ergänzen) indirekt-militärischen Problemen herrühren. Analog der Unterscheidung zwischen hard und soft power (vgl. Nye 2004) hat sich deshalb mittlerweile die Unterscheidung zwischen hard und soft security eingebürgert. Sie ist sowohl in regierungsamtlichen Erklärungen (z.B. in Nordeuropa, vgl. Jansson 1997) als auch in aktuellen Studien zu finden (vgl. Moroff 2002). Damit wird ein auf die Staaten bezogener ‚erweiterter Sicherheitsbegriff’ (redefined/comprehensive security) thematisiert, der vor allem nichtmilitärische Aspekte von Sicherheit betrifft. Innerhalb der EU und in den anderen OECD-Staaten hat dieser Sicherheitsbegriff erheblich an Bedeutung gewonnen. Grund dafür ist die Tatsache, dass innerhalb dieser „Friedenszonen“ (Singer/ Wildavsky 1993) das traditionelle Augenmerk auf militärische Bedrohung weitgehend oder erheblich abgelöst worden ist durch die (staatliche) Sorge um neue Risiken wie etwa Umweltgefahren, grenzüberschreitende Kriminalität, Migration und Asyl. Paris schlägt schließlich eine vierte Kategorie vor, die nichtmilitärische oder indirekt-militärische Gefahren für Individuen und gesellschaftliche Gruppen thematisiert. Damit wird die bereits im Kontext von ‚harter’ Sicherheit vorgenommene Unterscheidung von ‚Staatenwelt’ und ‚Gesellschaftswelt’ auch auf Aspekte von soft security bezogen. Der dafür verwandte Begriff der human security hat mittlerweile ins Vokabular der Vereinten Nationen (United Nations 1994), einiger engagierter Regierungen (wie der Kanadas und Japans) sowie der wissenschaftlichen Debatte (Paris 2001; Buzan 2004) Einzug gehalten. Der analytische Wert des Konzepts von ‚menschlicher Sicherheit’ bleibt allerdings umstritten. Der zitierte VN-Bericht hatte human security als “Sicherheit vor solch chronischen Bedrohungen wie Hunger, Krankheit und Unterdrückung” sowie als “Sicherheit vor plötzlichen und verletzenden Unterbrechungen des täglichen Lebens“ cha-

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Helmut Hubel

rakterisiert (United Nations 1994: 24). Kritiker bemängelten einerseits die ‚Aufblähung’ dieses Begriffs und betonten andererseits, dass für die bezeichneten Phänomene bereits der Begriff der ‚Menschenrechte’ bzw. der ‚Menschenwürde’ gelte (z.B. Buzan 2004). So treffend diese Kritik auch ist, so erscheint hier dennoch ein Aspekt von Sicherheit thematisiert, der insbesondere in der ‚OECD-Welt’ zunehmend Aufmerksamkeit findet. In Deutschland bleibt jedenfalls der Schutz religiöser und ethnischer Minderheiten (ob individuell oder als Gruppe) nach dem nationalsozialistischen Verbrechensregime besonders wichtig; die aktuelle Debatte um die Sicherheit von ‚Ausländern’ bzw. eingewanderten Bürgern vor gewalttätigen Übergriffen erweist dies fast täglich. Abbildung 1:

Dimensionen des Sicherheitsbegriffs

Staaten

Militärisch (hard security)

Indirekt militärisch, nichtmilitärisch oder beides (soft security)

Typ 1

Typ 2

Nationale Sicherheit (national security)

Erweiterter Sicherheitsbegriff (redefined/comprehensive security)

(traditioneller Ansatz für Sicherheitsstudien) Gesellschaften, Gruppen und Individuen

Objekt der Sicherheit (Sicherheit „für wen?“)

Ursache der Sicherheitsbedrohung (und Typen von Sicherheitsstudien)

(z.B. Umwelt- oder wirtschaftliche Sicherheit)

Typ 3

Typ 4

Innerstaatliche Sicherheit (intrastate security)

Menschliche Sicherheit (human security)

(z.B. Bürgerkrieg, ethnischer Konflikt und Völkermord)

(z.B. Umwelt- und wirtschaftliche Bedrohungen für das Überleben von Gesellschaften, Gruppen oder Individuen)

(nach Paris 2001: 98)

Deutsche Außenpolitik vor neuen sicherheitspolitischen Herausforderungen

3

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Deutsche Außenpolitik bezüglich der vier Dimensionen von Sicherheit

3.1 Traditionelle Sicherheit Angesichts des grundlegenden Wandels der europäischen Sicherheit seit Ende des Ost-West-Konflikts, d.h. des Zerfalls von Warschauer Pakt und Sowjetunion, bestanden zunächst große Hoffnungen auf eine ‚Friedensdividende’. Tatsächlich erfolgten, angesichts grundlegend veränderter Sicherheitswahrnehmungen, auch erhebliche Reduzierungen der deutschen Streitkräfte. Seit den beiden NATO-Osterweiterungen ist das Land nur noch ‚von Freunden umgeben’ und liegt das wesentliche Augenmerk deutscher Sicherheitsvorsorge nun auf out of area, auf den Regionen außerhalb des NATO-Vertragsgebietes. Es waren vor allem die traumatischen Erfahrungen der anhaltenden Balkan-Konflikte, des kriegerischen Zerfalls Jugoslawiens und der vor allem serbischen Aggressionen gegen die Nachbarvölker, welche die deutsche Sicherheitspolitik zum Umdenken bewogen hat. Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli 1994 über die Rechtmäßigkeit von Auslandseinsätzen hat sich die Bundeswehr mehrmals in Militäroperationen engagiert. Besonders brisant war der NATO-Einsatz gegen den serbischen Diktator Slobodan Milosevich um das Kosovo im Frühjahr 1999, der ohne ein Mandat des VN-Sicherheitsrates erfolgt ist und nur als ‚Nothilfe’ gerechtfertigt werden konnte. Bemerkenswert ist, dass dieser völkerrechtlich höchst umstrittene, aber politisch wie moralisch als notwenig erachtete Militäreinsatz deutscher Streitkräfte unter ‚rot-grüner’ Führung erfolgt ist. So war es geradezu eine ‚Ironie der Geschichte’, dass ausgerechnet eine weithin von pazifistischen Kräften getragene deutsche Regierung diesen Militäreinsatz beschlossen hat. Allerdings wurde damit auch der Keim für die spätere schwere Belastung des Verhältnisses zu den USA gelegt. Als sich die Regierung von Präsident George W. Bush im Sommer 2002 zum ‚Regimesturz’ im Irak anschickte, proklamierte Bundeskanzler Schröder einen ‚deutschen Weg’ und legte sich damit grundsätzlich gegen einen Militäreinsatz fest (Hubel 2006: 11). Kurz vor der Bundestagswahl erwies sich dieser Schritt als überaus günstig für die amtierende Regierung, die nicht zuletzt mit Hilfe dieser Festlegung die Aufmerksamkeit von der hohen Arbeitslosigkeit ablenken und die Wahl knapp für sich verbuchen konnte. Sachlich hatte sie, wie sich später erweisen sollte, durchaus recht – konnten doch die Regierungen der USA und Großbritanniens weder Bagdads enge Verbindungen zum Netzwerk al-Qaida noch die viel beschworenen Massenvernichtungswaffen im irakischen Besitz nachweisen. Politisch erwies sich jedoch die demonstrative Kooperation mit Frankreich und Russland und damit die Heraus-

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Helmut Hubel

forderung der US-Regierung als waghalsig, stellte dies doch einen Bruch mit der Tradition bundesdeutscher Sicherheitspolitik dar, den wichtigsten Bündnispartner nicht herauszufordern. Mit der Abwahl von ‚Rot-Grün’ im September 2005 ging diese Episode eines ’bundesdeutschen Nationalpazifismus’ jedoch zu Ende. Im Übrigen kompensierte Deutschland seine militärische ‚Abstinenz’ im Irak durch ein betont umfangreiches, durchaus nicht risikoloses militärisches Engagement in Afghanistan.2 Ansonsten verlagerte die deutsche Sicherheitspolitik ihr Augenmerk auf ‚Krisenreaktionskräfte’, d.h. auf kleinere Militäreinsätze zur Stabilisierung vor allem interner Krisenlagen, wiederum out of area. Über die bereits im Umfang von annähernd 8.000 Bundeswehrangehörigen im Auslandslandseinsatz hinaus, war im Frühjahr 2006 im Kontext neuer ‚Missionen’, darunter in den Kongo, die Rede von einer weiteren ‚Aufstockung’. Bei all diesem Einsätzen ging es nicht mehr um ‚traditionelle Kampfeinsätze’, etwa gegen verfeindete Staaten; vielmehr war das Ziel durchweg, durch Unterstützung militärischer Einheiten in fragilen Staaten ‚Stabilität’ herbeizuführen bzw. ‚zerfallene Staaten’ wieder funktionsfähig zu machen.3 Unter der Perspektive potentieller militärischer Sicherheitsbedrohungen für Deutschland sind noch zwei Aspekte wenigstens kurz anzusprechen: die Problematik der Weiterverbreitung von Atomwaffen und die Szenarien künftiger ‚Cyberkriegsführung’. Die aktuellen Kontroversen um die befürchtete militärische Nutzung des iranischen Nuklearprogramms unterstreichen die anhaltende Aktualität der Nicht-Verbreitung und damit des nuklearen Nichtverbreitungsregimes (in Kraft getreten im Jahre 1970 und auf unbegrenzte Zeit verlängert 2005). Angesichts regionaler Konflikte und akuter ‚Sicherheitsdilemmata’ streben mehrere Regime außerhalb der ‚OECD-Welt’ nach Massenvernichtungswaffen und Trägermitteln (insb. weiterreichende Raketen). Dieses Problem hat sich bereits seit den späten 1980er Jahren abgezeichnet (vgl. Hubel 1990). Seit dem ersten Golfkrieg (1980-88) haben sowohl der Irak als auch der Iran entsprechende Rüstungsprogramme intensiv verfolgt. Während im Fall des Irak das Inspektionssystem der Vereinten Nationen und der Internationalen Atomenergiebehörde (in Kombination mit dem anhaltenden militärischen Druck der USA) die ABC-Waffen-Rüstung unterbunden hat (Blix 2004), hat die Islamische Republik das internationale Augenmerk

Für eine vorläufige Bilanz deutscher Sicherheitspolitik unter der Regierung Schröder vgl. Harnisch et al. 2004. 3 Dieser Aspekt wird unter 3.3 weiter zu behandeln sein. 2

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auf den Nachbarn Irak offensichtlich genutzt, um ihr Nuklearprogramm im Verborgenen voranzutreiben. Die Bundesrepublik Deutschland, die anlässlich der Vereinigung im Jahre 1990 ihren formellen Verzicht auf Herstellung und Verfügung über ABC-Waffen erneuert hat, muss in besonderem Maße darum bemüht sein, eine weitere Ausbreitung dieser Waffen zu verhindern. Andernfalls könnte sich angesichts immer größerer Raketenreichweiten (etwa Irans) das Problem politischer Erpressbarkeit stellen. Folglich hat sich Deutschland, zusammen mit Frankreich und Großbritannien und in Koordination mit den anderen ständigen Mitgliedern des VNSicherheitsrats, intensiv engagiert, um eine friedliche Lösung dieses Konfliktes zu erreichen. Dabei geht es auch darum, der energiepolitischen ‚Verwundbarkeit’ der Europäer Rechnung zu tragen. Schließlich sind noch die Szenarien einer künftigen cyberwar-Führung anzusprechen: Angesichts der elektronischen Vernetzung der modernen Industriestaaten und der Abhängigkeit immer weiterer Lebensbereiche von anhaltender Information- und Energiezufuhr, diskutieren Sicherheitsexperten vermehrt entsprechende Gefahren: Nicht nur Terroristen, sondern auch bestimmte staatliche Regime könnten sich entsprechender Maßnahmen als Mittel der ‚Kriegsführung’ bedienen (vgl. Kirchner 2005). In Deutschland haben derartige Szenarien allerdings noch zu keinen deutlich erkennbaren Vorkehrungen geführt.

3.2 Umfassende Sicherheit Wie eingangs erläutert, betont der ‚erweiterte’ Sicherheitsbegriff nichtmilitärische oder nur indirekt militärische ‚Risiken’. Der Fokus liegt dabei weiter auf der ‚Staatenwelt’, die mittels Kooperation in Form von Regimen und Institutionen bemüht ist, diesen Problemen Herr zu werden. Für die Bundesrepublik Deutschland, die in ihrem Grundgesetz die Förderung sowohl der internationalen Zusammenarbeit als auch der europäischen Integration betont, liegen in diesem Bereich besondere Aufgaben. Diese rühren, wie ebenfalls bereits betont, sowohl aus der ‚zentralen’ Lage in Europa als auch aus den weltweiten wirtschaftlichen Interessen. Deutschlands Engagement in den Vereinten Nationen, das dort als drittgrößter Geldgeber in deren verschiedenen Unterorganisationen intensiv engagiert ist, wäre eines eigenen Beitrags wert (vgl. Knapp 2006).4

4

Vgl. den Beitrag von Klaus Hüfner in diesem Band.

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Als ein Beispiel deutschen weltweiten Engagements in diesem Bereich seien die Bemühungen zum Klimaschutz angeführt. Bereits seit den frühen 1980er Jahren hat sich das Augenmerk auf die ökologischen Herausforderungen gerichtet. Davon zeugen nicht nur das Aufkommen der Grünen als sich etablierender Partei, sondern auch Begriffe im internationalen Wortschatz wie etwa le Waldsterben. Bereits vor dem Amtsantritt von ‚Rot-Grün’ (1998) haben jedenfalls Fragen des Umweltschutzes in der deutschen Innen- wie Außenpolitik eine vergleichsweise wichtige Rolle gespielt. Die Bemühungen Berlins um das Zustandekommen (am 11. Dezember 1997), um die Ratifizierung, und schließlich um das Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls (am 16. Februar 2005) zeugen davon. Angesichts der Weigerung insbesondere der USA und Australiens, diese Vereinbarung mitzutragen, war die Haltung Russlands besonders wesentlich. Nicht zuletzt dank aktiver deutscher Diplomatie im Kontext der EU-Russland-Verhandlungen – im Zusammenhang mit dessen angestrebtem WTO-Beitritt – erfolgte am 18. November 2004 Russlands Beitritt zum Kyoto-Protokoll, das damit die ausreichende Zahl an mitwirkenden Regierungen zu seinem Inkrafttreten erreicht hat (vgl. Oberthür/Ott 2000; Müller 2004).5 Auch in Europa, insbesondere in der sich erweiternden EU, haben soft security-Probleme seit den frühen 1990er Jahren eine wesentliche Rolle gespielt (vgl. Moroff 2002). Dies war vor allem die Konsequenz aus dem Ende der europäischen Teilung: Das Durchschneiden der Grenzzäune, der Zusammenbruch der sozialistischen Systeme und nun die wesentlich größeren Bewegungsmöglichkeiten für die Menschen aus Mittel-Ost- bzw. Osteuropa verursachten auch neue Probleme und weckten in den Gesellschaften Westeuropas vielfach neue Sicherheitsbefürchtungen. Die Erweiterung der EU nach Osten war für die EU der 12 bzw. die EU der 15 (nach dem Beitritt Finnlands, Schwedens und Österreichs zum 01.01.1995) auch das wesentliche Instrument, um jenen Gefahren vorzubeugen bzw. diese zu meistern: Die Beitrittskandidaten mussten ihr Rechtssystem teilweise grundlegend ändern, d.h. dem acquis communautaire der EU anpassen. Dies betraf nicht nur die ‚wirtschaftlichen Freiheiten’, sondern eben auch die im weiteren Sinne ‚sicherheitsrelevanten Kapitel’ wie etwa die Energiefragen, Umweltpolitik und Zusammenarbeit in der Innen- und Justizpolitik (vgl. Cameron 2002 und am Beispiel der baltischen Staaten Rupp 2002: 130 ff.). Der Beitrittsprozess war insofern ein ‚Exerzitium’ gerade im Bereich der ‚umfassenden’ Sicherheit. Nicht zuletzt für Deutschland ging es dabei um die Durchsetzung der rechtlichen Grundlagen und der konkreten Maßnahmen, um 5

Vgl. dazu auch den Beitrag von Petra Holtrup in diesem Band.

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tatsächlichen oder möglichen negativen Konsequenzen aus dem ‚Vereinigungsprozess Europas’ zu begegnen oder vorzubeugen. Dies wird etwa an der Regelung erkennbar, dass Arbeitnehmern aus den neuen Beitrittsländern die ‚Freizügigkeit’ der Beraufsausübung in Deutschland für sieben Jahre verwehrt bleibt. Im Rahmen dieser Darstellung kann es nicht um eine erschöpfende Abhandlung gehen. Beispielhaft sollen aber doch die wichtigsten Aspekte ‚umfassender Sicherheit’ genannt werden. Diese betreffen vier Bereiche: Umweltgefahren, grenzüberschreitende Kriminalität, Gesundheitsgefahren und wirtschaftlich-soziale Probleme (Asyl, Migration). In Deutschland wie in den anderen europäischen Ländern ist der zwanzigste Jahrestag des Reaktorunglücks von Tschernobyl vom 26.04.1986 im Bewusstsein begangen worden, dass auch die zivile Nutzung der Kernenergie beträchtliche Risiken in sich birgt. Allerdings bleibt die Risikobeurteilung umstritten: Während Länder wie Deutschland und Schweden den ‚Ausstieg’ auch aus der zivilen Nutzung beschlossen haben, setzen etwa Frankreich und Großbritannien weiter auf diese Energiequelle und baut etwa Finnland ein weiteres Kernkraftwerk. Während in all diesen Ländern unbestritten besonders hohe Sicherheitsstandards gelten, werden insbesondere die ehemals sowjetischen Kernkraftwerke (darunter die vom Tschernobyl-Typ) als Risiken betrachtet (Pursiainen 2002). Die EU hat sich so im Rahmen ihrer Zusammenarbeit mit Russland und der Ukraine intensiv um verbesserte Sicherheitsvorkehrungen bemüht. Im Falle des litauischen Kernkraftwerks Ignalina haben Deutschland und seine EU-Partner und die EU-Kommission dessen Schließung zur Voraussetzung für Litauens EU-Mitgliedschaft erklärt. Angesichts steigender Energiepreise und der Sorgen um allzu große Energieabhängigkeit von einzelnen Lieferländern hat sich jedoch auch in Deutschland die Diskussion um die Zukunft der Kernenergie wieder belebt. Trotz der weiter ungeklärten EndlagerFrage für Kernbrennstoff bleibt angesichts der Klimaschutzbestimmungen im Kyoto-Protokoll die emissionsfreie Energiegewinnung ein wichtiges Ziel. Als zweites Thema ‚umfassender Sicherheit’ sei die grenzüberschreitende Kriminalität angesprochen. Probleme des Menschenhandels, der Prostitution und etwa der Diebstähle von PKWs haben im ‚ungeteilten’ Europa seit 1991 vermehrte Aufmerksamkeit erhalten. Dies gilt insbesondere für die Grenzbereiche zwischen ‚reichen’ und ‚armen’ Ländern. Ging es aus deutscher Sicht zunächst vor allem um die Grenzen zu Polen und zur Tschechischen Republik, so hat sich dieses Thema seit der Einführung des Schengen-Grenzregimes und des EU-Beitritts von acht mittel- und osteuropäischen Staaten vor allem auf die Grenzen zu den Nachfolgestaaten der ehemaligen Sowjetunion verlagert. Dafür beispielhaft sei die russische Exklave Kaliningrader Gebiet (‚Kaliningradskaja Oblast’) angeführt, die aus Sicht der erweiterten EU besondere Risiken bezüglich Kriminalität,

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aber auch z.B. im Bereich ansteckender Krankheiten (HIV, Tuberkulose u.a.) in sich birgt (Berlin 2006, i.E.). Damit ist ein drittes Beispiel für neue Herausforderungen im Bereich der ‚erweiterten’ Sicherheit für die Staaten Europas genannt. Wie auch bezüglich der anderen Probleme geht es hier für Deutschland und seine EU-Partner darum, durch verbesserte Regelungen sowohl innerhalb der Union als auch nach außen Vorsorge zu treffen. Diese Bemühungen erfolgen zunehmend im Rahmen der EU, da sich innerhalb der ‚dritten Säule’ des Vertragswerks, der Zusammenarbeit in der Justiz- und Innenpolitik, ein Trend zur immer stärkeren ‚Vergemeinschaftung’, d.h. der Kompetenzabtretung ‚an Brüssel’, abzeichnet. Dies gilt auch, zumindest ansatzweise, für den Themenkomplex Migration und Asyl: Angesichts der gemeinsamen Betroffenheit – insbesondere der ‚Schengen-Länder’ – wächst der Druck, die nationalen Gesetzgebungen immer stärker zu koordinieren bzw. Kompetenzen an die EU abzutreten (vgl. Angenendt 2000).

3.3 Innerstaatliche Sicherheit Dieser Problembereich umfasst zwei Dimensionen: Erstens geht es hier um die deutsche innere Sicherheit und die umstrittene Frage, ob zur Abwehr spezifischer Gefahren die Bundeswehr eingesetzt werden darf. Nach den Terroranschlägen in den USA vom 11. September 2001 hat sich diese Debatte intensiviert. An einem aktuellen Beispiel sollen die damit verbundenen Fragen kurz erörtert werden. Zweitens stellen sich hier die bereits im Kontext der Bundeswehr-Auslandseinsätze angesprochenen Probleme der Stabilisierung von failed oder failing states. Charakteristisch für diesen Typ von Sicherheit (wie auch für die unter 3.4 behandelte‚ menschliche Sicherheit’) ist, dass das Objekt nicht primär der Staat ist, sondern dessen Bürger bzw. die in ihm lebenden Individuen oder Gruppen. Dies wird bezüglich Deutschlands an der heftig umstrittenen Frage deutlich, ob im Fall terroristischer Flugzeugentführungen die Bundeswehr berechtigt sei, Zivilflugzeuge notfalls abzuschießen, um ‚noch größeren Schaden abzuwenden’. In seinem vielbeachteten Urteil zum Luftsicherheitsgesetz (Bundesgesetz vom Januar 2005) erklärte das Bundesverfassungsgericht am 15. Februar 2006 die in §14 Absatz 3 festgeschriebene Ermächtigung zur unmittelbaren Einwirkung mit Waffengewalt jedenfalls für in vollem Umfang unvereinbar mit dem Grundgesetz (BVerfG 2006). Diese Debatte hat sich, in modifizierter Form, auch auf eine mögliche Rolle der Bundeswehr während der Fußball-Weltmeisterschaft in Deutschland (Juni-Juli 2006) erstreckt.

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In beiden Fällen hat sich erwiesen, dass das Grundgesetz – in seiner bisherigen Form – derartigen Überlegungen strenge Grenzen setzt. Ob es zu ‚Anpassungen’ der Verfassung kommen wird, bleibt abzuwarten. Über den spezifisch ‚deutschen Aspekt’ hinaus wird hieran deutlich, dass sich angesichts neuer Sicherheitsprobleme die Unterscheidung zwischen ‚Innen’ und ‚Außen’, zwischen innerstaatlicher und internationaler Sicherheit, immer schwieriger vornehmen lässt und zu (auch moralisch) höchst bedenklichen ‚Güterabwägungen’ zwingt. Zumal im Zeichen terroristischer Bedrohungen stellen sich auch für die europäischen Demokratien, nicht nur für die USA (die unter dem Patriot Act bürgerliche Freiheiten bereits teilweise erheblich eingeschränkt haben), schwerwiegende Fragen: Wie wichtig und schützenswert bleiben angesichts derartiger Bedrohungen, denen der Staat entgegenzutreten beabsichtigt, die Freiheit und Würde des Einzelnen? Beim zweiten Aspekt ‚innerstaatlicher Sicherheit’ geht es aus deutscher Sicht um die ‚Zonen der Instabilität’ (Singer/Wildavsky 1993). Auch hier hat ‚9/11’ den Anstoß für weit reichende Maßnahmen und Überlegungen gegeben. Nachdem die NATO am 12. September 2001 den ‚Bündnisfall’ proklamiert hatte, beteiligte sich auch Deutschland in „uneingeschränkter Solidarität“ (so Bundeskanzler Schröder am 19.09.2001) am „weltweiten Kampf gegen den Terrorismus“ – obwohl aus überwiegender deutscher und europäischer Sicht der islamistische Terrorismus weniger ein ‚klassisch’ militärisches, als vielmehr ein geheimdienstlich-polizeiliches und im Übrigen kulturelles Problem darstellt. Die Bundesmarine ist seither jedenfalls am Schutz der Seewege, etwa am Horn von Afrika, beteiligt; der Afghanistan-Einsatz der Bundeswehr ist bereits erwähnt worden. Afghanistan ist – gerade für Deutschland – so zu einem Testfall geworden, ob es Streitkräften gelingen kann, in so genannten ‚schwachen’ Staaten ein Mindestmaß an ‚Ordnung’ zu gewährleisten, damit frei gewählte Regierungen und effektive (d.h. möglichst wenig korrupte) Verwaltungen so viel an ‚Staatlichkeit’ zurück zu gewinnen vermögen, dass terroristische Gruppen dort nicht mehr ‚sichere Häfen’ zur Vorbereitung von terroristischen Aktionen finden können (vgl. Schneckener 2003). Die jüngsten Diskussionen um eine deutsche Beteiligung am Kongo-Einsatz und der Beschluss der Bundesregierung vom 17. Mai 2006 erweisen auch die Kehrseiten dieser Problematik: Im Kongo geht es erklärtermaßen nicht um Terrorismusabwehr, sondern um die Einlösung einer Zusage, nachdem der Sicherheitsrat am 25.04.2006 die Resolution 1671 einstimmig angenommen und der EU ein Mandat nach Kap. VII der Charta erteilt hat. Für Deutschland geht es dabei auch um ‚Solidarität’ mit den EU-Partnern (die, wie etwa Belgien, ob ihrer kolonialen Vergangenheit besondere Verpflichtungen sehen). Die (zeitweise) Präsenz eines deutschen bzw. europäischen Kontingents in der Hauptstadt zur Absicherung von Wahlen dürfte jedenfalls kaum die Sicherheits-

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lage im gesamten Land stabilisieren können. Die Debatte im Deutschen Bundestag am 19.05.2006 hat die Zweifel an Sinn und Nutzen dieser Mission jedenfalls deutlich erwiesen (Deutscher Bundestag 2006). Überdies stellt sich die Frage nach den Kriterien für künftige Bundeswehreinsätze: Wenn es nicht mehr um die Abwehr akuter Bedrohungen geht (wie in Afghanistan), dann stehen zahlreiche weitere Einsätze à la Kongo an. Solange ‚sichere’ Parlamentsmehrheiten wie zu Zeiten der Großen Koalitionen gegeben sind, bedarf es ‚nur’ eines geschickten Parteien-Managements, um derartige Einsätze mit fragwürdigen Begründungen durchzusetzen.

3.4 Menschliche Sicherheit Wie eingangs erwähnt, hat der Begriff der Human Security seit dem entsprechenden Bericht der Vereinten Nationen im Jahre 1994 eine rasche Verbreitung, sowohl in regierungsamtlichen Dokumenten als auch in der akademischen Sicherheitsdebatte, gefunden. Ebenfalls bereits angesprochen worden ist die Diskussion um Sinn und Reichweite des Begriffs: Während Befürworter aus der Perspektive der ‚Gesellschaftswelt’ darin eine wesentliche Bereicherung und notwendige Akzentverschiebung in der sicherheitspolitischen Diskussion sehen, bemängeln Kritiker die ihres Erachtens ‚unsinnige Aufblähung’ des Sicherheitsbegriffs. Die folgenden Überlegungen beziehen in dieser Debatte einen gewissen ‚Mittelweg’: Mit Buzan ist der Verfasser dieses Beitrags der Meinung, dass die Formulierung “hurtful disruptions in the patterns of daily life” (United Nations 1994) den Sicherheitsbegriff sinnlos weit ausdehnt und etwa Fragen der ‚Sicherheit von Arbeitsplätzen’ nicht Gegenstand von internationalen Sicherheitsanalysen sein können. Eine ausführliche Begründung dafür kann an dieser Stelle nicht erfolgen. Die Debatte darüber erinnert jedenfalls an die Auseinandersetzungen um Johann Galtungs Begriff der ‚strukturellen Gewalt’ (vgl. Galtung 1975), aus denen hervorging, dass die fehlende Trennschärfe von Begriffen letztlich zu ihrer Aufhebung führt. Andererseits scheint der Begriff doch eine neue Dimension von Problemen zu erfassen, die bisher weniger beachtet worden sind und die unter den heutigen zunehmend interdependenten Bedingungen insbesondere für Individuen und gesellschaftliche Gruppen Bedeutung haben. Dazu trägt der so genannte ‚CNNEffekt’ in besonderem Maße bei: Im Zeitalter weltumspannender Medien und von (praktisch zeitgleichen) Berichten im Fernsehen und im Internet, richtet sich die Aufmerksamkeit der (u.a. deutschen) Öffentlichkeit vielfach auf individuelle Opfer von Gewalttaten oder (Natur-)Katastrophen. Dies hängt auch mit der Wir-

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kungsweise der Medien zusammen, die beim Zuschauer vor allem durch individuell erfahrbare Not Reaktionen der Hilfsbereitschaft hervorzurufen vermögen. Aus solchen Darstellungen menschlichen Leidens erwächst Handlungsdruck: Regierungen sehen sich angesichts anhaltender Gewalttaten (etwa der Beschießung von Städten und der Massaker an der Zivilbevölkerung im ehemaligen Jugoslawien) zu ‚entschlossenen’ Reaktionen veranlasst, wollen sie nicht ihre Glaubwürdigkeit verlieren. Somalia, Bosnien-Herzegowina, Kosovo und viele andere Krisenherde der letzten Jahre sprechen dafür. Diese Zwänge bestehen jedoch nicht immer, wie etwa der von der ‚Weltgemeinschaft’ zunächst ignorierte und damit faktisch tolerierte Völkermord in Ruanda (1994) gezeigt hat. Für die These, dass die individuelle Sicherheitsdimension wichtiger geworden ist und staatliches Handeln davon zunehmend erfasst wird, soll das Beispiel von Entführungen deutscher Bürger im Ausland dienen: Ob es sich dabei um Touristen in der Sahara, um die Familie eines früher führenden Diplomaten im Jemen oder um Aufbauhelfer bzw. Firmenangehörige im Irak handelt – die deutsche Bundesregierung sah sich, nicht zuletzt unter dem Eindruck der in Rundfunk und Fernsehen verbreiteten Berichte und Bilder, zu intensiven Bemühungen um die Befreiung der Geiseln veranlasst. Die Einrichtung eines Krisenstabs im Auswärtigen Amt und die jeweils prompt erfolgenden Presseerklärungen des Außenministers oder gar des Regierungschefs (bzw. der Bundeskanzlerin) dokumentieren dies. Diese Problematik, wie die des Terrorismus insgesamt, ist nicht neu; erinnert sei an die Terroraktionen der ‚Rote-Armee-Fraktion’ (RAF) in den 1970er Jahren. Damals, etwa nach der Entführung der ‚Landshut’ durch die RAF im Oktober 1977, stellte sich bereits einmal das Problem der ‚Erpressbarkeit des Staates’ durch einzelne Gewalttäter bzw. terroristische Gruppen im Ausland, deren Aktionen sich bewusst gegen einzelne deutsche Bürger richteten. Der zur Verfügung stehende Raum erlaubt es nicht, andere Aspekte der ‚menschlichen Sicherheit’ eingehender zu behandeln. Zahlreiche Probleme (etwa in den Bereichen der grenzüberschreitenden Migration und der Kriminalität sowie des Umweltschutzes) sind bereits im Kontext der ‚erweiterten Sicherheit’ angesprochen worden. Dabei ging es um den Aspekt der zwischenstaatlichen Kooperation zur Bewältigung jener Herausforderungen. Human security thematisiert das Gegenstück dazu – die Betroffenheit Einzelner und/oder gesellschaftlicher Gruppen. Für die Bundesrepublik Deutschland, die sich der Förderung der Vereinten Nationen und generell dem Schutz der Menschenrechte besonders verschrieben hat, stellt sich hier ein weites Tätigkeitsfeld. Das Problem dabei ist offensichtlich das der ‚Überforderung’ der staatlichen Politik – der Begrenztheit der Ressourcen und Kapazitäten. Umso wichtiger wird in Zeiten ‚knapper öffent-

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licher Kassen’ das Engagement von Hilfsorganisationen und anderen privaten Einrichtungen, deren Einsatz, wenn medienwirksam organisiert, enorme Hilfsbzw. Spendenbereitschaft mobilisieren kann. Erinnert sei hier an die Tsunami-Katastrophe von Weihnachten 2004, der sowohl deutsche und andere Touristen als auch die einheimische Bevölkerung an Küsten des Indischen Ozeans zum Opfer gefallen sind.

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Abschließende Bemerkung

In diesem Beitrag ging es darum, die aktuelle sicherheitspolitische Debatte auf die heutige deutsche Politik zu beziehen. Mit Roland Paris wurden die Probleme anhand einer vierteiligen Matrix erörtert, die Sicherheit sowohl in der ‚Staatenwelt’ als auch in der Gesellschaftswelt, unter militärischen wie nichtmilitärischen Aspekten, thematisiert. Aus der kurzen Diskussion der verschiedenen Aspekte sollte deutlich geworden sein, wie komplex die Herausforderungen und wie schwierig angemessene Antworten darauf geworden sind. Die jüngste Debatte um den Kongo-Einsatz der Europäischen Union unter maßgeblicher deutscher Beteiligung zeigte beispielhaft, wie wichtig klare Analysen und überzeugende politische Antworten auf die neuen Herausforderungen sind.

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Die deutsche NATO-Politik Markus Kaim

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Einführung

Im Folgenden sollen die Grundzüge der deutschen NATO-Politik und ihre wichtigsten Determinanten vorgestellt werden. Dabei wird der Fokus auf der jüngsten Vergangenheit, also vor allem der Amtszeit der Regierung Schröder (1998-2005) liegen. In einem ersten Schritt wird die deutsche NATO-Politik bis zum Ende des Ost-West-Konfliktes und der deutschen Vereinigung 1990 zu skizzieren sein (zweites Kapitel), um anschließend die miteinander verwobenen Anpassungsprozesse der deutschen Sicherheitspolitik und der nordatlantischen Allianz an die veränderten sicherheitspolitischen Rahmenbedingungen nachzuzeichnen (drittes Kapitel). Die deutsche NATO-Politik stand bereits seit ihrer Gründung in einem andauernden Spannungsverhältnis zu den Bemühungen der EG/EU um eigenständige Handlungsoptionen im Bereich der Sicherheitspolitik – eine Situation, die sich durch die Entwicklung der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) seit 1999 zugespitzt hat und im folgenden Schritt zu diskutieren sein wird (viertes Kapitel). Deutsche Außen- und Sicherheitspolitik unterliegt dabei immer auch innergesellschaftlichen Präferenzbildungs- und Aushandlungsprozessen. Daher werden in einem nächsten Abschnitt die innenpolitischen Determinanten der deutschen NATO-Politik analysiert (fünftes Kapitel). Abschließend sollen mögliche Entwicklungstendenzen deutscher Politik im Bündnis an der Schwelle von der rot-grünen zur schwarz-roten Bundesregierung skizziert werden (sechstes Kapitel).

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Deutsche NATO-Politik bis 1990

Es erscheint sinnvoll, sich zu Beginn einige Grundlinien der deutschen NATOPolitik seit 1955 zu vergegenwärtigen, um die Determinanten des diesbezüglichen Politikfeldes seit 1998 besser herausarbeiten zu können. Alle Bundesregierungen seit 1955 haben ohne Unterschied die NATO unter Bezug auf die deutsche Staatsräson als den notwendigen Garanten der territorialen Integrität und politischen

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Markus Kaim

Souveränität der Bundesrepublik betrachtet, sie zugleich andererseits in spezifischerer Perspektive als das zentrale Konsultations- und Kooperationsforum der transatlantischen Sicherheitsbeziehungen definiert. Die NATO-Mitgliedschaft bot neben dem europäischen Integrationsprozess den zweiten institutionellen Anker für die deutsche Außenpolitik und war zugleich die notwendige Voraussetzung für die Erlangung der beschränkten außenpolitischen Souveränität Deutschlands; umgekehrt erlaubte sie der Bundesrepublik, einen eigenständigen Verteidigungsbeitrag im Kontext des Ost-West-Konfliktes zu leisten und sich dadurch als verlässlicher und glaubwürdiger Partner des Westens zu präsentieren. Dabei suchten die bundesdeutschen Entscheidungsträger immer eine Situation zu vermeiden, die sie häufig aber nicht verhindern konnten, nämlich den Konflikt zwischen der atlantischen Orientierung der deutschen Sicherheitspolitik einerseits und andererseits den parallel dazu immer wieder anzutreffenden europäischen Bemühungen um eine eigenständige Sicherheits- und Verteidigungspolitik im Rahmen des europäischen Integrationsprozesses. In diesem Sinne war deutsche Sicherheits- und Verteidigungspolitik immer auch vom bilateralen amerikanisch-französischen Verhältnis abhängig: Denn ein konfliktives Verhalten dieser beiden Akteure erschwerte den sicherheitspolitischen Spagat der Bundesrepublik, wohingegen ein kooperatives Verhalten diesen erleichterte. Dies ist auch ein wichtiger Grund dafür gewesen, warum Deutschland trotz aller engen Beziehungen zu Frankreich Pariser Überlegungen zur Gegenmachtbildung zu den Vereinigten Staaten immer eine Absage erteilt hat und stattdessen für eine Vereinbarkeit der atlantischen Allianz einerseits und der Herausbildung eines sicherheitspolitischen Arms der Europäischen Union andererseits eingetreten ist. Dabei lief die Bundesrepublik allerdings häufig Gefahr, mit diesem Spagat zwischen gaullistischer und atlantischer Orientierung, ihre Partner in der EG nicht zufrieden zu stellen, im Gegenteil: Mit ihrem deutlich proatlantischen Kurs setzt sich die deutsche Politik […] dem Vorwurf aus, mit ihrer Haltung des Sowohl-als-auch letztlich zu einer Natoisierung der europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik beizutragen (Meimeth 2002: 239).

Von diesem Bemühen um Harmonie im Dreieck Bonn – Washington – Paris ist unbenommen, dass die deutsche NATO-Politik häufig von Spannungen zu den Partnern in einzelnen Sachfragen gekennzeichnet war. Dies betraf z.B. die Ostund Entspannungspolitik der Regierungen Brandt bzw. Schmidt und Fragen der NATO-Nuklearstrategie sowie der nuklearen Teilhabe. Darunter markieren die deutsch-amerikanischen Spannungen bezüglich der NATO-Nachrüstung am Ende der 1970er und dem Beginn der 1980er Jahre sicherlich einen Höhepunkt.

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Letztlich blieb es aber eine Minderheit in der bundesdeutschen Debatte, die eine sicherheitspolitische Distanzierung von den Vereinigten Staaten oder sogar den Austritt der Bundesrepublik aus der NATO forderte. Stattdessen hatte der bundesdeutsche Konsens bis zum Ende der 1980er Jahre Bestand, dem zufolge die Allianz für die Bundesrepublik die bevorzugte sicherheitspolitische Option war: Sie bot Schutz gegenüber einer möglichen Aggression des Warschauer Paktes, verlieh der Bundesrepublik ein Maß an Gehör und Einfluss, das über ihre Machtstellung im internationalen System weit hinausging, reduzierte auf Grund der amerikanischen Schutzgarantien die notwendigen Kosten für die nationale Verteidigung und bot schließlich auf Grund der verstetigten Kooperation in der Allianz die notwendigen Voraussetzungen für weitere Formen der Zusammenarbeit.1

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Veränderungen deutscher NATO-Politik seit 1990

Die hier lediglich skizzierten Grundlinien der deutschen NATO-Politik setzten sich auch nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes in den bekannten Kategorien fort. Der Zwei-plus-vier-Vertrag ermöglichte es mit einigen kleineren Beschränkungen, dass das vereinte Deutschland Mitglied der NATO würde, indem er das Recht der Bundesrepublik bekräftigte, Bündnissen ihrer Wahl mit allen sich daraus ergebenden Rechten und Pflichten anzugehören. Deutschland unterstützte die Fortsetzung der integrierten Kommandostruktur der NATO und die damit einhergehende Führungsrolle der Vereinigten Staaten bei der Neuorganisation der europäischen Sicherheit nach dem Ost-West-Konflikt. Dies verwundert wenig, denn die Bundesrepublik war in Fragen der militärischen Planung stärker als andere Mitgliedstaaten von der Allianz abhängig und hatte zudem kein Interesse daran, seine Integration in die NATO in Zweifel zu ziehen und damit die Sorgen seiner Nachbarn zu schüren, dass das vereinigte Deutschland nunmehr einen unilateralen Weg in der Außenpolitik einschlagen würde. Im Rahmen der NATO vollzog die deutsche Sicherheitspolitik denjenigen Anpassungsprozess des Bündnisses mit, der durch das Ende des Ost-West-Konflikts und die Auflösung des Warschauer Paktes am 1. April 1991 unumgänglich geworden war, trieb ihn aktiv voran und richtete auch die nationale Politik an diesen Eckpunkten aus. So unterstützte die Regierung Kohl die Entscheidung des

1 Zur deutschen NATO-Politik vor 1989 siehe ausführlicher die entsprechenden Passagen in Haftendorn (2001) und Wiesemann (2001).

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NATO-Gipfels vom Juni 1990, diplomatische Kontakte mit den Staaten des Warschauer Paktes zu suchen und damit den Transformationsprozess einzuleiten, der schließlich in die NATO-Vollmitgliedschaft zahlreicher dieser Akteure münden sollte. Zusammen mit den USA initiierte Deutschland 1992 die Gründung des Nordatlantischen Kooperationsrates und schließlich das Partnership for PeaceProgramm, die beide ebenfalls die Staaten Mittelosteuropas bei ihrer Transformation unterstützen und ihnen zugleich eine institutionelle Anbindung an die NATO offerieren sollten (vgl. Meiers 2006: 177ff.; Gareis 2005: 123ff.). Mit dem neuen strategischen Konzept vom November 1991 beschrieb das Bündnis zum ersten Mal die Vielfalt der zu erwartenden Bedrohungsszenarien und sah neben der kollektiven Verteidigung nunmehr auch Maßnahmen zum Krisenmanagement und zur Konfliktprävention vor. Dementsprechend sollten neben den Hauptverteidigungskräften auch Krisenreaktionskräfte geschaffen werden. Zudem vollzog die Analyse möglicher sicherheitspolitischer Herausforderungen durch die Staaten des nordatlantischen Raumes, darunter Deutschlands, einen signifikanten Perspektivwechsel: Er beinhaltete nunmehr eine Erweiterung des Sicherheitsbegriffs, wodurch neben militärische Aspekte verstärkt politische, wirtschaftliche, soziale und ökologische Dimensionen sicherheitspolitischer Bedrohungen traten. Diese Entwicklung, die ihre konsequente Fortsetzung in der Entwicklung der NATO zu einem mehrdimensionalen, global agierenden Anbieter von Sicherheit zu Beginn des 21. Jahrhunderts findet, bot den Rahmen für eine Neuorientierung der deutschen Sicherheitspolitik im Rahmen der neuen Paradigmen. Die erste formale Manifestation der gewachsenen deutschen Handlungsspielräume und zugleich einer veränderten Wahrnehmung der sicherheitspolitischen Herausforderungen bildete das im Jahr 1994 vorgelegte Verteidigungsweißbuch (BMVg 1994). Dieses Dokument stellt den ersten Referenzrahmen für die deutsche Sicherheitspolitik nach dem Ost-West-Konflikt dar. Vor dem Hintergrund der seit 1994 folgenden internationalen Entwicklungen müssen seine Leitlinien selbstverständlich heute zusammen mit neueren Grundsätzen gesehen werden, die im Sinne weiterer Ausdifferenzierungen als Fortsetzung des Weißbuches zu begreifen sind, vor allem den Verteidigungspolitischen Richtlinien (VPR) vom Mai 2003 und den Grundzügen der Konzeption der Bundeswehr vom August 2004 (BMVg 2003; 2004). Die VPR haben erneut bekräftigt, dass die Zugehörigkeit der Bundesrepublik zur NATO Grundlage der nationalen Sicherheit bleibe und dass die Allianz auch zu Beginn des 21. Jahrhunderts Garant für stabile Sicherheit im euroatlantischen Raum, kollektives Verteidigungsbündnis und transatlantisches Kooperationsforum bleibe, deren Aufgaben auf absehbare Zeit kein anderer Akteur wahr-

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nehmen könne. Darüber hinaus beschreiben die VPR die Bundesrepublik als einen zentralen Bündnispartner, dem eine herausragende Rolle und Verantwortung für den zukünftigen Kurs der NATO zukomme (BMVg 2003: 23f).2 Dieser prinzipiell positiven Einschätzung der NATO folgend hat die Regierung Schröder auch wichtige Entwicklungsprozesse der Allianz mitgetragen, ohne sie dabei selbst aktiv initiiert oder mit eigenen Akzenten versehen zu haben (vgl. Kamp 2003). Dies betrifft z.B. die zweite Erweiterungsrunde der Allianz (vgl. Knapp 2004), die Erweiterung bzw. Konkretisierung des Aufgabenkataloges angesichts neuer Bedrohungen durch den transnationalen Terrorismus und die Proliferation von Massenvernichtungswaffen, die geografische Ausweitung des potentiellen Einsatzgebietes, die Verbesserung der militärischen Kapazitäten mit den damit verbundenen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten, die Gründung einer schnellen Eingreiftruppe der Allianz, und schließlich die Reform der Kommandostruktur des Bündnisses (Schwegmann 2005: 80-88). So akzeptierte die Bundesregierung beim Prager Gipfeltreffen 2002 die globale Ausweitung des NATO-Einsatzraumes und die Aufnahme neuer sicherheitspolitischer Bedrohungen in den Katalog möglicher Einsätze der Allianz, während sie bei den Debatten um das neue strategische Konzept der NATO 1999 noch Vorbehalte gegenüber einer von den USA geforderten Ausweitung des Aufgabenkatalogs deutlich gemacht hatte. Eingelenkt hat die Bundesregierung auch in der Diskussion um die Aufstellung der NATO Response Force (NRF), der von den USA initiierten Eingreiftruppe der Allianz, die weltweit Kampfeinsätze durchführen kann. Während sie ursprünglich diesen Vorschlag als einen Versuch Washingtons interpretierte, die ebenfalls als Krisenreaktionskräfte konzipierten Teile der ESVP durch ein ähnlich gelagertes Projekt zu verhindern, stimmte die Bundesregierung letztlich der NRF zu und erklärte sich bereit, von den geplanten 21.000 Soldaten bis zu 6.700 zur Verfügung zu stellen (vgl. Varwick/Sinjen 2006: 101ff.; Eitelhuber 2002; Kempin 2002). Wichtige Fragen der Ausgestaltung der NRF sind dabei jedoch vertagt bzw. nicht angesprochen worden (Fischer 2002). Vor diesem Hintergrund muss die NATO-Politik der Regierung Schröder während ihrer zweiten Amtsperiode, d.h. zwischen Herbst 2002 und Herbst 2005 als eine vielleicht nicht strategische, zumindest aber taktische Modifikation einer wichtigen Determinante bundesdeutscher Sicherheitspolitik gewertet werden: Deutschland hat sich im Kontext des Irak-Krieges 2003 offen gegen die Vereinigten Staaten als Führungsmacht des Atlantischen Bündnisses gestellt, zusammen mit Paris die Handlungsfähigkeit der Allianz unterminiert und durch die enge 2

Für eine Analyse der VPR vgl. Müller (2003).

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Koordination der eigenen Politik mit der Frankreichs, Russlands und Chinas eine politische Gegenmachtbildung gegen die USA initiiert, zumindest aber in Kauf genommen (vgl. Varwick 2004; Rühle 2003). Diese Verschiebung lässt sich jedoch nur zum Teil als ein aktiver Schritt der deutschen Politik interpretieren, sondern gleichermaßen als Reaktion auf die veränderte amerikanische Globalstrategie seit den Anschlägen des 11. September 2001 deuten: Die Neuausrichtung der US-Außenpolitik an Paradigmen des hegemonialen Unilateralismus; die Zielvorstellung einer militärisch unipolaren Weltordnung, in der die eigene Überlegenheit gegen jeden Gegner und jede Bedrohung sichergestellt wird; der Abschied von Konzepten der „Abschreckung“ und der „Eindämmung“ als Grundpfeilern der internationalen Sicherheitspolitik; die Kodifizierung des Präventivkrieges gegen terroristische Bedrohungen; die instrumentelle Sicht auf das Völkerrecht und internationale Institutionen und die Orientierung an der eigenständigen, weitgehend unbeschränkten Handlungsfähigkeit (vgl. Rudolf 2005; Forsberg 2005; Hampton 2004). In dieser Perspektive ist es vor allem die NATO-Politik der BushAdministration und ihre Sicht der Allianz als eines Werkzeugkastens der amerikanischen Außenpolitik, der den atlantischen Pfeiler der deutschen Außenpolitik erschüttert und die Abkehr der Regierung Schröder vom Bündnis ausgelöst hat: NATO as ‚a functional institutionalisation of the transatlantic security community based on common values and a collective identity of liberal democracies’ has lost its salience in American foreign policy. With the geostrategic paradigm shift […] NATO is no longer what it used to be: ‚a unique institutional framework for the Europeans to affect American policies’ with consulation norms and joint decision-making procedures as the underpinnings of Europe`s influence on the United States (Rudolf 2005: 135).

Gleich, ob man die deutsche Politik eher aktiv oder eher reaktiv bewertet, unbestritten scheint jedoch zu sein, dass die seit 1999 entwickelte ESVP der deutschen Sicherheitspolitik ein zunehmend ernsthaftes, alternatives Handlungsforum bereitgestellt hat. Damit bot sie der in der rot-grünen Bundesregierung verbreiteten Unzufriedenheit über die transatlantischen Sicherheitsbeziehungen ein Ventil und leistete der Erosion der deutschen Unterstützung für die NATO Vorschub.

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Deutsche Sicherheitspolitik zwischen NATO und ESVP

Die deutsche Politik hat lange Zeit alles zu vermeiden gesucht, was den Verdacht erwecken könnte, die USA aus Europa herausdrängen zu wollen. Ziel dieses überparteilichen Konsenses war und ist es, die NATO als System kollektiver Verteidigung zu erhalten und für internationale Kriseneinsätze nutzbar zu machen. Die im Jahr 1999 auf den EU-Gipfeln von Köln und Helsinki begründete ESVP sollte daher lediglich eine komplementäre Rolle spielen: Sie sollte die sicherheitspolitische Abhängigkeit Europas von den USA mindern und der Europäischen Union autonom einsetzbare militärische Kapazitäten für kleinere Kriseninterventionen zur Verfügung stellen, an denen die NATO nicht beteiligt sein will. Mögliche Auseinandersetzungen zwischen der EU und der NATO sollten durch eine größtmögliche Transparenz und Abstimmung zwischen den beiden Institutionen verhindert werden.3 So haben Außenminister Fischer und der damalige Verteidigungsminister Scharping in den vergangenen Jahren immer wieder darauf hingewiesen, dass die NATO der Eckpfeiler der europäischen Sicherheitsordnung sei und diejenige Institution, die die USA sicherheitspolitisch mit Europa dauerhaft seit 1949 verbunden habe bzw. dies auch für die Zukunft leiste. Die Politik der rot-grünen Koalition basierte entsprechend auf der Annahme, dass ein starkes Europa nicht auf dem Widerstand gegen die USA und dem Konzept der Gegenmachtbildung zu begründen sei. Es sei das Ziel der deutschen Politik, vielfältige multilaterale Handlungskontexte zu erhalten und zu schaffen, nicht jedoch, eine multipolare Weltordnung zu errichten oder deren Aufbau zu unterstützen (Fischer 2003b). Anders als z.B. Frankreich verbindet daher die Bundesrepublik mit der ESVP lediglich mittelfristig und eher rhetorisch das Ziel, eine vollständig autonome sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit der Europäischen Union abgekoppelt von der NATO sicherzustellen: Aus dieser Perspektive wird die Stärkung der europäischen Eigenständigkeit nicht als Alternative, sondern als Ergänzung zur NATO und zum amerikanischen Engagement in Europa verstanden. […] Selbst wenn also die Europäische Union […] militärisch handlungsfähig sein sollte, ist aus deutscher Sicht kein Krisenszenario vorstellbar, bei dem die EU wirklich autonom, d.h. ohne Unterstützung der NATO und der USA, handeln könnte (Meimeth 2003: 25).

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Zum Gedanken der Komplementarität von EU und NATO vgl. Fischer (2003a).

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Daher hat die Bundesregierung auch den Abschluss der Berlin-Plus-Vereinbarung zwischen der EU und der NATO im März 2003 besonders vorangetrieben, der die Nutzung der Ressourcen der Allianz für EU-Missionen geregelt und die beiden Institutionen funktional verflochten hat. In Fortführung dieser Politik beklagte die Regierung Schröder auch in der letzten Phase ihrer Amtszeit das problematische politische und militärische Verhältnis der EU zur NATO und verwies dabei auf den Nutzen der spezifischen Kompetenzen der beiden Institutionen für gemeinsame Herausforderungen: Es ist gut, dass die EU sicherheitspolitisch handlungsfähiger wird. Sie kann die NATO aber nicht ersetzen noch stellt sie ein Gegengewicht zur NATO dar. Richtig ist, dass das Verhältnis zwischen NATO und EU noch nicht den Notwendigkeiten der heutigen Lage entspricht. […] Richtig ist auch, dass die komplexen sicherheitspolitischen Herausforderungen in der heutigen Zeit nicht mehr den Luxus erlauben, auf nur eine Sicherheitsinstitution zu setzen. Für die Krisenbewältigung und die schwierige Aufgabe des ‚nation-building’ müssen immer häufiger die Fähigkeiten verschiedener Akteure genutzt werden. Das gilt in besonderem Maße für NATO und EU (Struck 2005).

Zielvorstellung ist dabei gewesen, dass die NATO auch Zugriffsmöglichkeiten auf spezifische Mittel und Fähigkeiten der Europäischen Union, vor allem der zivilen Dimension der ESVP, erhalten und umgekehrt die EU Zugang zu Elementen der NRF haben solle. Ein Ziel der transatlantischen Verankerung der ESVP sollte neben der Herstellung der Handlungsfähigkeit der Europäischen Union auch sein, eine sicherheitspolitische Gleichberechtigung der EU mit den Vereinigten Staaten zu erreichen. In dieser Perspektive hat die Regierung Schröder die Stärkung der ESVP als ein notwendiges Instrument betrachtet, um deutschen bzw. europäischen Einfluss in Washington zu erlangen bzw. zu erhalten. Zudem sollte sie die Grundlage für eine neue transatlantische Lastenteilung nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes sein und damit der Referenzpunkt eines neuen Transatlantizismus, der die traditionellen Beziehungen der Nachkriegszeit nun in die Epoche neuer sicherheitspolitischer Herausforderungen transponierte. Die deutsche Politik hat aber auch in negativer Perspektive an die transatlantischen Sicherheitsbeziehungen angeknüpft. Für den Fall, dass die amerikanische Sicherheitsgarantie für Europa von der Seite Washingtons in Frage gestellt würde oder die transatlantischen Sicherheitsbeziehungen generell an Bedeutung verlören, böte die ESVP eine Rückfallversicherung für sicherheitspolitische Herausforderungen, zum anderen aber auch

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einen multilateralen Handlungsrahmen der EU-Mitglieder und verhinderte somit eine Renationalisierung sicherheitspolitischen Handelns in Europa.4 Wenn zuvor das Argument entwickelt worden ist, dass die Entwicklung der ESVP die Entscheidungssituation der Regierung Schröder zwischen europäischen und atlantischen sicherheitspolitischen Strukturen zugespitzt und kompliziert habe, so ließe sich aus der Ambivalenz der deutschen Sicherheitspolitik in der letzten Phase von Schröders Amtszeit nunmehr die Hypothese entwickeln, dass die deutsche Außenpolitik unter Rot-Grün diese Spannung nicht länger auszuhalten bereit gewesen ist und zumindest implizit eine vorläufige Entscheidung zugunsten der ESVP gefallen ist. Ein entsprechendes Indiz in diese Richtung war die Rede von Bundeskanzler Schröder vor der Münchener Konferenz für Sicherheitspolitik im Februar 2005, in der er die Bedeutung der NATO für die Zukunft der transatlantischen Sicherheitsbeziehungen relativiert hat: Der Grundsatz bleibt: Eine enge transatlantische Bindung ist im deutschen, im europäischen und im amerikanischen Interesse. Aber bei der Umsetzung dieses Grundsatzes in praktische Politik kann nicht die Vergangenheit Bezugspunkt sein, wie das so oft in transatlantischen Treueschwüren der Fall ist. […] Nicht nur die Vereinigten Staaten, auch Europa braucht heute einen militärischen Angriff auf seine Grenzen nicht mehr zu fürchten. Die militärische Präsenz amerikanischer Truppen, damals zugleich Schutz und Unterpfand enger Solidarität, hat nicht mehr die sicherheitspolitische Priorität früherer Zeiten. […] Ich meine, dass die transatlantische Partnerschaft solchen Veränderungen Rechnung tragen muss. Und wenn wir es ehrlich betrachten: Bisher tut sie das nur unvollkommen. Das wird beim Blick auf die Institutionen deutlich, die dieser Partnerschaft dienen sollen. Die NATO hat zwar durch die Aufnahme neuer Mitglieder ihre fortdauernde Anziehungskraft bewiesen. Und sie unterstreicht durch ihre Präsenz in Afghanistan, wie hilfreich ihre militärische Organisation auch in entfernten Krisen sein kann. Sie ist jedoch nicht mehr der primäre Ort, an dem die transatlantischen Partner ihre strategischen Vorstellungen konsultieren und koordinieren (Schröder 2005a).5

Zu diesen Motiven vgl. die Beiträge des deutschen Koordinators für die deutsch-amerikanischen Beziehungen Karsten Voigt (2000, 2001). 5 Für eine an diese Rede anknüpfende Bestandsaufnahme der NATO vgl. Haftendorn (2005). 4

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Innenpolitische Determinanten

Ausgehend von der Annahme, dass die deutsche NATO-Politik, vor allem ihre Neuausrichtung nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes, nicht ohne eine entsprechende gesellschaftliche Verankerung vorstellbar bzw. erklärbar ist, soll im folgenden auf die innenpolitischen Determinanten deutscher NATO-Politik eingegangen werden. Auf Grund der gebotenen Kürze werden hier nur zwei Faktoren berücksichtigt, nämlich die Programmatik der deutschen Parteien sowie die Rolle der öffentlichen Meinung bei der Fundierung der deutschen Politik.

5.1 Die deutschen Parteien und die NATO Dem Paradigma des Multilateralismus folgend ist die NATO nach dem Regierungsantritt der Regierung Schröder im Jahr 1998 sukzessive zu einem zentralen Bestandteil der sicherheitspolitischen Programmatik der SPD geworden, nachdem dies während des Ost-West-Konfliktes, aber auch noch in den 1990er Jahren nicht der Fall gewesen war (vgl. Katsioulis 2004: 237f.). Es ist hier nicht der Ort, auf das lange Zeit problematische Verhältnis zwischen der SPD und der NATO einzugehen. Verwiesen sei an dieser Stelle lediglich darauf, dass die Atlantische Allianz zahlreichen Führungseliten der Sozialdemokratie als vorübergehendes Phänomen erschien und in den 1980er Jahren in der Partei immer wieder Stimmen anzutreffen waren, die einen Austritt der Bundesrepublik aus der NATO forderten (vgl. Denison/Gans 1994; Inacker 1994). Der feste Platz der NATO in den sicherheitspolitischen Ordnungsvorstellungen der SPD seit 1998 ist vor allem dem Faktor ‚Staatsräson’ geschuldet, wie sich bereits am Programm für den damaligen Wahlkampf ablesen lässt, das den Geist der Regierungsfähigkeit atmete: Das Ziel, die „neue Mitte“ zu gewinnen, ließ keine außenpolitische Position zu, die als waghalsiges Experiment und Bruch mit der Tradition der Bundesrepublik hätte interpretiert werden können. Diese eher taktisch motivierte Annäherung an die NATO erfuhr eine inhaltliche Fundierung und Verstärkung im Kontext des Kosovo-Krieges 1999 und schließlich durch die Anschläge vom 11. September 2001: Seitdem begründet die SPD-Führung die Bedeutung der NATO im öffentlichen Diskurs mit dem Schutz, den die Bundesrepublik während des Ost-West-Konflikts genossen habe. Diese Solidarität der Bündnispartner müsse sie nunmehr in der Bewältigung der neuen sicherheitspolitischen Herausforderungen und im Kampf gegen den transnationalen Terrorismus erwidern (SPD 2005: 10).

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Bezüglich der Instrumente der deutschen Sicherheitspolitik dominiert in den Ordnungsvorstellungen der CDU/CSU vorrangig politisches und militärisches Handeln, daneben seien, so die entsprechenden Dokumente, aber auch präventiv wirtschaftliche Maßnahmen notwendig, um sicherheitspolitische Herausforderungen möglichst frühzeitig und am Ort ihres Entstehens einzugrenzen und damit möglichen Schaden von der Bundesrepublik und ihren Bürgern abzuwenden (CDU/CSU-Bundestagsfraktion – Arbeitsgruppe Verteidigungspolitik 2003). Die entsprechenden Äußerungen reflektieren dabei das prinzipielle Primat, das die NATO in den sicherheitspolitischen Ordnungsvorstellungen der CDU/CSU genießt: Auch nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes ist die nordatlantische Allianz in dieser Sicht der bevorzugte Garant deutscher Sicherheit (vgl. CDU/ CSU-Bundestagsfraktion 2004). Dementsprechend müsse das Bündnis auch das wichtigste sicherheitspolitische Forum sein, in dem die Mitgliedstaaten Maßnahmen diskutieren und implementieren, um den neuen sicherheitspolitischen Herausforderungen gemeinsam zu begegnen, sei es die Proliferation von Massenvernichtungswaffen oder die asymmetrische Bedrohungen durch terroristische Angriffe (vgl. Katsioulis 2004: 231f.). Die deutsch-amerikanischen Beziehungen genießen bei der CDU/CSU zudem einen höheren Stellenwert, indem die Partei stark an die gemeinsame Erfahrung des Ost-West-Konfliktes anknüpft, die gemeinsamen Werte und Interessen sowie die transatlantische Schicksalsgemeinschaft betont. Stärker noch als die SPD sind Bündnis 90/Die Grünen dem durch Regierungsverantwortung ausgelösten Adaptionsprozess unterlegen, der ihre Position zu den Vereinigten Staaten, der NATO und den transatlantischen Beziehungen im Allgemeinen betrifft. Noch zu Beginn der 1990er Jahre forderte die Partei die Auflösung der nordatlantischen Allianz und wandte sich gegen jede sicherheitspolitische Aktivität der Europäischen Union. Ziel grüner Außenpolitik war eine gesamteuropäische Friedensordnung, in der militärische Allianzen und die Anwendung militärischer Mittel allgemein nicht länger existierten. Die bevorzugte sicherheitspolitische Organisation der Partei war dabei immer die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE).6 Erst die Kriege in Jugoslawien haben einen Perspektivwechsel der Partei bewirkt, vor allem die Rolle, die die NATO beim Zustandekommen der Abkommen von Dayton und Paris gespielt hat, dann vor allem aber die Nutzung der Allianz im Kosovo-Krieg zur Beendigung von Massakern an der Zivilbevölkerung, die auch vielen Parteimitgliedern als inakzeptabel erschienen. Damit hat 6

Zur programmatischen Entwicklung grüner Außenpolitik vgl. Volmer (1998) und Sager (1996).

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ein Prozess eingesetzt, in dessen Verlauf zumindest die entsprechenden Eliten der Partei die NATO als feste Größe der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik akzeptiert haben (Nachtwei 2005). Grüne Kritik an der NATO beschränkt sich heute darauf, dass zwar die militärischen Instrumente der Allianz wirkungsvoll seien, dass sie aber über zu wenig politische Mittel verfüge und daher eine Reform des Bündnisses notwendig sei. Schließlich müsse die NATO stärker mit der Europäischen Union verzahnt und in das kollektive Sicherheitssystem der Vereinten Nationen eingefügt werden. Traditionell tritt die FDP für eine feste Verankerung der Bundesrepublik in der Atlantischen Allianz ein, die sie als Garantie für die Sicherheit und Stabilität Europas betrachtet. Die NATO sei Motor und Garant einer breit angelegten europäischen Sicherheitsarchitektur. Die ESVP dürfe daher lediglich komplementär zur NATO entwickelt werden (FDP 2002: 80). Die Bedeutung, die die Partei den transatlantischen Beziehungen beimisst, geht aber über die Zusammenarbeit in der NATO hinaus und umfasst alle Felder der außen- und sicherheitspolitischen Zusammenarbeit. Keine der großen internationalen Aufgaben lasse sich ohne transatlantische Zusammenarbeit lösen: Wer der Illusion eines europäischen Alleingangs anhängt, täuscht sich. Es gibt zur transatlantischen Zusammenarbeit keine wirkliche Alternative, außer Leichtsinn. […] Deutschland benötigt wie kein anderes Land ein besser handlungsfähiges Europa und eine enge Kooperation mit den Vereinigten Staaten (FDP 2005: 37).

Wie Bündnis 90/Die Grünen verweist auch die Linkspartei-PDS weniger auf konkrete sicherheitspolitische Bedrohungen, die die Bundesrepublik in multinationalen Zusammenhängen militärisch bewältigen könne, sondern betont vor allem die strukturellen Ursachen von Konflikten in der internationalen Politik und verweist dabei auf ein breites Feld relevanter Faktoren (PDS 2003: 13). Wenig konkret wird die Frage des sicherheitspolitischen Instrumentariums beantwortet. Während die Partei recht präzise ihre Ablehnung existierender Instrumente artikulieren kann, bleiben ihre sicherheitspolitischen Ordnungsentwürfe eher vage. Die Linkspartei-PDS lehnt die NATO als ein Instrument amerikanischer Außenpolitik ab und sieht in ihr eine Ursache für Konflikte (PDS 2003: 16). Daher hat die PDS-Bundestagsfraktion auch gegen die Zustimmung der Bundesregierung zur im Jahr 1999 beschlossenen NATO-Strategie bzw. die fehlende Parlamentsbeteiligung geklagt. Im Gegensatz zu den anderen Parteien betrachtet die Programmatik der Linkspartei-PDS die Vereinigten Staaten nicht als Partner bei der Bewältigung sicherheitspolitischer Herausforderungen, sondern sieht im „unila-

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teralen Imperialismus“ und dem „Weltherrschaftsanspruch“ der USA die eigentliche Gefahr für den Weltfrieden.

5.2 Die öffentliche Meinung Die Haltung der deutschen Öffentlichkeit gegenüber der NATO ist eng an diejenige gegenüber den Vereinigten Staaten gebunden bzw. leitet sich aus dieser ab und steht zugleich in einem Spannungsverhältnis zur Position gegenüber der ESVP: Viele Deutsche wünschen sich eine stärkere europäische Orientierung der deutschen Sicherheitspolitik bzw. eine Vertiefung der Kooperation im Rahmen der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik: So pendelte in zwei Umfragen aus den Jahren 2000 der Anteil derjenigen Deutschen, die die Entwicklung der ESVP für „absolut notwendig“ oder „ziemlich notwendig“ erachteten, stabil um die 65%. Und 92% der Befragten hielten eine deutsche Beteiligung daran für „richtig“ oder „wahrscheinlich richtig“ (Kernic/Callaghan/Manigart 2002: 72f). In den Umfragen der Eurobarometer 56 bis 59, d.h. im Zeitraum zwischen dem Herbst 2001 und dem Frühjahr 2003 ist die Zustimmung der deutschen Bevölkerung für die ESVP bis auf 81% Einverständnis kontinuierlich gestiegen. Damit liegt die Zustimmung der deutschen Bevölkerung über dem Durchschnitt in der EU von 74% (Collmer 2004: 214f). Diese Werte sind jedoch nicht ausschließlich mit einem in der Bundesrepublik anzutreffenden Europa-Enthusiasmus zu erklären, sondern das treibende Motiv ist das Interesse an einer Sicherheitspolitik, die sich von den USA emanzipiert: 51% der Deutschen finden, dass die USA und Europa unabhängiger voneinander werden sollten und 53% sind der Meinung, dass Europa größere militärische Fähigkeiten bekommen sollte, um in der Lage zu sein, die eigenen Interessen getrennt von den USA zu schützen (German Marshall Fund of the United States 2004: 5, 7). Ein Hintergrund dieser Position ist, dass die Politik der Vereinigten Staaten im internationalen System von einer großen Zahl der europäischen Bevölkerung – Deutschland liegt in dieser Frage im EU-Durchschnitt – ablehnend betrachtet wird: Seit 1998 gibt es in den entsprechenden Umfragen eine stabile Gruppe von 68 – 75%, die eine von den USA unabhängigere Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäer für „unbedingt notwendig“ oder „ziemlich notwendig“ halten. Allerdings ist das Ziel dabei weniger, in einen Wettstreit mit den Vereinigten Staaten einzutreten, sondern 70% der Befragten geben an, dass sie eine stärkere EU wünschten, um effektiver mit den USA kooperieren zu können (Collmer 2004: 216). Während in der öffentlichen Meinung Frankreichs der

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Gedanke der Gegenmachtbildung als Motiv der Zustimmung zur ESVP durchaus anzutreffen ist, dominiert dies bei der Mehrheit der Deutschen nicht. Dies korrespondiert mit den jüngsten Daten zur Sicht der Deutschen auf die NATO: Zwar ist deren Ansehen seit dem Ende des Ost-West-Konfliktes auf 69% gefallen und bleibt stabil auf diesem Niveau. Allerdings liegt dieser Wert im europäischen Vergleich recht hoch. Die Entwicklung der ESVP wird von der öffentlichen Meinung also begrüßt, diese Zustimmung geht aber nicht wirklich auf Kosten der NATO. Für die Bundesrepublik gilt daher in besonderer Weise die Charakterisierung, die Richard Eichenberg für die öffentliche Meinung in der EU generell vorgenommen hat: […] Europeans have also consistently supported membership in NATO and consider it ‘essential’ to European security. Nowhere is there a significant sentiment to end NATO membership. Although there are some signs that support for NATO has been weakened recently over its historical levels […], even in these countries support remains high. Europeans want it both ways, […] but only within the context of NATO (Eichenberg 2003: 638).7

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Ausblick: Deutsche NATO-Politik an der Schwelle von Schröder zu Merkel

Die Amtszeit der Regierung Schröder endete mit Zweifeln an der Ernsthaftigkeit ihrer Bekundungen zugunsten der NATO als dauerhaftem Band der transatlantischen Sicherheitsbeziehungen und mit Ungewissheit über die zukünftige Ausrichtung der deutschen Sicherheitspolitik. Die Rede des Bundeskanzlers auf der Münchener Sicherheitskonferenz 2005 deutete einen Paradigmenwechsel an, dem zufolge die Regierung Schröder die traditionelle Balance deutscher Politik zwischen europäischen und atlantischen Sicherheitsstrukturen zugunsten der ersteren aufgegeben habe. Zahlreiche Beobachter haben auf diese veränderte Rhetorik verwiesen und erwarteten nun auch entsprechende politische Schritte, d.h. dass die Bundesregierung ihr Engagement in der Allianz auf das nötigste beschränken und stattdessen intensiver andere multilaterale Foren für ihre außen- und sicherheitspolitischen Vorstellungen suchen und nutzen würde. Jüngere Äußerungen der Bundesregierung vom Sommer 2005 deuteten zumindest auf der rhetorischen Ebene wieder eine Rückkehr zur skizzierten Position der Wertschätzung der Nordatlantischen Allianz an. So hat Bundeskanzler 7

Dieselbe Grundtendenz haben ebenso herausgearbeitet Gareis/Klein (2004).

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Schröder in einer Erklärung vom. 6. Mai 2005 die Allianz als zweiten Pfeiler der deutschen Außenpolitik neben der europäischen Integration beschrieben und dem nordatlantischen Bündnis auch für die Zukunft eine Schlüsselstellung zugewiesen: Die NATO war stets mehr als eine Verteidigungsallianz. Sie ist Ausdruck unserer transatlantischen Zivilisation, gemeinsamer Interessen und gemeinsamer Werte. Die Bundesrepublik Deutschland hat in den fünfzig Jahren ihrer Mitgliedschaft in besonderem Maße von dem atlantischen Bündnis profitiert – und sich stets auch in besonderem Maße dafür engagiert. Die NATO ist Teil deutscher Staatsräson geworden – und sie wird dies auch bleiben (Schröder 2005b).

Die Bundestagswahl 2005 hat jedoch Spekulationen über den möglichen weiteren Weg der rot-grünen NATO-Politik obsolet gemacht. Dem Regierungswechsel und dem Amtsantritt der Regierung Merkel im November 2005 ist programmatisch eine politische Aufwertung der nordatlantischen Allianz gefolgt: So betont die von CDU, CSU und SPD am 11. November 2005 unterzeichnete Koalitionsvereinbarung, dass die NATO zentrales Instrument sowie stärkster Anker der deutschen Sicherheits- und Verteidigungspolitik bleibe. Die Allianz solle wieder zum zentralen Ort des sicherheitspolitischen Dialogs werden, an dem die transatlantischen Partner ihre strategischen Vorstellungen beraten und koordinieren (Koalitionsvereinbarung 2005, 152). Entsprechende Äußerungen deutscher und europäischer Politiker während der Münchener Konferenz für Sicherheitspolitik im Februar 2006, einem der wichtigsten Foren für den transatlantischen sicherheitspolitischen Dialog, haben diese Aufwertung bekräftigt. Diese Renaissance der NATO von deutscher Seite wurde erleichtert durch die pragmatische ‚Wiederentdeckung’ der Allianz in den Vereinigten Staaten seit dem zweiten Amtsantritt von Präsident George W. Bush im Januar 2005. Die Wiederannäherung an das Bündnis ist dabei insofern pragmatisch, als dass zwar weite Teile der seit dem Jahr 2001 von der Regierung Bush geäußerten und auch politikleitenden Vorbehalte gegenüber der Organisation nicht wirklich ausgeräumt worden sind. Die Vertreter der Exekutive und wichtige Stimmen der außenpolitische Debatte im Kongress, vor allem von moderat republikanischer Seite, aber auch neokonservative Vertreter unter den einflussreichen Zeitungskolumnisten und von außenpolitischen Forschungseinrichtungen, bewerten nunmehr den aus der Zusammenarbeit in der NATO erwachsenden Nutzen höher als die damit verbundenen Kosten und plädieren für eine Vertiefung der transatlantischen Sicherheitskooperation im Rahmen der nordatlantischen Allianz.

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Wenn denn tatsächlich die skeptische NATO-Politik der letzten Phase der Regierung Schröder zumindest in Teilen eine Reaktion auf die Politik der Regierung Bush gewesen ist, die Allianz lediglich als Werkzeugkasten zur Zusammenstellung von ad hoc-Koalitionen zu nutzen, so räumt nunmehr im Umkehrschluss das neue Interesse Washingtons an der Allianz als transatlantischem Kooperations- und Konsultationsforum der Regierung Merkel die Handlungsspielräume ein, sich wieder stärker für die Nutzung dieser Organisation auszusprechen und einzusetzen. Hinzu tritt seit dem Wahlsieg George W. Bushs im November 2004 auch schlicht die Einsicht zahlreicher europäischer Regierungen, dass sie entgegen anders lautenden Hoffnungen bzw. Erwartungen bis zum Januar 2009 mit dieser amerikanischen Exekutive als Partner konfrontiert sein werden. Vor diesem Hintergrund sind viele europäische Hauptstädte aus pragmatischen Erwägungen dafür eingetreten, die Auseinandersetzungen des Irak-Krieges hinter sich zu lassen und stattdessen einen kooperativen Neuanfang im Rahmen der NATO zu wagen. Ein grundsätzlicher Konsens zwischen der deutschen Sicherheitspolitik und entsprechenden amerikanischen Ordnungsvorstellungen besteht gegenwärtig in der Einschätzung, dass es sich bei den wichtigsten sicherheitspolitischen Herausforderungen, vor denen die NATO heute steht, nicht mehr um von Staaten geführte Angriffe auf das Bündnisgebiet handele, sondern um neuartige Bedrohungen und Akteure, denen mit veränderten Zielen, institutionellen Arrangements und Instrumenten zu begegnen sei. Daraus folgt, dass sowohl die Vereinigten Staaten als auch die Bundesrepublik ein Interesse an der Fortführung des Adaptions- bzw. Transformationsprozesses der NATO hin zu einem global agierenden Anbieter von Sicherheit (in ihren verschiedensten Facetten) haben müssen. Hinter dieser sich andeutenden prinzipiellen Übereinstimmung der deutschen und amerikanischen Politik bezüglich der NATO kann jedoch bereits ein möglicher Keim für zukünftige Verwerfungen liegen. Denn die Freude am wieder aufgenommenen Gesprächsfaden droht die erkennbaren konzeptionellen Unterschiede auf der operativen Ebene zu überlagern. Bereits ein flüchtiger Blick in die NATO-Debatten in den Vereinigten Staaten offenbart, dass amerikanische Vertreter bezüglich der angestrebten Missionen (z.B. in Darfur oder bei der Sicherung von Energieversorgungswegen), der dazu notwendigen Ausrüstung und der institutionellen Ausformung des atlantischen Bündnisses (z.B. zukünftige Erweiterungsrunden) häufig eine andere Entwicklung der NATO favorisieren als diejenige, die bislang deutschen Parlamentariern und Regierungsvertretern vorschwebt. Dieser Befund ist nicht per se ein Alarmzeichen der erneuten transatlantischen Entfremdung. Er unterstreicht aber die Notwendigkeit thematisch erwei-

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terter und zugleich intensivierter sicherheitspolitischer Konsultationen zwischen der Bundesrepublik, den anderen europäischen NATO-Mitgliedern sowie den Vereinigten Staaten und Kanada. Ein entsprechender institutioneller Rahmen steht den Beteiligten mit der nordatlantischen Allianz zur Verfügung. Sie müssten sich lediglich darauf besinnen, diesen wieder stärker zu nutzen.

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Deutsche Außen- und Sicherheitspolitik im europäischen Kontext: Zur Parallelität von Kontinuität und Wandel Deutsche Außen- und Sicherheitspolitik im europäischen Kontext

Franco Algieri

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Einführung

In besonderer Weise wird die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland von den Lehren der eigenen Geschichte beeinflusst. Über den Zeitraum von fast einem halben Jahrhundert hinweg folgte die deutsche Außenpolitik dem Prinzip der nationalen Zurückhaltung, bei gleichzeitiger Verankerung im Rahmen multilaterater Foren, insbesondere den Vereinten Nationen, der Europäischen Gemeinschaft (EG) und dem Nordatlantischen Bündnis (NATO). Sowohl nach außen, das heißt gegenüber dritten Staaten und internationalen Organisationen, wie auch in der innerdeutschen Debatte zur Rolle der Bundesrepublik als internationaler Akteur wirkte dieses Prinzip deutscher Außenpolitik vertrauensbildend. Der westeuropäische Integrationsprozess und die transatlantische Partnerschaft bildeten unumstößliche Orientierungs- und Leitpunkte für die Formulierung und Ausgestaltung der Außenpolitik Deutschlands. Hinweise auf eine mehr selbst bestimmte und aus der eigenen Interessenlage resultierende Außenpolitik waren mit der von Willy Brandt und Egon Bahr seit der ersten Hälfte der 1960er Jahre vorangetriebenen Ostpolitik erkennbar geworden (Merseburger 2002: 430-656). Die Einbindung in den europäisch-transatlantischen Kontext wurde nie zu Disposition gestellt, und insgesamt betrachtet hatten sich über vier Jahrzehnte die Verlässlichkeit und die bewusste Selbstbeschränkung deutscher Außenpolitik manifestiert. Mit dem Ende der Ost-West Konfrontation, den daraufhin einsetzenden Transformationsprozessen in Osteuropa, der Neuausrichtung des europäischen Integrationsprozesses wie auch durch die Wiedervereinigung Deutschlands war die Frage, wie sich die deutsche Außenpolitik nunmehr entwickeln würde, relevant geworden. Ein partielles Ausscheren oder gar eine Abkehr von dem bis dahin verfolgten außenpolitischen Kurs war nicht zu befürchten. Vielmehr zeigten sich in dieser Phase die Bindungs- und Wirkungskräfte von EG und NATO. Im

Deutsche Außen- und Sicherheitspolitik im europäischen Kontext

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Sinne einer Vertiefung des europäischen Integrationsprozesses waren der christdemokratische Bundeskanzler Helmut Kohl und der sozialistische Staatspräsident Frankreichs François Mitterrand federführende Akteure bei der Schaffung der Politischen Union im Kontext der Europäischen Union (EU). Damit war auch der Rahmen für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) geschaffen worden, die zu einem späteren Zeitpunkt durch die Europäische Sicherheitsund Verteidigungspolitik (ESVP) erweitert werden sollte. In diesem Beitrag sollen die Wechselwirkungen deutscher Außen- und Sicherheitspolitik einerseits und der ESVP andererseits dargelegt werden. Hierbei wird von der Annahme ausgegangen, dass spezifische politische Entwicklungen innerhalb Deutschlands, bei gleichzeitigem Wandel des internationalen Umfelds, mit dem sich Deutschland konfrontiert sah, in besonderer Weise zur Entwicklung der ESVP beigetragen haben und dadurch wiederum Pfadabhängigkeiten entstanden, die für die Bestimmung deutscher Außen- und Sicherheitspolitik in Betracht zu ziehen sind. Im ersten Teil des Beitrags wird ein Überblick zur Entwicklung und den Merkmalen des europapolitischen Bezugsrahmens anhand der ESVP und der Europäischen Sicherheitsstrategie (ESS) gegeben. Vor diesem Hintergrund werden anschließend Merkmale und der Wandel deutscher Außen- und Sicherheitspolitik seit den 1990er Jahren dargestellt. Abschließend wird darauf eingegangen, wie sehr sich deutsche und europäische Interessen in der Außenund Sicherheitspolitik überschneiden und welcher Ausblick sich bietet.

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Die Veränderung des europapolitischen Bezugsrahmens

Wird auf den europäischen Integrationsprozess als einen nunmehr fünf Jahrzehnte umfassenden Zeitraum geblickt, so kann das Feld der Sicherheits- und Verteidigungspolitik als ein relativ junger Entwicklungsstrang mit einem beträchtlichen Wachstumspotential – seit 2003 sind im Rahmen der ESVP zum Stand Juli 2006 16 Operationen zu verzeichnen (Kuprian 2006) – bezeichnet werden. Wie sich die sicherheits- und verteidigungspolitische Dimension der EU bis heute entwickelt hat, lässt sich exemplarisch an der ESVP und der Europäischen Sicherheitsstrategie aufzeigen.

2.1 Die ESVP Mit der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik wird der Handlungsspielraum für die GASP nachhaltig erweitert (Algieri 2001). Die ESVP ist als

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Teil der GASP zu verstehen und ihr Zustandekommen beruht auf einer Reihe von nationalen und bilateralen Initiativen von EU-Mitgliedstaaten (in der Anfangsphase insbesondere von Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien sowie den Benelux-Staaten). Einen wichtigen Anstoß zur Stärkung der GASP gab der britische Premierminister Tony Blair beim Treffen der Staats- und Regierungschefs der EU im Oktober 1998 im österreichischen Pörtschach. Seine, wenngleich allgemeinen, Äußerungen zur Verstärkung der europäischen Sicherheitsund Verteidigungsidentität innerhalb der NATO und zur Integration der Westeuropäischen Union (WEU) in die Europäische Union wiesen auf eine beachtenswerte Entwicklung Großbritanniens bei der Diskussion um eine europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik hin. In ihrer gemeinsamen Erklärung von St. Malo forderten Frankreich und Großbritannien vor dem Wiener Treffen des Europäischen Rates im Dezember 1998, dass die EU über die Fähigkeit zu autonomem Handeln und über entsprechend einsetzbare militärische Mittel verfügen sollte.1 Hierbei blieben beide Staaten dem intergouvernementalen Ansatz verbunden und betonten, dass eine derartige Entwicklung keine Abwendung von der NATO bedeute. Die britisch-französische Annäherung war wichtig, da sich hier zwei, bezüglich der Entwicklung einer europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik unterschiedliche Denkkulturen trafen (Howorth 2000). Während Frankreich ein stärkeres Gewicht Europas in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik anstrebte, war es das Ziel Großbritanniens, die europäische Dimension innerhalb der NATO zu stärken. Der Krieg im Kosovo erhöhte im ersten Halbjahr 1999, während der deutschen EU-Ratspräsidentschaft, den Druck auf die Mitgliedstaaten, die sicherheitsund verteidigungspolitische Debatte zu vertiefen. Zum Ende der deutschen Ratspräsidentschaft legte der Europäische Rat von Köln im Juni desselben Jahres die Wegvorgabe für die ESVP fest (Europäischer Rat 1999a). Die weitere Ausarbeitung und Verfeinerung der Grundlagen für die Herstellung militärischer und nicht-militärischer Fähigkeiten wurde nun zu einem dynamischen und anhaltenden Charakteristikum der sicherheitspolitischen Vertiefung des europäischen Integrationsprozesses (Europäischer Rat 1999b; Europäischer Rat 2000) und fand Eingang in das Vertragswerk von Nizza. Dass diese Entwicklung in Richtung einer gemeinsamen Verteidigung gehen könnte, wird in Artikel 17.1 EUV festgehalten:

1

Vgl. Joint declaration issued at the British-French summit, Saint-Malo, 3.-4. Dezember 1998.

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Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik umfasst sämtliche Fragen, welche die Sicherheit der Union betreffen, wozu auch die schrittweise Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik gehört, die zu einer gemeinsamen Verteidigung führen könnte, falls der Europäische Rat dies beschließt.

Mit der ESVP erhöhte sich die Zahl der an der Ausformulierung und Umsetzung der GASP beteiligten Akteure, und die institutionelle und prozedurale Komplexität nahm zu. Durch die im Vertrag über eine Verfassung für Europa vorgesehenen Neuerungen wird dieser Trend weiter verstärkt. Gleichwohl das ‚Schicksal’ des Verfassungsvertrags nach den negativen Referenden in Frankreich und den Niederlanden im Jahr 2005 weiterhin offen ist, soll an dieser Stelle kurz auf einige zentrale Punkte hingewiesen werden, die auch für die Beurteilung deutscher Außenpolitik relevant sind. Dem Text des Verfassungsvertrags folgend soll eine immer stärkere Konvergenz des Handelns der Mitgliedstaaten (Art. I-40 Abs. 1 VVE) erreicht werden. Hierbei stellen Europäischer Rat und Ministerrat die Foren dar, in denen sich die Mitgliedstaaten zu außen- und sicherheitspolitischen Fragen abstimmen und ihr gemeinsames Vorgehen festlegen (Art. I-40 Abs. 5 VVE). Eine steigende Teilnehmerzahl an der GASP führt aber dazu, dass die Leistungsfähigkeit des Regelungsrahmens überdehnt und dadurch seine Effektivität eingeschränkt wird. Deshalb gewinnen Formen der Differenzierung der außen- und sicherheitspolitischen Integration an Bedeutung. Dabei richten sich die Erwartungen mit Blick auf die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik in besonderer Weise an die Verstärkte Zusammenarbeit (Jaeger 2002). Im Bereich der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP), die einen „integralen Bestandteil“ der GASP darstellt, wird Flexibilität ebenfalls als wichtig erachtet. Die ständige strukturierte Zusammenarbeit stellt einen für alle Mitgliedsstaaten offenen Ansatz dar. Durch eine Verstetigung und Intensivierung der Zusammenarbeit einiger Mitgliedstaaten wie auch der Gruppenbildung wird die Herausbildung von Interessenkoalitionen gefördert, die das sicherheits- und verteidigungspolitische Integrationsprojekt nachhaltig prägen können. Insgesamt betrachtet unterstreicht der Text des Verfassungsvertrags die bestehende Ausrichtung europäischer Sicherheits- und Verteidigungspolitik am Intergouvernementalismus.

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2.2 Die Europäische Sicherheitsstrategie Wie oben erwähnt hatten die Veränderungen des sicherheitspolitischen Umfelds der EU von deren Mitgliedstaaten zunehmend Reaktionen verlangt. Diese Zwangslage des Reagierens auf neue sicherheitspolitische Herausforderungen setzte sich auch im beginnenden 21. Jahrhundert fort. So stellte sich nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 die besondere Frage, wie dieser neuen Form des internationalen Terrorismus begegnet werden sollte. Im Zuge des IrakKonflikts verschärfte sich im Jahr 2003 die Debatte über die unterschiedlichen außenpolitischen Ziele der Vereinigten Staaten einerseits und europäischer Staaten andererseits. Angesichts der divergierenden Positionen zwischen alten und neuen Mitgliedstaaten war erneut deutlich geworden, dass kein abgestimmter Strategieansatz zwischen den europäischen Staaten vorhanden war. Vielmehr stellte sich die Frage, ob zwischen den europäischen Staaten denn überhaupt eine Debatte bezüglich der strategischen Ausrichtung der GASP/ESVP geführt wurde. Die Zeitumstände drängten es den Mitgliedstaaten der EU auf, eine solche strategische Debatte zu führen. Der entscheidende Anstoß zur Ausarbeitung eines zusammenhängenden strategischen Konzepts für die EU kam in Folge eines Treffens der Außenminister Deutschlands, Frankreichs und Großbritanniens sowie des Hohen Vertreters für die GASP im Frühjahr 2003 in Brüssel. Zum Abschluss der griechischen EU-Ratspräsidentschaft legte Javier Solana im Juni 2003 dem Europäischen Rat in Thessaloniki den ersten Entwurf für die Europäische Sicherheitsstrategie vor (Frank/ Gustenau/Reiter 2003). Die Einigung der Staats- und Regierungschefs auf die überarbeitete Fassung im Dezember 2003, bildete den vorläufigen Höhepunkt bei der Konzeptualisierung europäischer Außen- und Sicherheitspolitik (Rat der Europäischen Union 2003). In der wissenschaftlichen Diskussion zum europäischen Integrationsprozess nimmt die Diskussion um dieses Dokument zunehmend Raum ein.2 Sicherlich wurde von diesem Dokument ein Beitrag zur Herausbildung einer sicherheitspolitischen Identität und zur Überbrückung der politischen Differenzen innerhalb der EU erwartet. Aufbau und Inhalt der ESS spiegeln das Verständnis für die komplexen sicherheitspolitischen Konstellationen und die damit ursächlich zusammenhängenden Probleme wider. Neben globalen Herausforderungen wie Armut, Krankheiten, Umweltzerstörung und Energieversorgungssicherheit werden fünf Hauptbedrohungen identifiziert, mit denen sich die EU und ihre Mit2

Vgl. exemplarisch aus unterschiedlichen Perspektiven das Oxford Journal on Good Governance, 1/2004.

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gliedstaaten auseinandersetzen müssen: erstens Terrorismus, zweitens die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, drittens regionale Konflikte, viertens das Scheitern von Staaten und fünftens organisierte Kriminalität. Zur erfolgreichen Abwehr dieser Bedrohungen will die EU auf eine Vielzahl von Instrumenten aus unterschiedlichen Politikbereichen zurückgreifen und Sicherheit, insbesondere in der Nachbarschaft und darüber hinaus auch in weiter entfernten Regionen, fördern. Die Kooperation mit den USA, Russland und anderen strategischen Partnern (Japan, China, Indien und Kanada) wie auch mit den Vereinten Nationen und anderen internationalen Organisationen wird hierfür vorausgesetzt. Die ESS hebt die globale Handlungsagenda für die EU hervor: „Bei den neuen Bedrohungen wird die erste Verteidigungslinie oftmals im Ausland liegen“ (Rat der Europäischen Union 2003: 11). Darüber hinaus soll und muss der Schwerpunkt auf präventives Handeln gelegt werden. Angesichts der Komplexität der Sicherheitsprobleme wird schließlich eine Mischung aus verschiedenen Politiken gefordert: Im Gegensatz zu der massiv erkennbaren Bedrohung zur Zeit des Kalten Krieges ist keine der neuen Bedrohungen rein militärischer Natur und kann auch nicht mit rein militärischen Mitteln bewältigt werden. Jede dieser Bedrohungen erfordert eine Kombination von Instrumenten (Rat der Europäischen Union 2003: 7).

Aus der ESS lassen sich Erwartungen hinsichtlich der Leistungsfähigkeit der GASP im Allgemeinen und der ESVP im Besonderen ableiten. So mahnt die ESS die Entwicklung einer Strategie-Kultur an, die frühzeitiges, schnelles und robustes Eingreifen gestattet. Ein besonderer Mehrwert gesamteuropäischen Handelns wird dabei bei der Durchführung von Operationen erwartet, die militärische und zivile Mittel kombinieren. Überdies wird gefordert, dass angesichts der quantitativen Aufwendungen, die innerhalb der EU für Verteidigung aufgebracht werden, mehrere Operationen gleichzeitig durchführbar sein sollten. Des Weiteren wird gefordert, militärische und zivile Kapazitäten und Instrumente, die der EU bzw. ihren Mitgliedsstaaten zur Verfügung stehen, möglichst koordiniert einzusetzen, um somit die Kohärenz europäischer Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu gewährleisten und mögliche Synergieeffekte zu nutzen. Dass eine institutionelle Weiterentwicklung der EU zur effektiven und schnellen Entscheidungsfindung notwendig ist, lässt sich aus der ESS ebenfalls herauslesen. Darüber hinaus wird gefordert, zeitgemäße militärische Kapazitäten zu entwickeln, zivile Ressourcen zum Krisenmanagement und peace-building auszubauen und die diplomatische Koordination zwischen der mitgliedsstaatlichen und der

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europäischen Ebene sowie die Weitergabe von nachrichtendienstlich erworbenen Informationen zu verbessern. In Übereinstimmung mit dem Ausbau der Ressourcen wird eine Ausweitung von Missionen, die über die Petersberg-Aufgaben hinausgehen, nicht ausgeschlossen. Die Debatte um die Reichweite europäischer Außen- und Sicherheitspolitik wird jedoch solange unvollständig sein, wie nicht alle Konsequenzen der in der ESS vorgezeichneten Rolle der EU durchgedacht sind. Dazu gehören auch für politische Entscheidungsträger unangenehme Themen: Es wird Aufgabe der Weiterentwicklung der Strategie sein, die Frage zu beantworten, wann militärische Gewalt zum Mittel der EU-Politik werden soll, speziell, unter welchen Voraussetzungen Präventivschläge vorzusehen sind (Reiter 2005: 65).

Für solch eine Debatte wird es hilfreich sein, wenn sich eine als gemeinsam zu bezeichnende Wahrnehmung der Bedrohungen herausbildet. Die ESS ist ein bemerkenswertes, aber mit Unzulänglichkeiten behaftetes Dokument, das zu einem späteren Zeitpunkt entsprechend der Notwendigkeit einer Anpassung an Entwicklungen innerhalb wie außerhalb der Union einer Überprüfung unterzogen werden muss. In der unmittelbaren Zukunft werden die Mitgliedstaaten der EU daran gemessen werden, ob sie die Leitgedanken der Sicherheitsstrategie in der europäischen Außenpolitik umsetzen.

3

Merkmale einer sich wandelnden deutschen Außenpolitik

Der genannte Entwicklungsweg europäischer Sicherheits- und Verteidigungspolitik hat die deutsche Außenpolitik beeinflusst und gleichzeitig wirkt die nationale, sprich deutsche Interessenlage nachhaltig auf die europäische Dimension ein. Die für vergemeinschaftete Politikbereiche, wie beispielsweise die Handelspolitik, angebrachte Feststellung, Europapolitik sei Innenpolitik, kann nunmehr auch für die Sicherheitspolitik vorgebracht werden. In dem systemischen Gefüge der Ost-West Konfrontation hatten weder Deutschland noch andere EG-Mitgliedstaaten die Aufgabe, sich um Sicherheitspolitik zu bemühen. Im Zuge einer sich neu zusammenfügenden Ordnung für Europa wandelte sich auch die Außenpolitik Deutschlands in mehrfacher Hinsicht. Grundsätzlich war und bleibt für die deutsche und die europäische Außenpolitik entscheidend, welches Leitbild das Handeln des internationalen Akteurs EU bestimmt. In einer gemeinsamen deutsch-französischen Studie fanden sich Ende des vergangenen Jahrzehnts drei Optionen (Auswärtiges Amt/Ministère des

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Affaires Etrangères 1998/99): a) das große Markteuropa, b) eine Großmacht, die die Rolle ehemaliger europäischer Mächte besetzt, und c) die Zivilmacht. Keines dieser Leitbilder wurde als überzeugend bewertet, vielmehr wurde einer Synthese aus allen dreien Aufmerksamkeit geschenkt. Zu jenem Zeitpunkt war auch noch nicht ersichtlich, ob das außen- und sicherheitspolitische Handeln der Union einem kurzfristigen und reaktiven, einem langfristigen und strategischen oder in kombinierter Form zwar einem langfristigen und strategischen Konzept folgt, in dessen Rahmen aber jederzeit und schnell auf sicherheitspolitische Herausforderungen reagiert werden kann.

3.1 Die Flexibilisierung europäischer Außenpolitik als deutsches Interesse Die deutsche Außenpolitik in den 1990er Jahren unter Bundeskanzler Helmut Kohl und den Außenministern Hans-Dietrich Genscher bzw. Klaus Kinkel zeigte durchaus Selbstbewusstsein hinsichtlich der Neugestaltung Europas. Gleichzeitig blieb diese Politik sowohl gegenüber den USA wie auch gegenüber den europäischen Partnern stets berechenbar und zuverlässig. Anlass zu Befürchtungen über einen deutschen Sonderweg gab es keinen. Die Einbettung in spezifische Beziehungsgefüge, also gegenüber den USA, Frankreich, Russland und osteuropäischen Staaten sowie die im Integrationskontext vertraute Rolle als Brücke zwischen großen und kleinen EU-Mitgliedstaaten charakterisierte zunächst das außenpolitische Profil Deutschlands. In den verschiedenen Reformetappen der EU von Maastricht bis zum Vertrag über eine Verfassung für Europa setzten sowohl die Regierungskoalitionen aus Union und Liberalen wie auch jene aus SPD und Bündnis90/Die Grünen deutliche Akzente bezüglich der Ausgestaltung der EU als außen- und sicherheitspolitischer Akteur. Nachdem sich schon bald nach Inkrafttreten des Maastrichter Vertragswerks gezeigt hatte, dass der Minimalkonsens zur GASP nicht ausreichend war, um die Rolle der EU als internationaler Akteur nachhaltig aufzuwerten und um angesichts einer zunehmenden Zahl von Mitgliedstaaten mögliche außenpolitische Handlungsblockaden zu vermeiden, lag es im Interesse Deutschlands, den Integrationsprozess zu flexibilisieren. Die deutsch-französischen Beziehungen bildeten hierfür einen geeigneten Bezugspunkt. So hatten beispielsweise Ende Oktober 1996 der deutsche Außenminister Klaus Kinkel und der französische Außenminister Hervé de Charette einen gemeinsamen Diskussionsbeitrag für die Regierungskonferenz zum Amsterdamer Vertrag zur verstärkten Zusammenarbeit vorgelegt (Kinkel/de Charette 1997; Giering 1997). Die Anregung, dass der Europäische Rat prioritäre Bereiche der GASP definieren kann,

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bei deren Umsetzungsmaßnahmen es zu einer häufigeren Anwendung von Mehrheitsentscheidungen kommen solle, war auf eine gemeinsame Initiative des deutschen Bundeskanzlers Helmut Kohl und des französischen Staatspräsidenten Jacques Chirac vom Dezember 1996 zurückzuführen (Kohl/Chirac 1996; Schildt 1997). Flexibilisierung soll einen zweifachen Zweck erfüllen: Erstens soll – wie erwähnt – die Handlungsfähigkeit einer erweiterten EU erhalten und gestärkt werden. Zweitens dient Flexibilisierung als Schutzfunktion vor einem Auseinanderdriften der Mitgliedstaaten. So war in der Regierungskonferenz zum Vertrag von Nizza in einem deutsch-italienischen Positionspapier darauf hingewiesen worden, dass verstärkte Zusammenarbeit nicht zu unkoordinierten Initiativen verschiedener Gruppen von Mitgliedstaaten führen sollte. Vielmehr sei verstärkte Zusammenarbeit als Verstärkung der Integration zu sehen.3 Wie sich während der Verhandlungen im Rahmen des Verfassungskonvents zeigte, war eine zentrale Forderung Deutschlands, die Möglichkeiten zur Differenzierung zu stärken und weiter auszubauen, das heißt auch auf den Bereich der Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu übertragen (Emmanouilidis 2005). Mit Blick auf die Verhandlungspositionen Deutschlands in den verschiedenen Reformetappen des europäischen Integrationsprozesses seit den 1990er Jahren wird eine Kontinuität hinsichtlich der Förderung der Außen- und Sicherheitspolitik der EU deutlich. Die deutsche Position spiegelt einen pragmatischen Realismus wider. Es geht nicht lediglich um ein integrationspolitisches Ideal im Sinne der Förderung der Kooperation und Zusammenarbeit von Staaten, um somit Stabilität und Vertrauen zwischen diesen herzustellen. Darüber hinaus wird die Handlungsfähigkeit der EU als internationaler Akteur gefordert und gefördert. Damit die Ungleichheit der Bereitschaft und Fähigkeit von EUMitgliedstaaten die Erreichung dieses Ziel nicht beeinträchtigt, orientierten sich die verschiedenen Bundesregierungen stets an Formen der flexiblen Integration. Werner Link kommt zu dem Schluss: Aus der prioritären europäischen Grundorientierung Deutschlands folgt die außenpolitische Maxime, die erweiterte EU durch die verstärkte und strukturierte Zusammenarbeit einer Kerngruppe handlungsfähig zu machen und in diesem Verbund eine kooperative Politik in einem balancierten multipolaren Weltsystem zu betreiben (Link 2004: 8).

3

Vgl. Dokument zur Regierungskonferenz, CONFER 4783/00, 4. Oktober 2000.

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3.2 Von der zivilen zur militärischen Macht Mit dem Ende der Ost-West Konfrontation stellte sich sowohl auf europäischer wie auf nationaler Ebene die Frage, wie sich in einer zunächst noch unklar umrissenen sicherheitspolitischen Architektur das Verhältnis von ziviler und militärischer Macht zueinander ausgestalten soll. Bereits frühzeitig zeigte die Regierung Kohl eine aktive Unterstützung bei der Neuausrichtung der NATO wie auch der Entwicklung der GASP. Es entstand Klärungsbedarf zur „Standortdebatte über die neue deutsche Außenpolitik“ (Hellmann 1997). Im Kontext der Frage „Quo vadis, Germania?“ wies Hanns W. Maull 1997 auf die Gefahr hin, dass wegen einer Vernachlässigung internationaler Krisenvorsorge und Prävention „das militärische Instrumentarium fast zwangsläufig stärker ins Blickfeld“ gerät (Maull 1997: 1256). Ernst-Otto Czempiel argumentierte in dieser Zeit explizit gegen eine „militarisierte Machtpolitik“ Deutschlands: „Deutschland soll daher die Zivilmacht bleiben, als die es gegründet wurde. Darin liegt kein Macht-, sondern nur ein Gewaltverzicht“ (Czempiel 1996). Doch spätestens mit der Einigung der EU-Mitgliedstaaten auf die ESVP hatte die europäische Außenpolitik und damit einhergehend auch die deutsche Außenpolitik ihre zivile Unschuld verloren. Die in der ESVP verankerte militärische Dimension kann nicht negiert werden. Noch in Oppositionszeiten hatte Joschka Fischer in einer Rede vor dem Deutschen Bundestag 1995 erkannt, dass ein „Wertekonflikt“ besteht: Auf der einen Seite Gewaltfreiheit als Vision in einer Welt, in der Konflikte durch Vernunft gelöst werden, durch Recht und Mehrheitsentscheidungen, durch Verfassungsstaat und nicht mehr durch nackte Gewalt, der Verzicht auf militärische Gewalt, das Ziel, Strukturen zu schaffen, damit diese nicht notwendig ist; auf der anderen Seite das verfluchte Dilemma, Menschen zum Überleben nur noch durch Entsendung von Militär helfen zu können.4

Im Vergleich der EU-Mitgliedstaaten kann Deutschland durchweg eine aktiv fördernde Rolle bei der Entwicklung der ESVP zugeordnet werden. Und auch hier bildete die deutsch-französische Kooperation einen wichtigen Bezugsrahmen. Beispielsweise verwies der deutsch-französische Sicherheits- und Verteidigungsrat in seiner Erklärung von Toulouse im Mai 1999 auf die Integration der

4 Vgl. die Rede Joschka Fischers vor dem Deutschen Bundestag 06.12.1995, in: Das Parlament, 15.12.1995. Zitat entnommen aus Harnisch 2000: 18.

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WEU in die EU.5 Deutschland, Belgien, Frankreich, Italien, Luxemburg und Spanien hatten während der Regierungskonferenz zum Vertrag von Amsterdam eine dreistufige Integration der WEU in die EU gefordert.6 Die öffentliche Meinung in Deutschland wie auch in einer Mehrzahl der EU-Mitgliedstaaten hatte eine gemeinsame Außenpolitik für die weitere Entwicklung der EU als notwendig erachtet, wobei die Verantwortung für Verteidigungsfragen den jeweiligen Regierungen zugeordnet wurde.7 Der Wechsel zur rot-grünen Regierung 1998 war für den Wandel der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik eine entscheidende Wegmarke. Unter dem Druck der externen sicherheitspolitischen Herausforderungen, insbesondere im Fall Kosovo, wie auch in der Funktion als EU-Ratspräsidentschaft, war eine deutsche Zurückhaltung nicht möglich. Es war in dieser spezifischen Konstellation, in der sich die bis dahin traditionell für eine deutsche Zurückhaltung plädierenden Parteien SPD und Bündnis90/Die Grünen in der nationalen und europäischen Führungsverantwortung und die Christdemokraten in der Opposition befanden, dass sich der Wandel Deutschlands hin zur militärischen Macht vollzog. In den Verhandlungen im Rahmen des Verfassungskonvents zeigte sich hinsichtlich der Ausweitung des militärischen Profils der EU deutlich ein deutsches Interesse. Die Logik der Flexibilisierung wurde nun auch im Bereich der ESVP ausdrücklich gefordert.8 Deutschlands Forderungen nach einer starken sicherheits- und verteidigungspolitischen Rolle der EU verdeutlichte sich auch bei dem Treffen der Staatsund Regierungschefs Belgiens, Deutschlands, Frankreichs und Luxemburgs am 29. April 2003 in Brüssel, das sowohl als ‚Vierergipfel’ als auch als ‚Pralinengipfel’ bezeichnet wurde. Dieses Treffen sorgte nicht nur im transatlantischen Verhältnis, sondern auch innerhalb der EU für Irritationen. Zur Diskussion stand die Einrichtung eines Nukleus zur kollektiven Planung und Führung von Einsätzen für die Union im belgischen Tervuren oder, wie von Kritikern befürchtet, eines Vgl. deutsch-französischer Sicherheits- und Verteidigungsrat, Erklärung von Toulouse, 29. Mai 1999. Vgl. Bulletin Quotidien Europe 6941 (24./25. März 1997), 4f. Schreiben des Bundesministers des Auswärtigen, Klaus Kinkel, an den Ratsvorsitzenden Hans van Mierlo, im Namen aller beteiligten sechs Staaten, vom 21. März 1997, CONF/3855/97, 24. März 1997. 7 Vgl. die Ergebnisse einer Umfrage im Auftrag der Europäischen Kommission, die im ersten Quartal 1996 in allen 15 Mitgliedstaaten durchgeführt wurde, European Views on the Common Foreign and Security Policy, abrufbar unter: http://europa.eu.int/en/comm/dg10/build/en/pescop.htm. 8 Vgl. Dominique de Villepin/Joschka Fischer: „Gemeinsame deutsch-französische Vorschläge für den Europäischen Konvent zum Bereich Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik“, CONV 422/02, CONTRIB 150, 22. November 2002. Ich danke Janis Emmanouilidis für Hinweise zur deutschen Verhandlungsposition. 5 6

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EU-Hauptquartiers. Während dies einerseits als Zeichen für die Formierung einer Pioniergruppe für eine Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik interpretiert wurde (Boyer 2004: 89), gab es andererseits eine breite Front der Skepsis, die auf den Befürchtungen hinsichtlich einer Spaltung innerhalb der EU-Mitgliedstaaten und einer nachhaltigen Schwächung der NATO aufbaute. In der zweiten Jahreshälfte 2003 verlor der Vorschlag in dieser Form an Gewicht. So wurde beispielsweise von deutscher Seite argumentiert, dass Planungs- und Kommandostrukturen außerhalb der NATO nicht sinnvoll erschienen. Was dann letztendlich auf die Zustimmung der EU-25 stieß und in den Schlussfolgerungen des Europäischen Rats von Brüssel im Dezember festgehalten werden konnte, basierte auf einem britisch-deutsch-französischen Vorschlag und bezog sich auf die Einsetzung einer kleinen Zelle mit zivilen und militärischen Komponenten innerhalb des EU-Militärstabs. Ein weiterer Beweis für die deutsche Befürwortung der ESVP kann darin gesehen werden, dass sich Deutschland, nachdem Frankreich und Großbritannien Anfang 2004 den Anstoß zum Konzept der battle groups gegeben hatten, diesem Ansatz umgehend angeschlossen hatte. In besonderer Weise hatte der Wandel der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik Auswirkungen auf die Rolle und das Selbstverständnis der Bundeswehr. Bereits 1994 hatte das Bundesverfassungsgericht die Beteiligung der Bundeswehr an Einsätzen im Rahmen der Vereinten Nationen oder Systemen der kollektiven Sicherheit geklärt. Zu letzteren zählt nicht nur die NATO, sondern durch die Übernahme der WEU-Aufgaben auch die EU. Mit den Einsätzen wollte Deutschland auch gegenüber seinen Partner seine Solidarität unter Beweis […] stellen und die Leistungsfähigkeit des nach dem OstWest-Konflikt fortbestehenden transatlantischen Bündnisses zur Bewältigung neuer sicherheitspolitischer Aufgaben und Herausforderungen […] demonstrieren“ (Knapp 2005: 144).

Waren deutsche Auslandseinsätze in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre noch Einzelfälle, so kann heute angesichts der weltweiten Präsenz der Bundeswehr, ob auf dem Balkan, dem Nahen Osten oder selbst dem asiatisch-pazifischen Raum davon gesprochen werden, dass „der Globalisierungsstress inzwischen auch in der Bundeswehr angekommen“ ist (Geiss 2006). Angesichts der operativen Ziele, denen die EU gerecht werden will, wie auch veränderter Bedrohungsszenarien, hat sich die Aufgabenwahrnehmung nationaler Streitkräfte gewandelt – bis hin zur Infragestellung des Konzepts der territorialen Verteidigung. So verdeutlicht beispielsweise die Entscheidung der deutschen Bundesregierung vom Juni 2000, die Bundeswehr umzustrukturieren und zu verkleinern, die Bereitschaft, einen

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entsprechenden Anteil an der Erfüllung des europäischen Planziels zu leisten (FAZ 2000).9 Für die Zustimmung des Deutschen Bundestags zur Beteiligung der Bundeswehr an entsprechenden Missionen ist es essentiell, dass diese im Rahmen der UN, NATO oder EU durchgeführt werden. 1995 stimmte der Bundestag einer Beteiligung der Bundeswehr an der Mission UNPROFOR (United Nations Protection Force) in Bosnien-Herzegowina zu, doch damals bei Weitem nicht mit der klaren Deutlichkeit späterer Bundestagsbeschlüsse. Hier muss, in Erinnerung an die oben gemachten Ausführungen, auf die damalige Konstellation im Bundestag hingewiesen werden, in der SPD und Bündnis90/Die Grünen noch in der Opposition waren. In der Folgezeit und mit dem Regierungswechsel zu Rot-Grün zeigte sich in den meisten Fällen eine klare Tendenz, diesen Missionen zuzustimmen. Zu einer knappen Mehrheit kam es 2001 bei einer Abstimmung über die Beteiligung der Bundeswehr an der Operation Enduring Freedom. Diese lag aber darin begründet, dass Bundeskanzler Gerhard Schröder die Abstimmung mit der Vertrauensfrage verbunden hatte. 2005 stimmten die Abgeordneten mit großer Mehrheit für die Verlängerung der Mission. Es ist zu einer Selbstverständlichkeit geworden, den europäischen Kontext als Argument zur Legitimation der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik zu nutzen. Außenminister Frank-Walter Steinmeier erklärte im Mai 2006 vor dem geplanten EU-Einsatz im Kongo: Eine der ganz wichtigen Voraussetzungen war, dass dies kein ausschließlich deutsch geprägter Einsatz wird. Deshalb haben wir [...] von vornherein gesagt, dass dieser Einsatz nur dann gerechtfertigt sein kann, wenn dies ein europäischer Einsatz wird, in dem die europäische Verantwortung auf viele Schultern verteilt wird.10

4

Interessenüberschneidungen deutscher und europäischer Außen- und Sicherheitspolitik: ein Ausblick

Die Formulierung deutscher wie auch europäischer Interessen im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik werden mit Blick auf die GASP/ESVP besonders deutlich. Dass sich hierbei schon frühzeitig eine thematische Bandbreite entwickelt hat, zeigte sich beispielsweise hinsichtlich der Asienpolitiken Deutschlands 9 Vgl. auch Bundesministerium der Verteidigung, Generalinspekteur der Bundeswehr, Eckwerte für die planerische und konzeptionelle Weiterentwicklung der Streitkräfte, Bonn, 23. Mai 2000. 10 Vgl. die Rede von Bundesaußenminister Steinmeier vor dem Deutschen Bundestag zum geplanten Einsatz im Kongo, Berlin, 19.05.2006, Auswärtiges Amt, Pressemitteilung.

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und der EU. Der ersten europäischen Asienstrategie von 1994 waren bereits konzeptionelle Überlegungen der deutschen Bundesregierung vorausgegangen, die darauf abzielten, die deutsche Asienpolitik gemeinsam mit der EU-Asienpolitik auszubauen. In seiner Eröffnungsansprache zur deutschen Botschafterkonferenz Asien-Pazifik im Januar 1994 in Bonn unterstrich Außenminister Klaus Kinkel die Verknüpfung der europäischen und nationalen Asienpolitik: Politisch gesehen kann es eigentlich nur eine europäische Asienpolitik geben. Das bedeutet nicht, dass unsere Politik gegenüber Asien oder einem asiatischen Staat oder einer Staatengruppe von den partikularen Interessen und spezifischen historischen Erfahrungen eines europäischen Staates bestimmt werden darf. Wohl aber werden wir uns mit aller Kraft bemühen, die gute und bewährte EPZ-Asienpolitik unter dem Vorzeichen der GASP weiter zu stärken und voranzubringen.11

Auch wenn dieses Beispiel im ersten Moment nicht in einem direktem Bezug mit dem engeren Bereich der Sicherheitspolitik zu stehen scheint, so zeigt sich doch bei genauer Betrachtung, dass das heutige Engagement der EU und Deutschlands in dieser Weltregion im Verlauf der vergangenen zehn Jahre eine stärker sicherheitspolitische Bedeutung angenommen hat. Außen- und Sicherheitspolitik sind heute regional nicht eingrenzbar und in einem die zivile wie auch militärische Dimension umfassenden Verständnis zu betrachten. Eben dies bestätigt beispielsweise der Vergleich der Europäischen Sicherheitsstrategie mit den Verteidigungspolitischen Richtlinien des Bundesministeriums der Verteidigung (Bundesministerium der Verteidigung 2003). Ausgehend von einer veränderten Gefährdungslage ist nicht mehr die Territorialverteidigung das zentrale Anliegen. Neue asymmetrische Gefährdungslage, der internationale Terrorismus, die Proliferation von Massenvernichtungswaffen, regionale und ethnische Konflikte, Staatsversagen, organisierte Kriminalität, regionale Krisen, kritische Infrastrukturen und der Schutz von Handelswegen sind Kernpunkte von Sicherheitspolitik. Präventive Außenpolitik und effektiver Multilateralismus sind die auf europäischer wie nationaler Ebene wiederkehrenden Schlagwörter. In beiden Dokumenten wird darauf eingegangen, dass die Intensität und die geographische Reichweite des Einsatzgebiets nicht länger eingegrenzt werden können. Eine derartig ausgerichtete deutsche und europäische Strategie bleibt nicht ohne Auswirkungen auf das transatlantische Verhältnis. Peter Rudolf sieht eine Herausforderung darin, dass Deutschland „ein strategisch sehr bewusster Um11 Vgl. Presse- und Informationsamt der Bundesregierung 1994: Leitlinien zur deutschen Asienpolitik, Bulletin, Nr. 9, Bonn, 28.01.1994, 73.

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gang mit den USA“ gelingt, „der je nach Interessenlage und Problem zu bestimmen ist“ (Rudolf 2002: 22). Die europäische Sicherheitsstrategie kann dabei eine wesentliche Funktion übernehmen und gleichzeitig verbindend über den Atlantik wirken – insbesondere hinsichtlich der Abstimmung zur Lösung internationaler Konflikte. Sie kann im Sinne Joschka Fischers als ein Instrument zur Wiederannäherung von Europäern und Amerikanern interpretiert werden und eine strategische Perspektive bieten, in der sich Europa nicht als Gegenmacht zu den USA darstellt, sondern als Kooperationspartner.12 Ist der Weg Deutschlands als „international eingebundene Mittelmacht“ (Geiss 2006) also unwiderruflich mit dem Pfad verbunden, auf dem sich die europäische Außen- und Sicherheitspolitik fortbewegt? Sicherlich trifft für die EU wie auch für Deutschland zu, dass sich beide Akteure im Vergleich zum letzten Jahrzehnt wesentlich eindeutiger zu Interessen bekennen und um deren Schutz besorgt sind.13 Gunther Hellmann hat die Behauptung eines neuen „Selbst“ der Zivilmacht Deutschland konstatiert (Hellmann 2002). Auch besteht ein breiter Tenor darüber, dass die „Zukunft der deutschen Außenpolitik in Europa liegt“ (Schöllgen 2004). Doch angesichts der Reformkrise in der sich die EU seit der Ablehnung des Vertrags über eine Verfassung für Europa in den Referenden in Frankreich und den Niederlanden befindet, stellt sich die Frage nach den Konsequenzen für die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik. Letzteres war ein eher marginales Thema im Bundestagswahlkampf 2005. Europa war nicht wahlentscheidend: Die Ausblendung der Außenpolitik aus dem Bundestagswahlkampf spiegelt ein öffentliches Bewusstsein wider, das Weltpolitik noch immer als etwas weit Entferntes betrachtet, auf das wir zwar moralischen Einfluss nehmen wollen, das unsere Zukunft aber nicht unmittelbar betrifft. Es fehlt ein Bewusstsein für die Folgewirkungen, die das Handeln Deutschlands als politischem Subjekt auf der Weltbühne verursacht. Wir selbst sehen uns immer noch primär als Objekt der Machtspiele anderer – vor allem Amerikas, auf dessen Tun und Unterlassen die Betrachtung der weltpolitischen Lage hierzulande mit einem gewissen obsessiven Misstrauen fixiert ist (Herzinger 2005: 20).

Die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik ist, wie beschrieben, in engster Weise mit der Entwicklung der GASP und ESVP verknüpft und hat diese wiederum Vgl. dazu das Interview mit dem deutschen Außenminister Joschka Fischer „Europa ist eine Macht“, in: Die Zeit, Nr. 20 (2003), Online Ausgabe. 13 Vgl. dazu auch ein Interview mit dem deutschen Verteidigungsminister Franz Josef Jung, in dem dieser darauf hindeutet, dass es falsch wäre, „wenn man nicht auch Interessen der Bundesrepublik Deutschland im Zusammenhang mit dem Sicherheitsbegriff definiert.“ (FAZ, 2. Mai 2006, 5). 12

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beeinflusst. Der Wandel von der zivilen zur militärischen Macht ist Spiegelbild dessen, wie sich die EU entwickelt hat. Unabhängig von Regierungskonstellationen sind ähnliche Merkmale der deutschen Europastrategie festgestellt worden. Ob sich dies auch in Zukunft in dieser Form fortsetzen wird, bleibt abzuwarten. Denn wenn Außen- und Sicherheitspolitik gegenüber innenpolitischen Themen zunehmend in den Hintergrund gerät und außerdem die Legitimationshilfe europäische Integration nicht mehr als überzeugend erachtet wird, dann wird sich die Frage nach einer Neuverortung Deutschlands in Europa und der Welt stellen.

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Auslandseinsätze und Transformation der Bundeswehr Rolf Clement

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Einführung: Interessenlage und Risikoanalyse

Die Außen- und Sicherheitspolitik Deutschlands ist geprägt durch den Begriff ‚Transformation’. Dieser Begriff unterscheidet sich von dem der ‚Reform’ – zumindest im politischen Bereich – dadurch, dass eine Reform irgendwann einen Abschluss finden soll, während die Transformation ein Prozess andauernder Anpassung politischer Strategien und der Mittel zur Durchsetzung von Politik an die sich verändernden Rahmenbedingungen ist. In besonderem Maße wird dieser Begriff auf die Bundeswehr angewandt, die seit dem Zusammenbruch der Blockkonfrontation immer öfter als Mittel deutscher Außen- und Sicherheitspolitik eingesetzt wurde. Schon deshalb wurden die Veränderungen bei ihr vielleicht am deutlichsten sichtbar. Maßgeblich für den Einsatz des Mittels Bundeswehr ist die deutsche Interessenlage. Die Interessen sind dabei zu unterscheiden in so genannte ‚harte’ Interessen und so genannte ‚weiche’ Interessen. Deutschlands Politik stützt sich auf einen Wertekanon, der sich aus der kulturellen Orientierung Deutschlands ergibt. Man muss nicht zu den Kirchgängern gehören, um anzuerkennen, dass sich das christliche Weltbild in den Grundwerten wieder findet, die das Grundgesetz geprägt haben. Dass diese Werte als Richtschnur für die Außenpolitik gelten, bedeutet, dass die deutsche Politik sich für die Einhaltung der Menschenrechte, für Demokratie, für Freiheit, für Rechtsstaatlichkeit einsetzt. Aber es ist auch ein moralischer Wert an sich, dass sich ein Staat für das Wohlergehen seiner Bürger einsetzt. Bezogen auf die Außenpolitik heißt dies, dass die Politik Sorge dafür tragen muss, dass die Deutschen Arbeit haben und sich damit ihren individuellen Wohlstand gestalten können. Im Kern sind dies auch Wirtschaftsinteressen. Ein rohstoffarmes Land wie Deutschland ist davon abhängig, dass der Zugang zu Rohstoffen und zu Absatzmärkten offen bleibt. Wir haben also konkrete Interessen an der Zusammenarbeit mit den Staaten, die über die Rohstoffe verfügen, die die Märkte darstellen, damit also an der Freiheit

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der Transportwege von dort zu uns und von uns in die Länder, die uns Waren abnehmen. Die zweite die Außen- und Sicherheitspolitik prägende Einflussgröße ist die Risikoanalyse. Früher nannten wir dies Bedrohung. Auch hier ist ein eindimensionaler Blick nicht geeignet, die Lage wirklich zu beschreiben. Heute neigt sich die politische Diskussion in die Richtung, nur noch die so genannte asymmetrische Bedrohung als ein Risiko für unser Land anzusehen. Es ist durch die Terroranschläge in New York und Washington am 11. September 2001 jedermann deutlich geworden, dass der gezielte Angriff auf die Infrastruktur, die Wirtschaftskraft und die politische Macht der Industriestaaten nicht mehr in der alten Form klassischer Kriege, sondern durch Terroranschläge verübt werden kann. Mit dieser Bedrohung haben alle bisherigen Koordinaten ihre Bedeutung verloren. Ländergrenzen, die bis dahin als der Ort galten, an denen ein möglicher Angriff erkennbar wird, dann auch abgewehrt werden muss, haben keine so entscheidende Rolle mehr. Der Schutz der wirtschaftlichen und politischen Infrastruktur ist das wesentliche Moment der Anstrengungen. Aber der klassische Krieg ist immer noch ein Mittel der Auseinandersetzung. Deutschland kann seine Sicherheit alleine nicht gewährleisten. Durch ein System internationaler Vereinbarungen hat Deutschland seine Sicherheit mit derjenigen der Partnerländer verbunden. Somit ist für Deutschland der Blick in die Sicherheitslage der Partner in NATO und EU ebenso wichtig wie der Blick auf die eigene Lage. Das ist heute in Deutschland manchmal nicht leicht zu vermitteln. Spätestens seit der Vereinigung der beiden Staaten in Deutschland und dem Zusammenbruch der Blockkonfrontation im östlichen Teil Europas liegt Deutschland in der Mitte Europas und ist seit der Osterweiterung von NATO und EU in einer komfortablen Mittellage (vgl. dazu Schwarz 1994). Deutschland ist nur noch von Ländern umgeben, mit denen es in einem Sicherheitsverbund steht. Militärische Angriffe klassischer Art auf das deutsche Staatsgebiet sind damit nicht mehr realistisch. Das gilt aber nicht für alle Partner in diesen Bündnissen. An der Peripherie der Bündnisgebiete bestehen Konflikte, die eine klassische militärische Auseinandersetzung nicht in dem Maße unwahrscheinlich erscheinen lassen wie in Deutschland selbst. Auch das gehört zu unserer Sicherheitslage. Hinzu kommt, dass Szenarien nicht nur denkbar, sondern auch schon Realität sind, in denen zumindest Elemente des klassischen Krieges noch eine Rolle spielen. Der Krieg der NATO gegen das damalige Jugoslawien Slobodan Milosevics trug solche Elemente, der Krieg gegen den Diktatur Saddam Hussein wurde mit klassischen Mitteln geführt. Eines aber hat sich verändert: Durch die hohe Technologie der Waffensysteme ist es heute möglich, dass Kriege nicht mehr ganze Städte und

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Regionen zerstören, sondern hier auch die politische Infrastruktur, die Machtinstrumente des Gegners, gezielt getroffen werden, wobei deutlich weniger Menschen Kriegsopfer werden als noch im Zweiten Weltkrieg. Diese Neubewertung der Risiken, denen Deutschland ausgesetzt ist, brauchte Zeit. Zunächst waren die Staaten nach dem Ende der Blockkonfrontation sehr schnell dabei, eine Friedensdividende einzufahren. Die Verhandlungen über konventionelle Streitkräfte in Europa führten zu dazu, dass in allen Staaten Streitkräfte in großem Umfang verkleinert und abgebaut wurden. Mit der Zeit griffen diese beiden Entwicklungen dann ineinander. Es wurden die Verbände abgebaut, von denen man annahm, dass man sie nicht mehr oder nicht mehr in diesem Umfang benötigte. Zunächst wurden vor allem Panzerverbände reduziert und dabei zahlreiche Panzer zerstört. Für die Bundeswehr war dies eine besondere Anstrengung, da nach den Obergrenzen, die in den Verhandlungen über konventionelle Streitkräfte vereinbart worden waren, de facto die gesamte Nationale Volksarmee (NVA), deren Gerät nach ihrer Auflösung bei der Bundeswehr zu Buche schlug, vernichtet werden musste. Auch im Personal musste die Bundeswehr abbauen. Da sie einige Soldaten der NVA übernommen hatte, mussten auch Soldaten der Bundeswehr die Armee verlassen. Dazu wurden Vorruhestandsregelungen und Prämien ausgelobt, um das Zahlenziel der Vereinbarungen zu erreichen. In der sicherheitspolitischen Beurteilung der Welt ist ein Aspekt neu hinzugekommen: Staaten der so genannten ‚westlichen Welt’ haben es sich zum Ziel gesetzt, durch Stabilisierungsbemühungen in den Ländern, deren innere Struktur zusammengebrochen ist – aus welchen Gründen auch immer -, für Frieden zu sorgen. Damit soll erreicht werden, dass negative Einflüsse aus diesen Ländern für die Sicherheitslage in Deutschland und in anderen, mit Deutschland verbundenen Ländern minimiert werden können. Deshalb hat die westliche Staatengemeinschaft im ehemaligen Jugoslawien eingegriffen, als die Gefahr realistisch wurde, dass zahlreiche Bürger dieses Staates in die Länder der Bündnissysteme fliehen und diese damit innenpolitisch destabilisieren würden. In Afghanistan hat die Staatengemeinschaft eingegriffen, weil von dort aus Terroranschläge geplant wurden und weil von dort aus Drogen exportiert wurden, die hierzulande die Gesundheitssysteme belasten. Im Irak hat die Staatengemeinschaft eingegriffen, weil die Verfügbarkeit über die dort vorhandenen Rohstoffe gefährdet war. Es wird immer wieder betont, dass diese Eingriffe erfolgten, weil die ethnische Säuberung im ehemaligen Jugoslawien mit der damit verbundenen Vertreibung menschenverachtend war, weil in Afghanistan die Taliban ein menschenverachtendes Unterdrückungssystem aufgebaut haben, weil im Irak ein Diktator

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ein ebensolches System aufgebaut hat und im Verdacht stand, Massenvernichtungswaffen zu planen oder über sie zu verfügen. Das ist zwar alles richtig, reicht für ein Eingreifen aber nicht aus. Der in der öffentlichen Diskussion immer erwähnte Völkermord in Ruanda ist ein Beispiel dafür, dass die Staatengemeinschaft nicht allein wegen solcher Ereignisse aktiv wird, sondern nur dann, wenn andere Interessen dazu treten. Es gibt dauernd eine große Anzahl von gewaltsamen Auseinandersetzungen in dieser Welt, viele Kriege, die wir nicht wahrnehmen und bei denen wir schon gar nicht eingreifen, so dass neben der Verletzung der Werte, die unseren Staat prägen und die wir gerne weiter vermitteln würden, auch konkrete Interessen betroffen sein müssen. Die Veränderungen, die sich in der Sicherheitspolitik vollzogen haben, sind gravierend. Gab es während des Kalten Kriegs die Klammer der ideologischen Ausrichtung, die die Staaten des Westens und die des Ostens sowie ihre jeweiligen Einflusszonen auf den anderen Kontinenten gegen das feindliche Bündnis zusammenschweißten, so dass die jeweiligen Blöcke sehr monolithisch wirkten, bestimmen nun die Interessen der jeweiligen Länder die Zusammenarbeit. Daher sind viele Konflikte, die durch diesen ideologischen Kampf überdeckt wurden, neu aufgebrochen. Deswegen scheint vor allem die NATO heute nicht mehr so homogen wie damals (vgl. Theiler 2003). Dies hat Auswirkungen auf die Strategie der internationalen Bündnisse. Zum einen wurden die militärischen Aufgaben neu beschrieben. Nicht mehr die große Konfrontation, die vor allem in Europa stattgefunden hätte, bestimmte das Denken und das Planen der Militärs. An die Stelle trat die Hilfe beim Aufbau von so genannten fehlgeschlagenen Staaten (failed states), wenn die Staatengemeinschaft sich auf gemeinsame Interessen besinnen konnte. Aber auch das hat sich erst langsam entwickelt.

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Beteiligung der Bundeswehr an internationalen Einsätzen

2.1 Gewöhnung durch schrittweises Engagement Blickt man auf die noch recht kurze Geschichte deutscher Beteiligung an internationalen Einsätzen, dann sind vor allem die ersten beiden mit den formulierten Interessen nicht ganz zu vereinbaren. Hier kamen innenpolitische Motive hinzu. Die Einsätze in Kambodscha und Somalia folgten aus Sicht der Bundeswehr dem Interesse, die deutsche Öffentlichkeit an Auslandseinsätze zu gewöhnen. In Kambodscha wurden Sanitätstruppen für die UN-Mission zur Verfügung gestellt, in Somalia waren es Logistikkräfte für die anderen UN-Truppen. Das ermöglichte es

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der Bundesregierung, die Einsätze als „humanitär“ zu bezeichnen und damit die Akzeptanz im Inneren zu erhöhen. Als 1990/91 der Krieg nach der Besetzung Kuwaits durch den Irak geführt wurde, war Deutschland trotz intensiver Bitten der USA nicht zu einer militärischen Beteiligung bereit. Die Bundesrepublik Deutschland hatte sich – wie auch die DDR – an Missionen der UNO praktisch nicht mit militärischen Mitteln beteiligt. In der Bonner Republik galt das Argument, man trage die Hauptlast der Abschreckung gegen den damaligen Ostblock mit großen Truppenstationierungen der Verbündeten auf dem eigenen Territorium. Auch sollten Bundeswehrsoldaten nicht in die Lage kommen, bei solchen Einsätzen auf Soldaten der Nationalen Volksarmee der DDR zu stoßen, die auf der anderen Seite der Barrikade mitwirken könnten – schließlich wusste man im Westen nicht alles über internationale Kontakte der NVA. Hier wurde ein Argument immer wieder wach gehalten, das die Gegner einer Wiederbewaffnung schon in den 1950er Jahren immer wieder anführten: Die Welt wolle nach zwei Weltkriegen, die von deutschem Boden ausgegangen waren, keine deutschen Soldaten mehr außer zur Verteidigung des eigenen Territoriums. Wenn dieses Argument überhaupt bis zum Ende des Kalten Krieges gegolten haben sollte, war es spätestens mit der Vereinigung der beiden Staaten in Deutschland und den Umbrüchen von 1989 obsolet. Nun forderten vor allem die Westmächte, die über 40 Jahre hinweg die Bundesrepublik mit geschützt hatten, dass das neue Deutschland sich auch an der Wahrung westlicher Interessen in der Welt beteiligte. Innenpolitisch wurde dies aber so noch nicht umgesetzt. Als willkommenes Argument wurde angeführt, dass das Grundgesetz festgelegt habe, die Bundesrepublik dürfe Streitkräfte nur zur eigenen Verteidigung aufstellen. Mit der Zeit bildete sich hier eine Gegenmeinung heraus, welche die Verantwortung Deutschlands für den Frieden in der Welt, aber auch die Durchsetzung eigener Interessen für wichtig hielt. Die so argumentierenden Politiker, Wissenschaftler und Journalisten verwiesen darauf, dass der erwähnte Grundgesetzartikel die Frage beantwortete, ob die Bundeswehr im Inneren eingesetzt werden dürfe: Es handelte sich dabei um das Verbot, mit Streitkräften in die inneren Auseinandersetzungen einzugreifen. Dieser Streit ging damals auch mitten durch die Koalition aus CDU/CSU und FDP. Erst durch ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts wurde festgestellt, dass die Bundeswehr im Rahmen von NATO, UNO und EU auch außerhalb der Bündnisgrenzen eingesetzt werden dürfe. Art. 24 GG erlaube einen Beitritt zu diesen Bündnissen mit der Übernahme der entsprechenden Pflichten (vgl. Dau 2000). Im Zusammenhang mit dem dritten großen Einsatz der Bundeswehr im internationalen Rahmen wurde dieses Urteil angestrengt. Damals ging es um die

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Durchsetzung der von der NATO beschlossenen Sanktionen gegen Jugoslawien. Der Einsatz auf dem Balkan gehorchte dann schon den oben skizzierten Interessendefinitionen. Durch den vom Milosevic-Regime losgetretenen Konflikt wurde ein Flüchtlingsstrom nach Mitteleuropa, vor allem auch nach Deutschland, ausgelöst, der geeignet gewesen wäre, die innere Stabilität Deutschlands zu beeinträchtigen. Es bestand also ein sehr konkretes Interesse an einem Einsatz der Bundeswehr, um dies zu verhindern. Der Einsatz im ehemaligen Jugoslawien führte zu heftigen politischen Diskussionen in Deutschland. Darf die Bundeswehr in Gebieten eingesetzt werden, in denen deutsche Truppen im zurückliegenden Jahrhundert schlimm gewütet hatten? Oder war es gerade in diesen Gebieten wichtig, mit einem friedensgestaltenden Auftrag dort nun Gutes zu leisten? Parallel dazu begann eine Debatte um die ‚Militarisierung deutscher Außenpolitik’ (vgl. Peters 2001). Auch in dieser Diskussion wurden Reflexe aus der Wiederbewaffnungsdebatte, die seither bei allen großen sicherheitspolitischen Diskussionen wieder erweckt wurden, aufgegriffen: Die Bundeswehr wurde sehr kurz nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs in einer Lage gegründet, in der alles Militärische von der kriegsgeschüttelten Bevölkerung abgelehnt wurde. Deswegen wurde sie in das demokratische System der Bundesrepublik so fest eingebaut, dass eine Verselbständigung im politischen System nicht mehr möglich sein sollte. Diese Elemente – Einsatz erst nach einem Parlamentsbeschluss, Einrichtung eines Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages, Verankerung des Prinzips der Inneren Führung, ziviler Verteidigungsminister, Budgetrecht des Parlaments – haben sich bis heute bewährt (vgl. Clement/Jöris 2005). Die beiden beschriebenen Diskussionslinien bestimmten die Debatte. Dabei spielte bei einigen Diskutanten auch eine Rolle, dass sie die Bundeswehr insgesamt ablehnten, dies aber so offen nicht artikulieren wollten. Die damalige Bundesregierung hat sich für einen Einsatz der Bundeswehr auf dem Balkan entschieden. Die Gegenargumentation hat sie sehr geschickt pariert: Zuerst ging sie auf diese Argumentation ein, in dem sie sagte, dass keine Bodentruppen auf dem Gebiet des ehemaligen Jugoslawien eingesetzt werden sollten. Das bezog sich auf die Embargo-Überwachung aus der Luft. Die nächste Stufe lautete: Keine Kampftruppen im Konfliktgebiet. Damit griff die Bundesregierung ihre Propaganda wieder auf, dass die Einsätze humanitären Charakter haben. Gerade im ehemaligen Einsatzgebiet der Wehrmacht sei es daher von großer politischer Bedeutung, humanitär zu wirken. Als die Bundeswehr dann einige Zeit später in BosnienHerzegowina die Führung eines Bezirks übernahm, wozu natürlich auch Elemente von Kampftruppen nötig waren, hatte sich die deutsche Öffentlichkeit schon

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an den Einsatz auf dem Balkan gewöhnt. Ähnlich verlief die Diskussion im Vorfeld des Libanon-Einsatzes im Sommer 2006.

2.2 Erweiterung des Mittelspektrums: Kampfeinsätze und zivile Vor- und Nachsorge Auf dem Balkan wurde auch ein neues Element in die internationale Friedenssicherung eingebaut. Zum ersten Mal sprachen bei diesem Einsatz die führenden Politiker von der „zivil-militärischen Zusammenarbeit“ (Civil-Military Cooperation, CIMIC) (vgl. dazu Rehse 2004). Dies wurde dann zu einem wichtigen Element bei der weiteren Ausrichtung der Einsätze. Nachdem die militärischen Auseinandersetzungen beendet waren, ging es auf dem Balkan darum, auch die Fähigkeit zu entwickeln, Verwaltungsstrukturen im Krisengebiet aufzubauen. Dafür wurden eigens Soldaten, die ja als erste in das Krisengebiet kommen, um zunächst einmal den nackten Waffenstillstand durchzusetzen, eingesetzt, die mit der entsprechenden Expertise aus Deutschland diese Rolle schnell übernahmen. Später wurden dann Beamte aus der Bundeswehrverwaltung mit in den Einsatz geschickt. Mittlerweile sucht man Beamte aus verschiedenen Bereichen der öffentlichen Verwaltung, um sie mit an die Einsatzorte zu schicken. Die Palette wurde erweitert. Mittlerweile ist die Entwicklung an einem Punkte angekommen, die sich in den „Provinz-Wiederaufbauteams“ (Provincial Reconstruction Teams, PRTs) in Afghanistan zeigt. Dort arbeiten Vertreter der Entwicklungshilfeorganisationen, des Entwicklungshilfeministeriums, des Wirtschaftsministeriums, des Auswärtigen Amtes und des Innenministeriums eng zusammen. Das hat nicht von Anfang an geklappt. Es gab erhebliche Reibungsverluste zwischen den Vertretern der Ministerien, vor allem mit den Vertretern des Entwicklungshilfeministeriums. Dass die Bundeswehr zu einem Instrument der deutschen Außenpolitik geworden ist (Clement 2004), musste sich dort erst langsam durchsetzen. Zu sehr waren Vorbehalte gegen das Militärische in diesen Bereichen noch abzubauen. Nach den Anschlägen auf New York und Washington am 11. September 2001 und dem anschließenden Krieg der USA mit einigen Verbündeten gegen das Taliban-Regime in Afghanistan, das Terror-Ausbildungslager in großem Umfang geduldet, wenn nicht gefördert hatte, trat die Bundeswehr auch dort in die Bemühungen ein, den Staat wieder aufzubauen. Zwei mal hat die Bundeswehr auch direkte Kampfaufträge erhalten: 1999 im Kosovo-Krieg und nach 2001 im Zusammenhang mit dem Kampf gegen den Terror, in dem Bundeswehrsoldaten in Afghanistan (Kommando Spezialkräfte) und am Horn von Afrika (Marineverbände) eingesetzt waren und noch sind, erhielt die Bundeswehr den Auftrag,

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auch mit kriegerischen Mitteln gegen Terroristen vorzugehen. Damit hat die Bundeswehr die gesamte Einsatzbreite vom reinen Blauhelmeinsatz über den robusten Friedenssicherungseinsatz bis zum Kriegsauftrag abgedeckt. Mit der Zeit hat man aber auch erkannt, dass die Bundeswehr als Krisenbewältiger nur begrenzt taugt. Besser ist es, wenn Konflikte bereits eingedämmt werden, bevor sie sich gewaltsam entladen. Unter der Führung des Auswärtigen Amtes hat die Regierung eine interministerielle Arbeitsgruppe gebildet, die sich der Lösung von Konflikten mit zivilen Mitteln verschrieben hat. Hier wird sehr genau geplant und geforscht, wie Konfliktursachen frühzeitig beseitigt werden können. Für diese Arbeit muss das gesellschaftliche Bewusstsein noch geschaffen werden. Die deutsche Öffentlichkeit hat dies wohl schon mehr erkannt als die politische Klasse. Die Auslandseinsätze werden, wenn sie gut begründet sind, akzeptiert. Es mag sein, dass dabei eine Rolle spielt, dass diese Einsätze weit weg von zu Hause stattfinden, dass sie also nicht ständig im öffentlichen Bewusstsein stehen. Ein zweites Momentum ist sicherlich, dass die Bundeswehr bisher von großen Opfern verschont blieb. Gute Ausbildung, gute Ausrüstung, besonnenes Auftreten im Einsatz und auch Soldatenglück sind die Elemente, die dies bewirkten. Es gibt bei dieser Arbeit eher ein internationales Problem: Es ist im diplomatischen Geschäft schwierig, anderen Staaten deutlich zu machen, dass man aufkeimende Konflikte von außen mit bekämpfen helfen will. Die meisten Staaten empfinden dies als Einmischung in die inneren Angelegenheiten. Zumeist ist die jeweilige Regierung Partei in diesen internen Konflikten. Sie fürchtet also um ihren Einfluss. Dies macht die mögliche Einwirkung von außen, die aus völkerrechtlichen Gründen nur im Einvernehmen mit der jeweiligen Regierung stattfinden kann, schwierig. Hinzu kommt, dass schwelende Konflikte in den Staaten, die Mittel, auch Sicherheitskräfte, stellen müssten, wenig Aufmerksamkeit erfahren. Das gilt umso mehr, so lange es zahlreiche Konflikte gibt. Dass es im Kosovo erheblich brodelte, konnte man bei genauer Beobachtung erkennen, lange bevor dies gewaltsam ausbrach. Wie im Vorfeld der gewaltsamen Auseinandersetzungen an Schulen, in der Verwaltung und in vielen Bereichen des öffentlichen Lebens die Serben versucht haben, die Albaner zu unterdrücken, wurde immer wieder berichtet. Der Konflikt wäre vielleicht vermieden, sicher aber entschärft worden, wenn man in diesem frühen Stadium nach konstruktiven Wegen gesucht hätte, die Albaner besser einzubinden.

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Umbau der Bundeswehr

3.1 Fähigkeiten und Organisation der Streitkräfte Um die damals neuen Aufgaben zu bewältigen, musste die Bundeswehr stark umgerüstet werden. Dies wurde lageangemessen gemacht. In den 1990er Jahren wurden Krisenreaktionskräfte und Hauptverteidigungskräfte geschaffen. Krisenreaktionskräfte sollten schnell einsetzbar und in den Einsätzen durchhaltefähig sein. Die Hauptverteidigungskräfte standen für die Sicherung der territorialen Integrität Deutschlands zur Verfügung und dienten zudem als Kräfte, die länger dauernde Einsätze absichern sollten. Für die damals erkennbaren Auslandseinsätze schien dies ausreichend (vgl. Clement/Jöris 2005). Allerdings hat sich die Lage dramatisch weiterentwickelt. Die Bundeswehr wurde immer wieder für solche Missionen angefordert – international, aber auch von der deutschen Politik. Tabelle 1 gibt eine Übersicht über die gegenwärtigen Auslandseinsätze der Bundeswehr: Tabelle 1:

Gegenwärtige Auslandseinsätze der Bundeswehr Einsatzgebiet (Mission)

Anzahl deutscher Soldaten

Afghanistan/Usbekistan (ISAF)

2.835

Kosovo (KFOR)

2.995

Bosnien/Herzegowina (EUFOR)

888

Sudan (UNMIS)

36

Libanon (UNIFIL)

961

Georgien (UNOMIG)

11

Äthiopien/Eritrea (UNMEE)

2

Horn von Afrika (OEF)

332

Kongo/Gabun (EUFOR RD CONGO)

744

Quelle: Angaben der Bundeswehr unter http://www.bundeswehr.de. (Stand: 06.10.2006).

Die Anforderungen an die Bundeswehr wurden umfangreicher und intensiver als alle Planer ahnen konnten. Hinzu kam, dass die internationalen Anfragen sehr häufig dieselben Verbände erreichten. Die Bundeswehr hatte sich eine besondere

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Fähigkeit bei ABC-Abwehrverbänden erworben. Sie kann damit Angriffe mit biologischen und chemischen Waffen nicht verhindern, aber sie kann besser als andere feststellen, wo verseuchtes Gebiet ist, und sie kann in erheblichem Umfang erste Dekontaminierungen vornehmen. Nach dem Ende der Blockkonfrontation dachten die Militärplaner, dass dieses Element der Bundeswehr stark reduziert werden könnte. Dies geschah dann auch. Mittlerweile hat man erkannt, dass gerade diese Fähigkeit immer stärker nachgefragt wird. So standen deutsche ABC-Abwehrsoldaten während des Irak-Krieges in Kuwait, um dort schnell zur Stelle zu sein, wenn die Streitkräfte der Verbündeten einem solchen Angriff ausgesetzt werden würden. Ein anderer Bereich, der jetzt wesentlich stärker beansprucht ist als jemals zuvor, ist der Sanitätsdienst. Früher war der Sanitätsdienst so konzipiert, dass er die Gesundheitsvorsorge der Soldaten gewährleisten konnte. Da die Planer damals von einem Einsatzgebiet in Mitteleuropa ausgingen, wurde die Sanitätstruppe auch entsprechend ausgelegt. Plötzlich musste er nicht nur die Aufgaben des Standortarztes wahrnehmen, sondern auch bei den Auslandseinsätzen für die Gesundheit der Soldaten sorgen. Es gilt bei der Bundeswehr der Grundsatz, dass auch im Einsatz die sanitätsdienstliche Versorgung den Standard eines deutschen Kreiskrankenhauses haben sollte. Diese hohe Herausforderung machte es erforderlich, dass viele Ärzte und Sanitätspersonal in den Einsätzen gebunden waren. Hinzu kam, dass die Bundeswehr aus Gründen der humanitären Hilfe im Einsatzland, aber auch aus Gründen der Eigensicherung ihre Fähigkeiten auf diesem Gebiet auch in den Dienst der lokalen Bevölkerung stellen wollte. Damit wurden medizinische Fachrichtungen gefragt, die die Bundeswehr bisher nicht vorgehalten hat. Kinderärzte z.B. waren im Einsatz ein wichtiges Element, für die Bundeswehr waren sie bis dahin aber nicht nötig. Heute noch ist der Sanitätsdienst der Bundeswehr sehr stark belastet, so stark, dass er seine Aufgaben im Inneren nicht mehr vollständig erfüllen kann. So musste die Bundeswehr ihre Strukturen immer wieder an sich verändernde Aufgaben anpassen. Dieser Prozess dauert noch an. In einigen Bereichen muss gegengesteuert werden, muss das wieder aufgebaut werden, was man schon eingespart hat, muss Neues aufgebaut werden. Ein weiteres Element war bisher weniger benötigt. Die Bundeswehr muss neue Führungsfähigkeiten entwickeln. Zum einen braucht sie das, weil sie mehr Truppen im Einsatz hat. Zum anderen hat die Mitwirkung der Bundeswehr bei der Katastrophenbekämpfung in Deutschland, vor allem bei der Elbeflut, gezeigt, dass sie wie keine andere Organisation in der Lage ist, solche Großeinsätze zu führen. Deshalb braucht sie in ihrer Struktur neben den Einsatzkräften auch leistungsfähige Führungseinrich-

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tungen, die mit klarer Zuständigkeit, großer Übersicht, aber auch mit ausreichend Personal diese Führungsaufgaben wahrnehmen können. Ein anderes, mittlerweile mehr oder weniger akzeptiertes Element ist die teilstreitkraftübergreifende Organisation der Bundeswehr. Die Teilstreitkräfte Heer, Luftwaffe und Marine können die Einsätze nicht mehr alleine durchführen. Schon beim Einsatz in Somalia benötigte das Heer die Marine, um das Land zu erreichen und um den damals recht überstürzten Abzug überhaupt bewerkstelligen zu können. Heute werden die Einsätze schon so organisiert, dass Elemente aller drei Teilstreitkräfte eingeplant werden. Dem hat sich dann auch die Organisation angepasst. Ein weiterer Grund stand Pate für diese Entwicklung. Man hat festgestellt, dass das alte Eigenleben der Teilstreitkräfte dazu geführt hat, dass die Materialbeschaffung völlig unabhängig voneinander durchgeführt wurde. So kam es, dass es bei der nötigen Vernetzung der Teilstreitkräfte zu Problemen kam: Es gab Mängel in der Kompatibilität bei der Führung und bei der Logistik. Die Bundeswehr verfügte über unterschiedliche Computersysteme. Auch das muss neu organisiert werden. So wurde zusätzlich zu den drei Teilstreitkräften und dem eigenständigen Organisationsbereich des Sanitätsdienstes die Streitkräftebasis geschaffen. Sie soll nun für alle drei Teilstreitkräfte die Beschaffung und Logistik des Geräts organisieren, das von allen genutzt wird. Sie soll die gemeinsame Ausbildung auf die neuen Einsatzerfordernisse gestalten. Sie soll die Einsätze auch führen. Das neue geschaffene Einsatzführungskommando in Potsdam gehört zur Streitkräftebasis. Sie untersteht einem der Stellvertreter des Generalinspekteurs, der auf diesem Wege eine Führungskompetenz in der Leitung und Durchführung der Einsätze bekommen hat. Im Kern ist dies ein erster Schritt hin zu einem Generalstab. Dieser Begriff wird wegen seiner historischen Belastung in der Bundeswehr nicht gut gelitten. Aber die streitkraftgemeinsame Führung von Verbänden ist de facto nichts anderes als ein solcher Generalstab. Mittlerweile wurde die Bundeswehr in Einsatzkräfte, Stabilisierungskräfte und Unterstützungskräfte eingeteilt. Die Eingreifkräfte sind auch für sehr intensive Operationen ausgelegt. Sie können also auch für Kriegshandlungen eingesetzt werden. Aus ihnen werden jene Elemente bereitgestellt, die den Eingreiftruppen von NATO (NATO Response Force) und EU (Battle Groups) zugeordnet werden. Die Stabilisierungskräfte können über längere Zeit Regionen befrieden. In diesem Spektrum finden zurzeit die meisten Einsätze der Bundeswehr statt. In Afghanistan, auf dem Balkan, in Georgien, zeitweise im Kongo, nun im Libanon, mit einigen wenigen Soldaten auch in anderen Missionen beteiligt sich die Bundeswehr an der Stabilisierung von Konfliktregionen. Die Unterstützungskräfte sind die Kräfte, die die Einsätze von der Heimatbasis aus unterstützen und aus

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denen die Reserven rekrutiert werden, wenn die Einsätze die Durchhaltefähigkeit der Stabilisierungskräfte überfordern.

3.2 Veränderte Anforderungen und Ausbildung der Soldaten Die Bundeswehr hat mit dem Beginn ihrer Einsätze die Ausbildung völlig umstellen müssen. In der Zeit der Blockkonfrontation war die Bundeswehr darauf ausgelegt, einen Angriff der Truppen des Warschauer Paktes zu stoppen, abzuwehren und zurückzuschlagen. Nun aber müssen sie deeskalierend wirken. Ein Teil des militärischen Handwerks gilt für alle Einsatzformen. Aber es kommen bei den Stabilisierungseinsätzen zusätzliche Erfordernisse hinzu. Da die Bundeswehr auf diesem Gebiet keine eigenen Erfahrungen hatte, suchten sich die Planer der Bundeswehr die wichtigsten Elemente bei anderen Streitkräften heraus. Daraus wurde dann ein eigener Ausbildungsgang geschaffen, der nun wiederum als Modell für andere gilt. Vor allem im UN-Ausbildungszentrum im fränkischen Hammelburg werden die Soldaten in alle Formen der Stabilisierungseinsätze eingewiesen. Auf dem Truppenübungsplatz in Hammelburg steht mit der alten Ortschaft Bonndorf eine Siedlung zur Verfügung, in der auch der Häuserkampf trainiert werden kann. Hier wird das Militärische vermittelt. Bei den Auslandseinsätzen ist es von entscheidender Bedeutung, dass die Soldaten auch wissen, warum und wohin sie ausrücken müssen. Die Einsätze müssen intensiv begründet werden. Soldaten, die in letzter Konsequenz ihre Gesundheit und auch ihr Leben in den Dienst einbringen, müssen verstehen, aus welchem Grund sie gerade in diesen Einsatz geschickt werden. Dies ist zunächst eine Bringschuld der Politiker. Sie müssen schlüssig erklären, was der Sinn des Einsatzes ist. Sie müssen sehr präzise die Aufgaben beschreiben, die die Soldaten wahrzunehmen haben. Sie müssen ihnen auch die Perspektive geben, wie und wann die Soldaten wieder nach Hause kommen können. Innerhalb der Bundeswehr ist die Vermittlung dieser politischen Begründung Aufgabe des politischen Unterrichts. Ganz wichtig ist es zudem, dass die Soldaten auch die politischen, kulturellen, historischen und ethnischen Hintergründe des Einsatzes kennen lernen. Hierfür ist das, was man unter „Innerer Führung“ versteht, von entscheidender Bedeutung. Das Menschenbild des „Staatsbürgers in Uniform“, das die Bundeswehr seit ihrer Gründung prägt, ist Grundlage für diese Anstrengung. Der Bundeswehr-Soldat ist ein politisch denkender, mit politischem Bewusstsein handelnder Staatsbürger. Er ist darin ausgebildet, die Werte, für die unsere Gesellschaft steht, auch im Dienst zu beachten und zu leben (vgl. dazu von Bredow 2000).

Auslandseinsätze und Transformation der Bundeswehr

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Es gibt viele Beispiele, wie die Soldaten sich im Einsatz auf die Sitten und Gebräuche der Bewohner in den jeweiligen Ländern einstellen. Dies unterscheidet die Bundeswehr von anderen Streitkräften, vor allem von dem Verhalten, das US-Soldaten z.B. im Irak an den Tag legen. Auch das ist ein Grund dafür, dass die Bundeswehr sehr schnell einen guten Kontakt zur Bevölkerung des Einsatzlandes gewinnt. Dazu gehört, dass die Bundeswehr die ihr zur Verfügung stehenden Mittel nutzt, um die Aufgabe, die sie wahrnimmt, den Bürgern nahe zu bringen. Dem dient unter anderem das Senderbataillon der Bundeswehr, heute OpInfo (Operations Information) genannt, früher psychologische Verteidigung. Diese Einheit bietet Radioprogramme in der jeweiligen Landessprache an, spielt landesübliche Musik und bringt damit Informationen an den Mann, die es den Einheimischen erleichtern, zu verstehen, dass da keine Besetzungsarmee aufmarschiert ist, sondern Soldaten, die es sich zur Aufgabe gemacht haben, den Frieden zu sichern und dem Land in eine bessere Zukunft zu helfen. Dies alles hat die Bundeswehr in den letzten Jahren entwickelt, um die Hilfe, die sie leisten will, deutlich werden zu lassen. Aber natürlich dient dies alles auch der Eigensicherung. Wenn die Soldaten auf die Menschen zugehen, wenn sie auf deren Eigenheiten eingehen, dann werden die Menschen nicht auf die Bundeswehr in feindlicher Gesinnung zugehen. Das führt dazu, dass die Bundeswehr von den internationalen Organisationen, der UNO, der NATO und der EU, immer wieder angefordert wird, wenn neue Missionen anstehen. Das führt auch dazu, dass bisherige Konfliktparteien die Bundeswehr auch sehr gerne in ihrem Lande sehen wollen. Verglichen mit dem robusteren Auftrag, auf den die Soldaten der Bundeswehr bis zum Ende der Blockkonfrontation vorbereitet wurden, ist dies eine völlig andere Ausbildung. Es war für die Soldaten nicht einfach, sich derart umzustellen. Vor allem in der Anfangszeit der Auslandseinsätze gab es einige, die diesen Weg nicht mitgehen konnten und wollten. Sie interpretierten den Eid, den sie geleistet hatten, so, dass sie ausschließlich für die Landesverteidigung zuständig seien. In Somalia, auf dem Balkan oder am Hindukusch fühlten diese Soldaten sich nicht so eingesetzt, wie sie sich ihren Beruf vorgestellt hatten. Aber diese Soldaten haben sich entweder eines besseren belehren lassen, oder sie sind mittlerweile aus den Streitkräften ausgeschieden. Mit dieser Umstellung des Auftrags gingen somit mehrere prägende Entwicklungen einher: Zum einen benötigt man für diese Aufgaben, soweit sie vorhersehbar sind, weniger Soldaten. Die Streitkräfte, die am 3. Oktober 1990 mit dem damaligen Umfang der Bundeswehr und der NVA ihre größte Zahl in der Geschichte hatten, wurden deutlich reduziert. Damit mussten auch Standorte geschlossen werden. Viele Soldaten, vor allem Unteroffiziere bis hin in die hohen

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Feldwebeldienstgrade, hatten sich darauf eingestellt, dass sie ihren Lebensraum nicht mehr verändern müssen. Die Familien waren in den Orten, in denen die Soldaten lebten, fest verankert. Dies alles galt nicht mehr. Auch die dienstliche Heimat wurde durch den Abbau einiger Truppengattungen genommen. Die Soldaten mussten eine neue Orientierung – im Dienst wie im Privaten – finden. Zum anderen mussten die Soldaten, die aus der NVA übernommen wurden, in die Bundeswehr integriert werden. Auch dies war für manch einen keine leichte Aufgabe. Die NVA folgte einem anderen inneren Credo: Wo in der Bundeswehr die Auftragstaktik gilt, galt in der NVA die enge Befehlstaktik: Bei der Bundeswehr wurden Ziele formuliert, die der Soldat nach bestem Wissen und Gewissen erreichen musste, in der NVA wurde jeder Handgriff befohlen. Wer heute mit Soldaten spricht, die diese Zeit in einer der beiden Armeen erlebt haben, spürt, wie dicht diese Zeit war: Manch einer, der gelernt hatte, dass der andere dafür ausgebildet war, ihn zu bekämpfen, kam mit der neuen Kameradschaft nicht zu Recht. Andere wiederum nahmen die neuen Kameraden gut und freundlich auf oder waren erstaunt, dass sie so aufgenommen wurden. Das alles ging einher mit den neuen Anforderungen, die aus den veränderten Aufgaben erwuchsen. Diese Belastung haben andere Teile unserer Gesellschaft so nicht erlebt. Die Bundeswehr hatte in diesem Sinne eine Sonderrolle. Die Soldaten haben dies klaglos hingenommen. Dennoch ist der Prozess nicht abgeschlossen. Zum einen verändern sich die Rahmendaten für die Aufgaben der Bundeswehr immer noch. Die Zahl der Anforderungen in Einsätzen nimmt eher zu als ab. Die neuen Strukturen sind noch nicht eingenommen. Trotz einer fünfjährigen Periode der neuen, streitkräfteübergreifenden Organisation der Grundelemente der Bundeswehr hat sie sich an dies alles noch nicht gewöhnt. Die Bemühungen um Transformation sind ganz aktuell jeden Tag zu spüren.

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Die Stellung der Bundeswehr in Gesellschaft und Politik

Dabei steht die Bundeswehr in einer zwiespältigen Position gegenüber der Gesellschaft. Zum einen wird das, was die Bundeswehr vor allem bei den Auslandseinsätzen macht, von einer positiven Grundstimmung begleitet (vgl. Biehl/ Theiler 2006). Aber wirklich engagiert kümmert sich die Gesellschaft nicht um das Wirken der eigenen Armee. Bundespräsident Köhler prägte das treffende Wort vom „freundlichen Desinteresse“ (Köhler 2005: 6), das die Bundeswehr in Deutschland begleitet. Dies hat historische Gründe. Sowohl die Bundeswehr in der Bundesrepublik wie auch die Nationale Volksarmee der DDR wurden in eine Zeit hinein gegrün-

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137

det, in der die Gesellschaften in beiden Staaten um ihre wirtschaftliche Lage kämpften und in der sie alles andere wollten, als so kurz nach dem Zweiten Weltkrieg schon wieder über eine Streitkraft nachzudenken. Die Bevölkerung war noch immer sehr kriegsmüde. Die politischen Auseinandersetzungen um die Wiederbewaffnung sind Beleg dafür, dass die Deutschen sich das nicht leicht gemacht haben (vgl. Nadoll 2003). Damals wurde schon ein die Bundeswehr bis heute prägendes Element verankert: Die Bundeswehr wurde von Anfang an als Streitkraft in einem Bündnis konzipiert. Bis heute gilt, dass die Bundeswehr niemals allein, immer nur mit Bündnispartnern gemeinsam eingesetzt werden soll. Nach dem Korea-Krieg haben die Westalliierten die Bundesrepublik nach einigen Diskussionen aufgefordert, einen Beitrag zur Sicherung Westeuropas zu leisten. Eben diese Haltung hat nach dem Ende der Blockkonfrontation dazu geführt, dass die Staatengemeinschaft auch einen Beitrag zur Organisation des Friedens leisten sollte. Dieses zwiespältige Bewusstsein hat sich in Deutschland gehalten: Auf der einen Seite ist die Einsicht vorhanden, dass auch der Einsatz militärischer Macht moralisch geboten sein kann, auf der anderen Seite ist der Umgang mit den Folgen des Krieges immer noch schwer zu vermitteln. In diesem Spannungsfeld bewegt sich die Bundeswehr. Es ist in diesem Zusammenhang von hoher Bedeutung, dass die Bundeswehr eine Armee bleibt, die sich aus Zeit- und Berufssoldaten sowie Grundwehrdienstleistenden zusammensetzt. Die Wehrpflicht ist ein Instrument, das verhindert, dass die Bundeswehr sich von der Gesellschaft entfernt. Bei ihrer Gründung sahen viele die Gefahr, dass sich in der Bundeswehr ein Staat im Staate bildet. Das ist heute kein ernsthaftes Thema mehr. Aber in den Ländern, in denen die Wehrpflicht in den letzten Jahren abgeschafft wurde, stellen die zuständigen Politiker und die Soldaten fest, dass das Interesse der Öffentlichkeit an den Streitkräften abnimmt. Von daher ist – neben anderen Gründen – die Wehrpflicht ein Mittel, um dies nicht geschehen zu lassen. Denn geschähe dies, würde die Einsatzschwelle für die Bundeswehr weiter sinken. Das Argument, die Soldaten hätten diesen Beruf aus freien Stücken gewählt, also könnten sie ihn auch ausüben, könnte die Politiker veranlassen, sie schneller in Einsätze zu schicken. Die historisch bedingte Zurückhaltung schlägt sich unter anderem in der Bereitstellung der Mittel für die Bundeswehr nieder. Eigentlich klagte die Bundeswehr immer darüber, dass die von der Politik, also dem Parlament, bereitgestellten Mittel nicht in einem vernünftigen Verhältnis zum Auftrag stehen. Das war so, als im Kalten Krieg die Verbände ausgerüstet werden mussten, die den Warschauer Pakt von einem Angriff auf Westeuropa abschrecken sollten. Das ist aber auch heute so, wenn die Bundeswehr ihre Umrüstung auf die aktuellen Aufga-

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ben betreibt. Nach den Angaben der „Military Expenditure Database“ des renommierten Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) entsprachen die deutschen Verteidigungsausgaben im Jahre 2004 1,4% des Bruttoinlandproduktes. Zum Vergleich: Italien brachte 2%, Frankreich 2,6% und Großbritannien 2,8% des jeweiligen Bruttoinlandsproduktes für die Verteidigung auf (SIPRI 2006). In den 1990er Jahren wurden in Deutschland nach den Regeln des Vertrags über konventionelle Streitkräfte in Europa größere Mengen von Waffensystemen zerstört. Schnell hatte man erkannt, dass die Bundeswehr zwar militärisches Großgerät wie Panzer noch immer braucht, dass es aber immens wichtig ist, dass die Bundeswehr mit ihrem Gerät auch leicht in fernere Einsatzregionen verlegt werden kann. Gerät muss also mobil und verladbar sein. Was in den Anfangsjahren der Auslandseinsätze unterschätzt wurde, war der hohe Bedarf an gepanzerten Fahrzeugen – Mannschaftstransporter, Patrouillenfahrzeugen und ähnliches. Die Bedrohungen in den Einsatzländern durch recht wahllos verlegte Minen, mittlerweile auch die Selbstmordanschläge verfolgen die Einsatzkräfte auf Schritt und Tritt. Darauf muss die Ausrüstung optimiert werden. Ein weiteres Kriterium ist der Schutz des Soldaten, der mit allen Mitteln der Technologie gewährleistet werden muss. Hierfür reichen die Mittel, die der Bundestag für die Streitkräfte bereitstellt, nicht aus. Dennoch gilt in der Bundeswehr, dass die Einsätze so gut wie irgend möglich ausgestattet sind. In der Praxis heißt das, dass gelegentlich schnell Gerät eingekauft werden muss, das für die Einsätze gebraucht wird, aber nach der Rüstungsplanung noch nicht beschafft werden sollte. Dadurch entstehen dann wieder Engpässe in anderen Bereichen. Immer mehr ist die Bundeswehr damit auch auf solche Einsätze vorbereitet.

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Schlussbetrachtung

Seit dem Ende der Blockkonfrontation ist Deutschland gezielt in die Staatengemeinschaft hineingewachsen, so dass es heute zu den tragenden Säulen vieler Einsätze gehört. Die Verbündeten und Partner haben bis zur sicherheitspolitischen Zeitenwende 1989/90 die zurückhaltende Haltung der Bundesrepublik akzeptiert. Nun aber fordern sie die Beteiligung Deutschlands. Die Bundeswehr brachte sehr schnell bestimmte Fähigkeiten in die Einsätze ein: Die zivilmilitärische Zusammenarbeit, die OpInfo, also die Information der Menschen im Einsatzgebiet, der interkulturellen Kompetenzen, also die Fähigkeit, sich auf die kulturellen Gegebenheiten in den Einsatzländern einzustellen. Mit diesen sowie einigen militärischen Fähigkeiten fügte sich die Bundeswehr in die internationalen Einsätze ein.

Auslandseinsätze und Transformation der Bundeswehr

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Viele unserer Partner erwarten, dass Deutschland seine Berechenbarkeit dadurch erhöht, dass es seine Interessen klar definiert. Dabei geht es nicht um die Beschreibung deutscher Sonderinteressen, wie manche Gegner einer solchen Interessendefinition immer wieder behaupten. Die meisten der deutschen Interessen werden sich sehr schnell mit denen der EU- und NATO-Partner in Einklang bringen lassen. Aber für die Partner ist eine Reaktion Deutschlands leichter zu verstehen, wenn diese Definition vorliegt. Innenpolitisch bedürfen die Einsätze der Bundeswehr einer Zustimmung des Bundestages. Damit müssen die politischen Begründungen deutlich und überzeugend dargestellt werden. Die Politik hat noch nicht voll akzeptiert, dass die Bundeswehr ein Instrument der deutschen Außenpolitik ist. Dies muss noch mehr verinnerlicht werden. Wenn Außenpolitik in diesem Sinne Interessenpolitik ist, dann muss diese Interessenpolitik auch entsprechend alimentiert werden. Der Bundeshaushalt setzt die Prioritäten der Politik. Somit muss man feststellen, dass der Außen- und Sicherheitspolitik nicht der Stellenwert beigemessen wird, der unserer Abhängigkeit von Entwicklungen im internationalen Umfeld entsprechen würde, auf die wir gegebenenfalls auch mit dem Instrument der Bundeswehr angemessen reagieren können müssen. Hier ist mehr Führung von verantwortungsvollen Politikern und mehr Überzeugungsarbeit in der Bevölkerung nötig.

Literatur Biehl, Heiko/Theiler, Olaf (2006): „Abgestufte Zustimmung: Der erweiterte Auftrag der Bundeswehr im Meinungsbild der Bevölkerung“, Informationen für die Truppe, 50 (3/4), 72-75. Bredow, Wilfried von (2000): Demokratie und Streitkräfte, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Clement, Rolf (2004): „Die neue Bundeswehr als Instrument deutscher Außenpolitik“, Aus Politik und Zeitgeschichte, 11/2004, 40-46. Clement, Rolf/Elmar, Jöris Paul (2005): 50 Jahre Bundeswehr. 1955 bis 2005, Hamburg: Mittler & Sohn. Dau, Klaus (2000): „Auslandseinsätze zwischen Politik und Verfassungsrecht“, in: Peter Goebel (Hg.): Von Kambodscha bis Kosovo: Auslandseinsätze der Bundeswehr seit Ende des Kalten Krieges, Frankfurt a.M. et al.: Report Verlag, 21-30. Köhler, Horst (2005): Einsatz für Freiheit und Sicherheit, Rede von Bundespräsident Horst Köhler bei der Kommandeurtagung der Bundeswehr am 10. Oktober 2005, Bonn, abrufbar unter http://www.bundespraesident.de/Anlage/original_630701/Rede-Kommandeurtagung.pdf (Zugriff: 12.10.2006). Nadoll, Jörg (2003): „Der westdeutsche Diskurs zur Wiederbewaffnung (1950-55)“, in: Britta Joerißen/Bernhard Stahl (Hg.): Europäische Außenpolitik und nationale Identität: Verglei-

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chende Diskurs- und Verhaltensstudien zu Dänemark, Deutschland, Frankreich, Griechenland, Italien und den Niederlanden, Bonn: Lit-Verlag, 340-352. Peters, Dirk (2001): „The Debate about a New German Foreign Policy after Unification“, in: Volker Rittberger (Hg.): German Foreign Policy since Unification: Theories and Case Studies, Manchester: Manchester University Press, 11-33. Rehse, Peter (2004): CIMIC: Concepts, Definitions and Practice, Hamburger Beiträge, Hamburg: Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik. Schwarz, Hans-Peter (1994): Die Zentralmacht Europas: Deutschlands Rückkehr auf die Weltbühne, Berlin: Siedler. SIPRI (Stockholm International Peace Research Institute) (2006): The SIPRI Military Expenditure Database, abrufbar unter http://first.sipri.org/non_first/milex.php (Zugriff: 12.10.2006). Theiler, Olaf (2003): Die NATO im Umbruch: Bündnisreform im Spannungsfeld konkurrierender Nationalinteressen, Baden-Baden: Nomos.

Nachrichtendienste in der deutschen Außenpolitik Anna Daun

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Einleitung

Mit den Nachrichtendiensten steht der Bundesregierung ein Instrumentarium zur Gewinnung von Wissen über relevante Vorgänge und spezifische Bedingungen ihres Handelns in der Außenpolitik zur Verfügung.1 Der im Englischen verwendete Begriff Intelligence ist geeignet, das Politikfeld zu definieren. Es bezeichnet erstens die mit der Produktion von Wissen befassten Organisationen, zweitens den Prozess der Herstellung dieses Wissens und drittens das daraus resultierende Produkt, die Erkenntnis (Kent 1949). Wir definieren Intelligence als den Prozess und das Ergebnis einer bürokratischen Koordination, um (1) der politischen Führung (oder den von ihr beauftragten Adressaten) auf der Basis öffentlich zugänglicher und erst erschlossener, klandestiner Informationen Kenntnis von Vorgängen und den möglichen Folgen eigenen und fremden Verhaltens zu vermitteln, die von Bedeutung für die Realisierung der vorherrschenden gesellschaftlichen Werte und die Erreichung der entsprechend definierten Ziele sind sowie um (2) andere Akteure davon abzuhalten, Kenntnis über die eigene Informationsgewinnung und Interessenumsetzung zu erlangen, wo dies nach Willen der politischen Führung verweigert werden soll (Jäger/Daun 2005: 57). Drei Organisationen haben in Deutschland gesetzlich den Status eines Nachrichtendienstes: der Bundesnachrichtendienst (BND), der Verfassungsschutz (BfV, LfV) und der Militärische Abschirmdienst (MAD). BND und BfV unterscheiden sich vornehmlich durch ihre territoriale Destination. Als Auslandsnachrichtendienst klärt der BND Vorgänge von politischer Bedeutung außerhalb der deutschen Grenzen auf, der Verfassungsschutz hingegen überwacht das Verhalten bestimmter Akteure innerhalb des deutschen Staatsgebiets. Der MAD hat für den Bereich der Bundeswehr die Aufgaben des BfV, befasst sich also mit Spionage- und Extremismusabwehr in den Streitkräften. Dies ist aufgrund der defensi-

Die Autorin hat für dieses Kapitel Informationen aus insgesamt einem Duzend Tiefeninterviews mit Vertretern und ehemaligen Vertretern von Behörden, von Industrie und Politik verwendet.

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ven Ausrichtung der Bundeswehr lange Zeit ausschließlich im Innern erfolgt. Seit 2004 wurde die Gesetzeslage an die politische Realität angepasst, indem es dem MAD nun gestattet ist, seinen Aufgaben auch im Rahmen von Operationen der Bundeswehr im Ausland nachzugehen. Die drei Dienste decken jedoch nicht das gesamte Spektrum der für Intelligence zuständigen Organe der Bundesregierung ab. Die deutsche Intelligence Community umfasst eine Reihe weiterer Organe, die ebenfalls spezifische Intelligence-Funktionen erfüllen und in mehr oder weniger eng definierten Beziehungen zu den Diensten stehen. Die wesentlichen Einheiten und die Organisation der Intelligence Community beschreiben wir im ersten Teil dieses Beitrags. Im zweiten Teil fragen wir, inwiefern bestimmte, aus der Umwelt und aus dem Innern des Staates heraus wirkende, Variablen Einfluss auf die regierungsseitige Steuerung der Dienste nehmen.

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Organisationen der deutschen Intelligence Community

Die deutschen Dienste folgen einer – auf den ersten Blick – klaren Aufgabenteilung. Entsprechend unterschiedlich ist ihre bürokratische Zuordnung: Der Verfassungsschutz gehört zum Innenressort, der MAD zum Verteidigungsministerium (BMVg) und der BND (als eine historische Partikularität) erhält seine Weisungen direkt aus dem Kanzleramt. Diese dreigliedrige Struktur wird durch zwei weitere institutionelle Zusammenhänge zur deutschen Intelligence Community ergänzt (vgl. Abb. 2). Dies ist erstens das Militärische Nachrichtenwesen der Bundeswehr (MilNWBw), das sich mit der Aufklärung und Analyse militärisch relevanter Vorgänge in fremden Staaten beschäftigt und entsprechend als Ganzes beim BMVg angesiedelt ist. Neben dem MAD gehört dazu vor allem das Kommando Strategische Aufklärung (KSA) sowie bisher das Zentrum für Nachrichtenwesen der Bundeswehr (ZNBw), das jedoch 2007 aufgelöst wird. Daneben ist heute, wie wir weiter unten ausführlicher darlegen, das Instrumentarium des Innenministeriums zunehmend in die Auslandsaufklärung integriert. Dies betrifft vor allem den Verfassungsschutz, das Zollkriminalamt (ZKA) und das Bundeskriminalamt (BKA). Allerdings ist die Einbindung dieser Behörden in die Auslandsintelligence sektoral auf die Aufklärung transnationaler Bedrohungen beschränkt. Das Außenministerium verfügt hingegen nicht über eigene IntelligenceFähigkeiten. Jedoch ist es in zweifacher Weise mit der deutschen Auslandsaufklärung verschränkt: Top down sind Diplomaten in den Steuerungsprozess des BND eingebunden; zudem bieten die deutschen Botschaften für die Organisation der

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Nachrichtendienste in der deutschen Außenpolitik

operativen Aufklärung im Ausland wie auch für die Kontakte zu den ausländischen Partnerdiensten eine grundlegende Infrastruktur. Auch personell zeigt sich – auf höchstem Niveau – die Verbindung zwischen Nachrichtendiensten und Diplomatie. Ex-Außenminister Klaus Kinkel war beispielsweise zwischen 1979 und 1982 Chef des Bundesnachrichtendienstes, Ex-Außenminister Joschka Fischer steht für ein wiedererwachtes Interesse der Diplomatie an den Diensten und der ehemalige Nachrichtendienstbeauftragte im Kanzleramt Frank-Walter Steinmeier übt unter der Großen Koalition seit 2005 das Amt des Außenministers aus. Abbildung 1:

Der Intelligence-Zyklus nach der Darstellung des Bundesnachrichtendienstes2

Bundesregierung Unterrichtung

Auftrag

Analyse

Steuerung

Beschaffung

Im Folgenden sollen die deutschen Intelligence-Organisationen unter Berücksichtigung ihrer Aufgaben und Zuständigkeiten grob skizziert werden. Wir beginnen mit einer etwas ausführlicheren Analyse des BND, da dieser als offizieller und direkt dem Kanzleramt zugeordneter Auslandsnachrichtendienst für die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik von zentraler Bedeutung ist. Dazu nehmen

2

Vgl. BND-Homepage, http://www.bnd.bund.de (Zugriff 24.9.2006).

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wir das Modell des Intelligence-Zyklus zu Hilfe, das den nachrichtendienstlichen Prozess in Interaktion von Politik und Bürokratie in fünf idealtypischen Phasen charakterisiert: (1) Auftrag, (2) Steuerung, (3) Beschaffung, (4) Analyse und (5) Unterrichtung der politischen Führung.3

2.1 Der Bundesnachrichtendienst (BND) Bereits 1946 wurde die Vorläufer-Organisation des BND, die Organisation Gehlen, im Auftrag der amerikanischen Regierung vom ehemaligen Chef einer Aufklärungseinheit der Wehrmacht (Abteilung Fremde Heere Ost), Reinhard Gehlen, aufgebaut. Als Partner der CIA diente die Organisation Gehlen dem Zweck, die im Verlauf der deutschen Russlandfeldzüge aufgebauten Intelligence-Fähigkeiten Gehlens und seiner ehemaligen Mitarbeiter zur Aufklärung des neuen politischen und militärischen Gegners zu nutzen. 1956 wurde die Organisation Gehlen als Bundesnachrichtendienst der Regierung der Bundesrepublik per Kabinettsbeschluss unterstellt. Die Aufgaben des BND waren seither in einer „Dienstanweisung - BND“ definiert (LfV NRW o.J: 8). Nach dem Ausscheiden von Gehlen, der die Behörde von Beginn an bis 1968 geleitet hatte, wurde der BND 1968 über einen Organisationserlass reformiert (Wieck 1998: 47). Seit 1990 werden seine Tätigkeiten auf deutschem Staatsgebiet durch das Gesetz über den Bundesnachrichtendienst (BNDG) geregelt. Der BND produziert politische, ökonomische, militärische und wissenschaftlich-technologische Intelligence. Rund 10% seiner Mitarbeiter sind Soldaten, darunter vier Generäle in führenden Positionen. Insgesamt umfasst der BND ca. 6.000 Mitarbeiter und ein Budget von geschätzt einer Milliarde per annum. Der Bundesnachrichtendienst ist die einzige deutsche Regierungsorganisation, in der sämtliche Phasen des fünf-stufigen Intelligence-Zyklus standardmäßig und vollständig ausgeprägt vollzogen werden.4

3 Das in Politik und Wissenschaft weit verbreitete Intelligence-Zyklus-Modell ist in der Literatur je nach Schwerpunktsetzung in verschiedenen Varianten zu finden. Die CIA z.B. unterscheidet wie der BND fünf Phasen, allerdings sind die Phasen etwas anders konzipiert: 1. Planning and Direction; 2. Collection; 3. Processing; 4. All-Source Analysis and Production; 5. Dissemination. (Vgl. Factbook on Intelligence, CIA-Homepage, https://www.cia.gov/cia/publications/facttell/intelligence_cycle.html (Zugriff 18.10. 2006). Von akademischer Seite favorisiert beispielsweise Lowenthal ein 7-stufiges Konzept : identifying requirements; 2. collection; 3. processing and exploitation; 4. Analysis and production; 5. dissemination; 6. consumption; 7. feedback. Vgl. Lowenthal (2003: 41). 4 Dies gilt nicht für den Verfassungsschutz, da hier die ersten beiden Schritte (Auftrag und Steuerung durch die politische Führung) nur sehr eingeschränkt gegeben sind (s.u.).

Nachrichtendienste in der deutschen Außenpolitik

2.1.1

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Auftrag und Steuerung

Die Tätigkeit des Bundesnachrichtendienstes wird vom Bundeskanzleramt gesteuert und kontrolliert. Der Chef des Bundeskanzleramtes ist der „Beauftragte der Regierung für die Nachrichtendienste“ und als solcher direkter Vorgesetzter des BND-Präsidenten. Zusammen mit dem Leiter der Abteilung 6 des Bundeskanzleramts („Koordinator der Nachrichtendienste“) ist er für die Steuerung der Dienste und die Aufsicht über den BND verantwortlich. Die Gruppen 61 (Dienstaufsicht) und 62 (Steuerung) sind auf Arbeitsebene mit diesen Aufgaben betraut. In der Gruppe 62 werden unter Beteiligung der relevanten Ressorts lang-, mittelund kurzfristige Auftragsprofile erarbeitet und an den BND vermittelt. Daneben gibt es bestimmte konstante Aufklärungsanforderungen im deutschen Interesse (Wieck 1998: 52). Von grundlegender politischer Bedeutung ist das langfristige, alle vier bis fünf Jahre neu formulierte und streng geheime Auftrags- und Interessenprofil der Bundesregierung. Für dessen Erstellung werden unter der Leitung eines Diplomaten aus der Gruppe 62 des Kanzleramts die Aufklärungswünsche der Bedarfsträger in den relevanten Ressorts – Äußeres (AA), Verteidigung (BMVg), Wirtschaft (BMWi) und Inneres (BMI) – eingeholt und zu einem nach Prioritäten geordneten Beschaffungsauftrag ausgearbeitet. Der Auftrag ist im Prinzip unabhängig von Regierungswechseln, die Kontinuität der Ziele wird durch die Beamten im Kanzleramt und in den Ressorts sichergestellt. Inhaltlich ist dieser Aufgabenkatalog einerseits nach Regionen und Ländern sowie andererseits nach überregionalen Themen kategorisiert. Die derzeitigen regionalen Schwerpunkte des BND umfassen den Balkan, Russland, die GUSStaaten, den Nahen Osten und Asien – hier vor allem China und Indien. Thematische Schwerpunkte betreffen vor allem den transnationalen Terrorismus, die Proliferation von Massenvernichtungswaffen und die Organisierte Kriminalität. Zwischen den langfristigen Aufträgen werden die Aufklärungsanforderungen an den BND mittel- und kurzfristig an die Interessen der Regierung angepasst und laufend fortgeschrieben. Dazu befindet sich die Gruppe 62 in permanenter Abstimmung mit den Staatssekretären der Ressorts (AA, BMVg, BMWi und BMI) als Auftraggeber einerseits sowie dem BND-Präsidenten und den betroffenen Referaten in den Abteilungen 3 (Auswertung) und 5 (Transnationale Bedrohungen) des BND andererseits. Strittig bleibt die Praxis der Ressorts, kurzfristige bzw. vom allgemeinen Interessenprofil abweichende Aufklärungsforderungen direkt, das heißt ohne Umweg über das Bundeskanzleramt an den BND zu übermitteln.

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Im Führungs- und Informationszentrum (FIZ) des BND sind die Aufklärungsprioritäten der Bundesregierung in einer dreifarbigen Weltkarte erfasst: Rot steht für 25 „Kernländer“ des BND, gelb für 45 „Monitoring-Länder“, für die nur offene Quellen ausgewertet werden und grün für die restlichen 130 Länder, die sich nicht direkt im Fokus des BND befinden (Bittner 2006: 21). Die Auswerter aus den Abteilungen 3 und 5 des BND operationalisieren die Regierungsaufträge als Beschaffungsaufträge und leiten sie an die mit der Gewinnung von Rohdaten betrauten Abteilungen 1 (Operative Aufklärung), 2 (Technische Beschaffung) sowie 5 weiter.5

2.1.2

Operative und technische Beschaffung

Insgesamt beträgt der Anteil der von den Abteilungen 1, 2 und 5 mit nachrichtendienstlichen Mitteln gesammelten Daten ca. 10-20% aller Informationen, die übrigen 80-90% gewinnen die Auswerter aus offen zugänglichen Quellen. Das auf geheimem Wege gesammelte Wissen wird über die jeweilige Methode der Datenerhebung kategorisiert. Man unterscheidet grundsätzlich erstens Humint (Human Intelligence), das heißt von Menschen gesammelte Intelligence; zweitens Sigint (Signals Intelligence), das heißt Fernmelde- und elektronische Aufklärung sowie drittens Imint (Imagery Intelligence), die über Aufklärungsflugzeuge und Satellit gewonnene Bildaufklärung. Die beim BND als „operative Beschaffung“ bezeichnete Humint ist Aufgabe der Abteilung 1. Humint kann, nach zunehmender Sensitivität geordnet, von Reisenden, Experten, Flüchtlingen, Häftlingen, Dissidenten, Überläufern, Agenten und Informanten stammen (Herman 1996: 6-81). Die Mitarbeiter der Abteilung 1 rekrutieren, führen und befragen ihre Quellen über vielfache, nicht einheitlich standardisierte Verfahren. Dabei kann die Informationsübertragung unmittelbar bei persönlichen Treffen zwischen Quelle und Verbindungsführer im Zielland oder in einem Drittland erfolgen oder mittelbar fernmündlich über gesicherte Leitungen oder tote Briefkästen. Der BND verfügt in einer Vielzahl von Ländern über so genannte Residenturen, die normalerweise an die deutschen Botschaften angegliedert sind. Meist sind diese Residenturen akkreditiert, das heißt beim Gastland angemeldet. Wo dies aufgrund schlechter diplomatischer Beziehungen nicht möglich ist, unterhält der BND auch illegale Stationen (Schmidt-Eenboom 1995). Die Residenten orga5

BND-Homepage (Zugriff: 18.10.2006).

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nisieren die Beziehungen zu den Partnern des Gastlandes. Denn auch die von internationalen Partnern gewonnene Humint trägt in bedeutendem – und wachsendem – Maße zum Wissen des BND bei. Außerdem können von den Residenten auch BND-eigene Quellen geführt werden. Die Residenturen übermitteln ihre Berichte regelmäßig an die BND-Zentrale, mit der sie über gesicherte Leitungen verbunden sind. Die Abteilung 2 (Technische Beschaffung) erfasst internationale Kommunikation (Comint) über das Abfangen von Radio-, Morse-, Funk-, Fax-, Video- und elektronischen Signalen (Aid/Wiebes 2001: 2-4). Dazu betreibt sie im In- und Ausland feste Einrichtungen (Schmidt-Eenboom 2001), in der Regel mit Einverständnis des Gastlandes, das seinerseits meist in irgendeiner Form an dem Projekt beteiligt ist. Diese Einrichtungen fangen zunächst riesige Datenmengen ungefiltert ein, aus denen mittels hoch entwickelter Software relevante Informationen herausgelöst werden müssen. Die Beschaffung von Comint durch eine Reihe von Staaten trägt dazu bei, dass staatliche und private Akteure ihre Kommunikation verschlüsseln. Daher ist die Abteilung 2 zusätzlich mit der Schlüsselfähigkeit der Kryptanalyse befasst, dessen Entwicklung soweit wie möglich bei nationalen Industrie- und Forschungseinrichtungen verbleibt. Derzeit fordert vor allem die Kommunikation über das Internet Industrie und Behörden heraus.

2.1.3

Analyse und Unterrichtung

Die über die Abteilungen 1 und 2 klandestin beschafften Rohdaten werden zentral von den Auswertern der Abteilung 3 zusammengeführt, mit Informationen aus offenen Quellen ergänzt, abgeglichen und schließlich zum All-Source-Produkt verarbeitet. In der seit 2001 bestehenden Abteilung 5 sind Beschaffung und Analyse integriert, worauf wir weiter unten zurückkommen werden. Für die Qualität der aus der Auswertung resultierenden integrierten Intelligence sind drei Faktoren entscheidend: das weit in die Vergangenheit reichende Gedächtnis der Bürokratie, das diversifizierte, aus unterschiedlichen Disziplinen gespeiste Expertenwissen und die Verfügung über hoch entwickelte Speicher-, Verarbeitungs- und Analysesoftware (Klöckner/Dittler 2005). In der letzten Phase des Kreislaufs werden schließlich die Auftraggeber sowie weitere Adressaten mit den neuen Erkenntnissen versorgt. Zu unterscheiden ist die Vermittlung von Erkenntnissen mit Bezug auf ihren Verteilerkreis, ihre Form (Meldungen, Lagefeststellungen, Analysen), ihre Regelmäßigkeit sowie den Übermittlungsweg. Aus dem Führungs- und Informationszentrum (FIZ) geht täglich eine Vielzahl von BND-Berichten über Standardverteiler an unterschiedlich große Vertei-

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lerkreise, wobei Kanzleramt, Ressorts (AA, BMVg, BMWi, BMI) und Sicherheitsund Nachrichtendienste (BKA, BfV, LfV, ZKA, MAD) die wichtigsten Abnehmer darstellen. Insgesamt verfassen die 750 Auswerter der Abteilung 3 jährlich rund 2000 Dossiers (Bittner 2006: 21). Dabei wird die schriftliche Unterrichtung zunehmend durch mündliches Briefing ergänzt (BND 2005: 29). Unter den standardisierten mündlichen Verfahren der Unterrichtung nehmen die Lagebesprechungen jeden Dienstag im Kanzleramt eine herausgehobene Rolle ein. Die zwei nacheinander geschalteten Treffen unter der Leitung des Kanzleramtschefs oder seines Stellvertreters konstituieren sich jeweils unterschiedlich. An der „großen Lage“ nehmen die Präsidenten der drei Dienste, die zuständigen Staatssekretäre aus AA, BMI, BMVg, BMJ und BMWi, der Leiter der Stabsabteilung II des Führungsstabes der Streitkräfte (FüS II) sowie Vertreter aus Abteilung 6 des Kanzleramts teil. Seit den Terroranschlägen auf die USA 2001 ist auch der BKA-Präsident anwesend, themenabhängig auch der Generalbundesanwalt (GBA). Außerdem partizipieren aus den Ministerien die Leiter derjenigen Referate, die mit den Tagesordnungspunkten befasst sind. In dieser Runde geben die Präsidenten der drei Dienste und des BKA eine Einschätzung der Sicherheitslage. Der Bundeskanzler ist nicht anwesend, sondern wird gegebenenfalls. vom Kanzleramtschef unterrichtet. Im Anschluss an die „große Lage“ setzen sich in der „kleinen Lage“ die Präsidenten der drei Dienste und des BKA, die zuständigen Staatssekretäre aus den Ministerien AA, BMI, BMVg und BMJ, der Kanzleramtschef und der Koordinator für die Nachrichtendienste zusammen. Der geschlossene Zirkel bietet den Experten deutscher Sicherheitspolitik einmal wöchentlich Gelegenheit, auch sensible politische Fragen hinter verschlossenen Türen zu besprechen.

2.2 Das Militärische Nachrichtenwesen der Bundeswehr (MilNWBw) Neben dem BND als (auch) militärischem Auslandsnachrichtendienst existiert im Geschäftsbereich des BMVg das so genannte „Militärische Nachrichtenwesen der Bundeswehr“, bestehend aus dem Militärischen Abschirmdienst (MAD), dem Kommando Strategische Aufklärung (KSA) und bis dato dem Zentrum für Nachrichtenwesen der Bundeswehr (ZNBw). Für den Generalinspekteur der Bundeswehr übt der Stabsabteilungsleiter FüS II die Fachaufsicht über KSA und ZNBw aus. Der MAD ist dem zuständigen Staatssekretär unmittelbar verantwortlich, der wiederum in dieser Aufgabe durch das Referat Org 5/KS des Organisationsstabes BMVg unterstützt wird.

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Die Kompetenzen und Zuständigkeiten des BMVg in Fragen des militärischen Nachrichtenwesens sind – mit Ausnahme des MAD – nicht in Gesetzesform geregelt, sondern gründen auf Art 87a GG. Wie erwähnt agiert der MAD lediglich innerhalb der Streitkräfte. Dort ist er zuständig, extremistische und terroristische Bestrebungen unter Bundeswehrangehörigen sowie Spionageaktivitäten fremder Mächte innerhalb der Bundeswehr aufzuklären. Mit Ausnahme des MAD (bezüglich deutscher Soldaten) klären die Organe des MilNWBw keine deutschen Staatsbürger und kein deutsches Hoheitsgebiet auf. Von Bedeutung für die Auslandsaufklärung ist heute insbesondere das mit 7.000 Mitarbeitern ausgestattete Kommando Strategische Aufklärung, das seit seiner Gründung im Jahr 2002 Träger der signalerfassenden Aufklärung der Bundeswehr (Sigint), des elektronischen Kampfes (Electronic Warfare) und der (zukünftigen) satellitengestützten abbildenden Aufklärung (Imint) ist. Das KSA arbeitet komplementär zu entsprechenden technischen Fähigkeiten des BND, im Bereich Sigint unter der Koordinierungsverantwortung des Präsidenten des BND. Der Schwerpunkt der Arbeit des KSA ist die Unterstützung der deutschen Truppen im Ausland, sowohl aus dem Heimatland heraus als auch mit Einsatzkontingenten vor Ort. Im Unterschied zum BND, der das Ausland umfassend, also politisch, ökonomisch, militärisch und wissenschaftlich-technologisch aufklärt, orientiert sich das KSA am Bedarf der Streitkräfte, das heißt es richtet seine Augen und Ohren auf militärisch relevante Gefährdungen. Dies betrifft sowohl die operative und taktische als auch die strategische Intelligence. Zu allen drei Arten – taktische, operative, strategische Intelligence –, deren Bedarf mit der Beteiligung der Bundeswehr an Auslandseinsätzen erheblich gestiegen ist, tragen KSA und BND mit ihren jeweils spezifischen Instrumenten bei. Die signalerfassende Aufklärung im Einsatzgebiet ist zunächst Sache der Bundeswehr mit Kräften des KSA. In methodischer Kompatibilität werden die steigenden Anforderungen an die operative und taktische Aufklärung zunehmend auch vom BND gedeckt, der seinerseits auf die klandestine operative Beschaffung, das Befragungswesen sowie bestimmte Bereiche der technischen Beschaffung (vor allem Comint) spezialisiert ist. Die Koordinierungsverantwortung im Bereich Sigint obliegt dem Präsidenten des BND („Koordinator der fernmeldeelektronischen Aufklärung“). Die Signalaufklärung des KSA erfolgt über das gesamte elektromagnetische Spektrum. Erstens werden über Kurzwelle Signale von deutschem Boden aus erfasst. Zweitens entsendet das KSA mobile Kräfte für den elektronischen Kampf in die Einsatzgebiete der Bundeswehr, die den dortigen Truppen Erkenntnisse aus der signalerfassenden Aufklärung zur Verfügung stellt. Drittens betreibt das KSA Aufklärungsflugzeuge und -schiffe. Schließlich ist es viertens für den Betrieb

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der derzeit im Aufbau befindlichen deutschen satellitengestützten Aufklärung (SAR-Lupe) zuständig. Das Projekt SAR-Lupe war nach dem zunächst gescheiterten Versuch eines deutsch-französischen Gemeinschaftsprojektes schließlich zustande gekommen, nachdem die Bundesregierung auf dem Balkan in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre erfahren musste, dass Satellitenbilder essentiell für die politische und militärische Entscheidungsfindung sind. Mit SAR-Lupe wird ein nationales, vom KSA gesteuertes Projekt aus fünf mit Radartechnik ausgestatteten Satelliten realisiert, das Bilder in einer Auflösungsqualität von unter einem Meter – dies spiegelt den Stand der Technik wider – liefert. Mit Frankreich, dessen Satellit HELIOS II photoelektrische Bilder liefert, sind gegenseitige Auftragsrechte ausgehandelt worden. Bisher gibt es zudem das Zentrum für Nachrichtenwesen der Bundeswehr (ZNBw) mit ca. 650 Mitarbeitern, das in den 1970er Jahren vom Verteidigungsministerium mit dem Ziel eingerichtet wurde, dem Militär ein vom BND unabhängiges Instrument zur Zusammenführung und Analyse militärisch gesammelter Informationen in die Hand zu geben. Das ZNBw erhält Rohdaten und (teilweise ausgewertete) Erkenntnisse von einer Vielzahl von Bundeswehr-Institutionen (KSA, MAD, Militärattachés, Truppen), dem BND und ausländischen Partnern, auf deren Basis es die Lage fremder Akteure sowie die militärische Sicherheitslage der Bundeswehr bewertet. Zu diesem Zweck betreibt es das bundeswehreigene Kommunikations- und Auswertesystem JASMIN, das die Informationen der einzelnen Komponenten des Militärischen Nachrichtenwesens zusammenfügt und für die Adressaten verfügbar macht. Eine wesentliche Funktion von JASMIN ist die Integration der GENICs (German National Intelligence Cells), die die Streitkräfte in Nato-Operationen mit Intelligence beliefern. Mit der Auflösung des ZNBw im Jahr 2007 gehen dessen Funktionen und Ressourcen zum Teil auf den BND und zum Teil auf das KSA über, die damit zu den beiden maßgeblichen Akteuren der sich im Auf- und Ausbau befindlichen militärischen Aufklärung werden.

2.3 Der Verfassungsschutz (BfV und LfV) Als Inlandsnachrichtendienst ist der Verfassungsschutz generell innerhalb der deutschen Territorialgrenzen tätig. Sein Basisauftrag ist der Schutz der in der Verfassung verankerten Grundwerte der deutschen Gesellschaft sowie des „Be-

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standes und der Sicherheit des Bundes und der Länder.“6 Außerdem ist er für die Spionageabwehr auf dem Bundesgebiet zuständig. Die grundsätzlich auf das Inland gerichtete Arbeit der Verfassungsschützer ist eng an die deutschen Gesetze gebunden und wird, im Gegensatz zum BND, prinzipiell weniger über die politische Führung gesteuert, als vielmehr über die Grundordnung vorgegeben. Trotzdem unterliegen die Leiter der Verfassungsschutzämter als politische Beamte der Kontrolle der Regierung, was sich beispielsweise darin ausgedrückt hat, dass dem Leiter eines Landesamtes kurz nach dem Wechsel der Landesregierung gekündigt wurde, weil er die Gefahrenlage anders als die politische Führung gewichtete. Der Verfassungsschutz ist föderal organisiert und gliedert sich in 16 Landesämter für Verfassungsschutz (LfV) und ein Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV). Grundsätzlich sind die Landesämter für die operativen Tätigkeiten zuständig, während das BfV lediglich tätig werden darf, wenn der Gegenstand mehrere Bundesländer betrifft oder einen anderweitigen Bundesbezug aufweist. Es darf zum Beispiel eine Quelle nur „nach Benehmensherstellung“ mit dem LfV anwerben. Das BfV hat die Aufgabe der Koordination der Landesämter, dabei jedoch keine Weisungsbefugnis. Es erwartet, von den Landesämtern über alle Vorgänge mit Bundesbedeutung informiert zu werden. Der Verfassungsschutz darf zur Erfüllung seiner Aufgaben „Methoden und Instrumente zur heimlichen Informationsbeschaffung, wie den Einsatz von Vertrauensleuten und Gewährspersonen, Observationen, Bild- und Tonaufzeichnungen, Tarnpapiere und Tarnkennzeichen anwenden“ sowie bei Finanzinstituten, Post-, Luftfahrt- und Telekommunikationsunternehmen Informationen einholen.7 Auch hat er Zugriff auf diverse vom Bund geführte Datenbanken wie zum Beispiel das Ausländerzentralregister des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF), Asyldaten des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (BAFL) und das Fahrzeugregister in Flensburg. Voraussetzung für die Beobachtung von Organisationen und Individuen ist generell, dass „tatsächliche Anhaltspunkte“ für den Verdacht auf verfassungs- oder sicherheitsgefährdende Aktivitäten vorliegen. Obschon im Prinzip mit der Inlandsaufklärung betraut, ist der Verfassungsschutz im Bereich der transnationalen Bedrohungen zunehmend auch in die Abwehr von äußeren Bedrohungen involviert, was weiter unten ausführlicher dargelegt wird.

6 7

BVerfSchG § 1 (1). BVerfSchG § 8 (2), (5), (6), (7), (8).

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Abbildung 2:

Die deutsche Intelligence Community Kanzler

Kanzleramt

Innenministerium

Kanzleramtschef (Beauftragter für die Nachrichtendienste)

Verteidigungsministerium

Abteilung 6: Koordination der Nachrichtendienste und Fachaufsicht über den BND

BK-Chef Koordinator

BMI

BMJ BMWi

Dienstagslage

AA

Militärisches Nachrichtenwesen der Bundeswehr (MilNwBw)

BMVg

BND Auslandsaufklärung

BfV

ZNBw

Inlandsaufklärung Spionageabwehr

16xLfV

Militärische Auswertung

Kommando Strategische Aufklärung Elektronische Kampfführung Signal- und Satellitenaufklärung

BSI Kryptologie

LfV LfV LfV LfV

MAD Extremismus- und Spionageabwehr, Geheimschutz

LfV

3

Der Einfluss von Anarchie und Polarität des internationalen Systems auf die deutsche Intelligence

Bei den äußeren Bestimmungsfaktoren von Außenpolitik ist zwischen zwei Ebenen zu unterscheiden: den tiefenstrukturellen Variablen des internationalen Systems Anarchie und Polarität einerseits sowie den im systemischen Rahmen ablaufenden – und diesen teilweise verändernden – Prozessen der Globalisierung, Transnationalisierung und in deren Konsequenz der Internationalisierung (GITProzesse) andererseits.8 Im Folgenden soll zunächst der Einfluss der tiefenstrukturellen Variablen auf die deutsche Intelligence Community untersucht werden.

3.1 Anarchie Die Existenz von Nachrichtendiensten selbst erklärt sich aus dem anarchischen Ordnungsprinzip des internationalen Systems. In diesem gibt es keine Instanz, die autoritativ für Ordnung sorgen und Sicherheit und Werte einer „internationa8

Vgl. hierzu den Beitrag von Thomas Jäger und Rasmus Beckmann in diesem Band.

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len Gemeinschaft“ garantieren würde. Vielmehr sind Staaten in der Gewährleistung ihrer territorialen Sicherheit und dem Schutz ihrer Werte und Interessen auf sich selbst gestellt (Waltz 1979). In diesem Selbsthilfesystem ist strategische Intelligence ein Instrument, um erstens die internationale Struktur, das heißt die Verteilung von Fähigkeiten zwischen den Staaten als Bedingung für das eigene Handeln und als Grundlage für die Bemessung des Verhaltens der anderen einzuschätzen, und um zweitens die Intentionen, die aus diesen Fähigkeiten sowie den Werten und Interessen einer Gesellschaft oder ihrer Machthaber resultieren, zu erkennen. Denn je mehr ein Staat über die Hintergründe, relevanter politischer, militärischer und ökonomischer Vorgänge sowie über das wahrscheinliche Agieren und Reagieren der Konkurrenten im internationalen System weiß, umso gezielter und effizienter kann er seine Sicherheits-, seine Interessen- und seine Ordnungspolitik gestalten. Dabei kann die Kooperation zwischen Nachrichtendiensten die strategischen Fähigkeiten eines Staates vermehren.

3.2 Polarität Während das Ordnungsprinzip der Anarchie dem Staatensystem inhärent ist, variiert die Struktur des Systems mit der Verteilung der Fähigkeiten zwischen den maßgeblichen Einheiten. Im Folgenden sollen die Auswirkungen des Wandels von einem bipolaren zu einem – im Bereich der Sicherheit – unipolaren System auf die Organisation, Ausrichtung und die Fähigkeiten der deutschen Intelligence gezeigt werden. Für die deutschen Nachrichtendienste war der Zusammenbruch der Sowjetunion zunächst mit einer Existenzkrise verbunden. Die gesamte Intelligence Community war auf die Bedrohung aus dem Osten ausgerichtet gewesen, was in erster Linie den Auslandsnachrichtendienst BND betraf, der sich mit der bipolaren Ordnung herausgebildet und seine Fähigkeiten substantiell an der sowjetischen Bedrohung orientiert hatte. Zwar hatte auch der Verfassungsschutz über Jahrzehnte primär linksextremistische Organisationen beobachtet, in denen er im Kontext des Ost-West-Konflikts die weitaus bedeutendste Gefahr für die Grundwerte der Bundesrepublik gesehen hatte, jedoch konnte sich dieser als erklärter Garant der freiheitlich-demokratischen Grundordnung beispielsweise in der Beobachtung des im Zuge der Wiedervereinigung ansteigenden Rechtsextremismus rascher auf eine neue und legitime Aufgabe konzentrieren. Dagegen ging insbesondere für den BND das scheinbar abrupte Ende des Ostblocks mit einer Debatte um sein Existenzrecht einher, da er als ‚undemokrati-

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scher’ Auslandsnachrichtendienst aus den Prinzipien der inneren Verfasstheit der Bundesrepublik nicht legitimierbar ist. Vielmehr wurde er lediglich als ein notwendiges, dem Kalten Krieg entsprungenes und gegen eine unmittelbare Bedrohung gerichtetes Übel angesehen. Entsprechend wurde von Teilen der Gesellschaft und der politischen Elite, vor allem von den Grünen, die Abschaffung des BND gefordert. Tatsächlich ging dem BND mit dem Ende des Kalten Krieges seine äußere Bestimmung verloren. Da die Bundesrepublik geostrategisch im Zentrum der Auseinandersetzungen gelegen hatte (und auch die längste territoriale Grenze zum Ostblock aufwies), war dem BND von den USA in diesem Konflikt eine Frontstellung zugewiesen worden. Was in den 1990er Jahren folgte, war eine Umorientierung des deutschen Nachrichtenwesens, in der sich die Auswirkungen einer sich neu bildenden Polarität sukzessive und im Widerstreit mit bürokratischen Effekten zu realisieren begannen. Diese Entwicklung kann an einer Veränderung der Ausrichtung von Aufklärungskapazitäten und, als eine Folge davon, an der Entwicklung der dafür notwendigen Fähigkeiten gezeigt werden. Ein direkter Spiegel der Polarität ist die Prioritätensetzung im Beschaffungsauftrag des BND. So waren bis zur „Wende“ die Sowjetunion und die DDR mit großem Abstand die wichtigsten Zielländer des BND, während deutsche Interessen wie Nahmittelost sowie Zentral- und Ostasien nachgeordnete Priorität besaßen. Seit den 1990er Jahren hat die politische Führung dagegen mit der Anpassung der Nachrichtendienste an die Strukturveränderungen begonnen. Die Länder der ehemaligen Sowjetunion blieben zwar ein Schwerpunkt der Aufklärung, jedoch hat sich das – weiterhin strategische – Interesse von den militärischen Kapazitäten auf den Zugang zu Ressourcen und den Erhalt einer stabilen Ordnung verlagert. Letzteres betrifft unmittelbar auch die östlichen Nachbarn, den Balkan und die Türkei. Die anderen regionalen Schwerpunkte des BND, China und zunehmend Indien sowie der thematische Schwerpunkt der Proliferation erklären sich aus der im anarchischen System angelegten, grundsätzlichen und vorrangigen Aufgabe der Nachrichtendienste, die Machtverteilung im internationalen System unter Beobachtung zu halten. Im Politikfeld der Ökonomie spiegelt die Ausrichtung der Nachrichtendienste die – in diesem Bereich – multipolare Struktur. So ist in den 1990er Jahren die gegenseitige Wirtschaftsspionage der Großmächte, auch aufgrund der in dieser Epoche vom vorrangigen Sicherheitsbereich teilweise entbundenen Ressourcen, unter den Nachrichtendiensten der OECD-Welt zu einem bedeutenden Tätigkeitsfeld geworden. Das Erfordernis, im unipolaren System aufgrund der verminderten transatlantischen Interessenidentität sowie dem strategischen Bedeutungsverlust

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Deutschlands und Europas eigene Fähigkeiten auszubilden, hat sich in den Balkankriegen gezeigt. Hier wurde den deutschen Behörden der Mangel an eigenen Intelligence-Fähigkeiten schmerzhaft deutlich, als die Lieferung amerikanischer Intelligence-Güter zum Teil aussetzte. Eine unmittelbare Folge davon war unter anderem die Entscheidung der deutschen Regierung, mit SAR-Lupe eigene satellitengestützte Fähigkeiten zur Bildaufklärung auszubilden. Vor dem Hintergrund der Proliferation von Auslandseinsätzen, die auf dem Balkan begann, sind zudem einige, oben bereits beschriebene organisatorische Veränderungen beschlossen worden, die den strukturellen Mangel an militärischer Intelligence künftig ausgleichen sollen. So wurden der BND und das KSA als die beiden maßgeblichen Instrumente der militärischen Aufklärung ausgebaut, wobei der BND erweiterte Funktionen in der operativen und taktischen Aufklärung des militärischen und zivilen Geschehens im Einsatzland erhält und das KSA seine Signalaufklärung weiter ausbauen und die Satellitenaufklärung übernehmen wird. Insgesamt führte der Wandel der Polarität im internationalen System zu einer Diversifizierung der Aufklärungsrichtung, die auch eigene partikulare und strategische Interessen einschließt sowie zu einer Verbreiterung des Spektrums an Fähigkeiten besonders im Bereich der operativen Fähigkeiten. Damit wird der Zusammenhang einer hochgradig strukturellen Restriktion im bipolaren System (Fixierung des BND auf die Aufklärung sowjetischer Kapazitäten), eines mittleren Restriktionsgrades im unipolaren System (Berücksichtigung eigener sicherheitspolitischer Interessen im BND-Beschaffungsauftrag) und eher schwach ausgebildeter äußerer Zwänge auf die Außenpolitik in einem multipolaren System (Variabilität in der Ausrichtung und Intensität der internationalen Wirtschaftsspionage) bestätigt.9

4

Die Auswirkungen der GIT-Prozesse auf die deutsche Intelligence

Parallel und ursprünglich unabhängig von den Folgen des Polaritätswandels wirken sich seit den 1980er Jahren die miteinander verschränkten Prozesse der Transnationalisierung und Globalisierung auf das deutsche Nachrichtenwesen aus. Die Globalisierung bietet als die gegen Null tendierende Komprimierung von Raum und Zeit (Jäger 2005: 14) die technische Voraussetzung für eine revolution in intelligence affairs, deren Realisierung jedoch durch spezifische Merkmale 9

Vgl. hierzu den Beitrag von Thomas Jäger und Rasmus Beckmann in diesem Band.

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des Nachrichtenwesens behindert wird. Die Transnationalisierung hingegen hat tatsächlich signifikante Veränderungen in der deutschen Intelligence Community verursacht: (1) die Verschränkung von Polizei und Nachrichtendiensten, (2) die Verschmelzung innerer und äußerer Sicherheit und (3) daraus folgend (als dritter Faktor der GIT-Prozesse) das Phänomen der Internationalisierung, das die Entwicklung sowohl des Strafverfolgungs- als auch des nachrichtendienstlichen Sektors prägt.

4.1 Globalisierung Globalisierung hat sich in allen Sachbereichen der Politik – Sicherheit, Ökonomie und Partizipation – auch auf die internationalen Beziehungen niedergeschlagen. Auf dem Gebiet der Sicherheitspolitik ist davon in besonderer Weise die Intelligence betroffen. Denn die Errungenschaften des Informationszeitalters sind geeignet, nachrichtendienstliche Fähigkeiten in allen Phasen des Zyklus in hohem Maße zu verbessern: Beschaffung von Daten, Verarbeitung, Analyse und Weitergabe der Ergebnisse. Dies schafft die technische Voraussetzung für eine revolution in intelligence affairs, die ihrerseits das Vehikel der in Militärkreisen viel beschworenen revolution in military affairs (RMA) bildet. Letztere soll in militärischen Operationen die Einheiten aller beteiligten Ebenen in Überwindung von Raum und Zeit vernetzen und somit die Clausewitz’schen Nebel des Krieges und die daraus erwachsenden Friktionen minimieren (Clausewitz 1832-1834). Das betrifft nicht nur die Informationsverarbeitung und -weiterleitung zwischen den verschiedenen Einheiten eines Staates, sondern auch zwischen den Einheiten von Verbündeten (Ferris 2004). Der Umsetzung dieser revolutionären Visionen stehen jedoch zwei bedeutende Restriktionen entgegen, die ihrerseits dem Nachrichtenwesen inhärent sind. Die erste und unmittelbare Restriktion betrifft die operative Sicherheit. Mit jedem Mitwisser vervielfacht sich das Risiko, dass die Information durch Löcher das Aufklärungsobjekt selbst erreicht und damit das Ziel der Operation oder sogar die Fähigkeit selbst, das heißt die Quelle oder die Methode, vernichtet. Zweitens ist die Weitergabe von nachrichtendienstlichem Wissen eine genuin politische Aktivität, da hierdurch Werte verteilt werden. Der Wert einer Information bemisst sich einerseits aus den Kosten für die Herstellung des Wissens. Generell sind Gewinnung, Einführung und Unterhalt verdeckter Quellen umso risikoreicher und damit kostenintensiver, je höher diese in der Zielorganisation angesiedelt sind. Der Wert einer technisch beschafften Erkenntnis ist abhängig von den Kosten für die Technologie und die Faszilitäten sowie vom Grad der

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Brisanz, wenn die Operation öffentlich würde und der Wahrscheinlichkeit, dass dies passiert. Der andere den Wert der Intelligence bestimmende Faktor ist die „Macht des Wissens“, also der relative Vorteil, der aus der Nutzung des Wissens gegenüber den politischen Konkurrenten gewonnen werden kann. Grundsätzlich haben Quellen und Methoden einen hohen Wert, denn sie begründen Fähigkeiten, die über die Zeit immer neues Wissen generieren können. Die Kryptologie beispielsweise gehört zu den Kapazitäten, die Nationalstaaten, sofern sie dazu fähig sind, selbst entwickeln und nicht veräußern. Dagegen ist der Wert eines einzelnen Outputs von Intelligence-Fähigkeiten generell geringer, da er zeitlich, räumlich und politisch häufig an einen konkreten, schnell vergänglichen Vorgang gebunden ist. Der so bemessene Wert einer Erkenntnis entspricht der Währung, zu der diese im internationalen nachrichtendienstlichen System nach dem Prinzip des „do ut des“ zwischen den interagierenden Einheiten getauscht wird. Aber auch innerhalb eines Staates ist der Umgang mit und der Zugang zu klassifiziertem Material strikt geregelt, wobei ebenfalls nicht nur Fragen der operativen Sicherheit, sondern auch politische Motive der horizontalen und vertikalen Machtverteilung die Geheimhaltung begründen. Daher sind die Beziehungen zwischen nachrichtendienstlichen Organisationen grundsätzlich vom Prinzip des need to know geprägt. Nach diesem Gebot geben die Behörden nur dann eine Information weiter, wenn der Adressat die Information unbedingt benötigt, wobei der Grad an Bedrohung, die durch die Informationsweitergabe abgewendet werden kann, für die Bereitschaft zum Teilen ausschlaggebend sein soll.

4.2 Transnationalisierung Transnationalisierung betrifft (auch) die deutschen Nachrichtendienste in zweifacher Weise. Auf Seiten der Sicherheitsakteure erfasst die seit den 1990er Jahren voranschreitende Privatisierung zunehmend auch den Bereich der Intelligence. Dies zeigt sich an der wachsenden Beteiligung privater Unternehmen an spezifischen Fähigkeiten zum Beispiel in der Satellitenaufklärung und im information warfare sowie an der Zunahme von privaten Intelligence-Anbietern, die von grenzüberschreitend tätigen Profitorganisationen in den Dienst gestellt werden (Harbich 2006). Auf der anderen Seite hat die Transnationalisierung von Bedrohungen zu einer verstärkten Kooperation zwischen Nachrichtendiensten geführt. Dies gilt sowohl auf der nationalen Ebene für die Kooperation zwischen den Mitgliedern einer Intelligence Community untereinander als auch auf der internationalen Ebene für die Zusammenarbeit zwischen Counterparts. Während wir die durchaus

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relevante Privatisierung von Intelligence im Kontext unserer (auf die staatlichen Dienste beschränkten) Analyse beiseite lassen, konzentrieren wir uns nachfolgend auf die Auswirkungen der Transnationalisierung von Bedrohungen, die im Schatten des Ost-West-Krieges entstanden waren. Nachdem zu Beginn der 1990er Jahre als erstes transnationales Phänomen die Organisierte Kriminalität ins Blickfeld von BND und Verfassungsschutz geraten war (Singer 2002), traten in den Folgejahren, von politischen (gegen den Unipol gerichteten) und Globalisierungsprozessen getragen, immer deutlicher auch nichtstaatliche politische Bedrohungen hervor. Dazu gehörte die Proliferation von Massenvernichtungswaffen über transnationale Netzwerke und, besonders seit der zweiten Hälfte der 1990er Jahre, der islamistische Terrorismus, der zunächst in den Anschlägen 2001 auf New York und Washington gipfelte. Eine deutliche Erhöhung im Bedrohungsgrad resultierte für die europäischen Regierungen schließlich aus den Anschlägen auf Madrid 2004 und auf London 2005. Die Aufmerksamkeit für diese transnationalen Phänomene hatte drei bedeutende Implikationen für die deutsche Sicherheitsarchitektur: (1) Die zunehmende Verschränkung von polizeilicher und nachrichtendienstlicher Tätigkeit, (2) eine Aufhebung der organisatorischen Trennlinie zwischen innerer und äußerer Sicherheit und (3) daraus folgend die Internationalisierung der Strafverfolgungsund Intelligence-Behörden.

4.2.1

Verschränkung von Polizei und Nachrichtendiensten

Der BND veranlasste zu Beginn der 1990er Jahre zunächst, dass er im Rahmen seiner Fernmeldeaufklärung auch Informationen über die Organisierte Kriminalität aus dem Äther filtern durfte. Gleichzeitig änderten im Innern fünf Bundesländer (Bayern, Hessen, Saarland, Sachsen und Thüringen) ihre Verfassungen, indem sie die Organisierte Kriminalität als verfassungsfeindlich – also politisch – definierten und damit in die Zuständigkeit ihrer Verfassungsschutzämter integrierten. So drangen auf dem Gebiet der Organisierten Kriminalität die Nachrichtendienste in ein Revier vor, das zuvor den exekutiven Behörden vorbehalten war und schufen ein zusätzliches Feld der Konkurrenz zwischen beiden Akteuren. Denn obschon die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen beiden formal klar geregelt ist, stellt sich für die Polizei stets die Frage, wie weit ihr Wissen und Forschen in das potentielle Vorfeld krimineller Handlungen hineinragen darf. Dabei zeigen die Forderungen nach „police intelligence“ und „criminal intelligence“ die Tendenz der Polizei, mehr wissen zu wollen, um effektiver agieren zu können. Dieser Ehrgeiz bringt sie in Konflikt mit dem Verfassungsschutz.

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In Reaktion auf die Terroranschläge auf die USA und Europa hat das Innenministerium eine „gemeinsame Terrorabwehr“ errichtet, die an der Schnittstelle zwischen Polizei und Nachrichtendiensten von drei Institutionen getragen wird. Erstens ist zu Beginn des Jahres 2004 die Grobstruktur des Ministeriums erweitert worden, indem eine neue Abteilung „P2“ speziell für die Terrorismusbekämpfung geschaffen wurde, die sowohl die nationale wie auch die internationale Zusammenarbeit in der Terrorismusbekämpfung koordiniert. Zweitens errichtete das BMI Ende 2004 das Gemeinsame Terrorismusabwehrzentrum (GTAZ) in Berlin als eine Plattform für sämtliche Facetten und Glieder der Terrorismusbekämpfung. Hier tauschen Vertreter von insgesamt 39 deutschen Regierungsinstitutionen Informationen mit dem Ziel effektiverer operativer Fähigkeiten. Das GTAZ setzt sich zusammen aus einer nachrichtendienstlichen Analysestelle (NIAS) unter Federführung des BfV und einer polizeilichen Analysestelle (PIAS) unter Federführung des BKA. Beide tauschen sich über Lagebesprechungen und gemeinsame Arbeitsgruppen aus. Ein typisches Projekt für eine Analyse-AG wäre etwa die Zusammentragung allen behördlichen Wissens über Trainingslager in Afghanistan. Das GTAZ ist nach dem Kollegialprinzip organisiert, wobei der Vorsitz über die jeweilige Arbeitsgruppe von den Kompetenzen der beteiligten Behörden abhängt. So hat etwa das BKA die Federführung über die AG Gefährdungsbewertungen, das BfV über das Assessment Board und der Aufenthaltsstatus bestimmter Personen wird unter dem Vorsitz des BAMF ermittelt. Drittens ist unter dem Eindruck der vereitelten Kofferbomber im Sommer 2006 schließlich eine gemeinsame Antiterrordatei beschlossen worden, über die die verschiedenen Sicherheitsbehörden Zugriff auf personenbezogene Daten haben sollen. Die Antiterrordatei wird drei Speicherniveaus (offene, erweiterte und verdeckte Speicherungen) aufweisen und alle Sicherheitsbehörden, das heißt BfV, LfV, BKA, LKÄ, BND, MAD, ZKA und Staatsschutzdienststellen der Länderpolizeien beteiligen. Dieses Vorhaben hatte lange Zeit keinen Konsens gefunden, wobei den Befürwortern von mehr Sicherheit durch die Zusammenführung staatlichen Wissens die Kritiker einer Bündelung staatlicher Macht auf Kosten der individuellen Freiheitsrechte gegenüberstanden. Ein spezifischer Aspekt in der deutschen Debatte ist die Erfahrung des Kontrollregimes der Gestapo, aufgrund dessen nach dem Zweiten Weltkrieg das so genannte Trennungsgebot im deutschen Recht verankert wurde. Danach darf die Polizei, die exekutive Gewalt ausübt, nur in engen Grenzen über Wissen verfügen; dagegen dürfen die Nachrichtendienste „wissen“, jedoch ist ihnen die Ausübung von Gewalt untersagt. Damit sich diese Fähigkeiten nicht zu einer unkontrollierten Gewalt entwickeln können, sind sie organisatorisch zu trennen.

160 4.2.2

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Verschmelzung von Innen und Außen

Die Bedrohung durch nicht staatliche, Grenzen überschreitende Akteure macht die Trennung zwischen äußerer Sicherheit – die der Verteidigung gegen andere Staaten dient – und innerer Sicherheit – die innere Feinde kontrollieren soll – obsolet. Folglich haben beide Nachrichtendienste, Verfassungsschutz und Bundesnachrichtendienst, auf die neuen Herausforderungen reagiert und sich entsprechend umorganisiert. Beim BND bestand eine wesentliche Auswirkung der Wahrnehmung entterritorialisierter Bedrohungen in einer teilweisen Abkehr vom Prinzip der regionalen Gliederung der Abteilung operative Beschaffung. Zunächst wurde zu Beginn der 1990er Jahre die Organisierte Kriminalität als thematischer, das heißt überregionaler Schwerpunkt etabliert. Mitte der 1990er folgte als weiterer thematischer Schwerpunkt die Proliferation. Schließlich wurde im Sommer 2001 – noch vor den Terroranschlägen vom 11. September – die neue Abteilung 5 geschaffen, die speziell für die Aufklärung der transnationalen Phänomene Terrorismus, Drogenhandel, Geldwäsche und illegale Migration zuständig ist. Zudem integriert sie die ansonsten organisatorisch voneinander abgegrenzten Produktionsschritte Beschaffung, Auswertung und Weiterleitung. Neben der Grenzen transzendierenden Zielrichtung der Aufklärung, die sich mit der des Inlandsnachrichtendienstes überlappt, trägt die Abteilung 5 des BND auch die beiden weiteren Merkmale, die wir als Folgen der Transnationalisierung von Bedrohungen definiert haben: Mit ihrer stark operativ ausgerichteten und sich in Kooperation mit einer Vielzahl komplementärer staatlicher Institutionen realisierenden Tätigkeit ist eine relativ starke Verschränkung mit der Strafverfolgung gegeben. Zudem zeigt sich ein hoher Grad an Internationalisierung durch eine intensive Zusammenarbeit mit ausländischen Behörden (BND 2005: 39, 46). Während beim BND der transnationale Terrorismus lediglich einen Schwerpunkt unter anderen darstellt, rangiert er beim Verfassungsschutz immer deutlicher an erster Stelle. Organisatorisch schlägt sich dies unter anderem nieder in der Ausgliederung des islamischen Extremismus/islamistischen Terrorismus aus der Abteilung 5 (Ausländerextremismus) und ihrer Etablierung als neue Abteilung 6. Zudem soll die Kontrollfähigkeit des Staates insgesamt erhöht werden. Um die zunehmende Überschreitung – bei gegebener Durchlässigkeit – der Grenzen auszugleichen, werden erstens die auf die innere Sicherheit gerichteten Institutionen durch finanzielle und personelle Aufstockungen verstärkt. Und zweitens wird die Aufklärungsreichweite auch der inländischen Behörden über die

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Landesgrenzen hinaus ausgedehnt, um mit Hilfe eines internationalen Netzwerkes den Grenzen transzendierenden Akteuren begegnen zu können.

4.2.3

Internationalisierung der Strafverfolgungsbehörden

Im Bereich des Innenressorts, das den größten Teil der Instrumente zur Abwehr transnationaler Bedrohungen stellt, betrifft die Internationalisierung neben dem Verfassungsschutz auch die Strafverfolgungsbehörden BKA und Zollkriminalamt (ZKA). Das BKA begann mit der Institutionalisierung internationaler Verbindungen im Zuge des „war on drugs“ gegen das Drogenangebot aus Zentralasien (Mohn) und Südamerika (Kokain) in den 1980er Jahren. Seitdem hat das BKA das Verbindungsbeamtentum kontinuierlich ausgeweitet und verfügt heute über insgesamt 160 Verbindungsbeamte in aller Welt, wobei in der Regel ein Verbindungsbeamter für ein Land zuständig ist. Nach den Anschlägen vom 11. September 2001, die zu einem wesentlichen Teil von Deutschland aus geplant worden waren, hat das BKA seine Beziehungen zu den amerikanischen Partnern durch die Errichtung einer Besonderen AufbauOrganisation USA (BAO USA) erheblich intensiviert. Aus der BAO USA, die ein dreiviertel Jahr bestand und zeitweise 360 Mitarbeiter umfasste, gingen zwei dauerhafte institutionelle Veränderungen hervor: zum einen eine Umstrukturierung und Verstärkung der Abteilung Staatsschutz mit einer neuen Unterabteilung „Islamistischer Terrorismus“ und zum anderen, als direkte Folge der internationalen Vernetzung, der Aufbau der neuen Abteilung „Internationale Koordinierung“ (IK). Auch das ZKA erfuhr im Zuge von Transnationalisierungs- und Internationalisierungsprozessen einen erheblichen Bedeutungszuwachs als außenpolitischer Akteur. Seine Kompetenzen für die Ermittlung krimineller Handlungen im Zuge des grenzüberschreitenden Handels umfassen eine Vielzahl von sicherheitsrelevanten Belangen: Unterbindung von Waffenschmuggel, Exportkontrolle von Rüstungs- und Dual-use-Gütern, Bekämpfung der Organisierten Kriminalität und schließlich des transnationalen Terrorismus. Vor allem in der Unterbindung der Proliferation von Massenvernichtungswaffen nimmt das ZKA eine bedeutende Rolle ein. Das ZKA stellt den Zollfahndungsämtern, die grundsätzlich eigenständig Ermittlungsverfahren durchführen, Personal, Technik (Observationstechnik wie Peilsender, GPS, Bildaufklärungsgerät etc. sowie Kommunikationstechnik wie z.B. Handys), (bewaffnete) Spezialtruppen, Informationen, Fahrzeuge und technische Ausrüstung zur Verfügung. Die Zollfahndung verfügt über zehn Observa-

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tionseinheiten aus je 10-30 speziell ausgebildeten Mitarbeitern, die sie im Rahmen von Ermittlungsverfahren einsetzen kann. Im Gegensatz zum BKA, das aufgrund seiner föderalen Struktur nur in bestimmten Fällen selbst tätig werden darf, kann das ZKA als Bundesoberbehörde eigenständig Ermittlungen einleiten. Seit 1992 hat das ZKA auch Befugnisse zur Überwachung des Telekommunikations- und Postverkehrs in Fällen, in denen der Verdacht auf Straftaten nach dem Außenwirtschaftsgesetz besteht. Über die Telefonüberwachungsmaßnahmen berichtet das ZKA in Zeiträumen von drei Monaten an den Auswärtigen Ausschuss des Parlaments. Aufgrund der Tatsache, dass die exekutiven Befugnisse der deutschen Zollfahndungsämter auf nationales Territorium beschränkt sind, müssen die grenzüberschreitenden Operationen international koordiniert werden. Ebenso wie das BKA hat das ZKA dazu im letzten Jahrzehnt Verbindungsbeamte ins Ausland entsandt, die die Behördenstruktur des Gastlandes kennen und dort Kontakte unterhalten. Dies gilt einerseits für formalisierte Beziehungen wie die offizielle juristische Amtshilfe. Da der Informationsaustausch jedoch im Fall von laufenden Operationen sehr schnell gehen muss und die formelle Rechtshilfe bürokratische Wege nimmt, sind die Verbindungsbeamten auch für die Herstellung informeller Kontakte zuständig. So können gegebenenfalls schnell und auf direktem Wege, Personendaten ausgetauscht und grenzüberschreitende Ermittlungen und Observationsoperationen koordiniert werden. Das ZKA unterhält mittlerweile in den Hauptstädten von 13 Ländern je einen Verbindungsbeamten: in den USA, Frankreich, Großbritannien, Italien, Spanien, den Niederlanden, Polen, Tschechien, Bulgarien, Kroatien, der Türkei, Russland, Litauen, Afghanistan. 2007 wird voraussichtlich China dazukommen. Die meisten dieser Staaten haben ebenfalls einen Verbindungsbeamten nach Deutschland entsandt. Mit den Partnern wird in verschiedenen Sachbereichen kooperiert. Die Hauptaufgabe des Verbindungsbeamten in Kabul ist zum Beispiel die Einholung von Informationen von Seiten der lokalen Behörden über Drogentransportrouten. Auch die Verbindungsbeamten in der Türkei und in den USA, die ein wichtiger Abnehmer für synthetische Drogen vor allem aus den Niederlanden sind, partizipieren häufig an der inzwischen routinierten und standardisierten Aufklärung von Drogentransporten. Mit der Einrichtung einer Verbindungsstelle in Peking will die Zollfahndung hingegen die Markenpiraterie stärker bekämpfen sowie die EU-Wirtschaft vor illegalen Einfuhren schützen. Die bilateralen Beziehungen mit einzelnen Partnerbehörden sind dabei unterschiedlich stark ausgeprägt. Traditionelle und etablierte Beziehungen bestehen beispielsweise zur französischen Zollfahndung, mit der neben einem permanenten, täglichen Erkenntnisaustausch unter anderem ein gemeinsames Zentrum in Offenburg errichtet wurde.

Nachrichtendienste in der deutschen Außenpolitik

4.2.4

163

Internationalisierung der Nachrichtendienste

In der Folge der Auflösung des Warschauer Paktes konnte der BND sein Netz von Intelligence-Partnerschaften, das er in den Jahrzehnten zuvor bereits über die Entwicklungsländer ausgebreitet hatte, auch über den Osten spannen (SchmidtEenboom 1995). Seither etablierte er zahlreiche Partnerschaften mit den östlichen Nachrichtendiensten, wobei er seither besonders mit Russland enge Beziehungen pflegt. Gegen Ende der 1990er Jahre war die Marke von 100 nachrichtendienstlichen Partnerschaften weltweit überschritten. Diese von langer Hand aufgebauten Partnerschaften haben sich im Zuge des darauf folgenden Antiterrorkampfes weiter intensiviert. Zu unterscheiden sind Partnerschaften, die der gemeinsamen Beschaffung von Informationen dienen und solche, die sich über den Austausch von Informationen realisieren. Erstere, bei denen die beteiligten Partnern eine dauerhafte Datenquelle unterhalten, ist nur in sehr geregelten Beschaffungs- und Nutzungsverfahren im Rahmen von etablierten Partnerschaften möglich, da hier der Schutz von Quellen und Methoden gewährleistet werden muss. Dagegen kann der Austausch von Informationen sowohl auf einer regelmäßigen und institutionalisierten Basis zwischen engen Partnern als auch ad hoc erfolgen. Da die Partner die Informationen in der Regel um Hinweise auf Quellen und Methoden bereinigen, kann diese Art der Kooperation auch ohne besonderen Vertrauensgrund vonstatten gehen. Daher hat vor allem die letztgenannte, risikolosere Art des Austauschs im Zuge der Bekämpfung transnationaler Bedrohungen erheblich zugenommen, wobei insbesondere der ad hoc Austausch personenbezogener Daten sehr häufig ist. Die deutschen Dienste konnten diesbezüglich – neben ihren engen und dauerhaften Partnerschaften zu den USA, Frankreich, Großbritannien und Israel – vor allem von ihren Beziehungen zu den Staaten in Nah- und Mittelost profitieren. Insgesamt hat sich als ein Indikator der Internationalisierung der Anteil der von den Partnerdiensten gelieferten Intelligence bei den deutschen Diensten stark erhöht. Während er gegen Ende der 1990er Jahre noch ungefähr ein Drittel betrug, hat er sich bis 2006 auf rund die Hälfte allen geheim beschafften Wissens erhöht. Obwohl seit Beginn der 1990er Jahre gesetzlich festgelegt ist, dass die nachrichtendienstlichen Kontakte der deutschen Dienste über die Vermittlung des BND laufen, hat auch das BfV seit dem 11. September 2001 jeweils einen Verbindungsbeamten nach Washington und Paris entsandt. Ähnlich wie in Deutschland haben auch in den USA und anderen westlichen Staaten die Inlandsnachrichtendienste eine vorrangige Stellung in der Terrorbekämpfung eingenommen. Entsprechend eng sind hier die internationalen Kontakte, sowohl auf Arbeitsebene

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als auch auf Staatssekretärs- und Ministerebene. So haben die deutschen Innenminister seit Herbst 2001 enge Beziehungen insbesondere zu den amerikanischen Behörden gepflegt. Innenminister Otto Schily wurde beispielsweise vom amerikanischen Botschafter in Berlin als erster Deutscher über den Fall el-Masri ins Vertrauen gezogen. Sein Nachfolger Wolfgang Schäuble war zuletzt im September 2006 in Washington, wo er unter anderem einen verstärkten Informationsaustausch verabredete. Auch die Landesämter sind in den Internationalisierungsprozess eingebunden, obschon das Bundesamt formal die alleinige Zuständigkeit für internationale Kontakte besitzt. Hierbei ist die seit jeher bestehende grenzüberschreitende Kooperation von einer Internationalisierung im eigentlichen Sinne zu unterscheiden. Die nachbarschaftliche Kooperation realisiert sich auf Arbeitsebene vor allem mit den belgischen, niederländischen und französischen Inlandsnachrichtendiensten. Sie ist routiniert und Anlass bezogen und schließt beispielsweise sequentielle Observationen (Übergabe an der Grenze) mit Frankreich, Beobachtung hierzulande verbotener rechtsextremer Gruppen in Tschechien oder die Beteiligung von Rechtsextremisten an Wahlen in den Niederlanden ein. Entscheidend ist, dass es sich bei diesen Projekten stets um regionale Angelegenheiten ohne Bundesinteresse handelt. Neben dieser tradierten nachbarstaatlichen Zusammenarbeit machen insbesondere amerikanische und israelische Dienste den Landesämtern ihre Aufwartung. Die USA stellen für die Landesämter eigens Verbindungsbeamte ab, um somit einen direkten Zugang zu den auf Länderebene erhobenen Informationen zu erhalten und auch operative Kooperationen lancieren zu können. Von Seiten Israels besteht ein großes Interesse an der Aufklärung transnationaler und palästinensischer Hisbollah- oder Hamas-Terroristen, die sich auf deutschem Territorium aufhalten. Während der Exklusivanspruch des Bundes auf internationale Partnerschaften von den Landesämtern grundsätzlich respektiert wird, haben das bayerische und zum Teil auch das baden-württembergische Landesamt ein besonderes Selbstverständnis. Bayern hat intensive traditionelle Kontakte zu Österreich, Italien, Tschechien, aber auch zu Ungarn und dem Balkan. Diese tradierten Sonderansprüche werden vom Bund in der Regel akzeptiert; diesbezügliche Konflikte sind nicht generell, sondern abhängig von der machtpolitischen Lage. Auch das Gemeinsame Terrorismusabwehrzentrum (GTAZ) erweitert seine internationale Dimension, die aufgrund des Auslandsbezuges einer Vielzahl der hier vertretenen Behörden (BKA, BND, ZKA, BfV etc.) ohnehin gegeben ist. Aufgrund der Fähigkeit des GTAZ, eine schnelle und direkte Weitergabe von Informationen zu ermöglichen, werden in zunehmendem Maße auch Verbindungen

Nachrichtendienste in der deutschen Außenpolitik

165

zu ausländischen Counterparts und multilateralen Institutionen (z.B. Europol) ausgebaut. Regelmäßig im GTAZ vertreten sind die USA und die wichtigsten europäischen Partner (Großbritannien, Frankreich, Italien und Spanien). Verbindungsbeamte des amerikanischen JIS sind die ersten, die mit einem Büro fest im GTAZ installiert sind. Für die anderen Partner ist dies auch vorgesehen, jedoch (zum Teil) noch nicht realisiert. Besonders ausgeprägt ist derzeit die Verbindung zu den britischen Diensten, zu denen die Kontakte nach den Anschlägen auf die Londoner Metro im Juli 2005 nochmals intensiviert wurden.

4.2.5

Die erweiterte deutsche Intelligence Community

In ihrem Bestreben, transnationale Bedrohungen durch die Überwindung von außen und innen sowie die verstärkte Kooperation zwischen nachrichtendienstlichen und strafverfolgenden Instrumenten abzuwehren, hat die Regierung der Intelligence Community einen neuen Imperativ an die Hand gegeben. Das need to share soll das need to know ersetzen. Nach außen realisiert sich dieser Anspruch über die Internationalisierung, nach innen findet er seinen Ausdruck in der Vermehrung institutionalisierter Kontakte zwischen den mit Sicherheit befassten Institutionen, der Errichtung des GTAZ und der Zusammenführung behördlichen Wissens in einer Antiterrordatei. Auf diese Weise haben die Merkmale transnationaler Bedrohungen das Verhältnis von Abschottung und Kooperation tatsächlich signifikant verschoben. Allerdings unterliegt diese Entwicklung zu einer verstärkten Kooperation zwei grundsätzlichen Beschränkungen: Hinsichtlich des Gegenstandes bezieht sie sich ausschließlich auf die transnationalen Bedrohungen. Hinsichtlich der Kooperationsqualität hat lediglich der Austausch von Informationen signifikant zugenommen. In diesem internationalen Handel werden zwischenstaatliche Machtrelationen lediglich widergespiegelt und bleiben im Grunde unberührt. Erweitert um die aus GIT-Prozessen resultierenden institutionellen Veränderungen stellt sich die deutsche Intelligence Community in ihren Komponenten und den zwischen diesen herrschenden Kooperationsbeziehungen wie in Abbildung 3 veranschaulicht dar.

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Abbildung 3:

Deutschlands erweiterte Intelligence Community Kanzler

Kanzleramt

Innenministerium

16xLKA

Kanzleramtschef (Beauftragter für die Nachrichtendienste)

LKA LKA LKA

BKA GTAZ

ZKA

PIAS

BK-Chef Koordinator

NIAS

BAMF

Verteidigungsministerium

Abteilung 6: Koordination der Nachrichtendienste und Fachaufsicht über den BND

BMI BMJ BMWi

Dienstagslage

AA

Militärisches Nachrichtenwesen der Bundeswehr (MilNwBw)

BMVg

BPOL BND Auslandsaufklärung

GBA BfV

BAFA

ZNBw

Inlandsaufklärung Spionageabwehr

andere

16xLfV

Militärische Auswertung

Kommando Strategische Aufklärung Elektronische Kampfführung Signal- und Satellitenaufklärung

BSI Kryptologie

LfV LfV LfV LfV

MAD Extremismus- und Spionageabwehr, Geheimschutz

LfV

5

Der Einfluss innerstaatlicher Größen auf die deutsche Intelligence

Die Intelligence-Fähigkeiten eines Staates hängen substantiell von der Geheimhaltung ihrer Methoden und Ergebnisse ab. Dies hat zur Folge, dass im Gegensatz zu anderen politischen Vorgängen in einem offenen System für die Operationalisierung der Dienste die Einholung innenpolitischer Unterstützung nur begrenzt erforderlich ist. Generell entfallen sowohl formelle als auch informelle Ratifikationserfordernisse in dem Maße wie die Geheimhaltung der Intelligence gewährleistet ist.10

5.1 Kontrolle der Nachrichtendienste durch Regierung und Parlament Wie oben dargelegt, wird der BND durch das Kanzleramt politisch gesteuert und juristisch kontrolliert. Für die anderen Mitglieder der Intelligence Community liegt die Steuerung und Aufsicht bei den Ressorts. Allerdings wird die formale Abhängigkeit der Dienste von der politischen Führung in der Implementierung gebrochen durch die Effekte des Prinzipal-Agent-Verhältnisses, in dem Regie10

Vgl. hierzu den Beitrag von Kai Oppermann und Alexander Höse in diesem Band.

Nachrichtendienste in der deutschen Außenpolitik

167

rung und Dienste zueinander stehen. Das Prinzipal-Agent-Theorem macht auf eine spezifische Problematik in der Beziehung zwischen Auftraggeber (Prinzipal) und Auftragnehmer (Agent) aufmerksam. Danach kann der Agent in dem Maße, in dem er gegenüber dem Prinzipal über einen Informationsvorsprung verfügt, eigene Interessen verfolgen. Dies ist bei den Nachrichtendiensten aufgrund des inhärenten Merkmals der Geheimhaltung potentiell von hoher Relevanz. Eine formale parlamentarische Kontrolle über die deutsche Intelligence wird durch drei bestimmte Instanzen ausgeübt. Für die budgetäre Kontrolle der Dienste ist ein neunköpfiges, aus Mitgliedern des Haushaltsausschusses zusammen gesetztes Vertrauensgremium zuständig, dem der geheime Haushaltsplan der Dienste zur Billigung vorliegt. Zusätzlich ist mit dem Parlamentarischen Kontrollgremium (PKGr) die Möglichkeit institutionalisiert, im Fall von öffentlicher Kritik die Diskussion an ein formaldemokratisches Forum weiterzuleiten, das seinerseits die spezifischen Erfordernisse nachrichtendienstlicher Arbeit berücksichtigt. Und schließlich kontrolliert die G 10-Kommission die (den Nachrichtendiensten unter bestimmten Umständen erlaubte) Verletzung des in Artikel 10 GG verankerten Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses.

5.2 Nachrichtendienste und Öffentlichkeit Die Unmöglichkeit direkter Beobachtung von Außenpolitik und die daraus folgende Schlüsselposition, die die Medien als Vermittler von Politik gegenüber der Öffentlichkeit einnehmen, gilt in besonderem Maße für den Bereich der Intelligence. Denn während im Fall der öffentlichen Außenpolitik die Regierung selbst ihr Verhalten gegenüber den Medien mittels Stellungnahmen und offiziellen Publikationen dokumentiert, werden über die Nachrichtendienste lediglich einige Eckdaten offiziell bekannt gegeben. Trotzdem haben die Dienste ein Interesse an einem guten Image, das vor allem auf der Notwendigkeit gründet, zur Erfüllung ihrer Aufgaben und damit letztlich zur Sicherung ihrer bürokratischen Existenz qualifiziertes Personal zu erlangen, um das sie mit privaten Unternehmen in Konkurrenz stehen. Dies gilt im Falle des BND heute umso mehr, da sich mit der Diversifizierung der Zielrichtung und den größeren technischen Anforderungen das benötigte Fähigkeitsspektrum erweitert hat. Aus diesem Grund implementiert die Behörde über ihre

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Öffentlichkeitsarbeit eine gezielte Informationsvermittlung an die Medien.11 Neben der Öffentlichkeitsarbeit gibt es Fälle, in denen bestimmte Details nachrichtendienstlicher Arbeit durch Löcher (leaks) an die Medien und über diese an die Öffentlichkeit gelangen. In solchen Fällen wird unkontrolliert und zeitlich begrenzt ein Schlaglicht auf die Nachrichtendienste geworfen, das die öffentliche Meinung in Beziehung zu den sonst geheimen Diensten setzt. In Deutschland gab es 2005 und 2006 mit der „CIA-Affaire“ um den von der CIA entführten Deutschen el-Masri sowie mit der „BND-Affaire“ um die Involvierung von zwei BND-Mitarbeitern in den Irak-Krieg zwei Skandale dieser Art. Beide Affären drehen sich um das seit dem Irak-Krieg schwierige deutschamerikanische Verhältnis, wobei jeweils offensichtlich wurde, dass unabhängig von Interessendivergenz und dem belasteten transatlantischen Verhältnis die Beziehungen auf der Ebene der Nachrichtendienste weiterhin nach den „Gesetzen“ der internationalen Politik funktionieren. Die Tatsache, dass in beiden Fällen eine öffentliche Meinung zwar ermöglicht und auch gebildet wurde, jedoch letztlich kaum Einfluss auf die nachrichtendienstliche Arbeit hatte, lässt sich durch den theoretischen Zusammenhang erklären, dass die öffentlichen Meinung umso relevanter ist desto stärker (1) ihre Salienz, (2) ihre inhaltliche Ausrichtung und (3) ihre institutionalisierten Einflusschancen ausgeprägt sind.12 So weisen erstens beide Affären einen hohen Grad an Salienz auf. Im Fall elMasri gab es eine umfangreiche Berichterstattung durch die Medien. Die Aufmerksamkeit der Medien gründete sich auf die Involvierung Deutschlands in die von der Öffentlichkeit als illegitim erachteten Umstände von Krieg und Folter; Überraschungswert hatte zusätzlich die Tatsache, dass ein normalerweise geheim gehaltener Vorgangs ans Licht kam. Zur Disposition stand das Schicksal eines deutschen Staatsbürgers, der anscheinend aus Versehen in die unheimlichen Fänge der stärksten Macht der Welt geriet, die ihn maskiert und in dunklen Verliesen unter Folter verhörte. Auch die BND-Affäre wurde ausführlich in den Medien behandelt und verfügte als Geheimdienstaffäre ebenfalls ohnehin über einen Aufmerksamkeitsbonus. Inhaltlich betraf sie direkt den von der deutschen Öffentlichkeit abgelehnten Irak-Krieg, der seinerseits für die Wahlentscheidung eines großen Teils der deutschen Bevölkerung ausschlaggebend gewesen war. Für Brisanz sorgte insbesondere der Vorwurf, dass der für die Wahl der Regierung so maßgebliche Volkswil-

Zur vielschichtigen Beziehung zwischen Presse und Diensten vgl. „Schäfer-Bericht“, http://www. spiegel.de/pdf/0,5534,13063,00.html (Zugriff: 12.10.2006). 12 Vgl. hierzu den Beitrag von Kai Oppermann und Alexander Höse in diesem Band. 11

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le, zudem in der Frage über einen von der Weltmacht USA geführten Krieg, von den deutschen Behörden anscheinend ignoriert worden sei. Zweitens war die öffentliche Meinung in beiden Fällen in hohem Maße eindeutig ausgeprägt. Es bestand jeweils Konsens, dass das Handeln von Regierung bzw. Behörden zu verurteilen war. Im Fall der CIA-Affäre bezog sich dies auf die Verantwortung der Regierung für CIA-Aktionen auf deutschem Staatsgebiet und auf die mögliche Kooperation deutscher Behörden; im Fall der BND-Affäre auf den BND als Agenten der deutschen Regierung, die sich dadurch nicht legitimiert am Irak-Krieg beteiligt hatte. Drittens haben trotz hoher Salienz und inhaltlich eindeutiger Ausrichtung der öffentlichen Meinung die beiden Affären keinen (oder keinen signifikanten) Einfluss auf das deutsche Nachrichtenwesen gehabt. Dies erklärt sich durch das Nichtvorhandensein von institutionalisierten Einflusschancen. Zunächst fehlte mit einem grundlegenden Defizit in der Personalisierung eine notwendige Voraussetzung für mögliche Konsequenzen aus der Affäre. Sowohl in der deutschen als auch in der amerikanischen Regierung waren die für die betreffenden Vorgänge verantwortlichen Personen nicht identifizierbar. Zudem war in beiden Fällen kein inner-elitärer Dissens auszumachen, der der Wählerschaft eine Alternative geboten hätte. In den konkreten Fällen hätte die rot-grüne Regierung für die kritisierten Vorgänge die Verantwortung zu tragen gehabt; und die nachfolgende Große Koalition wollte eine Verschlechterung der deutsch-amerikanischen Beziehungen vermeiden. Schließlich sind die durch die Legislative gegebenen Einflusskanäle zwar formal vorhanden. Allerdings sind die Vorgänge in diesen Gremien nicht transparent, so dass von Seiten der Öffentlichkeit nicht kontrolliert werden kann, ob und inwieweit die öffentliche Meinung tatsächlich Wirkung auf die Dienste hat. Das gilt insbesondere für das Parlamentarische Kontrollgremium, das aufgrund von öffentlicher Kritik Fragen an die Dienste richten kann. Die Aufklärungsfähigkeiten des Gremiums sind jedoch sehr begrenzt, da es auf die freiwillige Herausgabe von Informationen durch die Dienste angewiesen ist, die ihrerseits das PKGr nur dann informieren, wenn die Geheimhaltung gewährleistet ist. Von vornherein ausgeschlossen sind Fragen, die die nachrichtendienstliche Arbeit gefährden könnten, indem sie z.B. Quellen oder die internationale Kooperation betreffen. Ein Rückfluss an die Öffentlichkeit findet nur dann statt, wenn das PKGr mit 2/3 Mehrheit beschließt, eine „bewertete Meinung“ abzugeben. Als Mittler zwischen Diensten und Öffentlichkeit ist das PKGr dabei eine Funktion der Dienste, indem es die öffentliche Meinung formal aufnimmt, ohne selbst Einfluss auf die nachrichtendienstliche Arbeit zu haben.

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Hinter diesen Gründen für einen Mangel an institutionalisierten Einflusschancen verbirgt sich das die Nachrichtendienste kennzeichnende Prinzip der institutionalisierten Abschottung. Geheimdienste gelten als die unpersönliche und ungreifbare Staatsmacht schlechthin. Dies nutzten und befördern Regierungen durch das so genannte Prinzip der deniability, wonach die Verantwortung für nachrichtendienstliche Tätigkeiten grundsätzlich von Regierungen abgewendet und den Nachrichtendiensten, die sich nicht äußern dürfen, der „schwarze Peter“ zugeschoben wird. Dissens besteht demnach weniger zwischen Fraktionen der politischen Elite als vielmehr zwischen politischer Elite einerseits und öffentlicher Meinung andererseits, was letztlich dazu führt, dass der Widerstand der Öffentlichkeit aufgrund der Erwartung nur geringer Effekte aufgegeben wird.

6

Fazit

Bestand und Wandel des deutschen Nachrichtenwesens lassen sich nahezu vollständig aus systemischen Variablen erklären. Zunächst ist Anarchie als tiefenstrukturelles Ordnungsprinzip die Ursache für das Bestreben von Staaten, sich mit Intelligence-Fähigkeiten auszustatten. Die jeweilige Ausprägung der Polarität des Systems prägt indes die Gestalt von Intelligence; dies wurde anhand der Veränderungen in Ausrichtung und Fähigkeiten der deutschen Intelligence seit dem Zusammenbruch der Sowjetunion deutlich. Zeitgleich haben die sich im internationalen System vollziehenden GIT-Prozesse die deutsche Regierung veranlasst, auf die Transnationalisierung von Bedrohung mit einer Verstärkung der inneren Sicherheit und einer systematischen Internationalisierung von Strafverfolgungs- und Nachrichtendiensten zu reagieren. Ebenfalls deutlich wurde, dass innerstaatliche Variablen auf die Entwicklung der deutschen Intelligence nur geringfügig Einfluss ausüben. Weder Regierungswechsel noch legislative Organe noch die öffentliche Meinung haben selbst zu signifikanten Veränderungen in der Ausrichtung und Ausstattung der Dienste geführt. Durch die Ausblendung des staatlichen Innenlebens sind Nachrichtendienste zur Aufklärung der internationalen Bedingungen nicht nur fähig, sondern den systemischen Zwängen auch unmittelbar ausgesetzt.

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Die deutsche Politik zur Bekämpfung des Terrorismus Wilhelm Knelangen

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Einführung

Wenngleich die deutsche Gesellschaft bereits seit den frühen 1970er Jahren Erfahrungen mit der Bedrohung durch terroristische Gewalt gemacht hat, ist die Bekämpfung des transnationalen Terrorismus erst nach dem 11. September 2001 zu einem der herausragenden Themen der deutschen Außenpolitik geworden. Schon in den ersten Reaktionen auf die Anschläge haben Vertreter der Bundesregierung demonstrativ die Bereitschaft der Bundesrepublik hervorgehoben, eine aktive Rolle in den globalen Bemühungen um eine Zusammenarbeit im Bereich der Terrorismusbekämpfung zu übernehmen. Das lag zunächst schlicht daran, dass wesentliche Teile der Anschläge von Hamburg aus vorbereitet worden waren und die deutschen Behörden deshalb unmittelbar in die Ermittlungen nach den Tätern eingebunden waren. Die Anschläge schärften aber vor allem den Blick dafür, dass es sich beim transnationalen Terrorismus um eine globale Bedrohung handelt, die sich auch gegen die deutsche Gesellschaft richtet und die aufgrund ihrer grenzüberschreitenden und netzwerkartigen Strukturen eine internationale Zusammenarbeit auf verschiedenen Ebenen verlangt. Dieser Beitrag geht der Frage nach, welche Rolle Deutschland beim internationalen Kampf gegen den Terrorismus spielt. In Kapitel 2 wird zunächst gezeigt, dass terroristische Gewalt in der deutschen Debatte traditionell als eine innenpolitische Herausforderung wahrgenommen wurde, die nur am Rande über Bezüge zur Außen- und Sicherheitspolitik verfügt. Diese Einschätzung ist nach den Erfahrungen der vergangenen Jahre obsolet geworden. Für die gegenwärtige Lage ist vielmehr kennzeichnend, dass die Grenzen zwischen Innenpolitik und Außenpolitik bzw. innerer und äußerer Sicherheit nicht mehr trennscharf gezogen werden können (vgl. Haubrich 2006). Die Entwicklung der Anti-TerrorismusFähigkeiten der klassischen Akteure der inneren Sicherheit (Polizei, Strafjustiz, Verfassungsschutzbehörden) besitzt nunmehr zugleich eine internationale Dimension, weil sie darüber mitentscheidet, wie erfolgreich der weltweite Kampf

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Wilhelm Knelangen

gegen den Terrorismus geführt werden kann. Vor diesem Hintergrund wird in Kapitel 3 skizziert, wie die rechtlichen Grundlagen und die institutionellen Strukturen der deutschen Sicherheitsarchitektur als Reaktion auf den 11. September 2001 reformiert worden sind. In Kapitel 4 geht es dann um die (im engeren Sinne) internationale Zusammenarbeit im Bereich der Terrorismusbekämpfung, die verschiedene Handlungsfelder mit jeweils eigenen Ausgangsbedingungen, Ansatzpunkten und Akteurskonstellationen umfasst. Dabei wird deutlich, dass die Bundesrepublik sich zu einem wichtigen Akteur der internationalen Terrorismusbekämpfung entwickelt hat.

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Die deutsche Terrorismusdebatte: zwischen innerer Sicherheit und internationaler Politik

Wie für die meisten anderen Gesellschaften Westeuropas ist die Bedrohung durch terroristische Gewalt für die Bundesrepublik Deutschland keine grundsätzlich neue Erfahrung (vgl. van Leeuwen 2003; Engene 2004). Die Anschläge linksterroristischer Gruppierungen, allen voran die Aktivitäten der Rote Armee Fraktion (RAF), sind vielmehr bereits seit den frühen 1970er Jahren als eine sicherheitspolitische Herausforderung ersten Ranges wahrgenommen worden. Mehr noch: In großen Teilen der westdeutschen politischen Elite und Öffentlichkeit galt der Terrorismus als eine eminente Gefahr für den Bestand des Staates und die Stabilität der freiheitlichen demokratischen Grundordnung insgesamt (vgl. Pridham 1981). Die terroristische Bedrohung lieferte deshalb das entscheidende Rechtfertigungsmuster für einen bis dahin nicht gekannten personellen und technischen Ausbau der Sicherheitsbehörden, für neue Kompetenzen von Polizei und Strafjustiz sowie für eine erhebliche Verschärfung der Regelungen des Strafrechts und des Strafprozessrechts (vgl. Busch et al. 1985: 227-250). Im Unterschied zur Debatte nach dem 11. September 2001 verblieb die deutsche Diskussion der 1970er und 1980er Jahre allerdings weitgehend innerhalb des innenpolitischen Koordinatensystems. Denn trotz regelmäßiger Verbindungen mit westeuropäischen und arabischen Gruppierungen in den Bereichen Ausbildung und Logistik konzentrierte sich der Aktionsradius des klassischen Linksterrorismus der RAF auf das Gebiet der Bundesrepublik, dessen staatliche und gesellschaftliche Ordnung beseitigt werden sollte (vgl. Schneckener 2006: 40-44). Hinzu kam, dass ausländische Tätergruppen Deutschland – von spektakulären Ausnahmen wie dem Anschlag eines palästinensischen Kommandos auf die israelische Olympia-Mannschaft 1972 abgesehen – zwar als Rückzugsraum, aber kaum als Schauplatz für Attentate ins Visier genommen hatten.

Die deutsche Politik zur Bekämpfung des Terrorismus

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Seit Mitte der 1970er Jahre hatte es neben den eingespielten Formen der bilateralen Kooperation mehrere Ansätze zu einer internationalen Zusammenarbeit im Bereich der Terrorismusbekämpfung gegeben. Die in diesem Kontext entstandenen Institutionen wie das 1976 gegründete innen- und justizpolitische Netzwerk TREVI (Abkürzung für Terrorisme, Radicalisme, Extremisme, Violence Internationale) oder die Police Working Group on Terrorism dienten allerdings primär dem informellen Informations- und Erfahrungsaustausch auf der Ebene hoher Beamter aus Ministerien und Sicherheitsbehörden (vgl. Knelangen 2001: 88-95). Die Bemühungen um die Vereinbarung internationaler Rechtsgrundsätze für die Terrorismusbekämpfung, die in mehreren Konventionen des Europarates und der Vereinten Nationen mündeten, hatten naturgemäß formelleren Charakter (vgl. Freestone 1997). Dennoch wird man bis weit in die 1990er Jahre festhalten können, dass der Terrorismus und seine Bekämpfung aus deutscher Perspektive nicht primär ein Problem der internationalen Politik darstellte. Mit diesem Befund korrespondiert die in Deutschland traditionell vorherrschende Einschätzung, dass es sich beim Terrorismus um eine – wenn auch besonders schwere – Form politischer Kriminalität handelt, die im Rahmen der von den Prinzipien des Rechtsstaates gesetzten Grenzen mit den Mitteln der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung angemessen bekämpft werden könne (vgl. Katzenstein 1990). Terrorismusbekämpfung gilt in Deutschland deshalb in erster Linie als das Geschäft von Polizei, Strafjustiz und Nachrichtendiensten, die Ressortverantwortung liegt entsprechend bei den Ministerien für Inneres und Justiz im Bund und in den Ländern (vgl. Lange 1999). Das Thema Terrorismus ist mithin in der Bundesrepublik eine Domäne der Exekutive. Zum einen sind es die Bundes- und Länderregierungen, die im Rahmen der rechtlichen Rahmenbedingungen den Zugriff auf (und die politische Verantwortung für) die Sicherheitsbehörden haben. Zum zweiten sind es im Bereich der internationalen Kooperation vor allem die Ministerien (bzw. die den Ministerien nachgeordneten Fachbehörden), die mit ihren Partnern aus anderen Staaten zusammenarbeiten. Selbst in der Gesetzgebung dominiert die Exekutive, denn ihr gelingt es gerade in Phasen großen Handlungsdrucks (wie etwa im Herbst 2001), die Agenda der parlamentarischen Beratungen zu strukturieren. Mit der Entstehung und Ausbreitung neuer transnationaler und netzwerkartiger Strukturen während der 1990er Jahre haben sich die Rahmenbedingungen der deutschen Politik der Terrorismusbekämpfung grundlegend verändert (vgl. ausführlich Schneckener 2006; Hoffman 2006). Terrorismus ist sukzessive zu einem Problem der internationalen Politik geworden. Dies in zweifacher Hinsicht: zum einen ist eine Zusammenarbeit der Staaten und Organisationen bei der Abwehr von Anschlägen, bei der Verfolgung von Tätern und der Beseitigung der

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Ursachen des Terrorismus notwendig. Nach dem 11. September 2001 hat sich nahezu die gesamte Staatengemeinschaft auf dieses allgemeine Ziel verpflichtet, am sichtbarsten durch die Resolution 1373 des VN-Sicherheitsrates (vgl. Behr 2004). Ein Problem der internationalen Politik ist das Thema aber noch auf einer anderen Ebene. Terrorismusbekämpfung findet nicht im luftleeren Raum statt, sondern vor dem Hintergrund unterschiedlicher Interessenkalküle, Machtpotentiale und – nicht zuletzt – Problemwahrnehmungen (vgl. Katzenstein 2003; Nabers 2005). Auf die Frage nach der angemessenen Antwort auf die terroristische Bedrohung werden denn auch sehr unterschiedliche Antworten gegeben, die von der Stabilisierung fragiler Staatlichkeit und der Förderung des interkulturellen Dialogs über den Kampf gegen die Armut in unterentwickelten Ökonomien bis zur Eindämmung der Proliferation von Massenvernichtungswaffen mit militärischen Mitteln reichen. Welche Strategie gewählt wird, hängt von verschiedenen Faktoren ab, die nicht unbedingt mit dem Gegenstand selbst etwas zu tun haben müssen. Um es an einem Beispiel zu verdeutlichen: Die transatlantische Kontroverse über den Irak-Krieg war auch eine Auseinandersetzung über die Auswirkungen eines Waffengangs auf den internationalen Kampf gegen den Terrorismus. Sie fand jedoch vor dem Hintergrund einer ganzen Problemlandschaft statt, die von der Zukunft der europäischen Sicherheit über die Angemessenheit militärischer Instrumente in der internationalen Politik bis zur Frage nach der politischen Ordnungsbildung im Mittleren Osten (und darüber hinaus) reichte. In die Entscheidung, sich der US-amerikanischen Strategie in dieser Frage anzuschließen (oder zu widersetzen), flossen offensichtlich Überlegungen ein, die über die Terrorismusbekämpfung weit hinaus reichten (vgl. Gordon/Shapiro 2004; Krause 2005). Insofern kann die internationale Kooperation beim Kampf gegen den Terrorismus nicht losgelöst von den politischen, ökonomischen und kulturellen Kontexten betrachtet werden, innerhalb derer sie stattfindet.

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Reform der Rechtsgrundlagen und der deutschen Sicherheitsarchitektur

Die Reform der nationalen gesetzlichen und institutionellen Grundlagen scheint mit der internationalen Ebene der Terrorismusbekämpfung nichts zu tun zu haben. Diese Vermutung ist aber nur zum Teil zutreffend. Zum einen ist bereits hervorgehoben worden, dass die Leistungsfähigkeit der nationalen Behörden aufgrund der faktischen internationalen Interdependenz auch von anderen Regierungen kritisch beäugt wird. In dem – allerdings mäßig erfolgreichen – Versuch der Vereinten Nationen, die Umsetzung der Resolution 1373 durch das Counter Terrorism Committee (CTC) zu überwachen, hat dieser Grundgedanke

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einen institutionellen Niederschlag gefunden (vgl. Gareis/Varwick 2006: 158f.). Zum zweiten versuchen Regierungen durch die Ankündigung von Maßnahmenpaketen nicht nur gegenüber der eigenen Wählerschaft, sondern auch gegenüber der internationalen Umwelt Handlungsfähigkeit zu demonstrieren. Für die beiden „Sicherheitspakete“, die die Bundesregierung im Herbst 2001 durchsetzte, treffen beide Dimensionen zu. Ihre Notwendigkeit wurde zum einen mit der Umsetzung von internationalen Vorgaben (VN, EU) begründet, zum anderen sollte von ihnen ein Signal der Entschlossenheit – insbesondere in Richtung der USA – ausgehen. Die unmittelbare Reaktion der deutschen Sicherheitsbehörden in Bund und Ländern bestand zunächst darin, Luftraum und Verkehrswege sowie als besonders gefährdet eingestufte Einrichtungen mit besonderer Aufmerksamkeit zu überwachen. Zugleich begann die Aufklärung des Falles durch Polizei, Strafjustiz und Nachrichtendienste. Die Ermittlungen in Deutschland besaßen eine zentrale Bedeutung, weil wesentliche Teile der Anschläge durch die Gruppe um Mohammed Atta in Hamburg vorbereitet worden waren. Beim Bundeskriminalamt (BKA) wurde rasch die „Besondere Aufbauorganisation USA“ eingerichtet, in der zeitweise über 600 Beamte mit Unterstützung von US-Beamten und anderen ausländischen Kollegen tätig waren. Mittlerweile ist diese Einheit in eine reguläre Organisationseinheit zur Bekämpfung des islamistischen Terrorismus überführt worden (vgl. BMI 2002). Um sog. „Schläfer“ ausfindig zu machen, ist im Winter 2001/02 in einer zwischen den Bundesländern koordinierten Aktion eine breit angelegte Rasterfahndung durchgeführt worden, bei der Einwohnermeldeämter, Universitäten und das Ausländerzentralregister mehr als acht Millionen Datensätze an die Polizei weitergeleitet haben. Diese Rasterfahndung ist indes vom Bundesverfassungsgericht im Mai 2006 für verfassungswidrig erklärt worden. Eine derart massenhafte Rasterung von Daten könne nicht mit einer allgemeinen Bedrohungslage gerechtfertigt werden und sei nur bei einer „konkreten Gefahr für hochrangige Rechtsgüter“ erlaubt (Bundesverfassungsgericht 2006a). Es blieb freilich nicht bei einem verstärkten Fahndungsdruck. Vor dem Deutschen Bundestag kündigte Bundesinnenminister Otto Schily am 19. September 2001 die ersten Eckpunkte für eine Reform der gesetzlichen Grundlagen der deutschen Terrorismusbekämpfung an. Auf der Basis eines breiten überparteilichen Konsenses – lediglich die PDS stimmte gegen die Vorlagen – und innerhalb kürzester Frist verabschiedete der Bundestag das „Erste Sicherheitspaket“. Danach wurde die Strafbarkeit der Mitgliedschaft in einer terroristischen Vereinigung auf ausländische Organisationen (§ 129b StGB) ausgeweitet und das Religionsprivileg im Vereinsrecht gestrichen, so dass unter bestimmten Bedingungen die Möglichkeit des Verbots von extremistischen religiösen Vereinigungen eröff-

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net wurde. Darüber hinaus wurde für die neuen Aufgaben der Sicherheitsbehörden und der Bundeswehr eine Aufstockung der Etats um 1,5 Mrd. Euro beschlossen (vgl. Rau 2004: 315-321). Während die Gesetzesänderungen des ersten Paketes bereits vor dem 11. September 2001 auf der Agenda gestanden hatten, stellte das „Zweite Sicherheitspaket“ (Terrorismusbekämpfungsgesetz) eine umfassende Reaktion auf die Neubewertung der Sicherheitslage danach dar. Die Bundesregierung legte ein umfangreiches Programm mit mehr als einhundert Einzelmaßnahmen vor, die von (zum Teil befristeten) erweiterten Auskunftsrechten und Ermittlungskompetenzen für die Polizei- und Nachrichtendienste und Änderungen der Einreisebestimmungen über die Einführung biometrischer Merkmale in Ausweispapieren bis zur Verbesserung der Flugsicherheit durch den Einsatz von Skymarshals des Bundesgrenzschutzes (BGS; seit Juli 2005 Bundespolizei) reichten (vgl. ausführlich Rau 2004: 327-345). Im Unterschied zum ersten Paket rissen nun bei den parlamentarischen Beratungen die parteipolitischen Konfliktlinien zwischen Regierung und Opposition wieder auf (vgl. Hein 2004: 150f.). Im Zuge der im zweiten Paket vorgesehenen Evaluierung des Gesetzes hat die Bundesregierung im Juli 2006 nicht nur eine Fortsetzung der dort beschlossenen Kompetenzerweiterungen beschlossen, sondern zugleich neue Kompetenzen und Auskunftsbefugnisse für den Verfassungsschutz angekündigt (vgl. Bundesregierung 2006b). Als zweiter Schwerpunkt der deutschen Reaktion auf die neue Situation entwickelte sich eine Debatte über die Reform der institutionellen Architektur der Terrorismusbekämpfung, die zum einen ein spezifisches Ergebnis der deutschen Erfahrungen mit terroristischer Gewalt darstellt, vor allem aber die föderale Staatsorganisation widerspiegelt (vgl. ausführlich Lange 1999: 75-132). Die Verantwortung für die Polizei liegt überwiegend bei den Ländern, während der Bund lediglich im Bereich des Bundeskriminalamts und der Bundespolizei eigene Kompetenzen hat. Auch im Bereich der Nachrichtendienste sind die Kompetenzen verteilt, denn neben dem Bundesnachrichtendienst (BND), dem Militärischen Abschirmdienst (MAD) und dem Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) arbeiten auf Ebene der Länder 16 eigenständige Landesämter für Verfassungsschutz. Obwohl es aus den beiden großen politischen Lagern Vorschläge für eine Verlagerung der Kompetenzen in der Terrorismusabwehr zugunsten des Bundes gegeben hatte, blieb die Aufgabenverteilung aufgrund des Widerstandes der Länder im Kern intakt. Stattdessen konzentrierte sich die Debatte auf die vertikale und horizontale Zusammenarbeit der Behörden. Dabei musste eine Antwort auf die Frage gefunden werden, wie die Informationen der Behörden und Dienste zusammengeführt werden können, ohne das grundgesetzlich vorgesehene Trennungsgebot zwischen Polizei und Geheimdiensten zu verletzen.

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Nach dem 11. September 2001 sind wöchentliche Lagerunden mit den Spitzen der Sicherheitsbehörden sowie den Staatssekretären aus dem Auswärtigen Amt und den Bundesministerien für Inneres, Justiz und Verteidigung im Kanzleramt eingerichtet worden, zu denen monatlich der Generalbundesanwalt hinzugezogen wird (vgl. Uhrlau 2005). An bereits zuvor eingeführte Koordinierungs- und Informationstreffen der Bundesbehörden BKA, BND und BfV anknüpfend, wurde nach längeren politischen Auseinandersetzungen über das rechte Verhältnis von Zentralisierung und Eigenständigkeit im Dezember 2004 das „Gemeinsame Terrorismusabwehrzentrum“ (GTAZ) in Berlin eingerichtet. Dort arbeiten etwa 180 Beamte der Bundes-, Zoll- und Landeskriminalämter, der Bundespolizei, des Bundes- und Landesverfassungsschutzes, von BND und MAD, des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (BAMF) sowie des Generalbundesanwalts zusammen. Das GTAZ soll einen beschleunigten Informationsaustausch sicherstellen, auf dieser Grundlage ein kohärentes Lagebild erstellen und gemeinsame Analysen durchführen. Die Arbeit des Zentrums erfolgt dabei im Rahmen der gesetzlich vorgesehenen Aufgaben und Kompetenzen der einzelnen Behörden. Polizeibehörden und Nachrichtendienste sind überdies in verschiedenen Gebäuden untergebracht (vgl. Würz 2005). Als Reaktion auf die Vereitelung von islamistischen Anschlägen auf Transatlantikflüge im August 2006 gewann die Forderung nach einer gemeinsamen Anti-Terror-Datei an Zustimmung. Dabei soll über ein Index-System in einem Schritt abgefragt werden können, ob in den Informationssystemen von Polizei, Justiz und Diensten Daten zu einer Person vorliegen, ohne dass diese im Volltext sichtbar sind (vgl. FAZ 2006). Um die auch in der Frage der Luftraumüberwachung und Luftabwehr zersplitterten Kompetenzen zu bündeln, ist im Oktober 2003 in Kalkar ein „Nationales Lage- und Führungszentrum für Sicherheit im Luftraum“ eingerichtet worden, das von den Bundesministerien für Verteidigung, Inneres und Verkehr gemeinsam betrieben wird. An der Frage der Abwehr von Bedrohungen aus der Luft entzündete sich auch einmal mehr die Debatte über die Frage, ob die Bundeswehr ein erweitertes Mandat für den Einsatz im Inneren erhalten solle (vgl. ausführlich Knelangen 2006b). Nach der geltenden Verfassungslage ist ein solcher Einsatz an besondere Voraussetzungen (Naturkatastrophe oder schwerer Unglücksfall, innerer Notstand, Spannungs- und Verteidigungsfall) gebunden. Die CDU/CSU forderte einmal mehr, einen Einsatz der Streitkräfte zu erleichtern, insbesondere mit Blick auf die Luftabwehr und den Schutz kritischer Infrastrukturen, aber auch zur Unterstützung der Polizeikräfte bei besonders schweren Gefahrenlagen. Die damit verbundene Veränderung der Aufgabenteilung zwischen Polizei und Bundeswehr lehnte die rot-grüne Regierung ab. Lediglich bei der Abwehr von Gefahren aus der Luft erkannte die Regierung einen Hand-

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lungsbedarf. Allerdings hielt sie die geltende Verfassungslage für ausreichend, um das Problem im September 2004 mit der Änderung des Luftsicherheitsgesetzes auf einfachgesetzlicher Basis zu klären. Das Bundesverfassungsgericht war anderer Ansicht, denn es erklärte das Gesetz im Februar 2006 für verfassungswidrig (vgl. Bundesverfassungsgericht 2006b).

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Deutschland und die internationale Terrorismusbekämpfung

Der VN-Sicherheitsrat stellte mit der Resolution 1368 am 12. September 2001 das Recht der USA auf Selbstverteidigung gegen die Urheber und Hinterleute der Anschläge auf New York und Washington fest. Die Bundesregierung hat sich dieser Einschätzung ohne Einschränkungen angeschlossen und durch die von Bundeskanzler Gerhard Schröder geprägte Formel von der „uneingeschränkten Solidarität“ ihre Unterstützung der USA beim Kampf gegen den Terrorismus unterstrichen. Nachdem der NATO-Rat am 12. September 2001 mit deutscher Zustimmung den Bündnisfall nach Art. 5 des Washingtoner Vertrages festgestellt hatte, erklärte die Bundesregierung ihre Bereitschaft, den militärischen Kampf gegen den Terrorismus auch mit eigenen Truppen zu unterstützen. Wenngleich die Bundesregierung damit die Rechtfertigung des militärischen Kampfes gegen den Terrorismus ausdrücklich anerkannte, sind schon in den ersten Erklärungen von Bundeskanzler Schröder qualifizierende Einlassungen zu den Grundlinien der deutschen Anti-Terrorismus-Politik zu erkennen, die in den folgenden Jahren weitgehend Bestand haben sollten (vgl. Nabers 2005: 164-169). Schröder hob hervor, die Anschläge des 11. September seien nicht gegen einen Staat, sondern „gegen uns alle gerichtet“. Er verwies deshalb erstens darauf, dass Sicherheit in der „einen Welt“ nicht teilbar sei, sondern nur erreicht werden könne, „wenn wir noch enger für unsere Werte zusammenstehen und bei ihrer Durchsetzung zusammenarbeiten“ (Schröder 2001a: 18293). Militärische Maßnahmen seien möglicherweise notwendig, sie müssten jedoch zweitens eingebettet sein in ein umfassenderes Konzept mit politischen und sicherheitspolitischen, wirtschaftlichen und kulturellen Elementen (vgl. Schröder 2001b: 18302). Der 11. September 2001 dürfe drittens nicht als Vorwand für einen Kampf der Kulturen missbraucht werden. Ein zentrales Ziel der Bundesregierung bestand deshalb viertens darin, eine möglichst breite „Allianz gegen den Terrorismus“ aufzubauen, die nicht nur die westlichen Staaten umfassen dürfe, sondern insbesondere auch die islamische Welt. Fünftens ist von der Bundesregierung immer wieder hervorgehoben worden, dass die Reaktion der Staatengemeinschaft auf einer klaren völkerrechtlichen Grundlage und unter dem Dach der Vereinten Nationen

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erfolgen solle. Diese Forderung entspricht der grundsätzlichen deutschen Position, die eine multilaterale Politikgestaltung und die Führungsrolle der VN in der internationalen Politik traditionell unterstützt (vgl. Knapp 2005), sie konnte jedoch zugleich als eine politische Warnung vor unilateralen US-amerikanischen Entscheidungen ohne ausreichende Legitimation des VN-Sicherheitsrates verstanden werden. Wie diese grundsätzliche Positionierung in den deutschen Beiträgen zur internationalen Zusammenarbeit im Bereich der Terrorismusbekämpfung konkretisiert worden ist, soll sogleich erläutert werden. Die Systematik der Darstellung orientiert sich an einer hilfreichen Unterscheidung von Bensahel (2006), die darauf hingewiesen hat, dass sich hinter der Formel vom „internationalen Kampf gegen den Terrorismus“ eine Vielfalt von Kooperationsformen verbirgt. Weil sich dahinter jeweils eigene Ansatzpunkte verbergen und diese durch unterschiedliche Akteurskonstellationen, Ausgangsbedingungen und Zielsetzungen geprägt sind, ist nach ihrer Ansicht in analytischer Perspektive weniger von einer einheitlichen Koalition als vielmehr von einer „Koalition der Koalitionen“ gegen den Terrorismus auszugehen. Bensahel unterscheidet die folgenden fünf Handlungszusammenhänge: die militärische Bekämpfung des Terrorismus (vgl. Kapitel 4.2), die Zusammenarbeit der Polizeien und der Strafverfolgungsbehörden (4.3), die Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der Finanzierung des Terrorismus (4.4), die Zusammenarbeit der Geheimdienste (4.5) und die Zusammenarbeit beim Wiederaufbau (4.6). Über diese Felder hinaus kann zunächst die Schaffung gemeinsamer Rechtsgrundlagen für die Terrorismusbekämpfung (4.1) als ein eigenständiger Handlungszusammenhang angesehen werden.

4.1 Die Schaffung gemeinsamer Rechtsgrundlagen für die Terrorismusbekämpfung Wenngleich die nationale Ebene mit den maßgeblichen Akteuren Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat bei der Gestaltung der Rechtsgrundlagen nach wie vor die zentrale Rolle spielt, kann nicht übersehen werden, dass die internationale Ebene für die Entwicklung und Durchsetzung von Rechtsnormen sukzessive an Bedeutung gewonnen hat (vgl. Glaeßner/Lorenz 2005). Das gilt zum einen für die Vereinten Nationen bzw. für den VN-Sicherheitsrat, der den Mitgliedstaaten mit der Resolution 1373 in einer bis dahin nicht gekannten Form verbindliche Vorgaben für die Gestaltung der rechtlichen Grundlagen der Terrorismusbekämpfung gemacht hat (vgl. Gareis/Varwick 2006: 158f.). Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet worden, in ihren nationalen Gesetzen die Ausübung und die Unterstützung terroristischer Aktivitäten unter Strafe zu stellen. Die Resolution

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sieht zudem die Einführung von Instrumenten zur Bekämpfung der Finanzierung und der Beherbergung des Terrorismus vor. Zur Überwachung der Umsetzung der Maßnahmen ist das bereits erwähnte Counter Terrorism Committee als Ausschuss des Sicherheitsrates eingesetzt worden. Alle Mitgliedstaaten haben gegenüber dem CTC eine Berichtspflicht. Die Bundesregierung ist dieser Pflicht regelmäßig nachgekommen und hat insbesondere bei der Begründung des zweiten Sicherheitspaketes auf die Anforderungen verwiesen, die sich aus der Umsetzung der Resolution 1373 ergeben (vgl. Bukow 2005: 55). Die traditionelle Form der VN-Zusammenarbeit im Bereich der Terrorismusbekämpfung ist die Aushandlung völkerrechtlicher Konventionen zur Festlegung gemeinsamer Rechtsgrundsätze. Seit 1963 sind zwölf Konventionen zum Terrorismus vereinbart worden (vgl. Stoll et al. 2004: 12-19). Um trotz der zwischen den VN-Mitgliedern umstrittenen Positionen zu den politischen Motiven von Terroristen eine Einigung zu ermöglichen, setzen die Konventionen bei der Tatbegehung und den Tatorten der Anschläge an. Deutschland hat alle zwölf Konventionen unterzeichnet und ratifiziert. Seit September 2005 liegt mit der VNKonvention zur Bekämpfung des Nuklearterrorismus ein 13. Übereinkommen zur Unterschrift vor. Weniger Erfolg hatten bislang die von deutscher Seite unterstützten Bemühungen um eine allgemeine Terrorismuskonvention, die die bisher entstandenen Konventionen übergreifen soll. Mehrere islamische Staaten versuchen, hier eine Ausnahme für Befreiungsbewegungen von der Definition einer terroristischen Handlung durchzusetzen (vgl. Gareis/Varwick 2006: 157-159). Die zweite wichtige Arena für die Vereinbarung von Rechtsnormen jenseits des Nationalstaats ist die Europäische Union. Am 21. September 2001 verabschiedeten die Staats- und Regierungschefs der EU einen „Aktionsplan zur Bekämpfung des Terrorismus“, der in den vergangenen Jahren im Lichte neuer Entwicklungen mehrfach überarbeitet worden ist und nunmehr über 150 Einzelmaßnahmen umfasst (vgl. umfassend Müller/Schneider 2006). Die Vereinbarung gemeinsamer Rechtsgrundlagen spielte dabei eine wichtige Rolle. So gelang im Winter 2001/02 die Einigung über den lange zuvor umstrittenen Europäischen Haftbefehl, der das Verfahren zur Auslieferung von Straftätern erheblich vereinfachen soll. Mit einem Rahmenbeschluss zum Terrorismus einigte sich der Rat der Innen- und Justizminister auf eine gemeinsame strafrechtliche Definition des Terrorismustatbestands. Überdies gelang eine Einigung über die Einrichtung der staatsanwaltschaftlichen Koordinierungsstelle Eurojust sowie – in Umsetzung von Resolution 1373 – die Vereinbarung von Maßnahmen zur Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung. Nach den Madrider Anschlägen vom März 2004 ist der Katalog noch einmal um neue gesetzgeberische Projekte ergänzt worden. Derzeit befinden sich beispielsweise die Schaffung einer Europäischen Beweisanordnung

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und eines Europäischen Strafregisters, die Einführung biometrischer Daten in Ausweis- und Visapapieren und die Vorratsspeicherung von Telekommunikationsdaten in den Beratungen des Rates und des Europäischen Parlaments (vgl. Knelangen 2006a). Aufgrund des Einstimmigkeitsprinzips sind die innen- und justizpolitischen Entscheidungsprozesse der EU sehr schwerfällig. Die Schaffung gemeinsamer Rechtsgrundlagen – insbesondere wenn sie tief in die nationale Souveränität eingreifen – ist nur innerhalb enger Grenzen durchsetzbar. Aber selbst wenn ein Konsens erreicht worden ist, ist die Umsetzung der Maßnahmen in nationales Recht vielfach mit jahrelanger Verzögerung verbunden. Obwohl die Bundesregierung sich für eine zügige Umsetzung der avisierten Maßnahmen stark gemacht hatte, hat sie die im Aktionsplan gesetzten Fristen selbst mehrfach überschritten. Der vom Rat im Juni 2002 beschlossene Haftbefehl wurde vom Bundestag erst im August 2004 in nationales Recht überführt. Kaum ein Jahr später stellte das Bundesverfassungsgericht freilich die Verfassungswidrigkeit des Gesetzes fest, weil es die Grundrechte deutscher Staatsbürger nicht ausreichend schütze (vgl. van Ooyen 2005). Ende Juni 2006 verabschiedete der Bundestag ein verändertes Umsetzungsgesetz.

4.2 Der militärische Kampf gegen den Terrorismus Ob die NATO ihr Aufgabenspektrum auf die Terrorismusbekämpfung ausdehnen soll, war schon seit den 1990er Jahren umstritten. Die US-amerikanische Regierung hatte dafür geworben, in diesem Bereich ein neues Handlungsfeld zu eröffnen. Wie die meisten europäischen Mitgliedstaaten hatte auch Deutschland diesem Vorschlag kritisch gegenüber gestanden. Nach Ansicht der Bundesregierung verfügte die NATO als Militärorganisation nicht über die geeigneten Mittel, um das mehrdimensionale Problemfeld des Terrorismus angemessen zu bearbeiten (vgl. Varwick/Woyke 2000: 94-98). Der schließlich im Strategischen Konzept von 1999 gefundene Kompromiss, wonach die Sicherheitsinteressen des Bündnisses auch „von anderen Risiken umfassender Natur berührt werden“ und „Akte des Terrorismus“ als eines dieser Risiken benannt wurde (NATO 1999: Rz. 24), vermochte die Unterschiede in den Sichtweisen und Präferenzen zwischen den USA und den europäischen Partnern nur mühsam zu überdecken. Wenn auch Übereinstimmung in der grundsätzlichen Einschätzung herrschte, dass es sich beim Terrorismus um eine ernst zu nehmende Gefahr für die Sicherheit der westlichen Staaten handelt, so blieb die Prioritätensetzung auf beiden Seiten unterschiedlich.

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Dass es dennoch schon am 12. September 2001 zur (vorläufigen und am 4. Oktober 2001 in Kraft getretenen) Feststellung des Bündnisfalles gemäß Art. 5 durch den NATO-Rat kam, bedeutete insofern ein dreifaches Signal der Europäer an die USA. Zum einen machten sie damit deutlich, dass sie eine militärische Antwort auf die Anschläge für angemessen hielten und diese politisch unterstützten. Zum zweiten signalisierten sie dadurch im Grundsatz ihre Bereitschaft, sich an einer militärischen Aktion auch mit eigenen Truppen zu beteiligen. Zum dritten spiegelte der Beschluss ohne Zweifel den Wunsch der Europäer wider, etwaige Militäraktionen im multilateralen Kontext der NATO durchzuführen (vgl. Varwick 2004: 206-210). Dieser Wunsch erfüllte sich freilich nicht. In allen zentralen Fragen des „Krieges gegen den Terrorismus“ hat die US-Regierung nicht auf die formalen Entscheidungswege der Allianz, sondern auf bi- und multilaterale Absprachen mit ausgewählten Staaten gesetzt. Die Aktivitäten konzentrierten sich zunächst auf Afghanistan, weil das Taliban-Regime nicht nur die Terroranschläge begrüßte hatte, sondern die fragile Staatlichkeit des Landes vom al-Qaida-Netzwerk als Vorbereitungs-, Ausbildungs- und Führungsstandort genutzt worden war. Mit militärischen Mitteln sollten deshalb die Strukturen des Terrorismus in dem Land zerstört werden. Die Beiträge der NATO blieben bei dieser Aktion auf flankierende Maßnahmen beschränkt. Die Mitgliedstaaten verpflichteten sich zur Gewährung von Überflugrechten und zu ungehindertem Zugang zu Häfen und Flughäfen. Ein Teil der ständigen NATO-Flottenverbände wurde zur Überwachung des Seeverkehrs in das östliche Mittelmeer verlegt (Operation Active Endeavour). Außerdem stellte die NATO den USA bis zum 15. Mai 2002 das multinationale AWACS-System zur Überwachung ihres Luftraumes zur Verfügung (Eagle Assist). Bundeskanzler Schröder hatte die Bereitschaft der Bundesrepublik zur Teilnahme an militärischen Aktionen der USA bereits in der Formel der „uneingeschränkten Solidarität“ angezeigt. Der Bundestag unterstützte den Willen der Bundesregierung, dieser Bekundung „konkrete Maßnahmen des Beistandes“ folgen zu lassen, am 19. September 2001 mit einem Entschließungsantrag. Darin bekräftigte das Parlament, dass zu den Beistandsmaßnahmen „politische und wirtschaftliche Unterstützung“ ebenso zählen wie „die Bereitstellung geeigneter militärischer Fähigkeiten zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus“ (Bundestag 2001: 2). Die Bundesregierung verwies in diesem Zusammenhang auf die aus ihrer Sicht zentrale Bedeutung einer völkerrechtlichen Legitimation entsprechender Maßnahmen, die mit der Resolution 1368 des Sicherheitsrates und dem Beschluss des NATO-Rates als gegeben angesehen werden konnte. An den Kampfhandlungen der Koalitionstruppen in Afghanistan im Rahmen der Operation Enduring Freedom, die am 7. Oktober 2001 begannen, beteiligte sich die Bun-

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deswehr allerdings zunächst nicht. Erste indirekte Unterstützungsleistungen übernahm die Bundeswehr aber durch die Teilnahme deutscher Soldaten und Einsatzverbände im Rahmen der Operation Active Endeavour durch AWACS-Besatzungen und Marineverbände. Zu einer heftigen innenpolitischen Auseinandersetzung geriet die Entscheidung über die Beteiligung an Enduring Freedom, die der Bundestag am 16. November 2001 fällte. Bundeskanzler Schröder gelang es nur durch die Verbindung der Sachentscheidung mit der Vertrauensfrage, eine eigene Mehrheit der rotgrünen Koalition zustande zu bringen. Schließlich stimmten 336 Abgeordneten von SPD und Grünen dem Antrag der Bundesregierung zu, bis zu 3.900 Soldaten zur Unterstützung der Operation zu entsenden. Der zunächst auf ein Jahr befristete Einsatz ist seitdem immer wieder verlängert worden. Auf dieser Grundlage beteiligte sich die Bundeswehr in den folgenden Bereichen (vgl. Gareis 2005: 190192): Ab Februar 2002 wurden Verbände der Marine an das Horn von Afrika verlegt, um gemeinsam mit Kräften aus den USA, Frankreich, Italien, Großbritannien und Pakistan die Seewege zu überwachen und die Nachschublinien des Terrorismus zu blockieren. Gegenwärtig (mit Stand vom 13.09.2006) sind etwa 330 deutsche Soldaten an diesem Einsatz beteiligt (Bundeswehr 2006). Zum Schutz Kuwaits und der Koalitionskräfte vor einem möglichen Einsatz von Massenvernichtungswaffen waren zwischen dem 10. Februar 2002 und dem 4. Juli 2003 bis zu 250 ABC-Schutz-Soldaten mit sechs ABC-Spürpanzern „Fuchs“ in Kuwait stationiert. Eine nicht genau bekannte Anzahl von Kräften des Kommandos Spezialkräfte (KSK) beteiligte sich überdies in Afghanistan an offensiven Einsätzen zur Jagd auf Terroristen. Im Fall des Irak-Krieges der US-geführten Koalition hat sich die Bundesregierung im Gegensatz dazu nicht nur der Teilnahme, sondern auch der politischen Unterstützung verweigert (vgl. Pradetto 2004). Die transatlantische Kontroverse setzte schon bei der grundsätzlichen Frage ein, ob der avisierte Regimewechsel im Irak als ein Beitrag zum „Krieg gegen den Terrorismus“ einzustufen ist. Die US-Regierung argumentierte, die irakische Regierung verfüge über Verbindungen zum al-Qaida-Netzwerk und könne damit dem Terrorismus Massenvernichtungswaffen zugänglich machen. Die Bundesregierung beharrte dagegen darauf, dass die Risiken eines Waffenganges den potentiellen Nutzen bei weitem übersteigen. Eine direkte Verbindung zwischen dem Hussein-Regime und alQaida bestehe nicht, deshalb könne ein Krieg auch nicht als Beitrag zur Terrorismusbekämpfung gerechtfertigt werden. Umgekehrt verschlechtere der Krieg sogar die Bedingungen für die Aufrechterhaltung der Koalition gegen den Terrorismus systematisch. Wenngleich der Terrorismus nicht die einzige Facette der transatlantischen Kontroverse um den Irak darstellte, so trugen die unterschiedli-

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chen strategischen Einschätzungen über die Notwendigkeit bzw. die potentiellen Schäden des Krieges im Kontext des Kampfes gegen den Terrorismus wesentlich zu ihrer Schärfe bei.

4.3 Die Zusammenarbeit der Polizeien und Strafverfolgungsbehörden Die internationale Zusammenarbeit der Polizeibehörden und Strafverfolgungsbehörden hat angesichts einer zunehmenden Transnationalisierung der Kriminalität in den vergangenen Jahrzehnten rasant zugenommen (vgl. van Ooyen/Möllers 2006). Die Kooperation bei der Bekämpfung des Terrorismus hat dabei spätestens seit den 1970er Jahren eine wichtige Rolle gespielt, so dass nach den Anschlägen von New York und Washington auf bereits eingespielte Muster und Verfahren zurückgegriffen werden konnte. Das gegenseitige Vertrauen spielt dabei eine Schlüsselrolle. Je sensibler die Materie ist, desto stärker grenzt sich der Kreis der potentiellen Kooperationspartner ein. Aber auch darüber hinaus ist die Zusammenarbeit zwischen Polizei- und Strafverfolgungsbehörden ein schwieriges Unterfangen geblieben. Die Unterschiede in den Rechtsgrundlagen und kulturellen Prägungen, nicht zuletzt aber auch das abweichende Verständnis der Achtung der Menschenrechte setzen einer vertrauensvollen Kooperation vergleichsweise enge Grenzen. Unmittelbar nach dem 11. September 2001 stand für die deutsche Seite die Zusammenarbeit mit den USA im Vordergrund, die in der Folgezeit auch dann noch funktionierte, als wegen der Irak-Krise die politischen Beziehungen zwischen beiden Ländern belastet waren (vgl. Hein 2004: 162-164). Das BKA entsandte zwei Verbindungsbeamte zur Deutschen Botschaft nach Washington, ein Verbindungsbeamter der Bundesanwaltschaft wurde zum US-Justizministerium entsandt. In Deutschland waren bis zu 15 Verbindungsbeamte aus den USA bei den Ermittlungen der Täter vom 11. September tätig (Miko/Froehlich 2004: 12). Die deutsch-amerikanischen Bemühungen stellen freilich nur eine Facette der internationalen Zusammenarbeit dar. Beim Bundeskriminalamt sind nach dem 11. September 2001 internationalen Aktivitäten des Amtes in der Abteilung „Internationale Koordinierung“ konzentriert worden. In diesem Zusammenhang spielt die Ausstattungs- und Ausbildungshilfe des BKA ebenso eine zentrale Rolle wie das Netz von 59 Verbindungsbeamten, das nach Saudi-Arabien, Kuwait und in die Maghreb-Staaten ausgeweitet wurde. Das Ziel besteht in den Worten des BKA-Präsidenten Jörg Ziercke darin, die Kooperation mit den Sicherheitsbehörden anderer Staaten „im Hinblick auf eine Vorverlagerungsstrategie neuen Zuschnitts“ (Ziercke 2004: 22) auszubauen. Mit anderen Worten: Es geht um den

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schnellen und möglichst reibungslosen Austausch von Informationen und Analyseergebnissen, um terroristische Gefahren präventiv abzuwehren. Den traditionellen Geschäftsweg für den Austausch von polizeilichen Informationen stellt das Netzwerk der Internationalen Kriminalpolizeilichen Organisation (IKPO) dar. Deutsche Regierungen haben seit den 1970er Jahren in Ergänzung dazu den Ausbau europäischer Kooperationsstrukturen gefördert. Dazu gehört insbesondere das Europäische Polizeiamt Europol, das auf eine deutsche Initiative ins Leben gerufen worden ist und seit 1999 seine Tätigkeiten vollständig wahrnimmt. Die Arbeit von Europol konzentriert sich auf den Informationsaustausch und die Analysetätigkeit in Feldern schwerer grenzüberschreitender organisierter Kriminalität. Im Rahmen des EU-Aktionsplanes zur Bekämpfung des Terrorismus ist bei Europol eine Sondereinheit „Terrorismus“ geschaffen worden, die mit etwa 30 Mitarbeitern allerdings nur über eine bescheidene Personalausstattung verfügte. Bestandteil des Aktionsplanes war außerdem die bereits seit längerem geplante Errichtung der staatsanwaltschaftlichen Koordinationsstelle Eurojust, die seit 2002 die Zusammenarbeit der nationalen Staatsanwaltschaften fördert. Die Vielzahl von weiteren Gremien und Foren, die sich auf der europäischen Ebene mit der Bekämpfung des Terrorismus durch Polizeien und Strafverfolgungsbehörden widmen, spiegelt zwar zum einen wider, dass die EU in diesem Bereich zu einem wichtigen Handlungsraum geworden ist. Sie sollte aber nicht darüber hinweg täuschen, dass wesentliche Fragen nach wie vor auf traditionellen bilateralen Wegen bearbeitet werden.

4.4 Die Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der Finanzierung des Terrorismus Die Austrocknung der finanziellen Grundlagen hat nach den Anschlägen des 11. September 2001 eine prominente Stellung beim Kampf gegen den Terrorismus eingenommen. Weil für die Vorbereitung und Durchführung terroristischer Anschläge, aber auch für die schlichte Aufrechterhaltung der Netzwerkstrukturen regelmäßige Einnahmen nötig sind, zählt es zu den wichtigen Ansatzpunkten der Terrorismusprävention, die Gruppen von ihren finanziellen Quellen abzuschneiden (vgl. Bensahel 2006: 37f.). Angesichts der globalen Finanzströme handelt es sich dabei freilich um eine ‚Sisyphus-Arbeit’. In der Praxis der Ermittlungsbehörden steht die Suche nach den finanziellen Grundlagen deshalb vor allem im Kontext der Aufklärung und Aufdeckung von terroristischen Strukturen. Einen Einblick in Geldströme zu gewinnen, verspricht zugleich Erkenntnisse über personelle Verbindungen der Terrornetzwerke.

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Die Bundesrepublik hat die internationalen Vorgaben, wie sie nach dem 11. September 2001 von den VN, der EU und der Financial Action Task Force der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) entwickelt worden waren, mit dem Geldwäschebekämpfungsgesetz vom August 2002 umgesetzt. Mit diesem Gesetz ist beim BKA eine Financial Intelligence Unit (FIU) eingerichtet worden, die als deutsche Zentralstelle für den Austausch und die Analyse von Verdachtsanzeigen im Bereich Geldwäsche gegenüber nationalen und internationalen Stellen fungiert. Eine internationale Zusammenarbeit der nationalen Zentralstellen findet im Rahmen der „Egmont-Gruppe“ statt, die bereits 1995 zur Kooperation gegen die internationalen Dimensionen der Geldwäsche gegründet worden ist. Als Reaktion auf die neue Schwerpunktsetzung auf die Finanzierung des Terrorismus wurde das Aufgabenspektrum explizit auf diesen Bereich ausgeweitet. Dabei geht es zum einen um konkrete Zusammenarbeit der Behörden in konkreten Fällen. So hat die FIU Deutschland beispielsweise nach den Anschlägen in Madrid vom März 2004 auf Anfrage der FIU Spanien zahlreiche verdächtige Personen überprüft, die deutschen Daten entstammten zu Teilen Geldwäscheverdachtsanzeigen (vgl. BKA 2006: 39). Die Arbeit der „Egmont-Gruppe“ erstreckt sich zudem auf die Analyse der Entwicklungen bei der Nutzung der Finanzströme für terroristische Zwecke.

4.5 Zusammenarbeit der Geheimdienste Die bereits im Zusammenhang mit Polizeien und Strafverfolgungsbehörden angesprochene strukturelle Problematik, dass einer Kooperation in einem politisch sensiblen und unmittelbar sicherheitsrelevanten Bereich wie der Terrorismusbekämpfung vergleichsweise enge Grenzen gesetzt sind, gilt für die Zusammenarbeit der Geheimdienste umso stärker. Informationen über die Entwicklung von Terrorgruppierungen, ihren transnationalen Verflechtungen oder avisierte Anschlagsziele stellen strategische Ressourcen dar, die auf der einen Seite die Grundlage eines erfolgreichen operativen Kampfes gegen den Terrorismus darstellen, auf der anderen Seite aber nur restriktiv weitergegeben werden. Das hat nicht nur mit politischen Opportunitäten zu tun, sondern mit dem Schutz der Quellen und der Sicherung des eigenen Wissensbestandes, mit unterschiedlichen organisatorischen Strukturen und mit kulturellen Eigenheiten (vgl. Adam 2005: 19-21). Bei der internationalen Zusammenarbeit der Geheimdienste ist deshalb zwischen der strategischen und der operativen Kooperation zu unterscheiden. Während es auf der Ebene der strategischen Analyse nach dem 11. September 2001 zu verstärkten Bemühungen um eine Multilateralisierung gekommen ist,

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bleibt der Austausch von Informationen in konkreten Fällen im Wesentlichen auf die bilaterale Ebene konzentriert. Insofern konzentriert sich das Situation Centre beim Generalsekretariat des Rates der EU (vgl. Pankratz/Benczur-Juris 2005: 100f.) ebenso auf die strategischen Aspekte der Geheimdienstkooperation wie die Counter Terrorist Group der EU-Mitgliedstaaten sowie Schweiz und Norwegens oder die Terrorist Threat Intelligence Unit der NATO. Nach Einschätzung des Geheimdienstkoordinators im Kanzleramt, Thomas de Maizière, ist der BND ein leistungsfähiger Dienst, aber „international eher ein kleiner Mitspieler“ (de Maizière 2006). Das strategische Interesse Deutschlands besteht deshalb darin, an dem internationalen Informationsaufkommen partizipieren zu können. Üblicherweise wird der Öffentlichkeit über die konkreten Muster des internationalen Engagements auch der eigenen Dienste kaum Greifbares mitgeteilt. Die Rolle der deutschen Dienste beim Kampf gegen den Terrorismus ist freilich jüngst zum Gegenstand einer innenpolitischen Kontroverse geworden. Zum einen wurde diskutiert, ob die in Bagdad verbliebenen Vertreter des BND kriegsrelevante Informationen an die US-Behörden weitergeleitet haben. Zum zweiten wurde die Tragfähigkeit der transatlantischen Zusammenarbeit im Kontext des ohne Wissen der deutschen Behörden entführten Staatsbürgers el-Masri thematisiert. Für unsere Zwecke ist schließlich insbesondere die Debatte darüber aufschlussreich, unter welchen Voraussetzungen Angehörige der deutschen Polizei oder der Nachrichtendienste sich an der Beschaffung von Informationen beteiligen dürfen. Hintergrund dieser Debatte war die Beteiligung von deutschen Beamten an Vernehmungen von Terrorismusverdächtigen in Guantanamo und in Syrien. Die Opposition kritisierte diese Teilnahme, weil die Haftbedingungen der Häftlinge rechtsstaatlichen Kriterien nicht genügten (vgl. Bundesregierung 2006a). Die Bundesregierung hat die Kritik zurückgewiesen. Es könne kein Zweifel bestehen, „dass die Befragung von Terrorismusverdächtigen, die u.U. Auskunft über terroristische Bedrohungen für Deutschland geben können, gerechtfertigt und im Hinblick auf die Verantwortung der Bundesregierung für die Sicherheit der Bürger in Deutschland geboten war und ist“ (Bundesregierung 2006a: 86). Für die eigenen Beamten hat die Regierung zwar klargelegt, dass nachrichtendienstliche Befragungen nur mit Einwilligung des Befragten und unter Ausschluss jeden Folterverdachts durchgeführt werden dürfen (vgl. Bundesregierung 2006a: 86). Bei der Verarbeitung von Informationen von dritter Seite bleibt das Dilemma zwischen Informations- bzw. Sicherheitsbedürfnis und rechtsstaatlichen Erwägungen allerdings bestehen.

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4.6 Zusammenarbeit beim Wiederaufbau Während die Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden und die militärische Zusammenarbeit bei der Terrorismusbekämpfung einen kurz- bis mittelfristigen Zeithorizont verfolgen, geht es bei der präventiven Arbeit um die mittel- bis langfristige Perspektive. Das Ziel besteht hier darin, die strukturellen Ursachen des Terrorismus zu beseitigen. Schon im Herbst 2001 hatte die rot-grüne Bundesregierung deutlich gemacht, dass sie militärische Mittel zur Terrorismusbekämpfung als äußerstes Mittel akzeptiert, dass diese aber in ein übergreifendes und nachhaltiges Konzept eingebettet sein müssen. Die Bundesrepublik hat sich deshalb in den vergangenen Jahren für die Entwicklung und den Ausbau ziviler Instrumente der Krisenprävention engagiert, ohne jedoch, wie Gareis zutreffend hervorhebt, „bislang mit größeren eigenen Initiativen hervorgetreten zu sein“ (Gareis 2005: 193). Eine bedeutende Ausnahme stellt in dieser Hinsicht das deutsche Engagement für den Wiederaufbau Afghanistans dar. Nach dem Ende der Kampfhandlungen fand vom 25. November bis zum 2. Dezember 2001 auf dem Bonner Petersberg eine erste internationale Konferenz zur Zukunft des Landes statt. Die internationale Gemeinschaft verfolgte damit das Ziel, den fragilen Frieden zu stabilisieren und der afghanischen Bevölkerung zugleich eine soziale und ökonomisch Perspektive zu bieten. Das wichtigste Ergebnis der Konferenz war die „Vereinbarung über provisorische Regelungen in Afghanistan bis zum Wiederaufbau dauerhafter Regierungsinstitutionen“ der dort vertretenen ethnischen Gruppen. Die internationale Gemeinschaft vereinbarte parallel dazu einen Wiederaufbauplan. Deutschland unterstützt die Stabilisierung des Landes im Rahmen der bilateralen Entwicklungshilfe im Zeitraum von 2001 bis 2010 mit insgesamt 1 Mrd. Euro. Etwa der gleiche Beitrag wird noch einmal über deutsche Beiträge zur Entwicklungszusammenarbeit der Weltbank, der Asiatischen Entwicklungsbank, der Vereinten Nationen und der Europäischen Kommission zur Verfügung gestellt (vgl. Auswärtiges Amt 2006). Ein Schlüsselprojekt ist in diesem Zusammenhang die Entsendung der International Security Assistance Force (ISAF), die mit der Resolution 1386 des VNSicherheitsrates am 20. Dezember 2001 eingesetzt worden war. Der Bundestag stimmte zwei Tage später der deutschen Beteiligung an dieser Operation zu. Der Auftrag der ISAF richtet sich auf die Stabilisierung der fragilen Nachkriegsordnung und auf die Unterstützung der afghanischen Regierung bei der Wahrung der inneren Sicherheit. Von Februar bis August 2003 übernahm die Bundesrepublik gemeinsam mit den Niederlanden die Führung der ISAF, danach hat die NATO das Kommando übernommen. Die Soldaten der Bundeswehr waren zu-

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nächst in der Region Kabul eingesetzt, seit Oktober 2003 beteiligt sich Deutschland am Provincial Reconstruction Team (PRT) in der Region Kundus, seit Juli 2004 an dem PRT in der Region Feyzabad. Im Rahmen der ISAF sind derzeit (mit Stand vom 13.09.2006) über 2.800 deutsche Soldaten in Afghanistan im Einsatz. Der deutsche Ansatz der Krisenprävention geht von der Annahme aus, dass globale Ungerechtigkeit wenn schon nicht die direkte Ursache des Terrorismus, so doch mindestens ein begünstigender Faktor für die Ausbreitung und Attraktivität extremistischer Positionen darstellt. Entsprechend werden die Förderung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, die Unterstützung der wirtschaftlichen Entwicklung und die Bekämpfung von Armut und Hunger als Elemente eines „umfassenden friedens- und sicherheitspolitischen Ansatzes“ (Wieczorek-Zeul 2002: 8) und insofern auch als ein Beitrag zum Kampf gegen den Terrorismus mit zivilen Instrumenten angesehen. Die zentralen Leitlinien dieses Ansatzes sind im Aktionsplan „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“ der Bundesregierung vom Mai 2004 konkretisiert worden (Auswärtiges Amt 2004; vgl. ausführlich Gareis 2005: 209-212).

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Bilanz

Vom 11. September 2001 ging für die Bundesrepublik ein enormer Handlungsdruck aus. Zum einen konnte nun nicht mehr übersehen werden, dass sich die Bedrohung durch den transnationalen Terrorismus auch auf die deutsche Gesellschaft richtete. Vor diesem Hintergrund sind die Instrumente und Strategien der Terrorismusbekämpfung wesentlich verändert worden. Den Sicherheitsbehörden sind nicht nur neue Kompetenzen und Ressourcen eröffnet worden, sie haben mit dem Ziel eines verbesserten Informationsaustausches auch in institutioneller Hinsicht auf die neue Herausforderung reagiert. Die Perspektive der individuellen Freiheitsrechte bestimmte dabei jeweils nicht die Agenda. Die in der öffentlichen Debatte umstrittene Frage, mit welchen Instrumenten die Sicherheitsbehörden für die Aufgabe der Terrorismusbekämpfung ausgestattet werden und welche Kompetenzverteilung mit den Anforderungen der Rechtsstaatlichkeit (noch) vereinbar ist (vgl. Glaeßner 2003), ist in den vergangenen Jahren regelmäßig erst vom Bundesverfassungsgericht entschieden worden. Zum anderen musste sich die deutsche Politik aber auch auf dem Terrain der internationalen Zusammenarbeit bei der Terrorismusbekämpfung positionieren. Hier hatte die Bundesrepublik bis dahin nicht in der ersten Reihe gestanden, weil die terroristische Gefahr insbesondere als ein innenpolitisches Problem wahrgenommen worden war. Insofern haben die Anschläge von New York, Wa-

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shington, Madrid und London zu einer grundlegenden Koordinatenverschiebung der deutschen sicherheitspolitischen Debatte geführt. Während der Terrorismus zuvor als eines unter vielen Risiken rubriziert wurde, ist die Terrorismusbekämpfung nunmehr – insbesondere in Verbindung mit der Proliferation von Massenvernichtungswaffen – an die Spitze der Agenda gerückt. Die Bundesregierungen haben dabei immer wieder ihre grundsätzliche Position markiert, dass der Kampf gegen den Terrorismus mit militärischen Mitteln nicht zu gewinnen ist. Vielmehr haben sie die besondere Bedeutung von zivilen Instrumenten einer langfristigen Krisenprävention betont. Für diese Dimension, die von verbesserten Bedingungen für wirtschaftliche Entwicklung über Ausstattungs- und Ausbildungshilfe für Polizei- und Justizbehörden bis zum interkulturellen Dialog reichen kann, hat sich Deutschland mit erheblichem diplomatischen, finanziellen und personellen Aufwand stark gemacht. Diese Prioritätensetzung entspricht einem Ansatz, der den Kampf gegen den Terrorismus letztlich in den Kontext einer „globalen Friedens- und Strukturpolitik“ einordnet, um nicht nur den Terrorismus, sondern auch seine Ursachen präventiv zu bekämpfen. Der entscheidende qualitative Wandel der deutschen Politik der Terrorismusbekämpfung ist aber in der Bereitschaft zu sehen, die internationale Koalition auch mit militärischen Mitteln zu unterstützen. Diese Dimension hatte in der Terrorismusdebatte bis dahin keinen Platz. Bis zum Herbst 2001 hatten deutsche Regierungen gegenüber allen Versuchen, die Auseinandersetzung mit terroristischen Gruppierungen zu militarisieren, demonstrative Skepsis geäußert. Die Entscheidung, sich an Enduring Freedom mit eigenen Truppen zu beteiligen, ist deshalb nicht allein als eine Reaktion auf die neue Bedrohungslage zu interpretieren. Zum einen akzentuierte die Teilnahme die neue Rolle der Bundeswehr als Instrument der deutschen Außenpolitik, die bereits seit Mitte der 1990er Jahre (Bosnien-Herzegowina, Kosovo) erkennbar geworden war. Zum anderen aber ist sie von der Regierung Schröder offenkundig mit dem Ziel verbunden worden, die neue Akteursqualität der Bundesrepublik in der Weltpolitik zu unterstreichen. Der Bundeskanzler betonte in seiner Regierungserklärung vom 11. Oktober 2001, die Bereitschaft zu militärischen Beiträgen zum Kampf gegen den Terrorismus bedeute „auch ein weiter entwickeltes Selbstverständnis deutscher Außenpolitik“ (Schröder 2001c: 18683). In der gleichen Rede erklärte er die Etappe, in der Deutschland lediglich „sekundäre Hilfsleistungen“ erbracht habe, für „unwiederbringlich vorbei“. Insofern ist es kein Zufall, dass die Debatte über eine „neue deutsche Außenpolitik“ (Hellmann 2004; von Bredow 2003) im Wesentlichen an Ereignissen und Positionierungen festgemacht wird, die im Zusammenhang mit der deutschen Rolle im Kampf gegen den Terrorismus stehen.

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Einleitung

Für die Bundesrepublik Deutschland an der Nahtstelle des Ost-West-Konfliktes wurde Rüstungskontrolle zu einem wesentlichen Bestandteil der Entspannungspolitik. Dabei bot sich Bonn immer dann die Möglichkeit zu einer direkten Beteiligung, wenn es um mehr Transparenz hinsichtlich konventioneller Streitkräfte oder um deren schrittweise Reduzierung ging. Dies war im Zuge der KSZESchlussakte (Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa) von 1975 und den verschiedenen darauf aufbauenden Vereinbarungen über Vertrauensbildende Maßnahmen ebenso der Fall wie durch die zunächst ergebnislos verlaufenden Verhandlungen über Truppenreduzierungen (Mutual Balanced Force Reductions, MBFR). Erst mit Ende des Kalten Krieges konnten durch den KSE-Vertrag (Konventionelle Streitkräfte in Europa) vom November 1990 greifbare Erfolge erzielt und eine Reduzierung zentraler konventioneller Waffensysteme vereinbart werden. Dagegen blieben beide deutsche Staaten eher Objekt als Subjekt amerikanisch-sowjetischer Bemühungen um nukleare Abrüstung und Rüstungskontrolle, obwohl diese zum Teil Waffensysteme betrafen, die in Deutschland stationiert waren. Zu Beginn des 21. Jahrhunderts haben nunmehr Fragen der Nichtverbreitung atomarer, biologischer und chemischer Waffen (ABC-Waffen) sowie deren Trägersysteme wie ballistische Raketen und Marschflugkörper den Bereich der Reduzierung konventioneller Streitkräfte nahezu vollständig überlagert. Diese Darstellung konzentriert sich daher auf Probleme der Nichtverbreitung durch Rüstungskontrolle und weitere Politikinstrumente. In einer globalisierenden Welt, in der sich sowohl die Atlantische Allianz als auch die Europäische Union zunehmend als weltweit handelnde Akteure zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung der internationalen Ordnung verstehen, erscheint es notwendig, die Proliferation von ABC-Waffen soweit wie möglich zu beschränken. Gelingt dies nicht, besteht die Gefahr, dass in wenigen Jahren Zentraleuropa – und damit Deutschland selbst – zum Ziel von Einsatzdrohungen oder sogar Angriffen mit diesen Waffen wird. Hinzu kommt die Möglichkeit terroristischer Anschläge.

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Nicht-staatliche Akteure dürften sich bis auf weiteres wohl keinen Zugang zu Kernwaffen verschaffen können. Möglich sind aber Einsätze so genannter ‚Schmutziger Bomben’ – also konventioneller Sprengsätze, die mit radioaktivem Material ummantelt sind. Bereits in den achtziger und neunziger Jahren haben Terroristen – wenn auch in geringem Umfang – chemische und biologische Wirkmittel eingesetzt oder mit ihnen experimentiert. Die Bundesrepublik Deutschland, die selbst schon durch den Beitritt zum WEU-Vertrag (Westeuropäische Union) 1954 auf entsprechende Waffen verzichtete, hat sich traditionell darauf konzentriert, der Verbreitung von ABC-Waffen und entsprechender Trägersysteme durch auf Kooperation angelegte, diplomatische Mittel zu begegnen. Dies wird auch durch den Vertrag der Großen Koalition vom November 2005 deutlich, in dem es heißt: Vertraglich abgesicherte Nichtverbreitung, Abrüstung und Rüstungskontrolle sind zentrale Anliegen der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik. Wir halten an dem langfristigen Ziel der vollständigen Abschaffung aller Massenvernichtungswaffen fest. Wir setzen uns für nukleare Abrüstung und die Stärkung des internationalen Nichtverbreitungsregimes ein. Wir treten dafür ein, die Rolle internationaler Organisationen wie der IAEO zu stärken. Internationale Fähigkeiten zur Überwachung und Verifizierung der Vertragsregime sowie zur Durchsetzung der Vertragstreue müssen verbessert werden (Koalitionsvertrag CDU, CSU, SPD 2005: 137).

In diesem Beitrag wird zunächst das internationale und innenpolitische Umfeld deutscher Nichtverbreitungspolitik beleuchtet. Sodann werden die Bemühungen Deutschlands im Rahmen verschiedener multilateraler Nichtverbreitungsregime beschrieben. Einen aktuellen Sonderfall stellen dabei die Anstrengungen Deutschlands mit Frankreich und Großbritannien, den so genannten EU-3, dar, das iranische Atomprogramm auf eine rein zivile Verwendung zu beschränken. Daneben gewinnen mit Partnern abgestimmte Exportkontrollen immer mehr an Bedeutung. In diesen Kontext gehören ebenfalls verschiedene deutsche Maßnahmen der Abrüstungshilfe, die ebenfalls im internationalen Rahmen stattfinden.

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Das politische Umfeld

2.1 Die Europäische Union Den ersten Referenzrahmen deutscher Nichtverbreitungspolitik bildet die Europäische Union (EU). Mit dem Inkrafttreten des Maastrichter Vertrages von 1993 hat die Union eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) etabliert,

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die zur Vertiefung der intergouvernementalen Zusammenarbeit geführt hat. Der Amsterdamer Vertrag von 1997 sowie weitere Beschlüsse des Europäischen Rates haben diesen Prozess intensiviert. Für den Bereich der Nichtverbreitungspolitik relevant sind die beiden Arbeitsgruppen des Europäischen Rates für globale Abrüstung sowie für Nichtverbreitung, die auf ministerieller Arbeitsebene monatlich zusammentreffen. Ziel dieser Treffen ist eine Feinabstimmung der gemeinsamen Politik und die Entwicklung gemeinsamer Arbeitspapiere, die in internationale Abrüstungs- und Rüstungskontrollforen eingebracht werden. Vor den regelmäßig stattfindenden Überprüfungskonferenzen von Nichtverbreitungsverträgen wird seitens der EU eine gemeinsame Position angestrebt. Die Bedeutung der Nichtverbreitungspolitik für die EU wird auch dadurch unterstrichen, dass der Hohe EU-Beauftragte für Außen- und Sicherheitspolitik, Javier Solana, eine persönliche Beauftragte für die Nichtverbreitung von ABC-Waffen ernannte. In der Europäischen Sicherheitsstrategie vom Dezember 2003 wird die Verbreitung von ABC-Waffen als eine von fünf Hauptbedrohungen genannt (Rat der EU 2003a: 3f). Zu diesem Politikfeld hat die Union auf ihrem Ratsgipfel in Thessaloniki 2003 eine eigene Strategie gegen die Proliferation von Massenvernichtungswaffen verhandelt und im Dezember desselben Jahres in Brüssel verabschiedet. In ihr wird ein ‚effektiver Multilateralismus’ als das beste Instrument zur Begegnung dieser Gefahr beschrieben (Rat der EU 2003b). Damit ist insbesondere die effektive Umsetzung und Universalisierung der bereits bestehenden Abrüstungs- und Nichtverbreitungsnormen gemeint.

2.2 Das weitere Umfeld Allein können weder Deutschland noch die EU dem Problem der Verbreitung von ABC-Waffen Herr werden. Vielmehr werden dafür einflussreiche Unterstützer benötigt, allen voran die Supermacht USA. Weitere wichtige Partner sind die NATO-Mitglieder sowie westliche Länder wie Australien oder Japan. Von Bedeutung sind aber auch insbesondere Russland und China als Atommächte und ständige Mitglieder im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen sowie nichtpaktgebundene Staaten, unter denen Länder wie Südafrika oder Indien herausragen. Für den wichtigsten Partner, die USA, nimmt das Instrument der multilateralen Rüstungskontrolle hingegen bei weitem nicht den Stellenwert in der Nichtverbreitungspolitik ein, der auf deutscher oder europäischer Seite üblich ist. Schon während der neunziger Jahre begann sich in Washington ein Skeptizismus gegenüber der Rüstungskontrolle breit zu machen, der auf konkreten Erfahrungen basierte: der Erkenntnis, dass Saddam Hussein unbemerkt von den Inspekto-

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ren der internationalen Atomenergiebehörde vor dem Golfkrieg 1991 ein umfangreiches Kernwaffenprogramm unterhielt; dem Eingeständnis Russlands von 1992, wonach die ehemalige Sowjetunion ein gigantisches Biologiewaffenprogramm durchführte, obgleich sie als Depositarmacht schon 1972 der Biologiewaffenkonvention beigetreten war; und schließlich den Giftgasanschlägen der japanischen Aum-Sekte 1995, die die Aufmerksamkeit auf die Gefahr von ABC-Waffen in den Händen von Terroristen lenkten, wogegen Rüstungskontrollabkommen nur wenig ausrichten könnten. Mit dem Amtsantritt von US-Präsident George W. Bush 2001 hat diese rüstungskontrollkritische Tendenz in den USA noch mehr an Gewicht gewonnen. Zwar wird die Norm gebende Bedeutung von Rüstungskontrollverträgen in Washington nach wie vor betont, doch scheinen die USA immer weniger bereit, sich selbst im Rahmen solcher Abkommen zu binden. Dies wird bei nuklearen Themen besonders deutlich. So weigert sich die Bush-Administration beispielsweise, den in den neunziger Jahren vom US-Senat schon einmal abgelehnten nuklearen Teststoppvertrag erneut zur Ratifikation vorzulegen. Auch hat Washington ein Zusatzprotokoll zum Biologiewaffen-Übereinkommen verweigert, da man im Zuge von Inspektionen die Preisgabe von militärischen Geheimnissen aus Schutzprogrammen sowie Industriespionage fürchtete. Generell wird in den USA oftmals Koalitionen gleich gesinnter Staaten der Vorzug gegenüber multilateralen Rüstungskontrollregimen gegeben. Solche Koalitionen richten sich gegen so genannte ‚Schurkenstaaten’, anstatt diese rüstungskontrollpolitisch einzubinden (Thränert 2003). Neben diesen transatlantischen Differenzen erweist sich der rüstungskontrollpolitische Dialog mit einigen nichtgebundenen Staaten vorwiegend der Südhalbkugel als zunehmend problematisch. Jene beklagen oft die aus ihrer Sicht einseitige Fixierung der Industriestaaten des Nordens auf Nichtverbreitungsthemen, wohingegen der in den Rüstungskontrollverträgen zugesagte Technologietransfer zu friedlichen Zwecken im Zuge neuer Exportkontrollen in diskriminierender Weise behindert werde. Vor allem aber wird von dieser Staatengruppe die mangelnde nukleare Abrüstung sowie die de facto-Akzeptanz außerhalb der Rüstungskontrolle verbleibender Länder als Kernwaffenmächte beklagt.

2.3 Der innenpolitische Rahmen Die auf multilaterale Rüstungskontrolle als wichtigstem Instrument der Nichtverbreitungspolitik fokussierte Politik des vereinten Deutschland kann sich in aller Regel auf einen breiten, parteiübergreifenden Konsens stützen. Unterschiede

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treten – soweit vorhanden – dann zu Tage, wenn es um die Verknüpfung der nuklearen Nichtverbreitung mit der nuklearen Abrüstung geht. Diese wird von Vertretern der Partei Die Grünen/Bündnis 90 sowie der Mehrheit der SPD enger gesehen als bei Abgeordneten von CDU/CSU oder FDP. Seit 1968 existiert im Deutschen Bundestag ein Unterausschuss ‚Abrüstung und Rüstungskontrolle’ (seit 1998 ‚Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung’). Als gemischter Unterausschuss des Auswärtigen Ausschusses und des Verteidigungsausschusses widmet er sich hauptsächlich Fragen der Nichtverbreitung durch multilaterale Rüstungskontrolle. Auch zwischen Auswärtigem Amt einerseits und Verteidigungsministerium andererseits mag es gelegentliche Auffassungsunterschiede hinsichtlich der nuklearen Abrüstung geben. Dabei zeigt sich das Verteidigungsministerium bestrebt, seiner Ansicht nach zu forsche Forderungen nach nuklearer Abrüstung mit Blick auf die deutsche nukleare Teilhabe – noch immer existieren Einheiten der deutschen Luftwaffe, die in Deutschland gelagerte amerikanische Kernwaffen einsetzen können – sowie die deutsche Mitarbeit in der nuklearen Planungsgruppe der NATO möglichst zu vermeiden. In der Aufmerksamkeit der breiteren Öffentlichkeit nimmt die multilaterale Rüstungskontrollpolitik keinen breiten Raum ein. Die Verbreitung von ABC-Waffen wird durch die modernen Massenmedien wie in vielen anderen Industriestaaten punktuell dann thematisiert, wenn es konkrete Beispiele wie die nordkoreanischen oder iranischen Atomprogramme oder den Einsatz chemischer Kampfstoffe durch die Aum-Sekte in Japan 1995 gibt. Nachdem es anfänglich in der Nuklearindustrie Zweifel am Sinn sehr weitgehender Inspektionen gab, wird die deutsche Politik, die auf intrusivere Methoden der Verifikation abzielt, mittlerweile mitgetragen. Dies gilt auch für die Chemieindustrie, die im Vorlauf der Inkraftsetzung des Chemiewaffen-Übereinkommens 1997 und der damit verknüpften Inspektionslasten für die private Industrie von den Regierungsverantwortlichen eng konsultiert worden war. Besonders die großen Konzerne sind darüber hinaus selbst in hohem Maße daran interessiert, nicht mit der militärischen Zweckentfremdung chemischer Güter in Verbindung gebracht zu werden (Müller 2004).

2.4 Die Verbreitung moderner Technologien Versuche der Proliferationseindämmung stehen auch deswegen vor erheblichen Herausforderungen, weil im Zeitalter der Globalisierung selbst Entwicklungsund Schwellenländer Zugang zu modernen Technologien bekommen, die sowohl zivil als auch militärisch genutzt werden können. Moderne Kommunikationsmittel ermöglichen den Austausch aktuellen Wissens auf nahezu allen Gebieten der

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technologischen Entwicklung; technische Experten agieren auf einem globalen Arbeitsmarkt (Negroponte 2006: 10f). Zwei weitere besorgniserregende Faktoren kommen hinzu: Erstens arbeiten Staaten, die sich ABC-Waffen und entsprechende Trägersysteme verschaffen wollen, verstärkt zusammen. So hat Nordkorea seine auf russischer Technologie basierende No-Dong-Rakete mit einer Reichweite von etwa 1.300 Kilometern an Iran und Pakistan geliefert und mit beiden Empfängerländern vermutlich die gemeinsame Auswertung von Testergebnissen zur Fortentwicklung dieses Systems vereinbart (Thränert 2005: 8). Zweitens hat die Aufdeckung des Beschaffungsnetzwerkes des Pakistaners Abdul Q. Khan verdeutlicht, dass offenbar auch global auftretende, private Akteure aus Profitinteresse Staaten bei der Herstellung von ABC-Waffen und Trägersystemen unterstützen. Das Khan-Netzwerk hat Iran, Nordkorea und Libyen mit Zentrifugen, Bauteilen und Blaupausen zum Aufbau von Kapazitäten zur Urananreicherung beliefert. Auch wenn die Qualität des zur Verfügung gestellten Materials häufig zu wünschen übrig ließ, dürfte der Iran durch die Ankäufe einen erheblichen Zeitgewinn bei seinem Urananreicherungsprogramm verbucht haben. Teheran ist damit der Fähigkeit näher gekommen, hoch angereichertes Uran für den Bau von Kernwaffen zu produzieren (Harnisch 2005).

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Multilaterale Rüstungskontrolle

Traditionell nehmen multilaterale Rüstungskontrollabkommen einen zentralen Platz in der internationalen Nichtverbreitungspolitik ein. Ihr derzeitiger Entwicklungsstand soll nachfolgend unter besonderer Berücksichtigung der deutschen Rolle in diesem Prozess betrachtet werden.

3.1 Der Atomwaffensperrvertrag Dieses Abkommen, auch nuklearer Nichtverbreitungsvertrag (NVV) genannt, trat 1970 in Kraft. Der Vertrag setzt eine nukleare Nichtverbreitungsnorm fest, der sich bis auf Israel, Indien und Pakistan alle Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen angeschlossen haben.1 Der NVV wird gemeinhin als der Eckpfeiler internati-

Nordkorea gab am 9. Januar 2003 seinen Austritt aus dem NVV bekannt. Dieser nach Art. X rechtlich mögliche Schritt wurde jedoch von einigen NVV-Mitgliedern, darunter auch Deutschland, nicht aner-

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onaler Nichtverbreitung durch multilaterale Rüstungskontrolle angesehen. Deutschland hat sich dem Abkommen 1975 als Nichtkernwaffenstaat angeschlossen. Neben dem Proliferationsverbot basiert der Vertrag auf zwei weiteren Säulen: dem Versprechen der durch den Vertrag anerkannten Kernwaffenmächte USA, Russland, China, Frankreich und Großbritannien, nuklear abzurüsten, sowie der Zusage, bei der zivilen Nutzung der Kernenergie international zu kooperieren. Von Beginn an bestand jedoch ein starkes Spannungsverhältnis zwischen diesen drei Säulen des Vertrages. Die daraus resultierenden Kontroversen haben sich in den vergangenen Jahren zunehmend verschärft. Einerseits drängen vor allem die USA – mit europäischer Unterstützung – auf die Einhaltung der Nichtverbreitungsnorm und die Implementierung verschärfter Überwachungsmaßnahmen mittels des Zusatzprotokolls zu den Sicherungsabkommen der Internationalen Atom- und Energieorganisation (IAEO). Andererseits fordern viele Nichtkernwaffenstaaten das nukleare Abrüstungsversprechen ein und lehnen es ab, durch Exportkontrollen tendenziell von der zivilen Nutzung der Kernenergie abgeschnitten zu werden (Thränert 2004). Diese Gegensätze entluden sich mit aller Schärfe während der NVV-Überprüfungskonferenz im Mai 2005. Vorwiegend aufgrund des Unwillens der USA und anderer Kernwaffenmächte, darunter auch Frankreich, den bei der vorangegangenen Überprüfungskonferenz 2000 verabschiedeten Abrüstungskatalog, die so genannten ‚dreizehn Schritte’, in den Überprüfungsprozess einzubeziehen, kam das vierwöchige Zusammentreffen über die Behandlung prozeduraler Fragen kaum hinaus. Zwar hatte die EU im Vorfeld eine gemeinsame Position vereinbart, doch zeigte sich im Konferenzverlauf, dass die Gegensätze zwischen den Nuklearmächten Frankreich und Großbritannien einerseits und den Nichtkernwaffenstaaten innerhalb der EU andererseits zu groß waren, um kraftvoll zu einem positiven Konferenzverlauf beizutragen. Deutschland hatte sich gemeinsam mit seinen europäischen und anderen Partnern vor allem für die Anerkennung des Zusatzprotokolls der IAEO-Sicherungsmaßnahmen als Standard der Verifikationserfordernisse eingesetzt. Dieses 1997 verabschiedete Protokoll sieht gegenüber vorigen Statuten umfassendere Meldepflichten sowie erweiterte Zugangsmöglichkeiten für Inspektoren vor. Außerdem war Berlin an einer veränderten Handhabung der Austrittsklausel interessiert, die ein Verlassen des NVV erschweren würde. Beide Vorhaben konnten nicht umgesetzt werden. Immerhin

kannt, da Pjöngjang es versäumte, alle Vertragsstaaten, wie im Abkommen vorgesehen, von diesem Schritt zu unterrichten.

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gelang es der deutschen Delegation, ihr Gewicht als einem der politisch bedeutendsten Nichtkernwaffenstaaten dahingehend geltend zu machen, dass wenigstens ein gemeinsames Schlussdokument verabschiedet werden konnte, welches sich jedoch auf prozedurale Aspekte beschränkte (Müller 2005).

3.2 Der Umfassende Nukleare Teststoppvertrag Während des Kalten Krieges waren Kernwaffentests nahezu alltäglich. Die höchste jährliche Anzahl wurde 1962 mit 171 Kernexplosionen erreicht. Insgesamt haben bisher über zweitausend Nuklearversuche stattgefunden. Nach Ende des Ost-West-Konflikts nahmen die Kernwaffentests dramatisch ab. Die USA halten seit 1992 ein freiwilliges Testmoratorium ein. Die Sowjetunion hatte bereits 1990 das letzte Mal getestet, Großbritannien 1991 und Frankreich im Jahre 1996. China beendete seine Testreihen ebenfalls 1996. Die letzten Versuche wurden 1998 von Indien und Pakistan durchgeführt. Kernwaffentests dienen vornehmlich der Weiterentwicklung von Nuklearwaffen. Daher wurde ein umfassendes Teststoppabkommen schon seit den sechziger Jahren immer wieder gefordert. Nach langjährigen Verhandlungen konnte der Umfassende Nukleare Teststoppvertrag (Comprehensive Test Ban Treaty, CTBT) im September 1996 zur Zeichnung aufgelegt werden. Deutschland hat das Abkommen im August 1998 ratifiziert. Das Übereinkommen soll sowohl die Kernwaffenstaaten an der Weiterentwicklung ihrer Arsenale hindern als auch die Weiterverbreitung von Nuklearwaffen aufhalten. Eine Vertragsorganisation (CTBTO) mit Sitz in Wien wurde gegründet, um die Einhaltung des Abkommens sicherzustellen. Da der Teststoppvertrag noch nicht in Kraft getreten ist, kann die Organisation nur vorläufig tätig werden. Ihr erster Exekutivsekretär war bis Juli 2005 ein deutscher Diplomat. Die Verifikation soll durch ein weltweites Überwachungssystem bewerkstelligt werden. Dafür werden seismische Stationen aufgebaut. Als weitere Techniken sind Radionuklidmessungen, Infraschall und Hydroakustik zu nennen. Deutschland stellt abgesehen von der Hydroakustik in allen Bereichen Messstationen zur Verfügung. Berlin setzt sich dafür ein, dass die Daten dieser Messungen auch zu zivilen und wissenschaftlichen Zwecken genutzt werden können, vermochte aber die Mehrheit der Vertragsstaaten noch nicht von dieser Initiative zu überzeugen (Auswärtiges Amt 2005: 29f). Das Teststoppabkommen kann erst in Kraft treten, wenn es von 44 in einem Annex gelisteten Staaten ratifiziert wird. Im US-Senat ist die Ratifikation im Oktober 1999 gescheitert und die Bush-Administration hat bereits erklärt, keine

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weiteren dahingehenden Versuche zu unternehmen. Dennoch sind die USA ihren Zahlungsverpflichtungen gegenüber der CTBTO mit Ausnahme der Beiträge zur Vorbereitung von Vor-Ort-Inspektionen nachgekommen. Indien, Pakistan und Nordkorea haben bislang nicht unterzeichnet. Weitere wichtige Länder der Annex-Liste wie China, Ägypten, Indonesien, Iran und Israel verweigern die Ratifikation. Vor diesem Hintergrund ist mit einem baldigen Inkrafttreten des CTBT nicht zu rechnen (Hansen 2005).

3.3 Das Biologiewaffen-Übereinkommen Das Biologiewaffen-Übereinkommen (BWÜ) ist der erste Vertrag, der eine ganze Waffenkategorie vollständig verbietet. Er trat im März 1975 in Kraft. Das BWÜ, das von der Bundesrepublik 1983 ratifiziert wurde, enthält keinerlei effektive Überprüfungsmechanismen. Die bei den Überprüfungskonferenzen 1986 und 1991 vereinbarten Vertrauensbildenden Maßnahmen in Form von jährlichen Meldungen – u.a. zu nationalen Schutzprogrammen – werden von vielen Vertragsstaaten ignoriert. Deutschland gehört zu der kleinen Gruppe von acht Staaten, die die politisch verbindlichen Maßnahmen jährlich angewendet haben. In den neunziger Jahren führten drei Ereignisse dazu, dass sich die Vertragsstaaten um eine Stärkung des BWÜ bemühten: Erkenntnisse über ein umfangreiches sowjetisches Biologiewaffenprogramm; die Entdeckung eines irakischen B-Waffen-Projektes infolge der internationalen Inspektionen, die nach Ende des Golfkrieges 1991 stattfanden; die Tatsache, dass die Aum-Sekte, die im März 1995 einen Sarin-Anschlag in der Tokioter U-Bahn verübte, auch mit biologischen Kampfstoffen experimentiert hatte. In den 1995 aufgenommenen Verhandlungen über ein Zusatzprotokoll zum BWÜ engagierte sich die deutsche Delegation im Kontext der EU und gemeinsam mit weiteren Partnern wie Australien und Kanada für effektive Überprüfungsund Transparenzmaßnahmen. Dieses Ansinnen war jedoch insofern von vornherein schwierig, als sich weder die USA noch Russland noch China oder andere wichtige Vertragsstaaten entschlossen, sich für eine Stärkung des BWÜ einzusetzen. Im Verlauf der Verhandlungen bemühte sich Deutschland immer wieder um Vorschläge, die zwischen sehr ambitionierten Vorstellungen einiger westlicher Partner einerseits und der mit Blick auf den Schutz von Militär- und Industriegeheimnissen eher zurückhaltenden amerikanischen Verhandlungsführung andererseits vermitteln sollten; doch ohne Erfolg. Als die USA im Sommer 2001 einen Protokollentwurf kategorisch ablehnten, wurden die Verhandlungen eingestellt (Thränert 2002).

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Um den multilateralen Prozess nicht gänzlich abbrechen zu lassen, beschloss die fünfte BWÜ-Überprüfungskonferenz 2001/2002, bis zur nächsten Überprüfungskonferenz 2006 jährlich ein Expertentreffen und ein Staatentreffen zu veranstalten. Diese Treffen dienten zwar einem breiten Informationsaustausch, doch waren sie von vornherein dadurch belastet, dass die behandelten Themen weitgehend einer westlichen Agenda entsprachen. So ging es um nationale Gesetzgebungen, Sicherheitsvorschriften, verbesserte Maßnahmen zur Feststellung von Krankheitsausbrüchen, die Untersuchung vermuteter Biowaffeneinsätze sowie Verhaltenskodexe für Biowissenschaftler.

3.4 Das Chemiewaffen-Übereinkommen Das Chemiewaffen-Übereinkommen (CWÜ) trat im April 1997 in Kraft. Deutschland, das sich in den bereits 1968 begonnenen Verhandlungen innerhalb der Genfer Abrüstungskonferenz stets für ein Chemiewaffenverbot stark gemacht und am Schluss der Verhandlungen den Vorsitzenden des entsprechenden Ad-HocAusschusses gestellt hatte (Badelt 1994), hinterlegte 1994 seine Ratifikationsurkunde. Das CWÜ verbietet Entwicklung, Herstellung, Besitz, Weitergabe und Einsatz chemischer Waffen. Anders als das BWÜ ist das CWÜ mit einem detaillierten Überprüfungsmechanismus ausgestattet, der ein umfangreiches Meldewesen sowie Inspektionen hinsichtlich der Vernichtung von Chemiewaffenbeständen sowie Routineinspektionen sowohl in militärischen Einrichtungen als auch in der chemischen Industrie vorsieht. Mit Stand vom Mai 2006 umfasst das CWÜ 178 Mitgliedstaaten. Deutschland hat sich im Rahmen der EU an einer weltweiten Demarche bei sämtlichen Staaten, die dem CWÜ noch nicht beigetreten sind, beteiligt. Die Verifikationsmaßnahmen werden von der Organisation für das Verbot von Chemischen Waffen (OVCW) mit Sitz in Den Haag durchgeführt. Deutschland hatte von 2000 bis 2001 den Vorsitz des politisch verantwortlichen Entscheidungsgremiums, des Exekutivrates, inne. Danach stellte Deutschland bis 2004 einen der vier stellvertretenden Vorsitzenden. Es entspricht diesem hohen deutschen Profil bei der Umsetzung des Chemiewaffenverbotes, dass sich Berlin auch für die Stärkung des bisher nicht eingesetzten Instruments der Verdachtsinspektionen engagierte. Deutschland nahm nicht nur an entsprechenden Workshops und Probeinspektionen teil, sondern führte eine solche im März 2006 auch selbst durch. Routineinspektionen finden in Deutschland sowohl in der chemischen Industrie (etwa fünf bis zehn Mal pro Jahr) als auch in Bezug auf die Vernichtung

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alter chemischer Waffen statt. Dabei handelt es sich um chemische Munition, die vor 1945 produziert wurde. Entsprechende Funde werden in einer Verbrennungsanlage im niedersächsischen Munster, die 2004 ebenfalls inspiziert wurde, kontinuierlich vernichtet. Über chemische Waffen im Sinne der Definition des CWÜ verfügt Deutschland nicht. Allerdings dürfen die Polizeien des Bundes und der Länder zur Bekämpfung von Unruhen im Einklang mit dem CWÜ Reizstoffe einsetzen. Dies gilt nach einer im Oktober 2004 erfolgten Änderung der nationalen Rechtsgrundlage auch für die Bundeswehr im Auslandseinsatz (Auswärtiges Amt 2005: 33f).

3.5 Die Genfer Abrüstungskonferenz und der erste Ausschuss der Generalversammlung der Vereinten Nationen Die Genfer Abrüstungskonferenz ist das einzige ständig tagende Verhandlungsforum für Fragen der Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung. Der letzte große Vertrag, der in diesem Gremium erfolgreich verhandelt wurde, war das CWÜ. Die Abrüstungskonferenz ist formal von den Vereinten Nationen unabhängig. Seit 1996 umfasst sie 65 Staaten, darunter auch Deutschland. Das Plenum der Abrüstungskonferenz entscheidet selbständig im Konsens über Mitgliedschaft, Tagesordnung, Arbeitsprogramm und Verfahrensfragen. Seit 1999 konnte jedoch kein Konsens über ein Arbeitsprogramm mehr hergestellt werden. Strittig ist vor allem die Frage der Rüstungskontrolle im Weltraum, für die besonders von China ein Verhandlungsmandat verlangt wird. Von den USA wird dies abgelehnt und stattdessen auf ein Mandat über ein Verbot zur Produktion von spaltbarem Material für Kernwaffen oder anderen Kernsprengkörpern gedrängt. So bleibt die Abrüstungskonferenz in ihrer Arbeit blockiert (Auswärtiges Amt 2005: 42). Die jährlich tagende Generalversammlung der Vereinten Nationen behandelt in ihrem ersten Ausschuss Fragen der internationalen Sicherheit und Abrüstung. Dabei werden die Ergebnisse der Beratungen in der Genfer Abrüstungskonferenz berücksichtigt. Kennzeichen der Debatten im ersten Ausschuss ist seit Jahren der Streit zwischen einer Reihe nichtpaktgebundener Nichtkernwaffenstaaten einerseits, die besonders von den USA Maßnahmen zur nuklearen Abrüstung einfordern, und Washington andererseits, das auf die Gleichrangigkeit von Nichtverbreitung und Abrüstung verweist. Deutschland versucht als einflussreicher westlicher Nichtkernwaffenstaat in diesen Gesprächen sein eigenes Profil zu verdeutlichen. So hat Berlin Resolutionen zur nuklearen Abrüstung zugestimmt,

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die nicht von den USA und einigen anderen westlichen Partnern mitgetragen wurden (Auswärtiges Amt 2005: 43f).

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Die Verhandlungen der EU-3 mit Iran

Die Bemühungen um die Verhinderung eines möglichen iranischen Atomwaffenprogramms haben zu einer neuen Form der europäischen Nichtverbreitungspolitik geführt. Frankreich, Großbritannien und Deutschland konstituierten sich 2003 als EU-3. Es war das erste Mal, dass sich Deutschland in einer so bedeutsamen internationalen, die Nichtverbreitungspolitik betreffenden Krise derart exponierte. Im August 2002 wurde durch iranische Exilgruppen bekannt, dass der Iran eine bis dahin geheim gehaltene Anlage zur Urananreicherung errichtet. Diese Entdeckung gab Anlass zu großer internationaler Besorgnis: Zum einen, weil es sich bei der Urananreicherung um eine Technologie handelt, die sowohl zur Produktion von Brennstäben für Kernkraftwerke als auch zur Herstellung waffenfähigen Materials genutzt werden kann; zum anderen, weil sich im Verlauf der weiteren Geschehnisse herausstellte, dass Iran über achtzehn Jahre lang seine Meldepflichten der internationalen Atomenergiebehörde gegenüber nicht eingehalten und u.a. Zentrifugen für die Urananreicherung über das pakistanische Khan-Netzwerk erhalten hatte. In dieser kritischen Situation entschloss sich die Bundesregierung, gemeinsam mit Frankreich und Großbritannien initiativ zu werden. Es ging dabei einerseits darum, nach dem innereuropäischen Streit wegen des Irakkrieges 2003 wieder europäische Einigkeit zu demonstrieren. Vor allem aber sollte der Versuch unternommen werden, die Problematik im diplomatischen Einvernehmen mit dem Iran so zu lösen, dass eine iranische Atomwaffenoption ausgeschlossen werden kann. So reisten die drei Außenminister im Oktober 2003 kurzfristig nach Teheran, um den Iran von einer freiwilligen Aufgabe der ihm rechtlich im Prinzip zustehenden Urananreicherung und aller anderen Aktivitäten, die zu einem vollen nuklearen Brennstoffkreislauf führen können, zu überzeugen. Somit sollte Iran die Gelegenheit gegeben werden, das durch sein vorheriges Fehlverhalten verspielte internationale Vertrauen zurück zu gewinnen. Als Anreiz sollten Teheran eine verbesserte wirtschaftliche Zusammenarbeit und die Unterstützung beim Bau und Betrieb von Leichtwasserreaktoren angeboten werden. Darüber hinaus würden die Europäer Bemühungen um eine ABC-waffenfreie Zone im Nahen Osten unterstützen. Zugleich hatten die drei Außenminister bereits im Sommer 2003 die iranische Führung in einem Brief wissen lassen, dass sie eine

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Befassung des VN-Sicherheitsrates mit der Angelegenheit des iranischen Atomprogramms anstreben würden, falls Iran nicht zu einer vollen Kooperation mit der IAEO bereit wäre. Tatsächlich konnten die drei europäischen Außenminister in der iranischen Hauptstadt ein Dokument unterzeichnen, das dem Iran einerseits das Recht auf die Entwicklung von Kernenergie zu zivilen Zwecken zubilligte. Andererseits erklärte sich Teheran zu einer einseitigen, freiwilligen und zeitweiligen Einstellung all seiner Urananreicherungsaktivitäten bereit. Außerdem sagte die iranische Führung eine baldige Inkraftsetzung des Zusatzprotokolls der IAEO-Sicherungsabkommen zu, dessen Regeln mit sofortiger Wirkung schon vor einer entsprechenden Ratifikation durch das iranische Parlament umgesetzt werden sollten. Die iranische Seite stellte jedoch im Juni 2004 klar, dass sie den Bau von Zentrifugen wieder aufnehmen würde. Damit war die gemeinsame Erklärung vom 21. Oktober 2003 in der aus europäischer Perspektive so wichtigen Frage der Einstellung iranischer Bemühungen um den Aufbau eines vollständigen nuklearen Brennstoffkreislaufes stark relativiert. Doch die europäischen ‚großen Drei’ unternahmen – diesmal mit Unterstützung des Hohen Beauftragten der EU für Außen- und Sicherheitspolitik, Javier Solana – einen neuen Anlauf, um eine einvernehmliche Lösung zu erreichen. Am 14. November 2004 einigten sie sich mit dem Iran auf das ‚Pariser Abkommen’, das besonders auf wirtschaftliche, technologische und sicherheitspolitische Anreize setzte. Teheran erklärte sich wiederum bereit, sein Urananreicherungsprogramm freiwillig zu suspendieren, wobei dies sehr viel genauer definiert wurde als zuvor. Die Aussetzung sollte für die gesamte Dauer von Verhandlungen über eine umfassende Lösung gelten. Am 5. August 2005 unterbreiteten die EU-3 Iran einen umfassenden Vorschlag über ein langfristiges Abkommen zur Regelung der gegenseitigen Beziehungen. Darin sollten sich alle Seiten auf den Verzicht der Androhung oder Anwendung von Gewalt verständigen, die nicht mit den Charta-Prinzipien der Vereinten Nationen vereinbar ist. Außerdem zeigten sich Frankreich und Großbritannien bereit, ihre bereits 1995 allen Nichtkernwaffenstaaten gegenüber erklärten positiven und negativen Sicherheitsgarantien Teheran gegenüber zu bekräftigen. Überdies sollten die Bemühungen um die Errichtung einer ABC-waffenfreien Zone im Nahen Osten weiterverfolgt werden. Die Verhandlungen über ein Handels- und Kooperationsabkommen zwischen der EU und der iranischen Seite sollten zu einem baldigen Abschluss geführt und Irans Beitritt zur Welthandelsorganisation unterstützt werden. Die europäische Seite bekräftigte außerdem ihre Bereitschaft, ein rein auf die zivile Nutzung abzielendes iranisches Atomprogramm zu unterstützen, sofern Teheran die IAEO-Sicherungsabkommen

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einschließlich des Zusatzprotokolls umsetzen würde. Dem Iran sollte nicht nur die sichere Versorgung mit Nuklearbrennstoff garantiert, sondern auch eine weitgehende Kooperation bezüglich der Sicherheit seiner Kernkraftwerke sowie bei der weiteren zivilen Nutzung der Kernenergie, beispielsweise im medizinischen Bereich, zugesagt werden. Auch die Lieferung eines Leichtwasserreaktors zu Forschungszwecken war Teil europäischer Zugeständnisse. Im Gegenzug sollte sich Iran bereit erklären, sein Atomprogramm auf den Bau und Betrieb von Leichtwasserreaktoren zu beschränken. Teheran wurde aufgefordert, auf eine mögliche Kündigung des Atomwaffensperrvertrages zu verzichten und den IAEO-Inspektoren den Besuch aller Einrichtungen zu erlauben. Schließlich sollte im Zehnjahresrhythmus ein Überprüfungsmechanismus auf Ministerebene eingeführt werden. Doch Teheran wies den europäischen Vorschlag brüsk zurück. Darüber hinaus begann der Iran mit den Arbeiten für die Herstellung von Uranhexafluorid und verstieß somit eindeutig gegen das Pariser Abkommen. Teheran wurde daraufhin gewarnt, dass die Verhandlungen beendet würden, sollten die Aktivitäten in Isfahan nicht wieder eingestellt werden. Doch in Teheran hinterließ dies offenbar wenig Eindruck. Am 24. September 2005 wurde im IAEO-Gouverneursrat eine Resolution verabschiedet, die angesichts der Verstöße Irans gegen das IAEO-Statut und des daraus entstandenen Misstrauens erstmals die prinzipielle Zuständigkeit des VNSicherheitsrates für diese Angelegenheit erwähnte. Doch auch davon ließ sich Iran nicht von seinem eingeschlagenen Kurs abbringen. Vielmehr erklärte Teheran, nun auch die Forschungsarbeiten in der Einrichtung in Natanz wieder aufnehmen zu wollen und entfernte unter den Augen von IAEO-Inspektoren die dort angebrachten Siegel. Auf einer Sondersitzung des IAEO-Gouverneursrates im Februar 2006 wurde daraufhin beschlossen, alle das iranische Atomprogramm betreffenden Berichte und Resolutionen an den VN-Sicherheitsrat weiterzuleiten. Die fünf ständigen Mitglieder des VN-Sicherheitsrates rangen in der Folge um ein gemeinsames Vorgehen gegen den Iran. In diese Bemühungen blieb Deutschland als Mitglied der EU-3 eng eingebunden, obgleich es nicht ständiges Sicherheitsratesmitglied ist. Auch wenn es den Regierungen Deutschlands, Frankreichs und Großbritanniens nicht gelang, Iran von seinem Atomkurs abzubringen, konnten doch begrenzte Erfolge verbucht werden. Die drei europäischen Regierungen stellten unter Beweis, dass sie das Problem der Verbreitung von Atomwaffen ernst nehmen. Sie zeigten diplomatische Entschlossenheit und – trotz mancher iranischer Spaltungsversuche – auch Geschlossenheit. Die Tatsache, dass die EU-3 mit dem

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Iran verhandelten, erleichterte die internationale Koalitionsbildung. Deutschland konnte durch die Mitarbeit bei den EU-3 sein internationales Profil stärken.

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Exportkontrollen und Abrüstungshilfe

Für den Industrie- und Hochtechnologiestandort Deutschland mit seiner bedeutsamen Exportwirtschaft ist es wichtig, den militärischen Missbrauch gelieferter Güter so weit wie möglich zu verhindern. Dabei kommt es insbesondere darauf an, dass der Export so genannter Dual-Use-Technologien – also solcher, die sowohl zu zivilen als auch zu militärischen Zwecken Verwendung finden können – nicht von den Importländern für Programme zur Entwicklung und zum Bau atomarer, biologischer und chemischer Waffen und deren Trägersystemen genutzt wird. Daher hat Deutschland eine breit gefächerte Exportkontrollgesetzgebung etabliert. Diese wird im Hinblick auf ihre Weiterentwicklung und Anwendung mit internationalen Partnern koordiniert. Die Russland und anderen ehemaligen Sowjetrepubliken gewährte Abrüstungshilfe, die mittlerweile in einer von den G-8-Staaten initiierten ‚Globalen Partnerschaft’ koordiniert wird, soll dazu dienen, die Proliferationsrisiken, die von dort lagernden nuklearen, chemischen und biologischen Materialien ausgehen, zu mindern.

5.1 Die Nuclear Suppliers Group Die Nuclear Suppliers Group (NSG) wurde 1974 als Reaktion auf die erste indische Kernexplosion gegründet. Dieses Ereignis hatte verdeutlicht, dass nicht kontrollierte Exporte Nuklearprogramme begünstigen können. Mittlerweile umfasst die Gruppe, die aus den wichtigsten nuklearen Lieferländern gebildet wird, mehr als vierzig Staaten, darunter alle EU-Mitglieder. Die NSG-Mitglieder treffen sich jährlich im Plenum sowie zusätzlich in verschiedenen Arbeitsgruppen. Die Bundesrepublik Deutschland ist Gründungsmitglied. Anhand gemeinsam vereinbarter Exportrichtlinien, die auf Grundlage einer von der NSG erarbeiteten Liste kontrollierter Güter Anwendung findet, versucht jedes Mitgliedsland im Vollzug seiner nationalen Gesetzgebung, Exporte zu unterbinden, die für Kernwaffenprogramme relevant sein können. Seit 1992 gilt für die Empfängerländer (außer Kernwaffenstaaten) die Anwendung der vollen Sicherungsmaßnahmen der IAEO als Voraussetzung für die Lieferung von DualUse-Gütern. Die Erkenntnisse um das so genannte Khan-Netzwerk, das unter anderem den Iran, Nordkorea und Libyen Komponenten für Nuklearprogramme

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geliefert hatte, machten spätestens seit 2004 die Notwendigkeit der verstärkten Durchsetzung von Exportkontrollen im Nuklearbereich deutlich. Daher wurde innerhalb der NSG der Informationsaustausch über Beschaffungsnetzwerke und Beschaffungsbemühungen von besorgniserregenden Ländern intensiviert. Deutschland setzte sich in diesem Kontext insbesondere für die europäische Initiative zur Einführung einer ‚Catch-all-Klausel’ ein, nach der auch der Export ungelisteter Waren genehmigungspflichtig wird, wenn Hinweise auf ihre Verwendung im Zusammenhang mit Kernwaffen bestehen (Auswärtiges Amt 2005: 35). Zu einer großen Herausforderung für die Zukunft der NSG könnte die im Juli 2005 bei einem amerikanisch-indischen Gipfeltreffen getroffene Grundsatzvereinbarung werden, wonach die USA bereit sind, Indien bei der zivilen Nutzung der Kernenergie zu unterstützen, obgleich sich dieses Land, das nicht Mitglied des Atomwaffensperrvertrages ist, nicht den vollen Sicherheitsabkommen der IAEO unterwirft. Damit stellt sich auch für Deutschland die Frage, ob es entsprechende Ausnahmeregelungen für Indien innerhalb der NSG mittragen und – ähnlich wie seine europäischen Partner Frankreich und Großbritannien – Indien künftig bei der zivilen Nutzung der Kernenergie unterstützen wird (Spector 2005).

5.2 Die Australische Gruppe Veranlasst durch den Einsatz chemischer Waffen im irakisch-iranischen Krieg 1980-88 entschlossen sich 1984 zehn Industrieländer, darunter auch Deutschland, unter australischem Vorsitz ihre jeweiligen nationalen Exportkontrollen für chemische Güter, die zu zivilen wie militärischen Zwecken verwendet werden können, zu koordinieren. Außerdem sollten Informationen über Beschaffungsmethoden von Ländern, die im Verdacht stehen, chemische Waffen herzustellen, ausgetauscht werden. Im Jahre 1992 wurden die entsprechenden Aktivitäten mit dem Ziel der Eindämmung der Verbreitung biologischer Waffen ausgedehnt. Derzeit umfasst die Australische Gruppe 38 Staaten, darunter alle EU-Mitglieder sowie die Europäische Kommission. Im Jahre 2002 vereinbarten die sich jährlich treffenden Mitglieder der Australischen Gruppe förmliche Exportkontrollrichtlinien. Deutschland hatte sich hier – wie auch im nuklearen Bereich – besonders für die Einführung einer ‚Catch-allKlausel’ stark gemacht. Außerdem setzte sich Deutschland besonders für die listenmäßige Erfassung bestimmter Sprühvorrichtungen ein, die zum Ausbringen chemischer oder biologischer Kampfstoffe genutzt werden können. Beteiligt ist Deutschland darüber hinaus an der Erprobung eines elektronischen Meldesys-

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tems, um innerhalb der Australischen Gruppe über versagte Ausfuhrgenehmigungen zu informieren. Dieses würde ermöglichen, die bereits praktizierte Politik, wonach Ausfuhrverweigerungen nicht durch andere Teilnehmerstaaten unterlaufen werden sollen, zu verbessern. Schließlich wurde 2004 ein deutscher Vorschlag angenommen, wonach die Existenz von ausreichenden Exportkontrollen in Importländern zur Lieferbedingung gemacht wird. Somit verfügt die Australische Gruppe über ein Instrument, um in Drittstaaten die Anwendung effektiver Exportkontrollen anzuregen (Auswärtiges Amt 2005: 36).

5.3 Das Trägertechnologie-Kontrollregime Das Missile Technology Control Regime (MTCR) geht auf eine Initiative der damaligen G-7 Staaten, darunter auch Deutschland, aus dem Jahre 1987 zurück. Mittlerweile umfasst das Regime 34 Länder. Deutschland setzt sich dafür ein, dass alle neuen EU-Mitglieder, die noch nicht am MTCR teilnehmen, sich ebenfalls diesem Regime anschließen können. Die MTCR-Mitglieder haben einander zugesichert, Waren und Technologien, die für den Bau von Raketen und Marschflugkörpern genutzt werden können, gemäß bestimmter technischer Listen nicht an Nicht-MTCR-Mitglieder weiterzugeben. Wie auch bei der NSG und der Australischen Gruppe wird im Rahmen von MTCR eine ‚Catch-all-Klausel’ angewandt. Auch teilen sich MTCR-Mitglieder verweigerte Ausfuhrgenehmigungen untereinander mit, so dass die entsprechenden Güter nicht von anderen MTCRTeilnehmern geliefert werden. Immer wichtiger wird in diesem Zusammenhang der Austausch von Informationen über Umwegslieferungen und Umschlagplätze, an dem sich Deutschland intensiv beteiligt (Auswärtiges Amt 2005: 36f; Thränert 2005: 21ff).

5.4 Die Proliferation Security Initiative Die Proliferation Security Initiative (PSI) ist ein noch relativ junges internationales Nichtverbreitungsinstrument. Sie geht auf eine Rede des amerikanischen Präsidenten George W. Bush vom 31. Mai 2003 in Krakau zurück. Deutschland gehört neben den USA, Australien, Frankreich, Großbritannien, Italien, Japan, den Niederlanden, Polen, Portugal und Spanien zu denjenigen Ländern, die im September 2003 die Pariser Prinzipienerklärung unterzeichnet haben. Die Liste dieser aktiven PSI-Mitglieder ist mittlerweile auf 19 Staaten angewachsen. Insgesamt wird die PSI von mehr als 70 Ländern unterstützt.

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Die betreffenden Staaten agieren auf der Grundlage der Anwendung des Völkerrechts sowie ihrer jeweiligen nationalen Gesetzgebung. Durch den Vollzug bestehender Rechtsvorschriften soll der Transport verbotener Materialien zu Lande, zur See und in der Luft unterbunden werden, in Ausnahmefällen notfalls auch unter Nutzung militärischer Mittel. Deutschland hat jedoch von Beginn an darauf verwiesen, dass es zivile Unterbindungsmaßnahmen der zuständigen Vollzugsorgane wie Zoll und Polizei im Vordergrund sieht. Daher zielte die erste in Deutschland durchgeführte internationale PSI-Übung im Frühjahr 2004 am Frankfurter Flughafen ausschließlich auf die verbesserte Koordinierung ziviler Kräfte ab. Im November 2005 richtete Deutschland das weltweit erste Regionaltreffen auf Expertenebene unter Einbeziehung aller europäischen Staaten in Hamburg aus. Teil dieses Treffens war eine Demonstration, in deren Verlauf das Abfangen und Untersuchen eines verdächtigen Containers dargestellt wurde (Auswärtiges Amt 2005: 40f; Thränert 2005: 25ff).

5.5 Die Resolution 1540 des VN-Sicherheitsrates Unter deutscher Ratspräsidentschaft wurde am 28. April 2004 die Resolution 1540 des VN-Sicherheitsrates im Konsens verabschiedet. Sie basiert auf einer US-amerikanischen Initiative. Hauptmotiv ist, den Zugang für Terroristen zu ABC-Waffen, deren Komponenten und Trägermitteln zu unterbinden. Die Resolution ist für alle Mitglieder der Vereinten Nationen verbindlich. Sie ist daher als eine Ergänzung zu NVV, BWÜ und CWÜ zu sehen, die lediglich die jeweilig entsprechenden Vertragsstaaten binden. Die Resolution verpflichtet alle VN-Mitglieder, nationale Gesetze zur Kriminalisierung der Verbreitung von ABC-Waffen zu erlassen, entsprechende Exportkontrollen einzuführen und Materialien, die für die Herstellung von ABC-Waffen von Bedeutung sind, unter strikte Kontrolle zu stellen. Auch wenn die Resolution 1540 insofern eine gesetzgebungsartige Maßnahme ist, als sie allen VN-Mitgliedern konkrete Verpflichtungen auferlegt, ist bei Proliferationsverstößen einzelner Mitgliedstaaten eine erneute Befassung des VNSicherheitsrates notwendig. Für die Dauer von zwei Jahren wurde zunächst ein Implementierungsausschuss eingesetzt, der Meldungen über nationale Gesetzgebungen sammelt und auswertet. Ihm zur Seite steht eine kleine Gruppe von Experten, an der sich Deutschland personell beteiligt (Auswärtiges Amt 2005: 43).

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5.6 Die Abrüstungshilfe Deutschland hat sich schon sehr frühzeitig bei der Abrüstungshilfe engagiert. Bereits am 16. Dezember 1992 wurde in Moskau das Abkommen mit Russland über Hilfeleistungen bei der Eliminierung der dort vorhandenen nuklearen und chemischen Waffen unterzeichnet (Bundesgesetzblatt 2003). Auf der Basis dieser Übereinkunft finanzierte Deutschland ab 1993 den Bau der ersten russischen Vernichtungsanlage für chemische Kampfstoffe in Gorny (Gebiet Saratow) mit insgesamt 50 Mio. Euro. Die Anlage wurde im August 2002 der Öffentlichkeit vorgestellt und nahm einige Monate später ihre Arbeit auf. In dieser ersten funktionstüchtigen russischen Einrichtung wurden bis 2005 alle dort lagernden Bestände an Senfgas sowie des Kampfstoffes Lewisit vernichtet. Die auf dem G-8 Gipfel im kanadischen Kananaskis im Juli 2002 beschlossene ‚Globale Partnerschaft’ beruht auf einer Initiative des russischen Präsidenten Putin und des ehemaligen Bundeskanzlers Schröder. Für einen Zeitraum von zehn Jahren sollen bis zu 20 Mrd. US-Dollar eingesetzt werden, um nukleares und chemisches Material zu sichern oder zu vernichten. Deutschland hat sich zu einer Aufwendung von 1,5 Mrd. US-Dollar verpflichtet und konzentriert sich auf drei bilaterale Projekte: Unterstützung beim Bau einer weiteren Vernichtungsanlage für chemische Kampfstoffe in Kambarka, Region Udmurtien (die Anlage nahm im Frühjahr 2006 den Betrieb auf); Langzeit-Zwischenlagerung von verstrahlten Reaktorkomponenten in ausgedienten russischen Atom-U-Booten in der Nähe von Murmansk; Verbesserung der Sicherung von Nuklearmaterial und -anlagen in Russland (Auswärtiges Amt 2005: 41f).

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Schluss

Die Verbreitung atomarer, biologischer und chemischer Waffen sowie entsprechender Trägermittel stellt eine der größten Gefahren für die internationale Sicherheit dar. Deutschland als bedeutender Industrie- und Nichtkernwaffenstaat nimmt bei den Bemühungen zur Eindämmung dieses Problems einen wichtigen Platz ein. Dementsprechend engagiert sich Berlin traditionell auf sehr hohem Niveau in allen multilateralen Rüstungskontrollforen, auch was Exportkontrollen und Abrüstungshilfen betrifft. Es agiert dabei in enger Zusammenarbeit mit seinen europäischen und weiteren Partnern, bewahrt aber durchaus ein eigenes Profil. Fraglich ist jedoch, ob die existierenden Nichtverbreitungsregime auch künftig aufrechterhalten oder sogar gestärkt werden können. Sollte es nicht gelingen,

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den Iran zur bedingungslosen Einhaltung des Atomwaffensperrvertrages zu verpflichten, könnte die Zukunft dieses Regimes durchaus in Frage stehen. Der Streit um das nach Ansicht vieler Nichtkernwaffenstaaten nicht eingelöste nukleare Abrüstungsversprechen, das nicht erfolgte Inkrafttreten des nuklearen Teststoppvertrages, die bislang gescheiterten Bemühungen um die Stärkung des Biologiewaffen-Übereinkommens – all dies sind Anzeichen einer fundamentalen Krise der multilateralen Rüstungskontrolle als Instrument der Nichtverbreitungspolitik. Sollte diese Krise nicht überwunden, sondern die Regime dauerhaft geschädigt oder sogar zerstört werden, stünde die europäische, vor allem aber deutsche Nichtverbreitungspolitik, die sich traditionell immer auf kooperative Politikansätze gestützt hat, vor gänzlich neuen Herausforderungen.

Literatur Auswärtiges Amt (2005): Bericht zur Rüstungskontrolle, Abrüstung und Nichtverbreitung 2004, Berlin. Badelt, Joachim (1994): Chemische Kriegführung – Chemische Abrüstung, Berlin: Verlag Arno Spitz. Bundesgesetzblatt (2003): Bekanntmachung des deutsch-russischen Abkommens über Hilfeleistung für die Russische Föderation bei der Eliminierung der von ihr zu reduzierenden nuklearen und chemischen Waffen, Teil III, Nr. 21 vom 20. August. Hansen, Keith (2005): “CTBT: Forecasting the Future”, The Bulletin of the Atomic Scientists, 61 (2), 50-57. Harnisch, Sebastian (2005): „Das Proliferationsnetzwerk um A. Q. Khan“, Aus Politik und Zeitgeschichte, Nr. 48, 24-31. Koalitionsvertrag für Deutschland zwischen CDU, CSU und SPD (2005): Gemeinsam für Deutschland. Mit Mut und Menschlichkeit, 11. November. Müller, Harald (2005): Vertrag im Zerfall? Die gescheiterte Überprüfungskonferenz des Nichtverbreitungsertrages und ihre Folgen, Frankfurt a.M.: Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung, Report Nr. 4. Müller, Harald (2004): “Germany and the proliferation of weapons of mass destruction to states and non-state actors”, Conference Paper: German Foreign Policy in the 1990s and beyond, International Conference, Brühl, 14.-17. Juli. Negroponte, John D. (2006): Annual Threat Assessment of the Director of National Intelligence for the Senate Select Committee on Intelligence, Washington, D.C., 2. Februar. Rat der EU (2003a): Ein sicheres Europa in einer besseren Welt: Europäische Sicherheitsstrategie, Brüssel, 12. Dezember. Rat der EU (2003b): Strategie der EU gegen die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, Brüssel, 12. Dezember. Spector, Leonard S. (2005): U.S. Nuclear Cooperation with India, Testimony before the International Relations Committee of the U.S. House of Representatives, 26. Oktober.

Rüstungskontrolle und Nichtverbreitungspolitik

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Deutsche Außenpolitik und Krisenprävention: Schicksal eines vordergründig erfolgreichen Paradigmas Deutsche Außenpolitik und Krisenprävention

Andreas Mehler und Daniel Dückers

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Einführung

Konfliktprävention – oder das im deutschen Gebrauch häufigere Äquivalent Krisenprävention – gehört sicher zu den wichtigsten Neuorientierungen der Außenpolitik allgemein und der Entwicklungszusammenarbeit im Besonderen in den 1990er Jahren. Nach einer Phase des Belächelns folgte eine – zum Teil nur oberflächliche – Verankerung des Themas in Ministerien und Durchführungsorganisationen und inzwischen auch schon wieder eine Infragestellung oder Überspielung durch neuere Paradigmen – vom state-building bis hin zur Terrorismusbekämpfung. Während Krisenprävention verbal seit Jahren erhebliche Beachtung erfährt, ist die unmittelbar bestechende Logik des dem Nachsorgen vorzuziehenden Vorbeugens mit insgesamt wenigen Taten bei alles in allem geringem Mitteleinsatz einhergegangen. Auch konnte über zu berücksichtigende Konfliktfaktoren international keine Einigkeit erzielt werden und das konkrete Handeln blieb stark altem Denken verhaftet. Volker Matthies meint denn auch: Nach über einer Dekade hat das neue Paradigma des vorbeugenden, pro-aktiven Handelns das alte Paradigma des reaktiv-kurativen Umgangs mit Gewaltkonflikten immer noch nicht abgelöst (Matthies 2004: 168).

Zunächst ein Blick zurück auf den Beginn der Karriere eines Schlagwortes: Mit Ende des Kalten Krieges war der Weg frei für eine neue Auseinandersetzung mit den Ursachen und der möglichen Verhinderung häufig ‚kleiner’, aber verlustreicher Kriege bzw. bewaffneter Konflikte. Die ältere Friedens- und Konfliktforschung war ganz im Bann der Ost-West-Auseinandersetzung gestanden und hatte sich kaum um andere Konflikte gekümmert. Entgegen optimistischer Erwartungen eines nun eintretenden globalen Friedenszeitalters erwiesen sich die

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1990er Jahre zunächst als wenig friedlich. Die weltweit gezählten Kriege und Opfer nahmen dann aber doch insgesamt stetig ab und nur Afrika widerstand diesem Trend. Auch wurden schmerzvolle Erfahrungen mit gescheiterten UNFriedensmissionen in Somalia und Rwanda gemacht, die wissenschaftlich und praxisorientiert ziemlich umfassend Auswertung fanden. Ein ‚erweiterter Sicherheitsbegriff’ gewann international zunehmend Akzeptanz. Wichtige Anstöße für diese neue Denkrichtung erfolgten durch eine Vielzahl von Konferenzen und durch eine begrenztere Zahl von Schlüsseldokumenten wie die Agenda for Peace des UN-Generalsekretärs Boutros Ghali. Im Folgenden wird argumentiert, dass es aber auch nicht an handwerklichen konzeptionellen Fehlern gemangelt hat, die ein Durchsetzen der Präventionslogik behindert haben. Hierzu sei in Kürze referiert, wie internationale Organisationen und nationale Regierungen – unter besonderer Berücksichtigung der Entwicklungen in Deutschland – ihre Politik konzipiert haben, wobei ein Blick auf die vorherrschenden Muster der Konfliktanalyse und dies wiederum bezogen auf Afrika jeweils der Ausgangspunkt ist. Damit skizziert der vorliegende Beitrag die ‚Karriere’ des Begriffs, die institutionellen Anpassungen und die erfolgten Umsetzungsmaßnahmen im Rahmen der Krisenpräventionspolitik. Es werden Schwächen in der Diskussion aufgezeigt und abschließend Erwartungen über den weiteren Weg geäußert.

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Konzepte und Akteure der Krisenprävention im internationalen Umfeld Deutschlands

2.1 Krisenprävention im Rahmen der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung Der Entwicklungshilfeausschuss (Development Assistance Committee, DAC) der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD) ist in erster Linie ein Koordinationsgremium, das aber im Themenbereich von sich reden machte und auf dessen Agenda Krisenprävention einen prominenten Platz einnimmt. In seinen Leitlinien zu „Conflict, Peace and Development Co-operation on the Threshold of the 21st Century“ nannte die Einrichtung 1997 folgende Konfliktursachen: Probleme des Managements von Transitionen und schnellem Wandel, sich ausweitende sozioökonomische Disparitäten, die Instrumentalisierung von „ethnischen und ande-

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Andreas Mehler und Daniel Dückers

ren Unterschieden“, Wettbewerb um gemeinsame Ressourcen und das Erbe der Gewalt (OECD 20011: 87-89). Ganz systematisch erschien das nicht, aber diese Leitlinien waren zu jener Zeit ein klarer Referenzpunkt der Diskussion. In einem Folgedokument wurde aber immer weniger deutlich, was als Konfliktfaktor und was lediglich als Frühwarnindikator zu gelten hatte (OECD 2001: 31-32). Der jüngere Fokus des DAC auf poor performers oder ‚schwierige Partnerschaften’ hat immer noch mittelbar etwas mit Konflikten zu tun, nämlich über den Umweg der Staatszerfalls-Debatte. Auch wird die Bedeutung von Krisenprävention (und Friedenskonsolidierung) im Zusammenhang mit der Verfolgung der ‚Millennium Entwicklungsziele’ betont (OECD 2006: 2). Ein organisierter Lernprozess (gemeinsam mit EU, United Nations Development Program (UNDP) und Weltbank) über Effektivität von Entwicklungsstrategien in solch schwierigen Kontexten richtet sich auch explizit gegen simplistische Thesen zu Staatszerfall und Konflikt (‚Ressourcenfluch’, greed and grievance, ‚Konfliktzyklus’) (OECD 2005a: 6). Neue Themen wie developmental peacekeeping und – unter Ägide des DAC Network on Conflict, Peace and Development Co-operation – Spezialthemen wie Sicherheitssektorreform werden zusätzlich verfolgt; insbesondere letzteres mit engem Bezug zu Krisenprävention (OECD 2005b).

2.2 Krisenprävention und die Vereinten Nationen „Conflict prevention remains one of the highest aims of the United Nations” (United Nations 2006). Und in der Tat spielen die Vereinten Nationen eine herausragende Rolle im Kontinuum zwischen Krisenprävention und Friedenserzwingung (Barnett 2001). Dies gilt vor allem konzeptionell. Der gegenwärtige Generalsekretär ließ unter seinem Namen einen der einflussreichsten Berichte zu den Konfliktursachen in Afrika veröffentlichen (United Nations 1998). Darin betont Annan das historische Erbe (koloniale Grenzen, institutionelle Erbstücke, etablierte Handelsbeziehungen bis hin zur Unterstützung autoritärer Regime in der Nachkolonialzeit) und stellt interne Faktoren (Natur der Herrschaft, ungeeignete Wahlsysteme, Politisierung von Ethnizität) und externe Faktoren (ökonomische Interessen, Wettbewerb um Ressourcen, Destabilisierung durch Nachbarstaaten) gegenüber. Er benennt Auswirkungen von Kriegsökonomien und – etwas unsystematisch – sekundäre Faktoren in spezifischen Situationen (explizit:

Das neuere Dokument enthält die „Guidelines on Conflict, Peace and Development Co-operation on the Threshold of the 21st Century“ (1997) als Annex.

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Landrechtproblematik). Insgesamt war dies Ende der 1990er Jahre der umfassendste und differenzierteste Zugang aller nennenswerten Policy-Papiere. Die meisten UN-Organisationen beziehen sich weiterhin auf dieses Dokument und benötigen daher kein eigenes Konzept.2 Dies sollte Kohärenz erleichtern. Annan machte die Prävention bewaffneter Konflikte überdies zu einer Top-Priorität seiner zweiten Amtszeit. Der „Report on the Prevention of Armed Conflict“ fordert einen Paradigmenwechsel von der Kultur der Reaktion zu einer Kultur der Prävention von Konflikten (United Nations 2001).

2.3 Konzeption und Implementierung von Krisenprävention durch die Europäische Union Die EU hat Krisenprävention vergleichsweise früh (1995) und prominent zu einem entwicklungspolitischen Thema gerade im Zusammenhang mit Afrika gemacht. Ratsbeschlüsse des Jahres 1998 benannten vier hauptsächliche Konfliktgründe: 1) das Ungleichgewicht politischer, sozio-ökonomischer und kultureller Chancen zwischen unterschiedlichen Identitätsgruppen, 2) den Mangel an demokratischer Legitimität und an Effizienz der Regierungsführung, 3) die Abwesenheit von Möglichkeiten friedlicher Zusammenführung von Gruppeninteressen und für die Überwindung von Trennungslinien zwischen Identitätsgruppen, 4) den Mangel an einer aktiven und organisierten Zivilgesellschaft. In ihrem Bericht von 2001 zum Thema Krisenprävention forderte die EUKommission eine „enhanced common analysis of root causes of conflict and of signs of emerging conflict“ (European Commission 2001). Dies klang nach einer neuen Verunsicherung im Hinblick auf Konfliktursachen. Nun fand sich eine additive Liste von konfliktverschärfenden Faktoren: Armut, ökonomische Stagnation, ungleiche Ressourcenverteilung, schwache Gesellschaftsstrukturen, undemokratische Regierungsführung, systematische Diskriminierung, Unterdrückung von Minderheitenrechten, destabilisierende Effekte von Flüchtlingsströmen, ethnische Antagonismen, religiöse und kulturelle Intoleranz, soziale Ungerechtigkeit, Ausbreitung von Massenvernichtungswaffen sowie Kleinwaffen. In einem Gemeinsamen Standpunkt des Rates werden ökonomische Faktoren (mangelhafte Eingliederung in die Weltwirtschaft, illegale Ausbeutung und

2 Am 05.09.2003 verabschiedete die UN-Generalversammlung einen Folgebericht (United Nations 2003) Bis heute scheinen diese Dokumente die Position der UN wiederzugeben. Aktuelle Forschung wird über das War-Torn-Societies Transition Programm betrieben, siehe http://www.wsp-international.org.

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Andreas Mehler und Daniel Dückers

Kommerzialisierung von hochwertigen Gütern, illegale Ausbeutung natürlicher Ressourcen) hervorgehoben und gleichzeitig der Sicherheitssektor und die Verbreitung von Kleinwaffen genannt (Council of the European Union 2001a). Die schwedische Präsidentschaft hat dann das EU-Programm zur Prävention gewaltsamer Konflikte auf den Weg gebracht, worin sich jedoch weder eine Liste von Konfliktgründen noch ein Analyseraster findet (Council of the European Union 2001b). Diese kurze Beschreibung zeigt schon, dass die frühe Festlegung auf ein Bündel von Konfliktursachen nicht mehr vorhanden ist.3 Der Europäische Rat beschloss schließlich im November 2003 (operational Mai 2004), den Europäischen Entwicklungs-Fonds heranzuziehen, um eine „Peace Facility for Africa“ zu schaffen, die afrikanische Friedenseinsätze finanziell unterstützt.4 Es blieb immer klar, dass es sich um die Unterstützung multilateraler Peacekeeping-Einsätze handeln sollte und nicht um ein Instrument im ‚Kampf gegen den Terrorismus’. Allerdings steht der Anspruch einer gemeinsamen Sicherheitspolitik schon auch im Zusammenhang mit den Herausforderungen Terrorismus, Massenvernichtungswaffen und Staatszerfall, sichtbar am sogenannten Solana-Papier und der Europäischen Sicherheitsstrategie (Rat der Europäischen Union 2003). Die breitere Definition einer ‚erweiterten Sicherheit’ sollte es erleichtern, militärisch und zivil auch außerhalb der EU frühestmöglich präventiv in politische und sozioökonomische Krisen einzugreifen (Rummel 2004: 2). Es erscheint noch nicht ganz klar, wie die insgesamt geschwächten Entwicklungsinstitutionen der EU in diese Strategie einbezogen werden. Im September 2004 legte die Study Group on Europe’s Security Capabilities ihre Doktrin zur ‚menschlichen Sicherheit’ vor, die eine entsprechende Human Security Response Force von 15.000 Mann einzurichten empfahl, von denen mindestens 5.000 aus zivilen Institutionen stammen sollten (Polizei, Menschenrechtsbeobachter, Spezialisten der Entwicklungszusammenarbeit und der humanitären Hilfe, Verwaltungspersonal etc.).

3 Eine Stellungnahme der EU-Präsidentschaft vor dem UN-Sicherheitsrat (30.05.2003) bleibt bei der etwas abgewandelten unspezifischen Nennung von Konfliktursachen, siehe http://europa-eu-un.org/article. asp?id=2430 (Zugriff 04.08.2003). 4 Die EU hat 250 Millionen Euro dafür vorgesehen. Die Fazilität wird als Beitrag zur Bekämpfung der Ursachen für Unsicherheit in Afrika bezeichnet (vgl. auch Faria 2004: 5, 32f). Als erste Mission der Afrikanischen Union wurde der Einsatz in Darfur/Sudan durch die Fazilität unterstützt.

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2.4 Krisenprävention und die Weltbank Die Weltbank hatte sich über lange Zeit hinweg darauf festgelegt, an Konsequenzen von Konflikten und nicht an Konfliktursachen zu arbeiten. Allerdings nimmt die Weltbank im Kontext umfassenderer Ansätze von ‚Entwicklung’ mittlerweile auch eine breiter definierte Rolle im Wiederaufbau konfliktgeschädigter Länder ein, die präventives Arbeiten umfasst. Betrachtet man die interne Beschäftigung mit der Konfliktanalyse, so beeindruckt das Tempo der inhaltlichen Durchdringung, die mit manchem scharfen Kurswechsel verbunden war. In einem Workshop-Bericht der bankeigenen PostConflict Unit (1998) waren insbesondere Ungleichheit, Exklusion und Erniedrigung als wichtige Konfliktgründe genannt worden. Einige der Bank nahestehende Wirtschaftswissenschaftler entwickelten nun aber die greed and grievanceFormel, laut der ein großer Teil der gewaltsamen Konflikte der persönlichen Gier von Rebellen und Kriegsherren zuzurechnen sei (Collier/Hoeffler 2000) – und kassierten dafür erhebliche Kritik aus den Nachbardisziplinen. Einem Policy Paper (World Bank 2001) war wenig später zu entnehmen, dass man von einer Variation der Konfliktgründe von Land zu Land ausgehe, Standardformeln also eher ablehne. Außerdem wurden nun Konfliktursachen und -katalysatoren deutlicher unterschieden. Ein spezieller Fokus in diesem Bericht galt den Umweltursachen und -folgen von Konflikten. Drei Jahre später hatten die Wissenschaftler um Paul Collier hinzugelernt. In „Breaking the Conflict Trap“ wurde nun differenzierter argumentiert: „Loot is not usually the root motivation for conflict, but it may become critical to its perpetuation, giving rise to the conflict trap” (Collier et al. 2003: 79). Konfliktverlängernden Faktoren und ihrer Unterscheidung von ursprünglichen Konfliktgründen kam nun – richtigerweise – zentrale analytische Bedeutung zu. Es ist mittlerweile klar, dass die Bank die jüngeren Ergebnisse der Forschungsarbeiten von Collier und anderen für sich übernommen hat. Diese hatten u.a. ein hohes Konfliktrisiko in kriselnden Ländern mit niedrigem Pro-KopfEinkommen festgestellt sowie ein erhöhtes Risiko für Länder in einer ersten Phase nach Beendigung eines Krieges, wieder in eine ‚heiße Konfliktphase’ zurückzufallen (World Bank 2004: 14). Daraus hatten die Forscher die Notwendigkeit eines massiven Engagements abgeleitet. Die Weltbank hat mittlerweile das Credo, dass es ohne Frieden keine Entwicklung und keine Armutsreduzierung gibt (World Bank 2004: 14). Offensichtlich hat sich die Weltbank mit der akademischen Diskussion beschäftigt und stellt nun fest:

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Andreas Mehler und Daniel Dückers There is no consensus, let alone best practices, on how to integrate the conflict nexus or the key elements of conflict-affected PRSP [Poverty Reduction Strategy Papers, Anm. der Verf.] processes (World Bank 2004: 14f).

Diese Feststellungen führen direkt in die Praxis, die davon geprägt bleibt, dass sich die Weltbank auf ihr primär ökonomisches Mandat konzentriert. Der Beschränkung auf den Wiederaufbau von Infrastrukturen als unhinterfragter Handlungsmaxime in Postkonfliktsituationen sind inzwischen aber eine Einsicht in die Notwendigkeit der Konfliktanalyse (wie gesehen), in die Stärkung von Konfliktsensibilität in Bezug auf die Aktivitäten der Weltbank und letztlich auch der Minimierung von strukturellen Konfliktpotenzialen gefolgt. Die Unterstützung von politischem Wandel durch Förderung von reformorientierten Akteuren, Institutionenaufbau, gute Regierungsführung, Erhöhung der Transparenz im Energiesektor und beim Handel mit Gütern, die mit Konflikten in Verbindung stehen (Diamanten, Holz, wertvolle Metalle) werden als wichtige Strategien bezeichnet. Damit differenziert sich das einst etwas einseitig makroökonomisch ansetzende Mandat der Weltbank eben doch. Aktiv ist die Bank nun auch in den multilateralen und auf mehrere Länder bezogenen Demobilisierungsprogrammen (Multi-Country Demobilisation and Reintegration Program, MDRP) für Ex-Kombattanten (390 Mio. US-Dollar für 2002-20065). Dies sind klare Fortschritte, die durch die Conflict Prevention and Reconstruction Unit (CPR) und die Development Research Group orchestriert wurden. Dennoch bleiben Schwachpunkte: Zwar gibt es mittlerweile eine angemessenere Analyse von Konfliktursachen im Rahmen des Conflict Analysis Framework (CAF), in der Praxis wurden aber Poverty Reduction Strategy (PRS) Ansätze und Konfliktpräventionsansätze noch nicht systematisch verknüpft, was eben in ausgesprochenen Konfliktländern sinnvoll wäre. Sinnvoll wäre weiterhin, dass auch die konfliktspezifischen Wirkungen der Strukturanpassungspolitik einer kritischen Überprüfung unterzogen werden. Hier muss weiter kritisch auf die mit der Deregulierung von Staatsapparaten einhergehenden Risiken hingewiesen werden. Denkbare konfliktfördernde Aspekte der Armutsstrategien und die Gefahr, dass auch aus ihnen neue gewaltsame Auseinandersetzungen entstehen können, werden in den vorliegenden PRSP wenig diskutiert. Auch bei Strategiepapieren zu den Ländern, die als hochgradig krisengefährdet bezeichnet werden müssen, findet sich kein Hinweis auf eine Priorität der Prävention. Geeignete Formen der Partizipation, die ebenfalls Eskalationsrisiken minimieren können, sind nicht deut-

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Die Zahlen sind den Internetseiten des Programms (www.mdrp.org) entnommen.

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lich konturiert. Damit laufen die Programme Gefahr, bestehende gesellschaftliche Disparitäten nicht nur auszuklammern, sondern sie mitunter zu zementieren und im schlimmsten Fall gewaltförmige Konfliktaustragung zu fördern. Die Weltbank-Bilanz der letzten Jahre bleibt aber im Themenbereich deutlich positiv. Die politische Dimension von Armut spielt im neuen strategischen Ansatz der Bank eine größere Rolle als zuvor. PRS-Prozesse können eben auch dazu beitragen, spezifische Armuts- und damit auch Konfliktursachen zu identifizieren und künftig angemessener zu bearbeiten. Gleichzeitig besteht wenigstens die Chance, partizipative Prozesse und darüber den Dialog zu zentralen Reformfragen zu fördern und damit gewaltfreie Wege der Konfliktaustragung zu institutionalisieren. Es steht dennoch zu vermuten, dass die Praxis stark variiert und von den leitenden Personen der Weltbank-Vertretung abhängt. Kritiker glauben, dass das – im Vergleich zu anderen Akteuren – erhebliche, aber verstreute Wissen der Bank erst noch in geeigneter Form zusammengebracht und koordiniert angewandt werden muss (Lund 2004).

2.5 Nationalstaatliche Strategien zur Konfliktprävention Einige der wichtigsten Geberländer in den genannten Institutionen haben ihre eigenen Präventionskonzepte entwickelt, allerdings finden sich dort auch regelmäßig Verweise auf multilaterale Rahmensetzungen (UN-System, OECD, EU oder G8). Ein kurzer Überblick kann hilfreich sein:

2.5.1

Großbritannien

Rhetorisch spielt Konfliktprävention eine große Rolle in der britischen Politik – gegenüber Afrika besonders, aber im Grunde in der gesamten Außenpolitik (Kapila/Wermester 2002). Gerne vorgezeigt wird das ressortübergreifende Koordinationskomitee zwischen Foreign and Commonwealth Office (FCO), Ministry of Defense (MOD) und Department for International Development (DfID) unter dem Namen Africa Conflict Prevention Pool. Weniger klar ist die inhaltliche Konzeption: Der offizielle Eintrag in der Homepage der UK Conflict Prevention Initiative for Africa von 2002 benennt ziemlich unspezifisch und additiv Konfliktursachen.6 Diese

6 Dort heißt es: „[Sources of conflict] include political, economic and social exclusion, poor governance and corruption, manipulation of ethnicity, and abuse of human rights. Africa also needs to address the

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Andreas Mehler und Daniel Dückers

stimmen allerdings überhaupt nicht mit dem Ergebnis eines groß angelegten Konsultationsprozesses überein, den das DfID im Namen des Koordinationsgremiums initiiert hatte. Ein entsprechendes Diskussionspapier mit dem Titel „The Causes of Conflict in Africa“ war im Mai 2001 auf die Homepage gelegt worden. Das konsolidierte Papier vom Oktober gleichen Jahres (DfID 2001) nannte die Bedeutung schwacher Staaten und Staatszerfall, Ungleichheit zwischen Gruppen, ökonomischen Niedergangs und wirtschaftlicher Schocks, unspezifizierte „historische Faktoren“ und den Reichtum an natürlichen Rohstoffen als Konfliktursachen. Als „Sekundärursachen“ wurden außerdem Arbeitslosigkeit, Mangel an Bildung, demographischer Druck, der Missbrauch von Ethnizität und der leichte Zugang zu Waffen genannt; es folgten noch „Tertiärursachen“ (DfID 2001: 14-16). Um die Sammlung komplett zu machen, meinte der damalige Außenminister Cook im Frühling 2001 sagen zu müssen, dass Armut Konflikte hervorruft (Cook 2001). Während also beispielhaft koordiniert wird, fehlt es an einer klaren Konzeption, vielleicht will man sich einfach auch nicht festlegen.

2.5.2

Frankreich

Ähnlich ‚pragmatisch’ könnte man das Auftreten Frankreichs verstehen. Innerhalb Europas gilt Frankreich als der Staat mit dem besten Informationsnetzwerk, erheblichen Einflussmöglichkeiten und auch beträchtlichen Interessen im Hinblick auf Sicherheit in Afrika. Umso überraschender erscheint, dass Krisenprävention als Paradigma nie eine große Rolle spielte. Ein französisches Policy Paper sucht man denn auch vergeblich. Lange Zeit konnte man auf der Homepage des Quai d’Orsay lediglich Reden der Ex-Minister Josselin und Védrine finden, die einen gewissen Bezug zum Thema hatten. Der neogaullistische Außenminister de Villepin machte dann – nach der Intervention in der Côte d’Ivoire (November 2002) – Krisenreaktion zu einem Kernstück französischer Afrikapolitik. Eine Grundsatzrede vor dem Institut des hautes Etudes de Défense Nationale war dem militärischen und reaktiven Aspekt gewidmet, während sehr unspezifisch zur Entwicklungszusammenarbeit gesagt wurde, dass ihre Wiedereinführung als eine essenzielle Bedingung für die Rückkehr des Friedens anzusehen sei (Villepin 2003).

weaknesses of its regional security structures and conflict prevention mechanisms”, http://www.fco.gov. uk/servlet/Front?pagename=OpenMarket/Xcelerate/ShowPage&c=Page&cid=1017756005037 (Zugriff 04. 05.2006).

Deutsche Außenpolitik und Krisenprävention

227

Zu den neueren Doktrinen gehört stattdessen der Aufbau afrikanischer Krisenreaktionskräfte. Hierbei soll vor allem mit Großbritannien (und in gewissem Maße auch mit Deutschland) zusammengearbeitet werden. Auf dem bilateralen Gipfel in St.-Malo (Dezember 1998) wurde die gemeinsame Absicht zum Informationsaustausch und zu tieferer Kooperation bekundet. Diese Willenserklärung wurde bei einem weiteren Gipfel in Lancaster House (November 2003) erneuert – eher ein Zeichen dafür, dass in der Praxis wenig geschehen war. Auf dem 22. afrikanisch-französischen Gipfel setzte Präsident Chirac immerhin ein spätes Ausrufezeichen: Frankreich werde nicht nur reaktiv auf Krisen antworten, sondern wünsche in der Vorbeugung und ‚Heilung’ von Konflikten besser zu werden (Chirac 2003a), und im gleichen Jahr bekannte sich der Präsident auch zu einer Abkehr von kurzfristigem Effektivitäts-Denken (Chirac 2003b). Das alles kann nicht darüber hinwegtäuschen, dass Frankreich keine Impulse in der Diskussion setzt und sogar weit hinter anderen Akteuren zurückfällt.

2.5.3

USA

Die Ereignisse des 11. September 2001 und ihre Folgen haben für die US-Politik auch gegenüber Afrika klare Festlegungen gebracht. Zielsetzungen liegen nun in großer Eindeutigkeit in der Sicherung des Zugangs zu afrikanischem Erdöl, dem der Rang eines ‚nationalen Interesses’ zukommt, und im Kampf gegen den Terrorismus. Obwohl die Verbindungslinien zu den Stabilitätsinteressen klar sein sollten, ist eine offizielle Konzeption zum Umgang mit bewaffneten Konflikten in Afrika kaum auszumachen. Die US-Vertreterin im Economic and Social Council (ECOSOC) der Vereinten Nationen, Betty King, zog in einer Stellungnahme vor der Generalversammlung des Gremiums in Zweifel, dass Armut, ethnische Spaltung, religiöse Differenzen oder koloniale Grenzen hohen Erklärungswert hätten. Stattdessen bot sie ‚unverantwortliche Regierungsführung’ als ‚wahre Konfliktursache’ an (King 2000). Weitere Versatzstücke einer Konzeption (nicht aber eine solche im Ganzen) finden sich verstreut in Dokumenten der United States Agency for International Development (USAID). So erging sich USAID in den Erläuterungen für seine Greater Horn of Africa-Initiative für das Haushaltsjahr 1998 in Banalitäten à la „The root causes of conflict are often political, economic or environmental“ (USAID 1998). Nicht viel besser in dieser Hinsicht wirkt die Konfliktdefinition der Regierungsagentur: “’Conflict’ is defined as a struggle over values or claims to status, power

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[…] and scarce resources (for example land, water, natural resources, minerals and food) […].”7 2002 wurde schließlich ein internes Office of Conflict Management and Mitigation gegründet, das u.a. Schwachstellenanalysen und Analyseinstrumente entwickeln sollte. Für das Haushaltsjahr 2003 gab USAID dann an, sich besonders der Konflikt verschärfenden Bedeutung natürlicher Ressourcen wie Diamanten, Holz und Gold zuzuwenden. Die konfliktrelevanten Folgen der Ölproduktion (in der US-Akteure stark beteiligt sind) fanden demgegenüber keine Erwähnung. Expliziter war ein gemeinsamer strategischer Plan, den das State Department und USAID gemeinsam für die Haushaltsjahre 2004-2009 vorlegten (US State Department/USAID). Immer unter dem Vorbehalt des Schutzes von nationalen Interessen der USA sollte das Ziel der Abwendung und Lösung lokaler und regionaler Konflikte verfolgt werden. Hier werden mögliche Konfliktgründe in lockerer Folge genannt: Ethnic hatred, unequal economic opportunities, and political discrimination within states can lead to instability and refugee flows that spill across borders. Societies that lack means of dissent can nurture radical ideologies that appeal to those who feel threatened by existing norms and arrangements. Often, legitimate grievances provide opportunities for unscrupulous or shortsighted leaders who exploit and exacerbate tensions. Stable relations among states also can be threatened by changes in their relative wealth, power, and ambitions (US State Department/USAID 2004).

Als beispielhaftes Vorgehen gilt dabei die regionale Vernetzung von Sicherheitskräften in einem grenzenlosen Krieg gegen den Terror, auch, weil so auf eine langfristige Stationierung eigener Truppen verzichtet werden kann (Bachmann 2004: 4). Konkret besteht seit 2002 die Combined Joint Task Force-Horn of Africa (CJTF-HOA) mit Sitz in Djibuti, die eine duale Strategie zur Eindämmung bzw. Prävention terroristischer Aktivitäten verfolgt: Zum einen wird auf eine Spielart von Win the Hearts And Minds (WHAM) gesetzt, durch hauptsächlich infrastrukturelle Maßnahmen, zum anderen werden afrikanische Soldaten in Anti-TerrorTechniken ausgebildet.8 Weiter kündigte Washington im Juni 2003 seine East African Counterterrorism Initative (EACTI) an, in deren Rahmen etwa im Septem-

7 Das Zitat stammt aus den Erläuterungen zum Konfliktmanagement auf den Internetseiten der Regierungsagentur, siehe http://www.usaid.gov/locations/sub-saharan_africa/sectors/cm/index.html (Zugriff 02.08.2006). 8 CJTF-HOA ist aktiv in Eritrea, Äthiopien, Kenia, Somalia, Sudan und Jemen.

Deutsche Außenpolitik und Krisenprävention

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ber 2005 eine Truppenübung durchgeführt wurde.9 Im selben Jahr wurden die USA auch in der Sahelzone militärisch aktiv (Pan Sahel Initiative, PSI). Mit struktureller Krisenprävention hatte dies immer weniger zu tun. Im Rahmen von PSI trainierten US-Einheiten Verbände aus Mali, Mauretanien, Niger und Tschad, um deren Kampf- und Grenzkontrollkapazitäten zu verbessern. Mittlerweile wurde PSI von der Trans Saharan Counterterrorism Initiative (TSCI) abgelöst, die im Juni 2005 mit der Operation Flintlock ihre Arbeit offiziell aufnahm. TSCI geht finanziell über das PSI-Konzept hinaus (500 Mio. US-Dollar für fünf Jahre) und hat den Kreis der saharischen Partnerländer erweitert (zusätzlich zu den PSI-Teilnehmerstaaten wurden Algerien, Marokko, Senegal, Nigeria und Tunesien einbezogen; voraussichtlich demnächst auch Libyen). Laut Erklärungen der US-Regierung stellt TSCI einen umfassenderen Ansatz zur Förderung regionaler Sicherheit dar, an dem auf US-Seite neben dem Verteidigungsministerium weitere Regierungsagenturen einbezogen sind.10 Sämtliche dieser im Rahmen des US-‚Anti-Terror-Kampfs’ erfolgten Initiativen wurden von deutlicher Kritik begleitet. Insbesondere wurde bzw. wird vor unbeabsichtigten und kontraproduktiven Effekten gewarnt – wie die zur Härte des Vorgehens spiegelbildliche Stärkung islamistischer Tendenzen (International Crisis Group 2005a). Auch würden die Ansätze allgemein die Komplexität lokaler Gegebenheiten nicht genügend berücksichtigen (International Crisis Group 2005b, in Bezug auf CJTF-HOA). Dennoch lässt sich festhalten, dass den Initiativen ein präventiver, allerdings eben v.a. präventiv-militärischer Gedanke zugrunde liegt. Dieser kommt jedoch ohne eine politische Strategie zur Stabilisierung afrikanischer Staaten aus.

3

Konzepte, Institutionen und Implementierung der deutschen Krisenpräventionspolitik

In Deutschland kam Krisenprävention erst relativ spät, ab 1999, ein prominenterer Platz auf der Agenda der Bundesregierung zu. Insbesondere hatten die Ereignisse im Kosovo Katalysatorwirkung: Sie verdeutlichten erneut das Versagen der internationalen Gemeinschaft, Gewaltkonflikte – selbst in Europa und trotz masDie Truppenübung fand südlich von Nairobi unter Beteiligung von 150 Offizieren und über 100 Soldaten der taktischen Ebene statt. Truppensteller waren Tanzania, Kenya und Uganda, außerdem nahmen auch US Offizielle und Beobachter aus Rwanda und Burundi teil. 10 Dies sind: US Agency for International Development (im Bereich Erziehung), State Department (Flughafensicherheit) und Finanzministerium (Kreditvergabe). 9

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siver Vorzeichen – zu verhindern, sie führten zu einem kostenintensiven (und völkerrechtswidrigen) Krieg der NATO unter Beteiligung Deutschlands und sie gingen anschließend mit einem erheblichen ad hoc-Bedarf an zivilem Friedenspersonal einher. Letzteres führte in Deutschland zu einigen Schwierigkeiten, die selbst eingegangen Verpflichtungen zu erfüllen. Im gleichen Jahr wurde dann der Haushaltstitel „Friedenserhaltende Maßnahmen“ (FEM) geschaffen und der Zivile Friedensdienst (ZFD) eingerichtet (Debiel 2005). 2002 folgte die Gründung des Zentrums für Internationale Friedenseinsätze (ZIF), um die deutschen Kapazitäten im Bereich des zivilen Personals in Friedenseinsätzen zu erhöhen (Zusammenführung von Zuständigkeiten in einer Institution, Aufbau, Neustrukturierung und Pflege eines Personalpools, Durchführung von Vorbereitungskursen für Einsatzpersonal, Rekrutierung, Analyse/lessons learned). In den Ministerien fand das verstärkte Bewusstsein der Bedeutung von Krisenprävention Niederschlag in den Gründungen entsprechender Abteilungen: Im Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) wurde ein „Referat Friedensentwicklung und Krisenprävention“ eingerichtet, im Auswärtigen Amt (AA) wurde der Bereich in der 2001 neu geschaffenen „Abteilung Globale Fragen, Vereinte Nationen, Menschenrechte und humanitäre Hilfe“ prominent verankert.11 Auch wurde bei der Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) ein „Sektorvorhaben Krisenprävention“ eingerichtet und die Deutsche Stiftung Friedensforschung (DSF) mit einem Startkapital von 50 Mio. Euro ins Leben gerufen. Im Jahr 2000 hatte die Bundesregierung ein „Gesamtkonzept zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“ vorgelegt (Auswärtiges Amt 2004: 109-111, Anhang). Rhetorisch wurde ‚Krisenprävention’ zu einem wichtigen Aspekt gerade der Afrikapolitik erhoben (Mehler 2000). Der zweite rotgrüne Koalitionsvertrag vom Oktober 2002 erklärte das Thema zu einem Hauptziel deutscher Entwicklungszusammenarbeit (SPD/Bündnis 90, Die Grünen 2002). Im Hinblick auf Konfliktanalyse wurden einige neue Erklärungsversuche abgegeben, die nicht vollständig überzeugen konnten. Der Homepage-Eintrag des Auswärtigen Amtes zu Krisenprävention und Krisenbewältigung nennt Armut und wirtschaftliche Rückständigkeit, soziale Ungerechtigkeit und politische Unterdrückung, Intoleranz und Ignoranz als strukturelle Konfliktursachen.12 Auf der BMZ-Homepage werden die Ursachen für Konflikte als vielfältig gekennSiehe die Aufgabenbeschreibung der Abteilung unter http://www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/ AAmt/AA/GlobaleFragen.html (Zugriff 20.05.2006). 12 siehe http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/aussenpolitik/friedenspolitik/ziv_km/konfliktpraev1_html (Zugriff 04.05.2006). 11

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zeichnet, dann aber doch gesagt: „Häufig sind die Ursachen von Konflikten strukturell bedingt – es geht um ungerechte Verteilung von Macht, Ressourcen oder Einkommen.“13 Nicht wesentlich systematischer ist der zusätzliche Eintrag zu ‚Wie entstehen Konflikte?’: Die Ursachen für Konflikte sind vielfältig und nicht auf einen Nenner zu bringen. Ein zentrales Problem und Auslöser oder Verstärker von gewaltsamen Konflikten ist sicher Armut und der ungleiche Zugang zu Ressourcen. Aber es gibt auch politische Ursachen, wie der Zerfall staatlicher Strukturen oder die Missachtung von Menschenrechten.14

Der Krisenindikatorenkatalog des BMZ gibt weitere Hinweise auf als dominant erachtete Konfliktursachen (Spelten 1999). In seiner überarbeiteten Form (Spelten 2003) nahm der Katalog dann die Themenkomplexe Staatszerfall, Kleinwaffen und nicht-staatliche Gewaltakteure sowie Ressourcenkonflikte mit auf und glich sich damit dem internationalen Forschungsstand an. Implizite Bewertungen fanden sich außerdem in den Erläuterungen zum deutschen Beitrag zum gemeinsamen Afrika-G8 Plan, der auf dem G8-Gipfel in Evian angenommen wurde (2003); allerdings ging es hier eher um Konfliktnachsorge und afrikanische PeacekeepingKapazitäten. Als beispielhaft für die „nachhaltige Umsetzung des G-8 Afrika-Aktionsplans“15 gilt die Förderung des Kofi Annan International Peacekeeping Training Centre (KAIPTC) in Accra/Ghana, das v.a. militärisches und ziviles afrikanisches Personal für Friedenseinsätze ausbildet. Bereits ab 2002 finanzierte Deutschland mit 1,8 Mio. Euro den Bau wichtiger Gebäude des damals in Entstehung begriffenen Zentrums, seitdem wird das KAIPTC mit verschiedenen Maßnahmen durch die Ministerien für Entwicklung, Verteidigung und Auswärtiges bzw. deren Durchführungsorganisationen unterstützt. Der hohe Stellenwert, der der Förderung der westafrikanischen Peacekeeping-Einrichtung von deutscher Seite aus zukommt, wurde mit der Anwesenheit des Bundeskanzlers bei der Einweihung des Zentrums unterstrichen – in Anerkennung des deutschen Engagements wurde der Konferenzraum des KAIPTC nach Gerhard Schröder benannt.

siehe http://www.bmz.de/de/themen/frieden/hintergrund/index.html (Zugriff 04.05.2006). Diese Aussagen finden sich auf der Seite http://www.bmz.de/de/themen/frieden/hintergrund/wie_ entstehen_konflikte/index.html (Zugriff 04.05.2006). 15 So das BMZ in seiner Darstellung konkreter, auf den „G8 Afrika Aktionsplan“ Bezug nehmender ‚Leuchtturmprojekte’, siehe http://www.bmz.de/de/themen/G8_Afrika/Leuchtturmprojekte/Projekt01. htm (Zugriff 21.05.2006). 13 14

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Eine Überwindung der Ressortgrenzen wurde dann mit dem „Aktionsplan der Bundesregierung zur zivilen Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“ im Mai 2004 angestrebt (Auswärtiges Amt 2004a). Damit hat sich die deutsche Politik nun doch deutlich von den meisten anderen Gebernationen positiv abgesetzt. Inhaltlich wird in diesem Dokument zwar nirgends systematisch eine Konfliktursachenanalyse vorgelegt. Als strategische Ansatzpunkte werden aber die Herstellung verlässlicher staatlicher Strukturen (Rechtsstaatlichkeit, Demokratie, Menschenrechte und Sicherheit), die Schaffung von Friedenspotenzialen in der Zivilgesellschaft, bei den Medien sowie in Kultur und Bildung identifiziert und somit implizit erwähnt, worin man Hauptprobleme sieht. Ein weiterer Ansatzpunkt sei die Sicherung der Lebenschancen der betroffenen Menschen durch geeignete Maßnahmen auf den Gebieten Wirtschaft, Gesellschaft und Umwelt (Auswärtiges Amt 2004: 5). Einzelne Einsichten bieten sicherlich Erkenntnisgewinn, wenn z.B. – im Unterschied zur BMZ-Position – nicht Armut und Ressourcenknappheit als solche, sondern ungleiche Verteilung und unterschiedliche Zugangschancen von Bevölkerungsteilen zu Ressourcen als Konfliktursachen benannt werden. Allerdings muss man sich fragen, wieso einzelne Ministerien trotz der Existenz gemeinsamer Papiere der Bundesregierung eigene, abweichende Darstellungen weiter pflegen. In Folge des Aktionsplans, in dem insbesondere die interministerielle Kohärenz Betonung findet, wurde im September 2004 ein ‚Ressortkreis zivile Krisenprävention’ eingerichtet (Auswärtiges Amt 2004b), dessen Arbeit von einem wenige Monate später geschaffenen „Beirat für zivile Krisenprävention“ unterstützt wird. Neben dem ZFD, der DSF und den Durchführungsorganisationen und nachgeordneten Behörden der relevanten Ministerien wird das institutionelle Feld durch die Gruppe Friedensentwicklung (FriEnt) aus BMZ, Durchführungsorganisationen, Kirchen, politischen Stiftungen und weiteren Nicht-Regierungsorganisationen (NROs) abgerundet, deren Aufgabe es ist, einerseits konzeptionelle Zuarbeit zu leisten, andererseits zur besseren Koordination der zahlreichen auf dem Gebiet tätigen deutschen Institutionen beizutragen. Innerhalb der think tanks Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE) und German Institute for Global and Area Studies (GIGA) werden außerdem fortlaufend weitere Papiere zu wichtigen Querschnittsfragen im Themenbereich erstellt. Insgesamt nimmt sich das Arsenal also ganz stattlich aus.

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Der Aktionsplan, der mit 161 ‚Aktionen’ (umzusetzen innerhalb von fünf bis zehn Jahren)16 weiterhin entscheidender Bestandteil der deutschen Krisenpräventionspolitik ist, erhielt öffentlich Zuspruch und Kritik. Die Einschätzungen reichten von ‚überambitioniert’ bis zu ‚fehlender Substanz’. Auffällig ist, dass das Papier keine konkreten Finanzzusagen enthält und dass zur Durchführung der meisten ‚Aktionen’ auch keine zusätzlichen Mittel notwendig sind. Im Aktionsplan wird lediglich in Aussicht gestellt, dass sich „die Bundesregierung [dafür einsetzt], Haushaltsmittel für Krisenprävention zu verstetigen“ (Auswärtiges Amt 2004a: 90; Aktion 139) – obwohl doch die vertiefte Schwerpunktsetzung eine deutliche Erhöhung nahe legen würde. Hier scheint es, dass der Aktionsplan unter der Vorgabe der Kostenneutralität entstanden ist, woraus sich eine weiterhin nur untergeordnete Bedeutung von Krisenprävention ableitet. Auch der Handlungsspielraum zur Implementierung der vorgesehen ‚Aktionen’ ist durch die weitgehende Nicht-Bereitstellung zusätzlicher Finanzmittel deutlich begrenzt. Der Ressortkreis beschloss, wie der damalige Vorsitzende, Botschafter Ortwin Hennig, in einem Interview erläuterte, sich zunächst auf die Umsetzung von vier so genannten ‚Leuchtturmprojekten’ zu beschränken: „auf die [rechtliche] Absicherung des Personals in Friedensmissionen, auf Krisenpräventionsstrategien für potenzielle Konfliktländer [die in „Ländergesprächskreisen“ entwickelt werden sollen], die Optimierung deutscher Hilfe beim Staatsaufbau [bezogen auf den Bereich Sicherheitssektorreform] und auf neue Modelle der Finanzierung für den Bereich Krisenprävention [bezogen auf die Prüfung des britischen pool system]“ (Interview in: Biron/Friedrich-Freksa 2005: 69). Derzeit lässt sich folgender Stand der Projekte skizzieren: ƒ

ƒ

Die Ausgestaltung der rechtlichen Absicherung von deutschem Einsatzpersonal in Friedensmissionen ist noch work in progress, deren Abschluss wohl nicht unmittelbar bevorsteht. Während die Sinnhaftigkeit einer einheitlichen Regelung der beteiligten Ressorts allgemein Akzeptanz gefunden zu haben scheint, ist offenbar weiterhin unklar, wie eine solche Regelung konkret aussehen soll. Die Entwicklung von Krisenpräventionsstrategien mit Hilfe des neuen Instruments der „Ländergesprächskreise“ (LGK) wurde im Rahmen eines ersten Gesprächskreises zu Nigeria erprobt. Besonderes Kennzeichen der LGK

Der Hinweis auf diesen zeitlichen Rahmen wird im Internetangebot des AA unter http://www. auswaertiges-amt.de/diplo/de/Aussenpolitik/FriedenSicherheit/Krisenpraevention/Uebersicht.html#t2gegeben (Zugriff 20.05.2006).

16

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ist die Inklusivität des Vorgehens: Zum einen sind sämtliche potenziell relevanten Ministerien einbezogen, zum anderen sind auch nicht-staatliche Akteure am Prozess beteiligt. Diese Herangehensweise soll späteres kohärentes Handeln erleichtern und gleichzeitig zu mehr Transparenz bei der Konzeption außenpolitischer Strategien führen. Der Verlauf des Pilot-LGK scheint weitgehend positiv bewertet zu werden, was auch daraus hervorgeht, dass im Ressortkreis offenbar die Schaffung weiterer LGK anvisiert wird. Dennoch ist die Nützlichkeit des Instruments in seiner derzeitigen Form durchaus fraglich. Klare Defizite bestehen in dem Mangel an Anreizen für die beteiligten Ressorts, Kohärenz zu erzielen, in der konzeptionellen Unschärfe des Ansatzes, dem bislang keine klare – oder zumindest nicht transparent gemachte – Funktionszuschreibung der nicht-staatlichen Beteiligten zugrunde liegt, in dem weitgehenden Fehlen von standardisierten Verfahren, das zu Zeitverlusten und einem erhöhten ‚Willkür-Risiko’ führt und in einem Mangel an personellen Ressourcen zur Durchführung von LGK (Dückers 2005). ƒ

ƒ

Zur Prüfung von Möglichkeiten der verbesserten Zusammenarbeit deutscher Akteure im Bereich Sicherheitssektorreform wurde eine „Findungsmission“ in Indonesien durchgeführt, deren Ergebnisse demnächst in ein mehrjähriges Programm einfließen sollen. Alle im Themenfeld relevanten deutschen Ministerien (Bundesministerium des Innern (BMI), Bundesverteidigungsministerium (BMVg), AA, BMZ) sollen das Programm gemeinsam implementieren, wobei ein Schwerpunkt voraussichtlich auf der Schaffung von Mechanismen der sowohl parlamentarischen als auch zivilgesellschaftlichen Kontrolle der Polizei liegen wird. Die Prüfung des pool system hat ergeben, dass das britische Modell, v.a. aus rechtlichen Gründen, für die Bundesregierung nicht praktikabel ist. Zugleich werden andere Formen der interministeriellen Zusammenarbeit erwogen (Konzipierung gemeinsamer Projekte und deren gemeinsame Finanzierung, siehe das Beispiel Indonesien).

Im Kontext des Aktionsplans steht auch das im Juni 2005 vom BMZ beschlossene neueste Schlüsseldokument: das „Übersektorale Konzept zur Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit“ (BMZ 2005a). Laut einem vorbereitenden Fachgespräch „bildet das Übersektorale Konzept [für das BMZ] die Grundlage für die Integration des Themas ‚Friedensentwicklung und Krisenprävention’ in die Verfahren der Entwicklungszusammenarbeit.“ (Gruppe Frieden und Entwicklung 2003: 5) Auch

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hier wird keine explizite Konfliktanalyse gegeben, sondern es werden allgemeine Ansatzpunkte aufgezeigt: Die Aufgabe der Entwicklungspolitik ist es […], in den Kooperationsländern durch Verbesserung der wirtschaftlichen, sozialen, ökologischen und politischen Verhältnisse zur Verhinderung und zum Abbau struktureller Ursachen von Konflikten sowie zur Förderung von Mechanismen gewaltfreier Konfliktbearbeitung beizutragen (BMZ 2005a: 8).

In Implementierungshinsicht ist insbesondere bedeutsam, dass mit dem Übersektoralen Konzept eine so genannte ‚K-Kennung’17 eingeführt worden ist, mit der eine deutlich verstärkte Hinwendung der öffentlichen deutschen Entwicklungszusammenarbeit zu krisenpräventiven Maßnahmen verbunden ist. Projekte der deutschen EZ, die in Ländern mit erhöhter Krisenneigung durchgeführt werden (dies betrifft gut die Hälfte der Kooperationsländer), müssen nun verbindlich zumindest konfliktsensibel oder zum Teil auch direkt die Krisenneigung mindernd ausgerichtet werden (BMZ 2005b: 32f). Es bleibt festzuhalten, dass in Deutschland nach einem relativ späten Anfang dann doch erhebliche Aktivität im Bereich der Krisenprävention erfolgt ist. Konzeptionell wurden einige Fortschritte erzielt, in institutioneller Hinsicht ist die Infrastruktur erheblich verbessert worden (wenngleich der Weg zu der immer wieder betonten interministeriellen Kohärenz noch lang sein dürfte und mit dem negativen Ergebnis der Prüfung des britischen pool system eine viel versprechende Option vermutlich bis auf weiteres auf Eis gelegt ist), und auch in praktischen Maßnahmen hat die Krisenprävention zunehmend Eingang gehalten. In der Tat hat das Paradigma der Krisenprävention einige Bewegung hervorgerufen und zu Veränderungen geführt – betrachtet man allerdings die eingesetzten Finanzmittel, wird deutlich, dass Krisenprävention wenigstens zum Teil als eine nur zusätzlich zu übernehmende Aufgabe anfällt, der möglichst kostenneutral nachgegangen werden soll.

Dazu das BMZ: „Die Kennung zeichnet zugleich die entwicklungspolitischen Beiträge zu Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung […] wie auch die Querschnittsdimension der Konfliktsensibilität aus“ (BMZ 2005b: 31).

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Schluss

Das Paradigma der Krisenprävention (oder das verwandte Thema der strukturellen Stabilität) hätte das Zeug dazu gehabt, die Entwicklungspolitik aus der Nische der Weltsozialhilfe zu führen und Altruismus um Interesse zu ergänzen. Diese Chance wurde insgesamt viel zu wenig genutzt, wenngleich etwa in Deutschland mit der erst jüngst erfolgten Verabschiedung des Übersektoralen Konzepts durch das BMZ hier eine neue Phase der intensivierten Hinwendung zum Thema eingeleitet zu sein scheint. Für das konkurrierende Paradigma der Terrorismusbekämpfung bleibt festzuhalten, dass dieses viel stärker reaktiv benutzt wird und mit Anliegen und Instrumentarien der EZ deutlich weniger zu tun hat. Krisenprävention wird auch mittelfristig nicht in Vergessenheit geraten, aber es besteht schon die Gefahr, dass – zumindest in Bezug auf die Querschnittsverankerung des Themas im gesamten außenpolitischen Handlungsbereich – die immer gleichen Personenkreise einen Kampf gegen Windmühlen führen werden, um dem Schlagwort mehr Substanz beizufügen. Der früh angestellte Vergleich zu den älteren ‚Querschnittsthemen’ der EZ – wie Umwelt und Gender – drängt sich in diesem Kontext auch weiterhin auf. Ja, es gibt bestimmte Routinen, mehrfach überarbeitete Konzeptpapiere, sogar leidlich geprüfte und angewandte Analyseinstrumente und der Diskurs ist uns geblieben, aber als Mainstream-Handlungsmuster ist Konfliktprävention immer noch nicht erkennbar. Vieles spricht dafür, dass dies eine ganz normale Karriere eines Begriffs in der schnelllebigen Welt der öffentlichen Diskurse ist. Beruhigen mag das nicht, weil das Anliegen unumstritten bleibt. Die Ursachen für die begrenzte Durchsetzung des Paradigmas sind vielfältig. Dazu gehört das klassische Problem der Beweisführung. Wie kann man stichhaltig nachweisen, dass ein bestimmtes Ereignis nicht eingetreten ist, weil man zuvor bestimmte Dinge in präventiver Absicht unternommen hat? Dies erfordert eigentlich eine Serie von Quasi-Experimenten, die sich im Gegenstandsbereich verbieten. Auch dann wäre es schwierig, in einem komplexen Umfeld genau die Faktoren zu isolieren, die Erfolg zeitigten. Mindestens ebenso schädlich für das Paradigma blieb die Fixierung auf Krisenmanagement. Das reaktive Engagement geriet eben nie in Beweisnot: Etwas Schlimmes war bereits passiert, Nachsorge und Reparatur war deutlich notwendig geworden. Allerdings wird man den Verdacht nicht los, dass es für symbolische Politik und Imagegewinn – kühl kalkuliert – mehr bringt, vor Rettungshubschraubern photogen zu posieren als z.B. eine angemessene Einwanderungspoli-

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tik zu konzipieren. Und schließlich, das wissen die Durchführungsorganisationen genau, lässt sich mit Nothilfe mehr verdienen als über Krisenprävention. Das Argument für effektive Krisenprävention ist valide geblieben. Vorbeugen ist besser als heilen. Frühzeitiges und gezieltes Engagement im Vorfeld einer Gewalteskalation ist erfolgversprechend (im Hinblick auf die Vermeidung der Dialektik von Gewalt und Gegengewalt) und preisgünstig (im Vergleich zu den Folgekosten von Kriegen und bewaffneten Konflikten). Einzelne Taten ‚der’ Weltgemeinschaft sprechen dafür, dass dies ein Stück weit verinnerlicht wurde, aber längst nicht alle Taten, die im Namen des Friedens geschehen sind, haben diesen Wert.

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Die innenpolitischen Restriktionen deutscher Außenpolitik

II. Sicherheit

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Die Europäische Nachbarschaftspolitik und die Rolle Deutschlands Iris Kempe

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Einführung

In der zurückliegenden Dekade ist die Europäische Union zum richtungsweisenden Akteur für die jungen Demokratien in Osteuropa geworden. Der Beitritt von zehn neuen Mitgliedstaaten – darunter acht ostmitteleuropäische Staaten – am 1. Mai 2004 zeigt, dass es den Neumitgliedern gelungen ist, sowohl die Herausforderungen der Transformation zu bewältigen als auch ihren Platz in der europäischen Staatengemeinschaft zu definieren. Während die EU zusammen mit den Neumitgliedern die Erweiterung feierte, nahm die Demokratisierungswelle in Osteuropa eine neue Dimension an und konfrontierte die Entscheidungsträger in den europäischen Institutionen und den europäischen Hauptstädten mit neuen Herausforderungen. Die „Regenbogenrevolutionen“ in Osteuropa – allen voran 2003 in Georgien und 2004 in der Ukraine – verdeutlichen, dass die Orientierung auf demokratische Werte verbunden mit der Ablösung von einem immer weniger demokratisch anmutenden Russland in Osteuropa neue Dynamik entwickelt hat.1 In der Ukraine und der Republik Moldau waren die Forderungen nach frei1 Im Ranking des „Bertelsmann Transformation Index 2006“ werden der Ukraine „gute Chancen für die Konsolidierung einer marktwirtschaftlichen Demokratie“ (Status-Index von 1 bis 10: 6,96) sowie ein „Management mit geringem bis mäßigem Erfolg“ (Management Index für die Präsidentschaft Kutschmas von 1 bis 10: 4,69) bescheinigt. Der Republik Moldau hingegen werden „ungünstige Voraussetzungen für eine marktwirtschaftliche Demokratie“ (Status-Index: 5,06) eingeräumt und der Erfolg des Managements nur als „gering“ angesehen (Management-Index: 3,50). Belarus werden ebenfalls „ ungünstige Voraussetzungen für eine marktwirtschaftliche Demokratie“ (Status-Index: 4,47) bescheinigt. Das Management wird als „misslungen oder nicht vorhanden eingestuft (Management-Index: 2,74). Siehe Bertelsmann Stiftung (2006). Im „Nation in Transit Ranking 2005“ von Freedom House ergibt sich ein ähnliches Bild: So wird die Ukraine in der zweitbesten Kategorie als „teilweise konsolidierte Demokratie“ (Wert 1 bis 7: 3,00) bezeichnet. Die Republik Moldau wird etwas niedriger als „Transformationsregime“ bzw. als „hybrides Regime“ (Wert: 4,00) eingestuft, während Belarus als „konsolidierte Autokratie“ (Wert: 6,75) geführt wird. Siehe Freedom House (2005).

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en und fairen Wahlen gleichzeitig mit dem Wunsch verbunden, der Europäischen Union beizutreten. Indem die Nachbarstaaten im Osten Europas ihr Streben nach Demokratie mit einer europäischen Perspektive verbanden, stellen sich neue Fragen nach den politisch-strategischen Konsequenzen. Wie reagiert die Bundesregierung in ihrer traditionellen Position als Motor der Ostpolitik auf die Beitrittsforderungen der Nachbarstaaten? Welche Erwartungen und Konzepte existieren in der Region selbst sowohl in den Anrainerstaaten als auch unter den neuen Mitgliedern der EU? Und letztendlich: Wie wandeln die europäischen Institutionen den politischen Druck von außen in eine neue Nachbarschaftspolitik um?

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Initiatoren der Nachbarschaftspolitik

2.1 Deutschland als Initiator der Nachbarschaftspolitik Die Verpflichtungen und Interessen Deutschlands zur Ausgestaltung einer neuen Nachbarschaftspolitik haben historische Wurzeln. Seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs war die Bundesregierung zu einem Motor der Ostpolitik geworden. Diese Position lässt sich auf die historischen Erblasten der beiden Weltkriege, die Existenz zweier deutscher Staaten, die geographische Lage Deutschlands im Zentrum Europas sowie zahlreiche gesellschaftliche und ökonomische Interessen zurückführen. Um die gegenwärtige Rolle Berlins in der europäischen Nachbarschaftspolitik zu bestimmen, gilt es deshalb, zunächst die historischen Wurzeln und Interessen zu betrachten. Am 7. Dezember 1970 symbolisierte der berühmte Kniefall Willy Brandts am Denkmal des Warschauer Ghettos nicht nur einen wichtigen Schritt zur Versöhnung für begangene Verbrechen des Naziregimes, sondern leitete auch eine Periode des Tauwetters und der Kooperation zwischen Ost- und Westeuropa ein. Ein wichtiges Ziel der Brandtschen Ostpolitik war es, das Verhältnis zwischen den beiden deutschen Staaten durchlässiger zu gestalten, ohne dabei deren Existenz in Frage zu stellen. Mit dem Brandtschen Konzept sollte Wandel durch Annährung erzielt werden. Zu den Bestandteilen der Ostpolitik zählte die Aufgabe der Hallsteindoktrin, die Anerkennung der Oder-Neiße-Linie als deutsch-polnische Grenze sowie die Unterzeichnung der Ostverträge. Zu diesem ostpolitischen Vertragsrahmen zählen der Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Sowjetunion (unterzeichnet in Moskau 1970), der Vertrag zwischen der Bundesrepublik und der Volksrepublik Polen (unterzeichnet in Warschau 1970) sowie eine Reihe weiterer Abkommen. Der am kontroversesten erörterte Vertrag

Die Europäische Nachbarschaftspolitik und die Rolle Deutschlands

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war das Grundsatzabkommen zwischen den beiden deutschen Staaten, in dem sich Bonn und Ost-Berlin gegenseitig anerkannten. Jenseits der Kritik, Brandts Politik habe die Warschauer-Pakt-Staaten vorschnell anerkannt, ermöglichten die Osterverträge die Zusammenarbeit zwischen beiden Teilen Europas und machte den Eisernen Vorhang für zwischenmenschliche Begegnungen durchlässig. Bis in die Gegenwart hinein wird erörtert, welchen Anteil die Ostpolitik beim Zusammenbruch des sowjetischen Herrschaftsraumes hatte. Nachdem die Frage der deutschen Wiedervereinigung mehr als zwei Jahrzehnte nicht auf der politischen Tagesordnung gestanden hatte, wurde sie unter Gorbatschow erneut relevant. Bis 1989 führten der innenpolitische Kurs von Glasnost und Perestroika sowie die Idee eines gemeinsamen europäischen Hauses zur Öffnung der Grenzen Osteuropas und schließlich zum Fall der Berliner Mauer am 9. November 1989. Auch als Reaktion auf Gorbatschows positive Haltung zur deutschen Einheit sowie aus wirtschaftlichen Motiven unterstützte die Bundesregierung Russland von 1990 bis 1993 mit 40,25 Mrd. US-Dollar auf dem Weg zu Demokratie und Marktwirtschaft. Dadurch wurde die Bundesrepublik sowohl absolut gesehen als auch in Relation zur Einwohnerzahl zum größten Geberland der Russischen Föderation (Bierling 1998: 324ff.). Gleichzeitig ebnete die Bundesrepublik den Staaten Ostmitteleuropas den Weg zurück nach Europa, indem sie auf dem Europäischen Rat in Kopenhagen (21.-22. Juni 1993) maßgeblich dazu beitrug, den Weg für die EU-Osterweiterung zu ebnen (Europäischer Rat 1993). Seit diesem Zeitpunkt wurde nicht mehr debattiert ‚ob’, sondern nur noch ‚wann’ die Staaten Ostmitteleuropas der EU beitreten können. In Ergänzung zur geographischen Lage Deutschlands und den historischen Verpflichtungen war die Ostpolitik seit jeher auch mit wirtschaftlichen Interessen verbunden. 1980 betrug der Anteil der ostmitteleuropäischen Staaten am deutschen Export 4,9% und an den Importen 4,6%. Bis 2003 stiegen diese Zahlen bis auf 12,1% für den Export respektive 14,3% für den Import (Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit 2005; Institut für Wirtschaftspolitik 2005). Als Abnehmer für deutsche Importe sowie als wichtiger Lieferant für Rohstoffe – insbesondere für Gas – ist Russland ein bedeutender Handelspartner. Beginnend mit der Ostpolitik Brandts 1970 bis hin zur Osterweiterung der EU 2004 gelang es Deutschland, seine unterschiedlichen strategischen Interessen miteinander zu verknüpfen: einerseits die guten Beziehungen zum Kreml aufrechtzuerhalten sowie andererseits als Anwalt für Ostmitteleuropa aufzutreten und gleichzeitig die Politik mit den europäischen und amerikanischen Bündnispartnern abzustimmen. Vor dem Hintergrund, traditionell ein Motor der europäischen Ostpolitik zu sein, stellt sich die Frage, ob und, wenn ja, wie Deutschland diese Position bei der

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Iris Kempe

Entwicklung einer europäischen Nachbarschaftspolitik fortsetzt und wie dieser Ansatz mit der Priorität guter Beziehungen zu Moskau verknüpft wird. Noch bevor die Nachbarschaftspolitik auf der Agenda der Europäischen Union stand, debattierten deutsche Analytiker und Mitglieder der politischen Planungsstäbe die Auswirkungen der EU-Osterweiterung auf die Ukraine, Belarus und Moldau (Kempe 1998). Ziel war es, Trennlinien und Asymmetrien möglichst gering zu halten, um so Sicherheit und Stabilität jenseits der EU-Außengrenzen gewährleisten zu können. Dabei war Russland nicht zuletzt durch die EU-Enklave Kaliningrad Bestandteil der nachbarschaftspolitischen Überlegungen. Bei der Politikgestaltung vernetzten sich das Auswärtige Amt in Berlin und das polnische Außenministerium. Unter der Leitung der damaligen Direktoren des deutschen und des polnischen Planungsstabes, Georg Clemens Dick und Piotr Šwitalski, gründeten beide Planungsstäbe eine gemeinsame Arbeitsgruppe. Ergebnis war ein Konzept für die Gestaltung der Europäischen Union mit 25 und mehr Mitgliedstaaten im 21. Jahrhundert. Bestandteil dieses Ansatzes war auch die Idee einer europäischen Nachbarschaftspolitik (Auswärtiges Amt/Ministerstwo Spraw Zagranicznych 2003). In diesem Papier werden sowohl die Ukraine, Moldau und Belarus als auch Russland als Nachbarstaaten definiert. Mit der Einbindung Russlands beabsichtigten die Planungsstäbe, die strategische Balance in Europa aufrecht zu erhalten. In Abhängigkeit vom jeweiligen Entwicklungstand ihrer Transformation wurde den Nachbarstaaten ein umfassendes Spektrum der funktionalen Kooperation angeboten. Auch sollte das Instrument des Einheitlichen Europäischen Wirtschaftsraumes auf die Nachbarschaftspolitik ausgedehnt werden. Neben der Vertiefung und Implementierung der europäischen Nachbarschaftspolitik stellte sich mit den jüngsten Wahlen in den Nachbarstaaten eine weitere Herausforderung für die ostpolitische Vorreiterrolle der Bundesregierung. Zu demokratischen Durchbrüchen war es zunächst im November 2003 mit der georgischen „Rosenrevolution“ und mit der „orangenen Revolution“ im Dezember 2004 in der Ukraine gekommen. Mit der belarussischen „Jeans-Revolution“ versuchte auch die demokratische Opposition, das autokratische Regime Alexander Lukaschenkas im Anschluss an die unfairen und gefälschten Präsidentschaftswahlen im März 2006 zu entmachten. Das Vorhaben scheiterte bisher jedoch. Die jüngsten Wahlen in den Nachbarstaaten wurden zu einem Lackmustest für die Transformation und die Wendung dieser Länder nach Europa. In dieser neuen Welle der Demokratisierung orientieren sich Opposition und die Zivilgesellschaft an europäischen Werten und Normen und erteilen dem russischen Einfluss zunehmend eine Absage. Im Deutschen Bundestag waren die Wahlen in der Ukraine und in Belarus Anlass für wiederholte Debatten und Resolutionen (Deutscher Bundestag 2000,

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2004a, 2004b, 2004c, 2006). Gewöhnlich wurde dabei zunächst die Wichtigkeit unterstrichen, Wahlen nach europäischen Standards abzuhalten. Als richtungsweisende Perspektive für die Transformationsländer verwiesen die Parlamentarier auf die Angebote und Optionen der europäischen Nachbarschaftspolitik. Über diesen Rahmen hinaus wurden vereinzelt Stimmen laut, dass einer auch innenpolitisch nach Europa strebenden Ukraine der Beitritt zur EU mittelfristig nicht verwehrt werden könne (Schäuble 2005). Verknüpft war die Erweiterungsfrage der Ukraine mit den Debatten um einen Beitritt der Türkei. Im Weiteren erörterte der Bundstag Mechanismen zur Stärkung der demokratischen Akteure. Im Falle Belarus´ erstreckten sich die Vorschläge auch auf die Schwächung des Lukaschenka-Regimes. In der am 1. Dezember 2004 geführten Debatte „Die Demokratie in der Ukraine festigen“ unterstrich der damalige Bundeskanzler Gerhard Schröder auch die Bedeutung Russlands beim Krisenmanagement in der Ukraine (Deutscher Bundestag 2004a). Zuvor hatte Schröder sein gutes persönliches Verhältnis zum russischen Präsidenten Vladimir Putin in mehreren Telefonaten genutzt, um die Lage in der Ukraine zu klären. Die Haltung Schröders verdeutlichte beispielhaft die ambivalente Position Deutschlands zwischen den deutsch-russischen Sonderbeziehungen und dem Interesse, die demokratische Bewegung in den Nachbarstaaten zu stärken. Der Kreml versuchte mithilfe personeller Abhängigkeiten und Vorzugsbedingungen für die russischen Energielieferungen, den postsowjetischen Raum zu dominieren und dessen Einbindung in europäische Strukturen zu verhindern. Obwohl diese Politik den europäischen Interessen widerspricht, bleibt Russland andererseits für die Aufrechterhaltung der Stabilität in der Region unverzichtbar. Schröder unterstrich diese Rolle Russlands und nahm dabei mögliche Demokratiedefizite in Kauf. Der Umgang mit dem anhaltenden Demokratisierungsdruck im postsowjetischen Raum sowie die weiter bestehenden Forderungen aus den Nachbarstaaten nach einer EU-Beitrittsperspektive sind auch Bestandteil der Tagesordnung der großen Koalition unter Kanzlerin Angela Merkel. Im November 2005 fixierten die SPD und die CDU/CSU im Koalitionsvertrag, dass das Verhältnis zu Russland nicht nur auf gemeinsamen Interessen, sondern auch auf einer Wertegemeinschaft basieren und sowohl bilateral als auch im europäischen Kontext umgesetzt werden müsse (CDU/CSU/SPD 2005: 147). Darüber hinaus soll die Unterstützung einer demokratischen Ukraine eine Priorität der deutschen Politik bilden. Das erste halbe Jahr der Regierung Merkel verdeutlicht, dass die außenpolitischen Akteure die Nachbarschaftspolitik als Herausforderung ernst nehmen und weiterentwickeln wollen. Ziel ist es, eine attraktive Alternative zum EU-Beitritt anbieten zu können. Dabei wurden neue Formen der institutionellen ebenso wie der funktionalen Integration in Erwägung gezogen. Auch in der Tagespolitik

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versucht die Bundeskanzlerin neue Akzente in der Ostpolitik zu setzen. Nach Paris, Brüssel und London besuchte sie am 2. Dezember 2005 Warschau. Auf der Tagesordnung standen die Schaffung eines europäischen Netzwerkes für Erinnerung und Solidarität, das 2007 in Kraft tretende neue Budget der Europäischen Union ebenso wie Energiefragen. Die polnische Führung kritisierte das unter dem früheren Bundeskanzler Schröder zwischen Gazprom und E.ON/BASF unterzeichnete Abkommen über eine Pipeline zwischen Vyberg und Greifswald als eine Verletzung strategischer Interessen Polens (Schuller 2005). Bei ihrem ersten Treffen mit Putin unterstrich Merkel die Bedeutung der Demokratie durch den unmittelbaren Dialog mit Akteuren der russischen Zivilgesellschaft. Während seines Staatsbesuchs in der Ukraine im Februar 2006 hob Außenminister FrankWalter Steinmeier zwei zentrale Aspekte hervor: die Wichtigkeit der Transformation ebenso wie die Anbindung an die euro-atlantischen Strukturen. Dabei vermied er, dem Land eine EU-Beitrittsperspektive anzubieten oder die Grenzen der künftigen EU festzulegen (Steinmeier 2006). Im Vergleich zur Regierung Schröder verfolgt die Regierung Merkel in den ersten Monaten ihrer Amtszeit eine stärker differenzierte Ostpolitik. Neben dem guten Verhältnis zu einem idealerweise demokratischen Russland haben auch die Beziehungen zu den neuen EU-Nachbarstaaten außenpolitische Priorität. Außenminister Frank-Walter Steinmeier – unterstützt durch den Planungsstab des Auswärtigen Amtes – griff das Konzept einer „neuen Ostpolitik“ auf (Frankfurter Allgemeine Zeitung 2006). Demnach soll sich die Nachbarschaftspolitik als Modernisierungspartnerschaft auf Osteuropa und den südlichen Kaukasus – unter Ausklammerung des Mittelmeerraumes – konzentrieren. Die „Nachbarschaftspolitik plus“ soll mit den europäisch-russischen Beziehungen verzahnt werden. Das Auswärtige Amt will besonders in den Bereichen Energie, Freihandel und Sicherheitspolitik mit Russland Akzente für eine europäische Ostpolitik setzen. Die Entwicklung einer leistungsfähigen, attraktiven und realistischen Nachbarschaftspolitik steht auf der Agenda der im ersten Halbjahr 2007 bevorstehenden deutschen EU-Ratspräsidentschaft (Schmid/Zepelin 2006). Stärker als bisher wollen die deutschen Entscheidungsträger ihre Ostpolitik mit der finnischen Ratspräsidentschaft im zweiten Halbjahr 2006 verknüpfen.

2.2 Die Interessen und Strategien der neuen Mitgliedstaaten Die neuen EU-Mitgliedstaaten grenzen unmittelbar an die Ukraine, an die Republik Moldau und an Belarus. Die nach dem Zerfall der Sowjetunion entstandenen strategischen Partnerschaften wenden sich zunehmend von der russischen Vor-

Die Europäische Nachbarschaftspolitik und die Rolle Deutschlands

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herrschaft ab und nach Europa hin. Nachdem sich die Beziehungen entlang der neuen EU-Außengrenze zwischenzeitlich nachhaltig entspannt hatten, drohte die Erweiterung der Union neue Schwierigkeiten zu verursachen. Auch wenn die EU-Osterweiterung für die Nachbarstaaten beispielsweise den Vorteil größerer Absatzmärkte beinhaltet, belastet die Einführung von Visaregelungen des Schengen-Acquis die grenzüberschreitenden gesellschaftlichen und zwischenmenschlichen Beziehungen. Schon vor der „orangenen Revolution“ in der Ukraine waren die polnischukrainischen Beziehungen ein Motor der europäischen Ostpolitik. Warschau und Kiew war es gelungen, ihre Unabhängigkeit vom Kreml für den Aufbau einer strategischen Partnerschaft zu nutzen. Im Januar 2003 forcierte die polnische Regierung mit einem Non-paper, einem inoffiziellen Arbeitsdokument, die Ausarbeitung einer künftigen europäischen Nachbarschaftspolitik (Außenministerium der Republik Polen 2003). Im Unterschied zu den westlichen Hauptstädten votierte Warschau stärker für eine mögliche EU-Mitgliedschaft der Ukraine. Die Beziehungen zu Belarus sollten entsprechend des Grundsatzes der Konditionalität am Entwicklungstand demokratischer Reformen ausgerichtet werden. Dies würde einerseits die Fortführung des europäischen Isolationskurses aus-, aber andererseits auch die Zusammenarbeit mit pro-demokratischen und lokalen Akteuren einschließen. Somit präsentiert sich das polnische Papier flexibler als die offizielle Belaruspolitik der EU. Gleichzeitig war beabsichtigt, eine Politik ‚von unten’ zu forcieren und die technische Hilfe sowie die Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft auszubauen. Eine ähnliche inhaltliche Zielsetzung verfolgte ein aus der Feder von polnischen, tschechischen, slowakischen und ungarischen Denkfabriken resultierendes Nachbarschaftskonzept (Duleba et al. 2003). Über die heutigen EU-Grenzen hinweg geht die Dynamik der bilateralen Zusammenarbeit sehr stark von den Akteuren der Zivilgesellschaft aus. Die Durchführung demokratischer Wahlen einschließlich der Existenz einer handlungsfähigen Opposition und freier Medien sind zu zentralen Bezugspunkten geworden. Während Polen sich für eine demokratische, in die Europäische Union integrierte Ukraine einsetzt, ist Litauen zu einem Anwalt für Belarus geworden. So organisierten etwa die Außenministerien Litauens und Deutschlands in Verbindung mit der Europäischen Kommission im Zeitraum zwischen Februar und März 2005 eine Serie von insgesamt drei Veranstaltungen zur Unterstützung der belarussischen Zivilgesellschaft. Dies entspricht dem Konzept der externen Demokratieförderung ‚von unten’ – vorbei am autokratischen Regime. Im Vorfeld der für den 19. März 2006 anberaumten belarussischen Präsidentschaftswahlen haben Protagonisten der osteuropäischen Zivilgesellschaften Partei für ein demokratisches, in Europa integriertes Belarus ergriffen (Pontis Foundation/Institute

248

Iris Kempe

for Civic Diplomacy 2005; Stefan Batory Foundation/Association for International Affairs 2006). Das gesteigerte Interesse an den belarussischen Präsidentschaftswahlen basiert auf der Erfahrung, dass Wahlen im postsowjetischen Raum zu Regimewechseln führen können, was im strategischen Interesse der osteuropäischen EU-Mitgliedsstaaten liegt. Als die „orangene Revolution“ in der Ukraine zu einer internationalen Krise zu werden drohte, war es genau dieses Zusammenspiel zwischen den Interessen und Netzwerken der EU-Neumitglieder sowie den europäischen Institutionen, die eine wichtige Rolle bei der Konfliktlösung spielten. Neben ukrainischen Akteuren und dem russischen Vertreter Boris Gryslow – dem Sprecher der russischen Duma – war die EU mit dem polnischen Präsidenten Aleksander Kwasniewski, dem litauischen Präsidenten Valdas Adamkus und dem Hohen Vertreter für die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik Javier Solana exponiert vertreten. Als Lösung wurde ein Paket – bestehend aus der Wiederholung der Wahlen am 26. Dezember, der Änderung der Verfassung und einer Kompetenzverschiebung auf die regionale Verwaltungsebene – vereinbart (Beichelt/Pavlenko 2005: 76 ff.). Mit dem Festhalten an demokratischen Standards war es weniger den europäischen Institutionen als vielmehr einzelnen Akteuren der EU gelungen, sowohl eine Leitlinie für die innenpolitische Entwicklung in der Ukraine zu setzen als auch einen Ausweg aus der internationalen Krise zu bahnen. Mit dem konsequenten Festhalten an demokratischen Standards vor, während und nach den Wahlen unterschied sich der Westen von der russischen Position, mit allen erdenklichen Mitteln Viktor Janukowitsch – den Kandidaten der Administration des amtierenden Präsidenten Leonid Kutschma – zu unterstützen (Kempe/Solonenko 2005: 109 ff.).

2.3 Interessen und Ressourcen der Nachbarstaaten Die eigentliche Herausforderung für die europäische Nachbarschaftspolitik geht von den nach Demokratie strebenden Anrainerstaaten aus. Die Indikatoren für die gegenwärtige Entwicklung sind der Grad der Demokratisierung und die Orientierung an der Europäischen Union. Bereits während der beiden Amtszeiten von Präsident Kutschma (von 1994 bis 2005) war die „europäische Wahl“ zwar ein deklariertes Ziel der Ukraine, es mangelte jedoch an einer innenpolitischen Unterfütterung (Pavliuk 2001: 66). Auch außenpolitisch lavierte Kutschma ungeachtet der anders lautenden Rhetorik zwischen der Russischen Föderation und dem Westen. Eine gleichzeitige Annährung sowohl an den euroatlantischen als auch an den russischen Integra-

Die Europäische Nachbarschaftspolitik und die Rolle Deutschlands

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tionsraum, die jeweils mit der Abgabe von Souveränität verbunden gewesen wäre, war widersprüchlich und hätte sich gegenseitig ausgeschlossen. Somit fehlten klare innenpolitische und außenpolitische Aussagen. Es fiel westlichen Analytikern und Entscheidungsträgern leicht, einen Beitritt zur EU als reines Lippenbekenntnis zurückzuweisen. Seit der „orangenen Revolution“ Ende 2004 verzeichnet die Ukraine Fortschritte bei der politischen, an westlichen Normen orientierten Transformation, die sich an einer Mitgliedschaft in den euroatlantischen Bündnissen ausrichtet. Demokratische Erfolge sind der frei und fair verlaufene zweite Wahlgang der Stichwahl zwischen Viktor Janukowitsch und Viktor Juschtschenko am 26. Dezember 2004, die ebenfalls als demokratisch eingeschätzten Parlamentswahlen am 26. März 2006 sowie die Gewährleistung der Medienfreiheit. Die Wahl Juschtschenkos zum neuen ukrainischen Präsidenten war Ergebnis der „orangenen Revolution“, in der die demokratische Opposition – getragen von der Zivilgesellschaft – wochenlang auf den Straßen Kiews und anderorts für die Einhaltung europäischer Werte und Normen gekämpft hatte (Rjabtschuk 2005; Kempe/Kurth 2005). Damit hat die Ukraine wichtige Forderungen aus den EU-Hauptstädten erfüllt. Trotz erster Fortschritte fehlt bisher ein klar erkennbarer Reformkurs. Die Schwierigkeiten bei der Regierungsbildung im Anschluss an die Parlamentswahlen 2006 verdeutlichen die personellen Schwächen der Reformmannschaft. Erst gut vier Monate nach den Parlamentswahlen gelang es in der Ukraine, eine Regierung zu bilden. Die Lösung des politischen Vakuums endete damit, dass Viktor Janukovitsch, der frühere politische Gegner von Präsident Viktor Juschtschenko, von der Obersten Rada, dem ukrainischen Parlament, erneut zum Premierminister gewählt wurde. Gewählt wurde Janukovitsch von seiner Partei der Regionen, den Kommunisten und einem Teil der Abgeordneten der Juschtschenko Partei “Unsere Ukraine“. Der „Block Julia Timoschenko“ boykottierte die Abstimmung und hat damit die Rolle der Opposition übernommen. Es bleibt eine schwierige Aufgabe für Präsident Juschtschenko und Premierminister Janukovitsch, einen gemeinsamen Reformkurs zu formulieren und das Diktum von der „europäischen Wahl“ in der außenpolitischen Ausrichtung auf die EU mit den notwendigen inneren Reformen zu verbinden (Sushko 2005). Insbesondere der wirtschaftliche Reformkurs bleibt noch unklar und zum Teil widersprüchlich. Eine der größten Herausforderungen stellt die Reform der öffentlichen Monopole und die Privatisierung von Staatsunternehmen – wie etwa der Ukrtelekom, Ukroprom, Ukreximbank – dar (Schularick 2005). Im Weiteren gilt es, die Korruption zu bekämpfen sowie die Debatte um die Verfassungsreform endgültig zu beenden und den geplanten WTO-Beitritt zu forcieren. Ohne Unterstützung der Bevölke-

250

Iris Kempe

rung sind Reformen jedoch nicht durchführbar. Das erschwert die Situation, da die Reformen zunächst zu Einbußen im Lebensstandard führen können. Der schwierige Transformationsweg, den die Ukraine zu durchschreiten hat, erfordert eine klare EU-Perspektive, wenn sie von der Russischen Föderation unabhängiger werden und sich stärker nach Westen ausrichten will (Kabinett der Minister der Ukraine 2005). Ähnlich wie die Ukraine votierte die Republik Moldau außenpolitisch seit der zweiten Hälfte der 90er Jahre für einen Beitritt zur EU. Allerdings war dieser Kurs weder innenpolitisch noch außenpolitisch stringent. Der moldauischen Außenpolitik war es nicht gelungen, das enge Verhältnis zu Moskau zu lockern. Der Transformation mangelte es an klaren Strategien und Erfolgen (Bertelsmann Stiftung 2003). Nach seiner Wiederwahl zum Präsidenten im April 2005 warb Präsident Vladimir Varonin erneut für den Beitritt zur EU und die Abgrenzung von Russland (Gabany 2005). Im Gegensatz zu den früheren Absichtserklärungen ist Varonin nun darum bemüht, die Westorientierung mit der Transformation des Landes zu verknüpfen und sich außenpolitisch gegen Moskau für die Kooperation mit der EU zu entscheiden. Obwohl die EU dem Land keine Beitrittsperspektive angeboten hat, wird der Aktionsplan der EU im Rahmen der Nachbarschaftspolitik als Fortschritt in den bilateralen Beziehungen bewertet. Hauptproblem Moldaus bleibt die Lösung des Transnistrienkonflikts. Das östlich des Flusses Dnestr gelegene Gebiet hat sich nach der Auflösung der Sowjetunion vom moldauischen Kernland abgespalten. Seit einer gewaltsamen Konflikteskalation im Jahre 1992 versucht die politische Führung in Transnistrien, quasi-staatliche Strukturen zu etablieren (Troebst 2003). Mit der selbsterklärten Autonomie ist eine lange Liste von Sicherheitsrisiken – wie illegaler Waffenhandel, Schmuggel über die nur schwer kontrollierbaren Grenzen und die militärische Präsenz Moskaus – verbunden. Schon wegen der geographischen Nähe zur EU bemüht sich Brüssel um eine Regulierung des Konflikts. Im März 2005 ernannte der Europäische Rat Jacobovits de Szeged zum EU-Sonderbeauftragten für den Transnistrienkonflikt. Nach seiner Wiederwahl bemühte sich auch Varonin um einen neuen Ansatz zur Konfliktlösung. In Belarus versucht Präsident Lukaschenka, demokratische Alternativen und politische Kontakte zur Europäischen Union im Keim zu ersticken. Auf der einen Seite hat das Regime die repressiven Maßnahmen gegen jedwede Opposition verschärft, so dass die Freiräume für eine demokratische Alternative und die Anlehnung an die EU immer kleiner werden. Auf der anderen Seite ist aber auch die belarussische Opposition politisch zu schwach, als dass sie eine wirkliche Alternative zum Lukaschenka-Regime anbieten und umsetzen könnte. Die Präsidentschaftswahlen am 19. März 2006 verdeutlichten erneut die Übermacht des

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autokratischen Regimes von Präsident Lukaschenka. Die Wahlen fanden unter derart unfairen Rahmenbedingungen statt, dass Alexander Milinkevitsch, der Herausforderer der demokratischen Opposition, nur sehr begrenzte Möglichkeiten hatte, die Wähler tatsächlich zu erreichen. Darüber hinaus manipulierte Lukaschenka das Wahlergebnis und konnte damit nicht nur angebliche 82,6% der Wählerstimmen auf sich vereinigen, sondern auch propagandawirksam seine Beliebtheit im Lande inszenieren (Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa 2006). In der öffentlichen Meinung wird die EU zwar als wichtige Organisation in unmittelbarer Nachbarschaft wahrgenommen (Radio Free Europe/Radio Liberty 2005). Doch ist nicht zuletzt aufgrund der rigiden Visabestimmungen für die Einreise in die EU die Ansicht verbreitet, Belarus werde zurückgewiesen und isoliert. Zudem herrschen Zweifel, ob die Kooperation mit der EU dem Land wirklich nutzt. Solange Isolation und Selbstisolation intensivere bilaterale Beziehungen zwischen Belarus und der EU verhindern, bleiben Potentiale für eine stärkere Orientierung an der EU – wie etwa die geographische Nähe, das hohe Bildungsniveau der Bevölkerung sowie der ökonomische Entwicklungstand – ungenutzt.

2.4 Das wirtschaftliche Beziehungsgeflecht zwischen der EU und den Nachbarstaaten Die Osterweiterung der Europäischen Union hat die Handelsbeziehungen zur Ukraine, Moldau und Belarus weiter intensiviert – vor allen die Neumitglieder und insbesondere Polen unterhalten ausgedehnte wirtschaftliche Beziehungen mit ihren östlichen Nachbarn (siehe Tabelle 1). Im Jahre 2004 kamen 32,3% der ukrainischen Importe aus der EU, wobei Deutschland, Polen und Italien die größten Handelspartner sind. Ein ähnliches Bild ergibt sich für die Beziehungen zu Moldau. Im Jahre 2004 flossen 30,1% der Exporte in die EU und 32,8% der Importe kamen aus der EU. Selbst das autokratische Belarus verfügt mit 36,1% der Exporte und 19,8% der Importe im Jahr 2004 über intensive Handelsbeziehungen zur EU und ihren Mitgliedsstaaten. Deutschland und Polen sind wiederum nach Russland die wichtigsten Wirtschaftspartner.

252 Tabelle 1:

Iris Kempe

Handelspartner der EU-Nachbarstaaten (Handelsanteil in Prozent) Exporte

Russland

Ukraine

Belarus

Moldau

Importe

2000

2002

2004

2000

2002

2004

Europäische Union

51,6

49,1

48,1

26,9

32,1

32,1

Deutschland

8,7

7,5

7,2

7,9

9,7

10,0

Europäische Union

27,6

32,2

30,0

28,2

31,9

32,3

Deutschland

5,1

4,2

5,8

8,1

9,8

9,6

Europäische Union

28,0

33,5

36,1

21,2

21,8

19,8

Deutschland

3,2

4,3

3,8

6,8

7,6

6,6

Europäische Union

26,2

26,6

30,1

36,1

34,4

32,8

Deutschland

7,7

7,2

7,3

11,3

8,3

8,5

Quelle: Internationaler Währungsfonds, Direction of Trade Statistics Yearbook 2005, Washington 2005.

Für die Rolle der Europäischen Union als Akteur der Nachbarschaftspolitik sind die wirtschaftspolitischen Beziehungen von allgemeiner und die Abhängigkeit von russischen Gas- und Öllieferung von besonderer Bedeutung. Als Russland Ende 2005 drohte, die Gaslieferungen in die Ukraine auf marktwirtschaftliche Grundlagen zu stellen, zeigte sich eine prekäre Verflechtung von wirtschaftlichen Interessen und ökonomischer Abhängigkeit. Die Preiserhöhung hätte bedeutet, dass Moskau die Gaslieferungen um mehr als 400% von bisher 50 US-Dollar pro Kubikmeter auf bis zu 230 US-Dollar pro Kubikmeter erhöht hätte. Neben rein ökonomischen Aspekten dieses Preiskampfes verdeutlichen die unterschiedlichen Preise für Gaslieferungen Moskaus nach Belarus (47 US-Dollar pro Kubikmeter), nach Armenien und Georgien (110 US-Dollar), in die baltischen Staaten (90 US-Dollar) und nach Deutschland (200 US-Dollar) auch die mit der Energiepolitik verbunden politischen Motive (Bank of Finland Institute for Economies in Transition 2006; Götz 2006). Die weitgehende Abhängigkeit von den russischen Energielieferungen relativiert die Bedeutung des Außenhandels zwischen der EU einerseits und der Ukraine, Belarus und der Republik Moldau andererseits. Weiterhin sind die Beziehungen äußerst asymmetrisch. Während die EU hinter Russland zum wich-

Die Europäische Nachbarschaftspolitik und die Rolle Deutschlands

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tigsten Außenwirtschaftspartner in der Region geworden ist, ist die ökonomische Bedeutung der Anrainerstaaten für die EU gering. Die Ukraine und Moldau machen weniger als 1 Prozent, Belarus 3 Prozent des absoluten Handels der EU aus. Vorausgesetzt, die EU will die derzeitige Ressourcenlage für die Demokratieförderung in der Region nutzen, müssten die wirtschaftlichen Anreize mit institutionellen Optionen verknüpft werden. Genau an diesem Punkt stoßen die europäischen Ansätze jedoch an die Grenzen der Nachbarschaftspolitik. Zwar beinhalten die Länderstrategien einen Rahmen für die Entwicklung hin zu Demokratie und Marktwirtschaft, verknüpfen diesen aber nur in sehr geringen Umfang mit einer positiven Konditionalisierung in Richtung einer Aufnahme in die europäischen Institutionen.

3

Die europäische Nachbarschaftspolitik

Unter dem zunehmenden Druck der Osterweiterung und dem Interesse der Kandidatenstaaten, ihren EU-Beitritt mit guten Beziehungen zu ihren östlichen Nachbarn zu verbinden, als auch durch die ostpolischen Initiativen der Bundesregierung sowie die europäische Orientierung der Anrainerstaaten, war die Europäische Union zum Handeln gezwungen. Die Europäische Kommission verabschiedete am 11. März 2003 zunächst das Konzept „Größeres Europa – Nachbarschaft: Ein neuer Rahmen für die Beziehungen der EU zu ihren östlichen und südlichen Nachbarn“ (Europäische Kommission 2003). Aufbauend auf diesen konzeptionellen Vorarbeiten verabschiedete die Kommission am 12. Mai 2004 unter Einbeziehung von Anmerkungen des Rates und des Parlamentes das Instrument einer europäischen Nachbarschaftspolitik (Europäische Kommission 2004a). Darin werden sowohl Prinzipien definiert als auch die geographische Reichweite sowie die Methoden zur Implementierung der europäischen Nachbarschaftspolitik festgeschrieben. Geographisch zählen die Ukraine, die Republik Moldau sowie die Mittelmeeranrainer zur europäischen Nachbarschaftspolitik. Die Europäische Kommission empfahl darüber hinaus, die Nachbarschaftspolitik auch für den südlichen Kaukasus – für Armenien, Aserbaidschan und Georgien – zu öffnen. Russland wurde zunächst ebenfalls als ein Nachbarstaat subsumiert. Allerdings beharrte der Kreml auf seiner Sonderrolle als Anrainer und Global Player. Diesem Umstand Rechnung tragend stellte die Europäische Kommission die Beziehungen zu Russland unter das Vorzeichen der Vier Gemeinsamen Räume für Wirtschaft – einschließlich Energie und Umwelt –, für Freiheit, innere Sicherheit und Justiz, für äußere Sicherheit sowie für Forschung, Bildung und Kultur (Rat der Europäischen Union 2005a).

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Iris Kempe

Die europäische Nachbarschaftspolitik beinhaltet ein breites Maßnahmenbündel, das mit jedem betroffenen Staat einzeln ausgehandelt und in einem bilateralen Aktionsplan zusammengefasst wird. Möglich ist die Einbeziehung in alle vier Grundfreiheiten der europäischen Integration – den freien Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital. Allerdings muss die Zusammenarbeit, gemäß dem Motto des früheren Kommissionspräsidenten Romano Prodi „sharing everything but institutions“ (Prodi 2002), unterhalb der institutionellen Kooperation bleiben. Der politische Dialog soll effektiver gestaltet und mit der europäischen Strategie zur Sicherheitspolitik verknüpft werden (Rat der Europäischen Union 2003). Auf der wirtschaftlichen und sozialpolitischen Ebene soll die Zusammenarbeit durch den Abbau tarifärer Hindernisse verbessert werden. Vorgesehen sind die Verbesserung des Investitionsklimas sowie der Abbau von wirtschaftlichen und sozialen Ungleichgewichten zwischen der EU und den neuen Nachbarstaaten. Handelspolitisch sind Erleichterungen bis hin zur Errichtung einer Freihandelszone mit den Nachbarstaaten angedacht. Der Demokratisierungsdruck aus den angrenzenden osteuropäischen Staaten und die Interessen der EU-Neumitglieder initiierten Debatten im Europäischen Parlament. So veranlasste das Ungleichgewicht zwischen dem demokratischen Fortschritt im Zuge der „orangenen Revolution“ in der Ukraine einerseits und dem Festhalten der Europäischen Kommission am bisherigen strategischen Rahmen der Nachbarschaftspolitik andererseits das Parlament am 13. Januar 2005 zu einer Resolution über die Wahlen in der Ukraine (Europäisches Parlament 2005). Mit Zweidrittelmehrheit sprachen sich die Abgeordneten darin für eine Berücksichtigung der politischen Veränderungen in der Ukraine im Aktionsplan durch die Kommission aus (Kyiv Post 2005). Weit über alle bisher geäußerten Positionen hinaus, forderte das Parlament die institutionelle Anbindung der demokratischen Ukraine bis hin zur Assoziierung. Mit dieser Position stimmt das Europäische Parlament weitgehend mit der Haltung der polnischen und litauischen Regierung überein. Mit der Verabschiedung eines Zehn-Punkte-Plans zur engeren Zusammenarbeit mit der Ukraine gab auch der Europäische Rat am 21. Februar 2005 ein Signal für eine demokratische, in die europäischen Strukturen integrierte Ukraine (Rat der Europäischen Union 2005b). Der Plan sieht eine engere sicherheitspolitische Zusammenarbeit vor, ebenso wie die Option eines Freihandelsabkommens, die Unterstützung beim WTO-Beitritt, die Erleichterung der Visabestimmungen sowie den Ausbau der Kooperation in den Bereichen Energie, Umweltschutz und Transport. Ohne spezifische Kriterien zu nennen, soll die weitere Verfahrensweise an die Imperative von Demokratie und Rechtsstaat geknüpft sein.

Die Europäische Nachbarschaftspolitik und die Rolle Deutschlands

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Zur Implementierung der europäischen Nachbarschaftspolitik in der Ukraine und Moldau evaluierte die Kommission mittels Länderberichten zunächst den Stand der politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Transformation sowie das bilaterale Verhältnis zur EU (Europäische Kommission 2004b, 2004c). Da diese Einschätzungen bereits im Mai 2004 veröffentlicht wurden, konnte der durch die ukrainischen Präsidentschaftswahlen ausgelöste neue Demokratisierungsschub nicht mehr berücksichtigt werden. Die Länderberichte sind Grundlage für die am 9. Dezember 2004 vorgestellten nationalen Aktionspläne. Die neue EU-Außengrenze stellt sich als zentrale Herausforderung für die Nachbarschaftspolitik dar. Die Nachbarstaaten nahmen insbesondere den Schengen-Acquis als Schaffung eines neuen Eisernen Vorhangs wahr. Spiegelbildlich dazu zählen Justiz und innere Sicherheit für westliche Entscheidungsträger zu den sensiblen Bereichen. Dementsprechend versucht die Nachbarschaftsstrategie, beiden Interessen durch ein effektives Grenz- und Visummanagement gerecht zu werden. Unter größtmöglicher Ausschöpfung der Bestimmungen des SchengenAcquis werden so auf der einen Seite Sonderbestimmungen für den kleinen Grenzverkehr und vereinfachte Visumverfahren vorgeschlagen. Auf der anderen Seite beabsichtigt die Kommission, verstärkt bei Fragen der Migration, bei der grenzüberschreitenden Kriminalität sowie in Asylfragen zusammenzuarbeiten. Die Kommission versucht, die Nachbarschaftspolitik zunächst in Bereichen zu implementieren, in denen auf beiden Seiten der EU-Außengrenze ein gemeinsames Interesse für die Zusammenarbeit vorausgesetzt werden kann: etwa im Transportsektor, beim Umweltschutz, im Bereich der Informationsgesellschaft, in der Wissenschaft und bei den gesellschaftlichen Kontakten. Der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit auf regionaler Ebene wird Priorität eingeräumt. Schwerpunkte des Aktionsplans für die Ukraine sind die Unterstützung demokratischer Wahlen, die Stärkung der Medienfreiheit, der Beitritt zur Welthandelsorganisation, die Beseitigung von tarifären Handelshemmnissen, die Unterstützung von Steuerreformen sowie die Vereinfachung der gegenseitigen Visabestimmungen (Europäische Kommission 2004d). Prioritäten des Aktionsplanes für die Republik Moldau sind die Bemühungen zur Bewältigung des Transnistrienkonflikts, die Bekämpfung der organisierten Kriminalität sowie die Eindämmung der Migration (Europäische Kommission 2004e). Die Aktionspläne wurden von der Ukraine und Moldau am 21. Februar 2005 angenommen. Ihre Umsetzung wird durch ein Monitoring im Rahmen der Partnerschafts- und Kooperationsabkommen überprüft. Die Gültigkeitsdauer der Aktionspläne soll sich zunächst auf drei Jahre erstrecken. Eine eigene Budgetierung wird es erst im künftigen EU-Haushalt ab dem Jahr 2007 geben.

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Iris Kempe

Die europäische Belarus-Politik basiert auf einer Mischung aus Sanktionen gegenüber dem Regime einerseits und der Unterstützung der Zivilgesellschaft andererseits. Belarus werden erst unter der Bedingung der Einhaltung demokratischer Standards – insbesondere der Durchführung freier und fairer Wahlen – die Optionen der europäischen Nachbarschaftspolitik offen stehen. So lange dies nicht der Fall ist, sind die Abkommen auf Eis gelegt und die Beziehungen zu Vertretern des Regimes werden von der EU sanktioniert. Die EU hat den belarussischen Regierungsmitgliedern die Einreise in die Union untersagt. Damit die Kontaktsperre nicht auch die demokratische Opposition und die Zivilgesellschaft trifft, sucht die Europäische Kommission – unterstützt vor allem von der litauischen und polnischen Regierung – nach neuen Möglichkeiten der technischen Zusammenarbeit und der Stärkung demokratischer Akteure. So unterstützt die Europäische Kommission den Sender „Deutsche Welle“ mit 2 Mio. Euro bei der Ausstrahlung verschiedener Programme nach Belarus (Radio Free Europe/Radion Liberty 2006). Insgesamt sind der Zusammenarbeit mit demokratischen Kräften jedoch enge Grenzen gesetzt. Aufgrund des Drucks, den das Regime ausübt, gibt es kaum zivilgesellschaftliche Organisationen mit politischen Zielen. Zudem verfügen diese nur über wenige Kontakte ins westliche Ausland.

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Fazit und Ausblick

Sobald klar wurde, dass die Osterweiterung der Europäischen Union die Beziehungen zwischen den neuen Mitgliedstaaten und ihren Anrainern belasten würde, rückte das Thema auf die politischen Tagesordnungen. Federführend waren zunächst die traditionellen Triebkräfte einer europäischen Ostpolitik – neben den skandinavischen Ländern vor allem Deutschland. In Fortsetzung der Brandtschen Ostpolitik versuchte die Bundesregierung, mehrere, zum Teil sogar widersprüchliche Ziele miteinander zu vereinbaren: möglichst intensive bilaterale Beziehungen zum Kreml, die Berücksichtigung der ostmitteleuropäischen Interessen und die Einbindung strategisch wichtiger Fragen in den europäischen Kontext. Je greifbarer der Beitritt Polens, Litauens, der Slowakei und der anderen ostmitteleuropäischen Staaten zur EU wurde und je umfassender es diesen Ländern im gleichen Zeitraum gelang, das angespannte Verhältnis zu ihren östlichen Nachbarn in strategische Partnerschaften zu verwandeln, umso größer wurde der Handlungsdruck aus der Region. Durch den Druck der neuen Mitgliedstaaten und die Initiative einiger Altmitglieder – insbesondere Deutschlands – war die Nachbarschaftspolitik nicht mehr von der europäischen Tagesordnung wegzudenken. Eine erneute Trendwende geht auf die „Regenbogenrevolutionen“ in

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den EU-Nachbarstaaten zurück. Zwar deklarierten die Anrainerstaaten – unter ihnen sogar das autokratische Belarus – bis 2003, dass sie der EU betreten wollen. In der politischen Praxis war dieses Ziel aber weder mit einer klaren Transformationsstrategie noch mit einer eindeutigen Ausrichtung der außenpolitischen Beziehungen zwischen Moskau und dem Westen abgestimmt. Die europäischen Entscheidungsträger konnten die Beitrittswünsche damit leicht als Lippenbekenntnisse abtun. Dies änderte sich seit 2003, als die Nachbarstaaten das Streben nach demokratischen Wahlen mit einer Integration in die europäischen Institutionen verbanden. Obwohl es Mitte 2006 noch an klar erkennbaren Reformstrategien fehlt und sich die Abgrenzung zu Russland schwieriger gestaltete als zunächst anzunehmen war, stellen demokratische Fortschritte in den Nachbarstaaten europäische Entscheidungsträger erneut unter Zugzwang. Mit der Nachbarschaftspolitik formuliert die Europäische Kommission stärker als bisher den Willen, auch über ihre Grenzen hinaus für Sicherheit und Stabilität zu sorgen. Die Nachbarschaftspolitik ist inzwischen fester Bestandteil der europäischen Agenda, allerdings stellt sie bisher noch keine wirkliche Alternative zum Erfolgsmodell der Erweiterung dar. Gerade dadurch, dass die Union die Nachbarstaaten von der institutionellen Zusammenarbeit ausklammert, beschränkt sie selbst ihre Handlungsmöglichkeiten zur Demokratieförderung. Im Weiteren leidet das Konzept unter einer gewissen geographischen Beliebigkeit. Zunächst war dieser Ansatz nur für die ummittelbaren Anrainerstaaten gedacht. Auf Druck der südlichen EU-Mitgliedsstaaten hat die Kommission den geographischen Fokus auf den Mittelmeerraum ausgeweitet. Auch auf die jüngste Demokratisierungswelle im Kaukasus reagierte Brüssel mit dem Rückgriff auf das Instrument der Nachbarschaftspolitik. Noch bevor die Nachbarschaftspolitik überhaupt erfolgreich implementiert werden konnte, besteht damit schon jetzt die Gefahr ihrer Überdehnung. Die Leistungsfähigkeit des Konzeptes wird sich erst mit der Umsetzung der bilateralen Aktionspläne zeigen. Ihre Struktur erinnert an die Vorgaben für eine Assoziierung. Allerdings fehlt es an der positiven Konditionalisierung, insbesondere der mittel- bzw. langfristigen Möglichkeit eines Beitrittes. So lange die Nachbarschaftspolitik keine tatsächliche und attraktive Alternative zum Beitritt darstellt, wird sie von den beitrittswilligen Anrainern verständlicherweise skeptisch aufgenommen. Die polnische, die litauische sowie die deutsche Regierung haben 2006 erste Zeichen für die Weiterentwicklung der Europäischen Nachbarschaftspolitik hin zu einem attraktiven, leistungsfähigen, aber gleichzeitig auch realistischen Konzept gesetzt.

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Iris Kempe

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III. Wohlfahrt

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Deutschland im Globalisierungsprozess: Zur gesamtwirtschaftlichen Entwicklung seit der Wiedervereinigung Deutschland im Globalisierungsprozess

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Die Ausgangslage: Mehrere exogene Strukturbrüche

Zu den Merkmalen der deutschen Volkswirtschaft zählt seit langem ihre Weltmarktorientierung. Deutschland ist eine der führenden Exportnationen und hat über Direktinvestitionen und Finanzinvestitionen ein beachtliches Auslandsvermögen aufgebaut. Gleichzeitig bietet es ausländischen Anbietern von Industrieerzeugnissen einen kaufkräftigen Absatzmarkt und ausländischen Unternehmen einen wichtigen Produktionsstandort. Deutschland hat sich in das System der internationalen Arbeitsteilung integriert, sich gemäß der komparativen Kostenvorteile in der Produktion spezialisiert und auf diese Weise stetig Wohlfahrtsgewinne realisiert. So betrachtet, ist die Globalisierung der Wirtschaft, die in den vergangenen fünfzehn Jahren so stark in den Mittelpunkt der öffentlichen Debatten getreten ist und bei den Weltwirtschaftsgipfeltreffen der sieben führenden Industriestaaten plus Russland (G-8) und den Sitzungen des Europäischen Rates der Staats- und Regierungschefs einen festen Platz auf der Tagesordnung einnimmt, für Deutschland nichts Neuartiges. Neu ist allerdings, dass sich der Globalisierungsprozess in den vergangenen Jahren intensiviert hat. Zum einen drängen immer mehr aufstrebende Länder (emerging economies bis hin zu so großen Volkswirtschaften wie China und Indien) in die Weltmärkte hinein. Zum anderen haben die modernen Informations- und Kommunikationstechnologien die wirtschaftlichen Transaktionskosten drastisch gesenkt; die Folge ist eine erhöhte internationale Mobilität des Produktionsfaktors Kapital bei unternehmerischen Investitionsentscheidungen und eine zunehmende weltweite Handelbarkeit vieler Dienstleistungen, die früher standortgebunden waren. Der Wettbewerb auf den Güter- und Faktormärkten ist schärfer 1

Ich danke Andreas Schmidt für konstruktive Diskussionen und wertvolle Anregungen.

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Juergen B. Donges

geworden. Der wachstumsbedingte Strukturwandel prägt jetzt auch Bereiche, in denen die Erwerbstätigen sich bisher vor Veränderungen im internationalen Geschehen gefeit fühlten. Darauf müssen die wirtschaftlichen Akteure – die Unternehmen und Arbeitnehmer ebenso wie die Wirtschaftsverbände, Gewerkschaften und Regierungen – eine angemessene Antwort finden. In einer freiheitlichen marktwirtschaftlichen Wirtschaftsordnung, zu der Deutschland im Prinzip immer stand, kann die Antwort nur lauten: sich offensiv, vorwärtsgerichtet an die neuen Bedingungen anpassen und nicht den rückwärtsgewandten Irrweg der staatlichen Protektion einschlagen. In diesen globalisierten Kontext sind die verschiedenen exogenen Strukturbrüche zu stellen, die Anfang der neunziger Jahre auf das wiedervereinigte Deutschland einwirkten: Die deutsche Vereinigung selbst begründete einen strukturellen Anpassungsprozess von großer Tragweite. Es galt, die einstige Zentralverwaltungswirtschaft der DDR in eine marktorientierte Wettbewerbswirtschaft zu transformieren und mit einem Schlag in die Weltwirtschaft zu integrieren; es mussten rund 8.000 staatliche Unternehmen privatisiert oder, bei Unverkäuflichkeit, stillgelegt werden; und es musste der enorme Produktivitätsrückstand von etwa 70% gegenüber der Wirtschaft im früheren Bundesgebiet aufgeholt werden. In der Europäischen Union waren gleich mehrere Vorhaben des institutionellen Wandels zu verarbeiten. Zunächst wurde im Einklang mit der Einheitlichen Europäischen Akte von 1986 die Vollendung des gemeinsamen Binnenmarktes vorangetrieben, insbesondere durch marktöffnende Deregulierungen und Privatisierungen im Bereich der Telekommunikation, des Luftlinienverkehrs, der Energiewirtschaft und des Versicherungswesens. Sodann wurden mit dem Maastricht-Vertrag von 1992 die Weichen für die Bildung der Europäischen Währungsunion gestellt, mit der die D-Mark in den Euro aufgehen sollte (wie am 1. Januar 1999 geschehen) und Wechselkursanpassungen für einen Großteil des innereuropäischen Handels, nämlich innerhalb von Euroland, wegfallen würden; auf dem Weg dorthin mussten 1992 und 1993 schwere Währungsturbulenzen im Europäischen Währungssystem, in deren Verlauf die Devisenmärkte, zum Teil entgegen den wirtschaftlichen Fundamentalfaktoren, eine kräftige Aufwertung der D-Mark erzwangen, verkraftet werden. Und schließlich hat im Dezember 1997 der Luxemburger Gipfel der Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union beschlossen, nach den Ende 1991 mit verschiedenen mittel- und osteuropäischen Staaten geschlossenen Assoziierungsabkommen (Europa-Verträge) und den 1993 festgelegten politischen und ökonomischen Aufnahmebedingungen (Kopenhagener Kriterien), Beitrittsverhandlungen aufzunehmen und die Oster-

Deutschland im Globalisierungsprozess

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weiterung der Union einzuleiten (ab 1. Januar 2005 mit acht Ländern Mittel- und Osteuropas plus Malta und dem griechischen Teil Zyperns vollzogen). Weltwirtschaftlich war die achte Handelsrunde im Rahmen des GATT, die Uruguay-Runde, in die entscheidende Phase getreten, bei deren Abschluss im Dezember 1993 die Senkung von Importzöllen und der Abbau weiterer handelsbeschränkender Maßnahmen vereinbart wurden. Das jahrzehntelang währende, höchst protektionistische Multifaserabkommen zum Schutz der inländischen Textil- und Bekleidungsindustrie in Deutschland und den anderen Industrieländern sollte Ende des Jahres 2004 endgültig auslaufen (so auch geschehen). Der Marktzugang im Agrarbereich sollte ebenfalls künftig erleichtert werden. Durch die erneute Liberalisierung der Handelsbeziehungen war die zunehmende Importkonkurrenz für heimische Aktivitäten programmiert. Diese Entwicklungen schufen, zusätzlich zum unausweichlichen globalisierten Wettbewerb, einen breit wirksamen Anpassungsdruck. Für die Wirtschaftspolitik bedeutete dies Reformdruck, sprich Effizienzdruck. Nahezu alles, was heute unter dem Rubrum Strukturreformen diskutiert wird, war bereits vor 15 Jahren unabdingbar: die Arbeitsmarktordnung zu flexibilisieren und den Prozess der tarifpolitischen Lohnfindung zu dezentralisieren; die Systeme der sozialen Sicherung von versicherungsfremden (Umverteilungs-)Leistungen zu entlasten und von dem daraus resultierenden Treibsatz bei den Arbeitskosten zu befreien; die Staatsausgabenquote zurückzuführen und die öffentliche Neuverschuldung dauerhaft zu begrenzen; das Steuersystem von der Überfrachtung mit wirtschafts- und sozialpolitischen Aufgaben zu entlasten und in Verbindung mit Steuersenkungen spar- und investitionsfreundlich auszurichten; Güter- und Dienstleistungsmärkte, auf denen noch zuviel staatlich reguliert wird, für den Wettbewerb zu öffnen; das Bildungssystem leistungsfähiger zu machen und mit den Erfordernissen des Arbeitsmarktes besser zu verzahnen; die kostenträchtige Bürokratisierung der Wirtschaft abzubauen, und vieles mehr. Lange Zeit hat sich die Politik diesen Notwendigkeiten verweigert – und durch den Reformstillstand dem Land eine hartnäckige wirtschaftliche Wachstumsschwäche und eine hohe Dauerarbeitslosigkeit beschert. Erst in den letzten Jahren ist mit der „Agenda 2010“ der einstigen rot-grünen Bundesregierung begonnen worden, die Wirtschaftspolitik strategisch neu auszurichten. Die bislang eingeleiteten Reformschritte reichen allerdings nicht aus, um das Land nach vorne zu bringen; allzu häufig haben die politischen Entscheidungsträger dem Kurieren an Symptomen

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den Vorrang vor Ursachentherapien eingeräumt.2 Nicht von ungefähr hat der derzeitige Bundespräsident Horst Köhler in seiner Antrittsrede vor dem Deutschen Bundestag und dem Bundesrat am 1. Juli 2004 Regierung und Opposition zu energischen Reformen aufgefordert; sein Vor-Vorgänger im Amt, Roman Herzog, hatte in seiner viel beachteten so genannten Berliner ‚Ruckrede’ (1997) schon einmal versucht, das politische Bewusstsein für die Erneuerung Deutschlands zu schärfen. Die Bundesregierung der großen Koalition hat sich aber zunächst kleinere Reformschritte vorgenommen, wie dem Koalitionsvertrag vom 11. November 2005 und der ersten Regierungserklärung von Bundeskanzlerin Angela Merkel vom 30. November 2005 zu entnehmen ist.

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Lahmes Wachstum und Schlusslicht in Europa

2.1 Es fehlt die Antriebskraft Die deutsche Volkswirtschaft verzeichnet seit Mitte der neunziger Jahre ein sehr schwaches Wachstum. Das reale Bruttoinlandsprodukt je Einwohner hat deutlich weniger zugenommen als in anderen EU-Ländern und in den Vereinigten Staaten (Tabelle 1). Die langfristige, von Konjunkturschwankungen bereinigte Entwicklung des realen Bruttoinlandsprodukts bei normaler Auslastung aller Sachkapazitäten und der Erwerbspersonen – das Wachstum des gesamtwirtschaftlichen Produktionspotentials – hat sich seit Mitte der neunziger Jahre deutlich abgeflacht und beläuft sich aktuell auf knapp 1%; in den 1980-er Jahren war das Produktionspotential in Deutschland noch um durchschnittlich 2,5% per annum gewachsen. In Euroland ohne Deutschland liegt derzeit die Trendrate bei gut 2%, in den Vereinigten Staaten bei über 3%.3 Was sich schon im früheren Bundesgebiet abgezeichnet hatte, nämlich die nachlassende Wirtschaftsdynamik der einst so wachstumsstarken deutschen Volkswirtschaft (Giersch/Paqué/Schmieding 1992), hat sich also nach der Wiedervereinigung fortgesetzt. Das gilt auch für die Verhärtung der Arbeits-

Verschiedene Studien aus jüngster Zeit unterstreichen dies: vgl. Sinn (2003), Siebert (2005), Zimmermann (2006). Radikale Gegenpositionen, die aus einem einfachen keynesianischen Modelldenken hergeleitet werden, vertreten z.B. Bofinger (2005) und Horn (2005). 3 Das Produktionspotential einer Volkswirtschaft kann nicht direkt beobachtet und in einer amtlichen Statistik abgelesen werden. Es muss mittels komplizierter Methoden geschätzt werden, und je nach Schätzverfahren variieren die Ergebnisse etwas (Deutsche Bundesbank 2003; Sachverständigenrat 2003: 412-424; Kamps/Meier/Oskamp 2004). 2

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losigkeit auf hohem Niveau, mit einem großen Anteil von Langzeitarbeitslosen (Personen mit einem Jahr oder länger ohne reguläre Beschäftigung). Im Jahre 2005 waren durchschnittlich 4,9 Mio. Menschen als arbeitslos registriert; das entspricht einer Arbeitslosenquote von 11,7%. Im Jahre 1991 waren 2,6 Mio. Werktätige als arbeitslos registriert (Arbeitslosenquote: 7,3%).4 Damals waren rund 28% der Arbeitslosen Langzeitarbeitslose, heute sind es 38%. Die Anzahl der Arbeitslosen, die durch arbeitsmarktpolitische Maßnahmen der Bundesagentur für Arbeit betreut werden und deshalb offiziell nicht als arbeitslos gelten, es aber im ökonomischen Sinne sind („verdeckte“ Arbeitslosigkeit), ist mit 1,5 Mio. Personen ebenfalls hoch (1991: 553.000). Hinzu kommen Abertausende von Erwerbstätigen, die in die Schattenwirtschaft (deren Umfang wird auf 15% des Bruttoinlandsprodukts geschätzt) abgetaucht sind und dort schwarzarbeiten. Es fehlen in Deutschland seit geraumer Zeit über 7 Mio. Arbeitsplätze auf dem regulären Arbeitsmarkt. Tabelle 1:

Wirtschaftswachstum in großen Volkswirtschaften (jahresdurchschnittliche Veränderung des realen Bruttoinlandsprodukts je Einwohner in Prozent)

Länder Industrieländer: Deutschland* Frankreich Euro-Raum* (ohne Deutschland) Vereinigtes Königreich Vereinigte Staaten Japan Schwellenländer: Brasilien China Indien Südkorea

1990-95

1995-2000

2000-05

0,8 0,7

1,7 2,2

0,6 1,6

1,0

2,6

1,7

1,4 1,1 1,1

2,6 2,9 1,2

2,1 1,4 1,6

2,3 10,3 2,9 6,4

0,1 7,6 4,0 3,9

-0,1 8,7 4,5 2,0

* ab 1991 Quellen: Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch, lfd. Jg.; IMF (International Monetary Fund/ Internationaler Währungsfonds), International Financial Statistics, lfd. Jg.. – Eigene Berechnungen.

4 Sofern nicht anders angegeben, sind hier und im Folgenden die quantitativen Angaben aus den Grunddaten der amtlichen Statistik (Statistisches Bundesamt) errechnet.

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Deutschland hat – jenseits von dem kurzfristigen konjunkturellen Auf und Ab – ein langfristiges Wachstumsproblem, weil über Jahrzehnte hinweg der Wohlfahrtsstaat übermäßig ausgeweitet und vertieft wurde. Die individuellen Leistungsanreize verkümmerten, viele Bürger wurden zu Anspruchsdenken samt Besitzstandswahrung erzogen, und der Staat hat sich von organisierten Partikularinteressen an Umverteilung und Wettbewerb beschränkenden Regulierungen in die Pflicht nehmen lassen. So als wollte Deutschland Mancur Olsons Verdikt über den Aufstieg und den Niedergang der Nationen aus dem Jahre 1982 bestätigen, haben die Politiker das Land durch eine gut gemeinte, aber eben für die Wirtschaft anreizschädliche Sozialordnung in die Sklerose manövriert. Mit einer solch gravierenden gesamtwirtschaftlichen Fehlentwicklung steht Deutschland unter den Industrieländern ziemlich allein da. Während andere Länder ihre Institutionen an die Herausforderungen der Globalisierung anpassen, haben sich viele hierzulande an die Krise gewöhnt. Sie spielen diese herunter, indem sie argumentieren, dass es für ein hoch entwickeltes Land nicht ungewöhnlich sei, dass sich der Wachstumspfad abflache. Im Rahmen der neoklassischen Wachstumstheorie (abnehmende Grenzproduktivität des Sachkapitals, technischer Fortschritt als exogene Größe) konnte man noch auf diese Weise argumentieren. Durch die moderne Theorie des endogenen Wachstums ist diese Aussage allerdings nicht gedeckt; für das wirtschaftliche Wachstum ist nicht nur der Einsatz von Sachkapital maßgeblich, sondern auch und vor allem die Bildung von Humankapital als Voraussetzung für einen produktivitätssteigernden technischen Fortschritt (hier als endogene Größe modelliert). Angesichts der in Deutschland vorhandenen Ausstattung mit Facharbeitern, Forschungs- und Entwicklungskapazitäten, wirtschaftsnaher Infrastruktur und Unternehmertum bleibt das Land beim Wirtschaftswachstum unter seinen Möglichkeiten. Ein schwaches Potentialwachstum hat eine Reihe unerwünschter Folgen für Deutschland selbst und für das Ausland: Für Deutschland heißt dies, dass bei einer konjunkturellen Nachfrageexpansion die Auftriebskräfte schnell an Kapazitätsgrenzen stoßen und abgebremst werden müssen (sonst droht Inflation), dass eine Verbesserung der Lage am Arbeitsmarkt von nur kurzer Dauer ist und dass die Verteilungsspielräume eng sind und die Einkommenserwartungen der Privaten Haushalte und des Staates nicht voll befriedigt werden können. Für das Ausland bedeutet das langsame Potentialwachstum, dass die größte europäische Volkswirtschaft wenig zum Wachstum der Weltwirtschaft beiträgt und innerhalb des Euro-Raums und der übrigen EU nicht als ‚Lokomotive’ fungieren kann, sondern das Tempo der wirtschaftlichen Entwicklung auch in den Partnerländern drückt. Es kann unter diesen Umständen nicht ausbleiben, dass die Bundesregierung außenpolitisch unter Druck gerät, für bessere Wachstumsbedingungen im

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eignen Land zu sorgen, und ihr Überzeugungskraft fehlt, wenn es darum geht, anderen Ländern gute Ratschläge für deren wirtschaftliche Entwicklung zu erteilen. Einer populären Argumentation zufolge hinkt Deutschland beim Wirtschaftswachstum aus zwei besonderen Gründen den anderen Ländern des EuroRaums hinterher. Der eine Grund ist deutsch-spezifisch, der andere Eurospezifisch. Die deutsch-spezifische Begründung lautet, dass die deutsche Wiedervereinigung hohe finanzielle West-Ost-Transferzahlungen erfordere, die wie eine Hypothek auf der wirtschaftlichen Aktivität lasteten (These von den andauernden Kosten der Einheit). Die Euro-spezifische lautet, dass die Geldpolitik der Europäischen Zentralbank (einheitliche Nominalzinsen) in Mitgliedsländern mit einer vergleichsweise niedrigen Inflationsrate wie Deutschland zu höheren Realzinsen als anderswo geführt habe, die die Investitionsneigung in Deutschland dämpften und in den Mitgliedsländern, die höhere Inflationsraten verzeichnen, anregten (These von den realzinsbedingten Wachstumsnachteilen). Beide Thesen erscheinen auf den ersten Blick plausibel, sie müssen letztendlich aber relativiert werden.

2.2 Die deutsche Vereinigung als Wachstumsbremse? Die Kosten der Einheit sind in der Tat weltweit ohne Beispiel. Im Durchschnitt der vergangenen zehn Jahre belaufen sich die öffentlichen Transferzahlungen auf rund 75 Mrd. Euro pro Jahr; das entspricht 4% des westdeutschen Bruttoinlandsprodukts (Sachverständigenrat 2002: 211-212). Der weitaus größte Teil dieser Transfers läuft über die Sozialversicherungen, hat also konsumtiven Charakter und vergrößert nicht das Produktionspotential. Die Transfers sollen helfen, die immer noch große Lücke zwischen ostdeutscher Produktion (Bruttoinlandsprodukt) und Nachfrage (letzte inländische Verwendung) abzudecken; hierzu tragen auch private Kapitalzuflüsse in Form von unternehmerischen Direktinvestitionen bei, wenn auch in geringerem Umfang als erwünscht. Beim wirtschaftlichen Neuaufbau in den neuen Bundesländern hat es beachtliche Fortschritte gegeben, wenngleich die von vielen beim Inkrafttreten der deutsch-deutschen Wirtschaftsund Währungsunion (1. Juli 1990) gehegten euphorischen Erwartungen sich nicht erfüllt haben. Die Attraktivität ostdeutscher Standorte für ausländische Investoren hielt sich sehr in Grenzen. Die Arbeitslosigkeit in Ostdeutschland (2005: rund 18% der Erwerbspersonen) ist fast doppelt so hoch wie in Westdeutschland und liegt weit über dem EU-Durchschnitt.

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Dass die Kosten der Einheit ein solches Ausmaß angenommen haben, ist nicht zuletzt auf die falschen Weichenstellungen zurückzuführen, die seitens der Wirtschaftspolitik und der Tariflohnpolitik gleich zu Beginn des Vereinigungsprozesses vorgenommen wurden. Entgegen den Warnungen der Fachleute – darunter jenen der Deutschen Bundesbank (1990) und des Sachverständigenrates (1990) – wurde ein zu großzügiger Umtauschkurs für die Mark der DDR gewählt (insbesondere bei Löhnen und Gehältern im Verhältnis 1:1); damit wurde die ostdeutsche Wirtschaft mit einem exzessiv überbewerteten Wechselkurs (um 300% bis 400%) dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt. Außerdem wurden private Investitionen übermäßig gefördert; dies hat der Kapitalintensivierung der industriellen Produktion Vorschub geleistet und die Bauwirtschaft, trotz des Rückgangs in der Wertschöpfung und bei der Beschäftigung, überdimensioniert gehalten, wie vor allem an den vielen Leerständen im Bürobau zu erkennen ist. Ein nicht minder schwerwiegender Fehler war es, dass die Tarifvertragsparteien eine Politik der raschen Lohnangleichung an das westliche Niveau betrieben haben, ohne Rücksicht auf die noch geringe Leistungsfähigkeit der Unternehmen zu nehmen, und dass die westdeutsche Arbeitsmarktordnung mit ihren überzogenen Regulierungen (Deregulierungskommission 1991: 133-160) komplett auf die neuen Bundesländer übertragen wurde; der rapide Abbau von Arbeitsplätzen bei einem nur mäßigen Aufbau von neuer Beschäftigung war die Folge, was neuere Studien auch belegen (Burda/Hunt 2001; Snower/Merkl 2006). In einer marktwirtschaftlichen Ordnung rächen sich solche Fehler der Politik, in Zeiten der Globalisierung erst recht.

2.3 Die Europäische Währungsunion als Wachstumsbremse? Was das Realzinsargument in Zusammenhang mit den Inflationsdifferenzen in der Europäischen Währungsunion anbelangt, ist es in der Tat so, dass in Deutschland die Realzinsen positiv sind, während sie zum Beispiel in Spanien, einem Mitgliedsland mit überdurchschnittlichen Wachstumsraten, negativ sind. Aber auch in Deutschland sind die Realzinsen im historischen Vergleich niedrig; dass unternehmerische Investitionen und Käufe von langlebigen Konsumgütern wegen zu hoher Realzinsen zurückgestellt worden wären, ist durch nichts verbürgt. Hiervon abgesehen muss bedacht werden, dass die Inflationsdifferenzen innerhalb des Euro-Raums überwiegend auf temporären Ursachen beruhen, während strukturelle Ursachen im Zuge eines realwirtschaftlichen Konvergenzprozesses in den weniger entwickelten Mitgliedsländern, begleitet von sektoral unterschiedlichen Produktivitätsentwicklungen (Balassa-Samuelson-Effekt; Sachver-

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ständigenrat 2001: 270-278), eine untergeordnete Rolle spielen. Außerdem tendieren die langfristigen Inflationserwartungen in den einzelnen Ländern dazu, sich anzugleichen, weil die stabilitätsorientierte Geldpolitik der Europäischen Zentralbank von den Marktteilnehmern als glaubwürdig eingestuft wird; die Ex-anteRealzinsen, die für die Abschätzung der Rentabilität von Investitionsprojekten maßgeblich sind, divergieren viel weniger als es sich aktuell bei den realisierten Preissteigerungsraten zeigt. Und nicht zuletzt muss einem verbleibenden dämpfenden Realzinseffekt der expansive Effekt gegen gerechnet werden, der sich daraus ergibt, dass in dem relativ preisstabilen Deutschland bei gegebenem EuroWechselkurs die preisliche internationale Wettbewerbsfähigkeit der Exportwirtschaft und der mit Importen konkurrierenden Inlandsunternehmen steigt; im Kalkül der deutschen Unternehmen und Verbraucher wertet sich der Euro real ab. Der Nettoeffekt dürfte positiv sein. Makroökonometrische Untersuchungen der Europäischen Zentralbank (2005) und der Deutschen Bundesbank (Weber 2005) ergeben, dass die Wachstumsschwäche in Deutschland nicht mit dem hierzulande höheren Realzins erklärt werden kann. Wiederum liegen die Ursachen tiefer, nämlich in den unzureichenden gesamtwirtschaftlichen Angebotsbedingungen der Wirtschaft, die nur durch Strukturreformen entscheidend verbessert werden können.

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Exportstärke und Standortschwäche: ein Paradoxon?

3.1 Deutsche Exporterfolge haben Tradition Die Exporttätigkeit der Unternehmen bildet den dynamischsten Teil der wirtschaftlichen Aktivität Deutschlands. Der Weltmarkanteil ist hoch, und er ist trotz des Auftretens neuer Exportländer, wie z.B. China, hoch geblieben (Tabelle 2). Der Exportsektor trägt direkt und indirekt erheblich zur Gesamtbeschäftigung in Deutschland bei; jeder vierte Arbeitsplatz (insgesamt sind das gegenwärtig fast 9 Mio. Stellen) ist an die Exportentwicklung gekoppelt, insbesondere der Exportentwicklung beim Verarbeitenden Gewerbe. Die Exportquote beträgt derzeit 40% des Bruttoinlandsprodukts und ist eine der höchsten unter den EU-Mitgliedsländern. Dadurch ist der Export auch unter konjunkturellen Gesichtspunkten von großer Bedeutung; er stützt die gesamtwirtschaftliche Produktion vor allem dann, wenn die Binnennachfrage schwach ist. In den letzten Jahren wurde auf diese Weise wenigstens erreicht, dass die deutsche Wirtschaft nicht in eine Rezession abglitt. Die Kehrseite ist eine hohe konjunkturelle Abhängigkeit Deutschlands von den weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen. Kühlt sich die

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Weltkonjunktur ab, so gehen die Auslandsaufträge zurück, und die Abschwächung der Exportnachfrage dämpft ihrerseits die deutsche Konjunktur, wie es zuletzt zu Beginn dieses Jahrzehnts zu beobachten war. Tabelle 2:

Die führenden Welthandelsnationen (durchschnittliche Anteile am Weltexport in Prozent)

Länder Unter den Industrieländern: Deutschland Vereinigte Staaten Japan Frankreich Italien* Unter den Schwellenländern: China (ohne Hongkong) (Hongkong) Südkorea Mexiko Singapur Taiwan*

2004-05

1991-92

9,8 9,0 6,0 4,4 4,0

11,2 11,8 8,9 6,1 4,7

7,0 (2,9) 2,8 2,1 2,0 1,9

2,1 (3,0) 2,0 0,7 1,7 2,1

* 2003-2004 Quelle: IMF (International Monetary Fund/Internationaler Währungsfonds), International Financial Statistics, versch. Jge. – Eigene Berechnungen.

In der Öffentlichkeit und namentlich in Kreisen der Politik wird gerne das Bild vom „Exportweltmeister Deutschland“ bemüht. Die wirtschaftliche Entwicklung erscheint dadurch in einem günstigeren Bild, als es der Fall ist, wenn Wachstum und Beschäftigung für sich genommen betrachtet werden. Tatsächlich nutzt die deutsche Wirtschaft die komparativen Vorteile des Landes im Bereich der humankapitalintensiven Produktion, in der auch Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten ein großes Gewicht haben. Eine starke Weltmarktposition verzeichnen vor allem die Automobilindustrie, der Maschinenbau, die elektrotechnische Industrie, die Mess- und Regeltechnik, die Informations- und Telekommunikationsindustrie und die pharmazeutische Industrie. Die internationale Spezialisierung Deutschlands entspricht weitgehend dem nach der realen Außenwirtschaftstheorie (Theorem der komparativen Kosten) zu erwartenden Muster. In den Befunden über die deutsche Exportdynamik sind indes zwei Aspekte zu reflektieren. Erstens ist zu berücksichtigen, dass gut 40% der deutschen Warenausfuhr in die Länder der Europäischen Währungsunion geht. Insoweit han-

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delt es sich um einen arbeitsteiligen Güteraustausch innerhalb eines gemeinsamen Währungsraums. Allerdings sind die Warenlieferungen von Deutschland nach Frankreich oder Spanien, ökonomisch betrachtet, genauso wenig „Exporte“ (obwohl sie statistisch so erfasst werden) wie innerhalb der Vereinigten Staaten die Lieferungen von Kalifornien nach Florida oder Illinois (folgerichtig erscheinen sie in keiner Außenhandelsstatistik). Insoweit gibt es für die deutsche Exportwirtschaft keine Wechselkursänderungsrisiken mehr, wie noch in den neunziger Jahren, als die damalige D-Mark wiederholt unter Aufwertungsdruck geraten war (auch, wie gesagt, innerhalb des Europäischen Währungssystems). Wichtiger ist ein zweiter Gesichtspunkt: Dass nämlich in die Exportproduktion an deutschen Standorten zunehmend Vorleistungen und Zwischenprodukte aus dem Ausland einfließen. Der Importgehalt der Exporte von Waren und Dienstleistungen beträgt mittlerweile rund 40%, vor 15 Jahren waren es 25%. In der Außenhandelsstatistik wird eine Ware, die im Inland bearbeitet und fertig gestellt worden ist, zu einer Ware deutschen Ursprungs; dementsprechend wird ein Export registriert, und zwar auch dann, wenn die Wertschöpfung dieses Gutes überwiegend im Ausland entstanden ist. Das allseits bekannte, als Qualitätsstandard vermarktete Label „Made in Germany“ suggeriert dem ausländischen Käufer deutscher Produkte etwas, was so nicht mehr stimmt. Der Anstieg des Exports darf nicht mehr ohne weiteres mit einer gleichgroßen Zunahme der Produktion im Inland und einer Erhöhung der Beschäftigung gleichgesetzt werden. Wie diese Entwicklung gesamtwirtschaftlich zu beurteilen ist, hängt von deren maßgeblichen Ursachen ab. Soweit der gestiegene Importanteil aus einer fortschreitenden Spezialisierung, jetzt in der Form einer vertikalen internationalen Arbeitsteilung, resultiert, ist die Expansion des Exportsektors Ausdruck anhaltender internationaler Wettbewerbsfähigkeit und, gesamtwirtschaftlich betrachtet, wohlfahrtssteigernd. Soweit aber die vermehrte Vorproduktion im Ausland dem Umstand geschuldet ist, dass die Unternehmen auf der Suche nach Möglichkeiten zur Kostenreduktion, insbesondere hinsichtlich der Arbeitskosten, entweder Teile der Produktion und unternehmensnahe Dienstleistungen an eigene Betriebsstätten im Ausland verlagern (offshoring) oder die Fertigungstiefe verringern und Eigenproduktion durch den Einkauf von preiswerteren Vorprodukten bei ausländischen Lieferanten substituieren (outsourcing), kommt es in Deutschland zu einer Überspezialisierung auf kapitalintensive Branchen. Bei solchen beschaffungsorientierten Internationalisierungsstrategien geht die Ausweitung des Exports mit einem Schrumpfen arbeitsintensiver Produktionen einher. Die hier freigesetzten Arbeitskräfte werden nicht vom Exportsektor aufgenommen, sondern wandern in die Arbeitslosigkeit. Dieser Teil der Exportsteigerung ist wohlfahrtsmindernd. Über die Bedeutung dieses sog. Basar-Effektes ist in Fach-

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kreisen eine kontroverse Diskussion entbrannt (Sinn 2005 und die dort angegebene Literatur; Sachverständigenrat 2004: 354-377). Welche Faktoren hinter der deutschen Exportstärke wirken, muss in weiteren empirischen Untersuchungen präzisiert werden. Aber schon jetzt ist klar, dass das Bild vom Exportweltmeister nicht überstrapaziert werden sollte.

3.2 Hohe Leistungsbilanzüberschüsse im Zeichen von Kapitalströmen In politischen Kreisen wird mit Hinweis auf die starke Positionierung Deutschlands als Exportnation häufig bestritten, dass die von Ökonomen geäußerten Sorgen über die Standortqualität der deutschen Volkswirtschaft begründet seien. Exportstärke und zugleich Standortschwäche scheint ein Widerspruch zu sein, der sich jedoch auflösen lässt. Viele Unternehmen haben in den letzten Jahren eine hohe Wettbewerbskraft erreicht und gesichert, indem sie weit reichende Konsolidierungsmaßnahmen (Kostensenkungen, Kapazitätsanpassungen, leistungsanreizende Profit Centers) ergriffen und durch Forschungs- und Entwicklungsarbeit marktfähige Produktinnovationen hervorgebracht haben. Zahlreiche Unternehmen, große wie mittelständische, agieren wie Schumpeter-Unternehmer – mit Wagnisbereitschaft und Entschlossenheit beim Vorpreschen auf neue Märkte. So muss im Zeitalter der Globalisierung agiert werden, will man die darin liegenden Chancen nutzen. Die Exportgeschäfte laufen dann selbst bei einem starken Euro gut. Die Leistungsbilanz verzeichnet Rekordüberschüsse. Aber: Das Gegenstück zum Leistungsbilanzüberschuss ist in der Zahlungsbilanz der Nettokapitalexport Deutschlands. Es geht hier nicht um den bilanztechnischen Ex-post-Zusammenhang, sondern um den gesamtwirtschaftlichen Kontext, der mikroökonomisch aus dem Kalkül der Wirtschaftssubjekte, die ihren Nutzen aus heutigem Konsum und heutiger Ersparnisbildung intertemporal maximieren, hergeleitet wird. Die inländischen Wirtschaftssubjekte können ihre Ersparnisse zur Finanzierung inländischer Investitionen zur Verfügung stellen oder sie im Ausland anlegen; im letzteren Fall kommt es zu einem Kapitalexport in Form von Direktinvestitionen, Portfolioinvestitionen oder Krediten. Die ausländischen Wirtschaftssubjekte werden durch den entsprechenden Kapitalzufluss in die Lage versetzt, mehr Güter zu importieren, darunter auch Güter aus dem Kapital exportierenden Land. Dies bedeutet, dass bei globalisierten Märkten und freiem internationalen Kapitalverkehr die Kaufkraftströme im Vorlauf sind und die Güterströme ihnen folgen. Die Kapitalbilanz ‚regiert’ gleichsam die Leistungsbilanz – ein Zusammenhang, auf den schon vor über neunzig Jahren der

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große österreichische Nationalökonom Eugen von Böhm-Bawerk (1914) hingewiesen hat und der heute die gängigen Zahlungsbilanzmodelle um das so genannte „Kölner Paradigma“ ergänzt (Willgerodt 1961; Dluhosch/Freytag/Krüger 1996, 24-61). So gesehen ist der Leistungsbilanzüberschuss, entgegen einer in politischen Kreisen verbreiteten Auffassung, kein guter Indikator für die internationale Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands als Investitionsstandort, erst recht nicht bei flexiblen Wechselkursen. Man muss stets die millionenfachen individuellen Entscheidungen über die Verwendung von Ersparnissen, die sich in den Nettokapitalbewegungen niederschlagen, im Blick haben. Abbildung 1:

Standortrelevante Zahlungsbilanzsalden Saldo der Leistungsbilanz (% BIP), 1990-2005

Saldo der Kapitalbilanz (% BIP), 1990-2005

4,0 2,0 0,0 -2,0 -4,0

2005

2000

1995

1990

-6,0

Quellen: Deutsche Bundesbank, Statistisches Beiheft zum Monatsbericht 3, Zahlungsbilanzstatistik, lfd. – Eigene Berechnungen.

Deutschland war in den neunziger Jahren noch ein Nettokapitalimportland und verzeichnete folgerichtig Leistungsbilanzdefizite – in der Größenordnung von -1,1% des nominalen Bruttoinlandsprodukts im Durchschnitt der Jahre 1991-2000 (Abbildung 1). Seit dem Jahre 2001 ist es zu einem Nettokapitalexportland geworden und hat Leistungsbilanzüberschüsse erzielt, die sich im Zeitraum 2001-05 auf durchschnittlich 2,4% des Bruttoinlandsprodukts beliefen – mit steigender Tendenz (2005: 4,1% des Bruttoinlandsprodukts, rund 92 Mrd. Euro). Das ist einerseits positiv zu bewerten, sofern das Kapital ‚zum besten Wirt’ in der Weltwirtschaft wandert, zum Beispiel dorthin, wo kräftig wachsende Märkte sind (aktuell: China) oder wo besonders kostengünstig produziert werden kann (aktu-

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ell: Mittel- und Osteuropa). Die Effizienz in der Kapitalallokation verbessert sich unter diesen Bedingungen. Andererseits kann der Nettokapitalexport ‚zu hoch’ gewesen sein. Obwohl es, gesamtwirtschaftlich betrachtet, sinnvolle Investitionsmöglichkeiten gab und gibt – Umwelt, Infrastruktur, Aufbau-Ost u.a. – und obwohl, einzelwirtschaftlich betrachtet, die Unternehmen nur durch Investitionen wachsen können (nicht, oder nicht nur, durch Fusionen und Unternehmensübernahmen), war die Sachkapitalbildung in Deutschland in den vergangenen Jahren sehr verhalten. Zu viele Investitionsvorhaben sind hinter der gesamtwirtschaftlichen Ersparnis zurückgeblieben („Investitionslücke“). So gesehen ist der hohe Leistungsbilanzüberschuss kein Qualitätsmerkmal für den Investitionsstandort Deutschland, sondern ein Ausweis der Standortschwäche. Deshalb sind auch nicht genügend Arbeitsplätze zum Ausgleich jener Arbeitsplätze entstanden, die im Zuge des Strukturwandels verloren gegangen sind. Hier schließt sich der Kreis zum langsamen Wachstum des gesamtwirtschaftlichen Produktionspotentials und der Persistenz der hohen Arbeitslosigkeit, von denen am Anfang dieses Beitrages die Rede war.

3.3 Standortwettbewerb und Motive für Auslandsinvestitionen Der internationale Standortwettbewerb findet auf den Faktormärkten statt, nicht auf den Gütermärkten. Deutschland konkurriert mit anderen Ländern bei dem Bemühen um die unter Wachstums- und Beschäftigungsgesichtspunkten bestmögliche Ausstattung mit Sach- und Humankapital. Die im Inland generierten Ersparnisse sollen im Inland zu Realinvestitionen führen, Ersparnisse aus dem Ausland sollen attrahiert werden, hochqualifizierte Arbeitskräfte, deutsche und ausländische, sollen es lohnend finden, in Deutschland tätig zu sein. Gleiches wollen natürlich auch die anderen Länder erreichen. Bei der Beurteilung der Standortqualität einer Volkswirtschaft durch die Marktteilnehmer sind neben harten Fakten über Erwerbschancen auch immer Erwartungen über die künftigen Entwicklungen bei den gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen im Spiel. Es geht dabei um die Arbeitskosten, die Unternehmenssteuern, die Steuer- und Abgabenlast auf Arbeitseinkommen, die Regulierungen auf Güter- und Faktormärkten, die Umweltauflagen, die gesetzlichen Restriktionen in ‚sensiblen’ Forschungsbereichen (Genforschung), die Bürokratie und dergleichen mehr. Diese Vorgaben werden – in der Kumulation – als überzogen und belastend wahrgenommen, jedenfalls im Vergleich zu den Bedingungen in anderen Ländern, mit denen Deutschland im Standortwettbewerb steht. Politisch inszenierte Kapitalismusdebatten, wie die im April 2005 vom damaligen

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SPD-Vorsitzenden Franz Müntefering (jetzt Bundesvizekanzler und Bundesarbeitsminister in der Großen Koalition) ausgelöste – global agierende Finanzinvestoren wurden mit „Heuschreckenschwärmen“ gleichgesetzt – sind einem günstigen Standortklima nicht zuträglich. Ausländische Unternehmen werden verschreckt, inländische Unternehmen zur Suche nach Standorten im Ausland ermuntert, Fachkräfte und kluge Köpfe wandern aus, und die Zuwanderung aus dem Ausland hält sich in Grenzen. Die deutschen Direktinvestitionen im Ausland wiesen Ende 2004 einen Bestand von insgesamt 677 Mrd. Euro auf (Deutsche Bundesbank 2006). Rund 53% dieser Investitionen sind in der Europäischen Union (vor allem Großbritannien, Niederlande und Frankreich) getätigt worden, gut 30% in den Vereinigten Staaten (China: 1,2%). Die Direktinvestitionen sind überwiegend absatzorientiert, d.h. sie zielen auf Markterschließung und Unterstützung des klassischen Exportgeschäfts (Vertrieb, Kundendienst, Zugang zu öffentlichen Aufträgen u.a.). Spitzenreiter sind exportstarke und technologieintensive Branchen wie die Automobilindustrie, der Maschinenbau, die Elektroindustrie und die Chemische Industrie. Im Einklang mit der „neuen Außenhandelstheorie“ schlagen hier unternehmensspezifische Skalenerträge zu Buche (sog. Headquarter Services wie effiziente Managementtechniken, unternehmensspezifisches technisches Wissen, Reputation), die dem im Ausland investierenden deutschen Unternehmen einen spezifischen Wettbewerbsvorteil gegenüber den dortigen Produzenten verschaffen und hierzulande für zusätzliche Beschäftigung sorgen (Klodt 2004). Kostenorientierte Direktinvestitionen im Ausland gehen hingegen mit negativen Beschäftigungseffekten in Deutschland einher, weil tatsächlich Arbeitsplätze verlagert werden. Aber es sind Arbeitsplätze, die hierzulande Kosten (aus Löhnen, Arbeitszeiten und arbeitsrechtliche Regulierungen) verursachen, die sich am Markt nicht erwirtschaften lassen. Betroffen sind vor allem gering qualifizierte Tätigkeiten. Diese Arbeitsplätze sind, ökonomisch betrachtet, im Inland bereits obsolet. Gäbe es die Verlagerungsinvestition nicht, so würden die Unternehmen sie wegrationalisieren (wie in den letzten fünfzehn Jahren zuhauf geschehen). Das Verlagern von Arbeitsplätzen an kostengünstigere Standorte im Ausland ist unter dem Strich günstiger als das Wegrationalisieren. Denn die im Inland verbliebene Produktion wird wettbewerbsfähig gehalten und Arbeitsplätze werden hierzulande gesichert, namentlich im Exportsektor (siehe oben). Einen interessanten Investitionsstandort für deutsche Unternehmen bilden die acht neuen EU-Mitgliedsländer Mittel- und Osteuropas (Castensen/Toubal 2003). Der Anteil deutscher Direktinvestitionen in diesen Ländern am gesamten Unternehmenskapitalbestand im Ausland ist noch klein (5,6% Ende 2004). Diese Länder sind indes im Vergleich zu Deutschland Niedriglohnländer. Die durch-

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schnittlichen Arbeitskosten im verarbeitenden Gewerbe (je Arbeitsstunde) lagen im Jahre 2004 in Westdeutschland um den Faktor 6,1 über dem Niveau in der Tschechischen Republik und in Ungarn und um den Faktor 8,3 über dem Niveau in Polen (vgl. Institut der deutschen Wirtschaft 2005a). Hinzu kommt, dass die osteuropäischen Arbeitskräfte über eine gute berufliche Qualifikation verfügen und für Leistungen schnell zu motivieren sind. Das macht die neuen EU-Mitgliedsländer als Standort für kostenorientierte ausländische Direktinvestitionen noch attraktiver, als es die typischen Entwicklungsländer sind. Deutschland hat bislang unter allen Industrieländern die meisten Direktinvestitionen in den beigetretenen Staaten durchgeführt; Länderschwerpunkte sind die Tschechische Republik, Ungarn und Polen, Branchenschwerpunkte sind die Automobilindustrie, der Groß- und Einzelhandel sowie die Energie- und Wasserversorgung. Der internationale Standortwettbewerb wird nicht nur über Vergleiche bei den Arbeitskosten ausgetragen, sondern auch über Unterschiede in der Unternehmensbesteuerung in Verbindung mit dem Angebot öffentlicher Güter und staatlicher Leistungen in dem jeweiligen Land. Für die steuerlich bedingten Standortentscheidungen sind die nach dem neoklassischen Devereux-GriffithModellansatz ermittelten effektiven Durchschnittssteuerbelastungen, in die neben dem tariflichen Steuersatz auf Gewinne u.a. die Abschreibungsregelungen und die Finanzierungsformen eingehen, ausschlaggebend. Gemessen an dieser effektiven Durchschnittssteuerbelastung ist Deutschland, entgegen anders lautenden regierungsamtlichen Feststellungen,5 nach wie vor ein Hochsteuerland – wie u.a. der Sachverständigenrat (2003: 309-316, 354-360) detailliert vorgerechnet hat. Die Bundesregierung hat zwar mit der Senkung der Spitzensteuersätze bei der Einkommen- und Körperschaftsteuer wichtige Schritte unternommen, um die Position Deutschlands im internationalen Standortwettbewerb zu verbessern. Aber dies ist nicht ausreichend, denn andere EU-Länder haben die Steuern auf Unternehmensebene ebenfalls gesenkt und planen, diesen Weg weiterzugehen. Außerdem wird hierzulande, anders als im Ausland, das Investitionskalkül durch die Gewerbesteuer und den Solidaritätszuschlag belastet. Die effektive Durchschnittssteuerbelastung auf Unternehmensebene (Kapitalgesellschaften)

Dabei wird auf die moderate gesamtwirtschaftliche Steuereinnahmequote verwiesen (2005: 22,2% bezogen auf das nominale Bruttoinlandsprodukt; zum Vergleich: Frankreich 27,5%, Österreich 28,3%, Vereinigtes Königreich 29,4%). Diese Quote ist für die Beurteilung der steuerlichen Standortattraktivität eines Landes ungeeignet. Sie geht nicht in das betriebswirtschaftliche Rentabilitätskalkül eines potentiellen Investors ein. Den Investor interessiert bei der Standortentscheidung nur die Frage, wie die von ihm erwarteten Erträge in dem jeweiligen Land steuerlich belastet werden und nicht, wie viel der Staat an Steuern und Abgaben kassiert.

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belief sich im Jahre 2005 nach neuesten Berechnungen des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung (Overesch 2005) in Deutschland auf rund 36%, fast gleichauf mit Spanien. In der übrigen EU-15 liegt die Spanne zwischen 14,7% (Irland) und 34,8% (Frankreich); Österreich, wo sich besonders viele deutsche Unternehmen niedergelassen haben, verzeichnet eine effektive Durchschnittssteuerbelastung von 23,1%. In den mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten ist die Belastung noch niedriger (zwischen 16,7% in der Slowakei und 22,9% in der Tschechischen Republik); in Estland werden einbehaltene Unternehmensgewinne überhaupt nicht besteuert. Führende deutsche Politiker haben den neuen EU-Mitgliedstaaten vorgeworfen, sie würden „Steuerdumping“ betreiben, und ihnen mit einem Entzug von finanziellen Hilfen aus den Strukturfonds gedroht. Nach der ökonomischen Theorie könnte von Dumping nur gesprochen werden, wenn in diesen Ländern ausländische Investoren steuerlich günstiger behandelt würden als inländische; das ist nicht der Fall. Außerdem lässt sich schwerlich begründen, wieso andere Länder gedrängt werden sollen, durch eine stärkere Besteuerung der Kapitalbildung die Spielräume für Wachstum und Beschäftigung in der eigenen Volkswirtschaft einzuengen; es läge auch gar nicht im deutschen Interesse, wenn die realwirtschaftlichen Konvergenzprozesse in Mittel- und Osteuropa verlangsamt würden, weil dann der Export auf weniger ergiebige Absatzmärkte stoßen würde. Auch an dieser Stelle wird deutlich, wie dringend eine Reform der Unternehmensbesteuerung in Deutschland ist, um im internationalen Standortwettbewerb verlorenes Terrain wiederzugewinnen. Die verbreitete Sorge, dass sich Deutschland dabei in einen steuerlichen Unterbietungswettbewerb zwischen den Staaten (race to the bottom) verstricken könnte, unter dem die ausreichende Versorgung mit materieller und immaterieller Infrastruktur leiden würde, ist unbegründet. Die Unternehmen nehmen die am deutschen Standort zu zahlenden Steuern durchaus hin, wenn – allerdings nur wenn – der Belastung eine aus der Sicht des Investors angemessene Leistung des Staates gegenübersteht. Mit anderen Worten: Die Steuerinzidenz (die Belastung der Kapitaleinkommen) und die Ausgabeninzidenz (die Begünstigung der Bezieher von Arbeitseinkommen und Sozialtransfers) dürfen nicht zu sehr auseinanderklaffen. Der protektive Staat darf nicht das Übergewicht haben gegenüber dem produktiven Staat.

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Folgerungen für die Politik

Deutschland hat ein größeres Wachstumspotential, als die wirtschaftliche Bilanz der vergangenen 15 Jahre ausweist. Simulationsstudien des Instituts der deutschen Wirtschaft (2005b) zeigen, dass die deutsche Volkswirtschaft in einen Wachstumstrend in der Größenordnung von 2,5% einschwenken könnte, wenn das Land in Bezug auf seine ökonomischen und institutionellen Grundstrukturen wenigstens so reformbereit wäre, wie es in der EU Großbritannien und Schweden waren und außerhalb der EU die Vereinigten Staaten. Die Schaffung und Pflege wachstumsfreundlicher Rahmenbedingungen im Inland ist eine der staatlichen Kernaufgaben in der Wirtschaftspolitik. Hierbei hat die Bundesregierung, angesichts des großen Gewichts der deutschen Volkswirtschaft in der Europäischen Union und darüber hinaus eine besondere Verantwortung. Die Wiedergewinnung von wirtschaftlicher Dynamik in Deutschland würde positiv auf alle Partnerländer ausstrahlen. Wer mit gutem Beispiel vorangeht, kann im Europäischen Rat der Staats- und Regierungschefs und auf den Weltwirtschaftsgipfel-Treffen Leadership entfalten und allseits Bereitschaft zur Erfüllung der jeweils anstehenden Reformaufgaben erzeugen. Trotz des globalisierten Wettbewerbs ist der Staat, entgegen einer in bestimmten Kreisen gepflegten Sicht der Dinge, durchaus handlungsfähig. Er kann allerdings nicht nach Belieben in die wirtschaftlichen Abläufe intervenieren und muss die Gesetze des Marktes und des Wettbewerbs beachten. Dies ist aus ökonomischer Sicht kein Nachteil, sondern ein Vorteil. Denn im Wettbewerb liegt erwiesenermaßen eine große Problemlösungskapazität. Kluge Wirtschaftspolitik würde ihn für die Verwirklichung ihrer wachstums- und beschäftigungspolitischen Ziele konsequent nutzen. Wenn in Deutschland die überfälligen Strukturreformen auf den Weg gebracht werden, hätte die Bundesregierung die Glaubwürdigkeit, die erforderlich ist, um im europäischen Kontext auf wichtigen Feldern der Wirtschaftspolitik eine handlungsbestimmende Kompetenz aufzubauen. Dies bietet sich vor allem dort an, wo Grundlagen für effizientes Wirtschaften gelegt werden – bei der Vollendung des europäischen Binnenmarktes (insbesondere hinsichtlich des Dienstleistungssektors), bei der konsequenten Ausrichtung der 2005 erneuerten Lissabon-Strategie auf die Verbesserung der Angebotsbedingungen für Investitionen und Innovationen, bei der weiteren Welthandelsliberalisierung nach dem Prinzip der Nichtdiskriminierung (WTO Doha Runde) und bei der Sicherung eines freien internationalen Kapitalverkehrs (gegen Tobin-Steuern). Konsistentes Handeln in diesen Bereichen erhöht die Wirksamkeit von Strukturreformen im Inland. Bis zur nächsten deutschen Präsidentschaft in der EU – turnusgemäß im

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ersten Halbjahr 2007 – muss sich die Bundesregierung darüber im Klaren werden, wie der Kurs in der Wirtschaftspolitik aussehen soll.

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Einflussverlust: Der Exportweltmeister im Welthandelssystem des 21. Jahrhunderts Andreas Falke

1

Das (vorläufige) Scheitern der Doha-Runde

Am 24. Juli 2006 setzte der Generalsekretär der WTO (World Trade Organisation) Pascal Lamy, ehemaliger EU-Handelskommissar, die Verhandlungen der laufenden WTO-Runde, der Doha-Entwicklungsrunde, aus und erklärte damit das vorläufige Scheitern dieser Runde (EuObserver 2006). Die Welthandelsrunden der WTO bzw. des GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) waren nie komplikationslose Verhandlungen, die Vorgänger-Runde, die so genannte UruguayRunde (1986-1994), dauerte doppelt so lange wie veranschlagt und litt auch unter einer dramatischen, aber nur kurzen Unterbrechung. Dass dieses Mal von einer Krise des Welthandelssystems gesprochen wird, lässt sich darauf zurückführen, dass in dieser Runde bisher keine der wesentlichen Verhandlungsfristen eingehalten worden sind und die Ergebnisse bisher eher die Verfahren als die substanzielle Materie betreffen (Moon 2004: 23-35). Zudem ist der Zeitrahmen, der durch das Auslaufen des Verhandlungsmandats des amerikanischen Präsidenten1 und der geringen Wahrscheinlichkeit seiner Verlängerung definiert wird, äußerst eng. Es fehlt auch ein Gefühl von Dringlichkeit auf Seiten der wichtigsten Verhandlungspartner. Aus dieser Sicht wäre mit einem Neubeginn von Verhandlungen erst nach den amerikanischen Präsidentschaftswahlen, also nicht vor 2009, zu rechnen. Ob dann aber noch an den erreichten Verhandlungsstand von 2006 anknüpft werden kann bzw. ob es sich dann noch um die ‚gleiche’ Runde handelt, erscheint mehr als fraglich. Die Pessimisten fürchten nicht so sehr den Verlust der Liberalisierungsgewinne der Vergangenheit, sondern eine Marginalisierung der WTO durch eine

1 Das mit Trade Promotion Authority oder Fast-track bezeichnete Verhandlungsmandat des amerikanischen Präsidenten erlaubt es, das Verhandlungsergebnis innerhalb kurzer Fristen und unter Verzicht auf jegliche Veränderungen im Gesetzgebungsprozess zur Abstimmung in beiden Häusern des Kongresses zu bringen (Destler 2005: 346-47).

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Andreas Falke

Vielzahl bilateraler und regionaler Präferenzabkommen, die das Welthandelssystem aufsplittern und insbesondere die Entwicklungsländer benachteiligen würden (Schott 2006; Schott 2004: 3-19; Cooper 2004: 20-25). Auch wird die Zunahme von potenziell explosiven Streitfällen befürchtet, der das WTO-Streitbeilegungssystem nicht gewachsen sei und zu seiner Delegitimierung führen könnte. Schließlich droht eine Fortschreibung oder Ausweitung landwirtschaftlicher Subventionen und Marktzugangsbehinderungen, insbesondere in den USA, wo die Novellierung der Agrarstützungsprogramme 2007 ansteht. Optimisten dagegen verweisen auf die starke Expansion des Welthandels in den letzten vier Jahren und darauf, dass der Globalisierungsprozess eine Eigendynamik entwickelt hat, die sich unabhängig von der formalen Fortentwicklung des WTO-Systems entfaltet (Economist 2006: 65-66). Realisten dagegen setzen eher auf einen Verhandlungsabschluss mit substanziellen und nicht nur kosmetischen Ergebnissen, gerade um die WTO als wirkungsmächtige Liberalisierungsinstanz zu erhalten (Sally 2004). Eine pragmatische Interpretation der Verhandlungsblockade legt nahe, dass alle wichtigen Akteure, USA, EU, China und Japan, und die Schwellenländer vorerst mit dem Status quo Vorlieb nehmen, d.h. dass angesichts großer innenpolitischer Widerstände die politischen Kosten durch die ökonomischen Gewinne weiterer Liberalisierung nicht kompensiert werden. Eine mögliche Wiederbelebung der Runde im Spätherbst 2006 würde jedoch auf keinen Fall den Abschluss innerhalb der durch das Mandat des US-Präsidenten gesetzten Frist (bis Juni 2007) erlauben. Das bedeutet, dass der US-Kongress das Mandat zum Abschluss der Verhandlungen um mindestens ein Jahr verlängern müsste, was unter demokratischen Mehrheitsverhältnissen im Kongress nur dann möglich wäre, wenn sich ein Paket abzeichnet, das den Amerikanern reale neue Marktchancen eröffnet (Stokes 2006: 68). Theoretisch ist ein derartiges ausgewogenes Paket denkbar (Zoellick 2006: 13). Das Gefühl der Krise ist jedoch stärker als je zuvor, da der politische Wille für einen Abschluss auf keiner Seite zu verspüren ist. Der Abbruch der WTO-Verhandlungen kommt zu einem Zeitpunkt, da das Welthandelssystem einschneidende Veränderungen durchgemacht hat: 1.

2.

Handelsliberalisierung ist nicht mehr primär mit Grenzmaßnahmen (Zölle, Quoten, Lizenzen) befasst, sondern mit der formalen und informellen Binnenregulierung nationaler Wirtschaftssysteme, die sich auf den Marktzugang ausländischer Anbieter auswirken (z.B. Produktstandards, sektorale Regulierungen). Es wird über die handelspolitischen Instrumente versucht, internationale Regulierungsstandards (z.B. in der Umwelt- oder Sozialpolitik) in nationalen Regulierungssystemen extraterritorial zu verankern. Diese Tendenz ist vor

Einflussverlust: Der Exportweltmeister im Welthandelssystem des 21. Jahrhunderts

3.

4.

5.

6.

285

allem in der EU- und der US-Handelspolitik festzustellen und richtet sich häufig, aber nicht ausschließlich, an Entwicklungsländer (Brack 2004: 223237; Van Liemt 2004: 238-248). Die WTO-Verpflichtungen der Mitgliedsstaaten sind durch den bindenden Streitbeilegungsmechanismus der WTO sanktionsbewährt, d.h. Staaten, denen ein Verstoß gegen WTO-Regeln in einem formalen, quasi-gerichtlichen Verfahren nachgewiesen werden kann, müssen bei Nichtbeachtung der Entscheidungen im Streitbeilegungsverfahren mit empfindlichen Nachteilen rechnen (Lawrence 2003: 13-48; Lee 2004: 124-125). Das WTO-System und die Handelsliberalisierung sind unter starken Legitimierungsdruck seitens von Globalisierungsgegnern, Umweltschützern, Sozialaktivisten, Gewerkschaften und Entwicklungshilfeorganisationen geraten. Handelspolitik ist zu einem Politikum geworden, das lange schon nicht mehr eine Arena ist, die von (liberalen oder protektionistischen) Produzenteninteressen beherrscht wird, sondern die zum Kristallisationspunkt der ideologischen Grabenkämpfe im Globalisierungsprozess geworden ist (Scholte 2004: 146-161). Die starke Politisierung der Handelspolitik, führt dazu, dass neben materiell protektionistischen zunehmend ideologisch liberalisierungskritische Akteure unabhängig von der realen Interessenlage eines Landes Handelspolitik innenpolitisch zu instrumentalisieren suchen. Dies bedingt auch, dass der Wahlzyklus in den wichtigsten WTO-Mitgliedsländern zu einem wichtigen Parameter für einen Verhandlungsabschluss wird. Das gilt nicht nur für die USA und die Mitgliedsländer der EU, sondern auch für große Demokratien wie Indien und Brasilien. Die Machtverhältnisse im Welthandelssystem haben sich verschoben, wobei fortgeschrittene Entwicklungs- oder Schwellenländer wie China, Brasilien und Indien zu wichtigen Akteuren und Agendasetzern innerhalb des Welthandelssystems aufgestiegen sind. Vor allem mit dem Auftreten Chinas und Brasiliens als höchst wettbewerbsfähige Anbieter von Industrie- bzw. Agrarprodukten verschieben sich die Wettbewerbskonstellationen auf den Weltmärkten. Das Welthandelssystem ist eindeutig multipolar.

Angesichts dieser Trends sind die offenbaren Gründe für das Scheitern der WTOVerhandlungen um so verwunderlicher: Sie haben wenig mit den neuen Globalisierungsthemen oder der Globalisierungskritik zu tun, die auf den Ministertreffen in Seattle 1999 und in Cancún 2003 von Globalisierungsgegnern thematisiert wurden und den Verhandlungsprozess damals zum Scheitern brachten. Die Verhandlungsrunde scheiterte im Juli 2006 augenscheinlich an einem Problem, mit

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Andreas Falke

dem das Welthandelssystem schon lange belastet ist: der Liberalisierung des Agrarsektors. Dieser Sektor, der nur noch einen Bruchteil der Beschäftigung in den Industriestaaten ausmacht (etwa 3%), vereint gegenwärtig nur etwa 10% des Welthandels auf sich, verglichen mit fast 40% in den 1950er Jahren (WTO 2006: 7). Wir haben es also mit einem déjà vu-Erlebnis aus den Erfahrungen mit der Uruguay-Runde und einer Vielzahl bilateraler Verhandlungen und Handelskonflikten zu tun und nicht mit einem Ringen um die Etablierung komplexer Standards von global governance im Welthandelssystem. Allerdings gibt es einen grundlegenden Unterschied zur Uruguay-Runde: Die Akteurskonstellation ist eine völlig andere. In der Uruguay-Runde hing der Erfolg fast ausschließlich von einer Einigung der EU und der USA in Agrarfragen und der so genannten Quad-Gruppe (EU, USA, Kanada, Japan) ab. Heute ist der Akteurskreis wesentlich größer und komplizierter. Folgt man den bisher vorliegenden Analysen (Beattie 2006: 2), so war die EU, angestoßen durch französische Widerstände, nicht bereit, den Marktzugang für ausländische Agrarexporteure durch Zollsenkungen zu verbessern, während die USA sich gegen eine weitere Senkung ihrer Binnenstützung im Agrarsektor aussprach. Brasilien, das die ursprüngliche Forderung nach stärkerer Senkung der europäischen Agrarzölle ursprünglich unterstützt hatte, rückte zunehmend von dieser Forderung ab, um nicht im Güter- und Dienstleistungshandel zu weiterer Liberalisierung gezwungen zu werden. Indien trat in allen Bereichen als Bremser hervor und nahm für sich in Anspruch, dass die Bringschuld der Liberalisierung angesichts des ‚entwicklungsspezifischen’ Mandats der Doha-Runde bei den entwickelten Ländern lag. Die EU machte vor allem die Weigerung der USA, ihre Agrarsubventionen vor den Kongresswahlen 2006 zur Disposition zu stellen, für das Scheitern verantwortlich (Mandelson 2006a). Bei genauerem Hinsehen erweisen sich die Verhandlungen auf vielfältige Weise blockiert, nicht nur durch die Empfindlichkeit amerikanischer Politiker vor den Kongresswahlen. Europäische und amerikanische Agrarlobbys waren nicht zu weiteren Zugeständnissen bei Marktzugang bzw. Binnensubventionen bereit. Sie erhielten dabei Unterstützung von einer kleinen Gruppe von Agrarprotektionisten (Japan, Korea, Norwegen, Schweiz), die von der Öffentlichkeit wenig beachtet im Hintergrund bremsend wirken (Lehmann 2006a). Aber auch beim Marktzugang für Industrieprodukte (Non-agricultural market access, NAMA) ergaben sich latente Spannungen und Schwierigkeiten: Schwellenländer wie Brasilien, Argentinien und Indien fürchten zunehmend die chinesische Konkurrenz und sind deshalb immer weniger für das von den OECD-Ländern anvisierte Tauschgeschäft – Zugang zu den Agrarmärkten der entwickelten Länder gegen besseren Zugang für Industrieprodukte in den Schwellenländern – zu mobilisieren (FAZ

Einflussverlust: Der Exportweltmeister im Welthandelssystem des 21. Jahrhunderts

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2006: 14). Verbesserter Marktzugang für Entwicklungsländer im Agrarbereich wird durch die überragende Wettbewerbsfähigkeit Brasiliens konterkariert (Beattie 2005: 15). Die Blockierungen im Welthandelssystem werden also auch zunehmend durch die neuen Markt- und Machtkonstellationen bewirkt. Auffallend sind neue Gruppierungen, von denen die prominenteste, die G-20, die führenden Entwicklungs- und Schwellenländer und die G-90 die Gruppe der am wenigsten entwickelten Länder zusammenfasst. Dabei wechseln Koalitionen und offene wie versteckte Agenden häufig. Das heißt, dass der WTO-interne Entscheidungsprozess sehr viel politisierter und komplizierter geworden ist (Schott/Hufbauer 2006). Das Anwachsen der Mitgliedschaft durch eine Vielzahl von Entwicklungs- und Schwellenländern hat zu einer Vertiefung des Grabens zwischen Entwicklungs- und entwickelten Ländern und ihrer rhetorischen und symbolischen Aufladung geführt. Die Abarbeitung einer klar definierten Verhandlungsagenda durch eine überschaubare Zahl von Schlüsselmitgliedsstaaten wird immer schwieriger. Stattdessen nehmen pompöse Rhetorik, kurzfristige rhetorische Vorteilerzielung mit Hilfe von Medien und Nichtregierungsorganisationen (non-governmental organizations, NGOs) und prozedurale Endlosschleifen Überhand. Die schwierigen materiellen Tauschgeschäfte werden durch symbolische Politik überlagert. Einige Beobachter haben schon von einer schleichenden „UN-isierung“ der WTO und der Gefahr gewarnt, dass sie zu einem marginalisierten Redeforum herabsinkt, während die materiell wichtigen handelspolitischen Entscheidungen in anderen, vor allem regionalen und bilateralen Foren getroffen werden könnten (Sally 2004: 112). Wie positioniert sich nun die Bundesrepublik Deutschland angesichts dieser Konstellationen? Diese Frage ist, angesichts der Tatsache, dass die Bundesrepublik eine der führenden Handelsmächte ist, von enormer Bedeutung. Aufgrund seiner außerordentlichen Exportperformanz hat Deutschland ein eminentes Interesse an der Aufrecherhaltung eines liberalen, Marktzugang erleichternden Handelssystems (BDI 2005). Gleichzeitig gilt allerdings, dass die Bundesrepublik wie alle EU-Mitgliedsstaaten ihre Außenwirtschaftskompetenzen an die EU abgetreten hat. Zumindest seit der Vollendung der Zollunion verhandelt die Gemeinschaft (EWG/EG) für die Mitgliedsstaaten und gestaltet nach Art. 133 Abs. 1 EVG die gemeinsame Handelspolitik vor allem im Warenbereich.2 Dieser Entwicklung wird durch die Tatsache Rechnung getragen, dass bei der Gründung der WTO 2 Im Dienstleistungshandel und beim geistigen Eigentumsschutz verbleiben den Mitgliedsstaaten auch nach den Verträgen von Amsterdam und Nizza noch Kompetenzen. Abkommen, die diese Materien behandeln, wie das WTO-Abkommen, sind gemischte Abkommen. Die Verhandlungsführung in diesen Bereichen hat jedoch die Kommission (Weiß/Herrmann 2003: 63-65).

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neben den EU-Mitgliedsstaaten auch die Gemeinschaft die formale WTO-Mitgliedschaft erhalten hat (Weiß/Herrmann 2005: 60 f.). Die seit den 1970er Jahren bestehende gewohnheitsrechtliche Einrückung der Gemeinschaft in die Mitgliedsstellung der EG-Mitgliedsstaaten ist damit jetzt auch formal legalisiert. Dies bedeutet, dass die EU für die Mitgliedsstaaten verhandelt. Allerdings bedarf die Kommission für die Verhandlungen eines Mandates, das mit qualifizierter Mehrheit erteilt wird, und auch während der Verhandlungen muss sich die Kommission über den 131er-Ausschuss durch Konsultationen mit den Mitgliedsstaaten rückversichern (Baldwin 2006: 928). Der Einfluss der Bundesrepublik läuft vermittelt über den internen Willensbildungs- und Konsensprozess der EU. Sie kann ihr auf einer handelsliberalen Position beruhendes Interesse an Marktöffnung nur vermittelt durchsetzen und ist dabei auf Kooperationspartner und Tauschprozesse mit den Partnern in anderen EU-Materien angewiesen. Der Raum für eine eigenständige Handelspolitik ist demnach eingeschränkt. Umso wichtiger ist es für ein so exportabhängiges Land wie Deutschland, ein eigenständiges Profil zu erhalten und so zu definieren, dass man den Prozess der internen Agendasetzung beeinflussen kann, eine Strategie, die Frankreich exemplarisch verfolgt (Lehmann 2006b).

2

Die Exportperformanz Deutschlands: Ein zweischneidiges Schwert

Deutschland war im Jahr 2004 vor den USA, China und Japan das Land mit den höchsten Exporten im weltweiten Warenhandel (siehe Tabelle 1). Auch 2005 belegte Deutschland den ersten Platz und erreichte mit einem Handelsbilanzüberschuss von fast 160 Mrd. Euro eine Rekordmarke. Die Steigerungen im Warenexport betrug zwischen 2000 und 2005 im Durchschnitt 10%, darunter 2003 und 2004 fast jeweils 20% (WTO 2006: Appendix, Tab. 1) und übertraf damit das Exportwachstum der EU-25 um mehr als das Doppelte. Der deutsche Außenhandelsüberschuss verdoppelte sich zwischen 2000 und 2005. Im ersten Quartal 2006 legten die deutschen Warenexporte noch mal um 16,4% gegenüber dem Vorjahrsquartal zu. Im zweiten Quartal hat sich die Exportdynamik allerdings verlangsamt (+ 3,1%). Überschüsse erwirtschaftete Deutschland 2005 mit den USA (+ 28 Mrd. Euro), Frankreich (+ 25 Mrd. Euro) Großbritannien (+ 22,7 Mrd. Euro) und Italien (+ 18,8 Mrd. Euro). Haupthandelspartner ist Frankreich, gefolgt von den USA, den Niederlanden und Italien. Insgesamt gehen fast 65% der deutschen Exporte in den EU-Raum und weitere 15% in die EFTA-Staaten (European Free Trade Association) bzw. assoziierte Nachbarländer. Defizite in der Handelsbilanz verzeichnete Deutschland dagegen mit China (- 18.6 Mrd. Euro) und Japan (- 8.1

Einflussverlust: Der Exportweltmeister im Welthandelssystem des 21. Jahrhunderts

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Mrd. Euro) und einigen Energieexporteuren wie Russland. Die Einfuhren aus China stiegen auf Quartalsbasis 2006 um 39%. Bei Dienstleistungsexporten sieht die Bilanz für Deutschland nicht mehr so gut aus. Dort lag Deutschland hinter den Vereinigten Staaten und Großbritannien und wies ein Defizit von über 50 Mrd. US-Dollar auf (WTO 2006: Appendix, Tab. 2) Das Wirtschaftswachstum in Deutschland hing bis 2005 größtenteils am Warenexport. Tabelle 1:

Rang 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Führende Exporteure im Welthandelsmarkt, 2004 (in Milliarden USDollar und Anteile in Prozent)

Exporteure Deutschland USA China Japan Frankreich Niederlande Italien Großbritannien Kanada Belgien Hong Kong, China heimische Exporte Wiederausfuhr Korea, Republik Mexiko Russische Föderation Chin. Taipei Singapur heimische Exporte Wiederausfuhr Spanien Malaysien Saudi -Arabien Schweden

Quelle: WTO 2006

Wert 912,3 818,8 593,3 565,8 448,7 358,2 349,2 346,9 316,5 306,5 265,5 20,0 245,6 253,8 189,1 183,5 182,4 179,6 98,6 81,0 178,6 126,5 126,2 122,5

Anteil 10,0 8,9 6,5 6,2 4,9 3,9 3,8 3,8 3,5 3,3 2,9 0,2 2,7 2,8 2,1 2,0 2,0 2,0 1,1 0,9 2,0 1,4 1,4 1,3

jährliche Änderung in % 21 13 35 20 14 21 17 13 16 20 16 2 17 31 14 35 21 25 24 26 14 21 35 20

290

Andreas Falke

Tabelle 2:

Führende Importeure im Welthandelsmarkt, 2004 (in Milliarden USDollar und Anteile in Prozent)

Rang

Importeure

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

USA Deutschland China Frankreich Großbritannien Japan Italien Niederlande Belgien Kanada Hong Kong, China Einbehaltene Importe Spanien Korea, Republik Mexiko Chin. Taipei Singapur Einbehaltene Importe Österreich Schweiz Australien Malaysien

11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Wert 1525,5 716,9 561,2 465,5 463,5 454,5 351,0 319,3 285,5 279,8 272,9 27,3 249,3 224,5 206,4 168,4 163,9 82,8 117,8 111,6 109,4 105,3

Anteil 16,1 7,6 5,9 4,9 4,9 4,8 3,7 3,4 3,0 2,9 2,9 0,3 2,6 2,4 2,2 1,8 1,7 0,9 1,2 1,2 1,2 1,1

jährliche Änderung in % 17 19 36 17 18 19 18 21 22 14 17 13 20 26 16 32 28 30 18 16 23 26

Quelle: WTO 2006

Die Zahlen machen die Exportabhängigkeit Deutschlands deutlich und belegen zugleich Deutschlands hohe internationale Wettbewerbsfähigkeit. Diese Erfolge an der Exportfront sind auf ein bis Mitte 2006 herrschendes sehr gutes weltwirtschaftliches Klima zurückzuführen. Deutschland profitiert von dem starken Ansteigen der Exporte in die BRIC-Länder (Brasilien, Russland, Indien, China). Zudem hat Deutschland seine Wettbewerbsfähigkeit durch konsequentes Outsourcing arbeitsintensiver Teile der Wertschöpfungskette nach Osteuropa und systematische deflationäre Senkung der Lohnstückkosten erhöht. Deutschland hat damit seinen Anteil an den internen EU-15 Exporten vor allem auf Kosten der meisten anderen europäischen Länder gesteigert (von Heusinger 2005). Dagegen hat Deutschland die Binnenmarktnachfrage völlig vernachlässigt. Die exportgelenkte Wachstumsstrategie birgt erhebliche Risiken. Deutschlands anämische Wachstumsrate seit dem Vereinigungsboom von wenig mehr als einem Prozent

Einflussverlust: Der Exportweltmeister im Welthandelssystem des 21. Jahrhunderts

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verweist auf das Problem. Sie leistet keinen Beitrag zur Behebung der globalen Ungleichgewichte (Wolf 2006). So haben insbesondere amerikanische Experten darauf hingewiesen, dass die Exportorientierung des geschützten und durch das öffentliche Bankensystem subventionierten Mittelstandes die Konsolidierung und einen beschleunigten technologischen Wandel verhindert und Produktivität und Kapitalrentabilität der gesamten Volkswirtschaft drückt. Die erfolgreichen deutschen Exportsektoren haben sich trotz rapiden globalen technologischen Wandel nicht verändert und sind hinsichtlich ihres Wertschöpfungspotenzials abgerutscht: Kein deutsches Unternehmen befindet sich unter den führenden globalen Technologie- und Dienstleistungskonzernen. Die Fixierung auf Exporterfolg statt auf Produktivitätswachstum begünstigt den Strukturkonservativismus des deutschen Unternehmenssektors. Da Deutschland seit der Euro-Einführung eine niedrigere Inflationsrate hat als die wichtigsten Wettbewerber in der EU, hat Deutschland eine Lohndeflation erzeugt, die zum Ansteigen der Exporte geführt hat. Allerdings beruht der Exporterfolg überwiegend auf der starken Wachstumsdynamik auf den Exportmärkten und weniger auf verbesserter preislicher Wettbewerbsfähigkeit (Posen 2006). Die große Exportorientierung bei gleichzeitiger Unterentwicklung des Dienstleistungssektors hat gravierende Nachteile. Sie erschwert bei einem Einbrechen der ausländischen Nachfrage oder Veränderungen in den Währungsrelationen die Möglichkeit, von handelbaren auf nicht-handelbare Güter und eine Expansion der Binnennachfrage umzuschalten, ein Szenario, dessen Notwendigkeit sich angesichts des Ende des amerikanischen Wachstumsbooms und der Notwendigkeit der Anpassung der Leistungsbilanzungleichgewichte abzeichnet (Roach/Munchau 2006: 14; Wolf 2006). Der Versuch, über die Exporte die Konjunktur anzukurbeln, scheint nur begrenzten Erfolg zu haben. Unabhängig von den makroökonomischen Implikationen hat der große Exporterfolg der deutschen Volkswirtschaft jedoch einen paradoxen Effekt auf die handelspolitischen Einstellungen. Während die wichtigsten Entscheidungsträger in der deutschen Handelspolitik die Vorteile von Handelsliberalisierung gebetsmühlenartig propagieren (Lütticken 106-108), führt die gute Exportperformanz zu handelspolitischer Selbstzufriedenheit (policy complacency) und zur Marginalisierung handelspolitischen Engagements. Die Signale, die ein permanenter Außenhandelsüberschuss an die Politik sendet, besagen in der Interpretation der politischen Entscheidungsträger, dass eigentlich kein gewichtiger handelspolitischer Entscheidungsbedarf besteht. Der Außenhandel wird als Selbstläufer verstanden. Angesichts der großen Exporterfolge erscheint eine eigenständige handelspolitische Prioritätensetzung nicht erforderlich (Falke 2005a: 268). So finden

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Andreas Falke

sich im Bundestag nur eine Handvoll Abgeordneter mit Interesse an Handelspolitik, und dann meistens solche, die sektorale Schutzinteressen wie Landwirtschaft oder Stahl vertreten (Schomerus 2003: 5). In dieser Haltung ist auch einer der Gründe zu suchen, warum Deutschland dazu neigt, die Grundlinien der EUHandelspolitik zu ratifizieren anstatt sie aktiv zu beeinflussen. Angesichts des liberalen Erbes der deutschen Handelspolitik ist dies jedoch erklärungsbedürftig.

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Das liberale Erbe und der Niedergang liberaler Führung seit den 1990er Jahren

Die Bundesrepublik Deutschland kann auf ein langes Erbe als eine Kraft für Handelsliberalisierung zurückblicken. Angefangen mit Ludwig Erhards unilateraler Liberalisierung vor dem bundesdeutschen GATT-Beitritt in den frühen 1950er Jahren, über Erhards Mahnungen angesichts der protektionistischen Tendenzen in Frankreich hinsichtlich der deutschen Teilnahme an der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, bis zu der aktiven Politik Helmut Schmidts zur Durchsetzung der Tokio-Runde im G-7-Kontext der 1970er Jahre, handelte die Bundesrepublik entsprechend ihrem handelsliberalen Profil. Als sich in den 1980er Jahren durch den Beitritt mediterraner Länder (Griechenland, Spanien und Portugal) das Gleichgewicht in der EWG zu verschieben drohte, war die Bundesrepublik entscheidend an der Entwicklung eines Gegengewichtes in Form einer informellen Koordinierung der Nordländer zugunsten von Handelsliberalisierung beteiligt. Dazu gehörten neben der Bundesrepublik Großbritannien, Niederlande, Dänemark und später Schweden. Diese Gruppe spielte eine entscheidende Rolle bei der Überwindung des Widerstandes Frankreichs gegen die Behandlung des Agrarthemas in der Uruguay-Runde (Schomerus 2003: 7). Allerdings war die Bundesrepublik kein absoluter Freihändler, sondern gewährte schwächeren Industrien wie Kohle, Stahl, Schiffbau sowie Textilien und Bekleidung lange Zeit Schutz. Während diese Residuen des Protektionismus seit den 1990er Jahren an Bedeutung verloren, blieb die große protektionistische Ausnahme die Landwirtschaft, wo große Unterstützung für den EU-Agrarprotektionismus bestand. Doch der grundsätzliche Ansatz und der Diskurs blieben freihändlerisch, das heißt auf offene Märkte, Verzicht auf staatliche Interventionen und auf ein offenes und stabiles Welthandelssystem gerichtet. Im Mittelpunkt standen die multilaterale Ordnung des WTO/GATT-Systems und seine Ausweitung. Der handelsliberale Multilateralismus wurde zum permanenten Mantra der deutschen handelspolitischen Rhetorik. Als eine zivile Mittelmacht mit hohem Exportpotenzial schienen den handelspolitischen Entscheidungsträgern Deutsch-

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lands Interessen am besten im multilateralen Regelsystem des GATT/WTO aufgehoben (Lütticken 2006: 103-106). Aus diesen Gründen stand die Bundesrepublik präferentiellen regionalistischen Ansätzen wie auch unilateralen Marköffnungsinitiativen wie dem amerikanischen 301-Gesetz und den neuen handelspolitischen Instrumenten der EG kritisch gegenüber. Die Bundesrepublik plädierte stets für den Ausbau und die Vertiefung des regelgeleiteten multilateralen Handelssystems, durchaus auch im Sinne stärkerer Verrechtlichung. Aus diesen Gründen unterstützte die Bundesrepublik während der Uruguay-Runde die Einführung einer bindenden Streitbeilegung in der WTO (Falke 2005a: 254-58; 263). Eine partielle Erosion des handelspolitischen Liberalismus setzte mit der Uruguay-Runde ein, auf der zum ersten Mal die effektive Liberalisierung des Agrarsektors auf der Tagesordnung stand. Gleichzeitig fiel die Uruguay-Runde in eine Phase der Intensivierung des europäischen Integrationsprozesses, ein Ziel, das für die Kohl-Regierung Priorität vor einem Ausbau des multilateralen Handelssystems hatte. Was den Agrarhandel betraf, so erwies sich die Bundesrepublik als Bremser und agierte als stiller Alliierter Frankreichs. Selbst als die Kommission durch die Reformen des gemeinsamen Agrarmarktes (Einführung von Flächenstillegungen und direkte Zahlungen) und durch ein Abkommen mit den Amerikanern (Blair House Agreement von 1993) die Voraussetzung für einen Abschluss der Uruguay-Runde schaffte, unterstützte die Kohl-Regierung den hinhaltenden Widerstand Frankreichs (Lütticken 2005: 62-74; 87-94, Rieger 2005: 180182). Die Uruguay-Runde setzte ein neues Paradigma für die deutsche Handelspolitik: Sie etablierte fest die ‚French connection’ als Prinzip, das besagt, dass die politische Beziehung zu Frankreich, insbesondere in Fragen der europäischen Integration, Vorrang vor Deutschlands handelspolitischen Interessen hat. Diese Tendenz war unter Kanzler Helmut Kohl besonders stark ausgeprägt, fand sich aber auch unter seinem Nachfolger Gerhard Schröder etwa in Fragen der gemeinsamen Agrarpolitik, die in der Regel den handelspolitischen Spielraum der EU hinsichtlich der externen Agrarliberalisierung fest umschreiben (Mann 2002: 4; Rieger 2005: 180-81). Die Folgen dieser Strategie waren einschneidend: Die informelle handelsliberale Koalitionspolitik der ‚nördlichen’ EU-Mitgliedsstaaten, die das Bundeswirtschaftsministerium in den 1980er Jahren verfolgte, war entscheidend kompromittiert. Nach dem Maastrichter Vertrag und der Einführung des Euros verlor die Bundesrepublik auch den währungspolitischen Hebel, um Frankreich in Konfliktfällen zum Einlenken zu bewegen. Die Folge war, dass die deutsche Handelspolitik immer profilloser wurde. Die liberale Führungsrolle ging verloren, und Deutschland neigte jetzt viel stärker dazu, die Agendasetzung der Europäischen Kommission zu akzeptieren, anstatt sie aktiv mitzubestimmen (Falke 2006:

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190). Die Folgen zeigten sich in den 1990er Jahren bei Konfliktfällen wie dem Bananenstreit und bei der Initiierung der Doha-Runde, wo Deutschland keine handelsliberalen Akzente setzte. Ein weiterer Faktor im Schwinden des handelspolitischen Profils war institutioneller Natur: der dramatische Status- und Einflussverlust des Wirtschaftsministeriums, das im Prinzip die alleinige Zuständigkeit für Handelspolitik hat. Diese Zuständigkeit wird jedoch in der Praxis durch das Ressortprinzip konterkariert, das sich im europäischen Entscheidungsprozess dahingehend auswirkt, dass das Landwirtschaftsministerium Deutschland im Agrarministerrat vertritt und das Auswärtige Amt im Allgemeinen Rat – beides Gremien, in denen diese Ministerien handelspolitische Themen unter ganz anderen Gesichtspunkten behandeln als das Wirtschaftministerium. Hinzu tritt ein säkularer Einflussverlust des Ministeriums, der mit dem Verlust der Abteilung Geld und Kredit in den 1970er Jahren begann und mit dem Verlust der Europa-Abteilung und der Konjunkturabteilung an das kurzzeitig von Oskar Lafontaine geführte Finanzministerium seinen Höhepunkt erreichte. Der Statusverlust des Wirtschaftsministeriums schwächte auch seinen Einfluss in der Handelspolitik. Seit der Führung durch die Minister Otto Graf Lambsdorff und Martin Bangemann war das Wirtschaftsministerium bis zur Rot-Grünen Koalition eine Domäne der FDP. Doch schon seit dem Abgang von Graf Lambsdorff und Martin Bangemann fehlten Minister, die Handelsliberalisierung zu ihrem eigenen Programm machten. Den Tiefpunkt handelspolitischer Führung erlebte das Ministerium in der ersten Amtszeit der Schröder-Regierung unter dem parteilosen Wirtschaftsminister Werner Müller, der überhaupt kein Interesse an Außenwirtschaftspolitik zeigte (Falke 2005a: 266). Auch auf der Ebene der Staatssekretäre tat sich mit dem Ruhestand von Lorenz Schomerus 1998, eines der versiertesten und erfahrensten Spitzenbeamten in der Außenwirtschaftspolitik, eine Lücke auf, die erst mit der Berufung des diplomatisch versierten Bernd Pfaffenbach gefüllt werden konnte. Zudem ist das Ministerium angesichts der stets komplexer werdenden Materie in handelspolitischen Angelegenheiten und aufgrund von Stellenkürzungen personell unterbesetzt, eine Situation, die es mit vielen europäischen Partnerländern teilt und die jüngst auch die Besorgnis der europäischen Kommission hervorgerufen hat. Den Mitgliedsstaaten fehlt es mittlerweile an ausreichender handelspolitischer Kapazität (Baldwin 2006: 930).

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Die Globalisierungsdebatte und die Rot-Grüne Koalition

Bis zur Wahl der Rot-Grünen Koalition 1998 hatten die globalisierungskritischen Stimmen nur geringen Einfluss auf die Handelspolitik. Insbesondere verstand es das Wirtschaftsministerium, die neuen, von Globalisierungsgegnern befürworteten Themen, wie etwa die Zusammenhänge zwischen Handel und Umweltstandards und jene zwischen Handel und Sozialstandards, von der Agenda zu halten. Auch hatten NGOs kaum einen Einfluss auf den handelspolitischen Diskurs. Das Ministerium sah wenig Anlass, eine spezifische entwicklungspolitische Agenda zu entwickeln: Marktöffnung in Schwellenländern und Handelspräferenzen für weniger entwickelte Länder würden die notwendigen Beiträge zur Entwicklungspolitik leisten. Dies änderte sich alles mit dem Amtsantritt der Rot-Grünen Koalition. Insbesondere die Grünen, aber auch der linke Flügel der Sozialdemokraten, öffneten den handelspolitischen Diskurs für globalisierungs- und liberalisierungskritische NGOs (etwa in Anhörungen und in Beratungsgremien). Gleichzeitig begannen zunehmend andere Ressorts, wie das Entwicklungshilfeministerium der zur SPD-Linken zählenden Heidemarie Wieczorek-Zeul, das Umweltministerium unter dem Grünen Minister Jürgen Trittin und das Arbeitsministerium, handelspolitische Themen für sich zu reklamieren. Die Übernahme des jetzt als Ministerium für Verbraucherangelegenheiten und Landwirtschaft firmierende Landwirtschaftsministerium durch die Grünen-Politikerin Renate Künast begünstigte handelsbeschränkende Themen wie restriktive Lebensmittel- und landwirtschaftsbezogene Umweltstandards. Die Protektion traditioneller Produzenteninteressen verlor dagegen an Bedeutung. In diesem Sinne war die Politik Künasts durchaus liberalisierungsfreundlich. Diese Ressorts stießen in das Vakuum, das sich durch handelspolitische Abstinenz des neuen Wirtschaftsministers Werner Müller auftat. Insbesondere fanden jetzt die Stimmen immer größere Resonanz, die für die Verankerung von Umwelt- und Sozialstandards in der Welthandelsordnung und die Privilegierung entwicklungspolitischer Ziele eintraten. Der Diskurs der deutschen Handelspolitik verlagerte seinen Schwerpunkt von einer Betonung marktzugangsbezogener Liberalisierung zur Instrumentalisierung von Handel für sozial-, unwelt- und entwicklungspolitische Ziele (Falke 2005a: 265-268; Falke 2006: 190-192). Die Inklusion von NGOs veränderte auch den handelspolitischen Entscheidungsprozess. Während die klassischen Verbände im handelspolitischen Prozess (z.B. der Bundesverband der Deutschen Industrie, der Deutsche Industrie- und Handelskammertag oder der Bundesverband Groß- und Einzelhandel) interessenbasierte Mitgliedsorganisationen sind, definieren sich NGOs eher über ihre Rolle als unbestechliche moralische Instanzen. Nicht an Mitgliederinteressen rückgekoppelte

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Strategien stehen im Vordergrund, sondern die Durchsetzung normativ aufgeladener ethischer Standards oder Anliegen (Zimmer 2001: 344). Ihre Strategien beruhen häufig auf medienbasierten moralistischen Polarisierungsstrategien, die wenig Raum lassen für die in der Handelspolitik üblichen, auf Tauschgeschäften beruhenden Interessenkompromisse. Dies hat Handelspolitik in nationalen wie internationalen Foren erheblich verkompliziert und die Trennlinien zwischen Protektionisten und liberalisierungswilligen Akteuren aufgebrochen. Dieser Wandel stieß bei den Mehrheitsfraktionen von SPD und Grünen auf großen Widerhall und fand seinen Niederschlag in der Enquête-Kommission Globalisierung, die Ende 1999, also im Vorlauf zur WTO-Konferenz von Seattle, eingesetzt wurde und 2002 ihren Bericht abgab. Die Kommission, die von den linken Flügeln der beiden Regierungsparteien dominierte wurde, zeigte sich sehr rezeptiv gegenüber den ‚neuen’ Themen in der Handelspolitik und der Schlussbericht enthielt äußerst kritische Aussagen zu traditionellen Ansätzen der Handelsliberalisierung (Deutscher Bundestag 2002; Höhn 2003). Die Kommission war auch der Ausgangspunkt einer parlamentarischen Entschließung vor der Konferenz von Doha, die die Bundesregierung dazu aufforderte, einer neuen Handelsrunde nur zuzustimmen, wenn Umwelt- und Sozialstandards zum Verhandlungsmandat gehörten und Bildungs-, Gesundheits- und audiovisuelle Dienstleistungen von der Liberalisierung ausgenommen würden. Da die Kommission die Behandlung von Sozialstandards als nicht mehr realistisch ansah, konnte die Bundesregierung einem möglichen Konflikt nur dadurch aus dem Wege gehen, dass sie die Fraktionsspitzen überzeugte, die Entschließung noch einmal in den Ausschüssen zu behandeln. Die Forderungen hinsichtlich Umweltschutz und einer Beschränkung des Dienstleistungsangebots übernahm die Bundesregierung jedoch (Falke 2005a: 267). Mit der Bildung der großen Koalition Ende 2005 verschoben sich die Gewichte wieder. Die beiden wichtigen Ministerien Wirtschaft und Landwirtschaft fielen an die CSU, die besonders die ländliche Klientel im Auge hat. Der neue Bundeswirtschaftsminister Michael Glos, der einen ländlichen Wahlkreis vertritt, ist mit internationalen Wirtschaftsthemen wenig vertraut und damit beschäftigt, seine Rolle im Kabinett zu definieren. Es ist nicht damit zu rechnen, dass von ihm dynamische Impulse in der Außenwirtschaftspolitik ausgehen (Nihm 2006: 17). Vielmehr ist zu erwarten, dass er zusammen mit seinem für die Landwirtschaft zuständigen Kollegen Horst Seehofer wieder stärker die traditionellen Produzenteninteressen vertritt. Es ist durchaus möglich, dass im Agrarhandel das neue CSU-Regime hinter die Liberalisierungspositionen der von Renate Künast vertretenen Landwirtschaftspolitik zurückfällt. Auf jeden Fall dürfte die Basis für Konflikte zwischen beiden Ressorts geringer geworden sein.

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Die europäische Dimension: Deutschland und die Handelspolitik der EU

Parallel zu den Veränderungen in der deutschen Handelspolitik zeichneten sich auch auf europäischer Ebene Veränderungen ab, die es erlaubten, von einer ‚neuen’ Handelspolitik zu sprechen. Die EU begann den traditionellen handelspolitischen Kanon mit neuen Themen anzureichern, in deren Mittelpunkt nicht mehr Marktzugang stand, sondern umfassende multilaterale Regelsetzung für eine Vielzahl von Materien, die bisher überwiegend als Gegenstand der Binnenregulierung galten. Dazu gehörten die neuen Themen wie ‚Handel und Umweltschutz’ sowie ‚Handel und Sozialstandards’, aber auch ‚Handel und Wettbewerbspolitik’, ‚Handel und Investitionen’ und ‚Handel und öffentliche Beschaffung’ (so genannte „und-Themen“) (Baldwin 2006: 236-237). Während Wettbewerbspolitik und Investitionen durchaus einen Bezug zu Marktzugang haben können, handelt es sich bei den „und-Themen“ in ihrer Gesamtheit nicht um eine bloße handelspolitische Agenda, sondern um die globale Einbettung von nationalen Regulierungsstrukturen in multilaterale Rahmenstrukturen. Diese Anreicherung der handelspolitischen Materie hatte einerseits ihren Ursprung in der Einsicht, dass nach dem umfassenden Zollabbau in den industrialisierten Ländern durch sukzessive GATT/WTO-Runden auf binnenpolitischen Regulierungen beruhende Maßnahmen ‚hinter der Grenze’ das Hauptproblem für Marktzugang darstellten (Young/ Peterson 2006: 798). Eine weitere Motivation lag in der Zielsetzung, die Harmonisierung von internen Regulierungen auf einem Niveau anzustreben, das den Ausgleich von vermeintlichen Wettbewerbsnachteilen erlaubt. Das galt insbesondere für Sozial- und Umweltstandards in ihren Auswirkungen auf Entwicklungsländer. Die EU ergänzte die Marktzugangsagenda (Zoll- und Quotenabbau, Zollverfahren, Anti-Dumping und Anti-Subventionsverfahren) durch ein breites Regelwerk, das von seiner Intention auf eine umfassenden global governance-Agenda hinauslief, die das Ziel hatte, dem Globalisierungsprozess ‚Zügel anzulegen’ (Young/ Peterson: 795-814). Die damit verfolgte Abkehr von Marktzugang als Hauptprinzip markiert den Übergang zu einer post-modernen Handelspolitik, deren Merkmal gerade darin besteht, dass Handelspolitik ‚post-modern’ beliebig wird, d.h. für eine Vielzahl von Zwecken (z.B. Religionsfreiheit, Tierschutz), nicht nur der Erreichung von Marktzugang und gegenseitiger Liberalisierung, eingesetzt werden kann (Dymond/Hart 2001: 21-38; Falke 2005b: 339-357). Dieser Wandel der handelspolitischen Strategie der EU wurde vor allem von dem französischen Handelskommissar Pascal Lamy (1999-2005) als Merkmal einer “modern, progressive agenda in global politics” vorangetrieben (Young/Peterson 2006: 805 f.). Sie war eher ein intellektuell-bürokratisches Produkt, das auf die Globalisierungsdebatte und indirekt auf die von NGOs vorgetragenen Anlie-

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gen reagierte. Sie war keineswegs von den interesssierten Gruppen (stakeholders) der europäischen Handelspolitik, den Mitgliedsstaaten und der europäischen Industrie vorangetrieben worden (Woolcock 2005: 247-248). Die Mitgliedsstaaten verhielten sich in der Agendasetzung für die Doha-Runde permissiv bis passiv. Dies ist z.T. damit zu erklären, dass die ursprünglich umfassende Liste der Verhandlungsgegenstände für jeden etwas enthielt und sich auch handelsferne Interessen dort wieder finden konnte. Da die Ausgangsposition der EU in der neuen Handelsrunde wenig von den traditionellen Akteuren (Mitgliedsstaaten und Verbänden) bestimmt war, sondern eher als ein bürokratisches Produkt zu verstehen war, ist die Interpretation plausibel, dass sich in der vertieften handelspolitischen Agenda der EU die Erfahrung des Regelsetzungsprozesses des Binnenmarktes spiegelte, die sie auf das Welthandelssystem zu projizieren suchte (Young/Peterson 2006: 803; Jones 2006: 943-957). Unabhängig davon, ob dies die eigentliche Motivation der EU war, waren die Aussichten für eine tiefere Integration auf globaler Ebene allerdings schlecht, da in den unterschiedlichen Regulierungssystemen unterschiedliche nationale und regionale Systemnormen verkörpert sind, die nur schwer auf einen Nenner zu bringen sind. Dieser Ansatz scheint eher für regionale Integrationscluster als für globale multilaterale Foren geeignet (Jones 2006: 955-956). Aus politisch-taktischer Sicht kann man die umfassende Agenda der EU auch sehr viel kritischer sehen, nämlich als einen Versuch, den Verhandlungsprozess so zu überlasten, dass Zugeständnisse im für sie kritischen Agrarbereich herausgezögert oder entschärft werden würden. Der EU-Ansatz vertiefter globaler Regulierungsintegration als Schritt zu global governance war denn auch zum Scheitern verurteilt. Die anderen Hauptakteure im Welthandelssystem, insbesondere die Entwicklungsländer, aber auch die USA, Australien und Kanada, lehnten eine umfassende, über konkrete Marktzugangsprobleme hinausgehende Regulierungsagenda ab. Insbesondere die Entwicklungsund Schwellenländer fürchteten weit gehende Eingriffe in ihre Binnensouveränität und institutionell wie ökonomisch kostspielige Anpassungen an die Normen der Industrieländer. Sie sahen die Gefahr einer Oktroyierung der Normen und Institutionen der entwickelten Welt. Das galt nicht nur für Umwelt- und Sozialstandards, sondern auch für die Themen Investitionsschutz und Wettbewerbspolitik.3

3 Die Haltung der USA zu diesen Fragen war wesentlich komplizierter, hatte doch die USA in den 90er Jahren sehr viel Sympathie für die Einführung von wettbewerbsrechtlichen Regeln und Investitionsstandards gezeigt. Die Erfahrung mit dem in der OECD verhandelten Multilateral Agreement on Investment überzeugten die USA, dass der Widerstand auch auf Seiten der NGOs gegen diese Themen zu groß sein würde und dass bei der sehr unterschiedlichen Interessenlage zwischen Industrie- und Schwellenländer

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Die EU war isoliert. Folglich musste sie von ihrer ambitiösen Agenda abrücken und wesentliche Verhandlungspunkte aufgeben: Vor dem Treffen in Doha wurde auf Arbeits- und Sozialstandards verzichtet. In Doha selbst konnte sie nur minimale umweltpolitische Ziele verankern, in Cancún schließlich musste sie auf Investitionen und Wettbewerb als Verhandlungsgegenstände verzichten (Young/ Peterson 2006: 807; Falke 2005b). Der einzige Erfolg, den die EU erzielt hatte, war die Lockerung von Patentschutz für Medikamente bei öffentlichen Gesundheitskrisen wie HIV. Das entsprach ganz dem entwicklungspolitischen Mandat, doch nutzt sie in ihrer Umsetzung potenziellen Schwellenländern wie Brasilien und Indien, die als die Hauptlieferländer entsprechender Generika angesehen werden können. Die Auswirkungen auf die Wettbewerbsposition ihrer eigenen Pharmaindustrie berücksichtigten die EU wie auch die Bundesregierung nicht (Pamolli 2004). Mit dem Festhalten an nicht-marktzugangsbezogenen Themen war sie den Verhandlungen von Cancún ein Bremser. Die EU war mit ihrer Strategie gescheitert.

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Das Scheitern der Doha-Runde und die Zukunft der deutschen Handelspolitik

Welche Rolle spielte Deutschland? Die Bundesregierung, aber auch die Industrieverbände zeigten lange Zeit unkritische Unterstützung für das Vorgehen der Kommission. Insbesondere der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) unterstützte die Einbeziehung von Investitionen und Wettbewerb, ohne aber je das Marktzugangspotenzial dieser Themen oder die Erfolgsaussichten im komplexen multilateralen Umfeld klar zu thematisieren (Böhmer/Glania 2003). Der Exportweltmeister unternahm keinen Versuch, die Strategie der EU in der DohaRunde konstruktiv zu beeinflussen oder zu prägen, sei es unilateral, sei es durch pro-aktive Koalitionsbildung. Die Passivität und Folgsamkeit gegenüber Brüssel wurde zum Markenzeichen deutscher Handelspolitik. Die Bundesrepublik war ein Nachzügler. Erst als sich in Cancún abzeichnete, dass die Agenda der EU mit der Betonung der „Singapur-Themen“ (besonders Investitionen und Wettbewerbsrecht) nur noch ein Hemmschuh für den Fortgang der Verhandlungen war, setzte sich die Bundesregierung mit Nachdruck für die Aufgabe der Themen Investitionen und Wettbewerbspolitik ein (Falke 2006: 196). Die Übernahme einer

und zwischen den Industrieländern selbst nur ein höchst unverbindliches Abkommen zu erreichen sei (Graham 2000: 51-80, 185-200).

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post-modernen handelspolitischen Agenda, in der Marktzugang durch eine Vielzahl handelsbezogener regulatorischer Themen (Wettbewerb, Umwelt, Investitionen, öffentliche Beschaffung) ergänzt wird, war aus taktischer Sicht attraktiv: Sie verstand es, alle möglichen Impulse unter einen Hut zu bringen und besonders unter der rot-grünen Bundesregierung allen Klientelen etwas zu bieten. Nur ist damit das Paradigma marktzugangsbezogener Liberalisierung weitgehend verwässert, und das liberale Profil ist unscharf geworden. Der Niedergang liberaler Führungsstärke ist damit ratifiziert. Diese Situation wird durch eine Vielzahl von Faktoren begünstigt: die Priorität für das europäische Integrationsprojekt, die Rücksichtnahmen auf den französischen Partner, der Niedergang des Wirtschaftsministeriums, der Verlust einer eigenständigen Geldpolitik als handelspolitischer Hebel und der politische Druck der Anti-Globalisierungsbewegung. Hinzu tritt der neue Widerstand der Gewerkschaften gegen Handelsliberalisierung, soweit dies staatliche Dienstleistungen (Bildung, Gesundheit) betrifft, der auch in der Diskussion um die EU-Dienstleistungsrichtlinie deutlich wurde (Deutsch et al. 2006: 27-36). Was die Landwirtschaft betrifft, so fielen hier schon wesentliche Entscheidungen 2002 durch quasi unilaterale Absprachen zwischen dem damaligen Bundeskanzler Schröder und dem französischen Präsidenten Chirac, was die Höhe der Landwirtschaftsausgaben der EU betraf (Mann 2002: 4). Durch die Reformen von 2003/2004 ging die EU jedoch zu einer von der Produktion abgekoppelten Pauschalzahlung über (single farm payment), die es ihr erlaubt, einen Großteil der direkten Stützung in der so genannten „Grünen Box“ für nicht handelsverzerrende Subventionen zu verbuchen, einen Prozess, den Deutschland im Gegensatz zu Frankreich uneingeschränkt durchführt. Allerdings führen diese Reformen nur zu einer bescheidenen Reduzierung der gesamten Stützung und der am stärksten handelsverzerrenden Maßnahmen, da die Preisstützung in der EU auf dem Außenschutz aufbaut, der mehr als die Hälfte der Gesamtstützung für die Landwirtschaft ausmacht. Auch sind die Pauschalzahlungen nicht als völlig entkoppelt anzusehen, da sie wie das US-Programm ein Verbot eines Ausweichens auf den Gemüse- und Fruchtanbau enthalten, so dass die Landwirtschaft weiterhin produziert, was sie auch unter nicht-entkoppelter Stützung produziert hat (Elliott 2006: 40-52). Da Schwellenländer wie Brasilien, Argentinien, Indien und Südafrika nicht bereit sind, irgendwelche Zugeständnisse bei Industriegütern und Dienstleistungen zu machen und die USA nur bereit sind, ihre Agrarsubventionen zu senken, wenn sie besseren Marktzugang für ihre Produkte in Europa und Asien erhalten (Hufbauer/Schott 2006: 2), ist für ein erfolgreiches Gesamtpaket eine weitere Reduzierung des europäischen Außenschutzes mit neuen Belastungen des EU-Haushaltes für Kompensationszahlungen unvermeidlich (Elliot 2006:

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59-61; Hanrahan 2006: 1-3). Zwar ist ein Kompromisspaket denkbar, das vor allem für die sehr kontrovers diskutierten Ausnahmen für „sensitive“ Produkte eine Lösung finden müsste, doch folgt hier die Bundesregierung bisher der Linie der Kommission mit dem Argument, man habe mit angebotenen Zollsenkungen schon ein sehr ambitioniertes Angebot vorgelegt, bewegen müssten sich die anderen Verhandlungspartner (Mandelson 2006b). Eine Führungsrolle bei der Überwindung der Blockade zeichnet sich nicht ab, zumal die Bundesregierung auf Ebene der Regierungschefs erhebliches politisches Kapital einsetzen müsste, um Frankreich zur Zustimmung zu bewegen. Allerdings spielte Deutschland noch zu Zeiten der rot-grünen Koalition 2004-2005 eine konstruktive Rolle bei der bis 2013 zugesagten Abschaffung der Exportsubventionen, die z.B. bei Getreide zu Einbußen der europäischen Produzenten führen wird (Brockmeier 2005: 1). Einige Beobachter haben diesen Erfolg auf die Haltung der damaligen grünen Ministerin Renate Künast zurückgeführt, die weniger den Produzenteninteressen verbunden war und mit der Abschaffung der Exportsubventionen die Marktchancen von Produzenten aus der dritten Welt zu verbessern versuchte. Einige Beobachter gehen sogar davon aus, dass unter der großen Koalition mit zwei CSU-Ministern als Hauptverantwortlichen ein derartiges Zugeständnis nicht so leicht zu erreichen gewesen wäre. Welche Möglichkeit besitzt Deutschland, eine derartige Blockade-Situation, wie sie sich im Juli 2006 in der Doha-Runde auftat, aufzubrechen? Der Vergleich mit der Uruguay-Runde, als es ähnliche Blockaden gab und die Bundesrepublik Chancen der Blockadebrechung besaß, sie aber nicht nutzte, ist aufschlussreich. Der Blockierung in der Uruguay-Runde lag allein ein transatlantischer Agrarstreit zugrunde, in dem die Bundesregierung Gewicht hatte. Die Blockade war beendet, als sich eine Einigung zwischen der EU und den USA abzeichnete. In der Doha-Runde sind die Akteurs- und Themenkonstellationen so komplex, dass sich keine Anhaltspunkte ergeben, wie Deutschland Hebelwirkung (leverage) über die entscheidenden Akteure erzielen könnte. Deutschland besitzt kaum Einflussmöglichkeiten auf die Positionen von Ländern wie Brasilien, Indien oder China, deren Position in der gegenwärtigen Runde entscheidend sind und deren Motivationen von einem komplizierten Mix innenpolitischer, strategischer, koalitionsbezogener und handelspolitischer Kalküle bestimmt wird. In einem multipolaren Handelssystem schwindet der Einfluss Deutschlands noch weiter, als es schon durch die Einbindung in EU-Entscheidungsprozesse geschieht. Als Reaktion auf die tektonischen Verschiebungen im Welthandelssystem ist auch der Vorschlag von Bundeskanzlerin Angela Merkel für eine transatlantische Freihandelszone zu verstehen, den sie im Anschluss an den Besuch des chinesischen Ministerpräsident im September 2006 lancierte und offenbar als Antwort auf die Herausforde-

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rungen durch asiatische Länder, insbesondere China, ansieht (Benoit 2006: 1). Unter den veränderten Machtverhältnissen im Welthandelssystem sieht die Bundesregierung nur noch auf der transatlantischen Ebene eine Möglichkeit, Gegengewichte zu dem rasanten Aufstieg der asiatischen Schwellenländer zu schaffen. Allerdings ist auch in der Frage der Vertiefung der transatlantischen Wirtschaftskooperation erst ein Konsens auf europäischer Ebene zu schaffen, und das heißt, die Zustimmung Frankreichs zu gewinnen und zu klären, wie man mit dem Agrarhandel umgehen will (Falke 1997: 162, 166). Während die überraschende Initiative der Bundeskanzlerin als Reaktion auf die veränderte geo-ökonomische Lage zu verstehen ist, so zeichnen sich bei der deutschen Industrie Überlegungen ab, wie auf die Stagnation in der WTO und auf die Zunahme von präferenziellen Freihandelsabkommen zu reagieren ist. Sie laufen darauf hinaus, mit der Dominanz des Multilateralismus in der Handelspolitik zu brechen und aktiv Freihandelsabkommen (Free Trade Agreements, FTAs) mit Schwerpunkt Asien anzustreben. Der BDI, unterstützt von den Verbänden der Automobilindustrie, der Chemieindustrie und des Maschinen- und Anlagenbaus, plädiert seit jüngster Zeit für einen „handelspolitischen Policy Mix“, der den multilateralen durch bilateral-präferenzielle und plurilaterale Ansätze ergänzt (BDI 2006; Glania/Matthes 2005). Die USA haben seit 2001 sieben Freihandelsabkommen überwiegend mit kleineren Ländern abgeschlossen, verhandeln jetzt aber strategisch wichtige Abkommen in den Wachstumsmärkten Asiens, darunter mit Korea, Thailand und Malaysia (Cooper 2006: 7; Cooper/Manyin 2006). Diese Tendenz dürfte sich nach der Aussetzung der Doha-Runde noch verstärken. Der BDI sieht besonders die Gefahr, dass FTAs mit asiatischen Ländern und innerhalb Asiens (Abkommen zwischen der Association of Southeast Asian Nations (Asean) und Japan oder China) zu erheblichen Nachteilen für deutsche bzw. europäische Anbieter führen könnte. Der BDI weist z.B. darauf hin, dass die Zollsätze für Automobile in Thailand 28% und für Maschinen und Anlagen in Indien 37% betragen, Hürden, die für Freihandelspartner mit diesen Ländern nicht mehr bestehen und zu massiven Handelsablenkungen zu Ungunsten von Drittländern führen würden (BDI 2006: 5). Die BDI plädiert dafür, Freihandelsabkommen unter ökonomischen Gesichtspunkten (Marktzugangschancen, Ausgleich von Wettbewerbsnachteilen, Handels- und Investitionsvolumen, Marktgröße und Wachstumsperspektiven) abzuschließen. Obwohl der BDI die Vorteile der multilateralen Handelsordnung nicht verkennt und multilaterale Verhandlungsrunden keineswegs abschreibt, deutet sich angesichts des Stillstands der Doha-Runde mit diesen Initiativen eine handelspolitische Neuorientierung an. Sie orientieren sich stärker an den Marktzugangsinteressen der deutschen Indust-

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rie als an der Unterstützung der bürokratischen Strategien des kleinsten gemeinsamen Nenners, den Kommission und Bundesregierung häufig verfolgen. Die deutsche Industrie sucht auf diese Weise die Initiative und Agendasetzer-Funktion zurück zu gewinnen, die sie in den 1990er Jahren eingebüßt hatte. Für die deutsche Industrie ist die Zeit der handelspolitischen Selbstgenügsamkeit durch die Herausforderungen Asiens vorüber. Bei der Kommission scheinen derartige Initiativen auf Zustimmung zu stoßen. Der EU-Handelskommissar Peter Mandelson hat im September 2006 in Berlin seine Zustimmung für die Aushandlung von Freihandelsabkommen mit den Wachstumsmärkten in Asien signalisiert (Mandelson 2006b: 5). Die Bundesregierung, vertreten durch den Bundeswirtschaftsminister, hat dagegen Zurückhaltung geäußert und plädiert weiterhin für die Zentralität der Doha-Runde und des multilateralen Ansatzes (Glos 2006). Es ist jedoch eindeutig, dass sich mit dem (vorläufigen) Scheitern des multilateralen Verhandlungsprozesses eine Veränderung in der deutschen Handelspolitik abzeichnet, die letztlich auf ein größeres Engagements Deutschlands im handelspolitischen Prozess der EU hinauslaufen muss, sollen sich die Erwartungen der deutschen Industrie hinsichtlich besserer Absatzchancen in Asien erfüllen. Es ist noch nicht ganz abzusehen, wie sich die deutsche Handelspolitik unter der Hinwendung zu Freihandelsabkommen verändern wird. Wenn es in den Freihandelsabkommen ausschließlich um den Ausgleich von Nachteilen für europäische Anbieter in Asien geht, dürfte in ihnen kaum Platz sein für eine Agenda von global governance. Auch ist es unwahrscheinlich, dass der Agrarhandel oder entwicklungspolitische Themen eine große Rolle spielen werden. Die Palette der strittigen Agrarthemen zwischen Europa und Asien ist begrenzt, und Agrarsubventionen stehen in Freihandelsabkommen nicht zur Disposition, so dass höchstwahrscheinlich die traditionellen Produzenten- und Exportinteressen (einschließlich Dienstleistungen) die Diskussion bestimmen werden. Im Kontext von Freihandelsabkommen könnte sich die deutsche Handelspolitik stärker an konkreten Marktzugangschancen ausrichten und so möglicherweise wieder ein klareres Profil gewinnen. Zur Entwicklung einer durchschlagskräftigen Strategie sind aber ein Stärkung der personellen Ressourcen und eine größere Bereitschaft der politischen Leitungsebene, sich mit handelspolitischen Themen auseinander zu setzen, nötig. Die Schaffung eines Handelsbeauftragten nach amerikanischen Muster, der als Anlaufstelle und Sprachrohr für alle handelspolitischen Initiativen dienen könnte, wie sie vom BDI angedacht worden ist, lässt sich aufgrund der Eigenheiten der deutschen Ministerialbürokratie wohl nicht verwirklichen. Denkbar wäre aber ein jährliches Weißbuch, in dem die handelspolitischen Prioritäten der Bundesregierung dargelegt werden könnten.

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Eine überzeugende konzeptionelle Reaktion auf die handelspolitischen Herausforderungen in Asien steht jedenfalls noch aus.

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Internationale Währungs- und Finanzpolitik: Zwischen Tradition und Veränderung Internationale Währungs- und Finanzpolitik

Bernhard Speyer1

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Leitlinien deutscher Politik im Bereich internationaler Finanz- und Währungsfragen

Die deutsche Außenpolitik im Gebiet der internationalen Finanz- und Währungspolitik war in den vergangenen anderthalb Jahrzehnten einerseits geprägt von der Konstanz der außenpolitischen Leitlinien und innenpolitischen Interessenkonstellation, musste andererseits aber reagieren auf gravierende Veränderungen in den externen Rahmenbedingungen. Sowohl die Regierung Kohl als auch die rot-grüne Bundesregierung unter Bundeskanzler Schröder folgten in der internationalen Finanz- und Währungspolitik drei großen Leitlinien: erstens strukturell der grundsätzlichen Einbettung der eigenen Politik in einen multilateralen Kontext (Lübkemeier 2000: 99), zweitens institutionell einer Orientierung auf die Stärkung internationaler Organisationen sowie drittens inhaltlich einer Verpflichtung auf eine ordnungspolitische Ausrichtung, die sich grob als internationale soziale Marktwirtschaft charakterisieren lässt. Diese Leitlinien für die deutsche Außenpolitik im Bereich internationaler Finanz- und Währungsfragen waren und sind innenpolitisch zwischen den Akteuren nicht umstritten und daher für die Regierungen Kohl, Schröder und Merkel gleichermaßen gültig. Hinsichtlich der strukturellen Leitlinie folgt der multilaterale Politikansatz drei Erkenntnissen: ƒ

Erstens der realistischen Erkenntnis, dass Deutschland über keine hinreichende wirtschaftliche und politische Macht in Finanz- und Währungsfragen verfügt, um erfolgreich eine eigenständige Politik in diesen Fragen zu vollziehen. Der deutsche Finanzmarkt entspricht weder in seinem Volumen

1 Der Artikel reflektiert die persönliche Meinung des Autors, die nicht notwendigerweise mit der der Deutschen Bank AG oder derjenigen von Deutsche Bank Research übereinstimmen muss.

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ƒ

ƒ

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noch seinem Entwicklungsgrad dem ökonomischen Status und Gewicht Deutschlands.2 Vor diesem Hintergrund ist Deutschland bei der Regelsetzung für die internationale Finanz- und Währungspolitik bestenfalls ein CoAkteur, häufig ein passiver Regelnehmer. Dem multilateralen Politikansatz liegt zweitens auch die Einsicht zugrunde, dass sich der Steuerungsgegenstand qua seiner Natur zunehmend einer unilateralen Politik entzieht: Aufgrund der Verflechtung der internationalen Finanzmärkte sind einseitige Politiken wirkungslos, weil die Mobilität der Finanzmarktakteure und die Unmöglichkeit, Spillover-Effekte krisenhafter Erscheinungen auf die eigene Volkswirtschaft zu verhindern, dem entgegenstehen. Selbst die USA als größte Volkswirtschaft und wichtigster Finanzmarkt tun sich zunehmend schwer damit, als autonomer Regelsetzer aufzutreten bzw. sich von den Auswirkungen der Krisen in anderen Ländern zu distanzieren (Rubin/Weisberg 2004: 17). Drittens reflektiert der multilaterale Politikansatz eine lang praktizierte, grundlegende Orientierung deutscher Außenpolitik, die sich konsequenterweise auch im Gebiet der internationalen Finanz- und Währungspolitik findet.

Hinsichtlich der institutionellen Leitlinie gilt, dass der multilaterale Ansatz nicht in der Form von ad hoc-Koalitionen verfolgt wird, sondern die Nutzung und Stärkung der internationalen Organisationen im Bereich Finanzen und Währung angestrebt wird. Die Bundesregierungen stehen hier insoweit auf dem Boden der Theorie des liberalen Institutionalismus, der die Schaffung multilateraler Organisationen für die Bereitstellung internationaler öffentlicher Güter – wie der globalen Finanzmarktstabilität – propagiert (Keohane 1984). Die wichtigsten Institutionen sind dabei Internationaler Währungsfonds (IWF) und Weltbank sowie zunehmend die Kooperation mit den anderen G10-Staaten im Rahmen der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) und der Ausschüsse internationaler Regulierungsbehörden.3 Hinzu kam nach der Asienkrise das Financial Stability Insbesondere der deutsche Kapitalmarkt ist hinsichtlich seiner Volumina unterentwickelt. Gerade die Kapitalmärkte – und weniger die traditionellen (internationalen) Bankenmärkte – waren jedoch in den vergangenen zwei Jahrzehnten Treiber der Internationalisierung der Finanzmärkte und Fokus der internationalen Finanzpolitik. Für eine vergleichende Darstellung des deutschen Finanzmarkts siehe IFD (2005). 3 Hierbei handelt es sich um das Basel Committee of Banking Supervisors (BCBS) für den Bereich der Bankenregulierung, die International Organisation of Securities Commissions (IOSCO) für die Regulierung der Wertpapiermärkte, sowie die International Association of Insurance Supervisors (IAIS) für die Versicherungsregulierung. 2

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Forum (FSF), welches eine bessere Koordinierung der Arbeit der in den G7-Staaten zuständigen Stellen (Finanzministerien, Zentralbanken, Finanzaufsichtsbehörden) und den diversen auf diesem Gebiet tätigen internationalen Institutionen zum Ziel hat (Tietmeyer 1999). Neben der Kooperation im Rahmen der internationalen Organisationen bzw. Gremien erfolgt die Abstimmung plurilateral mit den wichtigsten Partnern in der G7; im Jahre 1999 kam unter deutscher G7-Ratspräsidentschaft die G20 als neues informelles Forum dazu.4 Die Gründung der G20 trägt der Tatsache Rechnung, dass die G7 aufgrund ihres relativ schwindenden Gewichts allein nicht mehr in der Lage sind, globale Finanzmarktstabilität zu gewährleisten, sondern dass dazu die aktive Mitarbeit der systemisch wichtigsten Schwellenländer notwendig ist. Die G20 war damit gleichzeitig Teil der breiter angelegten Strategie der rot-grünen Bundesregierung (und ihrer G7-Partner), die politisch und wirtschaftlich aufstrebenden Volkswirtschaften auch institutionell in die politische Verantwortung für die Sicherung globaler Kollektivgüter einzubeziehen; die informelle Formation einer G-Gruppe war dafür ein institutionell einfacherer Weg, da sich die Anpassung der Machtstruktur in den etablierten Institutionen – wie dem IWF – als schwierig erwiesen hat und erweist. Bemerkenswert hinsichtlich der institutionellen Orientierung deutscher Finanzaußenpolitik ist, dass die Koordination dieser Politik sowie die Kooperation auf diesem Feld im Rahmen der Europäischen Union im Vergleich zu anderen Politikfeldern relativ gering sind. Dies steht insbesondere in offensichtlichem Gegensatz zur Situation auf dem vergleichbaren Gebiet der internationalen Handelspolitik – ist aber insoweit folgerichtig, als die EU-Mitgliedstaaten anders als bei der Handelspolitik keine Kompetenzen an die EU-Ebene, d.h. konkret an die EU-Kommission, abgetreten haben und insoweit weniger Restriktionen hinsichtlich der Formulierung einer nationalstaatlichen Politik unterliegen. Auch die 1999 begonnene Europäische Währungsunion (EWU) hat daran institutionell grundsätzlich zunächst nichts geändert: Man beschränkte sich vielmehr auf einige pragmatischer Vereinbarungen bezüglich der Einbindung der Europäischen Zentralbank (EZB) in die Beziehungen der EWU-Mitgliedstaaten zum IWF (Deutsche Bundesbank 1999: 18ff). Ausschlaggebend hierfür waren zwei Gründe: Zum einen waren weder die Regierungen noch die Zentralbanken gewillt, bestehende Einflussmöglichkeiten abzutreten. Zum anderen wird eine Verlagerung der Kom-

Das Gründungstreffen fand im Dezember 1999 in Berlin statt; Deutschland hatte im Jahre 2004 den Vorsitz der G20 inne. Zur Konzeption der G20 und den Schwerpunkten des deutschen G20-Vorsitzes vgl. Bundesministerium der Finanzen (2003).

4

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petenz für Fragen der internationalen Finanzpolitik auf die EU-Ebene dadurch erschwert, dass nicht alle Mitglieder der EU auch Mitglieder der EWU sind, was den Umweg über die nur pragmatisch im EU-Institutionengefüge aufgehängte Eurogruppe nötig macht. Dieser Unwillen zu institutionellen Veränderungen steht im Gegensatz zu der Tatsache, dass die Existenz der gemeinsamen Währung inhaltlich selbstverständlich eine gemeinsame Positionierung in Fragen der Währungspolitik und der internationalen makroökonomischen Koordination nötig macht. Nicht zuletzt aufgrund der institutionellen Defizite ist dies allerdings in den Anfangsjahren der Währungsunion nur bedingt gelungen (Speyer 2001: 123f). Vor diesem Hintergrund bleibt die Frage nach der gemeinsamen Vertretung der EWU-Mitgliedstaaten aktuell. Gleichermaßen wird auch die Frage nach der Sinnhaftigkeit einer zersplitterten Repräsentation eines einheitlichen europäischen Währungsraumes im IWF immer lauter gestellt – sowohl aus grundsätzlichen ökonomischen Erwägungen als auch mit Blick auf die laufende Diskussion um die Vereinbarkeit der gegenwärtigen Machtstrukturen im IWF mit der Verteilung wirtschaftlicher und politischer Macht unter seinen Mitgliedern. Sowohl Bundesregierung als auch Bundesbank, welche die IWF-Mitgliedschaft für die Bundesrepublik verwaltet, haben zwar eine Bereitschaft signalisiert, Deutschlands IWF-Quote verringern zu lassen, haben sich aber bisher klar gegen einen gemeinsamen EU-Sitz im IWF ausgesprochen (Deutsche Bundesbank 2000: 31) bzw. diesen als langfristige Zielsetzung deklariert (BMF 2005: 70). Die inhaltliche Leitlinie schließlich besteht in einem ordnungspolitischen Ansatz, der das grundsätzliche Bekenntnis zu offenen Märkten, freiem Kapitalverkehr und der Nutzung marktbasierter Instrumente verbindet mit ordnungspolitischen Leitplanken, die einerseits die einseitige Verschiebung des wirtschaftlichen Nutzens zu Gunsten bestimmter Interessengruppen verhindern sollen, andererseits ein besonderes Schutzbedürfnis armer und wirtschaftlich weniger entwickelter Staaten anerkennen.5 Unter der rot-grünen Bundesregierung kam eine weitere inhaltliche Zielsetzung hinzu: Die Stärkung des Finanzplatzes Deutschland. Diese knüpfte an die schrittweise Liberalisierung des deutschen Finanzmarktes ab Ende der 1980er Jahre an, wurde jedoch viel intensiver verfolgt und wurde zu einem eigenständi5 So heißt es etwa im Koalitionsvertrag von 2002: „Eine verantwortungsvolle, auf dem Prinzip einer sozialen und ökologischen Marktwirtschaft fußende Politik muss dazu beitragen, die Entwicklungsmöglichkeiten aller Länder im Rahmen der Globalisierung zu erhöhen und die Risken von Instabilität, sozialen Spannungen und der Verschwendung natürlicher Ressourcen zu mindern“ (Koalitionsvertrag 2002: 82).

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gen Politikziel. Die Ursachen hierfür waren vielfach: Erstens war offensichtlich, dass sich der Wettbewerb der Finanzplätze, insbesondere, aber nicht nur in Europa, nach Beginn der EWU deutlich intensivieren würde: Die vormals durch die Existenz nationaler Währungen existierende natürliche Protektion nationaler Finanzmärkte war mit der Einführung des Euro ebenso unwiderruflich verloren wie der Wettbewerbsvorteil der wertstabilen, voll konvertiblen, internationalen Reservewährung, der D-Mark. Zweitens wurde zunehmend deutlich, dass die Finanzbranche in der post-industriellen Gesellschaft ein wichtiger und potentiell wachstumsstarker Sektor sein könnte (IFD 2005: S. 18-19). Drittens schließlich hatte die Zielsetzung einer Stärkung des Finanzplatzes auch Verbindung zur innenpolitischen Reformagenda: Eine stärkere Eigenvorsorge der Bevölkerung in den Bereichen Altersvorsorge und Gesundheit erforderte einerseits leistungsfähige Finanzmärkte, anderseits eine effektive Finanzaufsicht, die den Schutz der Anleger sichert.

2

Die Rahmenbedingungen der Finanzaußenpolitik: Sich internationalisierende Finanzmärkte

Deutsche Außenpolitik in der Finanz- und Währungspolitik bewegt sich innerhalb überaus dynamischer Rahmenbedingungen. Der Charakter der internationalen Kapitalmärkte hat sich dabei in den vergangenen zwei Jahrzehnten grundlegend gewandelt. Kennzeichnend für diesen neuen Charakter sind die folgenden Merkmale (Schinasi 2006: 154-163): ƒ ƒ

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ƒ

ƒ

Das Volumen der Finanzströme und die Bestände an Finanzaktiva haben sich drastisch erhöht. Die Finanzmärkte haben eine globale Dimension angenommen, was sich in einer deutlichen Zunahme des Volumens der grenzüberschreitenden Kapitalströme und der Zahl global tätiger Finanzmarktakteure niederschlägt. Private Kapitalströme machen heute einen Großteil der Kapitalzuflüsse in Schwellen- und Entwicklungsländer aus. Sie übertreffen die offiziellen Kapitalströme selbst in Krisenzeiten. Das Spektrum der Instrumente ist breiter geworden; insbesondere haben kapitalmarktbasierte und derivative Instrumente an Gewicht gegenüber traditionellen Instrumenten wie Bankkrediten gewonnen. Die Struktur der Marktteilnehmer ist heterogener geworden: Zunächst haben institutionelle Investoren (z.B. Investmentfonds) Gewicht gegenüber

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den Banken zugelegt, dann sind neue Akteure wie Private Equity und Hedge Funds dazu gekommen. Eine weitere einschneidende Veränderung in den Rahmenbedingungen deutscher Finanzaußenpolitik war schließlich der Beginn der Europäischen Währungsunion im Jahre 1999. Die Einführung des Euro ist der Beginn einer DollarEuro-Währungsordnung, die die bisherige Dollar-Hegemonie ersetzt (Speyer 2001: 122); sie stellt damit den gravierendsten Einschnitt in der Struktur des internationalen Währungssystems seit dem Ende des Bretton Woods-Systems im Jahre 1972 dar.6 Für die Bundesrepublik war dies mit dem Verlust des außenpolitischen Gewichts verbunden, welches aus der Stärke und Rolle der D-Mark und der Reputation der Bundesbank erwachsen war. Diese wurden, wie gezeigt, zwar nahtlos auf den Euro und die EZB transferiert, das außenwirtschaftspolitische Gewicht des Euroraumes blieb aber mangels Willen und geeigneter institutioneller Rahmenbedingungen hinter seinem Potential zurück.

3

Die innenpolitischen Rahmenbedingungen: Beteiligte und Interessen

3.1 Staatliche Akteure Ähnlich wie auf anderen Feldern der Außenpolitik, gibt es auf dem Gebiet der internationalen Finanz- und Währungspolitik zwischen den innerstaatlichen Akteuren traditionell nur wenige inhaltliche Differenzen. Dies schließt ein, dass die internationale Finanz- und Währungspolitik weitgehend frei von parteipolitisch geprägten Differenzen ist.7 Dies liegt einerseits daran, dass es sich bei den Themen mit wenigen Ausnahmen um unideologische Sachverhalte handelt, die weitgehend im Kreis von Experten mit stark homogener Sichtweise diskutiert und behandelt werden; andererseits – und damit verbunden – zeichnen sich die Themen durch eine vergleichsweise hohe inhaltliche Komplexität aus, die einer 6 Bergsten (1999) zieht eine Parallele zur Entwicklung im internationalen Handelssystem, in dem nach der Vergemeinschaftung der Handelspolitik die EU zu einem nahezu gleichwertigen Partner der USA wurde. 7 Die Richtigkeit dieser Aussage wird mit Blick auf die Etablierung der PDS/Links-Partei im politischen Spektrum in Zukunft sicher zu qualifizieren sein. Da die PDS/Links-Partei jedoch in der betrachteten Periode in Bezug auf außen(wirtschafts)politische Sachverhalte keine politische Gestaltungsmacht hatte und diese Themen auch innenpolitisch nicht wesentlich instrumentalisierte, kann die von PDS/LinksPartei eingenommene Position im Folgenden ignoriert werden. Analoges gilt für die Parteien am extremen rechten Ende des politischen Spektrums.

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politischen Zuspitzung und damit Massentauglichkeit in der Regel entgegensteht.8 Die Homogenität der Positionen schließt freilich Interessengegensätze im Detail zwischen verschiedenen Teilen des öffentlichen Sektors nicht aus. Auf Seiten der öffentlichen Stellen sind die wesentlichen Akteure die zuständigen Fachministerien, d.h. das Bundesministerium der Finanzen (BMF) und das Bundesministerium für die wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), sowie die Deutsche Bundesbank. Letztere gewinnt ihre Rolle nicht nur qua der Tatsache, dass sie für die technische Abwicklung der finanziellen Beziehungen zwischen der Bundesrepublik und dem IWF zuständig ist, sondern dadurch, dass sie – alternierend mit dem BMF – den Posten des deutschen Exekutivdirektors im IWF beschickt. Der Posten des deutschen Vertreters im Direktorium der Weltbank wird hingegen vom BMZ bestimmt, was ein einheitliches Auftreten Deutschlands in beiden Institutionen erschwert. Über diese administrative und personelle Zuständigkeit hinaus ist zudem erkennbar, dass die Bundesbank bestrebt ist, ihre durch die EWU erlittenen Bedeutungsverlust u.a. durch eine Ausweitung ihrer Rolle bei der Überwachung der Finanzsystemstabilität zu kompensieren und dies durch entsprechende öffentliche Stellungnahmen zu unterstreichen. Die internationale Finanz- und Währungspolitik war bisher kein zentrales Politikfeld für die deutsche Regierungsspitze, was einerseits sicher auf die fachlich kompetente Betreuung des Themas durch BMF und Bundesbank zurückzuführen ist, zum anderen auch auf die Tatsache, dass es sich dabei um keine Themen handelt, an denen sich das politische Schicksal einer Kanzlerschaft entscheidet – anders als dies z.B. bei kleinen Ländern der Fall sein kann, wo außenwirtschaftliche Abhängigkeiten insbesondere im Zusammenhang mit negativen Marktentwicklungen schnell allgemeinpolitische Bedeutung erlangen können. Vor diesem Hintergrund war und ist die internationale Finanz- und Währungspolitik ein stark von fachlichen Argumenten getriebenes Sachgebiet, bei dem traditionell nur im Fall von akuten Finanzkrisen die jeweilige außenpolitische Doktrin und Interessenlage Einfluss auf die Entscheidungsfindung nimmt bzw. aufgrund der finanziellen Dimension von IWF-Hilfspaketen eine Zustimmung der obersten politischen Entscheidungsebene angestrebt wird. Darüber hinaus war im spezifischen Fall der rot-grünen Bundesregierung die internationale Finanz- und Währungspolitik eines jener Sachfelder, in denen der Wille zum Ausdruck kam, Deutschland als normale Mittelmacht zu etablieren, die

8 Eine Ausnahme bildet, wie sich an der Popularisierung durch Popgrößen wie Bono zeigte, sicher das Thema der Entschuldung armer Staaten.

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selbstbewusst auf internationaler Ebene nationale Interessen verfolgt. Dieses Ansinnen schlug sich freilich kaum in Sachfragen nieder – was nicht überrascht, da in Fragen der internationalen Währungs- und Finanzpolitik, wie bereits erwähnt, rein nationale Interessen schwierig zu definieren und noch schwieriger unilateral zu verfolgen sind –, sondern in erster Linie in Personalfragen. Diese Zielsetzung stand grundsätzlich im Einklang mit den langjährigen Bemühungen vieler Bundesregierungen, Zahl und Rang deutscher Vertreter in internationalen Organisationen auf ein dem ökonomischen und politischen Gewicht Deutschlands entsprechendes Niveau zu heben. Neu war jedoch das Selbstbewusstsein, mit dem dieser Anspruch auch bei der Besetzung internationaler Spitzenämter verfolgt wurde (Maull 2001: 169). Exemplarisch ist hier der Vorstoß zur Jahreswende 1999/2000, den Staatssekretär im BMF, Caio Koch-Weser, als Nachfolger des ausscheidenden Geschäftsführenden Direktors des IWF, Michel Camdessus, vorzuschlagen. Obwohl dieser Vorschlag die Rückendeckung der EU-Staaten hatte9, scheiterte der Vorschlag nach einer Kampagne gegen Koch-Weser (in internationalen, aber auch einigen nationalen Medien sowie hinter den Kulissen) nicht zuletzt maßgeblich am Widerstand der USA (Engelen 2000). Der durch die international nicht ausreichend abgestimmte Nominierung angerichtete Schaden (beim Kandidaten selbst, beim IWF und bei der Bundesregierung) war umso bedauerlicher, als die Akzeptanz des nachfolgend nominierten Kompromisskandidaten, Horst Köhler, belegt, dass die übrigen IMF-Mitgliedstaaten einem durch Deutschland nominierten Kandidaten grundsätzlich durchaus aufgeschlossen gegenüberstanden. Umso unverständlicher ist vor diesem Hintergrund die spätere Entscheidung der CDUVorsitzenden und damaligen Kanzlerkandidatin Merkel, Horst Köhler zur vorzeitigen Aufgabe seines Amtes als IWF-Chef und zur Kandidatur als Bundespräsident zu überreden – zu einer Zeit, da sich Kanzler Schröder und Minister Eichel bereits für eine zweite Amtszeit Köhlers einsetzten.10 BMF und Bundesbank stimmen in den Grundlinien ihrer Positionen weitgehend überein. Eine ebenso kurze wie inhaltlich tiefgehende Ausnahme bildete die Amtszeit von Oskar Lafontaine als Bundesfinanzminister in der Frühzeit der rot-

Allerdings hatte die Bundesregierung ihren Vorstoß im Vorfeld wohl nicht hinreichend vorbereitet, so dass die Zustimmung zumindest einiger EU-Partner, insbesondere Frankreichs, halbherzig blieb. 10 Vgl. Engelen (2004, 52f.), der Chris Huhne, den damaligen Sprecher der Fraktion der Liberalen (ELDR) im Europäischen Parlament, mit den Worten zitiert: „What people outside Germany find hard to understand is why anyone in one of the key jobs managing the world economy – arguably the single most important coordinating role – would want to give it all up for an honorary position opening buildings and handing out coloured ribbons to brave firefighters.” 9

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grünen Bundesregierung11, die darüber hinaus auch zu Spannungen mit den G7Partnern sowie zwischen BMF und Kanzleramt führte. Lafontaine und sein für internationale Finanz- und Währungsfragen zuständiger Staatssekretär Flassbeck irritierten die internationalen Finanzmärkte und -institutionen wiederholt durch kontroverse, marktsensible und nicht abgestimmte Initiativen und Äußerungen zu Wechselkursen, Wechselkursregime sowie zur Stellung der EZB und ihrer Geldpolitik. Es ist ein Verdienst von Lafontaines Nachfolger, Hans Eichel, sowie insbesondere seines Staatssekretärs, Caio Koch-Weser, dass die Beziehungen zu den G7-Partnern rasch wieder auf eine verlässliche Grundlage gestellt wurden. Allerdings ergeben sich zwischen BMF und Bundesbank bei aller Übereinstimmung im Grundsatz bisweilen unterschiedliche Positionen im Detail, die ihre Ursache in dem unterschiedlichen Grad der Politiknähe beider Institutionen haben: Während die Bundesbank politikfern agiert und daher eher als Vertreter der reinen, ordnungspolitischen Lehre auftreten kann, ist das BMF stärker in den außen- und sicherheitspolitischen Kontext der Bundesrepublik eingebunden. Entscheidungen des BMF – insbesondere Entscheidungen über Finanzhilfen des IWF – werden daher stets nicht nur nach rein ökonomischen, sondern eben auch nach außen- und sicherheitspolitischen Gesichtspunkten getroffen. Entsprechend ist auch die Positionierung der beiden Institutionen hinsichtlich der Frage der Regelbindung in der internationalen Finanz- und Währungspolitik: Die Bundesbank plädiert grundsätzlich für einen stärkere Regelbindung, die den diskretionären Entscheidungsspielraum der Politik einschränkt und so sicherstellt, dass Entscheidungen – insbesondere solche, die den Einsatz öffentlicher Gelder nach sich ziehen – sich an ökonomischen Prinzipien, nicht politischen Opportunitäten orientieren. Demgegenüber plädieren BMF, wie die Bundesregierung insgesamt, für einen pragmatischen Kurs, der Raum lässt für diskretionäre, politisch motivierte Handlung. Diese Position beruht auf einer Anerkennung politischer Realitäten, ist aber durchaus auch mit Blick auf die Glaubwürdigkeit der betroffenen internationalen Organisationen geboten und inhaltlich vertretbar: Ein hohes Maß an Regelbindung ist nur dann nachhaltig glaubwürdig, wenn diese Regelbindung in der politischen Realität auch eingehalten werden kann. Wird hingegen in Anerkennung politischer und ökonomischer Sachzwänge wiederholt gegen die Regelbindung verstoßen, so werden die Regeln unglaubwürdig und die betroffene Institution erleidet Schaden an ihrer Glaubwürdigkeit (Kahler 1995).

Streng genommen war es lediglich ein Zerwürfnis zwischen der Leitungsebene des BMF und der Bundesbank; erstere war auch innerhalb des eigenen Hauses weitgehend isoliert.

11

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Ein gutes Beispiel für diese Dynamik ist die Diskussion um eine regelgebundene Begrenzung möglicher finanzieller Hilfeleistungen des IWF für Krisenländer, die von der Bundesbank im Rahmen der Debatte um eine Reform des IWF eingefordert wurde (Deutsche Bundesbank 2000: 27). Während es auf der Basis einer rein ökonomischen Betrachtung gute Gründe für eine solche Begrenzung geben mag, wird in jedem konkreten Fall die Entscheidung auch von anderen Parametern beeinflusst sein, die die innen-, außen- und wirtschaftspolitischen Interessen der Gläubigerstaaten ebenso berücksichtigen wie die korrekten ökonomischen Anreizwirkungen und Effekte solcher Finanzhilfen (Steil/Litan 2006: 136-138). Konkret: wenn eine regelgebundene Begrenzung negative Wirkung auf die Stabilität der Banken- und Finanzsysteme sowie auf die konjunkturelle Entwicklung der Gläubigerstaaten oder die politische Stabilität der Schuldnerländer hätte (mit möglichen negativen Rückwirkungen auf die G7-Staaten), ist eine betragsmäßige Begrenzung nicht langfristig politisch durchsetzbar und damit nicht glaubwürdig – ganz abgesehen davon, dass sie außen- und sicherheitspolitisch nicht im Interesse Deutschlands wäre. Die Trennlinie zwischen BMF und BMZ liegt v.a. bei der Gewichtung der entwicklungspolitischen Dimension. Hier neigt das BMZ grundsätzlich zu einer Haltung, die den Interessen der Entwicklungsländer größeren Spielraum einräumt als das BMF.12 Grund dafür dürfte einerseits das politische Selbstverständnis des BMZ sein, andererseits nicht zuletzt die Tatsache, dass der Einfluss nichtstaatlicher Akteure – konkret: von NGOs – auf das BMZ größer ist als auf das BMF. Der Deutsche Bundestag hat bei der Formulierung der deutschen Finanzaußenpolitik bisher keine wesentliche, allzumal keine konzeptionelle Rolle gespielt. Zwar hat sich die Enquete-Kommission zur Globalisierung auch mit der Rolle und Funktion der globalen Finanzmärkte beschäftigt (Deutscher Bundestag 2002: 61ff.), konkrete Politikmaßnahmen wurden daraus aber weder seitens der Bundesregierung, noch seitens des Bundestages abgeleitet. Allerdings ist, wie in anderen Parlamenten auch (das Europäische Parlament und der US-Kongress sind hierbei Vorreiter), im Bundestag ein zunehmendes Unbehagen über die Rolle internationaler Regulierungsgremien zu erkennen, die internationales soft law schaffen, welches (ohne völkerrechtlich bindend zu sein) de facto innerstaatliches Recht generiert, auf dessen Gehalt die Parlamente keinen direkten Einfluss haben. Die aus dem Kontext von GATT/WTO (General Agreement on Tariffs and Trade/

Bundesbank und BMF liegen bezüglich dieser Fragestellungen in der Regel inhaltlich enger beisammen.

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World Trade Organisation) bekannte Diskussion um die demokratische Legitimität internationaler Gremien und Kommissionen (May 2001) wird mithin verstärkt auch mit Blick auf die internationale Finanz- und Währungspolitik geführt.13 Mindestens in einem Fall hat sich dies auch in einer konkreten Einflussnahme des Deutschen Bundestags auf die internationale Regelsetzung manifestiert (siehe unten, Kapitel 4.2).

3.2 Die Rolle nicht-staatlicher Akteure Generell ist, relativ zu anderen Politikfeldern wie etwa der Handels- oder Umweltpolitik, der Einfluss nicht-staatlicher Akteure auf das Feld der internationalen Finanz- und Währungspolitik gering. Gleichwohl gibt es offenkundig auch in diesem Themengebiet Interessen nicht-staatlicher Akteure. Die beiden wichtigsten Akteursgruppen sind dabei einerseits die Finanzindustrie, deren wichtigster Ansprechpartner das BMF ist, sowie andererseits NGOs, deren zentraler Dialogpartner das BMZ ist. Allerdings besteht zwischen diesen beiden Interessengruppen insoweit ein zentraler Unterschied, als die NGOs nur in Einzelfragen intensiver Einfluss nehmen (so insbesondere bei der Entschuldungsinitiative für die ärmsten Länder der Welt und bei der Diskussion um eine Devisenumsatzsteuer, siehe unten), wohingegen die Finanzindustrie bei fast allen Sachthemen mit eigenen Positionen auftritt. Kennzeichnend für die Lobbytätigkeit der Finanzindustrie ist dabei, dass diese – die Internationalisierung der Finanzmärkte und des Gewerbes reflektierend – zunehmend in internationalen Koalitionen erfolgt. Für die Themen der internationalen Finanzarchitektur und der globalen Bankenregulierung hat sich hierbei insbesondere das Institute of International Finance (IIF), ein Zusammenschluss von ca. 360 Finanzinstituten, als einflussreiche Interessengruppe etabliert. Die Interaktion von staatlichen Akteuren und Finanzindustrie ist dabei ungleich komplexer geworden, weil in wechselnden Koalitionen agiert wird: Je nach Sachverhalt agieren Bundesregierung und deutsche Finanzindustrie bisweilen gemeinsam gegenüber Dritten, gelegentlich gegeneinander; manchmal treten Teile der deutschen Finanzindustrie im Verbund mit internationalen Partnern gegen einzelne oder eine Gruppe von Regierungen auf.14

Vgl. Moravcsik (2004) für eine kritische Diskussion der Argumente. Vgl. Speyer (2006: 112) für eine Illustration dieser wechselnden Koalitionen am Beispiel der Verhandlungen über „Basel II“. 13 14

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Diese intensive Teilnahme der Finanzindustrie an der Diskussion finanzund währungspolitischer Fragen ist Teil eines generellen Trends, der eine engere Zusammenarbeit von öffentlichem und privatem Sektor bei der Gestaltung des Ordnungsrahmens für die internationalen Finanzmärkte impliziert. Die engere Einbindung des privaten Sektors ist dabei die Konsequenz der Einsicht, dass eine engere Kooperation vor dem Hintergrund strukturellen Veränderungen in den Finanzmärkten im Interesse beider Partner ist, da sie die Effektivität und Effizienz der Regulierung erhöht (Speyer 2006: 109-111). Je mehr sich Regulierung im Einklang mit der Marktpraxis befindet und mit den Marktkräften anstatt gegen diese arbeitet, desto effektiver ist regulatorisches Handeln. Gleichzeitig anerkennt dieses Konzept der Ko-Regulierung, dass die Expertise für die Regulierung im Privatsektor liegt und sich die Politik dementsprechend darauf konzentrieren sollte, die politischen Zielsetzungen, Rahmendingungen und Parameter der Regulierung zu definieren, die konkrete Umsetzung in operative Instrumente jedoch den Regulierten zu überlassen.

4

Inhaltliche Fragen

Die Inhalte der deutschen Finanzaußenpolitik sind wesentlich durch notwendige Reaktionen auf externe Ereignisse, kaum durch eigene Initiative seitens der Bundesregierung oder der zuständigen Bundesbehörden (Bundesbank, Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin)) gekennzeichnet. Dies ist sicher zum einen darauf zurückzuführen, dass die Vielzahl schwerer Finanz- und Währungskrisen in zahlreichen Schwellenländern, beginnend mit der Mexikokrise 1995, zum natürlichen Schwerpunkt der Arbeit auf diesem Gebiet wurden und wenig Kapazität und Resonanz für darüber hinausgehende Themen ließen; es spiegelt aber auch wieder, dass das Themenfeld von keiner der Regierungen Kohl, Schröder oder Merkel zu einem wichtigen Politikfeld erklärt wurde. Am ehesten wäre dies noch von der rot-grünen Bundesregierung zu erwarten gewesen, die den Auf- und Ausbau institutioneller Strukturen für eine globale Wirtschaft explizit auf ihre Fahnen geschrieben hatte15. Dieser Ansatz blieb jedoch wegen der Dominanz der akuten Krisenbewältigung und, in der zweiten Amtszeit, der innenpolitischen Reformagenda weitgehend im Konzeptionellen stecken. Eine wichtige

So heißt es im Koalitionsvertrag des Jahres 2002 in Kapitel IX: „Im Rahmen der Globalisierungsgestaltung setzen wir uns weiterhin für Zivilisierung und Verrechtlichung der internationalen Beziehungen […] ein“ (Koalitionsvertrag 2002: 72; fast wortgleich in Koalitionsvertrag 1998: Kapitel XI).

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Ausnahme bildet, wie erwähnt, die Etablierung der G20 während der deutschen G7-Präsidentschaft.

4.1 Die Reform der internationalen Finanzarchitektur Im Zuge der gravierenden Finanz- und Währungskrisen lebte die nach der Bewältigung der Schuldenkrise der 1980er Jahre eingeschlafene Diskussion über die Reform der internationalen Finanzarchitektur wieder auf.16 Generell agierte Deutschland hierbei weitgehend im Konzert mit den G7-Partnern und suchte Lösungen, die an der Stärkung der existierenden Institutionen anknüpften.17

4.1.1

Krisenprävention

Alle Beteiligten an der Debatte – öffentlicher wie privater Sektor – vertraten unisono die Ansicht, dass Krisenprävention besser sei als jedes noch so gute Krisenmanagement. Die Maßnahmen zur besseren Krisenprävention bestanden im wesentlichen aus zwei Elementen: zum einen einer Stärkung der Überwachungsfunktion (surveillance) des IWF inkl. einer Ausweitung dieser Überwachung auf die Beurteilung der Systemstabilität der Finanzmärkte der IWF-Mitglieder; zum anderen – als Grundlage der erweiterten Surveillance-Funktion – der Vereinbarung international üblicher best practices für diverse Bereiche der Wirtschaftspolitik. Diese best practices wurden in den so genannten „Standards und Kodizes“ festgelegt. Die Standards und Kodizes sind ein gutes Beispiel für den Einsatz von internationalem soft law zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für die globalen Finanzmärkte. Die Arbeit an den Standards und Kodizes ist außerdem ein besonders anschauliches Beispiel für den Erfolg der Einbeziehung des privaten Sektors. Alle oben genannten Gründe, die für eine engere Einbindung des Privatsektors in die Regelsetzung sprechen, finden hier Anwendung: Zum ersten mangelte es dem öffentlichen Sektor in einigen Gebieten an der notwendigen Expertise, um sinnvolle Standards zu definieren – die Standards für gutes Rechnungslegung sind ein anschauliches Beispiel. Zum zweiten besteht für Staaten nur dann ein Anreiz, Standards für gute Wirtschaftspolitik (unter Einsatz von Ressourcen) zu Einen Überblick über die Reformdebatte liefert Eichengreen (1999). Vgl. exemplarisch die Aussage der Bundesregierung im Kontext der Diskussion um die Reform der internationalen Finanzarchitektur: „Diese [Maßnahmen] werden im Rahmen multilateraler Institutionen und Abkommen abzustimmen sein“ (Deutscher Bundestag 2001: 2).

16 17

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implementieren und einzuhalten, wenn dieses auch von Gläubigern honoriert wird – mit anderen Worten: wenn es die Finanzierungskosten der Staaten reduziert. Dies war in der Tat der Ansatz, den die vom Financial Stability Forum eingerichtete und vom zuständigen Abteilungsleiter im BMF, Axel Nawrath, geleitete Task Force für „Anreize zur Implementierung von Standards und Kodizes“ verfolgte. Diese setzte konsequent darauf, positive Anreize zu setzen, indem die Standards und Kodizes so konzipiert werden, dass die Staaten bei einer Einhaltung der Standards und Kodizes mit geringeren Finanzierungskosten honoriert werden (FSF 2000). Dieses Ziel wird offenkundig auch erreicht: Studien des IWF belegen, dass die Einhaltung der Standards und Kodizes zu einer Reduzierung der Finanzierungskosten von Schwellenländern in spürbarer Größenordung führt.18 Lebhaft, wenngleich nicht immer sachkundig, diskutiert wurde als ein vermeintliches Instrument der Krisenprävention auch die Einführung einer Devisenumsatzsteuer, besser bekannt als so genannte „Tobin-Tax“. Während das BMZ, namentlich Bundesministerin Wieczorek-Zeul, die von NGOs seit Jahren propagierte Einführung einer Tobin-Steuer befürwortete, lehnte das BMF die Einführung einer solchen Steuer als nicht zweckmäßig ab (BMF 2002: 56-58). Haltung und Argumentation des BMF wurden seitens der Bundesbank und der Finanzindustrie voll unterstützt (Effenberger 2001); die regierungsinterne Differenz wurde durch einen allgemeinen Prüfauftrag gelöst.19 Obgleich mehrere G7 Partner deutlich signalisierten, dass eine Tobin-Steuer für sie Anathema sei – darunter Großbritannien und die USA, was insoweit bedeutsam ist, als eine Tobin-Steuer ohne die aktive Beteiligung der beiden wichtigsten globalen Finanzplätze nutzlos ist – wurde und wird seitens der NGOs, insbesondere von Attac, der Vorschlag in verschiedenen Permutationen weiter propagiert. Auf europäischer Ebene wurde daraufhin über die Einführung von (evtl. auch freiwilligen) Abgaben auf andere Güter- und Dienstleistungen diskutiert; die rot-grüne Bundesregierung folgte hierbei jedoch keinem dieser Vorschläge.

Vgl. Cady/Pellechio (2006) für den Special Data Dissemination Standard (SDDS) und Christofides/Mulder/Tiffin (2003) für andere Standards und Kodizes. 19 Der Koalitionsvertrag des Jahres 2002 enthält den Auftrag, „in den internationalen Gremien“ Instrumente wie die Tobinsteuer als Finanzierungsinstrument (sic!) der entwicklungspolitischen Aufgaben zu prüfen. Die Tobinsteuer wurde damit also explizit nicht als ordnungs-, sondern als steuerpolitisches Instrument klassifiziert; vgl. Koalitionsvertrag (2002: 83). 18

322 4.1.2

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Krisenmanagement

Deutschland stand dem von IWF und USA entwickelten Konzept sehr hoher Finanzierungspakete des IWF, wie es erstmals 1995 in Mexiko und nachfolgend in der Asienkrise zum Einsatz kam (Rubin/Weisberg 2004), skeptisch gegenüber, wobei die Bundesbank in ihrer Ablehnung schärfer war als die Bundesregierung. Neben grundsätzlichen ordnungspolitischen Erwägungen mag für die deutsche Zurückhaltung auch ursächlich gewesen sein, dass Deutschland wegen seiner stark bank- und weniger kapitalmarktorientierten Finanzstruktur weniger stark als die USA von den Rückwirkungen der Schuldenkrisen auf die privaten Kapitalmärkte betroffen war. Das Verständnis für die Gefahren des neuen Typus von Finanzkrisen – d.h. solcher Krisen, die kapitalbilanzseitig ausgelöst werden – war daher unterentwickelt und wuchs erst dann, als die Krisen über die deutsche Exportwirtschaft die deutsche Realwirtschaft trafen. Bei der Konzipierung des ersten großen Rettungspaketes neuen Stils für Mexiko 1995 spielte Deutschland – ebenso wie die anderen Partner der USA in der G7 – keine aktive Rolle. Das von den USA und dem IWF zusammengestellte Finanzierungspaket führte daher zu erheblichen Irritationen im Kreise der übrigen G7-Finanzminister.20 In der Folge und insbesondere nach dem Schnüren noch größerer Pakete für mehrere asiatische und lateinamerikanische Länder (wobei die Bundesregierung sich am Krisenmanagement für Korea und Indonesien sehr aktiv beteiligt hatte, vgl. Rubin 2004: 247-249) wuchs die Kritik in Deutschland an diesem Modell. Federführend war dabei die Bundesbank, die argumentierte, dass große Finanzierungspakete zu Fehlanreizen (moral hazard) bei Schuldnerländern und privaten Gläubigern führen würde, da diese mit Blick auf die Rettungspakete übermäßige Risiken eingehen würden (Deutsche Bundesbank 2000: 27). Die Tatsache, dass es keine empirische Evidenz für moral hazard auf Seiten der privaten Gläubiger gibt (Nunnenkamp 1999)21, verunsicherte die Bundesbank in ihrer Argumentation nicht. Bei der Bundesregierung hingegen obsiegte die politische Perspektive: Zwar gab es auch hier ein gewisses fachliches und politisches Unbe-

Vgl. Rubin/Weisberg (2004: 24). Eine Ausnahme bildete das Verhalten der privaten Investoren im Falle Russlands. Entscheidend war hier aber nicht die zwischen Rubin, Summers und dem Ersten Vizedirektor des IWF, Stanley Fischer vereinbarte Politik großer Pakete, sondern vielmehr die korrekte Einschätzung, dass Russland (in Paraphrasierung des im Falle von Bankenkrisen gerne verwendeten „too big too fail“) „too nuclear too fail“ sei – mithin dominierte ein politisches, kein ökonomisches Argument (Steil/Litan 2006: 142).

20 21

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hagen22 gegenüber den großvolumigen IWF-Paketen; es dominierte jedoch letztlich – wie in anderen G7-Staaten – die politische Einschätzung, dass die politische Stabilisierung der Krisenländer vorrangig vor ordnungspolitischen Erwägungen sei. Die zunehmende Skepsis gegenüber den großen IWF-Finanzierungspaketen dauerte jedoch an – insbesondere, nachdem die Strategie nach den Erfolgen in Mexiko und Asien im Falle Russlands scheiterte. Der Widerstand gegen die Fischer-Rubin-Summers-Strategie war umso erfolgreicher, als sich die Opposition aus mehreren, wenn auch inhaltlich nicht übereinstimmenden Quellen speiste: Zum ersten lebte insbesondere mit Blick auf die Finanzierungspakete für die asiatischen Länder die bekannte Kritik an der Auflagenpolitik des IWF (Konditionalität) auf. Diese Kritik wurde v.a. von Seiten der NGOs vorgetragen und fand in Deutschland nicht zuletzt im BMZ Widerhall. Zum zweiten gab es starken innenpolitischen Widerstand in den USA, der sich nicht zuletzt aus der generellen Ablehnung einer weiteren Stärkung multilateraler Institutionen wie dem IMF speiste. Exemplarisch hierfür war der Meltzer-Report (Meltzer 2000), der eine drastische Beschneidung der Aufgaben und Kreditvergabemöglichkeiten des IWF forderte. Zum dritten gibt es die ordnungspolitisch motivierte Schule, die große Rettungspakete zum einen als Ausdruck einer ungewünschten politischen Instrumentalisierung des IWF, zum anderen als unzulässige und unerwünschte Begünstigung privater Gläubiger ansieht und beide Entwicklungen zu reduzierten wünscht. Alle drei Strömungen fanden eine gemeinsame Position in dem Vorschlag der Einrichtung eines formellen Insolvenzmechanismus für staatliche Schuldner, der unter dem Namen Sovereign Debt Restructuring Mechanism (SDRM) von der damaligen Ersten Vize-Direktorin des IWF, Anne O. Krueger, propagiert wurde (Krueger 2002). Der SDRM hätte öffentlichen Schuldnern die Möglichkeit gegeben, einen temporären Zahlungsstopp zu erwirken. Diese Periode sollte genutzt werden, um mit den Gläubiger über die Umstrukturierung der Schulden zu verhandeln, wobei dem IWF eine Schiedsrichterrolle über die nachhaltige Schuldentragfähigkeit zugekommen wäre und etwaige Vereinbarungen für alle Gläubiger

22 Möglicherweise spielte dabei eine Rolle, dass sich die rot-grüne Bundesregierung angesichts der Kürzungen im deutschen Sozialsystem nicht dem sachlich zwar unbegründeten, aber politisch potentiell problematischen Vorwurf aussetzen wollte, im Inland Zuwendungen an sozial Schwache zu kürzen, gleichzeitig aber ‚Milliarden im Ausland auszugeben’. Ein solcher Vorwurf wäre nicht überraschend gewesen, hätte er sich doch an der innenpolitischen Debatte in den USA orientieren können, die den damaligen Finanzminister O’Neill zu der Äußerung veranlasste: „We cannot spend the money of the North American carpenters and plumbers in the indebted Argentine economy.“

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bindend gewesen wären. Während der Stillhaltephase wäre es den Gläubigern zudem untersagt gewesen, ihre Forderungen gerichtlich einzuklagen. Darüber hinaus sollte die Verhandlungsphase von vorübergehenden Kapitalverkehrsbeschränkungen flankiert werden, um der potenziellen Gefahr des Kapitalabzugs internationaler Investoren gegenzusteuern. Seitens der Bundesregierung und der Bundesbank fand dieser Vorschlag zunächst einige Zustimmung (BMF 2002: 60; Koalitionsvertrag 2002: 83), weil man es als Möglichkeit betrachtete, den Privatsektor stärker einzubeziehen, die Regelgebundenheit (und damit die Politikferne) des IWF zu erhöhen und den Prozeß einer Umschuldung geordneter verlaufen zu lassen. Unverkennbar war allerdings, dass es innerhalb der Bundesregierung unterschiedliche Auffassungen in dieser Frage gab. Gleichzeitig stieß der Vorschlag des SDRM auf starken Widerstand der Finanzindustrie und – für manchen überraschend – seiner vermeintlichen Nutznießer, den Schwellenländern. Auch das US-Finanzminsterium, das sich unter Minister Paul O’Neill noch hinter den Vorschlag gestellt hatte, rückte unter seinem Nachfolger John Snow davon ab, womit der Plan innerhalb des IWF gescheitert war. Gleichzeitig kamen aber auch in vielen anderen G7-Staaten Zweifel auf, ob die mit dem SDRM verbundenen gravierenden Eingriffe in die Klagerechte der Bürger und die Grundsätze der Vertragsfreiheit gerechtfertigt und angemessen wären. Zudem setzte sich auch die Erkenntnis durch, dass der SDRM verfahrenstechnisch komplex, rechtlich auf unsicherem Grund, für die Schuldnerstaaten teuer und insgesamt nicht zielführend gewesen wäre (Speyer 2003). Vor diesem Hintergrund distanzierte sich dann auch die Bundesregierung zunehmend von diesem Vorschlag (Deutscher Bundestag 2002: 13). Vor diesem Hintergrund gewann ein vom Privatsektor entwickelter und dann vom damaligen französischen Notenbankchef, Trichet, unterstützter alternativer Vorschlag an Unterstützung, der auf einem aus drei Komponenten bestehenden Paket beruhte: einer Intensivierung des Schuldner-Gläubiger-Dialogs, der Verwendung so genannter kollektiver Anleihebedingungen (collective action clauses, CACs) und einem Verhaltenskodex für Gläubiger und Schuldner. Auch die Bundesregierung unterstützte diesen Vorschlag (Deutscher Bundestag 2002: 7; BMF 2002: 59). Der Einführung von CACs kam dabei vor dem Hintergrund der bereits erwähnten größeren Bedeutung verbriefter Verschuldung große Bedeutung zu. Mit der Schaffung eines Marktes für Schwellenländeranleihen haben Anzahl, Heterogenität und Anonymität der Gläubiger in erheblichem Maße zugenommen. Im Falle von Umschuldungsverhandlungen müssen daher zahlreiche und unterschiedliche Gläubigerinteressen koordiniert werden, während in der Vergangenheit die Bildung eines Ausschusses der wichtigsten Gläubigerbanken sich als

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probates Mittel bewährt hatte. Zudem besteht die Möglichkeit, dass einzelne Gläubiger versuchen, ihre Forderungen gerichtlich einzuklagen, was den Umschuldungsprozess verzögern kann. Schließlich existiert für einzelne Gläubiger der Anreiz, sich nicht am Umschuldungsprozess zu beteiligen, um so den partizipierenden Gläubigern die Kosten der Umschuldung aufzuladen und gleichzeitig selbst von einer möglicherweise vollständigen Rückzahlung der Schulden zu profitieren. CACs können diese Probleme lösen, in dem sie insbesondere durch die Verwendung so genannter Mehrheitsklauseln im Bedarfsfall einer Mehrheit von Gläubigern erlauben, Umschuldungsvereinbarungen zu treffen, welche für alle Gläubiger bindend sind. Im März 2003 emittierte Mexiko als erstes Schwellenland Anleihen mit so genannten CACs. Mittlerweile ist der Einschluss von CACs in Anleihebedingungen Marktstandard geworden. Im Jahr 2005 hatten mehr als 95% der unter New Yorker Recht von Schwellenländern neu begebenen Anleihen sowie 57% des insgesamt ausstehenden Volumens der Schwellenland-Anleihen CACs (IMF 2006: 46). Anders als von manchem erwartet, aber wie von den Befürwortern prognostiziert, hatte die Einbeziehung von CACs keinen Einfluss auf das Pricing dieser Anleihen; möglicherweise können Schwellenländer durch die Nutzung von CACs sogar profitieren (Eichengreen/Letzer/Mody 2003). Offenkundig ist also mit CACs ein Instrument der Stärkung des internationalen Finanzsystems gefunden worden, welches von Schuldnern wie von Gläubigern gleichermaßen als nützlich und die jeweiligen Interessen wahrend anerkannt wird. Der vorgeschlagene Verhaltenskodex wurde gemeinsam von den im IIF zusammengeschlossenen Banken sowie Vertretern einiger Schwellenländer entwickelt. Die so genannten Principles for Stable Capital Flows and Fair Debt Restructuring in Emerging Markets (IIF 2005) machen, auf rechtlich unverbindlicher Basis, Vorschläge für best practices bei der Transparenz, für die Zusammenarbeit von Schuldnerstaaten und Gläubigern in normalen Marktlagen, für eine Intensivierung der Kontakte in angespannten Marktlagen sowie für Grundsätze des Verhaltens in Umschuldungsituationen. Die Bundesregierung unterstützte diesen Prozess und trug maßgeblich dazu bei, dass die Principles auf der Tagung der G20 im November 2004 in Berlin indossiert wurden.

4.2 Ordnungsrahmen für globale Finanzmärkte Auch jenseits der Debatte um die Finanzarchitektur im engeren Sinne beteiligte sich die Bundesregierung zusammen mit den Partnern in der G10 sowie in der

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EU aktiv an der Gestaltung des Ordnungsrahmens für die globalen Finanzmärkte. Getrieben waren diese Bemühungen von der Überzeugung, dass der Ordnungsrahmen der Märkte mit der Reichweite dieser Märkte übereinstimmen muss. Wichtigstes Element dieses Ordnungsrahmens war die revidierte Fassung des Eigenkapitalstandards für international agierende Banken („Basel II“), die nach fünf Jahren Verhandlungen im Juni 2004 mit der grundsätzlichen Einigung des Baseler Ausschusses der Bankenaufseher ein vorläufiges Ende fand.23 Diese Einigung setzte den Schlusspunkt unter einen sechsjährigen Verhandlungsprozess, innerhalb dessen der ursprüngliche Entwurf aus dem Juni 1999 substantiell überarbeitet und erweitert worden war. Das Entstehen von „Basel II“ war zum einen beispielhaft für eine intensive Konsultation zwischen Aufsichtsbehörden und betroffenen Akteuren (Stakeholder) (Speyer 2006: 111-112), andererseits aber, wie erwähnt, auch indikativ für ein zunehmendes Unbehagen seitens der Parlamente und nationalen Regierungen über die Reichweite der Beschlüsse von internationalen Komitees der Regierungsbehörden. Wie bereits angedeutet, manifestierte sich dies in einer beispielslosen Intervention des Bundestags in laufende internationale Verhandlungen über Finanzmarktregeln in Gestalt der fraktionsübergreifenden Bundestagsresolution zur Behandlung von Mittelstandskrediten im Rahmen des neuen Eigenkapitalstandards (Deutscher Bundestag 2000). Diese band die deutsche Verhandlungsdelegation im Baseler Ausschuss (BaFin und Bundesbank) an eine ökonomisch fragwürdige, aber im innenpolitischen Kontext kurzfristig opportune Position, die sich aufgrund des im Baseler Ausschuss geltenden Konsensprinzips auch in der endgültigen Vereinbarung wieder findet.24

4.3 Europäische Finanzmarktintegration Wie im ersten Kapitel erwähnt, rückte die Europäische Währungsunion die anhaltende Fragmentierung der europäischen Finanzmärkte in das Bewusstsein von politischen Akteuren und Finanzmarktteilnehmern. Eine weitere Integration der

Es zeichnet sich bereits jetzt ab, dass der Eigenkapitalstandard weiter verändert werden wird, so bzgl. der Definition von Eigenmitteln und der Zulassung von Kreditrisikomodellen („Basel III“ und Basel IV“). CEPS (2004) gibt eine Übersicht über Inhalt und Genese von Basel II. 24 Eine Diskussion der mittelstandfreundlichen Maßnahmen findet sich in CEPS (2004: 38-41). Unklar blieb freilich bei dieser Episode, inwieweit die Resolution des Bundestags in Absprache mit der Bundesregierung, zumindest des Kanzleramtes, erfolgte: Kanzler Schröder hatte sich jedenfalls in dieser Sache inhaltlich identisch positioniert und dieses auch prominent öffentlich vertreten. Fairerweise ist hinzuzufügen, dass auch andere Staaten – so z.B. Italien – ähnliche Positionen vertraten. 23

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weitgehend national segmentierten Finanzmärkte wurde als notwendig angesehen, um zum einen die potentiellen Wohlfahrtseffekte der gemeinsamen Währung voll auszuschöpfen und zum anderen die Stabilität der Währungsunion zu erhöhen. Daneben trat das politische Ziel, der EU durch eine gemeinschaftliche Standardsetzung und eine Vergrößerung des Finanzmarktes eine kritische Größe zu verschaffen, die es ihr erlauben würde, im Rahmen der internationalen Finanzdiplomatie künftig nicht länger mehr nur als Regelnehmer, sondern vielmehr als Standardsetzer aufzutreten. Instrument für das Erreichen dieser Zielsetzung war der Financial Services Action Plan (FSAP) von 1999 (Europäische Kommission 1999; Kern 2002). Inhaltlich konzentrierte sich das Projekt auf die Integration der Großkunden- und Interbankenmärkte (Wholesale-Märkte), was angesichts der tragende Rolle Großbritanniens bei der Konzeption des FSAP nicht überrascht. Allerdings waren in diesem Marktsegment auch objektiv die am leichtesten zu erzielenden Integrationsgewinne zu erwarten. Für die Bundesregierung war diese Schwerpunktsetzung zudem insoweit vorteilhaft, als sie – anders als die Integration der Privatkundenmärkte (Retail-Märkte) – keinen massiven Widerstand der auf die Protektion nationaler Märkte ausgerichteten Sparkassenorganisation auszulösen versprach. Ebenso wie die Regierungen der anderen EU-Staaten mit nennenswerten Finanzplätzen engagierte sich die Bundesregierung bei der gesetzgeberischen Genese der FSAP-Maßnahmen intensiv, wurde dabei freilich durch einen Mangel an personellen Kapazitäten behindert. Bei der inhaltlichen Diskussion der FSAPMaßnahmen wurde deutlich, dass Deutschland – ebenso wie die anderen interessierten EU-Staaten – sich im Spannungsfeld der Protektion heimischer Akteure und Märkte einerseits und dem Willen, effiziente europäische Strukturen zu schaffen, andererseits bewegt. Bald schon wurde allerdings klar, dass für eine umfassende Integration der europäischen Finanzmärkte auch der institutionelle Rahmen der europäischen Finanzmarktregulierung und –aufsicht verändert werden muss: Einerseits erwies sich die Finanzmarktregulierung in Gestalt des traditionellen Mitentscheidungsverfahrens zwischen Europäischem Rat und Europäischen Parlament als zu langwierig, um einen adäquaten Regulierungsrahmen für sich schnell verändernde Finanzmärkte zu schaffen; andererseits erwies sich der traditionelle Ansatz der Mindestharmonisierung in Verbindung mit einer nur schwachen Koordinierung der tatsächlichen Aufsichtspraxis der nationalen Finanzaufsichtsbehörden als Rezept für ein Nebeneinander inkompatibler und Wettbewerb verhindernder Strukturen. Vor dem Hintergrund dieser Analyse empfahl die vom Europäischen Rat eingesetzte Expertengruppe unter Vorsitz von Alexandre de Lamfalussy

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(Committee of Wise Men 2001) die Errichtung des als Lamfalussy-Verfahren bekannt gewordenen institutionellen Rahmenwerks, das eine Flexibilisierung der EU-Finanzmarktgesetzgebung sowie eine engere Kooperation der nationalen Aufsichtsbehörden in der EU zum Ziel hat. Die Bundesregierung unterstützte die Etablierung des Lamfalussy-Prozesses nachdrücklich. Finanzminister Eichel setzte sich zusammen mit seinem britischen Kollegen Gordon Brown im Frühjahr 2002 sogar für die Ausweitung des ursprünglich auf den Wertpapiersektor beschränkten Prozesses auf den Banken- und Versicherungssektor ein. Die Initiative der beiden Finanzminister war dabei nicht unwesentlich von der Absicht bestimmt, die politische Hoheit über die institutionelle Gestaltung des EU-Finanzmarktes zu bewahren und nicht etwa die Gestaltungsmacht an die Märkte oder technokratische Institutionen wie die EZB zu verlieren.

4.4 Entschuldungsinitiative Ein Schuldenverzicht der Gläubigerstaaten sowie der internationalen Finanzinstitutionen gegenüber den ärmsten Schuldnerstaaten ist ein wiederkehrendes Thema der internationalen Finanzpolitik. Dies ist nicht zuletzt der starken öffentlichen Thematisierung durch NGOs geschuldet; einschlägig war hier insbesondere die „Erlassjahr 2000“ Kampagne, die international koordiniert und insbesondere aufgrund der Unterstützung durch kirchliche Gruppen breite Unterstützung fand. Die rot-grüne Bundesregierung unterstützte hierbei vollumfänglich die so genannte HIPC-Initiative zur Entschuldung hochverschuldeter armer Länder (heavily indebted poor countries, HIPC), die unter deutscher Präsidentschaft auf dem G7-Gipfel in Köln im Juni 1999 endgültig beschlossen wurde. Besonderen Wert legte diese Bundesregierung, ihrer Programmatik folgend, dabei auf die im HIPC-Programm angelegte Einbindung der jeweiligen Zivilgesellschaft in den begünstigten Ländern. Diese Einbindung sollte sicherstellen, dass die durch die Entschuldung freiwerdenden Gelder zur Armutsbekämpfung verwendet würden (Koalitionsvertrag 2002: 82).

4.5 Geldwäsche Die Sicherung der Integrität des internationalen Finanzsystems und die Bekämpfung terroristischer Bedrohungen mit Hilfe der Kontrolle von Geldströmen erlangte nach den Terroranschlägen auf New York und Washington, D.C. im September 2001 größere Bedeutung (Steil/Litan 2006: 35f.). Neben einer intensiveren

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Nutzung der vorhandenen nationalen Instrumente unterstütze die Bundesrepublik dieses Ziel v.a. durch die Mitarbeit in der Financial Action Task Force (FATF) der OECD (Organisation for Economic Cooperation and Development), deren Präsidentschaft sie von Juni 2002 bis Juni 2003 innehatte. Auch bei diesem Thema folgte Deutschland also einem multilateralen Ansatz (Deutscher Bundestag 2002:14). Diese Haltung erklärt sich (neben der bereits erwähnten grundsätzlichen Prädisposition zu Gunsten des Multilateralismus) aus dem Zusammenwirken unterschiedlicher Faktoren. Erstens besteht innerhalb der G7 (nicht erst, aber insbesondere seit den Terroranschlägen vom September 2001) ein breiter politischer Konsens über die Notwendigkeit der Bekämpfung einer missbräuchlichen Nutzung des globalen Finanzsystems. Zweitens ist die Wahrung der Integrität des Weltfinanzsystems ganz offenkundig ein internationales Gemeinschaftsgut, welches – wenn überhaupt – nur im Zusammenwirken aller Staaten erreicht werden kann. Der multilaterale Ansatz ist damit ebenso vernünftig wie logisch. Drittens war der multilaterale Ansatz für Deutschland auch mit Blick auf die eigenen nationalen Interessen unproblematisch: Anders als andere Staaten – wie etwa Großbritannien mit den Kanalinseln – verfügt Deutschland über keine abhängigen Gebieten, deren ökonomische Basis in ihrer Existenz als weniger regulierte bzw. unregulierte Finanzzentren besteht und daher von einer strikteren Regulierung erhebliche Wohlfahrtseinbußen zu gewahren hätten.

5

Fazit

Die internationale Finanz- und Währungspolitik, die sich traditionell im Rahmen eines breiten innenpolitischen Konsenses bewegt, war und ist für keine der Regierungen Kohl, Schröder oder Merkel ein mit Gestaltungswillen versehenes, zentrales (außen-)politisches Aktionsfeld. Allerdings manifestierte sich spätestens im Laufe der Regierungszeit von Kanzler Schröder, dass die Globalisierung der Wirtschaft – und dabei insbesondere jene der Finanzmärkte – politisches Handeln nolens volens erforderlich macht. Der von EWU und globalen Finanzkrisen ausgehende Handlungsdruck fiel dabei mit dem grundsätzlichen außenpolitischen Bestreben der rot-grünen Bundesregierung zusammen, das multilaterale System institutionell auf die Rahmenbedingungen des 21. Jahrhunderts einzustellen. Mit Blick auf die Zukunft ist absehbar, dass der Verlust autonomen Handlungsspielraums in der Finanzaußenpolitik sich verstärken wird. Die institutionelle Weiterentwicklung der EWU, die mit einer Stärkung der EZB, einer absehbaren Europäisierung der Finanzaufsicht und ultimativ einer gemeinsamen Vertretung zumindest der Eurogruppe in den internationalen Institutionen verbun-

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Bernhard Speyer

den sein wird, wird zu einer Europäisierung der deutschen Finanzaußenpolitik führen. Erhalten wird sich dabei auch die gemeinsame Verantwortung und enge Kooperation von öffentlichem und privatem Sektor für die Sicherung der Stabilität des Finanzsystems. Wie bei anderen Politikfeldern zuvor könnte die Europäisierung und die Diffusion der Zuständigkeiten allerdings den bisher existierenden „permissiven Konsensus“ in der Zivilgesellschaft zu einer stark technokratisch geprägten Finanzaußenpolitik unterminieren und diese damit stärker zu einen Gegenstand innenpolitischer Kontroversen machen.

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Deutsche Außenwirtschaftsförderung Norbert Schultes1

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Einführung und Problemstellung

Außenwirtschaftsförderung wird allgemein als die staatliche Förderung der wirtschaftlichen Tätigkeit von Unternehmen im Ausland definiert. Ihr primäres Ziel ist es, der heimischen Wirtschaft den Zugang zu den Auslandsmärkten zu erleichtern und somit zur Steigerung der Wohlfahrt der eigenen Volkswirtschaft beizutragen (Habuda et al. 1998: 3; Schultz/Volz/Weise 1991: 9). Die Programme zur Außenwirtschaftsförderung versuchen in erster Linie, auf Seiten der Unternehmen Exporthemmnisse abzubauen, die daraus entstehen, dass die Unternehmen bei geschäftlichen Aktivitäten auf einem Auslandsmarkt auf Grund dessen besonderer Bedingungen mit höheren Transaktionskosten als auf dem Heimatmarkt konfrontiert sind. Diese gehen zurück auf die räumliche Distanz zu den Auslandsmärkten, unterschiedliche Währungen, kulturelle, geschäftliche und sprachliche Unterschiede, spezifische Außenhandelsrisiken sowie die staatliche Protektion der Märkte gegen ausländische Konkurrenz (Habuda et al. 1998: 9f.). Bei dem relativ hohen Aufwand zur Überwindung dieser Hemmschwellen besteht die Tendenz, dass Unternehmen die Chancen auf Auslandsmärkten nur unzureichend einschätzen. Dabei stellt sich vor allem für kleine und mittlere Unternehmen das Problem, dass sie nicht über die finanziellen und personellen Ressourcen zur Beschaffung der notwendigen Marktinformationen und die für ein Auslandsengagement erforderliche Langfristigkeit verfügen (Seringhaus/Rosson 1990: 16f.). Sie sind deshalb vorrangige Zielgruppe der Außenwirtschaftsförderung (Elvey 1990: 139f.). Der Staat stellt den Unternehmen geeignete Instrumente zur Überwindung der Exporthemmnisse bereit. Diese sind sehr umfangreich und lassen sich im Wesentlichen den Kategorien Marktinformation, Marktberatung sowie Messeförderung und Exportfinanzierung zuordnen.

1

Der Autor gibt in diesem Beitrag ausschließlich seine persönliche Meinung wieder.

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Norbert Schultes

Außenwirtschaftsförderung ist in allen Industrieländern unbestrittener und wesentlicher Bestandteil der Wirtschaftspolitik (ifo-Institut 1998: 13). Während bei der Zielgruppe und den Instrumenten der Außenwirtschaftsförderung im internationalen Vergleich weitgehende Übereinstimmung besteht, finden sich Unterschiede am ehesten in deren organisatorischer Ausgestaltung. Dazu gehören vor allem die Zahl und Art der Fördereinrichtungen, die Aufgabenverteilung zwischen staatlichen und privaten Fördereinrichtungen sowie der Grad der Koordinierung ihrer Aktivitäten und Programme (Elvey 1990: 140; Habuda et al. 1998: 41; ifo-Institut 1998: 13). Dabei stellt sich angesichts einer sich schnell verändernden Weltwirtschaft, der Entstehung neuer Märkte und einer erhöhten internationalen Arbeitsteilung schließlich die Frage, ob Außenwirtschaftsförderung in ihrer Ausgestaltung und ihren Instrumenten noch zeitgemäß und effizient ist.2

2

Das System der deutschen Außenwirtschaftsförderung

2.1 Historische Entwicklung Außenwirtschaftsförderung ist in Deutschland kein neues Politikfeld. Sie weist bereits eine mehr als hundertjährige Tradition auf. Vor 1900 beschäftigte sich das Kaiserliche Konsulatswesen als einzige staatliche Einrichtung mit der Förderung der außenwirtschaftlichen Beziehungen. Primäre Aufgabe der Konsuln war es, über die Handelsverhältnisse in ihren jeweiligen Gastländern zu berichten und über die Einhaltung der mit dem Deutschen Reich abgeschlossenen Handels-, Schifffahrts- und Freundschaftsverträge zu wachen (Wiesemann 1999: 14). Bemerkenswert ist dabei, dass bereits zu Beginn des 20. Jahrhunderts Kritik an der Wirtschaftsferne der eher juristisch ausgebildeten deutschen Berufskonsuln im Vergleich zu den meist volkswirtschaftlich vorgebildeten Beamten in Belgien, Frankreich und der USA geübt wurde. So heißt es in einem Bericht aus dem Jahre 1918 illustrativ:

2 Siehe die Diskussion im Handelsblatt zur britischen Außenwirtschaftsförderung (1998a), zur japanischen Außenwirtschaftsförderung (1998b), zur italienischen Außenwirtschaftsförderung (1999); daneben die Diskussion in The Economist (1997: 1-56), ob es im Zeitalter einer an marktwirtschaftlichen Prinzipien orientierten Globalisierung überhaupt noch einer öffentlich organisierten Außenwirtschaftsförderung bedarf und die vom ifo-Institut (1998: 26) aufgeworfene Frage, ob Außenwirtschaftsförderung nicht einen Förderwettlauf zwischen den Staaten erzeugt, der weltwirtschaftlich betrachtet letztlich sogar wohlfahrtsmindernd ist.

Deutsche Außenwirtschaftsförderung

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Betritt man […] das Vorzimmer deutscher Konsulate, so ist man als Deutscher oft geradezu entsetzt durch ihren bildlichen Schmuck. [...] Der Tisch ist mit Katalogen deutscher Herkunft bedeckt, die gelegentlich ein erstaunliches Alter aufweisen und für Firmen werben, die vielfach seit langen Jahren ihre Bezeichnung verändert haben oder erloschen sind (zitiert nach Wiesemann 1999: 14).

Die Einsicht in die im Vergleich mit den Nachbarländern unzureichende deutsche Außenwirtschaftsförderung führte zu Forderungen nach einer Verbesserung der Inlands- als auch der Auslandsaktivitäten. Im Inland richteten sich die Vorschläge auf die Einrichtung einer zentralen Auskunftsstelle für den deutschen Außenhandel, die aber während der Zeit des Deutschen Kaiserreichs nicht mehr verwirklicht wurde. Im Ausland gewannen die Initiativen zur Gründung von Auslandshandelskammern (AHK) an Bedeutung, in denen sich die Kaufleute des jeweiligen Landes an wichtigen Handelsplätzen im Ausland zusammenfanden, um ein Selbsthilfenetz zu schaffen und die heimische Wirtschaft mit Informationen über das Gastland zu versorgen. Um die Jahrhundertwende bestand vor allem heftiger politischer Streit um die Frage, ob es neben dem Konsulnsystem zusätzlicher, staatlich geförderter AHK bedarf. Die Kritik ging dabei vor allem von den Hansestädten aus, die über die Niederlassungen ihrer Handelshäuser bereits über ausgezeichnete Verbindungen im Ausland verfügten und eine zusätzliche Konkurrenz befürchteten (Wiesemann 1999: 15ff.). Mit dem Ende des Ersten Weltkrieges und dem Beginn der Weimarer Republik wurden die Konturen der deutschen Außenwirtschaftsförderung klarer gezogen. 1919 erfolgte die Gründung der bereits seit längerer Zeit geforderten zentralen Außenhandelsstelle in der Verantwortung des Auswärtigen Amtes (AA), die sich aus privaten Quellen und der Übermittlung von Börsenkursen finanzierte. Sie unterhielt Zweigstellen in mit dem Außenhandel besonders verbundenen Großstädten. In den zwanziger Jahren richtete das Reichswirtschaftsministerium neben den Zweigstellen für Außenhandel regionale Reichsnachrichtenstellen für Außenhandel ein, die als Selbstverwaltungskörperschaften von den Industrieund Handelskammern (IHK) betrieben wurden. Daneben setzten sich schließlich die Bestrebungen zu einer einheitlichen Zentralstelle für Außenhandel (ZFA) durch (Epp 1992: 351ff.; Wiesemann 1999: 49ff.). Die Zeit des Nationalsozialismus bedeutete für die deutsche Außenwirtschaftsförderung nicht nur eine Phase der Zwangs- und später Kriegswirtschaft, sondern auch der nationalsozialistischen Gleichschaltung. Die AHK wurden zunehmend von der Auslandsorganisation der NSDAP majorisiert und schließlich in vielen Fällen von deren Repräsentanten im Ausland geleitet (Wiesemann 1999: 77ff.).

336

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Nach dem Zweiten Weltkrieg knüpfte die Außenwirtschaftsförderung sehr bald wieder an die alten Strukturen an. Als Nachfolgeorganisation der Zentralstelle für Außenhandel wurde 1951 die Bundesstelle für Außenhandelsinformation (BfAI, heute: Bundesagentur für Außenwirtschaft) gegründet (Wiesemann 1999: 151). Die AHK nahmen in den Nachkriegsjahren ebenfalls ihre Arbeit wieder auf. Sie stützten sich anfangs als freie privatwirtschaftliche Einrichtungen ausschließlich auf Einnahmen aus Mitgliedsbeiträgen und Honoraren. Im Laufe der folgenden Jahre erhielten sie zunehmend öffentliche Zuwendungen. Die öffentliche Finanzierung erfolgte in Reaktion auf die finanziellen Nöte einzelner Kammern, aber auch in der Erkenntnis, dass sie zunehmend öffentliche Aufgaben wahrnahmen. In dieser Zeit engagierte sich der Deutsche Industrie- und Handelstag (DIHT; heute: Deutscher Industrie- und Handelskammertag, DIHK) zunehmend als Dachorganisation der AHK. Er qualifizierte die Mitarbeiter, regelte die Altersversorgung der AHK-Geschäftsführer und stellte Informationsmaterial zur Verfügung (Wiesemann 1999: 123ff.). Eine fortwährende Auseinandersetzung entspann sich daneben um die Frage, inwieweit sich der diplomatische Dienst in der Außenwirtschaftsförderung engagieren sollte. Insbesondere aus den Reihen der Wirtschaft wurden stets Forderungen nach einer stärkeren Orientierung des diplomatischen Dienstes an Wirtschaftsfragen erhoben. Dabei wurde darauf hingewiesen, dass konkurrierende Länder, wie zum Beispiel Frankreich, eine aktivere staatliche Außenwirtschaftspolitik betrieben; eine offenkundige Parallele zu der Diskussion aus der Anfangszeit des Jahrhunderts. Diese Forderungen mündeten schließlich in der gesetzlichen Verankerung eines Gleichrangs der Förderung der deutschen Wirtschaftsinteressen mit den übrigen Aufgaben des Auswärtigen Dienstes (Engelhard 1992: 33; Schumann 1994: 157). Darüber hinaus verständigte man sich in der Nachkriegszeit vor allem auf die Festlegung einer Arbeitsteilung zwischen den Auslandsvertretungen, der BfAI und den AHK als den so genannten drei Säulen der deutschen Außenwirtschaftsförderung. Danach sind die Auslandsvertretungen für die Beratung des Bundes in außenwirtschaftspolitischen Fragen zuständig, die BfAI für die Unterrichtung der deutschen Wirtschaft unter dem Aspekt der Unternehmenspraxis und die AHK für die meist individuelle Beratung von Unternehmen.3 Insgesamt zeigt sich also eine weitgehende institutionelle Kontinuität, bei der die Spuren

So die Ergebnisse der von 1968 bis 1971 tagenden Herwarth-Kommission, wiedergegeben bei Wiesemann (1999: 151ff.).

3

Deutsche Außenwirtschaftsförderung

337

des gegenwärtigen Systems der deutschen Außenwirtschaftsförderung bis in die Kaiserzeit zurückverfolgt werden können.

2.2 Der politische Kontext der Außenwirtschaftsförderung Da über Notwendigkeit und Ausgestaltung sowie Verbesserungsmöglichkeiten der Außenwirtschaftsförderung unter den politischen Akteuren grundsätzlich allgemeiner Konsens besteht, spielt sie im politischen Wettbewerb keine zentrale Rolle. Gleichwohl ist Außenwirtschaftsförderung eingebettet in die Strukturen des politischen Systems und dessen wirtschaftspolitische Grundsätze und staatliche Organisationsprinzipien. Dazu gehört der weitgehende Verzicht auf direkte staatliche Eingriffe in das Marktgeschehen, soweit sie nicht durch das Vorliegen von Marktversagen begründet sind. Der Staat soll sich stattdessen auf das Setzen von wirtschaftlichen Rahmenbedingungen beschränken. Diese marktwirtschaftliche Orientierung der Außenwirtschaftsförderung äußert sich in zwei Handlungsprinzipien: ƒ

ƒ

Eine gezielte, insbesondere finanzielle Unterstützung von einzelnen Unternehmen auf Auslandsmärkten soll zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen möglichst unterbleiben. Der Umfang der für Zwecke der Außenwirtschaftsförderung einzusetzenden öffentlichen Haushaltsmittel sollte eher gering sein, um zu vermeiden, dass Unternehmen Auslandsengagements eingehen, die sie ohne staatliche Unterstützung nicht vornehmen würden (ifo-Institut 1998: 27).

Diese normativen Grundsätze haben sich in der konkreten Ausgestaltung der Außenwirtschaftsförderung niedergeschlagen. So bildet die gezielte Förderung einzelner Unternehmen eher die Ausnahme und Deutschland wendet im internationalen Vergleich trotz einer stark exportorientierten Wirtschaft insgesamt relativ geringe Mittel für die Außenwirtschaftsförderung auf (Elvey 1990: 137ff.; Deutscher Bundestag 1998: 8; Göseke 1997: 165). Zu den weiteren Grundprinzipien gehört, dass die Aufgaben der Außenwirtschaftsförderung weitgehend von privaten Trägern wahrgenommen werden sollen (ifo-Institut 1998: 25; Elvey 1990: 137f.). Erwartet wird davon eine höhere Effizienz und stärkere Orientierung an

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den Bedürfnissen der Unternehmen.4 Schließlich ist der Anspruch der Bundesländer auf eigene Aktivitäten und Programme zur Außenwirtschaftsförderung zu berücksichtigen.5

3

Die Instrumente der deutschen Außenwirtschaftsförderung

In ihrer allgemeinen Form liegen die Ziele der Bundesregierung in der Außenwirtschaftsförderung in der Unterstützung der Aktivitäten deutscher Unternehmen zur Erschließung und Sicherung ausländischer Märkte.6 Zur Umsetzung dieser Ziele stehen folgende Instrumente zur Verfügung: Drei-Säulen-Konzept: Wichtigstes Element der deutschen Außenwirtschaftsförderung ist das bereits erwähnte Drei-Säulen-Konzept, das die Bereitstellung einer außenwirtschaftlichen Informations- und Beratungsinfrastruktur beinhaltet. Der Grundgedanke besteht darin, dass die Dreiteilung der deutschen Außenwirtschaftsförderung die Bildung von Arbeitsschwerpunkten und somit flexible Reaktionen auf die jeweilige Aufgabenstellung erlaubt. Das AHK-Netz soll den Unternehmen eine breite Palette moderner Dienstleistungen anbieten, die BfAI aktuelle marktspezifische Informationen liefern und die Auslandsvertretungen als Mittler im wirtschaftspolitischen Dialog der Regierungen die Interessen deutscher Unternehmen im Gastland flankieren.7 Die drei Säulen sollen grundsätzlich alle auf den wichtigsten Exportmärkten vertreten sein. In den Ländern, wo AHK und BfAI nicht vertreten sind, werden deren Aufgaben durch die Auslandsvertretungen wahrgenommen. Auslandsmesseförderung: Das zweite zentrale Element der Außenwirtschaftsförderung bildet die Auslandsmesseförderung. Anders als bei den drei Säulen der Außenwirtschaftsförderung finden die Aktivitäten zwar in den jeweiligen Gastländern statt, werden aber nicht von einer dort fest ansässigen Organisation umgesetzt. Ziel der Auslandsmesseförderung ist die Präsentation, die InformatiSiehe dazu Bundesministerium für Wirtschaft (BMWi) (1998); aber auch den gemeinsamen Entschließungsantrag von CDU/CSU-, FDP- und SPD-Fraktion vom 28.02.1996 (vgl. AA 1996a). 5 Einen Überblick über die Außenwirtschaftsförderung der Bundesländer bieten Ehrenfeld (1997) und ifo-Institut (1997). 6 Siehe die Zielbeschreibung im Internetangebot des Wirtschaftsministeriums unter www.bmwi.de. 7 Vgl. die Antwort der Bundesregierung auf eine Anfrage der SPD-Bundestagsfraktion (Deutscher Bundestag 1998: 7). Trotz einer relativ eindeutigen Aufgabenverteilung zwischen Botschaften und AHK ergeben sich in der Zusammenarbeit auf den Auslandsmärkten allerdings häufig Probleme in der gegenseitigen Aufgabenabgrenzung. Siehe dazu die entsprechenden Erlasse des AA (AA 1996a, 1996b; vgl. DIHT 1996: 9). 4

Deutsche Außenwirtschaftsförderung

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onsbeschaffung über Märkte, die Kontaktanbahnung und das Erschließen von Distributionskanälen. Der Beteiligung an Messen kommt vor allem bei kleinen und mittleren Unternehmen zur Erschließung neuer Auslandsmärkte eine entscheidende Rolle zu. Entsprechend zielt die Auslandsmesseförderung primär auf diesen Unternehmenskreis. Die Förderung erfolgt in der Regel durch so genannte amtlich geförderte Messen, bei denen die beteiligten Unternehmen in einem Gemeinschaftsstand räumlich zusammengefasst sind, wodurch eine möglichst geschlossene Präsentation von Erzeugnissen aus Deutschland erreicht werden soll. Mit der Förderung werden vor allem die Standkosten der Messebeteiligung für ein einzelnes Unternehmen reduziert. Ein wichtiger Faktor bei den Gemeinschaftsausstellungen ist darüber hinaus, dass den Unternehmen ein großer Teil der Organisationsarbeit abgenommen und zumeist eine günstige Standplatzierung ermöglicht wird. Hinzu kommt der Werbeeffekt durch das gemeinsame Dach und Logo ‚Made in Germany‘. Durch eine nennenswerte Eigenbeteiligung der Unternehmen an den direkten Messekosten sollen Mitnahmeeffekte vermieden werden. Die Förderung soll den Einstieg in einen neuen Markt erleichtern und nicht zur Dauereinrichtung werden. Die Zahl der geförderten Messen lag im Jahr 2005 bei 235. Neben diesen amtlich geförderten Messen spielen darüber hinaus die umfassenden und repräsentativen deutschen Konsumgüter-, Industrie- und Technologieausstellungen im Ausland sowie die Beteiligung an den Weltausstellungen (EXPO) eine wichtige Rolle.8 Exportfinanzierung: Das dritte zentrale Instrument der deutschen Außenwirtschaftsförderung bildet die staatliche Flankierung unternehmerischer Finanzierungsentscheidungen durch Exportkreditgarantien (Hermes). Die Hermesdeckungen dienen dazu, bei Exporten in wirtschaftlich und politisch risikoreiche Märkte das unternehmerische Risiko abzusichern. Im Jahr 2004 übernahm die Bundesregierung Exportkreditgarantien in einer Höhe von 21,1 Mrd. Euro, von denen rund 95% auf die Absicherung von Lieferungen oder Projekten in Schwellen-, Entwicklungs- oder Transformationsländern entfielen.9 Deutsche Industrie- und Handelszentren: Bei den Deutschen Industrie- und Handelszentren (DIHZ) handelt es sich um von in der Regel öffentlich-rechtli8 Näheres zur Auslandsmesseförderung bei ifo-Institut (1998: 20); Deutscher Bundestag (1995: 20, 31); BMWi (1996: 5); AA/BMWi (1997); Auslandskurier (1999: 38f.); Deutscher Bundestag (2001) sowie im Informationsangebot auf den Internetseiten des Ausstellungs- und Messeausschusses der deutschen Wirtschaft e.V. (AUMA) unter www.auma.de. 9 Näheres unter www.bmwi.de. Dort werden auch Hinweise auf Evaluierungsstudien bezüglich der Hermesdeckungen gegeben.

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chen Landesbanken betriebene Zentren, so genannte ‚Deutsche Häuser‘, in denen mittelständischen deutschen Unternehmen zu günstigen Konditionen Geschäftsund Bürofläche angeboten wird. Idealerweise sollen diese Büroräume mit Beratungsstellen verknüpft sein.10 Informations- und Kontaktveranstaltungen: Insbesondere mittelständische Unternehmen werden auf ihrem Weg in ausländische Märkte durch ein eigenes Programm für Informations- und Kontaktveranstaltungen bzw. Unternehmertreffen im In- und Ausland unterstützt. Ziel der speziell auf die Interessen kleiner und mittlerer Unternehmen ausgerichteten Veranstaltungen ist es, den Einstieg in neue geschäftliche Beziehungen zu Unternehmen anderer Länder durch fachkundige Begleitung zu erleichtern und eine Vielzahl von Kontaktgesprächen zu ermöglichen. Vermarktungshilfeprogramm für ostdeutsche Unternehmen: Das Vermarktungshilfeprogramm zielt darauf ab, ostdeutsche Unternehmen auf ausgewählten Zielmärkten mit potenziellen Vertriebs-, Kooperations- und Absatzpartnern in Kontakt zu bringen. Es werden dazu Auslandsmärkte ausgewählt, die einerseits über ein besonderes Nachfragepotenzial verfügen und für die andererseits die ostdeutschen Unternehmen ein wettbewerbsfähiges Angebot aufweisen. Politische Flankierung von Unternehmenskontakten: Im Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWi) unterstützt eine Anlaufstelle zur politischen Flankierung von Auslandsprojekten die Unternehmen, die bei der Verwirklichung ihrer Projekte im Ausland auf Schwierigkeiten stoßen. Meistens sind ausufernde Bürokratie in den Gastländern, wenig transparente Entscheidungsverfahren oder politische Einflussnahmen ausländischer Mitbewerber der Anlass einer Unterstützung. Die Unterstützung kann in allen Phasen einer Geschäftsbeziehung in Betracht kommen: im Rahmen internationaler Ausschreibungsverfahren, während der Ausführung von Aufträgen, beim Betrieb von Anlagen im Ausland oder bei der Abwicklung ungelöster Altfälle. Die Anlaufstelle unterstützt vor allem kleine und mittlere Unternehmen. Projektstudienfonds Außenwirtschaft: Mit dem ‚Projektstudienfonds Außenwirtschaft’ werden Auslandsprojekte insbesondere kleiner und mittlerer Unternehmen in der Vorbereitungsphase gefördert. Es können vor allem Machbarkeitsstudien finanziert werden. Der Vorteil wird darin gesehen, dass durch die Förderung auch kleine und mittlere Unternehmen trotz der in der Frühphase hohen wirtschaftlichen Risiken chancenreiche Auslandsprojekte angehen können.

Allgemeine Informationen zu den DIHZ finden sich unter www.germancentre.com. DIHZ bestehen in Shanghai, Singapur, Yokohama, Moskau, Jakarta, Beijing und Mexiko.

10

Deutsche Außenwirtschaftsförderung

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Standortwerbung: Während in der Vergangenheit Standortwerbung eher als Aufgabe der Bundesländer angesehen wurde, hat sich seit Ende der 90er Jahre, insbesondere angestoßen durch die deutsche Wiedervereinigung, zunehmend der Bund auf diesem Gebiet engagiert. Gegenwärtig bestehen zwei über die Grenzen eines Bundeslandes hinweg tätige Agenturen: Zum einen ist dies der New German Länder Industrial Investment Council. Vor dem Hintergrund der besonderen Wirtschaftsprobleme der neuen Bundesländer wurde 1997 gemeinsam von Bund und Ländern die „New German Länder Industrial Investment Council (IIC) GmbH“ gegründet. Ihre Aufgabe besteht darin, gezielt Investoren für die neuen Bundesländer im Ausland zu akquirieren und ausländische Unternehmen bei der Standortanalyse als auch bei der Umsetzung ihrer Investitionsentscheidungen zu unterstützen.11 Die zweite Standortagentur ist die „Invest in Germany GmbH“. Sie geht zurück auf die allgemeine Kritik an einer mangelnden bundesweiten Strategie der Standortwerbung im Ausland und eines fehlenden Ansprechpartners für ausländische Investoren. Das Büro hilft ausländischen Unternehmen, die an Investitionen in Deutschland interessiert sind, mit Informationen über den Wirtschaftsstandort Deutschland, wie zum Beispiel rechtlicher Rahmenbedingungen, steuerlicher Regelungen, Einreise- und Aufenthaltsbestimmungen sowie Fördermaßnahmen. Bei konkreten Investitionsvorhaben werden seitens des Büros wichtige Daten und Fakten der jeweiligen Branche zur Verfügung gestellt, Kontakte zu den Wirtschaftsfördereinrichtungen der Länder und anderen relevanten Einrichtungen sowie ggf. Gespräche mit potenziellen Partnerfirmen in Deutschland arrangiert.12 Konzeption und Struktur der Standortwerbung auf Bundesebene befinden sich gegenwärtig in Bewegung. So besteht die politische Absicht, ab 2007 die beiden Standortagenturen zu einer einheitlichen Einrichtung mit Zuständigkeit für die gesamte Bundesebene zusammenzuführen.

4

Die Akteure der deutschen Außenwirtschaftsförderung

Über die Kenntnis der politischen Instrumente der Außenwirtschaftsförderung hinaus ist für deren Verständnis eine Übersicht der Akteure, die diese Instrumente je nach Ressourcen- und Kompetenzgrundlagen einsetzen können, sowie über

11 12

Näheres auf den Internetseiten der Agentur unter www.iic.de. Näheres auf den Internetseiten der Agentur unter www.invest-in-germany.de.

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die Strukturen, in denen dieser Einsatz koordiniert wird, erforderlich. Zunächst sind die staatlichen Akteure zu nennen:

4.1 Staatliche Akteure Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWi): Bei der Außenwirtschaftsförderung als instrumentell-technisch geprägtem Politikfeld obliegt die inhaltliche Konzeption und Umsetzung weitgehend der Regierung und dabei als zentralem Akteur dem für Fragen der Außenwirtschaftsförderung federführend verantwortlichen BMWi. Bei der weitgehenden institutionellen Stabilität der deutschen Außenwirtschaftsförderung beschränkt sich der faktische Handlungsspielraum des Ministeriums im Wesentlichen auf die politische Steuerung der gegebenen Strukturen und die Koordinierung der unterschiedlichen Aktivitäten und Programme. Die politische Steuerung erfolgt vor allem über die Zuweisung von öffentlichen Haushaltsmitteln, die in ihrer Summe, aber auch in ihrer Verteilung zwischen den einzelnen Verwendungen allerdings relativ stabil sind. Die für Zwecke der Außenwirtschaftsförderung im Bundeshaushalt bereitgestellten öffentlichen Mittel setzen sich im Wesentlichen aus drei Positionen zusammen: Auslandsmesseförderung, Förderung der AHK und Haushalt der BfAI. Ein Überblick zu den Ansätzen des Haushalts 2005 findet sich in Tabelle 1: Tabelle 1:

Überblick zum Bundeshaushalt für Außenwirtschaftsförderung im Jahr 2005 Haushaltsposition

Betrag in Mio. Euro

Kosten der Beteiligung des Bundes an Auslandsmessen und -ausstellungen im Bereich der gewerblichen Wirtschaft

36,0

Kosten der Beteiligung des Bundes an Weltausstellungen im Ausland

8,5

Pflege der Wirtschaftsbeziehungen mit dem Ausland

34,0

Bundesagentur für Außenwirtschaft

22,0

Absatzförderung ostdeutscher Produkte – Vermarktungshilfeprogramm neue Bundesländer

2,5

Maßnahmen der Darstellung des Wirtschaftsstandortes Deutschland im Ausland

8,5

Zuschuss an das Industrial Investment Council

2,4

Vorbereitende Maßnahmen für Auslandsprojekte

2,0

Quelle: Angaben aus dem Bundeshaushaltsplan 2005.

Deutsche Außenwirtschaftsförderung

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Auswärtiges Amt (AA): Neben dem BMWi ist auf der bundesstaatlichen Ebene das AA ein zentraler Akteur der Außenwirtschaftsförderung. Dabei ist von Interesse, dass der Stellenwert der Außenwirtschaftsförderung innerhalb des AA in den letzten Jahrzehnten an Bedeutung gewonnen hat. Zurückgeführt werden kann dies darauf, dass die klassischen Aufgaben der Diplomatie an Bedeutung verloren haben und außenwirtschaftliche Fragen auf Grund einer zunehmenden Verflechtung und Konkurrenz auf den Weltmärkten verstärkt das Weltgeschehen bestimmen.13 Sinnfälliges Beispiel dafür ist, dass außenpolitische Reisen häufig in Begleitung von Unternehmensdelegationen erfolgen. Im Rahmen seiner allgemeinen Mitverantwortung für die Konzeption und Umsetzung der deutschen Außenwirtschaftsbeziehungen ist das AA an allen grundsätzlichen Entscheidungen zur Außenwirtschaftsförderung beteiligt. Ein zentrales Instrument des AA bilden vor allem die diplomatischen Vertretungen im Ausland, zu deren Aufgaben es gehört, deutsche Unternehmen im Ausland z.B. bei der Herstellung fairer Wettbewerbsbedingungen sowie beim Abbau von Diskriminierungen und Markthindernissen politisch zu unterstützen und mit Informationen über die politischen, wirtschaftlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen im Gastland zu versorgen. Bundesagentur für Außenwirtschaft (BfAI): Die BfAI ist die einzige staatliche Einrichtung auf Bundesebene, die sich ausschließlich mit Fragen der Außenwirtschaftsförderung befasst. Organisatorisch ist die BfAI eine Einrichtung im Geschäftsbereich des BMWi. Zur Erledigung ihrer Aufgaben standen der BfAI im Jahr 2005 ein öffentlicher Etat von rund 22 Mio. Euro und rund 150 Mitarbeiter im Inland zur Verfügung. Die Aktivitäten der BfAI leiten sich aus ihrer Funktion in der Beschaffung, Systematisierung und Dokumentation von außenhandelsrelevanten Informationen ab. Zu diesem Zweck stellt sie ein umfassendes Angebot von Branchen- und Marktanalysen, Kontaktanschriften, Wirtschaftsdaten, Projekt-, Rechts- und Zollinformationen sowie geschäftspraktischen Tipps zur Verfügung. Kernaufgabe ist dabei allerdings nicht mehr – wie ursprünglich – die allgemeine Wirtschaftsberichterstattung, sondern, um den Bedürfnissen insbesondere der mittelständischen Wirtschaft besser gerecht zu werden, die bedarfsorientierte Vermittlung geschäftsrelevanter, markt- und produktspezifischer Informationen an IHK, Wirtschaftsverbände, öffentliche Stellen, aber auch direkt an die individuellen Unternehmen. Die der BfAI zur Verfügung gestellten öffentlichen Haushaltsmittel

13 Dazu Katzenstein (1978: 22) bereits vor mehr als 20 Jahren sowie aktueller zu diesem Thema: Die Zeit (1998, 2000); ähnlich auch Schumann (1994: 146f.).

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werden ergänzt durch Eigeneinnahmen, die sie durch den Vertrieb und Verkauf ihrer Produkte erzielt. Besonderes Kennzeichen der BfAI ist ein weltweites Netz von rund 50 Auslandskorrespondenten, deren Aufgabe in der standortnahen mittel- bis langfristigen Wirtschaftsberichterstattung besteht. Zielgruppe sind vor allem die Unternehmen, die noch nicht auf dem jeweiligen Auslandsmarkt tätig sind. Im Mittelpunkt der Arbeit steht deshalb die regelmäßige Branchenberichterstattung. Hinzu kommen spezifische Publikationen zum Beispiel zu Geschäftstipps, Werbung und Marketing sowie eine halbjährliche Konjunkturberichterstattung zum jeweiligen Auslandsmarkt. Die BfAI ist auch verantwortlich für das Internetportal iXPOS, in dem alle Aktivitäten der in Deutschland an der Außenwirtschaftsförderung beteiligten Einrichtungen und Organisationen gebündelt werden und das Informationen zu den beteiligten Akteuren, Fakten und Termine sowie Serviceleistungen beinhaltet.14 Bundesländer: Die Ziele der Bundesländer in der Außenwirtschaftsförderung unterscheiden sich – von der regionalspezifischen Ausrichtung abgesehen – grundsätzlich nicht von denen der Bundesebene. Die Aktivitäten und Programme der Bundesländer konzentrieren sich jedoch etwas stärker auf die unternehmensbezogene Beratung und sind weniger in der Grundförderung von Einrichtungen der Außenwirtschaftsförderung engagiert. Der Arbeitsschwerpunkt liegt vor allem in der Standortwerbung und Ansiedlung ausländischer Investoren (Schultz et al. 1991: 169; Ehrenfeld 1997: 10; ifo-Institut 1997). Zur operativen Umsetzung ihrer Außenwirtschaftsförderung bedienen sich die Bundesländer in der Regel Wirtschaftsförderungsgesellschaften, zu deren Zuständigkeitsbereich häufig nicht nur die Außenwirtschaftsförderung, sondern vor allem die regionale Standortwerbung und Unternehmensansiedlung gehört. Daneben verfügen die Bundesländer auf ausgewählten Auslandsmärkten über kleinere eigenständige Repräsentationsbüros, die zumeist organisatorisch an die jeweiligen Wirtschaftsförderungsgesellschaften angebunden sind.

4.2 Wirtschaftsverbände Neben den staatlichen Akteuren bilden Wirtschaftsverbände die zweite Akteurskategorie auf dem Gebiet der Außenwirtschaftsförderung:

14

Siehe dazu die entsprechende Internetseite www.ixpos.de.

Deutsche Außenwirtschaftsförderung

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Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI): Als Spitzenverband der deutschen Industrie fungiert der Bundesverband der Deutschen Industrie e.V. als zentraler Ansprechpartner der Regierung in Fragen der Außenwirtschaftsförderung. Im Ausland verfügt der BDI über Repräsentanzen bei der EU in Brüssel sowie jeweils eine Repräsentanz in Washington, London und Tokyo. Die Auslandsbüros dienen allerdings primär der allgemeinen Interessenvertretung und weniger der konkreten Außenwirtschaftsförderung.15 Deutscher Industrie- und Handelskammertag (DIHK): Die Rolle des Deutsche Industrie- und Handelskammertag e.V. in der Außenwirtschaftsförderung ergibt sich aus dessen dreidimensionaler Funktion als Dachorganisation der regionalen IHK und der AHK sowie wirtschaftspolitischer Interessenverband. Dabei versteht sich der DIHK, anders als der BDI, der stärker von der Großindustrie bestimmt wird, eher als ein Sprachrohr der mittelständischen Wirtschaft. Die als Mitglieder des DIHK organisierten regionalen IHK übernehmen als Selbstverwaltungsorgane der Wirtschaft für ihre Mitglieder in der Außenwirtschaftsförderung bestimmte Serviceaufgaben, wie z.B. die Erteilung von Auskünften über rechtliche und finanzielle Aspekte des Außenwirtschaftsverkehrs, Hilfe bei der Anbahnung von Geschäftsbeziehungen, insbesondere durch Nachweise in- und ausländischer Bezugsquellen, Hilfe bei internationalen Ausschreibungen, Auskunftserteilung über ausländische Unternehmen sowie Ausstellung und Beglaubigung von Zeugnissen und Bescheinigungen (Engelhard 1992: 29f.). Ausstellungs- und Messeausschuss der Deutschen Wirtschaft (AUMA): Ziel des Ausstellungs- und Messeauschusses der Deutschen Wirtschaft ist die politische Interessenvertretung der Messewirtschaft. Mitglieder des AUMA sind die Spitzenverbände der deutschen Wirtschaft, die messeinteressierten Fachverbände der ausstellenden und einkaufenden Wirtschaft sowie des Messebaus, die deutschen Messe- und Ausstellungsveranstalter sowie die Durchführungsgesellschaften für Auslandsmessebeteiligungen. Wesentliche Aufgabe des AUMA im Rahmen der Außenwirtschaftsförderung ist in Zusammenarbeit mit dem BMWi und dem Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (BMELV) die jährliche Auswahl der zu fördernden Auslandsmessen, den sogenannten amtlichen Messen, und die Organisation der Gemeinschaftsstände auf den amtlichen Messen vor Ort.16 Die konkrete Durchführung des jeweiligen Gemeinschaftsstandes sowie die

Näheres unter www.bdi-online.de. Siehe auch die Positionen des BDI zur Außenwirtschaftsförderung (BDI 1996, 1998). 16 Näheres zur Arbeit des AUMA unter www.auma.de. 15

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technische und finanzielle Abwicklung der offiziellen Beteiligungen werden Durchführungsgesellschaften übertragen, die häufig Tochterunternehmen oder Projekteinheiten der deutschen Messegesellschaften sind. Auslandshandelskammern (AHK): Die Außenhandelskammern werden als zentrales Element der deutschen Außenwirtschaftsförderung bezeichnet (Deutscher Bundestag 1998: 7). Kennzeichnend für die AHK ist ihre dreidimensionale Zielstruktur, die sich aus der Vertretung der Interessen ihrer Mitglieder, der bilateralen Wirtschaftsförderung im öffentlichen Auftrag der Bundesregierung und der Dienstleistungen für Unternehmen ergibt. Mit dem öffentlichen Auftrag ist verbunden, dass sich die AHK für die Förderung der deutschen Außenwirtschaftsbeziehungen mit dem jeweiligen Gastland einsetzen. Sie übernehmen damit eine Aufgabe, die in anderen Ländern von staatlichen Stellen, wie zum Beispiel Handelsmissionen, wahrgenommen wird. Zu den konkreten Aufgaben der AHK gehören insbesondere die Markt- und Investitionsberatung, die Vermittlung und Organisation von Geschäftskontakten, die Bereitstellung von Wirtschaftsinformationen, die Repräsentanz von Messegesellschaften, Bundesländern und sonstigen Einrichtungen der Außenwirtschaftsförderung sowie die Berufs- und Weiterbildung. Die AHK sind insgesamt in 80 Ländern mit 117 Büros vertreten. Sie sind in der Regel mitgliedschaftlich organisierte, privatrechtliche Vereine. Sie besitzen einen bilateralen Charakter, da auch Unternehmen des Gastlandes Mitglied sein und in den Gremien mitwirken können.17 Für die im öffentlichen Auftrag wahrgenommenen Aufgaben erhält das AHK-Netz öffentliche Haushaltsmittel. Daneben finanzieren sich die AHK durch Mitgliedsbeiträge und Honorare für Dienstleistungen. Die AHK sollen zwar nicht erwerbswirtschaftlich tätig sein, aber durch ein breites Dienstleistungsangebot eine größtmögliche Kostendeckung aus eigener Kraft erreichen. Die Mitglieder tragen über ihre Beitragsleistungen nicht nur wesentlich zu den Einnahmen bei, sondern verfügen auf Grund ihrer geschäftlichen Tätigkeit vor Ort zudem über ein umfangreiches Netzwerk und Know-how. Dies wird als entscheidender Wettbewerbsvorteil gegenüber staatlich organisierten Systemen der Außenwirtschaftsförderung gesehen.18 Centrale Marketing-Gesellschaft der deutschen Agrarwirtschaft (CMA): Im Bereich der Agrarprodukte ist die entscheidende Einrichtung zur Außenwirtschafts-

Neben den AHK im eigentlichen Sinne sind als besondere Organisationsformen noch Delegiertenbüros und Repräsentanzen zu unterscheiden. 18 So Bundesregierung und DIHT (Deutscher Bundestag 1995: 19; DIHT 1996: 5). 17

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förderung die Centrale Marketing-Gesellschaft der deutschen Agrarwirtschaft mbH. Sie ist eine Organisation der deutschen Land- und Ernährungswirtschaft und wird von dieser auf gesetzlicher Grundlage finanziert. Als offizielle Marketingorganisation hat sie den Auftrag, den Absatz deutscher Agrarprodukte, Lebensmittel und Getränke im In- und Ausland zu fördern. Im Ausland verfügt die CMA über mehr als zehn Außenstellen, die exportorientierten Unternehmen für Marktinformationen, Kontaktvermittlung und Exportmarketingberatung zur Verfügung stehen.19 Deutscher Weinfonds (DWF): Mit dem Deutschen Weinfonds besteht für den Absatz des deutschen Weins im Ausland eine eigene Einrichtung. Der Weinfonds finanziert sich als öffentlich-rechtliche Anstalt über Beiträge von allen Weinerzeugern und Vermarktern. Für die konkrete Umsetzung seiner Aufgabe bedient er sich des privatrechtlich organisierten Deutschen Weininstituts. Dem Weininstitut obliegt es, durch Marketingmaßnahmen den Absatz, den Bekanntheitsgrad und das Ansehen des deutschen Weins im Ausland zu fördern. Dazu arbeitet es mit Agenturen und anderen Partnern in verschiedenen Ländern zusammen, führt Veranstaltungen durch, beteiligt sich an Messen, betreibt Marktforschung, produziert Informationsmaterial und kümmert sich um juristische Belange wie den Schutz deutscher Herkunftsbezeichnungen.20 Deutsche Zentrale für Tourismus (DZT): Für die Tourismusförderung im Ausland ist die Deutsche Zentrale für Tourismus zuständig, die im Auftrag der Bundesregierung weltweit für das Tourismusangebot Deutschlands wirbt. Die internationale Vermarktung reicht von der Marketingentwicklung über die Bündelung und Optimierung aller Marketingaktivitäten bis hin zum flächendeckenden Vertrieb in Wachstumsmärkten. Die Finanzierung erfolgt weitgehend aus öffentlichen Mitteln. Mitglieder der als Verein organisierten DZT sind im Wesentlichen die Unternehmen und Organisationen der deutschen Tourismuswirtschaft. Zur Durchführung ihrer Aufgaben bedient sie sich eines umfassenden Netzes von Auslandsvertretungen und Vertriebsagenturen. In einigen Standorten dienen die AHK in Form von Vertriebsagenturen als Repräsentanzen der DZT.21

Näheres unter www.cma.de sowie bei Habuda et al. (1998: 31) und ifo-Institut (1997: 96f.). Nähere Informationen unter www.deutscheweine.de. 21 Nähere Informationen unter www.deutschland-tourismus.de. 19 20

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4.3 Koordinationsstrukturen Die Koordination zwischen den beteiligten Akteuren der Außenwirtschaftsförderung erfolgt im Wesentlichen durch das Instrument der formalisierten gegenseitigen Information in unterschiedlichen Gremien. Dabei findet eine Abstimmung zwischen den staatlichen Akteuren sowohl auf der horizontalen Ebene zwischen den im Wesentlichen mit Außenwirtschaftsförderung befassten Bundesministerien als auch auf der vertikalen Ebene zwischen dem Bund und den Bundesländern statt. Die regelmäßigen Gremiensitzungen dienen vor allem dem Austausch von Informationen über Aktivitäten und Programme in der Außenwirtschaftsförderung.22 Neben den staatlichen Koordinierungsgremien bestehen vergleichbare Strukturen zur gegenseitigen Positionsabstimmung bei den beiden Wirtschaftsverbänden BDI und DIHK. Beim Bundesminister für Wirtschaft und Technologie ist darüber hinaus ein Außenwirtschaftsbeirat renommierter Unternehmerpersönlichkeiten angesiedelt, dessen Aufgabe in der Beratung bei allen für die Außenwirtschaft relevanten Fragen besteht. Während im Inland feste Koordinationsstrukturen bestehen, bleibt die Koordination vor Ort auf den jeweiligen Auslandsmärkten letztlich auf einen allgemeinen informellen Informationsaustausch beschränkt.

5

Reform der Außenwirtschaftsförderung

Die deutsche Außenwirtschaftsförderung ist im Inland als auch auf den Auslandsmärkten mit zahlreichen Einrichtungen und einem umfassenden Instrumentarium vertreten. Es besteht allerdings allgemeines Einvernehmen, dass sich die Leistungsstärke der Außenwirtschaftsförderung noch weiter verbessern lässt. Ansatzpunkte sind dabei die ƒ ƒ ƒ

zu große Vielfalt der Einrichtungen und Organisationen, mangelnde Abstimmung der Aktivitäten und Programme untereinander und unzureichende Berücksichtigung der Bedürfnisse der Unternehmen.

Entscheidend sind auf der horizontalen Ebene der Interministerielle Ausschuss (IMA) Außenwirtschaft und für die Vergabe der sogenannten Hermesdeckungen der IMA Ausfuhrgarantien und Ausfuhrbürgschaften sowie auf der vertikalen Ebene der Bund-Länder-Ausschuss Außenwirtschaft und der BundLänder-Ausschuss Auslandsmessen; siehe auch Habuda et al. (1998: 39). 22

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Die konkreten Verbesserungsvorschläge reichen von einem gemeinsamen Informationspool bis zur Schaffung einer zentralen Außenwirtschaftsagentur im Inland sowie einer organisatorischen Verknüpfung der Akteure einschließlich einer verstärkten europäischen Zusammenarbeit auf den Auslandsmärkten.23 Grundgedanke ist dabei, durch eine bessere Vernetzung der bestehenden Einrichtungen Effizienzvorteile zu erzielen. Die politische Absicht, die beiden Standortagenturen auf Bundesebene zusammenzulegen, zeigt eine erste Tendenz in diese Richtung. Es bleibt abzuwarten, inwieweit sich darüber hinaus Forderungen aus dem politischen Raum nach weiteren organisatorischen Veränderungen umsetzen lassen. Das zentrale Problem des Systems der Außenwirtschaftsförderung liegt allerdings weniger in dessen organisatorischen Struktur, sondern darin, dass die Handlungs- und Entscheidungsstrukturen nur unzureichende Anreize bieten, sich am Bedarf der Unternehmen zu orientieren. Im Gegensatz zu den Unternehmen hängen die Einnahmen der Anbieter von Außenwirtschaftsförderung und die Karrieren der dort tätigen Mitarbeiter nicht unmittelbar von der Inanspruchnahme der Leistungsangebote ab. Es stellt sich deshalb die Frage, inwieweit durch eine Veränderung der Anreizstrukturen ein Beitrag zu einer stärker bedarfsorientierten Außenwirtschaftsförderung geleistet werden kann. Prüfenswert wäre, ob durch eine größere Rolle des Preismechanismus die Interessen der Unternehmen stärker einbezogen werden können. Nach einem solchen Ansatz sollten die Unternehmen für Leistungen der Außenwirtschaftsförderung ein direktes Entgelt an die Akteure entrichten, die die Leistung bereitstellen. Die Unternehmen würden dann ihre Präferenzen offenbaren und die Anbieter könnten dadurch zusätzliche Ressourcen erhalten, die zumindest einen Teil der Programmkosten decken würden. Sie hätten damit Anreize, bedarfsgerechte Leistungen anzubieten. In der Außenwirtschaftsförderung finden sich bereits jetzt bei einzelnen Einrichtungen Elemente der Preissteuerung. Dabei lässt sich ein Kontinuum von den Auslandsvertretungen mit dem relativ geringsten Gewicht des Preismechanismus als Steuerungsinstrument über die BfAI bis hin zu den AHK, wo er die relativ größte Rolle spielt, bilden.24

23 Die unterschiedlichen Reformvorschläge und deren Bewertung finden sich bei Schultz/Volz/Weise (1991); Deutscher Bundestag (1995, 1998, 2000); AA (1996b); Prognos (1996); BDI (1996, 1998); ifo-Institut (1997, 1998); Handelsblatt (1996); Habuda et al. (1998). 24 Siehe auch Überlegungen zur Entgelterhebung bei den Botschaften (Deutscher Bundestag 1998: 9).

350 Abbildung 1:

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Bedeutung des Preismechanismus als Steuerungsinstrument

Probleme werden aber in der Praktikabilität und einer möglichen prohibitiven Wirkung der Preiserhebung gesehen. So besteht die Gefahr, dass bei einem Anstieg der Preise die Grenznachfrager aus dem Markt ausscheiden. Dies könnten gerade die mittelständischen Unternehmen sein, an denen die Außenwirtschaftsförderung primär ausgerichtet ist. Die Balance zwischen öffentlicher und Preisfinanzierung kann letztlich nur politisch entschieden werden. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass der Preismechanismus nur dann funktioniert, wenn auf der Angebotsseite Wettbewerbsgleichheit besteht. Ansonsten würde ein relativer Vorteil für die Anbieter entstehen, die ihre Leistungen kostenlos anbieten. Neben der stärkeren Berücksichtigung des Preismechanismus als Erfolgskontrolle könnte dem Anbieterwettbewerb eine größere Rolle beigemessen werden. Teilweise bestehen bereits marktähnliche Beziehungen zwischen den Akteuren der Außenwirtschaftsförderung als Anbietern und den Unternehmen als Nachfragern entsprechender Dienstleistungen. Allerdings herrscht zwischen den Anbietern selbst kaum ein Wettbewerbsverhältnis, da die jeweiligen ‚Marktsegmente‘ relativ eindeutig definiert sind. Der Wettbewerb könnte dadurch verstärkt werden, dass neben den bestehenden Fördereinrichtungen auch systemexterne Anbieter, wie zum Beispiel private Consultants, um das beste Förderangebot konkurrieren. Konkret wäre vorstellbar, dass die Unternehmen vom Staat Informations- und Beratungszertifikate zugeteilt bekommen, die sie bei den Anbietern von Außenwirtschaftsförderung einlösen könnten. Die Kosten für die Bereithaltung einer organisatorischen Informations- und Beratungsinfrastruktur könnten damit auf ein Mindestmaß zurückgeführt werden. Politisch müsste der Staat allerdings Umfang und Kriterien der Förderung festlegen sowie in das Modell hinreichende Sicherungsinstrumente einbauen, um dessen Kontinuität zu gewährleisten und Missbrauch zu vermeiden. Von veränderten Anreizstrukturen wird nicht nur ein effizienteres System der Außenwirtschaftsförderung, sondern auch die Stärkung von Freiheitsgraden der beteiligten Akteure erwartet. Zugleich würde die Handlungsautonomie der Akteure vor Ort verbessert. Ob derartige Vorschläge tatsächlich zu einer höheren Effizienz und Bedarfsorientierung der Außenwirtschaftsförderung führen, lässt

Deutsche Außenwirtschaftsförderung

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sich letztlich nur in der Praxis erweisen. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass das System der Außenwirtschaftsförderung eine historische Kontinuität aufweist, die vermuten lässt, dass institutionelle Veränderungen nur mit großen Mühen möglich sind. Trotz aller Anstrengungen um eine Erhöhung der Effizienz der Außenwirtschaftsförderung sollte abschließend nicht verkannt werden, dass deren Möglichkeiten begrenzt sind. Für den Erfolg deutscher Unternehmen im Ausland kommt es neben deren eigener Präferenzstruktur vor allem auf die makroökonomischen Rahmenbedingungen an. Außenwirtschaftsförderung bedarf deshalb insbesondere eines liberalen Welthandelssystems, das Unternehmen faire Chancen für ein geschäftliches Engagement bietet.

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Deutsche Außenpolitik und Energiesicherheit1 Frank Umbach

1

Einführung

Bereits seit Anfang der 1990er Jahre ist in Deutschland und Europa die Notwendigkeit eines erweiterten und umfassenden Sicherheitsbegriffes unter Einschluss ökonomischer, ökologischer und zahlreicher anderer nicht-militärischer Sicherheitsdimensionen begründet worden und findet in zahlreichen amtlichen Deklarationen sowie offiziellen Äußerungen auch ihre Berücksichtigung. Dennoch fällt es der konkreten operativen Politik in Deutschland noch immer häufig schwer, derartige nicht-militärische Sicherheitsdimensionen und ihre Auswirkungen auf die konkrete Sicherheitspolitik zu operationalisieren und auf nationaler sowie internationaler Ebene umzusetzen. Hierzu gehören auch das fehlende sicherheitspolitische Verständnis von Energiesicherheit im globalen Kontext und entsprechende umfassende sowie ressortübergreifende Strategien. Erst in Folge des russisch-ukrainischen Gaskonfliktes Anfang 2006 ist die Frage der zukünftigen deutschen und europäischen Energiesicherheit auf die Agenda der öffentlichen Politik und Aufmerksamkeit gerückt. Zum ersten Mal ist auch das deutsche Außenministerium davon überzeugt, dass die Frage der Energiesicherheit ein zentrales Thema nicht nur der globalen Wirtschafts- und Umweltpolitik, sondern auch der weltweiten Sicherheitspolitik im 21. Jahrhundert werden wird (vgl. Steinmeier 2006). Im Gegensatz zu zahlreichen anderen (EU-) Ländern blieb der länder- und regionalpolitische Sachverstand im Außen- und Verteidigungsministerium bis Ende 2005 außen vor und wurde nicht ressortübergreifend als integraler Bestandteil einer sicherheitspolitischen Strategie der nationalen und europäischen Energie- und Versorgungssicherheit integriert. Damit bestand bereits seit 2001 auch ein erheblicher Gegensatz zum Verständnis von Energiesicherheit der EU-Kommission. Auch das Faktum der rapide steigenden Energienachfrage aus China, Indien und anderen asiatischen Staaten sowie ihre globalen Auswirkungen sind von der 1

Die Analyse baut wesentlich auf zwei meiner früheren Publikationen auf: Umbach 2006a; 2006b.

Deutsche Außenpolitik und Energiesicherheit

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deutschen Wirtschaft erst 2004 wahrgenommen worden, als sie sich zunehmend Problemen bei Energie- und Rohstoffimporten gegenüber sah. Demgegenüber wurden die Zusammenhänge zwischen Energiesicherheit und den geopolitischen Konsequenzen in Asien bereits seit Mitte der 1990er Jahre antizipiert. Asiatische und amerikanische Experten haben frühzeitig vor einem verschärften Energieund Ressourcenwettbewerb bis hin zum Ausbruch von zwischenstaatlichen sowie regionalen Konflikten gewarnt und so auf den Zusammenhang von Energieund Sicherheitspolitik aufmerksam gemacht (Calder 1997; Klare 2001). China, Indien und andere Staaten sind heute bereit, für den Energie- und Rohstoffimport weit mehr als die üblichen internationalen Marktpreise zu bezahlen und drängen damit Unternehmen aus Deutschland, Europa und den USA zunehmend aus den Weltmärkten (Hale 2004). Dies zwang auch die deutsche Industrie, grundlegende Annahmen ihres Verständnisses der internationalen Energie- und Rohstoffpolitik kritisch zu hinterfragen. In Deutschland wurde faktisch in den letzten beiden Jahrzehnten die Frage der Versorgungssicherheit den privatwirtschaftlichen Energiekonzernen überlassen, deren Unternehmensstrategie jedoch vor allem von einer gewinnwirtschaftlichen Ausrichtung geprägt ist und sich nicht primär für ein landesweites Krisenmanagement und eine entsprechende nationale Bevorratungspolitik für Krisenzeiten (mit Ausnahme der Öl- und Gasbevorratung) verantwortlich fühlt. Demgegenüber hatte das EU-Kommissariat für Transport und Verkehr bereits in seinem „Grünbuch“ zur zukünftigen europäischen Energiesicherheit vom November 2000 gewarnt, dass in den nächsten 20 Jahren die Nordsee-Ölressourcen zu Ende gehen werden und die EU von Ölimporten aus zunehmend instabilen Lieferländern und -regionen abhängig wird (Europäische Kommission 2001). Doch wurde die Frage der zukünftigen europäischen Energiesicherheit weiterhin nicht – wie von der Europäischen Kommission erhofft – von den meisten Mitgliedstaaten und der europäischen Öffentlichkeit diskutiert. Obwohl im Dezember 2003 die Thematik Energiesicherheit auch von den EU-Außenpolitikern unter Führung des Hohen Repräsentanten der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) der EU, Javier Solana, entdeckt und in das wichtigste Dokument der GASP, die Europäische Sicherheitsstrategie vom Dezember 2003 (Europäischer Rat 2003), aufgenommen wurde, wurden die Rufe nach einer gemeinsamen Strategie für die zukünftige EU-Energiesicherheit erst lauter, nachdem der britische Premierminister Tony Blair im Herbst 2005 von der Notwendigkeit einer gemeinsamen Strategie für die zukünftige Energiesicherheit der EU überzeugt war. Bereits zuvor hatte nicht nur das britische Außenministerium eine eigene Energiestrategie verabschiedet (UK Foreign & Commonwealth Office 2004), sondern auch die Niederlande hatten im Sommer 2005 ein ähnliches internes Grundsatz-

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Frank Umbach

dokument auf Seiten ihres Außenministeriums erarbeitet und suchten die Diskussion mit dem deutschen Außenministerium, welches konzeptionell noch immer nicht auf diese zentrale Frage deutscher Wirtschafts-, Außen- und Sicherheitspolitik vorbereitet war. Der russisch-ukrainische Gaskonflikt vom Januar 2006 hatte dann jedoch zunehmende Zweifel an der zukünftigen Verlässlichkeit Russlands als europäischer Energiepartner zur Folge, die durch Moskaus wiederholte Drohungen von Lieferkürzungen an die Adresse der EU im Frühjahr und Sommer 2006 weiter Nahrung erhalten haben. Gleichzeitig zeigt sich in der aktuellen Krisendiplomatie zur Verhinderung eines Nuklearwaffenprogramms im Iran, dass es zwar bisher der europäischen Diplomatie gelungen ist, eine weitgehend geschlossene internationale Front der Ablehnung einer Urananreicherungsanlage als Vorstufe einer iranischen Nuklearwaffenoptionen zu bewahren. Doch bei der Frage nach einem härteren politischen Kurs gegenüber Teheran (einschließlich Wirtschaftssanktionen durch den UN-Sicherheitsrat) hat nicht nur Moskau, sondern auch Peking Vorbehalte angemeldet, die vor allem auf erhebliche energiepolitische Interessen der beiden Staaten im Iran zurück zu führen sind. Russland steht hierbei stellvertretend für den weltweiten strategischen Trend, dass sich das Machtverhältnis zwischen Energieproduzenten und -konsumenten grundlegend zugunsten der Energieproduzenten verändert, mit weit reichenden Auswirkungen auf die globale Außen- und Sicherheitspolitik und die politische Stabilität vieler Länder und Regionen, wie auch an der Höhe des Ölpreises ablesbar ist. Der amerikanische Kolumnist für die New York Times, Thomas L. Friedman, spricht in diesem Kontext vom „Ersten Gesetz der Petropolitik“: Je höher die Preise für Rohöl auf den internationalen Märkten steigen, desto weniger Reformbereitschaft gibt es in der Innenpolitik Erdöl exportierender Staaten (deren Ökonomien und Staatshaushalte zum großen Teil auf diesen Exporten basieren) und desto konfrontativer wird ihre Außenpolitik, wie dies derzeit vor allem bei Russland, Iran und Venezuela zu konstatieren ist. Während in der Innenpolitik dieser Energieexporteure Rede- und Pressefreiheit, demokratische Wahlen, unabhängige Justiz und Rechtsstaatlichkeit zunehmend unterhöhlt werden, nehmen diese Staaten außenpolitisch bei wachsenden Öleinnahmen immer weniger Rücksicht darauf, was die Welt und insbesondere der Westen von ihnen halten (Friedman 2006). Dies wirft zentrale Fragen für die weltweite regionale Ordnungspolitik und Außen-, Sicherheits- sowie Entwicklungspolitik des Westens und damit auch für die GASP und Nachbarschaftspolitik der EU auf. Diese Erkenntnis wird inzwischen auch in Deutschland zunehmend problematisiert. Je mehr die Energieversorgung von fanatischen Muslimen, diktatorischen Potentaten, Kriegsverbrechern

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und unsicheren Exporteuren abhängig ist, um so mehr kann die eigene außenpolitische Glaubwürdigkeit leiden. So befürchtet auch ein deutscher Kommentator: „Europas Quellen in der Nordsee gehen schnell zur Neige, und die Importabhängigkeit wächst so schnell, wie die Neigung schrumpft, Schurkenstaaten die Leviten zu lesen“ (von Petersdorff 2006: 32). Die bisher fehlende Zielorientierung nationaler und europäischer Energiepolitik sowie ungenügende Konzepte der deutschen Energie- und Versorgungssicherheit mit Berücksichtigung einer Energieaußenpolitik sind insofern nicht überraschend, als bis Ende 2005 alle politischen Parteien des Bundestages die dramatisch zunehmende Bedeutung der Energie- und Versorgungssicherheit verkannt und dabei auch die Politik der EU-Kommission seit 2001 inhaltlich nicht reflektiert haben. Zum Teil war dies allerdings auch insofern nicht gewollt, als diese der deutschen Energiepolitik in hohem Maße widersprach, wie bei der Ablehnung eines Kernenergieausstiegs oder der Verklammerung mit der GASP. Doch gerade weil Energie- immer Langfristpolitik ist und technologische Innovationen bis zur Marktreife viel Zeit benötigen, ist eine verbindliche Zielorientierung für die Energiepolitik Deutschlands notwendiger denn je. Zwar sind Kompromissformeln beim Übergang zu einer neuen Energieära unvermeidlich, müssen aber in der Richtungsentscheidung schon heute in Angriff genommen sowie in ein strategisches Konzept mit klarer Zielorientierung für einen mittelfristigen Zeitraum von 20 bis 30 Jahren eingebettet werden. Für Deutschland und die anderen EU-Mitgliedsstaaten stellt sich nun die zentrale Frage, ob sie sich weiterhin allein auf eine nationale Energiepolitik und -strategie stützen können oder vor dem Hintergrund einer verschärften globalen Energie- und Ressourcenkonkurrenz sowie weltweiten Renationalisierungstendenzen eine gemeinsame Energie- und Energieaußenpolitik sowie Strategien für die europäische Energiesicherheit im 21. Jahrhundert benötigen. Anhand dreier Fallbeispiele – der Irankrise, Chinas Energiehunger und seiner Energieaußenpolitik im Mittleren Osten und Afrika sowie der beunruhigenden innenpolitischen Trends in Russland und dem Selbstverständnis des Kreml als einer zukünftigen Energiesupermacht – sollen die Auswirkungen der globalen Trends der internationalen Energiesicherheit und der zukünftigen Bedeutung der geopolitischen Risikofaktoren für die europäische und deutsche Energie- und Außenpolitik untersucht werden. Dabei sollen die folgenden drei Fragen beantwortet werden: (1) Ist eine nationale Energiepolitik auch zukünftig ausreichend für die EU-Mitgliedsstaaten? (2) Brauchen wir eine nationale und/oder europäische Energieaußenpolitik? (3) Inwieweit ist ein angestrebter liberalisierter Energie- und insbesondere Gasmarkt der EU realistisch und kompatibel mit einer immer größer werdenden Abhängigkeit der EU und Deutschlands von Gasimporten aus Russland?

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Die gegenwärtige Irankrise und ihre globale energiepolitische Bedeutung

Der Iran ist mit 68 Millionen Einwohnern nicht nur das mit Abstand bevölkerungsreichste Land im Mittleren Osten, sondern verfügt mit etwa 16% der weltweiten Vorkommen über die zweitgrößten Erdgasreserven nach Russland und inzwischen auch über die zweitgrößten Erdölreserven der Welt nach Saudi Arabien und dem Irak. So haben sich im Zeitraum von 1980 bis 2004 die nachgewiesenen Ölreserven im Iran mehr als verdoppelt und sind damit stärker gestiegen als jene in der gesamten Region des Mittleren Ostens (Horn/Kemfert 2006; Rempel 2005). Darüber hinaus kontrolliert der Iran auch die Straße von Hormuz, die aufgrund des Öltransports von rund 17 Millionen Barrel pro Tag (Abk. mb/d) – rund ein Fünftel des weltweiten Rohölbedarfs – von den Ölhäfen Kuwaits, Bahrains, des Irak, der Vereinigten Arabischen Emirate (VAE) und des Iran aus das wichtigste, aber auch verwundbarste Nadelöhr des maritimen Rohöltransports ist. Der Iran exportiert rund 2,5 mb/d (6% der Weltexporte, Rang 4 hinter Saudi Arabien, Russland und Norwegen) von seiner Gesamtproduktion von 4,1 mb/d (2005) und ist damit gegenwärtig der viertgrößte Rohölproduzent der Welt sowie der zweitgrößte innerhalb der OPEC. 2004 gingen allein 50% der iranischen Rohölexporte nach Asien und 34% nach Europa. Dabei wird der Anteil Asiens in den nächsten Jahren und Jahrzehnten weiter zunehmen. Der Iran ist damit bereits heute in einer bedeutenden Machtposition, die aufgrund der energiepolitischen Interessen Russlands, Chinas, Indiens und anderer Staaten täglich zementiert und ausgebaut wird. Aufgrund der laufenden Verhandlungen dieser Staaten über neue zwei- bis dreistellige Milliardengeschäfte mit Teheran droht jede effektive westliche Sanktionspolitik schon im Ansatz zu scheitern, wie auch der derzeitige europäische Vorschlag zur Verhängung milder Sanktionen zeigt. Bezeichnend ist hierbei auch die russische Politik, deren energiepolitische Interessen im Irankonflikt bisher in Deutschland kaum wahrgenommen wurden. Moskau hat zwar kein Interesse an einer iranischen Nuklearwaffenoption. Doch bedeute dies nicht, dass Russland dadurch gegenwärtig an einer wirklichen Lösung des Konflikts interessiert ist. Denn eine Lösung würde eine enge energiepolitische Zusammenarbeit zwischen der EU und dem Iran eröffnen, die eine Diversifizierung vor allem von Erdgasimporten ermöglichen würde. Dies aber widerspricht den energie- und geopolitischen Interessen Russlands in Europa. Daher hat Moskau sein energiepolitisches Engagement im Iran parallel zu seiner Rolle bei dem Nuklearkonflikt verstärkt und versucht, durch Investitionen die Kontrolle oder zumindest ein Mitspracherecht über die zukünftigen Energie- und insbe-

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sondere Gasexporte Teherans zu erhalten. Solange dies nicht gewährleistet ist, würde Moskau den derzeitigen diplomatischen Konflikt unterhalb der Schwelle von Wirtschaftssanktionen oder gar Militäraktionen gegen den Iran aufrechterhalten. Dies erklärt auch Moskaus und Pekings doppelbödige Politik, den iranischen Präsidenten Ahmadineschad zum jüngsten Gipfeltreffen der Schanghai Organisation für Zusammenarbeit (SOZ) Mitte Juni einzuladen, die Ahmadineschad international hoffähig gemacht und zur Proklamierung einer engen energiepolitischen Kooperation zwischen Moskau, Teheran und Peking geführt hat (vgl. FAZ 2006; Umbach 2006c). Daher kann es kaum überraschen, wenn der iranische Präsident und die klerikalen Hardliner sich ihrer neuen Machtposition zunehmend bewusst sind und keine Kompromissbereitschaft in der Nuklearfrage signalisieren. Auch die mit revolutionären Elan forcierte Konfrontationspolitik des Iran gegenüber Israel, den USA und auch der EU, wie nicht zuletzt der jüngste Libanonkonflikt und die Aggressionspolitik der Hisbollah zeigen, sowie die Androhung der Benutzung der Ölwaffe durch einen Ölexportstopp Anfang Juni 2006 spiegeln das neue außenpolitische Selbstbewusstsein der iranischen Machtelite wider. Zugleich widerspricht diese Androhungspolitik eines Ölexportstopps der Verwundbarkeit des Iran, da rund 80% der Staatseinnahmen allein aus dem Rohölexport resultieren. Bis Ende des Jahres sind Einnahmen von 55 Mrd. US-Dollar eingeplant. Auch werden alle iranischen Rohölexporte per Tanker verschifft, die in einem Konfliktfall mit den USA leicht gestoppt und aufgebracht werden können. Zudem sind die weiterverarbeitenden Raffineriekapazitäten des Irans beschränkt, so dass Teheran als einer der größten fossilen Energiestaaten gleichzeitig auf Benzin- und Kerosin-Importe angewiesen ist. So mussten 2003 nicht weniger 60% des benötigten Benzins eingeführt werden. Darüber hinaus musste der Iran trotz seines Erdgasreichtums in den letzten Jahren sogar Erdgas importieren, da die Erschließung neuer Felder mit der steigenden Nachfrage nicht mithielt. Allerdings wird sich dies in den nächsten Jahren grundlegend ändern. Dennoch zeigen die Drohungen des Irans, dass er sich sehr wohl bewusst ist, dass ein Ausfall seiner Ölexporte von 2,5 mb/d aufgrund der mangelnden Reserveproduktionskapazitäten nicht durch andere Ölländer über mehrere Monate kompensiert werden kann. Daher wird in einem solchen Krisenfall ein Anstieg des Ölpreises auf über 100 US-Dollar pro Fass erwartet, den auch die EU und Deutschland als der größte Handelspartner Irans in Europa fürchten und sie zugleich von einem Ölimportboykott des Westens gegenüber dem Iran zurück schrecken lässt.

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Chinas Energieunsicherheit und globale Energiediplomatie It must be made clear that China is not a small regional power like Iraq and North Korea. If confronted with serious threats to its energy security, it will mobilize all its economic, political and military resources to ensure a secure energy supply, or to interfere in the energy supply chains of the U.S. and its allies like Japan in key chokepoints such as the South China Sea, the Strait of Malacca or even the Taiwan Strait. These counterbalancing measures would, of course, be a last resort (Ley/Oinyu 2006: 40).

Der steigende asiatische Energiebedarf im Allgemeinen und der chinesische im Besonderen sowie Pekings neomerkantilistische ‚Energie- und Ressourcendiplomatie’ werfen zahlreiche Fragen nicht nur für die asiatisch-pazifische Region und die USA auf, sondern auch hinsichtlich der globalen Energieversorgung (Congress of the United States 2006) sowie der weltweiten außen-, sicherheits- und entwicklungspolitischen Ordnungspolitik – und damit auch für die EU und Deutschland (Kreft 2006; Lieberthal/Herberg 2006; Tonnesson/Kolas 2006; Andrews-Speed/Liao/Dannreuther 2002; Umbach 2003: 103ff.; Umbach 2002: 330ff.). Setzen sich die gegenwärtigen Energietrends linear fort, könnte China in weniger als 30 Jahren sogar die USA beim Primärenergieverbrauch überholt haben. Vorerst aber ist China als inzwischen zweitgrößter Energiekonsument der Welt, der bereits 46% seines Rohölbedarfs importieren muss, mit erheblichen innenpolitischen Strukturschwächen in seinem staatlichen Energiesektor konfrontiert. Trotz zahlreicher staatlicher Eingriffe, neuen staatlichen Regulierungsbehörden und Reformen in den letzten Jahren haben diese nicht zu größeren Energieeinsparungen und verbesserter Energieeffizienz geführt und so die zukünftige Versorgungssicherheit nachhaltig stabilisiert. Während China gegenwärtig rund 65% seines Energiebedarfes durch Kohle deckt, sind dies für Indien 60% und für die gesamte Region Asiens immerhin noch 46% (Öl: 38%; Erdgas: 8%). Asien deckt demnach 84% seines Energiebedarfes durch Kohle und Erdöl, weshalb es schon heute eine Weltregion mit den höchsten CO2-Emissionen ist, obwohl der Pro-Kopf-Energieverbrauch in Asien bisher nur die Hälfte des weltweiten Durchschnitts ausmacht. Aus Umwelt- und Wirtschaftlichkeitsgründen werden zukünftig auch größere Mengen billiger Kohle mit einem weitaus geringeren Schwefelgehalt aus Indonesien und Australien importiert werden, was zu Anspannungen auf den internationalen Kohlemärkten führen könnte. China ist bereits heute nach den USA der größte Produzent von Treibhausgasen und CO2-Emissionen, die für die globale Klimaerwärmung verantwortlich gemacht werden. In wenigen Jahren dürfte China auch hierbei die USA überholt

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haben (Erling 2005). Für das Jahr 2020 wird bei Fortsetzung der gegenwärtigen Trends erwartet, dass China und Indien zusammen 75% aller globalen CO2-Emissionen produzieren. Nach Berechnungen der Weltbank sollen die Probleme vor allem im Bereich der Luft- und Wasserverschmutzung in China jährlich nicht weniger als 3 bis 8% des BIP des Landes kosten (Shambaugh 1999: 10; vgl. auch Economy 2004). Bereits in den 1990er Jahren haben diese Probleme einen Verlust von mehr als 30 Mrd. US-Dollar pro Jahr ausgemacht (vgl. Foster 2000: 123). Vor dem Hintergrund eines zunehmenden ‚Energie- und Ressourcennationalismus’ nicht nur in Asien könnten die gegenwärtigen strategischen Trends zwischen weltweit steigender Energienachfrage und -produktion in der Zukunft auch negative außen- und sicherheitspolitische Auswirkungen haben und die Konkurrenz über strategische Rohstoffe wie Erdöl und Erdgas anheizen (Lei/ Oinyu 2006: 39f.). So könnten sich aufgrund historisch traditionellen Autarkiedenkens (insbesondere in China), das sich bis in die Gegenwart auswirkt, und problematischer bilateraler Beziehungen ohnehin bestehende strategische Rivalitäten (besonders zwischen China, Indien, Japan, Korea und USA) verschärfen und den seit Mitte der 1990er Jahre zu beobachtenden Rüstungsaufwuchs in einer von großer Unsicherheit und dynamischem Wandel geprägten Weltregion zu einem wirklichen regionalen Rüstungswettlauf eskalieren lassen, wie die jüngsten Beispiele der Territorial- und Ressourcenkonflikte in Nordostasien mit ihren globalen Auswirkungen zeigen (russisch-chinesisch-japanischer Pipelinebau; Territorial- und Ressourcenkonflikte zwischen Japan und China um die SenkakuInseln sowie jener zwischen Südkorea und Japan um die Dokdo-/TakeshimaInselgruppe) (Umbach 2006d). Eine kooperative Energieaußenpolitik und -diplomatie auf Seiten Chinas ist vor allem durch den Umstand erschwert, dass die Lösung der Energieprobleme direkte Voraussetzung für ein hohes Wirtschaftswachstum der nächsten Jahre ist. Nur ein ähnlich hohes Wirtschaftswachstum von zumindest 6 bis 8% garantiert der chinesischen Führung, dass sie auch die zunehmenden sozio-ökonomischen Probleme in der Innen- und Wirtschaftspolitik lösen kann. Damit aber ist die Frage der Energiesicherheit unmittelbar mit jener um die zukünftige Regimesicherheit verbunden – mit entsprechend hohen Hürden für die Außenwelt und die Möglichkeiten einer kooperativen Energieaußenpolitik Chinas. So konkurrieren die EU, China, Indien, die USA und Japan um dieselben Energieressourcen im Mittleren Osten, Russland, Zentralasien und Afrika. Dabei wird die Frage, ob diese Länder fähig und politisch willens sind, durch Kooperation die regionale und globale Energieversorgung zu sichern oder ob sie in noch größere Konkurrenz verfallen, davon abhängen, ob sie einer ‚Markt-Strategie’ oder einem ‚strategisch-geopolitischen Ansatz’ in ihrer Energiepolitik folgen.

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Das Ziel des Westens, Chinas Einbindung in internationale Strukturen – unter der Voraussetzung, das Peking die gleichen Regeln befolgt wie andere Staaten – zu forcieren, muss daher aufrechterhalten und verstärkt werden. China ist bereits heute ein globaler Stakeholder, der jedoch seine neue weltpolitische Verantwortung für Friedens- und Sicherheitsfragen nicht wirklich wahrnimmt bzw. sich eher opportunistisch von kurzfristigen und damit oft kurzsichtigen nationalen Wirtschaftsinteressen leiten lässt, anstatt globalen ordnungspolitischen Stabilitätsinteressen zu folgen, wie Chinas ambivalente Politik gegenüber den iranischen Nuklearwaffenambitionen dokumentiert. Gegenwärtig sind der Iran für 14 bis 15% und Saudi Arabien für 17% aller Ölimporte Chinas verantwortlich (Fisher 2006: 25-27; Hill 2006: 50-51; Umbach 2004). Ein weiteres Beispiel der außenpolitischen Auswirkungen der Energie- und Rohstoffimportabhängigkeit Chinas sind Pekings expandierende Beziehungen zu ‚Paria-Staaten’ wie Myanmar, Sudan oder Simbabwe. Die Politik Pekings untergräbt die Versuche der USA und der EU, diese Staaten politisch und wirtschaftlich zu isolieren, um so politische und wirtschaftliche Reformen in diesen Ländern zu forcieren (Zweig/Jianhai 2005). Gleiches gilt für Chinas Afrikapolitik, die im Gegensatz zu jener des Westens nicht mit Forderungen nach Demokratisierung, sozialer Marktwirtschaft und Respektierung der Menschenrechte an afrikanische Staaten verknüpft ist, sondern an dem tradierten völkerrechtlichen Gebot der Nichteinmischung rigoros festhält. Damit aber unterläuft sie die westliche Entwicklungspolitik einer nachhaltigen Eigenentwicklung der Entwicklungsländer. Die gleichzeitige chinesische Textilexportpolitik, die im systematischen Kontext der aggressiven bilateralen Rohstoff- und Energieaußenpolitik in Afrika gesehen werden muss, zerstört zudem die einheimischen Textilmärkte Afrikas (Tull 2005; Trinh 2006) und führt dort zu innenpolitischen Konflikten. In deren Folge droht der Migrationsdruck auf die Südflanke der EU in Zukunft noch stärker werden, zumal der chinesisch-afrikanische Handel auf bis zu 50 Mrd. US-Dollar bis Ende 2006 anwachsen wird (McGregor 2006: 6).

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Russlands Selbstverständnis als Energiesupermacht und die Frage der Zuverlässigkeit als europäischer Energielieferant

Obwohl seit Jahren internationale Energieexperten und -organisationen auf die zunehmende strategische Bedeutung des Faktors Versorgungssicherheit im Zieldreieck mit Wirtschaftlichkeit und Umweltverträglichkeit hinweisen, ist erst jetzt in Folge des russisch-ukrainischen Gaskonfliktes eine breitere Debatte über die zukünftige deutsche und europäische Energieversorgungssicherheit entstanden.

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Da auch Deutschland und andere EU-Staaten zeitweise von russischen Lieferkürzungen betroffen waren und die Moskauer Politik primär als politische Strafaktion gegen die pro-westliche Regierung der Ukraine und nicht als Krise um die Anhebung der Gaspreise zu erklären ist, wurden zahlreiche, seit Jahren nicht mehr hinterfragte Annahmen in der deutschen Energie- und Außenpolitik demystifiziert. Diese Annahmen lauteten: 1.

2. 3.

4. 5.

6.

Öl und Gas seien ausschließlich wirtschaftliche und nicht strategische Güter. Damit verbunden war die Annahme, dass Energieressourcen nicht Teil der außen- und sicherheitspolitischen Strategie anderer Länder sind und die Energiepolitik dieser Länder wie diejenige Deutschlands und der EU nach ausschließlich marktwirtschaftlichen Regeln erfolgt. Versorgungssicherheit spiele daher keine Rolle und könne den privaten Energiefirmen überlassen werden. Sollte es zu regionalen oder globalen Lieferausfällen kommen, könnten diese jederzeit problemlos durch andere Öl- und Gasimporte kompensiert werden. Russland habe seine marktwirtschaftliche Ausrichtung der Wirtschaftspolitik unter Präsident Putin stetig verstärkt. Russland werde sich stets als verlässlicher Energiepartner Europas erweisen, da Moskau selbst im Kalten Krieg seine Energielieferungen nicht als politische Waffe eingesetzt habe. Zudem sei Russland für seine Öl- und Gasexporte auf den europäischen Markt angewiesen, so dass eine gegenseitige Abhängigkeit zwischen Europa und Russland entstanden sei, die eine außenpolitische Instrumentalisierung der russischen Energie- und Pipelinepolitik im Zeitalter der Globalisierung ausschließe.

Die EU und Deutschland haben seit Jahren weitgehend ignoriert, dass Moskau seit dem Zerfall der UdSSR seine Energieexporte und Pipelinemonopole gegenüber den Nachbarstaaten als außenpolitisches Instrument zur Einschüchterung und unilateralen Durchsetzung seiner nationalen Interessen genutzt hat – wenn auch mit zweifelhaften und nicht dauerhaften Erfolg. Da sich Moskau häufig von völlig anderen Motiven in seiner Energie(außen)politik leiten lässt als die EU, ist eine hohe Abhängigkeit Deutschlands und Europas von russischen Gasimporten problematisch. Dies gilt umso mehr, als seit Beginn der Putin-Ära eine ‚schleichende Renationalisierung’ in Parlament und Kreml unverkennbar war, aber bis zuletzt weitgehend ignoriert wurde (Umbach 2003: 186ff.). Bereits in seiner Dissertation von 1997 hat Wladimir Putin sein Verständnis des russischen Ressour-

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censektors für Staat und Außenpolitik erkennen lassen. Er sieht diesen „strategischen Sektor“ nicht nur als Schlüssel für die wirtschaftliche Wiedergeburt, sondern primär als Instrument des geopolitischen Wiederaufstiegs Russlands als energiepolitische Supermacht der Zukunft. Nicht so sehr Nuklearwaffen, sondern die eigenen Energieressourcen bilden das wichtigste Instrument der zukünftigen Außen- und Sicherheitspolitik Moskaus und sollen die Respektierung russischer Interessen in der regionalen Nachbarschaft und weltweit garantieren. Aus Sicht Putins gelten daher die eigenen Energieressourcen nicht als normale wirtschaftliche Güter. Dementsprechend wurde die Wirtschaft – vor allem der Energie- und Pipelinepolitik – in den letzten Jahren wieder einer zunehmenden staatlichen Kontrolle untergeordnet (Olcott 2004; West 2005; Hanson/Teague 2005; Tompson 2005; Balzer 2005a, 2005b). Gleichzeitig hat Russland, das über ein Viertel der Weltgasreserven und 6% der Erdöl- sowie ein Viertel der Steinkohlereserven verfügt, über Gazprom und andere Energiekonzerne seine strategische Position in vielen Nachfolgestaaten der UdSSR und der neuen EU-Mitgliedsstaaten durch Aufkäufe energiewirtschaftlicher Unternehmen, Pipelines, Raffinerien und Infrastruktur erheblich gestärkt. Der Kreml ist dabei nicht an Liberalisierung, sondern am Ausbau seiner energiepolitischen Monopolstellungen im gesamten eurasischen Raum interessiert. Gegenwärtig sucht Gazprom verstärkt direkten Zugang zu den Abnehmern und Endkunden in der EU und insbesondere in Deutschland, um so seinen Marktanteil von gegenwärtig 26 auf mindestens 38% bis 2020 zu erhöhen. Dies ist Bestandteil einer Strategie des Aufbaus eines Gaskartells, mit der zukünftig nicht nur Preise diktiert werden könnten (Tomberg 2005; Rahr 2006). Wie unter diesen Umständen die Liberalisierung des deutschen und europäischen Gasmarktes, der ohnehin in Deutschland von Oligopolen geprägt ist und sich der Liberalisierungspolitik widersetzt, verwirklicht werden soll, ist bisher aber weder in Deutschland noch in der EU nachhaltig analysiert und diskutiert worden. Während sich Deutschland und viele andere EU-Staaten nur langsam auf die neuen geopolitischen Herausforderungen der Energiepolitik einstellen und zumeist an einer primär nationalen Energiepolitik festhalten, die es Moskau ermöglicht, weiterhin die einzelnen EU-Staaten gegeneinander auszuspielen (divide et impera), schafft Russland mit jedem Tag neue vollendete Tatsachen zur Stärkung seiner politisch-wirtschaftlichen Monopolstellungen in Eurasien. Gleichzeitig ist der Zugang ausländischer Unternehmen zu russischen Öl- und Gasfeldern weiter erschwert worden. Zudem weigert sich der Kreml, die Kontrolle über seine Pipelinenetze aufzugeben und sie ausländischen Unternehmen zu öffnen. Damit unterstehen dem Kreml die Förderlizenzen, das Pipelinenetz und das Exportmonopol. Unter diesen Umständen besteht gegenwärtig keine Aussicht

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auf eine Ratifizierung des Vertrages der Energiecharta und des Transitabkommens, wie Moskau trotz des wiederholten Drängens der EU-Kommission und der Bundesregierung in den letzten Monaten klargestellt hat. Der Grund hierfür ist nicht allein oder gar primär in ökonomischen Motiven zu suchen, sondern in der Auffassung, dass Energieressourcen und die Pipelinepolitik das wichtigste Instrument russischer Außen- und Sicherheitspolitik sind. Unter diesen Umständen wäre es für die EU höchst kontraproduktiv, Gazprom und dem Kreml Einfluss auf die gesamte Wertschöpfungskette in Deutschland und der EU zu gewähren, während gleichzeitig europäischen Unternehmen der gleiche Zugang in Russland schon weitgehend in dem ersten Glied der Wertschöpfungskette verwehrt wird. Dabei hat Moskau den politischen Druck auf die EU erhöht und ist politisch willens, sogar die eigene Verlässlichkeit als Energiepartner in Frage zu stellen. Der Kreml geht jedoch von der Auffassung aus, dass Russland bei der grundlegenden Veränderung des Machtgleichgewichts von Energieproduzenten und -konsumenten am längeren Heben sitzt (Larson 2006; Council on Foreign Relations 2006). Solange Russland nicht zu einem reziproken Verhalten der Öffnung seines eigenen Energiemarktes für europäische Energieunternehmen verpflichtet werden kann, ist eine strukturelle gegenseitige Verflechtungsstrategie, wie vom Auswärtigen Amt derzeit forciert, unrealistisch. Zudem werden in der EU und vor allem in Deutschland die zahlreichen Instabilitätsfaktoren in Russland oft übersehen. Russland hat in den nächsten 25 Jahren einen Investitionsbedarf von rund 900 Milliarden US-Dollar. Schon heute stagniert sowohl die Erdöl- als auch Erdgasförderung. Russland ist bereits bei seinen Exporten gegenwärtig in erheblichem Umfang auf Erdöl und Erdgas aus dem Kaspischen Becken abhängig. Dieses Faktum erklärt zugleich die umfangreichen energie- und geopolitischen Aktivitäten der Sicherung der regionalen Energieressourcen für Russland während der letzten zwei Jahre. Russland möchte durch langfristige Lieferverträge mit den kaspischen Regionalstaaten vollendete Tatsachen schaffen, bevor die EU zu einer wirklich gemeinsamen Energiepolitik gegenüber Zentralasien und dem kaspischen Becken politisch in der Lage ist und den Regionalstaaten wie sich selbst neue Diversifizierungsmöglichkeiten für ihre Energieexporte und -importe eröffnet. Darüber hinaus ist die Zuverlässigkeit Russlands als Energielieferant auch deshalb zukünftig fraglich, weil (1) der innerstaatliche Energiebedarf wesentlich schneller steigt als im Kreml antizipiert wurde und (2) nicht genügend Investitionen für die Steigerung der Erdgasproduktion getätigt worden sind. Im Zeitraum von 2003 bis 2005 hat Gazprom insgesamt 14 bis 15 Mrd. Euro außerhalb seines Gassektors investiert – etwa in den Kauf von Medien (wie TV, Hörfunksendern und Zeitungen), um so im Auftrag des Kreml die ‚freie Presse’ in Russland gleichzuschalten. Zudem haben (3) die Renationali-

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sierungs- und Wiederverstaatlichungspolitik des Kreml, das Pipeline- und Exportmonopol von Gazprom sowie die Yukos-Affäre das Investitionsrisiko erhöht und führen zu ausländischen Investitionsverzögerungen und -ausfällen. Vor diesem Hintergrund gehen die International Energy Agency (IEA) und unabhängige russische Energieexperten inzwischen von einer Gasversorgungslücke von möglicherweise 80 bis 100 Mrd. Kubikmeter (bcm) ab dem Jahr 2010 aus (Milov 2006: 7; Kramer 2006). Doch selbst wenn die Gasexportperspektiven in Russland deutlich positiver wären, würde Russland im Jahr 2030 nur in der Lage sein, etwa 280 bcm in alle Welt zu exportieren, während die EU einen Gasimport von etwa 530 bcm hat. Daher ist eine einseitige Fokussierung der EU auf Russland in jedem Fall kurzsichtig und unzureichend.

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Die deutschen und europäischen Diskussionen einer zukunftsweisenden Ausrichtung der Energiepolitik seit Anfang 2006

Die bisherige Bilanz der europäischen Diskussionen nach dem russisch-ukrainischen Konflikt und den lauter werden Rufen nach einer gemeinsamen EU-Energiepolitik ist bisher eher enttäuschend. Stattdessen haben nationale Egoismen innerhalb der EU wieder zugenommen und eine neue Ära des Protektionismus eingeläutet. Auch die beiden deutschen Energiegipfel am 3. April und 9. Oktober 2006 sind weit hinter den ursprünglichen Erwartungen zurückgeblieben. Unter Berücksichtigung widerstreitender und oft antagonistischer Ministerial-, Ressort-, Partei- und industrieller Partikularinteressen konnte die Frage der zukünftigen Versorgungssicherheit unter Ausklammerung der Kernenergie und eines wirklich zukunftsweisenden Energiemixes unter Berücksichtigung auch der umstrittenen Energieträger von Kernenergie und Kohle nur bedingt diskutiert werden. Ob unter diesen Umständen die Erstellung einer wirklich zukunftsfähigen nationalen Gesamtstrategie der Energiesicherheit, die bis 2020 reichen soll, bis Ende 2007 realistisch ist, muss daher als unsicher gelten. Immerhin ist nun in Deutschland eine breitere öffentliche Diskussion in Gang gekommen, die ein zunehmendes Problembewusstsein zeigt. Doch gerade bei der Frage einer gemeinsamen europäischen Energiepolitik ist auch Deutschland kräftig zurückgerudert und hat im Frühjahr 2006 sein Heil weiterhin in einer primär nationalstaatlichen Energiepolitik gesucht. So sprach sich auch Deutschland im Zusammenhang mit dem neuen Grünbuch zur Energiesicherheit der EU vom März 2006 (Europäische Kommission 2006) gegen die Übertragung von Kompetenzen in der Energiepolitik an die EU aus, wie bei der Frage eines EU-Regulierers, und wies mit Nachdruck den Vorschlag für eine gemeinsame Bevorra-

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tungspolitik von Erdgas zurück. Aus der Sicht anderer EU-Staaten scheint Berlin das Absichern nationaler Gaslieferungen und -bevorratung wichtiger als die Energie- und Versorgungssicherheit der ganzen EU. Deutschland erscheint so als reicher Energieegoist, der zwar vom Binnenmarkt profitieren will, aber die Solidarität in einer Krisensituation schwächerer EU-Staaten verweigert. Auch das deutsche Beharren, dass die Zusammensetzung über den Energiemix weiterhin ausschließlich in der Kompetenz der Mitgliedsstaaten liegt, verkennt die Tatsache, dass auch die größten Volkswirtschaften der EU inzwischen zu klein sind, um einen nationalen Energiemix allein und ohne Berücksichtigung der Politik der Nachbarstaaten sinnvoll bestimmen zu können (Proissl 2006). Auch der Verweis auf nationale deutsche Interessen gegenüber anderen EU-Staaten ist irreführend und widerspricht dem Aufbau einer effektiven europäischen Energiepolitik sowie der GASP. Insofern sind nicht nur in Frankreich, Spanien, Österreich und anderen EU-Staaten ein neuer Protektionismus und Ressourcennationalismus zu erkennen, sondern auch in Deutschland, wo die Energiepolitik bisher ohnehin das am wenigsten kompatible und politisch mehrheitsfähige Politikfeld der deutschen EU-Politik ist. Eine ‚EU à la carte’ ist jedoch auch für Deutschland nicht möglich. Mehrheitsentscheidungen können nicht nur prinzipiell in den Politikfeldern befürwortet werden, in denen gerade die eigene nationale Position die größten Mehrheiten innerhalb der EU verspricht. Vielmehr entscheidet sich eine glaubwürdige EU-Politik der einzelnen Mitgliedsstaaten gerade darin, EU-Mehrheitsentscheidungen auch dort zu akzeptieren, wo die nationale Position keine Mehrheit in Europa findet. Denn nur auf diesem Wege kann zukünftig eine politisch effektive und durchsetzungsfähige EU-Politik realisiert werden. Dies gilt auch für Deutschlands Energiepartnerschaft mit Russland, die vor allem in der Schröder-Ära Züge eines Sonderweges hatte, der innerhalb der EU nicht Vertrauen schuf, sondern Misstrauen erzeugte (wie bei der geplanten Ostsee-Pipeline) und noch mehr als der Irakkonflikt zum politischen Spaltpilz in der EU wurde. Damit unterminierte Berlin die Notwendigkeit einer kohärenten gemeinsamen EU-Politik gegenüber Moskau, das wiederum durch die deutsche Politik mehr denn je in die Lage versetzt wurde, die einzelnen EU-Staaten gegeneinander auszuspielen.

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Fazit und Perspektiven: „Gefahr erkannt – Gefahr gebannt“? Friedliche wirtschaftliche Entwicklung ist weltweit untrennbar mit Energiesicherheit verbunden. Energiesicherheit bedeutet die Sicherheit aller: der Produzenten, der Transitstaaten und der Verbraucher. Diese globale Dimension bedeutet zugleich, dass na-

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Der russisch-ukrainische Gaskonflikt hat in Deutschland das Fehlen eines sicherheitspolitischen Verständnisses von Energiesicherheit im globalen Kontext und entsprechend umfassender sowie ressortübergreifender Strategien offen gelegt. Dabei zeigen gerade die sicherheitspolitischen Entwicklungen der letzten Jahre, wie kurzsichtig es ist, von einem reinem ‚marktwirtschaftlichen Ansatz’ in einem sich rapide veränderten globalen Umfeldes auszugehen, der die innenpolitischen und regionalen politischen Rahmenbedingungen nicht beleuchtet und so letztendlich ‚apolitisch’ ist. Dahinter wird auch ein problematisches Verständnis von Globalisierung („It’s the economy, stupid!“) kritisch hinterfragt werden müssen, das sich seit Anfang der 1990er Jahre bei vielen Ökonomen, Politikern und großen Teilen der Öffentlichkeit allein in der Vorstellung eines verschärften wirtschaftlichen Wettbewerbes erschöpft und dessen Auswirkungen auf die globalen außen- und sicherheitspolitischen Beziehungen übersieht. Die gegenwärtige Irankrise und Teherans Ambitionen einer Nuklearwaffenoption sind ein gutes Beispiel für die Vernetzung von Energie- und Sicherheitspolitik des Landes. Die Kombination der Leugnung des Holocaust gegenüber Juden, die Vernichtungsdrohungen gegen Israel, die Aufrüstung der Hisbollah, das Beharren auf ein nationales Urananreicherungsprogramm als Voraussetzung iranischer Nuklearwaffenambitionen und die Androhung eines Ölexportsstopps haben die politischen Instabilitäten in der Gesamtregion des Mittleren Ostens erheblich angeheizt. Diese Konfrontationspolitik des Iran hat wenig mit westlichem Abschreckungsdenken gemein, sondern zieht stattdessen den Märtyrertod eines nuklearen Armageddon als Teil des Glaubenskrieges bewusst ins politische Kalkül ein und operationalisiert diesen nicht nur verbal. Vor diesem Hintergrund muss auch die Wiederaufnahme des zivilen Kernenergieprogramms der Türkei gesehen werden, die gleichfalls nicht nur zivile Motivationen haben mag.

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Hinsichtlich der europäischen und deutschen Chinapolitik müssen nicht nur der energiepolitische Dialog und Technologietransfers zur Verbesserung von Energieeffizienz und -einsparungen sowie des Umweltschutzes mit Peking im ökonomischen und umweltpolitischen Eigeninteresse forciert werden, sondern es muss auch ein kritischer energieaußenpolitischer Dialog mit China in Gang kommen. Dies ist eine zentrale Herausforderung und zugleich eines der größten Dilemmas der Chinapolitik der EU im nächsten Jahrzehnt: europäische und westliche Sicherheitsinteressen weltweit zu wahren und gleichzeitig Chinas Energieund Umweltprobleme gemeinsam zu bewältigen, ohne dabei China in die Arme von Paria-Staaten zu treiben bzw. treiben zu lassen. Vor diesem globalen Hintergrund ist eine grundlegende Umkehrpolitik der „energiepolitischen Geisterfahrt Deutschlands“ (Hacke 2006) bisher nur bedingt zu erkennen. Wie in anderen Politikfeldern ist der schwerfällige Dampfer Deutschland nur langsam auf neuen Kurs zu bringen. Noch immer werden vorrangig eher innen- und parteipolitische Problemfelder identifiziert, während die Diskussion einer strategischen Zielorientierung der deutschen und europäischen Energiepolitik noch immer unzureichend ist und die übergeordnete Definierung staatspolitischer Interessen verkennt. Gleichzeitig verschlechtern sich die internationalen Rahmenbedingungen für die globale Energie- und Versorgungssicherheit, die zukünftig mehr denn je ein determinierender Faktor für die Konkurrenzfähigkeit der deutschen und europäischen Gesamtwirtschaft wird. Eine strategische Gesamtanalyse bleibt unter diesen Umständen weiterhin aus und kann auch nur im Kanzleramt selbst und einem ihm untergeordneten, bisher noch immer nicht institutionalisierten nationalen Sicherheitsrat erfolgen. Eine solch grundlegende Korrektur der deutschen Energiepolitik kann nicht heißen, dass die marktwirtschaftliche Ausrichtung aufgegeben wird, wohl aber, dass der Staat und die EU auf der übergeordneten Gemeinschaftsebene wieder stärker in die Pflicht für die Frage der zukünftigen Energie- und Versorgungssicherheit genommen werden. Hierfür müssen die EU und ihre Mitgliedsstaaten gemeinschaftliche Instrumente und Mechanismen entwickeln sowie den politischen Realitäten auf der internationalen Ebene die gebührende Aufmerksamkeit schenken, anstatt sich in politische Illusionen und ein Wunschdenken zu verlieren. Dies gilt insbesondere für Deutschland, das als rohstoffarmes Land und aufgrund seines Status als Exportweltmeister noch mehr als fast alle anderen Staaten auf eine funktionierende Weltwirtschaftsordnung, politische Stabilität in den Energie und Rohstoff produzierenden und exportierenden Staaten sowie sichere Transportrouten zu Lande und zu Wasser angewiesen ist. Wenn die Bundesregierung und die EU wirklich die eigene Energie- und Versorgungssicherheit stärken wollen, müssen sie eine verstärkte Diversifizie-

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rung der Energieträger und -importe, offene Weltmärkte und eine erhebliche Erhöhung der Forschungsgelder anstreben (die USA und Japan geben hierfür gegenwärtig etwa fünfmal mehr als Deutschland aus). Dem widerspricht der deutsche Kernenergie- und Steinkohleausstieg ebenso wie eine noch größere Erdöl- und vor allem Erdgasimportabhängigkeit von Russland. In der mittelfristigen Perspektive bis 2030 werden alle Energieträger für einen möglichst breiten Energiemix benötigt. Mit der bisherigen ideologischen Ausrichtung der deutschen Energiepolitik des ‚Entweder-oder’ von Kernenergie und alternativen Energien, gepaart mit einer provinzialistischen Negierung oder Unterschätzung der Rückwirkungen der geopolitischen Faktoren der internationalen Energiesicherheit, ist eine langfristige und auf Nachhaltigkeit orientierte Energiepolitik, die zudem innerhalb der EU mehrheitsfähig wäre und ein wirklich ausbalanciertes Gleichgewicht der Zieltrias von Wirtschaftlichkeit, Umweltverträglichkeit und Versorgungssicherheit anstrebt, nicht zu gewährleisten. So widerspricht der deutsche Kernenergieausstieg sowohl den Zielen der Umwelt- und Klimapolitik als auch der Wirtschaftlichkeit und der proklamierten Verringerung der weiter ansteigenden Erdöl- und vor allem Erdgasabhängigkeit von Russland (Wetzel/Eigendorf 2006). Immerhin haben die EU und die Bundesregierung dem Faktor der Verbesserung der Energieeffizienz und -einsparung inzwischen eine größere Bedeutung zugeschrieben. Nationalstaatliche Ansätze und Strategien allein sind bereits heute unzureichend, um die Herausforderungen einer verstärkten Ressourcenkonkurrenz zu bewältigen und positiv eine verstärkte regionale sowie globale Kooperation zwischen Energiekonsumenten, -produzenten und Transitstaaten zu beeinflussen. Was für die Zukunft Not tut, ist ein fundamentaler Richtungswechsel in der Energiepolitik, der von größerem Pragmatismus, Kompromisswilligkeit innerhalb der Zieltrias und einer stärkeren Berücksichtigung der globalen geopolitischen Dimensionen geprägt sein muss. Dabei kann die langfristige Lösung nicht weniger, sondern nur mehr Marktwirtschaft lauten. Dies widerspricht aber nicht der Notwendigkeit, dass zugleich die Nationalstaaten und die EU eine größere Rolle bei Fragen der Energie- und Versorgungssicherheit spielen müssen. Auch hierbei verbietet sich eine Politik des ‚Entweder – oder’. Gleichzeitig muss sich Deutschland bewusst werden, dass hohe Energiepreise vor dem Hintergrund einer verschärften globalen Ressourcenkonkurrenz ein zunehmender Standorteilnachteil in der Konkurrenz mit den USA und auch Asiens werden, der die globale Wettbewerbsfähigkeit der Gesamtwirtschaft Deutschlands und der EU weitaus nachhaltiger negativ beeinflussen wird als in der Vergangenheit. Daher führen ein zunehmender nationaler Protektionismus und Ressourcennationalismus sowie eine provinzialistische Schrebergartenmen-

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talität innerhalb der EU nur ins energie- und außenpolitische Abseits. Sie sind keine zukunftsweisende Strategie in einer zunehmend weltweit vernetzten Energiesicherheit, in der strukturelle Verwundbarkeiten und Risiken stetig zunehmen. Sollten die EU-Staaten nicht den politischen Willen für gemeinsame Strategien einer europäischen Energiesicherheit und Energieaußenpolitik aufbringen, wird dies unweigerlich Auswirkungen auf die gemeinsame Wirtschafts-, GASPund Umweltpolitik haben und das europäische Einigungswerk sowie den angestrebten Binnenmarkt gefährden. Es gilt für die Bundesregierung und besonders für das Kanzleramt, diese Zielperspektive nicht aus den Augen zu verlieren und die zukünftige Energiepolitik dieser strategischen Zielorientierung zu unterwerfen. Hierfür sind nicht Formelkompromisse zur Erhaltung des Koalitionsfriedens oder für die Moderierung industriepolitischer Partikularinteressen ausreichend, sondern eine klare Definierung staatspolitischer Interessen, die weitgehend abgekoppelt von parteipolitischen Interessen mit Blick auf die nächsten Wahlen erfolgen muss. Zudem ist in einer Energieaußenpolitik Deutschlands die Fokussierung des Außenministeriums auf neue vertragliche Kooperationen und multilaterale Regime zwischen Energieproduzenten, -konsumenten und Transitstaaten zwar wichtig, aber allein unzureichend. Eine solche Schwerpunktsetzung ist weder neu (wie der Vertrag zur Energiecharta und das Transitabkommen zeigen), noch ist sie gegenwärtig gegenüber Problemstaaten wie Russland, China und Iran realistisch – zumindest so lange nicht, wie nicht in diesen Staaten ein grundlegender Paradigmenwechsel in der jeweiligen Innen-, Außen- und Energiepolitik stattfindet.

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Deutsche Umweltaußenpolitik: Der Gipfelstürmer und seine Grenzen Deutsche Umweltaußenpolitik

Petra Holtrup Mostert

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Einführung1

Deutschland gilt als Vorreiter internationaler Umweltpolitik, der im Gewässerschutz, der Luftreinhaltung oder dem Klimaschutz seine Positionen durchzusetzen versucht und dies auch hinlänglich schafft. Aber in den letzten Jahren hat das Image des umweltpolitischen Überzeugungstäters an Glanz verloren. Die Gründe sind vielfältig und nicht neu. Denn Umweltpolitik als klassische Querschnittspolitik musste sich seit jeher seinen Stellenwert in einem komplizierten Gemenge von Herausforderungen, Strategien, Interessen, und situativen Handlungsbedingungen hart erkämpfen. Eine erfolgreiche Umweltaußenpolitik (UAPOL) muss drei Ebenen der Politikformulierung vereinen: Sie muss erstens in der Lage sein, aktiv auf andere Staaten und das internationale System einzuwirken, um ihre Ziele zu verwirklichen (offensive UAPOL), sie muss zweitens von außen an Deutschland durch internationale Organisationen, die EU oder andere Staaten herangetragene Anforderungen entweder erfüllen oder abwehren (inverse UAPOL). Drittens ist eine erfolgreiche UAPOL nur möglich, wenn Deutschland Umweltpolitik als Querschnittsaufgabe versteht und sie national erfolgreich umsetzt (Fischer/Holtrup 1998: 121).

Die Aussagen des Beitrags wurden durch Hintergrundgespräche im April 2006 mit Vertretern des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU), des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie (BMWI), des Auswärtigen Amtes (AA), des Wissenschaftlichen Beirates der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU) und der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) ergänzt. Die Interviewpartner werden nicht namentlich erwähnt oder aufgeführt.

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Schwerpunkte deutscher Umweltaußenpolitik – eine vorläufige Erfolgsbilanz

Die Bilanz deutscher UAPOL zeigt, dass sich Deutschland in vielen Bereichen dauerhaft als Vorreiter etablieren konnte, in anderen ist es nicht geglückt. Gerne bemisst man den Erfolg Deutschlands an den im Mittelpunkt des öffentlichen Interesses stehenden großen globalen Themen, wie der Erderwärmung, dem Artensterben, der nachhaltigen Entwicklung. Aber deutsche UAPOL ist mehr als das. Sie ist die Summe eines komplizierten Mosaiks, in dem sich alle umweltpolitischen Themen finden, von den medienwirksamen globalen Problemen bis zur umweltpolitischen Kärrnerarbeit im Rahmen des Gewässerschutzes, der Anlagensicherheit, der EU oder der Vielzahl bi- und multilateraler Umweltabkommen. Diese Arbeit wird zwar von der Öffentlichkeit wenig wahrgenommen, ist aber ein ganz wesentlicher Bestandteil internationalen Umweltschutzengagements. Die Erfolgsgeschichte Deutschlands in der UAPOL reicht weit zurück (Beyerlin/Reichard 2003). Seit Beginn der achtziger Jahre tat Deutschland sich nach anfänglichem Zögern international mit einer ambitionierten Ozonpolitik hervor, indem es entgegen der EU-Position für eine Reduzierung der FCKWs in Produktion und Verbrauch eintrat. Mit Beginn der Kooperation zum Schutz des Rheins wurde der Gewässerschutz zu einem bedeuteten und erfolgreichen Schwerpunktthema (Holtrup 1999). Im Export von Umwelttechnologien, bei der Anlagen- und Reaktorsicherheit steht Deutschland an erster Stelle im globalen Wettbewerb. Mit 125 multilateralen umweltpolitisch relevanten Abkommen ist es führend, in Europa erreicht nur die Niederlande annähernd soviel (Fürst 2004). Dazu kommt eine Vielzahl bi- und multilateraler Kooperationsverträge. Sie decken das gesamte Spektrum umweltpolitischer Querschnittsarbeit ab, von Informationsaustausch, technischer Unterstützung, Gewässerschutz, Energieeffizienz bis hin zum Artenschutz, zur Klimapolitik und nachhaltigen Entwicklung (BMU 2006a).2 Aufgrund seiner aus historischen Gründen sehr integrationsfreundlichen Europapolitik und seiner ökologischen sowie wirtschaftlichen Verwundbarkeit hat Deutschland von Beginn an die Entwicklung der europäischen Umweltpolitik maßgeblich mitbestimmt. Die europäische Gewässerschutzpolitik, die Umsetzung strenger Grenzwerte, des Prinzips des Stands der Technik (Best Available

2 Einen detaillierten Überblick findet sich auf der Internetseite des BMU: www.bmu.de (Zugriff 17.05.2006).

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Techniques, BAT) in der Luftreinhaltung, im Gewässerschutz, in der Chemikalienund Anlagensicherheit, der offensive Klimaschutz oder die Debatte um die Realisierung einer Weltumweltorganisation (UNEO) tragen eine deutsche Handschrift (Wurzel 2002). Auch international ist Deutschland in der Klimapolitik von Beginn an im Rahmen der Klimarahmenkonvention (UNFCCC) bis zur Verabschiedung des Kyoto-Protokolls mit ehrgeizigen Reduktionszielen offensiv aufgetreten. Dabei war es ihm wichtig, im Sinne der drei für Deutschland zentralen umweltpolitischen Prinzipen – des Verursacher-, des Vorsorge- und des Kooperationsprinzips – Maßstäbe zu setzen, die einerseits der besonderen Verantwortung der Industrieländer Rechnung tragen, andererseits den lange Zeit mit großer wissenschaftlicher Unsicherheit belegten Folgen des globalen Klimawandels frühzeitig begegnen sowie eine faire Einbindung der Entwicklungsländer ermöglichen. Insbesondere aufgrund seiner im internationalen Vergleich einzigartigen hohen Treibhausgasreduktionsziele – Deutschland hat sich im Rahmen des Kyoto-Protokolls verpflichtet, bis spätestens 2012 auf der Basis von 1990 eine 21prozentige Reduktion der Treibhausgase zu erreichen, und dieses Ziel ist auch weiterhin realistisch – hat Deutschland bislang seine Vorreiterposition gesichert (BMU 2006b). Durch die zuerst hinhaltende, später ablehnende Strategie der USA bezüglich des Kyoto-Protokolls hat sich diese Position noch verstärkt (Fischer/Eich/ Hake 2006). Eine engagierte UAPOL ist für Deutschland darüber hinaus ein Aktionsfeld, auf dem es unter Berücksichtigung seiner historischen Verantwortung schon immer weitgehend vorurteilsfrei agieren konnte. Im Rahmen der Verhandlung zur Konvention über biologische Vielfalt (Convention on Biological Diversity, CBD) hingegen, die die Themen Gene, Arten und Lebensräume umfasst, zählte Deutschland eher zu den Nachzüglern. Zwar setzte sich die Bundesregierung für die stärkere völkerrechtliche Verankerung der CBD in Form eines zusätzlichen Protokolls ein. Allerdings behandelte sie die Thematik lange Zeit aus dem recht eingeschränkten Blickwinkel des Artenschutzes. Eine nationale Strategie zum Schutz der biologischen Vielfalt fehlt bis heute (Sprinz 2006; Brühl 2006). In der Frage der gentechnisch veränderten Organismen vertrat Deutschland lange auch innerhalb der EU eine ablehnende Haltung, die auf Schutzinteressen der heimischen Biotechnologie zurückzuführen ist. Ein Durchbruch konnte erst mit dem Regierungswechsel 1998 erzielt werden. 2003 unterzeichnete schließlich Deutschland das Biosafety-Protokoll (Cartagena Protocol) (Brühl 2006). Seit Beginn der Diskussion um die Reform der Strukturen internationaler Umweltpolitik Ende der achtziger Jahre, deren Defizite durch die Aufwertung des Umweltprogramms der Vereinten Nationen (UNEP) zur globalen Umweltorganisation (UNEO) reduziert werden sollen, macht sich Deutschland für diesen

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Ansatz stark, indem es zuerst in einer Koalition mit Brasilien, Singapur und Südafrika, später in enger Zusammenarbeit mit Frankreich versuchte, das Thema voranzubringen. Auf dem Erdgipfel in Johannesburg (Rio+10) im Jahr 2002 scheiterte Deutschland mit seinem Konzept. Das Thema erhielt nicht einmal einen prominenten Stellenwert auf der Konferenz. Auch gelang es Deutschland nicht, wichtige Staaten wie die USA von seiner Idee zu überzeugen. Seither ist in der Thematik eine virulente wissenschaftliche und politische Pro- und Kontradebatte entstanden, mit allerdings noch geringer substantieller Wirkung (Rechkemmer 2004; Gering/Oberthür 2004; Biermann/Brunner 2005). So entstand in Folge der sogenannte Cartagena-Prozess, der die Stärkung UNEPs durch die verpflichtende Teilnahme aller Mitglieder der Vereinten Nationen im UNEP-Verwaltungsrat und die Einrichtung eines globalen Umweltministerforums vorsieht. Unzufrieden mit der schleppenden Entwicklung der UNEP-Reform, ergriff Frankreich 2003 die Initiative zur Entwicklung einer Umweltorganisation, unterstützt von Deutschland. Im Februar 2004 wurde in New York eine zwischenstaatliche Arbeitsgruppe mit Vertretern aus 26 Ländern eingerichtet, die Vorschläge zur Umwandlung UNEPs in eine UN-Sonderorganisation vorlegen sollte. Auf dieser Grundlage versuchte Frankreich auf dem Millennium+5-Gipfel im September 2005 einen Konsens zu erreichen, scheiterte aber sowohl an den G77 als auch an den USA (Martens 2005). Trotz dieses Rückschlags bleibt Deutschland ein wichtiger Protagonist der globalen Umweltpolitik der Vereinten Nationen. Mit der Ernennung Klaus Töpfers zum Direktor UNEPs 1994/1995 übernahm ein Mann das Amt, der großes Augenmerk auf den Ausgleich zwischen Nord und Süd in der umweltpolitischen Kooperation legte. Zugleich unterstützte die weithin hochgelobte Arbeit Töpfers das Ansehen Deutschlands in der internationalen Umweltpolitik. Dass Kofi Annan mit Achim Steiner in Nachfolge Töpfers einen weiteren Deutschen zum neuen Chef des UN-Umweltprogramms ernannt hat, gilt als äußerst ungewöhnlich, denn normalerweise wäre dies schon allein aus Gründen des Länderproporz nicht zu erwarten gewesen. Insider betonen, dass Steiners fachliche Qualifikation der Hauptgrund seiner Berufung sei, aber auch das bislang positive umweltpolitische Image Deutschlands habe zweifellos einen Einfluss gehabt. Steiner leitet seit 2001 die World Conservation Union (IUCN). IUCN, bekannt durch ihre Rote Liste gefährdeter Arten, koordiniert den Naturschutz weltweit. Inwieweit hiervon zukünftig positive Akzente auf die deutsche Biodiversitäts-Strategie ausgehen werden, ist noch offen, aber ein verstärktes Engagement der Bundesregierung lässt sich unter anderem in der Ausrichtung des nächsten CBD-Gipfels 2008 erkennen. Neben Klimaschutz soll das Thema Biodiversität zu einem Schwerpunkt deutscher UAPOL der nächsten Jahre werden.

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Seit dem Umzug nach Berlin setzt sich die Bundesregierung erfolgreich für die Ansiedlung von Sekretariaten internationaler Umweltabkommen und thematisch damit verbundener Organisationen der Vereinten Nationen in Bonn ein. Inzwischen haben zwölf UN-Organisationen ihren Sitz nach Bonn verlegt, darunter das Klimasekretariat und das Wüstensekretariat. Inzwischen ist Bonn ein Ort regulär stattfindender internationaler Umwelt- und Entwicklungskonferenzen. Trotz dieser insgesamt sehenswerten Bilanz der deutschen UAPOL zeigen sich seit einigen Jahren Schwächen, die das Positivimage des umweltpolitischen Gipfelstürmers schmälern. Ursachen dieser Schwächen finden sich in ideologisch-strategisch begründeten Rahmenfaktoren deutscher UAPOL und den damit eng verwobenen Veränderung institutioneller und situativer Handlungsbedingungen. Diese Faktoren haben immer die Richtung deutscher UAPOL mitbestimmt, erfordern aber in Zukunft eine Neuausrichtung der deutschen UAPOL.

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Ideologie und Strategie – Motor und Bremser deutscher UAPOL

Deutsche Politik wird durch die ordnungspolitische Tradition geprägt. Dies zeigt sich in der Dichte umweltpolitischer Gesetzgebung. Der regulativ-normative Politikansatz prägte auch die deutsche UAPOL von Beginn an (Weale 1992). So setzte Deutschland in seiner frühen europäischen, aber auch in der internationalen Umweltpolitik auf die Festlegung von Grenzwerten und der Vereinbarung völkerrechtlich verbindlicher Verträge. Wesentliche Triebfeder hierfür ist zum einen das Ziel, die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft durch die Angleichung der umweltpolitischen Rechtsnormen grenzüberschreitend zu gewährleisten (Wurzel 2003). Zum anderen ist das Vertrauen auf die Kraft völkerrechtlich verbindlicher Regeln die ultima ratio deutscher Politik. Während Deutschland zu Beginn der internationalen Umweltpolitik mit dieser Taktik weithin Erfolge aufwies, erweist sich diese in jüngster Zeit als immer weniger effektiv. Mit der sich abzeichnenden Tendenz der internationalen Politik zu mehr Flexibilität im Rahmen des soft-law-Ansatzes – darunter fallen nicht verbindliche Aktionsprogramme, wirtschaftliche Instrumente des Umweltschutzes, thematisch begrenzte Initiativen von Staaten und Staatenbündnissen im Sinne von Zweckbündnissen (coalitions of the willing), informelle Partnerschaften und Netzwerke – tat sich Deutschland lange Zeit schwer (Wurzel 2002: 6). Dabei zeigt gerade das Beispiel der Rheinschutzkooperation, dass soft-law-Ansätze, wie sie im Aktions-

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programm zum Schutz des Rheins verwirklicht wurden, erfolgreicher sein können als umweltpolitisches hard law (Holtrup 1999).3

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Der Fall der Klimapolitik

Gefangen in historisch bedingten Normvorstellungen, leidet die Strategie Deutschlands oft an mangelnder Flexibilität. Nach den positiven Erfahrungen des Montrealer Protokolls zum Schutz der Ozonschicht (Benedick 1991) versuchte Deutschland den völkerrechtlich verbindlichen Protokollansatz auf neue Problembereiche wie die Biodiversität und den Klimaschutz anzuwenden (Oberthür/ Ott 2000). Auch wenn das endgültige Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls 2005 gemeinhin als großer Erfolg und Manifestation der Vorreiterrolle deutscher UAPOL gefeiert wird (Ott 2004), vermag ein genauerer Blick auf die tatsächlichen Effekte für die Bekämpfung der Erderwärmung nicht ganz von der Modellhaftigkeit des Protokollansatzes zu überzeugen. Mit dem Festhalten an der Protokollstrategie hat Deutschland seine globalen Klimaschutzziele nur unzureichend verwirklichen können. Die zeitaufwändigen und komplizierten Verhandlungen führten zu weitreichenden Zugeständnissen und Aufweichungen der Verpflichtungen. Das Ziel, durch Reduktionen der Emissionen der im Anhang B des Protokolls aufgeführten Staaten die Treibhausgasemissionen zwischen 2008 und 2012 um 5,1% bezogen auf 1990 zu reduzieren, wird – soviel steht heute bereits fest – nicht erreicht. Wichtige Industriestaaten, so zwei der größten Treibhausgasemittenten, die USA und Australien, konnten nicht für den Protokollansatz gewonnen werden. Russland ließ sich seine Ratifizierung des Protokolls durch massive Unterstützung insbesondere Deutschlands im Rahmen der Verhandlungen zur russischen WTO-Mitgliedschaft abtrotzen, signalisierte aber bereits, dass es bis zum Beginn einer substantiellen Emissionsstrategie die Entwicklungen in der Frage der Einbindung der Schwellen- und Entwicklungsländer abwarten werde (Fischer/Eich/Hake 2006: 11).4 Eine erfolgversprechende Strategie, wie mittelfristig die Schwellen- und Entwicklungsländer eingebunden werden können, die

3 Diese Thematik führt in die seit etwa 15 Jahren geführte Debatte um die Erfolgskriterien internationaler Umweltpolitik. Ein abschließendes Ergebnis zur Operationalisierbarkeit allgemeingültiger Erfolgskriterien liegt bis heute jedoch nicht vor. 4 Angesichts der andauernden Rezession und Umstrukturierung der russischen Wirtschaft übertrifft das Land derzeit ohne spezielle Reduktionsstrategien die Kyotovereinbarung. Russland setzt massiv auf die strategische Karte eines politischen Tauschhandels. Die Einbindung Russlands in den Kyotoprozess sollte daher nicht als zu großer Erfolg gewertet werden.

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weiterhin auf eine Verknüpfung von wirtschaftlicher, sozialer und umweltpolitischer Nachhaltigkeit bestehen und damit einseitige Reduktionsstrategien als entwicklungshemmend ablehnen, lässt auf sich warten (Höhne 2005). Die verbindliche Einbindung der Schwellen- und Entwicklungsländer wie China und Indien als zukünftig große Emittenten aber war, neben der Forderung der uneingeschränkten Anwendung flexibler Mechanismen, eine der erklärten Bedingungen der USA, damit sie das Kyoto-Protokoll akzeptieren.5 Nach dem Ausscheiden der USA und Australiens verfolgte Deutschland im Rahmen der EU weiterhin seine Vorreiterrolle und hielt am Protokollansatz fest. Derzeit ist die EU neben Japan, Kanada, der Schweiz, Liechtenstein, Monaco und den mittel- und osteuropäischen Staaten die einzige Region weltweit, in der die Emissionen bis 2012 absolut sinken müssen.6 Nach neueren Berechnungen steigen die Emissionen hingegen um 20% gegenüber dem Basisjahr. Nur die Sonderrolle der EU, die es ihr ermöglicht, als Staatengruppe die Emissionsreduktionsverpflichtungen unterschiedlich stark auf die Mitgliedsländer zu verteilen (burden sharing), sowie die umfassende Einsetzung der flexiblen Mechanismen der Joint Implementation (JI), des Emissionshandels (ET) und des Clean Development Mechanism (CDM)7 erlaubt ihr, die Vorreiterrolle weiterhin einzunehmen. Deutschland und die EU vertraten lange Zeit eine ablehnende Haltung gegenüber dem breiten Einsatz der flexiblen Mechanismen, erkannten aber, dass sie ohne diese keine Erfolge aufweisen würden. Im Rahmen der EU tragen Deutschland (60%) und Großbritannien (21%) den größten Anteil an den Reduktionen. Für das KyotoProtokoll insgesamt ergibt sich hieraus: Deutschland und Großbritannien übernehmen innerhalb der EU 80% der Reduktionsverpflichtungen, global 60%. Angesichts dieser Vorraussetzungen und der noch ungelösten Aufgaben von einem internationalen Erfolg des Protokolls zu sprechen, ist nicht überzeugend. Deutschland ist zweifellos Vorreiter bei den Reduktionen, aber zu einem hohen Preis: Das Protokoll verfehlt insgesamt sein Ziel, die großen Emittenten sind weiterhin nicht mit von der Partie, die positiven Reduktionseffekte, die mit relaOb die USA bei Erfüllung dieser Bedingungen tatsächlich dem Protokoll beigetreten wären, darf bezweifelt werden. Mit den klaren Forderungen der Byrd-Hagel-Resolution im Vorfeld der Kyoto-Verhandlungen 1997 war das Protokoll für die USA bereits ‚dead on arrival’. Die Argumentation der USA durch die Byrd-Hagel- Resolution erscheint sich zwar auf den ersten Blick einfach zu erschließen, in der Realität sind die Gründe der Ablehnung jedoch weitaus vielschichtiger und grundsätzlicher Natur, die auch in der politischen Ökonomie des Landes verwurzelt sind. Dies wurde von vielen europäischen Politikern, Wissenschaftlern, und Umweltaktivisten ungenügend reflektiert. 6 Die Verpflichtung der EU beläuft sich auf 8% gegenüber dem Basisjahr 1990. 7 Vgl. hierzu die Informationen auf der Internetseite des BMU: http://www.bmu.de/ueberblick/klima_ und_energie/aktuell/4039.php (Zugriff 24.07.2006). 5

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tiv geringem finanziellem Einsatz durch den Mauerfall (wind fall profit) und den wirtschaftlichen Niedergang sowie die Umstrukturierung Ostdeutschland in Anspruch genommen werden konnten,8 fallen zunehmend weg, und das chronisch schwache Wirtschaftswachstum allein reicht nicht aus, um die weiteren Verpflichtungen zu erfüllen. Der wachsende internationale Druck sowie die normative Kraft der politischen Realität führen schließlich zu langsamen Veränderungen der deutschen Strategie. Zwar wird Deutschland auch künftig am erweiterten Protokollansatz festhalten, vermeidet es aber, den Begriff ‚Kyoto’, der bei den Kontrahenten des Protokolls inzwischen als ‚no-no’ gilt, zu sehr zu strapazieren. Nachdem Deutschland auch bei der Durchsetzung seines umweltpolitischen Credos des Verursacherprinzips und der strengen Grenzwertpolitik nachgeben musste (so hat es sich lange Zeit gegen die uneingeschränkte Anwendung der flexiblen Mechanismen CDM, ET und JI gewandt, insbesondere mit dem Hinweis auf die historische Verantwortung der Industriestaaten), zeigt es heute eine zunehmend pragmatische Position, in der strategische klimapolitische Partnerschaften – beispielsweise mit China oder Indien als sogenannte anchor states – eine wachsende Bedeutung gewinnen. Ziel ist es, auf dem Weg einer bilateralen Kooperation mit diesen Schlüsselstaaten weitere Verbündete zu gewinnen, um so Staaten an den Klimaschutz näher heranzuführen. In diesem Zusammenhang wird intensiv über mögliche Kooperationsstrukturen außerhalb des Kyoto-Protokolls auf Basis der Klimarahmenkonvention nachgedacht, die es ermöglichen sollen, die USA und Australien wieder mit einzubinden. Wie dies genau geschehen soll, ist bisher nicht klar (Benedick 2005). Dies liegt teilweise auch daran, dass innerhalb Deutschlands und der EU der politische Konsens klar auf ein Folgeprotokoll ausgerichtet ist, in dessen Rahmen die Vorreiterrolle weiterhin übernommen werden soll. Die Hoffnung, ein Ausharren auf der derzeitigen Strategie, gepaart mit der Ausweitung der flexiblen Mechanismen, würde die Nachzüglerstaaten wie die USA oder Australien – insbesondere unter der Bedingung veränderter politischer Kräfte in den jeweiligen Ländern – mittelfristig zum Einlenken bringen, erscheint nicht realistisch. Politische Öffnung und Flexibilisierung sind das Gebot der Stunde, dem sich auch die deutsche UAPOL stärker verpflichten muss (Fischer/Eich/Hake 2006: 27-32).

8 Es soll an dieser Stelle nicht der Eindruck erweckt werden, dass allein der wind fall profit des Mauerfalls es Deutschland ermöglichte, seine Vorreiterrolle in der Klimapolitik einzunehmen. Zweifellos haben politische Maßnahmen, technische Modernisierung und Strukturwandel und der Anstieg der Energiepreise ebenfalls einen wichtigen Einfluss, aber bisher nicht den entscheidenden.

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Komplexe Probleme erfordern komplexes Handeln – das Dilemma der Politikvermittlung

Die Notwendigkeit zur Aufweichung des traditionellen ordnungspolitischen Strategieansatzes hin zu mehr Flexibilität und soft-law-Praxis ergibt sich nicht nur aus der Veränderung der internationalen politischen Rahmenbedingungen, sondern auch aus der wachsenden Problemstellung der Umweltpolitik selbst, und zwar in doppelter Hinsicht: Erstens waren in den siebziger und achtziger Jahren Umweltverschmutzung und ihre Ursachen vergleichsweise relativ leicht zu identifizieren. Die Ursache-Wirkung-Beziehungen waren bekannt und technische endof-pipe-Lösungen, wie der Einsatz von Filteranlagen oder der Bau von Kläranlagen, brachten effektive Lösungen. Die Grenzwertpolitik und die BAT-Politik stellten eine ideale Ergänzung hierzu dar. Aufgrund der für jeden sichtbaren Umweltverschmutzungen – abgestorbene Bäume im Schwarzwald und tote Fische im Rhein – konnte sich die Bundesregierung zweitens auf eine veritable Unterstützung der öffentlichen Meinung verlassen. Umweltpolitik lag im Trend, mit ihr konnten Wahlen gewonnen und neue politische Parteien etabliert werden. Auch international war Umweltpolitik ein Thema, in dem Deutschland außenpolitisches Profil gewinnen konnte, ohne zu sehr auf die Vergangenheit oder die Gegebenheiten der deutschen Teilung Rücksicht nehmen zu müssen. Bis zum Beginn der neunziger Jahre hielt dieser Trend an. Danach stellen sich Veränderungen der situativen Handlungsbedingungen ein, die eine Neuorientierung der umweltpolitischen Strategie erfordern. Probleme wie der grenzüberschreitende Gewässerschutz im gesamten Einzugsgebiet eines Flusses oder Meeres, die Bekämpfung diffuser Verschmutzungen, Klimawandel, Biodiversität, Effektivitätssicherung internationaler Umweltpolitik oder nachhaltige Entwicklung, mit denen deutsche UAPOL heute konfrontiert ist, sind komplex und stehen in vielfacher Wechselwirkungen mit wirtschaftlichen, sozialen und internationalen Politikthemen. Dies erfordert eine entsprechende Neuausrichtung der UAPOL sowohl in der Problemwahrnehmung als auch der Bearbeitung. Einfache Lösungen stehen nicht mehr zur Verfügung. Maßnahmen in der Klimapolitik beispielsweise betreffen heute jeden einzelnen, sei es durch Projekte im Verkehr oder bei der Häuserdämmung. Maßnahmen, die nur wenige Akteure – etwa aus der Schwerindustrie oder der Stromwirtschaft – einbeziehen, reichen nicht aus. Dies zu vermitteln und in Zeiten drängender wirtschaftlicher und sozialer Probleme die Unterstützung der Wähler zu erlangen, fällt schwer. Mit größerer Komplexität eines Problems verliert dies zugleich auch die Profilschärfe, und die Vermittlung der notwendigen Eingriffe fällt noch schwerer.

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Zugleich steht die UAPOL vor dem Dilemma, dass sie ein Opfer ihres eigenen Erfolges ist. Zwar sind die Umfragewerte für eine engagierte Umweltpolitik Deutschlands weiterhin hoch, bei der letzten Umfrage 2004 meinten immerhin noch 63% der Deutschen, die Bundesregierung solle mehr für den Umweltschutz tun. Geht es aber um konkrete Maßnahmen oder gar um persönliche Verhaltensänderung, fällt die Unterstützung deutlich geringer aus (Kuckartz/RheingansHeintze 2006). Denn die Umweltsituation Deutschlands und Europas kann sich sehen lassen: Längst schwimmt wieder der Lachs im Rhein, rauchen keine Schlote mehr im Ruhrgebiet. Die für viele unsichtbaren ‚modernen’ Umweltprobleme des Klimawandels oder der Biodiversität erzeugen keinen direkten Handlungsdruck mehr. Die Politik leidet an einem Vermittlungsproblem und versucht den Druck durch Inszenierung und Kommunikation zu erzeugen.9 Aber auch durch einprägsame Schlagworte oder dramatische Szenarien konnte sich die Umweltpolitik als leitende Handlungsmaxime nicht durchsetzen, wie der Soziologe Niklas Luhmann bereits vor 20 Jahren voraussagte: Das überraschende Auftreten eines neuartigen Ökologiebewusstseins hat wenig Zeit gelassen für theoretische Überlegungen. […] und das Theoriedefizit wird mit moralischen Eifer kompensiert. Die Absicht der Demonstration guter Absichten bestimmt die Formulierung des Problems. So diskutiert man aufs Gratewohl über eine neue Umweltethik, ohne die Systemstrukturen zu analysieren, um die es geht. (Luhmann 2004 [1986]: 19)

Das Problem von Wahrnehmung, Vermittlung und Durchsetzung ist bis heute aktuell. Bezeichnend hierfür ist, dass Umweltthemen im Wahlkampf der Parteien 2005 fast keine Rolle spielten (Lebert 2005). Mit zunehmender wirtschaftlicher Stagnation seit Mitte der neunziger Jahre tritt die Debatte über den alten Gegensatz von Ökologie und Ökonomie erneut in den Vordergrund und drängt die Umweltpolitik in die Defensive (Troge 2005). Unter diesen Bedingungen wird es schwieriger, international eine Vorreiterrolle einzunehmen, die auch national mit steigenden Kosten verbunden ist. Unter dem wachsenden wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Druck baut die Bundesregierung verstärkt auf thematische und diplomatische strategische Partnerschaften. Nachdem sich auf dem Weltgipfel Rio+10 in Johannesburg abzeichnete, dass sich

Selten war die Berichterstattung in den Medien zu einem umweltpolitischen Thema so intensiv und fachlich fundiert wie im Fall des Klimaschutzes. Trotzdem erreicht die tatsächliche Dramatik des Klimawandels den Bürger nur peripher als Zuschauer mit einem unguten Gefühl. Ein konkretes Handeln entsteht dadurch jedoch nicht.

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Deutschland mit seiner Maximalforderung einer Weltumweltorganisation nicht durchsetzen konnte, beschritt es einen praktikableren Mittelweg der coalitions of the willing, indem es außerhalb des UN-Gipfels eine Energieinitiative startete. Zusammen mit der EU und einigen anderen dutzend Staaten erreichte Deutschland die Unterzeichnung einer Erklärung, welche die Förderung und Anwendung erneuerbarer Energien zum Ziel hat und über die Gipfelerklärungen weit hinaus geht (Rechkemmer/Falk 2004). Dieser Initiative folgte 2004 in Bonn die internationale Konferenz über erneuerbare Energien, Renewables 2004.10 Parallel dazu findet seit einigen Jahren eine immer stärkere Verknüpfung der Themen Energie und Klimaschutz statt. Aufgrund der großen wirtschaftlichen Bedeutung der Energieversorgung erhofft man sich auf diesem Weg, auch klimapolitischen Maßnahmen neues Gewicht zu verleihen. Energiepolitik avanciert damit von der Residualkategorie des Klimaschutzes zum neuen Zugpferd der Umwelt- und Klimapolitik, sowohl national als auch international.11 Eng hiermit verbunden sind die Erschließung neuer Absatzmärkte deutscher Umwelttechnologie und damit eine direkte Standortförderung der deutschen Wirtschaft. Dass Umwelt und Wirtschaft nicht grundsätzlich im Gegensatz zueinander stehen müssen, zeigen die Zahlen. Die unter dem Schlagwort „ökologische Modernisierung“ angetretene rot-grüne Regierung hat tatsächlich im Rahmen der Politik zur Förderungen erneuerbarer Energien und der ökologischen Steuerreform positive Impulse für die Wirtschaft und den Arbeitsmarkt geschaffen. Die weltweite Führungsrolle im Export von Umwelttechnologie fördert diesen Trend. So wurden 2004 in Deutschland Umwelt- und Klimaschutzgüter im Wert von 55 Mrd. Euro produziert und 1,476 Mio. Menschen im Umweltschutz beschäftigt (BMU 2006a).12 Um diesen Effekt zu konservieren und auszubauen, bedarf es nach Ansicht Jänickes des Ausbaus der Vorreiterrolle. Nur so lassen sich die first mover advantages, die vom Pionierverhalten in der Umweltechnologie geprägt sind, optimal nutzen (Jänicke 2003). Doch nicht nur dem gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Druck versucht diese Strategie Rechnung zu tragen. Auch innerhalb der Regierung muss sich Vgl. hierzu die Informationen auf den Internetseiten des BMU: http://www.erneuerbareenergien.de/inhalt/5382/main/; http://www.bmu.de/erneuerbare_energien/erneuerbare-energien-konfe renz_2004/dokumente/doc/20073.php (Zugriff 28.05.2006). 11 Einen deutlichen Hinweis darauf geben die für diese Politikbereich originär zuständigen Fachressorts BMU, BMWI sowie das Auswärtige Amt unter http://www.bmu.de, http://www.bmwi.de, http://www. auswaertiges.de. 12 Positive Effekte der Umweltpolitik auf die wirtschaftliche Entwicklung lassen sich jedoch nicht nur auf die rot-grüne Regierungskoalition zurückführen, sondern auch auf die vorangegangenen Regierungen, die mit ihrer Politik ebenfalls wichtige Rahmenbedingungen schafften. 10

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Umweltpolitik immer wieder Handlungsfreiräume erkämpfen. In Zeiten knapper öffentlicher Mittel gilt die Maxime des Finanzministers: ‚Alles ist erlaubt, solange es nichts kostet’. In der Wirtschaft hat sich die Überzeugungskraft der positiven Effekte der Umweltgüterindustrie nicht flächendeckend durchgesetzt. So geriet die rot-grüne Regierung Gerhard Schröders unter Druck der Wirtschaft, die eine isolierte Vorreiterrolle Deutschlands und der EU in der Klimapolitik unter ökonomischen Gesichtspunkten zunehmend in Frage stellte. Schröder selbst maß dem Thema aus umweltpolitischer Sicht ebenfalls eine geringere Bedeutung bei als einige seiner Kabinettskollegen. Zur gleichen Zeit etablierte sich Großbritannien unter der Führung Tony Blairs, zuerst im Rahmen der G8 in Gleneagles, später auch in Europa als neuer Vorreiter der Klimapolitik (Ochs 2005). Zählten Deutschland und Großbritannien bis dahin zu den wichtigsten europäischen strategischen Verbündeten in der Frage, traten im Folgenden Spannungen auf. Während Deutschland weiter an der Kyoto-Strategie festhält und nur zögerlich für mehr Flexibilisierung eintritt, zeigt Großbritannien eine offensive Strategie. Dies geht soweit, dass Blair anlässlich einer Rede in Berlin im November 2005 den Protokollansatz offen kritisierte und dazu aufforderte, bindende Ziele und Zeitpläne sowie drastische, teure und kurzfristige Emissionsreduktionen über Bord zu werfen und stattdessen in Zeiten wirtschaftlicher und sozialer Probleme neuen technischen Lösungen den Vorzug zu geben.13 Die insgesamt dennoch günstige Symbiose von high und low politics, wie sie in der Verknüpfung der Themen Energie und Klimaschutz entstanden ist, bietet sich für andere schwierige Themen der UAPOL, wie die Biodiversität oder die Nachhaltigkeit, nicht an. So scheiterte die deutsche Nachhaltigkeitspolitik bisher an der ökonomischen Realität. Beinahe inflationär verwendete Gerhard Schröder diesen Begriff für weite Bereiche der Politik, von der Arbeitsmarkt- über die Finanz- bis hin zur Sozialpolitik. Die Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik zeigen auch nach dem Regierungswechsel nur sehr schwache positive Effekte. Der Begriff der Nachhaltigkeit ist in der Gesellschaft zunehmend diskreditiert.

Vgl. „PM reflects on 'blunt truth' of climate change“, http://www.number-10.gov.uk/output/Page8437 .asp (Zugriff 02.05.2006).

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Deutsche UAPOL gefangen im Netz nationaler und internationaler Strukturen

Eine erfolgreiche internationale umweltpolitische Führungsrolle wird neben situativen maßgeblich geleitet von institutionellen Handlungsbedingungen eines Staates. So lassen die hohen Anforderungen komplizierter vielschichtiger Umweltprobleme auch die Organisation des politisch-administrativen Entscheidungsprozesses komplexer werden. Der horizontale (interministerielle) und vertikale (Bund, Länder, EU, gesellschaftliche Akteure) Abstimmungsbedarf in Deutschland ist sehr groß. Durch das internationale Engagement Deutschlands sowie die besonderen Erwartungen, die an Deutschland herangetragen werden, hat sich in vier Jahrzehnten ein dichtes Netz formeller und informeller Kooperationsstrukturen herausgebildet. Dass in diesem Dickicht von formellen Beratungen, Entscheidungen, Gremien und informellen Konsultationen und Einflussnahmen nicht immer das optimale Ergebnis für die Umweltpolitik entsteht, mag man bedauern, ist aber originärer Charakter jeder Politikformulierung. Insgesamt jedoch sind die institutionellen Handlungsbedingungen gut auf die neuen Herausforderungen der internationalen Umweltpolitik abgestimmt. Suboptimale Ergebnisse oder sogar Rückschläge in der internationalen umweltpolitischen Führungsrolle sind nicht Ausdruck mangelhafter Strukturen oder der unzureichenden Berücksichtigung des umweltpolitischen Querschnittcharakters. Sie sind vielmehr das Ergebnis von politischer Prioritätensetzung, bestimmten Interessenkonstellationen und mangelnder Entschlusskraft. Institutionelle Reformen können diese nicht ersetzen (Fischer/Holtrup 1998: 136). Gleichwohl bedarf es auch in den institutionellen Handlungsbedingungen einer Anpassung an die internationalen Anforderungen. Dies betrifft zum einen den nationalen Bereich, zunehmend auch den europäischen und globalen. Längst existiert keine eigenständige deutsche UAPOL innerhalb Europas mehr. Durch die schrittweise Vergemeinschaftung der Umweltpolitik, gefördert maßgeblich durch deutsches Engagement, ist Europäische Umweltpolitik deutsche Umweltinnenpolitik. Institutionell hat Deutschland darauf entsprechend reagiert. So setzen sich einzelne Abteilungen des BMU in über 90% ihrer Fälle mit EU-Fragen auseinander. Das BMU ist damit neben dem BMWI eines der am meisten ‚europäisierten’ Ressorts in der Bundesregierung. Ob dies von Vorteil oder Nachteil ist, ist bisher nicht entschieden. Das komplizierte und oft undurchschaubare Verfahren der Entscheidungsfindung insbesondere bei komplexen Umweltthemen eröffnet die Möglichkeit (und dieser Weg ist vom BMU häufig auch genutzt worden), über den internationalen Umweg weitreichendere nationale Ziele zu vereinbaren, als dies im nationalen Prozess möglich gewesen wäre (Hey 2004;

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Woll 2006). Auf ähnliche Weise setzt Deutschland diese Strategie auch auf internationaler Ebene ein. So ist beispielsweise die Problematik der Klimapolitik so komplex, dass die Folgen für einen Staat zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Kyoto-Protokolls nicht in Gänze nachzuvollziehen sind. Darauf zu hoffen, dass jene Staaten, die sich nur zögernd dem internationalen und medialen Druck gebeugt haben, im Folgenden die Vereinbarungen eins zu eins einhalten werden, ist, wie das Beispiel USA zeigt, nicht unbedingt realistisch. In technischen Fragen des Umweltschutzes, den sogenannten low politics, ist für die deutsche Politik das BMU sowohl innerhalb der EU wie im weiteren internationalen Rahmen zumeist federführend.14 Im Rahmen von Vertragsvereinbarungen und internationalen Konferenzen kommt es zu einer Kompetenzaufteilung der umweltpolitischen Schlüsselressorts, insbesondere zwischen BMU, BMWI, BMZ, AA und Kanzleramt. Der Regierungsübernahme der rot-grünen Koalition 1998 folgte kein umweltpolitischer Quantensprung. Dies war auch nicht zu erwarten, denn schon unter der Regierung Kohl zeichnete sich Deutschland durch eine gute Integration umweltpolitischer Belange in den unterschiedlichen Fachressorts aus (Fischer/ Holtrup 1998). Dennoch hat die Umweltpolitik sowohl national als auch internatonal neuen Schwung erhalten und rangierte zumindest bis zu Beginn der zweiten Amtszeit der Regierung Schröder weit oben auf der Prioritätenliste. Als Folge hieraus hat sich die Position des BMU innerhalb der Regierung nachhaltig gefestigt und die Thematik wird verstärkt ressortübergreifend bearbeitet. Bestanden lange Zeit teils öffentlich, teils intern schwelende Konkurrenzen zwischen BMU und AA in der Gestaltung der UAPOL, so sind diese in den letzten Jahren besserer Kooperation und professioneller Arbeitsteilung gewichen. Um die Bedeutung der UAPOL als wichtiges außenpolitisches Betätigungsfeld zu unterstreichen, richtete das AA am 1. August 2001 einen „Beauftragten für umwelt- und biopolitische Fragen“ ein. Ihm zugeordnet ist der „Arbeitsstab für umwelt- und biopolitische Fragen“. Ziel dieser Struktur ist es, Interessen und Profil Deutschlands in der internationalen Umwelt- und Biopolitik durchsetzen zu helfen. Sie soll außerdem zur Verknüpfung der internationalen mit der nationalen Debatte beitragen. Der Beauftrage des AA ist derzeit ein ehemaliger Mitarbeiter des BMU. Gleichzeitig erfolgte eine verbesserte Integration der Umweltpolitik in andere Sektorpolitiken wie Agrar-, Verkehrs-, Bau- und Finanzpolitik (Jänicke 2005). Das Lange Zeit war das BMWI der Dreh- und Angelpunkt für EU-Politik. Mit der Ausdehnung der EUUmweltkompetenz auf die supranationale Ebene ist die Leitung in weiten Bereichen auf das BMU übergegangen, oder es besteht eine gemeinschaftliche Verantwortung mit dem BMWI (z.B. Klima und Energie) oder dem BMZ (z.B. im Bereich Nachhaltige Entwicklung).

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sogenannte Green Cabinet, ein ressortübergreifender Staatsekretärausschuss, soll die Integration der Umweltpolitik als Querschnittspolitik weiter unterstützen. Das Kanzleramt unterhält eigens eine Koordinierungsstelle, die mit einem Mitarbeiter des BMU besetzt ist (Jacob/Volkery 2006). Die Bilanz der rot-grünen Koalition zeigt auch, dass mit einer institutionellen Umstrukturierung nicht automatisch eine bessere Politik einhergeht. Bundesumweltminister Jürgen Trittin brachte Vieles auf den Weg: Atomausstieg, Ökosteuer, Dosenpfand, Emissionshandel, Förderung erneuerbarer Energien. Aber im inhaltlichen Wettstreit insbesondere mit dem Wirtschafts- und dem Verkehrsministerium unterlag Trittin oft. So war Energieeffizienz im BMWI lange Zeit kein dringendes Thema. Dies änderte sich erst zum Ende der Regierungszeit Schröders. Und die rot-grüne Verkehrspolitik verdient nicht das Prädikat ‚ökologisch nachhaltig’. Institutionelle Reformen sind wichtig, aber eben kein Substitut für politischen Willen. Auch innerhalb der EU tat sich Deutschland schwer, jenseits des klimapolitischen Rampenlichtes immer eine überzeugende Führungsrolle zu präsentieren. Besonders enttäuschend entwickelte sich der Streit um die Altautorichtlinie, in der Gerhard Schröder, massiv gedrängt von der deutschen Autoindustrie, in letzter Minute seinen Umweltminister zwang, die ökologisch fortschrittliche Regelung, die bereits im Dezember 1998 einvernehmlich vom EU-Umweltministerrat beschlossen worden war, zu blockieren. Zugleich nutzte Schröder die deutsche Ratspräsidentschaft, um seine spanischen und britischen Kollegen zu überreden, ebenfalls auf ihre Umweltminister Druck auszuüben. Am Ende entschieden Ministerrat und Parlament im Mai 2000 in einem Verhandlungsmarathon für die Annahme der Richtlinie. Dies war eine deutliche Kritik an der Führungsrolle Deutschlands und hat dem Ansehen des ‚ehrlichen Advokaten’ in der UAPOL sehr geschadet. Als Folge dieser Affäre strukturierte Deutschland seine Umweltpolitikkoordination mit Brüssel neu: Im Herbst 2000 wurde ein dreistufiger Koordinationsprozess geschaffen. Auf der ersten Stufe treffen sich die Europabeauftragten der Fachressorts einmal wöchentlich, wobei das AA die Organisation der außenpolitisch relevanten Fragen koordiniert, die im Rahmen des COREPER II (Comité des représentants permanents, dt.: Ausschuss der ständigen Vertreter) verhandelt werden (high politics). Die übrigen Themen des COREPER I (low politics) übernimmt das BMWI. Auf der zweiten Stufe treffen sich die Europaabteilungsleiter im zweiwöchentlichen Rhythmus, auf der dritten Stufe behandeln die Staatssekretäre etwa monatlich noch alle übrig gebliebenen strittigen Themen. Auch die schiere Größe der deutschen Delegation (je nach Thema entsendet Deutschland bis zu 15 Vertreter der beteiligten Fachressorts) kann zu Problemen führen, wenn nicht mehr mit einer Stimme gesprochen wird (Wurzel 2002: 14).

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Deutschland besitzt international fast keinen eigenständigen Handlungsspielraum mehr. Zu dicht ist das Netz der notwendigen Abstimmungen mit den europäischen Nachbarländern und der Kommission – ohne Europa geht nichts, auch international. Dies bedeutet für Deutschland einen graduellen Verlust an Eigenständigkeit und Profil in der UAPOL. Es impliziert zugleich aber auch die Chance, mit Unterstützung der EU international größeres Gewicht zu erlangen, als es ein einzelner Staat in der globalisierten Welt noch kann. Das Lobbying im Bereich der internationalen Umweltpolitik praktiziert Deutschland in der EU inzwischen recht erfolgreich. Es bedient sich dabei der Strategie der key actor states, in dem es mit Gleichgesinnten eine Gruppe von Staaten bildet, die eine Vorreiterrolle einnehmen. Jene Länder, welche die Kommission (die das alleinige Vorschlagsrecht in diesem Politikbereich besitzt) von den Vorteilen ihrer Ansätze überzeugen können, bestimmen danach die Geschwindigkeit und das Ziel eines Umweltthemas innerhalb der EU und darüber hinaus (Hey 2004: 14). Deutschland nutzt diese Strategie beispielsweise in der Weiterführung der Reform der globalen Umweltpolitik, indem es mit Frankreich als Sprachrohr weiterhin die Etablierung einer Weltumweltorganisation propagiert und damit die EU-Position prägt (obgleich auch innerhalb der EU keine vollständige Übereinstimmung bei diesem Thema herrscht).

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Ausblick

Wohin geht die Entwicklung deutscher Umweltaußenpolitik? Wird Deutschland weiter als Gipfelstürmer der dreifachen Herausforderung erfolgreicher UAPOL – innovativ, reaktiv und kooperativ zu sein – gerecht werden? Die Analyse zeigt eine gemischte Bilanz, die je nach Betrachtungsweise graduell unterschiedlich ausfällt. Insgesamt aber kann Deutschland zu Recht das Prädikat des Gipfelstürmers für sich beanspruchen. Vieles hat es auf den Weg gebracht, nicht nur in der ‚großen’ und deutlich sichtbaren UAPOL, sondern auch und vor allem in der umweltpolitischen Kärrnerarbeit. Beim Blick in die Zukunft lässt sich schon heute kontstatieren, dass die deutsche UAPOL vor einem Paradigmenwechsel steht, dessen Verzögerung sie in den letzten Jahren bereits viel Schwung gekostet hat. Die Umweltprobleme der Zukunft sind komplex und häufig global. Sie fordern den Staat in vielfacher Hinsicht: in der Problemwahrnehmung (Komplexität und Querschnittscharakter der Probleme), der Problemvermittlung und der Problembearbeitung. Der ordnungspolitisch und völkerrechtlich orientierte Handlungsansatz stößt hier an seine Grenzen. Zugleich unterliegt die Struktur der internationalen Politik einem stän-

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digen Wandel. Nach dem Ende der Bipolarität ist nicht das Zeitalter des Multilateralismus angebrochen, allenfalls des „Multilateralismus à la carte“ (Pallemaerts 2003). Staaten gehen nicht mehr um jeden Preis internationale Vereinbarungen ein, und internationale Kritik wird, wie das Beispiel USA und Kyoto-Protokoll zeigt, billigend in Kauf genommen. Dieses Verhalten führt multilaterale Politik nicht ins Abseits, sondern betont die Bedeutung strategischer Partnerschaften, wie sie u.a. in der Etablierung der coalitions of the willing zum Ausdruck kommen. Die internationale Umweltpolitik hat die wachsende Komplexität globaler Umweltprobleme integrativ erfasst und auch innerhalb der EU und Deutschlands ist der Querschnittscharakter der Umweltpolitik institutionell ausreichend erkannt. Trotzdem unterliegen die Probleme weiterhin auf allen Ebenen einer fragmentierten Bearbeitung (Rosenau 2003). Komplexe Herausforderungen erfordern komplexe Antworten in Form multidimensionalem Handelns. Deutschland kann seine Rolle als Gipfelstürmer erfolgreich verteidigen, aber nur, wenn es eine Auffächerung der Strategie zulässt, die – wann immer nötig – mehr Offenheit und Flexibilität in Form von Parallelvereinbarungen, Aktionsprogrammen, bi- und multilateralen Kooperationsabkommen etc. beinhaltet. Gleichzeitig sollte es weniger kräftezehrende Grabenkämpfe um die vermeintlich einzig richtige Strategie führen, sondern sich auf langfristige technische Lösungsansätze fokussieren. Deutschland besitzt hierfür sehr gut strukturierte institutionelle Handlungskapazitäten und kann erfolgreich auf der jahrelangen positiven Arbeit deutscher UAPOL – im Großen wie im Kleinen – aufbauen. Die stärkere Verknüpfung von Umwelt, Wirtschaft und Sozialem bedeutet angesichts der Situation Deutschlands und Europas nicht das Aufflammen alter Konflikte im umweltpolitischen Monopoly, sondern ist ein Zeichen politischen Pragmatismus in schwierigen Zeiten.

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Entwicklungspolitik als globale Strukturpolitik Dirk Messner

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Einführung

Die rot-grüne Bundesregierung definierte 1998 Entwicklungspolitik als „globale Strukturpolitik, deren Ziel es ist, die wirtschaftlichen, sozialen, ökologischen und politischen Verhältnisse in Entwicklungsländern zu verbessern“. So oder ähnlich lauten die Standarddefinitionen eines Politikfeldes, das die Weltgeschichte der Dekolonisation hervorbrachte. Die neue Ministerin im Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), Heidemarie Wieczorek-Zeul, wertete sie unter Berufung auf Willy Brandt zur Friedenspolitik des 21. Jahrhunderts auf und legte damit die Meßlatte für ihre Wirkungen und Erfolge sehr hoch. Schon bei dieser amtlichen Zieldefinition wird deutlich, dass Entwicklungspolitik wesentlich umfassender als das ist, was in der Alltagssprache immer noch „Entwicklungshilfe“ und in der Amtssprache „Entwicklungszusammenarbeit“ (EZ) oder im internationalen Sprachgebrauch Official Development Assistance (ODA) genannt wird. Bei dieser ODA handelt es sich nach der Definition der Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD), deren Development Assistance Committee (DAC) die ODA-Leistungen der OECD-Länder erhebt und bewertet, um unentgeltliche Schenkungen (grants) oder mit einem Schenkungselement von mindestens 25% versehene Leistungen, die von öffentlichen Stellen aus Steuermitteln erbracht werden. Kommerzielle Bankkredite, Direktinvestitionen von Unternehmen in den Entwicklungsländern oder die mit Spenden finanzierten Aktivitäten von Hilfsorganisationen zählen nicht zur ODA. Entwicklungspolitik umfasst auch mehr als den Politikbereich, der im Zuständigkeitsbereich des BMZ liegt. Dieses besitzt keine Zuständigkeit für entwicklungspolitisch wichtige Bereiche: für die Handels- und Rohstoffpolitik (Wirtschaftsministerium), für die internationale Finanzpolitik und damit für das Schuldenmanagement (Finanzministerium), für die globale Umweltpolitik (Umweltministerium) oder für die Humanitäre Hilfe (Auswärtiges Amt). Nicht das BMZ, sondern das Finanzministerium gibt Weisungen an den deutschen Exekutivdirektor im Internationalen Währungsfonds (IWF), dessen Kreditpolitik gegenüber

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den vielen Schuldnerländern weit größeren Einfluss auf deren Wirtschafts- und Sozialpolitik hat als die vom BMZ finanzierten Entwicklungsprojekte. Der vorliegende Beitrag konzentriert sich auf die Diskussion von zwei Aspekten. In Kapitel 2 wird die Multifunktionalität deutscher Entwicklungspolitik im Spannungsfeld von Nord-Süd-Kooperation, nationaler Interessenpolitik, Außenwirtschaftspolitik und der jeweiligen internationalen Großwetterlage herausgearbeitet, die sich sowohl in der programmatischen Entwicklung als auch in den Organisations- und Entscheidungsstrukturen deutscher Entwicklungspolitik reflektiert. In Kapitel 3 wird die sukzessive Ausweitung von Aufgabenfeldern der deutschen Entwicklungspolitik seit den 1990er Jahren diskutiert. Im Zentrum steht insbesondere die Frage nach der Tragfähigkeit des Konzepts der „Entwicklungspolitik als globaler Strukturpolitik“, an dem sich die Bundesregierungen seit 1998 orientieren.

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Grundmuster deutscher Entwicklungspolitik

2.1 Entwicklungspolitik als „multifunktionales Subsystem“ Die Frage, ob die Entwicklungspolitik einen eigenständigen Politikbereich bildet, hat nicht nur mit Ressortzuständigkeiten, sondern noch mehr mit Interessen zu tun, deretwegen sie nach dem Zweiten Weltkrieg von sehr bescheidenen Anfängen in den 1950er Jahren zu einem organisatorisch und instrumentell ausdifferenzierten Subsystem ausgebaut wurde. Die internationale Entwicklungspolitik wird größtenteils von Staaten und internationalen Organisationen, die wiederum von Staaten eingerichtet, finanziert und gesteuert werden, und nur zu einem kleinen Teil von nicht-staatlichen Hilfswerken, die sich mit Spenden finanzieren, gestaltet und durchgeführt. Als Teil internationaler Politik und als wichtigstes Instrument der Nord-Süd-Politik ist sie untrennbar in außen- und sicherheitspolitische sowie außenwirtschaftliche Interessen eingebunden, obwohl sich ihr normatives Zielsystem am „Entwicklungsinteresse“, d.h. der Verbesserung der Lebensbedingungen in den Entwicklungsländern, orientiert (Nuscheler 1995, Steinbach/Niehaus 1995). Entwicklungspolitik ist ein Mehrzweckinstrument (oder in politikwissenschaftlicher Verklausulierung ein „multifunktionales Subsystem“), dessen Potenzial je nach Perzeption von Interessenlagen eingesetzt wird. Die Pluralität von Interessen hat auch eine Pluralität von Einflussnahmen zur Folge, die die entwicklungspolitischen Entscheidungsträger ausbalancieren müssen, z.B. zwischen den Interessen der Exportwirtschaft und den eher humanitären Anforderungen

Entwicklungspolitik als globale Strukturpolitik

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der Kirchen und Hilfsorganisationen, die erheblichen öffentlichen Druck erzeugen können. Die Geschichte der deutschen Entwicklungspolitik zeigt, dass vor allem weltpolitische Situationen und Veränderungen sowie wirtschaftliche Konjunkturzyklen diese Interessenperzeptionen und damit ihre hinter dem normativen „Entwicklungsinteresse“ versteckten Zwecke beeinflussten (Nuscheler 1995, Glagow 1995, Kaiser/Wagner 1991). Die junge Bundesrepublik Deutschland, die in den 1960er Jahren von den USA dazu gedrängt wurde, sich an den sicherheitspolitischen Lasten der Eindämmungspolitik gegenüber dem Kommunismus zu beteiligen, setzte ihre Entwicklungshilfe zunächst gezielt als deutschlandpolitischen Hebel ein, um eine Anerkennung der DDR in der damals entstehenden Dritten Welt zu verhindern (vgl. Bodemer 1974). Erst die Ostverträge und die Aufkündigung der HallsteinDoktrin machten diesen Hebel überflüssig. Beim ersten größeren Konjunktureinbruch nach den Jahren des „Wirtschaftswunders“ wurde dann der Zweck der Exportförderung in den Vordergrund gerückt. Der vom BMZ verbreitete Werbeslogan lautete damals: „Entwicklungshilfe ist, wenn man andere Länder in die Lage versetzt, bei uns zu kaufen.“ Es ging dabei auch darum, die in einer Wirtschaftskrise gewachsenen Vorurteile gegen die Geldverschwendung für die berüchtigten „goldenen Betten“ abzubauen. Der erste große Evaluierungsbericht der westlichen Entwicklungspolitik, der Pearson-Bericht von 1969, führte schon damals die „Krise der Entwicklungshilfe“ auf ihre Instrumentalisierung für geostrategische und kommerzielle Eigeninteressen der Geberländer zurück, wobei sich das geostrategische Interesse auch in einem unterschiedlich hohen Anteil der Militärhilfe niederschlug. Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts trat dieses sicherheitspolitische Interesse zunächst in den Hintergrund. Gleichzeitig verständigten sich die OECD-Länder im Development Assistance Committee nach der Befreiung vom Ballast des Kalten Krieges auf Vergaberichtlinien, die politische Forderungen nach Good Governance, Demokratisierung und Respektierung der Menschenrechte stellten, weil es nun nicht mehr opportun war, auch Diktaturen mit Subsidien zu füttern. Die Terroranschläge vom 11. September 2001 rückten dann wieder schlagartig die Krisenprävention und präventive Sicherheitspolitik mittels Entwicklungspolitik in den Vordergrund.

2.2 Programmatische Konstanten und Wenden in der deutschen Entwicklungspolitik Eingekeilt zwischen mächtigen Ressorts, die als Sachwalter außenpolitischer und außenwirtschaftlicher Interessen fungierten, und mit wenigen Kompetenzen aus-

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gestattet, konnte das BMZ über Jahrzehnte nur auf weltpolitische Großwetterlagen, konjunkturpolitische Zwänge und programmatische Vorgaben, die ihm die Weltbank als Trendsetterin der internationalen Entwicklungspolitik und der IWF als Zuchtmeister der internationalen Finanzpolitik lieferten, reagieren (Glagow 1995, Nuscheler 1995). Dies gilt für die kurzfristige Konjunktur der sog. Grundbedürfnisstrategie in den 1970er Jahren, die auf die Erkenntnis der wachsenden Massenarmut reagierte, und für die wirtschaftsliberale Wende in den 1980er Jahren, in der die Verschuldungskrise dem IWF die Handhabe lieferte, die Schuldnerländer im Rahmen seiner Strukturanpassungsprogramme zu Privatisierung, Liberalisierung und Deregulierung von staatsinterventionistischen Entwicklungsmodellen zu drängen (Holtz 1995). Dem von einer innerpolitischen Reformwelle in der Brandt-Ära getragenen Versuch von Erhard Eppler, kurzfristige Eigeninteressen zurückzustellen und Entwicklungspolitik als langfristig angelegte Sozial- und Friedenspolitik zu konzipieren, folgte nach dem Regierungswechsel von 1982 eine Rolle rückwärts, die auch die weitsichtigen Einsichten des Brandt-Berichtes von 1980 überrollte. Die entwicklungspolitischen „Grundlinien“ von 1986 gaben auf die Gretchenfrage, wem Entwicklungspolitik in erster Linie dienen soll, wieder eine unverblümte Antwort: Sie unterliege „wie die anderen Politikbereiche dem grundgesetzlichen Auftrag, dem deutschen Volk zu nutzen und Schaden von ihm zu wenden“. Beobachter entdeckten eine Entwicklung von der anfänglichen Improvisation über eine Zwischenphase der Innovation zum Pragmatismus. Man könnte aber auch von einem Durchwursteln in den alten institutionellen Gleisen sprechen, das zunehmend Verschleißerscheinungen erkennen ließ. Die Befreiung vom Ballast des Kalten Krieges nahm der Entwicklungspolitik zwar die geostrategische Schubkraft und den Eliten des Südens die Chance, sich durch das Lavieren zwischen den feindlichen Blöcken Gratifikationen für das außenpolitische Wahlverhalten in Gestalt von Subsidien zu beschaffen, beförderte aber auch das Nachdenken über konzeptionelle Neuorientierungen (Messner/ Nuscheler 2001). Es zeichnete sich ein Allparteienkonsens ab, der sich darauf verständigte, die herkömmliche ‚Projektitis’ von isolierten Entwicklungsprojekten durch eine Strukturhilfe abzulösen, die darauf abzielt, die inneren Potenziale, Motivationen und Institutionen zu stärken und die internationalen Rahmenbedingungen für nachhaltige Entwicklung zu verbessern. Hinter diesen unumstrittenen Zielen gab es aber weiterhin erhebliche Mittel- und Zielkonflikte, auch über den vom BMZ verkündeten Primat der Armutsbekämpfung: „Die Armutsbekämpfung ist generell der durchgängige Referenzrahmen und -maßstab der deutschen Entwicklungspolitik, an denen alle Projekte der Zusammenarbeit zu messen sind“ (BMZ 2001).

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Entwicklungspolitik als globale Strukturpolitik

Tabelle 1:

Übersicht über die Kooperationsländer des BMZ

Förderregion

Schwerpunktpartnerlanda)

Partnerlandb)

MOE/NUS

Albanien1), Bosnien-Herzegowina1), Georgien, Mazedonien1)

Armenien, Aserbaidschan, Zentralasien2)

Mittelmeer, Nah- u. Mittelost

Ägypten, Jemen, Marokko, Palästinensische Gebiete, Türkei

Algerien, Jordanien, Mauretanien, Syrien, Tunesien

Afrika südlich der Sahara

Äthiopien, Benin, Burkina Faso, Ghana, Kamerun, Kenia, Malawi, Mali, Mosambik, Namibia, Ruanda3), Sambia, Senegal, Südafrika, Tansania, Uganda

Burundi, Côte d’Ivoire, Eritrea, Guinea, Lesotho, Madagaskar, Niger, Nigeria, Tschad

Asien und Ozeanien

Afghanistan, Bangladesch, China, Indien, Laos, Mongolei, Indonesien, Kambodscha, Nepal, PakisSri Lanka, Thailand, tan, Philippinen, Timor-Leste Vietnam

Lateinamerika

Bolivien, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Peru

Brasilien, Chile, Costa Rica, Dom. Republik, Ecuador, Guatemala, Kolumbien, Kuba, Mexiko, Paraguay

a) Konzentration auf möglichst drei Schwerpunkte. b) Konzentration auf möglichst einen Schwerpunkt. 1) Länder des Stabilitätspaktes „Südosteuropa“. Dazu gehören auch Bulgarien, Rumänien, Kroatien, Kosovo, die Republik Moldau sowie Serbien und Montenegro. 2) Kasachstan, Kirgisitan, Tadschikistan und Usbekistan. 3) Der Status als Schwerpunktpartnerland wird wegen der dortigen politischen Entwicklung laufend überprüft Quelle: BMZ (2005).

Der Übergang von der Projektorientierung der Entwicklungszusammenarbeit zur Strukturhilfe wird seit Anfang 2000 begleitet von einer Konzentration der Kooperation auf „Schwerpunktländer“ (Deutsche Welthungerhilfe/terre des hommes 2001, Wieczorek-Zeul 2000). Das Ministerium verspricht sich von der Bündelung der knappen Mittel in Erfolg versprechenden Partnerländern eine größere Wirksamkeit der Entwicklungsinvestitionen. Diese Neuorientierung ist nicht unumstritten, denn aus der Perspektive des Außen- oder auch des Wirtschaftsministeriums ergeben sich häufig andere Prioritätensetzungen als aus der Sicht des BMZ. So wurde zum Beispiel die Konzentration der Entwicklungskooperation in Lateinamerika auf Bolivien, El Salvador, Honduras, Nicaragua und Peru kritisch kommentiert. Aus der Sicht der deutschen Außen- und Außenwirtschaftspolitik,

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aber auch der deutschen globalen Umweltpolitik, wäre eine engere Kooperation mit Brasilien, Mexiko, Argentinien und Chile sicher strategisch angemessener gewesen als die Bündelung der Entwicklungsinvestitionen in kleinen und mittleren Ländern Lateinamerikas.

2.3 Organisations- und Entscheidungsstrukturen Das BMZ war bei seiner Gründung ein ministerieller Wasserkopf ohne eigenständigen Kompetenzbereich und administrativen Unterbau. Das Außen- und Wirtschaftsministerium verfügten in interministeriellen Ausschüssen über Vetorechte. Nur schrittweise übertrugen ihm Organisationserlasse die Zuständigkeiten für die Technische Zusammenarbeit (1964 aus dem Auswärtigem Amt) und Finanzielle Zusammenarbeit (1972 aus dem Wirtschaftsministerium). Erst in der rot-grünen Koalitionsregierung erhielt das BMZ neben einem Sitz im Bundessicherheitsrat, der u.a. über Rüstungsexporte entscheidet, auch die Federführung für Angelegenheiten des Lomé-Abkommens mit den 71 AKP-Staaten (Afrika, Karibik, Pazifik) und die Zuständigkeit für die Technische Zusammenarbeit mit Osteuropa und den GUS-Staaten (Gemeinschaft Unabhängiger Staaten) (Nuscheler 1995). Das Auswärtige Amt (AA) blieb bei strategischen Richtungsentscheidungen tonangebend. Das Finanzministerium steckt in Zusammenarbeit mit dem Haushaltsausschuss des Bundestages nicht nur den finanziellen Handlungsspielraum des BMZ ab, sondern greift gelegentlich auch in seine Programmgestaltung ein. Dennoch hat das BMZ allmählich sein Negativimage als „Abwicklungsministerium“, das bei jeder Regierungsbildung um seine Existenz bangen musste, verloren und an politischer Statur gewonnen. Verwaltungswissenschaftliche Studien entdeckten nicht nur erhebliche Koordinationsprobleme zwischen den am entwicklungspolitischen Entscheidungsprozess beteiligten Ministerien, sondern auch erhebliche Kohärenzprobleme (vgl. Elsenhans/Obser 1992; Ashoff 2005). Solche treten beispielhaft auf, wenn das Wirtschaftsministerium durch Bundesbürgschaften den Bau von Staudämmen fördert, den das BMZ aus sozialen und aus ökologischen Gründen zu verhindern versucht, oder wenn es bei profitablen Geschäften die Menschenrechtslage ignoriert. Diese Koordinations- und Kohärenzprobleme werden durch die Einbindung in multilaterale Entscheidungsstrukturen noch verschärft. Der deutsche Exekutivdirektor im IWF erhält seine Instruktionen aus dem Finanzministerium, der Exekutivdirektor in der Weltbank aus dem BMZ.

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Im Unterschied zu Entwicklungsverwaltungen in anderen OECD-Ländern verfügt das BMZ nicht über einen eigenen behördlichen Unterbau, sondern bedient sich bei der Vorbereitung und Durchführung seiner Projektpolitik sowohl halbstaatlicher Verwaltungseinheiten mit verschiedenen Rechtsformen als auch „freier Träger“. Diese Zusammenarbeit mit nicht- oder parastaatlichen Organisationen und die Beteiligung einer Vielzahl von Organisation bei der Gestaltung der Entwicklungspolitik können sogar als eine Besonderheit der deutschen Entwicklungspolitik gelten. Dies gilt besonders für die vielfältigen Aktivitäten der politischen Stiftungen, die viele Rollen spielen. Den größten Teil seiner bilateralen Entwicklungszusammenarbeit wickelt das BMZ über zwei Organisation ab, die zwar als „verselbständigte Verwaltungseinheiten“ seinen entwicklungspolitischen Vorgaben unterworfen sind, aber ein beträchtliches Engagement in der Projektpolitik gewonnen haben: Die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) wickelt die Zusagen im Rahmen der Finanziellen Zusammenarbeit (FZ) ab. Zur Durchführung der Technischen Zusammenarbeit (TZ) bedient sich das BMZ seit 1974 vorwiegend der bundeseigenen, aber privatrechtlich organisierten Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), die sich selbst als „Wirtschaftsunternehmen mit entwicklungspolitischem Auftrag“ versteht. Je mehr die Entwicklungspolitik den Schwerpunkt auf die Bildung von Humankapital, die Mobilisierung der Produktivkräfte und auf marktwirtschaftliche Strukturreformen legte, desto mehr war die Beratungskompetenz der GTZ gefordert. Neben diesen beiden Durchführungsorganisationen ist eine ganze Reihe weiterer, mehr oder weniger ‚autonomer’ Institutionen, die wiederum eine ganze Industrie von Beratern beschäftigen, mit der Durchführung spezieller Programme beauftragt. Das BMZ bildet also die Nabe in einem pluralistischen Organisationsnetzwerk.

2.4 Die ökonomistische Fehlinterpretation des „Entwicklungsgeschäftes“ Viele Bilanzen der deutschen (und westlichen) Entwicklungspolitik kamen zum Ergebnis, dass sie hinter programmatischen Kurskorrekturen und moralischen Rechtfertigungsritualen immer zu einem Gutteil staatlich subventionierte Exportförderung von Waren und Dienstleistungen mit einer hohen Rendite in Gestalt von Aufträgen war. Sie verweigerten auch dem Entwicklungsminister Erhard Eppler (1968–74), der mit Rückendeckung des Bundeskanzlers Willy Brandt und einer inzwischen lautstarken Dritte Welt-Bewegung versucht hatte, bei der Interessendefinition auch die Interessen der Entwicklungsländer stärker zu berück-

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sichtigen, die Anerkennung, eine „kopernikanische Wende“ vollbracht zu haben. Sein Versuch, die Entwicklungspolitik als eigenständigen Politikbereich zu profilieren und ihr einen höheren Stellenwert in der Außenpolitik zu verschaffen, konnte sich nicht gegen mächtigere Interessen und Ministerien durchsetzen, obwohl es dem Tandem Brandt/Eppler 1972 gelang, dem BMZ auch die Zuständigkeit für die bisher vom Wirtschaftsministerium verwaltete Kapitalhilfe zu übertragen. Mitte der 1980er Jahre kam Klaus Bodemer, der in mehreren Studien die Interessen- und Entscheidungsstrukturen der deutschen Entwicklungspolitik untersuchte, zu dem Ergebnis, dass das amtlich erklärte Entwicklungsziel – eben die Überwindung von Armut und Unterentwicklung – „stets nur ein den ökonomischen und außenpolitischen Basisinteressen nachgeordnetes Unterziel“, also ein „Pseudoziel“, gewesen sei (Bodemer 1985: 304). Er räumte zwar ein, dass sich diese Basisinteressen mit humanitären Motiven vermischen können, überließ diesen aber nicht die hohe Bedeutung, die sie in amtlichen Erklärungen und Zielkatalogen zu haben pflegen. Solange Entwicklungspolitik größtenteils das Geschäft von Staaten ist, kann sie sich nicht aus dem Zusammenhang von „nationalen Interessen“ lösen. Eine andere Erwartung würde die Mechanismen von internationaler Politik ignorieren. Es stellt sich aber immer die Frage, wie diese Interessen unter sich verändernden weltpolitischen und weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen definiert werden. Diese Frage bot auch dem in den 1960er und 1970er Jahren heftig geführten, aber wenig erkenntnisreichen Ideologienstreit ein breites Betätigungsfeld. Imperialismustheoretische Deutungen erkannten in der Entwicklungspolitik vor allem ein Werkzeug des wieder erstarkenden und expandierenden „DM-Imperialismus“ und der Ausbeutung statt Entwicklung der sich damals formierenden Dritten Welt. Hier standen ihre Funktionen der Exportförderung und des „pre-investment“ für privatwirtschaftliche Aktivitäten im Vordergrund. Diese Überbetonung von Wirtschaftsinteressen übersah jedoch, dass für eine exportstarke Wirtschaft wie die deutsche die ODA nur eine marginale Bedeutung haben kann und die Schwerpunktländer der Entwicklungshilfe nur eine sehr geringe Attraktivität als Exportmärkte haben. Selbst das Interesse der Rohstoffsicherung erwies sich angesichts des weltweiten Überflusses an agrarischen und mineralischen Rohstoffen nicht als sonderlich stark. Deshalb war unter den Bedingungen des Ost-West-Konflikts und der Bedrohungsszenarien, die aus dem Nord-Süd-Konflikt abgeleitet wurden, das außenpolitische Interesse, mittels ODA zur Stabilisierung der weltpolitischen Peripherie beizutragen, vorrangig. Natürlich profitieren einzelne Wirtschaftsbranchen und Unternehmen von staatlichen Krediten, vor allem dann, wenn sie an Lieferungen aus Deutschland

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gebunden wurden. Aber ein multinationaler Konzern wie Siemens, der zu den größten Nutznießern der staatlich subventionierten Exportförderung gehörte, ist auf dieses „Entwicklungsgeschäft“ nicht angewiesen. Wichtiger als die „Warenhilfe“ aus dem BMZ sind öffentlich verbürgte Exportkredite und die HermesBürgschaften zur Risikoabsicherung von Exportgeschäften; wichtiger als das „preinvestment“ mittels Entwicklungshilfe sind die Investitionssicherheit, die durch Investitionsschutzabkommen hergestellt wird, und Gewinnaussichten. Entwicklungspolitik ist ein Mehrzweckinstrument, in erster Linie ein Subsystem der Außenpolitik und natürlich auch ein Hilfsmittel der Außenwirtschaftspolitik, aber es kommt einer ökonomistischen Fehlinterpretation gleich, wenn sie zur Magd von Wirtschaftsinteressen degradiert wird. Es gibt ein „Entwicklungsgeschäft“, von dem viele profitieren, aber Entwicklungspolitik ist weit mehr (Lachmann 1994, Holtz 1995, Messner/ Nuscheler 2001).

3

Neuorientierungen seit 1998: Entwicklungspolitik unter den Bedingungen der Globalisierung

3.1 Weltprobleme als Herausforderung für Entwicklungspolitik Im Kontext der Globalisierungsdebatte tauchte Ende der 90er Jahre ein neuer Begriff auf, welcher der Entwicklungspolitik neue Aufgaben und Prioritäten zuwies: globale Strukturpolitik. Die rot-grüne Koalitionsregierung machte ihn zum ordnungspolitischen Leitbild einer „globalen nachhaltigen Entwicklung“, dem die Terroranschläge vom 11. September 2001 zusätzlichen Nachdruck verliehen (Wieczorek-Zeul 2000, Messner 2000, Messner/Nuscheler 2001). Dieses Leitbild geht von der Prämisse aus, dass die globalen Herausforderungen und Weltprobleme, vor denen sich in der „globalen Risikogesellschaft“ (Ulrich Beck) keine Gesellschaft drücken kann, nur durch eine neue multilaterale Kooperationskultur, inzwischen Global Governance genannt, gemeistert werden können. Die Entwicklungspolitik, verstanden als globale Strukturpolitik, will nun Beiträge dazu leisten, die Schattenseiten der Globalisierung einzuhegen. Unter Weltproblemen werden Phänomene verstanden, die potenziell weltweite Ausstrahlungseffekte haben und globale Systemrisiken implizieren (Messner/Scholz 2005). Weltprobleme können jeweilige Nationalstaaten sehr unterschiedlich tangieren, aber sie sind dadurch gekennzeichnet, dass sie die Handlungsfähigkeit einzelner Nationalstaaten, auch der mächtigsten unter ihnen, überfordern. Weltprobleme sind daher nur durch Mechanismen internationaler Kooperation beherrschbar. In der Literatur finden sich unterschiedliche Listen von

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Weltproblemen (Radermacher 2004; Rischard 2002; Hauchler et al. 2003). Aus einer entwicklungspolitischen Perspektive ergeben sich acht zentrale Weltprobleme, die sich untereinander auf unterschiedliche Art und Weise verstärken können: 1.

2.

Armut und soziale Polarisierung: 20% der Weltbevölkerung (etwa 1,2 Mrd. Menschen) lebt in absoluter Armut, etwa 45% der Menschheit (etwa 2,8 Mrd. Menschen) muss mit weniger als zwei US-Dollar am Tag auskommen. Noch beunruhigender ist möglicherweise der Trend sozialer Polarisierung in der Weltgesellschaft. In einer methodisch aufwändigen Studie der Weltbank von 1999 wurde der globale Gini-Index errechnet (Milanovic 1999), der als international üblicher Indikator zur Messung der Ungleichverteilung von Einkommen gilt. Zwei Ergebnisse sind wichtig: Erstens lag der globale GiniIndex 1988 bei 62,5 und fiel damit deutlich schlechter aus als jeder nationale Gini-Index oder die vorliegenden Gini-Indizes für die Weltregionen: So betrug der Gini-Index in 1995 für die OECD-Länder 34, für Sub-Sahara-Afrika 45 und für Lateinamerika 48. Zweitens stellte sich heraus, dass der globale Gini-Index zwischen 1988 und 1993 von 62,5 auf 66 anstieg. Die globale Einkommensverteilung hat sich also in nur fünf Jahren um signifikante 6% verschlechtert. Neue Arbeiten haben diese Trends bestätigt. Die absolute Zahl der Armen in der Weltgesellschaft sowie die Dynamik sozialer Polarisierung im globalen Maßstab sind nicht nur eine normative Herausforderung. Die globale Armut muss im Kontext der Diskussion über die zentralen Determinanten für politische Stabilität, Frieden und Sicherheit im internationalen politischen System thematisiert werden. So stellt der mexikanische Ökonom Enrique Dussel in einem Aufsatz zur sozialen Polarisierung in der Weltwirtschaft die schwer zu beantwortende, aber sehr relevante Frage, wie viel Ungleichheit die globale Ökonomie und die medial und über moderne Kommunikationstechnologien immer stärker vernetzte Weltgesellschaft eigentlich vertragen und ab welchem Punkt sie in internationale Instabilität, Kooperationsverweigerung, Agonie oder Gewalt umschlagen könnte (Dussel 2002). Globales Bevölkerungswachstum: Nach Daten der Vereinten Nationen werden im Jahr 2040 zwischen 9 und 13 Mrd. Menschen auf der Erde leben (1900: 1,6 Mrd. Menschen; 1950: 2,5 Mrd. Menschen; 2004: 6,1 Mrd. Menschen). Das Bevölkerungswachstum findet vor allem in den armen Weltregionen statt. Diese Entwicklung beeinflusst eine Vielzahl anderer Fragen von globaler Bedeutung: von der Anpassung an die Folgen der globalen Klimaveränderung über die Sicherung der Wasserversorgung bis zum Management des Ressourcenverbrauchs und der Verbesserung der Ernährungssituation.

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3.

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6.

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Zerfallende Staaten: Spätestens seit dem 11. September 2001 ist deutlich geworden, dass zerfallende und zerfallene Staaten, in denen das staatliche Ordnungssystem kollabiert, nicht nur ein Problem für die dort lebenden Menschen darstellen, sondern zugleich auch für die öffentliche Sicherheit in weit entfernten wie auch in benachbarten Ländern. Denn gescheiterte Staaten sind potenzielle Heimstätten für den internationalen Menschen-, Drogen- und Waffenhandel sowie den transnationalen Terrorismus. Sie sind zudem oft Ausgangspunkt für grenzüberschreitende Konflikte und die Destabilisierung ihrer Nachbarländer, denn die Vergangenheit hat gezeigt, dass regionale Sicherheit oft die Sicherheit des unsichersten Landes in einer Region ist. Neue Kriege und privatisierte Gewalt: Konflikte und Kriege zwischen Staaten sind nicht verschwunden, wie der Dauerkonflikt zwischen Indien und Pakistan sowie der Krieg zwischen Eritrea und Äthiopien zwischen 1998 und 2002, der über 70.000 Todesopfer forderte, zeigen. Aber von den derzeit etwa 30 Kriegen gilt nur einer als zwischenstaatlicher Krieg – die Auseinandersetzung der USA und Großbritanniens mit dem Irak. Privatisierte Gewalt von warlords, Terrornetzwerken, internationalen Drogenkartellen und Waffenhändlern stellen die internationale Sicherheitspolitik vor völlig neue Herausforderungen. Trinkwasserknappheit: Nach Zahlen der Vereinten Nationen werden im Jahr 2030 zwischen 30 und 40% der Weltbevölkerung keinen Zugang zu sauberem Trinkwasser haben. Dieser Trend hat viele Ursachen, dazu gehören u.a. prekäre bzw. nichtexistente Wasserversorgungssysteme in schnell wachsenden Städten, Verschmutzung und Versandung von Bächen, Flüssen und Seen, das weitere Absinken des Grundwasserspiegels durch Übernutzung und die Verschwendung von Wasser, z.B. wegen hoher Versickerungsverluste in maroden Leitungsnetzen oder Überbewässerung in der Landwirtschaft. Es spricht viel dafür, dass zunehmende Trinkwasserknappheit in Wasserkonflikte umschlagen könnte – in nationalen Gesellschaften, aber auch grenzüberschreitend. Trinkwasserknappheit verstärkt zudem Gesundheitsprobleme und damit die Armutsrisiken. Klimawandel und Rückgang der Biodiversität: Seit der Mitte des 18. Jahrhunderts steigt der CO2-Gehalt der Erdatmosphäre kontinuierlich an; seit einigen Jahren führen Meteorologen die Zunahme von extremen Wetterereignissen wie Hitzewellen und Dürren, Hurrikane und Tornados darauf zurück. Diese Ereignisse und ihre Folgen, z.B. verheerende Waldbrände in den Tropen, Südeuropa, den USA und Australien, zeigen, welche hohen Kosten die mit dem CO2-Anstieg einhergehende Erhöhung der durchschnittlichen

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Temperaturen verursachen wird: Artenreiche Ökosysteme wie Wälder und Korallenriffs werden instabil und schrumpfen, die Produktivität der Landwirtschaft in den Ländern des Südens nimmt ab, Menschen müssen wegen der Erhöhung des Meeresspiegels, wiederholten Überschwemmungen und Erdrutschen umgesiedelt werden, Krankheiten wie Malaria, Gelb- und Denguefieber breiten sich verstärkt aus, weil ihre Träger verbesserte Lebensbedingungen antreffen. Die Instabilitäten des globalen Ökosystems verweisen darauf, dass die von den OECD-Ländern geprägten Produktions- und Konsummuster der vergangenen Dekaden nicht zukunftstauglich sind und als Leitbilder nachholender Entwicklung ausgedient haben. Die sukzessive Umsteuerung in Richtung einer global nachhaltigen Ökonomie muss in Industrieund Entwicklungsländern ganz oben auf der Tagesordnung stehen. Instabilität der internationalen Finanzmärkte: In den 1990er Jahren wurden sieben signifikante Krisen gezählt, die die internationalen Finanzmärkte in Turbulenzen stürzten. Diese Beobachtung verdeutlicht, dass es noch nicht gelungen ist, tragfähige Regulierungssysteme für die enorm dynamischen, innovativen, zugleich aber auch instabilen und volatilen Weltfinanzmärkte zu etablieren. Schätzungen unterschiedlicher internationaler Organisationen gehen davon aus, dass die Bankenkrisen der 1990er Jahre in Mexiko fast 20% des Bruttoinlandsprodukts (BIP), in Indonesien mehr als 50%, in Südkorea 35%, in Russland 40% und in Argentinien etwa 60% aufgezehrt haben. Zudem impliziert die hohe Volatilität internationaler Kapitalflüsse große exogene Schocks für die (zumeist fortgeschrittenen) Entwicklungsländer, die in die Weltfinanzmärkte integriert sind. So stieg z.B. das Kreditvolumen privater Banken nach Lateinamerika zwischen 1993 und 1997 von etwa 200 Mio. US-Dollar auf knapp 30 Mrd. US-Dollar; 1999 hatte der Kontinent dann einen Kapitalabfluss in Höhe von 16 Mrd. US-Dollar zu verkraften. Ähnliches spielte sich an den Aktienmärkten ab: 1993 betrugen die Investitionen ausländischer Anleger an den lateinamerikanischen Börsen etwa 27 Mrd. USDollar; 1998 lag dieser Wert bei 1,8 Mrd. US-Dollar. Stabile Weltfinanzmärkte wären ein wichtiger Baustein einer „fairen Globalisierung“ (neben einer entwicklungsfreundlichen Welthandelsordnung, über die viel diskutiert wird). Marginalisierung von Ländergruppen und Regionen in der Weltwirtschaft: Eine beachtliche Zahl von Entwicklungsländern konnte in den vergangenen Jahrzehnten von der Dynamik der Weltwirtschaft profitieren. Zu diesen Globalisierungsgewinnern gehören Länder wie Südkorea, Taiwan, China, Chile und auch Indien. Die Anforderungen an das technologisch-organisatorische Niveau der Unternehmen und an die Effizienz der Produktion sind jedoch

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in den vergangenen Jahrzehnten enorm gestiegen. Für Länder mit einem schlechten Bildungsstand, einem niedrigen Industrialisierungsgrad, kleinen Binnenmärkten und hohen physischen Barrieren für eine Integration in den Welthandel verringern sich damit die Chancen, auf der Grundlage natürlicher Wettbewerbsvorteile (wie etwa niedrige Lohnkosten oder Rohstoffvorkommen) Anschluss an die Weltmärkte zu finden und dies für die Steigerung der Wohlfahrt und die Modernisierung ihrer Ökonomie zu nutzen. Die Volatilität der Weltfinanzmärkte, der Protektionismus der Industrieländer und instabile nationale oder regionale politische Rahmenbedingungen verschärfen diesen Marginalisierungstrend. So liegt Anfang des neuen Jahrhunderts der Anteil Afrikas am Welthandel bei etwa 2,3%, an den weltweiten Direktinvestitionen bei 1,7% und an den globalen Ausgaben für Forschung und Entwicklung bei 0,7% (jeweils inklusive Südafrika!). Und selbst in der Gruppe der ärmsten Länder (Least Developed Countries, LDCs) gibt es noch einmal scharfe Kontrastsituationen: Von den 5,2 Mrd. US-Dollar Direktinvestitionen (2004), die auf die LDCs entfallen (weltweite Direktinvestitionen: 650 Mrd. US-Dollar), fließen 62,7% in fünf Erdöl exportierenden Länder (Angola, Äquatorialguinea, Sudan, Jemen, Tschad); sieht man von den zehn LDCs ab, auf die gut 87,3% der Direktinvestitionen in dieser Ländergruppe konzentriert sind, teilen sich die restlichen 39 LDCs 665 Millionen US-Dollar (UNCTAD 2005). Das in den 1970er Jahren populäre Leitbild der „Abkopplung von der Weltwirtschaft“ (seinerzeit gedacht als Bedingung für eigenständige Entwicklung) ist in einigen Weltregionen traurige Realität. Die Frage, wie in dieser Ländergruppe – im Kontext einer globalisierten Ökonomie – soziale und ökonomische Entwicklung vorangebracht werden kann, ist noch längst nicht überzeugend beantwortet. Gestiegen ist hingegen nach dem 11. September 2001 die Sensibilität dafür, dass die ökonomische Instabilität und Marginalisierung ganzer Regionen in grenzüberschreitende Sicherheitsprobleme umschlagen kann. Die deutsche Entwicklungspolitik ist darauf ausgerichtet, den hier skizzierten Herausforderungen durch Globalisierung und Weltprobleme Rechnung zu tragen. In dem seit 1999 vorliegenden Konzept der „Entwicklungspolitik als Beitrag zu einer globalen Strukturpolitik“ (Wieczorek-Zeul 2001) geht es nicht mehr nur darum, durch externe Hilfe und Kooperation endogene Entwicklungspotenziale in den armen Ländern zu stärken. Vielmehr will die deutsche EZ zugleich Impulse geben, um:

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entwicklungsfreundliche internationale Rahmenbedingungen zu schaffen (z.B. durch die Weiterentwicklung der WTO und des Bretton-Woods-Systems und durch Initiativen wie den Schuldenerlass für die ärmsten Länder), Entwicklungsländer dabei zu unterstützen, eine aktive Rolle in der entstehenden Global Governance-Architektur zu spielen sowie Weltprobleme zu bearbeiteten, die ohne eine Kooperation mit Entwicklungsländern unlösbar sind (z.B. Klimawandel, Stabilisierung des internationalen Finanzsystems, Migration und Flucht, transnationaler Terrorismus).

3.2 Kernprinzipien der Entwicklungspolitik als globaler Strukturpolitik Für die Entwicklungspolitik als globaler Strukturpolitik können vor diesem Hintergrund folgende Prinzipien abgeleitet werden: 1.

2.

3.

4.

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Entwicklungspolitik muss auf die Veränderung interner und internationaler Strukturen abzielen. Die Hauptverantwortung für entwicklungsfördernde Strukturreformen tragen die Entwicklungsländer selbst, für Reformen der internationalen Finanz- und Handelsstrukturen aber die OECD-Länder, die das Sagen in der Weltwirtschaft haben. Das Leitbild der "globalen nachhaltigen Entwicklung" verlangt die Konzentration der verknappenden Mittel auf Bereiche, in denen es um die Lösung globaler Probleme mit hoher Risikostreuung geht, vor allem auf die Armutsbekämpfung, die Eindämmung der Umweltzerstörung und auf die friedenssichernde Konfliktprävention. Aus globaler Perspektive ist es geboten, auch in den Schwellen- und Ankerländern mit einem wachsenden Energieverbrauch in regenerative Energiesysteme und in Umwelttechnologie zu investieren. Ohne Mitwirkung der Schwellen- und Transformationsländer kann es keine Lösung der globalen Umweltprobleme, kein Migrationsregime zur Steuerung internationaler Wanderungsbewegungen und keine stabile Friedensordnung geben. Diese Mitverantwortung setzt allerdings auch voraus, dass die Rolle dieser Länder in den internationalen Organisationen aufgewertet wird. Die bi- und multilaterale Entwicklungszusammenarbeit sollte stärker als bisher regionale Kooperationsprojekte unterstützen, um regionale Problemlösungskapazitäten aufzubauen und überforderte globale Organisationen (wie das gesamte UN-System) zu entlasten. Entwicklungspolitik muss wieder die Handlungsfähigkeit der Staaten stärken, nachdem der neo-liberale „Washington Consensus“ nicht nur zum Abbau

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eines lähmenden Interventionismus geführt hat, sondern auch ihre Fähigkeit geschwächt hat, konstruktiv mit den eigenen Problemen und mit dem Globalisierungsdruck umzugehen. Capacity building setzt institution building voraus. 6. Nicht nur schrumpfende Entwicklungsetats, sondern auch Einsichten, wie Fähigkeiten zur kooperativen Problemlösung aufgebaut werden können, verlangen die Suche nach neuen Formen von Public-private partnership (PPP). Ohne die finanziellen und organisatorischen Ressourcen der weltweit agierenden „Multis“ und ohne das Engagement der zunehmend transnational organisierten Nichtregierungsorganisationen (NGOs) ist die Lösung vieler Weltprobleme nicht mehr möglich. Zivilgesellschaftliches Engagement ist nicht nur eine demokratische Tugend, sondern bringt auch eine Menge Sachkunde und Bewegung in die Politik. Globale Politiknetzwerke nach dem Muster der World Commission on Dams, die Staaten, internationale Organisationen, Unternehmen und NGOs an den Verhandlungstisch brachte, sind ein neues Modell für das „Regieren jenseits der Staaten“. 7. Globale Strukturpolitik bewegt sich nicht auf einer Nord-Süd-Einbahnstraße, sondern verlangt allen Gesellschaften Bewusstseins- und Verhaltensänderungen ab. Die Menschen und Staaten des Nordens müssen erkennen, dass sie für die Probleme in scheinbar entfernten Regionen, die ihnen die Globalisierung näher bringt, sowohl mitverantwortlich als auch von ihren Folgen betroffen sind. 8. Die Hegenomie des Kartells der Reichen und Mächtigen ist unvereinbar mit einer neuen internationalen Kooperationskultur. Die Staatenmehrheit aus der Dritten Welt wird nur dann zu kooperativen Problemlösungen (z.B. in der Umweltpolitik) bereit sein, wenn ihr mehr Gleichberechtigung in internationalen Verhandlungsprozessen und in wichtigen internationalen Organisationen zugestanden wird. 9. Eine globale Strukturpolitik verlangt nicht nur eine Reorientierung der Entwicklungspolitik und Reorganisation der Entwicklungsverwaltung, sondern auch eine Ausrichtung der Gesamtpolitik auf die Herausforderungen der Globalisierung und ihrer Risiken. Regieren im 21. Jahrhundert muss anders organisiert werden als Regieren im 19. Jahrhundert. Die nationale Entwicklungspolitik muss besser als bisher mit der europäischen und globalen Ebene koordiniert und vernetzt werden. Globale Strukturpolitik heißt mehr Koordination von Akteuren und mehr Kohärenz von Politikbereichen. 10. Die Entwicklungspolitik kann ihren erweiterten Aufgabenkatalog nur dann erfüllen, wenn sie als politische Querschnittsaufgabe konzipiert wird, also zusammen mit der Außen- und Menschenrechtspolitik, der Handels- und

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Finanzpolitik, der Umwelt- und Agrarpolitik in eine kohärente Gesamtpolitik eingebunden wird. Eine wie bisher organisierte, mit immer weniger Mitteln ausgestattete Entwicklungspolitik wäre kaum dazu in der Lage, globale Strukturpolitik wirksam umzusetzen. Die deutsche Entwicklungspolitik hat zu Beginn des 21. Jahrhunderts gute konzeptionelle Ansätze, aber zu wenig Geld, zu geringes politisches Gewicht und unzureichende institutionelle Strukturen zu ihrer Umsetzung (Messner 2000, Heinrich-Böll-Stiftung 2001). Die Bundesrepublik hat sich im Rahmen des Monterrey-Konsenses von 2002 und des EU-Stufenplans von 2005 verpflichtet, den Anteil ihrer öffentlichen Ausgaben für die Entwicklungskooperation am Bruttosozialprodukt von derzeit (2006) etwa 0,33% (ca. 5,6 Mrd. Euro) bis 2010 auf 0,51% und bis 2015 auf 0,7% zu steigern. Ob diese ehrgeizigen Ziele angesichts des Zwangs zur Konsolidierung der öffentlichen Haushalte erreicht werden können, ist allerdings offen. Sicher ist demgegenüber, dass der Anspruch der Entwicklungspolitik, zur Lösung globaler Probleme und zur Gestaltung der Globalisierung beitragen zu wollen, das BMZ aus seiner lange gepflegten Nische der Zusammenarbeit mit Ländern des Südens, fernab der Interessen der anderen Ressorts, herausholt. Die Zusammenarbeit mit den Fachministerien, dem Auswärtigen Amt und dem Kanzleramt müssen in das Zentrum der Entwicklungspolitik rücken, denn globale Strukturpolitik ist nur durch ein enges Zusammenwirken der Ministerien möglich. Dabei müssen einerseits Konflikte ausgetragen und gelöst werden (z.B. wenn es um die protektionistische Agrarpolitik der EU geht), andererseits könnte die Entwicklungspolitik, als ein wichtiger Baustein zur Mitgestaltung der Globalisierung, an Relevanz und damit auch an Verhandlungsmacht gewinnen – denn ohne oder gegen die Entwicklungsländer ist die Mehrzahl der Weltprobleme nicht zu lösen.

3.3 Umsetzung globaler Strukturpolitik: Die drei Großbaustellen der Entwicklungspolitik als globaler Strukturpolitik Vor dem Hintergrund der oben skizzierten Weltprobleme sind drei Kooperationsfelder in den Beziehungen zwischen Industrie- und den Entwicklungsländern von herausragender Bedeutung: ƒ

die MDG-Agenda (Millenium Development Goals) zur Armutsbekämpfung,

409

Entwicklungspolitik als globale Strukturpolitik

ƒ ƒ

die Sicherheitsagenda, die Rio-Agenda mit ihrem Fokus auf globale Herausforderungen (vgl. Tabelle 2).

Tabelle 2:

Die drei Megaprojekte der Entwicklungspolitik MDG-Agenda

Sicherheitsagenda

Rio-Agenda/ Weltprobleme

Primäre Ziele

Armutsreduzierung

Prävention bzw. Befriedung von Konflikten, Vermeidung von Staatszerfall, nation building, Etablierung liberaler Staatlichkeit

Sicherung globaler Kollektivgüter (z.B. Umwelt, Finanzarchitektur, Welthandel)

Akteure auf

im Kern Akteure der klassischen Entwicklungspolitik

Vernetzte Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik

Vernetzte Außen- und Entwicklungspolitik plus jeweilige Fachpolitiken (z.B. Umwelt-, Finanz-, Handelspolitik)

Schwerpunktpartner/ Adressaten

Least developed Countries (LDCs)

20-30 fragile Staaten; zentrale Krisenregionen

Anker- und Schwellenländer

Ressourcenbedarf

Verdopplung der Official Development Assistance (ODA)

z.B. Investitionen der Staatengemeinschaft für zivilen Wiederaufbau in Afghanistan ca. 3,5 Mrd. US Dollar p.a.

z.B. 1% des BSP der OECD-Länder zur Stabilisierung globaler Umweltgüter

Seiten der Industrieländer

Quelle: Eigene Darstellung.

Jede dieser Agenden ist zweifelsohne von großer Bedeutung für die internationale Politik und es ist ebenso offensichtlich, dass es erhebliche Wechselwirkungen zwischen Armutsbekämpfung, Sicherheit, nachhaltiger Entwicklung und anderen grenzüberschreitenden und Weltproblemen gibt. Doch sollten sich die handelnden Akteure darüber im Klaren sein, dass es in einer durch knappe Ressourcen gekennzeichneten Welt auch Spannungsverhältnisse zwischen diesen Megaprojekten gibt. Diese Spannungsfelder und Konfliktpotentiale betreffen insbesondere folgende Aspekte:

410 ƒ ƒ ƒ ƒ

3.3.1

Dirk Messner

die Verteilung und den Einsatz monetärer Ressourcen; die unterschiedliche Gewichtung der ‚Großbaustellen’, divergierende Partnerländer in den jeweiligen Kooperationsfeldern, die unterschiedliche Bedeutung anderer außenorientierter Ministerien und staatlicher Agenturen jenseits der Entwicklungspolitik auf den drei ‚Großbaustellen’.

Die MDG -Agenda: Armutsbekämpfung

Dies ist das klassische Spielfeld der Entwicklungspolitik. Der UNDP-Bericht 2003 (United Nations 2003) skizziert die „road map“ für eine MDG-orientierte Entwicklungspolitik, die sich im Kern auf die Halbierung der absoluten Armut, die Ausrottung von Armutskrankheiten sowie den Zugang zu Grundbildung konzentriert. Die Entwicklungspolitik sollte sich aus dieser Perspektive auf die ärmsten 60 Entwicklungsländer ausrichten, die aus eigener Kraft nicht dazu in der Lage sind, die Millenniumsziele zu erreichen. Darunter sind auch etwa 20 Staaten, die von Krieg und Gewalt beherrscht sind. Aber aus MDG-Sicht wären entwicklungspolitische Programme in Peru, Honduras, Kenia und Bangladesch genauso wichtig wie in Afghanistan oder dem Irak, auch wenn von den erst genannten Staaten keine internationalen Sicherheitsrisiken ausgehen. Dass Armutsreduzierung auch zu mehr Sicherheit und Stabilität in den Partnerländern beträgt, wird aus einer solchen Perspektive zwar als positiver externer Effekt gesehen, ist aber kein Ziel per se. Entsprechend können sich Strategien der Armutsbekämpfung gemäß der MDG-Logik nicht einseitig auf Länder konzentrieren, von denen Sicherheitsbedrohungen für die Industrieländer ausgehen, sondern müssen die sozioökonomisch schwächsten Gesellschaften fokussieren. Glaubt man den Kalkulationen des UN Millennium Development-Projekts von Jeffrey Sachs, dann müssten die Geberländer ihre ODA-Investitionen in etwa verdoppeln, um die MDGs bis 2015 tatsächlich zu erreichen.

3.3.2

Die Sicherheitsagenda: Entwicklungspolitik zur Beherrschung internationaler Krisenherde

Konfliktprävention, Konfliktmanagement sowie die politische Stabilisierung schwacher Länder bilden die entwicklungspolitischen Bausteine der europäischen Sicherheitsstrategie (Rat der Europäischen Union 2003). Armutsbekämpfung, der Aufbau sozialer Basisinfrastrukturen und von Institutionen zur Herstel-

Entwicklungspolitik als globale Strukturpolitik

411

lung von Sicherheit (Polizei, Gerichte, Demobilisierung von irregulären Militäreinheiten) sind hier Instrumente, um Zerfallsprozesse in Entwicklungsländern einzuhegen, von denen internationale Sicherheitsrisiken ausgehen (könnten). Nähme man die sicherheitspolitische Strategie als Drehbuch europäischer Entwicklungspolitik ernst, so müssten die verfügbaren und begrenzten Mittel vor allem auf die 25 bis 30 „gescheiterten“ oder von Zerfall bedrohten Staaten und Gesellschaften konzentriert werden. Die Mittelallokation würde demgemäß einer anderen Logik als im MDG-Projekt folgen. Nicht die bedürftigsten Länder, in denen man hofft, Entwicklungsprozesse durch Entwicklungspolitik unterstützen zu können, sondern die Gesellschaften, die als akute internationale Sicherheitsrisiken gelten, wären die primäre Zielgruppe. Weiterhin ginge es darum, das Abrutschen von Ländern in die Kategorie der zerfallenden Staaten zu verhindern. Die Frage, ob Entwicklungsinvestitionen in Peru und Tansania oder im Irak und in Afghanistan getätigt werden sollten, wäre aus der ‚Sicherheitsperspektive’ mit nachvollziehbaren Gründen leicht zu beantworten. Eine breitenwirksame Strategie zur Stabilisierung dieser sicherheitsrelevanten Ländergruppe hat ihren Preis. State building, dauerhafte Stabilisierung, nation building sind langfristige Prozesse, die enorme finanzielle Ressourcen verschlingen. Allein die noch längst nicht abgeschlossene Stabilisierung des kleinen Kosovo kostet die internationale Gemeinschaft seit 1999 zweistellige Milliardenbeiträge, größere Interventionen wie die in Afghanistan verschlingen ein Vielfaches (pro Jahr allein über 2,7 Mrd. US Dollar für den Wiederaufbau). Der Versuch der USA, den Irak im Kontext einer militärischen Intervention zu einem stabilen Partner des Westens ‚umzubauen’, erforderte seit Anfang 2003 Ausgaben in Höhe von über 180 Mrd. US Dollar. Darüber hinaus resultieren aus der „Sicherheitsagenda“, wie z.B. in Afghanistan (Kundus) deutlich wird, neue Formen der Vernetzung der Entwicklungs- mit der Außen- und Sicherheitspolitik, während die MDG-Agenda im Kern von den klassischen Akteuren der Entwicklungspolitik bestritten wird.

3.3.3

Die Rio-Agenda und die Bearbeitung von Weltproblemen

Die drängenden globalen Umweltprobleme, zentrale Themen der globalen Umweltkonferenz in Rio de Janeiro 1992, sowie die entwicklungspolitischen Debatten der 1990er Jahre um globale öffentliche Güter haben angesichts der Bedrohungen durch transnationalen Terrorismus und der Fokussierung der internationalen Entwicklungsorganisationen auf die Halbierung der weltweiten Armut bis 2015 im Rahmen der MDGs an Aufmerksamkeit verloren. Im Schatten des 11.

412

Dirk Messner

September 2001 wird es immer schwieriger, die notwendigen Mittel zur Beherrschung des Klimawandels sowie zum Schutz globaler Umweltgüter, der globalen Umweltsysteme und der Biodiversität zu mobilisieren. Die Entwicklungspolitik hat in diesem Feld eine zentrale Bedeutung, denn keines der Weltumweltprobleme ist ohne die Kooperation mit Entwicklungsländern lösbar. Zwar wird zu Recht auf die Verknüpfung von Armut und Umweltzerstörung hingewiesen, aber aus der Agenda zur Bearbeitung der globalen Umweltprobleme ergeben sich andere Prioritäten und strategische Schlussfolgerungen als aus der MDG-Perspektive. Zielgruppe der Kooperation wären hier primär die Länder, die entscheidend zu globalen Umweltproblemen beitragen (z.B. durch hohe und rasch steigende CO2-Emissionen und/oder die Zerstörung von Urwäldern) und ohne deren Mitwirkung an grenzüberschreitenden Umweltpolitiken, eine globale Umweltwende unmöglich ist. Diese Ländergruppe ist keineswegs identisch mit den 60 Entwicklungsländern, die UNDP als wesentliche Partner der MDG-Agenda identifiziert, oder mit den Gesellschaften, denen aus aktueller sicherheitspolitischer Perspektive hohe Bedeutung zukommt. So kommt etwa eine Studie des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik (DIE) zu dem Ergebnis, dass insbesondere das Gros der Ankerländer1 von zentraler Bedeutung für die Einhegung globaler Umweltprobleme ist. Die Kosten für eine wirkungsvolle Strategie zur Bewältigung der globalen Umweltprobleme sind hoch. Der „Wissenschaftliche Beirat Globale Umweltfragen“ der Bundesregierung hat errechnet, dass die OECD-Länder jährlich 1,0% ihres BSP in die globale Umweltpolitik investieren müssten, um die zunehmende Degradierung des Weltökosystems zu stoppen. Einige der genannten Ankerländer wären aufgrund ihrer ökonomischen und politischen Bedeutung als Regionalmächte und New Global Players in der Weltpolitik auch von immenser Bedeutung, wenn es um die Bearbeitung anderer zentraler Weltprobleme wie die dauerhafte Stabilisierung der internationalen Finanzmärkte, den Aufbau einer globalen Sicherheitsordnung, die Etablierung weltweiter Regelwerke für den Umgang mit umstrittenen Technologien (z.B. Reproduktionstechniken) oder die Weiterentwicklung des internationalen Ordnungssystems und der UN geht. In der Logik der Rio-Agenda und anderer globaler Herausforderungen würde die Entwicklungspolitik eng mit anderen Fachressorts wie den Umwelt-, den Wissenschafts-, den Forschungs- und den Finanzministerien zusammenarbeiten müssen, um wirkungsvolle Kooperationsprogramme mit den Ankerländern entwickeln zu können.

1 Hierzu gehören insbesondere Brasilien, Mexiko, China, Indien, Südafrika, Russland, Thailand, Indonesien, Iran und Ägypten.

Entwicklungspolitik als globale Strukturpolitik

413

Die Analyse der drei ‚Großbaustellen’ verdeutlicht, dass eine Verkürzung der Entwicklungspolitik auf die Armutsbekämpfung den Problemkonstellationen im Verhältnis zwischen den OECD-Ländern und den Entwicklungsländern nicht gerecht wird. Das hier skizzierte, komplexere Zielsystem ist vor diesem Hintergrund angemessen, denn Deutschland kann es sich nicht leisten, sich aus einem dieser zentralen Felder der internationalen Politik völlig zurückzuziehen. Um die Entwicklungspolitik zugleich vor Omnipotenzfallen zu bewahren und die Wirksamkeit der Kooperation zu stärken, sind jedoch vier Überlegungen von zentraler Bedeutung: Erstens ist eine Erhöhung der Investitionen in die genannten Kooperationsfelder im Sinne der globalen Zukunftsvorsorge wichtig. Die auch im EU-Kontext verabredeten Pläne zur Erhöhung der ODA-Mittel gehen in die richtige Richtung. Zweitens sollte sich die bilaterale deutsche Entwicklungspolitik (auf die derzeit etwa zwei Drittel der deutschen Entwicklungsinvestitionen entfallen) auf eine überschaubare Zahl von (gut dreißig) Partnerländern konzentrieren, um dort tatsächliche wirksame Beiträge leisten zu können. Die Ausrichtung auf ein komplexes Zielsystem impliziert keineswegs das Engagement in möglichst vielen Ländern, sondern zwingt gerade andersherum zu einer Bündelung von Aktivitäten. Drittens muss die Konzentration auf weniger Partner in der bilateralen Kooperation durch eine kluge Arbeitsteilung mit anderen wichtigen Akteuren der internationalen Entwicklungspolitik, insbesondere im Rahmen der Europäischen Union, flankiert werden. Während sich bisher die Angebotspaletten anderer bilateraler, der europäischen und der multilateralen Geber weitgehend ähneln, gehören angesichts der skizzierten Herausforderungen arbeitsteilige Antworten auf die internationale Tagesordnung: Welche Entwicklungsorganisationen verfügen in welchen Kernbereichen über komparative Vorteile? Wie können durch Arbeitsteilung – insbesondere in der EU – Spezialisierungsvorteile erarbeitet werden, um Kosten zu senken und die Wirksamkeit der internationalen Kooperation zu steigern? Wie können teure Redundanzen zwischen den großen Akteuren der Entwicklungspolitik abgebaut und zugleich Wettbewerbselemente in das System der internationalen Kooperation eingebaut werden (z.B. durch eine Lieferaufbindung in der Technischen Zusammenarbeit)? Welche Problemlagen überfordern die bilaterale Kooperation und sollten daher durch die EU-Entwicklungspolitik bearbeitet werden? Deutschland sollte in diesem Prozess der Reform der internationalen Entwicklungsarchitektur eine Vorreiterrolle spielen. Institutionelle Effizienz und Good Governance sind nicht nur in den Entwicklungsländern, sondern auch in den Geberorganisationen der Industrieländer eine entscheidende Herausforderung.

414

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Viertens hängt der Erfolg deutscher Politik auf den drei ‚Großbaustellen’ der internationalen Kooperation auch davon ab, ob es gelingt, die deutschen Außenbeziehungen enger als in der Vergangenheit miteinander zu verzahnen. Entwicklungs- und sicherheitspolitische Aktivitäten zur Stabilisierung schwacher Staaten müssen aufeinander bezogen werden; wirksame Beiträge zur globalen Umweltpolitik können nur durch die Bündelung von Instrumenten der Entwicklungs-, Umwelt-, Wissenschafts-, Technologie- und Außenpolitik entstehen. Vernetzte Außenbeziehungen statt isolierte Ressortstrategien sind in der Global Governance-Epoche eine notwendige Bedingung für erfolgreiches Engagement in der internationalen Politik.

3.4 Die Paris-Agenda: Ein neuer internationaler Rahmen für die Entwicklungspolitik Die skizzierten Veränderungen in der deutschen Entwicklungspolitik gehen einher mit wichtigen Reformprozessen in der internationalen Entwicklungszusammenarbeit. In der Paris Declaration on Aid Effectiveness von 2005 haben sich Vertreter von über vierzig bi- und multilateralen Gebern und etwa sechzig Entwicklungsländern auf Grundsätze wirksamer Umsetzung der Entwicklungszusammenarbeit verständigt. Diese Reformagenda soll die hohen Transaktionskasten in der internationalen Entwicklungspolitik, die sich aus dem Nebeneinander vieler Geberorganisationen ergeben, senken und die Wirksamkeit der Zusammenarbeit erhöhen. Die Paris-Agenda zielt also darauf ab, die Governance-Strukturen in der internationalen Entwicklungsarchitektur zu verbessern. Simon Maxwell (2005) beschreibt die Paris-Agenda als eine „new and improved orthodoxy“. Auch Andrew Rogerson (2005: 531) unterstreicht deren Beitrag zur Herausbildung „of a set of monitorable targets for changes in donor, recipient, and joint behaviour which could well embody the core of a new compact on mutual accountability”. Die fünf Kernelemente und -prinzipien der Paris Agenda sind: 1.

2.

Alignment: Entwicklungspolitische Maßnahmen sollen in die nationalen Strategien, Planungsprozesse, Haushalte und institutionellen Strukturen der Partnerländer eingepasst werden, um hierdurch Ownership und Verantwortlichkeit der Akteure in den Entwicklungsländern zu stärken. Hierdurch soll zudem die Belastung der institutionellen Strukturen der Nehmerländer durch parallele und sich teilweise überlagernder Geberstrukturen entgegengewirkt werden. Harmonisierung: Es wird die Harmonisierung der EZ-Verfahren (Planung, Durchführungsmodalitäten, Auszahlungsmechanismen, Evaluierungsme-

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3.

4.

5.

415

thoden) angemahnt, wodurch Transaktionskosten gesenkt, ebenfalls die institutionellen Kapazitäten der Nehmerländer entlastet und damit auch deren Steuerungsfähigkeit und Eigenverantwortlichkeit gestärkt werden sollen. Geberkoordinierung: Die Geber verpflichten sich, ihre Projekte, Vorhaben und Initiative inhaltlich stärker untereinander abzustimmen und möglichst zu sektoralen Programmen zu bündeln sowie den Ausbau der Budgethilfe in gut regierten Ländern voranzutreiben. Hierdurch soll die teils atomistische „Projektpolitik“ der Vergangenheit überwunden werden. Dezentralisierung: Die Geber streben zudem an, ihre institutionellen Strukturen zu dezentralisieren und die Entscheidungsprozesse über konkrete Entwicklungsvorhaben möglichst in die Partnerländer zu verlagern. Diese Reformen sollen wiederum die Geberkoordinierung vor Ort erleichtern sowie die Problemlösungsorientierung und damit Wirksamkeit der Entwicklungskooperation verbessern. MDG-Orientierung: Schließlich soll die Konditionalität der Strukturanpassung bzw. detaillierte Politikvorgaben überwunden werden und durch die Logik der MDG-Agenda ersetzt werden, die zwar entwicklungspolitische Zielvorgaben formuliert, für deren Umsetzung die Entwicklungsländer jedoch ein hohes Maß an Eigenverantwortung übernehmen.

Die OECD hat im Jahr 2005 in einer Evaluierung des deutschen EZ-Systems festgestellt, dass die Pariser Reformagenda die deutsche Entwicklungspolitik in dreierlei Hinsicht unter Anpassungsdruck setzt (OECD 2005). Erstens muss sie die institutionelle Fragmentierung der bisher wenig verzahnten Organisationen der finanziellen, technischen und personellen Zusammenarbeit überwinden. Die Bundesregierung ist also aufgefordert, die Aktivitäten der KfW-Entwicklungsbank, der GTZ und anderer öffentlicher Entwicklungsorganisationen zusammenzuführen oder zumindest systematischer aufeinander zu beziehen. Zweitens soll die deutsche Entwicklungspolitik in Zukunft deutlich intensiver mit anderen Geberorganisationen und -ländern zusammenarbeiten, um Beiträge dazu zu leisten, den Wildwuchs von Entwicklungsorganisationen in den Entwicklungsländern einzudämmen. Drittens fordert der OECD-Bericht die deutsche Entwicklungspolitik dazu auf, die Eigenverantwortlichkeit der Partnerländer und -regierungen ernster zu nehmen als in der Vergangenheit. Statt Eigenanstrengungen durch technisch und organisatorisch durchaus professionelle „deutsche Projekte und Vorhaben“ zu substituieren, sollten zukünftig die Partnerorganisationen in den Entwicklungsländern die Hauptträger der Entwicklungszusammenarbeit werden.

416 4

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Entwicklungspolitik aus aufgeklärtem Eigeninteresse

Entwicklungspolitik will als globale Strukturpolitik Beiträge zur Mitgestaltung der Globalisierung leisten. Sie bedarf, wie andere außenorientierte Politiken auch, der Legitimation. Aus der in diesem Beitrag eingenommenen Globalisierungsperspektive ergeben sich sieben zentrale Gründe, Entwicklungspolitik im wohlverstandenen Eigeninteresse zu betreiben: Erstens bleiben Anstrengungen der Entwicklungspolitik, die endogenen Entwicklungspotenziale in armen Ländern zu stärken, wichtig, weil Industrieländer außenwirtschaftliches Interesse an prosperierenden Ökonomien, wachsenden Märkten und kaufkräftigen Konsumenten auch jenseits der OECD-Welt haben. Investitionen der Entwicklungspolitik in die Modernisierung der Ökonomien der Entwicklungsländer sind daher im aufgeklärten ökonomischen Eigeninteresse. Das engere außenwirtschaftliche Interesse an der Stärkung endogener Entwicklungspotenziale würde zunächst das Augenmerk auf die fortgeschrittenen und dynamischen Schwellen- und Ankerländer lenken. Der 11. September lehrt jedoch, dass es aus sicherheitspolitischer Perspektive zudem ratsam ist, schwache und zerfallende Staaten zu stabilisieren, um Zonen der Unordnung und Gewalt in der Weltpolitik einzuhegen. Zweitens ist die Kooperation mit Entwicklungsländern wichtig, um zentrale Weltprobleme überhaupt wirkungsvoll bearbeiten zu können. Je nach Problemkontext sind die Industrieländer auf das Zusammenspiel mit unterschiedlichen Ländergruppen angewiesen, um globale Interdependenzprobleme zu bearbeiten, die sie im Alleingang nicht mehr lösen können. Hier geht es um Investitionen in globale Lerngemeinschaften (z.B. Antworten auf Klimawandel) sowie Interventionen in die internen Angelegenheiten von Partnerländern zur Bewältigung grenzüberschreitender oder globaler Probleme (z.B. ressourceneffiziente Energiepolitiken in Ankerländern; Konfliktprävention in schwachen Ländern). Soft power nennt Joseph Nye diesen Typus von Beeinflussung (Nye 2004). Drittens müssen die Industrieländer ein großes Interesse daran haben, die Global Governance-Kapazitäten in den Entwicklungsländern zu stärken, weil sie aus Effektivitäts- und Legitimationsgründen handlungs- und leistungsfähige Partner brauchen, um globale Regelwerke weiterzuentwickeln. Schwache und in globalen Verhandlungssystemen marginalisierte oder gar nicht repräsentierte Akteure ƒ

werden auf Dauer die von den mächtigen Regierungen und Akteuren geprägten globalen Standards und Organisationen nicht akzeptieren (Legitimationsprobleme),

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ƒ

ƒ

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wären nicht dazu in der Lage, wirkungsvolle Beiträge zur Lösung von Weltproblemen und zur Umsetzung globaler Vereinbarungen zu leisten (Effektivitätsprobleme), verfügen in den Bereichen, in denen dauerhafte Lösungen ohne ihre Beteiligung unmöglich sind, über die Macht der Kooperationsverweigerung (Blockademacht).

Eine exklusive Global Governance-Strategie, die nur auf die Problemlösungsfähigkeit der G7/8 setzte, wäre daher zum Scheitern verurteilt. Selbst eine Stärkung der G20 hat nur dann Aussicht auf Erfolg, wenn es sukzessive gelingt, auch die schwächeren Entwicklungsländer in globale Verhandlungs- und Entscheidungsprozesse angemessen einzubeziehen. Exklusion ist in einer global dicht vernetzten Welt ein gefährliches Prinzip. Über viele Jahre ‚vergessene’ und für die Dynamik von Weltwirtschaft und -politik scheinbar unwichtige Länder (wie z.B. Afghanistan, das ehemalige Zaire, Ruanda und Uganda), zeigen, dass der Preis für Indifferenz und Ignoranz gegenüber den Rändern des globalen Systems hoch ausfallen kann. Viertens sollten die Industrieländer großes Eigeninteresse daran haben, durch Entwicklungspolitik dazu beizutragen, Demokratie weltweit zu stärken. Die Selbstkritik der US-amerikanischen Neokonservativen an der Unterstützung von Diktatoren und autoritären Regimen während des Ost-West-Konfliktes, die prekäre Stabilität schuf und Schurkenstaaten pflegte, ist im Kern völlig zutreffend. Das Langfristziel der Stärkung und des Aufbaus von Demokratie ist aus mindestens drei Gründen von überragender Bedeutung für die Weltpolitik: ƒ

ƒ

Weil Global Governance mit vielfältigen Legitimationsproblemen zu kämpfen hat und Staaten die zentralen Akteure von Global Governance sind, hängt die Legitimation von internationalen Regelwerken und Organisationen auch entscheidend davon ab, ob die daran beteiligten Akteure demokratisch legitimiert sind. Ohne nationalstaatliche Demokratien ist das schwierige Demokratiedefizit von Global Governance nicht zu beheben. Weil internationale Regelwerke für alle Gesellschaften immer stärker an Bedeutung gewinnen, müssen die demokratischen Länder aus der Global Governance-Perspektive daran interessiert sein, Demokratie weltweit zu stärken. Autoritär regierte Staaten sind nur in Ausnahmefällen (bspw. Singapur) über längere Zeiträume politisch stabil und ökonomisch erfolgreich. Im Regelfall sind sie durch die Selbstbereicherung von Eliten, Korruption, ökonomisches Missmanagement, Privilegienherrschaft, politische Unterdrückung und fehlende Rechtsstaatlichkeit gekennzeichnet und daher stets anfällig für

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ƒ

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politische Instabilitäten, gewalttätige Auseinandersetzungen bis hin zum Bürgerkrieg sowie das Entstehen radikaler und fundamentalistischer Bewegungen. Zudem können aus „autoritären Regierungen“ „gefährliche Regierungen“ werden, wenn diese sich mit dem internationalen Waffenhandel verbünden, damit beginnen, Massenvernichtungswaffen zu bauen und einzukaufen oder Kriege gegen ihre Nachbarn oder die eigenen Bevölkerung anzetteln. Nicht wenige autoritäre Herrscher oder Bewegungen, die in dieses Fahrwasser gerieten (wie Saddam Hussein im Irak, Noriega in Panama oder auch die afghanischen Mudschaheddin), waren zuvor „Partner des Westens“. Demokratieförderung ist vor diesem Hintergrund ein zentrales Instrument einer zivilen Form präemptiver Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik. Es lässt sich empirisch nachweisen, dass Demokratien untereinander so gut wie nie Kriege führen. Langfristig orientierte Demokratieförderung ist also auch aus dieser Sicht ratsam.

Fünftens kann eine aktive deutsche und europäisch eingebettete Weltpolitik nur gelingen, wenn die Mitgliedsstaaten sowie die EU in ein Netzwerk verlässlicher Partner auch jenseits der OECD-Welt investieren. Dies gilt ohne Zweifel für wichtige Ankerländer (wie Indien, China, Südafrika und Brasilien). Die Erfahrungen in der EU zeigen jedoch auch, dass Partnerschaften zwischen mächtigen Staaten nur dann zu dauerhafter Stabilität führen, wenn auch die vermeintlich schwachen Staaten in Kooperationsnetzwerke eingebunden werden. Die Entwicklungspolitik ist demnach ein zentrales Instrument des Aufbaus kooperativer Partnerschaften in den Entwicklungsregionen mit dem Ziel, europäische Beiträge zur Gestaltung der Globalisierung zu leisten. Sechstens können entwicklungspolitische Ausgaben als Investitionen in das soziale Kapital der internationalen Gemeinschaft interpretiert werden. Experten der internationalen Politik sind es gewohnt, in Kategorien von Macht und Interessen zu denken. Doch das Zusammenspiel von Akteuren in internationalen Organisationen und Verhandlungsprozessen hängt auch entscheidend von deren Erwartungshaltungen ab. Empirische Studien zeigen, dass spezifische institutionelle Anreize, die Existenz von Vertrauensbeziehungen und sich wiederholende Muster reziproken Verhaltens wesentliche Grundlagen von Kooperation darstellen. Die Erfolgsgeschichte der EU kann, trotz der gegenwärtigen Probleme, ohne diese Zusammenhänge nicht erklärt werden. Neben Macht und Interessen wird das Verhalten von Akteuren in der internationalen Politik also auch durch Vertrauen, Reputation und Reziprozität – also soziales Kapital – beeinflusst. Soziales Kapital hilft, Interdependenzprobleme zu bearbeiten, nicht etwa weil die Akteure

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altruistisch handelten, sondern weil soziales Kapital die Kosten und Hemmschwellen für unfaires Verhalten erhöht, Kommunikation vereinfacht und günstige Rahmenbedingungen für stabile Erwartungshorizonte schafft. Vertrauen, Reputation und soziales Kapital entstehen durch dauerhafte Interaktion in Netzwerken. Die Entwicklungspolitik kann dazu beitragen, solche Strukturen mit Ländern jenseits der OECD herauszubilden, denn sie bewegt sich in gesellschaftlichen Akteursgeflechten, die über die klassischen Partner der Außen- und Sicherheitspolitik hinausreichen. Siebtens bleibt die Entwicklungspolitik ein Instrument einer auf Solidarität, Menschenrechten und gegenseitiger Hilfe basierenden werteorientierten Außenpolitik – und insofern auch ein Wert an sich. Jenseits aller aufgeklärten Eigeninteressen kann kein soziales System ohne ein ethisches Fundament auskommen – das gilt auch für die internationale Politik. Selbst wenn Hunger, Vertreibung und Kriege in entlegenen Gegenden dieser Welt keine negativen ‚Bumerangeffekte’ für die Industrieländer hätten, wäre Entwicklungspolitik ein Gebot der Mitmenschlichkeit.

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IV. Institutionen und Normen

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Normen, Institutionalisierung und Vergesellschaftung in der internationalen Politik Normen, Institutionalisierung und Vergesellschaftung

David Bosold

1

Wie ist die internationale Politik beschaffen?

Dem derzeitigen deutschen Außenminister Frank-Walter Steinmeier wird das Bonmot zugeschrieben, dass „wir uns die Welt, in der wir Außenpolitik machen müssen, nicht aussuchen können“ (Fried 2006: 3). In diesem Ausspruch schimmern bei näherer Betrachtung die Facetten an Handlungsoptionen der Bundesrepublik im Allgemeinen und des Bundesaußenministers im Besonderen durch. Da ist zum einen die Welt der Akteure. Deren spezifische Verfasstheit ergibt sich – ähnlich einem Puzzle – aus dem Zusammenspiel von verschiedenen, unterschiedlich geformten Teilen, für die meisten Beobachter in der Hauptsache Staaten, aber auch internationalen Organisationen, multinationalen Unternehmen (MNCs) und Nichtregierungsorganisationen (NGOs). Diese Teile formen das Bild jener internationalen Politik1, die in diesem Artikel näher betrachtet werden soll und eröffnen – vor allem aber auch beschränken – den deutschen Handlungsspielraum in ebendieser Welt. Die wichtigste Frage, vor allem für die außenpolitisch Handelnden, ist demnach die nach der Beschaffenheit der Welt, der Bestimmung und Einschätzung der Handlungsmöglichkeiten, aber auch der Handlungszwänge. Dass es letztere auch gibt, kommt deutlich in der Passage von Steinmeiers Aussage zum Ausdruck, dass „wir Außenpolitik machen müssen“. Von ihrer Beantwortung hängt maßgeblich ab, wie schließlich gehandelt wird (oder werden kann). Und natürlich auch wer handelt. Auch wenn die zwei „wir“ Platz für verschiedene Interpretationen lassen, so ist doch eine plausible Deutung, dass damit „wir außenpolitisch 1 Ich verwende in der Folge den Begriff der internationalen Politik – auch wenn dies streng genommen falsch ist – als Überbegriff sowohl für die (Außen-)Politik eines Staates in bezug zu anderen Staaten, als auch für transnationale und supranationale Politik. Erstere bezeichnet das Handeln eines Staates gegenüber einem oder mehreren nichtstaatlichen Akteuren (NGO, internationale Organisation, multinationales Unternehmen), letztere das Handeln eines überstaatlichen Akteurs wie der EU, das durch den partiellen Souveränitätsverzicht ihrer Mitgliedsstaaten ermöglicht wird.

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Handelnden“ – entweder ganz allgemein oder speziell auf Deutschland bezogen – gemeint sind. Dies umfasst damit neben der Person des Außenministers auch die Bundeskanzlerin, die Ministerkolleginnen und -kollegen, etwa im Entwicklungshilfe-, Verteidigungs- oder (Außen-)Wirtschaftsressort, die zugehörigen ministeriellen Apparate, das Netz an Auslandsvertretungen in Form der Botschaften und Konsulate sowie politische Berater im weitesten Sinne (Hill 2003: 5196; von Bredow 2006: 44-52). Da die verschiedenen Akteure und Tätigkeitsfelder in den vorausgegangenen Beiträgen bereits detailliert behandelt wurden, zurück zu unserem Ausgangspunkt: den Handlungsoptionen bzw. -zwängen. Anders ausgedrückt: welche Handlungsmöglichkeiten hat die Bundesrepublik in der internationalen Politik und an welche Handlungsformen ist sie bei ihrem Umgang mit anderen Akteuren gebunden? Selbst wenn den meisten politisch interessierten Beobachtern und Politikwissenschaftlern (im Regelfall sind letztere auch erstes, aber nicht zwingend umgekehrt) schon hinlänglich bekannt ist, dass das Heranziehen struktureller Zwänge allein nicht ausreicht, um die Außenpolitik von Staaten zu erklären (oder zu verstehen), so ist der Einfluss, der auf ideelle bzw. nicht-materielle Faktoren – wie etwa Normen – zurückgeht, umstritten. Insofern ist es hilfreich, sich noch einmal etwas abstrakter mit der Rolle von Normen, Regeln2, der Konkretisierung selbiger in Form von Institutionen und makrostrukturellen, historisch gewachsenen Vergesellschaftungsprozessen zu beschäftigen. Um es gleich vorwegzunehmen: diese Punkte sind umstritten. Nicht nur innerhalb der Disziplin der Internationalen Beziehungen – dazu später mehr –, sondern auch aufgrund der Tatsache, dass sich eine Vielzahl anderer akademischer Disziplinen mit der Welt beschäftigt. In der Gänze braucht uns dies nicht weiter zu beschäftigen, zu Teilen aber sehr wohl, da die mit dem Fach Internationale Beziehungen verwandten Disziplinen direkten Einfluss auf ersteres haben. Der Grund hierfür ist zum einen die Identität der Disziplin der Internationalen Beziehungen selbst, die sich entweder als Teil der Politikwissenschaft oder zumindest als stark von ihr beeinflusst sieht (Onuf 1989: 6; Albert 2002: 9, 23). Zum anderen, und damit in direkten Zusammenhang stehend, ist es die Abgrenzung von anderen Wissenschaftsdisziplinen, die sich ebenfalls mit der globalen und hier vor allem zwischenstaatlichen Perspektive beschäftigen: den Geschichtswis2 Ich behandle in der Folge aus Gründen der Einfachheit die Begriffe Norm(en) und Regel(n) als Synonyme, die als Gesamtheit der Definition von Kratochwil entsprechen: „[...] all rules and norms are problem-solving devices for dealing with the recurrent issues of social life: conflict and cooperation“ (1989: 69). Für weitergehende Überlegungen, welche Funktionen und Charakteristika Regeln und Normen sowie Bestimmungen unterscheiden, siehe Kratochwil (1989: 10, 69-94) und Buzan (2004: 163-167).

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senschaften, dem Völkerrecht und der Internationalen Politischen Ökonomie, kurz IPÖ.3 Obwohl diesen disziplinären Zugängen derselbe Gegenstandsbereich (das Handeln von Akteuren, meist Staaten, in dem Raum, den wir als Welt bezeichnen, über einen bestimmten Zeitraum hinweg) zu eigen ist, richten sie ihren Fokus auf unterschiedliche Aspekte. Natürlich ist die Annahme, dass die Vertreter dieser Disziplinen unbeeindruckt von den Ergebnissen der jeweils anderen Disziplin – sozusagen ‚wasserdicht’ – arbeiten, illusionär. Dennoch sind die Unterschiede wiederum so groß, dass etwa die Vorstellung des Zustandes einer anarchisch geprägten Staatenwelt (nicht nur semantisch, sondern auch im Verständnis des mainstream der Internationalen Beziehungen) für Völkerrechtler abwegig ist. In diesem Sinne ist ein wesentlicher Bestandteil dieses Kapitels die Frage nach dem derzeitigen Zustand, dem Sein (in der disziplinären Debatte: Ontologie) der internationalen Politik. Dies impliziert mehrere Fragen, so etwa: ƒ ƒ ƒ

ƒ

ob Normen eine Bedeutung für die internationale Politik haben, wenn ja, welche Normen dies sind (es gibt schließlich zahlreiche, die sich zum Teil auch ausschließen), wie sich die Verrechtlichung, d.h. eine Weiterentwicklung des Völkerrechts und in politischen Prozessen erfolgte Verregelung in Form von Regimen (Albert 2002: 273), institutionell widerspiegelt und inwieweit Normen, Regeln und Institutionen den Zustand, der von den meisten als Anarchie bezeichnet wird, partiell und temporär abmildern oder überwinden, da sie von den Staaten akzeptiert4 bzw. internalisiert5 werden.

Das Völkerrecht etwa bezieht sich in der Hauptsache auf die internationale Rechtsordnung, kodifiziert in völkerrechtlichen Verträgen, die internationale Rechtsprechung ergänzt durch gemeinhin akzeptierte, ungeschriebene Rechtsnormen, dem Völkergewohnheitsrecht (Onuf 1989: 7; Onuf 1998a: 10-11; Abbott et al. 2000). Die IPÖ hingegen versucht aus der Analyse von Produktionsverhältnissen, Kapitalströmen und weltwirtschaftlicher Verflechtung Aussagen über die Charakteristika der Welt zu treffen (beispielhaft für den „Mainstream“ Gilpin 2001, für eine neo-gramscianische Analyse vgl. Cox 1996). Historische Untersuchungen sind im Gegensatz zu teils dezidiert ahistorischen politikwissenschaftlichen Studien auf die Analyse von Prozessen im Rahmen größerer Zeiträume gerichtet. So ist der politikwissenschaftliche Allgemeinplatz, dass das westfälische Staatensystem durch den Frieden von Osnabrück und Münster als „Stunde Null“ für die Entstehung des internationalen Staatensystems zu sehen ist unter Historikern oder historischen Soziologen umstritten(er) (vgl. Tilly 1990). Für ein mit Nachdruck vertretenes Plädoyer historische Verfahren und Erkenntnisse stärker in die politikwissenschaftliche Analyse der internationalen Beziehungen einzubeziehen, siehe Hacke (2003). 4 Eine Fallstudie zu geltenden Normen und Erklärungen, die untersucht warum manche Normen eher eingehalten werden als andere findet sich bei Legro (1997). 3

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Wenn, wie im letzten Halbsatz anklingt, auch eine Normentwicklung bzw. -weiterentwicklung denkbar ist, muss darüber hinaus auch die Frage nach dem Wandel gestellt werden. Sowohl, ob heute andere bzw. weitere Normen gelten, als auch wie sich diese zu den bestehenden Normen verhalten. Sind diese weiter gültig oder von neuen abgelöst worden? Abschließend bleibt noch die Frage, ob die genannten Normen weltweite Geltungskraft besitzen oder sie vielmehr geographisch auf einen Raum begrenzt sind.6

2

Normen

Normen werden in der eher trockenen Sprache der Lexika als „allgemein verbindlich angesehene Regeln in einer Gesellschaft“ angesehen. Übertragen auf die internationale Politik impliziert dies die Existenz einer wie auch immer gearteten internationalen Gesellschaft, die den gegenseitigen Umgang mit Hilfe solcher Regeln ordnet und diese als verbindlich ansieht. Die verschiedenen Theorieschulen der Internationalen Beziehungen kommen dabei zu unterschiedlichen Schlüssen. Rationalistische Theorien internationaler Beziehungen wie der (Neo-)Realismus und der (Neo-)Liberalismus gehen in ihrer Grundannahme davon aus, dass das so genannte internationale System – Politiker sagen an dessen Stelle zumeist etwas sozialromantisch: die internationale Staatengemeinschaft – primär aus verschiedenen Staaten besteht und dadurch Konsequenzen für die Beschaffenheit der Welt zeitigt. Aus der Absenz einer übergeordneten Instanz, die verbindliche Regeln aufstelle, folge, dass sich Staaten in einer anarchisch geprägten Welt befänden und sich primär um ihr Überleben – dieses Ansinnen wird meist umschrieben mit dem Begriff der nationalen Sicherheit – sorgen müssten. Wie Staaten dieser Anarchie entkommen können und wie bzw. inwieweit sie diese abmildern, wird dabei von beiden Ansätzen unterschiedlich gesehen (vgl. hierzu insbesondere die Beiträge in Baldwin 1993).

Die neuere Forschung zu Gründen für die Einhaltung von Normen hat sich in den letzten Jahren in der akademischen Welt mehreren Erklärungsmustern gewidmet, die sowohl Kosten/Nutzen-Relationen, Zwang und materielle Vorteile der Staaten als auch deren Lernprozesse und internationale Sozialisation in die Analyse miteinbeziehen (vgl. insbesondere Checkel 2001). 6 Beispielsweise der ‚demokratische Frieden’, also der Ausschluss kriegerischer Mittel zwischen den Demokratien in der so genannten OECD-Welt. Die zwei einflussreichsten Artikel zu diesem zwischenzeitlich kaum noch überschaubaren Forschungsfeld stellen Doyle (1983a, 1983b) dar. In Deutschland forscht die Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung (HSFK) intensiv auf diesem Gebiet (siehe das Internetangebot unter www.hsfk.de). 5

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Gesetzt nun den Fall, dass diese Zuschreibungen zutreffen – dies macht zwischenzeitlich eigentlich den Hauptteil der theoretischen (ontologischen) Debatten in der Disziplin aus – stellt sich daher die Frage, warum die internationale Anarchie beim Rückblick auf das letzte halbe Jahrhundert doch eher einer Ordnung mit (systemischen) Dysfunktionen ähnelte als einer Unordnung bzw. eines rechtsfreien Raumes mit temporären Ordnungseinsprengseln glich. Onuf geht daher etwas detaillierter (aber auch abstrakt) auf die Anarchieannahme ein: By calling international relations anarchic, scholars are not saying that there is an absence of rule. This would be chaos, not anarchy. […] Anarchy is a condition of rule in which rules are not directly responsible for the way agents conduct their relations (Onuf 1998b: 62-63, 77).

Anders ausgedrückt: es gibt keine absolut verbindlichen – und vor allem letztendlich einforderbaren – Rechtsnormen, die gleichsam für alle Akteure ein umfassendes Regelwerk darstellen, da ein Regelverstoß immer möglich ist. Ob dieser Zustand der partiellen Absenz von Verrechtlichung überhaupt möglich ist, im Schrumpfen begriffen und/oder doch gewollt ist, stellen weitere umstrittene Fragepunkte dar. Für Onuf ist die Form der Anarchie auf internationaler Ebene jedenfalls auch eine politische Entscheidung: An anarchy is rule by no one in particular, and therefore by everyone in association, as an unintended consequence of their many, uncoordinated acts. Recall that agents who observe a general pattern of unintended consequences can no longer be said to act without intending consequences, even if they continue to act as they had been acting. They intend to be ruled for good reasons, and if they did not have good reasons, they would make other choices. If anarchy is a condition of rule unrelated to any agent’s intentions, then international relations is no anarchy. […] Heteronomy is a better term. Autonomous agents act freely, while heteronomous agents cannot act freely. […] Agents are always autonomous, but their autonomy is always limited by the (limited) autonomy of other agents (Onuf 1998b: 77).

Ganz egal ob man nun aus genannten Gründen den Anarchiebegriff ablehnt oder nicht, wichtig und unumstritten bleibt zumindest, dass Akteure in der internationalen Politik nicht völlig frei – also uneingeschränkt – handeln können. Vielmehr ist ihr Verhalten von dem anderer Akteure beeinflusst, da letztere ihren Handlungsspielraum einschränken (Kratochwil 1989: 69-70). Die Einschränkung kann jedoch, wie die Debatten über die Anarchieannahme zeigen, zweierlei Ursachen haben: einerseits die Einschränkung, die auf den politischen Faktor der Macht zurückzuführen ist und andererseits jene, die auf den rechtlichen Faktor der

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Norm oder des Gesetzes zurückzuführen ist. Die politische Einschränkung ergibt sich dabei aus aktuellen Machtverhältnissen – insbesondere militärischer und wirtschaftlicher Art – und definiert Schranken des Handelns verantwortungsethisch, also folgenorientiert. Rechtliche Einschränkungen hingegen äußern sich dadurch, dass (macht-)politische Möglichkeiten ausgeschlagen werden, da sie einer Norm widersprechen, deren Befolgung sich der Akteur verpflichtet hat. Dies kann mit dem Begriff der Selbstbeschränkung umschrieben werden (vgl. Mayer 2004: 220-223).

2.1 Staatliche Souveränität als Grundnorm der internationalen Politik Trotz der unterschiedlichen Bewertung des (anarchischen) Zustands der internationalen Politik stimmen fast alle Theorieschulen darin überein, dass letztere vornehmlich von Staaten geprägt ist. Da diese Staatenwelt von niemandem generell in Frage gestellt wird, liegt die Vermutung nahe, dass es sich hierbei um eine konstitutive Norm der internationalen Politik handelt, die auch (Neo-)Realisten und Anhänger des (Neo-)Liberalismus teilen. Somit ist die für alle Staaten geltende partielle Einschränkung staatlichen Handlungsspielraums in der Norm staatlicher Souveränität verankert, welche besagt, dass der Staat durch das Monopol legitimer Gewaltausübung, Rechtsetzung und -durchsetzung innerhalb seiner territorialen Grenzen uneingeschränkte Herrschaftsbefugnis besitzt. Wie er diese ausübt – mit Hilfe demokratischer Prinzipien, autoritär oder anderweitig – ist hiervon (erst einmal) unabhängig. In der politischen und medialen Landschaft wird sich auf diese Norm bezogen, wenn von der „Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten“ eines Staates die Rede ist. Diese wird jedoch aufgrund der transnationalen Aktivitäten von Wirtschaftsunternehmen und zivilgesellschaftlichen Gruppen, wie NGOs partiell, bis auf wenige Ausnahmen isolationistischer Staaten wie Nordkorea, ausgehöhlt. Der amerikanische Politikwissenschaftler Ivo Duchacek (1990) hat dieses Phänomen vor allem im Hinblick auf die transnationalen Aktivitäten von föderalen Einheiten treffend als perforierte Souveränität bezeichnet. Aber auch abgesehen von den Aktivitäten nichtstaatlicher Akteure ist die staatliche Souveränität als Norm de facto weit vielschichtiger. Dies vor allem, da die formale Gleichheit der Staaten im juristischen Sinne – von Stephen D. Krasner als „international legal sovereignty“ bezeichnet – in der Realität auf-

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grund der unterschiedlichen Macht und Größe der Staaten keiner absoluten Gleichheit entspricht (Krasner 1999: 28-29).7 Abgesehen von unterschiedlichen Klassifizierungen des Terminus „Souveränität“ kommt es mit jeder zwischenstaatlichen kriegerischen Auseinandersetzung zu Normverstößen, die gemeinhin als legitim angesehen werden, wenn sie im Sinne des Selbstverteidigungsrechts ausgeführt werden – also die gegnerische Partei zuerst gegen die Norm verstoßen hat. Im Falle einer Verletzung dieser Norm in Form eines Angriffs auf einen Staat wird die Legitimität (Rechtmäßigkeit) zum Teil auch bejaht, nicht aber die Legalität (Gesetzmäßigkeit).8 Was hier juristisch spitzfindig anmutet, ist denn aber ein handfestes Problem, welches politisch weitreichende Konsequenzen hat. So ist das Führen eines Krieges wie auch jegliche Form militärischer Gewalt nach der herrschenden Meinung der Völkerrechtler durch das so genannte Gewaltverbot in der Charta der Vereinten Nationen ausgeschlossen (Dörr 2004: 14). Einzige Ausnahme bildet ein Beschluss des Sicherheitsrates nach Kapitel VII der Charta, der das Prinzip staatlicher Souveränität aufheben kann (Albert 2002: 207). Warum kommt es aber trotz fehlender Ermächtigung durch den Sicherheitsrat dennoch zur Anwendung militärischer Gewalt? Ganz lapidar könnte man sagen: weil es unterschiedliche Interessen, aber auch Interpretationen von Normen allgemein und dem Gewaltverbot als einer besonders prominenten Norm des ius cogens gibt. Anders ausgedrückt: auch wenn durch eine Norm ausdrücklich ein Verbot einer bestimmten Handlung kodifiziert wird, ist eine Zuwiderhandlung nicht ausgeschlossen. Dies gilt ja auch für alltägliche Delikte wie zu schnelles Fahren, Diebstahl, usw. Was letztendlich den Unterschied zur innerstaatlichen Sphäre darstellt ist jedoch etwas, das uns zu den Anfangsüberlegungen der Theoretiker internationaler Politik in Form der Anarchie zurückbringt. Es fehlt in der internationalen Politik eine übergeordnete Regelungs- bzw. Sanktionsinstanz – manche sprechen von Weltregierung, Weltstaat9, andere von Weltgericht – die wie im innerstaatlichen Bereich NormverstöZu den von Krasner vorgenommenen Klassifizierungen des Begriffs Souveränität vgl. Krasner 1999. So wird von einer Vielzahl an Völkerrechtlern eine „humanitäre Intervention“ wie im Kosovo als legitim, aber nicht legal angesehen; gleiches Prinzip gilt, wenn auch von nur wenigen Experten geteilt, für die Möglichkeit präventiver bzw. präemptiver Kriege, wie sie etwa in der amerikanischen National Security Strategy (NSS) vorgesehen sind (vgl. hierzu vertiefend Jäger/Höse/Oppermann 2005). Die detailliertesten und zurzeit im Rahmen der Vereinten Nationen am intensivsten diskutierten Überlegungen zur Zukunft des Souveränitätsprinzips und dem Schutz des Individuums finden sich im Bericht „The Responsibility to Protect“ der International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS 2001). 9 Ein lesenswerter Beitrag, wie die Entwicklung eines Weltstaates (world state) über die Entwicklungsstufen des Staatensystems (system of states), der Staatengesellschaft (society of states), Weltgesellschaft (world 7 8

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ße ahnden könnte. Das ist natürlich wenn nicht illusorisch, so zumindest (noch sehr leise) Zukunftsmusik.10

2.2 Wie wird und kann in Zukunft Normen zur Geltung verholfen (werden)? Was im letzten Absatz pessimistisch (und fatalistisch) klang, muss hier etwas revidiert werden. Auch wenn die Norm nicht automatisch ihre Befolgung impliziert und letztere – im Falle des hier vorliegenden Völkerrechts – auch nicht erzwungen werden kann, so wäre der Umkehrschluss, dass das Völkerrecht nicht mehr als ein zahnloser (Papier-)Tiger ist, ebenso falsch. Wie jüngste Entwicklungen in der internationalen Politik, etwa der Einmarsch der US-geführten Truppen im Irak, die Verhaftung so genannter feindlicher Kombattanten ohne rechtsstaatliches Verfahren oder die Folterungen in zahlreichen Ländern im Zuge des ‚Kriegs gegen den Terror’ gezeigt haben, ist solch völkerrechtswidriges Handeln zwar möglich. Die Medienberichterstattung und der politische Diskurs führen jedoch bei den handelnden Staaten zu einem Rechtfertigungsdruck, dem in der Regel eine Verhaltensänderung folgt, die schließlich – teilweise oder vollständig – zur Einhaltung des Völkerrechts führt (Brunk Wuerth 2006: B1). So sind die amerikanischen Überlegungen, die Inhaftierung der Gefangenen in Guantanamo unter den jetzigen Bedingungen nicht weiterzuführen, vor allem auf nationale Gerichtsurteile (Lane 2006: A1) und die anhaltende internationale Kritik, etwa von Bundeskanzlerin Angela Merkel, zurückzuführen (FAZ 2006). Neben der für die internationale Politik konstitutiven Norm staatlicher Souveränität, die die Staaten gleichsam hervorbringt und ihre Existenz legitimiert, gibt es ein komplexes Rechts- und Regelgeflecht, das das Verhalten der Staaten zueinander regelt. Experten haben dabei konstatiert, dass dieses Geflecht in den letzten Jahren deutlich zugenommen hat, was ein gesteigertes Interesse einer Vielzahl von Staaten an einer zunehmenden Verrechtlichung in der internationalen Politik vermuten lässt.11

society) und kollektiver Sicherheit (collective security) denkbar wäre (und nach Ansicht dieses Autors auch stattfinden wird), stammt von Alexander Wendt (2003). 10 So gibt es zwar mit dem Internationalen Gerichtshof (IGH) in Den Haag eine Art ‚Weltgericht’ im Rahmen des Systems der UNO, jedoch müssen sich die Staaten freiwillig der Gerichtsbarkeit des IGH unterwerfen und sind bei Anrufung des IGH durch eine andere Partei nicht an das Urteil gebunden. 11 Unter den Forschern ist nicht die Entwicklung als solche umstritten, sondern lediglich welche Faktoren dafür verantwortlich sind und inwieweit diese Entwicklung in verschiedenen Politikbereichen unterschiedlich verläuft (vgl. Abbott et al. 2000; Zangl/Zürn 2004a; Reus-Smit 2004).

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Global Governance als Verrechtlichung und Verregelung

Die Trennschärfe zwischen semantisch ähnlichen Begriffen wie Verrechtlichung oder Verregelung ist im Hinblick auf die weiteren Untersuchungsgegenstände dieses Kapitels von großer Bedeutung – auch wenn sie in manchen Lehrbüchern nicht praktiziert wird. Wie bereits in der Einleitung kurz angerissen, lässt sich eine Aufteilung finden, die für das Verständnis der folgenden Kapitel und deren Abgrenzung voneinander gewinnbringend sein kann. So ist mit Verrechtlichung eine Entwicklung auf rechtlichem und politischem Gebiet gemeint, die „sowohl als Prozess der Fortentwicklung des Völkerrechts im engeren Sinne als auch als Prozess der Genese von Rechtsregeln als nichtintendiertem Ergebnis von Operationen des politischen Systems betrachtet werden [muss]“ (Albert 2002: 273). Da in den folgenden Beiträgen von Christian Schaller und Wolfgang Heinz näher auf die Bedeutung des Völkerrechts und der Menschenrechte für die Außenpolitik der Bundesrepublik eingegangen wird, stehen in der Folge vor allem die politischen Aspekte der Verregelung in Form der Institutionalisierung und Regimebildung im Vordergrund der Betrachtungen (Albert 2002: 181). Das Konzept der Global Governance, das aus Verregelungs- und Verrechtlichungsprozessen besteht, ist in diesem Zusammenhang nützlich, um den Kontext dieser Institutionalisierung näher zu untersuchen.

3.1 Was ist Global Governance? Die weltweite Regelungsdichte, welche weitgehend unabhängig vom Staat, aber auch durch ihn existiert, wird in Fachkreisen als Global Governance bezeichnet, ein Begriff, der vor allem durch den Sammelband Governance without Government von Ernst-Otto Czempiel und James N. Rosenau (1992) Eingang in das Fach gefunden hat. Das Global Governance-Arrangement weist sowohl eine Vielzahl an Akteuren als auch an normativen Bausteinen auf. Letztere bilden den rechtlichen Rahmen für das Regieren im globalen Maßstab, wozu nach Mathias Albert vier Bereiche gehören, die dieser als das Recht der Weltgesellschaft (Albert 2002: 232) bezeichnet: ƒ ƒ

das Recht innerstaatlicher Rechtsordnungen (basierend auf dem Prinzip der staatlichen Souveränität), das Völkerrecht, welches unabhängig von innerstaatlichen Rechtsordnungen existiert, aber durch den Staat hervorgebracht wird und dadurch mit ihm verbunden ist,

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ƒ

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das internationale soft law, das heißt Regulierungen (meist in Form von Regimen), die eine Praxis darstellen, die nicht explizit auf Vertragsrecht zurückzuführen ist, sowie das transnationale Recht, insbesondere die lex mercatoria – das weltweite Handelsrecht –, welches unabhängig vom Staat gesetzt wurde und auch unabhängig von diesem operiert.

Kurz und prägnant definieren Bernhard Zangl und Michael Zürn (2004b: 13-15) den prozessualen Charakter des Regierens innerhalb der genannten Rechtsformen. Danach ist Global Governance das „Gesamtarrangement“ der Steuerungsformen „Governance by, Governance with und Governance without government“ – also die Summe des Regierens durch den Staat (national), mit anderen Staaten (international) und ohne staatlichen Einfluss (transnational). Angewandt auf die Bundesrepublik kann man also sagen, dass Deutschland durch die Zusammenarbeit mit anderen Regierungen, etwa bei der Errichtung des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH) und durch nationale Rechtsetzung, die in Übereinstimmung mit Prinzipien anderer Staaten steht (etwa die Umsetzung von EU-Richtlinien), sich selbst in eine Global Governance-Architektur einbindet. Auf der anderen Seite sind es nichtstaatliche Akteure wie Amnesty International oder Human Rights Watch, die neben Unternehmen wie DaimlerChrysler und BASF durch ihr Handeln dazu beitragen, dass neben Regierungen von Staaten Zusammenarbeit gefördert wird (Barnett/Duvall 2005: 6). Ein Beispiel hierfür ist der Global Compact, der wirtschaftliche und soziale Standards durch eine Absprache von Unternehmen mit Teilen der Zivilgesellschaft und UN-Unterorganisationen schafft, um die wirtschaftlichen Entwicklungen, die mit dem Oberbegriff der Globalisierung verbunden sind, zu steuern und in gewünschte Bahnen zu lenken. Die Unternehmen sollen dabei durch Selbstverpflichtung auf diese Ziele hin ihrer Verantwortung als corporate citizens nachkommen.12

3.2 Die Institutionalisierung von Global Governance Wie bereits oben angeklungen, lassen sich neben konstitutiven Normen für die internationale Politik auch Prozesse konstatieren, die eine weitere Harmonisierung – und damit zusätzliche Normentstehung – auf politischem, wirtschaftlichem und gesellschaftlichem Gebiet nach sich ziehen. Diese wurden oben in 12

Mehr Informationen finden sich auf der Website des Global Compact unter www.unglobalcompact.org.

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ihrem prozessualen Charakter mit dem Begriff der Global Governance bezeichnet, die das globale Regieren – oder etwas allgemeiner: Handeln – von, mit und ohne Staaten umfasst. Diese Prozesse benötigen jedoch auch eine gewisse Form und Festigkeit. Aus der Sicht des Staates stellt sich zunächst die Frage nach der Form dieser Institutionalisierung, um das Handeln anderer Akteure besser einschätzen zu können und bestimmten Regeln zu unterwerfen. Ein klassisches Prinzip solchen Handelns ist etwa jenes des Multilateralismus, das in unterschiedlichen institutionellen Formen Anwendung findet und dabei selbst aus einem Prinzipienkatalog besteht, der die gemeinsamen Aktivitäten von drei oder mehr Staaten regelt.13 Beispiele für eine solche koordinierte Zusammenarbeit finden sich sowohl für kleine Staatengruppen als auch für praktisch die Gesamtheit14 des internationalen Systems. Insbesondere im Fall der Bundesrepublik ist der Multilateralismus als die Norm außenpolitischen Handelns angesehen worden, welche – um Kratochwils Definition zu folgen – das deutsche Verhalten in Fällen von Konflikten durch ein Instrumentarium an bestimmten Entscheidungsprozessen erwartbarer macht und somit Kooperation ermöglicht. Der ehemalige deutsche Außenminister Joschka Fischer hat das in seiner Rede auf der ersten Konferenz der Leiter deutscher Auslandsvertretungen, als er über den Zuwachs an deutschem Einfluss sprach, so ausgedrückt: Das Entscheidende aber ist, dass größeres Engagement sich immer an dem überwölbenden Ziel orientieren muss, das seit über 50 Jahren im Zentrum unserer Außenpolitik steht, nämlich der Stärkung des Multilateralismus und der Herrschaft des Rechts, also von Kooperation anstatt Hegemonie (Fischer 2000: 3).

Im Rahmen dieses Beitrags ist jedoch die Festigkeit im Sinne des Institutionalisierungsgrades wichtiger. Eine solche Verfestigung ermöglicht dabei verschiedene institutionelle Formen15, jedoch ist sie als solche Beleg dafür, dass sich die in ihr

Nach der Definition von John G. Ruggie (1993: 8): “Multilateralism coordinates relations among three or more states in accordance with certain principles.” Eine ausführlichere Auseinandersetzung mit der Rolle des Multilateralismus in der deutschen Außenpolitik findet sich im Beitrag von Rainer Baumann in diesem Band. 14 Die nordamerikanische Freihandelszone NAFTA (Kanada, USA, Mexiko) besteht ebenso wie das militärische Bündnis im asiatisch-pazifischen Raum zwischen Australien, Neuseeland und den USA (ANZUS) aus lediglich drei Staaten, die Vereinten Nationen umfassen inzwischen 192 Staaten. 15 Meist wird hier unterschieden zwischen internationalem Regime, internationaler Organisation, supranationaler Organisation und ad-hoc Zusammenschlüssen. Eine detaillierte Auflistung und Erklärung findet sich bei Karns/Mingst (2004: 7-13). 13

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zusammengeschlossenen Staaten bestimmten Normen und Regeln auf der Suche nach Lösungen für Konflikte und Möglichkeiten der Kooperation unterwerfen. Zwei Formen, die zahlenmäßig die größte Aufmerksamkeit erfahren haben, sind dabei internationale Regime und internationale Organisationen.

3.3 Internationale Regime Internationale Regime sind nach der gängigen Definition von Stephen Krasner: „Sets [...] of principles, norms, rules, and decision-making procedures around which actors’ expectations converge in a given area of international relations“ (Krasner 1983: 2)16. Damit ist jedoch eine sehr genaue Abgrenzung von internationalen Organisationen (Stein 1982: 300) auf der einen und Verträgen oder Konventionen (Haggard/Simmons 1987: 495) auf der anderen Seite nicht ganz einfach. Im Gegensatz zu internationalen Organisationen wie der UNO, erstreckt sich der Regelungsbedarf internationaler Regime auf spezifische Inhalte, wie etwa den Schutz der Ozonschicht, die Nichtverbreitung von Atomwaffen oder etwa den internationalen Walfang. Diese basieren auf oder beinhalten in der Regel Verträge, Protokolle oder Konventionen, weisen darüber hinaus aber auch feste Strukturen für Entscheidungsprozesse und Verifikationsmechanismen auf. Damit ist die Existenz eines Regimes nicht per se von der Existenz einer organisatorischen Einheit bzw. eines bürokratischen Apparats abhängig, wie ihn internationale Organisationen besitzen. Zieht man das Beispiel des internationalen Atom-Nichtverbreitungsregimes heran, so besteht dies aus sämtlichen rechtlichen und prozeduralen Bestimmungen in Bezug auf Atomwaffen und -energie, wie etwa dem Vertrag über die Nichtverbreitung von Kernwaffen (NPT) oder dem Vertrag über das umfassende Verbot von Nuklearversuchen (CTBT), das in seiner Gesamtheit von mehreren internationalen Organisationen mitgetragen wird. Die prominenteste darunter ist sicher die Internationale Atomenergieorganisation IAEO in Wien (Karns/Mingst 2004: 13). Die Bundesrepublik ist dabei in das internationale Atomregime in Form zahlreicher Verträge, Kontrollmechanismen und der Mitgliedschaft in internationalen Organisationen eingebunden, jedoch nicht vollständig. Dies erklärt sich Die genauere Definition der vier von Krasner genannten Kriterien lautet: „Principles are beliefs of fact, causation, and rectitude. Norms are standards of behaviour defined in terms of rights and obligations. Rules are specific prescriptions or prosciptions for actions. Decision-making procedures are prevaliling practices for making and implementing collective choice” (zitiert nach Buzan 2004: 163). Zum aktuelleren Stand der Regimedebatte (bzw. -forschung), vgl. Hasenclever/Mayer/Rittberger (2000).

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dadurch, dass das Regime sektoral und regional so ausdifferenziert ist, dass die Bundesrepublik nicht in Gänze betroffen ist, so etwa in Bezug auf die Abrüstungsverträge SALT 1 und 2 oder hinsichtlich atomwaffenfreier Zonen, wie z.B. jener des Südpazifiks.

3.4 Internationale Organisationen Im Gegensatz zu internationalen Regimen ist die Mitgliedschaft von Staaten in zahlreichen internationalen Organisationen in der Hauptsache von deren geographischer Lage abhängig. Dies gilt etwa für das nordamerikanische Freihandelsabkommen NAFTA oder die Organisation Amerikanischer Staaten (OAS). Des Weiteren sind internationale Organisationen in ihrem Aufgabenspektrum oft auf mehrere Sachgebiete ausgerichtet, am deutlichsten ist dies im Falle der Vereinten Nationen. Schließlich stellt die eigenständige Rechtspersönlichkeit internationaler Organisationen (unabhängig von der ihrer Mitgliedsstaaten) ein weiteres Abgrenzungsmerkmal dar. Die Europäische Union – bestehend aus ihren drei Säulen – ist nach herrschender Rechtsmeinung ein Sonderfall einer internationalen Organisation, da die Errichtung selbständiger, mit eigenen Hoheitsrechten und Kompetenzen ausgestatteter Organe im Fall der ersten Säule, der EG, einen Souveränitätsverzicht der Mitgliedsstaaten darstelle, der diese von anderen internationalen Organisationen unterscheide. Hierfür hat sich seither der Begriff der supranationalen Organisation eingebürgert.17

3.5 Institutionalisierung durch Auslandsvertretungen Auch wenn es sich bei den Vertretungen der Bundesrepublik in anderen Staaten und bei internationalen Organisationen (etwa bei der UNO in New York) streng genommen nicht um eine in der wissenschaftlichen Debatte eigenständig behanEin weiteres Unterscheidungsmerkmal stellt dar, dass „auch der Katalog von Aufgaben, die der EG übertragen worden sind, sich wesentlich von anderen internationalen Organisationen [unterscheidet]. Während es sich bei letzteren hauptsächlich um genau begrenzte technische Aufgaben handelt, die von einem internationalen Organ wahrgenommen werden, fallen der EG Tätigkeitsbereiche zu, die in ihrer Gesamtheit existenzprägenden Charakter für Staaten besitzen [...]. Deshalb ist die EU weder eine übliche internationale Organisation noch ein staatlicher Verband, sondern ein zwischen diesen traditionellen Modellen von Staatenverbindungen einzuordnender Herrschaftsverband. Im juristischen Sprachgebrauch hat sich zur Umschreibung dieser Sonderstellung der Begriff ‚supranationale Organisation’ eingebürgert“ (EUR-Lex 2006). 17

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delte Form von Institutionalisierung handelt, so lässt sich doch die zwischenstaatliche diplomatische Verflechtung maßgeblich auf die sie konstituierenden Normen und Regeln zurückführen. Damit sind die insgesamt 226 deutschen Auslandsvertretungen in Form von Botschaften und Konsulaten wie das gesamte globale Netz aus diplomatischen Vertretungen anderer Staaten ein weiterer wichtiger institutionalisierter Bestandteil der internationalen Politik (Auswärtiges Amt 2006: 30-31, 44-45), der völkerrechtlich durch das „Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen“ von 1961 geregelt ist. Darüber hinaus ist auch die auswärtige Kulturpolitik vor allem durch das weltweite Netz an Kulturmittlern wie den Goethe-Instituten und dem Deutschen Akademischen Austauschdienst (DAAD) institutionalisierter Bestandteil deutscher Außenpolitik18. Diese sollen nach Ansicht des Auswärtigen Amts zur „Schaffung eines stabilen Fundaments für die internationalen Beziehungen durch den Dialog der Menschen beitragen“ (Auswärtiges Amt 2006: 31). Dies gilt in ähnlicher Form auch für die auswärtige Kulturpolitik anderer Länder, etwa das spanische Instituto Cervantes, den British Council, das Instytut Polski oder das Institut français.

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Vergesellschaftung

Ergänzend zu den bislang ausgeführten Sichtweisen auf die internationale Politik, der Bedeutung von Normen und Regeln sowie ihrer Institutionalisierung und geographischen Ausdifferenzierung kann ein weiterer theoretischer Blickwinkel eingenommen werden. Dieser wird in der theoretischen Debatte mit dem Begriff der Vergesellschaftung in Form eines historischen Entwicklungsprozesses verstanden, der die zwischen den Staaten fehlende Recht(durch)setzung schrittweise abmildert und schließlich zu einer Weltgesellschaft19 führt, die aus Individuen

Auch gibt es wirtschaftliche Kontakte und Institutionen wie die Außenhandelskammern, die ähnlich der von den Staaten selbst finanzierten auswärtigen Kulturpolitik die Außenwirtschaftspolitik ergänzen. Diese finanzieren sich neben Mitteln aus dem Wirtschaftsministerium jedoch zum Großteil über Eigeneinnahmen ihrer Mitglieder. 19 Auch wenn im Bereich der EU oft von Gemeinschaftsrecht oder Vergemeinschaftung die Rede ist, so muss letztere in Bezug auf Vergesellschaftung unterschieden werden. Die hauptsächlich soziologische geprägte Debatte darüber sieht den Unterschied zwischen beiden Begriffen – sehr stark verkürzt – in der Natur des Miteinanders, das im Fall der Gemeinschaft ein (metaphysisches) gefühltes Zugehörigkeitsgefühl darstellt, welches die Individualität in den Hintergrund drängt, wohingegen die Gesellschaft verstärkt rational Formen des Miteinander zu verstehen versucht und sich primär als Zusammenschluss von Individuen mit gemeinsamen Interessen definiert, vgl. weiterführend Albert (2002: 94-99); Buzan (2004: 74-75). 18

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und nichtstaatlichen Organisationen besteht und damit als normativ-teleologisches Konstrukt die Staatenwelt transzendiert. Diese Überlegungen gehen zurück auf die Vordenker der so genannten Englischen Schule, die das aus realistischer Sicht gezeichnete Bild der Machtpolitik in einem anarchischen Staatensystem kennen, sofern sie darunter ein internationales System verstehen (Bull 1977). Die meisten Vertreter dieser Theorierichtung konstatieren ein ebensolches System allerdings nur für mittlerweile vergangene Zeiten und sehen in der jetzigen internationalen Politik eine internationale Gesellschaft, die auf einer anderen Idee basiert: [J]ust as human beings as individuals live in societies which they both shape and are shaped by, so also states live in an international society which they shape and are shaped by (Buzan 2004: 8).

Dieser Logik folgend muss neben die Anarchieannahme das soziale Element gestellt werden, damit ein umfassendes Bild davon entstehen kann, welche Interaktionen die internationale Politik prägen. Interaktion hängt dabei maßgeblich von den Wahrnehmungen der Akteure ab. Falls Staaten Gemeinsamkeiten wie Regierungssysteme, Sprache oder Religion teilen, die identitätsstiftend wirken, zumindest aber darin übereinstimmen, dass ein Großteil ihrer Handlungen bestimmten Regeln und Normen unterworfen ist, so prägen diese nicht nur ihr Verhalten sondern bestimmen damit auch die Grenzen des Systems (Buzan 2004: 8-9). Wie in Teilen bereits geschildert wurde, besteht eine solche – wenn auch in ihrem Regelkatalog nicht sehr umfassende – internationale Gesellschaft. Diese umfasst zumindest in Form eines Minimalkonsenses alle Staaten der Welt und definiert die Grenzen des Systems global. Interessant ist jedoch eine weitergehende Überlegung dieses Ansatzes, der mit der nächsten Evolutionsstufe in Form der Weltgesellschaft neben der Analyse der Kooperationsformen und -möglichkeiten und der Rolle, die Normen und Regeln dabei spielen, weitere Akteure ins Spiel bringt, die Auswirkungen auf den Zustand der internationalen Politik haben können. Dies ist etwa die so genannte (globale) Zivilgesellschaft, die in einem transnationalen Raum neben der internationalen Politik als zwischenstaatlicher Politik existiert und im Fall der auswärtigen Kulturpolitik kurz beschrieben auch gezielt von manchen Staaten gefördert wird. Zivilgesellschaftliches Handeln, welches konkrete Auswirkungen auf die internationale Politik haben kann, wird vor allem im Bereich der (Lobby-)Arbeit von NGOs gesehen. Die im Jahr 1997 von 122 Staaten unterzeichnete Ottawa-Konvention zum Verbot von Landminen ging maßgeblich auf eine solche Zusammenarbeit zivilgesellschaftlicher Gruppen mit

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gleich gesinnten Staaten zurück (Price 1998). Auch wenn ähnlich geartete Versuche für ein Verbot von cluster bombs und anderen Waffenarten (bislang) gescheitert sind, so sind die Tendenzen zu einer Vergesellschaftung in Form einer stärkeren Beteiligung von Individuen und Gruppen von Individuen in der internationalen Politik in den letzten Jahren deutlich sichtbar geworden. Dies zeigt sich besonders deutlich an der beratenden Funktion und dem Beobachterstatus zahlreicher NGOs bei internationalen Konferenzen und UN-Unterorganisationen oder darüber hinaus in der Zusammenarbeit mancher Staaten mit NGOs im Rahmen ihrer Außenpolitik, so auch im Falle der Bundesrepublik (Steinmeier 2005).

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Zusammenfassung und Ausblick

Die Außenpolitik von Staaten im Allgemeinen und Deutschland im Speziellen „muss gemacht werden“. Damit hat der jetzige deutsche Außenminister zweifelsohne Recht. Dass sie sich dabei in einigen Punkten kaum oder gar nicht ändert – in Berlin wird dies unter der Rubrik Kontinuität verbucht – hat neben strukturellen Faktoren, die sich nicht geändert haben – etwa der Mitgliedschaft in der EU – auch ideelle und normative Gründe. Wie gezeigt wurde, ist die Bundesrepublik als Staat in ein globales System an Institutionen, Regeln und Normen eingebunden, welches Handlungsmöglichkeiten sowohl beschränkt als auch manche erst ermöglicht. Die Einbettung in diese regional, sektoral und institutionell differenzierten Regelungssysteme in Form von Regimen, internationalen Organisationen und völkerrechtlichen Verträgen sowie die Zusammenarbeit mit Teilen der (globalen) Zivilgesellschaft prägen dabei maßgeblich die deutsche Außenpolitik wie auch die Außenpolitik der anderen Staaten. Dabei ist bemerkenswert, dass die Intensität der Kooperation im europäischen Rahmen sogar soweit geht, dass die Bundesrepublik, wie die anderen Mitgliedsstaaten der EU auch, zu Teilen auf ihre völkerrechtliche Souveränität verzichtet. Falsch wäre es jedoch, daraus eine Tendenz für die gesamte internationale Politik abzuleiten. Diese ist zwar mehr und mehr durch globale Risiken und Probleme wie den Klimawandel dazu genötigt und auch bereit, zu kooperieren. Auch ist die im Rahmen der Informations- und Kommunikationstechnologie und der wirtschaftlichen Globalisierung geschaffene Informationsdichte und erleichterung prinzipiell der Kooperation förderlich. Jedoch stehen einer Vergesellschaftung weiterer Bereiche der internationalen Politik auch kulturelle und religiöse Faktoren entgegen. Damit ist nicht gemeint, dass die internationale Politik gerade den Clash of Civilizations (Huntington 1996) erlebt. Im Hinblick auf global akzeptierte Bestimmungen zum Verhältnis von Individuen zueinander

Normen, Institutionalisierung und Vergesellschaftung

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bzw. zu Gruppen und damit verbundenen Differenzierungsmerkmalen, wie Geschlecht oder Religion, kann man jedoch skeptisch sein. Für die Bundesrepublik bedeutet dies in ihrer Außenpolitik für die Zukunft sicher eine je nach Aufgabenbereich und geographischer Lage unterschiedlich intensive Form der Verregelung ihres Handelns und auf Normen beruhenden Selbstbeschränkung.

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Multilateralismus: Die Wandlung eines vermeintlichen Kontinuitätselements der deutschen Außenpolitik Multilateralismus

Rainer Baumann

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Einleitung

Die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland wird gerne mit Hilfe einiger prägender Grundsätze charakterisiert. Dazu gehört die Westbindung, also die ideelle und institutionelle Verankerung in der Gemeinschaft der westlichen Demokratien, ebenso wie die für eine Exportnation alles andere als überraschende handelsstaatliche Ausrichtung der Außenpolitik und die Zurückhaltung beim Einsatz militärischer Gewalt, die häufig mit dem Begriff „Antimilitarismus“ umschrieben wird. Nicht zuletzt gehört dazu auch die multilaterale Orientierung, die die junge Bundesrepublik Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg schnell entwickelte und die nach Ansicht der meisten Beobachter bis heute ein Wesensmerkmal der deutschen Außenpolitik geblieben ist. Zugleich gilt die deutsche Haltung zum Multilateralismus als ein wesentlicher (wenn nicht gar: der wesentliche) Gradmesser für die Kontinuität deutscher Außenpolitik und mithin dafür, ob auch das vereinte Deutschland – bei allen Neuerungen, die in einer sich rapide verändernden Welt unausweichlich sind – in der Traditionslinie der Außenpolitik der ‚alten’ Bundesrepublik verbleibt. Die in der einschlägigen Forschung vorherrschende Position dazu ist, dass auch das vereinte Deutschland die Abneigung gegen Alleingänge und die Präferenz für kooperatives Handeln gemeinsam mit den Partnern behalten hat und Deutschlands Außenpolitik sich in dieser wichtigen Hinsicht in den letzten eineinhalb Jahrzehnten gegenüber der Zeit davor kaum verändert hat. In diesem Beitrag werde ich jedoch die Position vertreten, dass diese Auffassung zu kurz greift. Sie beantwortet die Frage, ob Deutschland an seinem Multilateralismus festgehalten hat, durchaus richtig, betrachtet dabei jedoch die Problematik von Kontinuität und Wandel verkürzt, indem sie die Möglichkeit außenpolitischen Wandels innerhalb des Spektrums multilateraler Außenpolitik ausblendet. Ich werde argumentieren, dass sich Deutschlands Haltung zum Multila-

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teralismus seit der deutschen Vereinigung in diesem Sinne signifikant gewandelt hat. Deutschland hat am Multilateralismus festgehalten, doch dieser Multilateralismus ist ein anderer geworden. Deutschlands Präferenz für multilaterale Einbindung tritt heute erheblich instrumentalistischer und orientiert an Zielen der Status- und Einflusssicherung auf. Prinzipien- und wertorientierte Begründungsmuster für multilaterale Außenpolitik sind demgegenüber zwar nach wie vor anzutreffen, haben aber deutlich an Bedeutung verloren. Ich werde außerdem argumentieren und in dem hier gegebenen Rahmen zumindest knapp empirisch illustrieren, dass diese Veränderung nicht auf der rhetorischen Ebene verbleibt, sondern nachhaltige Auswirkungen auf wichtige Felder der deutschen Außenpolitik hat. Multilateralismus ist somit ein für Deutschland wichtiger Referenzrahmen geblieben, er ist jedoch kein Indiz für eine Kontinuität deutscher Außenpolitik, sondern eher ein Element außenpolitischen Wandels. Im Folgenden werde ich zuerst darauf eingehen, was mit dem Begriff des Multilateralismus im Allgemeinen und im Hinblick auf deutsche Außenpolitik im Besonderen gemeint ist, um dann kurz auf den Forschungsstand zu Deutschlands Multilateralismus zu sprechen zu kommen. Danach werde ich die Veränderungen der deutschen Haltung zum Multilateralismus seit der Vereinigung aufzeigen. Dazu betrachte ich zuerst, mit welchen Begründungmustern verantwortliche Politikerinnen und Politiker multilaterale Kooperation oder das Prinzip des Multilateralismus propagierten oder verteidigten und zeige daraufhin exemplarisch, wie sich die dabei deutlich werdenden diskursiven Verschiebungen in Deutschlands Haltung zu Auslandseinsätzen der Bundeswehr niederschlugen.

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Multilateralismus: Konzept und Forschungsstand in der Analyse deutscher Außenpolitik

2.1 Das Konzept des Multilateralismus in den Internationalen Beziehungen und in der Außenpolitikanalyse In der Literatur gibt es zwei unterschiedliche Perspektiven bei der Verwendung des Begriffes „Multilateralismus“, die man als quantitative und als qualitative Perspektive bezeichnen kann. In beiden Fällen geht es um miteinander in Beziehung stehende Akteure, hier meist Staaten. Beim quantitativen Begriffsverständnis wird die Zahl der solcherart verbundenen Staaten für entscheidend gehalten, während das qualitative Begriffsverständnis die Art der Verbindung in den Mittelpunkt rückt.

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Der Verweis auf die Zahl der miteinander in Beziehung stehenden Staaten liegt nahe, weil „Multi-“ genau auf diese Zahl der Staaten verweist und die beiden gängigen Gegenbegriffe „Bilateralismus“ und „Unilateralismus“ heißen. „Unilateral“ meint das eigenmächtige Handeln eines Staates ohne explizite Abstimmung mit anderen Staaten. „Bilateral“ bezieht sich auf die Interaktion zweier Staaten. Mit „multilateral“ ist dann schließlich die Interaktion vieler Staaten gemeint, genauer gesagt, mindestens dreier Staaten. Exemplarisch für ein solches Verständnis von „multilateral“ und „Multilateralismus“ ist die Multilateralismus-Definition von Robert Keohane: „[…] the practice of coordinating national policies in groups of three or more states“ (Keohane 1990: 731). Multilateralismus in der internationalen Politik ist demnach eine Praxis der Interaktion von Staaten, bei der nationale Politiken miteinander koordiniert werden und diese Koordination nicht nur zwischen zwei Staaten oder zwischen mehreren Staatenpaaren stattfindet, sondern zwischen mindestens drei Staaten. Gegen diese Nominaldefinition von Multilateralismus kann eingewandt werden, dass nicht ersichtlich wird, warum es sinnvoll oder gar notwendig ist, einen solchen Begriff zu bilden. Inwiefern unterscheidet sich die Koordination zwischen drei oder mehr Staaten so grundsätzlich von der Koordination zwischen nur zwei Staaten, dass wir einen eigenen Begriff dafür benötigen? Warum unterscheidet man gemeinhin nur Uni-, Bi- und Multilateralismus – warum nicht auch Tri-, Quatro- und Pentalateralismus? Dem qualitativen Begriffsverständnis von Multilateralismus liegt das Unbehagen an einer solchen Unterteilung (‚eins – zwei – viele’) zugrunde, deren analytischer Wert nicht ohne weiteres deutlich wird. Viele Autor(inn)en betonen, dass nicht die Zahl der miteinander in Beziehung stehenden Staaten, sondern die Art der Beziehung zwischen ihnen entscheidend sei. Multilateralismus beruht demnach auf allgemeinen Verhaltensprinzipien, die verhindern, dass schwächere Kooperationspartner von stärkeren ausgenutzt werden. Multilateralismus ist somit nicht nur von Koordination zwischen Staaten gekennzeichnet, sondern von einer fairen Koordination, die sich auf allgemeine Prinzipien oder Normen berufen kann. John Ruggie (1993) etwa kritisiert Keohanes Definition als unzureichend, da sie die qualitative Komponente der institutionellen Form „Multilateralismus“ nicht berücksichtige. Er grenzt daher Multilateralismus in anderer Weise von Bilateralismus ab, als Keohane dies tut. Das Bismarcksche Allianzsystem beispielsweise hält er für ein Beispiel von Bilateralismus, auch wenn Deutschland dadurch insgesamt mit mehreren Staaten in Beziehung gesetzt wurde. Klassische Allianzen etwa sind gegen genau bestimmte dritte Staaten gerichtet; sie verpflichten nur zur Beihilfe bei einem Angriff dieses Staates oder dieser Staaten. Auch wenn mehr als zwei Staaten eine derartige Allianz schließen, sieht Ruggie darin

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keinen Multilateralismus. Ein kollektives Sicherheitssystem hingegen sei multilateral, da es alle Beteiligten verpflichtet, prinzipiell jedem Opfer gegen den Angriff jedes anderen Staates beizustehen, ohne im Vorfeld festzulegen, wer der potentielle Angreifer und wer das potentielle Angriffsopfer ist. Auch andere Autoren verweisen auf allgemeine Prinzipien als einem wichtigen Charakteristikum multilateraler Beziehungen (Brenner 1995: 9; Czempiel 1999: 238-239; Kratochwil 1993).1 Es wäre jedoch falsch anzunehmen, diese Autoren hielten im Rahmen multilateraler Institutionen nur prinzipienorientiertes Verhalten von Staaten für möglich, während nutzenorientiertes Verhalten auszuschließen sei. Der Verweis auf die besondere Qualität der Institution „Multilateralismus“ bezieht sich nicht auf die Motive der interagierenden Staaten, sondern auf die Art ihrer Interaktion. Es wird eine Aussage darüber getroffen, wie die Staaten sich verhalten, nicht jedoch darüber, warum (aus welchen Gründen und mit welchen Zielsetzungen) sie dies tun. Wir können bisher festhalten, dass unter Multilateralismus ein Konzept der Koordination zwischen zumindest drei Staaten verstanden werden soll, bei dem die Koordination auf der Basis von Prinzipien der Unteilbarkeit und NichtDiskriminierung erfolgt. Was jedoch ist mit Multilateralismus als einem Phänomen einzelstaatlicher und insbesondere deutscher Außenpolitik gemeint? In der Forschung über deutsche Außenpolitik wird der Begriff des Multilateralismus sehr häufig verwendet, jedoch nur selten definiert oder erläutert. Eine Übertragung der Überlegungen zur sinnvollen Verwendung des Begriffes von der Analyse internationaler Politik auf die Analyse einzelstaatlicher Außenpolitik ist meines Erachtens jedoch möglich, solange bedacht wird, dass die dabei eingenommene Perspektive eine andere ist. Multilateralismus als Phänomen internationaler Politik meint das Prinzip, die Kooperation zwischen mehreren Staaten einer bestimmten institutionellen Form zu unterwerfen. Wenn hingegen in Analysen deutscher Außenpolitik von „Deutschlands Multilateralismus“ die Rede ist, so ist damit die Bereitschaft Deutschlands gemeint, eine Kooperation mit anderen Staaten zu suchen, die von dieser institutionellen Form geprägt ist. Der Verweis auf den qualitativen Aspekt des Multilateralismus ist auch hier wieder wichtig. Mit deutschem Multilateralismus ist nicht nur gemeint, dass Deutschland bereit ist, mit mehreren anderen Staaten kooperativ in Beziehung zu treten. Die Beziehung sollte auch in möglichst hohem Maße von den Prinzipien der Nicht-

1 Auch in der Aufbereitung der Begriffe Multilateralismus und Unilateralismus durch die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages wird dieser Aspekt unterstrichen (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages 2003: 1).

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Diskriminierung und der Unteilbarkeit geprägt sein. Inwieweit diesen Prinzipien Rechnung getragen wird, kann gut daran abgelesen werden, wie stark institutionalisiert die Beziehung jeweils ist. Je stärker die Institutionalisierung ist, desto dichter ist das Regelwerk, dem sich alle beteiligten Staaten unterwerfen und desto stärker sind sie alle an dieses Regelwerk gebunden. Genau in diesem Sinne wird der Begriff des Multilateralismus in der Forschung über deutsche Außenpolitik in aller Regel verwendet, da dieser Multilateralismus zumeist in Deutschlands Bereitschaft gesehen wird, sich in internationale Institutionen einzubinden, sich in diesen Institutionen mit seinen Partnern abzustimmen und diese Institutionen zu erweitern und zu vertiefen.

2.2 Multilaterale Einbindung: Ein Kontinuitätsanker deutscher Außenpolitik? Doch welche Rolle spielte und spielt das Konzept des Multilateralismus für die deutsche Außenpolitik? Ein Blick auf die Forschung verdeutlicht, dass der Begriff in älteren Werken meist völlig fehlt, in neueren Forschungsarbeiten jedoch äußerst prominent ist. Zugleich lässt sich aber zeigen, dass die bewusste Einbindung in multilaterale Institutionen seit langem ein Kernelement deutscher Außenpolitik ist. Die Außenpolitik der ‚alten’ Bundesrepublik war von der starken Einbindung in multilaterale Institutionen geprägt. Dazu gehörte die bundesdeutsche Westbindung, sowohl in Form der Mitgliedschaft in der NATO also auch in Form der aktiven Beteiligung am europäischen Integrationsprozess, der zunächst auf Westeuropa beschränkt bleiben musste. Dazu gehörte aber auch in zunehmendem Maße die wirtschaftspolitische Einbindung in den Internationalen Währungsfonds (IWF), die Handelsvereinbarungen des General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) und später auch in die maßgeblich auf deutsche Initiative hin ins Leben gerufene Gruppe der führenden Industrienationen, G7 (heute G8). Schließlich ist noch die bundesdeutsche Mitwirkung in den Vereinten Nationen und ihren vielen Sonderorganisationen zu nennen. Den Begriff des Multilateralismus sucht man in älteren Darstellungen bundesdeutscher Außenpolitik zumeist vergebens, doch der Grundgedanke, dass multilaterale Einbindung diese Außenpolitik prägt und auch prägen sollte, ist klar erkennbar. So nannte Waldemar Besson 1970 fünf Grundlinien westdeutscher Außenpolitik, die größtenteils auf Kooperation mit anderen Staaten in multilateralem Rahmen verweisen: die NATO als Fundament westdeutscher Sicherheit, das Eintreten für die Begrenzung nationaler Souveränität zugunsten eines (west)europäischen Regionalismus, der Ausgleich mit den osteuropäischen Nachbarn, die Anerkennung

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deutsch-deutscher Koexistenz und die Entwicklungspolitik gegenüber der Dritten Welt (Besson 1970: 445-454). Auch Helga Haftendorn kam in ihrer Analyse der westdeutschen Außen- und Sicherheitspolitik von 1955 bis 1982 ohne den Begriff des Multilateralismus aus, verwies aber auf die Einbindung in NATO und EG, auf die außenwirtschaftliche Verflechtung und die Mitwirkung in weiteren internationalen Organisationen und Konferenzen als Strukturbedingungen dieser Außenpolitik (Haftendorn 1986: 32-48). Die multilaterale Ausrichtung bundesdeutscher Außenpolitik war der zunehmenden wirtschaftlichen und sozialen Verflechtung des westdeutschen Teilstaats und den daraus entstehenden internationalen Interdependenzen geschuldet (vgl. Haftendorn 1978: 26-33; Haftendorn 1986: 41-46). Sie war aber auch die Antwort auf ein spezifisch deutsches Problem: Der außenpolitische Handlungsspielraum der jungen Bundesrepublik (wie auch der DDR) war stark beschränkt. Staats- und völkerrechtliche Faktoren wie die begrenzte westdeutsche Souveränität und die alliierten Vorbehaltsrechte in Bezug auf Berlin und Deutschland und die sozialen Beschränkungen, die der von seinen Nachbarn misstrauisch beäugte Nachfolgestaat des Dritten Reiches international erfuhr, gingen dabei Hand in Hand. Außerdem bedurfte der westdeutsche Teilstaat in dem sich herausbildenden Ost-West-Konflikt des Schutzes durch die Partner, vor allem die USA. Die Politik der multilateralen Einbindung, die von der Regierung unter Konrad Adenauer begonnen und von allen Nachfolgerregierungen fortgeführt wurde, entsprang also zunächst der Not eingeschränkter nationaler Handlungsmöglichkeiten. Schon bald zeigte sich jedoch, dass die Bundesrepublik aus dieser Not eine Tugend gemacht hatte, indem sie durch die Bereitschaft zu multilateraler Selbstbeschränkung Schritt für Schritt Respektabilität und Handlungsspielraum auf internationalem Parkett zurück gewann (vgl. dazu Haftendorn 2001). Da die Bundesrepublik vereinfacht gesprochen nur auf Souveränität verzichtete, die sie gar nicht besaß, fiel ihr eine solche Politik der multilateralen Einbindung besonders leicht (Webber 2001: 3-4). Beobachter wie etwa Hans-Peter Schwarz monierten zwar in den 1980er Jahren, (West)Deutschland sei damit vom Extrem der Machtversessenheit in das Extrem der Machtvergessenheit verfallen (Schwarz 1985). Sie übersahen dabei jedoch, dass die Bundesrepublik mit ihrer Politik der multilateralen Einbindung letztlich auch in der Verfolgung ihrer eigenen Interessen erfolgreicher war als ein deutlicher prononciertes und auf nationale Eigenständigkeit pochendes Auftreten es wohl je ermöglicht hätte. Nach der deutschen Vereinigung von 1990 wurde schnell die Frage laut, ob auch das vereinte Deutschland an einer solchen Politik der multilateralen Einbindung festhalten würde. Manche Beobachter erwarteten, dass die Tage der gezähmten und sich bereitwillig in multilaterale Strukturen einbindenden Bundes-

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republik nun endgültig vorbei sein würden, einige sahen gar ein „Viertes Reich“ heraufziehen (Mead 1990; Reading 1995; Saña 1990). Politikwissenschaftlich interessanter, da zumindest auf einem theoretischen Fundament fußend – wenn auch auf ebenfalls unzureichender empirischer Expertise –, waren die Erwartungen, die aus neorealistischer Perspektive formuliert wurden. John Mearsheimer etwa prognostizierte, dass das Ende des Kalten Krieges nicht eine Epoche des Friedens auslösen werde, sondern im Gegenteil eine Rückkehr der Instabilität in Europa. Er hielt es für undenkbar, dass das mächtigere Deutschland es sich noch lange gefallen lassen würde, innerhalb der NATO unter der Vormundschaft der USA zu stehen. Er erwartete, dass Deutschland nun auf größere Unabhängigkeit bedacht sein und sich eigene Nuklearwaffen zulegen werde (Mearsheimer 1990: 56). Auch Kenneth Waltz hielt es für wahrscheinlicher, dass das vereinte Deutschland den Weg hin zu einer autonom handelnden Großmacht einschlagen werde als dass es weiter den mühsamen Weg des Kompromisses im Rahmen des europäischen Integrationsprozesses ginge (Waltz 1993: 70).2 Der Prognose von einer deutschen Abkehr vom Multilateralismus wurde jedoch schnell widersprochen. Autoren, die einer Analyse deutscher Außenpolitik aus der Perspektive des Realismus kritisch gegenüber stehen, verwiesen darauf, dass auch das vereinte Deutschland in internationale Institutionen eingebunden bleibe. Darüber hinaus gebe es keine einflussreichen gesellschaftlichen Gruppen, die für eine unilaterale Wendung deutscher Außenpolitik eintreten könnten. Außerdem betonten sie, dass die wachsende internationale Interdependenz, gerade nach dem Siegeszug des westlichen Gesellschafts- und Wirtschaftsmodells, von allen Staaten eher mehr als weniger institutionalisierte internationale Zusammenarbeit erfordere (Czempiel 1993; Müller 1992; Rittberger 1992; Wolf 1991). Die ersten empirischen Studien, die bis Mitte der 1990er Jahre erschienen, bestätigten diese Einschätzung, indem sie das Festhalten auch des vereinten Deutschland an der multilateralen Ausrichtung seiner Außenpolitik aufzeigten (Anderson/Goodman 1993; Sauder 1995; Schlör 1993). Im nachfolgenden Jahrzehnt erschienen dann zahlreiche größere, empirisch und theoretisch sehr gehaltvolle Studien über die deutsche Außenpolitik nach der Vereinigung, die fast durchweg diese Einschätzung unterstrichen und die Außenpolitik des vereinten Deutschland ganz in die Traditionslinie der Bonner Außenpolitik stellten (Banchoff 1999a, 1999b; Berger 1998; Duffield 1998, 1999; Harnisch/Maull 2001; Hyde-Price 2000; Katzenstein 1997; Rittberger 2001). Multilateralismus wurde dabei häufig zum

Zur theoretischen Unterfütterung einer solchen Prognose innerhalb neorealistischer Theorie vgl. Baumann/Rittberger/Wagner (1999).

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Kernbestand der deutschen Außenpolitik erklärt. Anders als in den frühen 1990er Jahren wurde dieser Umstand jedoch meist weniger mit gesellschaftlichen Interessen und der deutschen Einbindung in internationale Institutionen erklärt und mehr mit ideellen Faktoren, wie etwa einer stabilen und außenpolitische Alleingänge ablehnenden politischen Kultur, einer europäisierten nationalen Identität Deutschlands oder der deutschen Rolle als Zivilmacht. Die Kernüberlegung lautete: Die materiellen Faktoren wie etwa Deutschlands Macht mögen sich mit der Vereinigung verändert haben, konstante ideelle Faktoren verhindern aber nachhaltig Deutschlands Abkehr vom Multilateralismus und die Wiederkehr des Machtstaates Deutschland. Diese Einschätzung, die sich in dieser oder ähnlicher Form in einem großen Teil der neueren Forschung über die deutsche Außenpolitik findet, greift meines Erachtens jedoch zu kurz – nicht, weil sie für sich falsch wäre, sondern weil sie eine wesentliche Entwicklung deutscher Außenpolitik innerhalb des Rahmens des Multilateralismus übersieht. Wandel in Deutschlands Haltung zum Multilateralismus ist nicht nur durch Abkehr vom Multilateralismus möglich, sondern auch durch eine Veränderjung deutscher Außenpolitik innerhalb des Rahmens multilateraler Außenpolitik. Ich möchte im Folgenden zeigen, dass es in den 1990er Jahren tatsächlich deutliche Anzeichen eines solchen Wandels des deutschen Multilateralismus gegeben hat, die von der bisherigen Forschung zumeist übersehen oder zumindest unterschätzt wurden.

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Der Wandel des deutschen Multilateralismus

In diesem Abschnitt soll gezeigt werden, dass Deutschlands außenpolitischer Multilateralismus in den 1990er Jahren begonnen hat, seinen Charakter spürbar zu verändern. Die Begründungsmuster und darüber hinausgehende politische Praktiken haben sich dahingehend gewandelt, dass der individuelle Nutzen multilateraler Einbindung, und hier vor allem in Bezug auf Status- und Einflussgewinne, zu Lasten prinzipienorientierter Begründungsmuster an Bedeutung gewonnen haben. Deutschland hat an seiner Präferenz für multilaterale Kooperation festgehalten, doch sein Multilateralismus ist instrumentalistischer geworden. Um diese These zu untermauern, werde ich einen Blick auf den deutschen Diskurs über multilaterale Außenpolitik werfen. Dies soll vor allem anhand der Verwendung zweier zentraler Begriffe in diesem Diskurs, Interesse und Verantwortung, geschehen. Dabei wird eine signifikante Veränderung des Diskurses im Laufe der 1990er Jahre offenbar werden. Um zumindest ansatzweise zu zeigen, welche praktischen Auswirkungen dieser diskursive Wandel auf die deutsche

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Außenpolitik hat, werde ich danach mit der deutschen Haltung zu Auslandseinsätzen der Bundeswehr einen für die Entwicklung der deutschen Außenpolitik besonders wichtigen Fall kurz vor diesem Hintergrund betrachten.

3.1 Verschiebungen im außenpolitischen Diskurs Besonders geeignet zur Analyse der Entwicklungen des Multilateralismus-Diskurses sind außenpolitische Reden von Mitgliedern der Bundesregierung sowie des Bundespräsidenten. Neben forschungspraktischen Erwägungen aufgrund der Möglichkeit einer systematischen Auswahl aus einer autoritativen Quelle wie dem vom Bundespresseamt herausgegebenen Bulletin3, sprechen vor allem zwei Argumente dafür, Regierungsreden für eine derartige Diskursanalyse besondere Aufmerksamkeit zu schenken. Die Bundesregierung ist zum einen der Akteur, der deutsche Außenpolitik zentral und maßgeblich gestaltet. Zum anderen sind außenpolitische Reden von Regierungsmitgliedern oder des Bundespräsidenten ohne Zweifel und immer Bestandteil deutscher Außenpolitik, während etwa Parteiprogramme und noch mehr wissenschaftliche Texte und Leitartikel in Zeitungen viel mehr ins gesellschaftliche Umfeld von Außenpolitik fallen. Damit ist auch klar, dass mit außenpolitischem Diskurs nicht die bloße Rede über Außenpolitik gemeint ist, die von tatsächlichem außenpolitischem Handeln kategorial zu trennen wäre. (Außenpolitischer) Diskurs, verstanden als „talk and text in context“ (van Dijk 1997) konstituiert sich vielmehr aus Sprechakten, die selbst einen wichtigen Teil außenpolitischen Handelns ausmachen und den Bezugsrahmen für weitere, über Sprechakte hinausgehende außenpolitische Handlungen bereitstellen. Multilaterale Einbindung kann sehr unterschiedlich begründet werden. Die Begründung kann erfolgen durch den Verweis auf internationale oder historische Verpflichtungen, die die multilaterale Kooperation mit anderen erforderten; sie kann in dem Verweis auf faktische Notwendigkeit liegen, etwa infolge gewachsener globaler Interdependenzen; sie kann auf die schlichte Nützlichkeit multilateraler Kooperation abheben; und schließlich kann sie auch darin bestehen zu betonen, nur durch Partizipation in multilateralen Foren ließen sich eigene Status- und Einflussziele erreichen. Betrachtet man den außenpolitischen Diskurs 3 Eine solche systematische Untersuchung des deutschen Multilateralismus-Diskurses würde jedoch den Rahmen dieses Beitrages sprengen, weshalb die Ausführungen an dieser Stelle etwas kursorisch bleiben müssen. Für eine detaillierte Analyse der Begründungsmuster in über 300 Reden aus den Jahren 1988 bis 2000, vgl. Baumann (2006: Kap. 5 und 6) sowie Baumann (2002).

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der letzten eineinhalb Jahrzehnte, so finden sich viele Aussagen, die sich auf diese vier Begründungsmuster stützen. Im Laufe der 1990er Jahre kam es jedoch zu einer spürbaren Verschiebung in der Häufigkeit der einzelnen Begründungsmuster. Verpflichtungsorientierte Begründungen multilateraler deutscher Politik, die bis in die frühen 1990er Jahre absolut vorherrschend im deutschen Multilateralismus-Diskurs waren, wurden seltener, ohne freilich marginalisiert zu werden. Nützlichkeits- und einflussorientierte Begründungen gewannen zugleich deutlich an Boden. Diese Verschiebung im Diskurs, wie er durch die Reden der Mitglieder der Bundesregierung produziert wird, ist besonders anschaulich, wenn man sich die Rolle einiger Schlüsselbegriffe ansieht. Damit sind Begriffe gemeint, die die Entwicklung des Diskurses besonders gut repräsentieren und die durch die mit ihnen vermittelten Bedeutungen den Diskurs in besonderer Weise prägen. Zwei Beispiele für solche Schlüsselbegriffe innerhalb des deutschen MultilateralismusDiskurses sind die Begriffe des (nationalen) Interesses und der Verantwortung. Der Begriff des nationalen Interesses kam im außenpolitischen Diskurs der Bundesrepublik in den späten 1980er Jahren so gut wie nicht vor. Bei Verwendung des Interessenbegriffs ging es entweder um gemeinsame Interessen oder um die Notwendigkeit des Interessenausgleichs. Wenn tatsächlich von nationalen Interessen die Rede war, dann fast ausschließlich, um zu betonen, dass dieses Konzept ein Anachronismus sei, wie etwa im folgenden Textbeispiel aus einer Rede Außenminister Hans-Dietrich Genschers: Wir werden die auf uns zukommende größere Rolle nicht in einem überholten nationalstaatlichen Interesse – geleitet von nationalem Machtstreben – wahrnehmen, sondern als gute Europäer und im Verbund der Europäischen Gemeinschaft (Genscher 1991: 94).

1992 und 1993 wurde der Begriff des Interesses im Sinne eines nationalen (deutschen) Interesses dann jedoch immer häufiger verwendet. Dies wurde begünstigt durch zwei Personalwechsel in der Bundesregierung, da mit Klaus Kinkel für Hans-Dietrich Genscher im Auswärtigen Amt und Volker Rühe für Gerhard Stoltenberg im Bundesverteidigungsministerium zwei Politiker in wichtige außenpolitische Ämter kamen, die einen erheblich direkteren Sprachstil pflegten als ihre Vorgänger. Doch die Verwendung des Interessenbegriffs beschränkte sich nicht auf diese beiden Politiker. Das nationalstaatliche Interesse war plötzlich auch nicht mehr überholt, sondern ein selbstverständlicher Bezugspunkt deutscher Außenpolitik:

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Rainer Baumann Auch wir, die Bundesregierung, haben uns in einer Reihe von Fragen aus guten Gründen gegen die Einführung von Mehrheitsentscheidungen gewandt, weil wir unsere wohlverstandenen nationalen Interessen auch in einer europäischen Überzeugung wahren wollen (Kohl 1997: 633).

Mit dem Amtsantritt der rot-grünen Bundesregierung 1998 verschwand der Interessenbegriff nicht – im Gegenteil. Gerade der neue Bundeskanzler Gerhard Schröder betonte, die deutsche Außenpolitik müsse eine „Politik des aufgeklärten Eigeninteresses“ (Schröder 1999: 575-576) sein. Auch die jetzige Bundeskanzlerin, Angela Merkel, verwendet den Begriff des deutschen Interesses sehr freimütig. Diese Veränderung in der Verwendung des Interessenbegriffs bedeutet natürlich nicht, dass Deutschland bis in die frühren 1990er Jahre keine Interessen verfolgt hätte. Die Rechtfertigung multilateraler Politik mit dem Verweis auf Eigeninteressen anstelle universaler Werte legt aber nicht nur nahe, dass sich die Perspektive, aus der die jeweiligen Sprecher die multilaterale Einbindung Deutschlands betrachten, deutlich unterscheidet. Sie trägt auch dazu bei, den Bezugsrahmen deutscher Außenpolitik zu verändern. Indem nationale Interessen zum normalen Standard von Außenpolitik erhoben werden, wird eine Ausrichtung der Außenpolitik an solchen Interessen legitimiert. Was normal ist, bedarf keiner weiteren Begründung und Rechtfertigung. Eine multilaterale Außenpolitik, die nicht dezidiert am (wie auch immer inhaltlich ausgefüllten) nationalen Interesse, sondern beispielsweise an übergreifenden, gemeinsamen Interessen oder an internationalen Normen ausgerichtet ist, wird hingegen begründungsbedürftiger. Auffällig ist auch, dass mit der Verwendung des Interessenbegriffes häufig eine Reihe weiterer Begriffe einhergehen, wie „national“, „strategisch“, „Einflussnahme“, „durchsetzen“, „militärische Beiträge“ oder „geopolitisches Potential“. Im Multilateralismus-Diskurs vor der Zeit der häufigen und affirmativen Verwendung des Interessenbegriffes waren auch diese Begriffe nur sehr selten zu finden. Der Interessenbegriff und die mit ihm möglichen Argumentationsmuster bereiten gewissermaßen den Boden für die Verwendung eines solchen Vokabulars. Etwas anders verhält es sich mit einem weiteren wichtigen Begriff innerhalb des deutschen Multilateralismus-Diskurses, dem Begriff der Verantwortung – wenngleich mit ähnlichen Auswirkungen. „Verantwortung“ ist kein Begriff, der erst in den 1990er Jahren in den Diskurs eingeführt worden wäre, sondern bereits ein zentraler Begriff der deutschen Außenpolitik der 1980er Jahre. Allerdings erfuhr der Begriff in den letzten fünfzehn Jahren einen massiven Bedeutungswandel, der die Veränderung der deutschen Haltung zum Multilateralismus sehr gut widerspiegelt. Verantwortung impliziert zum einen eine Verpflichtung, zum

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anderen aber auch und damit verbunden gewisse Kompetenzen. Bis in die frühen 1990er Jahre hinein betonten deutsche Außenpolitiker(innen) vor allem den Aspekt der Verpflichtung, während der Schwerpunkt inzwischen, wenn auch nicht ausschließlich, auf den Aspekt des Reklamierens von Kompetenzen gelegt wird. Der Bedeutungswandel vollzog sich dabei grob in zwei Schritten: von der bundesdeutschen Verantwortungspolitik zum Hinweis auf die gestiegene deutsche Verantwortung nach der Vereinigung, und von dort auf die Forderung, mehr Verantwortung übertragen zu bekommen. Für Außenminister Hans-Dietrich Genscher war Verantwortung die Antithese zu Macht. Die deutsche Schuld am Zweiten Weltkrieg, die Teilung Deutschlands und die Lage der beiden deutschen Staaten an der Konfrontationslinie des Ost-West-Konflikts trugen der Bundesrepublik seines Erachtens eine besondere Verantwortung für den Frieden in Europa auf. Verantwortungspolitik war damit die Politik des guten Beispiels: Deutsches Schicksal war immer auch europäisches Schicksal. Hier wird der Kern unserer europäischen Bestimmung deutlich, und damit auch das Ausmaß unserer Verantwortung. Ich sage Verantwortung – nicht Macht (Genscher 1988: 1132; Hervorh. im Original).

Nach der Vereinigung hielt schnell die Rede von der gestiegenen deutschen Verantwortung Einzug in den Diskurs. Der Verpflichtungscharakter ist noch immer vorherrschend, wird aber ergänzt durch den Verweis auf einen deutschen Statusgewinn. Dies wird sehr gut an der folgenden Aussage Hans-Dietrich Genschers aus einer Rede im Vereinigungsjahr 1990 deutlich: Das vereinte Deutschland wird mehr Gewicht haben. Mit diesem größeren Gewicht streben wir nicht nach mehr Macht, wohl aber sind wir uns der größeren Verantwortung bewusst, die daraus erwächst. Wir werden diese Verantwortung in Europa und in der Welt annehmen. Wir werden unser Gewicht so in die Waagschale Europas legen, dass es allen Völkern unseres Kontinents und damit der Menschheit insgesamt zugute kommt. Damit tragen wir bei zur europäischen Verantwortung bei der Gestaltung der sich entwickelnden neuen Weltordnung (Genscher 1990: 1202-03).

Genscher lehnt zwar Macht und Machtstreben ab, doch letztlich bedeutet seine Aussage, das vereinte Deutschland werde „Gewicht haben“ nichts anderes, als dass es mächtiger sein werde: Es kann mehr in die Waagschale werfen als die alte Bundesrepublik. Gestiegene Verantwortung bedeutet für ihn jedoch, dass Deutschland dieses „Gewicht“ so einsetzen soll und wird, dass es allen Völkern in Europa und sogar der gesamten Menschheit nutze. Verantwortung wird noch als eine Verpflichtung verstanden, doch die Implikation gewachsenen Einflusses

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aufgrund gewachsener Verantwortung ist schon vorhanden. Mitte der 1990er Jahre dominierte dann mitunter bereits das Moment des Anspruchs auf Kompetenzen die Verwendung des Verantwortungsbegriffes. Wir sind aus der Zwangs- und Sondersituation des geteilten Landes entlassen. Aber Souveränität bringt neue Verantwortung mit sich. Wir stellen uns dieser Verantwortung. Mit der Teilnahme an friedensschaffenden Einsätzen der Vereinten Nationen im Irak, in Kambodscha, in Bosnien und in Somalia ist Deutschland auf dem Weg in die internationale Normalität. Wir ordnen uns mit denselben Rechten und Pflichten in die Völkergemeinschaft ein – wir handeln (Rühe 1993: 950). Globale Mitverantwortung muss auch globale Mitsprache heißen. Unter diesem Vorzeichen haben wir unseren Anspruch auf einen Ständigen Sitz im UNO-Sicherheitsrat angemeldet (Kinkel 1994: 324).

Nur wenige Jahre, nachdem Hans-Dietrich Genscher Verantwortung zum Gegenbegriff von Macht erhob, setzt sein Nachfolger Verantwortung mit der Beteiligung an globaler Machtausübung gleich. In der Aussage Volker Rühes spiegelt sich auch ein Wandel der Zielsetzung deutscher Außenpolitik. Zwar ist mit dem Frieden noch das gleiche Ziel benannt, dem auch die deutsche „Verantwortungspolitik“ der späten 1980er und frühen 1990er Jahre dienen sollte. Deutschland hat aber keine besondere, historisch begründete Verantwortung, sondern strebt die internationale Normalität an. Rühe propagiert nicht eine Politik des guten Beispiels, sondern fordert, dass Deutschland werden solle wie das Gros der Staaten. In den nachfolgenden Jahren verschwindet der Bezug auf Verpflichtungen zwar selten ganz. Er wird aber zumeist verknüpft mit dem Verweis auf Eigeninteressen und dabei insbesondere auf Einflussmöglichkeiten und Statusansprüche. Wenn diese Ansprüche mit internationalen Normen und Werten wie der Wahrung des Friedens oder mit den Erwartungen der Partner Deutschlands verknüpft werden, bleiben sie außerdem anschlussfähig an den etablierten Diskurs – zusätzlich zu dem Eindruck von Kontinuität, der allein durch die beibehaltene Verwendung des vertrauten Begriffes der Verantwortung vermittelt wird. Durch diese Verknüpfung von Alt und Neu spiegelt also auch die Entwicklung der Verwendung des Verantwortungsbegriffs den Wandel des deutschen Multilateralismus-Diskurses wider. Der Begriff hat außerdem neben dieser repräsentativen zwei performative Funktionen, eine ermöglichende und eine legitimierende. Zum einen ermöglicht seine Ambivalenz, sehr unterschiedliche Politiken zu formulieren. Hier muss, anders als im Falle von „Interesse“, kein neues Vokabular eingeführt werden. Die Antipode zur Machtpolitik und die Politik des guten Beispiels können ebenso mit

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dem Begriff der Verantwortung formuliert werden wie die militärpolitische Normalisierung und die Beanspruchung von Sonderrechten im wichtigsten Gremium der Vereinten Nationen. Zum anderen ermöglicht er damit auch den Übergang vom einen zum anderen, ohne dass dies gleich als Bruch mit bundesrepublikanischen Traditionen gesehen werden müsste. Der Einsatz militärischer Gewalt und der Anspruch auf eine Großmachtrolle geraten unter Verwendung des Begriffes nicht nur in den Bereich des Möglichen, ihnen wird auch der Ruch des Neuen und die bewährten Pfade bundesdeutscher Außenpolitik Verlassenden genommen. Die Veränderungen geschehen unter Verweis auf einen positiv besetzten und das außenpolitische Selbstverständnis der Bundesrepublik in den späten 1980er Jahren besonders prägenden Begriff. Dass dieser Begriff dabei teilweise seines ursprünglichen Bedeutungsgehalts weitgehend entkleidet wird, wird erst auf den zweiten Blick erkennbar.

3.2 Auslandseinsätze der Bundeswehr und der gewandelte deutsche Multilateralismus Die augenfälligsten Veränderungen in der deutschen Außenpolitik der 1990er Jahre fanden im Feld des Einsatzes militärischer Mittel statt. Die Entwicklung von Deutschlands militärischer Abstinenz im Golfkrieg 1991 bis zur deutschen Beteiligung am Krieg im Kosovo 1999 wurde in der politikwissenschaftlichen Fachliteratur ausführlich beschrieben (Baumann/Hellmann 2001; Longhurst 2004; Philippi 1997). Es handelt sich dabei um einen Prozess, in dem die deutsche Beteiligung an internationalen Militäreinsätzen sowohl hinsichtlich der Art als auch des Umfanges des deutschen Beitrages schrittweise ausgedehnt wurde: von wenigen Sanitätssoldaten in Kambodscha 1992 über leicht bewaffnete Einheiten ohne Kampfauftrag in Somalia 1994/95, die deutschen Kontingente für IFOR und SFOR (jetzt EUFOR) in Bosnien-Herzegowina seit 1995 bis zur deutschen Teilnahme am Luftkrieg gegen Jugoslawien im Kosovo-Konflikt 1999. Die Bundeswehr war bei allen Einsätzen multilateral eingebunden. Auch die militärischen Einsätze, die die Bundesrepublik nach den Terroranschlägen des 11. September 2001 unternahm, fügten sich in diese Entwicklung ein. Die Bundesrepublik war und ist mit ihrer Beteiligung an der internationalen Schutztruppe für Afghanistan, ISAF, bereit, ein größeres Kontingent für einen Einsatz außerhalb Europas einzusetzen. Mit der Bereitstellung von maximal 3900 Soldaten an dem Anti-Terror-Einsatz „Enduring Freedom“ beteiligt sich Deutschland an einer weder territorial noch von der Art des Einsatzes klar umrissenen Summe militärischer Operationen. Die beiden Einsätze waren ein weiterer Schritt in der Entwicklung der deutschen Bereitschaft, den Einsatz militärischer Mittel in

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einem multilateralen Rahmen als legitimen Bestandteil außenpolitischen Handelns zu sehen (vgl. Buras/Longhurst 2004: 228-34). Sie fügten sich in diesen Prozess ein, stellten jedoch keinen grundlegenden Wandel der deutschen Außenpolitik dar. Schwieriger einzuordnen ist Deutschlands Verhalten im Irak-Konflikt 2003. Handelte es sich bei der deutschen Weigerung, an einem von den USA angeführten Kriegseinsatz gegen den Irak teilzunehmen, um die Wiederkehr des deutschen Antimilitarismus, wie ihn Thomas Berger (1998) und John Duffield (1998) beschrieben hatten? Dafür spricht vordergründig die ablehnende Haltung, die die Bundesregierung bereits frühzeitig gegen einen Angriff des Iraks zum Zwecke eines Regimewechsels einnahm. Das Bundestagsmandat für die deutsche Beteiligung an „Enduring Freedom“ zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus umschloss zwar die Möglichkeit des Einsatzes der Bundeswehr vom Horn von Afrika bis nach Afghanistan, sparte den Irak jedoch de facto aus: In der Festlegung des Einsatzgebietes heißt es, dass sich deutsche Streitkräfte, mit der Ausnahme Afghanistans, nur mit Zustimmung der Regierung des jeweiligen Landes beteiligen. Der Bundeskanzler hatte den Vereinigten Staaten nach den Terroranschlägen des 11. September zwar Deutschlands „uneingeschränkte Solidarität“ zugesichert, dabei jedoch hinzugefügt, Deutschland werde sich nicht an „Abenteuern“ beteiligen (Buras/Longhurst 2004: 235-36). Gegen die These, dass die deutsche Haltung im Irak-Konflikt 2002 und 2003 allein den Schritt zurück zur deutschen Politik der militärischen Zurückhaltung bedeute, sprechen jedoch mehrere Indizien. Erstens trat die Bundesrepublik in diesem Konflikt in ungewohnter Weise auf. Ein Beispiel ist die öffentliche Ankündigung Bundeskanzler Schröders, dass die Bundesregierung einer Resolution des UN-Sicherheitsrates, dem Deutschland seit dem 1. Januar 2003 für zwei Jahre angehörte, die einen Angriff auf den Irak legitimiere, in keinem Falle zustimmen werde. Schröder machte diese Aussage im Januar 2003 bei einer Wahlkampfveranstaltung zur niedersächsischen Landtagswahl in Goslar. Sein Ausruf lautete: „Rechnet nicht damit, dass Deutschland einer den Krieg legitimierenden UNResolution zustimmt!“ (zit. nach FAZ: 2003, 1). Er wählte also nicht die Kanäle der Diplomatie, sondern, den Unmut in der deutschen Bevölkerung gegen die Politik der Vereinigten Staaten wägend, die öffentliche Verlautbarung in einer Wahlkampfrede. Eine derart offene Positionierung gegen den Partner USA und die Bereitschaft, Differenzen öffentlich auszutragen, wären noch wenige Jahre zuvor für einen Bundeskanzler und eine Bundesregierung undenkbar gewesen. Zweitens unternahm die Bundesrepublik in der Irak-Krise kaum den Versuch,

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innerhalb der etablierten europäischen und euro-atlantischen Institutionen einen Kompromiss und die Beilegung des Disputs zu befördern.4 Stattdessen war das deutsche Verhalten geprägt von einer Präferenz für Ad-hoc-Kooperation mit anderen, zumeist größeren, Staaten wie Frankreich und Russland. Dass Beobachter in diesem Zusammenhang von einer „Achse Paris-Berlin-Moskau“ sprachen (vgl. Reuth 2003), zeigt, welche historischen Assoziationen dieses Verhalten weckte und wie sehr es sich von der gewohnten multilateralen Institutionenpolitik der Bundesrepublik unterschied. Insgesamt ist das deutsche Verhalten im Irak-Konflikt durch eine Kombination ‚alter’ und ‚neuer’ Elemente gekennzeichnet. Einerseits bestand die bekannte deutsche Abneigung dagegen, internationalen politischen Problemen mit militärischer Gewalt zu begegnen, fort. Die zunehmende deutsche Beteiligung an internationalen Militäreinsätzen im Jahrzehnt zuvor hatte also nicht zu einer weit reichenden Militarisierung der deutschen Außenpolitik geführt. Andererseits zeigte Deutschland im Irak-Konflikt in bis dato nicht gesehener Weise die Bereitschaft, ‚selbstbewusster’ aufzutreten und dabei sogar dem Partner USA öffentlich die Stirn zu bieten, auch wenn dies zu einer Zerrüttung des transatlantischen Verhältnisses beitrug. Eine solche Politik des offenen Austrags von Konflikten mit wichtigen Partnern wäre noch ein gutes Jahrzehnt vorher völlig undenkbar gewesen.

4

Schluss

Insgesamt hängen die Veränderungen deutscher Außenpolitik im Bereich der Militäreinsätze und die oben skizzierten diskursiven Verschiebungen unmittelbar zusammen. Die Veränderung der deutschen Haltung zu Auslandseinsätzen der Bundeswehr bedurfte der diskursiven Vorbereitung und Rechtfertigung. Ohne die Neuinterpretation deutscher Verantwortung, die nun nicht mehr militärische Abstinenz, sondern die Beteiligung an internationalen militärischen Einsätzen erforderte, wäre dies kaum möglich gewesen. Auch der Wunsch nach internationaler Mitsprache bei der Bewältigung von Konflikten, wie etwa in Jugoslawien und seinen Nachfolgestaaten, war wesentlich für die Veränderung der deutschen Politik hinsichtlich militärischer Einsätze. Der sich wandelnde Multilateralismus-

4 Mit dieser Einschätzung soll nicht gesagt werden, dass für die transatlantischen und innereuropäischen Differenzen, die sich im Irak-Konflikt zeigten, ausschließlich oder auch nur vorwiegend die Bundesrepublik verantwortlich war.

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Diskurs erleichterte in dieser Hinsicht den Protagonisten die Rechtfertigung deutscher Beteiligungen an entsprechenden Einsätzen. Zugleich wirkten diese Einsätze auch wieder auf den Diskurs zurück, indem sie ein entsprechendes, auf ‚Normalisierung’, Mitverantwortung und Mitsprache abzielendes Vokabular beförderten. Letztlich wird deutlich, dass die Trennung von Diskurs und weitergehender Außenpolitik (hier am Beispiel der Haltung zu Auslandseinsätzen der Bundeswehr) allenfalls als analytische Trennung aufrechterhalten werden kann. Auf beiden Ebenen wird aber deutlich, dass Deutschland zwar an seiner Präferenz für multilaterale Einbindung festgehalten hat. Dieser Multilateralismus stützt sich aber viel stärker auf Konzepte wie Eigeninteressen und den Anspruch auf Mitsprache als dies vor und unmittelbar nach der deutschen Vereinigung der Fall war. In der Debatte über Kontinuität und Wandel deutscher Außenpolitik nach der Vereinigung sollte daher berücksichtigt werden, dass Wandel nicht nur in der schlichten Rückkehr zu alten, etwa wilhelminischen oder gar nazistischen, Tendenzen deutscher Außenpolitik liegen kann. Vielmehr vollzieht er sich in der Kombination bundesrepublikanischer Traditionen mit neuen Elementen. Die gebliebene deutsche Präferenz für multilaterale Kooperation und für die Einbindung Deutschlands in multilaterale Institutionen ist allein noch kein hinreichendes Indiz dafür, dass sich an Deutschlands Haltung zum Multilateralismus nichts Wesentliches geändert hat. Der deutsche Multilateralismus hat sich spürbar geändert, und die Veränderungen auf diskursiver Ebene ermöglichen eine noch viel deutlichere Veränderung außenpolitischer Praktiken in den kommenden Jahren – freilich, ohne dass solche Veränderungen prognostiziert werden könnten. Dennoch hat die Forschung bislang noch unzureichend wahrgenommen, dass die außenpolitischen Traditionen der ‚alten’ Bundesrepublik möglicherweise fragiler sind, als gemeinhin angenommen wird.

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Entwicklungspolitik als globale Strukturpolitik

IV. Institutionen und Normen

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Deutschlands konstitutionelle Europapolitik: Auswirkungen veränderter innen- und außenpolitischer Rahmenbedingungen1 Deutschlands konstitutionelle Europapolitik

Daniel Göler und Mathias Jopp

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Einführung

Mit dem Umzug der Bundesregierung von Bonn nach Berlin tauchte verstärkt die These einer neuen „Berliner Republik“ auf (Brunssen 2001: 3), die sich nicht zuletzt durch ein selbstbewussteres Auftreten in der Außenpolitik und eine konsequentere Vertretung der deutschen Interessen im Ausland von dem bisherigen bundesrepublikanischen Politikstil unterscheiden sollte. Begünstigt wurde die Wahrnehmung eines solchen Epochenwandels dadurch, dass der Regierungsumzug von dem beschaulichen Bonn in die Metropole Berlin im unmittelbaren Umfeld des Regierungswechsels von 1998 stattfand und eine neue und jüngere Politikergeneration die Verantwortung übernahm. Ein selbstbewussteres Auftreten der Regierung Schröder, verbale Schlagwörter wie „deutsche Außenpolitik wird in Berlin gemacht“ (Ross 2005) und nicht zuletzt das verstärkte militärische Engagement Deutschlands im Ausland konnten als Bestätigung dieser These angeführt werden. Auch in der Europapolitik setzte sich ein neuer Politikstil durch (Janning 2001: 317f.). In einer bisher nicht gekannten Art und Weise betonte die rot-grüne Bundesregierung deutsche Interessen und scheute auch vor Konflikten sowohl mit den Partnerländern als auch mit den europäischen Institutionen nicht zurück. So wurden Entscheidungen der Kommission in kaum gekannter Weise kritisiert und Brüsseler Regelungen in Frage gestellt, weil sie den deutschen Bedürfnissen nicht entsprächen. Unter der großen Koalition erscheint dieser Stil in seiner Form zwar etwas abgemildert, in der Sache betont aber auch sie die deutschen Interessen in einer offenen und in früheren Jahren unüblichen Deutlichkeit

1 Dieser Beitrag entstand im Rahmen des Forschungsprojekts „Ein Europa der Bürger – Verfassung und effiziente Politik“, das gemeinsam vom Institut für Europäische Politik (IEP) in Berlin und der ASKO EUROPA-STIFTUNG in Saarbrücken durchgeführt wird.

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(Merkel 2005: 88) und schreckt auch vor offenen Konflikten mit der Kommission nicht zurück (Beunderman 2006). Vor diesem Hintergrund gilt es zu fragen, ob sich die neuen Tendenzen im europapolitischen Tagesgeschäft auch in den Vorstellungen und Leitbildern über die grundsätzliche Ausgestaltung und Weiterführung des europäischen Integrationsverbundes widerspiegeln bzw. ob Veränderungen in der konstitutionellen deutschen Europapolitik zu beobachten sind. Ausgehend von der These der „neuen deutschen Außenpolitik“ (Hacke 1997: 19; Kaiser/Krause 1996), welche die geänderten innen- und außenpolitischen Parameter für entsprechende Veränderungen der deutschen Außenpolitik verantwortlich macht, werden zunächst diese beiden Parameter untersucht, um dann danach zu fragen, welche Auswirkungen sie auf die konstitutionelle Europapolitik der Bundesrepublik Deutschland haben, wobei unter konstitutionell hier die zentralen Strukturmerkmale der EU verstanden werden.

2

Die Verschiebung innenpolitischer Parameter

Betrachtet man die innenpolitischen Rahmenbedingungen deutscher Europapolitik lässt sich prinzipiell zwischen öffentlicher Meinung, (partei-)politischem Diskurs, institutionellen Aspekten sowie der wirtschaftlichen Situation unterscheiden.

2.1 Veränderungen in der öffentlichen Meinung Hinsichtlich der öffentlichen Meinung lassen sich seit Beginn der 1990er Jahre deutlich neue Tendenzen erkennen. Während die europäische Integration früher von einem breiten permissiven Konsens getragen wurde (Reif 1993: 23ff.), gingen die Zustimmungswerte zur Europäischen Union bzw. zur Mitgliedschaft in der EU Mitte der 1990er Jahre deutlich zurück (Göler 2004: 58). Als Ursachen hierfür können ungünstige innenpolitische Rahmenbedingungen, die verunsichernden Auswirkungen der Debatte über den Maastrichter Vertrag und die Währungsunion, eine durch diese Ereignisse diffuser gewordene Wahrnehmung der Europäischen Union sowie verbreitete Unkenntnis über deren Institutionen und unzureichende Information über ihre Leistungen sowie schließlich die beginnende Erweiterungsdebatte gesehen werden (Korte/Maurer 2002: 195-230). Zudem scheinen die Bürger insgesamt seit Mitte der 1990er Jahre weniger überzeugt von der Leistung der EU in Bezug auf die Lösung ihrer täglichen – und hier vor allem der drängenden wirtschaftlichen und sozialen – Probleme zu sein (Göler 2007). Hinzu

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kommt, dass die Diskussion über die Erweiterung bei den meisten Deutschen unbeliebt war und ist (Jopp 2002: 820).

2.2 Verschiebungen in der (partei)politischen Landschaft Diese skeptischere Grundhaltung in der Bevölkerung spiegelt sich jedoch nicht oder nur kaum in der parteipolitischen Landschaft wieder, wo in Fragen der Europapolitik, von einigen wenigen Ausnahmen wie der Positionierung zum Irak-Krieg oder der Frage des Türkei-Beitritts (Göler/Stammer 2004: 50) abgesehen, kaum Kontroversen festzustellen sind. Trotz dieses inhaltlichen Konsenses ist innerhalb der politischen Parteien über die 1990er Jahre hinweg aber eine wichtige Veränderung festzustellen. Mit einer gewissen Verzögerung in der Reaktion auf die neuen Bestimmungen der Einheitlichen Europäischen Akte von 1986 und den Vertrag von Maastricht von 1992 begannen die Parteien, sich verstärkt europapolitischer Themen anzunehmen. Einmal ergab sich dies fast zwangsläufig aus der Überprüfung der außen- und europapolitischen Konzepte im Zuge der Auflösung des Ost-West-Konflikts. Zum anderen aber widmeten die Parteien sich intensiver dem Thema Europa im Hinblick auf das Voranschreiten des Integrationsprozesses und seiner institutionellen Dynamik (Jopp 2002: 820). Vor allem die Zunahme europäischer Sachthemen und Gesetzesvorhaben, mit denen sich der Bundestag und der Bundesrat beschäftigten (Pflüger 2000: 229ff.), stellte neue Anforderungen an die Parteien und bewirkte somit, dass diese sich stärker mit europapolitischen Fragen befassen. Da diese intensive Thematisierung europapolitischer Fragen mit einem stärkeren Mitspracherecht der Parteigliederungen einhergeht, wird die Entscheidungsflexibilität der politischen Führung jedoch zumindest partiell beschnitten. Ungeachtet dieser strukturellen Veränderungen blieb in den letzten anderthalb Jahrzehnten der parteiübergreifende Konsens in den großen bzw. konstitutionellen Fragen der Europapolitik weitgehend erhalten. Zwar drifteten die Parteien in ihren europapolitischen Positionen zunächst etwas auseinander, indem sich z.B. die CDU/CSU in Richtung auf eine subsidiär gestaltete EU bewegte, die SPD seit 1995 hingegen sich mehr bundesstaatlichen und föderalen Konzeptionen zuwandte (Korte/Maurer 2002: 215). Letztlich verblassten diese Unterschiede aber wieder vor dem Hintergrund der Debatte über den europäischen Verfassungsvertrag. Bis auf die PDS arbeiteten alle Parteien in dem Konvents- und Verfassungsprozess in dieselbe Richtung (Jopp 2002: 821). Darüber hinaus ist auch die PDS bzw. die Linkspartei keine antieuropäische Partei im klassischen Sinne, sondern setzt sich für ein anderes, mehr auf sozialen Ausgleich abzielendes Europa

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ein (Institut für Europäische Politik 2006: 70), woraus sich ihre Opposition gegen den europäischen Verfassungsvertrag erklärt. Zwar gab es in den letzten Jahren auch unter den etablierten Parteien Polarisierungstendenzen, die sich jedoch primär auf bestimmte Politikfelder und nicht auf die Ausgestaltung des konstitutionellen Rahmens des europäischen Integrationsprozesses bezogen. Lediglich in der Frage des Türkeibeitritts gibt es in einer quasi-konstitutionellen Frage einen deutlichen Dissens. Insgesamt lässt sich aber sowohl in der Regierungszeit von Helmut Kohl als auch von Gerhard Schröder und Angela Merkel ein – bis auf die Linkspartei – weitgehender Konsens zwischen den im Bundestag vertretenen Parteien feststellen, der sich auf folgenden gemeinsamen Nenner bringen lässt: Auch nach der deutschen Vereinigung befürwortet die große Mehrheit der Parteien die Weiterentwicklung der erfolgreichen Politik der Integration, des Multilateralismus und der Selbsteinbindung (Jopp 2002: 821).

2.3 Institutionelle Rahmenbedingungen Neben der öffentlichen Meinung und der Parteienkonstellation sind die institutionellen bzw. organisatorischen Rahmenbedingungen, unter denen deutsche Europapolitik stattfindet, als weiterer zentraler Bedingungsfaktor anzusehen, wobei sich hier zwei Ebenen unterscheiden lassen: zum einen die interne Organisation innerhalb der Bundesregierung und zum anderen das Verhältnis von Bund und Ländern in der Europapolitik.

2.3.1

Europapolitik in der regierungsinternen Organisation

Bezüglich des europapolitischen Willensbildungs-, Entscheidungs- und Koordinierungssystems der Bundesrepublik ist vor allem die fortlaufende ‚Europäisierung’ deutscher Strukturen zu nennen sowie die seit den 1950er und 1960er Jahren bestehende Dezentralisierung der Entscheidungsstrukturen. Zwar gab es unter der Regierung Schröder verstärkte Tendenzen, Europapolitik zur Chefsache zu erheben und auch CDU/CSU spielten im Wahlkampf 2002 mit dem Gedanken, ein starkes Europaministerium zu etablieren. Allerdings sind diese Überlegungen spätestens mit dem Amtsantritt der großen Koalition vom Tisch, da alle Koalitionspartner das Prinzip der geteilten Zuständigkeiten zur Sicherung ihres eigenen Einflusses auf die Europapolitik kultivieren. Das Fehlen einer echten Zentralinstanz und die relativ große Autonomie der Bundesministerien führen zwar zu Effizienzmängeln in der horizontalen Koordination der deutschen Euro-

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papolitik, doch scheint es sich andererseits um ein sehr flexibles System europapolitischer Entscheidungsfindung zu handeln (Rometsch 1996: 102). Teilweise wird es mit Blick auf die komplizierten und mehrdimensionalen Entscheidungsprozesse in der Europäischen Union und die horizontalen Koordinationsschwächen in der Arbeit des Rates für Allgemeine Angelegenheiten sogar als besonders EU-kompatibel angesehen. Gerade die Vertrautheit mit den Mechanismen und Funktionsweisen eines Mehrebenensystems und die entsprechende Flexibilität von Entscheidungsmechanismen können langfristig – im Gegensatz zur kurzfristigen Betrachtung (Janning/Meyer 1998: 272f.) – Deutschlands strategischer Rolle bei der Weiterentwicklung und Gestaltung des Integrationsprozesses zugute kommen (Bulmer/Maurer/Paterson 2002: 257).

2.3.2

Der Einfluss der Länder als struktureller Faktor

Der zweite – die deutsche konstitutionelle Europapolitik bestimmende – strukturelle Faktor ist die Zunahme des Einflusses der Länder, der sich zweifellos begrenzend auf den Handlungsspielraum der Bundesregierung ausgewirkt hat. Die Ursachen hierfür sind am wenigsten auf die weltpolitischen Umbrüche von 1989/90 zurückzuführen oder auf die Folgen der deutschen Vereinigung, sondern primär auf die Dynamik des Integrationsprozesses selbst. Ab 1987 begannen mit dem Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte und den neuen Zielen und Verfahren zur Vervollständigung des Binnenmarktes sich allmählich auch für die deutschen Länder neue Herausforderungen zu stellen (z.B. öffentliches Ausschreibungswesen, Trinkwasserversorgung etc.). Die Betroffenheit der Länder verstärkte sich mit dem Vertrag von Maastricht, da immer mehr Politikbereiche in den Einzugsbereich der Europäischen Union und ihrer Gesetzgebungstätigkeit gelangten. So drängte die EU mit Teilverantwortlichkeiten in Bereiche ein, die nach innerstaatlicher Kompetenzverteilung in Deutschland den Ländern vorbehalten sind, wie Kultur, Bildung, Gesundheit, Umwelt, Forschung und regionale Strukturpolitik (Hrbek 2002: 270). Die Länder reagierten hierauf mit „Abwehr“, „Ausbau und Stärkung von Mitwirkungsmöglichkeiten“ und der „Entwicklung eigenständiger europapolitischer Aktivität“ (Hrbek 2002: 272). Die entscheidende Stärkung der Ländermitwirkung wurde im Zuge des Ratifizierungsprozesses des Maastricht-Vertrages im neuen Artikel 23 des Grundgesetzes erreicht: mit der Struktursicherungsklausel und der Zustimmungspflicht bei Vertragsänderungen mit Zwei-Drittel-Mehrheit im Bundestag und im Bundesrat sowie durch das „Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union“ vom März 1993 und einer

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Bund-Länder-Vereinbarung vom Oktober desselben Jahres (Eppler 2006: 73f.; Hrbek 2002 273f.). Inwieweit sich die Interessen und die Politik der Länder aus einer defensiven Haltung heraus integrationshemmend oder vergemeinschaftungsunfreundlich auswirkten und damit sozusagen ein Abbremsen oder einen Wandel der deutschen Europapolitik bewirkt haben, ist schwer zu sagen – zumindest war seit den Römischen Verträgen absehbar, dass die europäische Integration auf Dauer „Konsequenzen für die föderative Ordnung“ (Hrbek 2002: 269) in Deutschland haben und nicht widerspruchslos bleiben würde. So könnte das Einwirken in restriktivem Sinne durch einige Bundesländer auf die Bundesregierung während der Amsterdamer Abschlussverhandlungen in Fragen der Asylund Einwanderungspolitik, aber auch der Umwelt- und Industriepolitik, wo die Bundesregierung schließlich auf Druck der Länder eine Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen ablehnte (Göler 2004: 95), als Beleg einer Bremserrolle der Länder verstanden werden. Eine ähnliche Interpretation ließe sich auch im Zusammenhang mit dem Forderungskatalog der Länder bezüglich der Regierungskonferenz 2000 anbringen. Die Forderungen der Länder umfassten das Aufstellen eines Kompetenzkatalogs, den Schutz der Daseinsvorsorge sowie das Festhalten an der Einstimmigkeitsregel im Rat zum Schutz von Länderinteressen in bestimmten Politikbereichen – verbunden zum Teil sogar mit der Drohung, die Ratifizierung des Vertrags von Nizza im Bundesrat scheitern zu lassen, falls die Länderforderungen keine Berücksichtigung fänden (Hrbek 2001: 105; Jopp 2002: 824). Allerdings war es auch der Druck der Länder, der schließlich dazu führte, dass die Bundesregierung in Nizza auf der Verabschiedung der Erklärung Nr. 23 zur Zukunft der Union (Göler 2002: 104f.) bestand, die letztlich als Beginn des Konvents- und Verfassungsprozesses angesehen werden kann. Ungeachtet der Frage, ob die Länder eine Bremser- oder Antreiberrolle einnehmen, bleibt festzuhalten, dass in der Europapolitik zusehends Länderinteressen berücksichtigt werden müssen. Die jüngsten Grundgesetzänderungen im Rahmen der Föderalismusreform haben den Einfluss der Länder auf die Europapolitik in Teilbereichen zwar wieder etwas eingeschränkt. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Politikbereiche, in denen die Länder die Vertretung der Bundesrepublik im Ministerrat wahrnehmen (Bannas 2006); dies ändert jedoch nichts an der grundsätzlichen Notwendigkeit der Berücksichtigung der Länderinteressen in europapolitischen Fragen. Hinsichtlich der konstitutionellen Europapolitik ist hierbei zu erwarten, dass die Länder – wie während des Verfassungskonvents – vor allem auf eine klare Kompetenzordnung und die Beibehaltung der Einstimmigkeitsregel in bestimmten Bereichen drängen, um ihre eigenen Zuständigkeitsbereiche gegen Brüsseler Eingriffe abzusichern. Vor diesem Hintergrund ist

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die Erwartung durchaus realistisch, dass die Länder aus der Defensive heraus gegen ein unbegrenztes Fortschreiten der Integration eintreten. Wogegen sich die Länder wehren, wo sie also zu bremsen suchen, ist eine Fortsetzung der bisherigen Integrationsstrategie, die auf immer weitergehende schrittweise Vergemeinschaftung verschiedenster Politikfelder ausgerichtet war (Hrbek 2002: 292f.).

Dies könnte sich gerade im Bereich der konstitutionellen Europapolitik als Hemmschuh erweisen.

2.4 Die geänderten ökonomischen Rahmenbedingungen Der letzte entscheidende interne Faktor, den es bei Deutschlands konstitutioneller Europapolitik zu berücksichtigen gilt, sind die geänderten ökonomischen Rahmenbedingungen. In den vergangenen Jahrzehnten war es nicht zuletzt die ökonomische Stärke der Bundesrepublik, die es den deutschen Regierungen ermöglichte, ihre Vorstellungen über die Ausgestaltung der Europäischen Union effektiv zu verfolgen (Bulmer/Paterson 1996: 13). Gerade auch die Fähigkeit, die Kompromissbereitschaft anderer Mitgliedstaaten durch finanzielle Zugeständnisse zu fördern, hat sich immer wieder als effektives Mittel erwiesen, eine zentrale Rolle bei der institutionellen Ausgestaltung – aber auch im Hinblick auf die Erweiterungspolitik – zu spielen. Diese besondere Leistungsfähigkeit hat mit der aus den Belastungen der deutschen Einheit und den Anpassungsproblemen der Globalisierung resultierenden „Doppelkrise“ der deutschen Wirtschaft spürbar abgenommen (Hacke 1998: 7; Peters 1997: 378f.). Die objektiv verminderte finanzielle Leistungsfähigkeit wurde noch dadurch eingeschränkt, dass die Akzeptanz von Transferleistungen zugunsten der EU in den letzten Jahren deutlich abgenommen hat (Glaab et al. 1998: 168). Angesichts der sich verschärfenden Haushaltsprobleme und der in den letzten zehn Jahren erfolgten erheblichen Einschnitte im Bereich der sozialen Sicherungssysteme werden die deutschen Beiträge zum EUBudget zunehmend kritisch hinterfragt (Wessels 2006: 137f.), was den Handlungsspielraum der Bundesregierung, bzw. genauer gesagt eines ihrer bisherigen Hauptinstrumente zur Erlangung von Verhandlungskompromissen deutlich begrenzt (Göler 2004: 32). Neben der Einengung des Instrumentariums deutscher Europapolitik veränderte die fiskalpolitische und ökonomische Krise aber auch die Grundhaltung zur Europäischen Union. Wurde die europäische Integration in der Öffentlichkeit immer als Mittel zur Förderung des Wirtschaftswachstums angesehen, erscheint

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sie nun manchem eher als Teil der ökonomischen Probleme denn als deren Lösung (Institut für Europäische Politik 2006: 70). In diesem Zusammenhang sind vor allem die – teilweise zwar unbegründeten, in ihrer Wirkung aber deshalb nicht minder wichtigen – Stereotypen von der wuchernden Brüsseler Bürokratie, den auf die Bedürfnisse der deutschen Industrie nicht angepassten EU-Regelungen, der Förderung ausländischer Billigkonkurrenz durch EU-Subventionen (die der deutschen Wirtschaft zusetzen) oder Regelungen im Dienstleistungssektor zu nennen (Schulz-Nieswandt/Sesselmeier 2006: 84). Allerdings haben sich auch auf Elitenebene Veränderungen ergeben. Denn seien es nun die Regelungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts, die verschiedenen Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik wegen ungerechtfertigter Subventionen bzw. Wirtschaftsförderungsmaßnahmen oder die Konflikte bezüglich der deutschen öffentlich-rechtlichen Unternehmen der Daseinsvorsorge bzw. des Sparkassenwesens: In vielen Bereichen musste die deutsche Politik in den letzten Jahren erkennen, dass der Prozess der europäischen Integration zunehmend auch zu Einschränkungen ihrer eigenen Handlungsfreiheit führt oder dazu zwingt, liebgewordene und etablierte Praktiken aufzugeben.

2.5 Zwischenfazit Nimmt man all diese Faktoren zusammen, so lässt sich konstatieren, dass die deutsche Europapolitik seit der ersten Hälfte der 1990er Jahre durch die gewachsene Skepsis innerhalb der Bevölkerung, das Hinzutreten neuer innerstaatlicher Akteure sowie vor allem die veränderten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen deutlich an Handlungsspielraum eingebüßt hat. Besonders einschränkend wirkt dies in der eher kurzfristig angelegten Alltagspolitik. Aber auch dort, wo es um die langfristige Verfolgung bestimmter Europaleitbilder bzw. die strukturelle Weiterentwicklung der europäischen Institutionen und Politiken, also konstitutionelle Europapolitik geht, können die veränderten Rahmenbedingungen hinderlich sein. Gerade hier hat es sich in der Vergangenheit als überaus hilfreich erwiesen, dass deutsche Regierungen frei von innenpolitischem Rechtfertigungsdruck agieren konnten. Allerdings sind die neuen Handlungsbeschränkungen keineswegs eindeutig negativ zu bewerten. Auch wenn sie zur langfristigen Verfolgung strategischer Ziele hinderlich sein können, erweisen sie sich in konkreten Verhandlungssituationen manchmal als förderlich. Denn es ist in der Verhandlungstheorie ein bekanntes Phänomen, dass enge Win- und Acceptability-Sets in konkreten Verhandlungssituationen als Stärke eingesetzt werden können, in dem Sinne, dass eine Regierung sich zur Durchsetzung bzw. Ablehnung einer be-

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stimmten Position auf innenpolitische Zwänge beruft und hierdurch ihre Partner unter Druck setzt (Zangl 1995: 398). Allerdings funktioniert dies primär in der Endphase von Verhandlungsprozessen. Durch die Zunahme innenpolitischer Restriktionen mag also zwar die Fähigkeit der Bundesregierung durchaus gestiegen sein, in konkreten Verhandlungssituationen ihre Interessen durchzusetzen. Die Möglichkeit langfristige Konzepte umzusetzen und hierfür auch kurzfristige eigene nationale Interessen zurückzustellen, hat hierdurch jedoch tendenziell abgenommen, was vor allem im Bereich des sogenannten Institutional Engineering problematisch ist, in dem die deutsche Europapolitik bisher besonders leistungsstark war (Bulmer/Jeffery/Paterson 1998: 16).

3

Die neuen außenpolitischen Parameter

Neben den innenpolitischen Parametern ist bei möglichen Veränderungen der konstitutionellen Europapolitik der Bundesrepublik auch die außenpolitische Situation einzubeziehen, die sich nach den Umwälzungen von 1989/90 verändert hat. Deutschland ist wieder vereint, hat seine volle Souveränität erlangt, ist kein Frontstaat mehr und keiner unmittelbaren militärischen Bedrohung ausgesetzt. Außerdem ist die Bundesrepublik nach Territorium und Bevölkerung gewachsen, was zumindest Anfang der 1990er Jahre zu der Erwartung führte, dass ihre ohnehin schon bedeutende wirtschaftliche Stellung weiter verstärkt werden könnte. Status-, Sicherheits- und Potenzialgewinne schienen dabei zumindest perspektivisch neue Handlungsmöglichkeiten durch eine intensivere Verfolgung nationaler Interessen zu eröffnen (Schwarz 1994). Vor dem Hintergrund diesbezüglicher – auch bei den europäischen Partnern vorhandener – Erwartungen (Göler 2004: 28f.) ist es erstaunlich, dass der vermeintliche oder auch tatsächliche Machtzuwachs Deutschlands in der Folge der Wiedervereinigung bei genauerer Betrachtung fast zu einer zu vernachlässigenden Größe in der deutschen Europapolitik wurde. Zumindest überschätzte man den Machtzuwachs Deutschlands nach 1990 ganz offensichtlich, da die Einbindung in Strukturen und Verfahren der Europäischen Union viel größer ist als gemeinhin angenommen (Wessels 1999: 299-406) und das wirtschaftliche Potential Deutschlands durch die Wiedervereinigung eher geschwächt als gestärkt wurde. Zwar setzte die Bundesrepublik sich im Falle der Anerkennung von Kroatien und Slowenien gewissermaßen mit „Brachialgewalt“ durch (Axt 1993: 351), hatte aber in der Folge unter erheblicher Abstrafung im Kreise der damaligen 12 Mitgliedstaaten zu leiden, so dass die Politik der

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Konsenserzwingung eher als eine einmalige Angelegenheit denn als Vorbild für weiteres künftiges Verhalten anzusehen ist (Göler 2004: 72). Allerdings lässt sich in der Spätphase der Regierung Kohl, gesteigerter noch in der Regierungszeit Schröders und – soweit sich dies bis jetzt sagen lässt – auch unter der Regierung Merkel durchaus eine stärkere Betonung nationaler Interessen beobachten (Kreile 2002: 138). Hierbei muss jedoch hervorgehoben werden, dass es sich bei diesen Veränderungen primär um neue Nuancen und nicht eine radikale Kehrtwende in der Außen- und Europapolitik handelt, zumal allen deutschen Regierungschefs nach der Wiedervereinigung stets bewusst war, dass eine zu selbstbewusste Politik unweigerlich Widerstände bei den europäischen Partnern hervorgerufen hätte, weshalb die Einbindung des wiedervereinigten Deutschland in den europäischen Integrationsverbund nach wie vor als Imperativ deutscher Politik angesehen werden kann. Dies bedeutet allerdings nicht, dass die Bundesrepublik innerhalb dieses Integrationsverbundes nicht zunehmend eine zentralere Rolle beansprucht. Besonders die Forderung nach einer stärkeren Berücksichtigung der demographischen Komponente bei Mehrheitsabstimmungen, aber auch die zunehmende Neigung zur Bildung von ‚Führungszirkeln’ – vor allem bei außen- und sicherheitspolitischen Fragen im Zusammenspiel mit Frankreich und Großbritannien – können als Beispiele aufgeführt werden. Allerdings resultiert dies weniger aus hinzugewonnener Machtfülle, sondern – wie weiter unter zu zeigen ist – eher aus der veränderten Struktur der Europäischen Union. Wirklich verändert hat sich die konstitutionelle Europapolitik Deutschlands durch die veränderten außenpolitischen Rahmenbedingungen aber bei der Erweiterungspolitik. Nach dem Fall des Eisernen Vorhanges lag das primäre außenpolitische Interesse der Bundesrepublik in der Stabilisierung der mittel- und osteuropäischen Nachbarstaaten. Von den verschiedenen denkbaren Wegen, dies zu erreichen, legte sich die Regierung Kohl – und die Regierung Schröder teilte diese Strategie – primär auf das Instrument der EU-Erweiterung fest. Welche Priorität diese Zielsetzung bei den verschiedenen Bundesregierungen genoss, zeigt sich daran, dass das traditionelle Ziel der Integrationsvertiefung des öfteren zu Gunsten der Erweiterung zurückgestellt wurde, wenn es mit Letzterer in Konflikt geriet. Verstärkt wurde diese schon in der Regierung Kohl vorhandene Tendenz während der Regierung Schröder, als die ursprüngliche deutsche Strategie einer zunächst moderaten Osterweiterung (Jopp 1996: 111) – um die unmittelbaren Nachbarländer Deutschlands – zugunsten einer Big Bang Lösung aufgegeben wurde (Göler 2004: 118ff.). Das ursprüngliche Primärziel der Vertiefung wurde damit aufgrund der geänderten außenpolitischen Rahmenbedingungen zunächst zu einem ‚Vertiefung und Erweiterung’, um dann – angesichts der zunehmenden

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Probleme, die internen Reformen rechtzeitig zu Ende zu bringen – in der Zustimmung zu einer umfassenden Erweiterung ohne vorherige Vollendung dieser Reformen zu enden (Lippert 2004: 235-252; Weidenfeld 2004: 15). Dies wiederum beeinflusste perspektivisch die Vertiefungsfähigkeit der Europäischen Union, da umfassende Reformen sich mit wachsender Größe verkomplizieren. Die aktuelle Krise anlässlich der Ratifizierung des europäischen Verfassungsvertrages kann als Beleg hierfür gelten (Diedrichs/Wessels 2005: 303). Aber auch die zuvor genannte Beanspruchung einer ‚zentraleren Rolle’ der Bundesrepublik kann letztlich als Resultat der Erweiterungspolitik gewertet werden. Denn war es in einer Union aus 12 Staaten sehr unwahrscheinlich, dass Entscheidungen gegen die Bundesrepublik gefällt werden, sieht dies in einer Union mit 27 oder mehr Mitgliedstaaten anders aus. Dies wiederum bedeutet, dass die Bundesrepublik ihre in der 12er Union vorhandenen weitreichenden Fähigkeiten, unliebsame Entscheidungen zu verhindern, unter den neuen Bedingungen einer erweiterten Union institutionell anders absichern muss. Und genau hierin kann ein wesentlicher Grund für die Forderung nach einer stärkeren Stimmgewichtung im Ministerrat, die partielle Präferenz für intergouvernementale Lösungen oder die kritischere Prüfung bei der Ausdehnung von Mehrheitsentscheidungen gesehen werden. Zusammenfassend lässt sich damit festhalten, dass die veränderten außenpolitischen Rahmenbedingungen die konstitutionelle Europapolitik der Bundesrepublik weitaus weniger beeinflusst haben, als dies Anfang der 1990er Jahre der Fall war. In zwei Bereichen bewirkten sie jedoch eine Modifizierung. Zum einen führte das starke Interesse an der Osterweiterung dazu, dass diese vor einer umfassenden Vertiefung durchgeführt wurde, was für die derzeitige europapolitische Krise als mitverantwortlich angesehen werden kann. Zum anderen förderten die geänderten Bedingungen einer erweiterten Union das Streben nach institutioneller Absicherung des deutschen Einflusses, was zur Forderung einer stärkeren Berücksichtigung des demographischen Faktors bei EU-Entscheidungen, der kritischeren Prüfung bei Ausweitungen von Mehrheitsentscheidungen sowie – in besonders sensiblen Bereichen – der partiellen Präferenz für intergouvernementale gegenüber supranationalen Lösungen führte. Allerdings wäre es verfehlt, aus diesen Veränderungen einen grundlegenden Paradigmenwechsel abzuleiten. Vielmehr sind gerade im Bereich der konstitutionellen Europapolitik nach wie vor starke Kontinuitätslinien zu erkennen, die vor allem dann deutlich hervortreten, wenn man sich bei der Betrachtung etwas von den konkreten Einzelfragen löst und die für die konstitutionellen Entwürfe besonders wichtigen Leitbilder deutscher Europapolitik einbezieht.

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Veränderte Leitbilder deutscher konstitutioneller Europapolitik?

Insbesondere im Bereich der konstitutionellen Europapolitik spielen längerfristige Ideen und Leitbilder über die Ausgestaltung der Europäischen Union eine besondere Rolle (Hörnlein 2000; Schneider 1998). Deshalb drängt sich die Frage auf, ob diese Leitbilder sich im Zuge der vorgenannten Veränderungen der innen- und außenpolitischen Parameter ebenfalls modifiziert haben. Für einen solchen Wandel auf der Ebene der Leitbilder im Verlauf der 1990er Jahre gibt es in der Tat deutliche Anzeichen. So sprach der damalige Bundeskanzler Kohl im April 1992 noch von der Perspektive der „Vereinigten Staaten von Europa“, für die der Vertrag von Maastricht eine „neue, entscheidende Etappe“ darstelle (Kohl 1992: 444). Von diesem Leitbild rückte er in den folgenden Jahren mehr und mehr ab und bezeichnete die Orientierung daran im Jahr 1997 sogar als einen „Fehler“ (Kohl 1997: 826f.). Bereits zuvor war im Jahre 1993 das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes zum Vertrag von Maastricht ergangen, das in integrationsbegrenzendem Sinne interpretiert werden konnte (Müller-Graff/Lenk 2002: 311) und von mehreren Spitzenpolitikern wie etwa dem bayerischen Ministerpräsidenten Edmund Stoiber als Legitimation für eine europakritischere Politik herangezogen wurde. Auch in ihrem Grundsatzprogramm von 1994 hatte die CDU sich vom klassischen Leitbild entfernt und sprach nur noch in sehr allgemeinem Sinne von einer „föderal, subsidiär und bundesstaatlich“ zu organisierenden Ausgestaltung der Europäischen Union (CDU 1994: 62). Gegen Ende der Amtszeit Kohls schien sich allgemein eine gewisse Unschärfe in der europapolitischen Konzeption eingestellt zu haben. Auch wenn diese Tendenz häufig als Beleg für eine weniger supranational und eher intergouvernemental ausgerichtete Union angeführt wird, gilt es zu berücksichtigen, dass auch in der Vergangenheit die Idee der „Vereinigten Staaten von Europa“ eher als Fernziel und nicht so sehr als Orientierungsrahmen für konkrete Integrationsschritte angesehen wurde. Dieser Spagat war insoweit wenig problematisch, als die Finalitätsfrage bisher nicht auf der europapolitischen Agenda stand. Mit der Diskussion über Maastricht und das Projekt der Politischen Union sowie der anstehenden Osterweiterung wurde die Finalitätsfrage dann jedoch zu einem politischen Gegenstand, weswegen die programmatischen Zielvorstellungen an die Realität einer Union, die sich aus supranationalen und intergouvernementalen Komponenten zusammensetzt, angepasst werden mussten. Die „Vereinigten Staaten von Europa“ als Fernziel aufzugeben, ist somit im Prinzip eine konzeptionelle Anpassung an eine Entwicklung, die sich in der praktischen Europapolitik der verschiedenen deutschen Regierungen schon länger vollzogen hat und sich verkürzt auf die Erkenntnis

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reduzieren lässt, dass die Europäische Union in bestimmten Bereichen eine intergouvernementale Komponente aufweist und auch in Zukunft aufweisen wird. Auch gilt es zu berücksichtigen, dass diese Entwicklung in eine Zeit zunehmender Europaskepsis und gewisser Ängste in der Bevölkerung vor dem Verlust der eigenen nationalen Identität fiel, wobei hier vor allem die Aufgabe der D-Mark eine wichtige Rolle spielte. In dieser Zeit das Ziel der „Vereinigten Staaten von Europa“ aufzugeben, das bei vielen Menschen auch negative Assoziationen in Richtung eines europäischen ‚Überstaates’ hervorrief (Schneider 2002b: 771), kann auch als Versuch gesehen werden, der zu beobachtenden Entfremdung der Menschen von dem Projekt der europäischen Integration entgegenzuwirken (Schneider 2002b: 772). In dieses Bild passte dann auch die Rede davon, dass die deutsche Europapolitik ‚britischer’ werde (Hort 1997), sowie die Tatsache, dass die Bundesregierung sich bei der abschließenden Aushandlung des Amsterdamer Vertrages entgegen ihrer Tradition einer Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen in bestimmten Bereichen versperrte (Maurer 1998: 41-82). Auch das schon unter der Regierung Kohl betriebene Insistieren auf Rückführung des deutschen Nettobeitrags zum EU-Haushalt und das dann fast noch striktere Beharren der Regierung Schröder auf dieser Forderung sowohl bei den Beratungen über die Agenda 2000 als auch im Vorfeld der Verhandlungen über die finanzielle Vorausschau 20072013 können als Beleg einer stärker an nationalen Interessen orientierten Europapolitik angeführt werden. Diese Entwicklung unterstreichen der unter Rot-Grün angestrebte stärkere „Realismus“ in der Europa- und Erweiterungspolitik (Lippert 2002: 381) sowie die von der rot-grünen Regierung im Vorfeld und während des Gipfels von Nizza betriebene „Dramatisierung der Machtfrage“ (Weidenfeld 2001: 23f.) durch die Forderung nach den meisten Stimmen für qualifizierte Mehrheitsabstimmungen im Ministerrat. Diese Betonung und auch Durchsetzung deutscher Interessen sowie der Versuch, die eigenen Macht- und Einflusspotentiale zu erhöhen, verstärkte den Eindruck, dass die der deutschen Europapolitik früher zugeschriebene vorbehaltlose Unterstützung aller Integrationsschritte nicht mehr uneingeschränkt gegeben war. Hierin allerdings ein Abweichen von den traditionellen deutschen Finalitätsvorstellungen zu sehen, würde der konstitutionellen deutschen Europapolitik nicht gerecht, da den oben genannten Entwicklungen in den letzten anderthalb Jahrzehnten die hohe Einbindungs- und Integrationsbereitschaft Deutschlands gegenübersteht. Dies gilt schon bei den Verhandlungen über den Vertrag von Maastricht vor allem hinsichtlich der Wirtschafts- und Währungsunion und es gilt für die deutsche Verhandlungsposition für den gesamten Zeitraum von Maastricht über Amsterdam und Nizza bis zum europäischen Verfassungsver-

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trag mit Blick auf die Stärkung der europäischen Institutionen und insbesondere des Europäischen Parlaments. Auch hat sich die Bundesregierung grundsätzlich immer wieder für die weitere Vergemeinschaftung von Politikbereichen und die größtmögliche Anwendung von Mehrheitsentscheidungen eingesetzt. Abweichungen wie das deutsche Veto gegen Mehrheitsentscheidungen in der Asylpolitik in Amsterdam (Göler 2004: 95) liegen hierbei weniger in veränderten Leitbildern begründet, sondern sind eher Folge des enger gewordenen innenpolitischen Handlungsrahmens. Es waren vor allem der Druck der Länder sowie die innenpolitische Asyldebatte, welche die Bundesregierung letztlich zu ihrer Vetoentscheidung bewegten. Hier zeigt sich beispielhaft, wie veränderte innenpolitische Rahmenbedingungen die Verfolgung von – immer noch relevanten – Leitbildern erschweren können. Indem die Bundesregierung – auf internen Druck hin – Mehrheitsentscheidungen in einem Bereich blockierte, ermutigte sie andere Regierungen, es ihr gleich zu tun, was letztlich mit ein Grund für die unzureichenden Ergebnisse von Amsterdam war. Pointiert könnte man sagen, dass sich nicht die Leitbilder der konstitutionellen deutschen Europapolitik geändert haben, sondern die Möglichkeiten, diese in praktische Politik umzusetzen (Schneider 1998: 116). Ebenfalls deutlich wird die nach wie vor gegebene Kontinuität bei den konstitutionellen Leitbildern auch im Rahmen der jüngsten Debatten im europäischen Konvents- und Verfassungsprozess (Jopp/Matl 2005). Auch wenn sich hier im Vorfeld der Eindruck einer Suche nach neuen Leitbildern aufdrängte, die sich insbesondere an den verschiedenen Entwürfen deutscher Spitzenpolitiker zeigten, die neben traditionellen supranationalen Vorstellungen auch verstärkt intergouvernementale Zielvorstellungen – wie etwa die von Joschka Fischer vorgeschlagene Entwicklung des Europäischen Rates zu einer europäischen Regierung (Fischer 2000: 248) – beinhalteten (Alecu de Flers/Göler 2002: 17ff.), und auch wenn in der von Länderseite geforderten Rückverlagerung von Kompetenzen die Gefahr eines Integrationsrückschrittes gesehen wurde, bewegten sich die Verhandlungspositionen der deutschen Konventsdelegation und auch der Bundesregierung in der anschließenden Regierungskonferenz im Wesentlichen entlang der großen Leitlinien der deutschen konstitutionellen Europapolitik der 1990er Jahre: Stärkung von Europäischer Kommission und Europäischem Parlament sowie Ausweitung der Gemeinschaftsmethode und verstärkter Übergang zu Mehrheitsentscheidungen. Diese Tendenz setzte sich auch nach dem Regierungswechsel 2005 fort. So zählt die Regierung Merkel in der aktuellen Verfassungskrise zu den vehementesten Verfechtern des europäischen Verfassungsprojektes, das trotz aller Mängel ein wichtiger Schritt zur weiteren Vertiefung der europäischen Integration wäre.

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Allerdings wäre es auch verfehlt, die deutsche konstitutionelle Europapolitik als rein föderalistisches Konzept zu sehen und eine generelle Präferenz für supranationale Lösungen zu unterstellen. In bestimmten Bereichen ist durchaus auch eine Unterstützung intergouvernementaler Elemente ersichtlich. Auch wenn der Verfassungsvertrag die heutige Säulenstruktur abschafft, folgen die Politikbereiche der bisherigen zweiten und dritten Säule immer noch der Logik intergouvernementaler Entscheidungsverfahren. Darüber hinaus wurde mit der Erhebung des Europäischen Rates zu einem regulären Organ und der – auf eine Initiative von Chirac, Aznar und Blair zurückgehenden, letztlich aber auch von Deutschland unterstützten (Chirac/Schröder 2003) – Einführung eines permanenten Präsidenten des Europäischen Rates sogar eine gewisse Aufwertung der intergouvernementalen Strukturen der Union erreicht. Und schließlich bergen auch die seit Beginn der 1990er Jahre in den deutschen Europakonzeptionen wichtiger werdenden Modelle der flexiblen Integration bzw. der verstärkten Zusammenarbeit, die seit dem Schäuble-Lamers Papier (Lamers/Schäuble 1994: 1276) zum festen Bestandteil deutscher konstitutioneller Europapolitik geworden sind, eine gewisse Option zur Intergouvernementalisierung der EU. Zwar sehen die bisher vereinbarten Regelungen immer noch eine starke Rolle der europäischen Institutionen vor und setzen den möglichen Anwendungsbereichen solcher Flexibilisierungen enge Grenzen (was vor allem auf Druck der Länder geschah, die sich von solchen ‚Pioniergruppen’ ausgeschlossen sehen); denkt man die Diskussion über die verschiedenen Modelle der flexiblen Integration bzw. der variablen Geometrie zu Ende, so wird man jedoch zwangsläufig zu einem Punkt kommen, in dem sich der Fokus von der Union auf die jeweils teilnehmenden Länder verschiebt, was die Gefahr einer Relativierung der Gemeinschaftsebene in sich birgt. Vor allem dann, wenn die Flexibilisierung in einem Europa ‚à la carte’ enden sollte, könnte sich das Hauptstrukturmerkmal der Union in Richtung Intergouvernementalisierung verschieben.

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Konstitutionelle Leitbilder und Verhandlungstaktik

Gerade in der Frage der flexiblen Integration zeigt sich allerdings wiederum, wie schwierig es ist, aus neuen Entwicklungen in der konkreten Politik auf Veränderungen in den europapolitischen Leitbildern zu schließen. Denn auch wenn die verstärkte Zusammenarbeit einzelner Mitgliedstaaten und die Gemeinschaftsmethode in einem gewissen Spannungsverhältnis zueinander stehen, lag die ursprüngliche Intention der entsprechenden deutschen Vorschläge darin, den Integrationsprozess weiter zu vertiefen bzw. Vetos einzelner Mitgliedstaaten gegen

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bestimmte Integrationsschritte zu überwinden. Erst dadurch, dass sich die mit dem Schäuble-Lamers-Papier angestoßenen Überlegungen zu Pioniergruppen mit den französischen Konzepten der variablen Geometrie trafen (ungeachtet der Tatsache, dass das Schäuble-Lamers Papier in Frankreich heftig kritisiert wurde) und in der Folgezeit als mögliche Anwendungsgebiete der verstärkten Zusammenarbeit vor allem der Bereich der (intergouvernemental strukturierten) Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik ins Auge gefasst wurde, gewann das Konzept der flexiblen Integration einen von deutscher Seite ursprünglich so nicht intendierten intergouvernementalen Einschlag. Und auch die übrigen vorgenannten Beispiele intergouvernementaler Tendenzen in der deutschen Europapolitik können nicht ohne weiteres als Beleg für eine veränderte deutsche Europakonzeption herangezogen werden. So war beispielsweise die Unterstützung eines gewählten Präsidenten des Europäischen Rates Teil eines deutsch-französischen Verhandlungspaketes für Konvent und Regierungskonferenz zur europäischen Verfassung, wobei Präsident Chirac im Gegenzug seine Unterstützung für die Stärkung von Parlament und Kommission (vor allem durch die Regelungen zur Wahl des Kommissionspräsidenten) zusagte (Göler/Matl 2003: 16). Bei der Bewertung der inhaltlichen Positionen gilt es somit immer zu berücksichtigen, dass diese zu einem gewissen Grad auch der konkreten Verhandlungssituation geschuldet sein können. Zusätzlich verkompliziert wird die Situation noch dadurch, dass es auch auf deutscher Seite konzeptionelle Unterschiede und – wie im Vorfeld dargelegt – eine Vielzahl von Akteuren gibt. Vor diesem Hintergrund ist es dann durchaus möglich, dass die Bundesregierung in einer konkreten Verhandlungssituation Positionen vertritt, die nicht ihren eigentlichen Leitbildern bzw. dem europapolitischen Mainstream in Deutschland entsprechen, sei es nun, um im Bündnis mit anderen europäischen Partnern überhaupt substantielle Fortschritte erzielen zu können oder weil man innenpolitischen Kontroversen aus dem Wege gehen will, zumal wenn absehbar ist, dass die eigentlich präferierten Modelle sich europäisch nicht umsetzen lassen. Gerade dieses Spannungsverhältnis zwischen innen- und außenpolitischen Bedingungsfaktoren sowie die Antizipation bestimmter Verhandlungspositionen macht die Schlussfolgerung einer stärkeren Betonung intergouvernementaler Elemente für die längerfristig wirkenden Leitbilder der deutschen konstitutionellen Europapolitik so kompliziert (Schneider 1998). Ein Indiz dafür, dass die vorbeschriebene stärkere Betonung intergouvernementaler Elemente – neben der nach wie vor bestehenden Förderung der Supranationalisierung, die sich vor allem in der grundsätzlichen Bereitschaft zu weiteren Vergemeinschaftungsschritten zeigt – nicht allein den neuen innenpolitischen Akteuren wie den Ländern oder den konkreten Verhandlungssituationen

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geschuldet ist, kann darin gesehen werden, dass während der Beratungen über den Verfassungsvertrag und der anschließenden Regierungskonferenz eine gewisse Präferenz der deutschen Europapolitik für Bündnisse mit den ‚übrigen Großen’ und eine gewisse Vernachlässigung der Abstimmung mit den kleineren Ländern zutage trat. Dies hat in der Endphase des Konvents und während der anschließenden Regierungskonferenz zur Frontstellung ‚kleine versus große’ Mitgliedstaaten beigetragen (Göler 2006: 279). Denn das Pochen auf einer Führungsrolle der großen Staaten steht immer in einem gewissen Spannungsverhältnis zu supranationalen Finalitätsvorstellungen. Allerdings zeigt der neue Stil der großen Koalition, die den Kontakt zu den kleineren Staaten bewusst sucht und so Befürchtungen vor einem Direktorium der Großen entgegenwirkt, dass die beschriebenen Nuancen der Regierung Schröder nicht auf einen dauerhaften Wandel in der deutschen Europapolitik schließen lassen. Allerdings bleibt abzuwarten, ob der neue Stil der Regierung Merkel oder besser gesagt die Rückkehr zur traditionellen deutschen Europapolitik substantiell und von Dauer sein wird. Zudem gilt es zu berücksichtigen, dass eine Präferenz intergouvernementaler Lösungen in bestimmten Bereichen wie der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik sowie in Teilbereichen der Innen- und Justizpolitik, wie sie in Amsterdam und Nizza, aber auch in Teilen des Verfassungsprozesses zu beobachten war, keine neue Linie in der konstitutionellen deutschen Europapolitik darstellt. Denn spätestens seit den Beratungen von Maastricht, als die Bundesregierung aus Gründen der Koalitionsbildung mit Frankreich vom ursprünglichen niederländischen Vorschlag einer weitgehenden Vergemeinschaftung dieser Politikbereiche abrückte und auf das luxemburgische Modell der Einführung zweier intergouvernementaler Säulen einschwenkte (Lüdeke 2002: 140), gehört ein Nebeneinander von supranationalen und intergouvernementalen Vorstellungen (mit einem klaren quantitativen Übergewicht der Ersteren) zu den Grundelementen deutscher Europapolitik. Innerhalb dieses Spektrums hat sich in den letzten Jahren eine leichte Verschiebung zu Lasten der supranationalen Vorstellungen vollzogen. Diese wurde noch dadurch verstärkt, dass die Fähigkeiten zur Verfolgung des Ziels einer weiteren Supranationalisierung der EU durch die veränderten Rahmenbedingungen deutscher Europapolitik erschwert wurden, ohne hierdurch jedoch die traditionellen Leitbilder im Bereich der konstitutionellen Europapolitik aufzugeben.

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Schlussfolgerungen

Betrachtet man die deutsche Europapolitik in den letzten eineinhalb Jahrzehnten, so lässt sich feststellen, dass die geänderten innen- und außenpolitischen Rahmenbedingungen, die auf der operativen Ebene bzw. in der Alltagsarbeit durchaus die Schlussfolgerung zulassen, dass die deutsche Europapolitik stärker an eigenen Interessen orientiert und realistischer geworden ist, nicht in gleicher Weise den Bereich der konstitutionellen Europapolitik beeinflusst haben. So lassen die offene Kritik an der Kommission, das Pochen auf Reduzierung der Nettobeitragszahlung oder das Schmieden von Abwehrbündnissen gegen mögliche Strafzahlungen wegen Verstößen gegen den Stabilitäts- und Wachstumspakt im Ministerrat oder gegen für die deutsche Industrie problematische Rechtsetzungsakte der Kommission durchaus Unterschiede zu früheren Jahren erkennen. Dagegen zeichnen sich die deutschen Vorstellungen über die zukünftige Gestalt der Europäischen Union durch ein weitaus höheres Maß an Konsistenz aus, wobei die Zielrichtung auf eine konsequente Vertiefung des Integrationsprozesses geht. Allerdings gibt es zu dieser Tendenz zwei neuere Strömungen, die sich einerseits auf konzeptionelle Anpassungen und andererseits auf neue Restriktionen in der konkreten Politikumsetzung gründen. Was die erste Strömung anbelangt, lässt sich seit Beginn der 1990er Jahre eine gewisse Tendenz zur Akzeptanz intergouvernementaler Elemente (vor allem im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik) sowie ein stärkeres Streben nach institutioneller Absicherung der Macht- und Einflusspotentiale der Bundesrepublik (die maßgeblich der neuen Situation einer erweiterten Union geschuldet ist) beobachten. Ferner ließ das besondere deutsche Interesse an der Osterweiterung diese über weite Strecken der 1990er Jahre vor das Ziel der Vertiefung treten. Was die zweite Strömung anbelangt, sind hier vor allem die zunehmende Beeinflussung der deutschen Europapolitik durch das Aufbrechen des permissiven Konsenses, die zunehmende Politisierung europapolitischer Fragen in der Öffentlichkeit und innerhalb der Parteien, das Hinzutreten neuer Akteure wie etwa der Länder sowie die gesunkene finanzielle Leistungsfähigkeit im Zuge der wirtschaftlichen Probleme der Bundesrepublik zu sehen. Zwar führen all diese innenpolitischen Restriktionen nicht dazu, dass die langfristigen Leitbilder deutscher Europapolitik im Hinblick auf die konstitutionelle Ausgestaltung der EU sich fundamental geändert hätten, allerdings schränken sie die Fähigkeit zur effektiven Verfolgung dieser Leitbilder nicht unerheblich ein. Wenn etwa die Länder im Bereich der Asylpolitik ein Veto der Bundesregierung in Amsterdam erzwingen, hat dies natürlich Auswirkungen auf die Möglichkeiten deutscher Europapolitik, sich in Verhandlungsprozessen für eine generelle Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen einzusetzen. Und

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wenn in der Öffentlichkeit eine weitere Erhöhung der Nettobeitragszahlungen nicht durchsetzbar ist, schränkt dies eines der bisher wichtigsten Instrumente der Bundesrepublik zum Constitutional Engineering ein. Oder anders ausgedrückt: Auch wenn die großen Zielsetzungen der deutschen konstitutionellen Europapolitik sich nicht geändert haben, so sind doch die Möglichkeiten, diese im Verhandlungsprozess durchzusetzen, deutlich gesunken, was in bestimmten Situationen – wie etwa in Amsterdam – zu einem äußerlichen Wandel deutscher Politik geführt hat, ohne dass die dahinter stehenden Leitbilder sich gewandelt hätten (Schneider 2002a: 129, Schneider 1977). Zwar könnte man einwenden, dass eine relativ hohe Konstanz bei den Leitbildern ohne Bedeutung bleibt, wenn diese nicht in konkrete Politik umgesetzt werden können. Allerdings war genau dieses Spannungsverhältnis schon immer ein Charakteristikum deutscher Europapolitik: Auch in den ersten Jahrzehnten des Integrationsprozesses ließen sich die deutschen europapolitischen Leitbilder vor allem aufgrund von Vorbehalten beim Partnerland Frankreich nur bedingt realisieren. Da der konkrete innen- und außenpolitische Handlungsrahmen immer wieder einem Wandel unterworfen ist, kommt den grundlegenden Leitbildern über die Ausgestaltung der Europäischen Union eine besondere Bedeutung zu. Die Gretchenfrage ist, ob die Veränderungen in der Alltagspolitik und die ansatzweise zu beobachtenden Modifizierungen in der konkreten konstitutionellen Europapolitik wirklich nur auf eingeschränkte Umsetzungsmöglichkeiten der traditionellen europapolitischen Leitbilder zurückzuführen sind – oder ob sich hier nicht doch deren Anpassung an die veränderten Rahmenbedingungen ankündigt. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt lässt sich dies zwar noch nicht beurteilen, eröffnet jedoch für die nächsten Jahre ein interessantes Forschungsfeld.

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Die deutsche UNO-Politik Klaus Hüfner

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Einführung

Die UNO-Politik der rot-grünen Regierung Schröder/Fischer darzustellen und zu bewerten, kann unter mehreren Gesichtspunkten erfolgen. Ein erster Schritt wäre eine Analyse der Programmatiken, z.B. der Koalitionsvereinbarungen, der Regierungserklärungen, der offiziellen Reden, insbesondere der Reden des Außenministers vor der UNO-Generalversammlung. Sicher ist dieser Schritt eine notwendige, aber keinesfalls hinreichende Bedingung, weil in einem zweiten Schritt eine Analyse der Umsetzung sowie ein Vergleich von Programmatik und Umsetzung erfolgen müssten. Der dritte Schritt bestünde in der Identifikation und Bewertung der Schwerpunkte deutscher UNO-Politik der Regierung Schröder/Fischer zwischen 1999 und 2005. Dabei ergeben sich offene Fragen im Zusammenhang mit den europa- und weltpolitischen Rahmenbedingungen, um bei der Zurechnung von Erfolgen bzw. Misserfolgen die notwendige Distanz zu rein normativen Schuldzuweisungen wahren zu können. Schließlich kann eine solche Analyse nicht vorgenommen werden, ohne historische Bezüge zu berücksichtigen. In unserem konkreten Fall sind dies als Zeitpunkt 1989/1990, d.h. der Wegfall des Ost-West-Konflikts und die Vereinigung der beiden deutschen Staaten, die seit 1973 Mitglieder der UNO waren, sowie die Neuformulierung einer deutschen UNO-Politik unter der Regierung Kohl/Genscher bzw. Kohl/Kinkel zwischen 1990 und 1998. Die in diesem Beitrag erfolgende Bewertung der Regierung Schröder/Fischer ist weder die erste dieser Art, noch wird sie die letzte sein. Je größer der Abstand wird, umso umfangreicher werden die Informationsquellen sein und umso differenzierter kann die Auswertung erfolgen. In einer zeitnahen Analyse schrieb Christian Hacke 2003 unter anderem: Für die rot-grüne Bundesregierung wurde die UNO zum unverzichtbaren Kernstück ihres außenpolitischen Multilateralismus, der als Grundkonstante der deutschen Außenpolitik schon nach 1989 verstärkt worden war: Für Berlin ist die UNO die zentrale Organisation, die für globalen Frieden, Fortschritt und Abbau der Ungerechtigkeit

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Klaus Hüfner zwischen Arm und Reich gestärkt werden muss. […] Zum weiteren Schwerpunkt ihrer UNO-Politik machte die Regierung Schröder/Fischer die Entwicklungszusammenarbeit im Rahmen der UNO-Unterorganisationen, Sondereinrichtungen und Spezialprogramme. Die rot-grüne Regierung setzte dabei neue Akzente auch in der Vorgehensweise: Sie verknüpfte wirtschaftlichen Fortschritt, globalen Umweltschutz und Armutsbekämpfung enger miteinander. Unter diesen Gesichtspunkten wurde deutsche Entwicklungspolitik Teil einer globalen Struktur- und Friedenspolitik im UNORahmen. Weiterhin wurden von Berlin Reformen im Sicherheitsrat, bei Friedensoperationen, bei der Finanzverfassung und hinsichtlich der organisatorischen Zersplitterung der Einzelaktionen angemahnt (Hacke 2003: 483-485).

Zwei Jahre später beurteilte derselbe Wissenschaftler die UNO-Politik der rotgrünen Regierung deutlich anders: Schröder und Fischer sehen sich als Fürsprecher einer multipolaren Weltordnung, in der die UNO zum neuen Zentrum einer multipolaren Welt reformiert werden soll. Vor diesem Hintergrund wurde die UNO-Politik der Regierung Schröder/Fischer zu einem tollkühnen Unternehmen. Die rot-grüne Bundesregierung hatte sich 1998 im Koalitionspapier auf die Forderung nach einem gemeinsamen europäischen Sitz im Sicherheitsrat geeinigt und den nationalen Interessen ostentativ abgeschworen. Die Bemühungen von Rot-Grün im Rahmen der UNO irritieren auch, weil Bundeskanzler Schröder den deutschen Sitz sehr selbstbewusst, ja undiplomatisch und unverhohlen einfordert. […] Auch die Forderung nach einer gerechten Weltordnung durch Armutsbekämpfung, Umweltschutz und nachhaltige Entwicklungshilfe zeigt erhebliche Schwächen. Die rot-grüne Bundesregierung hat die Blockade der europäischen Märkte für den Süden „solidarisch“ mitgetragen, aber dafür den USA die Verantwortung zugeschoben. Dabei entwickelte sich die EU zum Spitzenreiter einer diskriminierenden und protektionistischen Handelspolitik. [...] Auch in der Entwicklungshilfe hat Rot-Grün die Mittel von 1,73 Prozent des Bundeshaushalts im Jahre 1998 auf 1,54 Prozent im Jahre 2003 zurückgefahren, mit sinkender Tendenz. Die Bundesregierung konnte also auch bei der Armutsbekämpfung, Menschenrechtspolitik und Wirtschaftshilfe die eigenen hohen Ansprüche nicht verwirklichen (Hacke 2005: 11-14).

Wenn die Bewertung der deutschen UNO-Politik innerhalb eines kurzen Zeitraums so unterschiedlich ausfallen kann, ist dies Grund genug, im Folgenden einige Aspekte dieser Politik auszuwählen und etwas gründlicher zu beleuchten. Dabei wird davon ausgegangen, dass Regierungswechsel in der Bundesrepublik Deutschland weniger der Anlass zu „Brüchen“ in der UNO-Politik waren als vielmehr veränderte Rahmenbedingungen, wie z.B. das Ende des Kalten Krieges oder der Beginn des Irak-Krieges 2003. Ausgehend von den Reden deutscher Außenminister vor der Generalversammlung, soll untersucht werden, ob die Regierung Schröder/Fischer die UNO

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stärker ins Zentrum ihres außenpolitischen Multilateralismus gerückt hat als ihre Vorgänger. Wie bereits oben erwähnt, wird eine abschließende Bewertung nicht möglich sein. Zumindest soll aber eine Zwischenbilanzierung erfolgen.

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Das vereinte Deutschland in der UNO

Mit der deutschen Vereinigung am 3. Oktober 1990 konnte in der UNO-Politik ein neues Kapitel aufgeschlagen werden. Mit dem Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland waren die völkerrechtlichen Voraussetzungen für ein Fortbestehen der DDR in der UNO nicht mehr gegeben; es trat erstmals ein völkerrechtlich souveräner Staat ‚Deutschland’ auf, der nun frei war von Ost-WestQuerelen und -Abhängigkeiten, wie sie in der Berlin (-West-)-Problematik besonders deutlich zum Ausdruck kamen. Die Frage lautete, wie Deutschland seine neue Rolle in Europa und in der Welt definieren würde. Ohne Zweifel war nach der friedlichen Vereinigung der beiden deutschen Staaten und dem Zerfall des ‚sozialistischen Lagers’ die Erwartung groß, dass Deutschland sich stärker international, d.h. über Europa hinaus engagieren würde. Ging es doch darum, nach dem Ende des weltweiten Ost-West-Konflikts mit der UNO und ihren Hauptorganen die Hoffnungen auf eine neue Weltordnung zu erfüllen, wie sie nach dem Zweiten Weltkrieg bestanden, aber nie verwirklicht werden konnten (Knapp 2003: 210). Außenminister Genscher betonte vor der 45. Generalversammlung am 26. September 1990, dass sich das vereinte Deutschland seiner gewachsenen Verantwortung in Europa und in der Welt bewusst sei: Das vereinte Deutschland wird größeres Gewicht haben. Mit diesem größeren Gewicht streben wir nicht nach mehr Macht, wohl aber sind wir uns der größeren Verantwortung bewusst, die daraus erwächst. Wir werden diese Verantwortung in Europa und in der Welt annehmen. Wir werden unser Gewicht so in die Waagschale Europas legen, dass es allen Völkern unseres Kontinents und damit der Menschheit insgesamt zugute kommt. Damit tragen wir bei zur europäischen Verantwortung bei der Gestaltung der sich entwickelnden neuen Weltordnung (Genscher 1990: 212).

Sowohl Bundesregierung als auch Bundestag interessierten sich in der ersten Hälfte der 1990er Jahre stärker als je zuvor für die UNO. Dafür sprachen mehrere Gründe. Das Ende des Ost-West-Konflikts führte zu einer Renaissance der UNO und deutlichen Aufwertung ihres Sicherheitsrates; dies galt für die Folgeprobleme als auch für die Beseitigung der Schäden, welche durch die so genannten

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Stellvertreterkriege entstanden waren, und ergab sich auch aus dem Bedeutungsverlust der NATO mangels Feindbild. Seit dem 6. September 1991 existiert ein „Unterausschuss Vereinte Nationen/ Weltweite Organisationen“ des Deutschen Bundestages. Anlässlich des 50jährigen Bestehens der UNO wurde im Oktober 1995 eine Parlamentsdebatte abgehalten, die zu gleich lautenden Entschließungen von Regierungs- und Oppositionsparteien mit der Aufforderung führte, sowohl das UNO-System zeitgerecht und umfassend zu reformieren als auch entschiedener als bisher eine deutsche UNO-Politik zu formulieren und zu gestalten (Ehrhart 1996: 157). In der bereits erwähnten Rede vom 26. September 1990 erklärte Außenminister Genscher: „Als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa wollen wir dem Frieden der Welt dienen“ (Genscher 1990: 211). Diesem Konzept lag die Idee zugrunde, nicht als nationaler, sondern als europäischer Akteur, d.h. gemeinsam mit den anderen EG/EU-Staaten, in der UNO aufzutreten. Ein Jahr später, in seiner letzten Rede vor der 46. Generalversammlung hat Außenminister Genscher am 25. September 1991 ein verstärktes, gegebenenfalls militärisches Engagement Deutschlands betont: Die Überwindung des Ost-West-Gegensatzes hat die Weltorganisation aus ihrer Lähmung befreit. Diese neue Freiheit zum Handeln muss nun genutzt werden. Deutschland ist bereit dabei mitzuwirken. Das vereinte Deutschland wird alle Rechte und Pflichten der Charta der Vereinten Nationen einschließlich der Maßnahmen der kollektiven Sicherheit übernehmen, auch mit unseren Streitkräften. Wir wollen dafür unsere Verfassung ändern (Genscher 1991: 169).

Der erste Schock sollte bereits im August 1991 kommen, als im zweiten Golfkrieg Kuwait vom Irak bedroht und überfallen wurde. Ein militärisches Engagement musste Deutschland nicht nur ablehnen, weil es sich um einen Einsatz außerhalb des NATO-Gebietes (‚out-of-area’) handelte, sondern weil auch die Bundeswehr militärisch nicht in der Lage gewesen wäre, sich zu beteiligen. Der Einsatz der USA und ihrer Verbündeten war enorm teuer; Deutschland zahlte eine Kompensation in Höhe von 17,2 Mrd. DM – mehr als die Bundesrepublik Deutschland seit ihrer Mitgliedschaft 1973 für das gesamte UNO-System an Pflichtbeiträgen und freiwilligen Beitragsleistungen gezahlt hatte. Die bereits 1991 geäußerte Bereitschaft, sich künftig an Maßnahmen der Vereinten Nationen zur Wahrung und Wiederherstellung des Friedens auch durch den Einsatz von Streitkräften der Bundeswehr zu beteiligen, zeigte sich durch ein schrittweises Engagement bei militärischen Einsätzen im Rahmen der UNO, insbesondere in Somalia und im ehemaligen Jugoslawien (1993). Das Bun-

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desverfassungsgericht erklärte in seinem Urteil vom 12. Juli 1994, dass eine deutsche Beteiligung auch an militärischen Zwangsmaßnahmen der UNO verfassungskonform sei, sofern ein UNO-Mandat vorliege und der Deutsche Bundestag einem Auslandseinsatz zustimme (Arnold 2000: 74). Zwischen 1992 und 1998 vertrat Außenminister Kinkel das vereinte Deutschland in der Generaldebatte vor der Generalversammlung. In seiner ersten Rede vom 23. September 1992 kündigte er an, die verfassungsmäßigen Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass unsere Streitkräfte, nach Zustimmung des Bundestages, den Vereinten Nationen für friedensbewahrende und friedensstiftende Einsätze zur Verfügung gestellt werden können (Kinkel 1992: 161).

Zugleich äußerte er das grundsätzliche Interesse Deutschlands an einem ständigen Sitz im Sicherheitsrat im Zuge des Reformprozesses: Der Sicherheitsrat ist der Wächter über den internationalen Frieden. Seine Handlungsfähigkeit und seine Glaubwürdigkeit sind gleichermaßen von Bedeutung. Eine Diskussion über seine Reform ist in Gang gekommen. Wir Deutschen ergreifen hier keine Initiative. Wenn aber eine Änderung der jetzigen Zusammensetzung des Rats konkret ins Auge gefasst wird, werden auch wir unseren Wunsch nach einem ständigen Sitz vorbringen (Kinkel 1992: 161).

Das Ende des Ost-West-Konflikts führte zu einem enormen Anstieg der Aktivitäten des Sicherheitsrats, was in dem Anwachsen der Zahl der – formellen und informellen – Sitzungen ebenso wie in der Anzahl der beschlossenen Friedensoperationen (1988-1993: 15 neue Einsätze [Hüfner 2006: 140-144]) zum Ausdruck kam. Die Verlagerung des Gewichts von der Generalversammlung auf den Sicherheitsrat veranlasste auch die Entwicklungsländer, eine verbesserte Vertretung im Sicherheitsrat zu fordern. Dies – ebenso wie das Engagement Japans und Deutschlands – erhöhte den Reformdruck und führte 1993 zu einer Wiederbelebung eines alten Tagesordnungspunktes auf der Agenda der Generalversammlung: der Frage der gleichmäßigen Vertretung und Erhöhung der Mitgliederzahl im Sicherheitsrat. Diese Bereitschaft, Verantwortung auch im Rahmen einer ständigen Mitgliedschaft im Sicherheitsrat zu übernehmen, wiederholte Außenminister Kinkel in seinen Reden vor der Generalversammlung in den Jahren 1993-1995 ausdrücklich. Seine Forderungen nach einer umfassenden Finanzreform (1994), die sich stärker an der tatsächlichen Leistungsbereitschaft der Mitgliedstaaten orientiert,

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sowie nach einer pünktlichen und vollständigen Zahlung der Pflichtbeiträge, die er 1993-1998 alljährlich – ohne dies explizit zu tun – an die Adresse der USA richtete, gehörten zu denjenigen Aussagen, die sich wie eine roter Faden durch seine Reden zogen. Hierzu gehörten auch eine Stärkung der Menschenrechtsinstitutionen in der UNO nach der Wiener Menschenrechtskonferenz einschließlich der Forderung nach Verabschiedung des Statuts für einen Internationalen Strafgerichtshof, die Stärkung des nuklearen Nichtverbreitungsregimes mit entsprechenden Abrüstungsforderungen, ein verstärktes deutsches Engagement im Prozess der Friedenskonsolidierung unter anderem bei Wahlbeobachtungsmissionen und beim Aufbau rechtsstaatlicher Strukturen in Verwaltung, Justiz und Polizei sowie die Förderung des Dialogs der Kulturen und Religionen. Besonders heiß umstritten war die Diskussion um einen ständigen Sitz Deutschlands im UNO-Sicherheitsrat, die sowohl in den Regierungsparteien als auch in der SPD bereits Anfang der 1990er Jahre einsetzte (Andreae 2002: 90-111; Brecht 1992: 159-160). Mitte der 1990er Jahre erfolgten erste kritische Stellungnahmen (Debiel/Thomas 1997: 177), in denen auch die Vor- und Nachteile einer solchen ständigen Mitgliedschaft angerissen wurden. Die politische Auseinandersetzung um die Erhöhung der Mitgliederzahl und gleichzeitige, bessere geographische Ausgewogenheit in der Zusammensetzung des Sicherheitsrates erfolgte sowohl in Deutschland als auch in der UNO. Rückblickend kann festgestellt werden, dass die deutschen Bemühungen um einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat in der ersten Hälfte der 1990er Jahre eher halbherzig erfolgten. Die von Lisette Andreae durchgeführte Analyse der Akteure in den Parteien CDU/CSU, FDP und SPD wies deutliche Unterschiede in den Positionen auch innerhalb der Parteien nach (Andreae 2002: 87-111). Lediglich die Oppositionspartei Bündnis 90/Die Grünen lehnte einen ständigen Sitz für Deutschland ab. Einerseits hatte die Bundesregierung Kohl/Kinkel 1993 auf eine durch die Generalversammlung veranlasste Anfrage des UNO-Generalsekretärs Boutros Boutros-Ghali deutlich zum Ausdruck gebracht, dass Deutschland bereit sei, die Verantwortung zu übernehmen, die mit einer ständigen Mitgliedschaft im Sicherheitsrat verbunden ist. Andererseits gab es keinen Konsens für eine gemeinsame Strategie, diese Mitgliedschaft aktiv anzustreben. Offensichtlich ist dieser Mangel auf die schwankende Haltung von Bundeskanzler Kohl zurückzuführen: 1990-1992 zurückhaltend bis ablehnend, 1992-1994 befürwortend, 19951998 ironisch gegenüber dem Anliegen des Auswärtigen Amtes (Andreae 2002: 118). Die Tatsache, dass sich das Auswärtige Amt unter Außenminister Kinkel seit 1992 so eindeutig für einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat aussprach, lag aufgrund der Erfahrungen nahe, dass der Wunsch Deutschlands nach einer europäi-

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schen Politik im Sicherheitsrat nicht realisiert werden konnte. Die deutsche Außenpolitik musste mehrmals erfahren, dass ihre europäischen Partner Frankreich und Großbritannien nicht bereit waren, ihre Privilegien im Sicherheitsrat zugunsten eines EG/EU-Sitzes aufzugeben oder mit einem dritten europäischen Sitz zu teilen. Die Doppelgleisigkeit der Politik der beiden ständigen Mitglieder – hier EG/EU, dort Sicherheitsrat – ließ eine konzertierte europäische Politik nicht entstehen. Im Gegenteil verfolgten Frankreich und Großbritannien jeweils eine nationale Politik im Sicherheitsrat. Darüber hinaus musste die deutsche UNO-Politik feststellen, dass im Gegensatz zur alten Bundesrepublik Deutschland zu Zeiten des Ost-West-Konflikts das völkerrechtlich souverän gewordene Deutschland einen neuen ‚Anker’ benötigte, nachdem es im Rahmen von NATO und der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) stets im Mittelpunkt gestanden hatte. Dieser neue Mittelpunkt sollte durch die ständige Mitgliedschaft im Sicherheitsrat, ausgestattet mit einem Vetorecht, hergestellt werden. Dieses Ziel sollte im Rahmen der Reform-Diskussion erreicht werden, die eine günstige Gelegenheit (window of opportunity) darstellte, wobei diese Diskussion auf mehreren Ebenen ablief. Einerseits ging es um Reformmaßnahmen im Rahmen der Charta und ihrer Bestimmungen mit dem herausragenden Beispiel der „Agenda für den Frieden“, von Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali 1992 im Auftrag des Sicherheitsrates ausgearbeitet, und andererseits um Maßnahmen im Rahmen der endlosen Diskussionen zur Steigerung von „Effizienz“ und „Effektivität“ bei den Arbeitsmethoden aller UNO-Hauptorgane. Hierbei war die Tendenz deutlich, keine Anstrengungen zur näheren Bestimmung dieser beiden Begriffe zu unternehmen, um somit unterschiedliche Machtinteressen besser verbergen zu können. Andererseits implizierte eine Veränderung der Ratsmitgliedschaft – egal, ob es sich um eine Erhöhung der ständigen und/oder nicht-ständigen Mitglieder, die Aufhebung des unmittelbaren Wiederwahlverbotes, die Schaffung einer neuen Kategorie semi-permanenter Mitglieder durch Verlängerung der Amtszeit, die Einführung rotierender Sitze oder ‚regionaler’ Sitze handelt – eine Revision der UNO-Charta. Änderungen der Charta treten erst in Kraft, wenn sie mit Zweidrittelmehrheit der Mitglieder der Generalversammlung angenommen und von zwei Dritteln der Mitglieder der Vereinten Nationen einschließlich aller ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats nach Maßgabe ihres Verfassungsrechts ratifiziert worden sind (Artikel 108 Charta).

1995, anlässlich des 50. Jahrestages der UNO, wurden Reformvorschläge besonders intensiv diskutiert. Dabei ging es nicht nur um den Sicherheitsrat, sondern

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auch um andere Hauptorgane der UNO, deren Beziehungen untereinander und um das Verhältnis der UNO zu den Sonderorganisationen, insbesondere auch den Bretton-Woods-Institutionen Internationaler Währungsfonds (IWF) und der Weltbank-Gruppe. Dabei fiel auf, dass der deutsche Beitrag zur Reform der UNO sich auf den Sicherheitsrat konzentrierte. Andere Hauptorgane, wie die Generalversammlung, der Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) und das Sekretariat sollten auf der Arbeitsebene „effizienter und effektiver“ gestaltet, nicht aber Gegenstand von grundlegenden Strukturreformen werden. Aus der Vielzahl der Vorschläge zu einer grundlegenden Reform des ECOSOC (Hüfner/Martens 2000: 126-135, 193206) wurde nichts ernsthaft überprüft bzw. übernommen. All diese Vorschläge galten als realitätsfremd, stellten sie doch die bestehenden Entscheidungsstrukturen im Weltwirtschaftssystem (G-7, Bretton-Woods-Institutionen) infrage.

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Die rot-grüne Koalition unter Schröder/Fischer

Trotz einiger Akzentverschiebungen kann festgestellt werden, dass die rot-grüne Regierung unter Schröder/Fischer den seit 1990 eingeschlagenen Kurs in der deutschen UNO-Politik fortsetzte. Im Mittelpunkt sollte wiederum die Reform des Sicherheitsrates stehen; in der Koalitionsvereinbarung vom 20. Oktober 1998 hatten sich die SPD und Bündnis 90/Die Grünen auf folgende Zielsetzung geeinigt: Deutschland wird die Möglichkeit nutzen, ständiges Mitglied des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen zu werden, wenn die Reform des Sicherheitsrats unter dem Gesichtspunkt größerer Ausgewogenheit abgeschlossen ist und bis dahin der grundsätzlich bevorzugte europäische Sitz im Sicherheitsrat nicht erreicht werden kann (SPD/Bündnis 90, die Grünen 1998, XI, 7).

Da weder Frankreich noch Großbritannien bereit waren, auf ihren ständigen Sitz im Sicherheitsrat zu verzichten, wurde deutlich, dass das Ziel eines deutschen ständigen Sitzes im Sicherheitsrat im Vordergrund stand. In seiner ersten Rede vor der UNO-Generalversammlung erklärte Außenminister Fischer am 22. September 1999 in aller Deutlichkeit: Der Sicherheitsrat muss den neuen weltpolitischen Realitäten angepasst, er muss repräsentativer zusammengesetzt und vor allem in die Lage versetzt werden, auf die Krisen und Konflikte von heute zu reagieren. Die Reform muss sowohl eine Erweiterung um ständige und nicht-ständige Mitglieder umfassen als auch eine Stärkung der Mechanismen seiner Entscheidungsfindung. Wie Sie wissen, hat Deutschland schon

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länger seine Bereitschaft erklärt, in diesem Zusammenhang dauerhaft mehr Verantwortung zu übernehmen. Hieran halten wir uneingeschränkt fest. […] Die Vereinten Nationen und ihre Mitglieder können sich darauf verlassen, dass sie bei den Bemühungen um eine Stärkung der UN keinen verlässlicheren Verbündeten haben werden als uns Deutsche (Fischer 1999: 169-170).

In den Bekenntnissen zur Wertschätzung der UNO einerseits und zur Notwendigkeit einer Reform lassen sich in den 1990er Jahren keine Unterschiede zwischen den Regierungen Kohl/Kinkel und Schröder/Fischer erkennen. Dies gilt auch für die Beteiligung an UNO-Friedensoperationen. Größere Einheiten der Bundeswehr kamen seit Ende 1995 im Rahmen der UNO-mandatierten IFOR(Implementation Force) und SFOR-Missionen (Stabilization Force) in Bosnien-Herzegowina und seit 1999 im Rahmender KFOR-Überwachungstruppe (Kosovo Force) unter dem Kommando der NATO zum Einsatz. Nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 stellte sich Deutschland neuen Herausforderungen. Im Rahmen der vom Sicherheitsrat im Dezember 2001 mandatierten Internationalen Sicherheitsbeistandstruppe (International Security Assistance Force, ISAF) in Afghanistan beteiligte sich die Bundeswehr beim Kampf gegen den internationalen Terrorismus. Deutschland richtete auch im Herbst 2002 die Afghanistan-Konferenz auf dem Bonner Petersberg aus. Grundsätzlich hielt Deutschland „am Monopol des UN-Sicherheitsrats zur Autorisierung von legaler internationaler Gewaltanwendung“ (Fischer 1999: 169) fest und betrachtete die Beteiligung am Luftkrieg der NATO 1999 gegen Serbien als Nothilfe in einer Situation der angenommenen Selbstblockade des Sicherheitsrats. Bereits am 14. September 2002 stellte Außenminister Fischer eine Reihe von offenen Fragen und brachte seine tiefe Skepsis gegenüber einem militärischen Vorgehen gegen Saddam Hussein zum Ausdruck (Fischer 2002: 183). Einerseits sollte den UNO-Waffeninspekteuren genügend Zeit eingeräumt werden, um ihre Arbeit erledigen zu können, andererseits sollten alle politischen Mittel ausgeschöpft werden, um einen Krieg zu verhindern. Während der nichtständigen Mitgliedschaft Deutschlands 2003-2004 im Sicherheitsrat sollte es zu einer dramatischen Zuspitzung der Irak-Krise kommen. Die Regierung Schröder/Fischer war weiterhin nicht bereit, den Kriegskurs der USA zu unterstützen. Ergebnis der Auseinandersetzungen mit den USA war eine erste ernsthafte Krise in den deutsch-amerikanischen Beziehungen, die auch Folgen für die deutsche Bewerbung um einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat haben sollte. Während sich die USA noch Mitte der 1990er Jahre für eine ständige Mitgliedschaft von Japan und Deutschland ausgesprochen hatten, zeigte sie nun nur noch Präferenzen für Japan, dessen Kandidatur aber von China abgelehnt wurde.

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Alle Versuche des UNO-Generalsekretärs Kofi Annan, mit Hilfe einer Analyse durch eine Hochrangige Expertengruppe und – darauf aufbauend – eigenen Vorschlägen im Jahre 2005, zum 60. Jahrestag der UNO, die seit langem andauernde Reformdebatte zu einem erfolgreichen Abschluss zu bringen, sollten größtenteils scheitern (Vereinte Nationen/Generalversammlung 2005b). Zwar wurde ein neuer Menschenrechtsrat gegründet, der die bisherige Menschenrechtskommission abgelöst hat (dessen Mandat aber noch keinesfalls dem alten Niveau entspricht). Außerdem soll eine Friedenskonsolidierungskommission eine institutionelle Lücke zwischen Sicherheitsrat und ECOSOC füllen, die im Auftrage des Sicherheitsrates tätig wird; sie soll alle in Frage kommenden Institutionen des UNO-Systems bei Problemen der Friedenskonsolidierung in der Kriegsfolgezeit zusammenführen. Ob beide Gründungen tatsächlich die Erwartungen des UNOWeltgipfels 2005 erfüllen, bleibt abzuwarten (Vereinte Nationen/Generalversammlung 2005a). Wichtige Problembereiche wurden nicht behandelt bzw. vertagt. Dazu gehört der gesamte Abrüstungskomplex ebenso wie die Frage nach der Sicherheitsratsreform. Auch in den folgenden, jährlichen Reden von Außenminister Fischer vor der Generalversammlung werden die deutschen Schwerpunkte sichtbar. Bei den Menschenrechten ging es um eine Stärkung internationaler Strategien zur Bekämpfung von Menschenrechtsverletzungen. Ein vom Deutschen Bundestag eingerichteter Ausschuss für Menschenrechte, die Gründung des Deutschen Instituts für Menschenrechte auf Empfehlung des Deutschen Bundestages im März 2001 und eine engere Verzahnung mit der Arbeit der nichtstaatlichen Menschenrechtsorganisationen in Deutschland machten deutlich, dass der Menschenrechtspolitik auch weiterhin eine hohe Priorität eingeräumt wurde. Dazu zählten auch die im Auftrage des Deutschen Bundestages seit 1991 in regelmäßigen Abständen erscheinenden Berichte der Bundesregierung. Zu den Erfolgen zählte auch das Inkrafttreten des Römischen Statuts des internationalen Strafgerichtshofs am 1. Juli 2002, an deren Ausarbeitung Deutschland engagiert beteiligt war. Im Wirtschafts- und Sozialbereich hat sich zwar das Forderungsvokabular geändert, aber entscheidende Durchbrüche sind hier kaum gelungen. Die Regierung Schröder/Fischer schlug einen umfassenden Sicherheitsbegriff vor, der zur Gestaltung einer neuen globalen Wirtschaftsordnung führt: Sie muss die Belange aller – der sich entwickelnden wie der entwickelten Welt – berücksichtigen. Ressourcen müssen gerechter verteilt, die Teilnahme der ärmeren Länder am Welthandel und an den Chancen der Globalisierung ermöglicht werden. Das setzt freien Marktzugang für alle ebenso wie die Durchsetzung ökonomischer und po-

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litischer Freiheiten und eine gerechte und verlässliche Rechtsordnung voraus (Fischer 2002: 184).

Am Beispiel des EU-Protektionismus lässt sich jedoch sofort zeigen, wie weit die Realität von den Zielsetzungen nicht erst seit 1998 entfernt ist. Die Advokaten für den Freihandel waren stets stärker als die Verfechter eines Abbaus der Agrarsubventionen. Bereits vor der Gründung der Welthandelsorganisation (WTO) 1995 erfolgte ein schrittweiser Abbau der Zollsätze, nicht aber der direkten und versteckten Subventionen insbesondere in der Landwirtschaft. Die USA und die EU haben bisher keine Neigung gezeigt, ihre jährlichen Agrarsubventionen in Höhe von rund 300 Mrd. US-Dollar abzubauen, obwohl sie rhetorisch stets das Gegenteil behaupten. Der erweiterte Sicherheitsbegriff schließt auch den globalen Umweltschutz ein; Deutschland hat daher ebenso wie Frankreich und andere Staaten die Gründung einer UNO-Umweltorganisation gefordert. Vor dem Hintergrund der wachsenden Umweltprobleme ist dieser Vorschlag zwar plausibel, kommt aber angesichts der Tatsache, dass die Umweltkompetenzen über zahlreiche Institutionen des UNO-Systems verteilt sind, sehr spät und wird auf entsprechende Widerstände stoßen. Zur Reform des Wirtschafts- und Sozialrats hat sich Deutschland gemeinsam mit Belgien geäußert. Aber es wird keinesfalls daran gedacht, den Rat in ein globales Entscheidungsgremium umzuwandeln. Vielmehr soll er lediglich die Kohärenz des UNO-Systems mit seinen UNO-Fonds und Programmen sowie Sonderorganisationen ermöglichen.

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Sinkendes Finanzengagement

Bei der UNO ist zwischen Pflichtbeiträgen und freiwilligen Beitragsleistungen zu unterscheiden. Pflichtbeiträge zum ordentlichen Haushalt werden jeweils auf zwei Jahre festgelegt und sind in Jahresraten „pünktlich und vollständig“, d.h. in den ersten 30 Tagen des Jahres, zu zahlen. Dieser Verpflichtung ist die Bundesrepublik Deutschland seit ihrem Beitritt nie nachgekommen, obwohl dies stets von Außenminister Kinkel vor der Generalversammlung unterstellt wurde. Seit 1990 zahlt Deutschland üblicherweise in zwei Jahresraten im Januar und Juni/Juli, so dass am Ende des Jahres vollständig gezahlt wurde. Auch die Regierung Schröder/Fischer hat sich – auf Betreiben des Finanzministers – an diesen Modus gehalten, obwohl gerade im Kontext der angestrebten ständigen Mitgliedschaft Deutschlands im Sicherheitsrat ein verändertes Zahlungsverhalten nicht nachteilig gewesen wäre.

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Eine ständige Mitgliedschaft im Sicherheitsrat hätte zu einem Anstieg der Pflichtbeiträge für Friedensoperationen entsprechend der Abschläge für die ärmeren Mitgliedstaaten geführt. Wäre Japan ebenfalls ständiges Mitglied geworden, wäre dieser Anstieg deutlich niedriger ausgefallen. Da die Pflichtbeiträge von der Zahlungsfähigkeit abhängen, gemessen – unter Berücksichtigung von Ober- und Untergrenzen – über den Anteil am Weltsozialprodukt, lässt sich eine Reduzierung der Pflichtbeiträge nur erreichen, wenn entweder eine Umverteilung in diesem ‚Nullsummenspiel’ aufgrund höherer Wachstumsraten bei den Schwellenländern erfolgt, deren Zahlungsfähigkeit dann höhere Beitragsanteile impliziert, oder durch einseitige Erklärungen, wie zum Beispiel im Fall der USA, die eine Reduzierung ihres Höchstanteils von 25% auf 20% forderte und schließlich auf 22% erreichte. Insofern ist die Logik, dass die Beiträge Japans und Deutschlands bei einer ständigen Mitgliedschaft im Sicherheitsrat mittelfristig eher zu einer Verringerung führen werden, unverständlich (Hellmann 2004: 482); zumindest für die Friedensoperationen müssten sie mehr zahlen als ihrem Anteil am ordentlichen Haushalt entspricht. Die neue Beitragsskala, die im Dezember 2000 nach heftigen Auseinandersetzungen mit den USA verabschiedet wurde, ist insofern ein Rückschritt, als das Konzept der Zahlungsfähigkeit weiter durchlöchert wurde, da die USA trotz 28% Anteil am Weltsozialprodukt lediglich einen Anteil von 22% am ordentlichen Haushalt zahlen muss, dies aber weder prompt noch vollständig tut, weil sie frühestens im Oktober mit ihren fälligen Jahresraten beginnt (Knapp 2002: 17). Vollständige Zahlenwerte über Deutschlands Finanzengagement sind für den Zeitraum 1991-2003 vorhanden (vgl. Anhang). Die beiden ‚Höhepunkte’ 1995 und 2001 erklären sich deutlich durch die gestiegenen Pflichtbeiträge für Friedensoperationen, die jeweils ein Drittel aller deutschen Finanzbeiträge zum UNO-System ausmachten. 1999, im ersten Jahr der rot-grünen Bundesregierung, wurde bei den Gesamtbeiträgen der tiefste Punkt im betrachteten Zeitraum erreicht. Betrachtet man die freiwilligen Beitragsleistungen, so sind sie Schwankungen unterworfen und sollten zwischen 1991 und 1993 noch ansteigen, dann aber deutlich sinken. Sie machten 2003 nominal etwa ein Drittel der freiwilligen Leistungen für 1991 aus. Wichtig ist die Tatsache, dass ein Trend zu beobachten ist, der bereits vor der rotgrünen Koalition begonnen hat. Dies zeigt sich auch bei der Entwicklung der öffentlichen Entwicklungshilfe (Official Development Assistance, ODA). Gemessen am Bruttosozialprodukt, sank ihr Anteil zwischen 1990 und 1998 von 0,41% auf 0,26%, um dann im Zeitraum 1999-2004 zwischen 0,26% und 0,28% zu stagnieren. Der Abwärtstrend ist daher der Regierung Kohl/Kinkel, die Stagnation auf niedrigem Niveau der Regierung Schröder/Fischer vorzuwerfen.

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Zwischenbilanz

Um einer völlig isolierten Betrachtung zu entgehen, wurde als Einstieg die Entwicklung einer deutschen UNO-Politik in der ersten Hälfte der 1990er Jahre, d.h. nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes, gewählt. Wir haben gesehen, dass dieser Einschnitt zu tiefgreifenden Veränderungen führte: In Deutschland zu erheblichen wirtschaftlichen und sozialen Problemen bei der Integration zweier ehemals getrennt und höchst unterschiedlich funktionierender Volkswirtschaften, in Europa zu einer Erweiterung der EG/EU ohne die versprochene Vertiefung in den politischen Entscheidungsverfahren, in der Welt zu einer wirtschaftlichen Globalisierung ohne ein menschliches Antlitz, in der UNO zur Hoffnung auf eine ‚neue UNO’, d.h. auf ein funktionstüchtiges System von ‚global governance’, dessen Konstruktion bisher nicht gelungen ist. Diesen veränderten Rahmenbedingungen mussten sich die Regierungen Kohl/Kinkel und Schröder/Fischer stellen. Da Deutschland seine UNO-Politik in enger Abstimmung mit den EU-Partnern verfolgen will, bleibt die Zielrichtung eines ‚europäischen’ Deutschlands in der UNO und ihren Hauptorganen weiterhin bestehen, obwohl seit dem 1. Mai 2004 durch die Erweiterung von 15 auf 25 EU-Staaten die Koordinierung, Harmonisierung und nach Möglichkeit Vereinheitlichung eher noch schwieriger geworden ist, zumal acht von ihnen einer anderen Regionalgruppe in der UNO angehören. Dem steht auch entgegen, dass Frankreich und Großbritannien ihre Positionen als ständige Mitglieder des Sicherheitsrates weiterhin als nationale Anliegen betrachten, so dass die EU-Mitgliedstaaten von einer Harmonisierung ihrer Politik im Sicherheitsrat noch weiter entfernt sind. Für die Zurechnung von Erfolgen und Misserfolgen deutscher UNO-Politik zeigt sich hier ein deutliches methodisches Dilemma. Kommt es zu einer abgestimmten Haltung oder Politik im Rahmen der EU, kann diese als deutsche Politik nicht mehr gewertet werden, handelt es sich doch um einen EU-internen Kompromiss. Mit anderen Worten: Deutschland kann sich gegen eine Kritik seiner UNO-Politik „immunisieren“, weil der EU-Kompromiss Priorität hat. Diese Problematik tritt auch im Innenverhältnis zutage, weil über das Zustandekommen von EU-Kompromissen in der UNO-Politik die deutsche Öffentlichkeit nur unzureichend informiert wird. Die Ausgangsposition Deutschlands in den EU-internen Verhandlungen bleibt geheim, vielmehr wird lediglich das Ergebnis bekannt gegeben. Für die Regierung Schröder/Fischer sollte deutlich geworden sein, dass ohne die Zustimmung der ständigen Mitglieder des UNO-Sicherheitsrates (P-5) jeder Versuch zum Scheitern verurteilt ist, einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat zu erhalten. Eine Politik, auf Biegen und Brechen gegen den Willen der USA eine

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Zweidrittelmehrheit in der Generalversammlung durchzusetzen, erscheint daher nicht erfolgsversprechend. Abgesehen von Italien, das a priori gegen eine ständige Mitgliedschaft Deutschlands ist, müssen sich vor allem Frankreich und Großbritannien entscheiden, ob sie den europäischen Integrationsprozess in Richtung Vertiefung weiterverfolgen wollen oder ob aus der ursprünglich angedachten politischen Integration Europas nur noch eine Sammlung von Staaten mit gemeinsamen ökonomischen Interessen wird. Das deutsche Engagement an multilateralen Friedensoperationen entwickelte sich kontinuierlich weiter. Auch der Regierungswechsel von 1998 bedeutete keinen Abbruch dieses Engagements, obwohl vorher sowohl die SPD als auch Bündnis 90/Die Grünen bis zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts eine deutsche Beteiligung für inakzeptabel gehalten hatten. Hier traten in der Tat Veränderungen in der deutschen UNO-Politik ein, die ebenso wie der Wunsch nach einem ständigen Sitz im Sicherheitsrat die Prioritäten in den letzten 15 Jahren deutscher UNO-Politik darstellten. Dabei bleibt unklar, ob Deutschland als ‚like-minded state’ sich eher zu den gegenwärtigen P-5 oder zu den nordischen Staaten, Niederlande, Kanada und Australien gesellen möchte. Langfristig gesehen, wäre eher die zweite Option zu empfehlen. Sie würde zu einem stärkeren entwicklungspolitischen Engagement führen und einen höheren Grad an sicherheitspolitischer Neutralität aufweisen.

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Anhang: Deutschlands Finanzbeiträge an das UNO-System, 1991-2003 (in Mio. US-Dollar)

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Vereinte Nationen/Generalversammlung (2005a): Resolution der Generalversammlung 60/1. Ergebnis des Weltgipfels 2005, New York: VN (A/RES/60/1). Vereinte Nationen/Generalversammlung (2005b): In größerer Freiheit: Auf dem Weg zu Entwicklung, Sicherheit und Menschenrechten für alle. Bericht des Generalsekretärs, New York: VN (A/59/2005).

Deutsche Völkerrechtspolitik im Bereich der Friedenssicherung Christian Schaller

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Einleitung

Das Völkerrecht ist die Rechtsordnung, die die Beziehungen zwischen Völkerrechtssubjekten regelt. Der Begriff der Völkerrechtspolitik ist allerdings ähnlich schwierig zu verorten wie das vielschichtige Verhältnis von Völkerrecht und internationaler Politik (Fischer-Lescano/Liste 2005). Eine auf den Umgang mit dem Völkerrecht bezogene Politik kann beispielsweise auf eine Bestätigung, Ausformung oder Veränderung bestehender Normen sowie auf die Erzeugung neuer Normen gerichtet sein. Sie kann sich aber auch mit der Frage auseinandersetzen, ob eine als bindend erkannte völkerrechtliche Norm im Einzelfall befolgt werden soll. Ebenso kann sie vor der Frage stehen, ob und mit welchen Mitteln die Befolgung einer Norm gegenüber anderen Adressaten durchgesetzt werden soll. Schließlich haben auch solche Entscheidungen eine völkerrechtspolitische Dimension, die darauf abzielen, eine Verrechtlichung in bestimmten Bereichen gerade zu verhindern. Die wichtigsten Völkerrechtssubjekte und damit auch die bedeutendsten völkerrechtspolitischen Akteure sind nach wie vor die Staaten. Eines der tragenden Prinzipien des Völkerrechts ist der Grundsatz der souveränen Gleichheit aller Staaten. Dementsprechend beruht die internationale Rechtserzeugung wesentlich auf zwischenstaatlichem Konsens, der sich entweder in Vertragsschlüssen oder in einer allgemeinen, als Recht anerkannten Übung in Form von Völkergewohnheitsrecht niederschlägt. Neben den Staaten treffen auch internationale Organisationen wie die Vereinten Nationen (VN) häufig völkerrechtspolitisch relevante Entscheidungen. Darüber hinaus gewinnen Nichtregierungsorganisationen immer größeren politischen Einfluss auf Prozesse, die zur Entstehung neuen Völkerrechts führen, beispielsweise im Rahmen der Verhandlungen um das Statut des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH) oder im Umweltvölkerrecht. Das moderne Völkerrecht ist unter anderem dadurch gekennzeichnet, dass das Spektrum der Regelungsgegenstände in einem stetigen Wachstum begriffen

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ist und sich ständig neue Teilgebiete herausbilden. So handelt es sich beim Völkerrecht insgesamt nicht um eine geplant konstruierte Rechtsordnung, die einer einheitlichen Leitidee folgt, sondern um eine organisch wachsende Ordnung mit fragmentarischem Charakter, die das Produkt vielfältiger ungleichzeitiger Entwicklungen darstellt. Daraus erklärt sich auch die unterschiedliche sektorspezifische wie regionale Dichte des Völkerrechts, ebenso seine Ungenauigkeit, Unvollkommenheit und eine gewisse Widersprüchlichkeit (Oeter 2004). Bereits aus diesem Grund kann jedenfalls nicht von der Völkerrechtspolitik eines Staates gesprochen werden, sondern allenfalls von einer auf einen bestimmten Sektor bezogenen Völkerrechtspolitik. Selbst innerhalb eines abgrenzbaren Teilgebiets lassen sich klare Rechtsauffassungen und konsistente völkerrechtspolitische Positionen einzelner Staaten oft nur schwer identifizieren. Bei konkreten völkerrechtspolitischen Entscheidungen ist insbesondere zu berücksichtigen, dass die Durchsetzung völkerrechtlicher Normen in erheblichem Maße von der Macht der jeweils beteiligten und betroffenen Akteure abhängig ist. Ebenso spielt das bei der Normsetzung und beim Normvollzug häufig auftretende Spannungsverhältnis zwischen Effektivität und Legitimität in der Völkerrechtspolitik eine zunehmend wichtigere Rolle. Weil das Völkerrecht immer tiefer in einzelne Bereiche staatlicher Zuständigkeit vordringt, etwa zum Zwecke der Friedenssicherung und des Menschenrechtsschutzes, wächst der Legitimitätsanspruch, der an das Völkerrecht und seine Erzeugung gestellt werden muss. Forderungen nach einer Fortentwicklung des Völkerrechts wurden in den letzten Jahren vor allem mit Blick auf das Friedenssicherungsrecht erhoben. Der Völkermord in Ruanda, die NATO-Intervention im Kosovo, die Anschläge vom 11. September 2001, das robuste Vorgehen gegen den internationalen Terrorismus und die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen sowie der Einmarsch der USA und ihrer Verbündeten im Irak – all dies sind Kontexte, in denen die Tauglichkeit des bestehenden Völkerrechts in Zweifel gezogen wurde und mitunter vorschnell neue Lösungen gefordert wurden. Im Unterschied zu den Regierungen Großbritanniens oder der USA übt die deutsche Bundesregierung bei der öffentlichen Formulierung völkerrechtlicher und völkerrechtspolitischer Standpunkte traditionell eine gewisse Zurückhaltung. Daher werden im Rahmen dieses Beitrags zunächst einige allgemeine Rahmenbedingungen und Bestimmungsfaktoren deutscher Völkerrechtspolitik dargestellt (zweiter bis vierter Abschnitt). Im Anschluss daran gilt das Augenmerk der Frage, wie sich die Bundesrepublik bisher als völkerrechtspolitischer Akteur im Bereich der Friedenssicherung positioniert hat und inwieweit sie sich aktiv an der Fortentwicklung dieser Rechts-

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ordnung beteiligt.1 Dabei soll auch untersucht werden, wie sich Deutschland in Situationen verhält, in denen eigene Wertvorstellungen und Interessen in einem Spannungsverhältnis zu völkerrechtlichen Verpflichtungen zu stehen scheinen (fünfter und sechster Abschnitt).

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Werte, Interessen und Zielsetzungen in der deutschen Völkerrechtspolitik

Die Werteorientierung der Bundesrepublik findet ihren normativen Niederschlag zuallererst im Bonner Grundgesetz (GG) von 1949. So tritt die Bundesrepublik international für bestimmte liberale Werte ein, die die freiheitlich-demokratische Grundordnung des Grundgesetzes ebenso prägen wie das Vertragswerk der EU. Dazu zählen Freiheit, Demokratie und die Herrschaft des Rechts sowie die Menschenrechte. Auch der VN-Charta liegen fundamentale universelle Werte zugrunde, denen sich die Bundesrepublik verpflichtet hat. In Art. 2 VN-Charta sind einige Grundsätze verankert, die zu den tragenden Säulen des Völkerrechts zählen. Darunter fällt etwa die Ächtung von Gewalt in den internationalen Beziehungen und der Respekt vor der Souveränität anderer Staaten. Darüber hinaus spiegelt sich auch in anderen internationalen Verträgen, wie den Menschenrechtsabkommen, den Genfer Konventionen oder dem IStGH-Statut, ein bestimmter Wertekonsens wider, dem die deutsche Völkerrechtspolitik verbunden ist. Welche Interessen die Bundesrepublik mit ihrer Völkerrechtspolitik im Einzelfall verfolgt und welche Zielsetzungen bestehen, kann nur mit Blick auf den spezifischen Sachbereich festgestellt werden, auf den sich die jeweilige Völkerrechtspolitik bezieht. Damit sind grundsätzlich diejenigen Interessen maßgeblich, die in den Kernbereichen deutscher auswärtiger Politik wie der Sicherheits-, Verteidigungs-, Handels-, Entwicklungs- oder Umweltpolitik definiert werden und die primär darauf gerichtet sind, die Sicherheit und Wohlfahrt der Bundesrepublik zu gewährleisten. Diese Interessen sind selbstverständlich nicht statisch und ein für alle Mal festgelegt, sondern abhängig von internationalen Konstellationen und Entwicklungen. Soweit es darum geht, solche spezifischen Interessen auf der internationalen Ebene mit Hilfe des Völkerrechts durchzusetzen, werden sie automatisch Bestandteil der jeweiligen sektoralen Völkerrechtspolitik. Inso1 In den Koalitionsverträgen deutscher Regierungsparteien finden sich traditionell nur vereinzelte Hinweise darauf, dass die Beachtung des Völkerrechts eine der Grundlagen deutscher Außenpolitik ist. Der Anspruch, die Völkerrechtsordnung aktiv mitzugestalten oder gar konkrete völkerrechtspolitische Gestaltungsziele wurden in diesen Verträgen bislang regelmäßig nicht zum Ausdruck gebracht.

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fern ist die Völkerrechtspolitik innerhalb der Bundesregierung zwar traditionnell eine Domäne des Auswärtigen Amtes, dies entbindet die anderen Ministerien jedoch nicht davon, je nach Zuständigkeit ebenfalls völkerrechtspolitische Positionen zu entwickeln und sie in Abstimmung mit dem Auswärtigen Amt und anderen befassten Ministerien in internationale Rechtserzeugungsprozesse einzuspeisen. Im Bereich der Friedenssicherung hat Deutschland ein grundlegendes Interesse daran, die Entstehung, Befolgung, Verfestigung und Durchsetzung von Rechtsnormen zu fördern, die ein friedliches Zusammenleben der Völker ermöglichen können. Konkret bedeutet dies, dass die Bundesrepublik im Sinne eines ‚effektiven Multilateralismus’ für eine Stärkung des Gewaltverbots und der Autorität, Legitimität und Handlungsfähigkeit des VN-Sicherheitsrats eintritt. Darüber hinaus verfolgt sie den Anspruch, maßgeblich an der völkerrechtlichen Ausgestaltung internationaler Regime mitzuwirken, die das kollektive Sicherheitssystem ergänzen und untermauern. Beispiele sind etwa die verschiedenen Abrüstungs- und Rüstungskontrollabkommen, der nukleare Nichtverbreitungsvertrag, aber auch das IStGH-Statut. Im übrigen hat auch das Engagement der Bundesrepublik mit dem Ziel, die VN aus ihrer gegenwärtigen Krise herauszuführen, eine wichtige völkerrechtspolitische Dimension, etwa wenn es darum geht, die Rechtsgrundlagen für ein effektiveres Einschreiten gegen internationale Friedensbedrohungen präzise auszulegen oder den Sicherheitsrat zu reformieren.

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Der verfassungsrechtliche Rahmen deutscher Völkerrechtspolitik

Das Grundgesetz ist die Quelle für die Legitimität politischer Herrschaft. Gemäß Art. 20 Abs. 3 GG ist die gesamte Staatsgewalt der Bundesrepublik an die Verfassung gebunden, auch die auswärtige Gewalt. Als verfassungsrechtlicher Rahmen für die Pflege der auswärtigen Beziehungen und den Umgang mit dem Völkerrecht trifft das Grundgesetz nicht nur formale Pfadentscheidungen darüber, welche Stellung das Völkerrecht in der deutschen Rechtsordnung einnimmt und welche Kompetenzen bestimmte Organe bei der Erzeugung und Anwendung von Völkerrecht genießen. Es stellt auch einen materiell-normativen Maßstab dar, an dem sich deutsche Völkerrechtspolitik orientieren muss. Damit „positioniert [es] den deutschen Staat innerhalb der Völkerrechtsgemeinschaft und programmiert sein Verhalten nach außen“ (Kunig 2004: 86). Diejenigen Vorschriften des Grundgesetzes, die diesen Maßstab bilden, enthalten jedoch keine konkreten Vorgaben für bestimmte Sachbereiche. Vielmehr handelt es sich bei ihnen um Staatszielbestimmungen und verfassungsrechtliche Grundsätze, die den han-

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delnden Organen einen breiten außenpolitischen Ermessens- und Gestaltungsspielraum einräumen (Geiger 2002: 147).

3.1 Bekenntnis des Grundgesetzes zu Frieden und Menschenrechten Der wichtigste materielle verfassungsrechtliche Maßstab deutscher auswärtiger Politik ist das Bekenntnis des Grundgesetzes zu Frieden und Menschenrechten. Bereits in der Präambel ist niedergelegt, dass das Deutsche Volk „von dem Willen beseelt [ist], als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen.“ Dass der in der Präambel verwendete Friedensbegriff mehr beinhaltet als die bloße Abwesenheit von Krieg, erschließt sich aus der Verknüpfung von Menschenrechten, Frieden und Gerechtigkeit in Art. 1 Abs. 2 GG. Darin bekennt sich das Deutsche Volk „zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt.“ Am deutlichsten findet das Friedensbekenntnis des Grundgesetzes Ausdruck in Art. 26 Abs. 1 S. 1 GG. Danach sind Handlungen verfassungswidrig, die geeignet sind und in der Absicht vorgenommen werden, das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören, insbesondere die Führung eines Angriffskrieges vorzubereiten. Diese Vorschrift dient der verfassungsrechtlichen Absicherung des völkerrechtlichen Gewaltverbots. Darüber hinaus verbietet Art. 26 GG auch sonstige Handlungen, die geeignet sind und darauf abzielen, eine Verletzung fundamentaler Rechtsgüter der internationalen Friedensordnung herbeizuführen, sofern sie qualitativ mit der Vorbereitung eines Angriffskrieges vergleichbar sind (Geiger 2002: 358). Gegen dieses Verbot verstoßende Rechtsakte von Staatsorganen sind nichtig, Verletzungen durch Private müssen vom Staat unterbunden werden. Der in Art. 26 Abs. 1 S. 2 enthaltene Auftrag, solche Handlungen unter Strafe zu stellen, wurde durch die §§ 80 und 80a des deutschen Strafgesetzbuchs (StGB) umgesetzt. Weitere konkrete Bestimmungen, die unmittelbar Ausfluss der Selbstverpflichtung zur Friedenswahrung sind, finden sich in Art. 26 Abs. 2 GG, der einen Verfassungsauftrag zur staatlichen Kontrolle von Kriegswaffen enthält, sowie in Art. 9 Abs. 2 GG, dem Verbot von Vereinigungen, die sich gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten.

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3.2 Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes Die Offenheit des Grundgesetzes für das Völkerrecht erklärt sich historisch aus der Rolle Deutschlands nach 1945. Damals ging es den Schöpfern des Grundgesetzes vor allem darum, Deutschland wieder in die internationale Staatengemeinschaft einzugliedern. Zu diesem Zweck musste die Verfassung sicherstellen, dass das allgemeine Völkerrecht im innerstaatlichen Bereich effektive Beachtung findet. Dementsprechend bestimmt Art. 25 S. 1 GG, das die allgemeinen Regeln des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts werden. Nach Art. 25 S. 2 gehen solche Regeln den Gesetzen vor. Über Art. 25 werden damit fundamentale völkergewohnheitsrechtliche Prinzipien Bestandteil des Bundesrechts. Völkerrechtliche Verträge bedürfen dagegen gemäß Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG der Zustimmung der Legislative in Form eines Bundesgesetzes, damit ihr Inhalt innerstaatlich Geltung erlangt.

3.3 Internationale Kooperation und Integration als Staatsziele Eine besondere Form der Offenheit des Grundgesetzes gegenüber dem Völkerrecht verkörpert Art. 24 Abs. 1 GG. Diese Vorschrift enthält eine allgemeine Entscheidung des Verfassungsgebers zugunsten einer Integration der Bundesrepublik in zwischenstaatliche Einrichtungen mit eigener Hoheitsgewalt. Durch Gesetz kann der Bund Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen. Art. 24 Abs. 2 GG ermöglicht es dem Bund darüber hinaus, zur Wahrung des Friedens einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit beizutreten. Dabei kann der Bund auch in Beschränkungen seiner Hoheitsrechte einwilligen, „die eine friedliche und dauerhafte Ordnung in Europa und zwischen Völkern der Welt herbeiführen und sichern.“ Als kollektive Sicherheitssysteme im Sinne des Art. 24 Abs. 2 hat das Bundesverfassungsgericht neben dem VN-System auch Bündnisse kollektiver Selbstverteidigung wie die NATO eingestuft, sofern sie strikt auf die Friedenswahrung verpflichtet sind.2 Insgesamt lässt sich aus dem Zusammenspiel der Art. 24, 25 und 26 GG, die im Lichte des Friedensbekenntnisses der Präambel auszulegen sind, eine verfassungsrechtliche Verpflichtung der Staatsorgane zu internationaler Kooperation ableiten, die insbesondere den Bereich der Friedenssicherung erfasst (Geiger 2002: 395; Kunig 2004: 88). Dabei handelt es sich freilich um eine Staatszielbe2

Bundesverfassungsgericht, Urteil v. 12.7.1994, BVerfGE 90, 286, 351.

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stimmung, die den handelnden Organen im Einzelfall einen weiten politischen Spielraum belässt und aus der andere Staaten keinerlei Ansprüche gegen die Bundesrepublik ableiten können.

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Der internationale Rahmen

Das existierende Völkerrecht ist zum einen das Objekt, mit dessen Gestaltung sich Völkerrechtspolitik auseinander zu setzen hat. Zum anderen enthält das Völkerrecht Vorgaben, an denen sich die Staaten auch bei der Verfolgung völkerrechtspolitischer Ziele orientieren müssen. Dazu zählen für den Bereich der Friedenssicherung vor allem die universellen Grundrechte und Grundpflichten der Staaten, ohne die ein friedliches Zusammenleben der Völker nicht denkbar ist und die teilweise als Verfassungsprinzipien der Staatengemeinschaft bezeichnet werden (Frowein 2000: 444). All diese Prinzipien sind entweder unmittelbar in der VN-Charta, insbesondere in Art. 2, verankert oder zumindest in ihr angelegt (Epping 2004: 365). Der Schutz der Menschenrechte ist als Ziel ebenfalls im Charta-System verwurzelt. Konkrete Verpflichtungen ergeben sich aus zahlreichen internationalen Verträgen. Parallel dazu hat sich im Völkergewohnheitsrecht ein menschenrechtlicher Mindeststandard herausgebildet. Die Einhaltung dieses Mindeststandards stellt eine völkerrechtliche Verpflichtung dar, die im Verhältnis zwischen allen Staaten gilt (erga omnes), und zwar unabhängig von ihren vertraglichen Bindungen. Die fundamentalen Menschenrechte haben darüber hinaus, wie auch das Gewaltverbot, den besonderen Charakter zwingenden Völkerrechts (ius cogens), so dass von ihnen auch nicht durch vertragliche Vereinbarung abgewichen werden darf. Diese Normen sind zusammen mit den grundlegenden Schutznormen des humanitären Völkerrechts zudem durch das Völkerstrafrecht abgesichert.

4.1 Instrumente zur Fortentwicklung des Völkerrechts Soweit die Verrechtlichung eines Tatbestandes ihren Abschluss in der Entstehung einer völkerrechtlichen Norm gefunden hat, behält dieser Rechtssatz seine Verbindlichkeit grundsätzlich auch dann, wenn sich die äußeren Umstände verändern. Besteht der politische Wille, die Völkerrechtslage den veränderten Umständen anzupassen, stehen den Staaten verschiedene Instrumente, Verfahren und Foren zur Verfügung.

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Das bedeutendste Instrument zur Rechtserzeugung ist der völkerrechtliche Vertrag. Eine weitere wichtige Erzeugungs- und Erscheinungsform ist das Völkergewohnheitsrecht, dessen Entstehung eine allgemeine, als Recht anerkannte Übung voraussetzt. Dazu muss sich eine repräsentative Zahl von Staaten in einem bestimmten Bereich über einen gewissen Zeitraum konsistent verhalten und die Grundposition vertreten, dass dieses Verhaltensmuster in den Rechtsbeziehungen einzuhalten ist. Darüber hinaus können Staaten auf der Basis des Völkervertragsrechts neue sekundäre Rechtserzeugungsverfahren schaffen, etwa im Rahmen internationaler Organisationen. Insgesamt ist das völkerrechtliche Instrumentarium zur Rechtserzeugung aufgrund seiner Abhängigkeit von zwischenstaatlicher Verständigung und Einigung im Vergleich zur nationalen Rechtssetzung relativ schwerfällig. Dies ist zwar unter dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit für die Ordnungsfunktion des Völkerrechts nicht von Nachteil, die Umsetzung rechtspolitischer Ziele ist jedoch auf der internationalen Ebene wesentlich schwieriger als im innerstaatlichen Bereich. Während der Verhandlungsprozesse verändern sich häufig die tatsächlichen Rahmenbedingungen, die für die völkerrechtspolitische Willensbildung eines Staates maßgeblich sind, etwa eine neue innen- und außenpolitische Prioritätensetzung infolge eines Regierungswechsels, aber auch unvorhergesehene Ereignisse wie die Anschläge vom 11. September 2001.

4.2 Das institutionelle Umfeld zur Verfolgung völkerrechtspolitischer Interessen Das im Grundgesetz verankerte Bekenntnis zu internationaler Kooperation findet unter anderem darin Ausdruck, dass die Bundesrepublik Mitglied zahlreicher internationaler Organisationen ist. Solche Institutionen bieten den Mitgliedstaaten eine Plattform, um völkerrechtspolitische Interessen zur Geltung zu bringen. Zu denjenigen Organisationen, die bei der Friedenssicherung eine besondere Rolle spielen, zählen neben der EU, den VN, der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) und der NATO auch der IStGH, die Internationale Atomenergie-Organisation (IAEA), die Organisation für das Verbot chemischer Waffen (OPCW) oder die Organisation des noch nicht in Kraft getretenen Vertrages über das umfassende Verbot von Nuklearversuchen (CTBTO). Darüber hinaus beteiligt sich Deutschland zum Zwecke der Friedenssicherung an zahlreichen politischen Initiativen, die keinen völkerrechtlichen Bindungscharakter haben. Hierunter fallen sehr unterschiedliche Formen der Zusammenarbeit wie etwa die Treffen der G8-Staaten, aber auch die von den USA ins Leben gerufene Proliferation Security Initiative (PSI) oder Verhandlungsgruppen wie die E3/EU im

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Fall Iran oder die Bosnien-Kontaktgruppe. Selbst im Rahmen politischer Initiativen kann die Bundesrepublik unter Umständen gefordert sein, zu völkerrechtlichen Fragen Stellung zu beziehen, etwa wenn sie an der Ausarbeitung von Friedensverträgen mitwirkt. Im Übrigen dienen solche Foren auch der Herausbildung kollektiver Interessen, die ihrerseits wiederum zu Bestimmungsfaktoren der eigenen Völkerrechtspolitik werden können.

4.3 Die Generalversammlung und der Sicherheitsrat als völkerrechtspolitische Foren Innerhalb der VN haben die Staaten vor allem in der Generalversammlung die Möglichkeit, völkerrechtliche und völkerrechtspolitische Fragen zu debattieren. Dieses Organ hat gemäß Art. 13 Abs. 1 VN-Charta unter anderem die Aufgabe, die Entwicklung und Kodifikation des Völkerrechts zu fördern. Dies geschieht meist dadurch, dass die Generalversammlung Untersuchungen in Auftrag gibt, Vertragsentwürfe erstellen lässt und Empfehlungen bezüglich der Unterzeichnung und Ratifizierung von Verträgen abgibt. Zur Erfüllung ihrer Aufgaben in diesem Bereich bedient sie sich einer Reihe von Nebenorganen. Insbesondere der für Rechtsfragen zuständige Sechste Ausschuss der Generalversammlung und die Völkerrechtskommission (International Law Commission, ILC) sowie einige spezielle Ausschüsse befassen sich intensiv mit völkerrechtlichen und völkerrechtspolitischen Fragestellungen. Darüber hinaus werden solche Fragen mitunter auch im Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) diskutiert. Eine eigene Rechtsetzungsbefugnis steht diesen Organen jedoch nicht zu. Ihre Beschlüsse haben nach außen stets unverbindlichen Charakter. Gleichwohl können Resolutionen der Generalversammlung zur Entstehung von Völkergewohnheitsrecht beitragen, sofern die Staaten ihre bereits bestehende Rechtsüberzeugung gemeinsam dokumentieren und sich im Nachhinein eine entsprechende Praxis im Einklang mit dieser Überzeugung herausbildet. Im Gegensatz zu anderen VN-Organen kann der Sicherheitsrat nach Kapitel VII VN-Charta Beschlüsse fassen, die gemäß Art. 25 und Art. 48 von allen Staaten befolgt und umgesetzt werden müssen. Aus Art. 103 folgt, dass verbindliche Sicherheitsratsbeschlüsse Vorrang vor den Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus anderen internationalen Übereinkünften genießen. Solche Resolutionen können daher nicht nur mittelbare völkerrechtliche Konsequenzen haben. Vielmehr kann der Sicherheitsrat auf der Grundlage dieser Vorschriften sogar gezielt und unmittelbar Einfluss auf die Fortentwicklung des Völkerrechts nehmen. So wurde er in der Vergangenheit bereits wiederholt rechtsetzend tätig, indem er abstraktgenerelle und universell verbindliche Vorgaben beschloss, um die Staaten bei der

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Bekämpfung des internationalen Terrorismus anzuleiten. Ein vergleichbarer Maßnahmenkatalog wurde vom Sicherheitsrat später auch zur Unterbindung der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen unter nichtstaatlichen Akteuren beschlossen.3 Die völkerrechtlichen Grenzen quasi-legislativer Gestaltungsmacht des Sicherheitsrats sind bislang zwar unklar. Zuzugeben ist aber, dass der Sicherheitsrat bei der Feststellung und Bekämpfung von Friedensbedrohungen über einen weiten politischen Spielraum verfügt. Bieten internationale Verträge keine ausreichende universelle Grundlage für den Kampf gegen moderne Bedrohungen, ist der Sicherheitsrat gefordert, diese Defizite vorübergehend zu kompensieren, bis die Staaten bestehende Lücken im Wege vertraglicher Normsetzung schließen.

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Deutschland als völkerrechtspolitischer Akteur im Bereich der Friedenssicherung

Eine vollständige Bestandsaufnahme der deutschen Völkerrechtspolitik auf dem Gebiet der Friedenssicherung kann im Rahmen dieses Beitrags nicht durchgeführt werden. Stattdessen soll das Verhalten der Bundesrepublik in einigen konkreten Fällen beleuchtet werden, die für die Entwicklung des kollektiven Sicherheitssystems und des Friedenssicherungsrechts von besonderer Bedeutung gewesen sind. Das Potential des kollektiven Sicherheitssystems wurde nach dem Ende des Ost-West-Konflikts erstmals 1990 deutlich, als der Sicherheitsrat auf die irakische Invasion in Kuwait reagierte und die Staaten auf der Basis von Kapitel VII VNCharta zu militärischen Gegenmaßnahmen ermächtigte. Auch der verstärkte Einsatz nichtmilitärischer Sanktionen sowie die qualitative Weiterentwicklung internationaler Friedenseinsätze bis hin zur Einrichtung territorialer Übergangsverwaltungen und spezieller Strafgerichtshöfe waren Ausdruck der neu gewonnenen Handlungsfähigkeit des Sicherheitsrats. Gleichzeitig trugen diese Maßnahmen wesentlich zur Weiterentwicklung des Friedenssicherungsrechts bei, insbesondere mit Blick auf die Auslegung und Anwendung der Rechtsgrundlagen in Kapitel VII. Auf der anderen Seite führten internationale Krisen wie der Völkermord in Ruanda 1994, die Lage im Kosovo 1999, die Anschläge vom 11. September 2001 oder der Einmarsch der USA und ihrer Verbündeten in Afghanistan

3 VN-Sicherheitsrat, Resolution (SR-Res.) 1373 (2001), 28.9.2001 (Terrorismusbekämpfung); SR-Res. 1540 (2004), 28.4.2004 (Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen unter nichtstaatlichen Akteuren).

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2001 und im Irak 2003 zu Erschütterungen innerhalb des kollektiven Sicherheitssystems und des Völkerrechts. Diese Ereignisse haben auch die Völkerrechtspolitik der Bundesrepublik entscheidend geprägt, die seit der Wiedervereinigung gerade im Bereich der Friedenssicherung neues Selbstbewusstsein demonstriert und eine aktivere Rolle spielt (Graf von Einsiedel 2004; Zimmermann 2002).

5.1 Der Einsatz im Kosovo 1999 und die Problematik humanitärer Interventionen Im März 1999 nahmen Soldaten der Bundeswehr im Rahmen der NATO-Luftoperation gegen Jugoslawien erstmals aktiv an einem Kampfeinsatz teil. Unmittelbar zuvor hatte der Deutsche Bundestag dem Einsatz bewaffneter Streitkräfte als Beitrag zur militärischen Umsetzung des anvisierten Friedensabkommens für den Kosovo zugestimmt. Laut Protokollerklärung der Bundesregierung vom 25.02. 1999 sollten Luftschläge der NATO im Fall der Nichteinhaltung der Resolutionen des VN-Sicherheitsrats das letzte Mittel darstellen, um eine humanitäre Katastrophe zu vermeiden.4 Angesichts einer fortdauernden gezielten Politik gewaltsamer Unterdrückung und ethnischer Säuberung im Kosovo von Seiten der Belgrader Führung sah sich die NATO schließlich gezwungen, entsprechende Luftschläge durchzuführen. Die völkerrechtliche Legalität der Luftschläge gegen Jugoslawien ist bis heute – auch in der deutschen Völkerrechtswissenschaft – heftig umstritten (Vgl. z.B. Nolte 1999; Tomuschat 1999). In Ermangelung einer ausdrücklichen Ermächtigung durch den Sicherheitsrat, die von Russland verhindert worden war, steht nach wie vor eine Verletzung des in Art. 2 Ziffer 4 VN-Charta verankerten Gewaltverbots im Raum. Die vielfältigen Versuche in der Literatur, diesen Vorwurf auszuräumen, stützen sich unter anderem auf eine erweiternde Auslegung vorangegangener Sicherheitsratsresolutionen sowie auf eine einschränkende Auslegung des Gewaltverbots. Darüber hinaus wurde versucht, ein humanitäres Interventionsrecht der Staaten in Fällen schwerster Menschenrechtsverletzungen abzuleiten. Dazu wurde unter anderem auf das Recht zur kollektiven Selbstverteidigung sowie auf Konstruktionen der ‚Nothilfe’ und des ‚Notstandes’ zurückgegriffen. Angesichts der enormen Unsicherheit über die völkerrechtliche Grundlage des Einsatzes übten die Regierungen der zehn beteiligten NATO-Staaten strenge Zurückhaltung bei der juristischen Bewertung. Die meisten Stellungnahmen 4

Deutscher Bundestag, Drucksache (BT-Drs.) 14/397 (22.2.1999), 14/414 (25.2.1999).

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beschränkten sich auf eine moralische und politische Legitimierung (Nolte 1999: 943). NATO-Generalsekretär Javier Solana erklärte am 23.03.1999 zum bevorstehenden Beginn der Luftschläge, dass dieses Vorgehen darauf gerichtet sei, die politischen Ziele der internationalen Gemeinschaft zu unterstützen. Es sei notwendig, um eine Ausweitung der humanitären Katastrophe im Kosovo abzuwenden und eine Destabilisierung der Region zu verhindern. Dazu bestehe eine moralische Verpflichtung.5 Dementsprechend verzichtete auch die von den Staats- und Regierungschefs im Rahmen des NATO-Gipfeltreffens im April 1999 abgegebene Erklärung vollständig auf eine völkerrechtliche Argumentation zur Rechtfertigung der Intervention.6 Ähnlich wie die Regierungen der Bündnispartner und die NATO-Führung beschränkte sich die deutsche Bundesregierung im Wesentlichen darauf, die Legitimität des Einsatzes mit moralischen und politischen Argumenten zu untermauern. Selbst in einem Verfahren vor dem Internationalen Gerichtshof konzentrierte sich Deutschland darauf, die mangelnde Jurisdiktion des Gerichts geltend zu machen. Eine völkerrechtliche Verteidigung der Intervention war in diesem Verfahren letztlich nicht erforderlich, da der Gerichtshof seine eigene Jurisdiktion verneinte.7 Auch in der innenpolitischen Diskussion vermied es die Bundesregierung, sich auf eine klare völkerrechtliche Position festzulegen. So verwies etwa Bundeskanzler Gerhard Schröder in einer Regierungserklärung vom 26.03.1999 lediglich darauf, dass das Bündnis zu diesem Schritt gezwungen sei, um weitere schwere und systematische Verletzungen der Menschenrechte im Kosovo zu unterbinden und eine humanitäre Katastrophe zu verhindern.8 In späteren Erklärungen berief sich Schröder vor allem auf die gewandelte Rolle Deutschlands innerhalb der internationalen Gemeinschaft und die daraus erwachsende Verantwortung.9 Selbst im Rahmen mehrerer parlamentarischer AnNATO Press Release (1999) 40, 23.03.1999. NATO Press Release (1999) 62, 23.04.1999. 7 International Court of Justice, Case Concerning Legality of Use of Force (Serbia and Montenegro v. Germany), Preliminary Objections, 15.12.2004; Verbatim Record 99/18, Ziffer 1.3.1. 8 Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll (BT-Plenarpr.) 14/31 (26.03.1999), 2571 ff. 9 BT-Plenarpr. 14/32 (15.04.1999), 2620 ff. Auch der Generalbundesanwalt, der mehrere Strafanzeigen gegen Mitglieder der Bundesregierung wegen der Vorbereitung eines Angriffskrieges zu prüfen hatte, kam zu dem Ergebnis, dass die deutsche Beteiligung am NATO-Einsatz nicht den Straftatbestand des § 80 StGB erfüllt, da die für den Einsatz Verantwortlichen im Rahmen des ihnen zustehenden politischen Ermessens ausschließlich in dem Bestreben gehandelt hätten, eine völker- und menschenrechtswidrige Unterdrückung und Vertreibung der Kosovo-Albaner abzuwenden und zu beenden. Dieser Beweggrund sei in den Erklärungen der Bundesregierung und in den Debatten des Deutschen Bundestages deutlich zu Tage getreten. Strafrechtliche Ermittlungen wurden daher nicht eingeleitet (Der Generalbundesanwalt beim Bundesgerichtshof, Pressemitteilung Nr. 10, 21.4.1999). 5 6

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fragen wurde die Frage nach der völkerrechtlichen Grundlage der Intervention nicht thematisiert.10 Hätte sich die Bundesrepublik explizit auf ein Recht zur humanitären Intervention berufen, das es den Staaten erlauben würde, ohne Mandat des Sicherheitsrats in einem anderen Staat militärisch einzugreifen, hätte sie eine Fortentwicklung des Völkergewohnheitsrechts geltend machen müssen. Ein solches Recht, das zu einer Aufweichung des Gewaltverbots und zu einer Unterminierung der Autorität des Sicherheitsrats führen würde, existiert jedoch gegenwärtig nicht. Es könnte sich aber durch eine konsistente Staatenpraxis herausbilden, sofern sich bei den Staaten zugleich eine entsprechende Rechtsüberzeugung durchsetzt. Eine Ausweitung der Tatbestände zur Rechtfertigung unmandatierter Gewaltanwendung wird allerdings von der Bundesrepublik mit Blick auf die Funktionsfähigkeit des kollektiven Sicherheitssystems und die internationale Rechtssicherheit abgelehnt. Eines der primären Ziele deutscher Völkerrechtspolitik besteht darin, das Gewaltverbot und die Autorität, Legitimität und Handlungsfähigkeit des Sicherheitsrats zu stärken. Selbst die Argumentation, der Sicherheitsrat habe ein militärisches Vorgehen im Kosovo zumindest implizit gebilligt, indem er mehrfach das Vorliegen einer humanitären Katastrophe und sogar die Existenz einer Bedrohung des Friedens und der Sicherheit im Sinne von Kapitel VII VN-Charta festgestellt habe,11 würde diesem Bemühen zuwiderlaufen (Nolte 1999: 944). Soweit der Sicherheitsrat die Anwendung militärischer Gewalt gegen einen Staat autorisiert und dadurch die Souveränität und Integrität dieses Staates betroffen sind, ist stets ein Höchstmaß an rechtlicher Sicherheit zu fordern (Frowein 1998: 98). Die Annahme einer impliziten Ermächtigung würde bedeuten, dass es den einzelnen Staaten überlassen bliebe, unklare oder auch nur scheinbar unklare Formulierungen in den Resolutionen des Sicherheitsrats in einer Weise zu interpretieren, die es ihnen gestattet, unilaterale Interessen zu Lasten anderer Staaten unter Berufung auf den Sicherheitsrat durchzusetzen und zu legitimieren. Allein der Sicherheitsrat kann über den Einsatz militärischer Gewalt entscheiden. Sofern er sich zu einer solchen Vorgehensweise entschließt, muss er das Mandat ausdrücklich, eindeutig und so präzise wie möglich formulieren. Damit ist die Zurückhaltung der Bundesrepublik und anderer beteiligter Staaten bei dem Versuch, die Intervention im Kosovo völkerrechtlich zu rechtfer-

BT-Drs. 14/1062 (17.05.1999), 14/1076 (17.05.1999), 14/1119 (07.06.1999), 14/1581 (13.09.1999), 14/1583 (14.09.1999), 14/1645 (22.09.199), 14/1788 (11.10.1999), 14/1946 (01.11.1999), 14/2011 (04.11.1999). 11 SR-Res. 1199 (1998), 23.09.1998; SR-Res. 1203 (1998), 24.10.1998; SR-Res. 1239 (1999), 14.05.1999. 10

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tigen, durchaus nachvollziehbar und zu befürworten, auch wenn die Staaten in diesem Fall den Vorwurf in Kauf nehmen müssen, einen Rechtsbruch begangen zu haben. Der Schaden, der durch einen solchen singulären Rechtsverstoß gegen das Gewaltverbot entsteht, ist wesentlich geringer als der Schaden, der durch eine schleichende Aufweichung des Gewaltverbots infolge der Herausbildung unscharfer gewohnheitsrechtlicher Ausnahmetatbestände entstehen würde. Dass seit der Gründung der VN zahlreiche Staaten das Gewaltverbot verletzt haben, bedeutet nicht, dass dieses Verbot seine normative Bindungswirkung verloren hat (Frowein 2003; Tomuschat 2003: 44).

5.2 Deutschland und die Responsibility to Protect Neben den humanitären Katastrophen, die sich in der ersten Hälfte der neunziger Jahre unter anderem in Somalia, Ruanda und Srebrenica ereigneten, trugen die Vorfälle im Kosovo entscheidend dazu bei, dass die bereits seit längerem in der Wissenschaft geführte Debatte um die Legalität und Legitimität humanitärer Interventionen auf Initiative des VN-Generalsekretärs Kofi Annan und der kanadischen Regierung im Jahr 2001 von der Internationalen Kommission über Intervention und staatliche Souveränität (ICISS) systematisch aufgearbeitet wurde. Unter dem Titel The Responsibility to Protect entwickelte die Kommission ein umfassendes Konzept zum Schutz von Bevölkerungen vor Völkermord, ethnischer Säuberung und anderen schweren Menschenrechtsverletzungen (ICISS 2001). Das Konzept der Responsibility to Protect zeichnet sich vor allem durch seine differenzierte Herangehensweise in den folgenden drei Punkten aus. Zum Ersten beleuchtet es die Interventionsproblematik auch aus der Perspektive der Not leidenden Staaten und Bevölkerungen. Zum Zweiten geht es davon aus, dass jeder souveräne Staat eine primäre Schutzverpflichtung gegenüber seiner eigenen Bevölkerung hat, während die internationale Gemeinschaft die Staaten bei der Wahrnehmung dieser Verpflichtung unterstützen muss. Erst wenn der primär verantwortliche Staat nicht willens oder in der Lage sei, seiner Verpflichtung nachzukommen, gehe eine kollektive Schutzverantwortung auf die internationale Gemeinschaft über. Zum Dritten erstreckt sich der umfassende Ansatz der Responsibility to Protect über das gesamte Maßnahmenspektrum, von der nichtmilitärischen Prävention über eine gegebenenfalls militärische Reaktion bis hin zum Wiederaufbau. Das Konzept erleichtert es der internationalen Gemeinschaft, unter Rückgriff auf verschiedene Eingriffskriterien Interventionen zu Lasten der Souveränität einzelner Staaten zu legitimieren. Es liefert aber keinen eigenständi-

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gen völkerrechtlichen Eingriffstitel, auf den sich einzelne Staaten berufen könnten, um ohne Mandat des Sicherheitsrats militärische Maßnahmen zu ergreifen. Es ist nicht ausgeschlossen, dass sich dieser Ansatz in Zukunft zu einer völkerrechtlichen Norm verdichten wird. Voraussetzung ist, dass er sich in der Rechtsüberzeugung der Staaten festsetzt und in deren Praxis konstant widerspiegelt. Der VN-Generalsekretär und die von ihm eingesetzte hochrangige Expertengruppe bezeichneten das Konzept einer kollektiven internationalen Schutzverantwortung im Vorfeld des VN-Reformgipfels 2005 bereits als eine sich herausbildende Norm, und selbst die Mitgliedstaaten der Weltorganisation bekannten sich in ihrer Abschlusserklärung zu dieser Verantwortung, wenn auch unter erkennbarer Zurückhaltung im Wortlaut.12 In der Völkerrechtspolitik der Bundesrepublik nimmt die Responsibility to Protect mittlerweile einen wichtigen Platz ein. Insbesondere innerhalb der VN hat sich Deutschland alleine und im EU-Verbund immer wieder für die Förderung dieses Konzepts eingesetzt, zuletzt etwa im Rahmen der Verhandlungen über die Verabschiedung eines Abschlussdokuments zum VN-Reformgipfel13 sowie in der offenen Debatte zum Schutz von Zivilisten in bewaffneten Konflikten, die im Dezember 2005 vor dem Sicherheitsrat stattfand.14 Nach intensiven Verhandlungen bekräftigte der Sicherheitsrat die Responsibility to Protect schließlich unter Bezugnahme auf die Formulierungen der Gipfelerklärung im April 2006 erstmals in einer thematischen Resolution.15 Zu diesem Erfolg leistete die deutsche Regierung durch ihr gezieltes Engagement in New York einen wichtigen Beitrag.

5.3 Die Anschläge vom 11. September 2001 und das Selbstverteidigungsrecht gegen Terroristen Kaum ein Ereignis wurde in den letzten Jahren so intensiv auf seine weltpolitischen, aber auch auf seine völkerrechtlichen Folgewirkungen hin untersucht, wie die terroristischen Anschläge vom 11. September 2001. Die juristischen UntersuA More Secure World: Our Shared Responsibility, Report of the High-level Panel on Threats, Challenges and Change, VN-Dok. A/59/565, 02.12.2004, Absätze 199 ff.; In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All, Report of the Secretary-General, VN-Dok. A/59/2005, 21.03.2005, Absatz 135; 2005 World Summit Outcome, GV-Res. 60/1, 16.09.2005, Absätze 138 f. 13 The Permanent Representative of Luxembourg to the UN, Statement on behalf of the EU at the Informal Session of the UN Plenary Assembly on the September Summit, 21.06.2005 ( (Zugriff 15.07.2006). 14 VN-Dok. S/PV.5319, 09.12.2005. 15 SR-Res. 1674 (2006), 28.04.2006. 12

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chungen konzentrierten sich zunächst auf die Fortentwicklung des Selbstverteidigungsrechts im Zusammenhang mit der militärischen Operation Enduring Freedom der USA und ihrer Verbündeten in Afghanistan (vgl. z. B. Tomuschat 2001; Wolfrum 2003). Bereits einen Tag nach den Anschlägen traf der VN-Sicherheitsrat die Feststellung, dass jeder Akt des internationalen Terrorismus eine Bedrohung für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit darstellt.16 Gleichwohl ermächtigte er die Staaten nicht zu militärischen Zwangsmaßnahmen gegen die Urheber der Anschläge, sondern beschränkte sich darauf, das naturgegebene Recht zur individuellen und kollektiven Selbstverteidigung in Übereinstimmung mit der VN-Charta wiederholt zu bekräftigen.17 Dieses wurde bislang überwiegend als ein Recht zur Abwehr staatlicher Angriffe verstanden. Im konkreten Fall ging es für die USA jedoch nicht darum, den Angriff eines anderen Staates abzuwehren, sondern eine Bedrohung auf fremdem Territorium auszuschalten, die von nichtstaatlichen Akteuren, dem Al-Qaida-Netzwerk, ausging und die von einem De-facto-Regime, den Taliban, unterstützt wurde. Insofern lag der Billigung des Einsatzes durch den Sicherheitsrat eine durchaus progressive Auslegung des Selbstverteidigungsrechts zugrunde. In einer Regierungserklärung vom 19.09.2001 interpretierte Bundeskanzler Gerhard Schröder die Reaktionen des Sicherheitsrats als Weiterentwicklung des Völkerrechts. Auf der Grundlage der Resolution 1368 (2001), mit der die völkerrechtlichen Voraussetzungen für ein militärisches Vorgehen gegen den Terrorismus geschaffen worden seien, könnten die USA Maßnahmen gegen die Urheber und Hintermänner der Anschläge sowie gegen Staaten ergreifen, die diesen Personen Hilfe und Unterschlupf gewähren. Auch der NATO-Rat habe Art. 5 NATO-Vertrag neu interpretiert, so dass unter einem bewaffneten Angriff auf einen Bündnispartner auch ein terroristischer Angriff zu verstehen sei. Diesen Beschluss habe der NATO-Rat mit voller Unterstützung der Bundesrepublik gefasst.18 Unmittelbar nach Beginn der Operation Enduring Freedom am 07.10.2001 äußerte sich Schröder in einer Regierungserklärung erneut zu völkerrechtlichen Fragen. Die Militärschläge stünden völlig im Einklang mit den Beschlüssen des Sicherheitsrats. In Resolution 1373 (2001) habe dieser in beeindruckender Weise das Völkerrecht im Hinblick auf die neu entstandenen Bedrohungen angepasst. Wie bereits im Falle der Kosovo-Intervention betonte Schröder auch in dieser Erklärung die sich wandelnde internationale Rolle Deutschlands und seine ge-

SR-Res. 1368 (2001), 12.09.2001. SR-Res. 1368 (2001); SR-Res. 1373 (2001), 28.09.2001. 18 BT-Plenarpr. 14/187 (19.09.2001), 18302. 16 17

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wachsene Verantwortung.19 Am 16.11.2001 beschloss der Bundestag die Entsendung deutscher Streitkräfte zur Beteiligung an der Operation ausdrücklich auf der Grundlage von Art. 51 VN-Charta, Art. 5 NATO-Vertrag und der Resolutionen 1368 (2001) und 1373 (2001).20 Das Taliban-Regime in Afghanistan beherberge seit Jahren Führer und Ausbilder von Terroristen, die weltweit agierten und zu denen die Täter vom 11.09.2001 gehörten. Auch nach den Anschlägen gegen die USA stelle sich das Regime in Kabul schützend vor diese Strukturen. Dadurch mache es sich zum Mittäter geschehener und möglicher weiterer Terrorangriffe. Der Einsatz militärischer Mittel sei unverzichtbar, um die terroristische Bedrohung zu bekämpfen und eine Wiederholung von Angriffen möglichst auszuschließen.21 Damit nahm die Bundesregierung, anders als im Fall Kosovo, öffentlich eine ausführliche und konkrete völkerrechtliche Bewertung der Situation vor. Insbesondere bekundete sie ihre eigene Rechtsauffassung bezüglich der Reichweite des staatlichen Selbstverteidigungsrechts im Zusammenhang mit terroristischen Anschlägen. Dass solche Äußerungen für die Herausbildung, Bestätigung und Modifizierung von Völkergewohnheitsrecht von Bedeutung sein können, wurde in diesem Beitrag bereits ausgeführt. Die von der Bundesregierung befürwortete Auslegung des Selbstverteidigungsrechts durch den Sicherheitsrat entspricht jedenfalls dem mittlerweile vorherrschenden Verständnis in der Völkerrechtswissenschaft, wonach Abwehrmaßnahmen auf der Grundlage des Selbstverteidigungsrechts bei eindeutiger Zurechnung des Angriffs auch gezielt gegen nichtstaatliche Akteure auf fremdem Staatsgebiet ergriffen werden können.

5.4 Zum Spannungsverhältnis zwischen Terrorismusbekämpfung und Menschenrechten Mittlerweile dreht sich die völkerrechtliche Debatte im Kontext der Bekämpfung des internationalen Terrorismus vor allem um die Einhaltung der Menschenrechte und des humanitären Völkerrechts. In der Kritik stehen Maßnahmen wie die unbefristete Inhaftierung ausländischer Terrorverdächtiger, die Auslieferung solcher Personen an Staaten, in denen mit Folter zu rechnen ist, oder die gezielte Tötung mutmaßlicher Terroristen außerhalb rechtsförmiger Verfahren.

BT-Plenarpr. 14/192 (11.10.2001), 18682 f. BT-Drs. 14/7296 (07.11.2001), 14/7447 (14.11.2001); BT-Plenarpr. 14/202 (16.11.2001), 19893. 21 BT-Drs. 14/7296. 19 20

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Die Behandlung der in Guantanamo inhaftierten Terrorverdächtigen basiert beispielsweise auf einer speziellen Statuszuordnung, wonach die betreffenden Personen von der amerikanischen Administration als ‚feindliche Kombattanten’ eingestuft wurden. Ein solcher Status existiert jedoch im humanitären Völkerrecht nicht. Vor diesem Hintergrund äußerte bereits Außenminister Joschka Fischer unmittelbar nach der Eröffnung des Gefangenenlagers die Überzeugung, dass die inhaftierten Personen unabhängig von einer späteren Statusdefinition wie Kriegsgefangene nach den Genfer Konventionen zu behandeln sind. Dabei stehe selbstverständlich außer Zweifel, dass die Gefangenen individuell für die von ihnen begangenen Taten zur Verantwortung gezogen werden.22 Die Notwendigkeit, die Menschenrechte im Kampf gegen den internationalen Terrorismus zu achten, unterstrich der Außenminister in der Folgezeit immer wieder.23 Ebenso sprach sich der Deutsche Bundestag wiederholt für die Einhaltung grundlegender Menschenrechte in Guantanamo aus. Die USA seien nach dem Völkerrecht verpflichtet, die grundlegenden Rechte auch der gefährlichsten Terroristen zu respektieren. Internationale Legitimität sei für den Kampf gegen den Terrorismus eine zentrale Ressource. Sie erwachse unter anderem aus der Transparenz von Verfahren. In diesem Kontext sei es daher unabdingbar, dass die Gerichtsverfahren gegen die Inhaftierten in Guantanamo frei und fair erfolgten.24 Demzufolge forderte der Bundestag die Bundesregierung auf, in dieser Angelegenheit gegenüber den USA eindeutig Stellung zu beziehen. Vor ihrem Antrittsbesuch in Washington äußerte sich zuletzt Bundeskanzlerin Angela Merkel in einem Presseinterview im Januar 2006 kritisch. Eine Institution wie Guantanamo könne und dürfe auf Dauer so nicht existieren. Es müssten Mittel und Wege für einen anderen Umgang mit den Gefangenen gefunden werden.25 Diese Kritik stieß in Deutschland über die Parteigrenzen hinweg auf breite Zustimmung und wurde vom Deutschen Bundestag ausdrücklich unterstützt.26 Auch der siebte Bericht der Bundesregierung über die deutsche Menschenrechtspolitik beschäftigt sich eingehend mit der beschriebenen Problematik (Auswärtiges Amt 2005). Inhalt dieser Politik sei es, auf der Wahrung der MenschenAuswärtiges Amt, Pressemitteilung, 22.1.2002. Vgl. z.B. seine Ansprachen vor der VN-Menschenrechtskommission am 20.03.2002 (, Zugriff 15.7.2006) und zur 57. Sitzung der VNGeneralversammlung am 14.09.2002 (, Zugriff 15.7.2006). 24 BT-Drs. 15/2756 (24.3.2004). 25 Der Spiegel, „Ich habe Antworten“ – Bundeskanzlerin Angela Merkel über präsidiale Ermahnungen, das richtige Reformtempo und ihren Kurs in der Außenpolitik, 9.1.2006, 26. 26 BT-Drs. 16/431 (24.1.2006). 22 23

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rechte zu bestehen und nicht zuzulassen, dass notwendige strengere Sicherheitsmaßnahmen die freiheitlichen Grundwerte des Zusammenlebens und die Menschenrechte gefährden. Es gebe keinen „Freibrief“ für Regierungen, im Namen der Terrorismusbekämpfung die Menschenrechte zu missachten. Auch die Aussetzung bestehender Verpflichtungen aus internationalen Menschenrechtsabkommen aufgrund von Derogationsklauseln sei abzulehnen. Zur Bekämpfung der Folter nimmt der Bericht ebenfalls umfassend Stellung. In der öffentlichen Diskussion darüber, ob und unter welchen Umständen Ausnahmen vom Folterverbot gerechtfertigt sein könnten, hat die Bundesregierung wiederholt deutlich gemacht, dass das Verbot der Folter und unmenschlichen und erniedrigenden Behandlung absolut ist und ausnahmslos auch im Notstand gilt.

5.5 Der Irak-Krieg 2003 Das militärische Vorgehen der USA und einiger verbündeter Staaten gegen den Irak im März 2003 stieß nicht nur aus politischer, sondern auch aus völkerrechtlicher Sicht international auf heftige Kritik. Mangels einer ausdrücklichen und eindeutigen Sicherheitsratsermächtigung beriefen sich die USA, Großbritannien und Australien am 20.03.2003 in ihren förmlichen Erklärungen gegenüber dem Sicherheitsrat in erster Linie auf die Notwendigkeit, vorangegangene Resolutionsbeschlüsse durchzusetzen, die vom Irak in schwerwiegender Weise verletzt worden seien.27 In der Erklärung der USA schwingt darüber hinaus ein Argumentationsansatz mit, den die Administration schon in den Monaten zuvor immer wieder öffentlich vertreten hatte. So nehmen die USA ein Recht zur Selbstverteidigung in Anspruch, dessen zeitlicher Anwendungsbereich deutlich über die Grenzen von Art. 51 VN-Charta und des im Völkergewohnheitsrecht verankerten Selbstverteidigungsrechts hinausgeht. Die Proklamation eines Rechts auf Durchführung militärischer Präventivschläge zur Abwehr nicht unmittelbar bevorstehender Bedrohungen bildet ein wesentliches Element der Nationalen Sicherheitsstrategie der USA (The White House 2002, 2006). Beide Argumentationslinien zur Rechtfertigung der Irak-Intervention wurden eingehend auch in der deutschen Völkerrechtswissenschaft untersucht (vgl. z.B. Bothe 2003; Hofmann 2002; Schaller 2002). Während vor allem die Vertreter der amerikanischen Schulen das Vorgehen als völkerrechtsgemäß ansehen, geht die in der kontinentaleuropäischen und insbesondere in der deutschsprachigen Literatur vorherrschende 27

VN-Dok. S/2003/351; S/2003/350; S/2003/352, jeweils 20.3.2003.

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Rechtsauffassung von einer Verletzung des Gewaltverbots durch die USA aus (zum Argumentationsspektrum vgl. Hestermeyer 2004). Obwohl diese Rechtsauffassung von der Bundesregierung zur Kenntnis genommen wurde, vermieden es deren Vertreter, zur Frage der völkerrechtlichen Legalität der Intervention öffentlich Stellung zu beziehen.28 Allein die politische Positionierung Deutschlands in dieser Angelegenheit wurde von Bundeskanzler Gerhard Schröder und Außenminister Joschka Fischer immer wieder deutlich hervorgehoben. Beide sprachen sich für eine friedliche Lösung des Konflikts auf der Basis der Resolution 1441 (2002) aus, die es den Rüstungsinspekteuren ermöglichen sollte, die Kontrollen im Irak ungestört fortzusetzen. Insbesondere enthalte diese Resolution keinen Automatismus zur Anwendung militärischer Gewalt.29 Eine Beteiligung Deutschlands an einer militärischen Intervention gegen den Irak schloss Schröder selbst für den Fall aus, dass der Sicherheitsrat ein entsprechendes Mandat erteilen würde. Nachdem Deutschland im Januar 2003 einen nichtständigen Sitz im Sicherheitsrat eingenommen hatte, erklärte Schröder auf einer Wahlkampfveranstaltung sogar, dass die Bundesrepublik keiner Resolution zustimmen werde, die darauf abziele, einen Krieg gegen den Irak zu legitimieren.30 Im Rahmen der öffentlichen Sitzung des VN-Sicherheitsrats am 05.02.2003, in der US-Außenminister Colin Powell die übrigen Ratsmitglieder über die den USA vorliegenden Informationen zur Situation im Irak unterrichtete, warnte Fischer vor einer militärischen Aktion und forderte eine Verstärkung der Inspektionen.31 Wenige Tage später betonte Fischer nochmals, dass die alleinige Entscheidungskompetenz beim Sicherheitsrat liege und dass es keinen Automatismus zur Gewaltanwendung geben dürfe.32 Einen Tag vor Beginn der militärischen Offensive wies er ausdrücklich darauf hin, dass es in der VN-Charta keine Rechtsgrundlage für einen militärisch erzwungenen Regimewechsel gebe.33 Die deutsche Position fand darüber hinaus auch ihren Niederschlag in einer gemein-

Vgl. z.B. die Äußerung von Gerhard Schröder einen Tag vor Beginn der militärischen Intervention, wonach es in der aktuellen Situation nicht um eine Diskussion über unterschiedliche Meinungen zu Fragen des Völkerrechts gehe (BT-Plenarpr. 15/34 [19.03.2003], 2727). Vgl. auch die Antwort von Staatminister Hans Martin Bury auf eine schriftliche Frage, wonach die Bundesregierung nicht zu den Diskussionen in der Rechtswissenschaft Stellung nehme (BT-Drs. 15/988 [16.05.2003]). 29 BT-Plenarpr. 15/25 (13.2.2003), 1876 ff. 30 Die Äußerung vom 21.01.2003 ist auf der Internetseite der SPD dokumentiert, (Zugriff 15.7.2006). 31 VN-Dok. S/PV.4701, 5.2.2003. 32 VN-Dok. S/PV.4707, 14.2.2003. 33 VN-Dok. S/PV.4721, 19.3.2003. 28

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sam mit Frankreich und Russland verfassten Erklärung und einem Memorandum, in dem die drei Staaten dem Sicherheitsrat konkrete Vorschläge unterbreiteten, wie eine vollständige und effektive Entwaffnung des Irak mittels verstärkter Inspektionen erreicht werden könne.34 Am 05.03.2003 kündigten Frankreich und Russland in einer weiteren gemeinsam mit Deutschland abgegebenen Erklärung schließlich an, dass sie die Verabschiedung einer Resolution, die zur Anwendung von Gewalt ermächtigen würde, unter den gegebenen Umständen blockieren würden.35 Anlässlich der offenen Debatte des Sicherheitsrats sechs Tage nach Beginn der Militärschläge beschränkte sich der deutsche Vertreter darauf, das Augenmerk auf die Beendigung des Konflikts und den anschließenden Wiederaufbau zu lenken und dabei die Verantwortung des Sicherheitsrats zu betonen. Im Gegensatz zu zahlreichen anderen Staatenvertretern gab der deutsche Botschafter keinerlei völkerrechtliche Bewertung ab.36 Ebenso hielt sich auch Bundeskanzler Schröder bei seiner Ansprache zur 58. VN-Generalversammlung mit entsprechender Kritik zurück und rief die Staatengemeinschaft stattdessen allgemein dazu auf, das VN-Monopol zur Autorisierung von Gewalt und das Völkerrecht weiter zu stärken. Auf der anderen Seite war es für Deutschland wichtig, dass die unter eigener Mitwirkung im Sicherheitsrat ausgearbeiteten und einstimmig verabschiedeten Resolutionen zur Nachkriegssituation im Irak keine nachträgliche Legitimierung der Intervention enthalten (Pleuger 2005: 2). Die Tatsache, dass die Bundesregierung keine völkerrechtliche Bewertung der Legalität der Intervention vornahm, lässt sich zum einen mit der Sorge um eine weitere Verschlechterung des transatlantischen Verhältnisses erklären. Vor allem aber musste die Bundesregierung sicherstellen, dass sie ihre NATO-Bündnispflichten erfüllen konnte, ohne dadurch in einen Selbstwiderspruch zu geraten. Denn trotz der politischen Ablehnung des Irak-Krieges ließ der Bundeskanzler von Anfang an keinen Zweifel daran, dass Deutschland seine Bündnisverpflichtungen gegenüber den USA und anderen NATO-Partnern erfüllen werde.37 Dazu zählte unter anderem die Gewährung von Überflug- und Transitrechten,

Vgl. die Gemeinsame Erklärung Deutschlands, Frankreichs und Russlands vom 10.02.2003 unter , (Zugriff 15.7.2006); Memorandum vom 24.02.2003 unter , (Zugriff 15.07.2006). 35 Vgl. die Gemeinsame Erklärung Deutschlands, Frankreichs und Russlands vom 05.03.2003 unter , (Zugriff 15.7.2006). 36 VN-Dok. S/PV.4726, 26.03.2003; VN-Dok. S/PV.4726 (Resumption 1), 27.03.2003. 37 BT-Plenarpr. 15/25 (13.02.2003), 1877. 34

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der Schutz amerikanischer Militäreinrichtungen in Deutschland und die Entsendung von Bundeswehrangehörigen im Rahmen von AWACS-Einsätzen zum Schutz des Bündnisgebietes. Dies war jedoch nur möglich, weil sich die Bundesregierung nicht darauf eingelassen hatte, die Intervention im Irak in irgendeiner Form als Verletzung des Völkerrechts zu qualifizieren. Zu einer solchen Festlegung bestand aus Sicht der deutschen Regierung auch keinerlei Anlass, weil die Rechtslage bezüglich der Legalität der Intervention in der Völkerrechtswissenschaft nach wie vor umstritten ist. Wäre die Bundesregierung der ablehnenden Rechtsauffassung gefolgt, hätte sie auch die völkerrechtliche Zulässigkeit der Erfüllung der Bündnisverpflichtungen im Lichte des Gewaltverbots hinterfragen müssen. Zu dieser Problematik äußerte sich Bundeskanzler Schröder ansatzweise im Deutschen Bundestag. Deutschland werde den Pflichten, die sich aus dem NATO-Vertrag und den verschiedenen Stationierungsabkommen ergeben, auch jetzt Rechnung tragen. Es gebe zwar unterschiedliche völkerrechtliche Positionen, aber vor dem Hintergrund deutscher Bündnisverpflichtungen werde man die Nutzung der Basen weiter gestatten, Überflugrechte nicht versagen und Anlagen sichern.38 Dies stehe im Einklang mit bestehenden vertraglichen Vereinbarungen und verfassungsrechtlichen Vorgaben.39

5.6 Zur Kontroverse um den IStGH Ebenfalls besonders hervorzuheben ist die aktive Rolle der Bundesrepublik bei den Verhandlungen über das IStGH-Statut und bei der Weiterentwicklung des Völkerstrafrechts. Zahlreiche deutsche Vorschläge fanden ihren Niederschlag im Statut, und seit dessen Inkrafttreten setzt sich Deutschland intensiv für eine Stärkung des Gerichtshofs ein, so auch während der zurückliegenden Amtszeit im Sicherheitsrat in den Jahren 2003 und 2004. Bereits im Juli 2002 hatte der Sicher-

BT-Plenarpr. 15/34 (19.3.2003), 2728. BT-Drs. 15/288 (10.1.2003). Bestätigt wurde diese Haltung durch den Generalbundesanwalt, der im März 2003 über die Eröffnung eines Ermittlungsverfahrens gegen Mitglieder der Bundesregierung wegen des Verdachts der Vorbereitung eines Angriffskrieges nach § 80 StGB zu entscheiden hatte. Dieser kam zu dem Ergebnis, dass die Gewährung von Überflug-, Bewegungs- und Transportrechten nicht von § 80 erfasst werde. Auch die Beteiligung deutscher Soldaten an AWACS-Einsätzen diene ersichtlich dem Schutz der türkischen Staatsgrenze. Sie sei schon deshalb nicht als eine von deutscher Seite betriebene völkerrechtliche Aggression im Sinne von § 80 zu qualifizieren. Schließlich bestehe keine hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass infolge der Maßnahmen die Gefahr einer Verwicklung in einen Krieg bestehe, was Voraussetzung für die Strafbarkeit sei (Der Generalbundesanwalt beim Bundesgerichtshof, Pressemitteilung Nr. 10, 21.3.2003).

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heitsrat den IStGH mit Resolution 1422 (2002) unter Berufung auf Kapitel VII ersucht, für einen Zeitraum von 12 Monaten keine Ermittlungen gegen Personen aufzunehmen, die von Nichtvertragsstaaten in VN-Friedensoperationen entsandt werden. Diese Resolution, die von den USA eingebracht worden war, wurde 2003 zunächst erneut für 12 Monate verabschiedet. Der Widerstand Deutschlands gegen diese unter völkerrechtlichen Aspekten äußerst bedenkliche Unterminierung der Jurisdiktion des IStGH führte jedoch dazu, dass die Front gegen das Vorgehen der USA im Sicherheitsrat wuchs. Im folgenden Jahr verzichteten die USA daher auf die Einbringung einer weiteren Resolution, die den Zeitraum erneut verlängert hätte. Dieses Beispiel dokumentiert nicht nur das erheblich gewachsene Selbstbewusstsein, mit dem Deutschland seine Völkerrechtspolitik betreibt (Graf von Einsiedel 2004: 3; Zimmermann 2002), es zeigt auch, welchen Einfluss Deutschland in bestimmten Konstellationen selbst als nichtständiges Mitglied im Sicherheitsrat geltend machen kann (Winkelmann 2003: 39).

6

Ausblick

Auch weil ein wesentliches Interesse der Bundesrepublik darin besteht, den eigenen Anspruch auf einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat zu untermauern, sollte sie ihr völkerrechtspolitisches Profil im Rahmen der VN weiter vertiefen. Ein mögliches Betätigungsfeld bietet etwa die neu geschaffene Peacebuilding-Kommission. Als Mitglied dieser Kommission wird sich Deutschland nicht nur mit der systematischen Weiterentwicklung entsprechender Strategien und Instrumente befassen müssen. Vielmehr sollte auch die Identifizierung und Systematisierung völkerrechtlicher Rahmenbedingungen für eine erfolgreiche Friedenskonsolidierung im Sinne eines ius post bellum im Vordergrund stehen (Schaller 2006). Für den Umgang mit ehemals konfliktbetroffenen Staaten und Gesellschaften gelten bestimmte völkerrechtliche Grundregeln. Daraus müssen nach und nach konkrete Handlungsanweisungen für spezifische Konstellationen abgeleitet werden, die den Akteuren in der Nachkonfliktphase einen Mindeststandard an rechtlicher Sicherheit garantieren. Der im Mai 2004 verabschiedete Aktionsplan der Bundesregierung zur Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung (Auswärtiges Amt 2004) verweist in diesem Kontext jedenfalls nur vereinzelt und in allgemeiner Form auf die Notwendigkeit der Einhaltung, Stärkung und Weiterentwicklung des Völkerrechts. So wird auch das Konzept der Responsibility to Protect weiterhin eine wichtige Rolle in der deutschen Völkerrechtspolitik spielen. Ziel muss es sein, dieses Konzept zu stärken, zu verfeinern und auf seine völkerrechtliche Verankerung hinzuarbeiten. Dies gilt gerade für den Bereich der Kon-

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fliktprävention. Angesichts der zunehmenden Verflechtung unterschiedlicher Bedrohungen muss sich die Völkerrechtspolitik darauf einstellen, Frieden, Sicherheit und Entwicklung künftig in einem umfassenderen Zusammenhang zu fördern. Ein weiteres Feld, in dem sich Deutschland innerhalb der VN seit einiger Zeit völkerrechtspolitisch engagiert, betrifft die Erarbeitung individueller Rechtsschutzmechanismen für zielgerichtete Sicherheitsratssanktionen. Soweit sich sanktionsbedingte Beschränkungen der finanziellen Handlungsfreiheit und Reiseverbote gegen Individuen richten, stellen sie zum Teil erhebliche Eingriffe in die menschenrechtlich geschützte Sphäre der betroffenen Personen dar, ohne dass diesen im Verfahren vor den jeweils zuständigen Sanktionsausschüssen des Sicherheitsrats effektiver Rechtsschutz gewährt wird. Solche Verfahren an geltende Menschenrechtsstandards anzupassen, ist eines von vielen weiteren konkreten Zielen, die Deutschland zum Zwecke der Stärkung und Fortentwicklung des Friedenssicherungsrechts und seiner Institutionen aktiv weiter verfolgen sollte.

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Deutsche Menschenrechtspolitik Wolfgang S. Heinz

1

Einführung

Der Einsatz für die Menschenrechte in der Außenpolitik wird häufig als problematisch angesehen, weil so genannte ‚humanitären Interessen’ nur zu leicht im Widerspruch zu den ‚harten’ nationalen Interessen gerieten und dann dem nationalen Interesse Vorrang eingeräumt werden müsse. Der Begründer des Realismus, Hans J. Morgenthau, umriss die Problematik in den folgenden Worten: Thus there are two basic hindrances to a foreign policy integrally committed to the defense of human rights. On the one hand, consistency in such defense is impossible, since it is not the prime business of a state, interacting as it must with other states, to defend human rights. On the other hand, it is not feasible to pursue human rights without taking into consideration other aspects of relations with other nations, which may be more important than those connected with human rights (Morgenthau 1993: 248).

Dass eine aktive Menschenrechtspolitik in Spannung zu anderen nationalen Interessen geraten kann, kommt auch in der Perspektive des früheren Außenministers Joschka Fischer zum Ausdruck. Er schrieb im Vorwort zum fünften Bericht der Bundesregierung über ihre Menschenrechtspolitik von 2000: Der Schutz der Menschenrechte ist eine Grundfrage menschlicher Ethik. Die universalen menschlichen Grundrechte und Freiheiten sind unveräußerlich. Sie können deshalb nicht gegen andere Ziele, etwa im Wirtschaftsbereich, aufgerechnet werden. Menschenrechtsschutz hat neben dieser prinzipiellen ethischen aber auch eine sehr konkrete, praktische Relevanz. Nur der Schutz der Menschenrechte und die Herrschaft des Rechts können echte, nachhaltige Stabilität und Frieden garantieren. „Menschenrechtsverletzungen von heute sind die Kriege von morgen“, wie es die UNOMenschenrechtskommissarin Mary Robinson treffend gesagt hat. Menschenrechtespolitik muss daher das Fundament präventiver Friedenspolitik sein. Mehr noch – Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sind auch entscheidende Voraussetzungen für eine erfolgreiche, nachhaltige Entwicklung.

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Wolfgang S. Heinz Menschenrechtspolitik ist somit Prinzipien- und Interessenpolitik. Aus diesem doppelten Grund wird Deutschland dem Schutz der Menschenrechte weiterhin höchste Priorität geben“ (Auswärtiges Amt 2000, Vorwort, Hervorh. des Vf.).

Dagegen nimmt Wilfried von Bredow in seiner neuen Einführung in die deutsche Außenpolitik die traditionelle Gegenüberstellung zwischen Macht und humanitärem Einsatz auf: […] die Handlungsbedingungen internationaler Politik legen jeder demokratischen Regierung auf, die Balance zu halten zwischen ihrer Realpolitik, bei der es um die ‚handfesten Interessen’ geht. und ihrer Idealpolitik, bei der es um die Durchsetzung von Werten geht. Diese Balance ist von Fall zu Fall unterschiedlich auszutarieren (von Bredow 2006: 31).

Interessant ist, dass hier von Werten und nicht von völkerrechtlichen Verpflichtungen die Rede ist und dass Menschenrechte als ‚handfeste Interessen’ offensichtlich nicht gedacht werden können. Das Ziel dieses Beitrages ist bescheiden. Nach einem kurzen Überblick zum Forschungsstand werden wesentliche Akteure deutscher Menschenrechtspolitik vorgestellt. Dann wird auf ein wesentliches Instrument der Berichterstattung der Bundesregierung, den Menschenrechtsbericht des Auswärtigen Amtes, eingegangen. Daraufhin werden wesentliche Politikziele auf der multi- und bilateralen Ebene benannt. Im Schlussteil wird eine Bewertung versucht, und es werden auch einige Dilemmata angesprochen. Im Vordergrund dieses kurzen Beitrages steht die Verortung der Menschenrechtspolitik in der Außenpolitik, nicht die menschenrechtlichen Aspekte der Entwicklungs- oder Handelspolitik oder auch anderer Bereiche der EU-Politik (Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik, Innen- und Rechtspolitik der 3. Säule).

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Menschenrechte in der Außenpolitikforschung

Menschenrechte als ein außenpolitisches Ziel ist ein Thema, mit dem sich vor allem die US-amerikanische Politikforschung seit der Präsidentschaft Jimmy Carters (1977-81) befasst hat. Darüber hinaus liegen nur wenige Grundsatzbeiträge von führenden Außenpolitikforscher/inne/n vor, die vor allem auf Probleme möglicher Zielkonflikte zwischen überwiegend ‚moralischen’ Zielen mit den ‚realistischen’ nationalen Interessen verweisen. In komparativen Studien zum Stellenwert der Menschenrechte in der westlichen Außenpolitik findet die deutsche Politik nur selten Erwähnung (Baehr 1994), eher werden die Bemühungen Kana-

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das, der Niederlande und der skandinavischen Staaten behandelt (Forsythe 2000a, 2000b; grundsätzlich: Baehr 2006). In Deutschland ist Menschenrechtspolitik eines der Stiefkinder der Forschung geblieben. In Monographien und Sammelbänden, etwa seit dem Handbuch der Deutschen Außenpolitik (Schwarz 1975), wird ihr kein eigenes Kapitel gewidmet; im Vordergrund stehen vielmehr die transatlantischen Beziehungen, der Ost-West-Konflikt, NATO und EG/EU1. Dies gilt grundsätzlich bis in die jüngste Zeit. Eine gewisse Ausnahme stellen ein Sammelband von Volker Rittberger mit einem eigenen Kapitel zum Politikfeld deutsche Menschenrechtspolitik bei den Vereinten Nationen dar, bei dem die Prüfung der Erklärungskraft von drei Theorien der Internationalen Beziehungen im Vordergrund steht (Boekle 2001), und das neue Studienbuch zur deutschen Außenpolitik von Bredows, welches das Thema allgemein auf knapp drei Seiten abhandelt (von Bredow 2006: 28-31). Ein neues Handbuch zur deutschen Außenpolitik bietet einen Beitrag zu Menschenrechtspolitik (Schmidt/Hellmann/Wolf 2006). Monographien oder zumindest umfangreichere detaillierte analytische Übersichten sind selten (Pfeil 2000; zu Argentinien: Koalition gegen Straflosigkeit e.V./Thun 2006), die meisten Studien beschränken sich auf Beiträge zu Sammelwerken und sind recht kurz (Heinz 1989, 1993, 2002, 2006; Pfeil 2003). Wesentlich neue Impulse sind zumindest in den letzten Jahren nicht zu entdecken, außer dem von Risse und Mitarbeitern propagierten „Spiralansatz“ in den Internationalen Beziehungen, der aber nicht auf westliche Industrieländer einschließlich Deutschlands, sondern eher auf Länder des Südens mit Menschenrechtsproblemen abhebt und durch Fallstudien die Aussagekraft des Ansatzes zu prüfen sucht (Risse/Ropp/Sikkink 1999; Risse/ Jetschke/Schmitz 2002). Die Forschung steht daher insgesamt noch ziemlich am Anfang. Erfolge und vor allem Schwächen sowie Einseitigkeiten der deutschen Außenpolitik sind vor allem Gegenstand journalistischer Berichterstattung und Beiträge, in letzter Zeit z.B. von Roth (2005), Hofmann (2005), Naumann (2005) und Kleine-Brockhoff (2005). Es kann hier den Gründen für die geringe Beachtung des Politikfeldes nicht nachgegangen werden, so dass es zunächst eine offene Frage bleiben muss, ob dies in erster Linie der tatsächlich geringen Bedeutung des Themas im Gesamtfeld der Außenpolitik geschuldet ist oder ob die Forschung das Thema vernachlässigt hat. Auf jeden Fall ist die Forschungsliteratur für Deutschland sehr

1 Vgl. u.a. Haftendorn (2001), Schöllgen (1999), Hacke (2004) sowie die vier von Karl Kaiser und Mitarbeitern herausgegebenen Bände zu „Deutschlands neuer Außenpolitik“ (Kaiser 1994-1998) mit einem kurzen Bezug im Beitrag von Tomuschat (1996).

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begrenzt, vor allem wenn man sie mit Arbeiten aus den USA (Steinmetz 1994; Chomsky 2003; zuletzt zur US-Menschenrechtspolitik gegenüber Lateinamerika: Sikkink 2004) und den Niederlanden (Baehr 1994; Baehr/Castermanns/Grünfeld 2004) vergleicht: Studien, die auf umfassender Dokumentenanalyse, Interviews in Deutschland und im Zielland beruhen, haben Seltenheitswert (siehe aber die Fallstudie zu deutscher Politik gegenüber der letzten argentinischen Militärdiktatur: Koalition gegen Straffreiheit e.V./Thun 2006).

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3.1 Grundsätze deutscher Menschenrechtspolitik Die Bundesregierung führt in ihren Grundsätzen der deutschen Menschenrechtspolitik vom November 2005 aus: Achtung und Ausbau der Menschenrechte sind ein zentrales Anliegen der Politik der Bundesregierung. Menschen vor Verletzungen ihrer Rechte und Grundfreiheiten zu schützen und tragfähige Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass Unterdrückung, Willkür und Ausbeutung keine Chance mehr haben, ist der konkrete Auftrag, dem sich die deutsche Menschenrechtspolitik in den internationalen Beziehungen verpflichtet fühlt. Dieser Anspruch ist vom Grundgesetz abgeleitet. In dessen erstem Artikel werden die Menschenrechte als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt genannt. Damit weist der Text gleichzeitig auf den internationalen Bereich (Auswärtiges Amt 2005a).

Zu den Prinzipien der deutschen Menschenrechtspolitik rechnet die Bundesregierung: Im Mittelpunkt der Menschenrechtspolitik steht die Sorge um den Menschen. Dabei macht Menschenrechtsschutz keinen Unterschied zwischen Deutschen und Nichtdeutschen, zwischen Angehörigen von Mehrheiten und Minderheiten. Menschenrechte sind unteilbar und dürfen nicht gegeneinander ausgespielt werden. Ziel deutscher Menschenrechtspolitik ist die weltweite Durchsetzung und Sicherung der ganzen Bandbreite der bürgerlichen, politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechte […] Die Bundesregierung tritt für die universelle Geltung der Menschenrechte und damit gegen eine kulturelle Relativierung des Menschenrechtsbegriffs ein. […] Menschenrechtspolitik fängt im eigenen Land an. Nur auf dieser Grundlage kann internationale Menschenrechtspolitik glaubwürdig sein. […]

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Massive Menschenrechtsverletzungen gefährden oder zerstören internationale Stabilität und Sicherheit, sie schaden dem wirtschaftlichen Wohlstand der Staaten und ihrer wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung. Hingegen setzen der Schutz und die Förderung der Menschenrechte menschliche Ressourcen, Kreativität und Energien frei, und dienen der Stabilität, dem Frieden und der Entwicklung. […] Wo Menschen anders vor Verletzungen ihrer Rechte und Grundfreiheiten nicht geschützt werden können, müssen internationale Kontrolle, internationaler Druck und öffentliche Kritik als Mittel zur Durchsetzung dienen. Herzstück präventiver Diplomatie bleibt aber eine auf Dialog und Kooperation gegründete Menschenrechtspolitik und Konfliktvorbeugung. […] Menschenrechtspolitik ist eine Querschnittsaufgabe für alle Politikbereiche. Sie ist zudem auf den kontinuierlichen Meinungs- und Erfahrungsaustausch mit der interessierten Öffentlichkeit angewiesen (Auswärtiges Amt 2005a).

3.2 Menschenrechte und Entwicklungspolitik In der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) erfuhr das Thema Menschenrechte eine deutliche Aufwertung mit der Etablierung der fünf politischen Kriterien des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) für die deutsche staatliche Entwicklungszusammenarbeit von 1991. Zu ihnen gehören – neben der Schaffung einer marktfreundlichen und sozial orientierten Wirtschaftsordnung sowie einer Entwicklungsorientierung staatlichen Handelns – als erste drei Kriterien die Achtung der Menschenrechte, die Beteiligung der Bevölkerung am politischen Prozess sowie Rechtsstaatlichkeit und Gewährleistung von Rechtssicherheit. Diese Kriterien sollten für die Entscheidung über Art und Umfang der deutschen EZ an alle Partnerländer angelegt werden und werden auch vom Auswärtigen Amt unterstützt. Bei Verstößen gegen die fünf Kriterien wurde seit Anfang der 1990-er Jahre die EZ mit bestimmten, meist afrikanischen Ländern heruntergefahren oder manchmal sogar abgebrochen. Die Konditionalisierung, also die Umschichtung, Verringerung oder Sperrung von Mitteln der Entwicklungszusammenarbeit oder auch der Wirtschaftshilfe an Staaten, deren Regierungen weiterhin in einem erheblichen Maß Menschenrechtsverletzungen begehen, ist seitdem ein wichtiger Diskussionspunkt in der Menschenrechts- und Sanktionsdiskussion. All dies trug zu einer deutlich höheren Beachtung entwicklungspolitischer Themen in den Medien bei. Die politischen Kriterien werden gegenwärtig überarbeitet.2

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Zu Entwicklungszusammenarbeit und Menschenrechten siehe auch Heinz 1993 und Frey et al. 1999.

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3.3 Instrumente der Menschenrechtspolitik Im Blick auf mögliche Instrumente der Menschenrechtspolitik wird meist auf diplomatisches Vorstelligwerden auf bi- und multilateraler Ebene zurückgegriffen, häufig im Rahmen der Europäischen Union, sowie manchmal auf wirtschaftliche und entwicklungspolitische Druckmittel (Sanktionen, Konditionalität). Selten kommt es zur Androhung oder zum Einsatz militärischer Gewalt mit rein menschenrechtspolitischer Rechtfertigung (humanitäre Intervention). Für die deutsche Politik ist die starke Betonung des Dialogansatzes charakteristisch (vgl. Auswärtiges Amt 2005b: 259ff.; siehe auch Würth 2003 und Würth/Seidensticker 2005).

3.4 Politische Glaubwürdigkeit Glaubwürdigkeit in der Menschenrechtspolitik verlangt nach einem klaren Einsatz für die Menschenrechte auch im Innern. Die Ratifikation internationaler und europäischer Menschenrechtsabkommen, ein klarer politischer Wille, diese umzusetzen, die Zulassung von Monitoring-Besuchen von Expert/inn/enausschüssen im eigenen Land und ernsthafte Bemühungen, deren Schlussfolgerungen und Empfehlungen zu beachten und weitgehend umzusetzen, könnten sinnvolle Kriterien dafür sein. Deutschland hat sechs von sieben UN-Menschenrechtsabkommen unterschrieben und ratifiziert. In den „Grundsätzen deutscher Menschenrechtspolitik“ vom September 2005 schreibt das Auswärtige Amt, Deutschland sei Vertragsstaat aller bedeutender Menschenrechtsübereinkommen (Auswärtiges Amt 2005a); dies wirft die Frage auf, ob das UN-Abkommen zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer/innen und ihrer Familien von 1990 als unbedeutend angesehen wird. Zu einigen Abkommen wurden Vorbehalte eingelegt und bestehen bis heute fort, so zum UN-Zivilpakt und der UN-Kinderrechtskonvention. Eine Individualbeschwerde nach der UN-Antifolterkonvention und dem Internationalen Abkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (Erklärung nach Art. 14 des Abkommens), dem Abkommen gegen Frauendiskriminierung sowie die Staatenbeschwerde nach Art. 41 des Zivilpakts von 1966 waren lange Zeit nicht möglich, wurden aber durch die rot-grüne Bundesregierung 2001 bzw. 2002 eingeräumt. Die Bundesregierungen übersenden regelmäßig, wenn auch manchmal verspätet, ihre Staatenberichte an die UN-Expertenausschüsse, die Vertragsorgane darstellen. 2004 wurden vom Deutschen Institut für Menschenrechte (DIMR) vier Fachgespräche zur Umsetzung der Empfehlungen der UN-Ausschüsse gegen

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Frauendiskriminierung, für Kinderrechte, politische und bürgerliche Rechte sowie gegen Folter durchgeführt. Ein weiteres Gespräch fand zu den Empfehlungen der Europäischen Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (ECRI) des Europarates statt. Zu den Veranstaltungen wurden die damit befassten Bundesministerien, Akteure der Zivilgesellschaft, der Wissenschaft und des Deutschen Bundestages eingeladen. Auf den Veranstaltungen wurden Empfehlungen und Umsetzungsschritte diskutiert. Bei einigen Punkte zeigten sich erhebliche Meinungsunterschiede zwischen den vier Zielgruppen, besonders in den Bereichen innere Sicherheit, Migration und Flüchtlinge, doch immerhin: Es war das erste Mal, dass UN-Empfehlungen in eigenen Veranstaltungen bekannt gemacht, diskutiert und ihre Umsetzung kritisch reflektiert wurden.3

4

Die Akteure deutscher Menschenrechtspolitik

4.1 Die Bundesregierung Innerhalb der Geschäftsverteilung der Bundesregierung ist das Auswärtige Amt (AA) das federführende Ressort für internationale Menschenrechtspolitik. Die Verantwortung liegt beim Arbeitsstab Menschenrechte; dieser ist Teil des Referates Globale Fragen 08, das auch für Minderheitenschutz, Demokratisierungshilfe und UNICEF verantwortlich ist. Darüber hinaus gibt es das Amt des Beauftragten für Menschenrechte und humanitäre Hilfe. Seit 1998 wurde dieses Amt von Gerd Poppe, Claudia Roth, Tom Koenigs und jetzt von Günter Nooke geführt (Auswärtiges Amt 2005b: 28f). Nooke hat sich bereits mehrfach in der Öffentlichkeit mit Bewertungen und Vorschlägen gemeldet, so kritisierte er z.B. die Verhaftung führender Oppositionspolitiker in Weißrussland (Nooke 2006a, 2006b). Im Bundesministerium der Justiz existiert seit 1970 das Amt eines Beauftragten für Menschenrechtsfragen der Bundesregierung, das sich mit Klagen gegen Deutschland beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte und der Diskussion der deutschen Menschenrechtssituation durch Expertenausschüsse befasst, die auf Grundlage der UN-Menschenrechtsabkommen, besonders des Zivilpaktes, arbeiten. Des Weiteren sind wichtig das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, das 2004 einen Entwicklungspolitischen Aktionsplan für Menschenrechte mit 17 Punkten bekannt gegeben hat

Allgemein hierzu Seidensticker 2005; es gibt auch Kurzprotokolle zu den fünf Veranstaltungen, abrufbar unter http://www.institut-fuer-menschenrechte.de/webcom/show_page.php/_c-578/_nr-1/i.html.

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(BMZ 2004), die Bundesministerien für Arbeit und Soziales (zuständig für die Internationale Arbeitsorganisation/ILO), für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (Frauen und Kinderrechte) und für Wirtschaft und Technologie (OECDRichtlinien zu multinationalen Konzernen und Hermes-Richtlinien). Eine interministerielle Koordinationsinstanz zum Thema Menschenrechte existiert nicht. Ein allgemeines mainstreaming des Menschenrechtsansatzes ist unter diesen Bedingungen – Ministerien genießen in Deutschland ein hohes Maß an Autonomie – schwierig.4

4.2 Der Deutsche Bundestag Im Deutschen Bundestag gibt es seit 1972 einen Ausschuss für Menschenrechte und humanitäre Hilfe als Unterausschuss des Auswärtigen Ausschusses. Ab 1998 wurde er zum Vollausschuss, d.h. er arbeitet auch zu innenpolitischen Themen.5 Unter den verschiedenen parlamentarischen Initiativen sollen hier nur die Papiere „Stärkung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte im Völkerrecht und im internationalen Bereich“ (2001) und „Menschenrechte als Leitlinie der deutschen Politik“ (2002) der rot-grünen Regierungsfraktionen genannt werden (Deutscher Bundestag 2001, 2002). Neben den geschlossenen Ausschusssitzungen werden zu bestimmten Anlässen auch öffentliche Anhörungen durchgeführt, z.B. im Mai 2006 zum siebten Menschenrechtsbericht der Bundesregierung und zur Reform des Europäischen Menschenrechtsschutzes. Dem Ausschuss für Menschenrechte gehören 17 Abgeordnete an; seine Vorsitzende ist die frühere Bundesjustizministerin Herta Däubler-Gmelin.6

In einer Bilanz der rot-grünen Bundesregierung stellt die SPD-Bundestagsfraktion fest: „Auch wenn die Umsetzung des Human Rights Mainstreaming noch verbesserungsfähig ist, ist in Politik und Gesellschaft das Bewusstsein für die Bedeutung und die Notwendigkeit einer nach innen und außen kohärenten Menschenrechtspolitik enorm gestiegen“ (SPD-Bundestagsfraktion. AG Menschenrechte und humanitäre Hilfe 2005: 1). 5 Eine einzige Monographie befasst sich mit der Menschenrechtspolitik im Deutschen Bundestag: Voß 2000. 6 Vgl. die Website des Ausschusses unter http://www.bundestag.de/ausschuesse/a17/index.html. 4

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4.3 Die Zivilgesellschaft Eine Vielzahl von NGOs und Medien, aber auch Akteure aus der Wissenschaft bemühen sich um Einflussnahme auf die deutsche Menschenrechtspolitik. Das nationale Netzwerk deutscher NGOs im Bereich der Menschenrechte, das Forum Menschenrechte, drängte in einer Reihe von Initiativen auf eine aktivere Politik. Es forderte u.a. einen Verhaltenskodex für politische Parteien, Gruppierungen und Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens zum aktiven Einsatz für die Menschenrechte (Forum Menschenrechte 2002a), der von führenden Politiker/innen der SPD, Bündnis 90/Die Grünen und der PDS unterschrieben wurde, sowie den Einsatz seitens der Bundesregierung gegenüber den USA für die Schließung des Haftlagers in Guantánamo (Forum Menschenrechte 2006). Außerdem veröffentlichte das Forum den Forderungskatalog „Menschenrechte als Leitlinie der Politik. Forderungen des Forums Menschenrechte an den neu zu wählenden Deutschen Bundestag und die neue Bundesregierung vom Mai 2002“, in dem es sich mit 16 spezifischen Bereichen befasst (Forum Menschenrechte 2002b).7

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Berichterstattung gegenüber dem Deutschen Bundestag und der Öffentlichkeit: Das Beispiel des siebten Menschenrechtsberichtes der Bundesregierung

Der Deutsche Bundestag hat im Dezember 1991 die Bundesregierung aufgefordert, alle zwei Jahre einen Bericht über die Menschenrechte in der Deutschen Außenpolitik vorzulegen.8 Seit dem im Jahr 2000 veröffentlichten fünften Bericht der Bundesregierung wurde der Titel geändert in „Bericht über die Menschenrechte in der Auswärtigen Politik und in anderen Politikbereichen“; dies bedeutet vor allem die Einbeziehung innenpolitischer Themen und damit die Notwendigkeit, sich mit dem Bundesministerium des Innern und weiteren Ressorts vor der Veröffentlichung abzustimmen.

7 Diese Bereiche sind: Menschenrechte zur Querschnittsaufgabe; die Menschenrechtsgremien der UN stärken; Menschenrechtsabkommen vorbehaltlos umsetzen; die Mittel gewaltfreier Konfliktlösung ausschöpfen; Menschenrechte über Wirtschaftsinteressen stellen; Straflosigkeit von Menschenrechtsverbrechen beenden; Verfolgung von Minderheiten abwenden; Frauen vor Gewalt schützen; Kinder und Jugendliche besser schützen und fördern; die Demokratie in der EU ausweiten; Armut im Inland bekämpfen; Sicherheit nicht über Freiheitsrechte stellen; Einwanderung als Chance begreifen; Verfolgten Asyl gewähren; dem Rassismus entgegentreten und Menschenrechtserziehung fördern. 8 BT-Drs. 12/1735, Plenarprotokoll 1265 vom 06.12.1991, S. 5597.

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Der siebte Bericht der Bundesregierung über Menschenrechte in der Außenpolitik und in anderen Politikbereichen wurde im Sommer 2005 dem Deutschen Bundestag präsentiert. Das 370-seitige Dokument kombiniert Elemente eines detaillierten Handbuches über den Stand des Menschenrechtsschutzes auf der internationalen und europäischen Ebene sowie – in bestimmten Bereichen – in der Bundesrepublik Deutschland mit einer Darlegung der Schwerpunkte der deutschen Außenpolitik und einem Nationalen Aktionsplan für Menschenrechte (Auswärtiges Amt 2005a). Nachdem der Bericht Anfang 2006 als Buch vorlag, wurde er im Mai 2006 zunächst in einem Fachgespräch des Deutschen Institutes für Menschenrechte (mit Teilnehmenden aus den Ressorts, dem Deutschen Bundestag, der Zivilgesellschaft und der Wissenschaft) diskutiert. Anschließend trugen eine Reihe von NGOs – amnesty international, das Nürnberger Menschenrechtszentrum und Pro Asyl – sowie das DIMR ihre Bewertung des Berichtes dem Menschenrechtsausschuss des Deutschen Bundestages bei einer öffentlichen Anhörung vor. Während Umfang und Detailiertheit des Berichtes im Allgemeinen als ziemlich positiv betrachtet wurden, betonten die Expert/inn/en folgende Aspekte: Der Länderteil mit mehr als 50 Beispielen wurde als ausgesprochen interessant, aber auch als unausgewogen angesehen. Zum einen würde man eine kurze Skizzierung wesentlicher Entwicklungen, eine menschenrechtspolitische Bewertung und eine Übersicht zu den Aktivitäten der Bundesregierung erwarten. In einigen Länderkapiteln wird eine solche Bewertung gegeben, etwa zu Sudan/ Darfur, andere wichtige Fälle fallen recht deskriptiv aus, z.B. Usbekistan. Überhaupt nicht behandelt werden die 24 Mitgliedsstaaten der EU sowie die USA und Kanada. Dies ist erstaunlich angesichts erheblicher Menschenrechtsprobleme im Berichtszeitraum in Großbritannien (Innenpolitik/Terrorismus, Irak) und in den USA (Innenpolitik/Terrorismus, Irak, Guantánamo, geheime Gefängnisse, CIAGefangenentransporte in Europa etc.). Natürlich wird hier das Problem deutlich, dass sich die Bundesregierung einerseits auch gegenüber befreundeten Staaten positionieren sollte und andererseits außenpolitische Rücksichten genommen werden müssen. Ein zweites wichtiges Thema war ein Nationaler Aktionsplan für die Durchsetzung der Menschenrechte in Deutschland. Die Wiener Menschenrechtskonferenz von 1993 hatte dies allen Staaten empfohlen, in jüngerer Zeit hatten z.B. Norwegen und Schweden entsprechende Pläne ausgearbeitet (Norwegian Ministry of Foreign Affairs 1999/2000; Swedish Ministry of Justice 2006). In ihrem Menschenrechtsbericht legte die Bundesregierung einen Plan vor, der mehrheitlich außenpolitische und einige innenpolitische Maßnahmen behandelt. Im Einzelnen werden 21 Bereiche und 79 Einzelziele behandelt, davon sind rund 13

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Ziele innenpolitischer Natur. Im Gegensatz zu der Art Aktionsplan, wie ihn die Wiener Menschenrechtskonferenz vorgeschlagen hat, ist dieser Plan ohne Beteiligung der Zivilgesellschaft entstanden. Die Expert/innen forderten außerdem, dass die jetzige Bundesregierung klärt, ob der Plan für sie verbindlich ist und wer innerhalb der Regierung ressortübergreifend seine Umsetzung koordiniert. Als eine weitere Option wurde vorgeschlagen, die Berichterstattung über den Aktionsplan als Grundlage für den nächsten, achten Bericht zu nehmen, der 2007/ 2008 erscheinen soll. Die spannende strategische Frage, welche Instrumente in Bezug auf eine eskalierende Situation eingesetzt werden sollten, wird im Bericht nur spärlich angesprochen. Aber aus den Länderbeispielen wird deutlich, dass die Bundesregierung im Allgemeinen vorsichtig mit Druck- und Strafmaßnahmen ist, die fast nur bei kleineren afrikanischen Länder und im Falle Birma/Myanmar genutzt werden, nicht aber gegenüber mittleren und großen Ländern mit strukturellen Menschenrechtsproblemen. Welche Wirkungen Sanktionen im Konkreten haben (sollten), ist eine zweite Frageebene, die hier nicht vertieft werden kann. Erinnert sei nur an die Diskussion im Rahmen von Krisenprävention über smart sanctions, die auch durch deutsche Beiträge vorangetrieben wurde (Brzoska 2001).

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Die multilaterale Ebene

Die Bundesregierung hat sich für die stärkere Beachtung einer Reihe von Themen in Diskussionen bei der UN-Menschenrechtskommission eingesetzt. Hierzu gehören u.a. (Auswärtiges Amt 2005b: 244ff., 361ff.): ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

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eine stärkere Unterstützung für eine weltweite Abschaffung der Todesstrafe; die Bekämpfung der Folter und des erzwungenen Verschwindenlassens von Personen; Achtung der Menschenrechte während der Terrorismusbekämpfung; Bekämpfung des internationalen Menschenhandels; die ausdrückliche Verurteilung des Antisemitismus; die Fortsetzung der Diskussion zum Thema „Menschenrechte und sexuelle Orientierung“; die weitere Diskussion zur Mandatierung einer Arbeitsgruppe, die Optionen bezüglich eines Zusatzprotokolls zum Sozialpakt prüfen soll (hier geht es vor allem um die Einführung einer Individualbeschwerde) und der Einsatz gegen Gewalt gegen Frauen .

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Lange Zeit wurde die Umsetzung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechte von den meisten westlichen Staaten nicht als Priorität angesehen. Vielmehr wurde ihr Charakter als Rechte bestritten. Maßgeblich waren vor allem die Sorgen der Politik, eine ernsthafte und umfassende Umsetzung würde marktwirtschaftliche Grundprinzipien außer Kraft setzen, den Staatshaushalt überfordern und Ländern des Südens die Möglichkeit geben, Entwicklungshilfezahlungen als völkerrechtliche Verpflichtungen der Industrieländer einzufordern. In den letzten Jahren nahm Deutschland hier eine liberalere Haltung als mancher andere westliche Staat ein und unterstützte die Einsetzung von Sonderberichterstatter/innen der UN-Menschenrechtskommission für Bildung im Jahr 1999 und für eine angemessene Wohnung und Nahrung im Jahr 2000 (vgl. Auswärtiges Amt 2005b: 73ff.). Bei der neuen Bundesregierung scheint die Unterstützung für die Einführung eines Individualbeschwerdeverfahrens zum Sozialpakt zurückzugehen. Im Mai 2006 kandidierte Deutschland erfolgreich für den neuen UN-Menschenrechtsrat. Er wird die Arbeit der UN-Menschenrechtskommission fortsetzen, nachdem diese abgeschafft wurde (vgl. zum Rat: Heinz 2006).

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Die bilateralen Beziehungen

Es ist natürlich nicht möglich, im Folgenden einen ausgefeilten Ländervergleich, möglichst noch theoretisch angeleitet, zu bieten. Hierzu existiert, wie eingangs bereits erwähnt, weder eine Datenbasis noch angemessene Forschungsliteratur. Vielmehr wird es darum gehen, einige der zentralen Probleme deutlich zu machen, die sich bei der Umsetzung von allgemeinen Menschenrechtszielen auf der Ebene der bilateralen Beziehungen stellen. Zunächst fällt die offensichtlich unterschiedliche Behandlung von Ländern mit vergleichbar starken Menschenrechtsverletzungen auf. Bei einigen, vor allem kleinen, politisch schwachen und wirtschaftlich und sicherheitspolitisch uninteressanten Ländern zeigte sich die Bereitschaft Deutschlands und auch anderer westlicher Staaten, relativ schnell auch stärkeren politischen Druck bis hin zur Veränderung oder sogar Einstellung der Entwicklungszusammenarbeit auszuüben. Bei größeren Ländern, von denen man sich politisch und wirtschaftlich mehr versprechen konnte, wurden Menschenrechtsverletzungen im Einzelfall angemahnt, aber weder besonders deutlich kritisiert, noch – zumindest nicht in der öffentlichen Diskussion – politischer Druck auch nur in Erwägung gezogen. Dies galt und gilt besonders für Freunde des westlichen Lagers. Hierzu gehörten in der Vergangenheit Marokko unter Hassan II, Indonesien unter Suharto, die

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Volksrepublik China, Ägypten, Saudi-Arabien, Israel, Iran und die Türkei. Gegenwärtig stehen im Vordergrund der öffentlichen Diskussion vor allem die Volksrepublik China, Russland und die Türkei. Damit gibt es offensichtlich ‚intervenierende Variablen’, die die Widersprüche zwischen einem hohen Anspruch, Beiträge zur Durchsetzung der Menschenrechte zu leisten, und konkreten Aktivitäten verursachen. Nur folgende Punkte sollen hier genannt werden: Es gibt unterschiedliche Auffassungen darüber, wie sich durch Außenpolitik dazu beitragen lässt, dass sich ein repressives, autoritäres Land öffnet, liberalisiert und schließlich demokratisiert – eine keinesfalls sichere Abfolge von Schritten. Auch die Frage, ob das betreffende Land Teil der westlichen Staatengruppe ist, dieser politisch eher fern steht oder gar ein Gegner ist, muss beachtet werden. Zudem bestehen in der Politik und zum Teil auch in der Wissenschaft Zweifel, ob an bestimmte Ländern aufgrund ihrer anderen Kultur oder auch ihrer ökonomischen bzw. militärischen Macht Menschenrechtsforderungen gestellt werden sollten; ebenso wird bezweifelt, ob stärkerer Druck ausgeübt werden sollte, wenn diese Forderungen ohne Resonanz bleiben (z.B. gegenüber USA, Russland, China). In jedem Fall mag natürlich reiner Opportunismus hinter der Ablehnung, sich für Menschenrechte einzusetzen, stehen, denn auf diese Weise ersparen es sich Regierungen, eine meist nicht einfache Politiklinie verfolgen zu müssen. Weitere Überlegungen betreffen die Strategie für den Fall, dass der politische Druck verstärkt werden soll: Zum einen mangelt es oft an politischem Willen, über politische Erklärungen hinaus Druckmittel anzuwenden, zum anderen herrscht Unsicherheit über die Wirkung dieser Druckmittel. Denn ein ‚härteres’ Vorgehen kann unterschiedliche Wirkungen in verschiedenen Ländern hervorrufen. Weil man immer kontextangepasst vorgehen müsse, seien kontraproduktive politische Handlungen zu vermeiden, denn diese würden möglicherweise die falschen, sprich autoritären Kräfte, stärken (dies spiegelt v.a. die Sorge vor einem nationalistischen backlash bei öffentlicher Menschenrechtskritik). Dahinter steht neben der wichtigen Frage, welches die deutschen politischen Interessen sind, auch die Grundsatzfrage, welche Vorstellung von einem Erfolg versprechenden Handeln die Außenpolitik in bestimmten Länderfällen hat (Wirksamkeitshypothesen). Seltener wird von der offiziellen Politik unumwunden zugegeben, dass der Anspruch auf Durchsetzung der Menschenrechte bei bestimmten Ländern einfach nicht eingehalten werden kann, z.B. bei China und Russland. Im Allgemeinen ist deutsche Politik in der Regel sehr zurückhaltend bezüglich des Einsatzes von Sanktionen, mit der Ausnahme von Entscheidungen des UN-Sicherheitsrates und auch der EU, vor allem in Fällen kleinerer afrikanischer Länder oder in Birma/Myanmar.

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Die neue Bundesregierung

Im Koalitionsvertrag vom 11. November 2005 zwischen der CDU/CSU und der SPD findet sich das allgemeine Bekenntnis zur Bedeutung der Menschenrechte in den außenpolitischen Beziehungen (Koalitionsvereinbarung 2005): Menschenrechtspolitik ist ein wichtiger Bestandteil unserer Friedens- und Sicherheitspolitik. Systematische Menschenrechtsverletzungen können auch eine Bedrohung für den Frieden und die internationale Sicherheit sein. Menschenrechte sind unteilbar. Unsere Außen- und Entwicklungspolitik wird nicht schweigen, wenn Demokratie, Freiheit, Rechtsstaatlichkeit und Minderheitenrechte in Gefahr sind (Kap. 6).

Die Beziehungen zu den Staaten in Asien, Lateinamerika und Afrika sollen auf der Grundlage gemeinsamer Werte und orientiert an Demokratie und Rechtsstaatlichkeit intensiviert werden (Kap. 4): das Projekt eines UN-Menschenrechtsrates soll vorangetrieben werden (Kap. 5). In den Kapiteln zur Innen-, Rechtsund Sozialpolitik findet sich kein Bezug zur Einhaltung der Menschenrechte, auch nicht zu einer menschenrechtlichen Ausrichtung der Wirtschafts- und Sozialpolitik, wenn man etwa an die Anforderungen aus dem UN-Pakt für wirtschaftliche, soziale und kulturellen Rechte von 1966 denkt, den Deutschland ratifiziert hat. Eine besondere Gewichtung des Themas Menschenrechte im Vergleich zum Koalitionsvertrag der Vorgängerregierung9 oder auch neue Initiativen sind nicht erkennbar. Der neue Außenminister Frank-Walter Steinmeier sagte bei seiner Amtsübernahme eine Kontinuität der deutschen Außenpolitik zu, “die das Völkerrecht achtet, sich in kluger und nachhaltiger Weise für die Menschenrechte engagiert und die sich in der Außen- und Sicherheitspolitik an einem erweiterten Sicherheitsbegriff orientiert“ (Auswärtiges Amt 2005c). In der politischen Praxis wurden in den ersten Monaten der neuen Regierung mehrfach menschenrechtliche

„Wir messen der weltweiten Durchsetzung von Menschenrechten zentrale Bedeutung zu. Internationale Friedenssicherung kann nur mit Schutz und Umsetzung von Menschenrechten erfolgreich sein. Menschenrechtliche Grundnormen sind unantastbar und dürfen unter keinen Umständen außer Kraft gesetzt werden. Um Menschenrechtsverletzungen zu verhindern und zu ahnden, setzt sich die Bundesregierung dafür ein, dass diese Thematik bei internationaler Sicherheitszusammenarbeit stärker berücksichtigt wird. Institutionell wird sie die Stärkung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte in Straßburg fordern. Die Bundesregierung wird darauf hin wirken, dass ausstehende Konventionen und Zusatzprotokolle im Menschenrechtsbereich ratifiziert sowie bestehende Vorbehalte zurückgenommen werden.“ (Koalitionsvereinbarung 2002: 75).

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Signale gesetzt, die es unter Kanzler Gerhard Schröder – obwohl dies möglich gewesen ist – nicht gegeben hat (er hatte bekanntlich den russischen Präsidenten Putin als einen „lupenreinen Demokraten“ bezeichnet, eine erstaunliche Bewertung). Bundeskanzlerin Angela Merkel sprach einige Tage vor ihrem Abflug nach Washington, D.C. im Januar 2006 davon, dass Guantánamo langfristig geschlossen werden müsste (Spiegel Online 2006a). Bei einem Besuch in Russland im Mai 2006 gab es ein Treffen Merkels mit Vertretern der Zivilgesellschaft,10 bei einem Besuch in China traf sie neben der Regierung auch einen katholischen Bischof (Spiegel Online 2006b; Steinbach 2006).11 Diese Signale wurden in den deutschen Medien, in der Politik und bei NGOs durchweg sehr positiv aufgenommen. Beim zweiten Besuch in den USA – im Mai 2006 – war ein solches Signal nicht mehr zu hören. Im Vordergrund ihres Besuches stand die Irankrise. Bisher ist nicht deutlich, ob jenseits dieser sicher sinnvollen Signale eine (neue) Menschenrechtspolitik für die genannten oder auch für weitere Länder im Sinne einer politischen Strategie entwickelt wird.

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Schlussfolgerungen und Ausblick

Der Schutz der Menschenrechte ist ein weitgehend akzeptiertes Ziel deutscher Außenpolitik, nicht nur in unterschiedlichen Bundesregierungen, sondern auch im Deutschen Bundestag, in der Zivilgesellschaft, der Wissenschaft und den Medien. Ein großer Teil relevanter Menschenrechtsabkommen der Vereinten Nationen und des Europarates wurden von Deutschland gezeichnet und ratifiziert. Einige stehen noch aus, so das erwähnte UN-Abkommen für die Rechte von Wanderarbeiter/innen und ihrer Familien12 und die revidierte Europäische Sozialcharta von 1996. Im Parlament ist meist ein fraktionsübergreifender Konsens in Menschenrechtsfragen festzustellen. Die menschenrechtspolitische Diskussion ist unterdessen auch durch eine Vielfalt von Strukturen ‚unterfüttert’, die meist eine informierte und aufmerksame Diskussion zulassen – Arbeitsstäbe in einigen

10 Human Rights Watch hatte im Vorfeld des Besuches auf eine stärkere Betonung der Menschenrechte gedrängt (Human Rights Watch 2006). 11 Außenminister Joschka Fischer hatte zu Beginn seiner Amtszeit 1999 den chinesischen Dissidenten Wei Jingsheng zu einem Gespräch empfangen. 12 Im siebten Menschenrechtsbericht der Bundesregierung heißt es: "Deutschland wird sich in den Vereinten Nationen auch weiterhin für die Stärkung des menschenrechtlichen Schutzes von Migranten einsetzen. Sie ist überzeugt, dass dieser Schutz durch die Umsetzung der grundlegenden Menschenrechtsübereinkommen umfassend gewährleistet wird" (Auswärtiges Amt 2005a: 169).

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Ressorts, der Menschenrechtsauschuss des Deutschen Bundestages, das Forum Menschenrechte mit seinen mehr als 40 Mitgliedsorganisationen, das Deutsche Institut für Menschenrechte u.v.m. Im Rückblick auf die zweite rot-grüne Bundesregierung wird man festhalten können, dass es eine Reihe von positiven Schritten besonders bei der Schaffung institutioneller Voraussetzungen für eine chancenreichere Menschenrechtspolitik gegeben hat, ebenso bei der Unterstützung des Projektes des Internationalen Strafgerichtshofs und der EU-Grundrechte-Charta, in der Entwicklungspolitik und der Förderung der internationalen UN-Menschenrechtspolitik (ähnlich Pfeil 2003: 188). Kritisch dagegen sind die mangelnden Bemühungen zur Durchsetzung der Menschenrechte als ressortübergreifende Querschnittaufgabe zu bewerten. Da es keine ressortübergreifende Leitfunktion gibt – die Federführung durch ein Ministerium, durch das Bundeskanzleramt oder einer interministeriellen Arbeitsgruppe – kann ein mainstreaming der Menschenrechte in der Politik der Bundesregierung kaum vorankommen. Dies zeigte sich zuletzt beim Nationalen Aktionsplan für Menschenrechte, bei dem das Auswärtige Amt im Wesentlichen nur für das eigene Haus einen Aktionsplan beschließen konnte; es gelang nicht, einen ressortübergreifenden nationalen Aktionsplan der Bundesregierung zu den Menschenrechten zu verabschieden, so wie dies in Norwegen und Schweden möglich war. Betrachtet man die deutsche Positionierung im multilateralen Bereich (UN, EU, Europarat u.a.) und vor allem in den bilateralen Beziehungen zu den Ländern – soweit sie öffentlich bekannt geworden sind – ist das Bild weit weniger klar: teils weil Informationen darüber fehlen, wie sich Deutschland etwa bei vertraulichen Beratungen der EU positioniert, teils weil die außenpolitischen Akteure glauben, bei bestimmten Ländern politische Rücksichten nehmen zu müssen, die zumindest die öffentliche Ansprache von Menschenrechtsverletzungen und der ihnen zu Grunde liegenden Ursachen schwierig machen. Zu problematischen Punkten gehören öffentliche Stellungnahmen zu Menschenrechtsproblemen in befreundeten Ländern – EU- und NATO-Mitgliedsstaaten mit der Ausnahme der Türkei –, das Verhältnis zur USA und das relative Gewicht und auch die Einflussmöglichkeiten in Ländern, bei denen sicherheitspolitische und/oder wirtschaftliche Interessen – zumindest zeitweilig – als von erheblichem Gewicht angesehen werden. Hierzu gehören Länder wie China, Russland, die Türkei, Indonesien und Saudi-Arabien und die besonderen Beziehungen zu Israel. An dieser Stelle ist auch an die Diskussion über den „Terrorrabatt“ zu erinnern, den man laut Außenminister Fischer nicht zu zahlen bereit sein sollte (Fischer 2002). Hier muss angesichts der Nachrichten über CIA-Flüge in Europa im November 2005 und der Einsetzung des BND-Untersuchungsausschusses des

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Bundestages abgewartet werden, in welchem Umfang Stellen der Bundesregierung und -behörden in Fällen wie Zammar (Syrien), el-Masri (Entführung nach Afghanistan) und Kurnats (türkischer Gefangener in Guantánamo, der in Bremen gelebt hat) gewusst und unterstützt haben (vgl. Amnesty international 2005; Hofmann 2005). Ein weiteres Problem besteht schließlich darin, dass bestimmte Länder, deren Kooperation (auch) westliche Länder für eine erfolgreiche Terrorismusbekämpfung benötigen, unter langjährigen strukturellen Menschenrechtsproblemen leiden; dies betrifft Staaten wie Algerien, Afghanistan, Ägypten, Irak, Jordanien, Pakistan, Saudi-Arabien u.a. (Deile 2004, Heinz/Arend 2004).

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Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik und Public Diplomacy Wilfried Grolig und Rainer Eugen Schlageter

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Einführung: Außenpolitik im Dialog

Als der US-Präsident und spätere Friedensnobelpreisträger Woodrow Wilson 1918 seinen Vierzehn-Punkte-Plan für eine friedliche Nachkriegsordnung vorlegte, stand die Abschaffung der Geheimdiplomatie an erster Stelle. Die Entwicklung der Massenmedien, aber auch die Demokratisierung vieler Gesellschaften hat mittlerweile dafür gesorgt, dass diese Forderung weitgehend erfüllt ist. Die Öffentlichkeit hat den geheimen Kabinetten seither in einem unvergleichlichen Siegeszug den Rang als maßgebliches Forum der Außenpolitik abgelaufen. In der globalen Medien- und Informationsgesellschaft wird das Handeln von Staaten schnell und direkt in der Öffentlichkeit anderer Länder wahrgenommen: Interessengruppen, Nichtregierungsorganisationen und Bürger verfolgen, wie ein Land sich in globalen Fragen entscheidet. Sie registrieren, welche Standpunkte es einnimmt, für welche Werte es steht und ob sich diese in dem konkreten außenpolitischen Handeln auch widerspiegeln. Und sie nehmen Einfluss auf die Politik ihrer Regierungen. Deutschland als ein führender Wirtschafts-, Wissenschafts- und Forschungsstandort konkurriert weltweit um zukünftige Märkte und Investitionen. Auch als traditionsreiches und innovatives Kulturland und als attraktives Tourismusziel wollen wir weltweit wahrgenommen werden. Das Erreichen der Köpfe und Herzen, um für Deutschland ein dauerhaftes Netz an Kennern, Partnern und Freunden aufzubauen, erfordert angesichts der globalen Informationsflut ein überzeugendes und gut strukturiertes Informations-, Kultur- und Bildungsangebot. Dies hat Folgen nicht nur für die Vermittlung, sondern auch für die Inhalte der Außenpolitik: Das deutsche Engagement in der Welt muss glaubhaft und überzeugend sein. Wir haben ein Interesse daran, dass die Werte, auf denen unser gesellschaftlicher Grundkonsens und unser weltweites Engagement beruhen, von der Weltöffentlichkeit verstanden werden. Die Verbreitung der grundsätzlichen Ziele unserer Außenpolitik wie Frieden, Demokratie und Menschenrechte kann

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Wilfried Grolig und Rainer Eugen Schlageter

jedoch nicht auf einer Einbahnstraße stattfinden, sondern setzt einen intensiven Dialog mit unseren Partnergesellschaften voraus. Hierfür stehen der Außenpolitik vor allem zwei Instrumente zur Verfügung, die eng miteinander verwoben sind: die Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik (AKBP) und Public Diplomacy. Beide wollen wir in diesem Artikel mit ihren Zielen und Arbeitsweisen vorstellen.

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Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik

2.1 Kultur und Außenpolitik in der Geschichte Ein Blick in die Geschichte zeigt eine lange Zeit der politischen Instrumentalisierung der Kultur durch die Politik. Dies gilt nicht nur für die Kulturpolitik im Innern, sondern um nichts weniger für die Auswärtige Kulturpolitik, die sich oft genug zu ideologischen und propagandistischen Zwecken benutzen ließ. In der Bundesrepublik Deutschland hat man sich jedoch für einen Weg entschieden, der einerseits eine Orientierung der Auswärtigen Kulturpolitik an außenpolitischen Zielen und Werten ermöglicht, andererseits aber ihrer politischen Instrumentalisierung eine klare Absage erteilt. Bundespräsident Theodor Heuss fasste dies 1951 in das Zitat: „Mit Politik kann man keine Kultur machen, aber vielleicht mit Kultur Politik“ (Heuss 1951). Wie diese Balance in der praktischen Arbeit ausgestaltet ist, soll im Folgenden dargestellt werden. Vorher allerdings werfen wir einen Blick in die Geschichte der Auswärtigen Kulturpolitik, in der oft ein völlig anderes Verständnis herrschte. Auch wenn die Bezeichnung „Auswärtige Kulturpolitik“ noch vergleichsweise jung ist,1 begann eine systematische staatliche Unterstützung deutscher kultureller, wissenschaftlicher und pädagogischer Einrichtung im Ausland der Sache nach schon vor der Reichsgründung: Seit 1859 wurde das Archäologische Institut in Rom durch den preußischen Staat finanziert, und seit 1878 förderte das von Reichskanzler Bismarck gegründete Auswärtige Amt die Deutschen Schulen im Ausland. Auch der akademische Austausch hat seine Ursprünge in der Kaiserzeit (Witte 2003: 68). Diese Aktivitäten waren ihrer Intention nach der Logik des Imperialismus verhaftet. Aus einem „nationalistischen Sendungsbewusstsein“ (Düwell 2005: 54) heraus wurden sie eingesetzt, um im Wettbewerb der imperialistischen Nationalstaaten die eigene Stärke und Überlegenheit zur Schau zu stellen.

1 Den Begriff verwendet erstmals der Wirtschaftshistoriker Karl Lamprecht in einem Schriftwechsel mit Reichskanzler Bethmann-Hollweg im Jahr 1913. Vgl. Witte (2003: 66).

Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik und Public Diplomacy

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Nach dem Ersten Weltkrieg verschob sich der Fokus der Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik auf die deutschen Minderheiten im Ausland. Für die 1920 gegründete Kulturabteilung des Auswärtigen Amts war es das wichtigste Ziel, die alten und neuen deutschen Minderheiten kulturell zu versorgen. In diese Zeit fallen auch die Gründungen der meisten der heute noch existierenden Kulturmittlerorganisationen: Deutsches Auslandsinstitut (heute: Institut für Auslandsbeziehungen) 1917, Deutscher Akademischer Austauschdienst 1927 und Goethe-Institut 1932. Auch die Alexander von Humboldt-Stiftung begann in dieser Zeit verstärkt mit der Förderung des Austauschs von Wissenschaftlern. Die Auswärtige Kulturpolitik im Nationalsozialismus folgte nur noch dem Ziel, politischen Einfluss für ihre expansionistischen Ziele zu gewinnen. Dabei wurde das Instrumentarium der Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik vollkommen gleichgeschaltet und im Laufe des Krieges immer stärker auf das besetzte Europa beschränkt. Nach dem totalen Zusammenbruch musste auch in der Auswärtigen Kulturpolitik ein Neuanfang geleistet werden: Nicht nur das ideologische Fundament der nationalsozialistischen Kulturpolitik – der völkische Gedanke – war diskreditiert. Auch das personelle Auslandsnetz war vollständig weggebrochen. Die Aufgabe der Kulturabteilung im neu gegründeten Auswärtigen Amt der jungen Bundesrepublik war damit klar: Es galt, „die Wiedereingliederung des deutschen Volkes in die internationale Gemeinschaft“ (Enquete-Kommission 1975: Ziffer 30) zu fördern. Ein erheblicher finanzieller Aufwuchs der Mittel für die Auswärtige Kulturpolitik und eine geographische Ausbreitung erstmals auf die ganze Welt wurden in der Folge ermöglicht durch den wirtschaftlichen Erfolg der Bundesrepublik und beschleunigt nicht zuletzt durch den Systemwettbewerb mit der DDR.

2.2 Die „Dritte Säule“ der Außenpolitik Wer Kultur sagt, sagt auch Verwaltung, ob er will oder nicht. (Theodor W. Adorno, 1960)

Die Federführung für das Politikfeld Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik wurde in der Bundesrepublik im Auswärtigen Amt angesiedelt. Grund dafür ist dessen Zuständigkeit für die Pflege der auswärtigen Beziehungen.2 Mit der Kon-

2

Siehe Art. 32 GG in Verbindung mit der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesregierung.

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zeption als „Dritter Säule“ der Außenpolitik (Willy Brandt) und der Einführung des „erweiterten Kulturbegriffs“ durch Ralf Dahrendorf in den 70er Jahren entwickelte sie sich dort rasch von einem „schmückenden Beiwerk“ (Arnold 1980, zit. nach Schulte 2000: 47) zu einem integralen Bestandteil der Außenpolitik. Diese Stellung wurde noch verstärkt und theoretisch unterfüttert durch die „Konzeption 2000“ (Auswärtiges Amt 2000: 16ff), die erstmals einen Beitrag der Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik auch zur Lösung außenpolitischer Probleme in einer globalisierten Welt vorsah, etwa bei der Stabilisierung in Krisenregionen. Die Auswärtige Kulturpolitik verabschiedete sich damit endgültig von der Logik des Kalten Krieges. Dass die Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik „integraler Bestandteil“ der deutschen Außenpolitik ist, meint nicht nur, dass sie mit über 100 Mitarbeitern in der Zentrale sowie Kulturreferenten an fast allen Auslandsvertretungen eine feste Aufgabe des Auswärtigen Dienstes ist und etwa ein Viertel des Haushalts des Auswärtigen Amts zur Verfügung hat. Es bedeutet vor allem, dass die Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik sich bei ihren Aktivitäten grundsätzlich an den übergeordneten Zielen der deutschen Außenpolitik orientiert. Sie dient den kultur- und bildungspolitischen Interessen Deutschlands im Ausland und kann einen Beitrag leisten zur europäischen Integration, zur Stärkung von Demokratie, Menschenrechten und zivilgesellschaftlichen Strukturen, gerade in Krisenregionen. Kulturarbeit wird damit jedoch nicht instrumentalisiert. Dieser bisweilen zu hörende Vorwurf beruht auf einem Missverständnis: Auswärtige Kulturpolitik orientiert sich in ihrem Wirken zwar an den übergreifenden außenpolitischen Zielen, andererseits kann sie diese jedoch nur erreichen, wenn sie dabei die Autonomie und den Eigenwert der Kultur ernst nimmt. Es ist vor allem die einzigartige Beschaffenheit und Leistungsfähigkeit der Kulturarbeit, die ihre Relevanz ausmacht. Sie ist gerade dort unverzichtbar, wo andere Ansätze versagen oder Nachhaltigkeit vermissen lassen.

2.3 Institutionelle Strukturen Ungeachtet der Einordnung als gleichberechtigte „Dritte Säule“ nimmt die Kultur in der Gesamtschau der auswärtigen Beziehungen eine gewisse Sonderstellung ein. Sie ist insofern ein „atypisches Politikfeld“ (Schulte 2000), als sie in ihrer Konzeption als zwischengesellschaftlicher, bisweilen explizit regierungsferner Austausch schlechterdings nicht als rein hoheitliche Staatsaufgabe vorstellbar ist. Das Auswärtige Amt ist in der Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik deshalb

Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik und Public Diplomacy

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zwar Koordinator und personell wie finanziell stärkster Akteur, aber bei weitem kein Monopolist (Sautter 2005: 179ff). Das bedeutet, dass neben dem Auswärtigen Amt und einigen anderen Bundesministerien3 auch die Länder und Gemeinden im Rahmen ihrer Kulturhoheit in der Auswärtigen Kulturpolitik aktiv sind. Tabelle 1:

Mittlerorganisationen der Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik

Organisation

Aufgaben und Merkmale

Goethe-Institut e.V., München

− Vermittlung deutscher Sprache und Kultur − Weltweite Präsenz mit 128 Auslandsinstituten (incl. Außenstellen) in 77 Ländern − Förderung durch das Auswärtige Amt: rund 166 Mio. Euro (2006) − Internet: www.goethe.de

Deutscher Akademischer Austauschdienst e.V., Bonn

− Seit 1950 Förderung von 620.000 ausländischen Studierenden und Wissenschaftlern − Weltweite Präsenz: 14 Außenstellen, 46 Infozentren und 414 DAAD-Lektorate − Förderung durch das Auswärtige Amt: rund 120 Mio. Euro (2006) − Internet: www.daad.de

Alexander von HumboldtStiftung, Bonn

− Seit 1953 Förderung von 22.000 Forscher/innen, davon 40 spätere Nobelpreisträger − Förderung durch das Auswärtige Amt: rund 34 Mio. Euro (2006) − Internet: www.humboldt-foundation.de

Institut für Auslandsbeziehungen e.V., Stuttgart

− Kunstaustausch, Informations- und Dialogveranstaltungen, Dienstleister der AKBP − Förderung durch das Auswärtige Amt: rund 8 Mio. Euro (2006) − Internet: www.ifa.de

Zentralstelle für das Auslandswesen im Bundesverwaltungsamt, Köln

− Betreuung und Unterstützung der 117 Deutschen Auslandsschulen und weiterer geförderter Schulen sowie Entsendung von Fachberatern unter Fachaufsicht des Auswärtigen Amts − Förderung durch das Auswärtige Amt: rund 182 Mio. Euro (2006)

3 Vor allem das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF), der Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien, das Bundesministerium des Innern (BMI) und das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ).

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Um der häufig als prekär wahrgenommenen Beziehung von Kultur und staatlicher Einflussnahme Rechnung zu tragen, wurde aber vor allem der so genannte „Trägerpluralismus“ (Schulte 2000: 42ff) eingerichtet. Durch den Einsatz von Kulturmittlerorganisationen, die in ihrer Programmgestaltung weitgehend frei sind (siehe Tabelle 1), erreicht das Auswärtige Amt, dass die Auswärtige Kulturund Bildungspolitik keine Instrumentalisierung von Kunst, Kultur und Bildung für politische Zwecke ist, sondern dass ein pluralistisches Bild Deutschlands, seiner Kultur und Gesellschaft widergespiegelt wird. Nur durch die Wahrung ihrer Autonomie und ihres unbestrittenen Eigenwerts können die Angebote der Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik ihren Mehrwert zugunsten der wertorientierten deutschen Außenpolitik entfalten.

2.4 Kernbereiche 2.4.1

Programmarbeit und deutsche Sprache

Den Kernbereich der Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik bildet traditionell die Förderung der deutschen Sprache und Kultur im Ausland. Es entspricht dem Selbstverständnis Deutschlands, sich durch die Darstellung der Vielfalt und hohen Qualität des künstlerischen Schaffens in Deutschland als traditionsreiche Kulturnation, aber auch als modernes kreatives Zentrum zu präsentieren, das aktuelle künstlerische Tendenzen in Europa und der Welt mit beeinflusst. Die deutsche Sprache wird vor allem durch Sprachkurse und den Einsatz von Lehrern an deutschen Schulen im Ausland sowie an ausländischen Schulen gefördert. In den letzten Jahren hat sich darüber hinaus auch die Arbeit von entsandten Fachberatern für den Deutschunterricht und die Einflussnahme auf die Fremdsprachenpolitik der Gastländer als zukunftsweisendes Instrument der Deutschförderung erwiesen. Wichtig ist dabei die Erkenntnis, dass die Akteure in diesem Bereich verstärkt mit anderen europäischen Partnern auf Mehrsprachigkeitskonzepte hinarbeiten sollten, um neben dem Englischen auch andere Sprachen in den Lehrplänen zu verankern. Den weitaus größten Anteil an der Umsetzung der Sprach- und kulturellen Programmarbeit haben (mit rund 85% der Mittel) die Kulturmittlerorganisationen, allen voran das Goethe-Institut. In Abstimmung mit dem Auswärtigen Amt koordiniert es die Programme in seinen mittlerweile 128 Auslandsinstituten. Die Programmarbeit umfasst aber längst nicht mehr nur eine einseitige Verbreitung deutscher Kultur im Ausland. Zu einem Kulturdialog, der diesen Namen verdient, gehört die Kommunikation auf gleicher Augenhöhe, weshalb mit dem Konzept

Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik und Public Diplomacy

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der Kultur als „Zweibahnstraße“ auch die Kulturen aus Entwicklungs- und Schwellenländern dabei unterstützt werden, sich in Deutschland zu präsentieren. Diesem Zweck dient nicht zuletzt das Berliner „Haus der Kulturen der Welt“.

2.4.2

Akademischer Austausch

Im Zeitalter der Globalisierung steigt die Bedeutung des Faktors Bildung, besonders für die wirtschaftliche Zukunftsfähigkeit der Gesellschaften. Deshalb wachsen auch die Bemühungen der Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik, den Bildungsstandort Deutschland durch eine aktive Politik des akademischen Austauschs und der Werbung für den Hochschulstandort Deutschland zu stärken. Dies korrespondiert mit der fortschreitenden Internationalisierung der deutschen Hochschulen, etwa im Rahmen des Bologna-Prozesses, der die Bildung eines gemeinsamen europäischen Hochschulraumes vorsieht, z.B. durch die Einführung vergleichbarer Studienabschlüsse. Die größte Mittlerorganisation in diesem Bereich ist der Deutsche Akademische Austauschdienst (DAAD), der als Zusammenschluss der deutschen Hochschulen jährlich fast 30.000 ausländischen Studenten und Jungwissenschaftlern ein Studium in Deutschland ermöglicht. Die Suche nach internationalen Spitzenforschern, die für einen Forschungsaufenthalt in Deutschland zu gewinnen sind, ist Aufgabe der Alexander von Humboldt-Stiftung. Dass hier die richtige Auswahl getroffen wurde, zeigt ein Blick auf ihre Alumni: Unter diesen finden sich 40 Nobelpreisträger – fünf alleine im Jahr 2005.

2.4.3

Deutsche Auslandsschulen

Die Deutschen Auslandsschulen sind eines der traditionsreichsten und nachhaltigsten Instrumente der Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik. Das weltweite Netz von 117 Schulen erreicht jährlich rund 72.000 Schüler. Zu diesen zählen längst nicht mehr nur die Kinder deutscher Auswanderer, Geschäftsleute oder Diplomaten. Mehr als drei Viertel von ihnen sind nicht-deutscher Nationalität und werden an den Schulen durch den Unterricht in deutscher Sprache und den Kontakt mit ca. 1.170 entsandten Lehrern nachhaltig an Deutschland, seine Kultur und Gesellschaft herangeführt. Über Alumni-Vereine wird verstärkt versucht, die entstandenen Bindungen dauerhaft aufrechtzuerhalten und in den bilateralen Beziehungen nutzbar zu machen (Lauer 2006: 4).

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Das Auslandsschulwesen ist eine Gemeinschaftsaufgabe von Bund und Ländern: Die vermittelten deutschen Lehrkräfte kommen überwiegend aus den Schuldiensten der Länder, auch für die Anerkennung der Abschlüsse sind die Länder zuständig. Das Auswärtige Amt hingegen führt die administrative und konzeptionelle Fachaufsicht über die Zentralstelle für das Auslandsschulwesen im Bundesverwaltungsamt, welche die Schulen finanziell, personell und pädagogisch betreut, das heißt u.a. die Vorbereitung und Fortbildung der Lehrer verantwortet. Ein Bund-Länder-Ausschuss koordiniert die Zuständigkeiten und trifft die Entscheidungen von grundsätzlicher Bedeutung in diesem föderalen Gemeinschaftsprojekt.

3

Public Diplomacy

3.1 Grundlagen Die Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik verfolgt neben ihren kultur- und bildungspolitischen Zielen immer auch die Absicht, Sympathie und Verständnis für ein modernes und weltoffenes Deutschland zu wecken. Sie wirkt damit komplementär zur Public Diplomacy, der politikbegleitenden Öffentlichkeitsarbeit im Ausland, die von der Abteilung Kommunikation, Öffentlichkeitsarbeit und Medien im Auswärtigen Amt für die Bundesregierung gesteuert wird. Public Diplomacy informiert über deutsche Außenpolitik, erklärt Entscheidungen und wirbt für Unterstützung. Darüber hinaus vermittelt sie Deutschland in allen seinen Facetten, also auch als Wirtschafts-, Wissenschafts- und Studienstandort, Kulturnation und Land mit Lebensqualität. Ausländische Investoren, hoch qualifizierte Arbeitskräfte, Wissenschaftler, Studenten und kreative Köpfe orientieren sich nicht nur an harten ökonomischen Fakten, sondern auch an Bereichen wie modernes Leben, Freizeit- und Kulturangebot, Sicherheit der Familie, Bildungsmöglichkeiten der Kinder. Ziel ist deshalb, Deutschland breit und möglichst ganzheitlich im Bewusstsein der Weltöffentlichkeit zu positionieren. Gutes Ansehen gibt Deutschland politisch wie ökonomisch Anziehungskraft und Gestaltungsmöglichkeiten. Hierbei gilt: Für Deutschland werben bedeutet Stärken unterstreichen, ohne zu übertreiben oder falsche Tatsachen vorzuspiegeln. Denn Public Diplomacy ist langfristig nur erfolgreich, wenn sie Glaubwürdigkeit besitzt. Moderne Public Diplomacy geht über die einbahnstraßenartige Vermittlung von Informationen hinaus und steht auch für Dialog und Diskussion. Dabei arbeitet sie eng mit nichtstaatlichen Partnern zusammen. Neben Interesse und Neugier will sie dauerhafte Bindungen zu Deutschland aufbauen und Verständ-

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nis für unsere gesellschaftlichen Wertvorstellungen wecken. Primäre Zielgruppen sind Entscheidungsträger und Multiplikatoren, insbesondere Journalisten. Ihnen bietet das Auswärtige Amt in Zusammenarbeit mit unabhängigen Trägern je nach Herkunftsland bzw. -region maßgeschneiderte Workshops, Seminare und bilaterale Expertengespräche mit deutschen Kollegen zu aktuellen Themen an. Für Nachwuchsjournalisten werden Austauschprogramme, Fortbildungsaufenthalte und Hospitationen in deutschen Redaktionen durchgeführt. Zielgruppen deutscher Public Diplomacy sind aber auch unmittelbar die interessierten Öffentlichkeiten im Ausland. Umfragen zeigen einen klaren Trend zu elektronischen Medien für die Informationsgewinnung. Das Internet ist das am schnellsten wachsende Medium und nach dem Fernsehen die wichtigste Informationsquelle weltweit. Beiden Medien kommt deshalb eine überragende Bedeutung im Rahmen einer aktiven Public Diplomacy zu.

3.2 Instrumente 3.2.1

Informationsangebote im Internet

Das Auswärtige Amt hat sich frühzeitig für eine breite Nutzung der OnlineMedien entschieden und baut sein Angebot systematisch aus. Die deutsche Version der viersprachigen Website des Auswärtigen Amts unterrichtet die deutsche Öffentlichkeit über die Außenpolitik der Bundesregierung und die Arbeit des Bundesaußenministers. In den fremdsprachigen Versionen ist sie internationales Eingangsportal für Informationen über Deutschland. Von den über 200 deutschen Auslandsvertretungen weltweit verfügen im Jahr 2006 fast 180 über eigene Websites. Sie erreichen in über 40 Sprachen – von Arabisch bis Vietnamesisch – direkt die Öffentlichkeiten ihres Gastlandes und bieten fortlaufend aktualisierte Informationen über die Arbeit der Vertretung, die deutsche Außenpolitik, den Wirtschaftsstandort Deutschland, kulturelle Themen und bilaterale Anknüpfungspunkte. Die deutschsprachigen Websites der Auslandsvertretungen konzentrieren sich hingegen stärker auf Serviceangebote für Deutsche im Gastland. Zielgruppe der englisch- und deutschsprachigen Website www.younggermany.de sind die 20- bis 30-Jährigen weltweit und die Führungskräfte von morgen, die durch jugendlicheres Design, eine der Zielgruppe angepasste Sprache sowie ausgewählte Themensegmente angesprochen werden. Das Auswärtige Amt bricht dabei bewusst mit dem Bild einer Behördenwebsite, ohne seine Urheberschaft zu verleugnen.

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Wilfried Grolig und Rainer Eugen Schlageter

Die Möglichkeiten, die das Internet für Public Diplomacy bietet, sind noch längst nicht ausgeschöpft. Das Auswärtige Amt erprobt themenbezogene OnlineAngebote, wie anlässlich der Weltmeisterschaft 2006 eine neunsprachige Fußballwebsite oder auch bilaterale Websites mit ausgewählten Partnerländern. In Zukunft werden weitere Formate hinzukommen, denn gerade im Online-Bereich müssen wir uns an aktuellen Entwicklungen orientieren und auch selbst neue Trends setzen: Deutschland ist Hochtechnologieland – und das wollen wir durch konkretes Handeln belegen.

3.2.2

Crossmediales und multilinguales Publizieren

Für einen nachhaltigen, intensiven und emotionalen Kommunikationskontakt – vor allem mit gesellschaftlichen Führungskräften weltweit – sind attraktive und mehrsprachige Printprodukte weiterhin unentbehrlich. Durch das Internet können aber Anbieter aus Print, Hörfunk und Fernsehen ihr Angebot erweitern. Die Auslandszeitschrift „Deutschland“ und das Handbuch „Tatsachen über Deutschland“ wurden deshalb zu crossmedialen Informations- und Serviceplattformen ausgebaut. Die Auslandszeitschrift „Deutschland“ greift als Magazin für Politik, Kultur und Wirtschaft journalistisch aufbereitete aktuelle Themen der deutschen Gesellschaft auf. Regionalteile thematisieren in den verschiedenen Sprachfassungen die Beziehungen zu der jeweiligen Region bzw. Sprachraum. Für Journalisten kleinerer Medien, die keine Korrespondenten nach Deutschland entsenden, bietet die Auslandszeitschrift „Deutschland“ darüber hinaus einen kostenlosen Artikelund Bilderdienst an. Das Handbuch „Tatsachen über Deutschland“ vermittelt umfassende Basisinformationen zu allen Bereichen des modernen Lebens in Deutschland – von der Wirtschaft und Wissenschaft bis zu Kultur, Lebensart, Mode und Urlaub in Deutschland. Erläuterungen zum staatlichen Aufbau und zur deutschen Geschichte sowie Außenpolitik runden das Bild ab. Beide Publikationen sprechen vor allem auch jüngere Zielgruppen an und werden in über 200 Ländern von einem Millionen-Publikum genutzt. Das Autorenprinzip fördert nicht nur die Verständlichkeit, sondern vor allem auch die Glaubwürdigkeit.

3.2.3

Deutsche Welle

Auslandsfernsehen hat vor dem Hintergrund des sich rasant entwickelnden globalen Satellitenfernsehens international stark an Gewicht gewonnen. Das Fern-

Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik und Public Diplomacy

557

sehprogramm der Deutsche Welle (DW-TV) ist von hoher Bedeutung, um ein modernes und differenziertes Deutschlandbild im Ausland zu vermitteln – und damit bei Wahrung der redaktionellen Unabhängigkeit ein wichtiger Partner deutscher Medien- und Öffentlichkeitsarbeit weltweit. Gleichzeitig erwächst den etablierten TV-Auslandssendern wie DW-TV, BBC World, EuroNews in Europa und anderen Regionen, besonders im arabischen Raum, Konkurrenz. Dies stellt auch DW-TV vor Herausforderungen, auf die – auf der Grundlage des vorhandenen Basisbudgets – flexibel reagiert werden muss. Das Auswärtige Amt hat ein starkes Interesse an einer weltweit verbesserten Positionierung von DW-TV und greift dies durch intensivierte Kooperation auf. Beispiele sind die durch das Auswärtige Amt finanzierte Verstärkung des arabischen Fernsehprogramms der Deutschen Welle oder die von der DW-Akademie geleistete Ausbildungs- und Ausstattungshilfe zum Aufbau der internationalen Nachrichtenredaktion beim afghanischen Fernsehen (RTA) in Kabul. Für 2009 ist die Eröffnung weiterer fremdsprachiger Programmfenster geplant. Im Hörfunk leitet die Deutsche Welle seit 2006 einen Paradigmenwechsel ein, wozu auch ein integrierter mehrsprachiger Auftritt auf einer Frequenz (analog/digital) gehört.

3.2.4

Besucherprogramm

Unsere Auslandsvertretungen laden jährlich weltweit über 1.000 Multiplikatoren aus Medien, Politik, Wirtschaft und Kultur nach Deutschland ein. Die meisten Teilnehmer kommen aus Asien, gefolgt von Ländern in der Europäischen Union und Süd- und Osteuropas. Die Aufenthalte und der direkte Austausch mit deutschen Entscheidungsträgern und Experten vermitteln ein persönliches Bild Deutschlands, das Klischees und Stereotype aufbricht. Einzel- und Gruppenreisen, Hospitationen, Film-Drehreisen sowie Themenreisen werden vom Auswärtigen Amt in Zusammenarbeit mit den Auslandsvertretungen, Goethe Instituten sowie anderen Mittlern vorbereitet und realisiert. Konkrete Schwerpunkte nach der Fußballweltmeisterschaft für 2007 sind die deutsche EU- und G8-Ratspräsidentschaft. Gleichzeitig geben Reisen zu Themen wie Deutschland als Land der Innovationen, als Wirtschafts-, Studien- und Medienstandort, Umweltschutz und Medienkunst breiter angelegte Einblicke. Für den Aufbau von langfristigen Bindungen zu Deutschland ist das Besucherprogramm eines der wirksamsten Instrumente der Public Diplomacy. Es verhält sich komplementär zum Gästeprogramm des Bundestages, dessen Zielgruppen vorrangig Parlamentarier, Ausschuss- und Parteivorsitzende, Regierungsvertreter, Oppositionspolitiker und Vertreter wichtiger Verbände sind. Bei beiden

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Wilfried Grolig und Rainer Eugen Schlageter

Programmen wird die Dauerhaftigkeit der Bindung zu Deutschland durch die sog. ‚Nachbetreuung’ durch die deutschen Auslandsvertretungen gefördert. Tabelle 2 veranschaulicht noch einmal den Einsatz einiger Instrumente für das Jahr 2005. Tabelle 2:

Public Diplomacy 2005 in Beispielen

Ziele

Instrumente

Interesse und Neugierde hervorrufen

− www.socceringermany.info warb bei Fußballfans für Deutschland in neun Sprachen anlässlich der Fußballweltmeisterschaft − gemeinsam mit 23 Partnerorganisationen präsentiert www.young-germany.de den 20- bis 30-Jährigen (und Führungskräften von morgen) Deutschland − weltweit einsetzbarer Imagefilm über Deutschland in 10 Sprachen

Informieren und Sympathien wecken

− 16 Mio. Seitenzugriffe monatlich auf die Website des Auswärtigen Amts www.diplo.de in vier Sprachen − weltweit 175 Websites der Auslandsvertretungen in 43 Sprachen − Handbuch „Tatsachen über Deutschland“, Auflage 415.000 in 14 Sprachen (auch online) − Zweimonats-„Magazin Deutschland“ – Forum für Politik, Kultur, Wirtschaft, Auflage 400.000 in 11 Sprachen (auch online)

Durch Dialog Verständnis und Verständigung fördern

− Fokus USA: 54 Journalisten und andere Multiplikatoren aus den USA zu Seminaren, Austauschprogrammen und Konferenzen in Deutschland − Fokus Mediendialoge Nah- und Mittelost: Meinungs- und Erfahrungsaustausch von knapp 100 Journalisten/Medienexperten − Förderung unabhängiger Medien: 85 Projekte in Ost- und Südosteuropa, Kaukasus und Zentralasien

Kennen lernen und Kontakte aufbauen

− Besucherprogramme: über 1.000 ausländische Journalisten und andere Multiplikatoren lernten Deutschland kennen − Besucherzentrum des Auswärtigen Amts: über 30.000 Personen pro Jahr

Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik und Public Diplomacy

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3.3 Maßgeschneiderte Public Diplomacy Erfolgreiche und nachhaltige Public Diplomacy berücksichtigt regionale und länderspezifische Besonderheiten und nutzt bilaterale Anknüpfungspunkte. Sprach- und regionalspezifische Informationsvermittlung wird deshalb verstärkt angewendet durch die Einrichtung von Informationszentren vor Ort. Seit mehreren Jahren etabliert sind das German Information Center in Washington, D.C. und das Centre d'Information et de Documentation de l’Ambassade d'Allemagne (CIDAL) in Paris. 2005 trat das unter dem Dach der Deutschen Botschaft in Kairo eingerichtete German Information Center Cairo als regionales Informationszentrum für die arabische Welt für die arabischsprachige Welt hinzu. 2006 wurde mit dem Aufbau der Informationszentren in Peking und Mexiko für die chinesisch- bzw. spanischsprachige Welt begonnen, für Afrika, die Lusophonie und Indien laufen die Vorbereitungen. Hauptzielgruppen sind die Medien, politische und gesellschaftliche Multiplikatoren, Studenten und junge Menschen, denen sie aktuelle Informationen über Deutschland und deutsches Engagement in der Region in den jeweiligen Landessprachen zur Verfügung stellen. Dabei soll das Informationsangebot auf den Gebieten von Politik, Wirtschaft, Kultur, Bildung, Sport, modernem Leben und Jugendthemen in Breite und Tiefe weit über das hinausgehen, was üblicherweise auf den Webseiten unserer Auslandsvertretungen angeboten werden kann. Eine entscheidende Rolle für maßgeschneiderte Public Diplomacy im Gastland spielen die deutschen Auslandsvertretungen zusammen mit Mittlern und Partnern, indem sie Deutschland den Menschen nahe bringen. Sie sind es, die Deutschland den Menschen nahe bringen. Der Kreativität vor Ort sind hier kaum Grenzen gesetzt: ein medienwirksames Treffen der deutschen und englischen Fußballspieler des legendären Spiels bei der Weltmeisterschaft 1966 in der Residenz des deutschen Botschafters in London, ein Tag der Offenen Tür in Kabul oder Deutsche Wochen und German Wine and Food Festivals, wie sie von vielen Vertretungen zusammen mit Partnern organisiert werden. Die Beispiele USA, Russland und Großbritannien zeigen nachfolgend, vor welchen Herausforderungen Public Diplomacy in einzelnen Ländern steht. Bei aller Unterschiedlichkeit ist diesen wie einer Reihe anderer Länder gemeinsam, dass das Deutschlandbild zwar grundsätzlich positiv, jedoch veraltet ist. Gesellschaftliche, politische und kulturelle Entwicklungen der letzten Jahrzehnte sind vielfach unbekannt und gerade bei der jüngeren Generation lassen die Kenntnisse über und damit einhergehend Sympathien für Deutschland nach.

560 3.3.1

Wilfried Grolig und Rainer Eugen Schlageter

USA

In den USA stellt die stark ausgeprägte Mediengesellschaft Public Diplomacy vor besondere Herausforderungen. Das Ansehen Deutschlands wird stark von der Berichterstattung und Kommentierung amerikanischer Medien über Themen, die zwischen Deutschland und den USA strittig sind, beeinflusst. Die ‚veröffentlichte Meinung’ wird leicht zur ‚öffentlichen Meinung’, da in der Bevölkerung Kenntnisse über sowie persönliche Beziehungen zu Deutschland nachgelassen haben. Ein ‚zusammenhängendes’ Deutschlandbild existiert in der Öffentlichkeit weitgehend nur noch in Form tradierter Klischeevorstellungen, die oft zu Missverständnissen führen (‚Illusion der Vertrautheit’). Angesichts des Überangebots an Informationen wird andererseits Aufmerksamkeit nur erzielt, wenn aus amerikanischer Perspektive ein hoher Nachrichtenwert damit verbunden ist. Hierzu gehören in einer medial geprägten Gesellschaft ungewöhnliche Maßnahmen und Events: Deutschland als ‚sense-sational experience’ an publikumswirksamen Orten wie der Grand Central Station in New York mit überdimensionalen Bildern sichtbar und mit kulinarischen Spezialitäten schmackhaft machen, oder ein Botschafter, der Passagieren in einem Freundschaftsbus Deutschland persönlich näher bringt. Unabdingbar sind aber auch langfristig angelegte Projekte wie die Förderung von Journalistenaustauschprogrammen unabhängiger Träger oder Unterstützung des Transatlantic Outreach Program, das Sozialkundelehrern Fortbildung und Unterrichtsmaterialien in deutscher Geschichte und Landeskunde zur Verfügung stellt.

3.3.2

Vereinigtes Königreich

Deutschland steht nach den USA an zweiter Stelle der Berichterstattung britischer Medien über das Ausland. Teile der britischen Medien vermitteln auch heute noch ein Deutschlandbild, das von Stereotypen und Reminiszenzen an den 2. Weltkrieg geprägt ist. Ob und inwieweit die positive Akzente setzende Berichterstattung zu Deutschland während der Fußball-WM 2006 einen langfristigen Wendepunkt darstellt, bleibt abzuwarten. Meinungsumfragen ergeben zwar gute Sympathiewerte für Deutschland im Vergleich zu anderen Ländern, aber gerade Jugendliche haben kaum Kenntnisse über das moderne Deutschland. Projekte wie eine jugendspezifische Sonderausgabe des Deutschland-Magazins, Unterstützung für die „Jung Königswinter Konferenz“ der Deutsch-Britischen Gesellschaft und den deutsch-britischen Journalistenaustausch, Stereotypen aufgreifende Essaywettbewerbe und Informationsreisen für Geschichtslehrer mit dem Ziel, sie mit dem aktuellen Deutschland vertraut zu machen, sollen dies ändern.

Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik und Public Diplomacy

3.3.3

561

Russland

In der russischen Öffentlichkeit genießt Deutschland trotz der schwierigen gemeinsamen Geschichte im 20. Jahrhundert große Sympathien, aber auch hier sind die Kenntnisse über Deutschland ‚angestaubt’ und lassen gerade bei Jugendlichen stark nach. Ähnlich wie in den USA wollen wir die Öffentlichkeit für Themen jenseits der eigenen Landesgrenzen interessieren und auch Menschen außerhalb der Metropolen erreichen. Das „Jahr der deutschen Kultur in Russland“ 2004 konzentrierte sich dementsprechend besonders auf die junge Generation und zeigte in 25 Regionen das moderne Deutschland. Das 2006 eingerichtete russischsprachige Kalenderportal www.po-nemezki.ru zu Veranstaltungen mit deutsch-russischem Bezug verstetigt diesen Ansatz. Ein Schlüsselinstrument zur öffentlichkeitswirksamen Förderung des zivilgesellschaftlichen Meinungsaustausches beider Länder ist der Petersburger Dialog, der seit 2001 einmal jährlich abwechselnd in Deutschland und Russland stattfindet und von deutscher und russischer Seite jeweils etwa 60 Vertreter des öffentlichen Lebens und junge Eliten aus allen gesellschaftlichen Bereichen zusammenbringt. Eine Reihe von Maßnahmen konzentriert sich auf russische Medienvertreter. Ein Ziel ist es, ein Netzwerk junger, an Deutschland interessierter Journalistinnen und Journalisten aufzubauen. Die Bundesregierung fördert deshalb ihre Teilnahme an Fortbildungsprogrammen in Deutschland. Sie können so gleichzeitig Deutschland erleben und sich journalistisches Handwerk aneignen. Im Sinne einer nachhaltigen Öffentlichkeitsarbeit veranstaltet das Deutsch-Russische Forum mit Unterstützung der Bundesregierung seit 2003 jährlich ein Medienforum in Russland für die Alumni der Fortbildungsprogramme.

3.4 Öffentlichkeitsarbeit im Inland Auch im Inland will Außenpolitik kommuniziert sein. Hier liegt der Schwerpunkt darin, den Menschen in Deutschland zu erläutern, was das Auswärtige Amt für sie im eigenen Land und in der Welt tut. Dazu gehören die Leistungen, die von den deutschen Auslandsvertretungen erbracht werden, um in Not geratenen Deutschen zu helfen. Aber auch aktuelle politische Themen, insbesondere aus der Europapolitik, werden aufgegriffen. Der Besucherdienst des Auswärtigen Amts erläutert jährlich über 30.000 Bürgern mit Gesprächsrunden außenpolitisches und konsularisches Handeln und am Tag der offenen Tür können Besucher eigene Einblicke in die Aufgaben des Auswärtigen Amts gewinnen.

562 4

Wilfried Grolig und Rainer Eugen Schlageter

Gemeinsame Herausforderungen von AKBP und Public Diplomacy

4.1 Wachstumsregionen Asiens Die Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik wie auch Public Diplomacy haben ein gemeinsames Ziel: Durch die Einwirkung vor allem auf die Zivilgesellschaften der Partnerländer soll den Interessen Deutschlands, seiner Gesellschaft, seiner Bürger und seiner Wirtschaft gedient werden. Dabei gibt es historisch gewachsene Schwerpunkte, die von einem besonders intensiven und erfolgreichen Engagement in der Vergangenheit zeugen. Die große Dichte etwa von Goethe-Instituten in Westeuropa oder Deutschen Schulen in Lateinamerika belegt die besonders intensiven Beziehungen, die sich aus den spezifischen Umständen der Nachkriegszeit bzw. der kulturellen Versorgung von Gesellschaften mit einem hohen Anteil deutscher Einwanderer ergeben. Sowohl wirtschaftlich als auch politisch ist die Welt jedoch in Bewegung. Dies macht fortlaufend eine zielgerichtete Anpassung der zur Verfügung stehenden Instrumente an neue Herausforderungen nötig. Ein besonderer Schwerpunkt sind dabei die aufstrebenden Gesellschaften Asiens. Zum Instrumentarium von Public Diplomacy gehören dort Seminare und Workshops, Hospitationen und Weiterbildungsaufenthalte in Deutschland in Zusammenarbeit mit unabhängigen Trägern und Mittlern. Diese Begegnungen sollen dazu führen, dass die Teilnehmer die Art und Weise der Berichterstattung kritisch reflektieren, gleichzeitig Deutschland kennen lernen und somit Vorurteile zugunsten einer differenzierenden Betrachtung abbauen. Die Beziehungen im gesellschaftlichen Bereich, vor allem auch in Kultur und Bildung, sind ins Zentrum des Interesses gerückt. Mit über 24.000 Studenten stellt China bereits heute mit Abstand die größte Gruppe der ausländischen Studenten in Deutschland. Hier und in anderen Staaten der Region gilt es, das große Interesse an Deutschland als Wirtschafts- und Wissenschaftsstandort sowie als Kultur- und Bildungsstandort zu nutzen, um den Beziehungen Deutschlands in der Region neue Impulse zu geben. Die neuen German Information Center in Peking und künftig in Indien sind Elemente, die dem Rechnung tragen. Ein Projekt von besonderer Bedeutung für Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik und Public Diplomacy gleichermaßen war „Deutschland in Japan“. Es hat deutlich gemacht, welches Potential entsteht, wenn alle deutschen Akteure im Ausland gemeinsam für Deutschland werben. Von April 2005 bis Frühjahr 2006 hat die japanische Öffentlichkeit mit dieser Initiative und ihren über 1.500 Veranstaltungen Deutschland als attraktiven Bildungs-, Forschungs- und Investitionsstandort, aktiven Wirtschaftspartner, aber gerade auch als Kulturland von

Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik und Public Diplomacy

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Klassik bis Avantgarde kennen lernen können. Im Bereich von Mode- und Lifestyle, Pop- und Rockmusik hat die jüngere Generation hautnah erfahren, dass Deutschland nicht ihren Klischees entspricht. Ministerien, Bundesländer, deutsche Kulturmittlerorganisationen, Forschungseinrichtungen und private Organisationen wirkten zusammen, und die Wirtschaft beteiligte sich durch eigene Projekte und als Sponsor.

4.2 Gegenseitiges Verständnis durch Wertedialog Eine weitere wichtige Herausforderung der deutschen Außenpolitik im Verbund mit unseren Partnern ist die weltweite Konfliktprävention und Krisenbewältigung. Parallel zu den politischen und militärischen Maßnahmen kann dabei auch die Einwirkung auf die Zivilgesellschaften in den betreffenden Regionen einen Beitrag leisten. Die tief greifenden wirtschaftlichen und sozialen Umbrüche, die mit dem Stichwort Globalisierung gekennzeichnet werden, scheinen weltweit ein besonderes Bedürfnis nach Selbstvergewisserung hervor zu rufen – sei es über Sprache, Ethnie, religiöse Überzeugung oder kulturelle Traditionen. Die Auseinandersetzung mit fremden Einflüssen verläuft dabei nicht immer ohne Friktionen. Sie kann auch den Nährboden bilden, auf dem Fundamentalismus, Gewalt und Konfrontation gedeihen. Solchen Tendenzen eines ‚Kampfes der Kulturen’ möglichst frühzeitig entgegenzuwirken, ist eine Aufgabe des aktiven Werte- und Kulturdialogs. Ziel ist es dabei, Menschen weltweit für Demokratie, Menschenrechte, Minderheitenschutz, Herrschaft des Rechts und nachhaltige Entwicklung zu gewinnen. Beispielhaft ist das 2002 gestartete Programm des „Europäisch-Islamischen Kulturdialogs“. Mit jährlich rund 6 Mio. Euro werden Projekte gefördert, die das gegenseitige Verständnis zwischen westlicher und islamisch geprägter Welt verbessern sollen. Dabei werden verstärkt jugendliche Zielgruppen und Frauen angesprochen, die als Adressaten von Kultur- und Bildungsprogramme bislang teilweise nicht einfach zu erreichen waren. Auch die deutsche Hilfe beim Wiederaufbau von Schulen und Universitäten in Afghanistan ist unter dieser Prämisse zu sehen. Nur wenn es – ergänzend zum militärischen und politischen Engagement – gelingt, gerade der jungen Generation Zukunftsperspektiven zu bieten, kann ein Friede dort von Dauer sein. Das Ziel, über unsere Politik zu informieren, unsere außenpolitischen Interessen zu vermitteln und um Verständnis für unsere gesellschaftlichen Wertvorstellungen zu werben, steht auch im Mittelpunkt unserer Public Diplomacy im Nahen und Mittleren Osten. Ausgehend von den vorhandenen politischen, wirt-

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Wilfried Grolig und Rainer Eugen Schlageter

schaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen ist die Unterstützung der Modernisierungsdebatte ein wesentliches Anliegen. Kerninhalte unserer Medien- und Öffentlichkeitsarbeit sind das partnerschaftliche Engagement der EU und Deutschlands in der Region und unser Verhältnis zu Israel. Da in der arabischen Welt die Situation der in Deutschland und Europa lebenden Muslime aufmerksam verfolgt wird, ist die Vermittlung der Integrationsdiskussion in Deutschland, verbunden mit Fragen der Menschenrechte, unserer Verfassungs- und Rechtsordnung, der Verbürgung der Religionsfreiheit und der Integration hier lebender Minderheiten ein thematischer Schwerpunkt. Wir können in unserer Public Diplomacy in der Region des Nahen und Mittleren Ostens und des Maghreb auf großem Interesse und einem weitgehend positiven Deutschlandbild aufbauen. Breitere und differenzierte Kenntnisse des Deutschlands von heute sind hingegen eher selten. Um diese Lücke zu schließen in einer Region, in der Fremdsprachenkenntnisse häufig auf Eliten beschränkt sind, setzt sich das Auswärtige Amt in den letzten Jahren für einen Ausbau des Informationsangebots in arabischer Sprache ein: Das German Information Center Cairo bietet auf seiner Website landessprachige Informationen über Deutschland und Europa für die gesamte arabische Welt an. Mit Unterstützung des Auswärtigen Amts sendet ferner DW-TV seit Februar 2005 zweimal täglich für 30 Minuten Nachrichtensendungen in arabischer Sprache mit Moderatoren aus arabischen Ländern und einer verstärkten Berichterstattung aus der Region. Dies ergänzt die bereits seit 2002 ausgestrahlten, arabisch untertitelten bzw. synchronisierten Features und Magazine zu einem dreistündigen Programm. Neben diesen Informationsangeboten bleibt der persönliche Meinungsaustausch für ein besseres gegenseitiges Verständnis entscheidend. Deshalb veranstaltet das Auswärtige Amt bereits seit 1997 Mediendialoge zwischen deutschen und arabischen Journalisten und Medienexperten. Seit 2001 wird dieser Mediendialog auch mit dem Iran geführt. Ziel ist die Förderung eines gleichberechtigten und professionellen Meinungs- und Erfahrungsaustausches zu medien-, gesellschafts- und außenpolitischen Themen sowie die Vernetzung deutscher sowie arabischer und iranischer Journalisten und Redaktionen. Der ‚rote Faden’ ist dabei das Bemühen, die Grundwerte einer pluralistischen, freiheitlichen Gesellschaft gerade auch gegenüber Journalisten aus häufig autoritären oder semiautoritären Ländern zu verdeutlichen und für sie zu werben.

Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik und Public Diplomacy

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4.3 Europäische Integration Auch die europäische Integration, vor allem in den ersten Nachkriegsjahren, hatte friedenspolitische Gründe. Durch ein dauerhaftes Zusammenwachsen der europäischen Völkerfamilie sollten Kriege unmöglich gemacht werden. Dies ist bislang in einer beispiellosen Erfolgsgeschichte geglückt, doch mittlerweile sehen viele Europäer den europäischen Gedanken wieder mit größerer Skepsis. Das Stocken des europäischen Verfassungsprozesses nach den gescheiterten Referenden in Frankreich und den Niederlanden ist ein Weckruf für Europa insgesamt: Es gilt deshalb, die Identifikation der Bürger der Mitgliedsländer der Europäischen Union mit dem europäischen Gedanken und die kulturelle Dimension der europäischen Integration wieder stärker ins Blickfeld zu heben. Das Auswärtige Amt hat sich daher mit seiner Public Diplomacy und der Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik zur Aufgabe gemacht, den Bevölkerungen in Deutschland und Europa den großen politischen und wirtschaftlichen Mehrwert der Europäischen Union zu vermitteln. Sie stärkt dabei einerseits die kulturelle Vielfalt Europas, will aber gleichzeitig auch die Gemeinsamkeiten aller Europäer bewusst machen und fortentwickeln. Nach zahlreichen bilateralen Austauschprojekten – etwa im Rahmen des Deutsch-Polnischen Jahres 2005/2006 – ist dies auch der Leitgedanke der Informations- und Kulturveranstaltungen im Rahmen der EU-Präsidentschaft, die Deutschland am 1. Januar 2007 für sechs Monate übernimmt. Ziel ist dabei nicht nur, für Deutschland als treibende Kraft der europäischen Integration zu werben, sondern auch die Europäische Idee z.B. mit Mitteln der Kultur sinnlich erfahrbar zu machen. In den Zeitraum der deutschen Präsidentschaft fällt auch das 50-jährige Jubiläum der Unterzeichnung der Römischen Verträge, also der Geburtsstunde der Europäischen Union. Beide Ereignisse werden zu einer erhöhten Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit für europapolitische Themen führen. Die Bundesregierung will diese Aufmerksamkeit auch dafür nutzen, im Rahmen der Öffentlichkeitspolitik im Inland in einen Dialog mit den Bürgern zu treten, die Politik der europäischen Integration zu erläutern und ihre Europapolitik zu kommunizieren.

5

Fazit

Die Herausforderungen, denen sich die deutsche Außenpolitik stellen muss, zeigen, dass die Zivilgesellschaften eine immer wichtigere Rolle bei der Gestaltung der internationalen Beziehungen einnehmen. Ohne dass die Regierungen notwendigerweise an Bedeutung verlieren, ist es vielmehr vor allem ein „Struk-

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Wilfried Grolig und Rainer Eugen Schlageter

turwandel der Öffentlichkeit“ (Habermas 1962), der es nötig macht, mit den außenpolitischen Instrumenten nicht mehr nur die Regierungen, sondern auch und vor allem die Köpfe und Herzen der Menschen zu erreichen. Den Politikbereichen der Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik sowie der ins Ausland gerichtete Medien- und Öffentlichkeitsarbeit kommt hierbei bereits jetzt eine herausragende Rolle zu. Alle Indizien weisen darauf hin, dass diese Tendenzen sich in der Zukunft sogar noch verstärken werden. Unsere zentrale Aufgabe für die Zukunft ist es deshalb, zwischen den Angeboten der Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik und Public Diplomacy einerseits und den anderen Feldern der Außenpolitik andererseits eine möglichst enge Rückkopplung sicherzustellen. Durch die größtmögliche Kohärenz der deutschen Außenpolitik kann dem höchsten Gut der deutschen Außenpolitik am besten gedient werden: der Glaubwürdigkeit.

Literatur Adorno, Theodor W. (1960): „Kultur und Verwaltung“, Merkur, 16 (2), 101-121. Arnold, Hans (1980): Auswärtige Kulturpolitik. Ein Überblick aus deutscher Sicht, München et al.: Hanser. Auswärtiges Amt (2000): „Konzeption 2000“, in: Auswärtiges Amt (Hg.): Forum: Zukunft der Auswärtigen Kulturpolitik, Berlin, 16-35. Düwell, Karl (2005): „Zwischen Propaganda und Friedenspolitik – Geschichte der Auswärtigen Kulturpolitik im 20. Jahrhundert“, in: Kurt-Jürgen Maaß (Hg.): Kultur und Außenpolitik: Handbuch für Studium und Praxis, Baden-Baden: Nomos, 53-83. Enquete-Kommission (1975): Bericht der Enquete-Kommission Auswärtige Kulturpolitik des Deutschen Bundestages vom 23. Februar 1975, Bonn: Deutscher Bundestag. Habermas, Jürgen (1962): Strukturwandel der Öffentlichkeit, Frankfurt: Suhrkamp. Heuss, Theodor (1951): „Kräfte und Grenzen einer Kulturpolitik“, erweiterte Fassung einer Rede, Tübingen: Rainer Wunderlich Verlag. Lauer, Joachim (2006): „Nachhaltigkeit Deutscher Auslandsschulen durch Alumnivereine“, Kultur-Kurier, Nr. 19, 4. Sautter, Günter (2005): „Führung ohne Monopol – Das Auswärtige Amt in der Auswärtigen Kulturpolitik“, in: Kurt-Jürgen Maaß (Hg.): Kultur und Außenpolitik: Handbuch für Studium und Praxis, Baden-Baden: Nomos, 179-185. Schulte, Karl-Sebastian (2000), Auswärtige Kulturpolitik im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, Berlin: Verlag für Wissenschaft und Forschung. Steinmeier, Frank-Walter (2006), „In auswärtige Kulturpolitik investieren“, Süddeutsche Zeitung, 27.05.2006. Witte, Barthold C. (2003): „Auswärtige Kulturpolitik – die ‚Dritte Säule’ der Außenpolitik“, in: Wichard Woyke (Hg.): Neue deutsche Außenpolitik, Schwalbach: Wochenschau Verlag, 6676.

Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik und Public Diplomacy

IV. Reflexionen: Zwischen Europa und Amerika

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Amerika ist unentbehrlich: Plädoyer für ein atlantisches Deutschland1 Hans-Peter Schwarz

Wer dafür plädiert, dass die amerikanische Option eine erste Leitlinie deutscher Außenpolitik sein sollte, befindet sich im Deutschland von heute in einer Minderheitsposition. Aber Staatsräson hat es primär mit Vernunft zu tun, und die richtigen Maximen ergeben sich beim realistischen Blick auf die internationale Umwelt. Vier maßgebliche Überlegungen sprechen dafür, die Wiederherstellung und Pflege guter Beziehungen zu den USA als vordringlichste Priorität zu verstehen. Erstens sind die Vereinigten Staaten ein integraler Teil der westlichen Zivilisation; die politische, wirtschaftliche und kulturelle Einheit des Westens steht und fällt mit Amerika. Zweitens wird Amerika auf mittlere Sicht und selbst langfristig die stärkste Weltmacht sein – unentbehrlicher Helfer in Krisen, vielleicht auch Verursacher von Krisen, jedenfalls eine Macht, auf die man so gut wie irgend möglich partnerschaftlich einwirken sollte. Drittens lehren alle bisherigen Erfahrungen, dass das wünschenswerte Zusammenwachsen Europas am besten gelingt, wenn es die Europäer gleichzeitig verstehen, Amerika an der Einigung des alten Kontinents zu interessieren. Und viertens sollte es sich ein großes Land dreimal überlegen, ein Bündnis leichthin verrotten zu lassen, das ein halbes Jahrhundert hindurch in guten und bösen Tagen der Dreh- und Angelpunkt seiner Außenpolitik gewesen ist. Amerika als integraler Teil der westlichen Zivilisation? Dass eine beiderseitige transatlantische Entfremdung erfolgt ist, wird niemand im Ernst bestreiten können. Dennoch sind die Amerikaner und die Europäer, somit auch die Deutschen, nach wie vor Teile der eng vernetzten atlantischen Welt. Die religiösen Überzeugungen und die sozio-politischen Ideen, die Amerika und Europa geistig geformt haben, die Institutionen und die gelebte Praxis zeitgenössischer Demokratie, die wirtschaftlichen Interessen und das Ensemble der transatlantischen Kultur – dies alles ist der Westen, in dem Deutschland seit langem seinen festen 1 Dieser Beitrag beruht auf Überlegungen, die der Autor ausführlich in seinem 2005 im Propyläen Verlag erschienenen Buch „Republik ohne Kompass. Anmerkungen zur deutschen Außenpolitik“ dargelegt hat.

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Hans-Peter Schwarz

Platz gefunden hat. Im Vergleich damit sind die muslimische Welt, die hinduistische Gesellschaft, China, Japan oder auch Russland doch eindeutig fremder. Mit dem Bewusstsein, dass die atlantische Welt so etwas wie Deutschlands weitere Heimat ist, verbindet sich als zweite Überlegung die nüchterne Einschätzung der globalen Machtlage. Es ist im deutschen Interesse zwingend geboten, den globalen Giganten Amerika zum Partner und nicht zum Gegner zu haben. Man muss davon ausgehen, dass Amerika in den kommenden Jahren, vielleicht noch auf längere Zeit, eine problematische, schwer kalkulierbare, fordernde und gefährliche Weltmacht sein wird – nicht pflegeleicht, sondern eine unhandliche Größe. Doch wir können uns, wie Christian Hacke unlängst anschaulich formuliert hat, Amerika nicht so backen, wie wir es haben möchten. Die Staatsräson geböte es, selbst zu solchen Regierungen positive, möglichst erschütterungsfreie, Beziehungen aufzubauen oder wiederaufzubauen, an denen uns vieles nicht gefällt. Wer aber schon nicht an den Nutzen der Partnerschaft mit dem vorerst recht konservativ gewordenen Amerika glaubt, der sollte wenigstens das Schadenspotential dieser selbstbewussten, rasch zu zornigen Reaktionen fähigen Weltmacht nicht vergessen. Nur Narren legen sich ohne Not provozierend mit einer Weltmacht an. In den besonders kritischen Jahrzehnten ihrer Geschichte hatten die Deutschen häufig ein fatales Geschick, gestützt auf schwächere Verbündete, mit veritablen Großmächten zusammenzustoßen. Die Geschichte der Bundesrepublik verlief auch deshalb ohne Karambolage, weil der deutsche Kernstaat im Westen diesmal mit der stärksten Weltmacht verbündet war, so dass die Abschreckung zu funktionieren vermochte. Die diplomatische Allianz, in der die drei abgestiegenen Großmächte Deutschland, Frankreich und Russland (mit der kommenden Weltmacht China in den Kulissen) im Jahr 2003 im Weltsicherheitsrat gegen die USA antraten, war zwar keine Kriegserklärung, vielleicht war sie sogar, wie sich bald erweisen sollte, in der Sache begründet. Doch der Verdacht ist nicht abzuweisen, dass sich Deutschland wieder einmal mit den Leichgewichten zusammentat, um mit dem stärksten Matrosen im Lokal Krach anzufangen. Die Weitsicht, die dabei zu erwartenden Prügel zu vermeiden, nennt man im Alltagsleben gesunden Menschenverstand. In der hohen Politik heißt das Staatskunst. Desgleichen werden gute Beziehungen zu den USA – dies die dritte Überlegung – auch die Zukunft der Europäischen Union entscheidend beeinflussen, an die Deutschland sein Schicksal gebunden hat. Dabei wäre doch gelegentlich ein Blick auf die inzwischen fast sechzig Jahre umspannende Entwicklungsgeschichte der europäischen Idee von Nutzen. In diesem langen Zeitraum sind die Befriedung des zuvor periodisch von Kriegen verwüsteten Europa und sein Zusammenwachsen in erster Linie dank amerikanischer Unterstützung oder jedenfalls

Amerika ist unentbehrlich: Plädoyer für ein atlantisches Deutschland

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unter stillschweigender Duldung Washingtons zustande gekommen. Der historische Nachweis fällt nicht schwer, dass alle Versuche, die EWG alias EG alias EU provozierend gegen Amerika zu positionieren, die Einigung Europas zurückgeworfen haben. Gewiss ist es richtig, dass in dem Programm des Zusammenschlusses Europas von Anfang an eine ambivalente Einstellung gegenüber den Vereinigten Staaten versteckt war. Unter den gewichtigen Gründen, die beispielsweise Adenauer zur europäischen Integrationspolitik veranlassten, ist auch die Absicht zu erkennen, eine Alternative zur Hegemonie der USA vorzubereiten. Adenauer war allerdings vernünftig genug, diese eher verschwiegene Zielsetzung seiner Integrationspolitik nicht laut herauszuposaunen, und erstrebte, wenn irgend möglich, den Gleichklang zwischen Europa- und Amerikapolitik. Seit dieser Frühphase ist Europa viel enger zusammengewachsen. Statt der ursprünglichen Sechsergemeinschaft besteht heute eine EU von 25 Mitgliedern. Die Ambivalenz ist geblieben. Doch immer wenn sich Tendenzen verstärkten, die USA über Gebühr zu brüskieren, fanden diese Mittel und Wege, den Zusammenschluss zu behindern. Die Krise des Jahres 2003 und die folgende Entwicklung haben bewiesen, dass in den Mauern der EU nicht bloß ein einziges trojanisches Pferd der USA – Großbritannien – Eingang gefunden hat, sondern deren viele: Italien, Portugal, die Niederlande, Dänemark, Polen, die baltischen Staaten. Das macht sich jetzt bemerkbar, da Deutschland und Frankreich voller Selbstgefühl behaupten, im ‚Namen Europas’ gegen Amerika aufzutreten. Wem somit an einer evolutionären Entwicklung gemeinsamer Außen- und Verteidigungspolitik der EU gelegen ist, der sollte den Fehler vermeiden, die EU als Gegengewicht gegen Amerika in Stellung zu bringen. Amerikanisches Wohlwollen, zumindest aber amerikanische Duldung, ist unverzichtbar, wenn das Projekt Europa vorankommen oder gar vor der Auflösung bewahrt werden soll. Die vierte Überlegung schließlich: Es wäre sehr leichtsinnig, eine außenpolitische Tradition über Bord gehen zu lassen, die in langen Jahrzehnten seit Gründung der Bundesrepublik, auch noch neuerdings in den schwierigen Jahren des Umbruchs 1989 bis zum Abzug der sowjetischen Truppen 1994, ein konstitutives Zentralelement bundesdeutscher Staatsräson gewesen ist. Die Theoretiker und Praktiker der Staatsräson haben zwar immer wieder zu Recht davor gewarnt, traditionelle Bündnisse oder große Mächte für unwandelbar zu halten. Aber eine bewährte außenpolitische Tradition, ein halbes Jahrhundert denkbar engster, wenngleich nie spannungsfreier Zusammenarbeit, auch die zahllosen Freundschaften und Arbeitsbeziehungen, die sich damit verbinden – daran sollte man doch erst einmal beharrlich festhalten, selbst wenn einem eine US-Administration nicht gefällt und wenn viele Anzeichen darauf hindeuten, dass sich die Gesell-

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schaften in der Tat fremder geworden sind. Die Entdeckung des faszinierenden Amerika mit allen seinen Facetten war eine der prägenden Erfahrungen der Eliten in der alten Bundesrepublik. Dabei war das deutsch-amerikanische Verhältnis seit 1949 sehr viel mehr als nur eine bilaterale Beziehung. Angeregt durch Amerika, hat man auch in der Bundesrepublik bald gelernt, die ganze atlantische Welt als umfassende Einheit zu begreifen. Das ließ sich in allen wichtigen Dimensionen erfahren: Politik, Kultur, Wirtschaft und nicht zuletzt im Bereich der Verteidigung. Wenn es künftig viel schwerer sein wird als früher, die Beziehungen zwischen Deutschland und Amerika zu harmonisieren, so auch deshalb, weil die Verteidigungsgemeinschaft der einstigen NATO-Allianz in der alten Form nicht mehr besteht, ohne dass schon klar erkennbar wäre, wie sie sich künftig entwickeln wird. Entwicklung von einer exklusiven Allianz, die auf eine äußere Bedrohung fokussiert war, zu einer inklusiven (auch Russland und andere Risikostaaten einbeziehenden) „Organisation zum Sicherheitsmanagement“ gegenüber Risiken – so lautete 1999, noch vor der Beziehungskrise zu Amerika, eine der zahlreichen Funktionsbeschreibungen (Wallander/Keohane 1999: 22-47), die von scharfsinnigen Analytikern angeboten wurden. Seit den Umbruchjahren in den frühen Neunzigern bis heute ist Unsicherheit über die weitere Funktion der Allianz vorherrschend (vgl. Reiter 2003; Meier-Walser 2004). Das wird sich nur dann ändern, wenn eine auch aus deutscher Sicht sehr ernst zu nehmende Bedrohung den Führungsanspruch der USA erneut legitimieren würde. Früher oder später dürfte das eintreten, und schon diese Vermutung spricht dafür, dieses multilaterale Bündnis sorgfältig zu pflegen. Aber Allianzen mit überstarken Führungsmächten haben ihren Preis, den die Bundesrepublik gegenwärtig nicht zu zahlen bereit ist. Selbst wenn man Wiederherstellung und Konsolidierung sehr enger, partnerschaftlicher Beziehungen zu den USA als eine erste Leitlinie künftiger deutscher Außenpolitik begreift, wirft die operative Umsetzung schwierigste Fragen auf. Doch bei ruhigem Zusehen findet sich auch heute kaum ein Feld deutscher Interessen, auf dem die Zusammenarbeit mit Amerika nicht weiterhin unverzichtbar wäre – kategorischer Imperativ außenpolitischer Vernunft sozusagen. Manchmal ist es nützlich, sich das Offenkundige in Form einer Punktation vor Augen zu führen.

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Weltwirtschaftliche Bedeutung Amerikas

Bei allem Krach der vergangenen Jahre ist der parteiübergreifende Konsens wenigstens in einem Punkt erhalten geblieben: Die deutsche Konjunktur kann über-

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haupt nur dann wieder in Fahrt kommen, wenn die Konjunktur Amerikas auf Hochtouren läuft. Nachdem die deutsche Konjunkturlokomotive nicht mehr qualmt, Japan lange Zeit eine Enttäuschung war und auch die Wachstumskräfte im EU-Binnenmarkt viel bescheidener ausfallen als erhofft und auf den Brüsseler Gipfeln beschlossen, ist die Wachstumslokomotive Amerika schlechthin unentbehrlich. Die Größenverhältnisse der Volkswirtschaften sind immer noch eindeutig. Amerika erwirtschaftete 2002 ganz allein ein höheres BIP als die nächstgroßen Länder Japan, Deutschland, Großbritannien und Frankreich zusammen (United Nations Statistics Division 2004). Die 25 EU-Länder sind zwar stolz darauf, nunmehr ein ähnlich großes BSP auf die Waage zu bringen wie die USA. Und da Amerika trotz seiner alles in allem anerkennenswerten Kooperationsbereitschaft nicht zu den pflegeleichten Wirtschaftsgroßmächten gehört, ist das EU-Gegengewicht auch für Deutschland von großem Nutzen. Dennoch vermag eine einzelne integrierte, vom gesamtstaatlichen Willen gelenkte Volkswirtschaft stärkere Impulse zu vermitteln als 25 Länder, die noch auf lange Jahre hinaus Mühe haben werden, ihre heterogene Wirtschafts-, Haushalts- und Sozialpolitik aufeinander abzustimmen. In der langen Abfolge von Präsidenten und parlamentarischen Mehrheiten im US-Kongress hat Amerika seine weltwirtschaftliche Führungsrolle bald nationalistischer oder kooperativer, bald protektionistischer oder freihändlerischer, bald unilateraler oder multilateraler akzentuiert. Dabei dürfte es auch in Zukunft bleiben. Man sollte sich in Deutschland darauf einstellen. Es ist sicher auch geboten, immer dann, wenn der Wirtschaftsegoismus des transatlantischen Giganten überbordet, im Rahmen der EU im Sinn deutscher und europäischer Wirtschaftsinteressen nachdrücklich dagegen anzugehen. Nur darf das weder den Blick für die realen Machtverhältnisse noch für die Tatsache trüben, dass alle großen Industriestaaten letztlich im gleichen Boot sitzen. Handelspolitische Machtspielchen zwischen der EU und den USA, wozu besonders Frankreich gelegentlich neigt, sind kontraproduktiv. Es ist auch ein Gebot wirtschaftlicher Vernunft, die sicherheitspolitischen Differenzen oder sonstige Meinungsverschiedenheiten mit Amerika nur pianissimo zu spielen. Natürlich reizt es immer wieder einmal, den Giganten herauszufordern, um vor der eigenen Wählerkulisse zu punkten oder um Paris gefällig zu sein. Doch sind Wirtschaftssysteme gegen außerwirtschaftliche Erschütterungen keineswegs immun. Der Handelsstaat Deutschland ist auf möglichst spannungsfreie ökonomische Beziehungen zu den USA existentiell angewiesen. Das ist ein überragendes Interesse.

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Terrorismus

Seit dem 11. September ist auch die deutsche Öffentlichkeit auf die terroristische Dauerbedrohung fixiert. Ob die Bush-Administration besondere Weitsicht bewiesen hat, als sie das Unschädlichmachen des Netzwerks von al-Qaida zum ‚Krieg gegen den Terrorismus’ hochstilisierte, wird in Deutschland vielfach in Frage gestellt. Der Begriff ‚globale Polizeiaktion’ wäre angemessener gewesen. Immerhin war es geboten, Afghanistan zu besetzen, wo die Terrororganisation ihre wichtigsten Stützpunkte hatte. Doch die Zweifel am Nutzen primär militärischer Gegenmaßnahmen, zu denen die Kriegsmetapher verleitet, haben hierzulande rasch überwogen. Gegen Terrornetze, die in vielen Ländern verdeckt aktiv sind, wäre Militärmacht allein nur ein stumpfes Schwert. Schließlich hat der Irakkrieg all jenen in Deutschland Argumente frei Haus geliefert, die den Slogan ‚Krieg gegen den Terrorismus’ immer schon als Bemäntelung des amerikanischen Militarismus in Verdacht hatten. Wahrscheinlich trifft es aber zu, dass die Gefahren terroristischen Massenmords in den USA realistischer eingeschätzt werden als in Europa, wo man gerne abwiegelt und im Alarmismus Washingtons eine genauso große Gefahr sieht wie im fundamentalistischen Terrorismus. Die modernen Gesellschaften sind extrem verletzlich. Ihre Großstädte, ihre Menschenmassen, ihre Versorgungssysteme bilden ideale Anschlagsziele, die sich gegen entschlossene Gegner kaum schützen lassen. Sie sind auch psychologisch empfindlich und schwanken zwischen Hyperreaktionen, wie Amerika nach dem 11. September, und defätistischem appeasement. Auf der anderen Seite wimmelt es weltweit von Terrororganisationen, die von unterschiedlichsten Motiven getrieben sind – ethnischen, nationalistischen, religiösen oder klassenkämpferischen. In der Vergangenheit war der Terrorismus vielfach auf bestimmte Regionen oder Länder begrenzt. Die modernen Verkehrs- und globalen Informationssysteme bilden aber einen großen Anreiz für die Globalisierung von Terroranschlägen. Dabei sind die Zerstörungsmittel, die selbst von vergleichsweise kleinen Gruppen zum Einsatz gebracht werden können, bekanntermaßen fürchterlich. Terrorismusexperten legen uns lange Listen mit schlimmsten Waffen und Substanzen vor, die sich für den Massenmord eignen. Der Einsatz von ABC-Waffen ist eine reale Gefahr, und die Menschheit befindet sich erst in den Anfängen von Jahrzehnten, die wahrscheinlich sehr turbulent werden: „Das 21. Jahrhundert könnte zu einem Zeitalter werden, in dem ein Terrorismus der Katastrophen Wirklichkeit wird.“ (Laqueur 2003: 345) Wie immer die Gefahr des Terrorismus eingeschätzt wird, eines ist unbestreitbar: Auch auf diesem Feld ist die Zusammenarbeit mit Amerika völlig un-

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entbehrlich, vor allem die der Nachrichtendienste, der Polizei, der Katastrophenschutzorganisationen und der Gesundheitsdienste. Das Beispiel Afghanistan in den Jahren der Taliban zeigt, dass in besonderen Fällen auch der Einsatz von Militärmacht unerlässlich ist. Der aber erfordert erst recht die Beteiligung Amerikas. Im Übrigen ist der Kampf gegen die heterogenen Erscheinungsformen des Terrorismus nur ein Teilaspekt der internationalen Verbrechensbekämpfung. Auch dabei ist die Mitwirkung Amerikas unentbehrlich.

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Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen

Anders als erhofft, ist das Kernwaffenzeitalter mit dem Ende des Ost-WestKonflikts nicht zu Ende gegangen, ganz im Gegenteil. Schon 1996 kam eine Harvard-Studie zu dem Schluss, die Wahrscheinlichkeit, dass eine Großstadt in den USA oder in Europa durch Kernwaffen zerstört wird, sei heute größer als zu Zeiten des Kalten Krieges (Häckel 2000: 209). Das war, noch bevor sich Indien, Pakistan und Israel als Mitglieder des Kernwaffenclubs geoutet hatten, dem Nordkorea vielleicht heute schon angehört und wohl in absehbarer Zeit auch der Iran. Die Proliferation hat sich zwar insgesamt langsamer vollzogen, als noch vor einem Jahrzehnt befürchtet, aber die Gefahr nuklearer Anarchie ist nicht gebannt. Eine Welt mit fünfzehn oder zwanzig Mächten, die über Kernwaffen verfügen, von denen einige auch in die Hand terroristischer Gruppen fallen könnten, ist einer der Alpträume des 21. Jahrhunderts (vgl. Lavoy et al. 2000). Die Gefahr potenziert sich durch die Existenz sehr wirksamer biologischer und chemischer Kampfstoffe, verbunden mit der gleichfalls kaum zu stoppenden Verbreitung von Kurz-, Mittel- und Langstreckenraketen. Internationale Regime zur Verhinderung oder wenigstens Verlangsamung der Proliferation von ABC-Waffen (vgl. Chyba/Greningen 2004) und von Raketentechnologie sind auch für Deutschland überlebenswichtig. Bisher verfügt Amerika über die wirksamsten Ressourcen und zugleich über den Willen, die Antiproliferationsregime funktionsfähig zu erhalten und ihnen Respekt zu verschaffen. Welche Priorität diesen Fragen heute zukommt, zeigen die Auseinandersetzungen mit dem Iran und mit Nordkorea. Den Regierungen der EU erscheint es zwar reizvoll, sich durch stark plakatierte Dialogpolitik gegenüber diesen Kernwaffenaspiranten zu profilieren. Nachhaltige Effekte sind aber bisher ausgeblieben. Wie viel Amerika gegenüber den Hochrisikostaaten Nordkorea und Iran bewirken will und kann, ist freilich gleichfalls offen. Sicher ist hier nur eines: Auch auf diesem besonders sensitiven Feld der internationalen Politik ist ein

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konzertiertes Zusammenwirken unter mehr oder weniger eindeutiger amerikanischer Führung alternativlos (vgl. Stevenson 2004; Walker 2004).

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Humanitäre Interventionen

Diese waren in der jüngsten Vergangenheit geradezu das Paradebeispiel für die Unentbehrlichkeit Amerikas, und dabei dürfte sich auch künftig nicht viel ändern (vgl. Byers/Nolte 2003; Tomuschat 2003). Die wohlgemeinten, ehrgeizigen, indessen wenig ertragreichen UN-Aktivitäten in den frühen neunziger Jahren, die aus zerfallenen Staaten wieder halbwegs funktionsfähige Gemeinwesen machen sollten, wären ohne amerikanische GIs, ohne US-Transportflugzeuge und ohne die Beobachtungs- und Kommunikationssysteme Amerikas unmöglich gewesen. Allein nach Somalia wurden auf Bitte der UN an die 25.000 US-Soldaten entsandt. Als die Republiken des einstigen Jugoslawien in Kriegs- und Bürgerkriegsgreueln versanken, haben die beteiligten Regierungen der EU, die so schön und so vielstimmig das Lied der soft power zu singen verstehen, Washington schließlich händeringend um militärisches Eingreifen gebeten oder dieses stillschweigend akzeptieren müssen (vgl. Halberstam 2001; Clark 2001; Daalder/O’Hanlon 2000). Zwar ist nach dem Amtsantritt der Bush-Administration die Bereitschaft zu multilateralen Einsätzen zurückgegangen, auch wenn sich unter den neokonservativen Ideologen die nervöse Disposition zum nation building und zum Demokratieexport gehalten hat. Die Idee, in Gesellschaften, die man nicht recht kennt und die dem Mittelalter häufig näher stehen als dem 21. Jahrhundert, westliche Demokratien zu errichten, um möglichst den ganzen Bereich von SaudiArabien bis Ägypten und Pakistan demokratisch und menschenrechtlich zu reformieren, gehört zu den bemerkenswerten Narreteien unseres Jahrzehnts. Im Grunde sind aber die Zielvorstellungen der Linksliberalen unter Clinton oder der grünen, linksliberalen und christlichen Menschenrechts- und DemokratieAktivisten in Deutschland gar nicht meilenweit von den demokratischen Raumordnungsphantasien amerikanischer Neokonservativer entfernt. Auch auf diesem Feld aber gilt: Schwere humanitäre Katastrophen und internationalisierte Bürgerkriege in Afrika, in Zentralasien oder im Mittleren Osten werden noch auf lange Zeit zum Eingreifen in der einen oder anderen Form zwingen. Man mag daran zweifeln, ob rasch improvisierte Rettungsaktionen, Interventionen oder aufwendige Strategien des nation building und der Demokratisierung nachhaltige Wirkung erzeugen. Punktuelles Eingreifen Englands in Westafrika und Frankreichs im frankophonen Afrika beweist zwar, dass interventionserfahrene europäische Mächte dort bis zu einem gewissen Grad handlungs-

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fähig sind. Alles in allem gilt aber doch die Faustregel, dass humanitäres Engagement der westlichen Demokratien der politischen, logistischen, notfalls auch militärischen Mitwirkung der USA bedarf.

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Sicherheit in Osteuropa

Die Deutschen haben sich recht schnell daran gewöhnt, dass aus dem Osten vorerst keine Sicherheitsgefahren mehr drohen. Doch auch dies ist in allererster Linie der amerikanischen Politik zu verdanken. Ohne maßgebliches amerikanisches Zutun hätte es in den Jahren 1989 bis 1991 keinen friedlichen Übergang in Mittelund Osteuropa, ohne Amerika keine Osterweiterung der NATO gegeben. Sollte Russland aber wieder einmal unruhiger werden, würden die USA genauso als Schutzmacht der baltischen Staaten und Polens sowie des Balkans gebraucht, wie sie einstmals im Kalten Krieg die Bundesrepublik geschützt haben. In den betreffenden Hauptstädten weiß man das und verpflichtet sich die Schutzmacht für den Fall künftiger Eventualitäten, indem man Amerika selbst bei problematischen Feldzügen unter fernen Himmeln Hilfstruppen zur Verfügung stellt. In Berlin weiß man es auch, möchte aber diese Tatsache gerne verdrängen. Doch solange Russland sich nicht zuverlässig auf den Weg der Demokratie gemacht hat, ist Amerika als Rückversicherungsmacht völlig unentbehrlich.

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Der Krisenbogen muslimischer Gesellschaften von Marokko bis Pakistan

Hier ist so ziemlich alles versammelt, was beim Blick in die nahe und fernere Zukunft Anlass zur Sorge gibt. Trifft es nicht wenigstens für diesen Großraum zu, dass Amerika viel eher eine Gefahr ist als ein unentbehrlicher Partner? Nirgendwo sonst war es seit dem Zweiten Weltkrieg so schwer, die Interessen der USA und die der Mächte Europas zur Deckung zu bringen. Vor dem Hintergrund der Geschichte des Nahen und des Mittleren Ostens seit Ende des 19. Jahrhunderts sind die Kontroversen über den Irakkrieg und die dortige Neugestaltung nur eine kurze Phase in einer fast endlosen Abfolge machtpolitischer Manöver, partieller Zusammenarbeit und offener Konflikte. Im Kreis der externen Mächte, die in dieser Krisenzone ihr Süppchen kochen, sitzt Amerika allerdings seit gut fünfzig Jahren am längeren Hebel (vgl. Hubel 1995). Die europäischen Mächte, die heute in der EU zusammenwirken, sind zwar rastlos bemüht, ihre eigenen Ordnungsvorstellungen und wirtschaftlichen Interessen zur Geltung zu bringen, aber ohne durchschlagenden Erfolg.

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Es ist aber auch eine historische Tatsache, dass Amerika und die großen Länder Westeuropas bei der Stabilisierung dieses Raums häufig vernünftig zusammengearbeitet haben. Unter den Ländern Europas war es in der Regel nur Frankreich, das nervös aus der Reihe tanzte. Vor allem die Bundesrepublik Deutschland zeigte sich durchweg bemüht, eine mit Amerika eng abgestimmte Nahostpolitik zu betreiben: Militär- und Wirtschaftshilfe für die Türkei, Stabilisierung Israels, Ägyptens und Jordaniens durch beträchtliche Entwicklungs- und Kapitalhilfe. Dass die EG/EU seit den frühen siebziger Jahren bemüht ist, im europäisch-arabischen Dialog durch Vorstöße zur Lösung des israelisch-arabischen Konflikts eigenes Profil zu gewinnen, hat zwar in Washington häufig verdrossen, war der Position der westlichen Demokratien in diesem Raum aber eher dienlich. In aller Fairness muss man allerdings feststellen, dass Amerika trotz Teilerfolgen eine umfassende Lösung des Palästinakonflikts nicht zustande gebracht hat. Doch die unablässig nach Tel Aviv, Damaskus und Amman fliegenden deutschen Außenminister haben noch viel weniger bewirkt. Sollten sich Israelis, Palästinenser und Syrer künftig bewegen, wenngleich im Tempo der Schnecke, dann nur aufgrund partnerschaftlicher transatlantischer Initiativen, bei denen es vor allem auf Amerika ankommt. Auch am Persischen Golf haben Amerika und die Mächte Westeuropas trotz mancher Differenzen und Fehler vielfach zusammengewirkt. Während des Kalten Krieges ist es gelungen, die Sowjetunion von der Golfregion fernzuhalten, doch nur deshalb, weil sich Amerika dort diplomatisch und militärisch engagiert hat. In der Sturm-und-Drang-Periode der iranischen Theokratie nach der Revolution der Jahre 1979/80 hat der Westen, die großen Länder Europas inbegriffen, durch massive Rüstungslieferungen den Irak als machtpolitisches Gegengewicht ins Spiel gebracht (zu unvorsichtig, wie man später erkannte). Amerika und die meisten Länder Westeuropas haben sich, trotz längerem Zögern Frankreichs und bei Abwesenheit des gerade wiedervereinigten Deutschland, 1990/91 zum Krieg gegen Saddam Hussein bereitgefunden, der Kuwait besetzt hatte und Saudi-Arabien bedrohte. Auch auf die anschließende UN-Kontrolle des Irak haben sich die westlichen Mächte im Weltsicherheitsrat über mehr als zehn Jahre trotz nie endender Meinungsverschiedenheiten wieder und wieder geeinigt. Ist Amerika in diesem Krisenbogen unentbehrlich? Jedenfalls unvermeidlich und somit letzten Endes für die Stabilisierung eines Raums, der noch lange nicht zur Ruhe kommen wird, auch unentbehrlich.

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Erdölversorgung

Alle Industriestaaten Europas, somit auch Deutschland, haben ihre Achillesferse: Das Schicksal ihrer Volkswirtschaften, ja, wenn es sehr kritisch wird, sogar ihr Überleben, hängt von der ungestörten Erdölzufuhr ab. Die Öffentlichkeit sieht zwar getrost darüber hinweg. Tatsächlich aber werden der Preis des Rohöls und die Versorgungssicherheit künftig eher noch mehr als in der Vergangenheit von den labilen Ländern der Golfregion abhängen. Seit den großen Ölschocks der siebziger Jahre hat Deutschland zwar seine Abhängigkeit vom Erdölimport aus der Golfregion stark reduziert. Weniger als vier Prozent kommen aus SaudiArabien. Doch auf die muslimischen Länder entfällt immer noch mehr als ein Fünftel der deutschen Rohölimporte. Der Anteil ganz Westeuropas an Erdölimporten aus der Golfregion ist beunruhigend hoch: Er lag im Jahr 2000 bei 45% (Umbach 2003: 128). Angesichts der Interdependenz der EU-Volkswirtschaften ist Deutschland also indirekt weiterhin sehr stark von dieser Krisenregion abhängig. Nach wie vor liegen in der Golfregion etwa 65% der Welterdöl- und 34% der globalen Erdgasreserven (Umbach 2003: 48). Noch kritischer wird das Bild, führt man sich vor Augen, dass 90% der heute nachweisbaren Erdölreserven in islamischen Ländern liegen – von Zentralasien über das Kaspische Becken bis nach Saudi-Arabien. Zwar werden die meisten von Oligarchien regiert, die an stabilen Bedingungen auf den Weltmärkten Interesse haben. Wie stark diese Regime aber durch das fundamentalistische Aufbegehren gefährdet sind, bedarf keiner weiteren Unterstreichung. Die Lage ist viel labiler, als man in Europa gerne wahrhaben möchte. Die globale Rohölnachfrage ist in der vergangenen Dekade dramatisch angestiegen, und man rechnet damit, dass sich der Energiebedarf Chinas, Indiens und der ASEAN-Staaten (Association of South-East Asian Nations) bis 2020 verdoppeln wird. Schon heute können selbst kleinere Krisen – Terroranschläge auf Ölfelder und Pipelines oder gezielter Boykott einzelner Förderländer – zu ruinösen Preiserhöhungen führen. Tatsächlich sind zehn der vierzehn führenden Rohöl exportierenden Staaten als politisch instabil einzuschätzen. Rund 50% der Erdöllieferungen kommen aus innenpolitisch instabilen Staaten, und man schätzt, dass sich künftig etwa 60% der Raffineriekapazität in wenig stabilen Ländern befinden werden (Umbach 2004). Was geschehen würde, wenn Saudi-Arabien, wo sich mehr als ein Fünftel der Welterdölreserven befindet (Fischer Weltalmanach 2005: 648), politisch explodiert, ist nicht auszudenken. Ob die dominierende Stellung der USA und der amerikanischen Erdölkonzerne in der Golfregion die dortige Stabilität gefährdet oder doch eher sichert, ist in Europa umstritten. Dass politische Krisen in diesem Raum künftig eher wahrscheinlicher werden, steht zu erwarten. Allein auf sich gestellt, wären die Staaten

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der EU dieser Entwicklung ziemlich hilflos ausgesetzt. Weder wären sie in der Lage, starken Druck auszuüben, noch würden sie im äußersten Notfall über die Machtmittel für begrenzte, Erfolg versprechende Interventionen verfügen. Wie problematisch es ist, wenn nur Amerika und Großbritannien, mit der eher symbolischen Unterstützung einer ‚Koalition der Willigen’, in diesem geostrategisch kritischen Raum handlungsfähig und handlungsbereit sind, haben der Irakkrieg 2003 und die anschließende Besatzungsperiode deutlich gemacht. Aber wie könnte und sollte sich dies ändern? Washington verfügt nun einmal über das Privileg jeder Großmacht, einerseits stabilisierend zu wirken, andererseits aber auch erhebliche Fehler zu machen. Deutschland hat sich sowohl aus der ‚Operation Wüstensturm’ des Jahres 1991 als auch aus dem Irakkrieg 2003 herausgehalten. Heute und noch für geraume Zeit hätte es für Machtspiele am Golf auch nicht viel an geeigneten Streitkräften beizubringen. Die gerühmte ‚Kultur der Zurückhaltung’ würde bei einer schweren Krise wenig helfen, die in solchen Fällen erfahrungsgemäß recht zerstrittene EU wahrscheinlich genauso wenig. Auch in Bezug auf politisch bedingte Krisen der Energieversorgung spräche alles dafür, in der EU mit Augenmaß, aber nach besten Kräften auf ein partnerschaftliches Vorgehen mit Amerika zu drängen. Auch mit Blick auf die Energiesicherheit ist die Suche nach einer gemeinsamen Strategie der atlantischen Demokratien ein vorrangiges deutsches Interesse.

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Ferne Gewitterwolken

„Die Weltgeschichte der nächsten tausend Jahre wird im Pazifik geschrieben werden“, hat General MacArthur, einstmals Far East Commander im Zweiten Weltkrieg, im Dezember 1944, kurz vor der Niederringung Japans, vor einer Gruppe amerikanischer Korrespondenten ausgeführt. Für das 21. Jahrhundert scheint sich dies zu bewahrheiten. Seit längerem schon konstatieren amerikanische Analytiker globale Machtverschiebungen, die bereits im Gang sind und sich wohl bald noch beschleunigen werden. Mit China, Japan und den ‚kleinen Tigern’ in Fernost, nun auch noch mit Indien, sind die Wirtschaftsmächte der Zukunft auf den Plan getreten, während die Kräfte Deutschlands nachlassen. Man rechnet bereits damit, dass China (im Jahr 2002: US-Dollar 1,266 Billionen) schon im Jahr 2010 das doppelte BIP wie Deutschland (im Jahr 2002: US-Dollar 1,984 Billionen) erreicht haben wird und um 2020 Japan (im Jahr 2002: US-Dollar 3,993 Billionen) überholt haben könnte (Hoge 2004: 3). An mittel- und langfristigen Krisenszenarien ist auch hier kein Mangel – Nordkorea, das sich gegenwärtig

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atomar bewaffnet, die Taiwan-Frage, Erdöllager im Südchinesischen Meer, das Kaschmir- Problem. In allen diesen Fällen sind einerseits Kernwaffenmächte im Spiel, andererseits denkbar gewichtige strategische und wirtschaftliche Interessen der USA. Da die energiehungrigen Großmächte China, Japan und Indien auch als Wettbewerber um die Erdöl- und Erdgasressourcen am Persischen Golf und in Zentralasien auftreten, ist für Unruhe gesorgt. Dementsprechend wird Amerika seine Aufmerksamkeit und seine Machtmittel wohl zunehmend auf diese Regionen ausrichten – es sei denn, die weiter negative Entwicklung im Irak führt zu Defätismus und Selbstzerfleischung wie in den siebziger Jahren nach dem Vietnamkrieg. Noch ist es alles andere als ausgemacht, dass die USA stark und intelligent genug sein würden, gleichzeitig mit Krisen im Mittleren und im Fernen Osten fertig zu werden. Amerikanische Fehler, auch amerikanisches Scheitern sind nicht auszuschließen. Nach Lage der Dinge ist es viel zu früh für die Ausarbeitung tragfähiger außenpolitischer Strategien. Europazentrischer Isolationismus der EU-Länder, um von den aus Fernost, aus Zentralasien und aus der Golfregion sich fortpflanzenden Erschütterungen nicht erfasst zu werden, ist genauso gut vorstellbar wie eine Verwicklung in die außereuropäischen Konflikte. Angebracht wäre aber auch hier ein enges, wenn möglich halbwegs vertrauensvolles und vielleicht arbeitsteiliges Zusammenwirken mit Amerika, das in diesen Räumen viele Optionen hat, aber auch für allerlei Dummheiten gut ist. Zumindest müssen die EU-Länder in der Lage sein, im eigenen Interesse auf die dort dominierende Weltmacht USA einzuwirken – gekoppelt mit paralleler Einflussnahme auf China, Japan und Russland. Ausgehend von den engen Verflechtungen in der atlantischen Gemeinschaft wäre auch dies im freundschaftlichen Dialog immer noch besser möglich als im konfrontativen Aufbegehren oder im zum Scheitern verurteilten Versuch der Gegenmachtbildung.

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Weiterentwicklung der EU

Auch in Deutschland rühmt man die EU mit Stolz als vorbildliche ‚Friedenszone’. Aber man sollte doch bei der historischen Wahrheit bleiben: Diese Friedenszone war vom Ende des Zweiten Weltkriegs bis Ende der neunziger Jahre in erster Linie das Werk eines mächtigen transatlantischen Impresarios. Amerika hat Frankreich und die Bundesrepublik zur Beilegung ihrer atavistischen Differenzen gezwungen, Amerika hat auch die immer noch vorhandenen Rivalitäten der abgestiegenen oder im Abstieg befindlichen europäischen Großmächte um den Vor-

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rang entschieden, indem es der antisowjetischen NATO-Allianz einen Amerikaner als Oberbefehlshaber vor die Nase setzte (den Quartiermeister in Gestalt eines Generalsekretärs mochte ein Engländer, ein Belgier, ein Deutscher, ein Spanier oder ein Niederländer spielen). Somit war Amerika im Kreis der verblühten Diven Frankreich, England, Deutschland und Italien, die jahrzehntelang um den ersten Platz gekämpft hatten, der große Gleichmacher, damit aber zugleich der große Friedensstifter (vgl. Duignan/Gann 1994; Lundestad 1998). Es hat auch bei der Wiedervereinigung Europas nochmals die führende Rolle gespielt. Nunmehr, da die größte Arbeit geschafft ist, an der sicherlich auch die Europäer redlich, aber nicht führend mitgewirkt haben, lehnen sich einige von diesen überheblich in die Brüsseler Sessel zurück und beraten, wie sie die USA mehr oder weniger höflich in den Vorraum hinauskomplimentieren könnten. Ist dieses Bild übertrieben? Vielleicht ein wenig. Doch die Vorgänge der Jahre seit 2002 halten eine wichtige Lehre bereit: Die EU fällt auseinander, sobald bestimmte Regierungen Europas Außen- und Verteidigungspolitik ohne oder gar gegen Amerika konzipieren möchten. Ebenso trifft es aber auch zu, dass Amerika nur dann seinen Platz in Europa halten kann, wenn es wie früher auf eine feste Allianz setzt und der Verführung widersteht, aus den NATO-Alliierten vorschnell eine ‚Koalition der Willigen’ herauszupicken. Im Irakkrieg hat Washington die Wonnen des Unilateralismus und des Schmiedens der ‚Koalition der Willigen’ reichlich ausgekostet. Die Wahrheit des alten Spruchs hat sich wieder einmal bewahrheitet: ‚Womit einer sündigt, pflegt er auch gestraft zu werden.’ Rückkehr in Demut wird nicht von Amerika erwartet, wohl aber Rückkehr zum Realismus und zum partnerschaftlichen Problemlösen. Tatsächlich ist ja die multilaterale Denkschule in den USA nicht ausgestorben, ihre politischen Repräsentanten und intellektuellen Wortführer sind nur beiseite geschoben worden. „Für vernünftige Leute auf beiden Seiten scheint es an der Zeit zu sein, ihre Länder vom Abgrund wegzuführen und anzuerkennen, dass Europa und Amerika einander brauchen, dass sie tatsächlich lebenswichtige Teile des anderen sind“, so unlängst David Calleo (2004: 88). Man könnte die Aufgabe nicht schöner beschreiben. Auch die Berliner Politik hat ihre Lektion zu verdauen. Mit antiamerikanischen Alleingängen, selbst wenn man sich dabei an die Rockschöße Chiracs klammert, isoliert man sich in der großen EU-Familie und entfremdet sich von Amerika, das weiterhin unentbehrlich ist, auch für ein vernünftiges Zusammenwachsen Europas. Das Konzept der transatlantischen Partnerschaft ist von zahlreichen Bundesregierungen vorexerziert worden. Auch Gerhard Schröder und Joschka Fischer haben in ihren guten Jahren von 1998 bis in den Sommer 2002 danach gehandelt und sind mit einer Strategie des Sowohl-als-auch beim Bau

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Europas einerseits und bei der Modernisierung der atlantischen Partnerschaft andererseits nicht schlecht gefahren. In gewisser Hinsicht werden es allerdings die Deutschen bei der Einsicht, dass sie sich vergaloppiert haben, schwerer haben als die Amerikaner. Diese müssten vor allem den Messianismus der neokonservativen Sektierer auf Sparflamme setzen und den texanisch überdrehten Nationalismus so läutern, dass er auch in Europa wieder halbwegs akzeptabel würde. Hierzulande ist die Lage komplizierter. Jahrzehntelang ist die Verteidigungsautonomie Europas als eine Art Krönung der EU alias EG verstanden worden. Nun ist die 25er-EU eine Wirklichkeit, und die Deutschen müssen zur Kenntnis nehmen, dass sie in Sachen GASP nicht übertreiben und Frankreich nicht auf allen Wegen folgen dürfen.

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Europa ist unentbehrlich: Plädoyer für ein europäisches Deutschland1 Werner Link

1 Das wiedervereinigte Deutschland ist primär eine europäische, nicht eine atlantische Macht, nämlich (1) aufgrund seiner geographischen und geopolitischen Lage in der Mitte Europas und der erweiterten Europäischen Union und (2) aufgrund seiner internen Struktur und Wertepräferenz, die im Grundgesetz ihren verbindlichen und allgemein anerkannten Ausdruck findet; d.h. das demokratische, soziale und rechtsstaatliche Deutschland will „als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa“ (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Präambel) dem Frieden der Welt dienen. Aus der Staatsräsonlehre wissen wir, dass die Interessen eines Staates „aus seiner besonderen Struktur und aus seiner Lagerung inmitten anderer Staaten“ (Meinecke 1924) herzuleiten sind. Demnach empfiehlt es sich, die allgemeine Feststellung des zweiteiligen Eingangssatzes zu konkretisieren. Dabei ist zunächst zu beachten, dass die perspektivische Willensaussage der Grundgesetz-Präambel so formuliert ist, dass das „vereinte Europa“ in seiner organisatorisch-institutionellen Gestalt nicht auf eines der dichotomischen Ordnungsmodelle festgelegt ist – weder auf eine föderale noch auf eine konföderale Ordnung, weder auf einen Bundesstaat noch auf eine Konföderation. Über beide Modelle kann man lange diskutieren. Aber eine Politikwissenschaft, die sich als „Wirklichkeitswissenschaft“ (Heller 1934) versteht, wird sich bei der Konkretisierung der europapolitischen Staatsräson Deutschlands zu Beginn des 21. Jahrhunderts nicht von dieser oder jener Wunschvorstellung leiten lassen, sondern von dem realen Zustand der Europäischen Integration und des Staates Bundesrepublik Deutschland in diesem real existierenden Europa und im pluralistischen Weltsystem ausgehen. 1 Dieser Beitrag fußt u.a. auf zwei Aufsätzen des Autors zur Staatsräson der Bundesrepublik Deutschland vor und nach der Wiedervereinigung (Link 1987, 1991) und auf seinem jüngsten Europa-Essay (Link 2006). Aus diesem Essay wurden einige Passagen übernommen.

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2 Integratives Gleichgewicht, differenzierte Integration und informelle Kollektivführung im Binnenverhältnis und kooperative Balance, informelle Mitführung und kooperativer Interregionalismus in der Weltpolitik – mit diesen Schlüsselbegriffen ist die Europäische Union der 25 bzw. 27 (plus x) stichwortartig zu beschreiben. Auch nach der Erweiterung ist das integrative Gleichgewicht als Ordnungsprinzip gewahrt und dementsprechend die Stimmgewichtung sorgfältig neu tariert worden, um die Hegemonie eines Staates zu verhindern. Alle EUMitgliedsstaaten bilden den gemeinsamen und einheitlichen Markt, mit gemeinsamer Außenhandelspolitik – wodurch die EU zu einem eigenständigen geoökonomischen Akteur geworden ist. Differenzierung erfolgt in den anderen Politikbereichen gemäß den Regeln der verstärkten Zusammenarbeit. Im EU-Raum bestehen bzw. entstehen Teilräume der vertieften Integration mit unterschiedlich zusammengesetzten Mitgliedergruppen (Euro-Raum, Schengen-Raum, Sicherheits- und Verteidigungsunion, Sozialunion usw.). Von den großen Mitgliedsstaaten gehören Deutschland und Frankreich allen Teilgruppen an, so dass die vertiefte deutsch-französische Zusammenarbeit nach wie vor von strategischer Bedeutung für die Europäische Integration ist. Auch bei einer triangulären Führung mit Großbritannien oder einer erweiterten Führungsgruppe von Fall zu Fall, ist – in Anbetracht der Machtverteilung in der EU – die Mitwirkung Deutschlands essentiell. Kollektivführung kann freilich nur dann erfolgreich sein, wenn die Interessen der kleineren und mittleren Staaten hinreichend berücksichtigt werden und so ihre Akzeptanz gewonnen wird.

3 Das Nebeneinander von vergemeinschafteten und nicht oder nur teilweise vergemeinschafteten Politikbereichen ist charakteristisch für die Realität Europas, heute und in absehbarer Zukunft. Im außenpolitischen Bereich bedeutet Teilintegration, bezogen auf Deutschland, dass Deutschland seine außenpolitischen Interessen teils nach wie vor als eigenständiger Nationalstaat in bilateralen Beziehungen mit anderen Staaten, in multilateralen Organisationen (wie den Vereinten Nationen) und in informellen Gremien (wie die Gruppe der Sieben bzw. Acht) verfolgt, teils über die EU in gemeinsamer Souveränitätsausübung (gepoolte Souveränität). Deutschland nutzt – wie auch die anderen EU-Mitglieder – die Europäische Union als „Rahmen“ (Bundeskanzler Schröder) für seine Außenpolitik, innerhalb dessen dann eine gemeinsame, die nationalen Politiken kompro-

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misshaft relativierende europäische Politik zustande kommt, wenn alle bzw. eine hinreichende Zahl von Mitgliedsländern einen Konsens finden. Die externen Herausforderungen können gemeinsam besser als alleine bewältigt werden. Das gilt in hohem Maße für die Globalisierung. Da ihr die Tendenz zur Regionalisierung inhärent ist, ist der politische Regionalismus der EU die adäquate Antwort, an der Deutschland mitbestimmend teilnehmen kann. Aus diesen Sachverhalten resultiert das nationale Interesse an einer gemeinsamen europäischen Politik: Pro Europa aus nationalem Interesse! Falls der europäische Konsens nicht zustande kommt, gewinnen die parallelen eigenständigen Außenbeziehungen wieder größere Bedeutung. Insgesamt betrachtet (d.h. unter Berücksichtigung sowohl der Binnen- als auch der Außendimension der Europäischen Integration) bietet die Europäische Union optimale Bedingungen für die Selbstbehauptung und Entfaltung des teilintegrierten europäischen Deutschland. Das integrative Gleichgewicht verhindert, dass eine deutsche Hegemonie und die Tendenz zur Gegenmachtbildung entstehen, ermöglicht aber zugleich die aktive Teilnahme an der Kollektivführung nach innen und nach außen. Was unter dem Aspekt der Selbstbehauptung Europas in der Welt einerseits als Manko zu bewerten ist, nämlich die Nicht-Vergemeinschaftung der Außenpolitik, hat andererseits den Effekt, dass Deutschland einen gewissen Spielraum für eine eigenständige Mitführung in der internationalen Politik besitzt. Wenn Deutschland ihn ohne Rücksicht auf die Interessen der anderen europäischen Führungsmächte oder gar gegen sie nutzte, würde allerdings das vitale und prioritäre deutsche Interesse an der Europäischen Integration verletzt und damit das Fundament zerstört, auf dem die Staatsräson des europäischen Deutschland basiert.

4 Dieser Zusammenhang ist insbesondere im Verhältnis zu den USA als der herausragenden Weltmacht relevant (aber auch hinsichtlich der anderen großen Mächte, die an dieser Stelle jedoch nicht in die Betrachtung miteinbezogen werden können). Die USA versuchen ihrerseits, die beschriebene Zweigleisigkeit der Außenpolitik Deutschlands (und der anderen EU-Staaten) in ihrem Interesse zu nutzen, und zwar bilateral und mittels des nordatlantischen Bündnisses, in dem sie als Hegemonialmacht fungieren und in dem die westeuropäischen Staaten je einzeln Mitglieder sind. Deutschland ist als stärkste militärische Kontinentalmacht und als Hauptstationierungsland für die US-Streitkräfte in Europa für den Allianzhegemon von herausragender Bedeutung. Wenn es den USA in Dissens-

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fällen gelingt, Deutschland auf ihre Seite zu ziehen, ist eine gemeinsame europäische Politik, die von der amerikanischen Linie abweicht, nicht zu bewerkstelligen. Die USA wollen aufgrund ihrer militärischen Präsenz und ihrer Führung in der NATO auch als eine europäische Macht gelten und am europäischen Willensbildungsprozess vor einer Entscheidung beteiligt werden. Umgekehrt mag Deutschland als NATO-Mitglied auch als Teilhaber an der atlantischen Macht angesehen werden. In dem Maße, in dem sich (1) die EU zu einem autonomen geopolitischen Akteur mit eigenen militärischen Fähigkeiten entwickelt und (2) die NATO infolge dessen in ein balanciertes europäisch-nordamerikanisches Bündnissystem transformiert, könnte Deutschland eine euro-atlantische Macht werden – vermittelt über seine Mitgliedschaft in der EU (nicht als nationaler Juniorpartner der USA!). Erst wenn beide Entwicklungsprozesse erfolgreich verlaufen, würde die Zweigleisigkeit in der Außenpolitik Deutschlands (sowie der anderen europäischen Staaten) gegenüber den USA zu ihrem Ende kommen (können). Solange aber die Zweigleisigkeit besteht, ist die Antwort auf die Frage entscheidend, ob die Außenpolitik Deutschlands, die im Rahmen der EU mit den anderen Unionsmitgliedern verfolgt wird, mit der eigenständigen nationalen Außenpolitik gegenüber außereuropäischen Mächten inhaltlich und richtungsmäßig übereinstimmt bzw. kompatibel ist oder nicht. Diese Frage stellt sich wiederum in erster Linie im Verhältnis zu den USA (aber auch zu den anderen großen Mächten wie China und Russland). Ein kurzer Blick auf die Erfahrungen in der jüngsten Vergangenheit und in der Gegenwart vermag die Problematik zu erhellen.

5 In der bipolaren Welt des Ost-West-Konflikts musste die alte Bundesrepublik Deutschland wegen ihrer höchst gefährdeten Lage und ihrer sicherheitspolitischen Abhängigkeit zu den USA bestrebt sein, ihre europäische und atlantische Politik kompatibel zu halten, eine Wahlsituation zu vermeiden und eine Politik des Sowohl-als-auch zu betreiben – mit der Maßgabe, im Konfliktfall nach dem Grundsatz in dubio pro America zu handeln. Solange die USA die Europäische Integration als in ihrem eigenen Interesse liegend ansahen und folglich unterstützten, und solange die Bedrohung durch die Sowjetunion das gemeinsame Verteidigungsinteresse begründete und die Akzeptanz der amerikanischen Hegemonie in Westeuropa sicherte, konnte die genannte Politik praktiziert werden. Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts änderten sich die Bedingungen deutscher Außenpolitik in Europa und im internationalen System grundlegend. Für das europäische

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Deutschland gewann die Neuordnung Gesamteuropas Priorität: Der Weg der neunziger Jahre müsse ein deutsch-französischer Weg sein, sagte Bundeskanzler Kohl gegenüber dem französischen Staatspräsidenten Mitterrand Anfang 1990. Beide Staatsmänner waren sich einig, dass damit aber keine Abkoppelung von den USA verbunden sein dürfe. Mangels militärischer Fähigkeiten der Europäischen Gemeinschaft war sicherheits- und verteidigungspolitisch die NATO unverzichtbar. Und aus amerikanischer Sicht konnten die USA nur durch das Fortbestehen der NATO eine europäische Macht bleiben. Sie hatten der Wiedervereinigung Deutschlands nur unter der Bedingung der NATO-Mitgliedschaft Gesamtdeutschlands zugestimmt, und Frankreich nur unter der Bedingung der Einbeziehung Gesamtdeutschlands in die zu vertiefende EG. So hielt das wiedervereinigte Deutschland konsequenterweise zunächst an der Maxime des Sowohl-als-auch fest, einschließlich des Grundsatzes in dubio pro America. Aber schon in den ersten beiden Jahren nach der weltpolitischen Wende gab es gewichtige Ausnahmen von dieser Regel (Eurokorps und EURO-Beschluss). In der Folgezeit nahm die Tendenz zur Eigenständigkeit Europas und zur Balancierung des amerikanischen Übergewichts in der neuen Mächterelation zu – eine (mit Hilfe der Balance-of-power Theorie vorausgesagte) Reaktion auf die Übermacht und den weltpolitischen Führungsanspruch der USA. Der Widerstand der USA gegen die Ansätze zu einer autonomen europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik verstärkte das Spannungsverhältnis zwischen europäischer und atlantischer Politik, zwischen der Politik Europe puissance (wie sie von Frankreich konzipiert wurde) und der Politik der atlantischen Gefolgschaft. Bundeskanzler Schröder machte sich 1999 das Konzept Europe puissance vollinhaltlich zu Eigen. Und nach der französischbritischen Übereinkunft in St. Malo (4. Dezember 1998) und den Beschlüssen des Kölner EU-Gipfels vom Juni 1999 entwickelt die EU – gegen den amerikanischen Widerstand – ihre Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik, mit eigenen Kampftruppen und einer Europäischen Verteidigungsagentur als „Gravitationszentrum“ autonomer Sicherheitspolitik (Diedrichs/Jopp 2005). Gleichzeitig beteiligen sich die europäischen Staaten (einschließlich Frankreichs!) am Aufbau der NATO Response Force. Und die so genannten Berlin-plus-Vereinbarungen (2003) regeln die Nutzung der NATO-Kapazitäten durch die EU. Die eigenständigen EUEntscheidungen seit 1998/99 waren also die Voraussetzung für eine kompromisshafte Verständigung mit den USA. Indes, zur gleichen Zeit hat das Spannungsverhältnis zwischen europäischer und atlantischer Politik eine neue krisenhafte Qualität erhalten. Die USA haben nach dem Terroranschlag vom 11. September 2001 die Gelegenheit, die sich aus dem gemeinsamen Interesse an der Bekämpfung des transnationalen islamistischen Terrors ergab, ergriffen, um eine imperiale Politik zu betrieben. Mit der

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Nationalen Sicherheitsstrategie vom September 2002 (die inzwischen nochmals bekräftigt worden ist) und mit deren Anwendung im Irak-Konflikt stellten und stellen die USA die europäischen Staaten vor die Wahl des Entweder-oder. Damit war und ist in ähnlichen Situationen das Sowohl-als-auch nicht mehr realisierbar. Der von den USA initiierte und ohne Konsultation Deutschlands und Frankreichs am 30. Januar 2003 veröffentlichte Brief der Acht (vier EU-Mitglieder und vier Beitritts-Kandidaten) und der kleine Gipfel von vier Gründungsmitgliedern der EG in Brüssel/Tervuren (29. April 2003) illustrieren die Spaltung in das neue und das alte Europa, die Koalition der Willigen und der Unwilligen. Im ordnungspolitischen Dissens mit den USA hat sich das alte Europa nicht in dubio pro America entschieden, sondern eine eigene Sicherheits- und Verteidigungsinitiative unter deutsch-französischer Führung unterbreitet. Es ist bemerkenswert, dass diese Initiative dann auf dem deutsch-französisch-britischen Gipfel in Berlin am 20. September 2003 aufgegriffen und am 19. November 2003 von den Außenministern aller EU-Staaten in Neapel gutgeheißen wurde (als Protokoll 23 wurde sie in den Verfassungsvertrag für Europa eingefügt und inzwischen teilweise bereits verwirklicht). Die Gesamt-EU war ferner im Dezember 2003 in der Lage, eine eigene Europäische Sicherheitsstrategie zu verabschieden – ein europäisches Gegenstück zur Nationalen Sicherheitsstrategie der USA. Der ordnungspolitische Dissens mit den USA hat die Tendenz zur eigenständigen Politik der EU – unter maßgeblich deutsch-französischer Führung – verstärkt.

6 Bereits die geschilderte Entwicklung zeigt, dass in dubio pro Europa nicht schlichtweg identisch ist mit in dubio pro Francia. Die Maxime meint vielmehr: Im Zweifel für eine deutsch-französische EU-Politik, zum Erhalt und zur Fortsetzung des europäischen Integrationsprojekts, auf der Basis gemeinsamer Interessen oder des Interessenausgleichs zwischen Deutschland und Frankreich; eine gemeinsame Führung, um die EU-Partner mitzuziehen, „ohne diesen etwas aufzuzwingen“ (so die Gemeinsame Erklärung zum 40. Jahrestag des ElyséeVertrags von 1963). Dass zwischen Deutschland und Frankreich bei unterschiedlicher Interessenlage in der Vergangenheit immer wieder ein Interessenausgleich gelungen und der deutsch-französische Schulterschluss so fest und umfassend wie nie zuvor wurde, ist – europapolitisch betrachtet – eine große Errungenschaft. Trotz der Ablehnung des Vertrags über eine Verfassung für Europa durch das französische Referendum bleibt das gemeinsame Interesse an der ‚Verstärkten’ bzw.

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‚Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit’ innerhalb der EU (also das Interesse an der Umsetzung des Pioniergruppen-Konzepts) die Grundlage der EuropaPolitik beider Länder. Außenpolitisch hat der Dissens in der atlantischen Frage die deutsch-französischen Beziehungen lange Zeit getrübt. Die Berliner Republik hat unter der Regierung Schröder/Fischer die notwendige Klärung vorgenommen – in aktiver Anpassung der deutschen Politik an die grundlegenden Veränderungen in der Macht- und Sicherheitslage in Europa und in der Welt. Ob die große Koalition aus CDU/CSU und SPD eine Kursrevision, die über die symbolische Annäherung an die USA hinausgeht, vornimmt, bleibt abzuwarten. Immerhin wird der bisherige intensive deutsch-französische Konsultations- und Koordinierungsprozess fortgeführt (einschließlich der informellen so genannten Blaesheimer Gespräche). Allerdings werden von Teilen der außenpolitischen Elite in den politischen Parteien und der Publizistik gezielt Gegenkonzepte zum deutsch-französischen Europa-Weg propagiert, die in der Regierung Merkel offenbar eine positive Resonanz finden. Die Atlantiker wollen, dass Deutschland wieder zur alten Politik des Sowohl-als-auch und der Maxime in dubio pro America zurückkehrt – zu einer Politik also, die in der Ära des Ost-West-Konflikts sicherheitspolitisch geboten war und die Möglichkeiten deutsch-französischer Zusammenarbeit einschränkte. Was unter den neuen internationalen Bedingungen möglich war und verwirklicht wurde, soll revidiert werden. Deutschland soll wieder „ganz sachte auf mehr Distanz“ zu Frankreich gehen und „Äquidistanz“ (Schwarz 2005) zwischen Frankreich und den USA pflegen. Manchmal wird darüber hinaus Deutschland die Rolle eines Mittlers oder Maklers zwischen Frankreich und den USA angesonnen; und auch die Interessen der mittelosteuropäischen Staaten soll Deutschland – seiner neuerlichen geopolitischen Mittellage entsprechend – innerhalb der EU vermittelnd zur Geltung bringen und mit dem Gewicht dieser Staaten auf Augenhöhe mit Frankreich und Großbritannien gelangen. Die extreme atlantische Variante zielt auf noch mehr als Äquidistanz und Vermittlung, nämlich auf Bindung an die USA – als „Juniorpartner“ (Baring 1997), als Gefolgschaftsstaat oder gar als Glied des imperium americanum. Was würde es europapolitisch bedeuten, wenn die deutsche Politik diesen Gegenkonzepten zum deutsch-französischen Europa-Weg folgen würde? Grundsätzlich sollte man bedenken: Wer terminologisch auf Begriffe des ehrlichen Maklers zurückgreift, operiert nicht im Kontext des integrativen Gleichgewichts der Europäischen Integration, sondern im Bezugssystem der Bismarck-Zeit. Damals nahm übrigens Bismarck an, es werde gelingen, „die Welt zu überzeugen, dass eine deutsche Hegemonie in Europa nützlicher und unparteiischer, auch unschädlicher für die Freiheit anderer wirkt als eine französische, russische oder

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englische“ (Bismarck 1951 [1898]). Das war – wie wir wissen – eine Illusion. Heute würde eine Maklerrolle Deutschlands neuerlich als Anzeichen eines deutschen Führungsanspruchs angesehen und nicht akzeptiert werden. Insbesondere dürfte außer Zweifel stehen, dass sowohl Frankreich als auch die USA die Rolle Deutschlands als Vermittler keineswegs goutieren würden. Beide Staaten sind sehr wohl in der Lage, gegebenenfalls selbst direkt einen Ausgleich zu finden, wie die Vergangenheit lehrt. Um das französisch-britische Verhältnis braucht sich Deutschland ebenfalls keine Vermittlungssorgen zu machen; und zwar schon allein deshalb nicht, weil ein wechselseitiges Interesse an der Balancefunktion Großbritanniens in Europa besteht. Und ungeachtet seines special relationship mit den USA will sich Großbritannien in Europa nicht isolieren, sondern mit Deutschland und Frankreich gemeinsam führen; will nicht auf eine deutsche Vermittlung angewiesen sein. Die Dreier-Gipfel – seit 2001 fünf an der Zahl – veranschaulichen diesen Sachverhalt. Vermittler will Großbritannien selbst sein, nämlich zwischen Europa und den USA. Auch die mittelosteuropäischen Staaten würden sicherlich eine deutsche Makler-Rolle in Europa oder gegenüber den USA eher als Zeichen versteckter hegemonialer Ambitionen bewerten. Und schließlich würde sich Frankreich, wenn Deutschland als Patron dieser Staaten aufträte, wohl fataler Weise an die deutsche Mitteleuropa-Politik vor und nach dem Ersten Weltkrieg erinnert fühlen und seinerseits wieder eine Art KleineEntente-Politik betreiben. Mitterrands Alptraum von 1989/90 würde Wirklichkeit. Das läge nicht im europäischen Interesse, und auch nicht im Interesse der USA. Gewiss, es gibt in den USA Politikberater, die – wie die Heritage Foundation – empfehlen, Deutschland als swing state zu nutzen, also von Frankreich wegzuziehen, um damit den Sieg derjenigen europäischen Staatengruppe, die der amerikanischen Politik folgt, zu erreichen. Die Erfahrungen der 1920er Jahre sprechen gegen eine solche Strategie. Deutschland sollte nicht neuerlich den folgenschweren Fehler machen, aus Rücksicht auf die USA zu verzichten, mit Frankreich gemeinsam die europäische Zusammenarbeit voranzubringen. Kurzum: Die Distanzierung von Frankreich, die Abkehr vom deutsch-französischen Weg in der EU und die Hinwendung zu einer Politik der Äquidistanz und der Vermittlung würden das europäische Integrationsprojekt zerstören, ohne für die Atlantische Allianz Nutzen zu stiften. Die Europäische Integration ist auch nicht die Alternative, wohl aber die Voraussetzung für eine Partnerschaft Europas mit den USA, die diesen Namen verdient und nicht bloß die Verhüllung einseitiger Abhängigkeit und amerikanischer Hegemonie ist. Und diese unabdingbare Voraussetzung muss erst noch in hinreichendem Maße geschaffen werden – ein unabhängiger, eigenständiger europäischer Pfeiler. Dass eine solche Politik sich dann positiv auf die Atlantische

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Allianz auswirkt, findet – wohl gemerkt – auch Frankreichs Zustimmung. Das Bild von den zwei Pfeilern zeigt im Übrigen, dass Europäische Integration und atlantische Partnerschaft eben zwei verschiedene Dinge sind; dass die Europäische Integration, d.h. die Europäische Union, ihr eigenes Gewicht hat. Nur als eigenständiger Pfeiler gegenüber dem amerikanischen Pfeiler und unabhängig von ihm kann Europa in der atlantischen Brückenkonstruktion eine tragende Funktion erfüllen. Was generell die Rolle Europas als Gegengewicht und Gegenmacht zu den USA oder – besser gesagt – als Macht gegenüber den USA anbelangt, sollte man werturteilsfrei einräumen: Macht wird durch Macht begrenzt und balanciert, und insofern ist jedes System mit mehreren Großmächten ein Macht- und Gegenmachtsystem, so lange nicht eine Macht herrscht. Überragende Macht ruft Gegenmachtbildung hervor, die Alternative ist Gefolgschaft und Anlehnung an den Mächtigsten (was im Amerikanischen als bandwagoning bezeichnet wird); und das ist alles andere als gleichberechtigte Partnerschaft. Wenn Europa der Supermacht USA nicht Gefolgschaft leisten will, so ist für echte Partnerschaft hinreichende Gegenmacht nötig, ein eigenständiges Gewicht gegenüber dem Partner. Auch in der EU balancieren sich die Hauptmächte gegenseitig in einem System von Gegengewichten in einem integrativen Gleichgewicht. Im atlantischen Raum könnte ein europäisches Gegengewicht gegenüber den USA ein kooperatives Gleichgewicht schaffen. Das europäische Verständnis von Gegenmachtbildung wäre am besten als moderates, sanftes Balancieren (soft balancing im Sinne von Stephen Walt 2005) zu bezeichnen.

7 Fasst man die (nur skizzenhaften) Darlegungen zusammen, so ergibt sich: Deutschlands manifest destiny liegt im integrierten Europa – in der Europäischen Union der differenzierten Integration, deren gewichtiger Teil und Mitführungsmacht Deutschland ist. Durch die aktive und mitentscheidende Teilnahme Deutschlands am kooperativen „Interregionalismus“ der EU (Hänggi/Roloff/Rüland 2006) kann das europäische Deutschland in der globalen Welt seine Interessen am besten zur Geltung bringen. Gegenüber den USA und anderen großen Mächten kann Europa als kooperative Balancemacht fungieren. Gleichberechtigte und wechselseitige Partnerschaft mit den USA ist nur vermittelt über ein eigenständiges Europa zu verwirklichen. Dass die enge Zusammenarbeit mit Frankreich und der deutsch-französische Europa-Weg von der großen Mehrheit der Deutschen nachdrücklich unter-

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stützt werden, ist für die demokratische Legitimation dieser Politik von hohem Wert. Die europapolitische Handlungsmaxime in dubio pro Europa entspricht „der Lagerung Deutschlands inmitten anderer Staaten“ und der internen Wertepräferenz. Der Präambelsatz des Grundgesetzes lautet ja nota bene nicht, Deutschland wolle ‚als Junior-Partner der USA’ dem Frieden der Welt dienen, sondern als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa. In Anbetracht der realen politischen Gegebenheiten in Europa und der Welt muss man diesen Satz nicht revidieren. Wenigstens andeutungsweise sei abschließend hinzugefügt, dass mit „Friede der Welt“ gewiss nicht ein imperialer Friede, nicht eine pax americana, gemeint sein kann, sondern ein pluralistischer Friede mit Europa als force d’équilibre (wie dies Jean Monnet schon 1950 als Ziel der Europäischen Integration formuliert hat). Eine derartige Friedensordnung lässt sich nicht nur machtpolitisch mit der Gleichgewichtstheorie begründen, sondern gleichermaßen mit der Ratio des Grundgesetzes des europäischen Deutschland und der anti-hegemonialen und anti-imperialen Ratio der Europäischen Integration.

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Meinecke, Friedrich (1924): Die Idee der Staatsräson in der neueren Geschichte, München: Oldenbourg Verlag. Schwarz, Hans-Peter (2005): Republik ohne Kompass: Anmerkungen zur deutschen Außenpolitik, Berlin: Propyläen. Triepel, Heinrich (1974 [1938]): Die Hegemonie. Ein Buch von führenden Staaten, Aalen: Scientia Verlag. Walt, Stephen M. (2005): Taming American Power: The Global Response to U.S. Primacy, New York: W. W. Norton.

Orientierung der deutschen Sicherheitspolitik: Auf Europa oder auf Amerika? Lothar Rühl

1 Seit dem Ende des Ost-West-Konflikts und den Initiativen zur Aktivierung der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik nach dem Maastrichter Vertrag ist das Problem der Vereinbarkeit europäischer und atlantischer Orientierung für Deutschland konkret gestellt. Bis dahin gab es in der Realität weder eine Alternative, noch war ein deutsches Interesse an einer Wahl zwischen Washington und Brüssel oder Paris gegeben. Im Prinzip konnte die „Unabhängigkeit Europas“ von Amerika wie von der Sowjetunion postuliert werden, wie dies General de Gaulle als französischer Präsident tat. Doch wo auch immer eine Priorität für europäische Sicherheitspolitik und Verteidigung vor der transatlantischen Bindung an Amerika gesucht wurde – eine Alternative zur Nordatlantischen Allianz und damit zur amerikanischen Führung in diesem Bündnis bestand tatsächlich nicht. Dies wurde auch im kurzen Prozess der Wiedervereinigung Deutschlands zwischen November 1989 und Oktober 1990 deutlich: Washington setzte diese Vereinigung im Rahmen des atlantischen Bündnisses einschließlich der vorherigen völkerrechtlichen Anerkennung der Oder-Neiße-Linie als Grenze zwischen Deutschland und Polen seitens der Bundesregierung durch und verhinderte einen lang hingezogenen internationalen Prozess der stufenweisen Vereinigung der beiden deutschen Staaten, den anfangs Bundeskanzler Kohl im Herbst 1989 in Aussicht genommen und den Paris und London wie Moskau bevorzugt hatten, wobei allen drei Regierungen vor allem an einer möglichst langen Verzögerung und an einer völkerrechtlich gesicherten internationalen Beschränkung der deutschen Souveränität lag.1 Die USA allein vereitelten diese konzertierte Strategie der drei Mächte. Gorbatschows letzten Versuch im Frühjahr 1990, dieses Ziel über eine Konferenz der Feindstaaten des Deutschen Reiches im Zweiten Welt1 Vgl. Rühl, Lothar (1990): Zeitenwende in Europa. Der Wandel der Staatenwelt und der Bündnisse, Stuttgart: DVA, 362-363, 388-389.

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krieg zu erreichen und in jedem Fall ein vereinigtes oder sich zusammenschließendes Deutschland von der NATO zu trennen, wehrte Washington ab.

2 Der innere Zusammenbruch der Sowjetunion im Jahre 1991 und die vorausgegangene Auflösung des Warschauer Pakts nahmen jeder auf Neutralität zwischen den Bündnissen setzenden Politik Deutschlands die geopolitische Grundlage, aber auch jede Notwendigkeit und jeden erdenklichen Vorteil. Insofern waren die Priorität Amerika und die atlantische Allianz in jeder Hinsicht alternativlos geblieben. Dies wurde alsbald vor allem in Warschau und in Prag mit dem verstärkten Streben Polens und der damaligen Tschechoslowakei nicht nur in die EU, sondern auch in die NATO deutlich. Die Aufnahme in die Allianz als Bündnis mit Amerika unter dem Schutz der USA war dabei im Osten Europas die erste Priorität, auch gegenüber Deutschland und angesichts der sich öffnenden Perspektive einer möglichen deutsch-russischen Annäherung. Die Einbeziehung des östlichen Mitteleuropa, später Südosteuropas in die atlantische Allianz mit militärischer Eingliederung in die NATO wurde zwischen 1993 und 1999 zur tragenden geopolitischen Entwicklung auf dem europäischen Kontinent. Mit ihr dehnte sich das „atlantische Europa“ über Deutschland hinaus nach Osten bis auf das Baltikum an die Grenze Russlands und im Süden bis an die Grenze der unabhängig gewordenen Ukraine aus. Zwar trat damit die deutsche Mittellage zwischen Westeuropa und Osteuropa wieder hervor. Doch zu einer „europäischen Zentralmacht“ als selbständiger Akteur ist Deutschland seither nicht geworden. Dies mag sich in Zukunft ändern, aber unverändert gilt der objektive Zwang, „deutsche Interessen“ nicht allein europäisch, sondern auch auf Amerika hin orientiert transatlantisch zu bestimmen – jedenfalls solange die USA in Europa engagiert sind und die atlantische Allianz besteht. Solange wird Deutschland auch einer der europäischen Hauptverbündeten der USA bleiben.

3 Es handelt sich deshalb bei der Fragestellung nicht um eine Alternative, sondern um Vereinbarkeit europäischer mit transatlantischer Orientierung wie eh und je und um Ergänzung der atlantischen Bündnispolitik durch eine europäische Sicherheitspolitik, die auch europäische Verteidigung im Bündnisrahmen als Ziel einschließen kann. In diesem Sinne sprach der damalige Bundesverteidigungs-

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minister Volker Rühe 1993 vom „euro-atlantischen Bündnis- und Sicherheitssystem“,2 in das die Staaten des östlichen Mitteleuropa unabhängig von einer späteren EU-Mitgliedschaft eingegliedert werden sollten. Diese Entwicklung vollzog sich unaufhaltsam weniger dank der Anziehungskraft Deutschlands oder Frankreichs als Amerikas auf den europäischen Osten. Die atlantische Allianz unter amerikanischer Führung wurde zum Fundament der europäischen Sicherheit auch in der post-sowjetischen Epoche. Der verringerten militärischen Bedeutung in Europa entsprach als Gegenstück eine gesteigerte politische. Dies wurde überdeutlich in der Krise der EU 2002/03 über die Irak-Politik und den amerikanisch-britischen Interventionskrieg gegen den Irak: Europa war gespalten und als internationaler Faktor neutralisiert, die Mehrheit der europäischen NATO-Partner und EU-Staaten rückte an die Seite der USA, darunter alle neuen Mitglieder im Osten Deutschlands, Rumsfelds „Neues Europa“ der amerikanischen Klientel. Seither besteht die europäische Sicherheitspolitik zu einem guten Teil in Reparaturarbeiten auf der West-Ost-Achse. Zwar ebnet sich die Spaltung allmählich ein, und der Nachkrieg im Irak schwächt den amerikanischen Einfluss in Europa. Doch die amerikanische Klientel im Osten Europas bleibt vom Baltikum über Polen und Ungarn bis nach Rumänien und Bulgarien bestehen. Die Ukraine und Georgien im Osten orientieren sich auf die Atlantische Allianz und die USA wie auf die EU. Auf dem Balkan gilt dies ebenso für Slowenien, Kroatien, Bosnien, Albanien und Mazedonien. NATO und EU haben eine gemeinsame euro-atlantische Interessen- und Sicherheitssphäre in Ost- und Südosteuropa, deren äußerer Eckpfeiler die alte europäische Flankenmacht Türkei in einem besonderen bilateralen Verhältnis zu den USA ist. Die Lage der Ukraine und der Moldau bleibt offen und ungesichert wie die Armeniens, Georgiens und Aserbaidschans, die sämtlich zur gesamteuropäischen Rüstungskontrollzone des Pariser Vertrags von 1990 über Konventionelle Streitkräfte in Europa gehören. Auch diesen Vertrag und seine Fortentwicklung in der Anwendung hat Washington maßgeblich in zweiseitigen Verhandlungen mit Moskau bestimmt wie natürlich die Reduzierung der nuklearen Waffensysteme in Europa.

2 Vgl. die Alistair-Buchan-Gedächtnisrede von Volker Rühe vor dem International Institute for Strategic Studies im März 1993 und, darauf aufbauend: Rühe, Volker (1993): “Shaping Euro-Atlantic Policies: A Grand Strategy for a New Era”, Survival 35 (2), 129-137.

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4 In diesen Kranz der seit den 1980/90er Jahren gesetzten Plandaten ist auch die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) der EU-Partner von 1999 eingeschlossen. Europäische Anstrengungen können ihn ohne amerikanische Mitwirkung nicht entflechten oder umändern. Trotzdem ist die früher einem Protektorat nicht unähnliche amerikanische Hegemonie über das „atlantische Europa“ abgeschwächt und eingeschränkt auf zentrale Sicherheitsrisiken, die ihrerseits in Europa selbst abgeschwächt sind. Dies wird erkennbar in den Plänen für den Aufbau eines Raketenabwehrschirms über Europa und der erweiterten Luftverteidigung, die sich vor allem auf Osteuropa abstützen, obwohl sie auch südeuropäisch-mediterrane Stützen brauchen könnten. Zentrale Position für die militärische Sicherheit und Verteidigung Europas in der Zukunft wird im Mittelmeer neben Italien die Türkei für den Mittleren Osten und den SchwarzmeerRaum. Deutschland fällt seit dem Ende der Ost-West-Konfrontation über Zentraleuropa in seiner geopolitisch-strategischen Relevanz für die NATO, für die USA und für Westeuropa zurück. Es bleibt wichtig aus europapolitischen und bündnispolitischen wie aus wirtschaftlichen Gründen. Aber seine kritische Bedeutung für die europäische Sicherheit zur Verankerung der amerikanischen Macht auf dem Kontinent und als Stabilitätsanker der militärischen Integration in der NATO wie der politischen Integration Europas ist in dem Jahrzehnt nach dem Ende der Konfrontation deutlich auf ein Normalmaß der europäischen Verhältnisse zurückgegangen, ähnlich wie die Bedeutung Frankreichs und der deutsch-französischen Initiativen in der europäischen Politik. Das Verhalten einer chauvinistischen Staatsführung in Polen gegenüber Deutschland spiegelt diesen Bedeutungsverlust wieder: Die europäische Wirklichkeit hat sich seit 1990 in anderer Weise verändert, als dies damals von der vorherrschenden Meinung in Deutschland und Europa, aber auch zunächst in Amerika selber und in Russland angenommen worden war. Auch deshalb hat die Politik des „Weimarer Dreiecks“ einer besonders engen Zusammenarbeit zwischen Frankreich, Deutschland und Polen als Richtungsweisung für das Europa der EU ihren Realitätsgehalt verloren. Man konnte dieses Konstrukt der politischen Geometrie von Anfang an für eine Kunstfigur ohne Bodenhaftung halten, ähnlich dem italienischen Entwurf eines von Rom her über die Adria auf den Donauraum erweiterten „Mitteleuropa“ gegenüber Deutschland oder der „Visegrad“-Vision einer gemeinsamen Sicherheitszone Polens, der Tschechoslowakei und Ungarns zwischen Russland und Deutschland. Aber immerhin konnte das „Weimarer Dreieck“ als europapolitischer Verständigungsrahmen geographischer Kontinuität, beruhend auf drei

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größeren Ländern vom Mittelmeer bis zur Ostsee, über den größten Teil Westund Mitteleuropas dienen. Die nationalen Reaktionen auf die dramatischen Ereignisse seit dem September 2001 und besonders die Irak-Krise seit 2002/03 haben die Ansätze für diesen Rahmen zersplittert. Man muss auch erkennen, dass die 1990 von Kohl in Aussicht genommene und öffentlich verkündete Gleichsetzung des künftigen Verhältnisses zwischen Polen und Deutschland mit dem deutschfranzösischen eine gefährliche Illusion mit dem Effekt einer Relativierung der singulären Beziehung zwischen den beiden Nachbarn am Rhein war. Aber wie auch immer – gerade wegen des schwierigen Verhältnisses zu Polen und zu Tschechien war und bleibt amerikanische Unterstützung der deutschen Politik umso nötiger.

5 Die neue Situation in Europa, die nicht länger die Fortsetzung der neuen Lage von 1991 ist, zwingt die europäischen Staaten zu einer realistischen Betrachtung ihres gemeinsamen Handlungsspielraums und zur Bestimmung vorrangiger europäischer Interessen, mit denen ihre eigenen nationalen Interessen übereinstimmen. Deutschland, als größte Volkswirtschaft Europas westlich von Russland, als von Energieimport und Industriegüterexport abhängige Handelsmacht mit etwa 80 Prozent Seehandel und damit abhängig von einem möglichst ungestörten Verkehr auf See und vom Zugang zu meist überseeischen Ressourcen und Märkten, hat ein vorrangiges Interesse an dauerhaft guten transatlantischen Beziehungen und an einer Verständigung mit Amerika über die Austauschbedingungen im Welthandel wie über die internationalen Sicherheitsbedingungen. Beide Bereiche schließen den internationalen Umweltschutz und die Entwicklungspolitik, die Energieversorgung und die internationale Wasserwirtschaft, also einen breiten Politikfächer für gemeinsame Sicherheit im weiteren Sinne ein. Dies betrifft in besonderem Maße Afrika und den Mittleren Osten, wo die deutschen und europäischen Interessen nur durch eine aktive gemeinsame Politik mit den USA gefördert und in internationalen Konflikten verteidigt werden können. Allein darin kann die Kongo-Mission der European Union Force (EUFOR) ihren Sinn finden, wenn sie gelingt. Dies trifft auch im Nahen Osten auf Libanon, Israel und Palästina zu. Im diplomatischen „Quartett“ zur Vermittlung eines Abkommens zwischen Israel und den Palästinensern sind die europäischen Staaten insgesamt durch die EU vertreten neben den USA, Russland und der UNO. Dies zwingt zu einer Verständigung mit Washington wie mit Moskau und schließt Konstruktio-

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nen wie die 2002/03 vorgestellte „Achse Paris-Berlin-Moskau“ aus. Gerade eine „strategische Partnerschaft“ der EU mit Russland und ein besonderes deutschrussisches Verhältnis, basierend auf gemeinsamen wirtschaftlichen Kooperationsinteressen, bedingen eine politische Absicherung nicht nur in Westeuropa, sondern auch über den Atlantik in Amerika. Die kritischen Reaktionen auf den vereinbarten Bau einer Gasleitung von Russland nach Deutschland durch die Ostsee als russisch-deutsches Vorhaben in den baltischen Staaten, in Polen und in Schweden, also innerhalb der EU, weisen deutlich genug auf das politische Problem, wobei die Einwände nicht stichhaltig sein und die Gründe für die Kritik nicht im europäischen Interesse liegen müssen. Das Gewicht Deutschlands in der EU macht, wenn es von der deutschen Politik genutzt werden soll, eine transatlantische Stützung in Europa nötig. Das amerikanische Gegengewicht zu Russland als Deutschlands Partner im Osten ist auch für die politische Einflussverteilung in der EU und in der NATO nützlich, um die Reaktionen empfindlicher europäischer Partner auf deutsch-russische Unternehmungen zu mäßigen und die kleineren europäischen Länder zu beruhigen. Dies gilt auch gegenüber deutsch-französischen Vorhaben. Beide Gründe wurden 2002/03 offenkundig, als alle europäischen NATO-Verbündeten in der EU bis auf Belgien, Luxemburg und Griechenland die Irak-Politik Washingtons unterstützten und offene Kritik an Paris und Berlin übten.

6 Gegenüber den anderen außereuropäischen Mächten China, Japan, Indien, künftig vielleicht auch Südafrika, Brasilien, Indonesien, natürlich dem räumlich nahen und wirtschaftlich noch auf lange Zeit unersetzlichen Mittleren Osten mit Nordafrika und der Levante wie gegenüber den europäischen Flankenmächten Russland und Türkei – der letzteren im Bündnis und an der Pforte der EU als einem strategischen Partner Amerikas – muss Europa als Ganzes auf die politische Partnerschaft mit den USA als Fundament seiner erweiterten Sicherheit setzen. Die militärische Bindung in der NATO ist dafür wesentlich, genügt aber nicht. Europa kann nicht mit Amerika zur gemeinsamen Sicherheit verbündet sein, aber „strategisch autonom“ handeln, wie die politische Zielsetzung am Anfang der ESVP 1999 lautete,3 und in internationalen Krisen eine eigene Politik unkoordiniert mit der amerikanischen betreiben. Deutschland muss schon deshalb in der 3

Vgl. Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Europäischer Rat in Köln, 3./4. Juni 1999.

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EU wie in der NATO für eine transatlantische Orientierung der europäischen Politik wirken. Dies umso mehr, als Deutschland besondere Interessen im Osten und Südosten Europas, vor allem in und mit Russland hat. Die Öffnung des europäischen Ostens auf Russland bietet Deutschland nicht nur besondere Chancen zum eigenen Vorteil und einen bedeutenden Partner außerhalb von NATO und EU, sondern stellt auch gewisse Risiken für die Verständigung mit unmittelbaren Nachbarn im Osten, wie der Fall Polen zeigt, selbst wenn in Warschau eine Deutschland gegenüber freundlichere Regierung amtiert. Gerade gegenüber den in NATO und EU „integrierten“ östlichen Nachbarn, deren Aufnahme in beide Organisationen im deutschen Interesse lag und von den deutschen Regierungen seit 1990 aktiv betrieben wurde, ist der amerikanische Rückhalt für die deutsche Politik besonders wertvoll. Weder Frankreich noch Großbritannien könnten ihn ersetzen (selbst wenn man dies in Paris und London wollte). Multinationaler Rückhalt in Brüssel ist ohnehin nicht zu erwarten.

7 Die Problematik der Gegensätze, Interessenunterschiede und politischen Spannungen wie der nationalen Konkurrenzen wird auch in Zukunft bestehen bleiben. Sie kann in der EU wie in der NATO moderiert, aber nicht vollkommen und dauerhaft ausgeglichen, geschweige denn beseitigt werden. Deshalb wird Deutschland wie Großbritannien, Italien oder die Türkei immer ein amerikanisches Gegengewicht auf der europäischen Waage gebrauchen. Frankreich war darauf in internationalen Konflikten, in denen seine politische Existenz auf dem Spiel stand, angewiesen. Paris glaubt seither, im Frieden, aber auch in Konflikten außerhalb Europas darauf verzichten zu können wie etwa Madrid. Aber Frankreich wie Spanien wirken im sicherheitspolitischen Interessenrahmen der westlichen Allianz immerhin dort mit, wo sie keinen direkten Gegensatz zur jeweiligen Politik der USA sehen: in Afghanistan wie auf dem Balkan, im Mittelmeer und im Roten Meer bis zum Horn von Afrika. Darin unterscheiden sie sich nicht von anderen NATO-Partnern und EU-Staaten wie Italien oder Deutschland. Es besteht also eine gemeinsame sicherheitspolitische Grundlage auch über den Bündnisrahmen für gemeinsame Verteidigung hinaus. Die NATO wurde in Bosnien von der EU abgelöst, ist seit 2003 in Afghanistan als Leitorganisation für die International Security Assistance Force (ISAF) engagiert und bleibt es noch im Kosovo für die Kosovo Force (KFOR). Alle größeren europäischen Partner wirken militärisch mit eigenen Truppenkontingenten mit und teilen das Risiko für ihre

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Soldaten wie für ihre gemeinsame Politik. Dabei bestehen auf allen Seiten bestimmte Vorbehalte, die zu Kompromissen zwingen wie in jeder internationalen Koalition. Dies zeigte sich abermals auch ohne Engagement von NATO und EU im Libanon nach dem israelischen Sommerkrieg gegen die schiitische Hizbullah-Miliz wie zuvor gegenüber Syriens interventionistischer Politik und Militärpräsenz im Libanon. In beiden Fällen bestand weitgehende Übereinstimmung mit den USA. Mit Einschränkungen gilt dies auch in der Politik gegenüber dem iranischen Atomprogramm und dem provokativen Verhalten Teherans. Deutschland ist dabei als einziges Land, das keine Vetomacht im UNO-Sicherheitsrat hat, als Dritter im Gespann der EU-„Troika“ neben Großbritannien und Frankreich beteiligt, ähnlich wie es 1995 neben diesen beiden, den USA und Russland an der Mächtegruppe der Dayton-Verhandlung über Bosnien beteiligt war. Solche privilegierten internationalen Rollen ergeben sich nicht einfach aus der Bedeutung des EU-Mitglieds Deutschland, sondern auch und vor allem kraft des besonderen Verhältnisses zu den USA, auf das in Europa sonst nur Großbritannien seine internationale Politik gründen kann – wobei dem Einfluss beider in Washington Grenzen gezogen sind. Aber Deutschland muss im eigenen Interesse diesen Einfluss pflegen und nutzen, zumal sich die deutsche Vorzugsstellung in Washington nicht mehr auf die zentrale Frontstaatenposition in Europa abstützen kann; dass es dazu aber keine vorteilhafte Alternative gibt, hat die Politik des Kabinetts Schröder/Fischer nach der Krise von 2003 selber bewiesen.

8 Diese Entwicklung lehrt, dass die deutsche Außenpolitik reale Chancen und einen Fächer von Optionen hat, um deutsche Interessen, wenn diese konkret definiert werden, mit europäischen und amerikanischen zu vereinbaren und dabei auf eine sinnvolle gemeinsame Politik der Krisenbeherrschung und Konfliktbeendigung mit angemessenen Mitteln hinzuwirken. Der Erfolg ist niemals gesichert und er ist bisher weder in Afghanistan noch auf dem Balkan konsolidiert. Dies wird sich wahrscheinlich auch im Libanon und im Kongo wieder erweisen. Aber eine nachhaltige und unbeirrbare, strategisch, also planvoll und zielgerichtet über längere Zeit, angelegte Politik der atlantischen Partnerschaft mit einem Akteur Europa in der NATO wie bei den Vereinten Nationen würde Deutschland und Europa am besten dienen und in jedem Fall die einzige positiv wirksame sein.

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Stabile transatlantische Beziehungen als Grundmuster deutscher Politik

Die Nachkriegstradition deutscher Außenpolitik kannte stabile gute transatlantische Beziehungen als ein Grundmuster ihres Selbstverständnisses. Die Westbindung galt seit der Ära Adenauer als unangefochtene solide Säule der Außen- und Außenwirtschaftspolitik. Sie hatte also von vornherein eine politische und eine wirtschaftliche Logik. Nur Amerika konnte im Ost-West-Konflikt wirklich Schutz garantieren und amerikanische Rezepte galten als unverzichtbarer Baustein des deutschen Wirtschaftswunders. In der Spannung zwischen der europäischen und der atlantischen Orientierung lag kein wirklich tiefgehendes politisches und wirtschaftliches Konfliktpotential. ‚Atlantiker’ und ‚Gaullisten’ bildeten keine divergenten außenpolitischen Schulen. Sie vertraten keine Entweder-oder-Positionen, sondern setzten beim Sowohl-als-auch in der Tagespolitik die Akzente etwas mehr auf Washington oder Paris. Frankreich bot selbst für seine besten deutschen Freunde nie eine ernsthafte politische und schon gar keine wirtschaftliche Alternative zu den USA als Schutzmacht. Es gab für die Bundesrepublik nie eine französische Trumpfkarte. Frankreich konnte substantiell lediglich das deutschfranzösische Tandem zur Führung im europäischen Integrationsprozess bieten. Auch wenn die europäische Perspektive betrachtet wird, bleibt die Logik der Untrennbarkeit evident. Ludwig Erhard hatte von Anfang an der handelspolitischen Beschränkung auf den Regionalismus eine Absage erteilt und auf die Notwendigkeit einer Weltmarktorientierung für ein Exportland wie Deutschland verwiesen (Erhard 1953: 9f.). Damit war klar, dass Europa ohne Amerika für den deutschen ‚Handelsstaat’ (Rosecrance 1987), um den jüngeren politikwissenschaftlichen Begriff zu verwenden, eine viel zu kleinräumige Perspektive böte. Das hieß aber auch, dass der wachsende europäische Regionalismus aus deutscher Sicht nicht im Gegensatz zu Amerika, sondern mit dem Akzent auf der Kooperation und dem Management wirtschaftlicher Konflikte bei unterschiedlichen Interessenlagen auszugestalten wäre. Damit war schon in der Frühphase

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des westdeutschen Staates ein atlantischer Kooperationsvorrang etabliert worden, der trotz aller Streitereien unter Freunden und Verbündeten bis zum Ende des Ost-Welt-Konflikts vorhielt. An Disharmonien zwischen den Staatsspitzen und an Interessengegensätzen hat es im deutsch-amerikanischen Verhältnis dennoch nie gefehlt. Sie betrafen aber vor allem die Oberfläche, nicht die Substanz des Atlantizismus. Adenauer verstand sich mit Kennedy ebenso wenig wie Helmut Schmidt mit Jimmy Carter, Erhard wurde in der Frage der multilateralen Atomstreitmacht von Johnson düpiert und die Brandt’sche Ostpolitik wurde in Washington mit Misstrauen verfolgt. Bei der Vereinigung allerdings übernahmen die USA unter Bush senior schnell die Rolle des Förderers, während die westeuropäischen Partner noch auf Verzögerung setzten. Auch wenn im Ost-West-Konflikt immer Zweifel an der amerikanischen Allianztreue im hypothetischen Kriegsfall virulent waren, konnten allein die USA der glaubwürdige Garant westdeutscher Sicherheit sein. Diese Rolle des Sicherheitsexporteurs hatte ihren wirtschaftlichen Preis für die Bundesrepublik. Der Preis hieß Burden Sharing und mit dieser Lastenteilung (Thiel 1979) waren sowohl ein direkter materieller Beitrag zu den Stationierungskosten verbunden als auch indirekte implizite Verknüpfungen außenwirtschaftlichen Wohlverhaltens. Frankreich leistete sich z. B. Ende der sechziger Jahre Attacken auf die schwächelnde amerikanische Währung und tauschte eifrig Euro-Dollars der französischen Notenbank gegen amerikanisches Währungsgold und unterminierte damit das Bretton-Woods-System. Paris arbeitete damit gegen die Währungshegemonie der USA. Die Deutsche Bundesbank hingegen hielt wohlüberlegt und politisch klug aus übergeordneten Sicherheitsinteressen wirtschaftlich still und stützte den US-Dollar. Beim Osthandel verhielt sich Westdeutschland jedoch mehrfach eigenständig interessengeleitet. Das Röhrenembargo der sechziger Jahre hatte ein westdeutsches Geschäftstrauma hinterlassen, bei dem sich Politik und Wirtschaft in Bonn hereingelegt gefühlt hatten. Beim Gas-Röhren-Geschäft in den achtziger Jahren leistete der westdeutsche Handelsstaat der Administration Reagan offenen Widerstand. Auch bei der Exportkontrolle durch das in Paris ansässige Coordinating Committee for Multilateral Export Control (COCOM)1 unterlief die deutsche Exportwirtschaft in Abstimmung mit der Politik immer wieder eine gar zu enge Handhabung und kurzfristig orientierte politische Instrumentierung, die die USA favorisierten. Auf dem Feld des Osthandels schuf sich die Bundesrepublik kleine

1 Das 1949 gegründete COCOM wurde 1995 durch das Wassenaar-Abkommen ersetzt, bei dem auch die früheren Ostblockstaaten mitarbeiteten.

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Handlungsspielräume, die allerdings den Kern der Allianz und das dichte Muster transatlantischer Wirtschaftsverflechtung nicht wirklich untergruben. Diese politikfeldbezogene Verhaltensdifferenz erklärt sich schlicht und einfach aus der stark divergenten Machtposition der Bundesrepublik in den Sachbereichen Sicherheit und Wirtschaft. Der Wirtschaftsriese Bundesrepublik, der sich seit dem Wirtschaftswunder der fünfziger Jahre sukzessive zum veritablen Partner der USA entwickelt hatte, befand sich in einer militärischen Zwergenrolle, weil die eigene Sicherheit nicht selbst garantiert werden konnte und eine hohe Abhängigkeit von den USA bestand. Auf dem Feld der Wirtschaft konnte Westdeutschland mit den USA auf gleicher Augenhöhe agieren, weil dieses Beziehungsmuster von relativ hoher Symmetrie gekennzeichnet war.

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Zunehmende Europäisierung und Schwächung der deutschen Weltwirtschaftsmachtposition

Die westdeutsche Republik war in den siebziger Jahren die dominante Ökonomie in Westeuropa und damit auch die Haupttriebkraft bei der europäischen Integration geworden. Die Logik der deutschen Europapolitik hatte sich geändert. Der friedens- und stabilitätspolitische Akzent der ersten beiden Nachkriegsjahrzehnte war mit dem deutschen Interesse an regionaler Akzeptanz verknüpft gewesen. Dem folgte eine regionale kooperative Führungsphase im Tandem mit Frankreich. Die Bundesrepublik war dabei einerseits der Hauptnutznießer der Marktintegration, andererseits auch der europäische Zahlmeister. Die deutsche Nettozahlerposition war eine feste Größe z.B. als Sponsor der kostenintensiven Süderweiterung. Die durch den Export reich gewordene Wirtschaftswunderrepublik konnte sich das auch leisten. Für die USA wurde sie damit auf diesem Feld zum europäischen Wirtschaftspartner Nummer Eins und zum Partner bei der Führung der Weltwirtschaft. Die Verflechtung in den Sektoren Handel, Investitionen und Währung belegt diese Rolle eindeutig. Damit wurde die Bundesrepublik ein stabiler Anker der Handelsliberalisierung im europäischen Integrationsgebilde, im globalen Handelsregime des General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) und in der nachfolgenden World Trade Organisation (WTO). Das Liberalisierungsinteresse des westdeutschen Handelsstaats und zeitweiligen Exportweltmeisters wies im Grundsätzlichen eine breite Interessenübereinstimmung mit den USA auf. Bei den Überkreuzinvestitionen zwischen Deutschland und den USA traten in erster Linie Wirtschaftsunternehmen als Akteure auf, die für Wachstum sorgten und die Grundlage für die wirtschaftspolitische Partnerschaft schufen. Ein eigenstän-

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diger politischer Rahmen in Form eines Investitionsregimes kam dafür nicht zustande, dies war aber angesichts der florierenden Entwicklung auch nicht wirklich erforderlich. Auf dem Währungsfeld steuerten die amerikanische und die deutsche Notenbank in den achtziger Jahren praktisch das westliche Weltwährungssystem auf kooperative Weise. Hier war die Bundesrepublik in der Phase der Hochzeit der D-Mark neben den USA bis zur Europäisierung der Notenbank und der Einführung des Euro eine veritable Weltwährungsmacht (Marsh 1995). Abbildung 1:

Der deutsche Warenexport nach Westeuropa, die USA, Japan, Mittel- und Osteuropa (MOE) und die Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS), 1980-2003

Quelle: Statistisches Bundesamt lfd.; eigene Grafik.

Die Vereinigung und die Europäisierung bewirkten hier prozessual eine Veränderung der Lage durch eine Intensivierung des Europaschwerpunkts der deutschen Außenwirtschaft. Wie Abbildung 1 aufzeigt, blieb der Europaschwerpunkt des deutschen Exports eine recht stabil wachsende Größe. Der Osthandelsanteil lag in den achtziger Jahren stets unter dem USA-Anteil. Erst nach 1989 übertraf der Ostexport den USA-Export. Ein Großteil des Ostexports geht durch die Osterweiterung von der EU15 in die EU25 in die Europakurve ein. Im Zeitraum davor zwischen 1992 und 2002 hatte sich der Ostexport vervierfacht. Vor allem die drei Beitrittskandidaten Polen, Ungarn und Tschechien zeigten eine rasante Steigerung (vgl. Abbildung 2). Eine Relativierung des US-Markts für den deut-

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schen Export könnte aus dieser Entwicklung herausgelesen werden. Allerdings blieb der US-Markt für den deutschen Export nach wie vor von großer Bedeutung. 2005 lagen die USA als zweitgrößter Absatzmarkt auf Rang 2 hinter Frankreich. Abbildung 2:

Der deutsche Ostexport, 1985-2004*

*Ab 1990 gesamtdeutsche Daten. Quelle: Statistisches Bundesamt lfd.; eigene Grafik.

Bei den deutschen Direktinvestitionen im Ausland liegt die EU-25 als Anlagewie als Herkunftsregion deutlich vor den USA (vgl. Abbildung 3). Parallel zum Handel konnten die mittelosteuropäischen Beitrittsländer auch als Anlageregion nach 1990 enorm zulegen, dennoch blieb die USA ein Schwerpunktland für die Anlagen deutscher Unternehmen. Auffällig war aber die Asymmetrisierung durch die geringeren amerikanischen Kapitalzuflüsse nach der Vereinigung. Deutschland und vor allem die neuen Bundesländer waren kein Magnet für amerikanische Direktinvestitionen. Neben wenigen Leuchttürmen wie Dow Chemical im mitteldeutschen Chemiedreieck und dem Engagement des Chipherstellers AMD in Dresden zeigte sich das amerikanische Kapital eher zurückhaltend beim Engagement im Standort Deutschland. Im nahen Mittelosteuropa der Beitrittsländer zur EU wurden die größeren Chancen gesehen.

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Abbildung 3:

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Direktinvestitionen Deutschland-USA und Deutschland-EU25, 1989-2004

Quelle: Deutsche Bundesbank, Zeitreihen lfd.; eigene Grafik.

Im Währungssektor ging die deutsche Geldmacht in das europäische Konzert des Euro und der Europäischen Zentralbank (EZB) ein. Damit war das amerikanischdeutsche Währungsduopol in Form einer Quasi-G2 beim Dollarkursmanagement der zweiten Hälfte der achtziger Jahre nur noch Geschichte.2 Die deutsche Stimme im europäischen Konzert blieb zwar gewichtig, aber die bilaterale Führung war dahin und Deutschland für die USA auf diesem Feld kein direkter zentraler Ansprechpartner mehr. Das Opfer der DM auf dem Altar der europäischen Integration hatte somit zu einem unübersehbaren internationalen und vor allem auch transatlantischen Bedeutungsverlust Deutschlands geführt. Der Handelsstaat Deutschland hatte sich damit europäisch noch mehr eingereiht. Die Handelspolitik war schon lange europäisiert, jetzt traf dies auch auf die Währungs- und Geldpolitik zu. Weltmachtelemente der deutschen Position waren damit in Europa verschwunden. Wichtige Symbole wie die Ansiedlung der EZB in Frankfurt am Main und deren Kreation nach dem unabhängigen Notenbankmodell der Bundesbank änderten daran wenig. Insofern war Deutschland damit ein weiteres Stück europäisch eingehegt worden und verlor für die USA an Eigengewicht. Die

2 Z.B. mit den Plaza- und Louvre-Abkommen von 1985 u. 1987. Beide Abkommen waren nur auf der Oberfläche multilateral, substantiell aber bi- bzw. trilateral mit Japan.

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deutsche politische Führungsklasse sah und sieht darin mehrheitlich eine politische Tugend, die eine gewünschte Denationalisierung anzeigt. Die Denationalisierung in der Außenwirtschaftspolitik bestand nach der Vereinigung vor allem in der deutschen Rolle im Prozess der Vertiefung und Erweiterung der Europäischen Union. Damit geriet Deutschland nicht in einen Gegensatz zu den USA, weil die USA traditionell die europäische Integration unterstützt haben. Das hieß freilich nicht, dass Handelsstreitigkeiten im Detail nicht mit harten politischen Bandagen ausgefochten wurden. Doch diese in Presseschlagzeilen hochstilisierten ‚Handelskriege’ waren tatsächlich politisch weitgehend verregelte transatlantische Verteilungskonflikte in einzelnen Sektoren, vor allem in der Landwirtschaft, bei denen die Regierungen unter starkem Druck von heimischen Schutzforderungen standen. Auffällig war, dass die deutsche Politik trotz der Vereinigungslast und dem höheren Schutzbedarf für die neuen Länder nur sehr wenig auf Protektion setzte. In der Doha-Runde der WTO zeigte sich aber auch, dass die Zuständigkeit der EU und deren komplexes Entscheidungssystem die deutsche Handschrift in der Handelspolitik kaum mehr erkennen ließ. Der deutsche Politikanteil verschwand im Nebel kleiner ministerieller und verbandspolitischer Expertenkreise und oszillierte im europäischen Mehrebenensystem. So reisten z.B. deutsche Spitzenpolitiker und Verbandsvertreter im Dezember 2005 zur WTO-Ministerkonferenz nach Hongkong, ohne Zugang zu den aktuellen Informationen des Verhandlungsverlaufs zu haben. Die Presse kolportierte das deutsche Auftreten folglich nicht grundlos spöttisch als „Klassenfahrt“ (Neubacher 2005; Frankfurter Allgemeine Zeitung 2005: 2). Noch viel mehr als der deutsche Handelsstaat mit seinem Sicherheitsmanko ist die EU immer noch in erster Linie eine Wirtschaftsunion, allerdings mit zunehmenden außen- und sicherheitspolitischen Ambitionen. Das letztere Profil ist aber noch recht schwach und vor allem von interner Fragmentierung geprägt. Zwar gilt das alte Diktum von Henry Kissinger nicht mehr, dass es keine Telefonnummer gibt, wenn er Europa anrufen möchte, weil die Kommission mittlerweile dafür einen Hohen Beauftragten, Javier Solana, hat. Doch Solana ist nur der Repräsentant des kleinsten gemeinsamen intergouvernementalen Nenners. Er muss immer noch an die führenden Mitgliedsstaaten durchstellen oder dort rückfragen. Selbst für den Fall einer Inkraftsetzung des Verfassungsvertrags gäbe es nur einen titularen europäischen Außenminister, der das Mehrebenensystem bereichert, aber die europäische Entscheidungs- und Handlungsschwäche kaum überwinden könnte. Auch die Europäisierung der Felder Handel und Währung hat dazu geführt, dass der deutsche Anteil an der europäischen Handels- und Währungspolitik immer schwieriger zu bestimmen und die Fragmentierung im operativen Tages-

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geschäft zum vorherrschenden Muster geworden ist. Allgemein strategisch betrachtet war die deutsche Position in der Regel sehr deutlich. Die Währungsunion war zwar unpopulär, aber für die führende politische Klasse ein notwendiges und erwünschtes Ziel. Das historische Pathos Helmut Kohls in dieser Frage wurde nicht geteilt, das Ziel aber sehr wohl. Die These, dass Kohl sich die Zustimmung zum Euro vom französischen Präsidenten Mitterand als Quasi-Preis für die schnelle deutsche Einheit abhandeln ließ, ist immer wieder vorgebracht worden, wurde aber von Kohl und dem damaligen Außenminister Genscher bestritten. Die Vermutung eines solchen politischen Tauschgeschäfts ist nahe liegend, doch das Interesse an einer gemeinsamen Währung folgte ja durchaus der deutschen Handelslogik mit ihrem Europaschwerpunkt. Der Euro erklärt sich also durch den Wegfall von Transaktionskosten strukturell für Deutschland aus sich selbst heraus, auch wenn er die Weltgeltung der Deutschen Bundesbank beendete, die danach keinen interessanten Partner für die amerikanische Notenbank mehr darstellte. Das zweite große deutsche Ziel für Europa war die Osterweiterung als historische Tat und als Marktchance. Hier gingen eine historisch-politische Mission und das Handelsstaatsinteresse Hand in Hand und verstärkten sich im Sinne eines politischen Synergieeffekts. Der deutsche Osthandel konnte jetzt unter den Bedingungen der Systemübereinstimmung seine quasi-natürliche nachbarschaftliche Funktion einnehmen. Dafür war der Beitritt der mittelosteuropäischen Nachbarn zur EU ein logischer Schritt. Dazu trat die politische Zielsetzung einer Einigung Europas mit seinen östlichen Teilen bis auf das qua Größe und Struktur unverdauliche Russland samt anderer GUS-Staaten, die für längere Zeit noch den Demokratie- und den Marktwirtschaftstest für die EU nicht bestehen würden. In der Osteuphorie der neunziger Jahre herrschte das rosarote Szenario eines Beitrittsidylls als historische Verpflichtung vor. Die deutsche Politik trat eifrig für die erste Runde der Neumitglieder ein und zog die skeptischen etablierten Subventionsempfänger im Süden, die um ihre Pfründe fürchteten, mit. Bei den Beitrittsverhandlungen wurden dann wie üblich mancherlei deutsche Finanzierungszusagen eingesetzt, um den Prozess zu beschleunigen. Die Standardkalkulation lautete, dass sich diese Investitionen mit dem boomenden Ostgeschäft bezahlt machen würden. Die deutsche Seite beförderte über ihren Beitrittskommissar Günter Verheugen (1999-2004)3 aktiv und mit großem Einsatz ihren schnellen Erweiterungskurs in der Kommission unter der Präsidentschaft des Italieners Romano Prodi. Mittlerweile sind auch die Folgekosten ins Berliner La3

Seit November 2004 Kommissar für Industrie- und Unternehmenspolitik.

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gebild eingegangen. Produktionsverlagerungen ins östliche Umfeld, zusätzliche Verzerrungen auf dem starren deutschen Arbeitsmarkt, die Anspruchshaltung der Neuen in Brüssel, Polen voran, und die zunehmende Fragmentierung der europäischen Entscheidungen haben die Begeisterung über weitere Beitritte, insbesondere der Nachfolgestaaten Jugoslawiens, gedämpft. Auch für Bulgarien, Rumänien usw. wird zwar auf die Sogwirkung der EU und ihre Befriedungsund Modernisierungseffekte vertraut. Die Gefahr der Überdehnung der EU bis hin zur Manövrierunfähigkeit ist aber ins politische Bewusstsein gerückt und für die nächste Etappe der Osterweiterung werden außer den Exportchancen auch die finanziellen und politischen Lasten für die deutsche Ökonomie gesehen. Neben der europäischen spielt Deutschland auch auf der weltwirtschaftspolitischen Bühne immer noch eine tragende Rolle, vor allem in der G8 und in der Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD). Die OECD ist zwar die stärkste Ressourcenversammlung der Industriestaaten, sie wurde aber nicht zum Führungszentrum ausgebaut, sondern blieb Integrationsraum, Verhandlungsarena und Datensammelstelle mit Anregungscharakter (Rode 2002: 31 ff.). Die G7-Staaten hingegen bildeten den Kern eines offenen Weltregierungsnetzwerks (Rode 2002: 55 ff.), in dem sich Deutschland 2006 immer noch in zentraler Position befindet. Allerdings ist die tragende deutsche Rolle der Frühphase, als Helmut Schmidt 1975 ein Hauptinitiator gewesen war, mittlerweile einer wenig sichtbaren Nebenrolle gewichen. Auch darin drückt sich der Rückgang der weltwirtschaftlichen Position Deutschlands aus. Allerdings ist dafür auch der Strukturwandel von der alten G7 zur G8 mit Russland verantwortlich. Das stets lockere Gipfelregime wurde auf der Chefebene von den Staatschefs selbst durch den seit den Auftritten Ronald Reagans zunehmend übertriebenen Repräsentationsaufwand immer mehr ausgehöhlt. Dem Chefspektakel folgte dann das AntiGipfel-Straßenspektakel linksradikaler Nicht-Regierungsorganisationen (NROs) mit einem traurigen Höhepunkt 2001 in Genua. Der sachliche Gipfelbedarf wurde davon nicht tangiert, aber die polizeiliche Belastung für die Veranstaltungsorte als Anziehungspunkte für Krawalltourismus nahm enorm zu. Die Aufnahme Russlands, die 1994 mit einer politischen G8 am zweiten Tagungstag begann und 1998 in die Vollmitgliedschaft der nunmehr G8 mündete, erwies sich ex post als voreilig. Dabei war die wirtschaftliche Führungslogik der Gipfel der politischen Integrationslogik untergeordnet worden. Das westliche Kalkül ging aber bis 2006 nicht auf, Russland blieb ein problematischer Mitspieler. Bei diesem voreiligen Fehlkalkül war die deutsche Seite mit Bundeskanzler Kohl führend beteiligt. Die Staatschefs mit ihrer symbolischen Politik und dem Hang zur Vermarktung von Bildern der personalen Führung der höchsten Ebene, z.B. durch die Männerfreundschaften zwischen Helmut Kohl und Boris Jelzin,

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später zwischen Gerhard Schröder und Wladimir Putin, hatten in der Selbsteinschätzung und bei der politischen Reklame überzogen und die Gipfelmöglichkeiten grandios überschätzt. Der Erweiterungsbedarf ist angesichts aufstrebender Schwellenländer wie China und Brasilien als Kandidaten gegeben. Der Fall Russland hat aber das Qualitätsproblem dabei deutlich gemacht. Gefragt ist nicht politische Show, sondern reale Governancefähigkeiten auf der Grundlage von hinreichender Wirtschaftsleistung und gemeinsamen Wertorientierungen. Unterhalb der schwächelnden Chefebene haben sich seit 1982 Ministerforen entwickelt, um jenseits des Gipfelgetöses auch wieder reale Führungsleistungen zu generieren. Darunter ist die auf dem Gipfel in Köln 1999 geschaffene, für das Finanzsystem zuständige G204 der Finanzminister unbestreitbar das wirkungsvollste Forum. Dieser Kreis der 20 dürfte mit Abstrichen bei einigen schwächeren und unzuverlässigen Teilnehmern die meisten Kandidaten für eine potentielle effiziente globale Governancestruktur enthalten. Deutschland wird wohl darin auf absehbare Zeit noch zum Führungskern zählen. Auf dem Ministerniveau waren die deutschen Vertreter auch stets eifrig als Mannschaftsspieler bei der Sache. Die G2-Phantasien mit den USA aus den achtziger Jahren, wenn sie denn je mehr als deutsches Wunschdenken und amerikanische Verlockungen enthielten, wirken allerdings aus der Sicht des Jahres 2006 kaum mehr verständlich. Global mutierte Deutschland langsam aber sicher zum relativen Absteiger. Transatlantisch herrschte auf diesen Feldern Grundkonsens mit Interessendifferenzen im Detail vor, doch kein Kontinentaldrift, wonach die amerikanische Seite machtbewusst auf Mars und die Europäer ohnmächtig auf Venus setzten (Kagan 2003). Merkur bot beiden Seiten hinreichend langfristige Gemeinsamkeiten.

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Deutschland als globaler Absteiger mit regionaler Überforderung

Wie aufgezeigt, wurde aus der dominanten europäischen Ökonomie langsam der Problemfall Deutschland. Das zentrale Problem bestand im binnenwirtschaftlichen Substanzverlust durch die Starrheiten des rheinischen Modells der sozialen Marktwirtschaft deutscher Prägung mit ihrem hohen Niveau der Arbeitsmarktregulation und der sozialen Absicherung. Die einst gute Wettbewerbsfähigkeitsposition dieses Markt-Staat-Mischmodells gegenüber dem liberaleren angelsäch4 Mitgliedsländer waren Argentinien, Australien, Brasilien, Kanada, China, Frankreich, Deutschland, Indien, Indonesien, Italien, Japan, Mexiko, Russland, Saudi Arabien, Südafrika, Südkorea, die Türkei, Großbritannien, die USA. Von den regionalen Akteuren war nur die EU vertreten. Hinzu kamen die Bretton-Woods-Zwillinge Internationaler Währungsfonds (IWF) und Weltbank.

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sischen Konkurrenzmodell ging regional nach dem Ende des Ost-West-Konflikts und dem Auftreten kostengünstigerer Wettbewerber in Mittelosteuropa und noch stärker weltweit im Zuge der jüngsten Globalisierungswelle verloren. Der zentrale Vorteil des deutschen Wohlfahrtsstaats, seine soziale Befriedungswirkung, die ein wichtiger Stabilitäts- und Wachstumsfaktor gewesen ist, büßte im Zuge von Regionalisierungs- und Globalisierungsprozessen an Bedeutung ein. Der Wettbewerbsdruck von außen nahm erheblich zu. Gleichzeitig verlor die nationale Politik an Gestaltungsmacht. Mit dem Anstieg des europäischen Integrationsniveaus wurde eigenständige deutsche Standortpolitik auf den noch nicht vergemeinschafteten Feldern immer mehr zum Resthandlungsspielraum. Da Handels- und Währungspolitik denationalisiert waren, trat die Förderung der strukturellen Wettbewerbsfähigkeit als Optimierung von Staat, Markt und Gesellschaft in den Vordergrund. Die Debatte über die Leistungsfähigkeit und die Zukunftsperspektiven der deutschen Wirtschaft wurde zyklisch immer wieder im Hinblick auf zunehmende Globalisierungsprozesse geführt. Schwachpunkte des Industriestandorts Deutschland wurden bei den hohen Arbeitskosten, insbesondere den Lohnnebenkosten und der Unternehmensbesteuerung gesehen. Auch eine im Vergleich mit den USA und Japan geringere Technikakzeptanz, die sich z.B. in Widerständen gegen Bio- und Gentechniken ausdrückte, wurde moniert. Die Standortkritik aus der Wirtschaft war in der Rhetorik stark anti-interventionistisch und ging gewöhnlich nicht über das Credo der angebotsorientierten Vorstellungen hinaus. Das Weltspitzenniveau bei den Arbeitskosten, insbesondere bei den Lohnnebenkosten, wurde seit Mitte der neunziger Jahre zunehmend im politischen System als Problem begriffen. Deshalb versuchten die deutschen Regierungen nach 1990 im Interesse der Beschäftigung, die Nebenkosten zu senken. Sie verfingen sich damit aber immer wieder im Dickicht der etablierten wohlfahrtsstaatlichen Verteilungskoalitionen. Der deutsche Reformtanker erwies sich im Vergleich mit kleineren europäischen Ländern als nur schwer und langsam steuerbar. Gut gemeinte Versuche wie z.B. Hartz IV führten in noch mehr Bürokratismus und in die Kostenfalle. Arbeitsmarkt-, Steuer-, Renten- und Gesundheitssystemreformen kamen kaum voran oder brachten keine Durchbrüche. Der Diskurs um die Unternehmensbesteuerung z.B. entsprach dem undurchsichtigen deutschen Steuerrecht. Die Nominalbelastung war im internationalen Vergleich recht hoch. Die umfangreichen Abschreibungsmöglichkeiten relativieren aber dieses Bild der Hochbelastung. Globalisierungsgegner fürchteten um staatliche Verteilungsspielräume und erwarteten einen Steuerwettbewerb nach unten. In den neuen Ländern wurden unter erheblichem politischem Handlungsdruck zudem oft weltmarktfremde Distributionsideen favorisiert. Wohl-

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standsteilung im Inneren rangierte vor internationaler Wettbewerbsfähigkeit. Auf Marktversagen wurde mit Politikversagen reagiert. Mezzogiornosymptome riefen linkspopulistische Verteilungskonzepte und nostalgische Identitätsdebatten hervor, die Modernisierungsverweigerung und Weltferne anzeigten. Immer deutlicher wurde ein Widerspruch zwischen der Herausforderung Ost in den neuen Ländern als nunmehr etablierte Dauersubvention und den Anforderungen der Globalisierungstrends. Der Weg vom erfolgreichen Handelsund Sozialstaat zum Wettbewerbsstaat erfordert gerade eine Rückführung der Staatsquote. Versuche, Abstriche am verkrusteten Sozialstaat mit seinen etablierten Verteilungskoalitionen zu implementieren, standen jedoch unter dem Generalverdacht einer neuen sozialen Kälte. Während in anderen westeuropäischen Ländern wie Großbritannien, Holland und Dänemark längst pragmatisch mit der Modernisierung der Sozialsysteme experimentiert wurde, fanden in Deutschland immer wieder ideologisch aufgeladene Diskurse statt, die den Mangel an politischer Innovationsphantasie bei den etablierten konservativen Verteilungskoalitionen anzeigten. Die Regierung in der Spätphase der Kanzlerschaft Kohls verweigerte sich den dringlichen Reformfragen weitgehend, weil der Chef sich lieber im Licht der großen historischen Erfolge der Vereinigung und der europäischen Integration sonnte. Kanzler Schröder hingegen suchte ein Modernisierprofil und wollte z.B. mehr als korporatistische Wiederauflagen präsentieren, seine eigene Partei aber verweigerte sich dem neuen Kurs immer mehr. Da das deutsche Problem in ziviler Fehlallokation und Starrheiten bestand, wurden die Unternehmensbesteuerung, das Rentensystem und die Zuwanderung von IT-Fachkräften immerhin angepackt. Die Agenda 2010 zielte durchaus auf die richtigen Punkte wie Steuerreform, Unternehmensentlastung, Bürokratieabbau, Stärkung der Investitionen und Arbeitsmarktreformen. Die Reformfortschritte blieben aber freilich im Vergleich mit den genannten kleineren europäischen Wohlfahrtsstaaten recht zaghaft. Die Große Koalition brachte in ihrem ersten Jahr auch keinen Aufbruch zustande, sondern offenbarte Züge der institutionalisierten Selbstblockade und fabrizierte eine Erhöhung der Staatsquote. Ein einschneidender nachhaltiger Subventionsabbau würde in der Tat an die Substanz der Deutschland AG mit ihrer hohen korporativen Verflechtung und ihrem mittlerweile unbezahlbaren Wohlfahrtsniveau gehen. Die Stärken in den traditionellen Sparten wie Chemie, Maschinen- und Fahrzeugbau sowie Elektrotechnik erlauben durchaus auch Fortschritt bei neuen Schlüsseltechnologien. Der Faktor Wissen als Triebkraft für Wachstum und Strukturwandel befindet sich zwar nach wie vor auf einem hohen Stand. Die Qualität der deutschen Ausbildungssysteme verlor im internationalen Vergleich jedoch an Ansehen. Ein Quali-

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tätsverlust trotz hohem Finanzaufwand zeigte typische Leistungsschwächen einer verwöhnten Gesellschaft. Auffällig war die veränderte Fremdeinschätzung. Während Deutschland zum Zeitpunkt der Wiedervereinigung als neues dynamisches Kraftzentrum überschätzt wurde, was auch alte Ängste vor der deutschen Macht reaktivierte, überwogen seit Ende der neunziger Jahre skeptische Bewertungen. Die größte Ökonomie in Europa galt längst nicht mehr als europäische Modernisierungslokomotive. Sie erntete jetzt Häme mit der Metapher der „deutschen Krankheit“ (Sinn 2004: 25). Bei den internationalen Wettbewerbsratings schnitt Deutschland regelmäßig nur noch mäßig ab. Nach der Bewertung des Schweizer Institute for Management and Development (IMD) in Lausanne z.B. rangierte Deutschland zwischen 1999 und 2002 auf Rang 4. 2003 fiel es auf Rang 5 und 2004 auf Rang 7 zurück. Die USA hielten durchgängig Platz 1 (IMD 2004). Der Standort Deutschland war unübersehbar zum Problemfall geworden, das Modell Deutschland der siebziger Jahre längst Vergangenheit. Die globale Rolle im Konzert der Weltwirtschaftsmächte verfiel angesichts der Binnenschwäche bisher nicht dramatisch, mittelfristig ist hier freilich eine nachhaltige Schwächung zu erwarten. Deutschland agierte weiter zuverlässig kooperativ im Rahmen des westlich-liberalen Weltwirtschaftsregierungssystems mit seinen etablierten internationalen Institutionen IWF, Weltbank, WTO und OECD (Rode 2002). Allerdings ging Deutschland im multilateralen Konzert nur selten interessengeleitet aus der Deckung. Querelen wie z.B. bei der erstmaligen Besetzung des IWF-Chefpostens mit einem Deutschen gehörten zum üblichen Spiel der Einflusskonkurrenz. Von 2000 bis 2004 wurde Horst Köhler der erste deutsche Geschäftsführende Direktor (managing director) als Nachfolger des Franzosen Michel Camdessus (1987-2000). Der ursprüngliche Kandidat der Bundesregierung, der Staatssekretär im Finanzministerium, Caio Koch-Weser, war am amerikanischen Widerstand gescheitert. In der Doha-Runde der WTO z.B. fiel der amtierende Exportweltmeister Deutschland im Vergleich mit der letzten GATTRunde, der Uruguay-Runde, politisch kaum mehr auf. Die Liberalisierungsinteressen des deutschen Handelsstaats wurden sehr still im Hintergrund verfochten, ohne dass ein nachhaltiges Engagement deutlich wurde. Das Schrumpfen des früheren deutschen Wirtschaftsriesen höhlte das außenwirtschaftspolitische Gewicht zunehmend aus, was nicht ohne Rückwirkung auf die Außenpolitik bleiben konnte. Ohne gedeckte Schecks mit großen Zahlen verlor die Scheckbuchdiplomatie an Kraft. Bei der rot-grünen Bundesregierung passten zudem die laute Menschrechtsrhetorik als Ausdruck überhöhter moralischer Ansprüche im Außenministerium und die Reisediplomatie von Kanzler Gerhard Schröder zur Exportförderung wie z.B. im Fall Chinas häufig nicht zu-

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sammen. Für den Export der Magnetschnellbahn Transrapid und den Bau der Strecke von Schanghai nach Hangzhou hatte Kanzler Schröder für den ersten Abschnitt einen deutschen Zuschuss von 100 Mio. Euro zugesagt. Die Kanzlerin Merkel versuchte dann im Mai 2006 bei ihrem Antrittsbesuch in Peking, entsprechend hohe chinesische Forderungen für den Weiterbau aus guten Gründen zu vermeiden. Auch bei der Ostseepipeline zwischen Deutschland und Russland hatte Schröder interessengeleitet auf den Vorrang der deutschen Energieversorgung gesetzt. Die sukzessive Aufgabe außenwirtschaftlicher Souveränitäten zugunsten des europäischen Intergouvernementalismus war in der Phase der erfolgreichen deutschen Wirtschaftsmacht und bis zur noch überschaubaren EU15 klug gewesen, weil wirtschaftliche Stärke in der Regel aus sich heraus überzeugt und Einflussmöglichkeiten generiert, ohne dass diese ausdrücklich von den politischen Eliten betont und reklamiert werden müssten. Im Abstieg und in einer fragmentierten EU25 mit diffusen Verteilungskoalitionen und heftigen Haushaltsfeilschereien wurde ein neues aufgeklärtes Austarieren nationaler, regionaler und globaler Interessen und eine bessere Einbindung des rhetorischen Idealismus erforderlich. Mit dieser neuen Rollenbestimmung tat sich die deutsche politische Klasse überaus schwer. Sie liebäugelte allzu gern mit einer Weltmachtrolle des guten Deutschland und einer überhöht idealistischen Europarolle, zu der weder die Kraft noch die Vision ausreichten. Dabei fehlte auch die zielorientierte Koordination, nur zu gern betrieben die verschiedenen Ressorts eifrig ihre eigene sektorale Europa- und Weltpolitik, was auf Widersprüche und Fragmentierungen sowie Irritationen bei den Partnern hinauslief. Beim unvermeidlichen Feilschen in den europäischen politischen Verhandlungsarenen zeigte die deutsche Seite notorische Schwächen. In der wirtschaftlichen Schwächephase bedeutete dies einen Verlust an weicher Macht, der unweigerlich in Einflussverlust mündet, was weder durch empathische noch durch Machtworte weggeredet werden kann. Die emsigen Auftritte der Kanzlerin Merkel als Vermittlerin in regionalen und internationalen Arenen wurden zwar gut vermarktet und bei den Partnern gern gesehen, besonders wenn diese nach alter Manier der Scheckbuchdiplomatie mit einer Kostenzusage untermauert wurden wie z.B. bei den EU-Budgetverhandlungen im Jahr 2005. Der geringere Einfluss war dennoch gegeben. Der Putz an der Erfolgsfassade des deutschen Handelsstaats hat viele Risse bekommen. Der Weg in die zweite Reihe der Weltwirtschaftsmächte war vorgezeichnet und damit auch der Verlust an Gehör und Aufmerksamkeit in Washington. Deutschland blieb nach wie vor noch europäisch und atlantisch geprägt. Bei der politischen Gestaltung der transatlantischen Beziehungen wanderten jedoch immer mehr Kompetenzen und operati-

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ves Management von Berlin nach Brüssel ab. Die deutsche Spitzenbürokratie war stets fleißig beteiligt, fand sich aber zusehends öfter im Leerlauf von einflussarmen Routinen. Deutschland war damit bei den Wirtschaftsbeziehungen auf dem Weg zum zweitrangigen Atlantiker, dessen erlahmende Wirtschaftsmacht dazu führte, dass es auch im europäischen Konzert nur noch mühsam die erste Wirtschaftsgeige spielen konnte. Global befand sich Deutschland im Abstieg, regional war es überfordert und konnte seine frühere Lokomotivfunktion nicht mehr erfüllen. Die intergouvernementale Integration der EU15 und dann noch mehr der EU25 samt Aufwertungsprozessen der Funktionen der Kommission hatte den deutschen Einfluss in Europa und im atlantischen Raum geschwächt. Die Einflussgewinner waren vor allem die europäischen Kleinstaaten in der EU25.

Literatur Erhard, Ludwig (1953): Deutschlands Rückkehr zum Weltmarkt, Düsseldorf: Econ-Verlag. Frankfurter Allgemeine Zeitung, 17.12.2005, 2. IMD (2004): World Competitiveness Yearbook 2004, Lausanne, http://www02.imd.ch/wcc/online Kagan, Robert (2003): Macht und Ohnmacht. Amerika und Europa in der neuen Weltordnung, Berlin: Goldmann. Marsh, David (1995): Die Bundesbank. Geschäfte mit der Macht, München: Goldmann. Neubacher, Alexander (2005): „Klassenfahrt nach Hongkong“, Der Spiegel, 51, 19.12.2005, 36. Rode, Reinhard (2002): Weltregieren durch internationale Wirtschaftsorganisationen, Münster: Lit-Verlag. Rosecrance, Richard (1987): Der neue Handelsstaat. Herausforderungen für Politik und Wirtschaft, Frankfurt am Main: Campus Verlag. Sinn, Hans-Werner (2004): „Der kranke Mann Europas. Diagnose und Therapie der deutschen Krankheit“, Internationale Politik, 59 (5), 25-34. Thiel, Elke (1979): Dollar-Dominanz, Lastenteilung und amerikanische Truppenpräsenz in Europa: zur Frage kritischer Verknüpfungen währungs- und stationierungspolitischer Zielsetzungen in den deutsch-amerikanischen Beziehungen, Baden-Baden: Nomos.

Mars, Venus – oder doch lieber nur Pluto? Die deutsche Außenpolitik muss über ihre Prioritäten entscheiden Mars, Venus – oder doch lieber nur Pluto?

Wilfried von Bredow

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Einführung

In der internationalen Politik (und der Politikwissenschaft) wird nicht selten mit Metaphern aus anderen Lebensbereichen gespielt, aus der Physik etwa („Machtvakuum“), der Geographie („Sicherheitslandschaft“), der Architektur („Gemeinsames europäisches Haus“) oder der Biologie („jetzt wächst zusammen, was zusammengehört“). 2002, mitten in den transatlantischen Auseinandersetzungen über die Legitimität einer militärischen Intervention im Irak, hat Robert Kagan diesen Set mit politischen Metaphern um solche aus der Astronomie erweitert: „That is why on major strategic and international questions today, Americans are from Mars and Europeans are from Venus“ (Kagan 2002: 1). Über diese Gegenüberstellung ist seither im transatlantischen Diskurs ausgiebig und aufgeschreckt debattiert worden (vgl. u.a. von Thadden/Escudier 2004). Für die deutsche Außenpolitik vor und nach 1990 galt die quasi-unverrückbare Forderung, sich niemals in eine Position zu begeben, in der man zwischen Europa und Amerika wählen müsse. In diesem Licht ist die Kontrastierung von Kagan schmerzlich. Das mag ein Grund dafür gewesen sein, dass Joschka Fischer in seinem akademisch unterfütterten Abschiedsbuch vom Amt des Außenministers, worin er sich mit der „Erneuerung des Westens“ beschäftigt, lapidar festgestellt hat: „Kagan irrt“ (Fischer 2005: 137). Aber selbst wenn man all den im Übrigen von Kagan selbst bereits angeführten Abschwächungen und Differenzierungen seiner metaphorischen Gegenüberstellung ein hohes Gewicht beimisst, bleibt doch die Frage, ob die deutsche Außenpolitik hier nicht doch vor einer harten Prioritäten-Entscheidung steht. Bundeskanzler Schröder jedenfalls hat im Wahlkampf 2002 das Seine dazu beigetragen, den bislang gepflegten Grundsatz des „Sowohl-Als auch“ zu erschüttern. Der „deutsche Weg“ internationaler Politik sollte Deutschland als Ständiges Mitglied in den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen führen (vgl.

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Winkelmann 2006). Die Bundesregierung machte sich für die Vorstellung stark, Deutschland gehöre nun auch formal in den Kreis der Weltordnungsmächte, und zwar sozusagen auf eigene Rechnung und Verantwortung. Deutschland sollte selbst ein Planet werden. Aus diesem Projekt ist bislang allerdings nicht viel geworden, was manche Beobachter nicht ohne eine gewisse Genugtuung feststellen. Die folgenden Ausführungen greifen die astronomische Metaphorik ein Stück weit auf1 und sollen zu Reflexionen über die diesbezüglichen Optionen deutscher Außenpolitik anregen. Die Tradition der Außenpolitik des „SowohlAls auch“, in gewissem Sinne eines ihrer Strukturmerkmale seit der Ära Adenauer, scheint, bei allen Vorteilen, die sie auszeichnet, nicht mehr so gut zu funktionieren. Aber was heißt das genau? Heißt es etwa, dass sich Deutschland eindeutig zwischen Amerika und Europa zu entscheiden hat, oder zwischen Erweiterung und Vertiefung der europäischen Integration, oder zwischen Israel und der arabischen Welt als primäre Akteure für Zusammenarbeit aller Art im Nahen Osten? So einfach ist es nicht; man möchte fast sagen, zum Glück nicht. Jedoch müssen schon klarere Konturen für den außenpolitischen Kurs Deutschlands gefunden und öffentlich gemacht werden, nicht zuletzt, damit sich Deutschland mehr internationale Verlässlichkeit zutrauen kann. Ergibt sich also ein „Wandel des deutschen Multilateralismus“ (Baumann 2005), weil er angestrebt wird? Oder vollzieht er sich einfach nur so? In einem längeren Artikel in der Wochenzeitung „Die Zeit“ beklagte sich kürzlich ein Journalist darüber, dass heute auf einmal jeder zu Sachen eine Meinung haben solle, über die früher bloß Peter Scholl-Latour Bescheid wissen musste (Ross 2006). Der ironische Ton dieser Bemerkung würzt eine gar nicht ironisch gemeinte Klage: Die Außenpolitik werde für Deutschland immer wichtiger, immer schwieriger auch, aber es gäbe niemanden, der sie der Bevölkerung erklärt. Diese habe ihrerseits einen unübersehbaren Hang zu einer Art deutschen Isolationismus entwickelt. Aber selbst dort, wo fachgerecht über Außenpolitik geredet wird, herrsche eine „gewisse Bravheit“ vor. Stimmt diese Diagnose, die im Übrigen nicht neu ist, sondern auf eine Reihe von Beobachtungen aus früheren Jahren verweisen kann (z.B. Krieger 1990), die zu einem ähnlichen Ergebnis kamen? Nun soll man das Kind nicht mit dem Bade ausschütten (eine pädagogische Metapher, sozusagen). Die Rückkehr zu einem normativen „Primat der Außenpolitik“ ist weder zu erhoffen noch zu erwarten.

1 Allerdings leicht sarkastisch: Plutos Eigenschaft als Planet wird ja neuerdings auf astronomischen Fachkongressen in Frage gestellt. Als Kompromiss hat man jüngst den Begriff des „Zwerg-Planeten“ für Pluto eingeführt. Ist das aber, in unserem Metaphern-Spiel, ein erstrebenswerter Status?

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Indes steht eine weitergehende Verquickung von innen- und außenpolitischen, von zwischenstaatlichen und transnationalen Aspekten ins Haus. Die hier aus Gründen der Übersichtlichkeit gezogenen und geläufig gewordenen Trennlinien verwischen sich zusehends. Das liegt in der Hauptsache an den Konsequenzen der Globalisierung, also der bereits weit fortgeschrittenen, aber noch längst nicht an Dynamik verlierenden ungleichmäßigen Vernetzung von Akteuren und Aktionen aller Art über den gesamten Globus hin. Debatten über die Defizite der außenpolitischen Debatte haben hierzulande eine sozusagen gesunde Tradition. Daran soll hier, so verführerisch das sein mag, nicht angeknüpft werden. Stattdessen frage ich nach der normativ-politischen Dimension deutscher Außenpolitik unter den gegenwärtigen Bedingungen interund transnationaler Beziehungen. Welche Prioritäten gelten hier oder wie wird versucht, einer Prioritätenbildung auszuweichen? Wie orientiert sich deutsche Außenpolitik innerhalb der beiden Kreise ihrer Westintegration? Wie versucht sie, die Balance zu halten zwischen einer noch nicht recht identifizierbaren „europäischen“ und einer vielleicht nicht mehr richtig auszumachenden „gesamtwestlichen Perspektive“? Und ist, wenn man die Worte „noch nicht“ und „nicht mehr“ verwendet, die politische Lage damit angemessen gekennzeichnet? Sind die damit verbundenen Implikationen bedacht?

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Deutungsrahmen

2.1 Vorsichtige Theorie-Schelte Spätestens an dieser Stelle sieht die in-group der akademischen Polit-Experten erwartungsvoll der Selbstverortung des Verfassers in dem gerade gültigen Koordinatengefüge der Theorien und „Weltbilder“ (Krell 2000) internationaler Beziehungen entgegen. Das ist dann das Kapitel, welches die Praktiker der Politik gerne überschlagen. In der Regel tun sie gut daran, denn der selbstverständlich wichtige Theorie-Diskurs hat zwar viele Funktionen, aber die meisten davon haben mehr mit der Organisation dieses Diskurses und weniger mit den außenpolitischen Angelegenheiten zu tun. Diese aber, das zu betonen, ist eigentlich trivial, werden aus unterschiedlichen Perspektiven unterschiedlich betrachtet, ähnlich wie Fußgänger, Radfahrer und Autofahrer den Straßenverkehr anders wahrnehmen und sich entsprechend

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verschieden verhalten2. In der Politik sind wir in gewissem Sinne alle ‚Konstruktivisten’, eine Einsicht, welche den gar nicht so seltenen Dogmatikern nicht in den Kopf will. Die Konstruktionen der politischen Wirklichkeit geschehen allerdings nicht willkürlich. Sie können auch nicht beliebig ausgestaltet werden, das ließe sie früher oder später in sich zusammenfallen. Ihre Bauelemente – Erfahrungen, Interessen und Werte – und die zeitlich-räumlichen Baubedingungen verändern sich, manche nur geringfügig über sehr lange Fristen, andere wiederum auf gut vorhersehbare Weise stetig, manche schließlich auch überraschend und schubweise. Weil das so ist, haben Theorievergleiche in der Disziplin von den Internationalen Beziehungen einen erheblich geringeren Erkenntnis-Nutzen, als es auf den ersten Blick erscheint. Die miteinander konkurrierenden Theorien oder ‚Schulen’ sind häufig nichts anderes als die bunten akademischen Blüten von Weltanschauungen. Gerade in der Außenpolitik und den internationalen Beziehungen, normativ dicht verminte Politikfelder, spiegeln die Haussen und Baissen bestimmter Theorien in erster Linie gruppenspezifische Identifikations- und Identitätsbedürfnisse wider. Aber nicht ihre ‚Anschlussfähigkeit’ an ein groß-theoretisches Mutterschiff macht auf Dauer den Nutzen einer systematischen Analyse politischer Vorgänge aus, obgleich diese ihr auch nicht zum Nachteil gereicht. Fehlen dem Beobachter jedoch wahrnehmungs- und handlungsbezogene Empathie für individuelle und kollektive Akteure und ein genügendes Maß an Selbstreflexivität, kommt er auch mit den gerade beliebtesten Theorie-Prämissen nicht sehr weit.

2.2 Kontinuität Für die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland bedeuteten das Ende des Ost-West-Konflikts und die Vereinigung eine tiefe Zäsur. Das bedeutete sie freilich auch für andere Staaten im internationalen System. Ähnlich wie Deutschland eine Neukalibrierung seiner Außenpolitik vornehmen musste, mussten dies auch andere Staaten und internationale Organisationen, so dass zuweilen der Eindruck entstehen könnte, dieser Prozess verändere am zwischenstaatlichen Verhältnis (etwa in Europa oder in den transatlantischen Beziehungen) nur wenig. Wenn dann doch Veränderungen unübersehbar geworden waren, fiel ihre Kommentie-

Man kennt das Phänomen, dass dieselbe Person, wenn hinter dem Steuer eines Autos, auf die frechen Fußgänger schimpft und als Fußgänger über die rücksichtslosen Autofahrer. Wenn man ehrlich ist, kennt man es ja sogar von sich selbst.

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rung gleich recht dramatisch aus, denn zuvor hatte man sich ja an die Unerschütterlichkeit der Kontinuitäts-These geklammert. Diese These besagt: Die Westpolitik Konrad Adenauers, kombiniert mit der Ostpolitik Willy Brandts und der in der politischen Elite und der Bevölkerung fest verankerten Zivilmacht-Orientierung, bildet nach wie vor die Grundlage deutscher Außenpolitik und brauchte nach dem 3. Oktober 1990 auch nicht verändert zu werden. Wer immer etwas zu ändern versucht, etwa Bundeskanzler Schröder mit seiner Distanzierung von der Nahost-Politik der Vereinigten Staaten, handelt sich und Deutschland letztlich nur Schwierigkeiten ein. Gestützt wird die Wahrnehmung der Anhänger dieser These durch eine eigentümliche Erinnerung. In der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland und ihrer Außenpolitik gibt es eine Kursänderung, welche den Zeitgenossen seinerzeit als harscher Bruch erschien und von manchen, wenn auch nicht von allen Protagonisten genau so verstanden wurde. Das war die neue Ost- und Deutschlandpolitik, die nach mehreren Jahren der öffentlichen politischen Auseinandersetzungen von der sozial-liberalen Koalitionsregierung, die 1969 ins Amt kam, durchgesetzt wurde. Auch nach 1969 hielt sich noch für ein paar Jahre der Eindruck, die neue Bundesregierung habe die Kontinuität der Westintegrations-Politik Konrad Adenauers zur Disposition gestellt. Aber schon ein wenig später, lange vor dem Regierungsantritt der ersten Regierung Kohl im Oktober 1982, offenbarte sich in aller Deutlichkeit, dass die neue Ost- und Deutschlandpolitik keineswegs diese Kontinuität aufgehoben, dass sie die Westintegrationspolitik lediglich ergänzt hatte. Es war der Übergang vom Kalten Krieg zur Entspannung im Ost-WestVerhältnis, der diese Ergänzung ermöglichte und erzwang. Die Grundlinien westdeutscher Außenpolitik veränderten sich deswegen nicht, wohl aber erweiterte sich ihr Handlungsspielraum. Zu dieser Erfahrung plus Überraschung gesellte sich nach dem Ende des Ost-West-Konflikts das in der Innenpolitik weit verbreitete Streben, sich ankündigende politische Veränderungen lieber nicht ungeschminkt zur Kenntnis zu nehmen und sie erst einmal auf der Agenda nach hinten zu schieben – aus Furcht, es könnten sich Verluste ergeben. Außerdem gehörte es zu den Pflichtübungen deutscher Politiker, wenn sie sich nach der Vereinigung im Ausland befanden oder mit ausländischen Politikern sprachen, die Kontinuität deutscher Außenpolitik zu betonen. Berechenbarkeit, Zurückhaltung, Verantwortlichkeit, multilaterale Konsensorientierung, keine Rückkehr zur deutschen „Machtpolitik“, keine Alleingänge, ein europäisiertes Deutschland, dies waren immer wieder neu heraufbeschworene Schlüsselbegriffe, die für die künftige Außenpolitik Deutschlands ihre Gültigkeit beibehalten oder sogar noch verstärken sollten.

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Aufmerksamen Beobachtern entging jedoch nicht, dass der deutsche Multilateralismus, die Flagge auf unserem außenpolitischen Container, „sich im Laufe des letzten Jahrzehnts spürbar geändert“ hat und „dass diese Diskursverschiebung unter dem Deckmantel der Kontinuitätsrhetorik stattfindet“ (Baumann 2005: 100). Die Kontinuität ist sozusagen auch nicht mehr das, was sie früher einmal war. Unter den geänderten weltpolitischen Bedingungen geht es nun einmal nicht anders.

2.3 Innen- und Außenpolitik In der Perspektive von Ernst-Otto Czempiel (1999) gehören eine Menge Begriffe und Konzepte, mit denen hier umgegangen wird, zum alten Eisen. Nationale Interessen, traditionelle Realpolitik, Staatsräson, ja selbst Außenpolitik sind für ihn nicht mehr zeitgemäß. Statt von Außenpolitik möchte er lieber zungenbrecherisch von „internationalisierender Politik“ sprechen. Sie besteht für ihn aus einem komplexen Gemisch: innenpolitisch motivierte Handlungen des politischen Systems über seine Grenzen hinaus in das internationale Umfeld, von zivilgesellschaftlichen Akteuren orchestrierter innenpolitischer Druck auf die Außenpolitik des eigenen Staates oder anderer Staaten, internationale Organisationen und Regime. Grenzüberschreitende Handlungen nicht-staatlicher Akteure verändern und relativieren die außenpolitische Gestaltungsmacht der Regierungen ebenso, wie diese außenpolitische Entscheidungen mittels eines medialen blow-up-Effekts innenpolitisch nutzbar machen können. Solche Effekte und die damit einhergehende Vermischung von Innen- und Außenpolitik lassen sich in der Tat beobachten, und sie spielen auch in der deutschen Außen-, vor allem freilich in der deutschen Sicherheitspolitik eine Rolle. Vielfach ist z.B. die Entscheidung Gerhard Schröders, Deutschland aus dem dritten Golfkrieg weitgehend und vor allem auch mittels demonstrativer Kritik an der Politik von Präsident George W. Bush herauszuhalten, als wahltaktische Entscheidung gekennzeichnet worden, die im übrigen auch durchaus zum überraschenden Wahlerfolg der rot-grünen Koalition im Herbst 2002 beigetragen hat. Er stützte sich dabei auf eine latente Amerika-feindliche Grundstimmung in der Bevölkerung – und verstärkte sie mit seiner Politik nicht unbeträchtlich. Der höhere Stellenwert innen- und gesellschaftspolitischer Diskurse für die Regierungsentscheidungen in der Außenpolitik muss allerdings nicht unbedingt wie bei Czempiel mit einer langfristig wirksamen Veränderung internationaler Politik schlechthin erklärt werden. So konstatiert auch Franz-Josef Meiers (2006: 353) für Deutschland eine Vermengung innen- und außenpolitischer Handlungs-

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sphären, aber er deutet dies als eine „Rückkehr der Innenpolitik in die Außenpolitik“. Für ihn handelt es sich also um eine Konsequenz der Vereinigung Deutschlands 1990: Das vereinte Deutschland übernähme nun nicht mehr reflexartig Anforderungen und Erwartungen des externen Umfeldes. Vielleicht sollten wir etwas vorsichtiger formulieren: Außenpolitische Entscheidungen der Bundesregierungen sind heute grundsätzlich weniger stark von solchen Anforderungen und Erwartungen beeinflusst als früher, man kann sich ihnen leichter entziehen oder andere Ziele dagegenstellen. Zugleich ist die Bedeutung von innenpolitischen Prioritäten und gesellschaftlichen Diskursen für den außenpolitischen Entscheidungsprozeß hierzulande angestiegen.

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Die Tradition des Sowohl-Als auch

Ganz leicht entflieht man der Verführungskraft dieser diplomatischen Optimierungsstrategie ja nicht. Es gibt auch eine in der Geschichte deutscher Diplomatie immer einmal wieder auftauchende Sowohl-Als auch-Traditionslinie, die sich nicht zuletzt als geopolitische Weisheit aus der geographischen Lage Deutschlands in der Mitte Europas ergibt. Bismarck kann als ein Meister dieser Optimierungsstrategie gelten, wie Peter Krüger in seinem wunderbaren Europa-Buch schreibt: „Bismarcks Bündnissystem war […] ein europäisches Netzwerk von Vereinbarungen, unterschiedlich nach Form, Inhalt und Beteiligten, zum Zwecke der Interessenbalance und Friedenssicherung“ (Krüger 2006: 96). Das Problem dieser Interessenbalance bestand allerdings darin, dass es eines Meisters wie Bismarck bedurfte, um sicher damit umgehen zu können. Seine Nachfolger wollten das nicht, auch weil sie es nicht konnten. Daraus wurde dann ein etwas anämisches Konstrukt, das Deutschland zwischen Ost und West in der Interessenschwebe halten wollte. Da schwebte aber nichts, sondern Deutschland landete in der Katastrophe des Ersten Weltkriegs, der in gewissem Sinne zusammen mit der Zwischenkriegszeit und dem Zweiten Weltkrieg eine einzige historische Periode bildet. Nach dieser Zeit gab es mit dem Ost-West-Konflikt in seiner Phase als Kalter Krieg eine Ära für Deutschland, in der zunächst einmal jeder Gedanke an ein Sowohl-Als auch in der Außenpolitik tabu war. Selbstverständlich galt das für beide deutschen Staatsgebilde, die 1949 als Provisorien gegründet und gewissermaßen restlos in die jeweiligen Bündnisse integriert wurden. Alle Ansätze zu einer deutschen Vermittlungspolitik zwischen Ost und West, zu einer „Brückenfunktion“ wurden, selbst wenn sie sich in den Mantel nationaler Einheitsrhetorik

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kleideten, zwischen den Klischees östlicher Propaganda und dem Misstrauen westlicher Verbündeter restlos zerbröselt. Aber das bedeutete nur eine Verschiebung der Sowohl-Als auch-Perspektive. Sehr früh schon in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland wird erkennbar, dass die zwei Kreise der festen und sich politisch immer weiter verstärkenden Westintegration nicht immer ganz einfach in Übereinstimmung zu halten sind. Und so wird die Notwendigkeit, die Balance zwischen (West-)Europa und Amerika, zwischen „gaullistischen“ und „atlantischen“ Prioritäten zu halten, zu einer strukturellen Hauptaufgabe der westdeutschen Diplomatie in den vier Jahrzehnten deutscher Teilung im Kalten Krieg und den Jahren der OstWest-Entspannung. Diese Aufgabe war nicht immer leicht zu schultern, was man etwa an der Geschichte des Elysée-Vertrages von 1963 ablesen kann. Aber sie hat sich so nachdrücklich in den außenpolitischen Code der Bundesrepublik Deutschland eingeprägt, dass nach dem Ende des Ost-West-Konflikts zunächst einmal an der fortgesetzten Gültigkeit dieser Sowohl-Als auch-Konstellation nicht gezweifelt wurde. Erweiterung und Vertiefung der Europäischen Union, Nichtteilnahme und Teilnahme (per Scheckbuch) am Golfkrieg der Vereinten Nationen gegen die Aggression des Irak, Anspruch auf einen Ständigen Sitz im Sicherheitsrat, aber nur, weil er im europäischen Sinne nutzbar gemacht würde, Transformation der Bundeswehr in eine Einsatzarmee unter Beibehaltung der territorial definierten Verteidigungsaufgaben aus der Zeit vor 1990 – es ließen sich noch weitere Beispiele (übrigens auch aus der Innenpolitik) anführen, die einander entgegenstehende Handlungsoptionen optimieren sollen. Das kann schon einmal funktionieren. Aber auf Dauer wirkt sich diese Haltung der Entscheidungs-Vermeidung lähmend aus.

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Veränderte Rahmenbedingungen

Noch der theoretisch ambitionierte, ein wenig schematische Versuch einer Arbeitsgruppe um Volker Rittberger, die innere Verfassung der deutschen Außenpolitik nach der Vereinigung anhand von Fallstudien kenntlich zu machen, kommt zu dem Ergebnis, „continuity prevails in post-unification Germany’s foreign policy“ (Rittberger 2001: 325). In der Sicht der Autoren wird für die von ihnen wahrgenommene Kontinuität der Sachverhalt verantwortlich gemacht, dass es dieselben sozialen Normen seien, welche die deutsche Außenpolitik vor wie nach der Vereinigung entscheidend bestimmen. Gemeint sind damit Normen wie der Schutz der Menschenrechte, Demokratisierung, die Ersetzung von natio-

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nalstaatlicher Macht durch internationales Recht, die „Zivilisierung“, d.h. Entmilitarisierung internationaler Politik und Hilfe für die Menschen in den Armutsregionen der Welt. Mit dem Einfluss von sozialen Normen auf die Außenpolitik hat es allerdings eine besondere Bewandtnis: Erstens kann man ihn leichter behaupten als nachweisen und zweitens können dieselben sozialen Normen in unterschiedlichen Kontexten unterschiedliche Verhaltensweise zur Folge haben. Das Ende des OstWest-Konflikts brachte einen tiefgreifenden strukturellen Wandel des internationalen Systems mit sich oder beschleunigte ihn dramatisch. Die hervorstechenden Züge dieses Wandels lassen sich so zusammenfassen: ƒ

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Die durch die gegenseitige nukleare Abschreckung zwischen der Sowjetunion und den Vereinigten Staaten stabilisierte Bipolarität des internationalen Systems hat einer unübersichtlichen und wenig ausgeprägten, ziemlich asymmetrischen Multipolarität Platz gemacht. Der Prozess einer wenn auch nicht gleichmäßig dichter werdenden globalen Vernetzung von immer mehr Menschen in ihren Arbeits- und Freizeitbeziehungen sowie über Migration (freiwillig oder erzwungen) und immer mehr Sachfeldern in Politik, Wirtschaft und Kultur (gemeinhin Globalisierung genannt) erweitert den Handlungshorizont der Staaten, ohne ihre Handlungsmöglichkeiten in gleicher Weise zu vergrößern. Internationale Organisationen und internationale Regime zur Regelung und Supervision von Problemen mit potentiell globaler Reichweite sowie nichtstaatliche Akteure mit jeweils eigenen Interessen und Zielen ergänzen den herkömmlichen, vornehmlich aus Staaten bestehenden Kreis der Akteure internationaler Politik. Konflikte, die zwischen und vor allem mehr und mehr innerhalb von Staaten zu kriegerischen Auseinandersetzungen führen, können leichter und rascher horizontal eskalieren. Das Spektrum der Konfliktmotive reicht von ethnischem und religiösem Emanzipationsstreben bis zu kriminellen Machenschaften in politischer Gestalt. Die internationale Ordnung ist durch all diese Entwicklungen fragiler geworden, wo doch ihre Stabilität besonders gefragt ist, um Risiken und Gefahren für ganze Makro-Regionen oder sogar die Menschheit insgesamt zu entschärfen bzw. abzuwehren.

Ohne daraus eine exklusive theoretische Lehre machen zu wollen – es ist doch mehr als nur oberflächlich plausibel, dass solch dramatische Veränderung in den Strukturen des internationalen Systems entsprechende Veränderungen in der

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Politik staatlicher (und anderer) Akteure zur Folge haben. Und so hat sich, nicht über Nacht, aber, insgesamt gesehen, doch recht zügig denn auch der Katalog von Anforderungen und Erwartungen, die andere Akteure an die deutsche Außenpolitik herantragen, gründlich verändert. Ebenso hat es die deutsche Interessenlage verändert. Schon allein wegen dieses veränderten Zusammenhangs, in den sich deutsche Außenpolitik nach 1990 gestellt fand, hat schon zu der Zeit, als das fast überall akzeptierte Kenn- und Schlüsselwort für sie noch Kontinuität hieß, die Vermutung nahegelegen, dass unter diesem Etikett eben doch eine Reihe von Kursänderungen unumgänglich wären und eingeleitet werden müssten. Da man dafür aber Zeit brauchte und überhaupt den schubartigen Wandel des internationalen Systems von 1990/91 zu verkraften hatte, waren die meisten Beobachter der deutschen Außenpolitik erst einmal damit zufrieden.

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Europa nolens volens

Diese Kapitelüberschrift klingt defensiv und ein bisschen resignativ. So ist sie aber nicht gemeint. Aus welchem Blickwinkel man die deutsche Geschichte der letzten drei, vier Jahrhunderte auch betrachtet, sie war schon immer in besonders starkem Maße in einen europäischen Kontext eingebettet. Die „deutsche Frage“ für Deutschlands Nachbarn hieß lange: Wie stark darf Deutschland allenfalls werden, um nicht zur kontinentalen Vormacht zu werden? Auch am Ende des 20. Jahrhunderts, im Zusammenhang mit der Vereinigung Deutschlands, kam diese Frage wieder hoch. Einerseits ist das verständlich. Andererseits ist die Fragestellung selbst zu einem guten Teil obsolet geworden, weil die Integration Europas schon längst so weit fortgeschritten ist, dass inner-kontinentale VorherrschaftsStrukturen wie im 19. und 20. Jahrhundert nicht mehr vorkommen. Das Projekt der Europäisierung nationalstaatlicher Politiken hat sich auch schon seit längerem von einer seiner wichtigsten Aufgaben der frühen Jahre emanzipiert, nämlich die Bundesrepublik Deutschland unter Kontrolle zu halten. Stattdessen hat es im Kontext der Ost-West-Auseinandersetzung die Effizienz- und LegitimitätsVorteile des Westens zur Geltung gebracht und war ziemlich erfolgreich. Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts3 haben die Integrationskräfte auch deshalb Manche neorealistischen Beobachter der europäischen Integration hielten das Ende des Ost-WestKonflikts für den Zeitpunkt, von dem ab der Schwung der Europäisierung nachlassen würde und eine Art Dekomposition der Europäischen Union einsetzen könnte. Das wurde ihnen allerdings nicht unbedingt von der neorealistischen Theorie nahegelegt, sondern beruhte auf ungenauer Beobachtung. Vgl. z.B. den ansonsten sehr anregenden Aufsatz über das künftige Europa von John Mearsheimer (1990: 47):

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nicht nachgelassen, weil in der jetzt an Dynamik zunehmenden Globalisierung nur die Zusammenlegung ihrer Ressourcen den europäischen Staaten die Chance bietet, weltpolitisch und weltökonomisch mitzuhalten. Die Europäische Union befindet sich allerdings nicht auf dem Weg zu einem „Quasi-Bundesstaat Europa“, und Hans-Peter Schwarz (2005: 272ff) hat mit seiner Kritik an dem visionären Überschwang der rot-grünen Bundesregierung völlig recht4. Davon ist nach dem Scheitern des ersten Anlaufs, für die Union eine Art Verfassung zu erarbeiten und einzuführen, ohnehin nicht sehr viel übrig geblieben, möglicherweise aber in Deutschland immer noch zu viel. Die Beobachtung von Marika Lerch (2004: 273), das Gewicht der Europäischen Union nehme in der Weltpolitik unübersehbar zu, ist vielleicht ein bisschen zu optimistisch formuliert. Jedoch darf die relativ schwache Vorstellung Europas in der Frage des Irak-Krieges 2002/2003 nicht die Sicht auf eine ganze Reihe langsamer, indes vielversprechender Entwicklungen verdecken5. Für die deutsche Außenpolitik und die Staatsräson der Bundesrepublik Deutschland gibt es im Grunde keine sinnvolle Alternative zu einer europäischen Vergemeinschaftungspolitik auf möglichst vielen Politikfeldern, nicht zuletzt auch dem der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Es kommt dabei allerdings sehr darauf an, wie diese Option umgesetzt wird. Aber klar ist, dass jede andere Option nicht annähernd die Möglichkeiten bietet, eigene (nationale) Interessen und Zielvorstellungen zu verwirklichen. Europa nolens volens heißt also, und wer will, mag hier auch wieder ein wenig die Sowohl-Als auch-Strategie durchschimmern sehen, dass deutsche Beiträge zur Weltordnungspolitik am besten auf dem europäischen Gleis zu Geltung gebracht werden. Europapolitik ist für Deutschland aus doppeltem Grund von erster Priorität: Erstens geht es darin um die angemessene Ausgestaltung des Akteurs Europa und zweitens um die gemeinsamen Interessen in der Weltpolitik sowie um eine durch die Gemeinsamkeit mit anderen europäischen Staaten gewichtiger gewordene Weltordnungspolitik.

„Without a common Soviet threat and without the American night watchman, Western European states will begin viewing each other with greater fear and suspicion, as they did for centuries before the onset of the Cold War.“ 4 Genauer gezielt, träfe diese Kritik allerdings vornehmlich den Außenminister Fischer. Bundeskanzler Schröder blieb solch visionärer Überschwang eher fremd. 5 Das hübsche Bonmot von dem „alten“ vs. dem „neuen Europa“, das dem amerikanischen Verteidigungsminister Rumsfeld einfiel, hat sicherlich à la longue auch das Seine dazu beigetragen, solche Integrationsfortschritte zu befördern.

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Arbeitsteilung und Augenhöhe

In der Politik stimmt die semantische Logik nicht immer. Wenn hier die SowohlAls auch-Perspektive der deutschen Außenpolitik kritisiert wird, dann soll das keineswegs als ein Plädoyer für eine Entweder-Oder-Perspektive missverstanden werden. Die Europapolitik und die Amerikapolitik der Bundesrepublik lassen sich nicht immer gut balancieren und in Übereinstimmung miteinander bringen. Aber das heißt überhaupt nicht, dass die Entscheidung für die Europapolitik im eben definierten Sinne zugleich eine Vernachlässigung der Amerikapolitik impliziert. Einer „Emanzipation“ von Amerika, wie Egon Bahr (1998: 43) sie gefordert hat, bedarf es nicht. Nicht nur bestehen enge Wirtschaftsbeziehungen über den Atlantik hinweg, nicht nur ist für Europa ebenso wie für Amerika die weitere Existenz transatlantischer Sicherheitsinstitutionen überaus vorteilhaft, auch bei den weltpolitischen Ordnungsvorstellungen gibt es trotz einer Reihe von Divergenzen und Konkurrenzen zwischen Europa und Amerika und insbesondere auch zwischen Deutschland und Amerika mehr Übereinstimmungen als mit so gut wie jedem anderen Akteur. Seit ein paar Jahren werden im öffentlichen Diskurs auf beiden Seiten des Atlantiks gerne anderslautende Aussagen formuliert. Zuweilen mischt sich in die Urteile drüben ein anti-europäischer und in die Urteile hier ein anti-amerikanischer Affekt ein. Dies muss man gewiss ernst nehmen, aber mehr als Symptom für ein Kommunikationsdefizit und nicht so sehr als Symptom für einen „fundamentalen Konflikt über das Verständnis internationaler Politik“ (Jarausch/Geyer 2005: 225) zwischen den Vereinigten Staaten und Deutschland (oder Europa). Für Gregor Schöllgen (2003: 159) geht die „transatlantische Epoche“ zu Ende. Wenn man darunter eine besonders harmonische Epoche versteht, in welcher der wohlwollende Hegemon in Washington die Bundesrepublik Deutschland sozusagen ganz nach eigenen Vorstellungen schuf und an langer Leine sich entwickeln ließ, dann mag das richtig sein. Aber davon konnte eigentlich nie ernsthaft die Rede sein. Das internationale System umfasst im Zeichen der Globalisierung derart viele unterschiedliche Akteure mit zum Teil gegenläufigen Interessen, es ist von derart vielen und schrecklichen Gewaltkonflikten gekennzeichnet, die fast allesamt in die westlichen Gesellschaften überschwappen können, dass auch fürderhin eine enge transatlantische Kooperation im Interesse der Vereinigten Staaten und der europäischen Staaten wichtig, ja unabdingbar ist. Freilich wird es nur eine sinnvolle Fortsetzung der „transatlantischen Epoche“ geben, wenn die gegenseitigen Beziehungen gründlich renoviert und die unterschiedlichen Lagebeurteilungen und Politik-Stile neu aufeinander abgestimmt werden. Solche Abstimmung läuft, wenn sie erfolgreich sein will, nicht

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auf eine Leugnung oder Wegdefinition der Unterschiede hinaus, sondern auf deren Anerkennung. Den etwas zu pfiffigen Vorschlag für eine transatlantische Arbeitsteilung, den Egon Bahr (2003a) vorgebracht hat, darf man allerdings getrost ignorieren: Die Amerikaner machen den Krieg und die Europäer bauen dann am Frieden. So nicht. Aber eine gewisse Komplementarität von Friedfertigkeit und Machteinsatz, von hard power und soft power ist nötig. Aber es muss auf beiden Seiten des Atlantiks diese Mixtur geben.

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Gestalterischer Multilateralismus

Manche Autoren, insbesondere solche, die an dem Konzept der „Zivilmacht Deutschland“ hängen, sehen in den Entwicklungen der deutschen Außenpolitik der letzten Jahre nur kleinere Anpassungen (z.B. Behrens 2005: 138). Andere meinen, in genau diesem Zeitraum sei Deutschland „wieder zu einem Akteur mit dem Potenzial einer europäischen Großmacht“ aufgestiegen (Schöllgen 2003: 29) und der „deutsche Weg“ sei selbstverständlich und normal (Bahr 2003b). Aus wiederum anderer Perspektive hat sich Deutschland außenpolitisch ins Abseits begeben und das „Zivilmacht“-Konzept in vielen Punkten durchlöchert (Maull 2003: 15f). Für jedes dieser Urteile lassen sich ein paar gute Gründe anführen. Wägt man sie gegeneinander ab, gelangt man zu wiederum einer anderen Einschätzung. Die entscheidenden Rahmenbedingungen für die deutsche Außenpolitik sind das Ende des Ost-West-Konflikts und die zunehmende Dynamik der Globalisierung. Beides zusammen impliziert, dass deutsche Außenpolitik nunmehr einen weltweiten Horizont haben muss, denn insbesondere Sicherheit und Wohlstand lassen sich nicht in regionaler Abschottung erreichen bzw. ausbauen. Hinzu kommen noch die potentiell konfliktreichen Folgen des Aufeinanderprallens unterschiedlicher kultureller Wertsysteme und Religionen, auch dies ein Vorgang, der sozusagen planetarische Ausmaße angenommen hat. Diese Rahmenbedingungen legen der deutschen Außenpolitik nahe, der europäischen Vergemeinschaftung die höchste Priorität beizumessen. Womit gemeint ist: Deutschland sollte eine gestalterische Rolle bei der institutionellen Verfestigung der Europäischen Union akzeptieren und diese so spielen, dass die unterschiedlichen Vorstellungen in Europa über die Form der Gemeinschaftspolitik auf einen Nenner gebracht werden können. Wie man es nicht machen darf, haben wir alle vor Augen – der Verfassungskonvent hat mit viel Tamtam ein Dokument zustande gebracht, dessen Scheitern bereits beim ersten Blick auf seinen Text deutlich war. Eine handlungsfähigere Europäische Union wird die

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Sicherheits- und die ökonomischen Interessen ihrer Mitglieder, aber auch ihre gemeinsame Konzeption von Demokratie und Menschenrechten handlungsmächtiger vertreten können. Die transatlantischen Beziehungen werden sich dann, bei allen Differenzen mit den Vereinigten Staaten, nicht verschlechtern, sondern sie werden sich verbessern können, weil es im Vergleich zu anderen Staaten viel mehr Übereinstimmungen von Interessen zwischen Amerika und Europa gibt – insofern gewiss immer noch angemessen gekennzeichnet als eine einzige Makro-Region, der Westen. Deutschland kann auch, aus materiellem und geistigem Ressourcenmangel, eine Reihe fälliger außenpolitischer Entscheidungen zu vermeiden trachten und eine Außenpolitik mit geringem Profil betreiben. Dann allerdings darf es auch keinerlei Ansprüche auf Mitgestaltung der Weltpolitik erheben. Das ist, wenn man so will, die Pluto-Option: zwar eine größere Macht, aber letztlich doch ohne einen eigenen Weg. Viel erreichen lässt sich mit dieser Option nicht. Wenn solche Mitgestaltungs-Ansprüche aber erhoben werden, dann braucht es die dazu nötigen Ressourcen. Und es braucht eine Reihe von Entscheidungen, um die deutschen Interessen im europäischen, im transatlantischen und im globalen Rahmen erkennbar werden zu lassen, der eigenen Öffentlichkeit und den anderen Akteuren. Der Multilateralismus bleibt freilich eine der wichtigsten Methoden in der deutschen Außenpolitik. Aber es geht um einen gestalterisch eingesetzten, um einen nachdrücklichen Multilateralismus mit Führungsqualität.

Literatur Bach, Jonathan P. G. (1999): Between Sovereignty and Integration: German Foreign Policy and National Identity after 1989, Münster: LIT-Verlag. Bahr Egon (2003a): „Krieg und Frieden”, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 10.12.2003. Bahr, Egon (2003b): Der deutsche Weg: Selbstverständlich und normal, Stuttgart: Karl Blessing. Bahr, Egon (1998): Deutsche Interessen: Streitschrift zu Macht, Sicherheit und Außenpolitik, Stuttgart: Karl Blessing. Baumann, Rainer (2005): „Der Wandel des deutschen Multilateralismus: Verschiebungen im außenpolitischen Diskurs in den 1990er Jahren“, in: Cornelia Ulbert/Christoph Weller (Hg.): Konstruktivistische Analysen der internationalen Politik, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 99-125. Behrens, Kai (2005): Prioritätenwechsel in der deutschen Außenpolitik? Berlin, Paris, Washington – das strategische Dreieck der deutschen Außenpolitik nach dem 11. September 2001, Frankfurt a.M.: Peter Lang.

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Czempiel, Ernst-Otto (1999): Kluge Macht: Außenpolitik für das 21. Jahrhundert, München: C. H. Beck. Fischer, Joschka (2005): Die Rückkehr der Geschichte: Die Welt nach dem 11. September und die Erneuerung des Westens, Köln: Kiepenheuer & Witsch. Giersch, Carsten (1998): Konfliktregulierungen in Jugoslawien 1991-1995: Die Rolle von OSZE, EU, UNO und NATO, Baden-Baden: Nomos. Hacke, Christian (2006): „Mehr Bismarck, weniger Habermas. Ein neuer Realismus in der deutschen Außenpolitik?“, Internationale Politik, 61 (6), 68-76. Hacke, Christian (2005): „Was bleibt von der rot-grünen Außenpolitik?“, Neue Zürcher Zeitung, 15.6.2005. Hubel, Helmut (2005): „Deutsche Außenpolitik nach ‚Rot-Grün’“, in: Stephan Böckenförde (Hg.): Chancen der deutschen Außenpolitik: Analysen-Perspektiven-Empfehlungen, Dresden: TUD press, 65-71. Jarausch, Konrad H./Geyer, Michael (2005): Zerbrochener Spiegel: Deutsche Geschichten im 20. Jahrhundert, München: Deutsche Verlags-Anstalt. Kagan, Robert (2002): “Power and Weakness”, Policy Review, 113. Knelangen, Wilhelm (2005): „Die neue deutsche Europapolitik für eine andere EU?“, Aus Politik und Zeitgeschichte, 38-39, 24-30. Krell, Gert (2000): Weltbilder und Weltordnung: Einführung in die Theorie der internationalen Beziehungen, Baden-Baden: Nomos. Krieger, Wolfgang (1990): „Der mangelnde Nachwuchs im Berufsfeld ‚Internationale Beziehungen’: Ein Defizit bundesdeutscher Bildungspolitik“, Europa-Archiv, 45 (9), 311-318. Krüger, Peter (2006): Das unberechenbare Europa: Epochen des Integrationsprozesses vom späten 18. Jahrhundert bis zur Europäischen Union, Stuttgart: Kohlhammer. Lerch, Marika (2004): Menschenrechte und europäische Außenpolitik: Eine konstruktivistische Analyse, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Lindstrom, Gustav (Hg.) (2003): Shift or Rift: Assessing US-EU Relations after Iraq, Paris: Institute for Security Studies. Martens, Stephan (2005): „Die Zukunft der transatlantischen Beziehungen“, Aus Politik und Zeitgeschichte, 38-39, 31-37. Maull, Hans W. (2003): „Deutschland auf Abwegen?” in: Hanns Maull/Sebastian Harnisch/ Constantin Grund (Hg.): Deutschland im Abseits? Rot-grüne Außenpolitik 1998-2003, BadenBaden: Nomos, 7-18. Mearsheimer, John J. (1990): „Back to the Future: Instability in Europe After the Cold War“, International Security, 15 (1), 5-56. Meiers, Franz-Josef (2006): Zu neuen Ufern? Die deutsche Sicherheits- und Verteidigungspolitik in einer Welt des Wandels 1990-2000, Paderborn: F. Schöningh. Pond, Elizabeth (2004): Friendly Fire: The Near-Death of the Transatlantic Alliance, Washington, D.C.: Brookings Institution Press. Rittberger, Volker (Hg.) (2001): German Foreign Policy since Unification. Theories and Case Studies, Manchester: Manchester University Press. Ross, Jan (2006): „Welterklärer, verzweifelt gesucht“, Die Zeit, 24.8.2006. Schmalz, Uwe (2004): Deutschlands europäisierte Außenpolitik: Kontinuität und Wandel deutscher Konzepte zur EPZ und GASP, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Schöllgen, Gregor (2003): Der Auftritt: Deutschlands Rückkehr auf die Weltbühne, München: Propyläen.

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Schwarz, Hans-Peter (2005): Republik ohne Kompass: Anmerkungen zur deutschen Außenpolitik, Berlin: Propyläen. Varwick, Johannes (2004): „Vom Partner zum Rivalen? Die Zukunft der transatlantischen Sicherheitsbeziehungen“, in: Hans-Georg Ehrhart/Burkard Schmitt (Hg.): Die Sicherheitspolitik der EU im Werden: Bedrohungen, Aktivitäten, Fähigkeiten, Baden-Baden: Nomos, 146-159. von Thadden, Rudolf/Escudier, Alexandre (Hg.) (2004): Amerika und Europa – Mars und Venus: Das Bild Amerikas in Europa, Göttingen: Wallstein. Winkelmann, Ingo (2006): „Deutschlands Position bei der Reform des Sicherheitsrats“, in: Johannes Varwick/Andreas Zimmermann (Hg.): Die Reform der Vereinten Nationen. Bilanz und Perspektiven, Berlin: Duncker&Humblot, 67-84.

Autorinnen und Autoren

Dr. Franco Algieri ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Centrum für angewandte Politikforschung (CAP), München. Dr. Rainer Baumann lehrt Internationale Beziehungen und Politische Theorie an der Graduate School of Social Sciences (GSSS) an der Universität Bremen. Rasmus Beckmann, M.A., ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Internationale Politik und Außenpolitik der Universität zu Köln. Dipl.-Pol. David Bosold ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Politikwissenschaft der Philipps-Universität Marburg. Prof. Dr. Dr. h.c. Wilfried von Bredow ist Professor für Politikwissenschaft an der Philipps-Universität Marburg. Rolf Clement ist Leiter der Abteilung Hintergrund Politik beim Deutschlandfunk, Köln. Dipl.-Region.-Wiss. (LA) Anna Daun ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Internationale Politik und Außenpolitik der Universität zu Köln. Prof. Dr. Juergen B. Donges ist Inhaber des Lehrstuhls für Wirtschaftspolitik der Universität zu Köln und Direktor des Instituts für Wirtschaftspolitik. Daniel Dückers, Dipl.-Soz. und M.P.S., ist freier Mitarbeiter am German Institute of Global and Area Studies (GIGA) in Hamburg. Prof. Dr. Andreas Falke ist Inhaber des Lehrstuhls für Auslandswissenschaft an der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg und Direktor des Deutsch-Amerikanischen Instituts in Nürnberg. Dr. Daniel Göler ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Europäische Politik (IEP), Berlin.

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Autorinnen und Autoren

Ministerialdirektor Wilfried Grolig ist Leiter der Kultur- und Bildungsabteilung im Auswärtigen Amt, Berlin. Dr. habil. Wolfgang S. Heinz ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Deutschen Institut für Menschenrechte in Berlin und Privatdozent am Fachbereich Politische Wissenschaft der Freien Universität Berlin. Alexander Höse, M.A., ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Internationale Politik und Außenpolitik der Universität zu Köln. Dr. Petra Holtrup Mostert arbeitet als freiberufliche Polititologin und Dozentin für Politik und Volkswirtschaft in der Schweiz. Sie ist darüber hinaus Partnerin des Transatlantic Networks, Königswinter. Prof. Dr. Helmut Hubel ist Inhaber des Lehrstuhls für Außenpolitik und Internationale Beziehungen der Friedrich-Schiller-Universität Jena. Universitätsprofessor a.D. Dr. Klaus Hüfner war von 1980 bis 2002 Professor für Volkswirtschaftslehre der Freien Universität Berlin und von 1998 bis 2002 Präsident der Deutschen UNESCO-Kommission. Er ist Senior Research Fellow des Global Policy Forum in New York. Prof. Dr. Thomas Jäger ist Inhaber des Lehrstuhls für Internationale Politik und Außenpolitik der Universität zu Köln. Dr. Mathias Jopp ist Direktor des Instituts für Europäische Politik (IEP), Berlin. PD Dr. habil. Markus Kaim ist wissenschaftlicher Mitarbeiter in der Forschungsgruppe Sicherheitspolitik der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), Berlin. Dr. Iris Kempe ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Centrum für angewandte Politikforschung (CAP), München. Dr. Wilhelm Knelangen ist wissenschaftlicher Assistent im Fach Politikwissenschaft am Institut für Sozialwissenschaften der Christian-Albrechts-Universität Kiel. Prof. em. Dr. Werner Link war von 1971 bis 1975 Professor für Politikwissenschaft an der Universität Kassel, von 1976 bis 1990 an der Universität Trier und von 1990 bis 1999 an der Universität zu Köln.

Autorinnen und Autoren

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Dr. Andreas Mehler ist Direktor des Instituts für Afrika-Kunde am German Institute of Global and Area Studies (GIGA) in Hamburg. Prof. Dr. Dirk Messner ist Direktor des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik (DIE), Bonn. Dipl.-Pol. Kai Oppermann ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Internationale Politik und Außenpolitik der Universität zu Köln. Prof. Dr. Reinhard Rode ist Inhaber des Lehrstuhls für Internationale Beziehungen und deutsche Außenpolitik der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg. Prof. Dr. Lothar Rühl, Staatssekretär a.D., ist apl. Professor des Forschungsinstituts für Politische Wissenschaft und Europäische Fragen der Universität zu Köln. Dr. Christian Schaller ist wissenschaftlicher Mitarbeiter der Forschungsgruppe Globale Fragen der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), Berlin. Ministerialdirigent Rainer Eugen Schlageter ist Leiter der Abteilung Kommunikation, Öffentlichkeitsarbeit und Medien im Auswärtigen Amt. Dr. Norbert Schultes ist seit 1992 im Bundeswirtschaftsministerium tätig, wo er gegenwärtig das Referat Tourismuspolitik leitet. Von 1995 bis 2002 war er zur Deutschen Industrie- und Handelskammer in Japan entsandt. Prof. em. Dr. Hans-Peter Schwarz war von 1966 bis 1973 Professor für Politische Wissenschaften an der Universität Hamburg, von 1973 bis 1987 an der Universität zu Köln und von 1987 bis 1999 an der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn. Dr. Bernhard Speyer ist Leiter des Referats Banken, Finanzmärkte und Regulierung der Deutsche Bank Research, Frankfurt a.M.

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Autorinnen und Autoren

Dr. Oliver Thränert ist Leiter der Forschungsgruppe Sicherheitspolitik der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), Berlin. Dr. Frank Umbach ist Resident Fellow am Forschungsinstitut der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP), Berlin und dort verantwortlich für das Programm Sicherheitspolitik in Asien-Pazifik und für internationale Energiesicherheit.