Bankenregulierung als Cognitive Governance

Sven Kette Bankenregulierung als Cognitive Governance

Sven Kette

Bankenregulierung als Cognitive Governance Eine Studie zur gesellschaftlichen Verarbeitung von Komplexität und Nichtwissen

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Zugl. Dissertation an der Universität Bielefeld, 2008 Gefördert von der VolkswagenStiftung

1. Auflage 2008 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2008 Lektorat: Katrin Emmerich / Marianne Schultheis VS Verlag für Sozialwissenschaften ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: Krips b.v., Meppel Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN 978-3-531-16274-4

Meinen Großeltern gewidmet

Inhalt

Verzeichnis der Abkürzungen und Akronyme ................................................ 10 Vorwort ............................................................................................................ 13

Teil I:

Einleitung

1

Bankenregulierung im Umbruch – Gouvernanz zwischen Macht und Wissen ..................................................................................... 1.1 Cognitive Governance – eine erste Annäherung .................... 1.2 Fragestellung, theoretischer Rahmen und methodisches Vorgehen .................................................. 1.3 Verortung und Aufbau der Arbeit ..........................................

Teil II:

Komplexität und Steuerung

2

Komplexitätsbewältigung – ‚Dauerproblem’ moderner Gesellschaft ......................................... 2.1 Die systemtheoretische Beobachtung der Gesellschaft .......... 2.2 Die Komplexität der Gesellschaft .......................................... 2.3 Die Beobachtung von Komplexität: Risiko und Nichtwissen .........................................................

3

4

Komplexitätsverarbeitung durch Steuerung ................................... 3.1 Klassische Perspektiven auf Steuerung .................................. 3.2 Ein funktionaler Zugriff auf Steuerung .................................. 3.2.1 Zur Funktion von Steuerung ...................................... 3.2.2 Zur Differenz von kognitivem und normativem Steuerungsmodus .......................................................

16 22 25 29

35 35 45 53 64 66 77 81 85

Macht und Wissen als Medien der Steuerung ................................ 94 4.1 Zur Logik der Macht ............................................................ 100 4.2 Zur Logik des Wissens ......................................................... 105 4.3 Zusammenfassung ................................................................ 110

8

Inhalt

Teil III:

Die Komplexität des Bankensystems

5

Die gesellschaftliche Verortung des Bankensystems ................... 113

6

Komplexitätsdynamiken im Bankensystem ................................. 129 6.1 Die neuen Freiheitsgrade: Globalisierung und Beschleunigung des Bankgeschäfts ...... 130 6.2 Wissensbasierte Techniken der Risikobearbeitung .............. 150

Teil IV:

Entwicklungslinien der Gouvernanz des Bankensystems

7

Bankenaufsicht im Medium der Macht ........................................ 171 7.1 Von der nationalstaatlichen Bankenregulierung zur vernetzten Bankenaufsicht ............................................. 172 7.2 Die Globalisierung der Bankenregulierung – Der Baseler Akkord (Basel I) ............................................... 179

8

Der ‚Cognitive Turn’ in der globalen Bankenaufsicht: Basel II .. 8.1 Wissensbasierte Erwartungsbildung – Das Konsultationsverfahren zu Basel II ............................... 8.2 Die Inkorporierung kognitiver Erwartungen – Die überarbeitete Rahmenvereinbarung ............................... 8.3 Die Institutionalisierung von Kontingenz – Der Supervisory Review Process ......................................... 8.4 Zusammenfassung ................................................................

188 189 200 211 222

Teil V:

Cognitive Governance

9

Die gesellschaftliche Organisation kognitiver Gouvernanz ......... 227 9.1 Organisationen als entscheidende Einrichtungen der Politik 228 9.2 Die organisationale Innenseite im Kontext kognitiver Gouvernanz ......................................................... 241

10

Probleme kognitiver Gouvernanz ................................................ 252 10.1 Cognitive Governance und das Problem systemischer Risiken ................................................................................. 253

Inhalt

9 10.2 Die Paradoxie kognitiver Gouvernanz und die Unhintergehbarkeit von Nichtwissen ...................... 260

Teil VI:

Schlussbetrachtungen

11

Fazit ............................................................................................. 271 11.1 Cognitive Governance – eine Frage des Systemverstehens . 272 11.2 Regulierung in der Wissensgesellschaft – Die gesellschaftliche Verarbeitung von Komplexität und Nichtwissen ‚über’ cognitive governance ............................ 278

12

Ausblick ....................................................................................... 285

Literatur ......................................................................................................... 288

Verzeichnis der Abkürzungen und Akronyme

ABA AMA BaFin Basel I Basel II BCBS BIS BMF BVI FDIC Fed FSA G-10 IBF ICAAP IRBA ISDA KP1 KP2 KP3 KWG LTCM MaRisk NGO NYSE OCC OECD OTC QIS SREP

American Bankers Association Advanced Measurement Approaches Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht Erster Baseler Akkord Überarbeiteter Baseler Akkord Baseler Komitee für Bankenaufsicht (Basel Committee on Banking Supervision) Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (Bank for International Settlements) Bundesministerium der Finanzen Bundesverband Deutscher Investment-Gesellschaften Federal Deposit Insurance Corporation Federal Reserve Board Financial Services Authority Zehnergruppe (Group of Ten) International Banking Facilities Internal Capital Adequacy Assessment Process Internal-Ratings-Based-Approach International Swaps and Derivatives Association Erstes Konsultationspapier zu Basel II Zweites Konsultationspapier zu Basel II Drittes Konsultationspapier zu Basel II Gesetz über das Kreditwesen (Kreditwesengesetz) Long-Term Capital Management Mindestanforderungen an das Risikomanagement Nichtregierungsorganisation (Non-governmental organization) New Yorker Börse (New York Stock Exchange) Office of the Comptroller of the Currency Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Organization for Economic Co-operation and Development) Over-the-Counter (Derivate) Quantitative Auswirkungsstudie (Quantitative Impact Study) Supervisory Review and Evaluation Process

Verzeichnis der Abkürzungen und Akronyme SRP SZR Tz. WEED WFA

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Supervisory Review Process Sonderziehungsrechte Textziffer World Economy, Ecology and Development (Nichtregierungsorganisation) World Financial Authority

Vorwort

Der vorliegende Text ist eine überarbeitete Fassung meiner Dissertation, die im April 2008 von der Fakultät für Soziologie der Universität Bielefeld angenommen wurde. Sie entstand im Rahmen eines von der VolkswagenStiftung geförderten Forschungsprojekts („Regulatory Innovation through collective intelligence“), das von November 2004 bis Oktober 2007 unter der Leitung von Herrn Prof. Dr. Helmut Willke und Herrn PD Dr. Torsten Strulik an der Universität Bielefeld durchgeführt wurde. Das Verfassen dieses Textes stellte sich mir immer wieder vor allem als Entscheidungsproblem dar. Welche Aspekte in die Argumentation aufnehmen, was muss bzw. kann draußen bleiben? In welcher Gewichtung und Reihenfolge die einzelnen Gesichtspunkte und Argumente arrangieren? Alles Fragen, die es zu entscheiden galt, die entschieden wurden und damit den Text in seiner jetzigen Form hervorbrachten. Eine Reihe von Menschen war mir dabei in ganz unterschiedlichen Hinsichten behilflich. Bei Ihnen möchte ich mich bedanken. Mein erster Dank gilt Herrn Prof. Dr. Helmut Willke und Frau Prof. Dr. Veronika Tacke dafür, dass sie die Begutachtung der Arbeit übernommen haben – vor allem aber auch für eine Betreuung, die stets inspirierte, jedoch nie forderte und damit im besten Sinne produktiv war. Torsten Strulik danke ich für Kommentierungen zu einzelnen Abschnitten dieser Arbeit, für Hinweise zu den Gepflogenheiten der Scientific Community sowie für jene Freiräume innerhalb des Projekt-Kontextes, die es mir ermöglichten, diese Arbeit zügig zu schreiben. Christof Wehrsig hat die Arbeit in einer vorläufigen Fassung durchgesehen. Für seine interessierten Nachfragen und erhellenden Denkanstöße bin ich sehr dankbar. Matthias Kussin danke ich für reichhaltige Diskussionen und Anregungen hinsichtlich der Entwicklungen in der Bankenregulierung, aber auch der Fußball-Bundesliga und des Flugverkehrs. Vom erst Genannten profitierte diese Arbeit direkt, alle weiteren Aspekte brachten (die notwendige) Zerstreuung, wovon die vorliegende Arbeit gewiss indirekt profitierte. Meiner lieben Miriam Mohr danke ich für alles – vor allem aber für jene geduldige Nachsicht, die ich ihr in zahllosen Momenten ‚abwesender Anwesenheit’ abverlangte. Zudem hat sie das gesamte Manuskript im Hinblick auf Grammatik und Orthographie Korrektur gelesen. Dafür danke ich herzlich und weise darauf hin, dass verbliebene Fehler selbstverständlich allein dem Autor zuzurechnen sind. Meinen Eltern

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Vorwort

Ulrike und Heinz-Dieter Kette danke ich für ihr Vertrauen und die bedingungslose Unterstützung meiner Ausbildung. Schließlich danke ich meinen Interviewpartnern von Banken, Verbänden, Aufsichtsbehörden, Wirtschaftsprüfungsgesellschaften und weiteren Organisationen für ihre Aufgeschlossenheit und Auskunftsbereitschaft, womit sie maßgeblich zum Gelingen dieser Arbeit beigetragen haben. Dem Rektorat der Universität Bielefeld danke ich für ein gewährtes Abschlussstipendium, das es mir ermöglichte, diese Arbeit (wenigstens in finanzieller Hinsicht) sorglos abzuschließen.

Bielefeld, im September 2008 Sven Kette

Teil I: Einleitung

Wie kaum ein anderer gesellschaftlicher Bereich hat die Finanzökonomie in den letzten Jahren an Komplexität gewonnen. Die wachsende Zahl wissensintensiver Finanzprodukte, die Geschwindigkeit mit der diese Finanzinstrumente ihren Anteil am Gesamtvolumen der Geschäfte auf den Finanzmärkten vergrößern und die Möglichkeiten leistungsstarker Informations- und Kommunikationstechnologien sind die wesentlichen Triebfedern dieser Dynamik. Verspricht eine solche Entwicklung auf der einen Seite Chancen des ökonomischen Wohlstands, birgt sie auf der anderen Seite auch Risiken, welche die Stabilität der Finanzökonomie gefährden. In diesem Kontext kommt dem Bankensystem eine besondere Bedeutung bei. So sind es die Krisen der jüngsten Vergangenheit, die uns darüber informieren, dass bereits das Scheitern einzelner Teilnehmer schwerwiegende Konsequenzen zur Folge haben kann. Sowohl die Subprime-Krise, die im Sommer des Jahres 2007 am US-Amerikanischen Hypothekenmarkt ihren Anfang nahm, als auch der im Januar 2008 bekannt gewordene Betrugsskandal um den Wertpapierhändler Jérôme Kerviel, in dessen Folge die französische Bank Société Générale fünf Milliarden Euro verlor, erschütterten weite Teile der Wirtschaft und zeitigten auch in anderen Gesellschaftsbereichen Effekte. Zu sehr hat sich das Bankensystem in das Geflecht wechselseitiger Abhängigkeiten der unterschiedlichen Gesellschaftsbereiche eingewoben, als dass eine tief greifende Krise des Bankensystems ‚nur’ eine Krise des Bankensystems bliebe. Da derartige Gefahren wohl bekannt sind, finden sich seit langer Zeit Bemühungen um eine adäquate Regulierung der Finanzwirtschaft und eine risikosensitive Beaufsichtigung von Banken. Mit dem im Jahre 2004 auf supranationaler Ebene verabschiedeten Regulierungsstandard ‚Basel II’ kündigt sich nun ein Paradigmenwechsel in der Gouvernanz des Bankensystems an. Dabei werden die in regulatorischen Kontexten üblichen, machtgestützten Sanktionierungspotentiale um die Ausschöpfung wissensbasierter Lernpotentiale ergänzt. Die einleitenden Kapitel werden diesen Umbruch in der Bankenregulierung in groben Linien umreißen. Welcher Funktionslogik dieser neue Gouvernanzmodus folgt, welche Umstände seine Entstehung vorantrieben, und welche Folgen derartige Verschiebungen erwarten lassen sind die Leitfragen der vorliegenden Arbeit.

1 Bankenregulierung im Umbruch – Gouvernanz zwischen Macht und Wissen

Die Zahl der Perspektiven, die eine Annäherung an Fragen der Steuerung und Gouvernanz von sozialen Zusammenhängen erlauben, ist nahezu unbegrenzt. Der in dieser Arbeit gewählte Zugang begreift Steuerung und Gouvernanz1 als Möglichkeit des Umgangs mit vielfältigen Wirkungs- und Relationierungszusammenhängen. Oder allgemeiner formuliert: als Form des Umgangs mit Komplexität.2 Bereits in zahlreichen, auch vorsoziologischen, Arbeiten wird der Umgang mit sozialer Vielfältigkeit implizit als eines der gesellschaftlichen Grundprobleme mitgeführt. Schon bei Thomas Hobbes und Adam Smith – in ihren Schlussfolgerungen so verschieden – finden sich bei genauer Betrachtung Hinweise auf dieses Problem der Komplexität. So begründet Thomas Hobbes die Notwendigkeit der Entstehung von Staaten mit den „menschlichen Leidenschaften“ und mithin den vielfältigen Formen dieser idiosynkratischen Leidenschaften (Hobbes 1936: 201ff.). Und Adam Smith’ erstes Kapitel des ersten Buches seines grundlegenden Werkes „An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations“ heißt in der deutschen Übersetzung bezeichnenderweise: „Die Arbeitsteilung“ (Smith 1978: 9ff.). Smith stellt hier sowohl betriebliche als auch ‚gewerbliche’ Arbeitsteilung vor und zeigt die dadurch ermöglichten Produktivitätsgewinne auf. Durch die Brille der Komplexität beobachtet, lässt sich die Arbeitsteilung selbst schon als eine Form des Umgangs mit Komplexität beschreiben. Aus dem ‚chaotischen’ Nebeneinander unterschiedlichster Arbeitsschritte wird durch Analyse, Zergliederung und spezialisierte Re-Gruppierung so etwas wie ‚strukturierte’ Komplexität. Und womit anders sollte die ‚unsichtbare Hand’ den ganzen Tag beschäftigt sein, wenn nicht mit dem Ordnen, Koordinieren und Organisieren unzähliger Einzelhandlungen? Diese Lesart zweier Klassiker mag zwar ungewöhnlich sein, macht aber doch darauf aufmerksam, dass die Frage nach dem gesellschaftlichen Umgang mit Komplexität eine lange Tradition hat. Besondere Prominenz gewinnt sie 1

2

Zunächst können beide Begriffe synonym verwendet werden. Für begriffliche Präzisierungen vergleiche die Ausführungen in Teil II. Siehe zu dieser Perspektive auch Willke 1983; 2001c.

1 Bankenregulierung im Umbruch

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jedoch im Zusammenhang mit der Diskussion um die Gesellschaft der Postmoderne. Dies darf angesichts der massiv gesteigerten Wahlmöglichkeiten und Interdependenzlagen nicht verwundern. Die fortschreitende Globalisierung und neue Informations- und Kommunikationstechnologien haben die Welt zu einem „global village“ (McLuhan 1967) geschrumpft, in dem Raum und Zeit mühelos überbrückt werden können (Giddens 1995: 28ff.; 84ff.).3 Diese Veränderungen haben im Kontext zahlreicher zeitdiagnostischer Beschreibungen der Gegenwartsgesellschaft zu teilweise sehr drastischen Einschätzungen bezüglich ihrer Folgen geführt. So zeichnet etwa Anthony Giddens das aufwendige Bild des „Dschagannath-Wagens“, um die entfesselte Dynamik der Moderne zu veranschaulichen. Dabei handele es sich um eine nicht zu bändigende, enorm leistungsstarke Maschine, die zwar bis zu einem gewissen Grade gesteuert werden könne, sich aber der menschlichen Kontrolle zu entziehen drohe (Giddens 1995: 173). Wenngleich dieses Bild sicher etwas überspannt ist, so macht es doch deutlich, dass Komplexitätszuwachs auch Risikozuwachs bedeutet. Insbesondere Ulrich Beck (1986) weist darauf hin, dass mit dem technologischen Komplexitätszuwachs, der sich an Atomkraftwerken ebenso ablesen lässt wie an den Fortschritten auf dem Gebiet der Genomforschung, Risiken entstehen, die kaum mehr zu kontrollieren sind. Worauf diese Beschreibungen aufmerksam machen, ist die Eigenlogik systemischer Zusammenhänge, die von Außen nicht kontrolliert werden – mit steigender Komplexität aber auch immer weniger verstanden werden kann. Diese Erkenntnis beschränkt sich jedoch nicht auf technologische Zusammenhänge. Vielmehr gilt sie auch und im Besonderen für soziale Kontexte, die im Gegensatz zu einfachen Formen der Technik noch nie trivialen Kausalmustern folgten. Und gerade mit Blick auf die Finanzwirtschaft zeigt sich, wie die erreichte technologische Komplexität auch die Komplexität sozialer Verhältnisse steigern kann. Wie mit kaum einem anderen Gesellschaftsbereich vergleichbar ist die Operationsweise des Finanzsystems geeignet digitale Informations- und Kommunikationstechnologien in seine Infrastruktur zu integrieren. So werden im Gegensatz zur Warenökonomie in der Finanzökonomie keine materiellen, sondern virtuelle Güter gehandelt. Der Handel mit Geld stellt dabei den einfachsten Fall dar. Der Handel mit Optionen, Futures und anderen derivativen Finanzinstrumenten steht für komplexere Verhältnisse. Im Falle von Futures etwa orientiert sich der Preis für einen beliebigen Rohstoff an dem Zeitpunkt des Vertragsabschlusses, die Vertragserfüllung liegt aber in der Zukunft. Der Gewinn oder Verlust bestimmt sich gemäß der zwischenzeitlichen Preisveränderung. Es handelt sich also in der Regel um ein reines Verrechnungsgeschäft, bei dem ein physischer Warenaustausch gar nicht vorgesehen ist. 3

Ein eingängiges Beispiel sind die Möglichkeiten elektronischer Post. So fällt das Absenden einer E-Mail in Buenos Aires mit ihrem Empfang in Bielefeld zeitlich nahezu zusammen.

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Teil I: Einleitung

Während Ulrich Beck noch in erster Linie ein ökologisches Katastrophenszenario vor Augen hatte, macht Niklas Luhmann bereits im Jahre 1991 darauf aufmerksam, dass in der Folge finanztechnischer Innovationen auch ökonomische Risiken das Potential „unvorhersehbarer Effektakkumulationen, Schwellenüberschreitungen, plötzlich eintretender Irreversibilitäten und nicht mehr kontrollierbarer Katastrophen“ bergen (Luhmann 1991a: 199). Die Begrenzung dieser Risiken stellt sich als vordringlichste Motivation nationalstaatlicher und supranationaler Bemühungen um eine angemessene, also risikosensitive, Form der Regulierung des Finanzsystems dar. Dass Banken dabei erster Adressat entsprechender Initiativen sind, wird verständlich, wenn man sich ihrer Bedeutung innerhalb der Finanzwirtschaft gewahr wird. Sie bilden ein Organisationsnetzwerk, das der Finanzökonomie als Suprastruktur der eigenen Reproduktion dient. Ohne die Erfüllung ihrer Intermediärsfunktion als Vermittler zwischen Investitionssuchern und -gebern, wären die enormen Umsatzvolumina, die täglich auf den Finanzmärkten zu verzeichnen sind, schwerlich zu realisieren. Welcher Logik folgen aber die zu beobachtenden Gouvernanzbemühungen, mittels derer versucht wird, den komplexen Risikolagen Rechnung zu tragen? Solange die Wirtschaft und auch die Finanzwirtschaft als Nationalökonomien verfasst waren, fielen politischer und ökonomischer Raum im Nationalstaat zusammen. Politische Regulierungen fanden im nationalen Wirtschaftsraum einen relativ klar umrissenen Interdependenzzusammenhang, dessen Freiheiten mittels kollektiv bindender Entscheidungen der Politik (Luhmann 2000a: 84) begrenzt werden konnten. In den letzten gut 30 Jahren aber hat sich das Finanzsystem wie kaum ein anderer gesellschaftlicher Bereich von den ‚Fesseln’ nationalstaatlicher Grenzen befreit und zu einer globalen Operationsweise gefunden, die kaum mehr auf externe Referenzen Bezug nimmt. Diese Entwicklung beginnt mit dem Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems, das bis 1971 stabile Wechselkurse sicherstellte. Waren der transnationale Devisenverkehr bis dahin stark reguliert, so setzte in der Folge des Scheiterns von Bretton-Woods eine Liberalisierung der grenzüberschreitenden Kapitalströme ein (Strulik 2000: 168172; Wood 2005). Verstärkt durch weitere Deregulierungsmaßnahmen in den 1970er und 1980er Jahren intensivierten sich die transnationalen Geschäftsaktivitäten innerhalb des Finanzsystems und des Bankensystems. Abermals beschleunigt werden diese Globalisierungsprozesse seit dem letzten Viertel des vergangen Jahrhunderts durch die neuen Möglichkeiten der digitalen Verarbeitung und Transferierung von Daten. Der dadurch geöffnete Möglichkeitsraum und die Undurchsichtigkeit von Wirkungszusammenhängen innerhalb des Bankensystems markieren dessen enorme Komplexität. All diese Entwicklungen haben zu einer Erosion der ‚Erreichbarkeit der Wirtschaft’ für die nationalstaatlich verfasste Politik beigetragen. Durch die

1 Bankenregulierung im Umbruch

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Liberalisierung der Kapitalflüsse und aufgrund der durch digitale Vernetzung ermöglichten Transaktionsvolumina beginnt sich das Finanzsystem mehr und mehr zu einem globalen Kommunikationszusammenhang zu verdichten, in dem nationalstaatliche Territorialgrenzen nicht länger eine Relevanzstelle besetzen (Willke 2001a: 144-161). In der Folge laufen politische Regulierungsbemühungen ins Leere, da die Reichweite kollektiv bindender Entscheidungen weiterhin an nationalstaatliche Grenzen gebunden bleibt. Zwar mögen einzelne Staaten bestimmte Geschäftsarten verbieten oder sonst wie begrenzen und dadurch versuchen sich der Riskanz des Finanzsystems zu entziehen – nur ändert dies die Operationsweise des Finanzsystems nicht grundlegend. Es operiert weiterhin global und es wird weiterhin mittels abgeleiteter Geschäfte Risikoverkettungen produzieren, mit denen es seine eigene Stabilität riskiert. Von den daraus entstehenden Gefahrenlagen werden dann möglicherweise(!) ausgerechnet die Staaten am stärksten betroffen sein, die ‚alles’ versucht haben, um das Risikopotential des Finanzsystems durch Maßnahmen regulativer Politik zu begrenzen. Als Reaktion auf die Ohnmacht des Staates und dessen Möglichkeiten mit der ‚neuen’ Komplexität des Finanzsystems umzugehen, lassen sich seit nunmehr gut drei Jahrzehnten Bemühungen um eine supranational koordinierte Bankenregulierung finden.4 Zentral war in diesem Zusammenhang die Gründung des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht.5 Im Zentrum der Arbeit des Baseler Komitees6 stand lange Zeit die internationale Koordination nationalstaatlichorganisierter Bankenaufsicht. Größte öffentliche Aufmerksamkeit fand ein 1988 vom Ausschuss veröffentlichtes Papier („Basel I“ / BCBS 1988b), demnach Banken zukünftig ihre Kredite mit einer bestimmten Quote an Eigenkapital zu unterlegen hatten. Der Grundgedanke dieser Vereinbarung war, dass Banken durch eine Erhöhung ihres Eigenkapitalanteils besser mit etwaigen Kreditausfällen würden umgehen können, womit dann das gesamte Bankensystem an Stabilität gewänne. Im Kern ging es also darum, das Bankensystem mit „Slack“ (Cyert/March 1963) auszustatten. Auf diese Weise sollte den durch Globalisierung entstandenen Risikolagen des Bankgeschäfts Rechnung getragen und die Stabilität des gesamten Finanzsystems sichergestellt werden. Diese Regelungen waren 4

5

6

Diese Bedeutungsrelativierung des Nationalstaates ist in verschiedenen empirischen Untersuchungen zur Bankenregulierung herausgestellt worden. Siehe dazu: Bernauer 2000; Busch 2003; Lütz 2002 sowie Strulik 2000. 1974 durch die Zentralbankvertreter der G-10-Staaten gegründet und ohne mit der Autorität zur Setzung rechtsverbindlicher Normen ausgestattet zu sein, entwickelt der Baseler Ausschuss Minimalstandards der Bankenaufsicht mit dem Ziel der internationalen Konvergenz in den Standards der Bankenregulierung zur Gewährleistung einer größtmöglichen Stabilität des Finanzsystems. Vgl. auch die Selbstbeschreibung des Baseler Komitees: BCBS 2004a. Siehe dazu auch die beiden Baseler Konkordate – die ersten viel beachteten Veröffentlichungen des Baseler Ausschusses (BCBS 1975; BCBS 1983).

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Teil I: Einleitung

hinsichtlich des Umgangs mit der Komplexität des Bankensystems extrem leistungsstark. So ermöglichten sie trotz der Komplexität des Bankensystems verhältnismäßig einfache Verfahren der Überwachung von Banken. Bankenaufsicht war (insbesondere in Deutschland) vor allem quantitative Bankenaufsicht. Anhand der Analyse von Kennzahlen konnte die Einhaltung entsprechender Grenzwerte eindeutig festgestellt und ihre Nichteinhaltung sanktioniert werden. Mathematische Techniken des Rechnens und statistische Kalküle dienen der Politik seit langem als Instrumente der sozialen Kontrolle.7 Hinsichtlich der Verarbeitung von Komplexität bedeuten sie vor allem eines: Ausblendung von Komplexität. Die unterschiedlichsten Geschäftsarten, Kredittypen und Risikolagen, können mittels statistischer Verfahren zu wenigen prüfungsrelevanten Kennzahlen verdichtet werden. Die gesamte Komplexität des Bankgeschäfts findet sich dann in wenigen Zahlen repräsentiert. Gleichwohl schien diese machtbasierte und auf Sanktionierung angelegte Form der Bankenaufsicht eine angemessene Strategie im Umgang mit den Risiken des Bankensystems darzustellen. Bereits in den frühen 1990er Jahren zeigte sich aber, dass die durch statistische Verfahren erzeugte Art von Wissen allein nicht ausreicht, um den sich verändernden Bedingungen im Finanzsystem gerecht zu werden. Paradoxerweise liegen die Ursachen für die Unzulänglichkeiten dieser Regulierungsform vor allem in dem Bedeutungszuwachs (mathematisch hochkomplexer!) derivativer Finanzinstrumente8. Durch sie werden Risiken dekomponiert, weiterverkauft und in der Konsequenz multipliziert. Mit der stetig wachsenden Zahl unterschiedlicher Finanzderivate und ihrem steigenden Anteil am Geschäftsvolumen der Banken entstehen Risiken, die weder ursächlich noch in der Produktion von Betroffenen auf nationalstaatliche Territorien begrenzt sind. Solche Systemrisiken, die aufgrund der Vernetzung von Einzelrisiken die Operationsweise der gesamten Finanzökonomie betreffen und ihre systemische Stabilität bedrohen (Alexander/Dhumale/Eatwell 2006; Eatwell 2004 sowie Willke 2006), sind nicht allein dadurch gekennzeichnet, dass nationalstaatliche Grenzen als Interdependenzun7

8

Schon der Wortbedeutung nach findet sich ein enger Zusammenhang zwischen der Statistik (vom lateinischen ‚statisticum’ = ‚den Staat betreffend’ und dem italienischen ‚statista’ = ‚Staatsmann’) und staatlicher Machtausübung. Ian Hacking (1982) macht auf die große Bedeutung aufmerksam, die statistische Verfahren ab 1820 für die Politik gewonnen haben. Michel Foucault (2005) beschreibt darüber hinaus einen Typus des Regierens entlang des Einsatzes zahlenbasierter Instrumente. Zu denken ist dabei insbesondere an Instrumente, wie Swaps, Futures, Optionen etc. Diese funktionieren ähnlich wie Wetten und zeichnen sich dadurch aus, dass ihr Marktwert sich von anderen Basiswerten (Aktien, Anleihen, Gold oder neuerdings auch dem Wetter) ableitet; und dass Vertragsabschluss und -erfüllung zeitlich deutlich auseinander fallen. Für eine ausführliche Übersicht vgl. Hull 2006. Speziell zu Wetterderivaten siehe Wilkens/Kamp 2002. Zum Risiko derivativer Finanzinstrumente für Banken vgl. überdies Heri 1994.

1 Bankenregulierung im Umbruch

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terbrechungen ausfallen. Ihr Auftreten und die Entwicklung derartiger Risiken können zudem schwerlich prognostiziert werden, sodass sowohl eine Prävention, als auch die angemessene Reaktion im Krisenfall schwer möglich sind. An solchen Risikolagen zeigt sich die (zumindest partielle) Ohnmacht der Macht (Willke 2001c: 191). Die Reichweite legitimierter Macht ist nicht mehr das vornehmlichste Problem politisch-rechtlicher Risikoregulierung. Sie wurde auf dem Umweg der supranationalen Koordinierung nationaler politischer Entscheidungen ‚quasi-globalisiert’. Stattdessen stellt sich nun die Frage, wie überhaupt mit Risiko- und Gefahrenlagen umgegangen werden kann, wenn einzelne Risiken sich verdeckt auftürmen und plötzlich kaskadenhaft durch das gesamte System aktualisieren; und Ursache-/Wirkungszusammenhänge unbekannt sind. Worauf es dann ankommt ist der (regulatorische) Umgang mit nichthintergehbarem Nichtwissen9 und auf die Kapazitäten zur Verarbeitung von Komplexität. Die Wissensbasierung des Finanzsystems zeigt sich vor allem in der bereits angeführten zunehmenden Bedeutung immer neuer derivativer Finanzinstrumente sowie der zukunftsorientierten Operationsweise. Ist die Warenökonomie noch entlang einer Kette von gegenwärtigen Zahlungen (und dem sich anschließenden Warentransfer) organisiert, so zeigt sich für das Finanzsystem eine ähnliche – aber doch charakteristisch andere Logik. Im Finanzsystem geht es nicht in erster Linie um aktuelle Zahlungen, sondern um Investitionen, um Erwartungen über künftige Zahlungen – und damit um Zukunft (Willke 2005c). Die prinzipielle Unbekanntheit der Zukunft stellt nicht nur ein Problem für konkrete Investitionsentscheidungen dar. So muss zwar auch der Investor für sich eine Form des Umgangs mit diesem Nichtwissen finden.10 Unter regulatorischen Gesichtspunkten verschärft sich dieses Problem aber nochmals. Die Unsicherheit und das Nichtwissen über die Zukunft schreiben sich in jede einzelne Investitionsentscheidung ein. Durch die Verkettung von Investitionen, wie sie mittels derivativer Finanzinstrumente möglich wird, potenziert sich das Nichtwissen bis zur Entstehung systemischer Risiken. Die Aussichten, allein mittels statistischen Wissens erfolgreich auf diese Gefährdungen reagieren zu können, scheinen sehr begrenzt. Dies ist vor allem zwei Aspekten dieser besonderen Form von Wissen geschuldet. Zum einen wer9

10

Nichtwissen hier verstanden als ‚die andere Seite des Wissens’, die mit jeder Herstellung von Wissen mitproduziert wird. Zur Bedeutung von Nichtwissen siehe grundsätzlich Japp 1997; Wehling 2006 sowie Willke 2002. Speziell für die Finanzwirtschaft siehe zudem Strulik 2004. Andererseits ist die Unsicherheit (oder das Nichtwissen) über die Zukunft aber auch der Grund, wieso es überhaupt zu Investitionsentscheidungen kommen kann. Torsten Strulik (2004) betont diese Ambivalenz des strukturierten Ausnutzens von Nichtwissen. Es sei sowohl Ursache gesellschaftlicher Risikoproduktion, als auch wirtschaftlicher Produktivität (Strulik 2004: 18). So stellten Rating-Agenturen etwa ein Beispiel des produktiven Umgangs mit Nichtwissen dar (Strulik 2004: 101f.).

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Teil I: Einleitung

den durch die Statistik typischerweise aggregierte Beschreibungen angefertigt. Einzelfälle verschwinden dabei im Durchschnitt. Dies wird problematisch, wenn Krisen einzelner Bankorganisationen nicht auf diese beschränkt bleiben, sondern sich im System ausbreiten.11 Zum anderen ermöglicht die (schließende) Statistik zwar Zukunftsprognosen – diese werden aber strikt aus der Vergangenheit abgeleitet. Angesichts der Zukunftsorientierung des Finanzsystems und seiner Veränderungsdynamik mag sich die Vergangenheit aber als ‚schlechter Ratgeber’ erweisen. Vor diesem Hintergrund ist die Frage nach dem Umgang mit Nichtwissen und der Verarbeitung von Komplexität völlig neu zu stellen. Entsprechend der Diagnose, dass die Wissensbasiertheit der Finanzökonomie und die ausgeprägte globale Vernetzung des Finanzsystems einen „Verlust an Steuerbarkeit [begründen SK], der keineswegs über ein schlichtes ‚mehr’ an Kontrolle kompensiert werden kann“ (Strulik 2004: 25), kann Basel II als Versuch gelesen werden, Wissen und die Antizipation von Nichtwissen in Regulierungskontexten zu berücksichtigen.

1.1 Cognitive Governance – eine erste Annäherung Die mit Basel II einhergehenden Umstellungen in der Gouvernanz des Bankensystems sind von einigen Beobachtern als derart grundsätzlich bewertet worden, dass sie verschiedentlich als „Paradigmenwechsel“ in der Bankenaufsicht beschrieben wurden (Deutsche Bundesbank 2001; FED Bulletin 2003). Inwieweit der Regulierungsstandard ‚Basel II’ die Rede von einem Paradigmenwechsel gerechtfertigt erscheinen lässt, kann an dieser Stelle unmöglich entschieden werden – braucht es aber auch nicht. Wichtiger wäre zunächst herauszufinden, welche Merkmale von Basel II derartige Einschätzungen evozieren. Inwiefern unterscheidet sich Basel II also hinsichtlich des Umgangs mit Nichtwissen und Komplexität von bisherigen Formen der Gouvernanz des Finanzsystems? Dieser Frage lässt sich in einer ersten Annäherung mithilfe einer theoretischen Unterscheidung auf die Spur kommen: der Unterscheidung von normativem und kognitivem Erwartungsmodus. Diese erstmals von Johann Galtung (1959) verwendete Differenz dient Niklas Luhmann (1971c) zunächst im Rahmen seiner Überlegungen zur Weltgesellschaft. Später hat er sie im Zuge seiner rechtssoziologischen Konzeption weiter ausgearbeitet (Luhmann 1972: 40ff). Der zentrale Unterschied zwischen beiden Erwartungsmodi liegt im Umgang mit der Enttäuschung jeweiliger Erwartungen. Kognitiver und normativer Erwartungsmodus entsprechen den beiden prinzipiellen Möglichkeiten auf die Enttäu11

Die Diskussion um die Möglichkeiten einer bankaufsichtliche Berücksichtigung operationeller Risiken findet in diesem Problemkontext seine Begründung. Siehe dazu unten.

1 Bankenregulierung im Umbruch

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schung einer Erwartung zu reagieren. „Man kann dies durch Anpassung der Erwartung an die Enttäuschungslage (Lernen) tun oder genau gegenteilig durch Festhalten der Erwartung trotz Enttäuschung und Insistieren auf erwartungsgemäßem Verhalten“ (Luhmann 1984: 397). Während kognitiv stilisierte Erwartungen (im Falle der Enttäuschung) also zu einer Modifizierung der Erwartung selbst führen, zielt normatives Erwarten auf die Veränderung der Realität. Für unterschiedliche Gesellschaftsbereiche zeigt sich, dass sie in ihrer Operationslogik eher der einen oder der anderen Orientierung folgen. Nach den obigen Ausführungen zur Innovationsdynamik und Wissensbasierung des Finanzsystems vermag die Einschätzung, dass in diesem Gesellschaftssystem eine kognitive Erwartungsorientierung dominiert, nicht mehr zu überraschen. Niemand, der sich mittels der Investition in ein Finanzderivat, das sich von der Entwicklung des Dow Jones Index ableitet große Gewinne erhofft, wird im Falle von Verlusten darauf bestehen (können), dass die Realität eine ganz andere sei. Stattdessen wird er lernen (müssen), dass es anders gekommen ist, als er erwartet hatte – und demzufolge nächstens möglicherweise anders erwarten. Für das politische und insbesondere das Rechtssystem gilt das Gegenteil. In diesen Gesellschaftsbereichen dominieren normative Erwartungen. Insidergeschäfte bleiben verboten, obwohl sie vorkommen und sich damit viel Geld verdienen lässt. Während Regulierungsinitiativen also klassisch auf normativen Erwartungen basieren, scheint es im Rahmen von Basel II zu einer Anreicherung dieser normativen Erwartungen mit kognitiven Erwartungselementen zu kommen. Im Teil IV wird dieser Aspekt anhand des empirischen Gegenstandes ausführlich dargestellt werden. An dieser Stelle kommt es zunächst darauf an, einen selektiven Überblick über entsprechende Entwicklungen zu bekommen. Zentralster Unterschied zu bisherigen bankaufsichtlichen Prüfungsverfahren ist der innerhalb der zweiten Säule verortete so genannte Supervisory Review Process.12 Dieser sieht vor, Banken zukünftig nicht mehr ausschließlich oder vor allem quantitativ zu prüfen, sondern qualitative Aufsichtselemente zu stärken. Der Zusammenbruch der Barings Bank im Jahre 1995 stellt ein eindrucksvolles Beispiel für die Grenzen quantitativer Aufsichtsverfahren dar. Die kriminellen Aktivitäten eines einzelnen Mitarbeiters, der mit dem Kapital der Bank in höchst 12

Zur Erläuterung: Die Ausführungen zu Basel II sind entlang einer 3-Säulen-Architektur organisiert. Die erste Säule zielt auf die Eigenkapitalanforderungen im Hinblick auf Kreditrisiken und operationelle Risiken. Die zweite Säule bezieht sich auf das aufsichtliche Überprüfungsverfahren – den so genannten Supervisory Review Process (SRP). Hinzu kommt eine dritte Säule, die Transparenz- und Offenlegungsvorschriften gegenüber ‚dem Markt’ beinhaltet. Mit Basel II liegt also ein Rahmenwerk vor, das nicht allein auf die Regulierung der Eigenkapitalunterlegung von Banken abstellt, sondern auch, den Vollzug der Bankenaufsicht beschreibt und somit sowohl auf die Banken, als auch auf die Bankenaufsicht bezogen ist

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Teil I: Einleitung

riskante Spekulativgeschäfte investierte – und scheiterte, zwangen die traditionsreiche Barings Bank schließlich zur Geschäftsaufgabe. Und auch der Fall der Société Générale, der zu Beginn des Jahres 2008 für Aufsehen sorgte, ist auf das abweichende Verhalten eines einzelnen Mitarbeiters (sowie gescheiterte Kontrollverfahren) zurückzuführen. Beide Fälle machen auf die Risiken der Ablauforganisation, also auf das Zusammenspiel von Frontoffice, Backoffice und Risikocontrolling aufmerksam. Heute werden solche Risiken unter dem Stichwort operationelle Risiken13 diskutiert; und wenngleich sich erste Versuche der statistischen Berechnung finden, ist es vor allem die Umstellung des Prüfungsfokus, der zur Bearbeitung dieser Risiken beitragen soll. Während quantitative Verfahren der Bankenaufsicht die Ergebnisse von bankinternen Risikomanagementverfahren überprüfen, setzen qualitative Formen an den Verfahren und Prozessen des Risikomanagements selbst an. Die Aufmerksamkeit liegt also vor allem auf der Frage, wie eine Bank sich selbst beobachtet. Abstrakter formuliert geht es um die Fremdbeobachtung von Selbstbeobachtungen. Für die Bankenaufsicht bedeutet dies, dass sie zukünftig die Angemessenheit bankeigener Selbstbeobachtungen bewerten muss. Um in dieser Hinsicht Erkenntnisse zu generieren, die über statistische Beschreibungen hinausgehen, werden zukünftig insbesondere dialogische Aufsichtsverfahren eingesetzt werden. Vor allem regelmäßig und routinisiert stattfindende ‚Vor-Ort-Prüfungen’ und Gespräche mit dem Bankmanagement sollen der Bankenaufsicht helfen, einen Einblick in die Abläufe und Prozesse des bankinternen Risikomanagements zu gewinnen.14 Sie bilden die institutionellen Grundlagen für wechselseitige Lernprozesse zwischen Banken und Bankenaufsicht, jenseits eindeutiger Grenzwerte, und ermöglichen eine Einschätzung der jeweiligen bankspezifischen Risikosituation. Zudem sollen mittels derartiger Verfahren bisher unbekannte Risiken schneller entdeckt und Methoden des Risikomanagements optimiert werden. Vor diesem Hintergrund stellt die Sanktionierung von Abweichungen nur noch eine Möglichkeit der bankaufsichtlichen Reaktion auf ebendiese dar. Hinzu, und im Rahmen von Basel II an Bedeutung gewinnend, kommt bankaufsichtliches Lernen als weitere Möglichkeit des Umgangs mit solchen Erwartungsent13

14

Ein weiteres Beispiel in diesem Zusammenhang sind Verluste, die sich aufgrund von ‚Tippfehlern’ durch Börsenhändler ergeben. Wenn etwa die Wertpapierkennnummer versehentlich als Ordergröße eingegeben wird. Welche Folgen ein solcher Fehler haben kann zeigte sich im Jahre 2001: Ein falscher Tastendruck an der Terminbörse Eurex führte zu einem 15%-igen Kurseinbruch auf dem Dax-Future (o.V. 2006). Insbesondere für Deutschland stellt die wachsende Bedeutung von ‚Vor-Ort-Prüfungen’ eine wesentliche Neuerung dar. Bislang waren die so genannten 44er-Prüfungen nach § 44 des Gesetzes für das Kreditwesen (KWG) nur in begründeten Ausnahmefällen als Sonderprüfungen vorgesehen.

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täuschungen. Damit deutet sich an, dass im Zuge der Implementierung von Basel II die Stabilität des Bankensystems nicht mehr allein auf die normative Erwartung der Einhaltung von Eigenkapitalvorschriften gründet. Stattdessen wird versucht ein Netz reziproker Lernopportunitäten zu schaffen, um eine gleichermaßen risikosensitive wie -adäquate Gouvernanz dieses dynamischen Gesellschaftsbereiches zu ermöglichen.15 Im Wesentlichen stellt sich Basel II zunächst also als ein Regulierungsstandard dar, der weit umfassender als bisherige Formen der Regulierung auf eine Diversifizierung und Flexibilisierung setzt. Anstatt generalisierte Regeln undifferenziert auf alle Banken anzuwenden, wird versucht bankspezifischen Kontexten so weit wie möglich Rechnung zu tragen. Um dies zu erreichen sind die Regeln mit einer Elastizität versehen, die es den Aufsehern bei der Bewertung jeweiliger Kontexte flexibel zu entscheiden erlaubt. Dadurch wird es ein Stück weit wahrscheinlicher der radikalen Zukunftsorientierung des Finanzsystems zu begegnen. Zum einen können (zumindest potentiell) neueste Entwicklungen und damit einhergehende Risiken früher erkannt werden. Zum anderen erweitern die flexiblen Entscheidungspotentiale der Bankaufseher die Chancen von aufsichtlicher Seite zeitnah auf entsprechende Entwicklungen reagieren zu können. All diese Ausführungen weisen darauf hin, wie das Steuerungsmedium Wissen in Gouvernanzprozessen an Bedeutung gewinnt. Diese Entwicklung geht einher mit der Ergänzung eines normativen Insistierens auf regulatorische Erwartungen, um Elemente lernender Anpassung. Auf diese ‚kognitive Öffnung’ macht der Begriff cognitive governance aufmerksam.16

1.2 Fragestellung, theoretischer Rahmen und methodisches Vorgehen Im Rahmen dieser Arbeit wollen wir aufzeigen, inwieweit Basel II als Beispiel für cognitive governance verstanden werden kann. Dabei interessieren uns drei Aspekte. Zum einen wollen wir herausfinden, welche Bedingungen bzw. Problemlagen zur Herausbildung eines solchen lernorientierten Gouvernanzmodus geführt haben. In diesem Zusammenhang werden wir sehen, dass es vor allem Komplexitäts- und Nichtwissensaspekte des Bankensystems waren, die dazu führten, dass innerhalb der Politik auf cognitive governance umgestellt wurde. 15

16

Wenngleich bisher immer der Aspekt wechselseitigen Lernens zwischen Banken und Aufsichtsbehörden stark gemacht wurde, führt Basel II darüber hinaus und sieht auch Lernprozesse zwischen Aufsichtsbehörden unterschiedlicher Nationalstaaten vor. Ein Gesichtspunkt, der insbesondere im Zusammenhang der Beaufsichtigung von länderübergreifend operierenden Institutsgruppen bedeutsam ist. In neueren Arbeiten verwendet auch Torsten Strulik (2008) den Begriff cognitive governance, um auf die gestiegene Bedeutung von Wissen in regulatorischen Kontexten hinzuweisen.

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Teil I: Einleitung

Zweitens interessiert uns auf abstrakterer Ebene die Funktionslogik kognitiver Gouvernanz. Angesprochen ist damit die Frage, inwiefern Basel II eine Lösung für beobachtete Problemlagen darstellt. Im Rahmen der Auseinandersetzung mit diesem Fragenkomplex wird deutlich werden, dass mit der Einführung kognitiver Erwartungselemente in den Kontext normativ-kodifizierter Regulierungserwartungen die Kapazitäten der Ausleuchtung von Nichtwissen und der politikinternen (Re-)Konstruktion des Bankensystems gesteigert werden. Ein dritter Aspekt, dem wir in dieser Arbeit nachgehen wollen, betrifft schließlich die Folgen, die sich aus der Umstellung von einem normativen auf einen kognitiven Modus der Gouvernanz ergeben. In dieser Hinsicht werden wir ein ambivalentes Bild zeichnen: Einerseits erhöht die Lernorientierung im Kontext von cognitive governance insofern die Leistungsfähigkeit der Risikoregulierung, als die Politik Entscheidungsflexibilität gewinnt und damit näher heranrückt an die Innovationsdynamik des Bankensystems. Andererseits führt die Kognitivierung von Regulierungsprogrammen aber auch zu einer Erosion von Erwartungssicherheit sowohl innerhalb der Banken, als auch der Aufsichtsorganisationen. Zudem zeigt sich, dass aus den widersprüchlichen Anforderungen des Lernens und Entscheidens, also dem Ausbalancieren von kognitiven und normativen Erwartungen, von Wissen und Macht als Steuerungsmedien spezifische Folgeprobleme erwachsen. Die Bearbeitung dieser Fragen werden wir auf zwei Ebenen verfolgen. Zum einen auf der gesellschaftstheoretischen Ebene, auf der insbesondere das Verhältnis von politischer Risikoregulierung und Bankensystem interessiert. Die zweite Analyse-Ebene fokussiert Bankenaufsicht als inter-organisationalen Kommunikationszusammenhang und betrachtet die Folgen, die sich aus einem kognitiven Modus der Gouvernanz im Vollzug von Bankenaufsicht ergeben. Mit diesem Doppelfokus wird es uns möglich sein, sowohl strukturelle Aspekte als auch operative Gesichtspunkte differenziert zu betrachten. Um diesem Erkenntnisinteresse gerecht werden zu können und die unterschiedlichen gesellschaftlichen Bereiche und Ebenen in den Blick zu bekommen, scheint es geboten, eine genuin soziologische Beschreibung anzufertigen. In theoretischer Hinsicht optieren wir dabei für die soziologische Systemtheorie. Von Warren Thorngate (1976) stammt die Einsicht, dass keine Theorie zugleich einfach, allgemein und genau sein kann.17 Je näher zwei dieser drei Eigenschaften zusammengebracht werden, desto weiter entfernt sich die Theorie von der Dritten. Die Systemtheorie wäre demnach allgemein und genau, aber keinesfalls einfach. Im Kontext unserer Arbeit ist Genauigkeit nicht verhandelbar. Auf Genauigkeit wollen wir schon deswegen nicht verzichten, weil es sich 17

Siehe hierzu auch Weick 1985: 54-64.

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bei unserer Untersuchung um eine Fallstudie handelt – den Fall Basel II. Für unsere Fragestellung und den Zuschnitt dieser Arbeit ist es aber auch wichtig, mit einem hinreichend allgemeinen Begriffsapparat beobachten zu können. Dieses Abstraktionsniveau erreicht die Systemtheorie u.a. durch die Beschreibung von ‚Kommunikation’ als Mechanismus der Konstitution alles genuin Sozialen. Dies ermöglicht es uns, die unterschiedlichen Relevanzbereiche in einem theoretisch konsistenten Zusammenhang zu betrachten. So können wir auf ausgearbeitete Theorien der Gesellschaft (Luhmann 1997a) und der Organisation (Luhmann 2000b), sowie auf eine systemtheoretisch orientierte Steuerungstheorie (Willke 2001c) zurückgreifen. Dies dürfte die Analysepotentiale dieser Arbeit erheblich erweitern. Zudem stellt eine abstrakte Theorieanlage Einsichten in Aussicht, die über den konkreten Fall hinaus verweisen und dementsprechend grundlegender über Strukturprinzipien und Ordnungsmuster informieren. Wir werden daher auf Einfachheit in der Theorie verzichten müssen und dieses dadurch zu kompensieren versuchen, dass wir unsere Argumentation eng am Problem führen. In methodischer Hinsicht wurden zur Bearbeitung unserer Fragestellung Dokumentenanalysen und leitfadengestützte Experteninterviews (Meuser/Nagel 1991) als zwei einander ergänzende Methoden im Sinne der ‚Between-MethodTriangulation’ (Flick 2000: 313) miteinander kombiniert. Die relevanten Dokumente in diesem Zusammenhang waren neben dem ‚Basel-II-Text’ vor allem weitere und ergänzende Dokumente des Baseler Komitees. Darüber hinaus wurden aber auch Veröffentlichungen anderer bedeutsamer Organisationen ausgewertet. So etwa von Bankenverbänden, nationalstaatlichen Behörden der Bankenaufsicht, aber auch von Geschäfts- und Zentralbanken. Erweitert wurden diese Erkenntnisse durch leitfadengestützte Experteninterviews mit ausgewählten Vertretern entsprechender Organisationen, in deren Rahmen die Ergebnisse der Dokumentenanalyse problematisiert werden konnten.18 Einerseits konnten die entsprechenden Leitfäden auf der Grundlage analysierter Dokumente erstellt werden, andererseits wurden aber im Rahmen der Interviews auch Hinweise auf weiteres relevantes Datenmaterial gegeben, bzw. dieses unmittelbar zugänglich gemacht. Die Implementierung von Basel II ist auch nach Fertigstellung dieser Arbeit noch nicht vollständig abgeschlossen. Die vorliegende Arbeit präsentiert also Forschungsergebnisse, die begleitend zur Implementierung von Basel II gewonnnen wurden. Über die in den Experteninterviews erhobenen Erwartungen hinaus lässt sich daher empirisch derzeit nur sehr wenig zu den Auswirkungen 18

Die Experteninterviews wurden im Rahmen des Forschungsprojekts „Regulatory innovation through collective intelligence“ geführt, welches von November 2004 bis Oktober 2007 unter der Leitung von Prof. Dr. Helmut Willke und PD Dr. Torsten Strulik an der Universität Bielefeld durchgeführt wurde. Insgesamt fanden im Zeitraum von Januar 2005 bis August 2007 26 Interviews in Deutschland, den USA und Großbritannien statt.

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Teil I: Einleitung

von Basel II sagen. Wir werden allerdings an unsere empirischen Befunde theoretische Überlegungen anschließen und darüber zu begründeten Aussagen bezüglich zu erwartender Folgen kommen können. Ein zweites methodisches Standbein dieser Arbeit ist die funktionale Analyse. Dieses Verfahren schließt einerseits an unseren theoretischen Rahmen an. Auch die Erklärungsstrategie der Systemtheorie ist funktional orientiert. Mit der funktionalen Analyse wird es nun möglich entsprechende Funktionen zu identifizieren, indem alternative Problemlösungen – funktionale Äquivalente – gesucht werden.19 Andererseits trifft sich die komparative Ausrichtung eines Äquivalenzfunktionalismus mit unserem empirischen Erkenntnisinteresse, die Funktionslogik kognitiver Gouvernanz herausarbeiten und bezüglich der Komplexitätsverarbeitung mit einem normativen Gouvernanzmodus vergleichen zu wollen. Demnach ist für diese Arbeit das Verhältnis von Empirie und Theorie als rekursiv zu beschreiben: Den Forschungsanlass bildet eine empirisch beobachtbare Veränderung im Bereich der Bankenregulierung. Und auch die entsprechende Problembeschreibung ist empirisch induziert, provoziert aber geradezu ausgiebige theoretische Überlegungen, deren Plausibilitätsgehalt wiederum mit Blick auf empirische Befunde zu prüfen ist. Mit diesem Verhältnis von Theorie und Empirie liegt diese Arbeit in der Nähe einer abduktiven Forschungslogik. Induktive und deduktive Verfahren versuchen entweder einen Einzelfall einer bekannten Ordnung zuzuordnen (Deduktion), oder aber einen Einzelfall zu einer ‚Regel’ oder Ordnung zu verlängern (Induktion). Im Rahmen eines abduktiven Verfahrens ist eine solche Ordnung „erst noch zu finden – und zwar mit Hilfe einer geistigen Anstrengung. [...] Hier hat man sich [...] entschlossen, der bewährten Sicht der Dinge nicht mehr zu folgen. [...] Die Abduktion ist also ein mentaler Prozess, ein geistiger Akt, ein gedanklicher Sprung, der das zusammenbringt, von dem man nie dachte, dass es zusammengehört“ (Reichertz 2007: 281). Es geht uns aber nicht darum, wahllos alle Anschlüsse aufzugeben und vollständig mit Bewährtem zu brechen. Vielmehr kommt es darauf an, dass wir unseren Blick für das unerwartet Neue öffnen. Bei dem ‚gedanklichen Sprung’, springen unseren theoretischen Kenntnisse daher selbstverständlich mit. „Insofern sind die abduktiv gefundenen Ordnungen weder (beliebige) Konstruktionen noch (valide) Rekonstruktionen, sondern brauchbare (Re-)Konstruktionen“ (Reichertz 2007: 285; Hervorhebungen im Original). Dementsprechend werden wir uns bei der Analyse von Basel II auf die Suche nach dem dahinterliegenden Ordnungsmuster begeben und dieses (als cognitive governance) herausarbeiten. Die empirische Relevanz der Arbeit begründet 19

Siehe zur funktionalen Analyse auch unsere Ausführungen in Abschnitt 3.2, sowie Luhmann 1974b und Nassehi 2006: 449-469.

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sich somit in der paradigmatischen Wende, die sich mit Basel II für die Regulierung der Bankenaufsicht zeigt. Ihre theoretische Bedeutung greift darüber hinaus, indem sie die Funktionslogik analysiert und damit grundlegendere Einsichten verspricht, die über den konkreten Fall der Gouvernanz des Bankensystems hinaus verweisen. Es wird dann allerdings unumgänglich sein, einige wohl vertraute Ausgangsunterscheidungen zu ersetzen.

1.3 Verortung und Aufbau dieser Arbeit Von Niklas Luhmann lässt sich unter anderem lernen, dass sich Beobachtung – auch wissenschaftliche Beobachtung – entlang von Differenzen vollzieht. Betrachtet man die sozialwissenschaftliche Literatur zu Regulierungsfragen im Allgemeinen und zur Bankenregulierung und Bankenaufsicht im Besonderen, so fällt zweierlei auf: Zum einen findet sich in den Wirtschaftswissenschaften eine Vielzahl von Publikationen zu diesem Thema. Diese beleuchten vor allem Chancen und Probleme einer statistischen Ermittlung und Bewertung von Risiken (z.B. Boos/Schulte-Mattler 2001a) oder konzentrieren sich auf die Berechnung optimaler Regulierungsformen (z.B. Hellmann/Murdock/Stiglitz 2000) bzw. gesamtwirtschaftlicher Folgen von Regulierung (z.B. Bisani 2004). Etwas überspitzt formuliert erscheint Bankenaufsicht und Bankenregulierung aus einer solchen Perspektive (primär) als mathematisches Problem. Gleichwohl demonstrieren diese Arbeiten eindrucksvoll die Komplexität des Bankensystems. Im Rahmen politikwissenschaftlicher Forschung werden Regulierungsfragen zumeist entweder vor dem Hintergrund der Erreichung beabsichtigter Steuerungswirkungen oder der Analyse des Zusammenspiels unterschiedlicher Akteure verhandelt. Für die erste Perspektive steht insbesondere die Implementationsund Wirkungsforschung, die sich mit den Auswirkungen politischer Steuerungsversuche beschäftigt und diese vor dem Hintergrund politisch angestrebter Steuerungswirkungen analysiert. Die beobachtungsleitende Unterscheidung in diesem Zusammenhang ist also erwünschte Wirkung/erzielte Wirkung. Demgegenüber findet sich eine breite politikwissenschaftliche Forschung inklusive Studien der politischen Ökonomie, in denen die Unterscheidungen privat/öffentlich und national/supranational als zentrale Beobachtungskategorien fungieren. Damit geraten vor allem Akteurskonstellationen in den Blick. Insbesondere im Zusammenhang mit der Debatte um eine sich wandelnde Rolle des Nationalstaates und den Analysen zur Global Governance20 finden sich entsprechend orientierte Überlegungen. Die grundlegenden Arbeiten von James N. Rosenau (1993; 1999), der 20

Für einen Überblick zum Thema Global Governance vgl. Hewson/Sinclair 1999 sowie Willke 2006.

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Teil I: Einleitung

den Bedeutungszuwachs von nicht-staatlichen Akteuren in globalisierten Politikfeldern auf die Formel Governance without Government bringt, gehören ebenso dazu wie jene von Michael Zürn, der die Chancen Komplexen Weltregierens als Regieren jenseits des Nationalstaates prüft (Zürn 1998). Im Rahmen seines Konzeptes lateraler Weltsysteme arbeitet Helmut Willke (1998a; 2001a: 131-143) ebenfalls die veränderte Rolle des Nationalstaates heraus, stellt dabei aber nicht in erster Linie auf Akteure ab. Im Fokus seiner Analysen stehen die anwachsenden Möglichkeiten funktional ausdifferenzierter Weltsysteme sich selbst zu steuern, womit vor allem systemische Aspekte angesprochen sind. Auch in empirischen Untersuchungen zum Themenkreis ‚Bankenaufsicht und Bankenregulierung’ ist die Unterscheidung privat/öffentlich dominierend.21 Für (weit seltenere) soziologische Studien gilt ähnliches.22 All diese Arbeiten haben wichtige Erkenntnisse geliefert und bleiben aufschlussreich, um zu verstehen, dass und warum staatliche bzw. staatszentrierte Formen der Bankenregulierung an ihre Grenzen stoßen. Die vorliegende Arbeit beobachtet aber anders: Die zentralen Differenzen sind die Unterscheidungen normativer/kognitiver Erwartungsmodus und Wissen/Nichtwissen. Mit der Überarbeiteten Rahmenvereinbarung zur internationalen Konvergenz der Kapitalmessung und Eigenkapitalanforderungen (Basel II) findet sich ein Regulierungsstandard, in dem nicht ausschließlich normativ an Regulierungserwartungen festgehalten und auf Abweichungen mit Sanktionen reagiert wird. Stattdessen entwickelt sich die kognitive (also lernende) Anpassung an Veränderungen zum komplementären Funktionsprinzip. Damit gewinnt Wissen gegenüber Macht als Medium der Gouvernanz an Bedeutung.23 Die Relevanz kognitiver Aspekte in Regulierungs- bzw. Gouvernanzkontexten hat insgesamt bisher wenig Berücksichtigung gefunden, wenngleich in einzelnen Arbeiten unter den Stichworten „knowledge structures“ (Porter 1999) und „epistemic authorities“ (Cutler/Haufler/Porter 2004) auf den Stellenwert von Wissen hingewiesen wurde. 21

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Diese Unterscheidung bezieht sich auf eine Klassifizierung von Akteuren, die dann entweder als privat oder als öffentlich wahrgenommen werden und hat in gar nicht mehr so neuen Analysen zur Identifizierung gemischt öffentlich-privater Formen der Regulierung geführt (siehe dazu Lütz 2002). Theoretisch grundlegend in diesem Zusammenhang ist das Programm des akteurszentrierten Institutionalismus (vgl. Mayntz/Scharpf 1995b sowie Scharpf 1997). Unter dem Stichwort ‚regulatory dialectic’ weist Edward Kane (1988) überdies darauf hin, dass regulatorische Initiativen von öffentlicher Seite zu Vermeidungsstrategien auf privater Seite führen. Siehe hier vor allem die Arbeit von Torsten Strulik (2000), der die Unterscheidungen privat/öffentlich und national/supranational in seiner Untersuchung zentral stellt. Die Unterschiede dieser beiden Steuerungsmedien werden in Kapitel 4 ausführlich besprochen. Grundlegend zur Differenz von Macht und Wissen als Medien der Steuerung vgl. Willke 2001c.

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Zentral steht diese Problematik vor allem bei Peter M. Haas (1992) und Ernst B. Haas (1990). Peter M. Hass hebt die Bedeutung von „epistemic communities“ hervor und beschreibt diese als „network of professionals with recognized expertise and competence in a particular domain and an authoritative claim to policy-relevant knowledge within that domain or issue area”. Solche ‚epistemic communities’ können dabei aus Experten unterschiedlicher Disziplinen bestehen, die aber über ein ‚shared set of normative beliefs, shared causal beliefs, shared notions of validity and a common policy enterprise’ (Haas 1992: 3) verfügen. Ernst B. Haas betont die Wichtigkeit von „consensual knowledge” unter dem er allgemein akzeptiertes Wissen versteht, an dem sich regulative Politik orientieren kann. Beide Konzepte greifen für die in dieser Arbeit vorzunehmenden Analysen in verschiedenen Hinsichten zu kurz. So berücksichtigen sie nicht die Wissen zugrunde liegende Beobachterrelativität.24 Dies ist aber insbesondere wichtig, wenn man auch etwas über die Grenzen einer auf Wissen basierenden Form der Regulierung sagen möchte. Darüber hinaus sind die Arbeiten von Haas und Haas an Wissen über Kausalzusammenhänge orientiert. In dieser Arbeit interessiert aber gerade der Umgang mit uneindeutigem Wissen und Nichtwissen, sowie die Folgen die sich aus einer auf Wissen abstellenden Form der Gouvernanz hinsichtlich der Verarbeitung von Komplexität ergeben. Im folgenden Teil II dieser Arbeit wird es zunächst darauf ankommen die notwendige Abstraktionshöhe zu gewinnen, um die weiteren Analysen mit ausreichender Tiefenschärfe vornehmen zu können. Zu diesem Zwecke wird zunächst aufgezeigt, inwieweit die Bewältigung von Komplexität als gesellschaftliches ‚Problem’ verstanden werden muss. Davon ausgehend wird die Funktion von Steuerung als Komplexitätsverarbeitung bestimmt werden. Im Anschluss daran wird dann mittels einer funktionalen Analyse untersucht, inwieweit ein kognitiver, am Steuerungsmedium Wissen orientierter Gouvernanzmodus sich von einer normativen auf Macht abstellenden Form der Steuerung unterscheidet. Der Teil III rückt das Bankensystem in die im zweiten Teil gewonnenen Erkenntnisse ein. Dabei wird es einerseits darauf ankommen zu klären, was mit der Rede vom Bankensystem genau gemeint ist, sowie andererseits Globalisierung, Digitalisierung und Wissensbasierung, als die wesentlichen Komplexitätsdynamiken des Bankensystems herauszuarbeiten. Im vierten Teil werden die empirischen Entwicklungslinien der Gouvernanz des Bankensystems nachgezeichnet. In diesem Zusammenhang wird aufgezeigt, worin die Bedingungen der Möglichkeit einer kognitiven Gouvernanz des Bankensystems bestehen und welche Voraussetzungen eine entsprechende Evolution konditionierten. Außerdem wer24

Niklas Luhmann weist darauf hin, dass es sich bei Wissen um Kondensierung von Beobachtungen handelt – um Kondensierungen jeweiliger Beobachtungen! (Luhmann 1994:123).

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Teil I: Einleitung

den auch erste sich abzeichnende Konsequenzen identifiziert. Der Teil V stellt eine umfassende Beschreibung des kognitiven Gouvernanzmodus vor. Insbesondere die Bedeutung von Organisationen wird in diesem Kontext thematisiert werden. Außerdem werden auch Probleme und Grenzen dieser Form der Gouvernanz diskutiert. Dazu werden die gesellschafts- und organisationstheoretischen Perspektiven des dritten Teils unter Bezugnahme auf die empirischen Befunde des vierten Teils zusammengeführt und systematisch ausgearbeitet. Der sechste Teil schließlich fasst die Erkenntnisse der Arbeit zusammen und zieht entsprechende Schlussfolgerungen.

Teil II: Komplexität und Steuerung

Im folgenden Teil II wird zweierlei unternommen. Zum einen wird der theoretische Rahmen abgesteckt, in dem sich diese Arbeit bewegt. In diesem Zusammenhang werden die wesentlichen beobachtungsleitenden Differenzen entwickelt und Begrifflichkeiten geklärt. Zum anderen werden aber auch theoretische Überlegungen angestellt, die bereits Aufmerksamkeitsschwerpunkte für die späteren empirischen Analysen setzen und vorläufige Annahmen generieren. Neben Methoden sind Theorien die Werkzeuge wissenschaftlicher Analyse. Abhängig von den gewählten Werkzeugen sind bestimmte (Problem-) Bearbeitungen möglich und andere ausgeschlossen. Die in diesem Teil getroffenen Entscheidungen und Argumente beschränken somit die später zur Verfügung stehenden Analysekategorien. Gleichzeitig, und erst durch diese (Selbst-) Beschränkung ermöglicht, eröffnen sie eine spezifische Problemperspektive, die als Grundvoraussetzung für fokussierte Betrachtungen verstanden werden muss. Angesichts dieser Ausgangslage scheint es nur konsequent (und auch geboten), zu Beginn einen Teil der Verhandlung theoretischer Fragen zu widmen. Die Fragestellung dieser Arbeit, welche Funktionslogik einem kognitiven Gouvernanzmodus zugrunde liegt und welche Folgen sich daraus hinsichtlich der gesellschaftlichen Verarbeitung von Komplexität und des Umgangs mit Nichtwissen ergeben, ist keine leichte. Sie setzt auf einem Abstraktionsniveau an, das nicht mühelos zu erreichen ist. Ist diese Abstraktionshöhe aber einmal gewonnen, verspricht sie eine Problembeobachtung mit großer Tiefenschärfe zu ermöglichen. Die dadurch gewonnene Distanz zum Gegenstand heißt nicht, diesen aus den Augen zu verlieren. Im Gegenteil: Worum es geht, ist das Forschungsobjekt in einer Weise in den Blick zu bekommen, die es erlaubt, Gegenstand und Analyse zu trennen und dadurch Erkenntnisse zu generieren und Einsichten zu gewinnen, die nur mit einem gewissen Abstand zu haben sind. Eine Aussicht, die diese Anstrengung allemal lohnt. Das folgende Kapitel 2 wird in diesem Zusammenhang zunächst der Frage nachgehen, inwiefern die Bewältigung von Komplexität als gesellschaftliches Dauerproblem verstanden werden kann. Dabei werden in einem ersten Schritt einige Grundlagen der Systemtheorie in knappster Form bereitgestellt, und der Begriff der Komplexität genauer beleuchtet (2.1). Im Anschluss wird es darum gehen, das Verhältnis von Komplexität und Gesellschaft zu bestimmen (2.2), um

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Teil II: Komplexität und Steuerung

schließlich den (gesellschaftlichen) Umgang mit Komplexität im Kontext von Risiko und Nichtwissen zu diskutieren (2.3). In Kapitel 3 soll die Funktion von Steuerung als Komplexitätsverarbeitung bestimmt werden. Sodann werden zum Abschluss dieses Teils in Kapitel 4 Macht und Wissen als Medien der Steuerung gegenübergestellt. Im Sinne einer funktionalen Analyse wird untersucht werden, wie sie sich auf die Verarbeitung von Komplexität auswirken.

2 Komplexitätsbewältigung – ‚Dauerproblem’ moderner Gesellschaft

Bereits im ersten, einleitenden Teil dieser Arbeit wurde darauf hingewiesen, dass die Bewältigung von Komplexität ein Grundproblem von Gesellschaft – besonders moderner Gesellschaft darstellt. Was aber steckt hinter dieser Formel? In den folgenden Abschnitten dieses Kapitels wird das Problem des gesellschaftlichen Umgangs mit Komplexität genauer in den Blick genommen. Die Analysen werden sich dabei im systemtheoretischen Kontext bewegen. Dabei wird deutlich werden, dass Begriffsapparat und Abstraktionsgrad dieser Theorie einen wesentlichen Beitrag leisten können, um den grundlegenden Problemen auf die Spur zu kommen. Die Rezeption systemtheoretischer Grundbegriffe soll dabei auf ein notwendiges Minimum beschränkt bleiben, und sich stets an ihrem Beitrag zur Bearbeitung der Fragestellung messen lassen. Einige einführende Erläuterungen sind für die weitere Argumentation jedoch unerlässlich.25 Dies betrifft zunächst vor allem die Frage nach dem systemtheoretischen Gesellschaftsbegriff. In diesem Zusammenhang werden zunächst mit Blick auf die allgemeine Theorie sozialer Systeme zentrale Begriffszusammenhänge (vor allem Komplexität) geklärt. Anschließend wird nach der Komplexität der Gesellschaft gefragt (2.2). Im Anschluss daran wird mit Rekurs auf die Themenfelder Risiko und Nichtwissen zu klären sein, inwiefern der Umgang mit Komplexität als ‚Problem der modernen Gesellschaft’ zu verstehen ist (2.3).

2.1 Die systemtheoretische Beobachtung der Gesellschaft Einen theoretisch elaborierten Begriff von Gesellschaft zur Verfügung zu haben ist keineswegs selbstverständlich. Für Max Weber etwa war Gesellschaft kein Problem. Ihn beschäftigten Wertsphären und er kam ohne einen Begriff von Gesellschaft aus (vgl. nur Tyrell 1994). Im Rahmen der Theorie sozialer Systeme ist dies anders. Gesellschaft matters könnte man geneigt sein zu formulieren. Sie stellt das umfassende Sozialsystem dar, das alle anderen sozialen Systeme 25

Ausführliche Einführungen in die Luhmannsche Theorie sozialer Systeme finden sich u.a. bei Krieger 1996; Kneer/Nassehi 2000 sowie Baraldi/Corsi/Esposito 1999.

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Teil II: Komplexität und Steuerung

(gleich welchen Typs) in sich enthält. Im Folgenden wollen wir uns zunächst genauer anschauen, wie Gesellschaft aus einer systemtheoretischen Perspektive beobachtet wird, um anschließend die gesellschaftliche Bedeutung von Komplexität beschreiben zu können. Fragt man danach, was die systemtheoretische Perspektive und den systemtheoretischen Gesellschaftsbegriff auszeichnet, so fällt schnell auf: Diese Frage entscheidet sich im Hinblick auf das Letztelement der Gesellschaft – woraus besteht die Gesellschaft? Die Antwort findet sich bereits in dem oben gegebenen Hinweis darauf, dass die Gesellschaft als soziales System konzipiert wird. Demnach besteht die Gesellschaft (wie alle sozialen Systeme) aus Kommunikationen – die elementare Einheit der Gesellschaft ist Kommunikation. Alles was nicht Kommunikation ist, ist Teil der Umwelt der Gesellschaft. Diese Aussage hat weit reichende (und bei erstem Kontakt mit der Theorie bisweilen verstörende) Konsequenzen hinsichtlich dessen, was in die Gesellschaft eingeschlossen und was ausgeschlossen ist. Wenn Gesellschaft als ausschließlich aus Kommunikation bestehend gedacht wird, folgt daraus, dass ‚der Mensch’ nicht Teil der Gesellschaft ist. Der Mensch, als Ensemble von biologischem und psychischem System, ist Umwelt der Gesellschaft. Gedanken (als Elemente psychischer Systeme) sind gesellschaftlich nicht relevant – erst die Kommunikation (z.B. über Gedanken) ist Vollzug von Gesellschaft. Ungeachtet dessen können (nur) Gedanken selbstverständlich Kommunikation26 in Gang setzen und ‚Menschen’ (folgenreich!) Thema der Kommunikation sein, oder von Kommunikationszusammenhängen ausgeschlossen (exkludiert) werden. Mit Kommunikation als Distinktionsmerkmal ist also zunächst vieles ausgeschlossen, was häufig und nicht nur im alltagsweltlichen Gebrauch wie selbstverständlich als Gesellschaft verstanden wird. Auf der anderen Seite ist aber auch vieles eingeschlossen: Wenn alle Kommunikation Teil der Gesellschaft ist, heißt dies nichts anderes, als eben dass die Gesellschaft das umfassende Sozialsystem ist. Wo kommuniziert wird – da ist Gesellschaft. Und das bedeutet, dass alle Organisations- und Interaktionssysteme (obwohl soziale Systeme anderen Typs) ebenfalls innerhalb und nicht außerhalb bzw. neben der Gesellschaft vorkommen. Die Umwelt der Gesellschaft ist nichtsozial. Für die heutige Gesellschaft heißt dies, wenn man Gesellschaft im Anschluss an Niklas Luhmann über kommunikative Erreichbarkeit definieren möchte, dass Gesellschaft Weltgesellschaft ist (siehe auch Stichweh 1995). Um dem Problem der Komplexität (und mithin des gesellschaftlichen Umgangs mit Komplexität) weiter auf die Spur zu kommen, ist es zunächst notwen26

Das Verhältnis von psychischen und sozialen Systemen wird in der Systemtheorie als ein Verhältnis wechselseitiger Voraussetzung beschrieben. Siehe dazu auch Luhmann 1977; 1984: 286ff. sowie 1988b.

2 Komplexitätsbewältigung – Dauerproblem moderner Gesellschaft

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dig, einige allgemeinere Merkmale Sozialer Systeme zu betrachten. Wir müssen dazu das Abstraktionsniveau vorübergehend erhöhen. Soziale Systeme, das stellten wir bereits fest, bestehen aus Kommunikation – genauer aus aneinander anschließenden Kommunikationen. Das heißt, sie bestehen solange, wie es ihnen gelingt, die eigene Reproduktion von Kommunikation durch Kommunikation aufrechtzuerhalten. Wenn keine Kommunikation mehr anschließt, endet die Autopoiesis27 und das System verschwindet. Wie aber vollzieht sich dieser ständige Anschluss, was ist die Triebfeder? Die Antwort liegt im Verweisungspotential von Sinn.28 Soziale Systeme operieren (ebenso wie psychische Systeme) im Medium Sinn.29 Jede Kommunikation (und für psychische Systeme: jeder Gedanke) nimmt Sinn in Anspruch. Die sinnkonstituierende Unterscheidung ist die von aktuell und potentiell. Etwas steht aktuell im Mittelpunkt, ist Thema der Kommunikation und verweist potentiell auf vieles Anderes – auf viele andere mögliche Anschlusskommunikationen. So verweist die an eine Bank herangetragene Kreditanfrage auf die beiden grundsätzlichen Möglichkeiten der Kreditgewährung bzw. -ablehnung und vorgelagert auf Fragen der Kreditwürdigkeit (also: Einkommensverhältnisse, Beruf, Sicherheiten und neuerdings auch auf den Wohnort). Alles Aspekte, die in weiteren Kommunikationssequenzen zu klären sind. Sinn produziert also einen Verweisungsüberschuss, der zur Selektion zwingt, und dadurch die Fortsetzung der Autopoiesis des Systems ermöglicht. Dies gilt für jede Kommunikation. Weder Negationen noch unerwartete Kommunikationen könnten in dem hier angegebenen Sinne ‚sinn-los’ sein (Luhmann 1984: 96f.). Unabhängig vom Kontext verweist jede Kommunikation (und im Falle psychischer Systeme jeder Gedanke) auf irgendetwas anderes – und nimmt damit Sinn in Anspruch.30 So mag die unumwundene Ablehnung eines Kreditantrags auf die Antragstellung bei einer anderen Bank verweisen – nur bei welcher Bank und in welcher Form? Wieder zeigt sich, dass der Sinnüberschuss zu Selektionen zwingt. Der durch Sinn aufgespannte Verweisungshorizont lässt sich entlang (mindestens) dreier Sinndimensionen spezifizieren. Diese Sinndimensionen zerlegen 27

28

29 30

Autopoiesis meint die selbstreferentielle Reproduktion der Elemente eines Systems aus den Elementen dieses Systems. Zum Begriff der Autopoiesis vgl. auch Maturana/Varela 1980. Während die Theorie sozialer Systeme das Konzept der Autopoiesis aus den Naturwissenschaften übernommen hat, um soziale Sachverhalte beschreiben zu können, finden sich umgekehrt auch Ansätze alle autopoietischen Systeme (also auch biologische Systeme wie etwa den menschlichen Körper) als soziale Systeme zu beschreiben. Dies dann u.a. mit Hinweis darauf, dass auch Zellen miteinander kommunizieren. So etwa Zeleny 1996. Grundsätzlich zur Stellung des Sinnbegriffs in der Theorie sozialer Systeme siehe Luhmann 1971a; Luhmann 1984: 64ff. sowie 92ff. und Luhmann 1997a: 44ff. Helmut Willke (2005d) spricht in diesem Zusammenhang von Sinn als Protomedium. Kritisch zu diesem Sinn-Universalismus siehe die Beiträge von Hahn 1987 und Lohmann 1987.

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Teil II: Komplexität und Steuerung

die Verweisungsstruktur entlang typischer Unterscheidungen. In der Zeitdimension geschieht dies durch die Unterscheidung vorher/nachher, die auf die gegenwartskonstituierende Differenz von Vergangenheit und Zukunft abzielt (Vielleicht sollte man zu einem späteren Zeitpunkt nochmals einen Antrag stellen). In der Sachdimension finden sich Verweisungen, die an der Unterscheidung dies/anderes orientiert sind und damit an die beobachtungskonstituierende Differenz von ‚Innen und Außen’ bzw. System/Umwelt gebunden sind (Vielleicht sollte man sein Glück bei einer anderen Bank versuchen). Und schließlich: In der Sozialdimension erfolgt eine entsprechende Zerlegung der Verweisungsstruktur hinsichtlich der Unterscheidung ego/alter, welche auf die konfliktkonstituierende Differenz von Konsens/Dissens verweist31 (vielleicht könnte man sich bei einem Vorgesetzten wegen der Ablehnung des Kreditantrages beschweren). Diese Anmerkungen zum Sinnbegriff erlauben uns nun eine tiefergehende Rekonstruktion dessen, was mit Kommunikation bezeichnet wird. „Geht man vom Sinnbegriff aus, ist als erstes klar, dass Kommunikation immer ein selektives Geschehen ist. Sinn läßt keine andere Wahl als zu wählen. Kommunikation greift aus dem je aktuellen Verweisungshorizont, den sie selbst erst konstituiert, etwas heraus und läßt anderes beiseite. Kommunikation ist Prozessieren von Selektion.“ (Luhmann 1984: 194; Hervorhebungen im Original)

Systemtheoretisch betrachtet ist Kommunikation die Synthese dreier Selektionen: Information, Mitteilung, Verstehen (Luhmann 1984: 193ff.). Jede Information ist eine Auswahl aus einer schier unbegrenzten Anzahl möglicher Informationen. Gleiches gilt für die Mitteilungsform. Schriftlich oder mündlich, dann laut oder leise, Umgangs- oder Fachsprache etc.? Zahlreiche Möglichkeiten, aus denen eine selegiert wird. Verstehen ist die Identifikation der Differenz von Information und Mitteilung, meint also kein psychologisches, im Bewusstsein verortetes Verstehen, sondern ein im Kommunikationsprozess festgelegtes. Die Anschlusskommunikation signalisiert, dass verstanden wurde – unabhängig davon, was verstanden wurde, und ob die Anschlusskommunikation ihrerseits ‚richtig’ verstanden wird. Verstehen leistet die Anschlussfähigkeit einer Kommunikation für weitere Kommunikation. Vor dem Hintergrund dieses dreistufigen Selektionsprozesses scheint es unwahrscheinlich, dass Kommunikation überhaupt gelingt. Und so können auch zwei grundsätzliche Probleme der Kommunikation identifiziert werden: Das Problem der Erreichbarkeit und das des Erfolges. Beide Probleme werden in der 31

Siehe dazu Niklas Luhmann (1984: 111-122). Rudolf Stichweh (2000) betont überdies die Eigenständigkeit der Raumdimension. Niklas Luhmann hingegen subsumiert entsprechende Fragen unter die Sachdimension.

2 Komplexitätsbewältigung – Dauerproblem moderner Gesellschaft

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modernen Gesellschaft durch spezielle Medien bearbeitet (Luhmann 1997a: 202ff.).32 Mit Blick auf die Frage der Erreichbarkeit haben sich Verbreitungsmedien ausdifferenziert. Schrift, gedruckte Schrift und elektronische Massenmedien (inkl. des Internets) sind die wichtigsten.33 Mit jeder weiteren Stufe vergrößerte sich der Kreis von Adressaten, die erreichbar waren. Das Problem des Erfolges wird durch symbolisch generalisierte Kommunikationsmedien bearbeitet.34 Jede Kommunikation(sofferte) läuft Gefahr abgelehnt zu werden. Kommunikationsmedien transformieren die Wahrscheinlichkeit einer solchen Ablehnung in eine Unwahrscheinlichkeit. Oder anders herum gewendet: Mit dem Einsatz von Kommunikationsmedien wird erfolgreiche Kommunikation wahrscheinlich. Dass mir jemand ein Bier (oder Geld) überlässt, welches er ebenso gut selbst trinken (oder ausgeben) könnte, ist zunächst unwahrscheinlich, wird jedoch wahrscheinlich, sobald ich bereit bin dafür Geld (auch in Form von Zinsen) zu bezahlen.35 Bevor wir auf das Problem der Komplexität eingehen können, ist es vorbereitend notwendig, noch einen weiteren Aspekt sozialer Systeme herauszustellen. Dieser betrifft das Verhältnis von System und Umwelt. Soziale Systeme sind immer System mit einer Umwelt. Es ist daher wenig überzeugend von Systemen zu sprechen, ohne auch die Umwelt mitzudenken. Soziale Systeme nehmen nur sich selbst durch Grenzziehung und operative Schließung aus ihrer Umwelt heraus. Daraus folgt, dass jedes System seine eigene jeweilige Umwelt hat und für alle anderen Systeme in dieser Umwelt, seinerseits einen Teil der Umwelt darstellt. Welche Operationen zum System gehören und welche nicht, bestimmt sich ausschließlich durch die Operationen des Systems selbst. Das heißt aber auch, dass alles was nicht zum System gehört, Umwelt des Systems ist. Diese Grenzbildung erlaubt es dem System, durch das Wechseln zwischen Selbst- und Fremdreferenz die Kontakte zu seiner Umwelt zu regeln (Luhmann 1984: 35ff.). Damit ist nicht gesagt, dass die Umwelt keinerlei Bedeutung für das System hätte. Im Gegenteil! Mit dem Begriff der Fremdreferenz wird gerade der Umstand angesprochen, dass soziale Systeme umweltbeobachtende Systeme sind und entsprechende Beobachtungen keinesfalls intern bedeutungslos sind. Aber die Umwelt hat ‚lediglich’ die Bedeutung, die das System ihr (durch seine eige32 33

34

35

Zur modernen Gesellschaft und ihrer funktionalen Differenzierung siehe Abschnitt 2.2. Die Bedeutung moderner Verbreitungsmedien für das Bankensystem kann kaum überschätzt werden. Wir kommen darauf im Teil III ausführlich zurück. Während Kommunikationsmedien eindeutig Funktionssystemen zugeordnet sind, werden wir in Kapitel 4 sehen, dass Steuerungsmedien eine ähnliche Funktion erfüllen, jedoch nicht exklusiv bestimmten Funktionssystemen zugeordnet sind. Geld dient in diesem Fall als Beispiel für das Wirtschaftssystem. Für Politik (Macht), Intimbeziehung (Liebe), Wissenschaftssystem (Wahrheit) etc. ließen sich leicht entsprechende Beispiele finden.

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Teil II: Komplexität und Steuerung

nen(!) Operationen – durch die interne Verarbeitung eigener Beobachtungen) beimisst.36 Das System entscheidet also strukturell über die Art der Umweltbeobachtung und über die Kontakte, die es zu Systemen in seiner Umwelt hat. Und auch dies im Medium Sinn. „Die Besonderheit sozialer Systeme besteht darin, dass diese sich in der Form von Sinn an Komplexität orientieren. Das bedeutet, dass die Differenz von Umwelt und System ausschließlich durch Sinngrenzen vermittelt wird.“ (Luhmann 1984: 265; Hervorhebungen im Original)

Dieses Zitat verdeutlicht zum einen, dass die Grenzen sozialer Systeme als Sinngrenzen (und nicht etwa als territoriale oder physische Grenzen) gedacht werden müssen, und somit immer nach innen (Selbstreferenz) und außen (Fremdreferenz) verweisen. Zum anderen konfrontiert es uns direkt mit dem Problem der Komplexität. Innerhalb der Systemtheorie ist das Problem des Umgangs mit oder der Verarbeitung von Komplexität gleichsam allgegenwärtig. Die Entlastung von Komplexität ist gewissermaßen das „Kardinalproblem“ der Systemtheorie (Martens/Ortmann 2006: 427). Im einleitenden Teil dieser Arbeit hatten wir unter Komplexität zunächst vielfältige Wirkungs- und Relationierungszusammenhänge verstanden. Diese Beschreibung ist zwar nach wie vor nicht falsch. Es bedarf für die weiteren Analysen aber einer genaueren Betrachtung dessen, was mit Komplexität bezeichnet wird, um zu sehen, worin die Herausforderungen für die moderne, funktional differenzierte Gesellschaft im Umgang mit Komplexität bestehen. Warren Weaver (1978) hat mit seiner Klassifizierung von drei Komplexitätstypen darauf aufmerksam gemacht, dass Komplexität unter spezifischen Bedingungen zum Problem wird (vgl. Abb. 1). Einfache Komplexität liegt vor, wenn ein System aus nur wenigen Variablen besteht, und diese in einem gerichteten Zusammenhang vorkommen. Ein solches ‚triviales System’ (von Foerster 1985) ist ausrechenbar (für andere und für sich selbst), da dessen Operationsweise einem Input/Output-Prinzip folgt. Systeme, die durch unorganisierte Komplexität gekennzeichnet sind, die also aus sehr vielen, gleichen, und unabhängigen Elementen bestehen, lassen sich mittels statistischer Wahrscheinlichkeiten erfassen und beschreiben. Die Verarbeitung von Komplexität wird zum Problem, wenn eine mittlere Anzahl von Variablen in einem interdependenten Verhältnis zueinander steht. Solche Systeme sind als Systeme organisierter Komplexität zunächst intransparent; und soziale Systeme sind in genau diesem Sinne komplex. 36

Für Organisationen beschreibt Karl E. Weick diesen Aspekt unter dem Stichwort Sensemaking. Vgl. dazu Weick 1985.

2 Komplexitätsbewältigung – Dauerproblem moderner Gesellschaft Abbildung 1:

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Komplexitätsformen (entnommen aus Willke 2005b: 66 – eigene Bearbeitung)

Merkmal

Einfache Komplexität (Triviale Systeme)

Organisierte Komplexität

Unorganisierte Komplexität

Variablen (Elemente)

Wenige, gerichtet

Mittlere Zahl, Interdependent

Sehr viele gleicher Art

Wissensbereich

Klassische Naturwissenschaften

Prognosen

Sehr genau

Komplexe, organisierte Systeme Mustervoraussage

Wahrscheinlichkeitsberechnungen Statistische Wahrscheinlichkeit

Der Begriff der Komplexität hat eine lange (theoretische) Tradition.37 In zahlreichen Arbeiten unterschiedlicher Disziplinen diente Komplexität zwar als (Ausgangs-)Problem; es fehlte aber insbesondere im Rahmen sozialwissenschaftlicher Analysen häufig an einer Begriffsdefinition bzw. der Einbettung des Komplexitätsbegriffs in einen breiteren theoretischen Begriffsapparat.38 Für die soziologische Systemtheorie unternimmt Niklas Luhmann (1975b) den Versuch einer theoretischen Lokalisierung. Im Verlaufe der Luhmannschen Theorieentwicklung verändert Luhmann selbst immer wieder die Definition und die Stellung des Komplexitätsbegriffs innerhalb seines Theoriegebäudes. Diese zahlreichen Wandlungen des Komplexitätsbegriffs brauchen hier nicht en detail nachgezeichnet werden.39 Sie sind für die weitere Argumentation der Arbeit nicht entscheidend. Gleichwohl ist es im Hinblick auf die Fragestellung dieser Arbeit wichtig, einen Komplexitätsbegriff zur Verfügung zu haben, der in theoretischer Hinsicht anschlussfähig, und in empirischer Hinsicht leistungsfähig ist. Dies erfordert einige anspruchsvolle Gedankengänge. Als Ausgangspunkt wählen wir die geläufige Begriffsfassung nach der sich Komplexität im Hinblick auf die Unterscheidung Element/Relation definiert: „Eine Einheit ist in dem Maße komplex, als sie mehr Elemente besitzt und diese durch mehr Relationen verbindet“ (Luhmann 1997a: 137). Ab einer bestimmten 37 38

39

Für einen Überblick siehe Sahal 1976. Vgl. zu dieser Kritik, die von Niklas Luhmann (1975b: 204) angeführten Beispiele: Klages/Nowak 1971; Hayek 1972 sowie Weaver 1978. Zur Entwicklung des Komplexitätsbegriffs bei Luhmann vgl. Göbel 2000: 67-73, sowie bei Luhmann selbst: Luhmann 1975b; 1978; 1984: 46ff.; 1997a: 134-144 und Luhmann 2002: 167ff.

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Teil II: Komplexität und Steuerung

Menge von Elementen ist es aber nicht mehr möglich, alle möglichen Relationen auch zu realisieren. Die reale Verknüpfungskapazität ist also begrenzt und zwingt somit zur Wahl bestimmter Relationen aus der Menge prinzipiell möglicher. Das Ergebnis dieses Selektionszwangs ist eine kontingente (auch anders mögliche) Ordnung. „So gesehen ist die ‚Form’ der Komplexität die Grenze zu Ordnungen, in denen es noch möglich ist, jedes Element mit jedem anderen jederzeit zu verknüpfen“ (Luhmann 1997a: 137).40 Eine derartige Vorstellung von Komplexität ist unter Aspekten theoretischer Konsistenz nicht unproblematisch: Wenn man, wie die neuere Systemtheorie, von Kommunikationen als Elementen sozialer Systeme ausgeht, gleichzeitig Kommunikationen aber als Operationen, also als ephemere Elemente, die in ihrem Auftreten schon wieder verschwinden, denkt, dann kollabiert gewissermaßen die Unterscheidung von Element und Relation. Kommunikationen sind nicht dauerhaft, sondern schließen in einem Netzwerk autopoietischer Reproduktion als Operationen aneinander an. Operation bezeichnet dann bereits die selektive Relationierung als Elementareinheit.41 Welche Konsequenzen aber daraus ziehen? Eine Möglichkeit wäre sicher den Komplexitätsbegriff ganz aufzugeben. Dies scheint aber die Chancen, zu angemessenen Beschreibungen sozialer Systeme zu kommen, unnötig zu beschränken. Eine solche Abkehr vom Komplexitätsbegriff ginge also auf Kosten des Auflösungsvermögens der dann noch realisierbaren Analysen. Und dies könnte nur als Rückschritt verstanden werden. Eine andere Option besteht in der Umstellung des Komplexitätsbegriffs, die den theoretischen Gegebenheiten angemessen Rechnung trägt. Wir favorisieren diese zweite Möglichkeit und können auf vorhandene Arbeiten in diese Richtung zurückgreifen. Ausgangspunkt für die Neuausrichtung des Komplexitätsbegriffs ist „die Repräsentation von Komplexität in der Form von Sinn“ (Luhmann 1997a: 142). Wir hatten bereits oben gesehen, dass Kommunikation auf Verweisungsüberschüsse angewiesen ist, die sich in der Form von Sinn darstellen – also in der Unterscheidung von aktuell/potentiell. Von diesem Beobachtungspunkt aus erscheinen soziale Systeme als Gebilde, die im Vollzug ihrer Operationen unterschiedliche (Sinn-)Formen42 ausbilden: Kommunikation nimmt Unterscheidun40 41 42

Siehe auch Luhmann 1990a: 62. Siehe in genau diesem Sinne Luhmann 1997a: 139, Fußnote 181. Form hier verstanden im Sinne von George Spencer-Brown (1971). Eine Form ist die Einheit einer (Zwei-Seiten-)Unterscheidung. Nach Spencer-Brown vollzieht sich jede Beobachtung durch das Setzen einer Unterscheidung und die Markierung einer ihrer beiden Seiten. Die andere Seite – der ‚unmarked state’ – ist der blinde Fleck der Beobachtung. Wollte man die andere Seite mitbeobachten, also mitbezeichnen, so muss man die Einheit der Unterscheidung bezeichnen. Dadurch wird das Problem des ‚Blinden Flecks’ jedoch nicht aufgelöst, sondern le-

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gen in Anspruch. Wir haben also die aktuellen Formen innerhalb eines Systems von den Verweisungen – der Potentialität – zu unterscheiden. Für die Beschreibung von Komplexität bedeutet dies folgendes: „Als Formprinzip meint Komplexität die Gesamtheit der in einem System aneinander anschließbaren Differenzen. Komplexität bezeichnet damit die Tiefendimension eines Systems. Sie lässt sich als ein sich verzweigender Stammbaum verstehen. Sie beginnt mit einer einzigen Leitdifferenz (des Systems insgesamt) und faltet sich dann in prinzipiell beliebig tief staffelbare Folgedifferenzen aus. [...] Dagegen bezeichnet Kontingenz die horizontale Dimension möglicher Parallelwelten eines Systems“ (Willke 2005d: 314).

Die reine Komplexität eines Systems in der Gesamtheit aller Sinnverweisungen lässt sich also nur imaginieren, sobald die autopoietische Schließung eines Systems anläuft, bildet sich immer organisierte Komplexität – konkrete Differenzen, die die Autopoiesis des Systems hervorbringt. Die reine Komplexität ist somit als Weltkomplexität, als Gesamtheit aller Sinnverweisungen unbestimmbar. Sie wird aber bestimmbar durch Selektivität (Willke 2005d: 316). „Was sich demnach messen lässt, ist nicht Komplexität selbst, sondern der Organisationsgrad oder der Ordnungskoeffizient von Komplexität“ (Willke 2005d: 315). Was aber entscheidet über den Organisationsgrad der Komplexität in sozialen Systemen? Um in dieser Frage weiter zu kommen, können wir am Sinnbegriff festhalten. Wir müssen nur eine Verschiebung im Beobachtungsfokus vornehmen: Weg von der Prozesshaftigkeit des kontinuierlichen Anschlusses von Kommunikation an Kommunikation, hin zur Struktur sozialer Systeme. Nach dem bisher Gesagten ist deutlich geworden, dass der Ordnungsgrad der Komplexität von sozialen Systemen sich daraus ergibt, welche (anderen) Möglichkeiten ein- bzw. ausgeschlossen sind. Man könnte auch formulieren: abhängig von den Freiheitsgraden, die dem System zugänglich sind – also: Inwieweit das System in der Lage ist, auf seine eigene Kontingenz zuzugreifen. Diese Frage betrifft die Strukturen eines Systems. Jede Kommunikation schränkt bereits die möglichen Anschlusskommunikationen ein. Welche Anschlüsse durch eine Kommunikation ermöglicht werden und welche nicht, entscheidet sich aber vor dem Hintergrund (relativ!) dauerhafter Strukturen. Im Falle von sozialen Systemen sind Strukturen immer Erwartungsstrukturen. Auf der Grundlage von Erwartungen bestimmen diglich verschoben, weil die Einheit der Unterscheidung nun ihrerseits von anderen (nichtbezeichneten) Formen (also Einheiten von Unterscheidungen) unterschieden wird. Es ist somit nicht möglich, die nicht-bezeichnete Seite in der Beobachtung mitzubeobachten. Dafür bedarf es immer einer weiteren, anderen Beobachtung, die dann das gleiche Problem hat. Siehe zu diesem „Formenkalkül“ von Spencer-Brown auch die Beiträge in Baecker 1993c (v.a. Baecker 1993a) und Baecker 1993b.

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Teil II: Komplexität und Steuerung

sich die operativ möglichen Anschlüsse innerhalb eines Systems. Strukturbildung meint also die Einschränkung (und Ermöglichung) der im System zugelassenen Relationen zwischen Elementen (Luhmann 1984: 384) auf der Grundlage von Erwartungen. In diesem Zusammenhang ist der Hinweis wichtig, dass nur solche Erwartungen Strukturwert erlangen, die in generalisierter Form vorkommen. Das heißt: Es geht um Erwartungen, die nicht auf Einzelsituationen hin gebildet werden, sondern für mehr als eine Situation – für typische Situationen – generalisiert werden. Erwartungen meinen dabei nicht in psychischen Systemen zu verortende Erwartungen. Vielmehr bilden sich Erwartungen als Verdichtungen des Verweisungszusammenhangs eines jeden Sinns auf der Grundlage symbolischer Generalisierungen. Erwartungen sind demnach Kondensate von Sinnverweisungen. Im Hinblick auf die Sinn zu Grunde liegende Unterscheidung von aktuell/potentiell zeigen sich Erwartungen also als Einschränkungen der (operativen) Potentialität (siehe auch Luhmann 1984: 140; Willke 2005d: 316). Wir werden auf diese Bedeutung von Erwartungen in Kapitel 3 noch ausführlich zu sprechen kommen. Zunächst genügt es festzustellen, dass soziale Systeme, als sinnverarbeitende Systeme, durch die Ausbildung bestimmter Formen (also Differenzen) innerhalb des Systems, unendliche Komplexität (prinzipiell uneingeschränkter Verweisungszusammenhänge) in organisierte Komplexität überführen. Welche Differenzen an bestehende anschließen können, bestimmt sich über die im System gegebenen Erwartungsstrukturen, die als Einschränkung der Sinnverweisungen fungieren, dabei aber gleichzeitig die Kontingenz jeweiliger Selektionen repräsentieren. „Jedes Sinnsystem umfasst also seine beiden Seiten des Sinns und des Systems. In der Komponente des Sinns partizipiert es an der Unendlichkeit möglicher Verweisungen und damit an offener, unendlicher Komplexität. In der Komponente des Systems produziert es die reduktiven und selektiven Formen, die in selbstreferentiellen und rekursiven Schleifen zur Ordnung des Systems kondensieren“ (Willke 2005d: 317).43

Von dem erreichten Diskussionsstand wird auch deutlich, dass es nicht darauf ankommt die Komplexität der Umwelt zu reduzieren, sondern die systemeigene Komplexität. Die Umweltkomplexität besteht nur in dem Maße, in dem ein Sys-

43

Ganz in diesem Sinne auch ein Zitat von Niklas Luhmann (1997a: 745): „Die Systemkomplexität hat [...] immer zwei Seiten, eine schon bestimmte und eine noch unbestimmte. Das gibt den Operationen des Systems die Funktion der Bestimmung des noch Unbestimmten und zugleich der Regenerierung von Unbestimmtheit.“

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tem seine Umwelt beobachtet; sie besteht also (für das System) ‚nur’ als systemeigene Komplexität.44 „Nicht die größere oder höhere Komplexität der Umwelt droht ein System zu überwältigen, so dass es sich mit reduktiven Strategien dagegen wehren muss, um sich stabil zu halten. Vielmehr ist es der Dämon der Komplexität im eigenen Haus, der zu bewältigen ist, um aus der Überfülle möglicher Verweisungen eine brauchbare innere Form des Systems zu behaupten. Komplexitätsreduktion ist demnach keine Abwehrstrategie gegen eine irgendwie bedrohliche Umwelt, sondern primär eine Strategie des Umgangs des Systems mit sich selbst.“ (Willke 2005d: 320)

Eine solche ‚Strategie des Umgangs mit sich selbst’ besteht in der Möglichkeit der internen Differenzierung des Systems in Subsysteme, also in der Einführung von System/Umwelt-Differenzen in das System. Damit wird es möglich, innerhalb dieser Subsysteme eigene Komplexität – eigene Differenzen – zu prozessieren und andere Subsysteme von diesen zu entlasten. Gleichzeitig erhöht dies natürlich die Komplexität des Gesamtsystems in dem Sinne, dass weitere Unterscheidungen in das System eingeführt werden und sich folglich die ‚Tiefendimension’ des Systems entsprechend ausweitet. Dieser Sachverhalt kann mit der bekannten Formel ‚Reduktion von Komplexität durch Aufbau von Komplexität’ beschrieben werden. Interne Differenzierung ermöglicht es also einem System, die eigene Komplexität zu erhöhen, oder anders: den Ordnungsgrad der Komplexität zu reduzieren. Mit zunehmender Verschachtelung von Differenzen geht es dann schließlich um die Frage, ob und wie Unordnung möglich ist (Willke 2003). Was aber folgt aus all dem für die moderne Gesellschaft?

2.2 Die Komplexität der Gesellschaft Wir hatten bereits im letzten Abschnitt festgehalten, dass die Gesellschaft das umfassende Sozialsystem darstellt. Hinsichtlich des dargelegten Problems der Komplexität bedeutet dies, dass die Gesellschaft Mechanismen finden muss, die es ihr ermöglichen, mit ihrer eigenen Komplexität umzugehen. Das heißt, sie muss sich selbst mit Einrichtungen ausstatten, die es ihr erlauben, die durch sie selbst und in ihr produzierten Verweisungsüberschüsse intern in organisierte Komplexität zu transformieren – sie muss Selektivität gewinnen. Der grundle44

Gleichwohl bedeutet eine systemrelative Umweltbeobachtung nicht, dass die Umwelt einem System als geordnet erscheint. Dies hängt sehr wohl von den internen Möglichkeiten der Beobachtung (und das heißt der internen Formbildung) ab. Insofern bedarf es weiterhin einer requisite variety (Ashby 1958) – nur verweist die Notwendigkeit der Vielfalt nicht auf Bestandserhaltung, sondern auf Beobachtungschancen.

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gendste Mechanismus zur Erreichung von Selektivität ist interne Differenzierung.45 Abhängig von der realisierten Differenzierungsform können dann unterschiedliche Komplexitätsniveaus und größere Kontingenz erreicht werden. Formal gesehen bedeutet Systemdifferenzierung die Wiederholung der Differenz von System und Umwelt im System.46 Damit entstehen Teilsysteme, die eine gesellschaftsinterne, und damit – im Gegensatz zur Gesellschaft – eine soziale Umwelt haben. Historisch lassen sich unterschiedliche Formen der primären Binnendifferenzierung von Gesellschaft finden, die hier nur kursorisch dargestellt werden sollen, um die Spezifität der modernen Gesellschaft in Abgrenzungen zu früheren Gesellschaftsformen herausarbeiten zu können.47 In – heute sagt man – ‚einfachen’ Gesellschaften orientierte sich diese gesellschaftliche Binnendifferenzierung am Prinzip der Gleichheit. Die segmentär differenzierte Gesellschaft zeichnet sich dadurch aus, dass gesellschaftliche Teilsysteme sich unter dem Gesichtspunkt der Gleichheit bildeten – vor allem hinsichtlich der (biologischen) Abstammung oder der (räumlichen) Wohngemeinschaft. Familien, Dörfer oder Stämme sind die Teilsysteme dieser Gesellschaftsform, und stellen füreinander jeweils Umwelten dar. Eine derart strukturierte Gesellschaft ist in ihrer Komplexität vergleichsweise begrenzt. Kommunikationen finden vor allem im Hier und Jetzt von Interaktionssystemen statt und in der Umwelt eines jeden Teilsystems finden sich zwar andere, aber gleichartige, gleich strukturierte Teilsysteme (Luhmann 1997a: 634-662). Aus dieser einfachen, segmentären Differenzierung entwickelten sich höhere Formen der gesellschaftlichen Differenzierung, die nicht mehr auf Gleichheit, sondern auf Ungleichheit beruhten. Im Falle der stratifizierten Gesellschaft waren ungleiche Schichten das primäre Einteilungsprinzip der Gesellschaft. Die Ungleichheit der Teilsysteme drückte sich also in Rangunterschieden eben dieser aus. Gleichwohl konnten die jeweiligen Teilsysteme ihrerseits intern wieder segmentär organisiert sein. So war die Unterscheidung von Adel und gemeinem Volk die primäre (gesellschaftliche) Differenzierungsform. Dennoch gab es mehrere Adelsfamilien und zahlreiche Familien innerhalb des gemeinen Volks (Luhmann 1997a: 678-706). Eine solche Differenzierungsform kann gegenüber segmentär differenzierten Gesellschaften bereits ein deutlich höheres Komplexitätsniveau erreichen. Ungleiche Schichten bedeuten auch ungleiche Umwelten. Die Beobachtungsper45 46

47

Klassisch zum Thema Differenzierung siehe Simmel 1890 sowie Durkheim 2004. Einen solchen ‚Wiedereintritt’ einer Unterscheidung in das durch sie Unterschiedene bezeichnet Luhmann im Anschluss an das Formenkalkül von George Spencer-Brown (1971) als reentry. Siehe auch Luhmann 1993b. Zu den unterschiedlichen Formen primärer Gesellschaftsdifferenzierung siehe Luhmann 1980: 21ff. sowie ausführlich Luhmann 1997a: 595-776.

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spektiven der unterschiedlichen Teilsysteme divergieren also weit stärker, als dies für eine Gesellschaft gilt, in der die Umwelt jedes Teilsystems aus gleichartigen Systemen besteht. In der Konsequenz bilden sich in einer stratifizierten Gesellschaft mehr Unterscheidungen (Formen) heraus – man könnte auch sagen: die Sinnverweisungen gehen tiefer, als dies für segmentär differenzierte Gesellschaften gilt. Ist die Unterscheidung zwischen Adel und gemeinem Volk etabliert, so kommt es zu weiteren (unterschiedlichen!) Formbildungen innerhalb von Adel und gemeinem Volk. Hoher Adel und niederer Adel; Bauer und Stadtbürger. Und dann: Bäcker oder Schmied etc. Aufgrund dieser Ungleichheiten ist es dann möglich, eine komplexe Struktur normativer Regeln zu entwickeln, die sowohl legitime Heiratsbeziehungen (z.B. zwischen Oberschicht und Unterschicht) als auch Fragen der Berufsausübung (man denke nur an das Zunft- und Gildewesen48) regeln (Luhmann 1997a: 680). Hinzu treten weitere Neuerungen, die eine entsprechende Entwicklung hin zur Ausbildung höherer Komplexität vorantreiben. Dies betrifft vor allem die Reichweite von Kommunikationen. Insbesondere Oberschichten zeichneten sich durch regional weiterreichende Kontakte aus. Zudem dehnen sich die relevanten Zeithorizonte aus und übergreifen aktuelle Interaktionszusammenhänge. Beide Entwicklungen wurden wesentlich durch die Verbreitung von Schriftlichkeit begünstigt. Die stratifizierte Gesellschaft weist also sowohl in sachlicher, als auch in sozialer und zeitlicher Hinsicht ein höheres Maß an Komplexität und Kontingenz auf, als segmentäre vor allem auf Interaktionen gründende Gesellschaften dies könnten.49 Gleichwohl bleibt das erreichbare Komplexitätsniveau in einer entscheidenden Hinsicht begrenzt. Die Teilsysteme können sich selbst nur im Hinblick auf die anderen Teilsysteme in ihrer Umwelt definieren. Die Oberschicht ist Oberschicht im Verhältnis zur Unterschicht, aber nicht aus sich heraus. Das heißt, die Teilsysteme können sich nur in Bezug auf ihre Umwelt, in diesem Fall auf das Ganze, also im Hinblick auf die Gesamtgesellschaft bilden (vgl. Luhmann 1980: 25f.). Mit dem Übergang zur modernen funktional differenzierten Gesellschaft kommt es abermals zu einem Anstieg des gesellschaftlich erreichbaren Komplexitätsniveaus. Das primäre Differenzierungsprinzip bleibt die Ungleichheit verschiedener Teilsysteme. Diese Teilsysteme unterscheiden sich nun aber nicht mehr hinsichtlich ihrer Position in einem Ranggefüge, sondern hinsichtlich der Bearbeitung eines je eigenen Bezugsproblems (Luhmann 1997a: 743ff.). Sie unterscheiden sich mit Blick auf ihre Funktion. Also etwa die Probleme der Knappheitsregulierung im Fall der Wirtschaft, der Ermöglichung kollektiv bin48 49

Siehe hierzu die Beiträge in Schwineköper 1985. Zur Unterscheidung von sachlicher, sozialer, zeitlicher, operativer und kognitiver Dimension von Komplexität siehe Willke 1987c: 51ff.

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dender Entscheidungen im Bereich der Politik, der Konfliktregulierung im Bereich des Rechts, der Produktion von Wahrheit in der Wissenschaft, oder der medizinischen Versorgung im System der Krankenbehandlung um nur einige zu nennen. Funktionale Differenzierung hat es auf nachgeordneten Ebenen der Systemdifferenzierung schon lange gegeben. Wann immer eine Gruppe zur Lösung eines komplexen Problemzusammenhangs sich aufteilt und unabhängig voneinander Teilprobleme bearbeitet, um die Ergebnisse anschließend zusammenzutragen, haben wir es mit funktionaler Differenzierung zu tun – nur eben auf nachgeordneten Ebenen der Differenzierung. Die Umstellung der primären Differenzierung der Gesellschaft auf diesen Typus, beginnt (frühestens) im späten Mittelalter und erreicht erst gegen Ende des 18. Jahrhunderts „eine kaum mehr reversible Lage“ (Luhmann 1980: 27). Mit Blick auf die Gesamtgesellschaft bedeutet dies, dass es nicht mehr möglich ist, die einzelnen Funktionssysteme in eine hierarchische Ordnung zu bringen. Die Politik ist nicht wichtiger als die Wirtschaft und beide zusammen sind nicht wichtiger als das Recht. Alle Funktionen sind gleich wichtig. Ihre Aufrechterhaltung ist für die Gesellschaft identitätskritisch. Nähme man das ausdifferenzierte Rechtssystem heraus, so müsste die Funktion der Aufrechterhaltung von Erwartungen auch im Enttäuschungsfalle und mithin die Regulierung von Konflikten von einem oder mehreren anderen Funktionssystemen mit übernommen werden – z.B. von der Religion. Prinzipiell spricht zwar nichts gegen eine solche Architektur – nur die Gesellschaft, mit der wir es dann zu tun hätten, wäre nicht mehr dieselbe. Mit Blick auf die einzelnen Funktionssysteme ergibt sich gleichsam ein diametrales Bild. Die Funktionssysteme sind in ihrer Operationsweise gerade nicht auf die Gesamtgesellschaft hin ausgerichtet. Sie haben nicht alles, sondern nur sich selbst – ihr eigenes Bezugsproblem, das sie gemäß ihrer eigenen Logik bearbeiten – im Blick. Alles andere blenden sie aus. Funktionssysteme operieren als ‚einäugige Zyklopen’ (Willke 2001a: 219). Metaphorisch könnte man auch formulieren: Funktionssysteme ‚leiden’ an Selbstüberschätzung. Diese konsequente Selbstreferentialität und ihre autopoietische Geschlossenheit wird von den Funktionssystemen selbst erzeugt und erhalten, indem sie sich an einem spezifischen binären Code orientieren: recht/unrecht im Rechtssystem; zahlen/nicht-zahlen in der Wirtschaft; wahr/unwahr in der Wissenschaft oder auch Investition/Nicht-Investition im Finanzsystem. Dieser Code fungiert gleichsam als Weltformel. Er ist das zentrale Beobachtungsschema und ermöglicht es dem System, Informationen ausschließlich unter genau diesem jeweiligen Gesichtspunkt zu generieren. Dies wird deutlicher wenn wir ein Beispiel bemühen. Jede Investition kann auch als Möglichkeit der Nicht-Investition imaginiert werden und erscheint da-

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mit als kontingent. Es bedarf also Entscheidungsregeln, Programme, die festlegen, wann Wert bzw. Gegenwert richtig oder falsch zugeordnet werden. Im Rechtssystem sind solche Programme z.B. Gesetze, die als Entscheidungsregeln festlegen, was innerhalb des Rechtssystems als Recht und was als Unrecht zu beobachten ist (Luhmann 1993a: 191ff.). Trotz der autopoietischen Geschlossenheit der einzelnen Teilsysteme und ihrer autonomen Operationsweise besteht keine Autarkie der jeweiligen Funktionssysteme. Vielmehr stellen sie einander wechselseitig Leistungen zur Verfügung, auf die sie im Rahmen ihrer eigenen Operationen angewiesen sind. Bestimmte Wirtschaftsformen setzen zum Beispiel ein Vertragsrecht und damit (zumindest relative) Rechtssicherheit voraus. Mit dem Übergang zur funktional differenzierten Gesellschaft kommt es also zu einer gleichzeitigen Steigerung der Independenz jedes Teilsystems und der Interdependenz zwischen diesen (Willke 1989: 114f.). Hinsichtlich der Beschreibung der modernen funktional differenzierten Gesellschaft unter Komplexitätsgesichtspunkten ist vor allem wichtig, dass die Teilsysteme ihre Identität nicht mehr in Bezug auf die Gesamtgesellschaft bestimmen, wie dies noch für stratifizierte Gesellschaften gilt. So konnte die Oberschicht ihre Position in der Gesellschaft nur in Bezug auf die (untergeordnete) Unterschicht – und damit in Bezug auf die Gesellschaft insgesamt bestimmen (vgl. oben). In der funktional differenzierten Gesellschaft erreichen die (funktional orientierten) Teilsysteme ihre operative Schließung nun ausschließlich durch Bezug auf sich selbst; durch die selbstreferentielle Orientierung an der eigenen Funktion als unverwechselbares Bezugsproblem und dem eigenen Code als basale Leitdifferenz. Die damit erreichbare Komplexität geht weit über die anders differenzierter Gesellschaften hinaus. Jedes Funktionssystem erzeugt und reduziert mit der Relationierung der Unterscheidungen Selbstreferenz/Fremdreferenz und Positivwert/Negativwert des Codes seine je eigene relevante Komplexität (Luhmann 1997a: 756f.). Dadurch, dass alle politische Kommunikation nur im Politiksystem und alle wirtschaftliche Kommunikation nur im Wirtschaftssystem vorkommen, ergibt sich ein „Redundanzverzicht“, ein Verzicht auf Multifunktionalitäten, was beträchtliche Komplexitätszuwächse ermöglicht (Luhmann 1997a: 761). In segmentär differenzierten Gesellschaften kamen alle Funktionen in jedem Teilsystem vor. Auf eine solche – aus der Perspektive der Gesamtgesellschaft gesehenen – Mehrfachabsicherung der Funktionen muss im Rahmen einer funktionalen Differenzierung verzichtet werden. Beobachtet man die Komplexitätserweiterungen mit Bezug auf die Gesamtgesellschaft, so wird deutlich, dass die Gesellschaft durch Einführung neuer System/Umwelt-Unterscheidungen nach innen expandiert, ihre Tiefenstruktur sich also weiter verästelt. Auf der Grundlage dieser Systembildungen

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werden dann mehr und verschiedenartige Kommunikationen möglich, einerseits gleichzeitig, sowie andererseits im Zeitverlauf. Und dies gilt nicht nur mit Blick auf die Gesamtgesellschaft, sondern hinsichtlich jedes einzelnen Funktionssystems. Im Gegensatz zur segmentären Gesellschaft werden in der Umwelt der jeweiligen Teilsysteme nämlich nicht identische Probleme, sondern ganz andere bearbeitet: Über Rechtsfragen wird nur im Rechtssystem verhandelt (Luhmann 1997a: 761ff.)! Die oben beschriebenen Komplexitätszuwächse in der funktional differenzierten Gesellschaft haben Folgen in unterschiedlichsten Hinsichten. In der Sachdimension führen sie zu einer Zunahme der möglichen Themen, die kommunikativ behandelt werden können. Darüber hinaus können diese Themen nun mit einer höheren Auflösung behandelt werden. Die der Sozialdimension zuzurechnenden Konsequenzen ergeben sich aus dem (operativen) Ausschluss der Menschen aus der Gesellschaft (vgl. Abschnitt 2.1). In der segmentären und vor allem auch noch in stratifizierten Gesellschaften waren Menschen stets einem Teilsystem zugeordnet. Sie gehörten einer bestimmten Familie, Clan, Stamm etc. und später dann entweder der Oberschicht oder der Unterschicht an. Daraus ergaben sich dann bereits erhebliche Beschränkungen dessen, was kommunikativ möglich war. In der funktional differenzierten Gesellschaft partizipieren Individuen zwar nicht empirisch an allen Teilsystemen. Es ist aber eine strukturelle Notwendigkeit dieser Differenzierungsform, dass zumindest prinzipiell jedermann Schulbildung genießt, an politischer Einflussnahme oder Kontrolle partizipiert, klagen und angeklagt werden kann – und (wenn er es kann) investieren kann. In zeitlicher Hinsicht kommt es mit der Durchsetzung funktionaler Differenzierung zu einer Beschleunigung des sozialen Geschehens, da die Kapazitäten für gleichzeitiges Prozessieren enorm gesteigert sind. Hinzu tritt eine Gegenwärtigkeit der Gesellschaft. Vergangenes wird schneller irrelevant und die zukünftigen Zeithorizonte, die noch als planbar erscheinen, verkürzen sich in Richtung Gegenwart. Zudem entstehen als Folge jeweiliger systemischer Eigenzeiten zwischen den einzelnen Funktionssystemen Synchronisationsschwierigkeiten, was abermals dazu führt, dass sich die Umwelt eines jeden Funktionssystems für dieses als unberechenbar und chaotisch darstellt (Luhmann 1997a: 764f.). Ein letzter Punkt, der bei der Diskussion der modernen Gesellschaft und der Beschreibung ihrer Komplexitätslage noch berücksichtigt werden muss, betrifft den massiven Bedeutungszuwachs organisierter Sozialsysteme, da Organisationen einen wesentlichen Beitrag zur Ermöglichung funktional differenzierter Gesellschaft leisten. Die Organisationsforschung hat sich längst als eigenständiges Forschungsgebiet etabliert, dessen wichtigste Ergebnisse hier nicht einmal im Ansatz referiert werden können. An dieser Stelle ist es zunächst auch nur (aber immerhin!) wichtig, sich des Zusammenhangs von Organisation und Ge-

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sellschaft wenigstens in groben Zügen zu vergewissern. Dazu ist es notwendig, eine Vorstellung davon zu entwickeln, was unter Organisationen verstanden werden soll. Wir wollen auch hier der systemtheoretischen Beschreibung folgen, um vor dem Hintergrund der Theorie sozialer Systeme ein konsistentes Bild von der modernen Gesellschaft entwerfen zu können, das sowohl Gesellschafts- als auch Organisationstheorie berücksichtigt, und es uns erlaubt, den weiteren Analysen einen ‚Grund’ zu geben. Was immer Organisationen sonst noch sein mögen,50 aus einer systemtheoretischen Perspektive sind sie, wie auch Gesellschaft, deren Funktionssysteme und Interaktionen soziale Systeme (z.B. Luhmann 1981a). Auch sie bestehen aus Kommunikationen, allerdings aus einem besonderen Typus von Kommunikationen: aus der Kommunikation von Entscheidungen. Organisationen reproduzieren sich durch das kontinuierliche Anschließen von Entscheidungen an Entscheidungen. Damit ist nicht gesagt, dass Entscheidungen außerhalb von Organisationen keine Rolle spielten,51 aber: In Organisationen wird nur relevant, was die Form der Entscheidung annimmt. Dementsprechend steuern sich Organisationen auch nicht über einen Code, sondern über Entscheidungsprämissen, über die wiederum organisationsintern entschieden wird.52 Im Gegensatz zu Funktionssystemen entscheiden Organisationen über ihre Teilnehmer (die dann zu Mitgliedern werden). Während Funktionssysteme grundsätzlich inkludierend wirken, ist bei Organisationen Exklusion der Normalfall, und es bedarf besonderer Entscheidungen, um Organisationsmitglied zu werden. Ein zweites wichtiges Merkmal von Organisationen betrifft deren Kommunikationsfähigkeit nach außen. Organisationen bestehen nicht nur (in ihrem Inneren) aus Kommunikationen, sie können auch mit (Organisations-)Systemen in ihrer Umwelt kommunizieren (Luhmann 2000b: 388ff.). Während Funktionssysteme keine Repräsentation ihrer Einheit aufbringen können, gelingt dies Organisationen durch die Kontingenzsetzung der Mitgliedschaft (Luhmann 2000b: 390) sowie die hierarchische Stellenstruktur und mithin die Ausdifferenzierung spezialisierter Grenzstellen (Luhmann 1964: 220ff.). Die Wirtschaft, die Politik, das Recht und die Wissenschaft 50

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Etwa kollektive bzw. korporative Akteure (Coleman 1994: 421ff.) in akteurszentrierten Theorien; Institutionen (Zucker 1983) im Rahmen mikroinstitutionalistischer Ansätze oder ein „nexus for a set of contracting relationships among individuals” (Jensen/Meckling 1976: 310) in der vertragstheoretischen Konzipierung, um nur einige zu nennen. Vgl. nur Schimank 2005a. Zu Entscheidungsprogrammen, Kommunikationswegen und Personal als Entscheidungsprämissen vgl. Luhmann 2000b: 222ff. Petra Hiller (2005: 42) macht überdies darauf aufmerksam, dass es sich bei Personal (im Hinblick auf die kognitiven Schemata der Organisationsmitglieder) gerade um unentscheidbare Entscheidungsprämissen handelt, dass mit der Personalselektion also Entscheidungsprämissen ‚eingekauft’ werden, über die nicht explizit entschieden werden kann. Wir kommen darauf in Teil V ausführlich zurück.

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sind keine kommunikativ erreichbaren Adressen. Banken, Parteien, Gerichte und Hochschulen hingegen schon. Diese Beispiele legen bereits nahe, dass Organisationen bestimmten Funktionssystemen zugeordnet werden können.53 In ihrer Primärorientierung trifft dies für viele Organisationen (z.B. eben für Banken und Gerichte) zu. Gerichte sind vor allem Organisationen des Rechtssystems und Banken solche der Wirtschaft. Gleichwohl sind Organisationen Multireferenten (Wehrsig/Tacke 1992). Sie gehen nicht in einem Funktionssystem auf. Auch Hochschulen benötigen Geld und haben Stellen eingerichtet, die für Haushaltsangelegenheiten zuständig sind; und auch Banken unterhalten Rechtsabteilungen, um intern zu Einschätzungen über Rechtsfolgen bestimmter Verträge kommen zu können. Organisationen sind also ein Typus sozialer Systeme eigener Art. Sie sind nicht Subsysteme von Funktionssystemen, sondern bilden sich gleichsam quer zur funktionalen Differenzierung.54 In der funktional differenzierten Gesellschaft haben Organisationen eine Verbreitung gefunden, die Beschreibungen provoziert, nach denen Organisationen das charakteristische und identitätsbildende Merkmal moderner Gesellschaft schlechthin wären.55 Zwar gab es schon lange einzelne Organisationen (zumeinst Großorganisationen wie die Kirche), ihre massenhafte Verbreitung ist aber abhängig vom Vorhandensein einer funktional differenzierten Gesellschaft, in der sie dann unverzichtbar sind. Funktionale Gesellschaftsdifferenzierung und Ausdifferenzierung von Organisationssystemen verlaufen also in einem Prozess der Ko-Evolution: Keine funktionale Differenzierung ohne Organisationen und keine Organisationen ohne funktional differenzierte Gesellschaft.56 Aber warum ist dies so? Dass Organisationen funktionale Differenzierung voraussetzen wird deutlich, wenn man sich die Notwendigkeiten der Etablierung eines Systems kontingenter Mitgliedschaft anschaut. Organisationen setzen Geldwirtschaft voraus. Geld ist für die Lebensführung unerlässlich und kann daher zur Mitgliedschaft motivieren. Es ist dasjenige Medium, welches es erlaubt, den Organisationsmitgliedern eine zone of indifference (Barnard 1971: 168f.) zuzumuten, in der sie Organisationsentscheidungen akzeptieren und vertreten. Zudem bedarf es Verträgen zur Sicherung der Mitgliedschaft (und der Möglichkeiten Mitglied-

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So auch Niklas Luhmann (1997a: 841). Veronika Tacke (1999: 64) weist überdies darauf hin, dass eine entsprechende Zuordnung immer Selbstzuordnung qua (organisationsinterner) Entscheidung ist. Das Verhältnis von Organisations- und Funktionssystem(en) wird uns im Zusammenhang mit den Analysen zur Komplexität des Bankensystems in Teil III noch ausführlich beschäftigen. Vgl. etwa zum Begriff der ‚Organisationsgesellschaft’ Schimank 2005b. Zum Verhältnis von Organisation und gesellschaftlicher Differenzierung siehe auch die Beiträge in Tacke 2001. Und des Weiteren: Nassehi 2002 sowie Drepper 2003.

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schaft zu beenden) und letztlich Instrumenten der rechtliche Durchsetzung vertraglicher Ansprüche. Im Hinblick auf die Fragestellung dieser Arbeit ist der anders gerichtete Zusammenhang aber wesentlich interessanter: Auch die funktional differenzierte Gesellschaft ist ihrerseits auf Organisationen angewiesen. Welche Funktion übernehmen also Organisationen? Niklas Luhmann bringt es auf die Formel: „Die Prämisse von Organisation ist das Unbekanntsein der Zukunft und der Erfolg von Organisationen liegt in der Behandlung dieser Ungewissheit: ihrer Steigerung, ihrer Spezifikation und der Reduktion ihrer Kosten.“ (Luhmann 2000b: 10)

Gerade in komplexen Gesellschaften mit Optionenvielfalt steigt auch der Bedarf an Entscheidungen. Und Organisationen statten die Gesellschaft mit Entscheidungsfähigkeit aus, mit der Möglichkeit aus Alternativen zu wählen und das bedeutet, mit der Möglichkeit Komplexität in Kontingenz zu transformieren. Organisationen bearbeiten somit die gesellschaftliche Komplexität indem sie Informationen ‚raffen’ und in Entscheidungen bündeln, die dann für weitere Anschlusskommunikationen zur Verfügung steht. Gleichzeitig verweist jede Entscheidung (als Entscheidung) aber immer auch auf die – vor der Entscheidung vorhandene – Möglichkeit anders zu entscheiden (Luhmann 2000b: 123ff.). Organisationen tragen also sowohl zur Reduktion als auch zur Erhöhung des Organisationsgrades gesellschaftlicher Komplexität bei. Auf der einen Seite fügen sich durch Organisationen weitere System/Umwelt-Differenzen in die Gesellschaft ein, auf der anderen Seite fungieren Organisationen aber auch als ‚Sinninseln’ und entlasten gewissermaßen die Umwelt von organisationsinternen Kommunikationszusammenhängen. Ähnlich verhält es sich mit Blick auf operative Aspekte: Einerseits repräsentieren Entscheidungen immer auch ihre eigene Kontingenz als ‚auch anders möglich’. Andererseits kann diese Kontingenz latent gehalten werden, so dass sie ‚feste’ Anknüpfungspunkte schaffen: Vor einer Entscheidung gibt es Alternativen. Nach einer Entscheidung gibt es nur noch die Entscheidung – und die Möglichkeit sich zu erinnern, dass es früher Alternativen gab.

2.3 Die Beobachtung von Komplexität: Risiko und Nichtwissen Die bisherigen Schilderungen haben es uns erlaubt, eine tiefergehende Vorstellung davon zu gewinnen, was unter Komplexität zu verstehen ist. Wir haben gesehen, dass die Differenzierungsform der modernen Gesellschaft (funktionale Differenzierung) gegenüber früheren Formen gesellschaftlicher Differenzierung

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höhere Komplexität ermöglicht, und die Gesellschaft ihre interne Unordnung steigern kann. Die sich dadurch ergebenden Unsicherheiten oder Möglichkeitsräume (Kontingenzen) sind unabdingbare Voraussetzung für Vieles, was uns heute selbstverständlich ist. Nur innerhalb eines Systems, das auf allzu starre Selbstfestlegungen verzichtet, ist es möglich, über Rechtsfragen zu entscheiden. Wäre alles festgelegt gäbe es nichts zu entscheiden – also auch keinen Bedarf für Gerichte als entsprechend entscheidende Einrichtungen. Gleiches gilt auch für (spekulative) Investitionen. Die auszunutzenden Chancen einer Investition beruhen gerade auf der Unsicherheit künftiger Systemzustände. Gleichwohl kann diese, der Komplexität geschuldete, ‚Optionssteigerung’ (Nassehi 1999) auch als Problem wahrgenommen werden. Aus einer entsprechenden Perspektive wird angesichts der Komplexität moderner Gesellschaft Risiko zum dominierenden Bezugsthema. Bevor wir uns also im nächsten Kapitel der Frage zuwenden, was von Komplexität im Hinblick auf Steuerungsfragen zu halten ist, soll an dieser Stelle zunächst das Verhältnis von Risiko und Komplexität ausgearbeitet werden. Erst vor diesem Hintergrund wird verständlich, inwieweit Komplexitätsbewältigung und Nichtwissensverarbeitung als gesellschaftliche Probleme verstanden werden können. Risikoforschung findet in verschiedenen Disziplinen und quer zu den Grenzen wissenschaftlicher Disziplinen statt.57 Allen Konzepten gemein ist die Abkehr von deterministischen Vorstellungen. Solange religiöse Weltvorstellungen dominierten, und das Wohl und Weh eines Jeden von der Barmherzigkeit eines oder mehrerer Götter abhing, war Risiko kein Thema. Worum es im Hinblick auf eine unbekannte Zukunft allenfalls gehen konnte, war das Erkennen des eigenen Schicksals. Zukunftsoffenheit ist also eine Grundbedingung, um überhaupt von Risiko sprechen zu können (siehe auch Bernstein 1997). Eine zweite Notwendigkeit ist das Vorhandensein von Präferenzen. Wo vollständige Indifferenz regiert, ist Risiko im Abseits. Nur wenn die Zukunft als kontingent gedacht werden kann und die (gegenwärtig) möglichen zukünftigen Zustände unterschiedlich bewertet werden, ist es sinnvoll, die Beschreibungsformel Risiko zu gebrauchen. Und schließlich muss die Zukunft als abhängig von eigenen Entscheidungen konstruiert werden. Risiko ist dann die jeder Entscheidung innewohnende Ungewissheit, ob das mit ihr Angestrebte auch erreicht wird (Bechmann 1997). In der mikroökonomischen Theorie der rationalen Wahl wurde davon ausgegangen, die Präferenzen seinen stabil und hierarchisch geordnet. Bei einem 57

So etwa in der Mathematik (z.B. Chikán 1991), der Ökonomie (klassisch: Knight 1946), der Biologie (siehe nur Cube 1990), der Psychologie (vgl. Kogan/Wallach 1964) und der Soziologie (siehe stellvertretend für viele: Beck 1986; Luhmann 1991a; Bonß 1991 und 1995; Japp 1996) sowie der Kulturtheorie (prominent: Douglas/Wildavsky 1983; Wildavsky 1988). Für einen Vergleich unterschiedlicher Risikokonzeptionen siehe auch Renn 1992.

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ausreichenden Informationsstand erschien dann, auch im Angesicht des Risikos, ein rationales – nutzenmaximierendes – Handeln möglich. Der Risikobegriff bezeichnet in diesem Kontext eine Wahrscheinlichkeitsfunktion und stellt somit bereits eine erste Reduktion von Unsicherheit dar.58 Das wohl bekannteste Risikokalkül bestimmt Risiken (R) als Produkt aus Eintrittswahrscheinlichkeit (p) und erwarteter Schadenshöhe (S): R = p * S. Wir haben es also mit zwei Kontingenzen zu tun: Erstens der Unsicherheit über den Eintritt eines Schadens, und zweitens hinsichtlich der Unbekanntheit des Schadensausmaßes (Luhmann 1991a: 25f.). Die Beobachtung von Verhalten, das den Risikorahmungen (der Experten) nicht Rechnung trug, also irrational erschien, wurde mittels der Experten/Laien-Differenz und der daran anschließenden Unterschiede in der Bearbeitung von Wissen zu erklären versucht.59 Innerhalb der kognitiven Psychologie wurde die Differenz von Laien und Experten aufgegriffen und gezeigt, dass sich je unterschiedliche Risikoperzeptionen etablieren. Es zeigte sich aber auch, dass Präferenzen eher instabil als stabil und eher mehrdeutig als eindeutig sind (vgl. March 1994: 188ff.). Bei der Bewertung der Qualität der unterschiedlichen Risikowahrnehmungen ist jedoch auch in dieser Perspektive noch ein Primat der Expertenbeobachtung auszumachen. Die Befunde zur Instabilität und Relativität von Präferenzen werden also nicht konsequent angewendet, sondern lediglich auf die Laien bezogen: Das ‚subjektiv wahrgenommene Risiko’ der Laien wurde den ‚objektiven Risikobewertungen’ der Experten gegenübergestellt. Aus einer soziologischen Perspektive kann aber auch diese Konzeption nicht restlos überzeugen. Nichtwissen stellt sich ‚lediglich’ als Problem der Laien dar, Experten hingegen können mit Risiken umgehen und Sicherheit herstellen. Ein solcher Ansatz verkennt, dass die mit Entscheidungen verbundenen Unsicherheiten, die Unbekanntheit der Zukunft, auch durch Expertenwissen nicht überwunden werden können. Zudem bleibt unklar, was Experten zu Experten macht, und wer dies mit welchen Folgen beobachtet. Wie aber könnte eine soziologische Bearbeitung des Risikoproblems aussehen? Niklas Luhmann (1990b) hat vorgeschlagen, Sicherheit als Gegenbegriff von Risiko durch den Begriff der Gefahr zu ersetzen. Risiko oder Gefahr ist dann eine Frage der Zurechnung. Werden Entscheidungen auf das System zugerechnet erscheinen sie als Risiko, werden sie auf die Umwelt zugerechnet markieren sie 58

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Zum Verhältnis von Risiko und Unsicherheit siehe auch Knight 1946, wonach ‚risks’ Wahrscheinlichkeitsberechnungen zulassen, ‚uncertainties’ hingegen nicht. Nicholas Rescher (1983) macht überdies darauf aufmerksam, dass auch ein sehr geringes Risiko als nicht-akzeptabel wahrgenommen werden kann. Er weist darauf hin, dass es weniger um objektive Risikoberechnung als vielmehr um subjektive Risikowahrnehmungen geht. Siehe auch Adams 1995, der divergierende Risikowahrnehmungen u.a. über ‚kulturelle Filter’ zu erklären sucht.

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eine Gefahr (siehe auch Nassehi 1997). Die Frage ist dann nicht mehr ‚bin ich Experte oder Laie?’, sondern vielmehr: ‚bin ich Entscheider oder Betroffener?’.60 Diese Unterscheidung verweist bereits auf eine Konfliktaussicht (siehe auch Kaufmann 1973), deren Manifestierung an zahlreichen Protestgruppierungen (egal ob gegen Kernkraft oder Gen-Mais) abzulesen ist.61 Die Differenz von Experte/Laie wird damit jedoch genauso wenig bedeutungslos, wie die Kategorie der Sicherheit. Es verschiebt sich nur ihre Konnotation von ontologischen zu konstruktivistischen Postulaten: Das Vertrauen in das Expertenwissen der Entscheider kann einen wesentlichen Beitrag zur Bearbeitung der Unsicherheiten Betroffener leisten. Und Sicherheitsfiktionen sind Grundvoraussetzung, um überhaupt entscheiden zu können.62 Risiko kann folglich auch als eine Beschreibungsformel für Komplexität verstanden werden. In der Zeitdimension verweist Risiko63 auf die Unsicherheit einer offenen Zukunft und dies umso mehr als die zeitliche Komplexität der modernen Gesellschaft sich durch ihre Zukunftsbezogenheit auszeichnet. Mit Ausnahme der Religion und weiten Teilen des Rechts findet sich kaum ein gesellschaftlicher Bereich, in dem nicht die Orientierung an der Zukunft den Hintergrund für gegenwärtiges Handeln und Entscheiden bestimmen würde. Erst recht gilt dies auch für die (Finanz-)Wirtschaft. Die kurzfristig orientierte Operationslogik spekulativer Geschäfte erhöht dabei die zeitliche Komplexität nochmals. Kurzfristigkeit bedeutet nämlich nicht, dass die Zukunft sich ‚verkürzt’ und dadurch weniger unsicher wäre. Vielmehr geht es – wenn man so will – um eine Verkürzung der Gegenwart. Die Bedeutungsverschiebung von Fünfjahresplänen über Drei- und Einjahrespläne bis hin zu Quartalsplänen in vielen Großunternehmen führt letzten Endes dazu, dass immer neue Zukunftshorizonte eingezogen werden, die immer schneller selbst zur Gegenwart werden – dann jedoch bereits mit dem Schatten ihrer eigenen Zukunft anreisen. Mit Blick auf die Komplexität der Sozialdimension verweist Risiko hinsichtlich der Differenz von Entscheider und Betroffenen auf die Pluralität unterschiedlicher Perspektiven. Die Unsicherheit über die Zukunft multipliziert sich gewissermaßen. Für Entscheider ist fraglich, ob gegenwärtige Entscheidungen eine angestrebte Zukunft bewirken. Das Problem des Entscheiders ist Risiko. 60

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Die Risikowahrnehmungen der Entscheider bzw. Betroffenen können sich dann vor allem hinsichtlich der Frage unterscheiden, welche Toleranz gegenüber Nichtwissen aufgebracht wird (Japp 1997). Und typischerweise werden Betroffene sensibler auf Nichtwissen reagieren. Dies gilt erst recht, da auch Experten betroffen sein können. Welche Folgen es hat, wenn eine globalisierungskritische Organisation wie WEED auch Experten als Mitglieder hat, zeigt sich dabei in der Kommunikation. Hielte man ständig alles für möglich, so würde man sich entweder Handlungsunfähigkeit oder Wahnsinn einhandeln – vermutlich sogar beides. Zum Risikobegriff als Zeitbegriff siehe die Arbeit von Petra Hiller (1993).

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Aus der Perspektive der Betroffenen erzeugt (zumindest potentiell) jeder Entscheider Gefährdungen, wobei unbekannt sein kann, welche (konkreten) Entscheider, welche (konkreten) Gefährdungen produzieren. Dieser grundlegende Konflikt macht die Konstitution (generalisierender) Protestgruppierungen wahrscheinlich, die sich vor dem Hintergrund ihrer jeweiligen thematischen Ausrichtung auf eine Gruppe von Entscheidern beziehen. Es geht also nicht nur um die sachliche Unterscheidung von System und Umwelt, sondern um eine in der Sozialdimension stilisierte Beobachtung der Differenz von System und Umwelt. Das heißt um eine Beobachtung, die sich an der Unterscheidung von Konsens/Dissens orientiert (Luhmann 1991a: 135ff.). Mit Blick auf das Bankensystem mögen sich politische Bemühungen um eine Stabilisierung des Bankensystems auch als Generalisierung von Betroffenheit interpretieren lassen, die dann dazu führt, dass nach Verfahren einer effektiven Bankenaufsicht gesucht wird, um dadurch die systeminterne Gefährdung des Bankensystems und die externe Gefährdung anderer Funktionsbereiche zu minimieren. Die zeitlichen und sozialen Implikationen der Risikobeobachtung sind wichtige Facetten der Beschreibung eines kognitiven Steuerungsmodus. Sie machen auf Aspekte aufmerksam, die uns in der weiteren Analyse noch beschäftigen werden. Zuvor ist es aber notwendig die Sachdimension genauer zu betrachten. Aus dieser Perspektive wird der Zusammenhang zwischen Nichtwissen und Komplexität deutlich werden. Das Bezugsproblem, unter dem Risiko in der Sachdimension analysiert werden kann, ist das Verhältnis von Wissen und Nichtwissen – und dies vor dem Hintergrund der Differenz von System und Umwelt. Auch die Unbekanntheit der Zukunft lässt sich als Nichtwissen über die Zukunft lesen, verweist damit aber bereits auf eine Systemreferenz – auf eine systeminterne Beobachtung der Zukunft, die dann so oder anders aussehen kann. Auf dieses ‚so oder anders’ kommt es mit Blick auf die Sachdimension an. Es geht also nicht um ein ‚ob’ sondern ein ‚wie’: Dass die Zukunft grundsätzlich unbekannt ist, ist klar. Aber wie sie (die Zukunft) aussieht, auf der Grundlage welchen Wissens eine ‚Quasi-Sicherheit’ zurückgewonnen werden kann und inwiefern Nichtwissen solche Sicherheitskonstruktionen blockieren kann, sind Fragen, die in der Sachdimension verhandelt werden. Wie aber können Wissen und Nichtwissen soziologisch gefasst und beschrieben werden, wenn nur Kommuniziertes soziale Relevanz gewinnen kann (vgl. die Ausführungen in 2.1)? Unzweifelhaft stellt Wissen eine wesentliche Vorbedingung für Kommunikation schlechthin dar. Bereits die Verwendung von Sprache setzt Wissen voraus. Nochmals gesteigert gilt dies für den Einsatz von Kommunikationsmedien. Nicht in jedem Kontext ist jedes Kommunikationsmedium verfügbar bzw. legitim einsetzbar. Für Intimbeziehungen etwa ist Liebe reserviert – und in begrenztem Umfang Geld. Der Gebrauch von Macht hingegen wird strafrechtlich ver-

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folgt – das muss man wissen. Mit der Wahl eines Themas, über das kommuniziert wird, kommt, um mitreden zu können, Wissen über das Thema als weitere Bedingung hinzu. Nichtwissen schließt dann von Kommunikation aus.64 All dies ist unbestritten. Angesprochen ist damit jedoch vor allem personales und das heißt im Bewusstsein psychischer Systeme zu verortendes Wissen. Eine soziologische Beschreibung von Wissen müsste anders ansetzen, um soziale Kontexte fokussieren zu können. Schaut man sich das soziologische Angebot zur Beschreibung von Wissen und Nichtwissen an, so fällt auf, dass dieses von realistischen (etwa Beck 1996) bis hin zu konstruktivistischen (z.B. Luhmann 1999) Vorstellungen reicht.65 Aus der Perspektive ‚reflexiver Modernisierung’ (Beck/Giddens/Lash 1996) erscheint Nichtwissen als prinzipiell in Wissen transformierbar. Nichtwissen ist dann entweder Nochnicht-Wissen oder aber Nichtmehr-Wissen, bzw. NichtwissenWollen oder Nichtwissen-Können (vgl. Beck 1996: 300ff.). Letztendlich kommt es damit wiederum zu einer Betonung der Differenz von Experten und Laien, in dem Sinne, dass Nichtwissen als Expertenproblem gegeben ist und von diesen bearbeitet wird. Aus einer realistischen Perspektive wird also das Erkennen objektiven Wissens zum Hauptproblem. Unterschiedliche, beobachterabhängige Wissensbestände können nur als unvollkommener Prozess der Wissensfindung verstanden werden, der umso gefährlicher ist, als sich an ‚falschem’ Wissen orientierende Handlungen dann zu nichtintendierten und nicht geahnten Nebenfolgen führen können. In ähnlicher Weise unterscheidet Robert K. Merton (1971) zwischen gesichertem wissenschaftlichen Wissen und dem, was er spezifisches Nichtwissen nennt. Specified ignorance meint „the express recognition of what is not yet known but needs to be known in order to lay the foundation for still more knowledge” (Merton 1971: 191).66 Das (noch) Nichtgewusste kann dann, wenn es identifiziert wurde, in Wissen umgewandelt werden, und dient somit als Antrieb der wissenschaftlichen Erkenntnisproduktion. Auch dieser Ansatz geht also von einem überwindbaren Nichtwissen aus. Mit dem Terminus des spezifischen Nichtwissens eröffnen sich aber Möglichkeiten des weiteren Unterscheidens. Neben der Unterscheidung von Wissen und Nichtwissen, lässt sich nun auch nach dem Gegenbegriff – also nach der anderen Seite – von spezifischem Nichtwissen fragen.

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Andererseits ist es natürlich gerade das Nichtwissen, in dem Kommunikation ihren Anlass findet. Wüssten Alle alles, fände sich kein Grund zur Kommunikation (vgl. Luhmann 1997a: 39f.). Für einen Überblick siehe auch Wehling 2001. Vgl. Smithson 1985 für den Aufruf eine Social Theory of Ignorance zu begründen. Siehe auch Merton 1987.

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Wir hatten bereits oben gesehen, dass in der Systemtheorie die Beobachterrelativität ein zentraler Theoriebaustein ist. Im Anschluss an diese Ausgangsannahme stellt sich dann nicht so sehr die Frage nach den Möglichkeiten des Erkennens der Realität, sondern vielmehr die Frage, wie mit unterschiedlichen Wissensbeständen in der Kommunikation umgegangen wird. Und auch Nichtwissen erscheint dann als jeweiliges (beobachterabhängiges) Nichtwissen und nicht als absolutes Nichtwissen. Klaus P. Japp (1997) hat in diesem Zusammenhang das Verhältnis von Wissen und Nichtwissen differenztheoretisch also als Unterscheidung (die im Rahmen von entsprechenden Beobachtungen zugrunde gelegt werden kann) gefasst. Aus diesem Blickwinkel stellt sich Nichtwissen als ‚andere Seite’ von Wissen dar (vgl. dazu auch Willke 2002: 10-47). Wissen und Nichtwissen sind dann als die zwei Seiten einer Unterscheidung nicht getrennt zu denken – trennen lassen sie sich nur in der Beobachtung, also der Bezeichnung der Seite des Wissens oder des Nichtwissens. „Wissensakkumulation kann dann nur zu einer progressiven Reproduktion von Nichtwissen führen, nicht jedoch zu einer allmählichen Umwandlung von Nichtwissen in Wissen“ (Luhmann 1999: 177). Abhängig davon, in welchen Kontexten die Unterscheidung von Wissen und Nichtwissen thematisiert, wie sie also beobachtet wird, ergeben sich (durch die Anwendung der Unterscheidung von Wissen und Nichtwissen auf sich selbst) unterschiedliche Wissensformen. Die Unterscheidung von Problem und Problemlösung (wie sie etwa in der wissenschaftlichen Beobachtung gebraucht wird) erzeugt auf der einen Seite Wissen im Sinne einer beobachtbaren ‚funktionalen Kausalität’ und auf der anderen Seite spezifisches Nichtwissen in Form eines Expertenstreits. Spezifisches Nichtwissen bezeichnet dabei „das Moment an Unsicherheit darüber, welches Wissen als sicher gelten darf (welche Kausalität funktioniert?)“ (Japp 1997: 305). Es verweist also auf die Unmöglichkeit der Feststellung eines objektiven Wissens oder des Erkennens einer äußerlichen Realität. Wird die Differenz von Wissen und Nichtwissen demgegenüber im Lichte der (Unsicherheit generierenden) Unterscheidung von Vergangenheit und Zukunft, also unter Risikogesichtspunkten, thematisiert, so kann Wissen nur noch als spezifisches Nichtwissen erscheinen, dessen andere Seite dann unspezifisches Nichtwissen ist. Unter Risikogesichtspunkten verweist spezifisches Nichtwissen dann auf „etwas, was man nicht weiß im Hinblick auf etwas, was man weiß“ (Japp 1997: 290). Typisch ist dies der Fall bei Wahrscheinlichkeitsberechnungen. Man weiß nicht, ob ein konkreter Schaden in der Zukunft eintreten wird, aber man kennt die Vergangenheit und kann davon ausgehend ein Risikomodell entwickeln. Unspezifisches Nichtwissen auf der anderen Seite bietet

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keinerlei Anhaltspunkte im ‚Sicheren’, sondern ausschließlich: Unberechenbarkeit.67 Wir kommen darauf zurück. Diese Typologie von (Nicht-)Wissensarten macht darauf aufmerksam, dass Wissen und Nichtwissen systemrelativ gedacht werden müssen, und ihr Verhältnis zueinander je nach Beobachtungskontext (Problem/Problemlösung versus Vergangenheit/Zukunft) variiert. Wie aber können die systemischen Merkmale von Wissen und Nichtwissen beschrieben werden? Können soziale Systeme wissen? Oder geht es letztlich doch um personales Wissen – um das Wissen der an Kommunikation beteiligten (psychischen Systeme von) Personen? Um in dieser Frage weiter zu kommen, wollen wir uns die Genese von Wissen anschauen, und die entsprechenden Erkenntnisse in Beziehung setzen mit dem, was wir bereits über die Attribute sozialer Systeme festgehalten haben. Wissen entsteht – wie wir es in ähnlicher Weise schon für Kommunikation gesehen haben (vgl. oben) – in einem dreistufigen Selektionsprozess (Willke 2001b). In einer ersten Selektion werden Daten gewonnen. Voraussetzung für die Datengewinnung sind Beobachtungsinstrumente. So, wie Düfte nur wahrgenommen werden können, wenn ein Geruchssinn ausgebildet ist und Weltraum und Zellbeobachtungen, zumindest ab einer gewissen Detailtiefe, Tele- bzw. Mikroskope erfordern, ist auch die Beobachtungskapazität sozialer Systeme an die Verfügbarkeit von Beobachtungsinstrumenten gebunden, das heißt an wie auch immer geartete Einrichtungen, die das Prozessieren von Differenzen ermöglichen (vgl. oben).68 In einem zweiten Selektionsschritt können Daten dann in Informationen transformiert werden. Dies geschieht wenn aufgrund entsprechender Relevanzkriterien ein Datum als ‚Unterschied der einen Unterschied macht’ (Bateson 1985: 488) erscheint. Insofern hat jede Informationen nur einmal Informationswert. Beim nächsten Mal ist sie schon nicht mehr neu, kann also auch nicht mehr überraschen, macht also auch keinen Unterschied mehr. Dieser Diskriminierung von Daten in Relevantes (mit Informationswert) und Irrelevantes (ohne Informationswert) kommt eine große Bedeutung zu, um die Operationsfähigkeit eines Systems nicht am information overload (Toffler 1970) scheitern zu lassen. Nur 67

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Formal besehen handelt es sich also um den Wiedereintritt (re-entry) der Unterscheidung von Wissen und Nichtwissen in die Unterscheidung selbst. Einmal auf der Seite des Wissens (Wissen/spezifisches Nichtwissen), das andere mal auf der Seite des Nichtwissens (spezifisches Nichtwissen/unspezifisches Nichtwissen). Diese Analogie darf nicht dazu verführen, Daten als wie immer objektiv gegeben anzunehmen, und es dann nur noch der Entwicklung geeigneter Beobachtungsinstrumente bedarf um die ‚Realität’ zu erkennen. Eher ist es umgekehrt: Auch Gerüche sind Konstruktionen, die abhängig von gegebenen Beobachtungsinstrumenten möglich oder nicht möglich sind. Wenn man geneigt ist, dieses Verhältnis in einer unidirektionalen Kausalität zu beschreiben, dann ist es wohl eher so, dass die Beobachtungsinstrumente die Realität bestimmen.

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wenn das Meiste als Rauschen ausgeblendet wird, können die wenigen herausgefilterten Informationen systemintern auch weiterverarbeitet werden und sich zu einem rekursiven Netzwerk verknüpfen.69 Erst in einer dritten Selektionsleistung wird Wissen erzeugt. Auf der Grundlage von Informationen kann Wissen entstehen, wenn Informationen in einen Erfahrungskontext eingebettet werden. Das heißt Informationen müssen in bestehende Sinnzusammenhänge eingebunden werden, sie müssen sinnhaft erschlossen werden, damit sie als Wissen im System strukturelle Wirkungen entfalten können. In genau dieser Hinsicht ist Wissen kognitiv stilisierter Sinn und stellt als solcher eine kognitive Erwartungsstruktur dar. „Wissen ist mithin das Sediment einer Unzahl von Kommunikationen, die kognitive Erwartungen benutzt und markiert hatten und mit ihren Resultaten reaktualisierbar sind“ (Luhmann 1994: 139). Aus dieser Perspektive ist es dann auch möglich, einen nicht-personalen Begriff von Nichtwissen abzuleiten, der sein Analysepotential im Hinblick auf soziale Systeme entfalten kann. Nichtwissen braucht dann nicht als individuelle Unkenntnis (psychischer Systeme) bezüglich eines konkreten Sachverhaltes konzipiert zu werden. Stattdessen wollen wir Nichtwissen in konsequenter Fortführung der oben entwickelten Argumentation als Ausfall kognitiver Erwartung(sstruktur)en verstehen (Lu 2000: 107ff.). Mit einer derartigen Begriffsanlage ist es nun auch möglich, Nichtwissen als systemisches Problem zu beobachten, wodurch der (genuin) gesellschaftliche Umgang mit bzw. die gesellschaftliche Verarbeitung von Nichtwissen im Kontext dieser Arbeit thematisierbar wird. Der für den Kontext dieser Arbeit interessanteste Fall ist dabei der Umgang mit unspezifischem Nichtwissen, also mit dem Komplettausfall kognitiver Erwartungen und die Frage, wie im Rahmen bankaufsichtlicher Risikoregulierung und bankinternem Risikomanagement damit umgegangen wird. Abbildung 2 stellt die oben angeführten Wissensformen in einer Übersicht dar.

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Dies gilt übrigens auch für psychische Systeme. Bei einer seltenen Variante des Autismus scheint genau dies, nämlich der Ausfall von Relevanzkriterien, das Problem zu sein. Sogenannte Savants haben unterschiedlichste, hochgradig spezialisierte Fähigkeiten. Manche sind z.B. in der Lage alles einmal Gelesene wörtlich wiederzugeben – es ist ihnen aber nicht möglich, die Inhalte zu verstehen, anzuwenden oder zu rekombinieren. (Casey et al. 1993).

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Abbildung 2:

Wissensformen und Erwartungsstrukturen (in Anlehnung an Japp 1997) Wissen

Sicheres Wissen

Stabile kognitive Erwartungsstruktur

Nichtwissen

Spezifische Nichtwissen

Divergierende kognitive Erwartungsstruktur

Problem/Problemlösung als beobachtungsleitende Unterscheidung Ö Wissenschaft

Spezifisches Nichtwissen

Kognitive Erwartungsstruktur – Enttäuschung in unbestimmten Einzelfällen wird miterwartet

Unspezifisches Nichtwissen

Ausfall der kognitiven Erwartungsstruktur

Vergangenheit/Zukunft als beobachtungsleitende Unterscheidung Ö Risiko

Während (sicheres) Wissen das Fundament erprobter kognitiver Erwartungen darstellt, bezeichnet spezifisches Nichtwissen entweder konfligierende bzw. divergierende kognitive Erwartungsstrukturen oder aber eine kognitive Erwartungsstruktur, die ihre Enttäuschung in (unbestimmten!) Einzelfällen miterwartet. Unspezifisches Nichtwissen meint den Ausfall kognitiver Erwartungen. Es stellt sich dann die Frage: Wie darauf reagieren – normativ oder kognitiv (und wie ließe sich das dann denken)? Wir werden uns damit im folgenden Kapitel noch weiter beschäftigen. Bevor wir uns aber im nächsten Kapitel dieser Frage und dem Zusammenhang von Komplexität und Steuerung genauer zuwenden, wollen wir die Erkenntnisse dieses Kapitels kurz zusammenfassen. Ausgangspunkt dieses Kapitels war die Frage, inwiefern Komplexitätsbewältigung ein Problem für die moderne Gesellschaft darstellt. Wir haben gesehen, dass Komplexität zunächst in jedem Sozialen System eine Rolle spielt – jedes soziale System verfügt über eine mehr oder weniger geordnete Komplexität. Die moderne Gesellschaft hat durch funktionale Differenzierung und die komplementäre Ausdifferenzierung von Organisationssystemen in sachlicher, sozialer und zeitlicher Hinsicht den Organisationsgrad ihrer Komplexität soweit reduzieren können, dass die dadurch geschaffenen Möglichkeitsräume (auch) als Risiken beobachtet werden. Insbesondere

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der Ausfall kognitiver Erwartungsstrukturen erscheint dann als Problem und der Umgang mit diesem nicht spezifizierten Nichtwissen ist die gleichzeitig erwachsene Herausforderung. Dies trifft gerade auch hinsichtlich einer mehr und mehr auf Wissen basierenden Finanzwirtschaft zu, in der Risiko und Profit(-aussicht) nahezu gleichrangige Bezugspunkte der Beobachtung zu bilden scheinen. Die Spezifität von Banken- und Finanzsystem wird uns in den Teilen III und IV ausführlich beschäftigen. Zunächst wollen wir aber einige Überlegungen zum Verhältnis von Komplexität und Steuerung anstellen. In diesem Zusammenhang werden uns zahlreiche der in diesem Kapitel gewonnenen Einsichten wiederbegegnen. Sie sind das Fundament der weiteren Argumentation.

3 Komplexitätsverarbeitung durch Steuerung

Bereits in der Einleitung dieser Arbeit wurde die These formuliert, dass es sich bei Basel II um einen Regulierungsstandard handelt, der es nahe legt als kognitiver Steuerungsmodus beschrieben zu werden. In dieser Arbeit soll diese These empirisch plausibilisiert werden und der Frage nachgegangen werden, welche Konsequenzen sich aus einem solchen kognitiven Steuerungsmodus hinsichtlich der Verarbeitung von Komplexität und Nichtwissen ergeben. Nachdem wir im vorangegangen Kapitel im Zuge grundsätzlicher theoretischer Überlegungen die Verarbeitung von Komplexität und Nichtwissen als Bezugsproblem dieser Arbeit weiter präzisiert haben, kommt es in diesem und auch im folgenden Kapitel demnach darauf an, den Bezug zum Themenkreis Steuerung herzustellen. In diesem Kapitel wollen wir den Zusammenhang von Steuerung und Komplexität erkunden und eine Vorstellung davon gewinnen, was einen kognitiven Steuerungsmodus auszeichnet. Im anschließenden Kapitel 4 werden wir unsere Überlegungen zum kognitiven Steuerungsmodus vertiefen und nach sich ergebenden Implikationen fahnden. Auf der Grundlage dieser theoretischen Überlegungen können wir Annahmen bezüglich der Fragestellung dieser Arbeit entwickeln, die im Rahmen der empirischen Analysen eine Orientierung bieten werden. Es ist daher notwendig, dass wir uns nun eingehender Gedanken über Fragen der Steuerung und die Verbindungsstelle von Komplexität, Nichtwissen und Steuerung machen. Den Ausgangspunkt bildet der Begriff der Steuerung. In einem ersten Abschnitt wird es darum gehen klassische Zugriffe auf Steuerung nachzuzeichnen und deren Brauchbarkeit für die Bearbeitung unserer Fragestellung zu prüfen (3.1). Sodann wird in einem zweiten Abschnitt eine funktionale Perspektive auf Steuerung eröffnet (3.2), die es uns erlaubt zu ersten (thesenhaften) Einschätzungen bezüglich der Folgen eines kognitiven Steuerungsmodus zu gelangen. Wenn im gesellschaftstheoretischen Kontext von Steuerung die Rede ist, wird häufig implizit oder explizit auf politische Steuerung rekurriert. Im Zusammenhang mit gegenwärtigen gesellschaftlichen Entwicklungen, allem voran solche, die unter dem Stichwort Globalisierungsprozess subsumiert werden, findet sich eine lebhafte Debatte um neue Formen der Steuerung, die diesen Entwicklungen angemessen sind oder sein könnten. Im Zentrum dieser Diskussionen steht dabei zumeist die Frage, welche Formen politischer Steuerung den

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veränderten Herausforderungen in zweierlei Hinsicht Rechnung zu tragen vermögen: 1) Welche Werte sollen die Grundlage für die politische Gestaltung der Ordnung einer globalisierten Gesellschaft bilden? Und 2) Welche institutionellen Arrangements können neben, über oder zwischen Nationalstaaten etabliert werden, um weiterhin(?) effektiv steuernden Einfluss auf wirtschaftliche Entwicklungen, Forschungsaktivitäten, oder was auch immer ausüben zu können? Sowie im Anschluss daran: 3) Wie lassen sich solche Arrangements mit Legitimität ausstatten, wenn sie diese nicht direkt aus der Legalität staatlich-monopolisierter Gewalt ableiten können? Im Wesentlichen können die Arbeiten zu Global Governance,70 European Governance (z.B. Walzenbach 2006), Regional Governance (z.B. Danson/Lloyd/Hill 1997), Local Governance (z.B. Imrie/Raco 1999) und Multi-Level Governance (z.B. Bache/Flinders 2004), aber auch zu Good Governance (z.B. Munshi/Abraham 2004) und weitergefasst zu der (wieder) aktuellen Diskussion um Corporate Social Responsibility (Crowther/RaymanBacchus 2005)71 im Spannungsfeld dieser Aspekte verorten. Trotz der Aktualität einer Debatte um Governance, nicht-direktive Formen der Steuerung und die häufig beschriebene Einbeziehung so genannter ‚privater Akteure’, darf nicht aus den Augen geraten, dass es letztlich immer noch um Steuerungsaspekte und damit um die alt bekannten Fragen geht: Wohin soll gesteuert werden und wie kann gesteuert (bzw. kann überhaupt gesteuert) werden? Mit diesen beiden Fragen sind bereits zwei grundsätzliche Möglichkeiten der Betrachtung des Themas (politischer) Steuerung angesprochen. Aus einer normativen Perspektive geraten die Begründung der Notwendigkeit politischer Steuerung und der (wie allgemein auch immer) inhaltlich festgelegten bzw. angestrebten Ziele von Steuerung in den Blick. Sie begründen, wenngleich nicht zwingend innerhalb der wissenschaftlichen Reflexion, so doch in der politischen Kommunikation, den Ausgangspunkt von Steuerung. Der Anfang aller politischen Steuerung begründet sich – wenn man mit Max Weber so will – wertrational. Die zweite Perspektive betont demgegenüber evaluative Aspekte politischer Steuerung.72 In diesem Kontext sind insbesondere die Probleme der Steuerungsfähigkeit und der Steuerbarkeit von Interesse: also die Möglichkeiten, normativ

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Siehe die Beiträge in Sinclair 2004. Vgl. auch Helmut Willke (2007b), der insbesondere den Aspekt der Selbststeuerung betont und somit eine gegenüber Ansätzen, die auf politische Steuerung beschränkt bleiben, erweiterte Perspektive anbietet. Die Debatte um Corporate Social Responsibility reicht bis in die 1970er Jahre zurück und findet noch früher zu datierende Vorläufer. Vgl. Karake-Shalhoub 1999: 13ff. Eine ganz ähnlich angelegte Differenz zur Strukturierung der Diskussion um Politische Steuerung findet sich bei Botzem 2002: 19ff. Dieser unterscheidet zwischen einer „analytischen Betrachtung“ und einer „normativen Betrachtung“, sowie in einer zweiten Dimension zwischen einem „produktiven Steuerungsverständnis“ und einem „skeptischen Steuerungsverständnis“.

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Teil II: Komplexität und Steuerung

definierte Ziele auch zu erreichen, sowie die erfolgskritischen Determinanten politischer Steuerungsmechanismen. Sowohl der normative als auch der evaluative Zugang zu politischer Steuerung werden uns im Folgenden zunächst beschäftigen (3.1).73 Dabei wird gezeigt werden, dass beide Betrachtungsweisen zwar wichtige Erkenntnisse für das Verständnis ganz unterschiedlicher Aspekte politischer Steuerung generiert haben, sich für die Bearbeitung der Fragestellung dieser Arbeit aber nur wenige instruktive Anschlüsse ergeben. Im zweiten Abschnitt dieses Kapitels (3.2) werden wir uns einen funktionalen Zugang zu Steuerung vorschlagen. Im Rahmen dieser Überlegungen wird das Verhältnis von Steuerung und Komplexität zentral stehen und wir werden einen ersten Zugang zur Beschreibung eines kognitiven Steuerungsmodus gewinnen.

3.1 Klassische Perspektiven auf Steuerung Die Beschreibung des je spezifischen Problemzugriffs und des korrespondierenden Erkenntnisinteresses normativ bzw. evaluativ ansetzender Perspektiven auf Steuerung kann entlang eines Modells organisiert werden, das im Kern beiden Ansätzen zu Grunde liegt. Ohne auf Differenzierungen einzelner Spielarten einzugehen, kann für klassische Vorstellungen von (politischer) Steuerung folgendes handlungstheoretisches Modell identifiziert werden, das in Abb. 3 illustriert dargestellt ist: Ein (steuerndes) Steuerungssubjekt versucht durch auf ein (wie immer problematisch erscheinendes) Steuerungsobjekt bezogenes Steuerungshandeln intendierte Steuerungsziele zu erreichen. In Erweiterung dieser allzu starken Simplifizierung finden sich dann zumeist Hinweise darauf, dass es eines Steuerungswissens bedarf, um intendierte Ziele erreichen zu können. Eine letzte Erweiterung dieses Modells berücksichtigt die Effekte der Beobachtung verfehlter Steuerungsziele. Durch die Einbeziehung nicht-intendierter Wirkungen74 als Steuerungsresultat, auf die dann ggf. mit weiteren Steuerungsbemühungen geantwortet wird, kommt es zu einer rekursiven Schließung dieses Modells (vgl. Mayntz 1987: 91ff.; Sandforth 2002: 49ff). Diese Argumentationslogik beschreibt insbesondere auch die Perspektive des Akteurzentrierten Institutionalismus, der uns im Zusammenhang mit der 73

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In diesem Zusammenhang wird es nicht darum gehen, beide Perspektiven erschöpfend darzustellen, stattdessen soll auf den je unterschiedlichen Problemzugriff und damit verbundene Implikationen der Erkenntnisgewinnung aufmerksam gemacht werden. Nicht-intendierte Wirkungen darf nicht verwechselt werden mit nicht-erwünschten Wirkungen. Robert K. Merton (1936) unterscheidet bereits zwischen unforeseen consequences und undesirable consequences und kommt zu dem Schluss: „In short, undesired effects are not always undesirable effects“ (895; Hervorhebungen auch im Original).

3 Komplexitätsverarbeitung durch Steuerung

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Diskussion evaluativer Zugriffe auf Steuerung ausführlicher beschäftigen wird. Zunächst wollen wir uns aber mit normativen Aspekten der Reflexion über politische Steuerung befassen. Auch in diesem Zusammenhang liefert das skizzierte Modell instruktive Hinweise. Abbildung 3:

Steuerungssubjekt

‚Klassisches’ Steuerungsmodell – Eigene Bearbeitung

Steuerungswissen Steuerungsziel (Intentionen)

Evaluation: Beobachtung der Reaktion des Steuerungsobjekts

Steueungshandeln

Steuerungsobjekt

Reaktion des Steuerungsobjekts auf Steuerungshandeln

Die Idee eines Steuerungsziels, eines angestrebten Zustandes, der durch (politische) Steuerung zu erreichen sei, führt immer schon eine normative Komponente mit. Die grundsätzlichste Frage der Beschäftigung mit politischer Steuerung ist also: Wohin soll die Reise eigentlich gehen?75 Diese Frage überschneidet sich offensichtlich mit dem, was einen Großteil politischer Kommunikation ausmacht: Das Verhandeln über Fragen, welche Gesellschaftsordnung oder auch konkreteren Konfigurationen sozialer Zusammenhänge angestrebt werden. Die Spannbreite reicht dann von Visionen, die in jeweiligen Parteiprogrammen Niederschlag finden, über die Abstimmung unterschiedlicher Leitbilder im Rahmen von Koalitionsverhandlungen bis zu solchen Prämissen, die den Hintergrund für konkrete Gesetzgebungsverfahren bilden.76 In der Kommunikation politischer 75

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Die Frage nach Steuerungszielen gewinnt im 17. Jahrhundert erheblich an Bedeutung und bleibt nicht folgenlos. So weist etwa Thomas Simon darauf hin, dass es im 17. Jahrhundert zu anspruchsvolleren Zielsetzungen kommt, in deren Folge der Steuerungsbedarf des politischen Systems erhöht wird. Vor allem ist dabei an das Ziel der tranquillitas reipublicae gedacht: Die Vorstellung eines umfassend innerlich befriedeten Gemeinwesens, womit der Friedensanspruch nicht länger auf kleine Personenkreise beschränkt war. Vgl. Simon 2004: 307ff. Es ist so offensichtlich, dass es beinahe nicht erwähnt werden bräuchte: Diese illustrative Beschreibung bezieht sich selbstverständlich nur auf demokratisch verfasste nationalstaatliche Politiksysteme – insbesondere Deutschland. (Dagegen sind Koalitionsverhandlungen in demo-

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Teil II: Komplexität und Steuerung

Präferenzen finden sich jedoch nicht selten Referenzen auf wissenschaftliche Arbeiten und Ideen. In ihrer grundsätzlichsten Fassung sind dies wissenschaftliche Arbeiten in der politischen Philosophie. Die nunmehr über 350 Jahre alten Überlegungen von Thomas Hobbes zur Rolle des Staates, die vertragstheoretische Konzeptualisierung von John Locke (1994) und die Ideen von Adam Smith bilden nicht den Ausgangspunkt philosophischen Nachdenkens über Politik.77 Sie machen aber auf die Frage der Liberalität aufmerksam, die auch heute noch (oder: wieder?) bemerkenswert zentral steht, und somit geeignet erscheint, exemplarisch die (Argumentations-)Logik und das Erkenntnisinteresse normativ orientierter ‚Steuerungsansätze’ vorzustellen. Damals wie heute geht es im Kern um die Frage, wie viel Freiheit natürlich78 zuzugestehen ist bzw. noch verträglich erscheint und somit zugemutet werden kann. Die Kontroverse von Liberalismus und Kommunitarismus ist – freilich mit einer Adjustierung des Fokus – in diese Debatte einzuordnen.79 Auf der ‚liberalen’ Seite finden sich dann Autoren wie John Rawls (1979), Ronald Dworkin (2000), Thomas Nagel (1987) und Bruce Ackerman (1980) und auf der ‚kommunitaristischen’ Seite solche wie Michael Sandel (1982), Charles Taylor (1988), Alasdair MacIntyre (1988) und Michael Walzer (1990).80 Im Kern der Auseinandersetzung ging es zunächst, vor dem Hintergrund konfligierender anthropologischer Postulate, um das Problem, nach welchem Prinzip über Fragen der Gerechtigkeit einer gesellschaftlichen Ordnung entschieden werden kann. Während die liberale Position, abgeleitet aus der Betonung von Individualität, zu einem Primat der Rechte freier und gleicher Bürger tendiert, verweisen Arbeiten zum Kommunitarismus, mit Referenz auf die Prägekraft intersubjektiv erworbe-

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kratischen Regimen, die auf dem Mehrheitswahlrecht basieren in der Regel nicht erforderlich). Aber selbst wenn man kontrastierend die normativen Rahmungen totalitärer Regime als bloßen ideologischen Symbolzusammenhang begreifen möchte, der die eigentlichen Interessen der Machthaber verbergen soll, fällt doch auf, dass gerade diese Regime erheblichen Aufwand betreiben, um normative Zusammenhänge zu konstruieren und zu kommunizieren. Man denke nur an Platons (2000) Überlegungen zum Staat (Politeia), dessen Untertitel bezeichnenderweise ‚Über das Gerechte’ (to dikaion) lautet. Hier im Sinne eines Naturrechts verstanden. Für einen Überblick über die Kontroverse um Liberalismus und Kommunitarismus siehe Forst 1993 sowie mit Ergänzung um aktuelle Konfliktlinien der Debatte Frank 1996. Alternativ findet sich auch die Unterscheidung cosmopolitan/communitarian. So etwa bei Brown 1992; Thompson 1992 oder Jones 1999. Wie bei allen Debatten, die auf eine Dichotomie verkürzt werden, kann eine anschließende Zuordnung von Autoren zu einer der beiden Seiten kaum die Diversität, die den Arbeiten auf jeder Seite zu Grunde liegt, mittransportieren (Alasdair MacIntyre würde sich selbst mglw. anders verorten). Für die Darstellung im Rahmen dieser Arbeit kommt es darauf aber auch nicht so sehr an. Entscheidender ist es, den (normativen) Charakter des Gegenstandes der Debatte herauszuarbeiten.

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ner Wertorientierungen, auf den normativen Vorrang gemeinschaftlicher Vorstellungen über das Gute. Sie formulieren dementsprechend „Einwände gegen den Vorrang des Rechten vor dem Guten“ (Sandel 1995a: 13). Diese Überlegungen glichen eher einem abstrakten Gedankenexperiment, wohingegen mit einer Reihe von Aufsätzen, in denen John Rawls (1992) seit Ende der 1970er Jahre stärker auf eine historische Kontextualisierung seiner Überlegungen setzte, eine Neuausrichtung der Debatte angeregt wurde. In dieser zweiten Phase der Auseinandersetzung stand nicht mehr die Frage im Vordergrund, welche Konsequenzen aus unterschiedlichen Menschenbildern abzuleiten seien.81 Vielmehr ging es nun um die Frage der moralischen Grundlagen moderner Gesellschaften, womit eine deutliche Nähe zu politischen Fragen geschaffen wurde.82 Mit dieser Wendung kam es auch insofern zu einer graduellen Annäherung der Positionen von Liberalen und Kommunitaristen, als nunmehr für beide Lager moderne liberaldemokratische Gesellschaften des Westens den empirischen Ausgangspunkt der Diskussion bildeten und die grundsätzliche Bedeutung von Werten auch in der liberalen Position anerkannt wurde. Die Kontroverse war damit wesentlich konkreter und auch für andere Disziplinen wie die Soziologie von Interesse (vgl. etwa Etzioni 1997). Im Kern ging es jetzt um die Streitfrage, „welche gemeinschaftlichen Werte als notwendige Voraussetzung für die Durchsetzung liberaler Freiheits- und Gerechtigkeitsprinzipien zu gelten haben“ (Honneth 1993: 16; Hervorhebungen SK). In der Folge dieser Wendung hin zur modernen Gesellschaft als Ausgangspunkt der Überlegungen, gerieten sehr viel konkretere Themen auf die Agenda: Homosexualität und Abtreibung (Sandel 1995b), sowie Meinungs- und Pressefreiheit (Abramson/Bussiere 1995) lassen den Bezug zu Fragen politischer Steuerung und der normativen Begründung ihrer Ziele schon sehr deutlich erkennen. Auch im Zusammenhang mit der aktuell andauernden Globalisierungsdebatte und der Diskussion um einen globalen Neoliberalismus finden sich Veröffentlichungen, die das Feld politischer Steuerung aus einer normativ-orientierten Perspektive beleuchten (Held 1995; Scholte 2000; Held/McGrew 2005).83 Freilich rekurrieren diese Arbeiten zumeist nicht unmittelbar auf Grundpositionen der politischen Philosophie. Dennoch finden sich auch im Kontext von Forschungen zu Fragen einer Good Governance bzw. Appropriate Governance (Bhagwati 1999; Bhagwati 2002) und deren Potential demokratischen Ansprüchen zu genügen deutliche normative Bezüge. Zwar geht es in diesen Arbeiten nicht um den Entwurf ‚gerechter’ Gesellschaften, gleichwohl bilden normative

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Zur Thematischen Verschiebung in der Debatte siehe Taylor 1993. Vgl. die Beiträge in Etzioni 1995. Für eine kritische Betrachtung der globalisierungskritschen Argumentation vgl. Ayres 2004.

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Wertannahmen, wie die Notwendigkeit der Begrenzung von Kriegen84 und der Begrenzung von negativen Externalitäten, die Hintergrundfolie vor der argumentiert wird (siehe nur Keohane 2001: 2f.). Anstatt darüber zu streiten, ob ein Wertegerüst für die Gesellschaft unerlässlich ist oder nicht, bzw. aus welchen Normen ein solches Gerüst gebaut sein müsste, geht es in diesem Zusammenhang, vor dem Hintergrund des Konsenses über demokratische Werte, um die Frage, welche institutionellen Arrangements geeignet erscheinen, demokratische Formen der Gouvernanz zu etablieren.85 Implizit werden damit natürlich eine normative Präferenz für Demokratie und die Frage nach dem, was demokratische Werte auszeichnet, mitgeführt. In diesem Zusammenhang stellt Legitimität das zentrale Bezugsproblem dar (vgl. für das Finanzsystem Sohn 2005). Eng mit diesen Überlegungen verbunden sind Arbeiten, die zu einer Einschätzung der Legitimität und Demokratiekompatibilität bestehender Institutionen globaler Gouvernanz kommen (siehe z.B. Howse 2001). Derartige Forschungen befinden sich gleichsam auf der Grenze zwischen normativen und evaluativen Ansätzen. Auf der einen Seite bildet eine normative Idee den Ausgangspunkt der Analyse, auf der anderen Seite geht es aber primär um eine Beurteilung, inwiefern gegebene Gouvernanzregimes diesen (normativen) Vorstellungen entsprechen, womit dann analytische Aspekte in den Vordergrund treten. Damit wollen wir die Diskussion der normativen Perspektive auf Steuerung beschließen. Es ist deutlich geworden, dass normative Prämissen eine wesentliche – wenn nicht identitätskritische – Komponente politischer Steuerung sind. Diese Einsicht wird uns auch in den Überlegungen zur Funktion von Steuerung (3.2) weiterbringen. Gleichwohl bietet sich diese Perspektive im Hinblick auf die Fragestellung dieser Arbeit insofern nicht an, als wir uns nicht für normative und legitime Implikationen eines kognitiven Steuerungsmodus interessieren, sondern für operative Aspekte und Folgen. Bevor wir einen funktionalen Zugang diskutieren, um eine entsprechende Problemfokussierung vornehmen zu können, wollen wir uns der zweiten ‚klassischen’ Perspektive auf Steuerung – in der evaluative Aspekte zentral stehen – zuwenden und auf ihre Leistungsfähigkeit prüfen. Den Kern einer evaluativen Betrachtung politischer Steuerung bildet ein leicht variierter Fokus. Einen Zugang zu dieser Perspektive gewinnen wir dabei wiederum über das zu Beginn skizzierte Steuerungsmodell.

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Friedenssicherung ist seit langem ein Ziel politischer Steuerung. Thomas Simon (2003: 36f.) weist darauf hin, dass die Friedenssicherung in der Politikliteratur des 17. Jahrhunderts als funktionale Legitimation eines starken und handlungsmächtigen status dient. Wobei mit ‚status’ „diejenigen Faktoren angesprochen [sind SK], welche damals als für die Macht des Fürsten ausschlaggebend betrachtet wurden“ (Simon 2003: 35). Für das Beispiel des globalen Finanzsystems vgl. Porter 2004.

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Zur Erinnerung: Ein wesentliches Merkmal in diesem Modell war die Annahme, dass Steuerung irgend definierter Ziele Bedarf, die es dann durch Steuerungshandeln zu erreichen gilt. Mit der Verschiebung des Aufmerksamkeitsschwerpunktes von der Zieldefinition zur Zielerreichung geraten evaluative Aspekte in den Blick. In den 1960er Jahren gab es Versuche einer langfristig orientierten Globalsteuerung, welche auf eine integrierende Koordination der Steuerungsinitiativen in unterschiedlichen Politikbereichen abzielte. In der Folge der im Jahre 1973 Wirkung zeigenden Wirtschaftskrise wurde deutlich, dass eine kontinuierliche Prosperitätssteigerung als Ziel politischer – und das hieß vor allem: staatlicher – Steuerung durch Planung nicht zu erreichen war (Ulrich 1994: 17ff.). Wohlstand ließ sich nicht länger durch deterministische Planung herstellen.86 In der Folge begann die Suche nach den Gründen für ein entsprechendes ‚Steuerungsversagen’. Dabei wurden die Ursachen zunächst „in organisatorischen und kognitiven Defiziten“ (Mayntz 1996: 148) gesucht, woran sich eine Debatte um die Reform der Planungsorganisation anschloss (siehe die Beiträge in Mayntz/Scharpf 1973). Diese hatte das Ziel Wissensprobleme auf Seiten des Staates (in der Rolle als ‚Steuerungsapparat’) zu identifizieren, sie zu beheben und somit den Steuerungsapparat ‚intelligenter’ zu machen. Angesprochen war damit vor allem defizientes Steuerungswissen. Dieses Problem erschien zunächst allerdings durch mehr und bessere Informationen als prinzipiell überwindbar. Als immer deutlicher wurde, dass die Ursachen der als Steuerungsversagen bewerteten Beobachtungen grundsätzlicherer Art zu sein schienen, konzentrierte sich die Diskussion auf die Suche nach den Gründen für derartige Schwierigkeiten. In diesem Zusammenhang etablierte sich zum einen ein Forschungszweig, der vor allem die Seite der Politikentwicklung fokussierte und die Bedeutung institutioneller Faktoren betonte (vgl. z.B. Weaver/Rockman 1993). Komplementär stand diesem Arbeitsgebiet aber ein Forschungskontext gegenüber, der sich stärker auf den Bereich der Umsetzung und konstatierte Vollzugsdefizite konzentrierte.87 Diese Implementationsforschung verfolgte vor allem zwei Problemlagen. Zum einen ging es vor dem Hintergrund der Feststellung, dass rechtliche Sanktionierung als Steuerungsinstrument keine positiven Anreize schaffen kann, um die Frage, welche alternativen Steuerungsinstrumente ein höheres Potential der Beschaffung von ‚Folgebereitschaft’ bei den Steuerungsadressaten 86

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So die politische Einsicht. Wissenschaftlich liegt die Erkenntnis natürlich gerade darin, dass diese Möglichkeit nie bestanden hat und mit Blick auf Zeiten in denen eine solche Planung möglich erschien, diese Annahme vor allem Zurechnungsfehlern geschuldet war. Als nunmehr historisch zu lesendes Dokument der vor 30 Jahren herrschenden Planbarkeitsvorstellung vgl. die Beiträge in Schmidt 1975. Vgl. für den Bereich der Umweltpolitik Mayntz 1978b.

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haben könnte. Zum anderen interessierten Implementationsprobleme. Also Probleme, die den Implementationsprozess betreffen.88 In diesem Zusammenhang setzte sich vor allem die Idee durch, den Staat nicht länger als einheitlichen Steuerungsakteur zu begreifen, sondern den Einfluss der Verwaltung und damit Akteure der Exekutive in der Problembeschreibung stärker zu berücksichtigen, wodurch das Steuerungssubjekt in mehrere Steuerungsinstanzen untergliedert wurde. In ihrem konkreten Problemzugriff unterscheiden sich diese Forschungslinien. Gemein ist ihnen aber, dass sie sich alle auf Fragen der Steuerungsfähigkeit beziehen, womit die Ursachen für nicht satisfaktionsfähige Steuerung auf Seiten der Möglichkeiten des Steuerungssubjekts gesucht wurden.89 Demgegenüber standen Forschungen, die bei ihrer Problemdiagnose gerade auf der anderen Seite ansetzten. Als Problemquelle wurde nicht so sehr auf eine unzulängliche Wahl der Steuerungsinstrumente oder die mangelnde Entscheidungsfähigkeit eines nicht ausreichend intelligenten Regierungsapparates abgestellt, sondern die Renitenz der Regulierungsadressaten fokussiert. Nicht das Steuerungssubjekt wurde problematisiert, sondern die Eigenheiten des Steuerungsobjekts bildeten den Aufmerksamkeitsschwerpunkt, wodurch sich das Interesse von Fragen der Steuerungsfähigkeit (jeweiliger Steuerungssubjekte) zu Fragen der Steuerbarkeit (von Steuerungsobjekten) verschob. Da nunmehr die Steuerbarkeit von Wirtschaft, Wissenschaft, Gesundheitssystem und anderen gesellschaftlichen Teilsystemen im Brennpunkt stand, nahm auch die systemtheoretisch orientierte Soziologie zu dieser Frage Stellung. In der Folge etablierte sich eine Debatte, deren Kontrapunkte auf der einen Seite Niklas Luhmann und auf der anderen Seite Renate Mayntz und Fritz Scharpf darstellten.90 Im Prinzip waren die unterschiedlichen Einschätzungen aufgrund divergierender theoretischer Prämissen vorherbestimmt. Niklas Luhmann argumentierte, vom Paradigma autopoietischer Geschlossenheit selbstreferentieller Gesellschaftssysteme ausgehend, dass ein steuerndes Intervenieren ‚von Außen’ grundsätzlich als ausgeschlossen angesehen werden muss. Die Umwelt kann ein System – wir haben das oben bereits gesehen (vgl. Kapitel 2) – nur irritieren. Diese Irritation wird dann systemintern nach systemeigenen Kriterien verarbeitet. Und Steuerung ist demnach allenfalls als Selbststeuerung denkbar (Luhmann 1988a: 324ff.; Luhmann 1991b). Dieser Position hielten Renate Mayntz und Fritz Scharpf entgegen, dass zwar allerorten scheiternde Steuerungsversuche beobachtet werden können, dies aber keineswegs auf eine autopoietische Geschlossenheit gesellschaftlicher Teilsystem zurückführbar sei. Die Kontingenz, des ob und des 88

89 90

Für auf die USA bezogene Forschung zu Implementationsproblemen siehe Pressman/Wildavsky 1973. Für einen Überblick über die Themenabfolge siehe auch Mayntz 1987: 95-100. Für einen leicht lesbaren Überblick siehe Wiesenthal 2006: 31ff.

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was einer Anschlusskommunikation markierten vielmehr gerade die „möglichen Einbruchstellen für eine gezielte Beeinflussung“ (Mayntz 1987: 102). Die Möglichkeiten, solche Einbruchstellen auch tatsächlich zur gezielten Beeinflussung nutzen zu können, seien dabei umso besser, je höher der Organisationsgrad eines gesellschaftlichen Sektors ist (Scharpf 1989: 16). „Wenn trotzdem auch in den hochorganisierten und staatsabhängigen Sektoren die angestrebten Steuerungswirkungen oft verfehlt werden, dann liegt der Grund wohl weniger in der Borniertheit der funktional codierten Kommunikationssysteme als entweder in den [...] Problemen der Steuerungsfähigkeit der Politik oder in der [...] Interaktionsstruktur zwischen den Akteuren in den zu steuernden Funktionssystemen.“ (Scharpf 1989: 16)

Damit wird deutlich worin das Kernproblem der Debatte bestand. Während Luhmann von kommunikativ konstituierten Funktionssystemen ausgeht, stehen bei Mayntz und Scharpf Akteure zentral.91 Sie haben eine Gesellschaft vor Augen, die in Sektoren eingeteilt ist, welche ihrerseits aus Akteuren bestehen. Die Sektoren lassen sich dann u.a. nach den primär partizipierenden Akteuren unterscheiden. Sie können also im Wesentlichen durch lose verbundene Individuen oder auch vorrangig durch formale Organisationen geprägt sein. Mayntz und Scharpf begründen ihre Fokussierung auf Akteure damit, dass die Adressaten der Politik nicht die Funktionssysteme selbst, sondern die „darin handelnden Akteure“ (Scharpf 1989: 16) seien. Das ist zwar insofern richtig, als z.B. die Wirtschaft – erst recht wenn man sie als Kommunikationsvollzug denkt – nicht adressierbar ist, verkennt aber, dass – erst recht wenn man an Organisationen als Akteure denkt – sich das Problem autopoietisch-geschlossener Systeme sofort erneut stellt. Heute scheint dieser Streit insofern entschieden, als die Einschätzung der äußerst begrenzten Möglichkeiten politischer Steuerung kaum mehr angezweifelt wird. So schreiben denn auch Renate Mayntz und Fritz Scharpf (2005): „Bezogen auf das Verhältnis zwischen Politik und Wirtschaft haben sich unsere empirischen Befunde im Laufe der letzten Jahrzehnte der Luhmannschen These insoweit angenähert, als man von einem Steuerungsverlust der Politik gegenüber der Wirtschaft sprechen kann.“ Mit Blick auf die Frage der Steuerbarkeit insistieren sie aber darauf, dass es keine prinzipiellen Hindernisse gebe. „Schließlich bedeutet auch eine Politik der Markterweiterung und des Wettbewerbs eine gezielte Einflußnahme auf die Wirtschaft“ (beide Zitate auf S. 241). 91

Darauf verweist auch der selbst gewählte Titel ihrer gemeinsam entwickelten Forschungsheuristik: Akteurzentrierten Institutionalismus. Für einen ersten Zugang siehe Mayntz/Scharpf 1995a.

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Teil II: Komplexität und Steuerung

Einen theoretischen Vorschlag, mit dem sich beobachtete Steuerungserfolge (ebenso wie unzählige Misserfolge) erklären lassen, ohne das Paradigma operativer Geschlossenheit sozialer Systeme aufgeben zu müssen, haben Helmut Willke und Gunther Teubner mit ihrem Konzept der dezentralen Kontextsteuerung ausgearbeitet (dazu: Teubner/Willke 1984; Willke 1987a; Willke 1997: Kap. 1.3). Zum Verständnis dieser Idee können uns die Ausführungen in Kapitel 2 ein weiteres Mal hilfreiche Dienste erweisen. Wir hatten festgehalten, dass soziale Systeme selbstreferentiell operieren, sich also operativ nur an sich selbst, genauer: an eigenen vorangegangenen Operationen orientieren. Gleichwohl – das wurde auch deutlich – wird die Umwelt eines Systems nicht ausgeblendet. Vielmehr kann sich ein System fremdreferentiell durch Beobachtung (systeminterne Operation!) an der eigenen Umwelt orientieren. Dabei vollzieht sich die Transformation der durch Beobachtung gewonnenen Daten in Informationen (und mglw. in Wissen) wiederum systemintern – nach systemeigenen Kriterien. Wir haben das oben gesehen. An diesem Punkt setzt die Idee der dezentralen Kontextsteuerung an. Der Terminus dezentral lässt bereits durchschimmern, dass in diesem Ansatz die Autonomie gesellschaftlicher Funktionssysteme und deren Selbststeuerungslogik stark gemacht werden. Der Aspekt der Kontextsteuerung rekurriert auf das systemtheoretische Postulat, dass soziale Systeme umweltbeobachtende Systeme sind, die kontextuell eingebunden operieren. Zieht man nun beide Prinzipien zusammen, so wird deutlich, dass die Beobachtung des Umweltkontexts systemintern verarbeitet wird.92 Ein Beispiel soll dieses Zusammenspiel verdeutlichen. Ein Unternehmen als Wirtschaftsorganisation orientiert sich primär am Code des Wirtschaftssystems – also: zahlen/nicht-zahlen. In der Terminologie der Betriebswirtschaftslehre heißt dies, dass Unternehmen nach Gewinnmaximierung streben. Gleichzeitig beobachten Unternehmen selbstverständlich auch z.B. die Politik oder das Rechtssystem. Relevante rechtliche Regulierungen sind einem Unternehmen i.d.R. bekannt.93 ‚Standortpolitik’ kann unter diesen Bedingungen zwar nicht anordnen, nicht bindend entscheiden, dass und welche Unternehmen sich in bestimmten Gebieten anzusiedeln haben, aber sie kann durch Verbesserung der Infrastruktur, gesenkte Steuersätze u.ä. die Kontexte so verändern, dass aufgrund organisationsinterner Relevanzkriterien politisch erwünschte Folgen eintreten. Dieses Beispiel dient lediglich der Veranschaulichung des Prinzips der dezentralen Kontextsteuerung. Auf abstrakterer Ebene lässt es sich ebenso auf funktionssystemische Konstellationen anwenden, für die ebenfalls 92

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Zu diesem Zusammenspiel von Kontext und Autonomie vgl. Teubner/Willke 1984. Siehe überdies für das Beispiel der Ökonomie Willke 1987b. Dass damit zunächst offen bleibt, wie entsprechende Regelungen organisationsintern verarbeitet werden, was aus diesen also folgt, zeigen die im Herbst 2006 bekannt gewordenen ‚Schmiergeldzahlungen’ beim Siemens-Konzern. Vgl. den Artikel im Manager-Magazin 2006.

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gilt, dass sie ihre Umwelt beobachten und ihre weiteren Operationen (wie auch immer) an diesen Beobachtungen orientieren können.94 Worauf es ankommt verdeutlicht auch folgendes Zitat: „Nur mit dieser komplexen Verschachtelung läßt sich rekonstruieren, dass ein steuerndes System (etwa die Politik mit den Mitteln reflexiven Rechts) seine Steuerungswirksamkeit darauf aufbauen muß, dass es sich selbst in einer solchen Weise zur Umwelt des gesteuerten Systems macht, daß das gesteuerte System aus seiner Umweltbeobachtung heraus systemintern Informationen und Bedeutungen generiert, welche die strukturelle Organisation seines Operationsmodus in einer bestimmten Weise verändert. Wenn dies gelingt, wenn in dieser Weise Kontextbedingungen in die Autonomie eines zirkulär geschlossenen Operationsmodus eingeschleust werden, dann kann man in einer dem Entwicklungsniveau komplexer lebender Systeme angemessenen Weise von Steuerung sprechen“ (Teubner/Willke 1984: 33; Hervorhebungen SK).

Selbstverständlich dürfen auch die Chancen, durch Steuerung qua dezentraler Kontextsteuerung ausschließlich intendierte Wirkungen zu erzielen, nicht überschätzt werden. Zu intransparent sind die autopoietisch-geschlossenen sozialen Systeme, zu unbekannt interne Relevanzkriterien und Beobachtungsselektivitäten, als dass ein zielsicheres ‚Steuern von außen’ auf diesem Wege zu erreichen wäre.95 Aber, und dass herauszuarbeiten ist der Anspruch dieses Konzeptes, wenn überhaupt von (politisch-rechtlicher) Steuerung in der modernen Gesellschaft die Rede ist, kann es sich nur um das Zusammenspiel von Kontext- und Selbststeuerung handeln, auf das die Idee der dezentralen Kontextsteuerung aufmerksam gemacht hat.96 Bevor wir im folgenden Abschnitt eine alternative funktional-orientierte Perspektive vorstellen, ist zunächst noch zu klären, weshalb normative und evaluative Konzeptionen zur Bearbeitung der Fragestellung dieser Arbeit nicht geeignet erscheinen, welche Aspekte, die durch sie betont werden, aber dennoch für unsere weitere Arbeit als anschlussfähig und bedeutsam erachtet werden können. 94

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Auf der Ebene von Funktionssystemen werden jedoch auch alle Schwierigkeiten erkennbar, z.B. die Wirtschaft zu steuern. Anders als Organisationen haben Funktionssysteme keine einheitsrepräsentierende Adresse, so dass wirtschaftspolitische Maßnahmen so kodifiziert werden müssen, dass sie sich schließlich an die Teilnehmer am Wirtschaftssystem richten. Welche Folgen dies für die Wirtschaft hat ist dabei zunächst ungewiss. Mit der Differenz von Bankensystem und Bankorganisationen werden wir uns in Kapitel 5 ausführlich beschäftigen. Auch die Erkenntnis, dass sich die Wirtschaft am Code zahlen/nicht-zahlen orientiert, lässt zu Vieles unbestimmt, als dass die Möglichkeiten dezentraler Kontextsteuerung überschätzt werden dürften. In diesem Sinne soll auch im Weiteren, wenn wir von Politischer Steuerung oder alternativ auch von Gouvernanz sprechen, die Einheit der Differenz von Kontext- und Selbststeuerung angesprochen sein.

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Die hier in aller Kürze nur skizzierten Forschungsperspektiven zeigen, dass normative Annahmen den Ausgangspunkt politischer Steuerungsinitiativen bilden. Zugleich informieren sie auch darüber, welche empirischen Probleme sich bei dem Bemühen um eine Etablierung legitimer Arrangements globaler Gouvernanz stellen. Für die Bearbeitung der Fragestellung dieser Arbeit ist ein derartiger Problemzugriff aber wenig instruktiv. Um aus einem solchen Blickwinkel aufschlussreiche Erkenntnisse zu gewinnen, müsste die Verarbeitung von Komplexität als normatives Problem angenommen werden, also als Problem, das es politisch zu lösen gilt. Darum geht es aber ja gerade nicht. Abgesehen davon, dass Komplexität nicht ‚gelöst’ werden kann, ist die Fragestrategie dieser Arbeit grundsätzlich anders – eher umgekehrt – angelegt: Ausgehend von der These, dass Basel II sich als kognitiver Modus der Steuerung verstehen lässt, wird gefragt, auf welches Problem dieser Modus hinweist, und welche Folgen der ‚kognitiven Antwort’ sich bezüglich der Verarbeitung von Komplexität und Nichtwissen abzeichnen. Kurz gesagt: Dem Problem der Komplexität fehlt jegliche normative Konnotation. Mit einem normativen Ansatz lassen sich also nur Aussagen treffen, die wertend auf Normen Bezug nehmen. Wie aber verhält es sich mit einer evaluativen Perspektive? Auch der evaluativ-orientierte Ansatz des Akteurzentrierten Institutionalismus führt implizit normative Annahmen mit. Das darf insofern nicht überraschen, als Evaluation immer auch eine Vorstellung über Soll-Zustände impliziert und definierte Steuerungsziele als Schablone für die Bewertung des Erfolges von Steuerungshandlungen fungieren. Überdies finden sich auch explizitere Bezüge. So z.B. wenn Renate Mayntz schreibt: „Erstens müssen die negativen Konsequenzen einer ungezügelten funktionellen Differenzierung explizit thematisiert werden. Die funktionelle Spezialisierung erzeugt nicht nur ein hohes Maß an wechselseitiger Abhängigkeit, sondern auch unabsichtliche negative Nebenwirkungen der verschiedenen Teilsysteme für einander“ (Mayntz 1996: 154).

Diese anspruchsvolle Forderung ist symptomatisch für das Konzept des Akteurzentrierten Institutionalismus und verdeutlicht nochmals, mit welcher Idee von Steuerung wir es zu tun haben. Es ist sicher unstrittig, dass Entwicklungen in einem gesellschaftlichen Bereich sich indirekt auf andere Teilsysteme auswirken. Und auch, dass einige dieser Auswirkungen, von manchen Beobachtern als negativ bewertet werden, steht nicht in Frage. Alles, was wir bisher jedoch über gesellschaftliche Teilsysteme notiert haben, schließt es aus, von unbeabsichtigten Nebenwirkungen im Hinblick auf Gesellschaftssysteme zu sprechen. Die Politik, die Wissenschaft und die Wirtschaft, beabsichtigen schon deswegen gar nichts, weil sie als jeweilige (temporalisierte) Kommunikationszusammenhänge keine

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Intentionen ausbilden können. Es ergibt daher auch keinen Sinn von ‚unbeabsichtigten Nebenfolgen’ zu sprechen, ohne gleichzeitig einen intentionalen Akteur theoretisch zentral zu stellen. Oder anders herum: Wenn von so etwas wie unbeabsichtigten Folgen die Rede ist, wird ein entsprechender Akteur implizit zwangsläufig mitkonstruiert. Für den Akteurzentrierten Institutionalismus ist dies natürlich kein Problem, sondern im Gegenteil sogar – wie der Name verrät – Programm. Es soll auch gar nicht gesagt sein, dass Intentionen keinerlei Rolle spielten. Die Frage ist nur, welche Stellung sie innerhalb eines theoretischen Rahmens zugewiesen bekommen. So ist zu überlegen, was über Fragen der Zielerreichung hinaus von Steuerung zu halten ist. Ungeachtet der gewählten Steuerungsziele (die sich nur in der Kommunikation beobachten lassen) und jeweiliger Steuerungserfolge (über die wiederum kommunikativ verhandelt wird97) stellt sich die Frage: Wozu Steuerung? Welche Funktion erfüllt Steuerung möglicherweise jenseits der Herstellung konkreter normativer Zielzustände? Die These in diesem Zusammenhang lautet: Steuerung leistet einen Beitrag zur Verarbeitung von Komplexität! Der folgende Abschnitt wird sich genauer damit beschäftigen.

3.2 Ein funktionaler Zugriff auf Steuerung Die Beobachtung eines kognitiven Steuerungsmodus im Feld der Bankenregulierung heißt nicht, dass alles, was normative und evaluative Perspektive über Fragen der Steuerung zu berichten wissen, in diesem Zusammenhang hinfällig und somit bedeutungslos wäre. Weder ist davon auszugehen, dass normative Zielvorstellungen trivialisiert würden (eher scheint das Gegenteil der Fall zu sein), noch wäre es plausibel, die Aufgabe der Zielerreichungsprämisse zu unterstellen. Es bleibt dabei: Die Begrenzung von Systemrisiken zur Sicherung der Stabilität des Bankensystems ist die Leitidee von Bankenregulierung. Die Rede von einem kognitiven Modus der Steuerung findet ihren Sinn vielmehr mit Blick auf die Logik der Steuerung. In der Terminologie des skizzierten Steuerungsmodells (Abb. 3), ließe sich formulieren, dass nicht geänderte Ziele oder geänderte Ansprüche der Zielerreichung Bezugsthemen der Auseinandersetzung mit einem kognitiven Steuerungsmodus sind, sondern – um im Bild zu bleiben – die Frage nach den Wegen der Zielerreichung. Und unsere These in diesem Zusammenhang lautet, dass es sich bei den Umstellungen im Zuge von Basel II um eine ‚kognitive Öffnung’ normativ gestützter Steuerung handelt (siehe dazu 3.2.2). Die Frage, welche Konsequenzen sich aus einem 97

Ist die Steuerung des Arbeitsmarktes erfolgreich, weil die Arbeitslosenzahl gegenüber dem Vormonat gesunken ist, oder sind entsprechende Versuche gescheitert, weil die Zahl der Arbeitslosen gegenüber dem Vorjahresmonat gestiegen ist?

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kognitiven Gouvernanzmodus hinsichtlich der Verarbeitung von Komplexität und in Abgrenzung zu normativen Steuerungsformen ergeben, erfordert dann allerdings eine dritte Perspektive.98 Mit Blick auf unser Erkenntnisinteresse kann eine funktionale Analyse weiterführende Einsichten liefern. Sie ermöglicht es uns zwei Steuerungsmodi (normativ und kognitiv) auf ein Bezugsproblem hin (Komplexitätsverarbeitung) zu vergleichen. Im Folgenden soll also aus einer funktionalen Perspektive herausgearbeitet werden, dass und wie Steuerung zur Verarbeitung von Komplexität beiträgt. Dazu wird es notwendig sein das oben eingeführte Steuerungsmodell zu verabschieden und an die theoretischen Erkenntnisse des zweiten Kapitels anzuknüpfen. Sinn und Erwartungsstrukturen werden in diesem Zusammenhang eine entscheidende Rolle spielen. Gleichwohl wird der handlungstheoretische Steuerungsbegriff wie wir ihn kennen gelernt haben insofern weiterhin hilfreich sein können, als eine gelegentliche Kontrastierung der hier vorgebrachten Überlegungen mit klassischen Vorstellungen verdeutlichen kann, worauf es jeweils ankommt. An allgemeine Überlegungen zur Bestimmung der Funktion von Steuerung als Komplexitätsverarbeitung (3.2.1) wird sich mit Kapitel 3.2.2 ein Abschnitt anschließen, der die Besonderheiten eines kognitiven Steuerungsmodus umreißt. In diesem Zusammenhang wird die theoretisch generierte These entwickelt, dass ein kognitiver Steuerungsmodus fremdreferentielle Aspekte betont und auf einen folgenorientierten Umgang mit Komplexität abzielt, wohingegen ein normativer Steuerungsmodus selbstreferentiell auf etablierte Angemessenheitskriterien verweist.99 Bevor wir uns näher mit den Besonderheiten eines kognitiven Steuerungsmodus auseinandersetzen können, ist es zunächst wichtig, deutlich zu machen, was durch eine funktionale Perspektive gewonnen wird, und wie vorzugehen ist, um entsprechende Erkenntnisse generieren zu können. Namensgebend ist der Anspruch, zu Aussagen über die Funktion empirisch vorfindbarer Phänomene zu gelangen. Dies impliziert bereits zweierlei: Erstens ist es notwendig ein Problem angeben zu können, auf das hin eine Funktion erfüllt wird. Ohne Problem auch keine Funktion.100 Zweitens bedarf es einer Systemreferenz. Es muss also ange98

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Es ist wichtig, dass wir klar zwischen der normativen Perspektive auf Fragen der Steuerung und einem normativen Modus der Steuerung unterscheiden. Während die normative (Forschungs-)Perspektive auf ein Erkenntnisinteresse abzielt, verweist ein normativer Modus auf die Funktionslogik politischer Steuerung. Zur Unterscheidung einer ‚logic of consequences’ in Abgrenzung zu einer ‚logic of appropriateness’ siehe March 1994: 100ff. Helmut Willke verwendet diese Unterscheidung, um unterschiedliche Programmstrukturen des Rechts identifizieren zu können (vgl. Willke 2005a: 322ff.). Das erkannte bereits Emil Durkheim: „Das Wort Funktion wird auf zwei recht verschiedene Weisen verwendet: entweder bedeutet es ein System von lebenswichtigen Regungen (ihre Fol-

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geben werden für welches System ein Problem besteht. Dies ist eine empirische Frage, der wir uns in den Teilen III und IV zuwenden werden. Mit dem Themenfeld Bankenregulierung/-aufsicht deutet sich aber schon an, in welcher Richtung zu suchen sein wird. Vor allem das Bankensystem und das politische System werden in den Blick genommen werden müssen. Den Ausgangspunkt funktional-orientierter Analysen bildet die Frage nach dem Bezugsproblem. Auch in diesem Zusammenhang bedarf es einer empirischen Klärung. Zunächst lassen sich aber aus einer theoretisch informierten Perspektive vor dem Hintergrund eines abstrakt gewählten (und in der Theorie verorteten) Bezugsproblems grundlegende Einsichten gewinnen. Niklas Luhmann notiert dazu: „Die klassische Version [...] hatte das Letztproblem als Problem des Bestandes oder Stabilität des Systems aufgefaßt. Das ist nicht unrichtig, aber unzureichend. [...] Vor allem ist [.] die Wende zu beachten, die mit dem Konzept des selbstreferentiellen, autopoietischen Systems durchgeführt ist: Es geht nicht mehr um eine Einheit mit bestimmten Eigenschaften, über deren Bestand oder Nichtbestand eine Gesamtentscheidung fällt; sondern es geht um Fortsetzung oder Abbrechen der Reproduktion von Elementen durch ein relationales Arrangieren eben dieser Elemente.“ (Luhmann 1984: 86)

Die Fortsetzung der Autopoiesis als Letztproblem lässt sich leicht in eine Nähe der Bestandsproblematik rücken. Wo die Autopoiesis zum Erliegen kommt, endet auch der Bestand eines Systems. Es bedarf also einer genauen Betrachtung, um klar sehen zu können, worauf es ankommt. So sind mit dem AutopoiesisKonzept zwei entscheidende Wendungen markiert. Erstens geht es nicht mehr um externe Bedrohungen für ein System. Damit werden Vorstellungen verabschiedet, nach denen Systeme einem Überlebenskampf in einer Population von Systemen ausgesetzt sind.101 Wie ‚bedrohlich’ die Umwelt auch erscheinen mag, solange im System weiter kommuniziert wird, besteht es. Somit kommt es also zu einer stärkeren Fokussierung der – wenn man so will – Binnenperspektive des Systems. Zweitens kommt es aber auch in der Binnenperspektive insofern zu Umstellungen, als die System/Umwelt-Beziehung nicht mehr deterministisch gedacht wird. Der Bestand eines Systems ist nicht länger abhängig von einem,

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gen außer acht gelassen) oder es drückt die Beziehung der Entsprechung aus, die zwischen diesen Bewegungen und bestimmten Bedürfnissen des Organismus bestehen“ (Durkheim 2004: 95). Letzterer Begriff trifft den systemtheoretischen Funktionsbegriff zwar nicht ganz (so ist die Organismus-Metapher verworfen worden und durch eine Betonung der Kontingenz jeweiliger Funktionen ersetzt worden (vgl. Luhmann 2004: 26)), weist aber doch eine beachtliche Nähe zu diesem auf. Für die Organisationssoziologie vgl. den Population-Ecology-Ansatz. Siehe dazu Aldrich 1979 sowie Hannan/Freeman 1989.

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wie auch immer zu konzeptualisierenden, stabilen Gleichgewicht zwischen dem System und seiner Umwelt. Folglich stehen nicht die Austauschbeziehungen zwischen System und Umwelt102 im Mittelpunkt, sondern systeminterne Operationen.103 Wieder gilt: Solange im System kommuniziert wird, besteht es. All dies trifft sich mit unserem in Kapitel 2 diskutierten Problem der Komplexität. Im Kontext einer funktional angelegten Analyse bildet die Verarbeitung von Komplexität dann die zentrale Problemstellung, wenn sie zur Bedingung der Möglichkeit der Sicherstellung interner Anschlussfähigkeit avanciert – Komplexität als Problem des Systems im Umgang mit sich selbst (vgl. dazu oben Kap. 2). Auf einer abstrakt-theoretischen Ebene ist damit der erste Schritt funktionaler Analyse bereits gemacht: Die Identifikation des Bezugsproblems. Worauf es im Weiteren ankommen wird, ist die Spezifikation dieses Problems. Wie stellt sich das Komplexitätsproblem im Kontext des Bankensystems und der Bankenregulierung dar? Welche (Folge-)Probleme stellen sich und wie werden sie bearbeitet? Erste Andeutungen wurden bereits in Kapitel 2.3 gemacht. In den folgenden Teilen III und IV wird also das Feld der Bankenregulierung vor dem Hintergrund des Komplexitätsproblems systematisch auszuleuchten sein. Das eigentliche Erkenntnisversprechen einer funktionalen Perspektive liegt aber nicht darin ein Problem zu identifizieren, sondern zu fragen, wie ein System mit diesem Problem umgeht und welche alternativen Formen des Umgangs mit diesem Problem – welche funktionalen Äquivalente – denkbar wären bzw. sich historisch zeigen lassen.104 „Und ‚funktionale Erklärung’ kann demzufolge nichts anderes sein als die Ermittlung (im allgemeinen) und Ausschaltung (im konkreten) von funktionalen Äquivalenten“ (Luhmann 1984: 85).105 Damit wird auch deutlich inwieweit sich der systemtheoretisch-funktionale Problembegriff von einem normativen Problembegriff unterscheidet. In der Logik einer normativen Argumentation gibt es gewissermaßen einen Primat des Problems, für das dann die richtige Lösung gefunden werden muss. Aus einer funktionalen Perspektive dient die Lösung gleichsam als Ausgangspunkt für die Suche nach dem 102

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Dies war das Paradigma der Theorie ‚umweltoffener’ Systeme, die im Anschluss an Ludwig van Bertalanffy (Bertalanffy 1993) entwickelt wurde. Wiederum mit Bezug auf die Organisationssoziologie ist in dieser Hinsicht die Kontingenztheorie programmatisch. Siehe dazu Burns/Stalker 1961 und Lawrence/Lorsch 1967. Vgl. überdies den Resource-DependencyAnsatz. Hierzu Pfeffer/Salancik 1978. Es sei an dieser Stelle mit Verweis auf das Kapitel 2 nur daran erinnert, dass damit keine Marginalisierung der Umwelt verbunden ist. Vielmehr geht es um eine Neubeschreibung des Verhältnisses von System und Umwelt – ohne (theoretischen) Bedeutungsverlust der Umwelt. Im Kontext dieser Arbeit also der Vergleich von normativem und kognitivem Steuerungsmodus (3.2.2) sowie der Steuerungsmedien Macht und Wissen (Kapitel 4). Zur funktionalen Methode vergleiche auch Luhmann 1974a; Luhmann 1974b. Für die Perspektive eines „operativen Funktionalismus“ siehe auch Nassehi 2006: 449-460.

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Problem auf das sie reagiert.106 Dabei ist gerade wichtig, dass die gegebene Lösung als eine Lösung verstanden wird, womit die Suche nach funktionalen Äquivalenten beginnen kann. Normative Ansätze schließen solche Kontingenzannahmen förmlich aus. Und zwar auch deswegen, weil zwischen analytischem Gerüst und normativem Überbau nicht unterschieden wird. In den folgenden Abschnitten dieses Kapitels und im Kapitel 4 wird also zu Fragen sein: 1) welche Funktion erfüllt Steuerung; und 2) wie unterscheiden sich kognitiver und normativer Steuerungsmodus in der Funktionserfüllung.107 Welche Entwicklungen im Bankensystem eine entsprechende Entwicklung konditionierten wird Gegenstand der Betrachtungen in den Teilen III und IV sein. Die für einen kognitiven Steuerungsmodus im Bereich der Bankenaufsicht sich abzeichnenden Konsequenzen werden in Teil V diskutiert.

3.2.1 Zur Funktion von Steuerung Wir hatten bereits oben gesehen, dass die Bewältigung von Komplexität auf abstrakt-theoretischer Ebene ein zentrales Bezugsproblem zur Funktionsbestimmung darstellt. Ganz in diesem Sinne wollen wir denn auch argumentieren, dass die Funktion von Steuerung in der Verarbeitung von Komplexität liegt. Wie aber ist das zu verstehen? Wie genau trägt Steuerung zur Komplexitätsverarbeitung bei? Um diesen Fragen auf die Spur zu kommen, können wir zunächst an dem zu Beginn dieses Kapitels eingeführten handlungstheoretischen Steuerungsmodell ansetzen. Zur Erinnerung: Wir hatten gesehen, dass die Steuerungsintentionen eines steuernden Akteurs den normativen Anlass für Steuerungshandeln bilden. Je nach Bewertung der beobachteten Steuerungseffekte kommt es dann zu Versuchen des ‚Nachsteuerns’, um ursprüngliche oder neu gebildete Ziele zu erreichen. Während in handlungstheoretischen Konzeptionen eine Betonung der Akteure und ihrer Intentionen zu finden ist, stellt sich aus einer funktional ansetzenden Perspektive eher die Frage, was zum Steuerungsthema zu sagen bleibt, wenn wir uns der Akteure und ihrer Intentionen entledigen. Oder anders: Was gerät in den Blick, wenn normative Inhalte und evaluative Fragen der Zielerreichung als 106

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In diesem Zusammenhang können wir eine weiteres Mal Emil Durkheim bemühen, der die Präferenz des Funktionsbegriffs begründet: „Wir können die Ausdrücke Zweck oder Objekt nicht verwenden oder vom Ziel der Arbeitsteilung sprechen, weil das voraussetzen hieße, dass die Arbeitsteilung im Hinblick auf die Ergebnisse existiert, die wir bestimmen wollen“ (Durkheim 2004: 95). In Kapitel 4 wird sich der Fokus leicht verschieben. Dort steht der Vergleich von Macht und Wissen als Steuerungsmedien an. Eine Unterscheidung, die allerdings mit der Differenz von normativem und kognitivem Steuerungsmodus korrespondiert.

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Randbedingungen marginalisiert werden? Zunächst wollen wir also lediglich die analytische Position von Akteuren und Intentionen verschoben wissen. In das Zentrum der Betrachtung geraten dann Beobachtungsverhältnisse. Vorerst genügen kleine Umstellungen am handlungstheoretischen Steuerungsmodell, um die Konsequenzen dieser Fokusverschiebung andeuten zu können. Im einfachsten von der Systemtheorie behandelten Fall stehen sich Ego und Alter gegenüber und bilden ein Kommunikationssystem.108 Führt man diese Überlegung mit dem in Kapitel 3.1 dargestellten Steuerungsmodell zusammen, so werden Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt nicht mehr als getrennt und voneinander unabhängig konzeptualisiert; und der oben skizzierte Kreislauf (vgl. Abb. 3) nicht mehr unidirektional gedacht. Stattdessen werden Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt als Teilnehmer eines übergreifenden Kommunikationssystems konstruiert (Bardmann 1991: 16f.). Insofern wird von Steuerungshandeln auf Steuerungskommunikation umgestellt. Folglich ist weniger die Fokussierung der handelnden Akteure von Interesse, als vielmehr die Kommunikation, womit immer klar ist, dass Alter und Ego daran beteiligt sind (Luhmann 1981b: 82f.) und beide einander wechselseitig beobachten. Aus dieser Perspektive lässt sich – wenn man Inhalte und ‚Zielerreichung’ zurückstellt – über Steuerung vor allem sagen, dass Steuerungsbemühungen einen Unterschied machen. Jede beobachtete Steuerungsambition erzeugt mindestens eines: Erwartungen. In unserem einfachen Beispiel etwa erwartet Ego (mindestens), dass Alter auf Egos Steuerungskommunikation nicht indifferent reagiert. Und Alter erwartet, dass Ego entsprechendes von Alter erwartet, was wiederum von Ego miterwartet wird. Dieses Geflecht von Erwartungen und Erwartungserwartungen ist ein Ergebnis von Steuerungsbemühungen – und es ist jener Aspekt, der hinsichtlich der funktionalen Beschreibung von Steuerung relevant ist.109 Die Relevanz der Erwartungsbildung erschöpft sich aber nicht auf der Ebene von Interaktionen. Vielmehr wird sich Entsprechendes auch im Zusammenhang dessen zeigen lassen, was wir oben als politische Steuerung beschrieben haben. Politische Steuerung kann demnach ebenfalls als Mechanismus der Erwartungsbildung verstanden werden. Sowohl innerhalb der Politik als auch innerhalb ‚zu steuernder’ Systeme, etwa der Wirtschaft, werden Erwartungen erzeugt; und es entstehen ähnliche Verschachtelungsverhältnisse von Erwartungen und Erwar108

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Der handlungstheoretisch geläufige Terminus an dieser Stelle wäre wohl Akteurkonstellation. Siehe dazu Schimank 2000: 173ff. Auf den Zusammenhang von Steuerung und Erwartungen macht auch Alfons Bora (2003) aufmerksam, der Regulierung als Kommunikationsform versteht, die mit der Unterscheidung ‚Einfluss erwartet/nicht erwartet’ operiert. Auch diese Fassung zielt nicht auf inhaltliche Fragen der Regulierung oder auf Regulierungserfolge, sondern auf die Folgen entsprechender Erwartungen und Erwartungserwartungen, die sich im Hinblick auf Regulierung bilden.

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tungserwartungen, wie im angeführten Beispiel von Ego und Alter. Mit Blick auf den Fall politischer Steuerung ist es allerdings wichtig, an die Unterscheidung von Funktionssystemen und Organisationssystemen zu erinnern. Zwei Aspekte dieser Systemtypendifferenz sind im Hinblick auf Steuerungsfragen besonders relevant: (1) Während Funktionssysteme – kommunikative Reproduktion von Kommunikation – ausschließlich an ihrem Code orientiert operieren, berücksichtigen Organisationen in ihrer Entscheidungsproduktion neben ihrer Primärorientierung (also etwa Unternehmen an der Wirtschaft, Gerichte am Rechtssystem etc.) auch andere Systemreferenzen. Politische Steuerung bleibt für die Wirtschaft (als Funktionssystem!) insofern folgenlos, als dass weiterhin Zahlungen an Zahlungen anschließen. Gleichzeitig fällt Organisationen hinsichtlich des Vollzugs funktionssystemischer Kommunikation unzweifelhaft eine bedeutsame Rolle zu. Was wäre das Rechtssystem ohne Gerichte, oder das Bankensystem ohne Banken? Diese Bedeutung von Organisationen für Funktionssysteme schlägt sich auch in den Bemühungen politischer Steuerung nieder. Im Beispiel der Steuerung der Wirtschaft hieße dies, dass politische Steuerung am Entscheidungsverhalten von Organisationen ansetzt, um Unterschiede in der Verknüpfung von Zahlungen zu erzeugen. Organisationen wirken in diesem Fall gleichsam als „Vermittler zwischen den verschiedenen Logiken der Funktionssysteme“ (Lieckweg 2001: 280). So werden zum Beispiel Investitionsentscheidungen auch auf Basis der Beobachtung von Politik und Recht getroffen. Dieser Zusammenhang von Organisations- und Funktionssystemen leitet über zu einem zweiten, eng mit dem ersten verbundenen, Aspekt. (2) Organisationen sind im Gegensatz zu Funktionssystemen adressierbar, das heißt sie können kommunikativ als Akteure konstruiert und behandelt werden (vgl. Geser 1990). Wir hatten dies bereits in Kapitel 2.2 herausgestellt. Im Hinblick auf Fragen politischer Steuerung und unter Verweis auf die Ausführungen zum Aspekt der ‚Vermittlung zwischen Funktionssystemlogiken’ erklärt sich, dass politisch-rechtliche Regulierung typischerweise auf Organisationen bzw. Personen, jedenfalls auf Adressen, die in der Kommunikation als Akteure behandelt werden können, bezogen ist.110 Die Wirtschaft oder das Bankensystem (immer in der Radikalität eines ‚bloßen’ Kommunikationszusammenhangs gedacht) bleiben von politischen Steuerungsversuchen unbeeindruckt – auch weil 110

Im Hinblick auf den oben dargestellten Modus der Kontextsteuerung heißt dieses, dass eine kontextuelle Steuerung der Wirtschaft durch die Politik auf Organisationen angewiesen ist. Und dies insofern, als z.B. Unternehmen, die am ‚Vollzug’ von Wirtschaft beteiligt sind, aufgrund ihrer Multireferentialität auch politisch-rechtliche Kommunikationen (Gesetze, Rechtsverordnungen etc.) beobachten und in ihren Operationen (inkl. wirtschaftlicher Selektivitäten) berücksichtigen.

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sie nicht adressierbar sind. Organisationen können hingegen nicht nur adressiert werden, sie sind zudem in der Lage unterschiedliche Funktionssystemlogiken intern zu handhaben. Es bedarf also in den weiteren Analysen einer genauen Betrachtung des Verhältnisses von Funktionssystemen und Organisationssystemen. Und dies gilt umso mehr, da Organisationen im Kontext der Bankenregulierung eine entscheidende Bedeutung zukommt. Zum einen weil mit Banken als Adressaten der Regulierung explizit auf Organisationen verwiesen ist; zum anderen aber auch, weil die Bankenaufsicht ihrerseits organisiert ist. Mit der Deutschen Bundesbank und der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) finden sich in Deutschland gleich zwei Organisationen die komplementär mit der operativen Umsetzung regulatorischer Regelungen befasst sind. Auf die sich daraus ergebende Bedeutung inter-organisationaler Kommunikationssysteme werden wir zurückkommen. Vorerst kann aber mit Blick auf die Funktion von Steuerung der Vorschlag notiert werden, Steuerung als einen Mechanismus der Erzeugung von Erwartungskontexten zu verstehen, der genau damit zur Verarbeitung gesellschaftlicher Komplexität beiträgt. Wie ist dieser Zusammenhang nun zu verstehen? Wir hatten bereits in Kapitel 2 gesehen, dass Erwartungsstrukturen immer eine Einschränkung der operativen Potentialität bzw. eine Einschränkung des Verweisungszusammenhangs darstellen. Durch diese sinnhafte Einschränkung werden systemintern Selektivitäten erzeugt, die einen Raum künftiger Möglichkeiten des kommunikativen Anschlusses eröffnen. So führen Steuerungsoperationen111 zu einer Begrenzung der Potentialität weiterer Anschlussoperationen – und dies gerade durch die Einführung einer Unterscheidung, also durch Formbildung, die dann nur noch wenige Anschlussformbildungen zulässt, die meisten aber ausschließt. In diesem Sinne kann die Funktion von ‚Steuerung als Mechanismus der Erzeugung von Erwartungskontexten’ in der Verarbeitung von Komplexität bestimmt werden. Mit Blick auf unser Themenfeld der Bankenregulierung wird deutlich, dass Steuerung entsprechende Effekte in unterschiedlichen Funktionssystemen – im Bankensystem und im politischen System – hat. Zum einen werden politische Initiativen der regulatorischen Steuerung vom Bankensystem beobachtet, und auf dieser Grundlage nach banksysteminternen Relevanzkriterien Erwartungsstrukturen ausgebildet. Auf der anderen Seite führen Steuerungsoperationen aber auch innerhalb der Politik zu Prozessen der Erwartungsgenerierung, und bringen die beobachtete Komplexität des Bankensystems in eine für die Politik anschlussfähige Form. Politische Steuerung ist demnach einerseits fremdreferentiell auf die Umwelt der Politik (in unserem Fall das Bankensystem) bezogen. Gleichzeitig 111

Also Operationen, die auf die Steuerung von Entscheidungen von Personen oder Organisationen bezogen sind (vgl. Bora 2003: 206).

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gewinnen auf die Umwelt bezogene Initiativen politischer Steuerung aber auch selbstreferentielle Bedeutung indem sie politikinterne (Selbst-)Bindungen erzeugen. Wir rücken mit diesem Steuerungsverständnis ein Stück von der unidirektionalen Beschreibung klassischer Steuerungsmodelle ab und schlagen stattdessen vor, Steuerung als einen Mechanismus der spezifischen ‚Kopplung über Erwartungen’ zu verstehen. Folglich trägt Steuerung durch die Erzeugung von Erwartungskontexten gerade in der modernen Gesellschaft, die traditionelle Ordnungskonzeptionen verworfen hat, zu einer Begrenzung von Kontingenz bei. Selbstverständlich werden Erwartungen auch anders, außerhalb von Steuerungsoperationen erzeugt – und dies ständig. Jede Annahme über die Zukunft, einen Gesprächspartner oder einen Sachverhalt ist Erwartungsbildung, und verarbeitet insofern Komplexität. Es wäre daher überzogen zu meinen, Komplexitätsverarbeitung im Allgemeinen112 und Komplexitätsverarbeitung über Erwartungsbildung im Besonderen würde exklusiv durch Steuerung geleistet. Aber Steuerung ist ein wichtiger Mechanismus bzw. Operationsmodus, der dies zu leisten vermag. Und zwar unabhängig, ob entsprechende Steuerungsambitionen im Nachhinein und von wem auch immer als erfolgreich kommuniziert werden. Die (evaluative) Frage des Steuerungserfolgs kann grundsätzlich von der (funktionalen) Frage der Erwartungsbildung getrennt betrachtet werden. Während also die Funktion von Steuerung grundsätzlich in der Erzeugung von Erwartungskontexten und daraus folgend in der Verarbeitung von Komplexität verortet werden kann, bleibt zu klären, was einen kognitiven Steuerungsmodus auszeichnet, und wie sich dieser von einem klassischen normativen Steuerungsmodus abgrenzt. Im folgenden Abschnitt wollen wir daher erste theoriegeleitete Überlegungen zu dieser Differenz anstellen. Es gilt dabei zu prüfen, wie sich ein kognitiver Steuerungsmodus von einem normativen, nicht-kognitiven Steuerungsmodus unterscheidet; und welche Implikationen jeweils für die Verarbeitung von Komplexität und Nichtwissen aufschimmern.

3.2.2 Zur Differenz von kognitivem und normativem Steuerungsmodus Um der Differenz von kognitivem und normativem Steuerungsmodus auf die Spur zu kommen, müssen wir ein weiteres Mal auf den Erwartungsbegriff rekurrieren. Wir hatten bereits im einleitenden Kapitel gesehen, dass die Unterscheidung kognitiver/normativer Erwartungsmodus auf die beiden grundsätzlichen Möglichkeiten des Umgangs mit Erwartungsenttäuschungen verweist: Entweder 112

Vgl. etwa bei Niklas Luhmann (1968) Vertrauen als „ein Mechanismus der Reduktion sozialer Komplexität“. Wobei gerade Vertrauen bezeichnenderweise Erwartungen voraussetzt und nicht erzeugt.

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es findet ein adaptives Anpassen der Erwartung an die Realität113 statt (kognitiver Erwartungsstil), oder es wird trotz Enttäuschung kontrafaktisch an der Erwartung festgehalten, und gewissermaßen eine Änderungszumutung an die Realität adressiert (vgl. Kap. 1.2). Entscheidend ist zunächst, dass sich die Erwartungsmodalität, also die Dominanz einer Seite der Differenz kognitiv/normativ, bei der Verarbeitung von Enttäuschungen zeigt. Folglich ist es nicht für jeden Erwartungs-Fall notwendig bzw. möglich ex-ante festzulegen, ob eine Erwartung normativ oder kognitiv stilisiert ist.114 Niklas Luhmann identifiziert in diesem Zusammenhang zum einen eine Gruppe selbstverständlichster Verhaltenserwartungen, die sich dadurch auszeichnen, dass „kognitive und normative Erwartungskomponenten eine ungetrennte Einheit bilden“ (Luhmann 1972: 48). Dabei handelt es sich um Erwartungen für die im Enttäuschungsfall keine Typologisierung verfügbar ist. Was bleibt ist dann die Möglichkeit entsprechende Enttäuschungen als ‚Unfälle’ zu normalisieren oder sie zu pathologisieren und ‚abweichendes Verhalten’ dem Bereich der Geisteskrankheiten zuzurechnen. Luhmanns Beispiel in diesem Zusammenhang ist die Erwartung, dass man auf die Frage ‚Wie spät ist es?’ nicht zur Antwort bekommt: ‚Es regnet’. Es ist dann kaum zu entscheiden, ob man kognitiv oder normativ eine anders lautende Antwort erwartet hatte, weil die Antwort (auch nach ihrer Äußerung) außerhalb jeder Erwartbarkeit liegt. Davon deutlich zu unterscheiden ist der Fall, dass kognitive und normative Komponenten zwar nicht untrennbar zusammenhängen, aber sich doch überlagern und eine eindeutige Zuordnung jedenfalls nicht ohne weiteres möglich ist. Dies dürfte für die größte Zahl alltagsweltlicher Erwartungen gelten.115 So sind viele Situationen derart komplex strukturiert, dass Erwartungszusammenhänge, die auf solche Situationen hin gebildet werden, sowohl kognitive als auch nor113

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Realität hier wie im Folgenden verstanden als „Widerstand von Kommunikation gegen Kommunikation“ (Luhmann 1997a: 95). „Man hatte unbedacht in die Situation hineingelebt. Die Enttäuschung passiert. Der Bundeskanzler raucht wieder [Zeitungsmeldung vom 12.1.1982 SK]. Jetzt muß man sich klar darüber werden, ob man das Gegenteil kognitiv oder normativ erwartet haben würde.“ (Luhmann 1984: 438). Abgesehen davon, dass es Fälle gibt, in denen es nicht notwendig ist den Umgang mit Erwartungsenttäuschungen mitzuerwarten, ist es auch denkbar, dass gerade die Erwartung wie auf Erwartungsenttäuschungen reagiert wird, ihrerseits enttäuscht wird: Ich war mir sicher, es wäre mir egal, ob der Bundeskanzler raucht, doch als ich die Meldung lese, wird mir klar, dass Spitzenpolitiker nicht rauchen sollen. Nochmals verkompliziert sich das Bild, wenn man bedenkt, dass Erwartungsbildung in zwei Richtungen anläuft und nicht im gleichen Modus erwartet werden muss. Banküberfälle sind verboten. Die normative Erwartung des Verzichts auf Banküberfälle wird rechtlich abgestützt, womit die entsprechende (normative) Erwartung geschützt wird. Ungeachtet dessen können Banküberfälle (unbestimmt in Zahl und Zeitpunkt) weiterhin kognitiv erwartet werden. Gleichzeitig werden aber Bankräuber (kognitiv!) erwarten, dass es eine normativ-gestützte Unterlassungserwartung gibt.

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mative Elemente enthalten. Dies kann aber auch bereits in relativ einfachen Kontexten der Fall sein: Ein von Niklas Luhmann verwendetes Beispiel, ist das für einen bestimmten Zeitpunkt mit einem Freund verabredete Telefongespräch. Der Freund nimmt aber nicht ab. Nun kann man (kognitiv) lernen, dass ihm etwas dazwischen gekommen sein muss, er die Verabredung vergessen hat – er jedenfalls nicht zu Haus ist. Gleichzeitig mag man aber (normativ) an der Erwartung festhalten, dass Verabredungen auch einzuhalten sind. Während also eine klare Trennung von normativem und kognitivem Erwartungsmodus in der Regel nur schwer möglich ist, und sich häufig allenfalls expost, also nach Eintritt der Erwartungsenttäuschung, entscheidet wie eine Erwartung stilisiert war, findet sich ein dritter Bereich von Erwartungszusammenhängen in denen eine Disposition für den einen oder anderen Modus bereits im Vorhinein angelegt ist. „Wo der Schutz der Selbstverständlichkeit entfällt oder nicht hinreicht, wird es unerlässlich, Enttäuschungen mitzuerwarten, und dann drängt es sich auf, vorgreifend festzulegen, wie man auf Enttäuschungen reagieren wird: durch Lernen oder durch Nichtlernen“ (Luhmann 1972: 49). Der Fall regulativer Steuerung ist gleichsam exemplarisch für eine solche ‚Vorab-Festlegung’ der Enttäuschungsabwicklung. Im Zusammenhang mit der Erörterung einer evaluativen Perspektive auf Steuerung hatten wir gesehen, dass Steuerungsoperationen immer potentiellen Misserfolgen ausgesetzt sind. Jede von Ego an Alter adressierte Steuerungszumutung muss damit rechnen, von Alter zurückgewiesen zu werden. Und jeder Versuch politisch-rechtlicher Regulierung muss mit Widerstand im Sinne von Versuchen der Zurückweisung oder Täuschung rechnen. Insofern es sich bei regulatorischer Steuerung um kommunizierte Erwartungen handelt, liegt es nahe, dass der Modus der Enttäuschungsabwicklung in der Erwartung mit angelegt ist. Mit Blick auf die beiden Alternativen, eine enttäuschte Erwartung entweder aufzugeben und entsprechend der Realität anzupassen, oder sie kontrafaktisch gegen die Realität durchzuhalten, ist zunächst augenfällig, dass Steuerungsoperationen auf Normativität abstellen müssen, um als solche erkennbar zu bleiben. So haben wir im Zusammenhang mit der normativen Perspektive auf Steuerungsfragen gesehen, dass Steuerung sich ja gerade durch einen – wenn man so will – ‚realitätserzeugenden’ Anspruch auszeichnet. Alles andere würde ein bloßes Nachvollziehen von beobachteten Veränderungen bedeuten, hätte mit Steuerung jedoch wenig zu tun. Steuerung heißt gerade nicht ‚anything goes’, und kann somit auch nicht bloße (Selbst-)Beobachtung der eigenen Autopoiesis eines Systems und andauernde Anpassung der Erwartungsstrukturen an seine eigene Realität sein. Was ist aber angesichts dieser Ausgangslage von einem kognitiven Steuerungsmodus zu halten? Wie kann der Zusammenhang zwischen steuerungs-

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immanenter Normativität und einem kognitiven Steuerungsmodus gedacht werden? Nach den bisherigen Ausführungen ist zunächst offensichtlich, dass es sich bei der Rede von einem kognitiven Steuerungsmodus nicht um ein Substitutionsverhältnis von kognitiver und normativer Erwartungsstilisierung (‚kognitiv anstatt normativ’) handeln kann. Stattdessen ist vielmehr von einem Komplementaritätsverhältnis beider Erwartungsmodi (‚normativ und kognitiv’) auszugehen. Entscheidend ist dann, an welcher Stelle und mit welchen Konsequenzen eine kognitive Öffnung von Steuerung erfolgt. Mit Blick auf ‚Basel II’ ist dies eine empirische Frage, die uns im Rahmen der Analysen des Teils IV ausführlich beschäftigen wird. Im Kontext dieser theoretischen (Vor-)Überlegungen ist zunächst festzuhalten, dass das Verhältnis von normativen und kognitiven Erwartungen insofern als komplementär zu denken ist, als es gleichsam normativer Stoppstellen bedarf, um bindende Steuerungswirkungen zu erzielen.116 Ein kognitiver Steuerungsmodus findet sein Abgrenzungsmerkmal also nicht in der Ersetzung normativen Erwartens, sondern in Ergänzung des normativen Erwartens um vorgelagerte kognitive Erwartungselemente. Dies aber lässt qualitative Konsequenzen vermuten, wenn es um Fragen der Komplexitäts- und Nichtwissensverarbeitung geht. Betrachten wir zunächst die Beziehung von Nichtwissensverarbeitung und Erwartungsstilisierung. Nichtwissen wurde schon im Diskurs um Fragen der Steuerungsfähigkeit problematisiert. In diesem Zusammenhang wurde Nichtwissen als defizientes Steuerungswissen konzeptualisiert, um fehlgeschlagene Steuerungsbemühungen erklären zu können.117 Für uns hingegen stellt sich die Bedeutung von Nichtwissen mit Blick auf Fragen der Steuerung in anderer Weise dar. Wir hatten aufgezeigt, dass Steuerung (unabhängig vom ‚Erfolg’) Erwartungskontexte herstellt. Vor diesem Hintergrund erscheint es hinsichtlich der Verarbeitung von Nichtwissen aufschlussreich, zu prüfen, inwieweit sich abhängig vom Erwartungsmodus grundsätzliche Unterschiede im Umgang mit Nichtwissen ergeben. Zu diesem Zweck wollen wir einen genaueren Blick auf die operativen Folgen enttäuschter Erwartungen werfen. Es ist bereits an verschiedenen Stellen dieser Arbeit aufgezeigt worden, dass normativer und kognitiver Erwartungsmodus sich hinsichtlich des Umgangs 116

117

Ein Vorgriff auf die Analysen des Teils IV mag verdeutlichen worauf es ankommt: Auf Programmebene findet sich im Kontext von Basel II die (normative) Erwartung dialogisch, also lernbereit, also kognitiv orientiert, Bankprüfungen durchzuführen. Gleichzeitig müssen Bankaufseher aber auf der Grundlage dieser dialogischen Prüfungen normativ bindend entscheiden, ob das bei Banken beobachtete Risikomanagement angemessen ist oder nicht. Für die Reflexion daraus resultierender Folgen siehe Teil V. Die Bezüge zu einem realistischen Wissensbegriff, wie wir ihn in Kapitel 2.3 vorgestellt haben sind deutlich erkennbar.

3 Komplexitätsverarbeitung durch Steuerung

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mit Enttäuschungen unterscheiden – lernen oder nicht-lernen, das ist hier die Frage. Niklas Luhmann macht darauf aufmerksam, dass dieses Unterscheidungsmerkmal auf ein komplexes Verschachtelungsverhältnis von Differenzen verweist. „Die Differenz Erfüllung/Enttäuschung von Erwartungen wird in die Differenz normatives/kognitives Erwarten eingebaut und dann, davon abhängig, durch konform/abweichend bzw. Wissen/Nichtwissen rekonstruiert“ (Luhmann 1984: 439; Hervorhebungen SK). Wir haben es also mit Formbildungen zu tun, die sich an die Differenz von normativem und kognitivem Erwartungsmodus anschließen. In der Folge ergeben sich daraus „[...] veränderte Ausgangspunkte für Konditionierungen im sozialen System, die dann je nach den Umständen und je nach den konkreten Erwartungskontexten die gewünschten Erfolge mehr oder weniger erreichen können“ (Luhmann 1984: 439f.). Diese veränderten Ausgangspunkte für Konditionierungen betreffen im Zusammenhang mit der Regulierung des Bankensystems insbesondere auch den Umgang mit Nichtwissen. Wenn die Enttäuschung normativer Erwartungen mittels der Differenz von konform/abweichend beobachtet wird, hat dies spezifische Implikationen für den Umgang mit Nichtwissen, die bereits in der Erwartung mit angelegt sind. Normatives Erwarten verdeckt Nichtwissen gleichermaßen. Oder anders: Nichtwissen wird latent gehalten.118 Dort, wo Konformität das entscheidende Kriterium ist, kann der Ausfall kognitiver Erwartungsstrukturen wenigstens partiell überbrückt werden. Dies gilt zumindest solange, wie Ereignisse eindeutig entweder der Seite der Konformität oder der Seite der Abweichung zugeordnet werden können. Es sind dann lediglich Ereignisse, die außerhalb des Erwartungskontextes lagen, und für die somit nicht festgelegt ist, ob sie als konform oder abweichend zu behandeln sind, an denen Nichtwissen erkennbar wird. Für den Fall normativen Erwartens ist aber gerade entscheidend, dass entsprechende Ausfälle nicht als Nichtwissen, sondern als Abweichung verarbeitet werden. Unfälle und Katastrophen sind typischerweise solche Ereignisse, die auf einer hoch generalisierten Ebene normativ ‚abgelehnt’ werden. Im je konkreten Einzelfall zeichnen sie sich aber gerade dadurch aus, dass entsprechende Ereignisketten kognitiv nicht erwartet wurden, und demzufolge auf konkreterer Ebene ex ante auch keine normative Einstellung darauf erfolgen konnte. Wie wir in Teil IV sehen werden wird im Bereich der Bankenregulierung mit Basel II versucht, durch die kognitive Öffnung eines weiterhin normativ-gestützten Regulierungsstandards mit entsprechendem Nichtwissen sensitiver umzugehen. Wie stellt sich also der Umgang mit Nichtwissen dar, wenn die Enttäuschungsabwicklung von Erwartungen durch die Differenz Wissen/Nichtwissen dirigiert wird? 118

Für das regulatorische Feld des Accounting arbeitet Alexandra Hessling diesen Aspekt des „latent ignorance“ heraus. Vgl. dazu Hessling 2007.

90

Teil II: Komplexität und Steuerung

Im Gegensatz zu normativen Erwartungsstilisierungen wird im Falle von kognitiven Erwartungen Nichtwissen gleichsam vorgesehen. So wird Nichtwissen in dem Maße ‚miterwartet’, in dem mit Erwartungsenttäuschung gerechnet wird. Im Falle regulativer Steuerung bedeutet dies, dass kognitiv kodifizierte Erwartungen immer schon auf Ungewissheit und mithin auf Nichtwissen verweisen. Noch deutlicher zeigt sich der unterschiedliche Umgang mit Nichtwissen im Enttäuschungsfall. Während im Falle normativer Erwartungen Nichtwissen nicht zur Debatte steht, und Erwartungsenttäuschungen als Abweichungen behandelt werden, zeichnen sich kognitive Erwartungen gerade dadurch aus, dass Erwartungsenttäuschungen als Nichtwissen beobachtet und verarbeitet werden. Im Anschluss an unsere Überlegungen zum unspezifischen Nichtwissen wird also deutlich, dass der Ausfall der kognitiven Erwartungsstruktur grundsätzlich unterschiedlich bearbeitet wird: Auf der Grundlage normativer Erwartungen wird dieser Strukturausfall normativ aufgefangen und in der Form eines kommunizierten Imperatives bearbeitet – ‚so geht es nicht!’. Basierend auf kognitiven Erwartungen wird entsprechendes Nichtwissen – also der Ausfall kognitiver Erwartungsstrukturen – zum Anlass für Lernprozesse, die auf die Etablierung einer neuen Erwartungsstruktur abzielen. Hinsichtlich der Verarbeitung von Nichtwissen unterscheiden sich ein normativer und ein kognitiver Erwartungsstil also sowohl ex ante in der Erwartung, als auch ex post in der Abwicklung von Erwartungsenttäuschungen grundlegend voneinander. Im einen Fall wird die ausgefallene kognitive Erwartungsstruktur durch die Beobachtung von Abweichung und das anhängige rekursive Rückverweisen auf die Erwartung selbst ausgeblendet. Im anderen Fall laufen Lernprozesse an, die zu einer Erwartungsanpassung und mithin einer neuen Erwartungsstruktur führen. Diese zentrale Differenz erlaubt es uns nun auf abstrakter Ebene Annahmen bezüglich der Konsequenzen für die Verarbeitung von Komplexität zu formulieren. Es sei an den unter 3.2.1 vorgebrachten Argumentationsgang erinnert, wonach mit Blick auf den Fall der Bankenregulierung die Politik durch die Beobachtung des Bankensystems interne Komplexität aufbaut und Steuerungsinitiativen zur Verarbeitung der systemeigenen Komplexität beitragen. Die entscheidende Frage ist dann, inwiefern sich normativer und kognitiver Steuerungsmodus hinsichtlich des Umgangs mit Komplexität unterscheiden. Wir hatten bereits in Kapitel 2.1 gesehen, dass Erwartungsstrukturen als Einschränkung von Sinnverweisungen fungieren und damit zur Verarbeitung von Komplexität insofern beitragen, als die Möglichkeiten der Ausbildung von Formen (also kommunikativ erzeugter Differenzen) im System begrenzt werden. Nach den Ausführungen zur unterschiedlichen Logik von normativem und kognitivem Erwartungsmodus, können wir nun mit Blick auf die Frage nach der Komplexitätsverarbeitung durch Steuerung genauer argumentieren. So scheint

3 Komplexitätsverarbeitung durch Steuerung

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im Falle normativer Erwartungen – auf systemischer Ebene – genau dieses der Fall zu sein. Die Rekonstruktion der Unterscheidung ‚Erwartung erfüllt/enttäuscht’ durch die Differenz konform/abweichend blockiert gleichsam eine Entfaltung von Anschlussdifferenzen. Im Anschluss an unsere Überlegungen zum Komplexitätsbegriff heißt dieses dann, dass es zu einer (partiellen) Invisibilisierung der Tiefendimension kommt. Eine solche Invisibilisierung wird durch die Fokussierung auf normative Regeln erreicht. Worum es geht, wird mit Blick auf die Bankenregulierung deutlich. In der Anwendung eines normativen Steuerungsmodus können operative Details des Bankgeschäftes innerhalb der Politik in weiten Teilen unberücksichtigt bleiben. Es ist dann nicht unbedingt notwendig, in die organisationalen Tiefen der Banken vorzudringen, wenn die Regelkonformität oder -abweichung des ‚Outputs’ zur Debatte steht. Für den politikinternen Umgang mit der Komplexität des Bankensystems119 bedeutet dies, dass ein normativer Steuerungsmodus Entscheidungen auf der Grundlage von Angemessenheitskriterien konditioniert. Gleichwohl kann die Beobachtung des organisationalen ‚Outputs’, auf deren Grundlage über eine entsprechende Regelkonformität entschieden wird, ihrerseits aufwendige Verfahren der Evaluation erforderlich machen. Mit der dadurch aufgebauten Komplexität kann sich die Politik aber letztlich von der beobachteten Komplexität des Bankensystems entlasten (Reduktion von Komplexität durch Aufbau von Komplexität120). Mit Blick auf einen kognitiven Steuerungsmodus findet sich eine divergierende Logik der Komplexitätsverarbeitung. Der in kognitiv stilisierten Erwartungen angelegte explorative Umgang mit Nichtwissen, also die lernende Erschließung und Konstruktion einer neuen kognitiven Erwartungsstruktur als Reaktion auf den Ausfall bestehender Erwartungen (Nichtwissen), erzeugt ständig neue Differenzen, die systemintern prozessiert werden. Anstatt Sinnhorizonte einzuschränken, ist in kognitiven Erwartungen eher eine Logik der kontinuierlichen Erweiterung von Sinnhorizonten angelegt. Folglich kommt es auch nicht zu einer Invisibilisierung, sondern vielmehr zu einer Erweiterung der Tiefendimension des politischen Systems. Auch im Rahmen eines kognitiven Steuerungsmodus kommt die Politik jedoch nicht umhin, über Konformitätsfragen zu entscheiden. Was sich aber durch die ‚kognitive Öffnung’ ändert, und für den Umgang mit Komplexität von zentraler Bedeutung ist, wird deutlich, wenn wir die Entscheidungsvorbereitung betrachten. Konformität wird nicht im Hinblick auf eindeutige und vorab fixierte 119

120

Genau genommen handelt es sich dabei nicht um ‚die Komplexität des Bankensystems’, sondern um die politikinterne Rekonstruktion der banksystemischen Komplexität, da das politische System keinen direkten Zugriff auf die Komplexität des Bankensystems hat, sondern diese allenfalls durch Beobachtung des Bankensystems (re-)konstruiert werden kann. So die viel zitierte Formel von Niklas Luhmann.

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Teil II: Komplexität und Steuerung

Kriterien eines ‚so-und-nicht-anders’ festgestellt, sondern vielmehr vor dem Hintergrund der Differenz Wissen/Nichtwissen. Mit Blick auf die Politik lässt sich dies als Versuch lesen, über Konformitätsfragen nicht auf der Basis von Regelkenntnis (selbstreferentiell), sondern auf der Grundlage von generiertem Wissen über das Bankensystem (fremdreferentiell) zu entscheiden. Damit deutet sich bereits an, dass ein kognitiver Steuerungsmodus nicht auf die Ausblendung der Komplexität des Bankensystems abzielt, sondern eher auf ein ‚Nachvollziehen’ der banksystemischen Komplexitätsverhältnisse hinausläuft. Auf dieser Grundlage setzt sich dann eine Entscheidungskonditionierung durch, die auf eine Folgenorientierung abzielt. So etwa, wenn im Kontext der Bankenregulierung jede Entscheidung im Hinblick auf ihre Auswirkungen für die Risikokonstellation einer Bank oder des Bankensystems (systemische Risiken) reflektiert wird. Mit Blick auf die Komplexität des politischen Systems folgt daraus, dass sich die Politik gleichsam selbst verunsichert (Komplexitätsaufbau) und ihre Sicherheit erst auf der Grundlage getroffener Entscheidungen (Komplexitätsreduktion) wieder erlangt. Wie genau, werden wir in den Teilen IV und V sehen. In der Rückschau auf dieses Kapitel 3 wird erkennbar, dass regulatorische Steuerungsoperationen Erwartungskontexte erzeugen und ihre Funktion somit in ihrem Beitrag zur Verarbeitung von Komplexität gesehen werden kann. Im Anschluss an die Unterscheidung zwischen normativem und kognitivem Steuerungsmodus zeigt sich aber auch, dass sich die jeweilige Logik des Umgangs mit Komplexität grundsätzlich voneinander unterscheidet. Ein normativer Steuerungsmodus orientiert sich primär selbstreferentiell an den normativen Erwartungskodifizierungen bestehender Regeln, und erzeugt Regulierungsentscheidungen, die einer Logik der Angemessenheit folgen. Die internen Mechanismen des zu steuernden Systems, die für die Komplexitätsverhältnisse entscheidend sind, können dabei latent gehalten werden. Ein kognitiver Steuerungsmodus hingegen ist eher fremdreferentiell ausgerichtet. Er forciert ein Ausleuchten der Komplexität des zu steuernden Systems insofern, als kognitive Erwartungskodifizierungen auf Anpassungs- und Lernprozesse verweisen, wodurch die Politik sukzessive ihr eigenes komplexes Bild des zu steuernden Systems konstruiert. Daran angeschlossen ist eine folgenorientierte Entscheidungskonditionierung. Selbstverständlich sind Selbst- und Fremdreferenz nicht isoliert voneinander zu denken, sondern stehen vielmehr in einem rekursiven Spannungsverhältnis zueinander, das die systeminterne Autopoiesis mit Operationsanlässen versorgt. Folglich können Selbst- bzw. Fremdreferenz auch nicht exklusiv normativem bzw. kognitivem Steuerungsmodus zugerechnet werden. Gleichwohl wurde deutlich, dass Umstellungen in der Erwartungskodifizierung auch eine Akzentverschiebung in der systemreferentiellen Ausrichtung erwarten lassen, und dass dies Konsequenzen hinsichtlich des Umgangs mit Komplexität hat. Zum gegen-

3 Komplexitätsverarbeitung durch Steuerung

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wärtigen Stand der Analyse können wir daher vermuten, dass mit der Erweiterung einer normativ basierten Regulierung um kognitive Erwartungselemente Folgen für die Verarbeitung von Komplexität und Nichtwissen verbunden sind. Für das Feld der Bankenregulierung bleibt daher am Beispiel von Basel II empirisch zu prüfen, wie normative und kognitive Erwartungen konkret gekoppelt sind und wie sich das Zusammenspiel von Selbst- und Fremdreferentialität in diesem Kontext darstellt. Bevor wir uns in den Teilen III und IV damit beschäftigen, worin die Komplexität des Bankensystems besteht, welche Bedeutung dem Umgang mit Nichtwissen in diesem Kontext zukommt, und wo sich eine entsprechende kognitive Basierung regulatorischer Steuerungsmaßnahmen beobachten lässt, wollen wir im folgenden, den Theorieteil beschließenden, Kapitel einen genaueren Blick auf Macht und Wissen als Medien der Steuerung werfen. Die Umstellung von einem normativen zu einem kognitiven Modus der Steuerung ist nicht allein gekennzeichnet durch eine kognitive Öffnung in der Erwartungskodifizierung. Sie geht auch einher mit einer Verschiebung in der Relevanz der Steuerungsmedien Macht und Wissen. Während normativ stilisierte Erwartungen den Einsatz von Macht als Steuerungsmedium konditionieren, ist die Inanspruchnahme des Steuerungsmediums Wissen im Kontext kognitiver Erwartungen wahrscheinlich. Das folgende Kapitel fragt daher nach der unterschiedlichen Operationslogik beider Medien, um weitere Suchhinweise für die empirische Analyse eines kognitiven Steuerungsmodus zu generieren.

4 Macht und Wissen als Medien der Steuerung

Die Haupterkenntnis des vorangegangenen Kapitels bezieht sich auf die strukturelle Ebene der Erwartungskodifizierung und besteht in der Einsicht, dass ein kognitiver Steuerungsmodus durch die spezifische Kombination kognitiver und normativer Erwartungen einen fremdreferentiell orientierten Umgang mit Komplexität konditioniert. Genau dies zeichnet einen kognitiven Steuerungsmodus aus und unterscheidet ihn (zumindest aus funktionaler Perspektive) von einem normativen Modus der Steuerung. Damit ist jedoch zunächst nur wenig über die Operationslogik eines kognitiven Steuerungsmodus gesagt. Genau dies wäre aber notwendig, um sehen zu können, wie eine solche Verarbeitung von Komplexität operativ zu denken ist; und um eine Analyse der operativen Ausgestaltung eines kognitiv orientierten Steuerungsmodus vorzubereiten. Gerade mit Blick auf den Bereich der Bankenregulierung genügt es nicht, auf der Ebene der Erwartungskodifizierung zu verbleiben. Vielmehr bedarf es darüber hinaus auch der Betrachtung dessen, was als Bankenaufsicht beschrieben werden kann – die Konstituierung eines inter-organisationalen Kommunikationszusammenhangs, in den Banken und Aufsichtsbehörden gleichermaßen inkludiert sind. In diesem Kapitel wollen wir daher einen Schritt weitergehen, und eine theoretische Annäherung an diese operative Ebene versuchen. Steuerung erschöpft sich nicht in der Erwartungsbildung. So sind Erwartungen gerade dadurch gekennzeichnet, dass sie enttäuscht werden können.121 Aus sich heraus können Erwartungen weder bestimmte intendierte Effekte, noch überhaupt Effekte sicherstellen. Es finden sich daher Zusatzeinrichtungen, die auf dieses Problem reagieren. Im Rahmen der Systemtheorie verweist diese Problemstelle auf symbolisch generalisierten Medien. Auf die ausführliche Darstellung und Herleitung medientheoretischer Konzeptionen und ihrer Implikationen kann an dieser Stelle verzichtet werden. Um jedoch einen Zugang zu dem damit angesprochenen Problemkreis zu gewinnen, sind einige Anmerkungen zur Theorie generalisierter Medien hilfreich.

121

Dirk Baecker notiert dazu: „Eine Erwartung steht immer im Kontext der Erwartung ihrer Enttäuschung, wie stark oder schwach dieses Moment im Einzelfall auch ausgeprägt sein mag [...]“ (Baecker 2005: 88).

4 Macht und Wissen als Medien der Steuerung

95

Für die Soziologie sind vor allem die Medienkonzeptionen von Talcott Parsons122 und – in Abgrenzung zu diesem – Niklas Luhmann prominent.123 Parsons sah Geld (money), Macht (power), Einfluss (influence) und Wertbindungen (value commitments) als generalized symbolic media of interchange eng an die in seinem AGIL-Schema124 definierten Funktionsnotwendigkeiten der Anpassung (Ökonomie), der Zielerreichung (Politik), der Integration (Gemeinschaftssystem) und der Strukturerhaltung (Kultur) gebunden (Parsons 1976: 302ff.). Als ‚Sondersprachen’ bieten sie auf individuell-personaler Ebene Orientierungspunkte für Handlungen und entlasten somit von (zeit-)aufwendigen sprachbasierten Abstimmungen.125 Insofern haben sie eine Steuerungsqualität. Eine zweite Funktion von Medien bestimmt Parsons mit Blick auf die Beziehungen zwischen den Teilsystemen. Mit der Bindung von Medien an Funktionsnotwendigkeiten geht einher, dass auch in der Wirtschaft Macht und auch in der Politik Geld bedeutsam sind, da im jeweiligen Subsystem wiederum alle vier Funktionsnotwendigkeiten innerhalb entsprechender Sektoren abgearbeitet werden müssen. So steht zum Beispiel die Wirtschaft über Kapitalflüsse mit dem politischen System in einer Austauschbeziehung (Parsons/Smelser 1972). Diese Austauschbeziehung vollzieht sich zwischen den entsprechenden Sektoren der Anpassung innerhalb der Wirtschaft und der Politik, da Geld nur mit Bezug auf diese Funktion hin ausdifferenziert ist. Durch die Ermöglichung solcher ‚Grenzgänge’ (Interpenetration) leisten Medien auf der Ebene der Subsysteme, die Integration der Subsysteme. Schematisch ergibt sich daraus die Abbildung 4. Richard Münch hat das von Parsons entwickelte Modell des Verhältnisses der Subsysteme zueinander aufgegriffen und um die Unterscheidung von Medienerwerb und Medienverwendung erweitert, um das intersystemische Verhältnis zu präzisieren. Nach seiner Vorstellung sind die Medien insofern an die ihnen zugeordneten Subsysteme gebunden, als sie nur in diesen erworben, dann aber in den anderen Subsystem nach den dort geltenden Kriterien verwendet werden können. Für Geld etwa stellt sich dies dann folgendermaßen dar: 122

123

124 125

Für einen Überblick über Parsons Theorie symbolisch generalisierter Medien siehe Johnson 1973. Zur Übertragbarkeit dieses Konzepts auf anthropologische Fragestellungen vgl. Turner 1968. Klassisch zum Begriff des Mediums siehe Heider 1926. Für einen Vergleich der Medienkonzeptionen von Talcott Parsons und Niklas Luhmann siehe Willke 1987c: 138-149. Ein Versuch die theoretischen Eckpfeiler von Parsons und Luhmann für die Analyse des globalen Finanzsystems fruchtbar zu machen findet sich bei Hessling/Pahl 2006. Für Überlegungen zur Leistungsfähigkeit des Medienbegriffs siehe Baecker 2002. Zum AGIL-Schema siehe Parsons 1959. Das klassische Beispiel in diesem Zusammenhang ist Geld. Als symbolisch-generalisiertes Medium ermöglicht es ökonomischen Tausch ohne ‚dinglichen’ Gegenwert, und dies ohne auf spezifische Situationen begrenzt zu sein.

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Teil II: Komplexität und Steuerung „Geld als generalisierte materielle Ressource kann in den Kontexten des kulturellen, politischen und gemeinschaftlichen Handelns nach den dort geltenden Kriterien verwendet werden, erworben werden muß es jedoch im Kontext des ökonomischen Handelns, soweit dieses einen selbständigen Handlungskontext mit eigenen Rationalitätsstandards bildet“ (Münch 1982: 103; Hervorhebungen weggelassen).

Abbildung 4:

(Geld-)Austausch zwischen Wirtschaft und Politik nach Parsons A: Wirtschaft

G: Politik

L

A

A

L

G

I

I

G

Während sowohl Parsons als auch Münch die Leistung von Medien gerade in dem intersystemischen Austausch verorten, findet sich mit Niklas Luhmanns Konzept der symbolisch generalisierten Kommunikationsmedien eine Fassung,126 die konsequent auf das Paradigma der autopoietischen Geschlossenheit von Systemen abstellt, und somit auch keinen ‚Medientransfer’ vorsieht. Wir hatten mit Verweis auf Luhmann bereits in Kapitel 2 zwischen Verbreitungsund Erfolgsmedien unterschieden und festgehalten, dass Erfolgsmedien auf das Problem der Ablehnungswahrscheinlichkeit von Kommunikation reagieren. Auf sprachlicher Ebene findet diese Ablehnungschance ihre Manifestierung in der Ja/Nein-Codierung von Sprache. Symbolisch generalisierte Kommunikationsmedien setzen an diesem Problem an und transformieren Ablehnungswahrscheinlichkeiten in Annahmewahrscheinlichkeiten. „Die Leistung dieser Medien und der für sie typischen Formen kann man deshalb auch als laufende Ermöglichung einer hochunwahrscheinlichen Kombination von Selektion und Motivation beschreiben“ (Luhmann 1997a: 320f.; Hervorhebungen auch im Original). Ihre Steuerungsqualität gewinnen Medien durch einen binären Zentralcode (wahr/unwahr; recht/unrecht etc.),127 in dem der positive Wert als Präferenzwert 126

127

Die Medientheorie nimmt im Werk von Niklas Luhmann eine zentrale Stellung ein, deren Bedeutung vor allem in späteren Schriften immer wieder betont wird. Siehe dazu z.B.: Luhmann 1986a; Luhmann 1988a: 302-323; Luhmann 1995a; Luhmann 1995b: 165-214 sowie Luhmann 1997a: 190-412. Dieser Zentralcode ermöglicht auch die mediengestützte Herausbildung von Funktionssystemen. Gleichwohl können sich – wie im Falle der Religion – auch Funktionssysteme ausdifferenzieren, ohne über ein eigenes Medium zu verfügen. Und auch auf den umgekehrten Fall

4 Macht und Wissen als Medien der Steuerung

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gesetzt ist. Die Entscheidung über Zuordnung zum Positivwert oder Negativwert des Codes erfolgt dabei über Programme als ‚variable Konditionierungen’. „Eben wegen dieser Präferenzorientierung eignen sich symbolisch generalisierte Medien auch als Steuerungsmedien. Sie erfüllen ihre Steuerungsfunktion, indem sie Präferenzen fixieren und zugleich variablen Konditionierungen aussetzen“ (Luhmann 1997a: 363; Hervorhebungen auch im Original).

Wieso aber Medien (im Plural)? Nach Niklas Luhmann sind es zwei Bedingungen, die zu einer Differenzierung der symbolisch generalisierten Kommunikationsmedien führen: Unterschiedliche Bezugsprobleme und unterschiedliche Zurechnungskonstellationen (vgl. Luhmann 1997a: 338). Bezugsprobleme verweisen auf die Mannigfaltigkeit der Gründe für die Ablehnung einer Selektionsofferte. Zurechnungskonstellationen beziehen sich auf die Frage, ob in der kommunikationskonstituierenden Differenz von Information und Mitteilung der Akzent eher auf Information (Erleben) oder auf Mitteilung (Handeln) liegt. Je nach Kontext kann ‚Treffen um 17.00 Uhr’ – als Antwort auf eine Frage – den Informationsaspekt betonen, oder – als Befehl – den Mitteilungsaspekt zentral stellen. Bei internaler Zurechnung einer Selektion auf das System spricht Luhmann von Handlung. Wird eine Selektion dagegen external, also der Umwelt, zugerechnet, bezeichnet er dies als Erleben. Zu einer Dopplung dieser Dualität kommt es, wenn zusätzlich zwischen den sozialen Positionen Ego und Alter unterschieden wird. Wenngleich an Kommunikation beteiligte Personen immer Ego und Alter sind,128 kann es in der Kommunikation – wo dies notwendig ist – zu Markierungen als Ego oder als Alter kommen. „So aktiviert also die Zuspitzung von Kommunikationsproblemen in Konstellationen, die für Medienbildung in Frage kommen, Unterschiede der Zurechnung als Erleben bzw. Handeln und der Markierung als Ego bzw. Alter, die anderenfalls nicht vorkommen würden und auch nicht aus der ‚Natur der Sache’ begründet werden können“ (Luhmann 1997a: 335). Daraus ergibt sich dann folgendes Schema der Kommunikationsmedien. Dabei steht immer die Frage im Zentrum, ob die Kommunikation von Alters Erleben (bzw. dessen Handeln) Ego zu eigenem Handeln veranlasst oder ‚nur’ ein entsprechendes Erleben bei Ego ausgelöst wird.

128

weist Luhmann hin: Werte als Medium besitzen keinen Zentralcode, blockieren dadurch aber auch die Herausbildung eines entsprechenden Funktionssystems. Dies ist gleichsam die Letztbegründung des systemtheoretischen Ausgangsproblems der doppelten Kontingenz, das ja gerade darin besteht, dass Ego es nicht (nur) mit Alter, sondern mit Alter Ego zu tun hat, wodurch sich die Beobachtungssituation doppelt und nicht die Bildung von Erwartungen, sondern die ständige Abgleichung und Angleichung von Erwartungserwartungen (und Erwartungserwartungenerwartungen, ad infinitum) zu bewältigen ist. Dazu auch Luhmann 1976.

98

Teil II: Komplexität und Steuerung

Abbildung 5:

Symbolisch generalisierte Kommunikationsmedien (Luhmann 1997a: 336)

Ego

Erleben

Handeln

Alter

Erleben

Ae Ÿ Ee

Ae Ÿ Eh

Wahrheit

Liebe

Werte

Handeln

Ah Ÿ Ee

Ah Ÿ Eh

Eigentum/Geld

Macht/Recht

Kunst Wenngleich auch in dieser Darstellung die von Luhmann identifizierten Kommunikationsmedien benannt und in eine Kreuztabelle eingeordnet werden, so ist seine Konzeptualisierung symbolisch generalisierter Kommunikationsmedien doch grundsätzlich offen für weitere Medien. Darin besteht ein deutlicher Unterschied zur strukturfunktionalistischen Perspektive Talcott Parsons, in der die Anzahl der media of interchange durch die Logik des AGIL-Schemas eindeutig festgelegt ist. In der Luhmannschen Fassung ist es demgegenüber eine empirische Frage wann und ob es im historischen Verlauf zu der Herausbildung weiterer spezifischer Bezugsprobleme kommt, auf die bezogen dann weitere symbolisch generalisierte Kommunikationsmedien entstehen.129 Im Anschluss an die Luhmannsche Konzeption symbolisch generalisierter Kommunikationsmedien spricht Helmut Willke von Steuerungsmedien, um auf den jeder Kommunikation innewohnenden Aspekt der Steuerung aufmerksam zu machen (Willke 2001c: 156).130 Im Weiteren wollen wir uns – um Missverständnisse zu vermeiden – dieser Terminologie anschließen und den Begriff des Steuerungsmediums verwenden. Insbesondere gewinnt der Begriff des Steuerungsmediums dadurch, dass er nicht direkt auf Funktionssysteme verweist, sondern stattdessen auf Kommunikationszusammenhänge gleich welchen Systemtyps angewendet werden kann. Dies wird insbesondere insofern wichtig und hilfreich sein, als es in den weiteren Analysen darauf ankommt, von der Funktionssystem129 130

So etwa Leistung für das Sportsystem (Stichweh 1990). Für einen knappen Vergleich der Konzeption von Steuerungsmedien bei Parsons, Münch und Willke siehe Görlitz/Burth 1998: 34-47.

4 Macht und Wissen als Medien der Steuerung

99

ebene auch auf die Ebene inter-organisationaler Kommunikationssysteme umschalten zu können. Gerade hinsichtlich der in Teil I erwähnten Vor-OrtPrüfungen geraten inter-organisationale Beziehungen und in entsprechenden Zwischensystemen131 ablaufende Interaktionen in den Blick. Der Vergleich von Macht und Wissen als Steuerungsmedien bietet sich nun mindestens aus zwei Gründen an.132 Erstens sind Macht und Wissen gleichsam die medialen Korrelate des normativen bzw. des kognitiven Steuerungsmodus. Der Code mächtig/nicht-mächtig (bzw. die Zweitcodierung recht/unrecht133) korrespondiert ebenso mit einem normativen Erwartungsmodus, wie die Codierung von Wissen (Wissen/Nichtwissen) auf einen kognitiven Erwartungsmodus verweist. Zweitens gewinnt die Beschreibung von Macht und Wissen als Steuerungsmedien dadurch, dass es möglich wird Unterschiedliches als Gleiches zu behandeln und somit vergleichbar zu machen.134 Wie aber organisiert man nun einen solchen Medienvergleich? Welche Kriterien scheinen geeignet, um zu fruchtbaren Aussagen zu gelangen? Niklas Luhmann schlägt vor – und führt dies auch skizzenhaft durch – sich die Strukturen der Kommunikationsmedien anzuschauen, und miteinander zu vergleichen.135 Wir wollen den Vergleich enger an unserem Bezugsproblem der Verarbeitung von Komplexität führen, werden dabei aber auch selektiv auf die von Luhmann identifizierten Strukturmerkmale zurückgreifen. Ziel dieses Kapitels ist es – das hatten wir notiert – einen Zugang zur Operationslogik eines kognitiven Steuerungsmodus zu gewinnen, und Hinweise zu sammeln, die Aufschluss 131 132

133

134 135

Zum Begriff des Zwischensystems siehe Luhmann 1964: 226. Wir ziehen es hier vor – im Anschluss an Helmut Willke – von Wissen statt Wahrheit als Medium zu sprechen (dazu: Willke 2003: 262ff.). Damit erweitert sich die Perspektive insofern, als dass nicht ausschließlich wissenschaftliches Wissen, das aufgrund der verwendeten Theorien und Methoden als Wahrheit stilisiert wird, fokussiert wird, sondern auch Erfahrungswissen (best-practice) miteinbezogen ist. Insbesondere in den uns interessierenden Fällen bankaufsichtlicher Prüfung ist diese Erweiterung bedeutsam, da es nicht in erster Linie um wissenschaftliches Wissen (wahr/unwahr), sondern erweitert um ‚Funktionierende Kausalitäten’ (Wissen/Nichtwissen) geht, wenngleich auch in diesem Kontext Bemühungen um eine wissenschafentliche ‚Unterfütterung’ auszumachen sind. Wir kommen im Weiteren verschiedentlich darauf zurück. Zum Recht als Zweitcodierung von Macht siehe Luhmann 1997a: 357f. sowie Willke 2005a: 318ff. Dies wäre etwa mit tauschtheoretischen (Blau 1964) Machtkonzeptionen nicht zu haben. Als Strukturen von symbolisch generalisierten Kommunikationsmedien identifiziert Niklas Luhmann 1) einen einheitlichen Code; 2) Die Selbstplatzierung des Codes; 3) Formen der prozessualen Reflexivität; 4) Die Differenzierung von Beobachtung erster und zweiter Ordnung; 5) Programme; 6) Die strukturelle Kopplung mit dem Bewusstsein an Kommunikation beteiligter psychischer Systeme und die Referenz auf Körperlichkeit; 7) Inflationäre und Deflationäre Aspekte; 8) Die Nullmethodik als Einschluss des Ausschließens; und 9) Die Katalysatorfunktion für Systembildung (Luhmann 1997a: 359-393).

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Teil II: Komplexität und Steuerung

über sich abzeichnende Konsequenzen hinsichtlich der Verarbeitung von Komplexität und Nichtwissen versprechen. Zu diesem Zweck wird die Analyse entlang der in Kapitel 2 bereits angeführten Sinndimensionen strukturiert. Dieses Vorgehen hat den Vorteil, dass die Implikationen für die Verarbeitung von Komplexität insofern konsequent mitgeführt werden, als der Bezug zu der Sinn anhängigen und komplexitätskonstituierenden Unterscheidung von aktuell/potentiell stets präsent ist.136 Zudem werden damit bereits Problemlagen angesprochen, die sich auch in unseren empirischen Analysen des Teils IV wieder finden werden. In den folgenden Abschnitten wird also zu fragen sein, inwiefern Macht (4.1) und Wissen (4.2) sich in ihrer Operationslogik an territorialen Grenzen und sozial erzeugten Räumen orientieren, und ob sie selbst zur Konstituierung entsprechender Räume beitragen. Ein zweiter Aspekt betrifft die Zeitlichkeit und mithin Fragen der Persistenz und des Wandels von Macht und Wissen. Schließlich wollen wir die Sozial- und die Sachdimension betrachten und herausarbeiten, dass die Logik der Macht einem Primat des Sozialen folgt, während das Steuerungsmedium Wissen primär eine operative Orientierung an der Sachdimension befördert. Beschließen wird dieses Kapitel eine Zusammenfassung, in der die wesentlichen Erkenntnisse der drei Kapitel dieses Teils aufbereitet und den weiteren Analysen zur Verfügung gestellt werden (4.3).

4.1 Zur Logik der Macht Wir wollen unsere Überlegungen zur Macht mit der Raumdimension beginnen. Hierüber werden wir eine Abgrenzung zu den benachbarten Koordinierungsformen Zwang und Recht gewinnen (siehe unten). Innerhalb der Soziologie bekleidet der Raumbegriff eine merkwürdige Stellung.137 Während sich bei den Klassikern Emil Durkheim und Georg Simmel immer wieder Bezüge zu räumlichen Aspekten finden bzw. eine Soziologie des Raumes (Simmel 1995) umrissen wird, gewinnen Fragen des Raumes innerhalb neuerer Forschungen vor allem vor dem Hintergrund der Globalisierungsdebatte an Bedeutung. In diesem Zusammenhang hat sich insbesondere Anthony Giddens (1992: 161ff.) um eine theoretische Positionierung des Raumes bemüht. Innerhalb der soziologischen Systemtheorie hat Niklas Luhmann kaum Interesse an der Frage nach dem Raum gezeigt und diesen zumeist implizit der Sachdimension zugeschlagen. Rudolf Stichweh (2000) stellt demgegenüber Raum als eigenständige Sinndimension vor, die mittels der Differenz nah/fern sinnhaft auf ein ‚hier-und-nicht-dort’ 136 137

Zum Zusammenhang von Sinn und Komplexität vgl. die Ausführungen in Kap. 2.1. Für einen ausführlichen Überblick soziologischer Raumkonzepte siehe Schroer 2006.

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verweist.138 Wir wollen uns an dieser Stelle, zunächst ohne weitere Begründungen dafür zu liefern,139 der Idee von Stichweh anschließen. Bei Max Weber liest man: „Macht bedeutet jede Chance, innerhalb einer sozialen Beziehung den eigenen Willen auch gegen Widerstreben durchzusetzen, gleichviel worauf diese Chance beruht“ (Weber 1972: 28). Niklas Luhmanns Konzeption von Macht als Kommunikationsmedium geht in eine ganz ähnliche Richtung, wenn er die Wirkungslogik der Macht als handlungsauslösende Handlung beschreibt (siehe dazu oben Abb. 5). Um nun zu sehen, was daraus hinsichtlich der räumlichen Dimension von Macht folgt, ist es sinnvoll zwischen Zwang (im Sinne von physischer Gewalt), Macht (als symbolische Generalisierung von Zwang) und Recht (als Zweitcodierung der Macht) zu differenzieren.140 Für den Fall physischer Gewalt141 ist der Raumbezug offensichtlich. Möchte ich meiner Kommunikationsofferte mittels physischer Gewalt Nachdruck verleihen und mein Gegenüber damit zur Annahme bewegen, so ist es notwendig, eine räumliche Erreichbarkeit sicherzustellen. Im einfachsten Fall ist dies dann die Reichweite meiner Arme und in komplizierter gelagerten Fällen die Reichweite von Raketensystemen. In jedem Fall müssen Raumstellen (in der Form von Aufenthaltsorten, GPS-Koordinaten, etc.) angebbar bzw. bekannt sein, um physische Gewalt ausüben zu können. Diese Unmittelbarkeit von physischer Gewalt verweist auch auf das Risiko ihrer Anwendung. Im Fall der Kneipenschlägerei besteht die Gefahr, dass mein scheinbar unterlegenes Gegenüber Gewalttechniken beherrscht, die den meinen überlegen sind oder er Mitstreiter für sich mobilisieren kann. In Konflikten die sich auf Gewaltausübung über Distanz gründen, entfällt zwar dieser Aspekt des synchronen ‚Geben und Nehmens’; das Problem taucht jedoch in der Form einer zeitlichen Asymmetrisierung wieder auf: Der Gegner kann möglicherweise zurückschlagen.142 Mit Blick auf Macht – als symbolische Generalisierung von Gewalt – stellt sich die Frage nach dem Raum anders dar. Macht spielt gewissermaßen mit Erwartungen. Und zwar mit Erwartungen über mögliche Sanktionen. Diese können in der Form physischer Gewalt vorliegen, können sich aber auch anders darstel138 139

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Kritisch zu diesem Vorschlag siehe Esposito 2002. Die Relevanz des Raumes wird aber in den Teilen III und IV wieder aufgegriffen und diskutiert werden. Siehe zu dieser Dreistufigkeit von Zwang/Gewalt; Macht und Recht auch Luhmann 2003: 47 sowie 60ff. und Willke 2003: 76ff. Das Verhältnis von (physischer) Gewalt und Macht beschreibt Niklas Luhmann mit dem Begriff des symbiotischen Mechanismus. Siehe dazu Luhmann 1981c. Der Gegner kann möglicherweise zurückschlagen, weil er a) über entsprechende Techniken verfügt und b) Kenntnisse über entsprechende Raumstellen besitzt. Der im Anschluss an die Ereignisse vom 11. September 2001 ausgerufene Krieg gegen den Terrorismus, veranschaulicht sehr schön, wie die Vielzahl gegebener Erdlöcher und Höhlen einen – zumindest temporären – Entzug von physischer Gegengewalt ermöglichte. Vgl. Grobe-Hagel 2002: 96-101.

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len. Niklas Luhmann spricht in diesem Zusammenhang von einer Kombination von Vermeidungsalternativen, die mit einer weniger negativ bewerteten Kombination von anderen Alternativen konditional verknüpft werden (Luhmann 2003: 22). Jede Erpressung folgt einer solchen Logik.143 Aus dieser Abkopplung von physischer Gewalt ergeben sich Konsequenzen für die räumliche Dimension von Macht. Als symbolische Generalisierung ist Macht zunächst nicht an räumliche Grenzen gebunden. Macht ist im originärsten Sinne sozial. Sie funktioniert, sobald sie einen sozialen Adressaten hat. Der Aufenthaltsort spielt dabei allenfalls eine sekundäre Rolle. Etwa, wenn die Vermeidungsalternative auf physische Gewalt verweist oder noch in dem Maße, indem jede (an bestimmte Personen adressierte) Kommunikation darauf angewiesen ist den Aufenthaltsort des Adressaten zu kennen.144 Im Prinzip ist Macht aber unabhängig von territorialen Räumen. Während Macht als Steuerungsmedium also die Raumdimension marginalisieren kann, zeigt sich hinsichtlich der Zweitcodierung von Macht als Recht ein anderes Bild. Recht ermöglicht es nicht nur zwischen legitimer und illegitimer (das wäre eine Frage der Werte), sondern auch zwischen legaler und illegaler Anwendung von Gewalt und Macht zu unterscheiden. Um die Unterscheidung von recht/unrecht handhaben zu können, bedarf es entsprechender Programme, die als Zuordnungsregeln fungieren. Zunächst genügt es mit Blick auf die Raumdimension festzuhalten, dass die Symbolstrukturen von Macht in der Form ihrer Zweitcodierung als Recht grundsätzlich an territoriale Geltungskontexte gebunden sind. Im klassischen Sinne handelt es sich dabei um nationalstaatliche Territorien, die den Geltungsbereich von Recht beschreiben. Diese Bindung kommt dabei nicht durch die Codierung als Recht, sondern anhängige Programme, die beschränkende Wirkungen entfalten, zustande.145 Im Zuge von Globalisierungstendenzen lässt sich aber zumindest für die supranationale Ebene – am Beispiel der EU – vermuten, dass die Zirkulationsräume des Machtmediums auch in ihrer Codierung als Recht nicht mehr deckungsgleich mit nationalstaatlichen Territorien sind und sich auf der Programmebene ein transnationales Recht 143

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Während bei Erpressungen Drohungen explizit gemacht und (Folge-)Szenarien entworfen werden, funktioniert Macht im Allgemeinen auch ohne Explikation. Mögliche Konsequenzen können dann kontingent gehalten werden. Zur Logik von Drohungen siehe Paris/Sofsky 1987. Mit der zunehmenden Verbreitung ‚atopischer Adressen’, wie E-Mail-Adressen (deren Posteingang von praktisch jedem Ort eingesehen werden kann) und Mobiltelefonnummern (die ein Gespräch unabhängig vom Standort ermöglichen), scheint die Relevanz des Aufenthaltsortes abzunehmen und kommunikative Erreichbarkeit gesteigert zu werden. Internationales Recht (also Völkerrecht) scheint sich gegenüber klassisch-nationalstaatlichem Recht durch einen eigenen Inklusionsmechanismus auszuzeichnen. So sind für internationales Recht Verträge die primäre Rechtsquelle (Hobe/Kimminich 2004: 172ff.). Für die Möglichkeiten der Anwendung von Systemtheorie zur Beschreibung internationalen Rechts, das auf Gewohnheitsrecht gegründet ist siehe Oeter 2001.

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als Global Law without a State (Teubner 1997) ausdifferenziert.146 Gleichwohl fällt auf, dass auch für den Fall der EU eine territoriale Begrenzung festgestellt werden kann, und dass es sich in diesem Beispiel um eine Art ‚ProgrammDopplung’ in dem Sinne handelt, als EU-Recht auch in nationalstaatliche Gesetze überführt wird. Originäres EU-Recht beschränkt sich auf Fragen der EUinternen Organisation (Abstimmungsverfahren, Institutionelle Zuständigkeiten und die Relationierung der Mitgliedstaaten etc.). Für die Raumdimension zeigt sich also, dass Macht als Medium zwar nahezu ‚ungebunden’ ist, in der Form der Zweitcodierung durch Recht allerdings über entsprechende Programme unentrinnbar mit territorialen Räumen verbunden ist.147 Wie verhält es sich nun mit den zeitlichen Aspekten von Zwang, Macht und Recht? In der Zeitdimension wird die sinnkonstituierende Differenz von aktuell/potentiell durch die Unterscheidung von vorher/nachher bzw. Vergangenheit/Zukunft beobachtet. Der Fall physischer Gewalt stellt sich mit Blick auf die Zeitdimension ähnlich dar, wie wir ihn hinsichtlich räumlicher Aspekte beschrieben haben. Zwang liegt ein Moment der Unmittelbarkeit zu Grunde. Und das bedeutet, physische Gewalt ist nicht nur in räumlicher Hinsicht bestimmt, sie ist auch gegenwärtig: ‚Um 15.00 Uhr am alten Bahnhof’ als Verabredung zu einer Schlägerei verweist auf diese beiden Problemlagen des wo und wann. Und auch die Rakete entfaltet ihre Zerstörungskraft nicht über einen Zeitraum, sondern: jetzt – als momenthaftes Ereignis des Einschlages. Auf der anderen Seite ist Zwang aber ein effizienter Mechanismus zur Regulierung von Dissens, da zeitaufwendige Verhandlungen durch einen einzigen Schlag substituiert werden können (Willke 2003: 77). Für Macht gilt – im Prinzip – das Gleiche. Auch der Einsatz von Macht kann erhebliche Zeitersparnisse mit sich bringen, und ist somit – unter zeitlichen Gesichtspunkten – hoch effizient. Kommunikation, die am Machtcode orientiert verläuft, erzeugt wenig Abstimmungsbedarf und verlagert die Entscheidungslast zunächst vollständig auf die Seite des Machtunterworfenen. Dieser hat dann (immerhin) noch die Möglichkeit die Vermeidungsalternative zu wählen und 146

147

Solch supranationales Recht scheint höher generalisierte Akzeptanzzumutungen erfolgreich stabilisieren zu können. Es folgt aber auch nicht in erster Linie einem vertragsbasierten Inklusionsmechanismus, sondern eher organisationalen Prinzipien mit der einhergehenden Etablierung einer Indifferenzzone innerhalb derer überstaatliche Rechtssetzung Anerkennung in den Mitgliedstaaten findet. Mit Blick auf das Rechtssystem weisen Andreas Fischer-Lescano und Gunther Teubner darauf hin, dass sich Anzeichen für eine Umstellung der Fragmentierung des Rechts ausfindig machen lassen, wonach problemspezifisch ausdifferenzierte Sektoren des Rechts eine eigene Fragmentierungslogik des Rechts begründen. Auch sie verwerfen aber nicht die territorialen Aspekte des Rechts: „Es geht nicht um Ersetzung einer Binnendifferenzierung durch die andere, sondern um die Überlagerung zweier unterschiedlicher Prinzipien: territorial-segmentäre und thematisch-funktionale Differenzierung“ (Fischer-Lescano/Teubner 2006: 37).

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damit den Ball der Entscheidung zurück zu spielen. Im Unterschied zur physischen Gewalt ist Macht als Medium aber zeitlich insofern elastischer, als es über konkrete Einzelsituationen hinaus wirksam sein kann. Wir betonen kann, da sich im Hinblick auf Macht das Zeitproblem vor allem als Problem der Aufrechterhaltung von Macht darstellt. Und dieses Problem kann auch durch die Aktualisierung von Macht nicht gelöst werden, das eher zur Erosion von Macht beiträgt. Das Umsetzen von machtimpliziten Drohungen „ist nicht Kennzeichen des Systems, sondern seiner Defekte“ (Popitz 1968: 31). Eine nochmalige Wendung gewinnt die Betrachtung von Macht unter zeitlichen Gesichtspunkten, wenn wir uns Macht in der Form der Zweitcodierung als Recht zuwenden. Rechtlich codiert verweist Macht auf die Stabilisierung normativer Erwartungen im Hinblick auf eine unbekannte Zukunft. Das Recht schützt Erwartungen vor Änderungszumutungen im Enttäuschungsfall. Und der Zeitbezug des Rechts „liegt in der Funktion von Normen, nämlich darin, dass man versucht, sich wenigstens auf der Ebene der Erwartungen auf eine noch unbekannte, genuin unsichere Zukunft einzustellen“ (Luhmann 1993a: 130). Das für Macht entfaltete Problem der Aufrechterhaltung stellt sich hinsichtlich des Rechts nicht als Problem sondern als Funktion dar. Diese Generalisierung der Geltungsdauer von Recht gelingt auch, weil Recht auf Erwartungen und nicht auf Selektionen bezogen ist.148 Dieser Aspekt der Zeitbindung hat jedoch seinen Preis, der sich seinerseits in Zeit bemisst. So sind adaptive (Norm-)Änderungen im Recht mit Zeitaufwand verbunden, der einen Verzicht auf die Unmittelbarkeit von Macht und physischer Gewalt unumgänglich macht. Wir werden in Teil IV problematisierend auf diesen Aspekt zurückkommen. Zunächst aber wollen wir uns mit Blick auf die Sach- und Sozialdimensionen des in der Macht angelegten Primats des Sozialen vergegenwärtigen. Die bisherigen Ausführungen zu räumlichen und zeitlichen Implikationen der Macht deuten bereits an, dass Macht primär auf die Sozialdimension hin ausgerichtet ist. In Kapitel 2 hatten wir gesehen, dass die Sozialdimension eine spezifizierende Zerteilung des Sinnhorizontes in Alter und Ego vornimmt und anhängig auf die Differenz von Konsens/Dissens verweist. Bereits die Webersche Definition der Durchsetzung des eigenen Willens auch gegen Widerstreben und die von Luhmann ausgemachte Zurechnungskonditionierung der Handlung Egos als Folge von Alters Handlung, deuten auf ebendiese Zentralstellung der Alter/Ego-Differenz hin. Damit ist freilich nicht behauptet, sachliche Fragen spielten keine Rolle. Ego soll ja nicht einfach irgendwie handeln, sondern in einer bestimmten, sachlich spezifizierten Weise. Diese Einsicht ändert aber nichts daran, dass Macht, nach ihrer inneren Logik, auf die Relationierung von 148

Das Recht schützt Opfer von Raubüberfällen davor, dass ihr Klagen ohne Resonanz verhallt – vor dem Überfall freilich schützt es nicht.

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Alter und Ego bezogen ist, und sachliche Aspekte unbestimmt belässt. Die inhaltliche Gestaltung von Selektionsofferten ist keine Angelegenheit der Macht, sondern der Personen. Nur deshalb, wegen seiner Entbindung von sachlichen Dispositionen und der Spezialisierung auf die Sozialdimension, ist das Steuerungsmedium Macht universell – also mit unterschiedlichsten Kommunikationszusammenhängen kompatibel. Mit Blick auf Recht läge es zunächst nahe anzunehmen, dass die Sachdimension an Bedeutung gewinnt. Schließlich finden sich explizite Sachbezüge in rechtlichen Programmen, wie Gesetzen und Verordnungen. Zudem gibt es klare Verfahrensregeln. Bei genauerem Hinsehen fällt allerdings auf, dass schon Verfahrensregeln auf die Relationierung von Kläger und Beklagtem bezogen sind; und dass alle sachlichen Fixierungen in rechtlichen Programmen dazu dienen Konflikte entscheidbar zu gestalten. Im Vergleich zu Macht kann Recht daher weniger als Erweiterung hinsichtlich sachlicher Aspekte Verstanden werden, denn als Formalisierung der Konfliktbearbeitung. Auch Recht bleibt also (der inneren Logik nach) auf die Sozialdimension bezogen. Was wir in diesem Kapitel zur Logik der Macht notiert haben, ist insbesondere auch in Regulierungskontexten von großer Bedeutung. Mit Blick auf das Feld der Bankenregulierung werden wir in Teil IV sehen, dass es die Politik selbst ist, welche den sozialen Primaten der Macht als problematisch erlebt, wenn es um den angemessenen Umgang mit bzw. die Begrenzung von ökonomischen Risiken geht. Zwar ist jede Regulierungsentscheidung formal und legitim durchsetzbar – nur scheint Durchsetzungsfähigkeit allein nicht auszureichen, wenn die Verhältnisse derart komplex sind, dass Angemessenheitskriterien fallbezogen variieren können, und unangemessene Entscheidungen die Gefährdungslage zuzuspitzen drohen. Was dann gefragt ist, kann als wissensbasierte Form der Regulierung bezeichnet werden. Wir wollen uns also anschauen, welchen Unterschied es macht, wenn die inter-organisationale Kommunikation zwischen Banken und Bankenaufsichtsbehörden nicht vom Medium der Macht, sondern des Wissens dirigiert wird.

4.2 Zur Logik des Wissens Nachdem wir uns mittels der knappen Analyse von Macht (inklusive Zwang und Recht) als Medium der Steuerung einen ersten Zugang zur Operationslogik normativer Steuerung verschafft haben, wollen wir uns nun also dem Steuerungsmedium Wissen zuwenden und herausarbeiten, in welchen Hinsichten sich dieses von der Operationslogik der Macht unterscheidet. Aber wie kann Wissen überhaupt als Steuerungsmedium gedacht werden?

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Teil II: Komplexität und Steuerung

Diese Frage stellt sich insofern, als Niklas Luhmann für das Kommunikationsmedium Wahrheit eine Zurechnung auf Erleben sowohl bei Alter als auch bei Ego ausmacht (vgl. Abb. 5). Wenn nur erlebt wird, stellt sich aber die Frage, worin der Steuerungseffekt liegt – etwa in der Erlebnissteuerung? Um in dieser Frage klarer zu sehen, müssen wir eine systemische Perspektive einnehmen und können dabei an unsere Überlegungen zur Macht anknüpfen. Im Zusammenhang mit der Diskussion von Macht als Steuerungsmedium hatten wir gesehen, dass ein grundlegender Mechanismus der Macht das Angebot einer oder mehrerer unattraktiver Vermeidungsalternativen und positiveren Alternativen ist. An der ‚Entscheidung’ für die Vermeidungsalternative wird die ‚Gegenmacht’ des Machtunterworfenen sichtbar. Nun ist der Machthaber gefragt zu handeln, oder den Machtunterworfenen gewähren zu lassen. Schon dieses Beispiel verdeutlicht, dass es bei der Frage nach den Steuerungsmedien nicht um die Steuerung von Personen, sondern um die Selbststeuerung eines Kommunikationssystems – um die Steuerung von Kommunikation geht. Diese kann sich dann (mit spezifischen Implikationen) an der Differenz von Macht/Nicht-Macht orientieren, oder auch (mit entsprechend anderen Implikationen) an der Differenz von Wissen/Nichtwissen. Auch unsere Überlegungen zum Steuerungsmedium Wissen wollen wir mit der Betrachtung räumlicher Aspekte beginnen. Während wir für Recht als Zweitcodierung von Macht eine Relevanz territorialer Räume insofern ausgemacht haben, als die Programme, welche eine Zuordnung von Recht bzw. Unrecht ermöglichen in ihrem Geltungsbereich beschränkt sind, scheint Wissen einer solchen Begrenzung nicht zu unterliegen. Zwar finden sich Bereiche, in denen Wissensbestände konkurrieren – entsprechende Grenzen verlaufen aber eher sozial denn territorial.149 Insbesondere wissenschaftliches Wissen aber auch technologisches Wissen ist nicht räumlich gebunden. Und auch die Programme (Theorien und Methoden der Wissenschaft bzw. ‚funktionale Abfragen’ in technologischen Zusammenhängen), welche kommunikative Zuteilungen zu den Werten wahr/unwahr bzw. Wissen/Nichtwissen dirigieren, sind nicht von territorialen Zusammenhängen beeinflusst. Auch in Deutschland werden die Arbeiten von Anthony Giddens diskutiert; und auch in China können Magnetschwebebahnen gebaut werden. Wenn Raum im Zusammenhang mit Wissen eine Rolle spielt, so sind es soziale Räume, nicht aber territoriale. Wissensräume sind global (Willke 2003). Selbst dort wo territoriale und soziale Grenzen beinahe zusammenfallen – etwa im Bereich des medizinischen Wissens von Naturvölkern – scheint heute die soziale Grenze für die Wissensausdehnung ausschlaggebend zu sein. So findet auch in Deutsch149

Innerhalb der Wissenschaft wäre die wieder aufgelebte Debatte um den Kreationismus ein entsprechendes Beispiel. Vgl. dazu Kutschera 2004. Für frühere Analysen siehe: Nelkin 1977.

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land jenseits der Schulmedizin eine Medizin statt, die sich auf entsprechendes Alternativwissen stützt. Auch mit Blick auf die Zeitdimension finden sich Unterschiede zwischen Macht (insbesondere als Recht) und Wissen. Während die rechtlichen Programme zur Stabilisierung normativer Erwartungen auf Persistenz hin orientiert sind, ist der Code Wissen/Nichtwissen – und entsprechende Programme – auf die Generierung neuen Wissens ausgerichtet. Während Recht auf die Vergangenheit rekurriert, führt Wissen als Steuerungsmedium immer einen Zukunftsbezug mit. Für die Wissenschaft beschreibt Niklas Luhmann, wie der Wandel von Wissensbeständen nicht mehr unter der Prämisse sachlicher Konformität bzw. Abweichung, sondern mittels der Differenz von alt/neu als zeitliche Abfolge beobachtet wird (Luhmann 1994: 220). Aber auch für ökonomische Verwertungszusammenhänge, in denen Wissen als Ressource behandelt wird, zeigt sich eine Präferenz für neues, innovatives Wissen (Willke 2002: 72ff.). Mit der Präferenz für neues Wissen stellt sich die Frage, nach welchen Kriterien der Übergang von altem zu neuem Wissen vollzogen wird. Also die Frage, welche Programme für die Überschreibung von bestehendem Wissen bestimmend sind. Wir hatten bereits oben angedeutet, dass in der Wissenschaft entsprechende Programme als Theorien und Methoden vorliegen, mittels derer eine Zuordnung von wahr/unwahr möglich ist, bei einer Präferenz für wahres Wissen, das dann altes Wissen ersetzen kann. Im Zusammenhang von Risikokontexten, in denen der Umgang mit unspezifischem Nichtwissen das Bezugsproblem darstellt, sinkt diese Substitutionsschwelle. Wenn es nicht um Erkenntnisgewinn, sondern um Risikominimierung und den Umgang mit dem (bedrohlich?) Unbekannten geht, erweitern sich die strengen Zuordnungsregeln der Wissenschaft um Programme mit weniger anspruchsvollen Testkriterien, die auch einen lediglich partiellen Aufbau von Wissensstrukturen zulassen.150 Mit anderen Worten: Die Revision bestehenden Wissens bedarf dann keiner Beweise; es (können) bereits Indizien genügen.151 In diesem Kontext stehen dann Programme zur Verfügung, die eine Bewertung neuen Wissens anhand funktionaler Aspekte und Relevanzkriterien vornehmen, es folglich ermöglichen über die Ersetzung alten Wissens zu entscheiden und so die Kommunikation steuern. Insbesondere mit Blick auf die 150

151

Es geht gleichsam nicht um Erkenntniswissen, sondern um Technikwissen. Wobei Technik ganz allgemein als „funktionierende Simplifikation“ (Luhmann 1997a: 524) verstanden werden soll. Insbesondere im uns interessierenden Fall der Bankenaufsicht können wir solche Mechanismen beobachten. (Wir kommen darauf im Zusammenhang der Rolle von best-practice-Ansätzen zurück). Aber auch für ökonomische Formen der Wissensgenerierung und -ausbeutung wäre es interessant zu prüfen, inwieweit sich entsprechende Programme finden. Grundsätzlich zum Verhältnis von Wissen/Nichtwissen und einer wissenschaftlichen Orientierung bzw. einer Risikoorientierung siehe oben Abb. 2.

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Teil II: Komplexität und Steuerung

Bewertung neuen Wissens kann dann auch implizites Wissen152 in der Form personengebundener Erfahrung eine entsprechende Funktion übernehmen. Für Macht als Steuerungsmedium hatten wir einen Primat des Sozialen konstatiert. Unsere Überlegungen zu räumlichen und zeitlichen Aspekten des Steuerungsmediums Wissen deuten bereits daraufhin, dass für Wissen eher ein Primat des Sachlichen identifiziert werden kann.153 Erinnern wir uns an die Schematisierung der Zurechnungskonstellationen, die Niklas Luhmann für Erfolgsmedien angeboten hat, so fällt auf, dass mit Blick auf Wahrheit Ego und Alter als erlebend (nicht handelnd) konditioniert werden. Diese Umweltreferenz ermöglicht es nun, Aspekte der Sozialdimension zu marginalisieren. „Von Wahrheit spricht man nur, wenn die Selektion der Information keinem der Beteiligten zugerechnet wird. [...] Der Wahrheitsgehalt einer Aussage kann deshalb nicht auf den Willen oder das Interesse eines der Beteiligten zurückgeführt werden, denn das hieße, daß er für die anderen nicht verbindlich ist. [...] Ließe man zu, daß überraschendes, ungewohntes, verblüffendes Wissen durch Handlung eingeführt und unter Annahmezwang gesetzt würde, wäre dem Belieben Tür und Tor geöffnet“ (Luhmann 1997a: 339f.; Hervorhebungen SK).

Die Differenz zwischen Macht und Wissen könnte sich kaum deutlicher zeigen: Im einen Fall wird das Verhältnis von Ego und Alter gleichsam vollständig in der Sozialdimension behandelt, im anderen Fall wird die Beziehung zwischen Ego und Alter nicht nur sachlichen Aspekten untergeordnet; die Sachdimension überschreibt förmlich die Beziehung von Ego und Alter.154 Ein weiterer Hinweis auf den sachlichen Primat des Wissens findet sich bei einem Blick auf die Ordnung von Wissensbeständen. Wenn man einmal von semantischen Konstruktionen wie der bekannten ‚Macht der Gewohnheit’ absieht, ist Macht typischerweise entlang sozialer Adressen organisiert. Dies ist auch schon an alltagsweltlichen Formulierungen wie der Macht der Gewerkschaften oder der Macht der Banken abzulesen. Für Wissen hingegen ist gerade dieses nicht der Fall. Wissen ist thematisch organisiert. Für die Wissenschaft ist dies offensichtlich: Disziplinen und Bemühungen diese zu überwinden bestimmen das Bild (Stichweh 2003). Und es wäre absurd vom Wissen einzelner Per152 153

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Grundlegend zu implizitem Wissen siehe Polanyi 1985. Dabei geht es nicht um die ‚Überzeugungskraft des besseren Arguments’. Worauf es ankommt ist vielmehr, dass am Medium Wissen orientierte Kommunikation bestimmte (sachlich orientierte) Anschlüsse zulässt und andere (z.B. sozial orientierte) ausschließt. Selbstverständlich ist dies eine extrem zugespitzte Formulierung, die vor allem dem pointierten Vergleich dient. Ausschließliches Erleben könnte kaum noch als Kommunikation verstanden werden. Abgesehen davon, dass es an dieser (Theorie-)Stelle ‚nur’ um Zurechnungsfragen geht, zeigt sich in dieser Formulierung ein weiteres mal, dass die empirischen Verhältnisse komplexer sind als jede Theorie.

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sonen oder Universitäten zu sprechen.155 Aber auch außerhalb des Wissenschaftssystems verweist Wissen insofern zuallererst immer auf die Sachdimension, als es sich immer um Wissen über etwas handelt. Mit der Generierung von neuem Wissen, und der Verschiebung von Horizonten spezifischen Nichtwissens kommt es zu einer immer weiteren Verästelung von Wissensbeständen, die sich als Herausbildung und Ausdifferenzierung hoch spezialisierten Wissens darstellt. Dass unterschiedliche Personen oder Organisationen über unterschiedliches Wissen verfügen können und dass dies auch Folgen hat bzw. haben kann, wenn solches Wissen strategisch eingesetzt oder zu erwerben versucht wird, versteht sich von selbst; und zeigt nur an, dass die Differenz von Wissen und Nichtwissen Anlass zur Kommunikation ist. Die Logik des Wissens folgt aber einer strengen Sachorientierung. Alles andere – auch Aspekte der Sozialdimension – sind nachgeordnete Fragen. Wir werden im Zusammenhang mit der Analyse von Basel II sehen, dass der Supervisory Review Process als Initiative verstanden werden kann, die auf eine Forcierung wissensorientierter Kommunikation zwischen Banken und Organisationen der Bankenaufsicht abzielt (siehe Teil IV). Damit werden Durchsetzungsfragen in die zweite Reihe zurückgestellt und eine Sachorientierung von Regulierungsentscheidungen konditioniert. Im Hinblick auf die operative Ausgestaltung eines kognitiven Steuerungsmodus können wir unsere Argumentation des vorangegangenen Kapitels konsequent fortführen. Zum einen zeigt sich, dass die kognitive Erwartungsstilisierung Kommunikationszusammenhänge erzeugt, die am Medium Wissen orientiert operieren. Zum anderen wird deutlich, dass die Komplexitätsverhältnisse innerhalb des Bankensystems von Seiten der Politik rekonstruiert werden, was auf den sachlichen Primat von Wissen zurückzuführen ist. Mit der Etablierung machtbasierter Kommunikationssysteme invisibilisieren normative Steuerungsstile Komplexität und halten sie operativ latent, indem sie als Konflikt auf die Positionen ego/alter reduziert wird. Dahingegen ist das Zusammenspiel von kognitiv orientiertem Erwartungsstil und Wissen als Steuerungsmedium auf einen Umgang mit Komplexität ausgerichtet, der diese als Mehrdeutigkeit erhält, und auf Seiten der Aufsichtsorganisationen als Entscheidungsbedarf ausweist. Damit deutet sich bereits an, dass Bankenregulierung unter der Prämisse einer Wissensorientierung vor allem ein Organisationsproblem darstellt. Die Ursachen und Folgen dieser theoretisch dargestellten Entwicklung herauszuarbeiten und sie empirisch zu plausibilisieren wird Aufgabe der weiteren Teile dieser Arbeit sein. Aber wir wissen nun, worauf bei einer entsprechenden Suche und weiterführenden Überlegungen zu achten ist. 155

Wenngleich natürlich je zwei Personen immer über unterschiedliches Wissen verfügen, ist wissenschaftliches Wissen gerade nicht privat, sondern öffentlich.

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Teil II: Komplexität und Steuerung

4.3 Zusammenfassung Mit den Ausführungen in diesem Teil II haben wir eine theoretische Grundlage für die weiteren Analysen geschaffen. Wir wollen sie knapp rekapitulieren. Ausgangspunkt des Kapitels 2 war die Frage, inwieweit die Verarbeitung von Komplexität als gesellschaftliches Problem verstanden werden kann. Von dieser Frage ausgehend wurde ein systemtheoretischer Komplexitätsbegriff diskutiert und herausgearbeitet, dass Komplexität in der funktional differenzierten Gesellschaft unter Risikogesichtspunkten beobachtet wird. In diesem Zusammenhang stellte sich die Frage, wie mit entsprechenden Unsicherheiten umgegangen wird und wir konnten zeigen, dass Erwartungsstrukturen dabei eine entscheidende Funktion zufällt. In Kapitel 3 haben wir uns das Verhältnis von Komplexität und Steuerung näher angeschaut. Dabei wurde deutlich, dass im Hinblick auf die Fragestellung dieser Arbeit der Zusammenhang von Steuerung und Komplexitätsverarbeitung aus einer funktionalen Perspektive zu betrachten ist. Von diesem Beobachtungsstandpunkt zeigte sich, dass Steuerung insofern einen Beitrag zur Verarbeitung von Komplexität leistet, als Steuerung zum Aufbau von Erwartungsstrukturen beiträgt. Hinsichtlich der Unterscheidung zwischen normativem und kognitivem Steuerungsmodus konnte überdies herausgearbeitet werden, dass ein normativer Modus regulativer Steuerung aufgrund seiner primär selbstreferentiellen Orientierung politikintern die Komplexität des Bankensystems zu einem großen Teil latent halten kann, während ein kognitiver Steuerungsmodus wegen seiner primär fremdreferentiellen Orientierung zu Regulierungsentscheidungen auf Grundlage der politikinternen Rekonstruktion banksystemischer Komplexitätsverhältnisse kommt. In diesem Kapitel 4 nun haben wir uns der Betrachtung von Macht und Wissen als Steuerungsmedien der operativen Ebene zugewendet. Während normativ geleitete Steuerungsambitionen primär machtbasierte Kommunikationszusammenhänge kennzeichnen, konditioniert ein kognitiver Steuerungsmodus die Konstituierung wissensorientierter Kommunikationszusammenhänge. Beiden Steuerungsmedien liegen aber je unterschiedliche Implikationen bezüglich des Umgangs mit Komplexität zu Grunde. Während das Steuerungsmedium Macht Komplexität durch den Primärbezug auf die Sozialdimension latent hält, eröffnet Wissen durch den Primärbezug auf die Sachdimension einen Umgang mit Komplexität, der diese gewissermaßen in Rechnung stellt. Die Differenz von normativem und kognitivem findet sich zusammengefasst in Tabelle 1 dargestellt.

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Tabelle 1: Normativer versus Kognitiver Steuerungsmodus Komplexitätsverarbeitung durch unterschiedliche Steuerungsmodi

Normativer Steuerungsmodus

Kognitiver Steuerungsmodus

Strukturelle Ebene

Normative Erwartungskodifizierungen, die den Entscheidungsbedarf auf die Feststellung der Konformität/ Abweichung reduzieren.

Kognitive Erwartungskodifizierung, die Entscheidungen auf der Grundlage des Schemas Wissen/Nichtwissen konditioniert.

Operative Ebene

Macht als primäres Steuerungsmedium.

Wissen als primäres Steuerungsmedium.

Politik-UmweltOrientierung

Politik/Verwaltungsorganisation ist primär selbstreferentiell an den eigenen Testkriterien der Konformitätsprüfung orientiert.

Politik/Verwaltungsorganisation ist primär fremdreferentiell auf die Beobachtung der operativen Zusammenhänge des zu steuernden Systems bezogen.

Entscheidungskonditionierung

Logic of appropriateness

Logic of consequences

Nach diesen grundlegenden theoretischen Überlegungen wollen wir uns nun dem Bankensystem und der Bankenregulierung zuwenden. Beides wird in den Teilen III und IV zentral stehen. Wir wollen sehen, wie sich die Komplexitätsverhältnisse mit Blick auf die Bankenregulierung darstellen und welche spezifische Problemstelle der Umgang mit Risiken und Nichtwissen in diesem Kontext besetzt. Dabei interessieren insbesondere auch die Kopplungs- und Verschachtelungsverhältnisse von normativ und kognitiv kodifizierten Erwartungen, sowie von Macht und Wissen als Steuerungsmedien. Klar zu sein scheint, dass Bankenregulierung und -aufsicht weder auf normative Erwartungskodifizierung, noch auf machtbasierte Kommunikationszusammenhänge vollständig verzichten können. Infrage stehen also die Verschiebungen innerhalb dieses Zusammenspiels und anhängige Folgen. Zunächst wollen wir uns aber explizit dem Bankensystem als Adressat entsprechender Regulierungsbemühungen zuwenden. Damit bekommen wir einen Zugriff auf die Gründe der Umstellung von normativen auf kognitiven Steuerungsmodus.

Teil III: Die Komplexität des Bankensystems

Im Zuge unserer grundlegenden Überlegungen zum Verhältnis von Komplexität und Steuerung und der theoriegeleiteten Beschreibung eines kognitiven Steuerungsmodus im Teil II haben wir gesehen, dass politische Steuerungsoperationen zur Verarbeitung von Komplexität beitragen und dass ein kognitiver Steuerungsmodus dies in spezifischer Weise durch fremdreferentielle Ausrichtung der eigenen Beobachtung leistet. Wie stellt sich nun aber die Situation mit Blick auf jenes System dar, welches von der Politik beobachtet wird: das Bankensystem? Dieser Frage wenden wir uns in diesem Teil III und in dem anschließenden Teil IV zu. Bevor wir in Teil IV entlang wesentlicher historischer Entwicklungen die evolutionären Bedingungen prüfen, die zur Herausbildung eines kognitiven Modus der Gouvernanz führten, soll uns vorbereitend und problemaufschließend in diesem Teil III die Komplexität des Bankensystems genauer beschäftigen. Ziel dieses Teils ist es daher, die wesentlichen Dynamiken und Strukturen zu identifizieren, welche die Komplexität des Bankensystems beeinflussen. Zudem wird es in Vorbereitung auf die Analysen des Teils IV darum gehen, herauszuarbeiten, welche gesellschaftlichen Einrichtungen zur Verarbeitung dieser Komplexität innerhalb des Bankensystems zu finden sind und nach welchen grundsätzlichen Mechanismen sich eine entsprechende Verarbeitung vollzieht. Im folgenden Kapitel 5 wird zunächst eine gesellschaftstheoretische Verortung des Bankensystems vorgenommen. Auf der Grundlage theoretischbegrifflicher Überlegungen und im Anschluss an wirtschaftswissenschaftliche und soziologische Beschreibungen des Bankensystems werden die Operationsweise des Bankensystems und die ‚Sonderstellung’ der Banken mit Bezug auf ihre Kopplungen zum Wirtschafts- und Finanzsystem erörtert. In diesem Zusammenhang ist Risiko das zentrale Bezugsthema. Das anschließende Kapitel 6 rückt explizit die Frage nach der Komplexität des Bankensystems ins Zentrum der Analyse. Auf den Ergebnissen des Kapitels 5 aufbauend und unter eingehender Betrachtung empirischer Entwicklungen werden die komplexitätstreibenden Dynamiken des Bankensystems herausgearbeitet. Dabei ist an technologische Infrastrukturen der Datenverarbeitung und virtuellen Vernetzung ebenso zu denken wie an die De-Nationalisierung von Kapitalflüssen sowie an die risikoverkettenden Effekte innovativer Finanzprodukte (v.a. Derivate) und an bankeninterne Verfahren des Risikomanagements.

5 Die gesellschaftliche Verortung des Bankensystems

Wenn wir – wie in dieser Arbeit vorgeschlagen – die neuesten Entwicklungen im Bereich der Bankenaufsicht als kognitiven Steuerungsmodus interpretieren, der eine spezifische Form des gesellschaftlichen Umgangs mit Komplexität erlaubt, so ist es notwendig, einen Blick auf das Bankensystem und die dortigen Komplexitätsdynamiken zu werfen. Im vorliegenden Teil III wollen wir diese Analyse in zwei Schritten (Kapitel 5 und 6) vornehmen. Bisher haben wir vom Bankensystem gesprochen, ohne zu reflektieren, was damit im engeren Sinne gemeint ist, und worin die systemische Qualität des Bankensystems besteht. In diesem Kapitel wollen wir dieses nun nachholen und die gesellschaftliche Position des Bankensystems kennen lernen. Über die Darstellung der Funktion und Operationsweise des Bankensystems werden wir einen Einblick in die Kopplungen zum Wirtschafts- und Finanzsystem gewinnen. Bevor wir uns systematisch mit dem Verhältnis von Bankensystem und Wirtschaft beschäftigen, können zwei Beispiele die Sensibilität für die relevanten Zusammenhänge wecken. Das erste Beispiel ist der Fall des ‚Baulöwen’ Jürgen Schneider, der ab April 1994 für großes öffentliches Aufsehen sorgte. Für Großprojekte wie die Restaurierung historischer Gebäude warb Schneider über Jahre hinweg in betrügerischer Weise Kredite ein und schuf sich ein System, das es ihm ermöglichte, sein persönliches Vermögen auszubauen. Als seine falschen Geschäfte aufflogen und er am 4. April 1994 entschwand, hinterließ er sechs Milliarden DM Schulden. Die Konsequenzen für die Wirtschaft zeigten sich mit Blick auf zahlreiche Handwerksbetriebe, denen eine Gesamtschadenssumme von ca. 50 Millionen DM entstand, und von denen viele auf Grund der ‚SchneiderPleite’ ihrerseits Konkurs anmelden mussten. Vor allem der Deutschen Bank als dem Hauptgläubiger von Jürgen Schneider wurde in der Folge vorgeworfen, für diese Entwicklung mitverantwortlich zu sein, da vernachlässigte Prüfungsverfahren im Rahmen der Kreditvergabe an Schneider dazu beigetragen hätten, dass dessen Praktiken nicht frühzeitiger durchschaut wurden (Frank/Thorn 1996: 267ff.). Während dieses Beispiel einen sehr kleinen Ausschnitt eher indirekter Kopplungen zwischen Bankensystem und Wirtschaft veranschaulicht, macht ein zweites Beispiel auf größere Zusammenhänge aufmerksam. Es handelt sich dabei um die Rolle des Bankensystems in der Weltwirtschaftskrise der Jahre 1929-1933, die mit einem Zusammenbruch des Banken-

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Teil III: Die Komplexität des Bankensystems

systems in vielen Ländern verbunden, bzw. durch den Zusammenbruch des Bankensystems mitverursacht war (Blaich 1985: 84-87). Harold James notiert dazu: „Without the leveraging effect of financial intermediaries, the relative falls of agricultural and commodity prices would not have had such grave implications” (James 1993: 351). Für Deutschland markiert der Sommer des Jahres 1931 den Höhepunkt der Bankenkrise. In der Folge des Zusammenbruchs der Österreichischen Creditanstalt – die angesehenste und größte Privatbank Österreichs, an der auch das Wiener Bankhaus Rothschild beteiligt war – gerieten auch deutsche Banken unter Druck. Sie waren in ihrer Geschäftsstruktur ähnlich aufgestellt und es mehrte sich das Misstrauen gegenüber ihrer Zahlungsfähigkeit (Born 1967: 64ff.). Diese Zweifel führten dazu, dass über Wochen täglich 50 bis 100 Millionen Mark der deutschen Banken an Kunden und (ausländische) Gläubiger(banken) ausgezahlt werden mussten (Born 1967: 9f.). Schließlich musste die Darmstädter und Nationalbank (Danatbank) in der zweiten Julihälfte ihre Schalter schließen – nicht zuletzt, weil der Konzern ‚Nordwolle’, ein wichtiger Schuldner der Danatbank, sich an den Rohstoffbörsen verspekulierte (Born 1967: 73ff.). Daraufhin ruhten in Deutschland für zwei Werktage der Zahlungsverkehr und der Wertpapierhandel vollständig. Bis zur Normalisierung des Bankbetriebs dauerte es weitere drei Wochen, in denen die Einlagen der Kunden nur begrenzt verfügbar waren (Born 1967: 9). Die Folgen dieser Bankenkrise bestanden vor allem in einer dramatischen Verschlechterung der Kreditversorgung, was nachhaltige Auswirkungen auf die Konjunktur hatte. Die Indizes für Aktienkurse und Warenproduktion sanken, während die Arbeitslosenzahl anstieg. Zudem waren mittelbar – über die Zahlungsschwierigkeiten der Kommunen – auch Handwerker und Kaufleute die Leidtragenden (Born 1967: 178ff.).156 Dieses Beispiel verdeutlicht, dass es zu Durchschlagungseffekten vom Bankensystem ins Wirtschaftssystem (bzw. umgekehrt) kommen kann, die auf spezifische Kopplungen hindeuten. So fällt auf, dass Krisen im Bankensystem erhebliche Verwerfungen in der Umwelt des Bankensystems auslösen können. Offensichtlich ist zudem, dass Banken über die Vergabe von Krediten an ‚Haushalte und Unternehmen’ einen erheblichen Einfluss auf wirtschaftliche Aktivitäten haben, und dass sie als Vermittler von Investitionen auf den Finanz- und Zukunftsmärkten in spezifischer Weise am Finanzsystem beteiligt sind. Um im Weiteren die politischen Begründungszusammenhänge für eine Regulierung des Bankensystems nachvollziehen zu können, müssen wir uns zunächst die gesellschaftliche Verortung des Bankensystems selbst genauer anschauen. Im Folgenden wollen wir uns daher der Frage zuwenden, worin die spezifische Funktion des Bankensystems besteht und was dessen Operationsweise auszeichnet, wie 156

Zu den entsprechenden Entwicklungen siehe auch Kindleberger 1973: 153-178.

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also das Kopplungsverhältnis zu Wirtschaft und Finanzsystem über allgemeine Anmerkungen hinaus systemisch zu beschreiben ist. Und unsere Durchsicht der verfügbaren Angebote zur Beschreibung des Bankensystems und seiner Position innerhalb der Wirtschaft beginnt bei der Wirtschaft selbst – genauer bei ihren Reflexionstheorien. Sie liefern uns zahlreiche Hinweise bezüglich der Funktion und Operationsweise des Bankensystems, an denen wir mit soziologischen Überlegungen anschließen können. Klassischerweise wird die Funktion von Banken in wirtschaftswissenschaftlichen Kontexten als Vermittlerfunktion beschrieben (Schmalenbach 1961: 132ff.). Banken treten demnach als Vermittler zwischen Vertragspartnern auf, von denen die eine Seite Kapital und die andere Seite Anlagemöglichkeiten sucht157 – und sie stellen für genau dieses Problem die ‚kostengünstigste’158 Lösung dar (Burghof/Rudolph 1996: 4ff.). Insofern der Kapitalbedarf eines Marktteilnehmers nicht unbedingt mit dem Anlagebedarf eines anderen Marktteilnehmers zusammenfällt (bzw. in der Logik des Transaktionskostenansatzes eine entsprechende Suche extrem teuer wäre159), erschöpft sich die Leistung von Banken jedoch nicht in der bloßen (Kontakt-)Vermittlung.160 Vielmehr wird es durch Banken gerade möglich, zwischen (Kapital-)Angebot und (Kapital-)Nachfrage zu vermitteln, ohne Punkt-zu-Punkt-Entsprechungen zu identifizieren. So können mehrere kleine Einlagen zu einem Kredit gebündelt werden, oder umgekehrt: eine große Einlage kann in verschiedene Kleinkredite zerlegt werden (Losgrößentransformation). Zudem ermöglichen Banken einen Ausgleich in zeitlicher Hinsicht. Genau wie die Passgenauigkeit von Anlage- und Kreditvolumen mit Blick auf einzelne Marktteilnehmer unwahrscheinlich ist, so ist damit zu rechnen, dass unterschiedliche Präferenzen hinsichtlich der zeitlichen Bindung von Kapitalanlage und Kreditnotwendigkeit bestehen. Auch in dieser Frage können Banken – indem sie zahlreiche Kapitalangebote und -nachfragen sammeln, zerteilen und rekombinieren – einen Ausgleich zwischen unterschiedlichen Interessen leisten (Fristentransformation). Eine dritte (Transformations-)Funktion, die Banken klassischerweise zugesprochen wird, betrifft die Verarbeitung von Unsicherheit. Im Hinblick auf die Möglichkeit der Rückzah157 158

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Bereits früh dazu: Halm 1935: 114ff. Weite Teile der wirtschaftswissenschaftlichen Beschreibung des Bankensystems stützen sich auf die transaktionskostentheoretischen Annahmen der neoinstitutionalistischen Mikroökonomik. Vgl. grundsätzlich zum Transaktionskostenansatz Williamson 1985. Grundlegend zur Betrachtung von Finanzintermediären unter Transaktionskostengesichtspunkten siehe Benston/Smith, Jr. 1976. Heute wird aber unter dem Stichwort der Disintermediation darauf hingewiesen, dass genau dieses der Fall ist und dass Banken in vielen Fällen zum bloßen Mittler oder Makler werden und nur noch die Kauf- und Verkaufsaufträge ihrer Kunden ausführen (Burghof/Rudolph 1996: 8).

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lungsunfähigkeit von eingelegtem Kapital ‚garantieren’ Banken ihren Einlegern die Sicherheit der Rückzahlung und erheben ihrerseits auf vergebene Kredite – gleichsam als Risikoprämie – Zinsen (Risikotransformation).161 Ein weiterer Aspekt, der häufig zur Funktionsbestimmung von Banken angeführt wird, ist weniger als Ergänzung zur bisherigen Funktionsbeschreibung zu lesen, denn als Abstraktion, mittels derer die bisher dargestellten Leistungen von Banken im Hinblick auf einen einzigen Bezugspunkt gebracht werden. Angesprochen sind dabei informationelle Gesichtspunkte. Losgrößen-, Fristen-, und Risikotransformation erscheinen dann als Informationen bzw. Wissen über angebotene und nachgefragte Kapitalvolumina, als Wissen hinsichtlich angebotener und nachgefragter Zeitbindungsstrukturen, vor allem aber als Wissen bezüglich der Rückzahlungsmöglichkeiten von Schuldnern. Diesen letzten Punkt wollen wir genauer betrachten, da er uns an das Problem, auf das bezogen Banken ihre gesellschaftliche Funktion erfüllen, heranführt. Ausgangspunkt der Überlegungen ist die Feststellung, dass zwischen Kapitalgeber und Kapitalnehmer eine Informationsasymmetrie auszumachen ist (Leland/Pyle 1977). Über viele relevante Sachverhalte der Kreditbeziehung sind zumeist die Kapitalnehmer besser informiert als die Kapitalgeber. Dies gilt insbesondere auch hinsichtlich der Rückzahlungsmöglichkeiten. Douglas W. Diamond (1984) hat in seinem Modell des Delegated Monitoring darauf hingewiesen, dass eine Folge dieser Asymmetrie die laufende Überwachung der Schuldner durch die Gläubiger sein müsste, um so entsprechende Informationsrückstände ausgleichen zu können. Da eine solche kontinuierliche Überwachung sehr aufwendig ist, stellen Banken – abermals ganz im Sinne des Transaktionskostenansatzes – die kostengünstigste Einrichtung der Sammlung relevanter Informationen dar.162

161

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Siehe zu diesen drei Funktionen Bitz 1989. Speziell zu Banken als Einrichtungen zur Risikotransformation siehe Bitz 2006. Darüber hinaus weisen Burghof/Rudolph 1996 gesondert auf die Funktion der Liquiditätstransformation hin, mit der Banken die Rückzahlung der Einlagen auch vor dem vertraglich vorgesehenen Zeitpunkt ermöglichen. Diese Funktion wird in anderen Arbeiten als Oberbegriff von Losgrößen- und Fristentransformation verwendet (so z.B. Büschgen/Börner 2003: 20f.). Wenngleich diese besondere Bedeutung der Informationsproduktion auch durch andere Organisationen (wie etwa zunehmend von Rating Agencies) geleistet werden kann, zeigt sich doch, dass Banken eine Zusatzleistung erbringen. Zum einen sind die Informationen der Rating Agenturen momenthaft, und müssten häufig angefragt werden, um über Veränderungen der Situation des fraglichen Schuldners unterrichtet zu werden, wohingegen Banken (im eigenen Interesse) ein kontinuierliches Monitoring vornehmen. Zum anderen übernehmen Banken zugleich das Risiko der unsicheren Rückzahlung, während Rating Agenturen lediglich Daten generieren, die ihren Kunden als Grundlage der Entscheidungsfindung dienen mögen. Das Risiko dieser daraufhin getroffenen Entscheidung verbleibt allerdings stets beim Kunden.

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In dieser – am Transaktionskostenansatz anknüpfenden – Perspektive wird die Funktionsbestimmung von Banken aus ihrer Beschreibung als Transformationseinrichtungen mit Mittlerfunktion zwischen divergierenden Kapitalangebotsund -nachfragestrukturen abgeleitet (Büschgen 1989: 13). Hieraus erwächst aber auch ein Problem, da das theoretische Auflösungsvermögen einer solchen Konzeption sehr begrenzt ist: So werden zwar die Banken als (vermittelnde) Organisationen beleuchtet, jedoch nichts über ein wie auch immer zu verortendes Bankensystem ausgesagt. Das Bankensystem wird allenfalls als Aggregation von Bankorganisationen verstanden (Büschgen 1989: 15). Im Anschluss an unsere theoretischen Ausführungen im Teil II und der diskutierten Ebenentrennung von Gesellschafts- und Organisationssystemen, wäre es aber notwendig zu zeigen, worin die systemische Qualität eines emergenten (Kommunikations-)Zusammenhangs besteht, der über die Bankorganisation hinaus verweist und es dennoch rechtfertigt, als Bankensystem bezeichnet zu werden. Oder anders: Wir dürfen das Bankensystem nicht allein von den Organisationen her denken, sondern müssen es über (typische) kommunikative Elemente beschreiben. Nur so ergibt es überhaupt einen Sinn von der ‚Komplexität des Bankensystems’ zu sprechen. Es ist daher also wichtig zu schauen, wie sich das Bankensystem kommunikativ schließt. Darauf aufbauend können wir dann auch der gesellschaftstheoretischen Funktionsbestimmung des Bankensystems näher kommen. Dass Bankorganisationen bei dieser Funktionserfüllung eine kaum zu überschätzende Bedeutung beikommt, mag dann leicht gezeigt werden können. Zunächst müssen wir aber versuchen, zum Kern des Bankgeschäfts vorzudringen und daher grundsätzlichere Fragen stellen. Die Annahme, dass Banken die kostengünstigste Möglichkeit darstellen, zwischen unterschiedlichen Angebots- und Nachfragestrukturen auf Kapitalmärkten zu vermitteln, verweist zunächst vor allem auf eines: Den Bedarf an Kapital. Woher aber kommt dieser Kapitalbedarf? Einige soziologische Überlegungen zur Wirtschaft helfen hier weiter. Das Grundproblem, auf dessen Bearbeitung das Wirtschaftssystem bezogen ist, ist das Problem der Knappheit. Oder genauer: Die Wirtschaft ist derjenige Mechanismus, „der eine zukunftsstabile Vorsorge mit je gegenwärtigen Verteilungen verknüpft“ (Luhmann 1988a: 64; Hervorhebungen weggelassen). Zudem hatten wir bereits an verschiedenen Stellen dieser Arbeit darauf hingewiesen, dass die Autopoiesis des Wirtschaftsystems über den kontinuierlichen Anschluss von Zahlungen an Zahlungen läuft (Luhmann 1988a: 52ff.). Da aber nicht nur Güter knapp sind, sondern auch Geld, produziert jede Zahlung sowohl Zahlungsfähigkeit als auch Zahlungsunfähigkeit. Sie produziert Zahlungsfähigkeit beim Verkäufer und Zahlungsunfähigkeit bei jenem Käufer, der mutig genug war, seine eben noch vorhandene Zahlungsfähigkeit für ein Gut, eine Dienstleistung,

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Teil III: Die Komplexität des Bankensystems

einen ‚guten Zweck’ oder was auch immer aufzugeben. Wenn nicht sofort, so stellt sich für diesen doch irgendwann das Problem, die eigene Zahlungsfähigkeit wiederherstellen zu müssen oder anderenfalls aus dem Wirtschaftssystem auszuscheiden. Niklas Luhmann (1991a: 189) beschreibt denn auch die Nichtwiederherstellung von Zahlungsfähigkeit als das Zentralrisiko innerhalb der Wirtschaft. Eine Annäherung an die Funktion des Bankensystems gewinnen wir, wenn wir zeitliche Aspekte hinzunehmen und die Differenz von Zahlungsfähigkeit und Zahlungsunfähigkeit mit einem Zeitindex versehen. Zahlungsunfähigkeit erscheint dann nicht als dauerhaft und irreversibel, sondern als momentane Zahlungsunfähigkeit. Genau an dieser Stelle hakt der Kreditmechanismus ein. Er überbrückt die (Zeit-)Differenz von Zahlungsunfähigkeit und Zahlungsfähigkeit. Im Bankensystem fallen also Zahlungsfähigkeit und Zahlungsunfähigkeit zusammen (Luhmann 1988a: 144ff.). Im Anschluss an soziologische Arbeiten auf diesem Gebiet wird deutlich, dass für die Kreditgeschäfte des Bankensystems das Zahlungsversprechen jenes konstitutive Element ist, welches die oben angesprochene Überbrückung von Zahlungsunfähigkeit und Zahlungsfähigkeit ermöglicht (Baecker 1991). So verweisen Zahlungsversprechen nicht auf aktuelle Zahlungen, sondern auf zukünftige Zahlungen. Da nun aber (zukunftsbezogene) Zahlungsversprechen nur gegen (aktuelle) Zahlungen gegeben werden, leisten sie einen Zeitausgleich zwischen zwei Zahlungen. Sie ermöglichen im Umkehrschluss Zahlungen zu Zeitpunkten, für die eigentlich keine Zahlungsfähigkeit vorliegt. Folglich sind es die Operationen des Bankensystems, welche die Wirtschaft mit jederzeitiger Zahlungsfähigkeit ausstatten (Luhmann 1991a: 193), somit die Risiken in der Wirtschaft bearbeiten und dementsprechend in entscheidender Weise zur Aufrechterhaltung bzw. Absicherung der Autopoiesis der Wirtschaft beitragen. Auf diesen Überlegungen aufbauend erscheint das Bankensystem als ein Kommunikationszusammenhang, in dem es um die Abgabe und Annahme von Zahlungsversprechen geht (Strulik 2000: 140f.); und Banken handeln insofern mit Zahlungsversprechen, als sie diese kaufen (Einlagen) und verkaufen (Kreditvergabe). Eine solche Betrachtungsweise ist zugleich enger und weiter gefasst, als klassische finanzwissenschaftliche Beschreibungen des Bankensystems. Sie ist weiter gefasst, weil sie nicht auf Banken – und nicht einmal auf Organisationen (also etwa Unternehmen) – beschränkt bleibt, sondern stattdessen auch einzelne Personen (sofern sie Zahlungsversprechen annehmen oder abgeben) innerhalb des Bankensystems verortet.163 Auf der anderen Seite ist sie aber auch enger gefasst, da aus dieser Perspektive nicht alle Aktivitäten von Banken auch zwingend dem Bankensystem zugerechnet werden müssen bzw. können. So partizi163

In diesem Sinne schlägt denn auch Niklas Luhmann (1988a: 146) vor, das Bankensystem als Hierarchie aus Zentralbank, Geschäftsbanken und Bankkunden zu verstehen.

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pieren Banken auch an den Wertpapier- und Zukunftsmärkten des Finanzsystems.164 Dies etwa, wenn sie selbstständige Investitionen in Aktien oder Kreditderivate tätigen bzw. entsprechende Geschäfte im Auftrag von Kunden durchführen, welche im strengen Sinne nicht oder nur begrenzt als Operation der Abgabe bzw. Annahme von Zahlungsversprechen beschreibbar sind.165 Dies ist insbesondere bei den Investmentbanken in Trennbankensystemen der Fall.166 Besondere Brisanz gewinnt die Beziehung zwischen Bankensystem und Finanzsystem dagegen gerade in Universalbankensystemen, da sowohl die Bedeutung von Kreditderivaten zur Absicherung von Kreditrisiken als auch damit einhergehende Folgerisiken zunehmen. Wir kommen darauf im folgenden Kapitel zurück. Worin besteht nun aber das eigentliche Problem? Wieso werden Bankgeschäfte von der Politik als regulierungsbedürftig beobachtet und wo liegt der Bezug zum Komplexitätsproblem? Um in diesen Fragen Klarheit zu gewinnen, können wir abermals an der Operation des Zahlungsversprechens ansetzen. Wir prüfen diese nun aber nicht auf ihre Funktion, sondern auf ihre Folgen. Der Terminus des Versprechens zeigt bereits an, worin die Brisanz des Bankgeschäftes liegt. Versprechen können, gewollt oder ungewollt, gebrochen werden. So gibt es zum Zeitpunkt der Abgabe des (Zahlungs-)Versprechens weder für den Abgeber noch (viel weniger sogar) für den Abnehmer des Ver164

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Auf die emergente Eigenqualität des Finanzsektors weist z.B. Elton G. McGoun (1997) hin. In der systemtheoretisch orientierten Forschung zur Gesellschaftstheorie wird das Wirtschaftssystem als primäres Funktionssystem verstanden, wohingegen der Finanzsektor erst in jüngeren Arbeiten als Gesellschaftssystem beschrieben worden ist (Schmidt 1998; Pahl 2007; Willke 2007a). Für den in dieser Arbeit gewählten Problemzugriff kann zunächst offen bleiben, ob sich das Finanzsystem als eigenständiges Funktionssystem ‚neben’ der Wirtschaft ausdifferenziert, oder als Subsystem ‚innerhalb’ der Wirtschaft. Wichtig ist vor allem zu sehen, dass das Finanzsystem als operativ-geschlossenes System nicht Zahlungen an Zahlungen, sondern Investitionen an Investitionen reiht. Der enge Bezug zu den Zahlungen der Wirtschaft ist dabei offensichtlich, gewinnt aber eine eigene Qualität. So können Investitionen verstanden werden als „promises or expectations of payments at a later point in time” (Willke 2007a: 46f.). Insofern reagiert die Operation der Investition weniger auf ein Knappheits- als vielmehr auf ein Überschussproblem. Mit Blick auf Aktiengeschäfte im Auftrag von Bankkunden lässt sich die Operation des Zahlungsversprechens etwa dann zeigen, wenn die Bank das Aktiendepot des Kunden verwaltet. Das Zahlungsversprechen besteht dann darin, eine Zahlung in dem zukünftigen (und gegenwärtig unbekannten) Aktienkurs entsprechender Höhe zu leisten. Überdies zeigt Dirk Baecker (1991: 62ff.), dass auch bilanzunwirksame Geschäfte insofern banktypische Geschäfte sind, als dass die bilanzwirksamen Aktiv- und Passivgeschäfte der Banken erst die Voraussetzung für bilanzunwirksame Geschäfte schaffen. In Deutschland sind Banken vor allem als Universalbanken organisiert. In den USA hingegen ist mit dem Glass-Steagall Banking Act von 1933 eine strikte organisationale Trennung zwischen Commercial Banking und Investment Banking eingeführt worden. Siehe dazu Benston 1990. Mit dem Gramm-Leach-Bliley-Act von 1999 wurde diese strikte Trennung auch in den USA gelockert.

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sprechens eine Möglichkeit, die Unsicherheit der Einhaltung des Versprechens zu überwinden. Die Zukunft bleibt – auch in diesem Fall – ungewiss. Unser eingangs angeführtes Beispiel des ‚Baulöwen Schneider’ illustriert dies sehr eindrucksvoll. So hatte allein die Deutsche Bank unerwartete Ausfälle in einer Gesamthöhe von knapp 1,5 Mrd. DM zu verbuchen. Mit der Operation des Zahlungsversprechens werden also immer auch und vor allem Risiken prozessiert. Damit wird deutlich erkennbar, dass die Risiken des Wirtschaftssystems nicht vom Bankensystem aufgelöst, sondern vielmehr in das Bankensystem ‚verschoben’ und dort zentralisiert werden. Dort erscheinen sie wiederum vor allem als Risiken der Bankorganisation. Ihre systemische Qualität bleibt jedoch erkennbar, wenn man sich die Folgen eines Bank Run vergegenwärtigt. Dadurch, dass Bankorganisationen auch untereinander Zahlungsversprechen handeln (Interbanklending), entstehen reflexive Risikolagen: Von dem Run auf eine einzelne Bank können dann zahlreiche Bankorganisationen und letztlich das gesamte Bankensystem167 betroffen sein. Dirk Baecker formuliert in diesem Sinne: „Banken handeln mit den Risiken von Zahlungsversprechen“ (Baecker 1991: 186; Hervorhebungen SK). Auf diesen Erkenntnissen aufbauend können wir nun zusammenfassend die gesellschaftliche Position des Bankensystems im Verhältnis zum Wirtschaftssystem und zum Finanzsystem bestimmen. Das Bankensystem erscheint demnach als eigenständiger Kommunikationszusammenhang, der sich über die Operation des Zahlungsversprechens reproduziert und operativ schließt. Mit der Operation des Zahlungsversprechens schafft es einen zeitlichen(!) Ausgleich zwischen den Überschüssen (an Zahlungsfähigkeit) des Finanzsystems und den Knappheiten (an Zahlungsfähigkeit) des Wirtschaftssystems. Strukturell erfolgt die Kopplung von Bankensystem und Wirtschaftssystem ebenso wie die Kopplung von Bankensystem und Finanzsystem über Bankorganisationen oder Bankkunden. Es sind die Banken und Kreditinstitute, welche durch den An- und Verkauf von Zahlungsversprechen einen zeitlichen Ausgleich zwischen den im Finanzsystem produzierten Überschüssen an Zahlungsfähigkeit und den in der Wirtschaft produzierten Knappheiten an Zahlungsfähigkeit leisten. Und es sind die Bankkunden, die mittels Bankkrediten auf den Gütermärkten der Wirtschaft und den Kapitalmärkten des Finanzsystems aktiv werden. Damit überführen sie das Zentralrisiko der Wirtschaft (Verlust an Zahlungsfähigkeit) in banksysteminterne Risiken. 167

Nochmals: Das ‚gesamte’ Bankensystem wird hier nicht als Gesamtheit aller Bankorganisationen verstanden, sondern als Operation des Zahlungsversprechens. Und ein Bank Run betrifft demnach das gesamte Bankensystem, wenn der kommunikative Mechanismus Zahlungsversprechen abzugeben bzw. anzunehmen, (wenn auch nur vorübergehend) nicht mehr aufrechterhalten werden kann.

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Die immanente Riskanz des Bankgeschäfts bildet denn auch den politischen Begründungszusammenhang für eine Regulierung des Bankengeschäfts. So erklären die Kopplungsfunktion von Bankorganisationen und die darin angelegten Rückwirkungseffekte auf die Wirtschaft, wie sie etwa in der Weltwirtschaftskrise auftraten, den Anlass der Regulierung von Bankgeschäften. Dass diese Kontrolle über die Aufsicht der Bankorganisationen läuft, begründet sich aus der in den Kapiteln 2 und 3 angesprochenen Adressierbarkeit von Organisationen sowie aus der präventiven Orientierung von Bankenregulierung. Schließlich ist Bankenregulierung primär auf die Vermeidung von Schäden ausgerichtet und nicht auf die Schuldfeststellung im Anschluss an den Eintritt von Schadensereignissen. Bevor wir darauf zu Beginn des Teils IV ausführlicher zurückkommen, wollen wir zunächst auf der Seite der Banken verbleiben und uns anschauen, welche Folgen die Riskanz des Bankgeschäfts für Banken hervorbringt. Die Frage, die sich im Anschluss daran gleichsam aufdrängt, betrifft den bankinternen Umgang mit entsprechenden Risiken. Wie gelingt es Banken im Angesicht dieser Risiken zu operieren und worin genau bestehen die Risiken für Banken? Zunächst einmal fällt auf, dass Banken durch die Annahme und Abgabe von Zahlungsversprechen zwar Risiken übernehmen, sie aber selbst darüber entscheiden können, welche Zahlungsversprechen sie annehmen bzw. abgeben und welche nicht. Banken haben es also mit einem Entscheidungsproblem zu tun, für dessen Bearbeitung sie jedoch entsprechende Techniken entwickelt haben, um bei aller Riskanz doch Sicherheit zurückgewinnen zu können. Banken handeln zwar mit Risiken, aber sie verwenden komplizierte Verfahren des Risikomanagements, um sich selbst von der Risikolosigkeit ihrer riskanten Geschäfte überzeugen zu können. Banken bringen sich damit in eine Position, von der aus sie sich selbst als ‚Risikoträger der nichts riskiert’ beobachten können. Sie verorten sich innerhalb der Unterscheidung Risiko/Sicherheit auf der ‚sicheren Seite’ (Baecker 1991: 151) und können so – gegenüber sich selbst und ihrer Umwelt – die Dauerriskanz ihres Geschäftes latent halten und unter Erwartungssicherheit operieren.168 Eine wichtige Strategie, um entsprechende Sicherheitsfiktionen glaubhaft gegenüber sich selbst konstruieren zu können, ist das Bestreben, alle denkbaren Risiken zu identifizieren, um Überraschungen zu vermeiden. So ist denn auch Risiko der zentrale Bezugspunkt praktisch jeder Beobachtung durch Banken. Banken vermögen es, alles was ihnen begegnet unter Risikogesichts168

Mit Blick auf den bei Banken zu findenden Primat der Sicherheit weist Hans E. Büschgen darauf hin, dass die moderne Bankbetriebslehre von einem Zielbündel (Marktanteil, Gewinnanteil etc.) ausgehe, dem Sicherheitsstreben aber der Rang einer Nebenbedingung zufällt. Das heißt, „das Sicherheitsstreben reduziert – den Oberzielen vorgelagert – die Menge aller denkbaren Handlungsalternativen auf die zulässigen Varianten, aus denen dann oberzielorientiert die optimale Alternative ausgewählt wird“ (Büschgen 1989: 644; Hervorhebungen SK).

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punkten zu bewerten und entsprechend damit umzugehen. Diesen Umstand wollen wir nutzen, um der Komplexität des Bankensystems und den dahinter stehenden Dynamiken auf die Spur zu kommen. In Kapitel 2.3 hatten wir herausgearbeitet, dass Risiko als eine Beschreibungsformel für Komplexität verstanden werden kann. Die auf Risiken bezogenen Beobachtungen von Bankorganisationen lassen sich daran anschließend also auch als Beobachtungen der Komplexität des Bankensystems interpretieren. Wir wollen den Risikobeobachtungen der Banken daher einmal folgen, um so einen ersten Überblick über die Komplexität des Bankensystems zu gewinnen. In der Literatur zur Risikopolitik und zum Risikomanagement von Banken findet sich eine Fülle von Spezial- und Einzelrisiken, die in unterschiedlichen Risikoarten kategorial geordnet werden (vgl. Abb. 6). Für unser Interesse ist es nicht notwendig all diese Risiken ausführlich zu diskutieren. Dennoch erscheint es instruktiv, dass wir uns die wichtigsten Risikoarten (in der Abb. 6 hervorgehoben) und die damit jeweils angesprochenen Aspekte etwas näher anschauen. Diese Überlegungen leiten uns dann über zu den komplexitätstreibenden Dynamiken des Bankensystems. Abbildung 6:

Bankbetriebliche Risikoarten – in Anlehnung an Büschgen/Börner 2003: 271ff.

Bankrisiken Risiken im internen Leistungsbereich (operationelle Risiken) • Risiken personeller Art • Risiken sachlich-technischer Art • Risiken ablaufstruktureller Art

Risiken im externen Leistungsbereich Liquiditätsrisiken

Erfolgsrisiken Ausfallrisiken

• Kreditrisiko • Länderrisiko Markt(preis)risiken • Zinsänderungsrisiko • Wechselkursrisiko

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Die Abbildung 6 verdeutlicht, dass auf der grundsätzlichsten Ebene zwischen solchen Risiken, die aus der internen Umwelt der Bankorganisation hervorgehen und jenen die ihren Ursprung in der externen Umwelt von Banken haben, unterschieden werden kann. Mit Blick auf die externe Umwelt wird zudem zwischen Liquiditäts- und Erfolgsrisiken zu differenzieren sein. Wir wollen uns kurz der dahinter stehenden Problemlagen vergewissern. (1) Das Liquiditätsrisiko gilt als das klassische Risiko der Banken. Im Anschluss an unsere bisherigen Ausführungen zum Bankensystem und zur Stellung der Banken wird erkennbar, dass es sich dabei um ein Zeitproblem im Hinblick auf angenommene und abgegebene Zahlungsversprechen handelt. Der Zusammenhang wird deutlich, wenn wir – wie in der Bankbetriebslehre üblich – zwischen Aktiv- und Passivgeschäften differenzieren. Angesprochen ist mit dieser Unterscheidung die vom konkreten Geschäft jeweils beeinflusste Seite der Bankbilanz. Das Passivgeschäft von Banken umfasst klassisch die Einlagen von Bankkunden in Sicht-, Termin- oder Spareinlagen. Bankkunden überlassen ihrer Bank für eine bestimmte oder unbestimmte Zeit eine Geldsumme. Für die Bank ergibt sich daraus aber die Verpflichtung, zu einem späteren Zeitpunkt das eingelegte Geld plus einer Prämie (Zinsen) zurückzuzahlen. Andersherum verhält es sich, wenn die Bank Zahlungsversprechen verkauft. Im wichtigsten Aktivgeschäft – der Kreditvergabe – überlassen Banken ihren Kunden für eine befristete Zeit Geld gegen das Versprechen, dieses plus einer Prämie zurückzuzahlen. Die Zahlungsverpflichtung ergibt sich für die Bank in diesem Fall unmittelbar. Es ist dabei augenfällig, dass für Banken sowohl aus ihren Aktiv- als auch aus ihren Passivgeschäften Zahlungsverpflichtungen resultieren. Die Herausforderung für Banken besteht nun darin, die Fristen der Aktiv- und Passivgeschäfte so zu koordinieren, dass sie jederzeit zahlungsfähig sind. Das heißt, die Banken müssen bei der Fristenplanung im Rahmen der Kreditvergabe berücksichtigen, dass Bankkunden ihre Einlagen zurückziehen könnten. Mit anderen Worten: Das Liquiditätsrisiko der Banken besteht in dem Nichtwissen darüber, wann welche Zahlungsversprechen eingelöst werden. Otto Hübner formulierte im Jahre 1854 die auf dieses Problem bezogene „Goldene Bankregel“, und forderte darin eine Betrags- und Laufzeitkongruenz der einzelnen Aktiv- und Passivgeschäfte.169 Nach allem, was wir über die Funktion des Bankensystems festgehalten haben, würde damit aber die zentrale Funktion – einen Zeitausgleich zwischen Zahlungsfähigkeit und Zahlungsunfähigkeit herzustellen – sehr begrenzt. Mit dem Ausbau des Interbankenmarktes (Interbank Lending) gelang es Banken mehr und mehr von der direkten Kopplung von 169

Im Original lautet diese Regel: „Der Credit, welchen eine Bank geben kann, ohne Gefahr zu laufen, ihre Verbindlichkeiten nicht erfüllen zu können, muß nicht nur im Betrage, sondern auch in der Qualität dem Credite entsprechen, welchen sie genießt“ (Hübner 1854: 28).

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Einlagen und Kreditvergabe zu abstrahieren und ihre Liquidität somit durch eigene Kreditaufnahme zu sichern, was letztlich zu einer Entkopplung von Liquiditäts- und Solvenzrisiko führte. Andererseits geht mit dieser Reflexivitätssteigerung des Bankensystems aber auch eine Verschärfung der (bank)systemischen Risikolage einher. So werden durch die Kreditvergabe von Banken untereinander die Folgen eines bank run umso drastischer, da sich gleichsam die Ansteckungsgefahr170 erhöht, und sich die Zahlungsunfähigkeit einer Bank – vermittelt über Kreditausfälle – auf andere Banken übertragen kann. Folglich erscheinen Liquiditätsrisiken heute vor allem als systemische Risiken (Rochet/Tirole 1996).171 Das organisationale Liquiditätsproblem besteht zwar grundsätzlich weiter – es wurde aber durch den Interbankenmarkt in eine Form gebracht, die mit einer Steigerung der Freiheitsgrade einhergeht, was – wie wir im folgenden Kapitel 6 sehen werden – in der Konsequenz wesentliche Komplexitätssteigerungen ermöglicht hat. (2) Liquiditätsrisiken sind direkt auf den Fortbestand – also die Möglichkeit der autopoietischen Anschlussfähigkeit – einer Bank bezogen. Demgegenüber spielen Erfolgsrisiken auf die ökonomische Selbstbeobachtung von Banken im Schema Gewinn/Verlust an. Sie haben also zunächst keinen direkten Einfluss auf die Existenz einer Bank, sondern verweisen auf die operativen Möglichkeitsräume von Banken. Dass sie mittelbar, etwa wenn Gewinne über sehr lange Zeit ausbleiben und Verluste zum Normalergebnis werden, auch die Solvenz gefährden können, versteht sich von selbst. Um die komplexitätstreibenden Dynamiken des Bankensystems weiter differenzieren zu können, wollen wir die finanzwissenschaftliche Unterscheidung von Markt- und Kreditrisiken nachvollziehen, und schauen, welche für uns relevanten Gesichtspunkte damit jeweils angesprochen sind. Marktrisiken bzw. Marktpreisrisiken umfassen all jene Risiken, die sich für Banken aus der Volatilität von Marktpreisen ergeben. Dabei kann es sowohl um Währungsrisiken gehen, die aus möglichen Verlusten beim Übergang von einer Währung auf eine andere resultieren, als auch um Schwankungen von Aktienkursen oder Rohwaren, die etwa relevant werden, wenn Banken in entsprechenden Termingeschäften engagiert sind. Das Marktrisiko verweist also auf die Dynamik der Märkte und die damit einhergehenden Komplexitätssteigerungen. Eine wesentliche Rolle spielen in diesem Zusammenhang technologische Ent170 171

Zu den Ansteckungsrisiken in Banken- und Finanzsystem siehe Bubb/Zimmermann 2004. Die systemische Qualität entsprechender Risiken, lässt sich auch durch das Auftreten von Zentralbanken als lender of last resort nicht völlig aufheben. Zum einen stärkt die Bankrottabsicherung zwar das Vertrauen der Anleger, was bank runs unwahrscheinlicher werden lässt. Zum anderen prämiert diese Absicherung aber auch eine risikoreichere Geschäftspolitik der Banken. Diese moral hazard-Effekte können dann auch ein lender of last resort-System überlasten.

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wicklungen wie etwa die digitale Verarbeitung von Daten, die sowohl zu einer Erweiterung von Beobachtungschancen als auch zur Verkürzung von Zeithorizonten beitragen. Wir kommen darauf unter 6.1 zurück. Für die Bankorganisationen stellt sich das Marktrisiko als Nichtwissen über die Zukunft entsprechender Märkte dar. Im Kontext der bereits unter Punkt 1 angesprochenen gestiegenen Relevanz des Interbank Lending ist vor allem das Zinsänderungsrisiko für Banken bedeutsam. Durch die Transformation des Liquiditätsproblems in ein Kreditverhältnis besteht das Liquiditätsrisiko bei einem ‚funktionsfähigen’ Geldmarkt weniger als Solvenzrisiko, sondern vielmehr als Risiko sich nur unter Inkaufnahme hoher Zinsforderungen der Gläubigerbanken refinanzieren zu können (dazu Süchting 1987: 683). Darüber hinaus können aber auch Geschäftsrisiken in den Bereichen Einlagenakquise (Passivgeschäft) und Kreditvergabe (Aktivgeschäft) Folge von Zinssatzentwicklungen sein. Im Passivgeschäft entstehen Zinsänderungsrisiken dann typisch in Hochzinsphasen, wenn die Nachfrage nach Krediten gering ist, Banken aber die Einlagen ihrer Kunden weiterhin mit Zinsprämien sanktionieren müssen. Entsprechend gewinnen Zinsänderungsrisiken im Aktivgeschäft an Bedeutung, wenn die Zinssätze niedrig sind, da sich für anstehende Zinszahlungen keine zins- und laufzeitkongruenten Finanzierungsmittel finden (Remmers 1985: 61f.). Aus den bisherigen Ausführungen zu Liquiditäts- und Marktrisiken wird ersichtlich, dass eine wesentliche komplexitätstreibende Dynamik in den operativen Freiheitsgraden des Bankgeschäfts liegt. Die Betrachtung des Kredit(ausfall)risikos wird uns demgegenüber auf eine zweite Dynamik aufmerksam machen, die für die Komplexitätssteigerungen im Bankensystem bedeutsam ist. Dieses zweite wichtige Erfolgsrisiko drängt sich zudem für eine genauere Betrachtung auf, weil es insofern charakteristisch für Banken ist, als es unmittelbar aus der Vergabe von Krediten und der Annahme von Zahlungsversprechen folgt. Kreditrisiken verweisen auf das Nichtwissen von Banken darüber, welche der an sie abgegebenen Zahlungsversprechen gehalten werden. Unter dem Gesichtspunkt der Komplexitätssteigerung liefern Kreditrisiken instruktive Einsichten, wenn wir den organisationalen Umgang mit entsprechenden Risiken betrachten. Kreditrisiken sind direkt auf organisationale Entscheidungen zurechenbar. Es sind die Banken, die darüber entscheiden, welche Kredite sie vergeben, und welche nicht. Insofern darf es nicht verwundern, dass ein wichtiges Instrument zur Bearbeitung des Kreditrisikos in der Vorbereitung von Kreditvergabeentscheidungen gründet. In diesem Zusammenhang ist vor allem an die Bonitätsprüfung (und ergänzend: Sicherheitenbestellung) von Kreditnehmern durch externe und interne Ratingverfahren zu denken.172 Während mit Bonitätsprüfungen 172

Wie wir in Teil IV noch genauer sehen werden, setzt Basel II in verschiedenen Hinsichten genau an diesem Punkt an, um eine risikosensitive Eigenkapitalunterlegung zu erreichen.

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Teil III: Die Komplexität des Bankensystems

einzelfallbezogene Maßnahmen im Vorfeld der Kreditvergabe angesprochen sind, finden sich auch Instrumente, die auf eine Verlustminimierung für den Fall bezogen sind, dass – trotz aller Vermeidungsbemühungen – Kredite ausfallen. So dienen etwa die komplexen risikomodellbasierten Verfahren der Portfoliodiversifikation dazu, Einzelrisiken derart miteinander zu kombinieren, dass das ‚Nettorisiko’ für die Bank als beherrschbar interpretiert werden kann. Zunehmend wichtiger für die Absicherung von Kreditrisiken werden so genannte Kreditderivate.173 Wir werden uns in Kapitel 6.2 noch ausführlich mit diesen Risikoinstrumenten beschäftigen. Zunächst genügt es zu sehen, dass etwa durch Credit Swaps eine kreditvergebende Bank (A) ihr Ausfallrisiko an eine andere Bank (B) weitergeben kann, indem sie der Bank B eine Risikoprämie zahlt, wofür die Bank B ihrerseits der Bank A im Falle des Kreditausfalls eine Ausgleichzahlung leistet. Damit kommt es zu Risikovernetzungen, die auf einen Anstieg der Komplexität in der Sozialdimension verweisen, wohingegen die Verfahren der Entscheidungsvorbereitung vor allem in sachlicher Hinsicht Komplexitätssteigerungen konditionieren. (3) Die bisher diskutierten Liquiditäts- und Erfolgsrisiken erscheinen als Folgen von organisationalen Entscheidungen. Ein dritter Bereich von Risiken, der uns für die Komplexitätsverhältnisse des Bankensystems sensibilisieren soll, betrifft ‚neue’ Risiken, die eher auf die Innenseite der Organisation bezogen sind und im Kontext von Basel II unter dem Titel ‚operationelles Risiko’ zusammengefasst werden. Schon die Definition operationeller Risiken stellt ein Problem dar, weil Operationelle Risiken lange Zeit lediglich als Residualkategorie dienten, so dass schwer zu sehen ist, worin sie sich auszeichnen (siehe Power 2003:7ff.). Der Baseler Ausschuss hat im Rahmen von Basel II folgende Definition gefunden, in der die Vielfalt der angesprochenen Aspekte noch mitschwingt: „Operational risk is defined as the risk of loss resulting from inadequate or failed internal processes, people and systems or from external events. This definition includes legal risk, but excludes strategic and reputational risk” (BCBS 2006: 144). Der mit operationellen Risiken fokussierte Problemkreis verweist demnach insbesondere auf das Nichtwissen der Banken über sich selbst. Im Hinblick auf die Komplexität des Bankensystems ist in diesem Zusammenhang vor allem die Expansionsfähigkeit des Risikoschemas als beobachtungsleitende Kategorie von Bedeutung. Jede Entscheidung wird von Banken auch im Lichte ihrer riskanten Folgen beobachtet. Mit den operationellen Risiken, die insbesondere im Kontext von Basel II auch auf Seiten der Bankenregulierung große Beachtung gefunden haben, gelingt es Banken nicht nur ihre Umwelt, sondern auch noch sich selbst unter dem Aspekt des Risikos zu beobachten. 173

Entsprechende Derivate finden auch im Rahmen der Versicherung (Hedging) gegen andere Risiken, wie etwa Zinsänderungs- oder Wechselkursriken Anwendung.

5 Die gesellschaftliche Verortung des Bankensystems

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Die Weiterverarbeitung solcher Beobachtungen ist jedoch nicht unproblematisch, da Banken Risiken unter Wahrscheinlichkeitsgesichtspunkten betrachten und somit Techniken der Quantifizierung benötigen. Auf diese Schwierigkeiten der Quantifizierung qualitativer Risiken (z.B. der Ablauforganisation, ‚menschlicher’ Fehler etc.) wird mit einem erheblichen Aufwand der Datensammlung reagiert, um statistische Korrelationen konstruieren zu können. All dies werden wir in Kapitel 6.2 genauer untersuchen. Zunächst erhellt die Feststellung, dass mit der Beobachtung von Risiken ein Bedarf an evaluativen Verfahren der Risikomessung und daraus abgeleitet eine Notwendigkeit an effektiven Praktiken des Risikomanagements entsteht. Weder auf der Seite der Politik noch auf der organisationalen Seite der Banken scheint es akzeptabel, ein einmal identifiziertes und definiertes Risiko im Weiteren unbearbeitet zu lassen. Es gibt kein Zurück zu dem Zustand als das Risiko noch unbekannt war. Sobald eine Gegebenheit unter dem Risikoaspekt beobachtet wird, muss mit dieser auch als Risiko umgegangen werden. Eine zweite Komplexitätstreibende Dynamik des Bankensystems kann demnach in den wissensbasierten Techniken der Risikobearbeitung gesehen werden. Damit ist explizit auch die Universalisierung des Risikoschemas angesprochen, da die Identifizierung von Risiken einen wichtichen (konstitutiven) Aspekt der Risikobearbeitung darstellt. Tabelle 2: Bankbetriebliche Risikoarten als Komplexitätsindikatoren Risikokategorie

Wichtiges empirisches Korrelat

Angesprochene Komplexitätsdynamik

Liquiditätsrisiko

Etablierung eines transnationalen Interbankenmarktes Ÿ Globalisierung

operative Freiheitsgrade Ÿ Raumdimension

Marktrisiko

Dynamisierung der Märkte durch technologische Entwicklungen (Digitalisierung) Ÿ Beschleunigung

operative Freiheitsgrade Ÿ Zeitdimension

Kreditrisiko

Risikoverflechtung/-teilung durch derivative Finanzinstrumente

Wissensbasierte Technik der Risikobearbeitung Ÿ Sozialdimension

Operationelle Risiken

Universalisierung des Risikoschemas / Modelle der Risikoberechnung

Wissensbasierte Technik der Risikobearbeitung Ÿ Sachdimension

Fassen wir die Erkenntnisse dieses Kapitels zusammen, so zeigt sich, dass das Bankensystem das Kardinalrisiko der Wirtschaft – Zahlungsunfähigkeit – bearbeitet und damit banksysteminterne Risikolagen erzeugt werden. Die Beobachtung entsprechender Risikobeobachtungen durch die Banken und durch die Politik eröffnet uns einen Zugriff auf die komplexitätstreibenden Dynamiken des

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Teil III: Die Komplexität des Bankensystems

Bankensystems. In diesem Zusammenhang wurde deutlich, dass die Komplexität des Bankensystem im Wesentlichen von zwei Dynamiken bestimmt wird: Zum einen sind dies die operativen Freiheitsgrade des Bankgeschäfts, die durch Globalisierungs- und Beschleunigungsprozesse erzeugt werden. Sie betreffen die Komplexität des Bankensystems in räumlicher bzw. zeitlicher Hinsicht. Zum anderen ist es der Universalismus des Risikoschemas, der die Beschreibung immer neuer Risiken ebenso evoziert, wie die Neuentwicklung bzw. stetige Weiterentwicklung von wissensbasierten Techniken des Umgangs mit Risiken. Die entsprechenden Komplexitätsdynamiken entfalten sich dabei vor allem in der Sozial- und der Sachdimension. Die oben stehende Tabelle fasst die angesprochenen Aspekte zusammen. Auf dieser Grundlage wollen wir im folgenden Kapitel die komplexitätstreibenden Dynamiken im Bankensystem genauer betrachten.

6 Komplexitätsdynamiken im Bankensystem

Im vorangegangen Kapitel haben wir die gesellschaftliche Position und Funktion des Bankensystems bestimmt und überdies herausgearbeitet, unter welchen Zentralrisiken Bankenorganisationen und Aufsichtsbehörden das Bankgeschäft beobachten. Davon ausgehend haben wir die wesentlichen Dynamiken identifizieren können, die zur Komplexitätsentwicklung des Bankensystems beigetragen haben und immer noch beitragen: Neue Freiheitsgrade und wissensbasierte Techniken des Risikomanagements. Ebenso wenig wie die Politik kann ein soziologischer Beobachter die vollständige Komplexität des Bankensystems beobachten bzw. sie im Rahmen einer Forschungsarbeit nachzeichnen. Es geht daher in diesem Kapitel auch nicht darum, die Komplexität des Bankensystems in all ihren Facetten darzustellen und zu beschreiben. Vielmehr scheint es im Hinblick auf unsere Fragestellung fruchtbar, sich der zentralen komplexitätsbeeinflussenden Dynamiken innerhalb des Bankensystems zu vergewissern, womit allgemeine Entwicklungstrends innerhalb des Bankensystems auf ihre Folgen geprüft werden können. Dieses Vorgehen stellt die Möglichkeit in Aussicht, ein Verständnis dafür zu entwickeln, inwieweit politische Beobachter und Bankorganisationen aufgrund der Intransparenz banksystemischer Zusammenhänge zu Risikobeschreibungen kommen und der Umgang mit Nichtwissen als Problem erscheint. Unser Erkenntnisinteresse mit dem beschriebenen Vorgehen zu verfolgen, erfordert daher auch keine historisch und sachlich lückenlosen Darstellungen. Stattdessen können wir selektiv verfahren und uns mit einer Beschreibung ausgewählter Aspekte begnügen. Zudem wird es dadurch möglich, unsere Analysen eng am Bezugsproblem zu führen. In diesem Kapitel werden wir daher vor allem einen genaueren Blick auf die neuen Freiheitsgrade und wissensbasierte Techniken der Risikobearbeitung werfen, sowie die entscheidenden Entwicklungen in diesem Zusammenhang nachvollziehen. Auf dieser Grundlage wird es uns möglich sein, im anschließenden Teil IV herauszuarbeiten, welche gesellschaftlichen Modi der Gouvernanz im Umgang mit dem Bankensystem erprobt wurden. In diesem Kontext wird auch die kognitive Orientierung von Basel II und die daraus resultierende spezifische Form der Verarbeitung von Komplexität umfassend analysiert werden. Zunächst wollen wir uns aber den Freiheitsgraden des Bankgeschäfts zuwenden und in diesem Zusammenhang schauen, wie Globalisierung und Digitalisierung die

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Teil III: Die Komplexität des Bankensystems

Komplexität des Bankgeschäfts beeinflusst haben (6.1). Im Anschluss daran interessiert uns, in welcher Weise sich die wissensbasierten Techniken des Risikomanagements auf die Komplexität des Bankensystems auswirken (6.2).

6.1 Die neuen Freiheitsgrade: Globalisierung und Beschleunigung des Bankgeschäfts In diesem ersten Abschnitt wollen wir uns den beiden wesentlichen Dynamiken zuwenden, die zur Komplexität des Bankensystems insofern beitragen, als sie neue Freiheitsgrade im Bankengeschäft eröffnen: Globalisierung und Digitalisierung. Worauf wir also bei unserer Analyse im Folgenden achten wollen, sind die mit beiden Entwicklungen einhergehenden Möglichkeitssteigerungen der Verknüpfung von Zahlungsversprechen sowie der Kopplungen von Banken-, Wirtschafts- und Finanzsystem und den sich daraus ergebenden Auswirkungen auf die Komplexität des Bankensystems. Mit dem Aspekt der Globalisierung sind vor allem räumliche Freiheitsgrade angesprochen, also die Möglichkeiten Bankgeschäfte über politisch-territoriale Grenzen hinweg bzw. unabhängig von diesen zu tätigen. Die technologischen Entwicklungen auf dem Gebiet der digitalen Verarbeitung und Transferierung von Daten eröffnen entsprechende Freiheitsgrade insbesondere in zeitlicher und sachlicher Hinsicht. Dies insofern, als sich die Zeiten der Verarbeitung von Daten enorm verkürzen und größere Datenmengen in gleicher Zeit umgeschlagen werden können, was letztlich auf eine Dynamisierung der Finanzmärkte hinausläuft. Des Weiteren bietet es sich an, beide Aspekte auf ihre wechselseitige Bedingung zu prüfen. In diesem Zusammenhang wird deutlich, dass die Möglichkeiten der digitalen Vernetzung Wirkungen entfalten, die der Globalisierung des Bankgeschäfts zuträglich sind. Beginnen wollen wir unsere Analyse mit der genaueren Betrachtung von Globalisierungsprozessen im Bankensystem. Wenngleich kaum noch umstritten ist, ob gesellschaftliche Globalisierungsprozesse zu beobachten sind, so bleibt doch häufig unklar, was mit dem Globalisierungskonzept beschrieben werden soll, wie Globalisierung gemessen werden kann, und wann entsprechende Entwicklungen in welchen Bereichen einsetzten. Angesichts der Vielzahl von Angeboten (für einen Überblick siehe Dürrschmidt 2004) liegt der Verdacht nahe, dass es sich bei der Globalisierungsvokabel lediglich um den Versuch handelt, eine Welt zu beschreiben, der die wohlvertraute Differenz von Ost und West in vielerlei Hinsicht abhanden gekommen ist (darauf verweist auch Reinicke 1998: 2f.); und dass diese Einheitssemantik ersetzt wird, sobald sich eine neue Differenz zur Weltbeschreibung etabliert. Alternativ bzw. komplementär könnte der Globalisierungsbegriff aber auch Verschiebungen anzeigen, die eher auf struktu-

6 Komplexitätsdynamiken im Bankensystem

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reller Ebene zu verorten sind. Es kann an dieser Stelle nicht darum gehen, eine elaborierte Globalisierungstheorie zu schreiben. Vielmehr erscheint es mit Blick auf unser Erkenntnisinteresse aufschlussreich, die für das Bankensystem relevanten Entwicklungen in diesem Zusammenhang nachzuzeichnen und auf ihre Folgen für die Architektur operativer Räume zu befragen. Wir wollen daher entsprechende strukturelle Verschiebungen in den Blick nehmen und sehen, welche Dynamiken und Prozesse es sind, die von einem globalen Bankensystem zu sprechen rechtfertigen. In diesem Zusammenhang sind vor allem drei Entwicklungen von Bedeutung: 1) Die Liberalisierung und Deregulierung des Kapitalverkehrs; 2) strukturelle Veränderungen innerhalb der Banken, die als organisationale Anpassungen an die beobachteten Opportunitäten und Profiterwartungen globaler Geschäftsaktivitäten gelesen werden können; und 3) die technologischen Möglichkeiten der Kommunikation und Datenverarbeitung, die zu einer operativen Marginalisierung des Raumes beitragen bzw. diese erst ermöglichen. Von zahlreichen Beobachtern wird der Zusammenbruch des ‚BrettonWoods-Systems’ gleichsam als entscheidender Auslöser für eine Entwicklung verstanden, welche die Finanzwelt, wie sie sich uns heute darstellt, hervorgebracht hat (so Bernauer 2000: 164ff.; Strulik 2000: 168ff; Helleiner 1994). Gleichwohl ist der Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems selbst sicher kein a-historisches Ereignis, sondern vielmehr ein Prozess, der zahlreiche Ursachen hatte (James 1996: 205ff.). Wir wollen daher auch die Ursachen für den Wegfall stabiler Wechselkursparitäten in den Blick nehmen und das Ende von Bretton-Woods als wichtigen turning point in der Entwicklung des Finanzsystems rekonstruieren, der erhebliche Auswirkungen auf das Bankensystem hatte und zu dessen ‚zweiter Globalisierung’ beitrug.174

Die (zweite) Globalisierung des Bankensystems Mit dem sich abzeichnenden Ende des Zweiten Weltkriegs rückte die Frage nach der zukünftigen Ausgestaltung der Weltwirtschaftsordnung auf die Agenda der internationalen Politik. Ende des Jahres 1944 fand dazu in der Neu-Englischen Ortschaft Bretton-Woods eine Konferenz statt, an der Vertreter aus 44 Ländern der damaligen UN teilnahmen. Besonders Einflussreich waren die von den USA und Großbritannien eingebrachten Vorschläge, welche – mit je unterschiedlichen Akzentuierungen – auf die Durchsetzung einer offenen und multi-lateralen Wirt174

Zur ‚ersten Globalisierung’ des Bankensystems siehe Battilossi 2006. Die Einschätzung, dass es bis 1914 eine erste Phase der Globalisierung des Finanzsystems gab, und seit den 1970er Jahren ein zweiter – in vielerlei Hinsicht intensiverer – Globalisierungsprozess angelaufen ist, teilt auch Stanley Fischer (BIS 2006: 4ff.).

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Teil III: Die Komplexität des Bankensystems

schaftsordnung zielten. So war denn auch eine weitgehende Liberalisierung des internationalen Austausches von Waren vorgesehen, um einen ausgedehnten Freihandel zu ermöglichen. Auf der anderen Seite trug das System von BrettonWoods aber auch zur Abschottung nationaler Finanzmärkte bei, da die Kapitalmobilität – im Gegensatz zur Warenmobilität – stark beschränkt wurde (Lütz 2002: 138). Dies vor allem, weil der freie Kapitalverkehr mit der Gefahr einer unbedingt zu vermeidenden Destabilisierung der internationalen Finanzarchitektur assoziiert wurde.175 Eine zusätzliche Absicherung des internationalen Währungs- und Wirtschaftssystems sollte durch den Internationalen Währungsfonds (IWF) und die Weltbank erreicht werden. Beide Institutionen wurden eingerichtet, um durch die Vergabe von kurzfristigen Devisenkrediten bzw. langfristigen Darlehen zur Stabilisierung der internationalen Währungs- und Wirtschaftsarchitektur beizutragen. Mit Blick auf unsere Leitfrage und zur Erklärung des Scheiterns von Bretton Woods ist ein weiterer Aspekt von besonderer Bedeutung, der Umstellungen im internationalen Währungssystem betrifft. So wurde mit dem Abkommen von Bretton Woods der bis zum Ersten Weltkrieg gegoltene Goldstandard durch ein System stabiler Wechselkursparitäten abgelöst. Letztlich handelte es sich dabei um einen modifizierten Goldstandard: Der US-Dollar war weiterhin fest an das Gold gekoppelt, wohingegen alle anderen Währungen nur lose gekoppelt waren und ihr Wechselkurs sporadisch(!) angepasst werden konnte (Büschgen 1993: 458). Entsprechende Anpassungen waren immer dann möglich, wenn fundamentale Gleichgewichtsstörungen in der Zahlungsbilanz festgestellt wurden und alle anderen Vertragsländer einer solchen Wechselkursanpassung auch zustimmten. Damit fiel dem US-Dollar die Rolle der Weltleitwährung zu, was – wie Heinz R. Wuffli notiert – als Keim des späteren Zerfalls des Bretton-WoodsSystems verstanden werden kann (Wuffli 1979: 17). Problematisch am Leitwährungsmechanismus war der Umstand, dass der US-Dollar nun die Doppelrolle einer nationalen, wie einer internationalen Währung zu spielen hatte. Gleichzeitig standen für die USA selbstverständlich binnenwirtschaftliche Zielsetzungen im Vordergrund, welche – in der vorsichtigsten Formulierung – nicht immer deckungsgleich mit den internationalen Anforderungen an verfügbaren Dollarbeständen waren, um den Bestrebungen eines Aufbaus von Währungsreserven außerhalb der USA entsprechen zu können. Das Resultat war eine chronische Dollarlücke. 175

Von John Maynard Keynes, der als Vertreter britischer Interessen an der Konferenz von Bretton Woods teilnahm, findet sich etwa folgende Aussage: „Ideas, knowledge, science, hospitality, travel – these are things which should of their nature be international. But let goods be homespun whenever it is reasonably and conveniently possible, and, above all, let finance be primarily national” (zitiert nach Kapstein 1996: 1).

6 Komplexitätsdynamiken im Bankensystem

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Die mit dem Abkommen von Bretton-Woods neu eingerichtete Wirtschaftsordnung führte zunächst zu einer – an nationalstaatlichen Räumen hängenden – Segmentierung des Finanzsystems (Bryan/Farrell 1996: 18). Diese Segmentierung erscheint jedoch allenfalls vordergründig als umfassende und vollständige Begrenzung internationaler Kapitalbewegungen. Gleichsam ‚hinter dem Rücken’ des stark begrenzten und kontrollierten Kapitalverkehrs fand in den späten 1950er Jahren eine Internationalisierung der Finanzmärkte ihren Anstoß. In der Folge von Produktivitätssteigerungen und der daraus erwachsenen Konkurrenzfähigkeit Kontinentaleuropas und Japans auf den Exportmärkten, kam es zu höheren Dollarzuflüssen. Gleichzeitig büßte die US-Wirtschaft aufgrund überhöhter Kosten an Wettbewerbsfähigkeit ein, und nach Zahlungsbilanzüberschüssen in den ersten 15 Nachkriegsjahren sahen sich die USA nun mit wachsenden Defiziten in der Zahlungsbilanz konfrontiert. Mit der einsetzenden ‚Dollarflut’ konnten in den bedeutendsten Industrieländern zunehmend Dollarreserven aufgebaut werden, wodurch eine wesentliche Grundlage für die Wiederherstellung der Konvertibilität von Währungen im Jahre 1958 geschaffen wurde (Isard 2005: 31f.). Damit war es den Banken fortan möglich, Fremdwährungsguthaben zu handeln und diese Möglichkeiten unter Profitgesichtspunkten für sich zu nutzen. Dies erschien insbesondere (aber nicht nur) für US-Banken attraktiv, da nun ihre Niederlassungen in Europa Geschäfte in US-Dollar tätigen konnten, die weit weniger strengen Vorschriften unterlagen, als sie damals für den US-Markt bestanden. Während auf nationalen Märkten Spareinlagen nur gering verzinst wurden176 und zudem durch Mindestreserven bei der nationalen Zentralbank abgesichert werden mussten, gab es keine entsprechenden Auflagen für Guthaben in Fremdwährung. Vor diesem Hintergrund entstanden die so genannten Euromärkte,177 auf denen seit den späten 1950er Jahren Fremdwährungen gehandelt werden.178 Insbesondere für US-Banken war der Handel mit Fremdwährungen attraktiv, um sich den Kosten der heimischen Mindestreservepflichten zu entziehen. Zunächst bestand der Euromarkt als reiner Euro-Dollar-Markt auf dem US-Dollar bei 176

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Insbesondere die ‚Regulation Q’ kann als Verzinsungsverbot verstanden werden. So war die Verzinsung von Sichteinlagen mit einer Laufzeit von bis zu 29 Tagen vollständig verboten und für Termineinlagen galten Höchstzinssätze, die nicht überschritten werden durften. „Euro“ verweist in diesem Zusammenhang zum einen auf die gehandelten Währungen (neben dem US-Dollar, waren dies später u.a. auch die Deutsche Mark, der Schweizer Franken, das Britische Pfund sowie der Französische Franc) und zum anderen auf die Tatsache, dass ein Großteil der beteiligten Banken ihren Sitz in den europäischen Finanzzentren hatte (Lütz 2002: 138). Ekkehard Storck (1995: 9ff.) sieht fünf Gründe für das Entstehen des Euromarkts: Das ausgeprägte Zahlungsbilanzdefizit der USA; die schnelle Ausweitung des Welthandels; die internationalen Spannungen (Ost-West-Konflikt); die freie Konvertierbarkeit wichtiger Währungen; sowie das Verzinsungsverbot in den USA (Regulation Q).

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Teil III: Die Komplexität des Bankensystems

europäischen Niederlassungen amerikanischer Banken zwischen Banken und anderen Finanzintermediären gehandelt wurden. Später wurden neben dem Dollar auch andere Währungen gehandelt, und der Euromarkt erschloss weitere Marktsegmente (z.B. Euro-Kreditmarkt). Im Gegensatz zu den stark regulierten nationalen Kapitalmärkten unterlagen die Euromärkte keinerlei Regulierungsund Kontrollpraktiken (James 1996: 179). Damit gewann der Euromarkt im Verlaufe der 1960er Jahre gegenüber den kontrollierten Binnenmärkten an Bedeutung, wodurch der internationale Devisenhandel weiter stimuliert wurde. Aus dieser Eigendynamik heraus kam es jedoch in der zweiten Hälfte der 1960er Jahre vermehrt zu politisch unerwünschten Devisengeschäften spekulativen Charakters, welche erheblich zur Destabilisierung des Bretton-Woods-Systems beitrugen (Storck 1995: 92ff.). Insbesondere im Jahre 1967 fand eine Reihe von Entwicklungen statt, die sowohl eine weitere Entfaltung der Euromärkte beflügelte, als auch die Ablösung der Golddeckung des Dollars forcierte. In der Folge des Vietnam-Krieges wiesen die USA im Jahre 1967 ein Zahlungsbilanzdefizit von 3,4 Milliarden US-Dollar aus. Der US-Regierung war es nicht möglich, unpopuläre kriegswirtschaftliche Maßnahmen (etwa Steuererhöhungen) zu ergreifen, um die volkswirtschaftlichen Schädigungen des Vietnamkrieges aufzufangen, so dass dieser Krieg weitestgehend schuldenfinanziert war. Gleichwohl wurden ergänzend einige punktuelle Maßnahmen eingeleitet. Beispielsweise wurden Banken in ihrer internationalen Kredittätigkeit beschnitten und die Auslandsinvestitionen von US-Unternehmen einer direkten behördlichen Kontrolle unterstellt. All diese punktuellen Interventionen trugen allerdings weniger dazu bei, die Lage der US-Volkswirtschaft grundsätzlich zu verbessern, sondern führten vor allem zu einem Attraktivitätsgewinn der Euromärkte (Wuffli 1979: 33). Für den Niedergang des Bretton-Woods-Systems ebenso entscheidend war die Abwertung des britischen Pfundes im November 1967, in dessen Folge die Goldnachfrage (auch von privater Seite) abermals in die Höhe schnellte. Als Reaktion auf diese ‚zweite’ Dollarknappheit vereinbarten die Goldpoolländer (USA, Deutschland, Italien, Belgien, Niederlande sowie die Schweiz) im Jahre 1968 eine Zweiteilung des Goldmarktes. Für den ‚offiziellen Sektor’ wurde die Gold-Dollar-Bindung mit 35 US-Dollar pro Unze festgelegt, wohingegen auf dem ‚privaten Sektor’ ein freier Preisbildungsmechanismus implementiert wurde. In der Folge verzichteten die Zentralbanken auf den Kauf und Verkauf von Gold, woraufhin der Run auf das Gold abebbte. Auf der anderen Seite gefährdete die Spaltung des Goldpreises aber die Goldkonvertibilität des Dollars zusätzlich, was die Stellung des Dollars weiter abschwächte (Aschinger 1978: 16).

6 Komplexitätsdynamiken im Bankensystem

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In den folgenden drei Jahren spitzte sich die Krise des internationalen Währungssystems weiter zu. Das Geldschöpfungspotential der Euromärkte, die seit Jahren steigende Menge an Buchgeld und eine erhöhte Umlaufgeschwindigkeit sowie Sonderziehungsrechte (SZR), deren Einführung 1967 auf der Konferenz des IMF beschlossen wurde,179 trieben die Inflation weiter an. Das Zahlungsbilanzdefizit der USA stieg im Jahre 1970 auf 10,7 Milliarden US-Dollar, was das Misstrauen der Amerikaner in die eigene Währung anwachsen ließ. 1971 belief sich das US-Zahlungsbilanzdefizit auf 30,5 Milliarden US-Dollar. Von 1969 bis 1972 verdoppelten sich die Weltwährungsreserven und das Volumen der Euromärkte dehnte sich auf über 100 Milliarden US-Dollar aus. Zudem gewann Allerorten die Einschätzung an Akzeptanz, dass eine Abwertung des Dollars notwendig sei, was die Unsicherheit über bevorstehende Maßnahmen schürte (Wuffli 1979: 55ff.). Als Folge dieser Entwicklung setzte eine inflatorisch wirkende Schwemme von US-Dollars in die Gläubigerländer und eine mit wachsender Unsicherheit zunehmende Währungsspekulation ein. Im Mai 1971 war schließlich eine Situation erreicht, die es kaum mehr möglich erscheinen ließ, das Bretton-WoodsSystem weiterhin aufrechtzuerhalten. Mittlerweile strömten täglich Dollarbeträge in Milliardenumfang in die Gläubigerländer. Deutschland und die Niederlande verzichteten daraufhin auf weitere Dollarstützungskäufe und gingen zu flexiblen Wechselkursen über. Im August 1971 war die Lage dann unhaltbar geworden, so dass die USA schließlich am 15. August 1971 die Goldkonvertibilität des Dollars aufhoben und damit die Grundlage des Systems von Bretton Woods abschafften (Aschinger 1978: 17). Während die USA für den US-Dollar eine Rückkehr zur festen Goldbindung ausschlossen, gab es Ende 1971 mit dem Smithsonian-Abkommen den Versuch einer Wechselkursbereinigung. Der Dollar wurde um knapp 8% abgewertet, der Goldpreis auf 38 US-Dollar pro Unze festgesetzt und die ursprüngliche Schwankungsbreite innerhalb der festen Währungsparitäten wurde von ±1% auf ±2, 25 % angehoben (BIS 1972: 3). Schon 1972 geriet allerdings das britische Pfund unter Druck, was die Regierung veranlasste, das System fester Wechselkurse zu verlassen und zu flexiblen Wechselkursen überzugehen. Im Frühjahr 1973 konnte auch das Smithsonian-Abkommen die in den vorangegangen zehn Jahren angestoßenen Dynamiken innerhalb der Wirtschaft nicht mehr unter Kon179

Sonderziehungsrechte wurden an IMF-Mitgliedsländer vergeben und sollten dazu dienen, kurzfristige Engpässe zu überbrücken. Wenngleich keine Gegenleistungen an sie geknüpft waren, konnten sie doch mit wirtschaftspolitischen Auflagen gekoppelt werden. Auf Seiten der Entwicklungsländer bestanden zudem große Bestrebungen einen ‚link’ zwischen SZRs und Entwicklungshilfe zu etablieren. Dieses Interesse an Sonderziehungsrechten ist nicht zuletzt darauf zurückzuführen, dass nur 30% dieses Reservemediums Kreditcharakter hatte und 70% nicht rückzahlbar waren.

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Teil III: Die Komplexität des Bankensystems

trolle halten. Heftige Turbulenzen am Devisenmarkt vermochten auch durch eine abermalige Dollarabwertung um 10% (in dessen Folge der Goldpreis auf 42,22 US-Dollar pro Unze anstieg) nicht aufgefangen zu werden. Wenig später wurden die Wechselkurse erneut freigegeben, womit das System von Bretton Woods endgültig sein Ende fand (Wuffli 1979: 56ff.). Diese Entwicklung hatte erhebliche Auswirkungen auf den Bankensektor. Während der Hochinflationsphase zu Zeiten des Bretton-Woods-Systems war das Ertragsrisiko der Banken relativ gering. So konnten die steigenden Lohnund Sachkosten, mit denen sich die Unternehmen der Zeit konfrontiert sahen, von diesen antizipiert, in die Preise eingerechnet und künftige Mehrkosten folglich vorweggenommen werden. Ein Ergebnis dieser Praxis waren höhere BuchGewinne bei den Wirtschaftsunternehmen, was ihnen weitere Kreditaufnahmen ermöglichte und die Ertragsrechnung der Banken aufblähte. Heinz R. Wuffli stellt dazu fest: „Solange der Inflationsboom anhielt, waren die Geschäftsrisiken im ganzen gering. Manche Fehlinvestition der Kunden und der Banken wurden durch die Inflation nachträglich geheilt. Entsprechend groß war die Risikofreude, welche die traditionellen Elemente der Vorsicht und der Nüchternheit zusehends überflügelte“ (Wuffli 1979: 220).

Mit dem Zusammenbruch des Systems von Bretton Woods und dem Übergang zu einem System flexibler Wechselkurse im Jahre 1973 änderte sich diese Situation grundlegend. Währungsrisiken und Kreditrisiken gewannen fortan für das Bankgeschäft ebenso an Bedeutung, wie das dahinter stehende Liquiditätsrisiko. Vor allem für das Devisengeschäft und die internationale Kreditvergabe bedeutete dies einschneidende Veränderungen. Waren Devisengeschäfte – also der Handel mit Fremdwährungen – im System fester Wechselkurse praktisch risikolos, da Kursanpassungen nur innerhalb einer schmalen Bandbreite erfolgten und sie sich zudem meist frühzeitig ankündigten,180 konnten die Kurse nun vom einen auf den anderen Tag schwanken. Es ist offensichtlich, dass diese neuen Freiheitsgrade den Banken ein großes Gewinnpotential eröffneten, sofern entsprechende Währungsschwankungen gezielt ausgenutzt würden. Auf der anderen Seite bargen solch spekulative Geschäfte aber natürlich auch das Risiko hoher Verluste. Heute lassen sich die Folgen der Unerfahrenheit im Umgang mit diesen ‚neuen’ Risiken besonders deutlich am Niedergang der Herstatt-Bank ablesen. Das Kölner Privatbankhaus war bekannt für seine aggressive, expansive und 180

Darüber hinaus konnte das Restrisiko entsprechender Geschäfte sehr gut durch Zinsgewinne abgesichert werden.

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spekulative Geschäftsstrategie. Hierzu zählte auch eine äußerst aktive Devisenabteilung mit hoher bankinterner Reputation. Aufgrund ihrer für die damalige Zeit futuristisch anmutenden Architektur und des umfangreichen Einsatzes der jungen Computertechnologie wurde sie im Herstatt-Jargon als ‚Raumstation Orion’ bezeichnet (Knüwer 2005). Anfängliche spektakuläre Erfolge in diesem Bereich machten die Herstatt-Bank innerhalb kurzer Zeit zu einem der renommiertesten deutschen Bankhäuser. Das Ende der Herstatt-Bank im Jahr 1974 hatte die gleichen Ursachen, wie ihr einstiger Erfolg. Starke Kursschwankungen des Dollars im Jahre 1973 haben der Bank große Verluste beigebracht. Letzte Versuche diese – u.a. mittels betrügerischer Abrechnungsverfahren – zu verschleiern, um Zeit für deren Ausgleich zu gewinnen, scheiterten. Mit einem Defizit von ca. 480 Millionen DM wurde dem Bankhaus daraufhin am 26. Juni 1974 die Banklizenz entzogen.181 Die Einübung des Umgangs mit der gestiegenen Risikobehaftung, war aber nicht die einzige Umstellung, die das Bankgeschäft nach dem Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems erfahren hat. Ebenso markieren die 1970er Jahre den Aufbruch zu einer globalen Orientierung der Bankaktivitäten, die unter anderem auch in den organisationalen Strukturen der Banken Niederschlag fand. So gingen in der Folge des harten Wettbewerbs auf den internationalen Exportmärkten immer mehr industrielle Großkonzerne dazu über, nicht nur Niederlassungen, sondern auch (eigenständige) Tochtergesellschaften im Ausland aufzubauen. Unter diesen Umständen war es für die Banken nicht mehr ausreichend, allein über Korrespondenzbanken im Ausland vertreten zu sein und entsprechende Geschäfte abzuwickeln. Stattdessen errichteten wichtige Großbanken eigene Vertretungen in großen Handelsstädten, um sich so bessere Möglichkeiten der Nachrichtenbeschaffung, der Beziehungspflege und der Anbahnung großer internationaler Kredit- und Anleihengeschäfte zu eröffnen (Born 1976: 571ff.; Wuffli 1979: 220). Bis hierhin kann also zusammenfassend festgehalten werden, dass die Entstehung der Euromärkte einen ersten Schritt auf dem Weg zur Globalisierung der Finanzmärkte bedeutete. Sie trieben die Internationalisierung im Finanzsystem soweit voran, wie es die restriktiven nationalstaatlichen Regelungen der damaligen ‚Abschottungspolitik’ ermöglichten. Einen bedeutenden Schub erhielt die Internationalisierung des Bankgeschäfts durch den Zusammenbruch des BrettonWoods-Systems, der sich 1971 ankündigte, als die USA die Bindung des Dollars aufkündigten und schließlich 1973 im Übergang zu flexiblen Wechselkursen seine Vollendung fand. Diese Globalisierungstendenz fand – vor allem ab dem Beginn der 1980er Jahre – ihre Fortsetzung, als es durch die Abschaffung von 181

Zum Konkurs der Herstatt-Bank und zu dem ganz ähnlich gelagerten Beispiel der USAmerikanischen Franklin National Bank siehe auch Dale 1984: 156ff.

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Kapitalverkehrsvorschriften und -kontrollen zahlreicher Staaten zu einer weitgehenden Liberalisierung der Kapitalmärkte kam. Wie Ekkehard Storck (1995: 250ff.) darstellt, vollzogen sich entsprechende Deregulierungsprozesse in allen wichtigen Wirtschaftsnationen. Nachdem die USA bereits 1974 wesentliche Beschränkungen im Kapitalverkehr aufgehoben hatten, waren ab Anfang der 1980er Jahre auch so genannte International Banking Facilities182 zugelassen, was de facto zu einer Verknüpfung von Euromarkt und heimischen US-Märkten führte. Vor allem unterlagen die Einlagen in IBFs nicht den für Inlandsgeschäfte geltenden Mindestreservevorschriften. Für Großbritannien markiert vor allem der 27. Oktober 1986 einen Wendepunkt. Bereits zuvor – seit Margaret Thatcher 1979 britische Premierministerin wurde – gab es Maßnahmen zur Liberalisierung des Geld- und Kapitalverkehrs (etwa die Herabsetzung der Börsenumsatzsteuer von 2% auf 1%). Mit den als Big Bang bezeichneten Reformen des Oktobers 1986 wurde jedoch der Grundstein für die Internationalisierung der Londoner Wertpapiermärkte gelegt.183 Von nun an war es jedem Börsenteilnehmer möglich, Brief- und Geldkurse zu stellen.184 Diese Regelungen führten in Verbindung mit dem Banking Act von 1987 dazu, dass die zweistufige Organisation des britischen Bankwesens abgeschafft und die Entstehung von ‚Universalbanken’ ermöglicht wurde (Jones 1993: 492).185 In Deutschland waren grenzüberschreitende Kapitalströme traditionell weit weniger stark reguliert als beispielsweise in den USA oder Großbritannien. Und dennoch gab es auch in Deutschland in den 1980er Jahren eine Reihe von Deregulierungsmaßnahmen, die dazu beitrugen, dass Deutschland für ausländische Investoren attraktiver und der Zufluss ausländischen Kapitals begünstigt wurde. Hierzu zählten vor allem im Jahre 1981 die Ermöglichung des Erwerbs inländischer Renten- und Geldmarktpapiere durch Ausländer; 1984 die Abschaffung der 182

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International Banking Facilities (IBF) sind Sonderabteilungen, die über keine eigene Rechtspersönlichkeit verfügen, deren Buchungsstellen aber von den Aktiven und Passiven des ‚Mutterinstituts’ losgelöst sind. IBFs erlauben es Banken an ihren Standorten innerhalb der USA Kredit- und Einlagengeschäfte mit ausländischen Institutionen zu betreiben. Siehe hierzu Key 1982 sowie Osthoff 1983, der IBFs überspitzt als „internationale Duty-Free-Läden“ bezeichnet (Seite 10). Zu den Folgen des Big Bang für die britische Finanzmarktregulierung siehe auch Dale 1992: 106ff. Mit Blick auf den Preis eines Wertpapiers ist zwischen Brief- und Geldkurs zu unterscheiden. Der Briefkurs bezeichnet den ‚Kaufwert’, der Geldkurs den ‚Verkaufswert’ eines Papiers. Beide Kurse weichen in der Regel voneinander ab, so dass es teurer ist ein Wertpapier zu kaufen, als durch Verkauf desselbigen an Erlös erzielt werden könnte. Bis 1987 wurde in Großbritannien zwischen zwei Kategorien von Banken unterschieden: Auf der einen Seite standen die großen recognised banks, die einen umfassenden Servicekatalog anboten. Demgegenüber standen kleinere und spezialisiertere licensed deposit takers.

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Kuponsteuer auf von Ausländern aus inländischen Rentenwerten erworbene Zinseinkünfte; sowie 1986 die Erweiterung des Bundesanleihekonsortiums um Tochterinstitute ausländischer Banken (Storck 1995: 253). Weiteren Vorschub zur Deregulierung des Kapitalverkehrs leisteten die in den 1980er und 1990er Jahren forcierten Bemühungen zur Schaffung einer europäischen Währungsunion und eines europäischen Binnenmarktes. Als Folge davon fanden denn auch ähnliche Entwicklungen, die auf eine Liberalisierung des Kapitalverkehrs abzielten, in den Niederlanden (1986), Dänemark (1989), Belgien, Luxemburg und Italien (alle 1990), sowie in Spanien, Portugal, Irland (alle 1992) und Griechenland (1994) statt (Obstfeld/Taylor 2004: 163f.). Nach dem bisher Gesagten wird deutlich, dass die Mitte der 1970er Jahre einsetzenden Prozesse der Deregulierung und Liberalisierung des Kapital- und Kreditverkehrs in wesentlichem Umfange Freiheitsgrade für das Bankgeschäft eröffnet haben. Diese führten vor allem zu einer stärkeren internationalen Verflechtung von Geschäftsbeziehungen und auf organisationaler Ebene zu einer globalen Orientierung von Bankinstituten und -institutsgruppen,186 um entsprechende Möglichkeiten der operativen Verknüpfung von Zahlungen, Zahlungsversprechen und Investitionen profitabel nutzen zu können. Beides hat entscheidend zur Herauslösung der Finanzökonomie aus nationalstaatlichen Kontexten beigetragen und damit die Erosion der segmentären Binnendifferenzierung von Banken- und Finanzsystem befördert.

Die Digitalisierung des Bankgeschäfts Eine weitere Entwicklung, die parallel zu den dargestellten Prozessen der Deregulierung einsetzte und der wir uns im Folgenden zuwenden wollen, betrifft die technologischen Möglichkeiten der digitalen Datenverarbeitung und Telekommunikation. Im Hinblick auf die ‚neuen Freiheitsgrade’ innerhalb des Bankensystem erscheint dieser Aspekt aus mindestens zwei Gründen bedeutsam. Zum einen haben technologische Entwicklungen die Realisierung der oben beschriebenen Globalisierung des Bankensystems erheblich begünstigt; zum anderen sind sie aber auch eine wesentliche Ursache von Dynamisierungs- und Beschleunigungsprozessen auf den Finanz- und Zukunftsmärkten. 186

Robert N. McCauley et al. schlagen vor, von globalen oder multinationalen Banken zu sprechen, wenn Kredite nicht über Landesgrenzen hinweg vergeben werden, sondern stattdessen organisationale Subeinheiten ‚autonom’ in einem Land Bankgeschäfte tätigen. „Eine internationale Bank betreibt Geschäfte über Grenzen hinweg. Eine globale Bank bedient lokale Märkte mit lokal vorhandenen Finanzmitteln“ (McCauley/Ruud/Woolridge 2002: 47; Hervorhebungen SK).

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Teil III: Die Komplexität des Bankensystems

Die in zahlreichen Staaten vorgenommenen Erleichterungen des Kapitalverkehrs können vor allem als ‚Entpolitisierung’ der Finanzökonomie verstanden werden.187 Die politischen Grenzen sind seither nicht mehr als Grenzen des Kapitalverkehrs von Relevanz. Damit war zweifellos eine wichtige Voraussetzung für die Globalisierung der Finanzökonomie und folglich auch des Bankgeschäfts geschaffen. Eine ebenso starke Bedeutung für die Realisierung eines global interagierenden Netzwerkes von Kapitalhandel und -investition ist der technologischen Infrastruktur beizumessen. Ohne die technischen Möglichkeiten der TeleKommunikation wäre die Ausnutzung von politisch geschaffenen Freiheiten des Handels weit schwieriger. Wenngleich bereits die Verbreitung des Telegrafen in den 1830er Jahren und die Erfindung des Telefons im Jahre 1876 die Möglichkeiten kommunikativer Erreichbarkeit gleichsam revolutionierten, so erhöhten die Fortschritte auf den Gebieten der Mikroelektronik und der Computertechnik (insbesondere die Erfindung des Mikroprozessors im Jahre 1971)188 doch die Möglichkeiten der globalen Kommunikation und des globalen Handels abermals erheblich. Vor allem mit der Entstehung und dem Ausbau des Internet189 hat die globale (kommunikative) Erreichbarkeit eine Qualität gewonnen, die weder in Einfachheit noch in Geschwindigkeit mit den Möglichkeiten von Telefonie und Telegrafie des ausgehenden 19. Jahrhunderts zu vergleichen ist.190 Hinzu kommt, dass die Finanzökonomie aufgrund ihrer Immaterialität außerordentlich gut geeignet ist, um digitale Technologien in ihre Operationsweise zu integrieren. Der Handel von Geld, Kapital und Devisen ist grundsätzlich nicht auf physische Austauschprozesse angewiesen. Vielmehr können entsprechende Transaktionen bereits durch Buchungen – also durch die Annahme informativer Selektivitäten – vollzogen werden (Cerny 1994: 330f.). Dies erfordert dann allerdings technikbasierte Infrastrukturen, wie sie erst mit der Digitalisierung geschaffen wurden. Genau besehen haben wir es also mit einem wechselseitigen Konditionierungsverhältnis von der Nutzung digitaler Kommunikationstechnologien einerseits und der Fluidität des Geldmediums andererseits zu tun: Auf der einen Seite eröffnet die Digitalisierung neue Möglichkeiten der Kommunikation über räumliche Entfernungen hinweg und trägt damit zu immer weiter steigen187

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Entpolitisierung soll hier nicht auf eine vermeintliche vormalige operative Einheit von Politik und Finanzökonomie hinweisen. Diese Annahme wäre weder theoretisch noch empirisch plausibel darzustellen. Stattdessen soll darauf aufmerksam gemacht werden, dass sich der ‚strukturelle Widerstand’ der Politik durch entsprechende Maßnahmen der Deregulierung reduziert hat und der Finanzökonomie dadurch operative Freiheiten entstanden sind. Zur Entstehung und Entwicklung der elektronischen Datenverarbeitung siehe Ceruzzi 2003. Zur Geschichte des Internet siehe Hafner/Lyon 1996. Ferner hat das Internet zu einer Umkehr der Beobachtungsverhältnisse beigetragen. Marktpreise können nun bei Bedarf abgefragt werden und müssen nicht – wie etwa zu Zeiten des telegrafen-gestützten Börsentickers – entgegengenommen werden. Siehe dazu auch unten.

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den Umsätzen innerhalb des Finanzsystems bei. Zum anderen sind es aber ebenso die Eigenheiten der Finanzökonomie (vor allem ihre Immaterialität), welche es erlauben, diese Gelegenheiten auch zu nutzen und in die systemische Operationsweise zu integrieren, was wiederum die Digitalisierung der finanzökonomischen Infrastruktur vorantreibt. Inwiefern tragen nun aber die modernen Informations- und Kommunikationstechnologien zur Promotion globaler Vernetzung bei? Und welche Effekte ergeben sich darüber hinaus für die Operationsweise des Bankensystems? Wir wollen uns diesen Fragen im Folgenden zuwenden und aufzeigen, dass digitale Technologien der Kommunikation und Datenverarbeitung vor allem zu einer Dynamisierung des Bankgeschäfts beitragen und damit in mehrerlei Hinsicht Komplexitätssteigerungen ermöglichen. Um nun herausarbeiten zu können, welche Aspekte der ‚Digitalisierung’191 innerhalb der Finanzökonomie Unterschiede erzeugen, müssen wir uns über die Bedeutung von Kommunikationstechnologien für das Finanzsystem informieren. Dabei wird insbesondere auch interessieren, welche kommunikativen Barrieren vor der ‚Digitalisierung’ bestanden und durch diese abgebaut wurden. Die „digitale Revolution“ (Tapscott 1996) bildet sicher nicht den Ausgangspunkt technisch induzierter Dynamisierungsprozesse innerhalb der Gesellschaft. Schon immer hat Technik auch zur Beschleunigung beigetragen. Das Rad, dann die Kutsche, später die Dampfmaschine und in der Folge die Eisenbahn, sowie schließlich das Flugzeug – all diese Erfindungen haben es ermöglicht, räumliche Entfernungen in kürzerer Zeit zu überbrücken. Dies war einerseits für den Transport von Gütern und Personen bedeutsam, eröffnete andererseits aber auch (etwa durch Brieftransport) die Möglichkeit ‚Kommunikationszeiten’ zu verringern.192 Eine weitere Verkürzung von Kommunikationszeiten wurde mit den ersten technischen Applikationen der Tele-Kommunikation erreicht, da nun ‚kommunikative Distanzen’ nicht mehr durch den Transport von Personen oder Briefen überbrückt werden mussten. Stattdessen wurde es möglich, die Nachrichten auf einer etablierten Infrastruktur reisen zu lassen.193 Mit Blick auf die Dynamisierungsprozesse innerhalb des Banken- und Finanzsystems ist genau dies der erste entscheidende Schritt. Und als wichtigste Entwicklung kann in diesem Zusammenhang der Börsenticker verstanden werden. Als funkti191

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Mit Digitalisierung wollen wir an dieser Stelle zunächst all jene technologischen Entwicklungen bezeichnen, die auf Mikroprozessoren basierende Techniken der Datenverarbeitung und der kommunikativen Erreichbarkeit hervorgebracht haben. Man denke nur daran, welche Wirkungen Postkutsche und Eisenbahn in der damaligen Zeit hatten. Beide Erfindungen ließen wohl vertraute Zeitschemata förmlich zusammenbrechen. Siehe zu den entsprechenden Effekten der aufkommenden Eisenbahn Schivelbusch 1977: 35ff. Systemtheoretisch ließe sich formulieren, dass die Zeiten zwischen Information, Mitteilung und Verstehen verkürzt werden.

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Teil III: Die Komplexität des Bankensystems

onsspezifisches Derivat des Telegrafen erlaubte es der Börsenticker Informationen in einer Geschwindigkeit und Häufigkeit(!) zu übermitteln, wie sie bis dato nicht bekannt war. Alex Preda (2006) beschreibt sehr anschaulich, wie der Börsenticker zu einer Dynamisierung der Finanzmärkte beigetragen hat.194 Im New York der 1860er Jahre ist es Händlern außerhalb von New York seit kaum mehr als 20 Jahren möglich, am Börsenhandel teilzunehmen;195 der heutige Name der New Yorker Börse „New York Stock Exchange (NYSE)“ wird 1863 eingeführt und eine der weitestreichenden Veränderungen steht der Börse mit der Einführung des Börsentickers im Jahre 1867 kurz bevor (NYSE 2007). Bis zu dieser Zeit war der Börsenhandel in seinem Dynamisierungspotential stark beschränkt. Dies vor allem, weil Investitionsentscheidungen zumeist vom Handelsplatz der New Yorker Börse räumlich getrennt erfolgten. Das vornehmlichste Problem, das Händlern daraus erwuchs, war die zeitnahe Beschaffung von Preisinformationen. Bis zur Einführung des Börsentickers wurde dieses Problem der Marktbeobachtung durch zahlreiche „Messenger Boys“ gelöst, die mit Papier und Bleistift zwischen dem Börsenplatz und den verschiedenen brokerage houses verkehrten, um diesen die relevanten Markt(preis)-informationen so zeitnah wie möglich zur Verfügung zu stellen. Mit der Einführung des Börsentickers änderte sich diese Situation grundlegend. Über telegrafische Leitungen waren nun Ausgabegeräte in den Handelsund Investmenthäusern direkt mit dem Börsenparkett verbunden.196 Diese Ausgabegeräte schreiben kontinuierlich die vom Handelsplatz telegrafierten Kursverläufe auf ein durchlaufendes Papierband (das Tickerband) nieder. Somit konnten die Preisinformationen, die von der Börse über das Telegrafennetz versandt wurden, gleichzeitig in unterschiedlichen Maklerbüros beobachtet und verarbeitet werden. Zudem waren die erhaltenen Preisinformationen weit zuverlässiger, als zu Zeiten der messenger boys, in denen immer damit gerechnet werden musste, dass sich Fehler in die Abschriften der Aktienkurse einschlichen. Zwar konnte auch der Börsenticker ‚falsche’ Preise übermitteln, diese dienten dann aber als Entscheidungsgrundlage für alle angeschlossenen Handelshäuser, womit in gewisser Weise eine ‚Objektivierung’ der Datenlage erreicht wurde. In zeitlicher Hinsicht bedeutete die Einführung des Börsentickers vor allem, dass fortan eine kontinuierliche Beobachtung des Marktes außerhalb der Börse selbst 194

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Eine ausführliche soziologische Analyse des Börsentickers findet sich zudem bei Stäheli 2007: 305ff. Die wichtigste Voraussetzung für diesen Fernhandel wurde mit der Erfindung des Telegrafen geschaffen. Zu den akustischen Veränderungen, die mit dieser Umstellung einhergingen und ihrer Folgen für die Attraktivität und Popularität von Börsengeschäften siehe Stäheli 2003.

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(nämlich in den ‚brockerage houses’) möglich war, was als ein erster Schritt in Richtung Virtualisierung der Finanzmärkte verstanden werden kann: „The observer of the market was the observer of the tape” (Preda 2006: 767). Darüber hinaus erweiterte der Börsenticker bzw. die durch den Börsenticker erreichte Informationsdichte, die Bestrebungen und Möglichkeiten einer (quasi-)wissenschaftlichen Analyse von Kursverläufen. Chart-Analysen waren in England und Frankreich zwar bereits seit den 1830er Jahren gebräuchlich (Preda 2001: 223ff.); sie stellten die Kursverläufe jedoch lediglich über Jahre oder Monate dar. Mit dem Börsenticker wurde es demgegenüber möglich, den Kursverlauf Stunde für Stunde und sogar den Verlauf innerhalb einer Stunde darzustellen. Der Ticker führte also zu einer erheblichen Zunahme der Zeithorizonte, was in der Konsequenz eine Ausweitung der Datenmenge und der daraus zu generierenden Informationen zur Folge hatte. Wenngleich die Gründe für die Einführung des Börsentickers vielschichtig gewesen sein mögen und nicht in erster Linie auf Effizienzsteigerung und Zeitersparnis gerichtet waren,197 so ist doch genau dieses – die Dynamisierung der Finanzmärkte – eine der offensichtlichsten Folgen. Die beschriebenen Dynamisierungseffekte, die auf die Nutzung des Börsentickers zurückzuführen sind, zeugen lediglich vom Anfang einer Entwicklung, in der technologische Fortschritte zu einer operativen Beschleunigung innerhalb der Finanzökonomie beitragen. Mit der Einführung des ‚Black-Box-Ticker’ im Jahre 1930 und des ‚900er Ticker’ im Jahre 1964 findet diese Geschichte an der New Yorker Börse ihre konsequente Fortsetzung. Beide Innovationen verdoppelten die bis dahin jeweils erreichte Geschwindigkeit der Datenübertragung (NYSE 2007). Demgegenüber markiert die in den 1970er Jahren aufkommende Digitalisierung der Datenverarbeitung eine Diskontinuität, die zu nachhaltigen qualitativen Einschnitten in die Operationsbedingungen von Banken- und Finanzsystem führten. Manuel Castells beschreibt die ‚neue’ Dynamik der Finanzökonomie zusammenfassend folgendermaßen: „Das Kapital wird rund um die Uhr durch global integrierte Finanzmärkte dirigiert, die erstmals in der Geschichte in Echtzeit arbeiten: Transaktionen in Höhe von Milliarden US$ werden in den elektronischen Schaltkreisen auf dem ganzen Globus in197

Alex Preda führt in diesem Zusammenhang verschiedene Interessen des Erfinders Edward A. Calahan an: „It appears that his motivation for developing the stock ticker was not tied to issues of increased efficiency or speed in disseminating the price data. The main issue was eliminating the disorder that affected the working of the Regular Board. Another issue was paying only one skilled, expensive Morse operator. [...] The ticker was not wanted for efficient, accurate and broad diffusion of price data. It was wanted because it helped reinforce social status and a monopoly over authoritative price data” (Preda 2006: 764f.). Zu den Eindrücken von Edward Calahan selbst siehe Calahan 1901.

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Teil III: Die Komplexität des Bankensystems nerhalb von Sekunden abgewickelt. Die neuen Informationssysteme und Kommunikationstechnologien machen es möglich, Kapital zwischen Volkswirtschaften in sehr kurzer Zeit hin und her zu schieben, so dass Kapital und mithin auch Ersparnisse und Investitionen weltweit miteinander verflochten sind, von Banken oder Rentenfonds, über Wertpapierbörsen bis hin zu Devisenmärkten“ (Castells 2001: 109).

Angesprochen sind in diesem Zitat wichtige Gesichtspunkte, deren Bedeutung und ihrer technologischen Voraussetzungen wir uns im Folgenden genauer vergewissern wollen. Es wird dabei schnell deutlich werden, wie digitale Informations- und Kommunikationstechnologien eine Dynamisierung von Banken- und Finanzsystem anheizen und somit den Aufbau von Systemkomplexität ermöglichen. Von besonderer Relevanz scheinen in diesem Kontext drei Aspekte zu sein: In sachlicher Hinsicht sind dies der Ausbau kommunikativer Erreichbarkeit und die damit gestiegenen Möglichkeiten der Information; in zeitlicher Hinsicht ist vor allem auf verschobene Zeithorizonte hinzuweisen; und in der Sozialdimension auf ausgeweitete Inklusionsmuster. Wir haben oben gesehen, dass mit dem Börsenticker eine enorme Vereinfachung in der Verbreitung von Marktdaten ermöglicht wurde. Mit dem Aufkommen moderner Technologien der digitalen Datenverarbeitung und Kommunikation, erweitern sich die Informationsmöglichkeiten ein weiteres Mal: Der Börsenticker konnte über Transaktionen und daraus resultierende Preisentwicklungen informieren. Insofern erlaubte die Beobachtung des Ticker-Bandes eine Beobachtung des Marktes. Wollte man allerdings den Markt nicht nur beobachten, sondern am Marktgeschehen teilnehmen, und selbst kaufen oder verkaufen, vermochte auch der Börsenticker daraus resultierende spezifische Probleme nicht zu lösen. Schließlich eröffnete der Ticker (und auch erste Formen der ‚digitalen Börsenbeobachtung’) vor allem einen Blick in die Vergangenheit des Marktes und gab Auskunft über den aktuellen Preis also über das zahlenkodifizierte Kondensat vergangener Transaktionen. Er informierte jedoch nicht darüber, wer die potentiellen (zukünftigen!) Käufer und Verkäufer waren, und zu welchen konkreten Preisen mit diesen ein bestimmtes Geschäft möglich oder nicht möglich wäre (Knorr Cetina/Bruegger 2002: 931). Diese Situation änderte sich erst, als digitale Kommunikationsportale errichtet wurden, die nicht nur eine Marktbeobachtung erlaubten, sondern die darüber hinaus den Markt gleichsam repräsentierten und damit (virtuelle) Marktinteraktion ermöglichten.198 Der Bildschirm des digitalen Handels ist für die Marktteilnehmer demnach nicht lediglich ein Beobachtungsinstrument, sondern zugleich das entscheidende Kommunikationsmedium: „The screen itself is like a mirror that reflects market participants’ activities to one 198

So etwa der von Reuters eingerichtete Reuter Money Dealing Dienst, der im Jahre 1981 in Betrieb genommen wurde (Read 1992: 310).

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another in real time, at the same time that it enables these activities to happen“ (Knorr Cetina/Bruegger 2002: 925). Eine erste Konsequenz der Digitalisierung betrifft also die Umstellung von einer technikgestützten Marktbeobachtung zu einer technikgestützten Marktinteraktion. Damit einhergehend steigen auch die Chancen der Informationsgenerierung für einzelne Marktteilnehmer. In dem Maße, in dem der Kontakt zwischen Marktteilnehmern erleichtert wird, steigt das Potential aus rein informativen Gesprächen oder im Rahmen von Handelskontakten Marktinformationen zu gewinnen, die über eine bloße Beobachtung von Preisschwankungen hinausgeht. Verstärkt wird diese Expansion der Datenmenge durch die Minimierung von Kommunikationszeiten und durch die steigende Geschwindigkeit möglicher Datenverarbeitung. Wir hatten oben bereits gesehen, dass der Börsenticker die Geschwindigkeit, mit der Marktpreisinformationen verfügbar waren, deutlich gesteigert hat. Mit den digitalen Technologien nahm die Geschwindigkeit ein weiteres Mal erheblich zu. Dies können wir uns wiederum am Beispiel der New York Stock Exchange verdeutlichen. Neben zahlreichen Maßnahmen zur technologischen Modernisierung des Börsenhandels in den 1970er und 1980er Jahren, waren es insbesondere die Entwicklungen der 1990er Jahre und zu Beginn des 21. Jahrhunderts, die darauf abzielten, konsequent die Möglichkeiten der digitalen Kommunikationstechnologien in den Börsenhandel zu integrieren. 1993 wurden im Rahmen des Integrated Technology Plan die Voraussetzungen geschaffen, um zukünftig mehr als eine Milliarde Aktien pro Tag handeln zu können. 1996 folgte die Einführung des digitalen Äquivalents zum telegrafiebasierten Börsenticker: Die Fernsehstationen CNBC und CNN-FN sendeten fortan einen Börsenticker in Echt-Zeit. Damit wurde der ‚Informationsschatten’ früherer TickerVerfahren, die Marktdaten mit einer Verzögerung von 20 Minuten bereitstellten, ausgeleuchtet (NYSE 2007). Führt man sich vor Augen, welche Bedeutung der Aktualität von Informationen im Börsenhandel zukommt, so ist offensichtlich, dass der Börsenticker und letztlich auch der Handel selbst damit eine neue Qualität gewonnen haben. Noch entscheidender als die durch Kopplungen mit den Massenmedien geschaffene zeitnahe Erreichbarkeit der Öffentlichkeit und der damit verbundenen Herstellung von Markttransparenz, ist in diesem Zusammenhang die Minimierung der Übertragungszeiten selbst. So ist mit Blick auf die Dynamisierung – und mithin die zeitliche Komplexität – von Banken- und Finanzsystem vor allem wichtig, dass der Zeitindex von Informationen deutlich feiner eingestellt ist, als in prädigitaler Zeit. Eine Information ist nicht mehr vom

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Teil III: Die Komplexität des Bankensystems

12. Mai oder von 16 Uhr – sie führt Minute und ggf. Sekunde ihrer Aktualität mit und ist im nächsten Moment möglicherweise bereits überholt.199 In der Folge dieser Verknappung von Datenverarbeitungs- und übertragungszeiten können also wesentlich mehr Marktinformationen innerhalb des Finanzsystems prozessiert werden. Andererseits ergibt sich aus den Möglichkeiten der Informationsgenerierung auch die Notwendigkeit der Verarbeitung eben dieser. Damit gewinnt die Interpretation der nominellen und narrativen Datenflut für Banken und andere Händler an Bedeutung.200 Nur so können die Händler auf den spekulativen Märkten der Finanzökonomie eine QuasiSicherheit konstruieren, die als Entscheidungsgrundlage einen Umgang mit dem Nichtwissen über zukünftige Marktentwicklungen ermöglicht. Wir werden im Kap. 6.2 sehen, dass mehr Information auch mehr Risiko bedeuten kann, und dass es dann aufwendiger Verfahren der Risikobearbeitung bedarf. Neben der Steigerung von Informationsmöglichkeiten und -lasten, hat die Minimierung von Übertragungszeiten und Informationsbereitstellungszeiten – also: die Minimierung operativer Verzögerungen – aber noch einen weiteren Effekt, der auf die Ausdehnung von Marktzugangszeiten hinausläuft. Ungeachtet des politischen Abbaus von Beschränkungen im Kapitalverkehr ermöglichte erst diese Ausdehnung, ja Universalisierung von Marktzugangszeiten die Realisierung globaler Finanzmärkte. Dies wird deutlich, wenn wir abermals die Telegrafietechnologie als Kontrastfolie in unsere Überlegungen einbeziehen. Während die Telegrafietechnik über relativ kurze Distanzen einen sehr schnellen Nachrichtenaustausch ermöglichte, ergibt sich für große Entfernungen ein anderes Bild. Zwar wurden auch auf diesem Gebiet gewaltige Zeiteinsparungen ermöglicht, eine grundsätzliche Asymmetrie der Kommunikationszeiten zwischen einander nahen Kommunikationspartnern einerseits und einander fernen Kommunikationsteilnehmern andererseits blieb allerdings erhalten. So verkürzte die Fertigstellung einer dauerhaften Seekabelverbindung zwischen den USA und Europa im Jahre 1866 die Dauer der interkontinentalen Nachrichtenübermittlung erheblich, ohne sie jedoch auf die Dauer etwa der innerstädtischen Nachrichtenübermittlung schrumpfen zu lassen und räumliche Entfernungen damit kommunikativ zu nivellieren. Benötigte der Brieftransport per Postdampfer etwa sieben Tage, war es nun möglich telegrafische Nachrichten zu versenden, die für eine Atlantiküberque199

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Selbstverständlich kann den einzelnen Marktteilnehmer auch eine Information von vorgestern noch überraschen – und in diesem Sinne informieren. Allein es bleibt fraglich, zu welchem Erfolg eine solche Strategie der Marktbeobachtung führen kann. Mit der Unterscheidung von nominellen und narrativen Daten ist die Differenz von zahlenbasierten ‚hard facts’ und einem Zusatzwissen, das auf Gerüchten und Mutmaßungen über Unternehmensentwicklungen, politischen Entscheidungen (etwa Änderungen des Leitzinssatzes) etc. gründet, angesprochen.

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rung lediglich vier Minuten benötigten (Neutsch 1998: 47). Für die Art von Geschäften, welche auf den Märkten des Finanzsystems getätigt werden, können vier Minuten allerdings eine lange Zeit sein. Wie zum Beispiel die Terroranschläge vom 11. September 2001 zeigen, kann sich die (Finanz-)Welt innerhalb von vier Minuten völlig verändern. Nachrichten, die mit einer entsprechenden Verzögerung übermittelt werden, sind dann immer schon veraltete Nachrichten. Informationen verlieren regelrecht zu schnell an Wert, als dass sie im Kontext der Finanzökonomie noch profitabel verwertet werden könnten. Entscheidend ist in diesem Zusammenhang, dass nicht die absolute Dauer der Nachrichtenübermittlung das zentrale Problem darstellt, welches dem Entstehen eines globalen Marktes im Wege stand. Vielmehr sind die relativen Unterschiede in der Dauer zwischen einander nahen und einander fernen Kommunikationspartnern bedeutsam, um zu sehen, dass unter diesen Bedingungen keine ausreichende Synchronisierung der Systemzeit erreicht werden konnte, welche die segmentäre Differenzierung des Finanzsystems hätte aufheben können. Zwar bedurfte es keiner digitalen Technik, um auf Überseemärkten aktiv zu werden und es war schon zu Zeiten des Telegrafen im Prinzip möglich von Europa aus am New Yorker Börsenhandel zu partizipieren, die Ablösung mehrerer Einzelmärkte durch einen globalen Markt, erforderte aber notwendigerweise auch informationale Synchronität.201 Erst auf dieser Grundlage war dann die Herausbildung globaler Märkte innerhalb des Finanzsystems möglich, die heute durch die Finanzzentren in London, New York und Tokio getragen werden (Sassen 1991: 169ff. sowie Laulajainen 2003: 341ff).202 Über die Zeitzonen hinweg folgt der Handel dem Lauf der Sonne und befindet sich im Dauerbetrieb. Der Finanzmarkt kennt keine Öffnungszeiten (oder besser: keine Schließzeiten) – er ist rund um die Uhr geöffnet.203 In zeitlicher Hinsicht haben technologische Entwicklungen auf dem Gebiet kommunikativer Verbreitungsmedien also sowohl zu einer Minimierung als auch zu einer Universalisierung der Zeithorizonte beigetragen: Minimierung im Hinblick auf Übertragungszeiten und Universalisierung hinsichtlich der (Markt-)Zugangszeiten.

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Grundsätzlich gilt natürlich auch noch im Zeitalter satellitengestützter Kommunikation, dass derjenige im Vorteil ist, der seine Beobachtungsmöglichkeiten dem Pulsschlag der Welt anpassen kann und dass sich diesbezüglich (wenn auch nicht technisch bedingt, so doch faktisch) weiterhin Unterschiede feststellen lassen. Dieser Aufzählung könnten – wenngleich nachgeordnet – Zürich, Frankfurt, Singapur und Shanghai hinzugefügt werden. Im Bereich des Privatkundengeschäfts vieler Banken findet ab Mitte der 1990er Jahre – ebenfalls durch den Einsatz ‚neuer’ Verbreitungsmedien erst ermöglicht – mit dem so genannten Direktbanking eine ähnliche Expansion der Zugangszeiten. Siehe dazu Teuteberg 1998: 338342.

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Ein letzter Aspekt, der zur Dynamisierung des Finanzsystems beiträgt und zumindest partiell durch digitale Kommunikationstechnologien ermöglicht wurde, ist die Ausweitung von Inklusionsmustern. Wir haben bereits oben gesehen, dass mit den Technologien der digitalen Vernetzung sich die Möglichkeiten der Beschaffung von Informationen über die Märkte der Wirtschaft und Finanzökonomie erheblich erweitert haben und dies zu mehr Transparenz auf den Märkten beitrug. In Verbindung mit einer ausgedehnten massenmedialen Beobachtung der Finanzwirtschaft über das Internet oder Fernsehsender, welche sich auf die finanzwirtschaftliche Berichterstattung hin ausdifferenziert haben, führte dies zu einer Popularisierung der Finanzökonomie (Heri 1989). So sind die auf den Märkten des Finanzsystems geschaffenen Profitchancen auch für private Anleger interessant: Geld wird nicht mehr vornehmlich gespart – es wird investiert (Weber 2001: 330ff.).204 Diese Entwicklung spiegelt sich in den bevorzugten Formen der Geldanlage wider, lässt sich aber auch an der gestiegenen Zahl der auf Privatkunden zugeschnittenen Investitionsmöglichkeiten ablesen. Zum einen zeigt sich, dass der prozentuale Anteil von Bargeld und Spareinlagen bei Banken am Gesamtvermögen privater Haushalte seit 1980 kontinuierlich gesunken ist, während der Anteil von Aktien und Investmentzertifikaten im entsprechenden Zeitraum angestiegen ist (Weber 2001: 332). Zum anderen informiert der Bundesverband Deutscher Investment-Gesellschaften (BVI) in den von ihm veröffentlichten Statistiken darüber, dass die Anzahl der Publikumsfonds205 in Deutschland erheblich angewachsen ist: Kannte der Markt im Jahre 1991 381 entsprechende Produkte, so waren es 1996 bereits 1.058. Wiederum fünf Jahre später (2001) war die Zahl auf 2.220 Fonds angestiegen. Bis zum Jahre 2005 wuchs die Zahl der BVI-Publikumsfonds auf 2.851 (BVI 2007). Die Relevanz all dieser geschilderten Entwicklungen für das Bankensystem wird sichtbar, wenn wir uns vor Augen führen, dass auch Banken (z.B. über derivative Geschäfte) am Finanzsystem partizipieren und damit eine Kopplung zwischen Banken- und Finanzsystem herstellen (siehe dazu ausführlich Kapitel 6.2). Zudem gilt, was über die zeitlichen Aspekte der Verfügbarkeit von Informationen über Börsenkursverläufe gesagt wurde, in gleichem Maße auch für Währungskurse, die für das Bankensystem unmittelbar relevant sind, wenn Kredite in Fremdwährungen vergeben werden.

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Stefan Kühl weist für den Bereich von Risikoanlagen daraufhin, dass Investition keineswegs ein längerfristig orientierter Modus des Sparens ist. Im Gegenteil: Gerade Investitionen werden häufig ‚vom Ende her gedacht’, so dass ein schneller Ausstieg vorgesehen ist (Kühl 2003: insbesondere die Seiten 14ff.). Berücksichtigt werden die Publikumsfonds der BVI-Mitglieder einschließlich ausländischer Fonds deutscher Provenienz.

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In der Rückschau auf dieses Kapitel 6.1 können wir nun deutlich sehen, inwiefern das Banken- und Finanzsystem Freiheitsgrade gewonnen und dabei eigene Systemkomplexität aufgebaut hat. Als wichtige Entwicklungen in diesem Zusammenhang haben wir die politischen Initiativen der Deregulierung und die Inkorporierung digitaler Technologien der Datenverarbeitung, Kommunikation und Vernetzung identifiziert. Führen wir die Erkenntnisse dieses Kapitels mit unseren Überlegungen zur Komplexität des Teils II zusammen, so können wir genauer formulieren, worin die mit Blick auf Komplexitätsfragen relevanten Effekte von politischer Deregulierung und technologischen Entwicklungen bestehen. Wenn wir – wie in dieser Arbeit vorgeschlagen – Systemkomplexität als systeminterne Formbildungen begreifen wollen, so mag die These, dass in der Folge neuer Freiheitsgrade Komplexitätszuwächse zu verzeichnen sind, kontraintuitiv und daher irritierend wirken. Schließlich bedeuten sowohl deregulierende Maßnahmen als auch die im Zusammenhang mit technologischen Entwicklungen angesprochenen Aspekte zunächst einmal einen Abbau von systeminternen Differenzen. Die territorialen Differenzen (nationalstaatliche Grenzen) verlieren innerhalb von Banken- und Finanzsystem206 ebenso an Bedeutung, wie dies etwa für zeitliche Differenzen gilt. Damit wäre vorerst zu vermuten, dass beide Entwicklungen zu einer Komplexitätsreduktion beitragen. Bei genauerem Hinsehen wird allerdings deutlich, dass zwar sowohl ‚Globalisierung’ als auch ‚Digitalisierung’ zum Abbau von systemintern prozessierten Differenzen beitragen; dass aber gerade dadurch eben jene Freiheitsgrade erzeugt werden, die es erlauben, neue – besser: andere – Differenzen in das Finanzsystem einzuziehen. Die ausgeführten Effekte brauchen hier nicht wiederholt zu werden. Wenn wir uns aber zum Beispiel an die verkürzten Datenübertragungszeiten erinnern, wird deutlich worauf es ankommt: Marktpreise ändern sich nicht mehr stündlich, jede Minute oder alle 30 Sekunden – nein: jede Sekunde gilt ein neuer Preis. Zumindest könnte dem so sein und wird daher von den Marktteilnehmern miterwartet. Entsprechendes lässt sich auch für die Fülle an Informationen zeigen, die auf unterschiedlichste Aspekte hin über die Kommunikationsmedien verbreitet werden. Und auch der Wegfall einer an nationalstaatlichen Grenzen orientierten segmentären Binnendifferenzierung des Banken- und Finanzsystems hat vor allem zur Folge, dass mehr Ereignisse mit ebenfalls mehr Ereignissen interdependent variieren, was nichts anderes heißt, als dass mehr Differenzen innerhalb des Finanzsystems ausgebildet und prozessiert werden. Es zeigt sich somit, dass politische Prozesse der Deregulierung und technologische Verfahren der digitalen Datenverarbeitung und kommunikativen Vernetzung Freiheitsgrade erzeu206

Damit verbunden ist schließlich der Wegfall der segmentären Binnendifferenzierung des Finanzsystems.

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gen, welche zur Globalisierung und Dynamisierung des Banken- und Finanzsystems beitragen und folglich im oben geschilderten Sinne als wesentliche Komplexitätsdynamiken verstanden werden können. Im folgenden Kapitel 6.2 wollen wir unsere Aufmerksamkeit auf einen zweiten Bereich von Komplexitätsdynamiken innerhalb des Finanzsystems lenken, der weniger neue Freiheitsgrade innerhalb des Finanzsystems erzeugt, als vielmehr die daraus resultierenden Risiken zu bearbeiten versucht und damit seinerseits in spezifischer Weise den Aufbau systemischer Komplexität konditioniert. In diesem Zusammenhang werden wir uns mit den Folgen von Techniken des Risikomanagements auseinandersetzen. Dabei interessieren zum einen die risikoverkettenden Effekte derivativer Finanzinstrumente und zum anderen organisationale Verfahren zur Identifizierung neuer Risikoarten und der Berechnung von daraus resultierenden Risikopotentialen.

6.2 Wissensbasierte Techniken der Risikobearbeitung Die durch Globalisierung und Digitalisierung eröffneten Freiheitsgrade haben auf der einen Seite Steigerungen der Komplexität von Banken- und Finanzsystem ermöglicht. Auf der anderen Seite haben sie aber auch zu Entwicklungen innerhalb dieser beiden Systeme geführt, die auf den Umgang mit den aus der neuen Freiheit erwachsenen Risiken abzielten und ihrerseits zu weiteren Komplexitätssteigerungen beitragen. Vor allem ist in diesem Zusammenhang an spezifische Kopplungen mit dem Wissenschaftssystem zu denken, in deren Folge es zu einer Ausweitung der (Nicht-)Wissensbasierung des Bankensystems kommt. Diese Entwicklung kann an zwei Tendenzen aufgezeigt werden. Zum einen findet sich eine massive Fülle von finanzmathematischen Modellen der Risikoberechnung innerhalb der Bankorganisationen. Mit diesen wird versucht, komplizierteste Risikokonstellationen ihrer Eintritts- und Verlustwahrscheinlichkeit nach zu berechnen. Vor allem die oben bereits angesprochene Kategorie des operationellen Risikos wird uns in diesem Kontext helfen, die entscheidenden Aspekte dieser Entwicklung herauszuarbeiten. Zum anderen findet sich aber auch eine Fülle von so genannten innovativen Finanzinstrumenten, mit deren Hilfe Banken die von ihnen eingegangenen Risiken zu managen versuchen. Auch für diese gilt, dass sie erst durch wissenschaftliche Entwicklungen ermöglicht wurden. Ihnen wollen wir uns zuerst zuwenden, und sie auf ihre Folgen für die Komplexitätsverhältnisse des Bankensystems hin überprüfen. Bereits in Abschnitt 6.1 haben wir angedeutet, dass die dargestellten Entwicklungen der Deregulierung und Liberalisierung von Banken- und Finanzsystem auf der einen Seite zwar neue Profitaussichten eröffneten, auf der anderen

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Seite aber auch neue Risiken produzierten.207 Entsprechendes gilt auch für die Digitalisierung. Die Verringerung der Kommunikationszeiten und die Erleichterung der Herstellung von kommunikativer Erreichbarkeit sowie leistungsfähigere Verfahren der Datenverarbeitung ermöglichten mehr Geschäfte (auf der Grundlage umfassenderer Informationen) als je zuvor. Wiederum gilt allerdings: Mehr Wissen bedeutet mehr Nichtwissen – mehr Information heißt auch mehr Risiko. So können Informationen unangemessen korreliert werden, sie können falsch interpretiert werden – oder schlicht selbst fehlerhaft (erzeugt worden) sein. Angesichts dieser beträchtlich gewandelten Risikosituation verwundert es nicht, dass von Seiten der Banken nach neuen und besseren Möglichkeiten der Risikoabsicherung gesucht wurde. Das Aufkommen der innovativen Finanzinstrumente, denen wir uns im Folgenden zuwenden wollen, kann daher zunächst als Reaktion auf die Umstände der Zeit verstanden werden (Damm 1993: 507). Um welche innovativen Finanzinstrumente geht es aber, und vor allem: welche Funktionslogik liegt ihnen zu Grunde, dass es gerechtfertigt erscheint, von Komplexitätssteigernden Effekten in diesem Zusammenhang auszugehen?

Finanzderivate – wissensbasierte Instrumente der Risikoteilung Die Fülle an innovativen und derivativen Finanzinstrumenten ist beeindruckend und für die Nichtmitglieder des relativ kleinen Kreises ausgewiesener Fachleute zumeist verwirrend. So versammeln sich unter dieser Überschrift Optionen, Futures, Swaps, Forwards oder Caps – um nur einige zu nennen.208 Gemeinsam ist all diesen Finanzinstrumenten, dass sie auch Risikoinstrumente sind, also auch zur ‚Absicherung’ gegen Risiken eingesetzt werden können. Und zwar in dem Sinne, als sie „die Differenz der an riskanter Kommunikation im Wirtschaftssystem Beteiligten setzten und überbrücken. [...] Sie setzen die Differenz, indem sie die etwa in einem Kredit noch kompakt und ungeschieden vorhandenen Risiken ‚zerfällen’, das heißt identifizieren und auf verschiedene, zum Teil neue Marktpartner mit heterogenen Erwartungen zwecks Übernahme verteilen. Und sie überbrücken die Differenz, indem sie die Risikoübernahme des einen zur Voraussetzung der Risikoübernahme des anderen machen“ (Baecker 1991: 159). Diese Effekte der Risiko(zer)teilung werden insbesondere sichtbar, wenn wir uns anschauen, inwiefern sie als Instrumente der Risikosicherung eingesetzt werden. Wenngleich derivative Finanzinstrumente keineswegs ausschließlich von Ban207

208

Zur Erinnerung: Vor allem dem Wechselkursrisiko war in der Post-Bretton-Woods-Ära mit ihrer bis dahin unbekannten Volatilität der Wechselkurse eine gestiegene Bedeutung beizumessen. Für einen Überblick siehe Binkowski/Beeck 1991, sowie ausführlich: Hull 2006.

152

Teil III: Die Komplexität des Bankensystems

ken verwendet werden, kann doch Abbildung 7 beispielhaft die Funktionslogik eines so genannten Credit Default Swap verdeutlichen. Dieses Instrument zielt auf die Versicherung einer Bank gegen das in Kapitel 5 bereits angesprochene Kreditrisiko ab. Abbildung 7:

Credit Default Swaps – in Anlehnung an Büschgen/Börner 2003: 286

Bank (A)

Bank (B)

Prämienzahlung

Risikoverkäufer / Sicherungsnehmer

Risikokäufer / Sicherungsgeber Ausgleichzahlung bei Kreditausfall

(1)

(2) (1): Kreditauszahlung

Kreditnehmer

(2): Zins- und Tilgungszahlungen

Dieser relativ einfache Fall zeigt, wie Banken sich mittels derivativer Finanzinstrumente gegen eingegangene Risiken absichern können. So wird die Unsicherheit über die zukünftige Rückzahlung eines Kredites durch die gegenwärtige Zahlung von Prämien abgesichert. Fällt der Kredit tatsächlich aus, erhält die Bank (A) vom Sicherungsgeber eine äquivalente Zahlung. Ihr Verlust besteht dann lediglich in der Summe der gezahlten Prämien. Für die Bank (B) als Sicherungsgeber ist diese Prämie gleichzeitig der Gewinn, falls der Kredit nicht ausfällt. Deutlich wird an diesem Beispiel, was für alle Finanzderivate gilt: Zum einen sind sie keine ‚eigenständigen’ Geschäfte, sondern leiten sich von Basisgeschäften ab. In diesem Sinne sind sie parasitär. Gegenüber anderen Formen der ‚Verbriefung’ – wie etwa dem True Sale209 – fällt dementsprechend auf, dass 209

Als Verbriefung oder Securitization werden in Finanzwissenschaft und -praxis üblicherweise all jene Verfahren bezeichnet, die Forderungen oder Eigentumsrechte in Wertpapierform bringen und sie damit handelbar machen. Der Bereich des True Sale bezeichnet dabei eine Form der Verbriefung in der Kredite also Forderungen handelbar gemacht werden. Credit Swaps hingegen sind als derivative Instrumente zu verstehen, insofern, als sie von einem Kredit (oder Kreditportfolio) abgeleitet sind, und mit ihnen letztlich lediglich Ausfallrisiken gehandelt wer-

6 Komplexitätsdynamiken im Bankensystem

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lediglich das Kreditrisiko, nicht jedoch die Forderung selbst gehandelt wird. Zum anderen beziehen sie sich auf die Unsicherheit (der Zukunft), die in den Basisgeschäften angelegt ist – ganz gleich, ob dies nun die Rückzahlung eines Kredits oder die Schwankungen von Zinssätzen, Währungskursen oder Marktpreisen betrifft. Dies hat nun mindestens zwei Konsequenzen: Erstens wird es dadurch möglich, erheblich komplexere Architekturen der Risikoteilung zu errichten, da für Geschäfte, denen verschiedene Risiken zu Grunde liegen, diese Risiken isoliert und getrennt gehandelt werden können.210 Zweitens erwachsen für die Banken aus ihren Bemühungen um eine risikospezifische Absicherung aber auch Herausforderungen. So müssen die Banken eine möglichst genaue Vorstellung davon gewinnen, welche Risiken sie mit ihren Geschäften eingegangen sind. Dies erfordert dann entsprechende Verfahren zur Identifizierung und Quantifizierung von Risiken. Bevor wir uns mit dem Aspekt der organisationalen Risikoverfahren beschäftigen,211 wollen wir zunächst den Gesichtspunkt der Risikoteilung genauer betrachten. Die Idee, riskante Geschäfte bzw. geschäftsimmanente Risiken durch Zusatzgeschäfte abzusichern, ist keineswegs neu. Das bekannteste Beispiel einer frühen Form des Terminhandels ist wohl im Umfeld des ‚Tulpenwahns’ in den Niederlanden des 17. Jahrhunderts zu finden. In den ersten drei Jahrzehnten des 17. Jahrhunderts erfreute sich die Tulpe in den Niederlanden reger Beliebtheit. Während sie anfangs Liebhabern als Augenschmaus diente, entwickelte sie sich bald zu einem kleidenden Schmuck und mit der durch Zucht eingeleiteten Ausdifferenzierung von unterschiedlichen Sorten gar zu einem Statussymbol. In den 1630er Jahren fand die Tulpenmanie ihren Höhepunkt, was sich auch auf die Form des Handels auswirken sollte. Lange war es üblich, Tulpen nur von Juni bis September zu handeln, wenn die Blumen in ihrer Pracht zu sehen waren und dementsprechend auch beurteilt werden konnten. Mit dem enormen Profit, den der Tulpenhandel in Aussicht stellte,212 kam jedoch eine zweite Generation von Händlern hervor, welche die Tulpe nicht länger unter floristischen und ästhetischen Gesichtspunkten beobachteten, sondern unter finanziellen Aspekten.

210 211

212

den. Diese Produkte werden auch als synthetische Verbriefungen bezeichnet (Krahnen 2005: 501f.). Zu denken wäre hier etwa an Kredite (Ausfallrisiko) in Fremdwährung (Wechselkursrisiko). Auf diese Risikomodelle werden wir unten im Zusammenhang mit operationellen Risiken genauer zu sprechen kommen. Mike Dash (2001: 10) stellt eindrucksvoll den damaligen Wert der Tulpe in einer Preistafel dar: So betrug der Tauschwert von 40 Gallonen französischen Cognacs im Jahre 1636 60 Gulden; ein Zimmermann konnte um das Jahr 1630 Jahreseinnahmen in Höhe von 250 Gulden erwarten und Rembrandt erhielt im Jahre 1642 für sein Werk Die Nachtwache 1600 Gulden. Der höchste Preis, der zuverlässig belegt für eine Tulpenzwiebel bezahlt wurde betrug 5200 Gulden – im Jahre 1637.

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Teil III: Die Komplexität des Bankensystems „Blumen, die einstmals ihrer Schönheit wegen geschätzt worden waren, degenerierten zu abstrakten Größen für die Händler, die nur noch ihre Profite im Auge hatten, und der wiederholte Transfer eines dubiosen Besitzanspruchs von einem Händler zum nächsten wurde zum Hauptmerkmal des Tulpenhandels. Es dauerte nicht lange, und es bürgerte sich zur Empörung der redlichen Zeitgenossen ein, dass Floristen Tulpen verkauften, die sie gar nicht liefern konnten, und zwar an Käufer, die über kein Bargeld verfügten, sie zu bezahlen, geschweige denn die Absicht hatten, sie jemals einzupflanzen“ (Dash 2001: 144f.).

Für diese Händler war die Pracht der einzelnen Pflanze nicht von Belang, so dass sie nicht zwischen Wachstums- und Erntephasen unterschieden und stattdessen ganzjährig ‚Schuldscheine’ handelten, die das Anrecht auf eine (oder mehrere) spezifizierte Tulpenzwiebel(n) repräsentierten. Dabei wurde lediglich eine Anzahlung geleistet. Der restliche Betrag wurde erst zum vereinbarten Lieferdatum fällig – wenn die Preise mglw. bereits wieder gestiegen waren. Diese Besitzrechtsscheine sind im Kern nichts anderes als solche Risikoinstrumente, die heute unter der Bezeichnung Futures gehandelt werden. So haben sich die Verkäufer mittels dieser Zukunftsgeschäfte gegen das Risiko abgesichert, dass die Preise für Tulpenzwiebeln fallen, während sich die Käufer genau umgekehrt gegen steigende Preise ‚versichert’ haben (Dash 2001: 145ff.).213 Während also die Idee, geschäftsimmanente Risiken zu umgehen, bzw. diese abzusichern, nicht neu ist, fand die massive Ausdehnung des Derivatehandels doch erst in den 1970er Jahren ihren Ausgangspunkt. Zum einen ist dies auf die gewandelte Risikosituation, welche durch die neuen Freiheitsgrade entstanden ist, zurückzuführen (siehe Abschnitt 6.1). Insofern können Derivate als „ein Kommentar auf unsere Zeit“ (Bernstein 1997: 390) verstanden werden. Hinzu kommt aber, dass lange Zeit die theoretischen, das heißt: die finanzwissenschaftlichen, Voraussetzungen fehlten, um die Preise für derivative Finanzinstrumente mittels Berechnung bestimmen zu können.214 Für ein Termingeschäft hängt der Preis dieses Kontraktes – also die zu zahlende Prämie – grundsätzlich von vier Faktoren ab: der Laufzeit bis zur Erfüllung, den Preisen, dem Zinssatz und dem Unbeständigkeitsgrad (Bernstein 1997: 400). Lange Zeit war unklar, wie aus diesen Faktoren der Preis eines Terminkontraktes zu ermitteln wäre. Erst mit den Arbeiten von Fischer Black und Myron Scholes (1973) sowie von Robert C. 213

214

Darüber hinaus haben sich auch Formen des Optionshandels entwickelt (Bernstein 1997: 392f.). Der wesentliche Unterschied zu den Futures als symmetrische Termingeschäfte besteht darin, dass Optionen eine asymmetrische Beziehung zwischen Käufer und Verkäufer etablieren. So wird zwar ein in die Zukunft verweisendes Kaufs- bzw. Verkaufsrecht, jedoch keine Pflicht vereinbart und über Prämien ‚bezahlt’. Bettina Heintz (2007) weist daraufhin, dass formale Verfahren der Berechnung eine entscheidende Rolle spielen, um Zahlen mit Objektivitätsgehalt auszustatten und darüber Akzeptanz zu mobilisieren.

6 Komplexitätsdynamiken im Bankensystem

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Merton (1973) änderte sich dieses. Sie fanden eine Formel, die es erlaubte alle Faktoren, so miteinander zu korrelieren, dass eine Preisberechnung für Optionsgeschäfte möglich wurde.215 Diese Formel war förmlich grundlegend und entscheidend für eine Expansion des Options- und auch des Derivategeschäfts insgesamt (so auch MacKenzie/Millo 2003). „Most everything that has been developed in modern finance since 1973 is but a footnote on the BSM [Balck-ScholesMerton] equation”, heißt es bei Nassim Taleb.216 Soziologisch reformuliert können wir demnach festhalten, dass die Durchsetzung des Derivategeschäfts erst auf der Grundlage einer (spezifischen) Kopplung von Finanz- und Wissenschaftssystem möglich wurde, und dass die derivativen Geschäfte der Finanzökonomie in genau diesem Sinne wissensbasiert sind. Wie stellt sich nun aber der Zusammenhang zwischen den derivativen Geschäften der Finanzökonomie einerseits und der Komplexität des Bankensystems andererseits dar? Um in dieser Frage weiter zu kommen, müssen wir uns etwas genauer mit den unterschiedlichen Formen derivativer Geschäfte vertraut machen. Zunächst einmal ist festzuhalten, dass es entsprechende Terminkontrakte, wie wir sie im Tulpenhandel bereits kennen gelernt haben, nach wie vor gibt. Für sie gilt, dass sie üblicherweise in standardisierter Form an speziellen Börsen (z.B. die London International Financial Futures Exchange [LIFFE] oder die Chicago Board Options Exchange [CBOE]) gehandelt werden. Demgegenüber findet sich aber eine Vielzahl derivativer Finanzinstrumente, die quasi auf die Bedürfnisse der Geschäftspartner (und das meint: auf die gegebene Risikostruktur) maßgeschneidert sind. Diese Derivate werden zumeist ‚over-the-counter’ (OTC) gehandelt und sind nicht über den Großmarkt ‚Börse’ erhältlich. Die immense Bedeutung dieser spezifischen Kontrakte können wir uns vergegenwärtigen, wenn wir das Handelsvolumen im Zeitablauf verfolgen und mit dem Volumen börsengehandelter Finanzderivate vergleichen. Die Bank für Internationalen Zahlungsausgleich informiert in ihren Quartalsberichten unter anderem über den Nominalbetrag offener Futures und Optionen. Während beide Positionen zusammen genommen im Dezember 2003 einen Wert von 36,7 Billionen US-Dollar ausmachten, kletterte der entsprechende Wert bis Dezember 2006 auf insgesamt 70,5 Billionen US-Dollar. Dies entspricht einem Anstieg von rund 92 % innerhalb von drei Jahren (BIS 2007). Die herausgehobene Stellung der OTC-Derivate verdeutlicht ein Blick auf die Zahlen der International Swaps and Derivatives Association (ISDA). Demnach belief sich die Gesamtsumme offener Zins- und Währungsswaps am Jahresende 2003 auf 142,3 Billionen US-Dollar und stieg bis Ende 2006 auf 285,7 Billionen 215

216

Zur Geschichte der Entwicklung dieser Black-Scholes-Formel zur Optionsbewertung siehe Bernstein 1992: 203-230. Nassim Taleb zitiert nach MacKenzie/Millo 2003: 109.

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Teil III: Die Komplexität des Bankensystems

US-Dollar, was etwas mehr als einer Verdopplung des Volumens entspricht. Zum Vergleich: 1987 machten die entsprechenden Positionen gerade einmal 865 Milliarden US-Dollar aus (ISDA 2007). Für Ende 2006 ist das Volumen der OTC dementsprechend über vier Mal so groß, wie das der börsengehandelten Derivate. Diese Entwicklung verweist auf zweierlei: (1) Wir hatten bereits oben darauf hingewiesen, dass eine offensichtlich gewandelte Risikolage den Bedarf für entsprechende ‚Versicherungsgeschäfte’ hervorbringt. Hinzu kommt nun, dass – wie bereits deutlich wurde – mittels der angesprochenen derivativen Finanzinstrumente entsprechende Risikopositionen des einzelnen Marktteilnehmers nahezu aufgelöst werden können. Und dies gilt gerade auch für extrem riskante Geschäfte. Solange es dabei um Kreditgeschäfte geht, um deren Absicherung Banken bemüht sind, ist die Verbindung zur Komplexität des Bankensystems – vor allem in sozialer Hinsicht – evident: Durch die Aufspaltung des Risikobündels eines oder mehrerer (Kredit-)Geschäfte, die anschließende Zusammenfassung der entsprechenden Risiken und ihren Verkauf, erweitert sich der Kreis von Marktteilnehmern, die an einem ‚Grundgeschäft’ – wenn auch indirekt – partizipieren. Wollen wir diese Erkenntnis in unsere bisherigen Überlegungen einbetten und terminologisch reformulieren, so lassen sich die risikoverkettenden Effekte derivativer Finanzinstrumente als Formbildungen innerhalb des Bankensystems verstehen. (2) Zudem zeigen die Anstiege im Handelsvolumen aber auch gewandelte bzw. erweiterte Anwendungsmöglichkeiten dieser Risikoinstrumente an. So werden schon seit einiger Zeit und zunehmend Derivate nicht mehr ausschließlich zur Absicherung riskanter Geschäfte eingesetzt, sondern stattdessen selbst als spekulatives Geschäft mit eigenen Risiken und Profitaussichten behandelt: „Das an sich zweckbestimmte Instrument wurde zur ‚Commodity’, zu einer selbstständig und getrennt zu behandelnden Ware“ (Damm 1993: 509). Dieser Warencharakter von Finanzderivaten hat vor allem zu einer stärkeren Interdependenzverkettung innerhalb des Finanzsystems beigetragen. Edward LiPuma und Benjamin Lee weisen in ihrer Studie zur Zirkulation innerhalb der Wirtschaft darauf hin, dass die Risikoimmanenz von Derivaten als Mittler bei der Herstellung von ‚Konektivität’ verstanden werden kann: „So, in addition to its usual and concrete function of hedging (an action that guards against a recognized uncertainty), risk in its abstract form serves as the selfmediating agent within a system of circulation. [...] Thus, each derivative is both qualitatively particular in its attempt to capture a determinate set of identified risks and socially systematic because it enables the abstract risk that mediates the creation of connectivity” (LiPuma/Lee 2005).

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Auch für diese Bereiche des Derivatehandels, dessen Basisgeschäft nicht in den Kreditgeschäften einer Bank begründet ist, lassen sich allerdings entsprechende Auswirkungen auf die Systemkomplexität des Bankensystems ausmachen. Wie aber haben wir uns dies vorzustellen? Um auf diese wichtige Frage eine befriedigende Antwort finden zu können, müssen wir uns daran erinnern, dass wir in Kapitel 5 sehr genau zwischen Bankorganisationen auf der einen Seite und dem Bankensystem als kommunikativen Zusammenhang, welcher sich über die Abgabe und Annahme von Zahlungsversprechen reproduziert, unterschieden hatten. Die Geschäfte von Banken finden nicht allein auf den Kreditmärkten des Bankensystems statt. Wenngleich das Kerngeschäft von Banken klassischerweise in der Kreditvergabe liegt, sind diese doch auch auf zahlreichen anderen Geschäftsfeldern aktiv,217 um die eigenen Gewinne zu steigern oder um durch das Kreditgeschäft entstehende Verluste auszugleichen. In diesem Bereich des ‚Eigenhandels’ investieren Banken selbst auf den Märkten für derivative Finanzinstrumente. Die Brisanz dieser Konstellation ist offensichtlich und dem Umstand geschuldet, dass Bankorganisationen mit ihrem Eigenhandel eine Kopplung zwischen Banken- und Finanzsystem herstellen. So gehen Banken mit ihrem Engagement in spekulative Derivat-Geschäfte Risiken ein, die – sofern sie schlagend werden – auch auf das Bankensystem und damit die Einlagen von Sparern durchschlagen. Folglich darf es auch nicht überraschen, dass der Derivatehandel von Seiten der Politik durchaus skeptisch beobachtet wird (BCBS 1994c). Kontrastieren wir diese Art von Geschäften mit den oben angesprochenen Geschäften, in denen Banken ihre eigenen Risiken mittels derivativer Geschäfte absichern, so wird deutlich, dass Banken nun gleichsam die ‚Seiten gewechselt’ haben. Anstatt eigene Risiken zu besichern, versichern sie die Risiken anderer – womit sie wiederum eigene Risiken eingehen und diese dem Bankensystem ‚zur Verfügung’ stellen. Unter Komplexitätsgesichtspunkten zeigt sich, dass auch in diesem Fall Derivate – über den Mechanismus der Risikoteilung – in sozialer Hinsicht Differenzen erzeugen, Interdependenzen schaffen und damit die Komplexität des Bankensystems erhöhen. Ein dritter Typus der Kopplung von Banken- und Finanzsystem durch derivative Geschäfte vollzieht sich nicht über Bankorganisationen, sondern über das banksystemische Publikum – die Kunden. Wenngleich der These, dass es mit den Möglichkeiten der Kapitalbeschaffung an Kapitalmärkten zu einer ‚Disintermediation’ käme und Bankorganisationen damit ‚obsolet’ würden (Miller 217

Die Deutsche Bank gibt etwa an u.a. in folgenden Geschäftsfeldern aktiv zu sein: Handels- und Verkaufsaktivitäten mit Anleihen, Rohstoffen, Aktien, aktienbezogenen Produkten, börsennotierten und außerbörslichen Derivaten, Devisen, Geldmarktinstrumenten, verbrieften Wertpapieren und hybriden Produkten, sowie im Bereich der „Beratung in Fragen der Nachfolgeplanung und bei philanthropischen Themen“ (Deutsche Bank 2007).

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Teil III: Die Komplexität des Bankensystems

1998), entgegenzuhalten ist, dass Banken in diesem Prozess zentrale Vermittlungsfunktionen übernehmen (Krahnen 2005: 512f.),218 so ist dieses Kopplungsverhältnis für das Bankensystem unter Risikogesichtspunkten völlig unproblematisch und mit Blick auf das Komplexitätsniveau des Bankensystems praktisch folgenlos. Banken tragen über ihre Mittlerfunktion zwar zur autopoietischen Reproduktion des Finanzsystems bei, indem sie Investitionen ermöglichen. Dies bleibt jedoch ohne Folgen für das Bankensystem, da Banken keine eigenen Risiken eingehen. Das Folgenpotential auch dieser Geschäfte für das Bankensystem bekommen wir erst in den Blick, wenn wir unseren Fokus von den Bankorganisationen auf die Bankkunden verschieben. Auch sie, so hatten wir in Kapitel 5 herausgearbeitet, sind kommunikative Teilnehmer am Bankensystem – auch sie nehmen Zahlungsversprechen an (Spareinlage) oder geben Zahlungsversprechen ab (Kreditnahme). Dementsprechend sind es in diesem Kontext auch die Bankkunden, welche prekäre Kopplungen zwischen Banken- und Finanzsystem hervorbringen, etwa wenn von der Bank akzeptierte Zahlungsversprechen (also: vergebene Kredite) für derivative Geschäfte verwendet werden. In diesem Fall erfolgt die Kopplung zwischen Banken- und Finanzsystem über das banksystemische Publikum. Geradezu exemplarisch und daher instruktiv ist in diesem Zusammenhang der Fall des institutionellen Investors Long-Term Capital Management (LTCM).219 LTCM war vor allem in den Feldern des Derivategeschäfts tätig. Da allerdings die Gewinnmargen in jedem einzelnen Fall (auf Grund der speziellen Art von Geschäften) relativ gering waren, investierte LTCM neben dem Geld der Investoren (also seiner Kunden) auch eigenes, durch Kredite beschafftes Kapital. Dadurch entstand ein Hebel-Effekt (leverage) der es LTCM ermöglichte seinen Investoren bis zu 30%-ige Renditen zu erwirtschaften (Erben 2004). Für die kreditgebenden Banken stellen sich die daraus resultierenden Risiken als Kreditrisiken dar. Im Beispiel von LTCM wurden diese Risiken im Verlaufe des Jahres 1998 akut, als LTCM in der Folge der Russlandkrise220 – und vermittelt über kreditgebende Banken auch das Bankensystem – in die Krise gerieten. Nur über eine gemeinsame Rettungsaktion der US-Notenbank und mehrerer internationaler Großbanken konnten die Auswirkungen auf Banken- und Finanzsystem eingedämmt werden. Gleichwohl hatte allein die Schweizerische Bank UBS einen Verlust von rund 700 Millionen US-Dollar zu verkraften. Damit zeigt sich, dass

218

219

220

So sind es vor allem Bankorganisationen, welche die maßgeschneiderten Derivate-Kontrakte zwischen Vertragspartnern abwickeln. Zur Geschichte und der Krise von LTCM siehe ausführlich Lowenstein 2002. Für eine knappe soziologisch informierte Darstellung des Falls LTCM siehe auch MacKenzie 2000. Zur Russlandkrise siehe Stiglitz 2004: Kapitel 5 vor allem die Seiten 196ff.

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auch das Bankensystem nicht unberührt von den Kapitalverschiebungen auf den Finanzmärkten bleibt.221 Angesichts dieser dargestellten Risikoverkettungen verwundert es kaum, wenn Warren E. Buffett222 zu folgender Einschätzung kommt: „derivatives are financial weapons of mass destruction, carrying dangers that, while now latent, are potentially lethal” (Buffett 2007: 15). Die Frage, welches Potential systemischer Risiken aus den Folgen eines ausgedehnten Derivatehandels erwächst, wird durchaus kontrovers diskutiert. Während auf der einen Seite argumentiert wird, dass derivative Finanzinstrumente das Systemrisiko erhöhen und damit zu Bankzusammenbrüchen sowie letztlich der Instabilisierung des gesamten Banken- und Finanzsystems führen können (Alexander/Dhumale/Eatwell 2006: 24; LiPuma/Lee 2005), betonen andere Autoren eher die risikobearbeitenden und -reduzierenden Effekte von Finanzderivaten (so z. B. Stulz 2004). Wir können (und müssen) an dieser Stelle ungeklärt lassen, inwieweit Derivativgeschäfte objektiv zu einer Risikozunahme im Bankensystem führen. Entscheidender ist, dass derivative Geschäfte durch ihre risikoverkettenden Effekte mindestens in der Sozialdimension Komplexitätssteigerungen in Finanz- und Bankensystem erzeugen. Hinzu kommt, dass die Zunahme der Systemkomplexität von Seiten der Politik als Risikozuwachs beobachtet wird und als Begründungszusammenhang für die Notwendigkeit politisch-regulativer Initiativen fungiert.

Wissensbasierte Verfahren der Risikoidentifizierung und -berechnung Wir wollen uns damit einer zweiten ‚Technik der Risikobearbeitung’ zuwenden, welche ebenfalls Auswirkungen auf die Komplexität des Bankensystems hat und in der spezifischen Kopplung von Bankensystem und Wissenschaftssystem begründet ist: Es sind die bankorganisationalen Versuche, Risikostrukturen zu identifizieren und mittels mathematischer Modelle deren Gefährdungspotential zu berechnen und zu quantifizieren. Im Folgenden wollen wir uns die Logik dieser Risikomodelle und ihre Folgen für die Komplexität des Bankensystems 221

222

Ähnliches lässt sich auch mit Blick auf die Auswirkungen der Krise am amerikanischen Immobilienmarkt im Sommer 2007 zeigen: Einerseits gerieten Banken (in Deutschland vor allem die IKB) in Schwierigkeiten, weil sie selbst auf den Finanzmärkten als Spekulant auftraten, andererseits waren sie von der Krise betroffen, weil sie Kredite an Hedge-Fonds vergaben, die mit dem Kapital auf Kreditentwicklungen spekulierten, dieses verloren und damit die betroffenen Banken gravierende Kreditausfälle zu verbuchen hatten (Hesse 2007). Dieser Fall verdeutlicht zudem, wie die Schieflage einzelner Bankinstitute das gesamte Bankensystem gefährden kann. Dazu Hesse and Hulverscheidt 2007. Warren Buffett ist Gründer des US-Amerikanischen Investment-Unternehmens Berkshire Hathaway, eines der größten Unternehmen der USA.

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Teil III: Die Komplexität des Bankensystems

genauer ansehen. Schon die Bearbeitung der Kernrisiken des Bankgeschäfts (Liquiditäts-, Kredit- und Marktrisiken) erfolgt auf der Basis statistischer Risikomodelle, die im Rahmen einer Mathematisierung und Verwissenschaftlichung der Risikoermittlung in den letzten Jahren immer ausgefeilter und aufwendiger wurden. Im Folgenden sollen uns aber die Entwicklungen im Bereich operationeller Risiken als instruktives Beispiel dienen. Wenngleich mit operationellen Risiken sehr spezielle Facetten angesprochen sind, bietet sich eine Fokussierung auf diese Risikokategorie doch (bzw. gerade deswegen) aus zweierlei Gründen an: Erstens haben wir es mit einer recht ‚jungen’ Risikokategorie insofern zu tun, als sie erst seit wenigen Jahren in der Debatte über angemessenes Risikomanagement eine Rolle spielt. Zweitens sind mit den operationellen Risiken quantifizierungsferne Aspekte der Umwelt des Bankensystems angesprochen. Beides zusammen genommen eröffnet die Betrachtung des Umgangs mit operationellen Risiken die Chance, sowohl die Mechanismen der Universalisierung des Risikoschemas als auch die Folgen des Strebens nach einer Quantifizierung qualitativer Risiken223 in den Blick zu bekommen. Worum geht es nun bei operationellen Risiken? In der Retrospektive erscheint der Bankrott der Britischen Barings Bank als das Paradebeispiel, wenn es um die Diskussion operationeller Risiken geht. Obwohl Ereignisse, die heute als operationelles Risiko beschrieben werden, so lange bekannt sind, wie wirtschaftliches Handeln – oder Handeln überhaupt – so sind die Namen Barings Bank und Nick Leeson (als deren Angestellter) in zahlreichen Publikationen eigentümlich eng mit dieser speziellen Risikokategorie verbunden (stellvertretend für viele siehe Lammers 2005; Gallati 2003: 295f.). Ein Grund hierfür mag sicher sein, dass der Niedergang der Barings Bank historisch mitten in die Zeit fällt, in der sich die Bemühungen des Baseler Komitees um eine systematische bankaufsichtliche Bearbeitung entsprechender Risiken intensivierten, womit die Institutionalisierung dieser Risikokategorie vorangetrieben wurde (Power 2007a: 123f.). Zudem verdeutlicht dieser Fall geradezu mustergültig worauf es nach der vom Baseler Komitee vorgeschlagenen Definition ankommt: Die Riskanz unzulänglicher interner Prozesse, Menschen oder Systeme (vgl. oben Kapitel 5). Was aber war geschehen? Die 1763 in London gegründete Barings Bank war eines der traditionsreichsten britischen Kredithäuser. Für das erste Drittel des 19. Jahrhunderts gilt die Baring Brothers & Co. gar als bedeutendstes und einflußreichstes Bankhaus 223

Der Begriff des qualitativen Risikos macht darauf aufmerksam, dass es sich bei operationellen Risiken, im Gegensatz etwa zu Marktrisiken, um eine Kategorie von Risiken handelt, mit der auf Sachverhalte verwiesen ist, die zunächst außerhalb einer zahlenbasierten Logik angesiedelt sind.

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der Welt (Born 1976: 51). Wenngleich es in der über zweihundertjährigen Geschichte der Bank teilweise schwere Krisen gab, so waren es letztlich ihre operationelle Risiken, die der Bank am 26. Februar 1995 zum Verhängnis wurden und sie in den Ruin führten. Den Ausgangspunkt der Entwicklungen bildeten dabei die Tätigkeiten des Wertpapierhändlers Nick Leeson. Er war General Manger der BaringsNiederlassung in Singapur und handelte dort auf den asiatischen Finanzmärkten. Als Händler hatte Leeson immer wieder auch Verluste zu verzeichnen, die er allerdings nicht direkt an die Konzernzentrale meldete, sondern stattdessen über fingierte Konten abwickelte, so dass die Verluste als Verluste der Kunden von Barings erschienen und nicht als Verluste, welche dem Eigenhandel der Barings Bank zuzurechnen gewesen wären (Mahler 1995: 17). Auf diese Weise gelang es Leeson Zeit zu gewinnen und – der Idee nach – mit den Gewinnen aus FolgeSpekulationen die erlittenen Verluste auszugleichen. Tatsächlich hat Leeson aber zu häufig zu viel verloren, so dass er in immer riskantere Geschäfte investierte. Schließlich verlor Nick Leeson alles, da er zu einer Zeit, als die meisten Investoren sich aus Japan zurückzuziehen begannen, genau das Gegenteil tat: Er kaufte Nikkei-Futures und setzte damit auf einen steigenden Nikkei-Index. Der Aktienindex fiel jedoch dramatisch. Die daraus resultierenden Verluste beliefen sich für die Barings Bank insgesamt auf etwa 1,4 Milliarden US-Dollar und konnten nicht länger geheim gehalten werden, so dass die Barings Bank am 26. Februar 1995 den Handelsbetrieb einstellen musste (Mahler 1995: 7-22). Wenngleich der ökonomische Schauplatz der Barings-Pleite die oben erläuterten derivativen Geschäftsfelder sind, ist dieser Fall doch vor allem für das Gebiet operationeller Risiken exemplarisch. Dies wird deutlich, wenn wir uns genauer anschauen, worin die Ursachen dieses Bankruins lagen. Die Riskanz des Derivatehandels haben wir ausführlich besprochen. Das allein ist jedoch keine hinreichende Erklärung für die Ereignisse bei Barings. Vielmehr sind es die betrügerischen Geschäftspraktiken von Nick Leeson, die von ihm angelegten Geheimkonten und Befugnisübertretungen, welche ursächlich zum Konkurs der Bank geführt haben. Damit wird deutlich, dass die Barings Bank als Organisation sich nicht (in erster Linie) unzureichend gegen die imanenten Risiken derivativer Geschäfte abgesichert hat, sondern nachlässig im Umgang mit internen (Kontroll-)Prozessen verfahren ist. In der Rückschau wird deutlich, dass es der Barings Bank vor allem an effektiven Kontrollverfahren fehlte, die frühzeitig zu einer Aufdeckung der Praktiken von Nick Leeson hätten beitragen können. So war Nick Leeson sowohl im Front-Office als Händler tätig, als auch im Back-Office für die Geschäftsabwicklung zuständig. Letztlich kontrollierte er sich selbst – und die wenig ausgeprägten zusätzlichen Einrichtungen der Prüfung wusste er zu umgehen.

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Damit ist ein Aspekt angesprochen, der in der jüngeren Debatte um operationelle Risiken eine prominente Position besetzt, wodurch der Fall Barings gleichsam zur Blaupause für die (bankbetriebswirtschaftliche wie aufsichtsrechtliche) Relevanz operationeller Risiken avancierte. Ob nun in betrügerischer Absicht oder aus Fahrlässigkeit, die Gefährdung der (Bank-)Organisation durch ihre eigenen Mitarbeiter ist einer der zentralen Bezugspunkte operationeller Risiken – und am Beispiel Barings lassen sich die potentiellen Folgen eindrucksvoll ablesen. Der zweite noch heute wichtige Problemkreis dieser Debatte, der zudem auch ihren Ausgangspunkt bildete, betrifft die Risiken der Informations- und Kommunikationstechnologien. Box 1: ƒ ƒ ƒ

ƒ

ƒ ƒ ƒ

Operationelle Risikoereignisse – entnommen aus: BCBS 2003b Interne betrügerische Handlungen, z.B. absichtlich falsche Angabe von Positionen, Diebstahl durch Mitarbeiter und Insidergeschäfte auf eigene Rechnung von Mitarbeitern Externe betrügerische Handlungen, z.B. Raub, Fälschung, Scheckbetrug und Schäden durch Computerhacker Einstellungspraktiken und Sicherheit am Arbeitsplatz, z.B. Haftungsansprüche von Mitarbeitern, Verstoss gegen Vorschriften der Arbeitsmedizin und der Sicherheit, gewerkschaftliche Aktivitäten, Diskriminierungsklagen, allgemeine Haftung Kunden, Produkte und Geschäftspraxis, z.B. Verletzung von Treuhänderpflichten, Missbrauch vertraulicher Kundeninformationen, unsaubere Handelspraktiken auf Rechnung der Bank, Geldwäsche und Verkauf nicht genehmigter Produkte Schäden am Sachvermögen, z.B. Terrorismus, Vandalismus, Erdbeben, Brände und Überschwemmungen Geschäftsunterbrechungen und Systemausfälle, z.B. Hardware- und Softwarepannen, Telekommunikationsprobleme, Stromausfälle Ausführung, Lieferung und Prozessmanagement, z.B. fehlerhafte Dateneingabe, fehlerhafte Verwaltung von Sicherheiten, unvollständige rechtliche Dokumentation, nicht genehmigter Zugang zu Kundenkonten, Fehlverhalten von Kontrahenten (nicht Kunden) und Auseinandersetzungen mit Zulieferern

Aus Anlass der informationstechnologischen Entwicklungen hat das Baseler Komitee bereits 1989 unter dem Titel „Risiken in EDV- und Telekommunikationssystemen“ ein Papier mit ersten Vorschläge zur systematischen Erhebung von und zum Umgang mit (damals noch) „Fehler- und Betrugsrisiken“ veröffentlicht (BCBS 1989). Forciert wurden diese Bestrebungen vor allem in den späten 1990er Jahren (dazu: BCBS 1998a; BCBS 1998b; sowie BCBS 1998c). Schließ-

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lich publizierte der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht im Februar 2003 ein Papier, das Praxisempfehlungen für Banken und Bankenaufsicht bezüglich des Managements operationeller Risiken enthielt (BCBS 2003b). Dieses bildet zugleich die Grundlage der entsprechenden Formulierungen zum operationellen Risiko, wie sie sich im Basel-II-Rahmenwerk finden. Die oben dargestellte Box 1 zeigt, welche Risikoereignisse demnach als operationale Risiken verbucht werden. Diese Aufzählung macht schon deutlich, dass es sich bei vielen Aspekten, die unter der Kategorie ‚operationelles Risiko’ verhandelt werden, im Sinne der von uns verwendeten Risikokonzeptualisierung gar nicht um Risiken, sondern um Gefahren handelt,224 der sich die Bank aus ihrer internen und externen Umwelt ausgesetzt sieht. Nicht die Bank entscheidet, sondern der Mitarbeiter der betrügt, oder der Gauner, welcher die Bank überfällt. Bei anderen Ereignissen (Erdbeben etc.) findet sich gar kein Entscheider. All diese Fälle als Risiken zu konstruieren gelingt nur, wenn und weil die Bank sich selbst als eine Organisation beobachtet, die ihr eigenes Schicksal selbst in der Hand hat. Und sie hat es selbst in der Hand, weil sie über sich selbst entscheiden kann. Dieser Entscheidungszentrismus eröffnet dann die Chance auch interne Betrugsfälle, Raubüberfälle, Erdbeben und den Ausfall von IT-Systemen als Risiken zu behandeln. Sie müssen lediglich umgedeutet werden als unterlassene oder falsche Entscheidungen über organisationale Routineprogramme, den Abschluss von Versicherungsverträgen oder die Etablierung von Notfallplänen. Hinzu kommt, dass Banken auch von Seiten der Aufsichtsbehörden unter der Prämisse je eigener Entscheidungsabhängigkeit beobachtet werden. Insofern Banken demnach ihres eigenen Glückes Schmieds sind, wird an sie auch die Erwartung adressiert, die Folgelasten von (Nicht-)Entscheidungen (operationelle Risiken) zu antizipieren und durch Verfahren des Risikomanagements zu bearbeiten. Zunächst einmal verdeutlicht die Analyse bis hierher, welcher Logik die Expansion des Risikoschemas folgt. Durch die interne wie externe Fokussierung auf die Entscheidungsförmigkeit organisationaler Kommunikation wird eine Fiktion der organisationalen Rationalität und (Selbst-)Steuerbarkeit erzeugt, die es erlaubt, Sicherheitserwartungen als normative Ansprüche zu formulieren und an (Bank-)Organisationen zu adressieren.225 In der Folge wird jede Beobachtung von Unsicherheit als (Nicht-)Entscheidung rekonstruiert und damit der Interpretation als Risiko zugänglich gemacht. Die daraus erwachsenen Herausforderun224 225

Siehe zu dieser Unterscheidung oben Kap. 2.3. Dies gilt zum einen für die Imperative der Politik an organisationale Rationalitäts- und Selbststeuerungskapazitäten. Zum anderen gilt entsprechendes aber auch für die organisationale Selbstbeobachtung und Selbstbeschreibung, die mit den gleichen Erwartungen sich selbst gegenüber operiert.

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Teil III: Die Komplexität des Bankensystems

gen für Organisationen sowie die resultierenden Folgen für die Komplexität des Bankensystems werden deutlich, wenn wir uns genauer mit den Eigenheiten dieser ‚artifiziellen’ Risiken beschäftigen. Operationelle Risiken bezeichnen eine Kategorie von Risiken und Gefahren, mit der äußerst heterogene Aspekte angesprochen sind. Die zentrale Gemeinsamkeit der in Box 1 dargestellten Ereignisse ist wohl, dass sie jenseits der ökonomischen Rationalität liegen. Während Zinsänderungsrisiken, Währungskursrisiken oder Kreditrisiken allesamt auf wirtschaftliche Zusammenhänge verweisen, gilt dieses für Betrug, Raub oder Erdbeben zunächst nicht. Allein dieser Umstand zeigt bereits an, dass operationelle Risiken sich nicht in unmittelbarer Nähe von Risikomodellen befinden, die auf Quantifizierung und Berechnung beruhen. Stattdessen sind mit operationellen Risiken vor allem qualitative Aspekte angesprochen, die für Berechnungszwecke in Quanten überführt werden müssen. Dies hat in der Praxis des Risikomanagements lange Zeit große Probleme bereitet, die sich auch heute noch finden. Die Einschätzung eines Risikocontrollers, der in einer deutschen Bank mit Operationellen Risiken befasst ist, deutet an, wo entsprechende Schwierigkeiten liegen: „[Die Datenhistorie SK] wäre nicht das Problem. [...] Irgendwann hat man halt eine Historie und dann könnte man auch darauf zugreifen. Aber auch wenn wir schon so lange wie wir Kreditrisiko- oder Marktrisikodaten sammeln, Op-Risk-Daten sammeln würden, hätten wir trotzdem keine so valide Grundlage wie jetzt im Marktrisikobereich z.B.; weil das einfach – Gott sei Dank – nicht so viele Schadensfälle gibt. Und das ist ein Problem. Und das wird auf Dauer ein Problem bleiben. [...] Als Beispiel wird da immer – hier: ‚September 11th’ genannt, World Trade Center. War halt nicht hier in [Stadt], war halt in New York, aber vielleicht fällt ja auch hier mal ein Flugzeug rein“ (Interview 050317).

Dieses Zitat macht deutlich, dass ein zentrales Problem der Quantifizierung operationeller Risiken gleichsam in der zu kleinen ‚Grundgesamtheit’ besteht, die den statistischen Verfahren des Risikocontrollings als Grundlage dient. Letztlich angesprochen ist damit die Unterscheidung zwischen solchen Ereignissen, die bei häufigem auftreten nur geringe Schäden verursachen (high frequency, low impact; HFLI) und jenen, die sehr selten eintreten, dann aber großen Schaden bewirken (low frequency, high impact; LFHI). Während Banken durch ihre internen Auditverfahren eine recht gute Datenbasis für HFLI-Ereignisse zur Verfügung steht, markiert der Umgang mit bzw. das Management von LFHIEreignissen den Kern des Problems (Lopez 2002). In der Praxis finden sich zwei Paradigmen des Umgangs mit diesem Singularitätsdilemma, die Michael Power als „kalkulativer Idealismus“ bzw. als „kalkulativer Pragmatismus“ beschreibt (Power 2007a: 137ff.). Es zeigt sich, dass beide Ansätze komplementär verfolgt

6 Komplexitätsdynamiken im Bankensystem

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werden. Der kalkulative Idealismus wird von Power als eine Perspektive beschrieben aus der heraus operationelle Risiken als grundsätzlich vergleichbar mit Markt- oder Kreditrisiken betrachtet werden. Sie sind gleichsam ein „ungezähmtes Monster, das letztendlich, genügend Dressurarbeit vorausgesetzt, mit rechnerischen Mitteln zu kontrollieren sein sollte“ (Power 2007a: 138). Eine Strategie, die den Annahmen des kalkulativen Idealismus entspricht, findet sich in den Versuchen die Datenbasis zu verbreitern. In diesem Zusammenhang lassen sich Bemühungen um eine Datenpoolung identifizieren, die darauf abzielen, nicht nur die in der eigenen Organisationen aufgetretenen LFHI-Ereignisse, sondern auch solche anderer Banken berücksichtigen zu können. Auf die Bedeutung dieser Datenpools weist auch ein Bankenaufseher aus Deutschland hin: „Fall Baring ist natürlich wieder so ein Fall, der noch einen weiteren Punkt mitbeleuchtet: Man muss auch externe Daten nutzen. Gerade in dem Bereich wird man nicht umhinkommen, denn wir wollen nicht hoffen, dass alle Banken einen Fall Baring erleben. [...] Man muss auch hier von den Erfahrungen anderer lernen und dazu haben sich auch schon einige Datenpools und Datenbanken entwickelt und auch öffentliche Daten, die genutzt werden können, die man dann in einer geeigneten Weise mit in das System einbeziehen kann, oder einbeziehen muss“ (Interview 050314).

Komplementär dazu finden sich Bemühungen um eine qualitative Datengewinnung. Sowohl in der ersten Säule (als Voraussetzung für die Anwendung verschiedener Ansätze), als auch in der Säule 2 von Basel II werden qualitative Verfahren der Risikoermittlung gefordert. Im 2003 vom Baseler Komitee veröffentlichten Zusatzpapier ‚Sound Practices for the Management and Supervision of Operational Risik’ werden solche Verfahren vorgestellt. Unter anderem auch die Methode des self-assessments, in dessen Rahmen eine Bank „ihre Operationen und Tätigkeitsbereiche auf ihre Anfälligkeit gegenüber einer Palette potenzieller operationeller Risiken“ überprüft (BCBS 2003b: 8). Der bereits oben zitierte Risikocontroller einer öffentlichen Bank aus Deutschland beschreibt ausführlich, wie ein solches Verfahren praktisch angewendet wird: „Diese self-assessments werden bei uns im Hause so durchgeführt, dass wir zentral vom Bereich ‚Controlling’ in die Bereiche gehen, uns sagen, wir müssen jetzt ein self-assessment für Operationelle Risiken machen – gehen in den Bereich zu dem Bereichsleiter und sagen: Benennen Sie mir vier bis fünf Experten in ihrem Bereich, die die Prozesse genau kennen und die auch eine Aussage zu Risiken treffen können. [...] Und dann geht man hin und sagt: OK, jetzt nehmt euch mal eure Prozesse vor und überlegt euch, wo sind da Risiken. Das erfolgt in einer Phase des Brainstormings, vielleicht so eine Stunde. Dann können die auf Kärtchen schreiben: hier – das könnte passieren. Und das wird einfach aufgeschrieben. Und dann wird es gesammelt, ausgewertet, werden vielleicht noch ein paar Fragen zu diesem Szenario

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Teil III: Die Komplexität des Bankensystems gestellt, was da passieren könnte. Und dann wird in einer zweiten Runde versucht, das zu bewerten, dass man sagt: OK, diese Szenarien habt ihr jetzt aufgestellt, jetzt müsst ihr uns bitte noch sagen, wie oft kommt sowas vor, und wenn sowas vorkommt, was für Auswirkungen hat das. Und das wird in eine Matrix zusammengeschrieben: Schadenswahrscheinlichkeit, Schadenshöhe. Und dieser ganze Workshop inklusive der Bewertung dauert dann vier Stunden. [...] Und das wird dann in regelmäßigen Abständen eben durchgeführt, einmal im Jahr oder wie auch immer, dass man auch Entwicklungen sieht. Und es werden auch, wenn man Potentiale erfasst oder erkennt, wo man sagt: Oh, da sollten wir vielleicht etwas tun, werden gleich die Maßnahmen eigentlich durchgeführt, praktisch in einem dynamischen Prozess. Wenn man dann das nächste mal in den Bereich geht wird nachgeprüft: welche Maßnahmen sind umgesetzt und haben die Wirkung gezeigt; oder: schätzen Experten ihre Risiken immer genauso hoch ein“ (Interview 050317).

Mit dem beschriebenen Verfahren des self-assessments ist eine Form des Risikomanagements angesprochen, die eher der Philosophie des kalkulativen Pragmatismus folgt: Anstatt primär auf Quantifizierung zu setzen, wird die Bedeutung von reflexiven Führungsprozessen und Kontrollarchitekturen betont, und der Etablierung interner Kontrollsysteme wird größere Bedeutsamkeit beigemessen als Kapitalberechnungen. Aus dieser Perspektive erscheint denn auch im Umgang mit Operativen Risiken Kunstfertigkeit wichtiger zu sein als Wissenschaft (Power 2007a: 137f.). Sowohl die Verfahren, welche auf eine Quantifizierung und Berechnung operationeller Risiken abheben, als auch jene, die eher über qualitative Kontrollprogramme und -praktiken ein Management operationeller Risiken erproben, rekurrieren in spezifischer Weise auf gesellschaftliche Wissensbestände. Dabei sind vor allem zwei Quellen von Bedeutung, die in unterschiedlicher Akzentuierung und Kombination in Anspruch genommen werden. Zum einen handelt es sich dabei um wissenschaftlich erzeugtes Wissen. Also Erkenntnisse, die im Kontext finanzwirtschaftlicher bzw. finanzmathematischer Forschung gewonnen wurden. Dies ist insbesondere die Grundlage der quantitativen Methoden zur Bewertung operationeller Risiken (so etwa: Extremwert-Theorie oder Operational-Value-at-Risk-Konzept226). Zum anderen wird auf organisationale Wissensbestände und auf personale Wissensbestände der Organisationsmitglieder rekurriert. Diese ‚Praxis-Expertise’ ist vor allem im Zusammenhang mit qualitativen Methoden der Identifizierung und Bewertung operationeller Risiken relevant. Genau in diesem Sinne können die Verfahren des Umgangs mit operationellen Risiken als wissensbasierte Techniken des Risikomanagements verstanden werden. Im Anschluss an unsere Ausführungen in Kapitel 2.3 wird deutlich, dass 226

Für einen Überblick unterschiedlicher quantitativer Bewertungsmethoden siehe Piaz 2002: 104-124.

6 Komplexitätsdynamiken im Bankensystem

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durch die Bezugnahme auf wissenschaftliches bzw. organisationales Wissen auch operationelle Risiken im Lichte spezifischen Nichtwissens beobachtet werden können. Die Datenpools, das Befragen von Mitarbeitern mit der Hoffnung, irgendwelche Anzeichen auf das potentiell-bedrohlich Unbekannte zu gewinnen – all dies sind Reaktionen auf Umstände, die wir oben als ‚Ausfall der kognitiven Erwartungsstruktur’ beschrieben und auf den Begriff des unspezifischen Nichtwissens gebracht haben. In dieser Situation, wenn Alles Jederzeit für Jedermann zur Gefahr werden kann, genügen schon kleinste Anhaltspunkte (die stellvertretenden Erlebnisse Anderer oder spekulative Brainstormings), um Nichtwissen spezifizieren und als Risiko weiterverarbeiten zu können. Selbstverständlich ist damit das grundsätzliche Problem der Potentialität eines ‚Zusammenbruchs’ kognitiver Erwartungen nicht aufgehoben oder gelöst. Auch weiterhin kann sich Unvorhersehbares ereignen. Und die Erwartung, dass Unvorhergesehenes geschehen kann ist zu hoch generalisiert, als dass ein Risikomanagement an dieser Erwartung ansetzen könnte. Was bleibt ist die Entscheidungslast ex-post – nach Eintritt entsprechender Ereignisse – entweder mit dem normativen Reflex eines („das darf nie wieder geschehen“) oder der kognitiven Anpassung („Soetwas kann also auch geschehen“) zu reagieren. Und Risikomanagement scheint typischerweise aus der Kombination von Beidem zu bestehen („Das kann also auch passieren – darf es aber nie wieder“), was dann zur Etablierung eines neuen Risikos oder gar einer neuen Risikokategorie führt.227 Damit deutet sich bereits an, in welchen Hinsichten auch die Universalisierung des Risikoschemas (Risikoidentifizierung) und die Modelle der Risikoberechnung (Risikobearbeitung) Folgen für die Komplexität des Bankensystems haben. Während der Einsatz derivativer Finanzinstrumente vor allem in sozialer Hinsicht Komplexitätssteigerungen ermöglicht, verweisen die hier angesprochenen Aspekte insbesondere auf entsprechende Dynamiken in der Sachdimension. Dabei ist auffällig, dass, ähnlich wie bei den Finanzderivaten, gerade durch Versuche der Reduktion von Komplexität der Aufbau von Komplexität ermöglicht wird. Die prinzipielle Unsicherheit der Zukunft wird unter sachlichen Gesichtspunkten respezifiziert und als Risiko beobachtet. Auf diese Weise entstehen unterschiedlichste Risikokategorien und Einzelrisiken, die als Formbildungen in der Sachdimension zum Komplexitätsaufbau beitragen. Und entsprechendes lässt sich ebenfalls für die Bearbeitung dieser Risiken zeigen. Die prinzipielle Unsicherheit über den Eintritt von Erdbeben oder das Auftreten von Betrugsfällen, wird durch Quantifizierungsbemühungen zu reduzieren versucht, was jedoch nur durch komplizierte Verfahren der Datenpoolung, der Schaffung von Datenhisto227

Als weitere relativ neue Risikokategorie ist – neben operationellen Risiken – zum Beispiel an Reputationsrisiken zu denken.

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Teil III: Die Komplexität des Bankensystems

rien und der Entwicklung statisitischer Berechnungsmethoden gelingt, mit denen gleichfalls neue Komplexität aufgebaut wird. Überdies wurde deutlich, dass sowohl die derivativen Finanzinstrumente als auch die innovativen Verfahren des Risikomanagements in spezifischer Weise wissensbasiert sind. Einerseits ist wissenschaftliches Wissen bedeutsam, etwa wenn es um die Bewertung und ‚Bepreisung’ von Finanzinstrumenten geht, oder auch bei der Modellierung von Risikoszenarien und der Konstruktion von Ausfallwahrscheinlichkeiten für Kredite. Andererseits werden aber auch Praxisexpertise und Erfahrungswissen zunehmend relevant. Wir haben dies im Rahmen der Beschreibung so genannter self-assessments gesehen. Im folgenden Teil IV wird sich zeigen, dass der regulatorische Umgang mit entsprechendem Wissen (und Nichtwissen) im Kontext von Basel II die zentrale Rolle spielt. Die Frage ist dann, inwieweit organisationale Expertise sowie personale Wissens- und Erfahrungsbestände in regulatorischen und bankaufsichtlichen Zusammenhängen berücksichtigt werden (können). Zusammenfassend zeigt sich in der Rückschau auf diesen Teil III, dass innerhalb des Bankensystems Dynamiken identifiziert werden können, die wesentlich zum internen Aufbau von Systemkomplexität beitragen. In diesem Zusammenhang haben wir herausgearbeitet, dass dies vor allem die im Anschluss an Globalisierungs- und Technologisierungsprozesse entstandenen Freiheitsgrade, sowie die wissensbasierten Techniken des Risikomanagements (Externalisierung, Identifizierung und Bearbeitung von Risiken) sind. Es konnte gezeigt werden, dass sie in räumlicher, zeitlicher, sozialer und sachlicher Hinsicht den Aufbau von Komplexität im Bankensystem ermöglichen bzw. konditionieren. Im folgenden Teil wollen wir uns nun der Gouvernanz des Bankensystems zuwenden und anhand der Rekonstruktion wesentlicher Entwicklungslinien in der politisch-rechtlichen Regulierung des Bankensystems analysieren, wie die Politik die Komplexität des Bankensystems beobachtet und welche Formen des Umgangs mit Komplexität und Nichtwissen sich in diesem Zusammenhang herausgebildet haben.

Teil IV: Entwicklungslinien der Gouvernanz des Bankensystems

Mit den empirischen Analysen dieses Teils IV soll zum einen die These der Herausbildung eines kognitiven Modus der Gouvernanz plausibilisiert werden. Zum anderen wird aufgezeigt werden, welche Unwahrscheinlichkeitsschwellen im Rahmen der evolutionären Entwicklung der Gouvernanz des Bankensystems überwunden wurden. Dabei werden jene beiden Beobachtungsebenen im Fokus unserer Untersuchungen stehen, die wir schon in den Kapiteln 3 und 4 zu unterscheiden wussten: (1) Die Programmebene der Bankenregulierung, auf der uns die Kodifizierungen von normativen und kognitiven Erwartungen interessieren; und (2) die operative Ebene des inter-organisationalen Kommunikationszusammenhangs von bankaufsichtlichen Prüfungen, auf der die Bedeutung der Steuerungsmedien Macht und Wissen zu analysieren sein wird. Nachdem wir im Teil II dieser Arbeit die theoretischen Grundlagen für unsere Analysen geschaffen haben, und der Teil III die wesentlichen Komplexitätsdynamiken des Bankensystems herausgestellt hat, wenden wir uns nun also der Gouvernanz des Bankensystems zu. Die Beobachtungen dieses Teils werden in zwei Kapitel unterteilt. Im anschließenden Kapitel 7 wollen wir jene Phase politisch-rechtlicher Bankenregulierung in den Blick nehmen, in der Bankenregulierung und Bankenaufsicht primär auf Macht basierten und normative Erwartungskodifizierungen das Interaktionsverhältnis zwischen Banken und Aufsichtsbehörden bestimmten. Angesprochen ist damit ein historischer Abschnitt, der die Entwicklungen bis etwa Mitte der 1990er Jahre umreißt. Für diesen Zeitraum und insbesondere für die in diesem Zeitraum stattgefundenen bankaufsichtlichen Initiativen liegen bereits zahlreiche soziologische und politikwissenschaftliche Studien vor (Dale 1992; Genschel/Plümper 1996; Kapstein 1989; 1991; 1992; 1996: 103-128; Lütz 2002; Strulik 2000: 202-275; Wood 2005: 1-122). Wir werden uns daher darauf beschränken, lediglich solche Aspekte herauszustellen, die für den speziellen Zuschnitt unserer Fragestellung bedeutsam erscheinen: vor allem also die regulatorische Erwartungskodifizierung und die Medienbasierung bankaufsichtlicher Prüfungen. Im darauf folgenden Kapitel 8 werden wir die Entwicklungen der jüngeren Vergangenheit nachzeichnen und in diesem Zusammenhang die Elaboration und Implementierung von Basel II rekonstruieren.

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Teil IV: Entwicklungslinien der Gouvernanz des Bankensystems

Eine systematische empirische Analyse wird unsere These der Herausbildung eines kognitiven Steuerungsmodus plausibilisieren und untermauern können. Dabei werden wir auf die Ergebnisse der in Abschnitt 1.2 angeführten Dokumentenanalyse einerseits, sowie der angesprochenen Experteninterviews andererseits zugreifen. Erste Forschungshypothesen wurden auf der Grundlage der Dokumentenanalyse entwickelt. Im Rahmen der Interviews, die 45 bis 180 Minuten dauerten, konnten diese vorläufigen Ergebnisse mit den Einschätzungen, Beobachtungen und Erwartungen von Experten gespiegelt werden. Den Ausgangspunkt dieser Interviews bildeten dementsprechend individuell zugeschnittene Leitfäden, die hinreichend offen konzipiert waren, um es der Interaktion zu ermöglichen sich weitestgehend selbst zu strukturieren. So wurden Räume geöffnet, die es gestatteten jenen Impulsen des jeweiligen Gesprächspartners zu folgen, die unerwartet und unabhängig vom Gesprächsleitfaden in die Interviewsituation eingebracht wurden. Als besonders aufschlussreich erwiesen sich die Interviews zudem mit Blick auf jene Aspekte, welche die operative Ausgestaltung von Bankprüfungen betreffen. In diesem Zusammenhang konnten Erwartungen eruiert werden, die allein über die Analyse von Dokumenten nicht zugänglich gewesen wären.

7 Bankenaufsicht im Medium der Macht

Bereits in Kapitel 5 hatten wir angedeutet, dass die Kopplungen zwischen dem Bankensystem und anderen gesellschaftlichen Teilbereichen innerhalb des politischen Systems als Begründungen für eine Regulierung des Bankensystems in Anschlag gebracht werden. Wir können diesen Aspekt als Ausgangspunkt unserer folgenden Betrachtungen aufgreifen und mit Verweis auf die bisherigen Erkenntnisse dieser Arbeit genauer fassen, wie sich eine auf das Bankensystem bezogene Regulierung begründet. Die Beobachtung der Politik, dass im Bankensystem Risiken prozessiert werden, reicht dafür ebenso wenig aus, wie jene, dass Kopplungen zwischen dem Bankensystem und anderen Gesellschaftsbereichen auszumachen sind. Die Politik ist auf den Plan gerufen (genauer: beruft sich selbst), insofern beide Aspekte interagieren – also die Risiken des Bankensystems via Kopplung als Gefährdungen in der gesellschaftlichen Umwelt des Bankensystems wieder auftauchen. Erst wenn die Konsequenzen dieser Externalisierung von Risikofolgen seitens der Politik als problematisch bewertet werden, kann die politische Initiative zur Regulierung des Bankensystems politikintern und nach außen überzeugend dargestellt und mit Annahmebereitschaft ausgestattet werden. Das heißt, wenn wir uns an die Ausführungen zur politischen Steuerung in Kapitel 3 erinnern, dass es die normativ festgelegten Werte und Ziele sind, welche der Politik als Selektionskriterium bei der Beobachtung und Bewertung des Bankensystems dienen. Sobald vor diesem Hintergrund Sachverhalte beobachtet werden, welche als inkompatibel mit oder gar gegensätzlich zu politischen Zielen bewertet werden, reagiert das politische System typischerweise mit Regulierungsinitativen. Um welche politischen Werte es dabei geht, ist implizit bereits im vorangegangenen Teil III angeklungen. Vor allem ist an Wohlfahrtsaspekte und das Ziel der Armutsvermeidung zu denken. Die Beispiele, in denen Bankkrisen zu Erschütterungen in der Wirtschaft führten, können politisch dann kaum anders interpretiert werden, denn als konfligierend mit dem Selbstverständnis eines sorgetragenden Staates.228 Diese Perspektive gewinnt an Plausibilität, wenn wir uns nur an die ökonomischern Verwerfungen in der Folge der Bankenkrise von 228

Siehe zur Armutsvermeidung als Aufgabe des Sozial- und Wohlfahrtsstaates Willke 1992: 239262.

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Teil IV: Entwicklungslinien der Gouvernanz des Bankensystems

1931 erinnern. Hinzu kommt, dass dem Staat in der post-industriellen Gesellschaft verstärkt auch Aufgaben des Risikomanagements zugeschrieben werden (Köck 1996). Die zentrale Aufgabe des Staates besteht dann in der Abwendung von Gefahren. Insofern entsprechende Risiko- und Gefahrenlagen in wissensbasierten Regulierungsfeldern wie dem Bankensystem entstehen, wird der Umgang mit Nichtwissen zum Problem politischer Gouvernanzaspirationen (Willke 1992: Kap. 3.3). Wir werden darauf in Kapitel 8 zurückkommen. Wenn wir uns die Anfänge der Bankenregulierung etwas genauer ansehen, wird deutlich, dass Bankenregulierung zunächst einmal den klassischen Mustern der Ausübung von „Herrschaft im rationalen Staat“ folgte. Max Weber (1972: 815ff.) folgend sind es formale Regeln (als Legitimitätsbegründungen) und eine bürokratische Verwaltung (als Mittel der Machtausübung), die diese Form der Herrschaft kennzeichnen. Wir werden im anschließenden Abschnitt 7.1 sehen, dass die Bankenregulierung in ihrer Frühform, ausgeprägte Anleihen an die Idee eines rationalen Staatsbetriebs macht. Dementsprechend wird deutlich werden, dass auf der Programmebene ein normatives Erwartungsgerüst zu finden ist, welches auf der operativen Ebene einen machtbasierten Modus der Bankenaufsicht konditionierte. Darüber hinaus – auch dies werden wir zeigen – bildeten sich im Verlaufe der historischen Entwicklung weit unwahrscheinlichere Formen der Gouvernanz des Bankensystems heraus. Im Folgenden ist dabei zunächst an globale (Verwaltungs-)Vernetzung zu denken (Abschnitt 7.1). Das Kapitel 7.2 wird die Ursachen und Implikationen der Ausarbeitung und Umsetzung von Basel I in den Blick nehmen. Damit wird eine Phase der evolutionären Entwicklung der Gouvernanz des Bankensystems fokussiert, die sich als Globalisierung der Bankenregulierung beschreiben lässt und hinsichtlich der Weberschen Herrschaftskonzeption als eine weitere Distanzierungsstufe zu konstatieren ist.

7.1 Von der nationalstaatlichen Bankenregulierung zur vernetzten Bankenaufsicht Das ‚Ob’ der Regulierung des Bankensystems steht heute nicht mehr in Frage. Diese Selbstverständlichkeit hat sich jedoch recht langsam entwickelt, so dass eine entsprechende Regulierung lange Zeit allenfalls sehr rudimentär stattfand. Frühformen der Bankenregulierung finden sich in den USA229 bereits seit über 200 Jahren. Zunächst beschränkten sich die Regulierungen auf die Ausgabe von Banklizenzen (so genannte charters), welche seit den 1780er Jahren etabliert wurden. Anfangs oblag die Ausgabe dieser Berechtigungsscheine nicht dem 229

Wir werden in diesem Kapitel vor allem auf die USA und Deutschland Bezug nehmen, da sie exemplarisch die Heterogenität der Anfänge nationalstaatlicher Bankenregulierung abbilden.

7 Bankenaufsicht im Medium der Macht

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Bund, sondern fiel in den Zuständigkeitsbereich jedes einzelnen Bundesstaates. Der in den charters festgelegte Rechte- und Pflichtenkatalog wurde dabei individuell zwischen Bundesstaat und Bank ausgehandelt und in ihrer Gültigkeit begrenzt. Ab den 1830er Jahren, als die Nachfrage nach Banklizenzen immer mehr anstieg, begannen einzelne Staaten damit, gesetzliche Rahmenbedingungen zu schaffen, mit denen die Bedingungen für das Betreiben von Bankgeschäften standardisiert wurden. Je nach Bundesstaat variierten die Voraussetzungen der Lizenzerteilung und daraus resultierende Pflichten erheblich. Während in einigen Staaten ‚lediglich’ der Nachweis über vorhandene Mindestkapitalreserven erbracht werden musste, begannen andere Staaten, wie Louisiana, damit eine Bankenaufsicht aufzubauen, welche mit Vollzeitpersonal ausgestattet war und das Recht besaß, insolvente Banken zu schließen. New York, Vermont oder Michigan hingegen gingen nicht so weit, und billigten dem Bankensystem deutlich mehr Autonomie zu, indem sie zwar ein ‚boards of bank commissioners’ einrichteten, dieses jedoch nicht mit weiter gehenden Aufsichts- und Sanktionskompetenzen ausstatteten (Lütz 2002: 96ff.). Erst mit dem National Bank Act von 1864 wurde das Recht des Bundes zur Erteilung eigener Konzessionen (national charters) festgeschrieben. Diese national banks unterlagen strengeren Vorschriften, als dies bis dahin für die state banks galt. So wurden die Einhaltung eines Mindestkapitalniveaus und die Bildung zusätzlicher Reserven vorgeschrieben. Außerdem sah das Gesetz regelmäßige Berichtspflichten der Banken sowie bank examinations vor. Die Zuständigkeit der Bankbeaufsichtigung inklusive der Durchführung entsprechender Prüfungen oblag einer neu geschaffenen Abteilung des Finanzministeriums: Dem Office of the Comptroller of the Currency – kurz: OCC (Lütz 2002: 98). Mit den Bestrebungen um die Errichtung eines Zentralbanksystems, wurde in dem Federal Reserve Act von 1913 auch ein Umbruch in der Organisation der Bankenaufsicht eingeläutet. Fortan hatte das Federal Reserve Board (Fed) jede Mitgliedsbank230 zweimal jährlich zu überprüfen. Im Ergebnis entstanden damit doppelte bzw. teils überlappende Aufsichtspflichten und -zuständigkeiten der Fed und des OCC. Abermals verkomplizierte sich das Zuständigkeitsgeflecht, als im Jahre 1933 mit dem Banking Act eine dritte Aufsichtsbehörde etabliert wurde: Die Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC). Damit war eine Situation erreicht, die offensichtlich in dieser Form nicht lange tragbar war, so dass eine klarere Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen den drei Aufsichtsbehörden umgesetzt wurde.231 Während die Banken in den USA demnach zwar recht früh, 230

231

Die national banks waren verpflichtet dem Federal Reserve System beizutreten. Überdies konnten die state banks freiwillig beitreten (Lütz 2002: 100). Die FDIC beaufsichtigt seither solche state banks, die nicht dem Zentralbanksystem angehören; die Fed beaufsichtigt die Mitglieder des Federal Reserve Systems und das OCC alle natio-

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Teil IV: Entwicklungslinien der Gouvernanz des Bankensystems

dafür aber eine lange Zeit schwachen und zunächst regionalen Regulierungsvorschriften unterworfen waren, zeigt sich für Deutschland, dass eine Regulierung des Bankensystems recht spät, dafür aber vergleichsweise umfangreich eingeführt wurde. Erst im Rahmen der bereits im vorangegangenen Teil angesprochenen Bankenkrise des Jahres 1931 wurde die Regulierung von Banken konsequent politisch vorangetrieben (BaFin 2006b). Die ökonomischen und politischen Verwerfungen, die sich in der Folge der Liquiditätskrise im Bankensektor abzeichneten, führten zunächst zu einer Reihe von Notverordnungen des damaligen Reichskanzlers Heinrich Brüning. Diese zielten darauf ab, insofern Kontrolle über die Banken zu gewinnen, als der überzogene Wettbewerb, die unzureichende Liquiditäts- und Anlagenpolitik, sowie eine unzureichende Eigenkapitalausstattung der Banken als wesentliche Ursachen für das Ausmaß der Bankenkrise ausgemacht wurden (Schneider 1984: 87f.). Ihre konsequente Fortführung fand die zunehmende staatliche Beachtung des Bankenwesens in der Einführung des Reichsgesetztes über das Kreditwesen im Jahre 1934, aus welchem später das Gesetz über das Kreditwesen (KWG) hervorging. Susanne Lütz weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass insbesondere für den Bereich der Sparkassen und Kreditgenossenschaften bereits vor der Einführung des KWG „Arrangements der Risikobegrenzung“ bestanden, welche in der Form einer Selbstorganisation von den entsprechenden Bankenverbänden vorangetrieben wurden (Lütz 2002: 118). Mit der Einführung des KWG wurde nun jedoch nicht länger auf diese Form der Selbststeuerung vertraut und stattdessen von Seiten der Politik auf externe Kontroll- und Sanktionierungsverfahren gesetzt, um die gesellschaftlichen Selbstgefährdungseffekte des Bankgeschäfts einzudämmen. Nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges wurde zunächst eine dezentrale Bankenaufsichtsstruktur implementiert. In diesem Zusammenhang fiel die Beaufsichtigung der Banken in die Zuständigkeit der neugeschaffenen Bundesländer und deren Landeszentralbanken. Bereits im Verlaufe der 1950er Jahre gab es jedoch Bestrebungen zu einer zentralen Bankenaufsicht zu gelangen. In den 1960er Jahren entwickelte sich schließlich, auf der Grundlage des neuen Gesetzes über das Kreditwesen, welches am 1. Januar 1962 in Kraft trat, die bankaufsichtliche Architektur, wie sie auch heute noch in wesentlichen Zügen auszumachen ist. Das heißt: die Beaufsichtigung über die deutschen Banken und Kreditinstitute erfolgt in einer kooperativen Arbeitsteilung zwischen dem Bundesaufsichtsamt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin, ehemals Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen), das als Bundesbehörde dem Bundesfinanzministerium nal banks, wodurch sich nach wie vor Kompetenzüberschneidungen der Fed und des OCC ergeben. Für einen Überblick über das US-Amerikanische System der Bankenaufsicht siehe auch Hall 1995: 49-85.

7 Bankenaufsicht im Medium der Macht

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zugeordnet ist und der Deutschen Bundesbank, welche – im Auftrag des BaFin – operativ an der Durchführung von Bankprüfungen beteiligt ist (Mayer 1981: 936). Für dieses Arrangement der institutionellen Ausgestaltung und Organisation von Bankenaufsicht ist bezeichnend, dass die Bankenaufsicht mit ihrer rechtlichen Einbettung im Rahmen des KWG ein Instrument der Ordnungspolitik darstellt. Als solches zielt es darauf ab, zum Funktionserhalt des Bankensystems und damit zur Vermeidung negativer Externalitäten beizutragen. Susanne Lütz kommt dementsprechend zu der Einschätzung, die Bankenaufsicht könne als Gewerbepolizei verstanden werden (Lütz 2002: 126). Und wenngleich dieser Begriffsgebrauch nicht mit juristischen Definitionen des Wirtschaftsverwaltungsrechts einerseits und des Polizei- und Ordnungsrecht andererseits vereinbar scheint,232 so charakterisiert er doch das Interaktionsverhältnis von Banken und Aufsichtsbehörden als eines, welches de facto asymmetrisch und machtbasiert angelegt ist. Dementsprechend sind die Aufsichtsbehörden mit weit reichenden Sanktionsbefugnissen ausgestattet. Gemäß des KWG liegt es etwa im Ermessen des BaFin, „die Erlaubnis für die Aufnahme des Kreditgeschäftes zu erteilen oder auch aufzuheben, Geschäftsleiter abzuberufen, Informationen einzufordern und bei dem Verdacht auf konkrete Gefahrenmomente die Annahme von Einlagen oder die Gewährung von Krediten zu untersagen und auch die Schalter zu schließen“ (Lütz 2002: 126).233 Entscheidend ist nun, dass in dieser ersten Phase nationalstaatlich organisierter Bankenaufsicht die Überwachung normativer Vorgaben und formulierter Anforderungen das zentrale Prinzip zur Gefahrenabwehr darstellten – ein Umstand, der abermals die Polizei-Metapher plausibel erscheinen lässt. Dies gilt erst recht, wenn man in Rechnung stellt, dass auf Abweichungen von gesetzlich fixierten und in Verwaltungsverordnungen spezifizierten Vorschriften mit Sanktionierung reagiert wurde. Diese Sanktionen fungieren als Vermeidungsalternativen (im Sinne unserer Ausführungen im Kapitel 4.1) und zielen darauf Konformität herzustellen. Zentrales Merkmal dieses Aufsichtsregimes sind umfangreiche Melde- und Berichtspflichten, die auf statistischen Verfahren beruhten. Auf der Basis quantitativ definierter Grenzwerte war es dann möglich eindeutig über Konformitäts- und Abweichungsfragen zu entscheiden.234 Zudem gelingt es über diese Objektivierung der Entscheidungsgrundlage eine machtbasierte Bankenaufsicht mit Akzeptanzchancen auszustatten, da entsprechende Abweichungsfeststellungen nachvollzogen werden können Diese knappen Ausführungen zu den Anfängen der Errichtung einer Bankenaufsicht verdeutlichen zweierlei. Erstens zeigt sich, dass die Regulierung des 232 233 234

Speziell zu diesem Aspekt siehe Niethammer 1990: 80ff. sowie 155ff. Zu den bankaufsichtlichen Sanktionsmöglichkeiten siehe auch Schneider 1978: 55-63. Für ausgiebige Überlegungen zu Grenzwerten in regulativen Kontexten siehe Luhmann 1997b.

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Teil IV: Entwicklungslinien der Gouvernanz des Bankensystems

Bankensystems inklusive dem Aufbau einer operativen Bankenaufsicht zunächst im Rahmen nationalstaatlicher Räume entsteht.235 Dies ist durchaus zu erwarten gewesen. Schließlich korrespondierte ein solches Arrangement mit der damaligen primären Differenzierung des Bankensystems (siehe die Ausführungen in Teil III). Zweitens fällt auf, dass die Gouvernanz des Bankensystems insofern als machtbasiert charakterisiert werden muss, als regulative Erwartungen normativ stilisiert waren und Sanktionierung als dominierender Mechanismus der Enttäuschungsabwicklung fungierte. Zunächst einmal ist auch diese Feststellung wenig überraschend, liegt es doch, wie wir in den Kapiteln 3 und 4 herausgearbeitet haben, nahe regulative Steuerung auf Macht zu gründen. Mit diesen Erkenntnissen ist die Ausgangslage abgesteckt und wir können uns der weiteren Entwicklung zuwenden. Dabei werden wir sehen, dass in der Evolution der Gouvernanz des Bankensystems immer unwahrscheinlichere Arrangements erprobt wurden. So ist denn auch die zweite ‚Ausbaustufe’ schon ein stückweit voraussetzungsvoller, als die nationalstaatliche Entdeckung des Politikfeldes Bankenregulierung. In diesem Zusammenhang markieren die Konstituierung des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht sowie dessen erste Veröffentlichungen den deutlichsten Einschnitt. Das Baseler Komitee236 wurde 1974 durch die Zentralbankvertreter der G-10-Staaten unter dem Dach der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich eingerichtet.237 Formal hat der Ausschuss keine autoritativen Befugnisse. Gleichwohl entwickelt und publiziert dieses Gremium Vorschläge „to improve supervisory understanding and the quality of banking supervision worldwide. [...] it formulates broad supervisory standards and guidelines and recommends statements of best practice“ (BCBS 2004a: 1). Wenngleich die spektakulären Bankpleiten der frühen 1970er Jahre sicher eine beeindruckende Wirkung auf die Politik gehabt haben, so können sie allein kaum die Gründung des Baseler Komitees und das Bestreben um internationale Abstimmung erklären. Vielmehr scheinen die tief greifenden Umbrüche in der internationalen Finanzordnung und die damit eingeleitete Globalisierung des Bankensystems (vgl. 235

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Mit dem Verweis auf die operative Bankenaufsicht soll nochmals betont werden, dass die Gouvernanz des Bankensystems nicht in regulatorischen Programmen wie Gesetzen aufgeht, sondern zudem Aufsichtsbehörden und damit organisationalen Aspekten eine große Bedeutung beizumessen ist. Siehe hierzu auch Kapitel 9. Allein aus stilistischen Gründen werden wir dem Sprachgebrauch der Praxis folgen, und im Weiteren die Bezeichnungen Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht, sowie die Kurzformen Baseler Ausschuss bzw. Baseler Komitee synonym verwenden. Heute gehören dem Baseler Komitee die Zentralbankvertreter und Vertreter der Bankaufsichtsbehörden folgender Staaten an: Belgien, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Japan, Kanada, Luxemburg, den Niederlanden, Spanien, Schweden, Schweiz sowie der USA.

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Kapitel 6), die Herausbildung einer entsprechenden Institution befördert zu haben. Nur durch die Etablierung eines supranationalen Forums, innerhalb dessen die Vertreter jeweiliger nationalstaatlicher Bankenaufsichtsbehörden sich koordinieren und gemeinsame Strategien bzw. Regelungen erarbeiten konnten, schien es möglich, die Globalisierung des Bankensystems politisch nachzuvollziehen (Wood 2005: 43ff.). Diese Entwicklung hatte erhebliche Auswirkungen auf die Gouvernanz des Bankensystems, die nun nicht mehr nationalstaatlich isoliert, sondern suprastaatlich koordiniert erfolgte – und später zu einer stärkeren Einbeziehung der Kreditwirtschaft führte (darauf kommen wir in Kapitel 8 zurück). Das erste Papier, welches international Beachtung fand, wurde unter dem Titel „Report to the Governors on the supervision of banks’ foreign establishments“ (BCBS 1975) veröffentlicht.238 Im Jahre 1983 wurde eine erweiterte Version veröffentlicht, die vor allem auf das Prinzip der ‚konsolidierten Aufsicht’ setzte (BCBS 1983). Die Publikationen sind heute unter den Schlagworten ‚erstes’ bzw. ‚zweites’ ‚Baseler Konkordat’ bekannt. Im Kern ging es darum, „to ensure that no foreign banking establishment escapes supervision“ (BCBS 1975: 1). Es sollte demnach eine lückenlose – und das hieß vor allem eine grenzüberschreitende – Beaufsichtigung von international und global agierenden Banken sichergestellt werden. Entsprechend dieser Erkenntnis findet sich auch unter dem Punkt „Einleitende Bemerkungen“ des zweiten Konkordats die Einschätzung, „dass sich die Bankenaufsichtsbehörden nur dann vollständig von der Solidität einzelner Banken überzeugen können, wenn sie mittels des Verfahrens der Konsolidierung die Gesamtheit des weltweiten Geschäfts einer jeden Bank prüfen können“ (BCBS 1983: 1).Wir hatten bereits im vorangegangen Teil gezeigt, dass zahlreiche Banken ab den 1970er Jahren eine globale Geschäftsausrichtung verfolgten, was dazu führte, dass Bankniederlassungen – sowohl als selbstständige Tochtergesellschaften, als auch in der Form von Zweigniederlassungen oder als Teil eines Konsortiums – im Ausland aufgebaut wurden. Für die Bankenaufsicht erwuchsen hieraus zweierlei Probleme: Zum einen stellte sich die Frage nach den Zuständigkeiten der Beaufsichtigung solcher Bankinstitute, die im Ausland agierten. Also: entweder eine Beaufsichtigung durch die Behörden des Heimatlandes, oder durch die des Gastlandes. Zum anderen ergab sich die besondere Brisanz dieser Frage aus der einzigen Alternative, nämlich fortan nur noch Organisationsausschnitte beaufsichtigen zu können. Während im ersten Basler Konkordat genau dieses Problem der Zuständigkeiten zentral stand, fand mit dem 238

In diesem Papier wird sehr deutlich, dass mit den Veröffentlichungen des Baseler Komitees keinerlei formaler Geltungsanspruch verbunden ist. So lautet der abschließende Absatz: „The Committee asks that the Governors, if they are in agreement with the recommendations of this report, should take advantage of any opportunities that present themselves to further the removal of restraints on co-operation” (BCBS 1975: 5).

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Teil IV: Entwicklungslinien der Gouvernanz des Bankensystems

zweiten Baseler Konkordat eine Erweiterung in Richtung Zusammenarbeit und Informationsaustausch zwischen den Aufsichtsbehörden statt: „Eine angemessene Beaufsichtigung der ausländischen Niederlassungen von Banken verlangt nicht nur eine geeignete Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen den Aufsichtsbehörden des Mutterlandes und des Gastlandes, sondern auch Kontakte und eine Zusammenarbeit zwischen ihnen“ (BCBS 1983: 1).

Mit diesen beiden Papieren zur internationalen Koordinierung von Aufsichtsaktivitäten wurde auf eine Schließung von Kontrolllücken hingewirkt, um global operierende Bankorganisationen umfassend beaufsichtigen zu können. Diese Erweiterung bankaufsichtlicher Kontrollmöglichkeiten lässt sich letztlich als eine Form international vernetzter Bankenaufsicht beschreiben. Der dominierende normative Erwartungsmodus im Kontext von Bankenregulierung und das machtbasierte Interaktionsverhältnis zwischen Aufsichtsbehörden und Banken blieben von diesen Entwicklungen zunächst allerdings unberührt. Ein wichtiger Grund hierfür dürfte darin liegen, dass die Elaboration und Implementierung von Aufsichtsnormen weiterhin allein eine nationalstaatliche Angelegenheit waren. So oblag die inhaltliche Ausgestaltung der (rechtlichen) Regelungen, welche die Grundlage für bankaufsichtliche Aktivitäten bilden, Interventionskriterien festschreiben und Bestimmungen bezüglich der ‚Aufsichtsinteraktion’ zwischen Bankenaufsichtsichtsbehörden und Bankorganisationen behandeln, weiterhin vollständig nationalstaatlichen Verfahren. Lediglich mit Verweis auf die Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden schimmert bereits die Bedeutung von Wissen für eine effektive Beaufsichtigung der Banken durch. Im Hinblick auf einen umfassenden Informationsaustausch zwischen Heimatund Gastlandaufsicht bemerkt der Baseler Ausschuss in seinem ersten Konkordat: „Parent authorities may wish to obtain copies of reports submitted to host authorities, particularly in cases where host authorities waive certain requirements in respect of foreign banks established in their territory [...]. Normally they should obtain such reports direct form the banks concerned, provided that host authorities are previously informed” (BCBS 1975: 4).

Die Anerkennung der nationalstaatlichen Souveränität bezüglich der Ausgestaltung regulativer Bankenpolitik wird unmittelbar deutlich, wenn wir uns anschauen, wie der zitierte Absatz fortgesetzt wird: „At the same time it would be desirable that host authorities be permitted to transfer copies of such reports to parent authorities when circumstances so warrant. The

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Committee is aware that such transfers of information are often impossible because of banking secrecy laws in host countries but many of its members consider that the operation of these laws should over time be modified so as to permit them” (BCBS 1975: 4f.).

Diese vorsichtig formulierten Vorschläge verdeutlichen sowohl eine Sensibilität für die Bedeutung eines Wissensaustausches zwischen Aufsichtsbehörden, als auch einen deutlichen Respekt vor den nationalstaatlichen Räumen souveräner Machtausübung. Zusammengefasst trat die Gouvernanz des Bankensystems mit der Einrichtung des Baseler Komitees und den Veröffentlichungen der beiden Konkordate in eine Phase der internationalen Vernetzung ein. Der etablierte Aufsichtsmodus sollte die organisationale Realität zahlreicher Banken – also ihre globale Operationsweise – nachvollziehen. Diese Bemühungen kreisten um das Bestreben eine lückenlose Kontrolle zu etablieren. Insofern können die frühen Veröffentlichungen des Baseler Komitees als ‚Expansion der Macht’ gelesen werden: Keine Bank sollte sich fortan dem Zugriff staatlicher Aufsicht entziehen können. Wenngleich damit ein wesentlicher Schritt unternommen war, um Fragen der Bankenregulierung aus ihrer nationalstaatlichen Verankerung zu lösen und auf supranationaler Ebene zu behandeln, so blieben doch wesentliche Elemente bisheriger Verfahren der Bankenaufsicht erhalten. Daraus ergab sich recht bald das Problem, operativ zwar eine grenzüberschreitende Bankenaufsicht realisiert zu haben, diese jedoch vor dem Hintergrund heterogener nationalstaatlicher Aufsichtsnormen, offensichtlich nicht effektiv ausüben zu können. Dieses Problem stellt zugleich den zentralen Bezugspunkt von Basel I dar.

7.2 Die Globalisierung der Bankenregulierung – Der Baseler Akkord (Basel I) Während die Zumutung der Baseler Konkordate darin bestand, Bankorganisationen zu ‚denationalisieren’, und eine Beaufsichtigung durch fremdstaatliche Aufsichtsbehörden zu ermöglichen, erforderte die Zustimmung zu Basel I den Bruch mit einer weiteren und noch fester verankerten Selbstverständlichkeit: Der nationalstaatlichen Autonomie in der Ausgestaltung regulativer Programme. Wenngleich die Baseler Konkordate als wichtiger Meilenstein in der internationalen Kooperation bewertet wurden (Norton 1989: 251; Wood 2005: 66), zeigte sich doch bereits mit der Lateinamerikanischen Schuldenkrise von 1982, dass eine vernetzte Beaufsichtigung der Bankinstitute keineswegs eine sichere Stabilisierung des Bankensystems zu leisten vermochte. Das Kernproblem bestand damals darin, dass Staaten wie Argentinien, Brasilien und Mexiko bereits seit den

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1970er Jahren aufgrund der steigenden Rohstoffpreise in einen Liquiditätsengpass gerieten und diesen durch die Aufnahme von Krediten überbrückten. Zum ‚Ausbruch’ kam die Krise, als die kapitalgebenden Banken die Erwartung der Rückzahlungsfähigkeit nicht mehr aufrechterhielten und in der Folge keine weiteren Kredite vergaben, sondern stattdessen die Rückzahlung der bestehenden einforderten. Mit der Illiquidität der betroffen Staaten sahen sich zahlreiche internationale Großbanken nun mit einer Situation konfrontiert, die sie von diesen Rückzahlungen abhängig machte, da der Ausfall entsprechender Kredite ihre Insolvenz bedeutet hätte. Sie verfügten – im Verhältnis zu den vergebenen Krediten – nicht über genügend Eigenkapital, um Kreditausfälle dieser Größenordnung ökonomisch unbeschadet (bzw. überhaupt) überstehen zu können (Kapstein 1991: 9). Die politische Lehre, die aus diesen Erkenntnissen gezogen wurde, bestand im Wesentlichen darin, dass das Eigenkapitalniveau der Banken erhöht werden müsse, um eine größere Robustheit des gesamten Bankensystems zu erreichen (Schuijer 1992: 71ff.). So hatte das Baseler Komitee bereits in dem ‚Report on International Developments in Banking Supervision’ (BCBS 1982: 7) von 1982 darauf aufmerksam gemacht, dass es notwendig und wünschenswert („desirable“) sei, zu einer Harmonisierung bzw. Konvergenz der regulatorischen Anforderungen bezüglich des von Banken vorzuhaltenden Eigenkapitals zu gelangen. Damit war jedoch ein Aspekt angesprochen, der seine Effektivität nur würde entfalten können, wenn entsprechende Bemühungen auf globaler Ebene stattfänden, da anderenfalls zwar möglicherweise die Robustheit einzelner Kreditinstitute hätte verbessert werden können, nicht aber die Stabilität des Bankensystems. Doch wenngleich innerhalb der Politik die Sensibilität für das Gefährdungspotential systemischer Risiken geweckt war (Kapstein 1989: 331ff.), gestalteten sich die Versuche eine angemessene Ausgestaltung und Umsetzung dieses Ziels auszuhandeln als äußerst schwierig (Wood 2005: 73ff.). So stellte sich bald heraus, dass es zunächst nicht möglich war, innerhalb des Baseler Ausschusses Einigkeit hinsichtlich des Umfangs und der Berechnung entsprechender Eigenkapitalanforderungen zu erzielen. Eine erste (einseitige) Initiative zur Etablierung von Eigenkapitalanforderungen ging schließlich von den USA aus. Ab dem Jahre 1984 begannen in den USA Diskussionen über Mindestanforderungen an das von Banken zur Absicherung vorzuhaltende Eigenkapital. Im Januar 1986 veröffentlichte die Fed einen Vorschlag, wonach Banken künftig gemäß der Risikostruktur ihres Geschäftsportfolios ausreichende Eigenmittelreserven vorzuhalten hatten. Mit diesem Alleingang handelte sich die Fed vor allem von dem Verband USAmerikanischer Banken (American Bankers Association / ABA) Kritik ein, da dieser nun die US-Banken im Wettbewerbsnachteil – insbesondere gegenüber

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japanischen Banken – sah (Genschel/Plümper 1996: 16ff.). Auf der anderen Seite zeichnete sich nicht ab, dass eine baldige Einigung über eine gemeinsame Eigenkapitalrichtlinie innerhalb des Baseler Komitees zu erreichen gewesen wäre. Während japanische Regulierungsbehörden darauf insistierten, dass die dortigen Banken hohen Sicherheitsansprüchen genügten, verwiesen deutsche Aufseher auf die Besonderheiten des deutschen Universal- und Hausbankensystems, um ihre jeweilige Ablehnung der Vorschläge zu begründen. Angesichts dieser Ausgangslage blieb den Regulierungsbehörden innerhalb der USA nur die Möglichkeit entweder unilateral an den bestehenden Regelungen festzuhalten, oder zu versuchen, ein entsprechendes Abkommen in einer Koalition außerhalb des Baseler Ausschusses voranzutreiben (Wood 2005: 75). Während die erste Option, wie Duncan Wood herausarbeitet, aufgrund des Drucks der US-Bankenwirtschaft nicht durchsetzbar erschien, fand sich mit der Bank of England ein kooperationsbereiter Verhandlungspartner. Dies ist auch darauf zurückzuführen, dass die Eigenkapitalvorschriften der Fed an denen der Bank of England orientiert waren und somit bereits eine inhaltliche Nähe zwischen beiden Systemen bestand. Zudem hatte Großbritannien mit dem Finanzplatz London ein vitales Interesse an der Stabilisierung des Banken- und Finanzsystems. Im Juli 1986 begannen die Verhandlungen und es wurde recht bald eine Einigung hergestellt, in der Richtlinien bezüglich der Eigenkapitalreserven und der Definition des Eigenkapitalbegriffs festgelegt wurden. Wenngleich diese Vereinbarung keinen rechtlich bindenden Status hatte, so unterstrich sie doch gegenüber anderen Staaten (insbesondere der Mitgliedsstaaten im Baseler Komitee) den Anspruch, dass dieses Thema einen Platz auf der Agenda haben müsse. Vor diesem Hintergrund gelang es schließlich auch Verhandlungen mit Japan aufzunehmen, um das bestehende bilaterale Abkommen zu einem trilateralen Arrangement auszubauen. Diese Verhandlungen verliefen deutlich schärfer als jene zwischen den USA und Großbritannien. Insbesondere Großbritannien drohte damit, japanischen Banken den Zugang zu Londons internationalem Bankenmarkt zu verwehren, der als größter Handelsplatz des Euromarktes auch für japanische Banken von großer Bedeutung war.239 Schließlich, im September 1987, verständigten sich die drei Verhandlungspartner auf ein gemeinsames Abkommen (Wood 2005: 75-78). Da die drei wichtigsten Finanzplätze der damaligen Zeit jetzt einen entsprechenden Eigenkapitalstandard verabschiedet hatten, wuchs der Druck auf die übrigen Mitgliedsstaaten des Baseler Ausschusses. Diese hatten nunmehr lediglich die Wahl, sich entweder dem Standard anzuschließen, oder das Ziel eines 239

Ein wichtiger Kernpunkt der Auseinandersetzung betraf die Frage, wie ‚versteckte Reserven’ (hidden reserves), also z.B. Firmenvermögen inkl. Grundbesitz und Immobilien, zu bewerten und als Eigenkapital anzurechnen seien (Kapstein 1991: 21).

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einheitlichen Standards auf supranationaler Ebene aufzugeben, was letztlich auch für die Banken dieser Staaten Wettbewerbsnachteile mit sich gebracht hätte (Strulik 2000: 218). Angesichts dieser Ausgangslage, die es für keinen Mitgliedsstaat attraktiv erscheinen ließ, die Zustimmung zum Eigenkapitalstandard zu verweigern, konnte bereits im Dezember 1987 ein Papier verabschiedet werden, dem die Vertreter aller Mitgliedsstaaten des Baseler Komitees zugestimmt hatten. Es schloss sich eine kurze Phase der Konsultation an, in der das Papier an die Kreditwirtschaft der jeweiligen Staaten versandt wurde. Die Banken kommentierten das Papier gegenüber der jeweiligen nationalen Regulierungsbehörde, welche wiederum die Änderungsvorschläge in das Baseler Komitee einbrachte (BCBS 1988b: 1). Schließlich wurde im Juli 1988 die endgültige Version des Baseler Akkords verabschiedet. Worum geht es nun aber genau bei Basel I und welche Auswirkungen hat Basel I auf die Aufsichtspraxis? In diesem Zusammenhang ist die Analyse der Basel-I-Regelungen selbst aufschlussreich. Wir wollen uns dabei nicht auf die Detailregelungen konzentrieren. Dies würde uns unweigerlich von soziologischen Überlegungen weg und hin zu finanzwirtschaftlichen Spezialaspekten leiten. Dennoch ist die Kenntnis der Kernaspekte des Baseler Akkords unbedingt notwendig, um das Argument dieser Arbeit nachvollziehen zu können. Zum einen bekommen wir so ein Verständnis für diese wichtige Phase in der Entwicklung der Bankenregulierung. Zum anderen zahlt sich diese inhaltliche Scharfstellung aber auch mit Blick auf unsere Analysen im Kapitel 8 aus, in dem es darum gehen wird, die entscheidenden Umstellungen in der Gouvernanz des Bankensystems herauszuarbeiten. Es ist bereits deutlich geworden, dass Basel I darauf abzielte, eine höhere Eigenkapitalausstattung der Banken zu erreichen. Damit sollte eine Art Selbstversicherung der Banken erreicht werden, in deren Folge die einzelnen Kreditinstitute sowie letztlich das gesamte Bankensystem an Robustheit gegenüber Krisen gewänne. Diese Begründungslogik findet sich auch in dem Baseler Akkord selbst. Zudem wird mit Verweis auf das Ziel der Wettbewerbsgerechtigkeit die Notwendigkeit der internationalen Harmonisierung herausgestellt: „Two fundamental objectives lie at the heart of the Committee's work on regulatory convergence. These are, firstly, that the new framework should serve to strengthen the soundness and stability of the international banking system; and secondly that the framework should be in fair and have a high degree of consistency in its application to banks in different countries with a view to diminishing an existing source of competitive inequality among international banks” (BCBS 1988a: 1).

Wir können bereits jetzt erkennen, dass Basel I offensichtlich insofern über die beiden Konkordate hinausgreift, als nun die inhaltliche Konvergenz von Regulierungsprogrammen Gegenstand der Bemühungen ist. Wir wollen im Weiteren die

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diesen Inhalten zugrunde liegende Erwartungsstruktur herausarbeiten. Einen Zugang gewinnen wir über die Analyse der Vorschriften zur Eigenkapitalunterlegung. Die Anforderung an das Eigenkapital einer Bank berechnet sich gemäß Basel I in Relation zu den eingegangenen Kreditrisiken. Für die Ausgestaltung von Basel I erwuchsen daraus zwei Kernherausforderungen, die Bereits im Titel des Dokuments („Internationale Konvergenz der Eigenkapitalmessung und Eigenkapitalanforderungen“240) mittransportiert werden: Die Definition des Eigenkapitalbegriffs und der Risikogewichtungen (1); sowie die Festlegung eines Relationierungsfaktors (2). (1) Wenn man die Eigenkapitalquote im Verhältnis zu dem, was im Basel-IText als „risikogewichtetem Aktiva“ (BCBS 1988b: 18) bezeichnet wird, bestimmen will, so ist es notwendig festzulegen, welche bilanziellen Positionen als Eigenkapital angerechnet werden, und welche Risiken wie stark gewichtet werden. Im Anschluss an diese Definitionen werden zwei Werte gewonnen, die miteinander in Beziehung gesetzt werden können. Der Baseler Akkord, welcher inklusive vier Anlagen 35 Seiten umfasst, ist zu großen Teilen auf diese Definitionen hin ausgerichtet. Bezüglich des Eigenkapitals werden zwei (Anrechnungs-)Klassen unterschieden: Das Kernkapital und das Ergänzungskapital.241 Die Risikogewichtung sieht fünf Gewichte vor, die je nach gegebener Riskanz den Bilanzposten zugeordnet werden (0%; 10%; 20%; 50% sowie 100%). Mit diesen Definitionen wurde festgelegt, welche Risikopositionen wie stark zu gewichten sind und welche Mittel als absicherndes Eigenkapital anerkannt werden. (2) Komplementär zu diesen, unter Punkt 1 aufgeführten Definitionen war es notwendig, jenes Verhältnis zu bestimmen, in welchem das Eigenkapital zu dem risikogewichtetem Aktiva zu stehen habe. In dieser Hinsicht einigte man sich im Baseler Ausschuss auf eine Eigenkapitalquote von 8%, wobei mindestens die Hälfte des Eigenkapitals aus Kernkapital zu bestehen habe. Zur Erreichung dieses Eigenkapitalniveaus wurde ein Übergangszeitraum von 4 ½ Jahren, also bis Ende 1992 vereinbart (BCBS 1988b: 18). Diese Grundstruktur von Basel I macht bereits deutlich, dass der zugrunde liegende Regulierungsansatz einer quantitativen Logik folgt bzw. quantitative 240 241

BCBS 1988b; Hervorhebungen SK. In einer ersten Klasse (Kernkapital) werden das „eingezahlte Aktienkapital“ und „offene Rücklagen“ zusammengefasst. Die zweite Klasse (Ergänzungskapital) umfasst „Stille Reserven, Neubewertungsrücklagen, Allgemeine Rückstellungen/allgemeine Reserven für Forderungsausfälle, Hybride (Fremdkapital/Eigenkapital) Finanzierungsinstrumente, sowie nachrangige Schuldinstrumente mit Laufzeitbegrenzungen“ (BCBS 1988b: Anlage 1). Zudem ist zu beachten, dass das Kernkapital mindestens 50% des Eigenkapitals auszumachen hat. Angesichts bestehender unterschiedlicher nationalstaatlicher Definitions- und Rechnungslegungspraktiken sind zudem in begrenztem Umfang auch nationale Wahlrechte bezüglich der konkreten Ausgestaltung vorgesehen.

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Normen hervorhebt. Wie sind nun aber die mit Basel I einhergehenden Umstellungen und dessen quantitative Ausrichtung im Hinblick auf den damit etablierten Gouvernanzmodus zu bewerten? Wir wollen uns dieser Frage in zwei Schritten zuwenden. Zunächst einmal können wir nach unseren bisherigen Ausführungen feststellen, und darauf weisen auch Torsten Strulik (2000: 215ff.) und Ethan B. Kapstein (1989: 333ff.) hin, dass in der Entstehung des Baseler Akkords die Etablierung einer „gemeinsamen Wissensordnung ausgesprochen prekär und konfliktär war“ (Strulik 2000: 216). Gleichwohl bestand, der Analyse Kapsteins (1989: 330) folgend, ein „consensual knowledge regarding systemic risks“, welches die geteilte Überzeugung für die Notwendigkeit eines konvergenten Eigenkapitalstandards auf supranationaler Ebene begründete.242 Von diesem Abstoßungspunkt aus verlief die Aushandlung von Basel I jedoch vor allem nach klassischen Mustern internationaler (Macht-)Politik, in dem die Nationalstaaten ihren Einfluss über jeweilige Territorialgrenzen hinaus geltend zu machen versuchten (vgl. abermals Wood 2005: 68-78). Und dennoch (oder gerade deswegen) stand am Ende dieses Prozesses ein Regelwerk, das von allen Mitgliedsstaaten des Baseler Ausschusses mitgetragen wurde. Die Einbeziehung der Kreditwirtschaft in der Konsultationsphase war hingegen nicht auf die Adjustierung grundsätzlicher Aspekte ausgerichtet. Dies zeigt ein Blick in jene Veröffentlichung, welche die Ergebnisse des Konsultationsprozesses zusammenfasst. Nach dem Hinweis, dass einige Vorschläge bzw. Anmerkungen der Bankenseite in die Regelungen von Basel I übernommen werden konnten ist dort zu lesen: „On the other hand, the Committee has not found it possible to accommodate a range of comments, particularly relating to the definition of capital, the effect of which would have been to weaken the emphasis on high-quality capital or to alter the competitive neutrality presently embodied in the framework and thereby to undermine its general acceptability to supervisors and banks in all countries” (BCBS 1988c: 1).

Dieses Zitat macht deutlich, dass an den entscheidenden Stellschrauben des Baseler Akkords seitens der Kreditwirtschaft nichts zu drehen war und die Beteiligungs- bzw. Mitwirkungschancen der Banken im Rahmen der Entwicklung von Basel I sehr begrenzt waren.243

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Den Begriff des consensual knowledge verwendet Kapstein in diesem Zusammenhang im Sinne von Ernst B. Haas 1980. Im Rahmen unserer Analysen von Basel II werden wir in Kapitel 8.1 sehen, dass die Elaboration des überarbeiteten Baseler Akkords in dieser Hinsicht grundsätzlich anders, nämlich deutlich offener verlief.

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Wenn wir nun die bisherigen Beschreibungen in die erkenntnisleitenden Unterscheidungen dieser Arbeit einrücken,244 wird deutlich, dass Basel I einen normativen Modus der Gouvernanz etabliert, und dass anhängig eine Prominenz des Steuerungsmediums Macht in der Prüfungsinteraktion zwischen Bankenaufsichtsbehörden und Banken konditioniert wird. Im Hinblick auf den zugrunde liegenden Erwartungsmodus ist offensichtlich, dass es sich bei der ‚8%-Klausel’ um die Kodifizierung einer normativen Erwartung handelt. Dies wird auch im Rahmen der Übergangs- und Durchführungsregeln des Basel-I-Dokuments herausgestellt. Wenngleich die Einführungs- bzw. Übergangsphase als relativ unverbindlich dargestellt wird, so werden zwei Daten doch klar als Norm markiert: „In der Anfangsphase wird keine präzise Norm oder Mindestquote festgelegt. [...] Ende 1990 wird als Zwischenziel ein Mindeststandard von 7,25% gelten, wovon wenigstens die Hälfte Kernkapital sein soll. [...] Am 31. Dezember 1992 endet die Übergangsperiode. Der Mindeststandard wird dann 8% betragen; das Kernkapital (Klasse 1, Aktienkapital und Rücklagen) wird mindestens 4% ausmachen, ergänzende Elemente nicht mehr als das Kernkapital und die befristeten nachrangigen Verbindlichkeiten als Teil der ergänzenden Elemente nicht mehr als 50% von Klasse 1“ (BCBS 1988b: 19ff.)

Diese Formulierungen transportieren weder in zeitlicher noch in sachlicher Hinsicht Kontingenz. Sie sind eindeutig und verweisen weder auf einen Spielraum für inhaltliche Änderungen, noch repräsentieren sie eine Unsicherheit über die Zukunft. Von den zurückhaltenden Formulierungen, wie wir sie aus den beiden Konkordaten kennen, fehlt jede Spur. Stattdessen wird die Zukunft der Bankenregulierung klar formuliert – gleichsam festgestellt: Ab 31. Dezember 1992 gelten die ausgeführten Regelungen! Mit Blick auf den inter-organisationalen Kommunikationszusammenhang zwischen Bankenaufsicht und Banken, der im Kontext von Bankprüfungen bedeutsam ist, wird durch einen entsprechenden Regulierungsstandard die Orientierung am Steuerungsmedium Macht konditioniert. Wenngleich in Basel I keine Bezüge zur nationalstaatlichen Organisation von Bankprüfungen hergestellt werden und die Verfahren der Prüfung somit den jeweiligen nationalstaatlichen Stellen obliegen, machen die in Basel I gesetzten Bezugspunkte doch die Selektion eines bestimmten Typus von Prüfungsformen wahrscheinlich. Für die Ausgestaltung der Prüfungsinteraktion sind vor allem zwei Aspekte der Basel-I-Regelungen bedeutsam. Zum ersten die Fokussierung auf quantitative Aspekte und zum Zweiten die damit einhergehende Eindeutig244

Also: normativer versus kognitiver Erwartungsmodus und Macht versus Wissen als Steuerungsmedium. Ausführlich siehe hierzu nochmals die Kapitel 3.2 und 4.

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keit der Abweichungsfeststellung. Mit der 8%-Klausel, als dem zentralen Regulierungskonzept in Basel I, findet eine Fokussierung auf quantitative Aspekte des Bankgeschäftes statt. Damit stehen die Regelungen des Baseler Akkords im Einklang mit den bisherigen Aufsichtskonzepten nationalstaatlicher – vor allem auch deutscher (Lüders/Weber 2006: 62f.) – Bankenregulierung.245 Mit diesem Regulierungsschema liegt eine machtbasierte Steuerung von Kommunikationszusammenhängen insofern nahe, als dass es die Darstellung von Normabweichungen mit Objektivität auszustatten vermag. Oder anders: Wenn sich die Konformitätsfrage berechnen lässt, so kann diese eindeutig entschieden werden.246 Zudem wird es möglich, Abweichungen graduell zu erfassen und zwischen gravierenden und weniger schwerwiegenden Verstößen zu unterscheiden. Dies kann dann als – wiederum objektivierter – Gradmesser für die Verhängung von Sanktionsmaßnahmen dienen. In diesem Sinne beschreibt denn auch ein Risikocontroller einer deutschen Bank seine Eindrücke zum Ende der Basel-I-Ära: „Also heute ist das eher so ein obrigkeitliches Denken. Du lieferst die Zahlen nach oben und ich guck mir die dann an. Und wenn sie mir gefallen ist es in Ordnung und wenn nicht, dann frag’ ich nach“ (Interview 050413).

Ganz ähnlich erläutert ein Mitarbeiter der Deutschen Bundesbank die Bedeutung quantitativer Aspekte im Prüfungsverfahren der damaligen Zeit: „[D]as derzeitige Aufsichtskonzept in Deutschland basiert weitestgehend auf quantitativen Meldungen, also die Institute müssen monatlich, vierteljährig, halbjährig, jährlich sehr, sehr viele Zahlen an die Bankenaufsicht transportieren. Die werden mit statistischen Verfahren ausgewertet und geben dann dem Sachbearbeiter in der Bankenaufsicht Indikatoren, welche Sachverhalte er in einzelnen Banken sich näher angucken muss. [...] Jede Bank in Deutschland, jede lizenzierte Bank von unseren ca. 2.300 Banken muss also monatlich/vierteljährig/halbjährig einen bestimmten Meldekatalog einfach erfüllen“ (Interview 050222)

Wenn wir die Erkenntnisse dieses Kapitels zusammenfassen, so wird deutlich, dass die Gouvernanz des Bankensystems in ihrer evolutionären Entwicklung erhebliche Unwahrscheinlichkeitsschwellen überwunden hat. Angefangen damit, dass die Regulierung des Bankensystems überhaupt in den Fokus regulativer Politik geriet, über die internationale Kooperation der Aufsichtbehörden bei der Beaufsichtigung global agierender Banken (Baseler Konkordate) bis hin zur 245

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Eine Ausnahme bildet hier die Aufsichtskultur in den USA. Dort ist es üblich, dass Bankenaufseher in den Banken ‚stationiert’ sind und auch qualitative Aspekte bewerten. Siehe dazu auch unten Abschnitt 8.3. Grundsätzlich hierzu siehe Heintz 2000.

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supranationalen Harmonisierung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen (Basel I). Ebenso haben wir gesehen, dass in den beschriebenen Entwicklungen eine Kontinuität der (normativen) Erwartungskodifizierung und der (machtbasierten) Steuerung von inter-organisationalen Kommunikationszusammenhängen im Rahmen der Bankenprüfung zu konstatieren ist. Im folgenden Kapitel 8 werden wir uns nun Basel II zuwenden und sehen, dass abermals eine unwahrscheinliche Wendung der Gouvernanz des Bankensystems zu verzeichnen ist. Dabei werden die bisherigen evolutionären Errungenschaften der internationalen Kooperation in der Beaufsichtigung von Banken und die supranationale Abstimmung über Regulierungsinhalte weiterhin von Bedeutung sein. Die entscheidende, weil einschneidende Wendung bzw. Erweiterung findet jedoch im Hinblick auf die Erwartungskodifizierung und die mediale Steuerung des Bankprüfungsprozesses statt.

8 Der ‚Cognitive Turn’ in der globalen Bankenaufsicht: Basel II

Implizit ist bereits angeklungen, dass die Evolution der Gouvernanz des Bankensystems kriseninduziert verläuft. Die große Bankenkrise zu Beginn der 1930er Jahre, der Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems und anhängig der Niedergang zweier Großbanken (Herstatt und Franklin National Bank), sowie schließlich die lateinamerikanische Schuldenkrise markieren die Ausgangspunkte der oben ausgeführten Umstellungen in der Regulierung des Bankensystems. Auch mit Blick auf die Genese von Basel II fällt Finanzkrisen (in den 1990er Jahren) eine bedeutende Rolle zu.247 Zudem waren es die in Teil III diskutierten Beschleunigungs-, Globalisierungs- und Innovationsprozesse im Bankensystem, welche die mit Basel I eingeführten ‚starren’ Bestimmungen kaum noch adäquat erscheinen ließen (Strulik 2000: 212-220).248 Ergänzend kam hinzu, dass innerhalb der Bankwirtschaft immer leistungsfähigere Verfahren der Risikoermittlung und -bewertung entwickelt wurden, so dass die ‚8%-Eigenkapital-Pauschale’ seitens der Banken als unangebracht beobachtet wurde. Es zeigte sich also bereits kurze Zeit nach Inkrafttreten von Basel I, dass diese rigiden Regelungen keinen befriedigenden Umgang mit den Herausforderungen eines dynamischen Bankensystems darstellten. Diese Einschätzung konnte auch durch zahlreiche Korrekturen und Erweiterungen des Basel-I-Rahmenwerks nicht überwunden werden.249 Vor diesem Hintergrund nahm der Druck seitens der Kreditwirtschaft, nationalstaatlicher Aufsichtsbehörden, sowie supranationaler Interessenvertretungen (Institute of International Finance, Group of Thirty u.a.) auf den Baseler

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Zu denken ist in diesem Zusammenhang an die ‚Asienkrise’ (1997/98) sowie die ‚Russlandkrise’ (1998/99). Entsprechende Beobachtungen werden auch vom Baseler Komitee selbst formuliert: „[The review of the Accord is SK] designed to better adress the financial innovation that has occurred in recent years [...]. As a result of this innovation, the current Accord has been less effective in ensuring that capital requirements match a bank’s true risk profile” (BCBS 1999). Neben kleineren Änderungen (BCBS 1991; BCBS 1994a; BCBS 1994b) stellte vor allem die Einbeziehung von Marktrisiken eine Weiterentwicklung des Baseler Akkords von 1988 dar. Auf die Relevanz dieses ‚Marktrisikopapiers’ (BCBS 1996) werden wir an unterschiedlichen Stellen noch zu sprechen kommen.

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Ausschuss zu, so dass dieser im September 1998 erklärte, man befasse sich mit der Überarbeitung des Baseler Akkords von 1988. Im Rahmen dieser Reform steht nun nicht das Problem der Reichweite von Bankenregulierung im Vordergrund, sondern das Problem der Ermöglichung einer Dynamisierung und Flexibilisierung von Bankenaufsicht.250 An diesem Zentralproblem orientierten sich letztlich die grundsätzlichen Umstellungen im Gouvernanzmodus. Während die nationalstaatlich-segmentär organisierte Bankenregulierung ebenso wie die Internationalisierung der Bankenaufsicht und die Globalisierung der Bankenregulierung auf einem normativen Erwartungsstil basierten, kommt es mit Basel II nun zu einer kognitiven Öffnung entsprechender regulatorischer Erwartungen. Diese Erweiterung wollen wir im Folgenden nachzeichnen. Die entsprechenden Analysen werden sich dabei in drei Abschnitte gliedern. Im Zusammenhang mit den Regelungen von Basel II interessiert uns vor allem, welcher Erwartungsmodus den regulatorischen Anforderungen zugrunde liegt, die durch den Regelungstext kodifiziert und kommuniziert werden. In diesem Kontext werden wir sehen, dass normative Erwartungen um kognitive Erwartungselemente erweitert werden (8.2). Daran anschließend werden die mit Basel II einhergehenden Umstellungen in der bankaufsichtlichen Prüfungspraxis fokussiert. Unsere Aufmerksamkeit richtet sich dementsprechend auf den interorganisationalen Kommunikationszusammenhang, als welcher Bankenprüfungen zu verstehen sind. Die analyseleitenden Bezugspunkte bilden dabei die Referenzen auf Macht und Wissen als Medien der Steuerung (8.3). Zunächst aber, wollen wir die Entstehung der „überarbeiteten Rahmenvereinbarung“251 betrachten. In diesem Zusammenhang wird deutlich werden, dass bereits in dieser Phase eine Sachorientierung und korrespondierende kognitive Anpassungsprozesse zu identifizieren sind, was einen gravierenden Bruch mit bisherigen Verfahren der Regelfindung – etwa im Rahmen der Entstehung von Basel I – darstellt.

8.1 Wissensbasierte Erwartungsbildung – Das Konsultationsverfahren zu Basel II Wie wir bereits oben gesehen haben, hat das Wissen um systemische Risiken und die Notwendigkeit eines supranationalen Eigenkapitalstandards im Vorfeld der Entstehung von Basel I einen diesbezüglichen Konsens befördert. Gleichwohl folgte der Aushandlungsprozess im Wesentlichen den klassischen Mustern internationaler Politik. Und das heißt, dass die Verhandlungen vor allem entlang 250 251

Angesprochen ist damit die Trägheit des Rechts, die wir in Kapitel 4 beschrieben haben. So lautet der Untertitel des Basel-II-Papiers.

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der Sozialdimension organisiert waren: Der sachlich begründete ‚Einigungsdruck’ wurde spezifiziert durch die machtbasierten Potentiale nationalstaatliche Interessen mit Konsenschancen auszustatten. Mit Blick auf die Elaboration von Basel II hat sich demgegenüber eine weit stärkere Sachorientierung herausgebildet (Kette/Kussin/Strulik 2007), was vor allem auf die Verfahrensform des Konsultationsprozesses zurückzuführen ist. Diesen Konsultationsprozess und insbesondere dessen strukturelle Ausgestaltung wollen wir im Folgenden genauer betrachten. Insgesamt umfasste der Konsultationsprozess zu Basel II drei Konsultationsphasen, in denen es der interessierten Öffentlichkeit jeweils für mehrere Monate möglich war, Kommentierungen zu dem publizierten Konsultationspapier abzugeben.252 Auf der Grundlage dieser Kommentierungen wurde jeweils ein revidiertes Konsultationspapier ausgearbeitet und zur Kommentierung veröffentlicht. Die ersten Vorschläge zur Überarbeitung des Baseler Akkords (KP1) wurden im Juni des Jahres 1999 veröffentlicht. Auf der Grundlage der mehr als 200 eingegangenen Kommentare zu diesem Papier (BCBS 2001b) gab das Baseler Komitee im Januar 2001 ein zweites Konsultationspapier (KP2) heraus. Bis zum Ende der entsprechenden Kommentierungsperiode (Ende Mai desselben Jahres) erreichten den Baseler Ausschuss abermals mehr als 250 Stellungnahmen (BCBS 2001c). Ein ursprünglich für das Frühjahr 2002 angekündigtes drittes Konsultationspapier (KP3) wurde aufgrund der Ergebnisse einer parallel durchgeführten Auswirkungsstudie253 erst im April 2003 veröffentlicht. Unter Berücksichtigung der über 200 Kommentare auf dieses Papier (BCBS 2003a) erarbeitete der Baseler Ausschuss schließlich die endgültige Fassung des Rahmenwerks Basel II, die im Juni 2004 unter dem Titel „International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards. A Revised Framework“ verabschiedet wurde. Ein leitender Mitarbeiter der Deutschen Bundesbank bewertet die Offenheit des Konsultationsverfahrens als „Neuland“ und führt dazu aus: „Wir hatten [...] in der Vergangenheit häufig den Fall, dass die Aufseher hinter verschlossenen Türen getagt haben, und wenn sie dann etwas fertig hatten, ist es zur Konsultation mit der Kreditwirtschaft gestellt worden. Die haben dann ein paar Wochen oder Monate Zeit gehabt sich zu äußern, und dann war es irgendwie durch. 252

253

Vor allem Organisationen der Kreditwirtschaft, wie Banken (und Bankenverbände), Versicherungen, Finanzdienstleister, sowie Rating-Agenturen aber auch Unternehmensberatungen, Wirtschaftsprüfungsgesellschaften und Bankenaufsichtsbehörden nutzen die Gelegenheit zur Kommentierung. Darüber hinaus sind auch Stellungnahmen aus der Wissenschaft beim Baseler Komitee eingegangen. Die jeweiligen Stellungnahmen zum zweiten und dritten Konsultationspapier sind auf der Homepage des Baseler Komitees (www.bis.org) einzusehen. Während der Konsultationsphase und auch darüber hinaus wurden mehrere quantitative Auswirkungsstudien durchgeführt. Siehe dazu auch unten.

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Dann hat die Aufsicht noch mal nachgedacht, das ein bisschen reflektiert und dann war es in der Welt. Das heißt: Es hat auf der internationalen Ebene schon mal gar nicht, aber auch national eigentlich in der Vergangenheit nie so ein Dialog begleitend zu einem Regelwerk stattgefunden, wie das in Basel II der Fall gewesen ist. Da hat sich dann mit Basel II wirklich was getan.“ (Interview 050222)

Auch vor dem Hintergrund dieser Aussagen scheint es lohnenswert, den Konsultationsprozess einer genaueren Betrachtung zu unterziehen. Im Folgenden wollen wir daher – entlang der drei Konsultationsphasen – die Genese von Basel II nachverfolgen und jene kennzeichnenden Merkmale des Konsultationsprozesses herausarbeiten, die eine Sachorientierung innerhalb dieses Verfahrens konditionierten. Zudem wollen wir aufzeigen, welche Folgen sich hieraus bezüglich der Ausgestaltungsform von Basel II ergeben, mit der wir uns in Kapitel 8.2 ausführlich beschäftigen werden. Mit der Veröffentlichung des ersten Konsultationspapiers im Juni 1999 formulierte das Baseler Komitee auch die Erwartungen, welche es an eine entsprechende Überarbeitung der Basel-I-Regeln knüpfte (Box 2). Box 2: ƒ ƒ ƒ ƒ

Erwartungen des Baseler Komitees an Basel II (BCBS 1999: 5) the Accord should continue to promote safety and soundness in the financial system and, as such, the new framework should at least maintain the current overall level of capital in the system; the Accord should continue to enhance competitive equality; the Accord should constitute a more comprehensive approach to addressing risks; and the Accord should focus on internationally active banks, although its underlying principles should be suitable for application to banks of varying levels of complexity and sophistication.

Diese Zielvorgaben stellen einerseits eine Selbstbindung des Baseler Komitees in dem Sinne dar, dass sie Selektionskriterien für den Fortgang der inhaltlichen Entwicklung festlegen. Andererseits fungieren sie aber auch als Akzeptanzraster für die Verarbeitung der mit dem Konsultationsvorschlag eingeforderten Stellungnahmen und Kommentierungen. Zugleich verweisen die kommunizierten Anforderungen auf sachliche Aspekte, so dass ein Rekurs auf überlegene Verhandlungsmacht wenig anschlussfähig wäre, bzw. illegitim erschiene. Wenngleich natürlich Uneinigkeit darüber bestehen mag, ob z.B. bestimmte Maßnahmen der Beförderung von Wettbewerbsgleichheit dienen oder nicht, so wird es

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angesichts der festgeschriebenen Relevanzmarkierungen doch in jedem Fall notwendig sein, auf sachliche Aspekte zur Stützung jeweiliger Einschätzungen abzustellen. Mit Blick auf die Darstellungsform der im ersten Konsultationspapier publizierten Vorschläge fällt auf, dass es sich um sehr offene, eher holzschnittartige Ausführungen handelte. Klar formuliert war bereits die Drei-Säulen-Architektur, die auch innerhalb der Endfassung noch die Kernstruktur bildet.254 Die inhaltliche Ausgestaltung dieser drei Säulen war aber zunächst noch von großer Unsicherheit bestimmt und hatte weniger den Charakter eines ausgearbeiteten Regelwerks, als vielmehr jenen eines Konzeptpapiers. Dies wird deutlich, wenn wir uns den Aufbau des ersten Konsultationspapiers vor Augen führen. Insgesamt umfasst das Dokument 62 Seiten. Auf den ersten 20 Seiten wird lediglich ein Überblick, über die Bewertung von Basel I, die Notwendigkeit zur Überarbeitung von Basel I, sowie die Grobstruktur von Basel II gegeben. Der Anspruch inhaltlicher Ausarbeitung ist zunächst nachgeordnet, was zum einen daran deutlich wird, dass dieser (42 Seiten umfassende) Teil als „Annex“ ausgeflaggt wird. Zum anderen verweist die Ankündigung, dass ein klarer umrissenes Papier im Verlaufe des Jahres 2000 veröffentlicht werde, auf die Unvollständigkeit und den Arbeitscharakter des ersten Konsultationspapiers.255 Kurz nach Ablauf des im ersten Konsultationspapier annoncierten Zeitraums für die Bekanntmachung des zweiten Konsultationspapiers veröffentlichte der Baseler Ausschuss das entsprechende Dokument im Januar des Jahres 2001. Ganz im Gegensatz zum KP1 stellte das zweite Konsultationspapier eher ein Konsultationspaket dar, „das sich aus insgesamt zehn Dokumenten mit einem Umfang von rund 540 Seiten zusammensetzt“ (Boos/Schulte-Mattler 2001b: 346). Neben einer „explanatory note“ waren dies ein Überblicksdokument sowie ein Dokument, das den eigentlichen Regulierungstext enthielt. „This document, once finalised, will be the definitive basis for the rules that member countries will adopt to revise the 1988 Accord” (BCBS 2001a: 4). Hinzu kamen sieben weitere Dokumente, in denen einzelne Aspekte des neuen Rahmenwerks weiterführend erläutert wurden. Insgesamt stellt das zweite Konsultationspapier damit eine deutliche Weiterentwicklung der groblinigen Skizzen des ersten Papiers dar. Als besonders einschneidende Veränderung gegenüber dem ersten Papier wird der Umstand bewertet, dass im KP2 eine Ausweitung der Anwendungsmöglich254

255

Wir hatten bereits in der Einleitung erwähnt, dass Basel II auf einer Drei-Säulen-Struktur beruht. Im Rahmen unserer Analysen im Kapitel 8.2 werden wir ausführlicher hierauf zu sprechen kommen. Das entsprechende Zitat hierzu findet sich unter dem Punkt „Next steps“ und lautet: „The Committee will take into account comments on all these papers and the further work outlined in this document before issuing, in the course of 2000, a more definitive paper covering the complete framework” (BCBS 1999: 20).

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keiten bankinterner Rating-Verfahren vorgesehen war (Boos/Schulte-Mattler 2001b: 350ff.).256 Auf die Bedeutung dieser internen Ratings werden wir in Abschnitt 8.2 zu sprechen kommen. Zunächst ist es wichtig herauszustellen, dass die Möglichkeit eines solch tief greifenden Bruchs mit ursprünglichen Konzeptionen geradezu exemplarisch die sachliche Offenheit des Konsultationsverfahrens unterstreicht. Die mit dem zweiten Konsultationspapier ausgearbeiteten Konkretisierungen betrafen aber nicht nur sachliche Fragen der inhaltlichen Ausgestaltung, sondern auch zeitliche Aspekte. Während im Rahmen des ersten Konsultationspapiers auf einen ‚Implementierungs-Fahrplan’ verzichtet wurde, finden sich im KP2 konkrete Vorstellungen bezüglich der weiteren Vorgehensweise. Gemäß diesem Zeitplan war es vorgesehen, die endgültige Fassung von Basel II bis Ende des Jahres 2001 zu beschließen und 2004 mit der Implementierung von Basel II zu beginnen. Eine dritte Konsultationsphase war dementsprechend zunächst gar nicht vorgesehen. Dass es dennoch zu einer dritten Konsultationsrunde kam, ist vor allem den Reaktionen auf das zweite Konsultationspapier geschuldet, welche einen Bedarf zur Nachbesserung erkennen ließen. In einer vom Baseler Ausschuss zur Bewertung der zweiten Konsultationsphase herausgegebenen Pressemitteilung heißt es: „[...] in light of the extremely high quality of the comments that have been received and in recognition of the Committee’s desire to continue working cooperatively with the industry to achieve the best possible proposals, the Committee has determined to modify the timetable for completion and implementation of the new Accord. The Committee will release a complete and fully specified proposal for an additional round of consultation in early 2002 and will finalise the new Accord during 2002. Accordingly, the Basel Committee envisions an implementation date of 2005 for the new Accord” (BCBS 2001c).

Wie sich schon für die ersten Phasen des Konsultationsverfahrens herausarbeiten ließ, finden sich auch in der dritten Phase explizite Referenzen auf eine Sachorientierung. Die im Zitat angesprochene ‚high quality of the comments’ deutet ebenso darauf hin, wie die Formulierung ‚to achieve the best possible proposals’. Bemerkenswert ist aber, welche Konsequenzen daraus gezogen werden: Der ursprünglich festgelegte Zeitplan wurde zugunsten einer dritten Konsultations256

Hintergrund dieser Entwicklung war die in Deutschland unter dem Stichwort ‚Mittelstandsdebatte’ geführte Diskussion, derzufolge befürchtet wurde, dass die mittelständischen Unternehmen in Deutschland zukünftig schlechtere Kreditkonditionen würden hinnehmen müssen, da sie nicht von den großen Rating-Agenturen berücksichtigt werden. Dies hätte gemäß dem ersten Basel-II-Entwurf dazu geführt, dass Banken für entsprechende Kreditvergaben mehr Eigenkapital hätten vorhalten müssen. Die daraus resultierenden Kosten hätten die Banken absehbar an die Kreditnehmer weitergegeben.

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phase völlig verschoben. Diese Flexibilität verweist auf die eingangs erwähnte ‚neue Qualität’ des Konsultationsprozesses von Basel II im Vergleich zu vorangegangenen Verfahren – erinnert sei etwa an die nachträgliche Konsultation im Zusammenhang mit Basel I. Noch bevor es zur Veröffentlichung von KP3 kam, sollte sich jedoch, aufgrund der Ergebnisse einer Auswirkungsstudie, eine erneute Verschiebung im Zeitplan ergeben. Seit 2001 fanden parallel zum Konsultationsprozess so genannte quantitative Auswirkungsstudien (Quanitative Impact Studies / QIS) statt. Das Ziel dieser Auswirkungsstudien bestand darin, „to gather information to assess whether the Committee has met its goals with regard to the revised capital framework” (BCBS 2007). Vor allem ging es dabei um das Ziel, die Gesamteigenkapitalquote konstant zu halten. Hierzu wurden umfangreiche Fragebögen an Großbanken versandt. Besondere Bedeutung erlangte die QIS 3, welche im Oktober 2002 gestartet wurde.257 An ihr waren über 350 Banken aus 43 Ländern beteiligt (BCBS 2003c: 1). Die Ergebnisse dieser Auswirkungsstudie ergaben, dass weitere Anpassungen in den Formeln der Berechnungsmethoden von Basel II vorzunehmen waren (Schulte-Mattler 2003). Dies führte dazu, dass sich die Veröffentlichung des dritten Konsultationspapiers verzögerte und erst im April 2003 erfolgte. Die Kommentierung war bis zum 31. Juli 2003 möglich, die Verabschiedung von Basel II wurde für das Ende des Jahres 2003 vorgesehen und die Implementierung sollte Ende 2006 beginnen. Schließlich wurden mit Bezug auf die Stellungnahmen zum KP3 letzte Änderungen vorgenommen, bevor am 26. Juni 2004 die endgültige Fassung von Basel II veröffentlicht wurde. So deutlich, wie es an wenigen anderen Aspekten des Entstehungsprozesses von Basel II zu zeigen ist, unterstreichen die Auswirkungsstudien, die These einer Sachorientierung und wissensbasierten Erwartungsbildung in der Phase der Elaboration. Der Objektivierungscharakter von Zahlen und von Messungen zur Zahlenermittlung liefert ein Prüfkriterium, welches in der Sozialdimension gleichsam nicht anschlussfähig ist. Zwar ließe sich ein Dissens über die Interpretation und Bewertung der ermittelten Zahlen vorstellen. Im Falle von Basel II wurde die Thematisierung dieser Bewertungskontingenz allerdings durch die bereits im ersten Konsultationspapier formulierten Ziele eines konstanten Eigenkapitalniveaus und der Wettbewerbsgleichheit blockiert, so dass die Auswirkungsstudien einen kommunikativen Drift in Richtung des Schemas Wissen/Nichtwissen konditionierten. Auf diesen Aspekt macht auch ein Mitarbeiter der Deutschen Bundesbank aufmerksam: „Ich meine sehr wichtig in Basel war, dass man jetzt nicht nur politisch argumentiert, sondern praktisch die Forderungen dann durch wissenschaftliche Studien, und 257

Für einen Überblick siehe Schulte-Mattler 2002.

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durch empirische Studien unterlegt. Also ich mein, das ist vielleicht auch eine wichtige Änderung im Vergleich zu früheren Prozessen, dass man also wirklich auch mit Hilfe von empirischen und theoretischen Studien eine möglichst fundierte Regelung finden möchte, was hier in der Bundesbank ja dann auch entsprechend zu Konsequenzen geführt hat, also das war mit ein wichtiger Grund, weshalb meine [Abteilung] im Jahr 2001 gegründet wurde. [...] Die Tatsache, dass Auswirkungsstudien durchgeführt werden und dass eben praktisch-empirische Studien durchgeführt werden, zeigt, dass man also jetzt nicht einfach eine politische Regelung festsetzen möchte, sondern wirklich also eine, die begründet ist, oder adäquat ist“ (Interview 050222).

Die Auswirkungsstudien können demnach vor allem als Form des Umganges mit Nichtwissen verstanden werden. So stellen sie darauf ab, einen Zugriff auf die Zukunft zu ermöglichen, vor dessen Hintergrund Anpassungen im Regelwerk vorgenommen werden, um nicht-intendierte Nebenfolgen zu vermeiden. Ein letzter Aspekt, der im Zuge der Diskussion des Konsultationsverfahrens Beachtung erfordert, ist der Umstand, dass analog zum Konsultationsprozess auf globaler Ebene auch auf nationalstaatlicher Ebene entsprechende dialogische Verfahren erprobt wurden. In diesem Zusammenhang ist für Deutschland insbesondere auf den Arbeitskreis ‚Umsetzung Basel II’ hinzuweisen, der im Jahr 2003 durch die Bankenaufsichtsbehörden eingerichtet wurde. Diesem nachgeordnet wurden sechs Fachgremien etabliert.258 Ziel des Arbeitskreises und der Fachgremien war es, die nationale Umsetzung von Basel II, unter Einbeziehung der Kreditinstitute, vorzubereiten. Dabei wurde insbesondere im Rahmen der Fachgremien großer Wert darauf gelegt, eine sachorientierte Problembearbeitung zu betreiben. Ein Risikocontroller einer deutschen Bank beschreibt die Fachgremien in diesem Sinne als „Expertenrunden bei der Bundesbank“, „[...] wo die Bundesbank einfach gesagt hat, sie möchte auch mal außerhalb der Verbandsmeinung direkt mit den Instituten am Tisch sitzen, weil eben natürlich diese Kommentare, die aus den Verbänden kommen immer sehr stark politisch getrieben sind und natürlich ein gewisser Lobbyismus da betrieben [wird SK] – von den Verbänden, wo natürlich unterschiedliche Interessen von unterschiedlichen Verbänden kommen. Und was die Aufsicht wollte, ist auch mal mit einzelnen Instituten zusammensitzen und fragen: ‚Wo drückt euch eigentlich wirklich der Schuh, fachlich? Und was ist mehr politisch-lobbyistische Aussage, was da kommt?’“ (Interview 050317).

258

Die Fachgremien wurden zu folgenden Themen eingerichtet: (1) interner Rating-Ansatz; (2) operationelle Risiken; (3) Kreditsicherungstechniken; (4) Verbriefungen; (5) aufsichtliches Überprüfungsverfahren und (6) Offenlegungsanforderungen.

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Die Aussage eines Bankenverbandsvertreters stützt diesen Eindruck: „Wenn die [Bankenaufsicht SK] das in der Zukunft [...] jetzt immer so handhaben wollen, ich glaub, das sähe ich durchaus skeptisch, weil damit natürlich auch unsere Rolle als Verbände und damit als Ansprechpartner für die BaFin ein bisschen ausgehöhlt wird. Wenn sie die Institute immer mit an den Tisch nehmen, [...] das sieht natürlich immer so aus, dass dann versucht wird die Verbände und ihre Mitglieder so’n bisschen auseinander zu dividieren“ (Interview 050413).

Zusammenfassend können wir nach den bisherigen Ausführungen also eine Sachorientierung innerhalb des Erarbeitungsprozesses von Basel II konstatieren. Um diese Erkenntnis für die weiteren Analysen fruchtbar machen zu können, scheint es aussichtsreich, einerseits nach den Bedingungen der Möglichkeit einer solchen Sachorientierung zu fragen, und andererseits die Folgen eines derart angelegten Verfahrens der Regelfindung zu beleuchten. Während uns der zweite Aspekt bereits mitten hinein in die Analysen des Abschnitts 8.2 führt, wollen wir im Folgenden zunächst der Frage nach den Vorbedingungen eines sachorientierten Elaborationsprozesses nachgehen. Wenn wir gegenüber unseren bisherigen Analysen das Abstraktionsniveau leicht erhöhen, wird erkennbar, dass die Sachorientierung des Konsultationsprozesses im Wesentlichen auf der Einführung einer ob/wie-Unterscheidung beruht, die mit jeweils unterschiedlichen Erwartungsmodi gekoppelt wurde. Das ‚ob’ der Überarbeitung von Basel I stand spätestens mit der Veröffentlichung des ersten Konsultationspapiers nicht mehr in Frage. Insofern wurde an der Entscheidung für Basel II über den gesamten Findungsprozess hinweg normativ festgehalten. Gleichzeitig blieb das ‚wie’ der inhaltlichen Ausgestaltung in weiten Teilen unbestimmt und war auf eine sukzessive Entwicklung ausgerichtet, so dass im Hinblick auf die Inhalte eine kognitive Erwartungsstilisierung festgestellt werden kann. Die zentralen Möglichkeitsbedingungen dieser Sachorientierung sind in der Zeitdimension zu suchen. Es ist in der Soziologie keine neue Erkenntnis, dass Entscheidungsprozesse in der Regel vor allem für ihre zeitlichen Rahmenbedingungen sensibel sind und Sachfragen diesen zumeist untergeordnet werden (Luhmann 1971b). Die wichtigste Voraussetzung für dieses Arrangement von normativem Festhalten an der Reformentscheidung und kognitiven Elastizitäten bezüglich der Programmgestaltung ist dementsprechend ein flexibler Zeitplan. Nur auf dieser Grundlage konnte es gelingen, den Entscheidungshorizont in die Sachdimension zu verlagern. Wenn wir uns die Genese von Basel II anschauen, fällt schnell auf, dass zeitliche Aspekte von Beginn an eine nachgeordnete Rolle spielten. Dies spiegelt sich vor allem in den wiederholten Verschiebungen des Implementierungszeitplans wider (vgl. Tabelle 3). Während im ersten Konsultationspapier auf das Vorstellen eines Zeitplans vollständig verzichtet

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wurde, fanden später immer wieder Verschiebungen und entsprechende Anpassungen des Implementierungsplans statt.259 Ein weiteres charakteristisches Merkmal des Konsultationsverfahrens zu Basel II, das zum einen die Sachorientierung beförderte und zum anderen die Akzeptanzchancen erhöhte, ist die Kontinuität der Konsultation. So fällt auf, dass der Konsultationsprozess zu Basel I nicht nur deutlich kürzer, als jener im Vorfeld von Basel II war – er war vor allem auch einstufig und nachträglich. Die oben angeführten Aussagen hierzu verdeutlichen die Geringschätzung, die dieser Verfahrensform entgegengebracht wurde. Demgegenüber erhöhte bereits das dialogisch und rekursiv organisierte Konsultationsverfahren zu Basel II die Akzeptanzchancen der Fachöffentlichkeit, da Konflikte in die Sachdimension verschoben und demzufolge quasi-objektiviert wurden. Diesen Aspekt können wir konkretisieren, wenn wir unsere Analyse mit einem wissenssoziologischen Ansatz von Hendrik Vollmer (1996) ins Gespräch bringen. Dieser unterscheidet zwischen Verfahren und Verhandlungen als „Technologien“ zur Akzeptanzbeschaffung von Entscheidungen. In diesem Zusammenhang verdeutlicht er, dass die akzeptanzstiftende Kraft von Verfahren in der Offenheit der Verfahrensergebnisse sowie der logischen Konsistenz der Entscheidungsfindung beruht, und dass dieses durch die Abschottung gegen die gesellschaftliche Umwelt sichergestellt wird. Damit bewirkten Verfahren Lernzumutungen, die gleichzeitig die Lernmöglichkeiten auf gesellschaftlicher Ebene begrenzten. Demgegenüber adressierten Verhandlungen einerseits weit anspruchslosere Lernzumutungen, andererseits gewährleisteten sie aber dadurch eine Steigerung gesellschaftlicher Lernmöglichkeiten, „da unterschiedliche Entscheidungswirklichkeiten nicht abgebaut, sondern ausgebaut und differenziert werden. Auf die Bildung normativer Erwartungen hinsichtlich der Verbindlichkeit einer bestimmten Entscheidungswirklichkeit kann dann verzichtet werden" (Vollmer 1996: 162f.). Die Akzeptanz des Konsultationsverfahrens zu Basel II scheint nun insofern in der spezifischen Kombination beider Techniken zu gründen, als die Verhandlungsprozesse erst durch das Konsultationsverfahren ermöglicht und formalisiert wurden.

259

Vor allem auf die Bedeutung der dritten Konsultationsphase und der Auswirkungsstudie 3 in diesem Zusammenhang hatten wir bereits hingewiesen.

Bis 31. Mai Konsultationsphase zum KP2

gV: ende 2001 gI: 2004

16. Januar: Veröffentlichung des zweiten Konsultations-papiers

2001 29. April: Veröffentlichung des dritten Konsultationspapiers

Auf der Grundlage eingegangener Kommentare zum KP2 plante das Baseler Komitee die Veröffentlichung von KP3 für das Frühjahr 2002 und die Verabschiedung von Basel II für den Verlauf des Jahres 2002

Bis 31. Juli Konsultationsphase zum KP3

gV: end 2003 gI: end 2006

2003

2002 Die Implementierung von Basel II ist nunmehr (in Abhängigkeit von den gewählten Ansätzen) für die Jahre 2006, 2007 und 2008 bzw. 2009 vorgesehen.

2005/6/7/8

*ANMERKUNG: gv: geplante Verabschiedung (von Basel II); gI: geplanter Start der Implementierung von Basel II

26. Juni: Verabschiedung von Basel II gV: Ende 2006 bzw. Ende 2007

2004

Während der gesamten Konsultationsphase fanden zudem quantitative Auswirkungsstudien (QIS) statt. Insbesondere die Ergebnisse der QIS 3 führten zu Verzögerungen bei der Veröffentlichung des dritten Konsultationspapiers.

Bis 31. März 2000 Konsultationsphase zum KP1

gV*: keines gI.: keines

2000

Tabelle 3:

3. Juni: Veröffentlichung des ersten Konsultationspapiers

1999

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(Um-)Wege zu Basel II

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Damit ist aber auch offensichtlich, dass es einäugig wäre, nun zu meinen, aufgrund der aufgezeigten Sachorientierung innerhalb des Konsultationsverfahrens, spielten (widerstreitende) Interessen in diesem Prozess keinerlei Rolle.260 Die oben angeführten Aussagen einiger Verbandsvertreter verdeutlichen bereits, dass auch im Zuge der Entwicklung von Basel II Interessen sehr wohl relevant waren. So legt etwa Duncan Wood (2005: 123-147) in seiner – dem Ansatz der Internationalen Politischen Ökonomie folgenden – Beschreibung des Konsultationsverfahrens einen starken Akzent auf divergierende Interessen. Dieser Interpretation nach erscheinen die Verzögerungen innerhalb des Verfahrens dann als Folge mangelnder Kompromiss- und Konsensfähigkeit. Und wenngleich der Plausibilitätsgehalt einer solchen Analyse unstrittig ist, scheint sie doch nicht weit genug zu greifen. Worauf es ankommt, und womit die Frage nach den Interessen in die zweite Runde geht, wird deutlich, wenn wir einige Überlegungen von Niklas Luhmann zur Rationalität nachvollziehen und das Argument sodann rückwärts abspulen. Niklas Luhmann (2000b: 444f.) weist darauf hin, dass der Rationalitätsbegriff Interessen „zwar nicht ignoriert [...], aber sie unerwähnt lässt und in einem formaleren Ausdruck aufgehen lässt“. Die Referenz auf Rationalität, welche immer schon eine Sachorientierung konnotiert, ermöglicht es also von Interessen zu abstrahieren. Dass eigene und fremde Interessen dennoch miterwartet, also antizipiert und in Rechnung gestellt werden können, liegt auf der Hand. Entsprechendes muss sich jedoch latent vollziehen, da ein expliziter Verweis auf Interessen in der Kommunikation nicht mit dem Rationalitätsparadigma vereinbar wäre. Oder anders: Wer gewillt ist, unter der Rationalitätsprämisse Interessen anzubringen, darf diese nicht als solche ausflaggen. Wenn wir diesen Argumentationsgang umkehren und auf das Konsultationsverfahren von Basel II anwenden, wird erkennbar, dass die impliziten Interessen stets einer sachlichen Referenz bedürfen, da in der Kommunikation vor allem (oder gar ausschließlich?) sachliche Anschlussofferten prämiert bzw. mit Annahmechancen ausgestattet werden. Wir können demnach sehen, dass auch innerhalb des Konsultationsverfahrens von Basel II unterschiedliche Interessenlagen eine Rolle spielten. Dies ist aber gar nicht überraschend, sondern Randbedingung eines jeden politischen Prozesses. Zunächst unwahrscheinlich ist hingegen die Herausbildung eines (Verhandlungs-)Verfahrens, das explizit auf eine rationale Sachorientierung und 260

Genau darum geht es ja gerade nicht. So darf die akzeptanzstiftende Kraft der Sachorientierung des Konsultationsverfahrens nicht mit einer Konsensorientierung verwechselt werden. Es geht nicht um eine innere Einstellung psychischer Systeme, sondern nur darum wie sich die Kommunikation organisiert und darum welche Anschlüsse dementsprechend ermöglicht und welche blockiert werden. Akzeptanz meint ja gerade nicht Konsens in der Sache, sondern allenfalls Konsens über den Umgang mit Dissens. Siehe dazu auch Luhmann 1969: 100-120.

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Wissensbasierung abstellt und damit Einschränkungen der kommunikativen Durchsetzungschancen von Interessen erzeugt, da bloße Verweise auf die Überlegenheit verhandlungsmächtiger Positionen blockiert sind. Die Beobachtung eines Bankenverbandsvertreters stützt unser Argument an diesem Punkt: „Selbst die US-Amerikaner, die sicherlich von ihrer Verhandlungsposition sehr stark sind, haben sich meines Erachtens in Basel doch einiges abringen lassen müssen für diesen Kompromiss“ (Interview 050413). Während also die zeitliche Offenheit und die (zumindest anfangs) sachliche Unbestimmtheit Rekursionsschleifen ermöglichten und somit sowohl die Akzeptanzchancen erhöhten als auch zu einer Sachorientierung des Elaborationsprozesses beitrugen, ist auf der anderen Seite ein Verzicht auf Stoppregeln zu konstatieren. Dies führt uns zu der Frage nach den Folgen eines sachorientierten Verfahrens der Regelfindung. Angesprochen ist damit die Kopplung zwischen Verfahrensform der Regelfindung und der inhaltlichen Ausgestaltung von Basel II. Im folgenden Abschnitt 8.2 wollen wir uns den Inhalten bzw. der Programmform von Basel II zuwenden und sie in die Analyse einbeziehen. Wiederum ein Verbandsvertreter zeichnet ein Bild, welches das Konsultationsverfahren zu Basel II zusammenfasst und zugleich aufschimmern lässt, was uns im Weiteren erwartet: „Ich vergleiche das gerne mit einem Hausbau. Wir haben angefangen mit einer relativ sparsamen Hütte, die Ihren Bedürfnissen entgegenkommt. Und mittlerweile hat man da eine ziemlich verwinkelte Burg draus gemacht, bei der ich das Gefühl habe, dass mittlerweile auch die Architekten dieser Burg nicht mehr ganz genau wissen, wo überall noch Räume sind, in dieser Burg – also jedenfalls nicht mehr alle Räume kennen. [...] Es war kein Selbstzweck und es war auch keine Böswilligkeit von irgendwelchen Beteiligten. Sondern das war einfach dem Umstand geschuldet, dass dieses Thema so tief eingreift in ganz essentielle Bereiche des Kreditgewerbes“ (Interview 050413).

Wir wollen uns nun in die Burg hinein begeben und einen Plan zeichnen, der zwar nicht die Details eines jeden Raumes registriert, aber doch Auskunft über die tragenden Wände und deren Bausubstanz gibt.

8.2 Die Inkorporierung kognitiver Erwartungen – Die überarbeitete Rahmenvereinbarung Die zentrale Zumutung von Basel I bestand in dem Anspruch, souveräne nationalstaatliche Regulierungs- und Rechtssetzungsregime zu harmonisieren, um auf supranationaler Ebene zu konvergenten Aufsichtsregeln zu gelangen. Damit sollte das Ziel einer effektiven Beaufsichtigung global agierender Banken und

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letztlich die Begrenzung systemischer Risiken erreicht werden. Mit Basel II findet sich nun ein Rahmenwerk, in dem eher auf Diversifizierung und Flexibilisierung gesetzt wird, denn auf Vereinheitlichung.261 Die empirisch vorzufindende Heterogenität wird mit diesem Ansatz auf zwei Ebenen in Rechnung gestellt: Auf der funktionssystemischen Ebene wird die segmentäre Differenzierung des politischen Systems insofern nachvollzogen, als zahlreiche nationale Wahlrechte („national discretions“) vorgesehen sind, die es ermöglichen sollen, Basel II trotz gegebener Pfadabhängigkeiten innerhalb der politisch-rechtlichen Regulierungsstruktur jeweiliger Nationalstaaten anschlussfähig zu halten. Ähnliche Wahlrechte haben wir bereits im Zusammenhang der Definition des ‚ergänzenden Eigenkapitals’ im Rahmen von Basel I kennen gelernt. Und wenngleich die entsprechenden Freiheiten im Zuge von Basel II deutlich ausgebaut wurden, zeigt sich die qualitative Umstellung der überarbeiteten Rahmenvereinbarung doch insbesondere mit Blick auf die organisationale Ebene. So finden sich zahlreiche Bezugspunkte im Basel-II-Text, die auf bankorganisationale Aspekte abheben, und die organisationsspezifischen Besonderheiten einer jeden Bank regulatorisch zu berücksichtigen suchen.262 Vor allem der Einstellung auf organisationale Heterogenität ist denn auch die Inkorporierung kognitiver Erwartungen geschuldet, wie sie sich in Basel II finden lässt (Kussin/Kette 2007). Diesem Aspekt wollen wir uns im Folgenden ausführlich zuwenden. An verschiedenen Stellen dieser Arbeit haben wir bereits darauf hingewiesen, dass Basel II entlang einer Drei-Säulen-Gliederung organisiert ist. Die erste Säule („Mindestkapitalanforderungen“) schließt insofern an Basel I an, als hier die Definition der Eigenkapitalanforderungen und entsprechender Berechnungsmethoden zentral stehen. Für die zweite („Aufsichtliches Überprüfungsverfahren“) und dritte Säule („Marktdisziplin“) findet sich demgegenüber keine Entsprechung in Basel I. Zwar waren einige der dort angesprochenen Punkte bereits Anlass für vorangegangene Veröffentlichungen des Baseler Komitees, ihre Ausarbeitung und vor allem ihre Integration in ein umfassendes Regulierungskonzept standen jedoch aus. In der Einleitung von Basel II wird nun genau diese Absicht formuliert und explizit auf die Bedeutung der zweiten und dritten Säule hingewiesen, was nochmals verdeutlicht, dass die entsprechenden Aspekte bisher 261

262

Das Baseler Komitee selbst weist in einem Begleitdokument zum zweiten Konsultationspapier darauf hin, dass mit Basel II eine Abkehr vom Basel I zu Grunde liegenden ‚One-size-fits-allapproach’ vorgenommen und stattdessen ein ‚menu approach’ etabliert werden soll (BCBS 2001b: 1). Ohne vorgreifen zu wollen, ist unter ‚organisationsspezifischen Besonderheiten’ an bankinterne Strukturen und Prozesse der Entscheidungsfindung inklusive der Programme des Risikomanagements und dem Ausbildungsstand der Mitarbeiter ebenso zu denken, wie an das individuelle Geschäftsportfolio. Kurz gesagt: Es geht um die Singularität von System/UmweltVerhältnissen.

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allenfalls in unverbindlichen Papieren mit Empfehlungscharakter Berücksichtigung fanden; dass jedenfalls der Formulierung entsprechender Inhalte ein gewisser Zumutungsgehalt unterstellt wird. Unter Textziffer 11 ist dort zu lesen: „Der Ausschuss möchte auch die Notwendigkeit für Banken und Aufseher zur angemessenen Beachtung der zweiten (aufsichtliche Überprüfung) und dritten (Marktdisziplin) Säule der überarbeiteten Rahmenvereinbarung unterstreichen. Es ist entscheidend, dass die Mindestkapitalanforderungen der ersten Säule begleitet werden von einer konsequenten Anwendung der zweiten [...]. Des Weiteren wird die unter der dritten Säule dieser Rahmenvereinbarung geforderte Publizität wesentlich sein, um zu gewährleisten, dass die Marktdisziplin eine wirkungsvolle Ergänzung der anderen beiden Säulen ist“ (BCBS 2004c: 3f).

Wir haben es also – zumindest beschreibt der Text sich selbst so – mit drei gleichwertigen Abschnitten zu tun, die in einem wechselseitigen Stützungsverhältnis zueinander stehen sollen. Damit geht Basel II über Basel I hinaus, dessen Logik und Regulierungsansatz sich vollständig in den Aspekten der ersten Säule von Basel II erschöpfte. Beim Vergleich von Basel II mit Basel I fällt daher auch sofort auf, dass in Basel II zwar einige (zentrale) Aspekte der Basel-IRegelungen fortgeschrieben werden, zugleich aber neue Gesichtspunkte komplementär hinzukommen. In einem ersten Schritt wollen wir diese Bruchstellen herausarbeiten und fragen auf welche Umstellungen in der politischen Beobachtung des Bankensystems damit implizit hingewiesen wird. Dabei wird deutlich werden, dass die Politik das Bankensystem als nicht-trivialen Entscheidungszusammenhang betrachtet, womit das (bankaufsichtliche) Augenmerk auf die Innenseite der Bank(organisation)en und der dort anzutreffenden Idiosynkrasien gelenkt wird. Im Anschluss daran wollen wir schauen, welche Folgen sich daraus für die Erwartungskodifizierung ergeben. In diesem Zusammenhang werden wir aufzeigen, dass die Heterogenität der Banken auf eine Erweiterung der erwartbaren normativen Erwartungsstilisierung um kognitive Erwartungselemente hinausläuft. Zunächst einmal kann notiert werden, dass der Zentralaspekt von Basel I – die 8%-Klausel – auch in Basel II erhalten bleibt. Die erste Säule, in der die Mindestanforderungen an die Eigenkapitalausstattung von Banken beschrieben sind, schließt insofern nahtlos an Basel I an. Bereits im ersten Absatz ist dort zu lesen: „Das Verhältnis von haftendem Eigenkapital zu gewichteten Risikoaktiva darf nicht geringer sein als 8%“ (BCBS 2004c: 14). Genau dieses kennen wir von Basel I. Demgemäß folgt auch Basel II einer Rationalität der Zahlen, mit all den bereits im Zusammenhang der Diskussion von Basel I erläuterten Folgen – vor allem der Objektivierung von Sanktionierungskriterien. Hinzu treten nun

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aber in Basel II solche Aspekte, die auf eine kognitive Öffnung des normativen Erwartungszusammenhangs verweisen und damit – wenn nicht eine Umstellung, so doch mindestens – die Erweiterung von einer reinen Sanktionierungslogik zu einer lernorientierten Form der Gouvernanz markieren. Dies lässt sich zum einen an der Zulassung bankinterner Risikomodelle ablesen, womit zunächst quantitative Aspekte angesprochen sind. Zum anderen wird diese Umstellung aber auch an der Erweiterung des Aufsichtsfokus um qualitative Gesichtspunkte deutlich erkennbar. Die Berücksichtigung bankinterner Risikomodelle in Aufsichtskontexten ist bereits seit Mitte der 1990er Jahre erprobt worden. Während Basel I auf eine Regulierung der Kreditrisiken abstellte, veröffentlichte der Baseler Ausschuss 1996 ein Papier (BCBS 1996), welches auch Marktrisiken in den Rahmen globaler Bankenregulierung einrückte. In diesem Zusammenhang wurde erstmals ein Verfahren eingeführt, das es den Banken anheim stellte, Risikoberechnungen mittels eigener statistischer Modelle vorzunehmen. Die aufsichtliche Beurteilung der Risikolage stützte sich dann auf die Ergebnisse dieser bankinternen Berechnungen.263 Mit jenen Ansätzen der Säule I von Basel II, die auf internen Risikobewertungen basieren, wird dieses Prinzip nun ausgeweitet und auch auf Kreditrisiken sowie operationelle Risiken angewendet.264 Um die Bedeutung dieser Umstellung in den Blick zu bekommen und um aufzeigen zu können, inwiefern damit eine kognitive Öffnung regulatorischer Erwartungen einhergeht, wollen wir die Logik des ‚internen Ratingansatzes’265 (für den Bereich der Kreditrisiken) und der ‚ambitionierten Messansätze’266 (für den Bereich der operationellen Risiken) in groben Zügen umreißen und dessen Implikationen für die Beaufsichtigung von Banken herausstellen. Im Abschnitt 8.1 hatten wir bereits darauf hingewiesen, dass die Weiterentwicklungen der bankintern verwendeten Risikomodelle ein Aspekt war, der Ba263

264

265 266

Zur Entwicklung ‚interner Modelle’ im Kontext des Marktrisikopapiers siehe Strulik 2000: 262-264. Zur Erläuterung: Die Säule 1 von Basel II kennt drei unterschiedliche Ansätze zur Bemessung des Kreditrisikos (Standardansatz; Basisansatz und Fortgeschrittener Ansatz), die unterschiedlich komplex sind und den Banken dementsprechend unterschiedlich große Freiheiten in den Berechnungsmethoden des Kreditrisikos einräumen. Unberührt bleibt davon die 8%-Klausel. Vielmehr geht es darum – unter Berücksichtigung der Forderungsklasse – jeweilige Risikogewichte zu identifizieren und damit letztlich jene Summe zu ermitteln, welche mit 8% Eigenkapital zu unterlegen ist. Den Banken steht es frei, sich für einen Ansatz zu entscheiden, wobei ein späterer Wechsel zu einem weniger komplexen Modell nur unter „außergewöhnlichen Umständen“ gestattet und in jedem Fall genehmigungspflichtig ist (BCBS 2004c: 65). Zu den Umstellungen im Kreditrisikobereich aus ökonomischer Perspektive siehe Hartmann-Wendels 2003. „Internal Ratings-Based Approach“ / IRB-Approach. „Advanced Measurement Approaches“ / AMA.

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sel I als überholt erscheinen ließ. Zudem ergab sich aus der immer größer werdenden Kluft zwischen den regulatorischen ‚Einheitsvorschriften’ einerseits und der bankbetrieblichen Praxis des Risikomanagements andererseits ein erheblicher Zusatzaufwand für die Banken. Der Kern des IRB-Ansatzes setzt nun an dieser Divergenz von regulatorischer und betriebswirtschaftlicher Risikosteuerung an und zielt darauf ab, bankinterne Verfahren der Risikoermittlung und -bewertung auch unter regulatorischen Gesichtspunkten zu berücksichtigen. Im Falle des Kreditrisikos steht dabei an erster Stelle die Ermittlung der Ausfallwahrscheinlichkeit eines vergebenen Kredits. Dieses Rating der Kreditnehmer wird dabei von den Banken selbst – nach organisationsintern entwickelten Programmen – vorgenommen. Ein ganz ähnlicher Ansatz ist auch im Bereich der operationellen Risiken vorgesehen. Im Gegensatz zu Kredit- und Marktrisiken finden operationelle Risiken mit Basel II erstmals Eingang in eine supranationale Vereinbarung zur Bankenregulierung. Wie wir es bereits im Zusammenhang mit den Kreditrisiken kennen gelernt haben, so ist auch mit Blick auf operationelle Risiken vorgesehen, dass Banken gemäß ihrer Risikostruktur Eigenkapitalreserven aufbauen, um eventuellen Schäden ökonomisch begegnen zu können. Angesichts der Unsicherheiten bei der Quantifizierung operationeller Risiken (siehe dazu oben), sind nach Basel II drei unterschiedlich komplexe Ansätze zulässig.267 Dabei steigen mit dem Übergang zum nächst höheren Ansatz einerseits die regulatorischen Anforderungen für ihre Anwendung, sowie andererseits der berücksichtigte Datenumfang. Die ersten beiden Ansätze legen das Eigenkapital letztlich als einen Quotienten des Bruttoertrages fest. Damit, und dieses wird in der Debatte häufig angemahnt, wird auf einen direkten Risikobezug verzichtet. Stattdessen wird davon ausgegangen, der erwirtschaftete Ertrag informiere über die dadurch (mit-)erzeugten bzw. zukünftig anfallenden operationellen Risiken.268 Demgegenüber wird im Rahmen der ambitionierten Messansätze nicht auf bilanzielle (Ertrags-)Größen rekurriert, sondern auf die Ergebnisse des bankinternen Messsystems für operationelle Risiken. Ganz ähnlich wie der IRBAnsatz bei den Kreditrisiken, ermöglicht es der AMA den Banken organisations267

268

Dies sind: 1) der Basisindikatoransatz; 2) der Standardansatz; sowie 3) Ambitionierte Messansätze. Äußerst pointiert formuliert ein Verbandsvertreter nicht nur seine Kritik am Bezugskriterium ‚Ertrag’, sondern auch an der Tatsache, dass operationelle Risiken überhaupt mit Eigenkapital zu unterlegen sind: „Banken, die Verluste machen, die zahlen gar nichts für operative Risiken, obwohl sich gerade vielleicht operative Risiken verwirklicht haben. [...] wir haben immer gesagt: ‚das operative Risiko kann ich in vielen Fällen gar nicht mit Eigenkapital abdecken’. Weil das Risiko eines Bankraubes ist völlig unabhängig davon, ob ich für das Risiko eines Bankraubes 100 Millionen Euro hinlege als Eigenkapital oder 200. Völlig irre! [...] Bei Bankraub muss ich nicht Eigenkapital hinterlegen, sondern ich muss Kameras aufbauen und schusssichere Kabinen. Das ist alles, was ich tun muss“ (Interview 050302).

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eigene Verfahren des Risikomanagements für aufsichtsrechtliche Fragen anerkennen zu lassen. Beide Ansätze, der IRBA im Bereich des Kreditrisikos und der AMA hinsichtlich operationeller Risiken, verweisen demnach auf eine spezifische Inanspruchnahme organisationaler Expertise. Während in Basel I die vorgeschriebene Eigenkapitalunterlegung auf der Grundlage einer undifferenzierten Korrelation von Bilanzkennzahlen erfolgte, werden mit den fortgeschrittenen Ansätzen von Basel II die bankorganisationalen Selbst- und Umweltbeobachtungen sowie die daraufhin bankintern gebildeten Erwartungsstrukturen zum Bezugspunkt der Bankenaufsicht. Damit vollzieht sich eine Fokuserweiterung in der Bankenaufsicht: Anstatt, dem Paradigma einer quantitativen Bankenaufsicht folgend, ausschließlich die Einhaltung von Grenzwerten zu kontrollieren, werden nun organisationale Relevanzkriterien, daraufhin ausgebildete Beobachtungsselektivitäten, sowie abgeleitete Entscheidungsprozesse für die Bankenaufsicht bedeutsam. Im Anschluss an die sozialwissenschaftliche Zahlenforschung (Mennicken/Vollmer 2007) wird deutlich, dass mit der Zulassung interner Risikomodelle nicht mehr allein Kennzahlen den Bezugspunkt regulatorischer Beobachtungen und Entscheidungen darstellen, sondern dass nunmehr die Zahlenproduktion in den Fokus gerät. Das heißt, es geht dann weniger darum, die Ergebnisse des Risikomanagements zu prüfen, als vielmehr die Verfahren und Prozesse selbst. Vor dem Hintergrund unserer Ausführungen im Kapitel 5 können wir zudem sehen, dass der Fokus bankaufsichtlicher Beobachtungen nicht auf der Verknüpfung von Zahlungsversprechen liegt, sondern die Entscheidungen (und Entscheidungsvorbereitungen) über die Annahme/Ablehnung von Zahlungsversprechen in den Blick genommen werden. Aus dieser Perspektive gewinnt dann die Bank als Organisation im Kontext von Regulierungsfragen an Bedeutung.269 Während bislang lediglich die von den Banken in Zahlenform angefertigten Selbstbeschreibungen Gegenstand aufsichtlicher Prüfungen waren, stehen somit nun Entscheidungsprogramme (etwa bezüglich der Kreditvergabe), Kommunikationswege (z.B. das Berichtswesen als Teil des Risikomanagements) und (die Qualifikation der) Mitarbeiter zur Prüfung an. Noch deutlicher zeigt sich diese Relevanzverschiebung bei genauer Betrachtung der zweiten Säule von Basel II. Vor allem die ersten beiden Grundsätze (siehe Abbildung 8) verweisen dabei auf die organisationale Ausrichtung von Basel II und geben Hinweise auf die damit eingeleitete kognitive Öffnung der Gouvernanz des Bankensystems.270 269 270

Siehe zu diesem Aspekt ausführlich Kussin 2008. Die zweite Säule besteht aus „vier zentralen Grundsätzen der aufsichtlichen Überprüfung“ (BCBS 2004c: 181), wobei die Grundsätze 1 und 3 auf die Bankenseite (Internal Capital Adequacy Assessment Process / ICAAP) und die Grundsätze 2 und 4 auf die Seite der Bankenauf-

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Der erste Grundsatz zielt auf die Vorschriften zur Beobachtung der Bank durch sich selbst. Er fokussiert damit die organisationsinternen Verfahren zur Risikoidentifizierung, -bewertung und -besicherung. In der Erläuterung zu diesem Grundsatz werden vor allem die Verantwortung der Geschäftsleitung, die Notwendigkeit einer „gut fundierten Beurteilung“ der Kapitalausstattung,271 die umfassende Einschätzung der Risiken, eine Überwachung und Berichtswesen, sowie die Überprüfung des internen Kontrollsystems eingefordert. Mit Blick auf die Verantwortung der obersten Managementebene in Banken heißt es etwa: „Die Geschäftsleitung muss die Art und das Niveau des von der Bank eingegangen Risikos sowie dessen Einfluss auf die angemessene Eigenkapitalausstattung verstehen. Sie ist ebenfalls dafür verantwortlich sicherzustellen, dass Form und Entwicklungsstand des Risikomanagementverfahrens angesichts des Risikoprofils und des Geschäftsplans angemessen sind“ (BCBS 2004c: 182).

All diese Aspekte gehen deutlich über die rein quantitativen Vorschriften von Basel I hinaus, beziehen sie sich doch auf organisationale Kommunikations- und Entscheidungsprozesse.272 Diese Umstellung des Prüfungsfokus ist jedoch nur ein – wenn auch zentraler – Aspekt von Basel II. Er betrifft gleichsam das ‚was’, also den Gegenstand der Regulierung. Genau damit mag er aber erklären helfen, wieso es gleichzeitig auch zu Verschiebungen im Prüfungsmodus – also dem ‚wie’ der Regulierung – kommt. Mit dieser Adjustierung unseres Analyserasters gerät das zentrale Erkenntnisinteresse dieser Arbeit in den Mittelpunkt der Aufmerksamkeit. Und wir können nachverfolgen, wie sich in den für Regulierungskontexte typischen normativen Erwartungsmodus kognitive Erwartungselemente einschreiben. Während wir Basel I noch als eine sanktionsorientierte und machtbasierte Form der Regulierung identifiziert hatten, zeigt sich bei genauer Betrachtung des Basel-II-Rahmenwerks, dass es an zentralen Stellen zu Abweichungen von diesem normativen Erwartungsstil kommt. Zwar sind offensichtlich auch in Basel II Sanktionierungspotentiale angelegt und werden als solche benannt (vgl. BCBS 2004c: Tz. 759f.). Darüber hinaus finden sich jedoch zahlreiche Bezüge, die auf ein lernorientiertes Ausleuchten von Bedingungen der Sanktionierung und damit auf einen kognitiven Erwartungsstil verweisen. Dies können wir sowohl an den

271

272

sicht (Supervisory Review and Evaluation Process / SREP) bezogen sind. Siehe hierzu auch Meusel 2006. Im Gegensatz zu dem regulatorischen Kapital der ersten Säule, handelt es sich bei dem hier angesprochenen ‚internen Kapital’ ausschließlich um eine „interne Steuerungsgröße“, womit abermals auf die Innenseite der bankorganisationalen Prozesse verwiesen wird (BaFin 2005: 103f.). Zu dieser Einschätzung kommt auch Pelzer 2007.

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Mindestanforderungen zur Anwendung jener Ansätze, die auf internen Modellen basieren (1), ablesen, als auch an den Ausführungen zum zweiten Grundsatz des SRP (2). Abbildung 8:

ICAAP und SREP als Bestandteile der zweiten Säule von Basel II ICAAP

SREP

Grundsatz I

Grundsatz II

Einführung eines Verfahrens zur Beurteilung der angemessenen EKAusstattung im Verhältnis zum Risikoprofil

Überprüfung & Bewertung der bankinternen Beurteilung und der Strategien zur angemessenen EKAusstattung durch die Aufsicht

Grundsatz III

Grundsatz IV

Ggf. Vorhalten von höherem Eigenkapital als von dem Institut nach Säule I gefordert

Frühe Intervention durch die Aufsicht bei Gefährdung der Einhaltung der Mindestanforderungen

(1) Die den Banken mit Basel II eingeräumte Freiheit eigene ökonomische Risikomodelle auch im Rahmen aufsichtsrechtlicher Bestimmungen anzuwenden, ist an eine Reihe von Vorbedingungen geknüpft. Diese „Mindestanforderungen“ wurden „zur Sicherstellung der Integrität dieser internen Risikomessverfahren entwickelt“ (BCBS 2004c: 2). Hierzu zählt unter anderem, dass Banken über eine „ausreichend lange Erfahrung im Umgang mit Informationen aus internen Ratings verfügen“ (BCBS 2004c: 104) müssen, um die entsprechenden Verfahren anwenden zu dürfen. Während die ausreichend lange Erfahrung mit der Angabe des Zeitraums von mindestens drei Jahren spezifiziert wird, finden sich andere Formulierungen, für die kennzeichnend ist, dass auf eindeutige VorabFestlegungen verzichtet wurde. Das folgende exemplarische Zitat verdeutlicht dies besonders nachdrücklich. Im Zusammenhang mit der Verwendung interner Ratingmodelle ist zu lesen: „Es ist Aufgabe der Bank, ihre Aufsichtsinstanz davon zu überzeugen, dass ein Modell oder ein Verfahren eine gute Vorhersagekraft besitzt und dass die aufsichtlichen Eigenkapitalanforderungen durch die Nutzung dieser Ergebnisse nicht verzerrt werden“ (BCBS 2004c: 98; Hervorhebungen SK).

Die Anforderung, Banken müssten die Aufsichtsbehörden von der Güte ihrer Modelle „überzeugen“ macht deutlich, dass es nicht darum geht, die Einhaltung

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eindeutiger Kriterien nachzuweisen, um möglichen Sanktionen zu entgehen. Vielmehr scheint es darauf anzukommen, Expertise im Umgang mit Unsicherheit und Nichtwissen plausibel darstellen zu können. In diesem Fall ist zwar die generalisierte Erwartung einer guten Vorhersagekraft normativ stilisiert, gleichzeitig wird jedoch auf eine Spezifizierung der Kriterien verzichtet, womit eine kognitive Öffnung erreicht und der Entscheidungsbedarf in die Zukunft verschoben wird. Ganz ähnliche Formen dieser Erwartungshybridisierung finden sich mit Blick auf den zweiten Grundsatz des Supervisory Review Process. (2) Anders, als man zunächst von einem globalen Standard der Bankenregulierung erwarten dürfte, sind die Regelungen von Basel II nicht allein auf die Banken bezogen. Insbesondere im Rahmen der zweiten Säule werden explizit Bezüge zur Ausgestaltung aufsichtlicher Überprüfungsverfahren hergestellt, mit denen vor allem die nationalen Bankaufsichtsbehörden adressiert werden. Bereits in der Einleitung zu Basel II findet sich der Hinweis: „Es ist nicht die Absicht des Ausschusses, die Form oder operative Details der Risikomanagementgrundsätze und -praktiken von Banken zu diktieren. Jeder Aufseher wird eine Reihe von Überprüfungsverfahren entwickeln, um sicherzustellen, dass die Systeme und Kontrollen der Banken geeignet sind, als Grundlage für die Kapitalberechnungen zu dienen“ (BCBS 2004c:2).

Mit dem Verzicht auf die Festlegung operativer Details wird abermals auf eine Unbestimmtheitssphäre verwiesen, die in den Erläuterungen zum Grundsatz 2 des SRP zu der Aufforderung führt: „Die Aufsichtsinstanzen sollten beurteilen, in welchem Umfang interne Ziele und Verfahren den vollen Umfang der wesentlichen Risiken, denen eine Bank ausgesetzt ist, berücksichtigen“ (BCBS 2004c: 186). Diese Formulierungen sind typisch für die Ausführungen zum SRP und zeichnen sich – ebenso wie jene zur Prüfung der Mindestanforderungen – durch die Infinität von Beurteilungskriterien aus. Die damit einhergehende kognitive Ausrichtung von Entscheidungsprämissen findet sich sogar in den Passagen zu den bankaufsichtlichen Sanktionierungsmaßnahmen. Fast lapidar klingt der entsprechende Abschnitt im Grundsatz 2. Dort heißt es: „Die Aufsichtsinstanzen sollten angemessene aufsichtsrechtliche Maßnahmen ergreifen, wenn sie mit dem Ergebnis dieses Verfahrens [der bankinternen Risikobewertung SK] nicht zufrieden sind“ (BCBS 2004c: 185). Und wenngleich ein Katalog denkbarer Sanktionsmaßnahmen formuliert wird, so ist der wesentliche Bezugspunkt doch nicht die Strafe, sondern vor allem das Bestreben, „die Banken [...] darin zu bestärken, bessere Risikomanagementverfahren für die Überwachung und Steuerung ihrer Risiken zu entwickeln und anzuwenden“ (BCBS 2004c: 180). Im Kern haben wir es bei den Basel-II-Vorschriften also mit einer Programmform zu tun, die insofern als normative Erwartungskodifizierung zu ver-

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stehen ist, als sie Anforderungen bezüglich des von Banken gemäß ihrer Risiken vorzuhaltenden Eigenkapitals definiert, Dokumentationspflichten vorsieht und ähnliches. Auf der anderen Seite werden jedoch anpassungs- und lernbezogene Erwartungsfragmente in diese Regulierungsnormen eingezogen. Diese Inkorporierung kognitiver Erwartungselemente zeigt sich einerseits darin, dass die Kriterien der Anforderungserfüllung – also Konformitätskriterien – nicht spezifiziert werden, sowie andererseits, dass die Folgen der Nichtkonformität ebenfalls unbestimmt bleiben. Darin ist dann bereits angelegt, dass eine kontrafaktische Erwartungsstabilisierung (zunächst) nur auf einer generalisierten Ebene zu erwarten ist, wohingegen detailbezogene Erwartungen nicht nur in einem lern- also änderungsbereiten Modus vorliegen, sondern überdies auch erst noch gebildet werden müssen. Die ganze Mehrdeutigkeit einer solchen Erwartungsverschachtelung konzentriert sich im Begriff der ‚Angemessenheit’. Dieser Begriff steht insbesondere im Rahmen der Ausführungen zum SRP zentral und bezieht sich sowohl auf die bankinternen Verfahren, als auch die Prüfung dieser Verfahren sowie die aufsichtliche Reaktion auf entsprechende Beobachtungen. Worum es geht, ist die Angemessenheit der bankinternen Verfahren angemessen zu prüfen und entsprechend der Prüfergebnisse angemessene Maßnahmen einzuleiten.273 Diese Unbestimmtheit und kognitive Offenheit ist typisch für eine Form der Regulierung, die seit Mitte der 1990er Jahre und verstärkt seit Beginn der BaselII-Reform von verschiedenen (nationalstaatlichen) Behörden der Bankenaufsicht unter den Überschriften risk-focused approach (in den USA; dazu: DeFerrari/Palmer 2001), principles-based regulation (in Großbritannien; dazu: FSA 2007) und risikoorientierte Aufsicht (in Deutschland; dazu: BaFin 2006a: 65-72) diskutiert wird. Ihnen gemein ist die Erweiterung quantitativer Normen um qualitative Ansprüche. Damit verbunden ist dann zunächst die Abkehr von eindeutigen, konditional angelegten Aufsichtsformen hin zu einem zweck- und folgenorientierten Regulierungsmodus.274 Um angesichts der Last der Mehrdeutigkeit qualitativer Anforderungen und nicht-spezifizierter Zwecke überhaupt zu generalisierten Erwartungskodifizierungen gelangen zu können, werden die entsprechenden Normen mit kognitiver Offenheit ausgestattet. Dies hat zum einen zur Folge, dass die Heterogenität organisationaler Wirklichkeiten in Rechnung gestellt werden kann, führt aber andererseits – und zwar gerade deswegen – zu einem veränderten Umgang mit Nichtwissen. Anstatt ausschließlich entlang von Konformitätskriterien über Sanktionierung zu entscheiden und Nichtwissen da273 274

Auf diesen Punkt kommen wir in Abschnitt 8.3 ausführlich zurück. Die britische Aufsichtsbehörde ‘Financial Services Authority’ (FSA) vermerkt hierzu in ihrem Papier: „ [...] our appraoch to supervision will rely increasingly on principles and outcomefocused rules rather than detailed rules prescribing how outcomes must be achieved” (FSA 2007: 2).

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bei auszublenden, zeichnet sich mit den qualitativen Aspekten von Basel II eine lernorientierte Form der Regulierung ab, welche auf der Grundlage der Differenz von Wissen/Nichtwissen ein exploratives Ausleuchten von Nichtwissenssphären konditioniert. Dies gilt im Rahmen der zweiten Säule von Basel II insbesondere bezüglich des Umgangs mit ‚anderen Risiken’ (etwa Reputationsrisiken275 oder strategische Risiken) und Marktinnovationen. In beiden Fällen wird darauf verwiesen, dass es nicht in erster Linie auf Sanktionierung, sondern auf eine Verbesserung des Risikomanagements ankommt (BCBS 2004c: Tz. 742 bzw. 789).276 Die kognitive Öffnung von Regulierungserwartungen soll es der Bankenaufsicht ermöglichen, trotz der Veränderungsdynamik des Bankensystems eine risikoorientierte Beurteilung bankinterner Verfahren des Risikomanagements vorzunehmen. Bemerkenswerterweise findet komplementär dazu eine gleichsam indirekte Form der Regulierung statt, deren Grundlage ein klar normativer Erwartungsmodus darstellt. Sie zeigt sich mit Blick auf die Offenlegungsvorschriften der Säule 3. So werden in tabellarischer Form jene Aspekte eindeutig aufgelistet, die von den Banken (teilweise in Abhängigkeit der unter Säule 1 gewählten Ansätze) in regelmäßigen Intervallen zu veröffentlichen sind. Auf Grundlage der dadurch für andere Marktteilnehmer zugänglichen Daten soll eine Sanktionierung von ‚schlechten (Risiko)managementpraktiken’ durch den Markt ermöglicht werden. In den Leitlinien zur dritten Säule heißt es: „Der Ausschuss beabsichtigt, die Marktdisziplin zu verstärken, indem er eine Reihe von Veröffentlichungspflichten entwickelt, die es den Marktteilnehmern gestatten, Kerninformationen über den Anwendungsbereich, das Eigenkapital, die Risikopositionen, die Risikomessverfahren und – daraus abgeleitet – die Angemessenheit der Eigenkapitalausstattung des Instituts beurteilen zu können“ (BCBS 2004c: 201). Mit diesem Arrangement einer normativen Forderung zur Veröffentlichung kommt es gewissermaßen zu einer Externalisierung des kognitiven Moments in die Umwelt. In der Konsequenz ergibt sich daraus eine Erweiterung jener (Selbst-)Beobachtungschancen des Bankensystems, die im Rahmen der Selbststeuerung des Bankensystems in Anspruch genommen werden – und zwar auf der Grundlage einer normativen Etablierung von Kontextbedingungen.277 Während wir uns in diesem Abschnitt darauf beschränkt haben, die (regulatorischen) Persistenzen und Umstellungen auf der strukturellen Ebene der Erwartungskodifizierungen nachzuvollziehen, wollen wir uns im Folgenden den opera275

276

277

Für einen Überblick zur Entwicklung dieser ‚jungen’ Risikokategorie siehe Power 2007b: 128151. Für frühe theoretische Überlegungen zur Verschachtelung von Konditional- und Zweckprogrammen im Kontext der Verwaltung siehe Luhmann 1971e. Zum Verhältnis von Kontext- und Selbststeuerung siehe nochmals oben Kapitel 3.

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tiven Verschiebungen zuwenden. Wenngleich Regulierungstexte selbstverständlich nicht strikt mit der von ihnen adressierten inter-organisationalen Kommunikation gekoppelt sind, so spannen sie doch einen Erwartungshorizont auf, vor dessen Hintergrund entsprechende Operationen ablaufen. Im Weiteren werden wir daher nun die bankaufsichtliche Prüfungspraxis als interorganisationalen Kommunikationszusammenhang in den Blick nehmen. In diesem Zusammenhang werden wir einen Zugriff auf die Konsequenzen der hier beschriebenen kognitiven Öffnung normativer Regulierungserwartungen gewinnen.

8.3 Die Institutionalisierung von Kontingenz – Der Supervisory Review Process Im Abschnitt 8.2 haben wir gesehen, wie auf der Programmebene durch die kognitive Öffnung von Regulierungsnormen die Möglichkeitsbedingungen für eine zukunftsgerichtete und folgenorientierte Gouvernanz des Bankensystems geschaffen werden. In diesem Zusammenhang hatten wir vor allem auf die zentrale Stellung der Angemessenheitsklausel aufmerksam gemacht. Mittels der dadurch eingeführten Unbestimmtheit wurde eine Flexibilisierung der Regelungen erreicht und es wurden Vorbedingungen hergestellt, um die (bank-)organisationale Heterogenität im Aufsichtsalltag berücksichtigen zu können. Damit sollte die Grundlage geschaffen werden, um der Komplexität und Wissensintensität des Bankensystems, wie wir sie im Teil III beschrieben haben, Rechnung tragen zu können. Zugleich entzieht diese neu eingeführte Offenheit den Aufsichtsbehörden aber auch eindeutige Kriterien auf deren Grundlage sie bisher über die aufsichtliche Akzeptanz der Risikostrukturen von Banken entscheiden konnten. Zu genau diesem Aspekt wird im Protokoll zur zweiten Sitzung des Fachgremiums ‚MaRisk’278 notiert: „Ein Prüfer bemerkt, dass weniger die Umsetzung der MaRisk als solche, sondern vielmehr das Ausfüllen der vorhandenen Ermessensspielräume bzw. die mögliche Inanspruchnahme von Öffnungsklauseln Fragen aufwerfe“ (Deutsche Bundesbank 2006). Damit wird einerseits abermals deutlich, dass die Einführung qualitativer Aufsichtsverfahren – zumindest für die deutsche Bankenaufsicht – einen Umbruch darstellt, und keine Erfahrungen vorliegen. Zum anderen zeigt sich aber auch, dass die kognitive Öffnung normativer Erwartungen für eine zukunftsgerichtete Bankenaufsicht zwar unerlässlich ist, dass sie jedoch ebenso – als zentrales (Folge-)Problem – Unsicherheit erzeugt. In diesem Abschnitt werden wir nun sehen, welche Formen der 278

Die MaRisk (Mindestanforderungen an das Risikomanagement) ist eine Verwaltungsvorschrift, die – auf Grundlage des § 25a Abs. 1 des KWG – die Umsetzung der zweiten Säule von Basel II in Deutschland regelt. Siehe hierzu Meusel 2006 sowie Stützle 2006.

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Interaktion279 zwischen Banken und Bankenaufsicht erprobt werden, um einerseits Entscheidungssicherheit zurückzugewinnen und andererseits einen folgenorientierten und damit risikosensitiven Gouvernanzmodus zu etablieren. In diesem Zusammenhang wird ersichtlich, dass Entsprechendes nur gelingt, weil in der Kommunikation von Macht auf Wissen als Medium der Steuerung umgeschaltet wird. Wenngleich die erste Umsetzungsphase von Basel II Ende 2006 begann, wird sich die Praxis der in Basel II vorgesehen Regelungen zum bankaufsichtlichen Überprüfungsverfahren erst allmählich einspielen. Keinesfalls stellt sie sich als stichtagsgenaue Umstellung dar. Bereits im Vorfeld der Umsetzung von Basel II herrschte sowohl auf Seiten der Aufsichtsbehörden, als auch bei den Banken große Unsicherheit bezüglich der Ausgestaltung von Bankprüfungen und entsprechender Folgen eines veränderten Prüfmodus. Diese sind zwar noch lange nicht vollständig ausgeräumt. Gleichwohl konkretisieren sich – auch aufgrund erster vorliegender Erfahrungen mit den neuen Prüfungsformen (Kreische 2007) – die Erwartungen auf beiden Seiten. An diesen Erwartungen wollen wir im Rahmen unserer Analysen anschließen und die operative Seite eines kognitiven Steuerungsmodus, die bankaufsichtlichen Prüfungen, in den Blick nehmen. Wir hatten bereits herausgearbeitet, dass mit Basel II ein folgenorientierter Aufsichtsstil zu etablieren versucht wird, der auf die Optimierung von Risikomanagementverfahren ausgerichtet ist und dadurch eine Stabilisierung des Banken- und Finanzsystems zu ermöglichen hofft. Im Hinblick auf diese Zielsetzung ist der SRP von besonderer Relevanz, wenn wir die daraufhin veränderten Interaktionsformen in den Blick nehmen wollen. Während die erste Säule in vielerlei Hinsicht die Regulierungslogik vorangegangener Initiativen fortschreibt, gehen mit dem SRP der zweiten Säule von Basel II grundlegende Umstellungen in der Beaufsichtigung von Banken einher: „Die Säule 1 ist viel Technik; die Säule 2 ist tatsächlich Entwicklung – das ist zukunftsgerichtet. Sie beinhaltet nämlich in der Tat die Entwicklung weg von der bisher praktizierten quantitativen Bankenaufsicht, von der nahezu ausschließlich quantitativen Bankenaufsicht, hin zu einer qualitativen Bankenaufsicht. Das trägt letztlich dem Umstand Rechnung, dass man erkannt hat, dass Eigenkapital im System, oder alleine Eigenkapital, im System keine Schieflage verhindert. Sondern man braucht flankierende Maßnahmen dazu, und das sind eben qualitative Anforderungen. Ein

279

Der Begriff „Interaktion“ wird an dieser Stelle nicht im strengen Sinne personaler Interaktion mit dem zentralen Kriterium körperlicher Anwesenheit gebraucht (dazu aber: Goffman 1994; Kieserling 1999; sowie Luhmann 1975a). Stattdessen verwenden wir ihn hier zunächst als bündelnden Oberbegriff für unterschiedliche Formen interorganisationaler Kommunikationszusammenhänge.

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besseres Risikomanagement schützt ein Institut eher vor einer Schieflage, als ein mehr an Eigenkapital“ (Interview 050413).

Diese Einschätzung eines Bankenverbandsvertreters trifft sich mit den Ausführungen eines Bankenaufsehers, der explizit darauf hinweist, dass die Möglichkeit der Anordnung einer Eigenkapitalerhöhung letztlich kaum in der Praxis Anwendung findet. Bemerkenswert ist dabei die Begründung, dass sich keine Bank eine „schlechte Organisation erkaufen können soll“ (Interview 070828). Beide Aussagen verdeutlichen nochmals die Fokusverschiebung der Bankenaufsicht weg von einem konditional-orientierten Regulierungsansatz, der auf Sanktionierung abstellt (zusätzliche Eigenmittel), hin zu einem folgenorientierten Gouvernanzmodus, der die Stabilisierung des Bankensystems durch aufsichtliche Lernbereitschaft (Anerkennung von Verbesserungen des Risikomanagements) zu erreichen sucht. Damit deutet sich bereits jene Relevanzumkehr zwischen den Steuerungsmedien Macht und Wissen an, die wir im Weiteren genauer betrachten wollen. Die qualitative Ausrichtung einer risikoorientierten Bankenaufsicht findet zunächst einmal ihren Niederschlag in der schwerpunktmäßigen Prüfung organisationaler Entscheidungsfindungsprozesse (siehe oben Abschnitt 8.2). Gemäß diesem veränderten Prüfungsfokus avancieren Prüfungsformen, die Einblicke in entsprechende organisationale Vollzugswirklichkeiten ermöglichen, zum zentralen Aufsichtsinstrument. Zwar kann die Einhaltung von Grenzwerten dank moderner Telekommunikationstechnologien problemlos von praktisch jedem Schreibtisch der Welt aus geprüft werden. Die Innenseite der Organisation, ihre Verfahren der Entscheidungsproduktion und Alltagsroutinen, entziehen sich jedoch der Reduktion auf objektivierte Zeichen. Organisation hat (immer noch!) einen lokalen und – vor allem auf der Führungsebene – interaktiven Bezug (Keegan 1974) und ermöglicht dementsprechende Beobachtungen auch nur vor Ort.280 Diese Einsicht hat etwa in den USA (bereits seit einigen Jahren) zu einer dauerhaften Präsenz der Bankenaufsicht in den Kreditinstituten geführt. Einzelne Bankaufseher sind dort für mehrere Monate einer Bank fest zugeordnet und nehmen die Beaufsichtigung dieser Bank innerhalb der Räumlichkeiten des entsprechenden Instituts vor. Dabei wird vor allem herausgestellt, dass ein solcher Aufsichtsstil es ermöglicht, die Organisationsabläufe unvermittelt kennen zu 280

Wenngleich das Gerede von virtuellen Unternehmen und Organisationen einen anderen Eindruck vermitteln mag, so zeigt sich doch, dass es gerade die Virtualität ist, die entsprechenden Organisationen erhebliche Folgeprobleme auflastet. Michael Paetau (2000) verweist in diesem Zusammenhang auf das Problem dieser Organisationen eine Identität stabilisieren zu können ohne in formale, also fest gekoppelte Organisationsstrukturen ‚abzugleiten’ und trotzdem nicht ihre Einheit zu verlieren. Michael de Vries (1998) macht zudem auf das Problem der Gedächtnisbildung entsprechender Organisationen aufmerksam.

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lernen und zu verstehen (FSA 2007). Entsprechend beschreibt auch ein Bankaufseher aus den USA seinen Eindruck: „Now we have a resident person there [at the bank SK]. That person gets significant reports about the bank’s activities. They also attend meetings at certain points in the year to understand what the bank is doing, and changes in their objectives and strategies and so forth. And just general information. We feel, that by being on-site and speaking with people in the normal course of business you have a better insight to what is going on in the institutions. And therefore we’re able to better identify concerns as they come up or things that we think might be concerns” (Interview 051110).

Aber auch ein deutscher Bankenaufseher gibt zu bedenken: „Also wir lassen uns ja auch im Vorfeld von Prüfungen, lassen wir uns ja Unterlagen zuschicken, so dass wir in eine gewisse Vorbereitung einsteigen. Es ist aber denke ich sehr wichtig Vor-Ort von Prozessen, wie diese Prozesse letztendlich aussehen, davon ein eigenes Bild auch mal zu verschaffen. Es ist eine Sache zu erfahren: ja, die und die Risikoreports oder Profit- und Loss-Reports werden täglich bis 17.00 Uhr erstellt, oder sich grundsätzlich auch mal diesen ganzen Prozess der Report-Erstellung auch einfach anzugucken und ich denke es ist auch nicht unwichtig, sich konkret von den Mitarbeitern ein Bild zu verschaffen – ob man jetzt glaubt, die sind gut oder schlecht, oder wie knapp oder ist letztendlich z.B. das Risikocontrolling personell ausgestattet. Das kann man doch wesentlich besser einschätzen, wenn man sich Vor-Ort noch mal einen Überblick über das Business verschafft“ (Interview 051103).

Angesprochen sind mit diesen Zitaten die Chancen einer „interactive governance“, die es ermöglicht, informale Kontaktsysteme aufzubauen, und darüber die Bankenaufsicht kontinuierlich mit Irritation versorgt und Lernprozesse in der unmittelbaren Interaktion praktisch ‚unvermeidlich’ macht (Holzer 2007). Wenngleich solche Verfahren der dauerhaften Stationierung von Bankaufsichtspersonal in den Banken in Deutschland weder praktiziert werden, noch vorgesehen sind, so finden sich doch funktionale Äquivalente. Dabei ist vor allem an die Anlassbezogenen Vor-Ort-Prüfungen und die regelmäßig stattfinden „Aufsichtsgespräche“ zu denken. Hinzu treten zudem primär informal gehaltene Formen des Dialogs. Solche „Aufsichtsbesuche“ haben keinerlei Prüfungscharakter und „dienen ausschließlich der Erkenntnis“ (Interview 070828). Im Rahmen der in Deutschland eingeführten risikoorientierten Aufsicht bestimmt sich die Intensität und der Rhythmus solcher Dialoge mit und Prüfungen von Bankinstituten gemäß der Einschätzung von „Risikoprofilen“ und einer daraufhin vorgenommenen „Risikoklassifizierung“ einer jeden Bank. Sie bilden

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die entscheidende Grundlage für eine angemessene, also risikoorientierte Prüfungsplanung der Bankenaufsicht. Zu diesem Zwecke werden auf der Basis von Jahresabschluss- und Vor-Ort-Prüfungen, sowie der Auswertung klassischer Kennzahlmeldungen, getrennt nach quantitativen und qualitativen Faktoren, (Teil-)Bewertungen bezüglich der „Qualität“ einer Bank vorgenommen. Dabei werden für die einzelnen Elemente281 von den jeweiligen Aufsichtsbereichen Teilnoten vergeben. Diese werden dann zu einer Gesamtnote zusammengefasst und auf einer vierstufigen Skala (A-D) abgebildet. Für die Risikoklassifizierung einer Bank wird zudem eine Einschätzung der „Systemrelevanz“ des jeweiligen Instituts vorgenommen. In diesem Zusammenhang sind vor allem die relative Größe einer Bank, ihr Marktanteil und die gesamtwirtschaftliche Bedeutung der Märkte, auf denen sie auftritt, von Bedeutung. Vor diesem Hintergrund wird die Systemrelevanz als ‚hoch’, ‚mittel’ oder ‚niedrig’ eingestuft. Aus der Korrelation von Systemrelevanz und Qualität ergibt sich dann die Position eines Kreditinstituts in einer Zwölf-Felder-Risikomatrix. Anhand dieses Klassifizierungsverfahrens setzen die Aufsichtsbehörden Prüfungsschwerpunkte und entwickeln Prüfungskonzepte, die als Rahmen für bankaufsichtliche Prüfungen fungieren. Auf diese Weise sollen Bankprüfungen ermöglicht werden, die sich konsequent an den individuellen Risikolagen der Banken orientieren (BaFin 2006a: 65ff.). Für die Frage nach dem Verhältnis von Macht und Wissen gewinnen wir nun die entscheidenden Erkenntnisse, wenn wir uns die Praxis dieser Prüfungen und ergänzender dialogische Verfahren genauer ansehen. In diesem Zusammenhang können wir prüfen, welche Referenzen auf Lernen bzw. Sanktionierung auszumachen sind. Wir hatten bereits festgehalten, dass die Angemessenheit des organisationalen Umgangs mit Risiken, also: ihre Identifizierung, Bewertung und Absicherung den zentralen Bezugspunkt bankaufsichtlicher Prüfungen darstellen. Die sich aufdrängende Anschlussfrage ist dann, welche Prämissen der Angemessenheitsfeststellung zu Grunde liegen. Hierzu erklärt ein Bankenaufseher aus Deutschland: „Es ist fast immer so: Ich les mir die Dokumentation durch und hab dann so eine handvoll, dutzende von Punkten, wo ich denke ‚ah! Mal gucken, ob das so in Ordnung ist’. Und dann gehe ich in ein Haus rein und erfahre auch die Hintergründe, warum ein Haus das macht. Vielleicht haben die bestimmte Erfahrungen damit, vielleicht ist das auch ein spezielles Geschäft manchmal und es gibt da ein paar Besonderheiten; und so klärt sich das. [...] Also die Gespräche sind schon Diskussionen, wo man zunächst mal die Meinung des Hauses sich anhört und deren Erfahrungen. Man geht nicht in ein Gespräch rein und sagt: ‚Ich hab´ mir das durchgelesen und 281

Dabei werden so unterschiedliche Faktoren berücksichtigt wie Eigentümerstruktur, Kapitalausstattung und Ertragslage aber auch ICAAP und Internal Governance sowie selbstverständlich die unterschiedlichen Risikobereiche (Kreditrisiko, Marktrisiko, Operationelle Risiken etc.).

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Teil IV: Entwicklungslinien der Gouvernanz des Bankensystems schaut: das ist falsch!’ Dann ist das Gespräch relativ schnell auf einem uninteressanten Level. Sondern man fragt rein und sagt: ‚Wir haben das gelesen, können sie uns erklären was sind die Hintergründe, was sind ihre Erfahrungen damit?’ Da kommt dann of schon eine Story dahinter, das hat dann oft einen bestimmten Hintergrund. Die überlegen sich ja auch was dabei. Und dann muss man fragen: Ok, ist das für das Geschäft angemessen? Ist das vielleicht sehr gut für dieses Geschäft, was vielleicht bei den anderen beiden [Banken SK] gar nicht tauglich wäre, weil es ein anderes Geschäft ist?“ (Interview 070726).

Dieses Zitat macht deutlich, dass bei der Angemessenheitsbeurteilung keine exante definierten Kriterien in Anschlag gebracht, sondern dass diese vielmehr erst innerhalb eines Lernprozesses konstruiert werden. Mit leicht abweichenden Akzentuierungen gilt dies sowohl im Hinblick auf jene Großbanken, die viel Aufwand betreiben, um Strategien, Verfahren und Modelle des Risikomanagements zu entwickeln bzw. bestehende kontinuierlich zu verbessern, als auch hinsichtlich der zahlreichen kleineren Institute, die ihr Risikomanagement weit unterhalb eines ‚best-practice-Niveaus’ organisieren. Mit Blick auf die kleineren Banken stellt sich die Möglichkeit, das Risikomanagement eigenständig und ohne formelle Vorgaben ausgestalten zu können vor allem als Quelle der Unsicherheit dar, und bereitet diesen Banken nach Einschätzung eines befragten Wirtschaftsprüfers große Schwierigkeiten. „Die wollen an die Hand genommen werden. Die wollen eine Vorgabe bekommen und dann machen sie es auch“ (Interview 050322). Die Freiheit ein Risikomanagement bankintern entwickeln zu können und im Rahmen von Prüfungen ‚lediglich’ dessen Angemessenheit für das jeweilige Institut darstellen zu müssen, wird von den entsprechenden Banken demnach vor allem als Zumutung beobachtet.282 Aber auch mit Blick auf die Bankenaufsicht ist eine vergleichbare Unsicherheit auszumachen. Die oben angesprochenen Aufsichtsbesuche sind daher gerade mit Blick auf diese Banken bedeutsam, „um zu sehen, wie arbeiten die eigentlich, was ist angemessen“ (Interview 070828). Bereits bei der Beaufsichtigung vergleichsweise kleiner Institute geht es also zunächst einmal darum, die organisationalen Verfahren der Selbst- und Umweltbeobachtung überhaupt kennen zu lernen. Erst auf dieser Grundlage können dann Angemessenheitsbeurteilungen vorgenommen werden. Nach Einschätzung eines Bankaufsehers ist dies zurzeit allerdings nicht möglich. „Das erfordert noch ca. drei Jahre des Lernens“ (Interview 070828). Dies ist keineswegs eine Trivialität, sondern unterstreicht, dass sich die Bewertung von Angemessenheit vor dem Hintergrund fortwährender 282

Ein vom Deutschen Institut für Wirtschaft durchgeführtes und vom Bundesministerium der Finanzen in Auftrag gegebenes Forschungsprojekt kommt gar zu dem Ergebnis, „einzelne Vorstände hätten Angst vor den Ermessensspielräumen, die durch eine qualitative Aufsicht entstünden“ (DIW Berlin 2006: 40).

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Prozesse der Erwartungsbildung, -enttäuschung und -anpassung vollzieht. Das gleiche Bezugsproblem lässt sich auch für die Beaufsichtigung von führenden Großbanken identifizieren. Nur ist der Unsicherheitskontext ein anderer. Die Unsicherheiten der Bankenaufsicht bei der Angemessenheitsbeurteilung kleiner Institute sind vor allem dem Umstand geschuldet, dass im Aufsichtsprozess teilweise widerstreitende Aspekte berücksichtigt werden. So ist die Angemessenheit nicht eindimensional auf die Optimierung der Verfahren des Risikomanagement ausgerichtet. Auch die ‚ökonomische Zumutbarkeit’ und die systemische Relevanz des jeweiligen Kreditinstituts werden berücksichtigt. Daraus resultieren, dann eine Reihe von Faktoren die eher auf eine Ausweitung von komplexen und elaborierten Verfahren des Risikomanagements drängen, sowie eine Gruppe anderer Faktoren, die Akzeptanz gegenüber Abweichungen von ‚best-practice-Verfahren’ schaffen. Die Ausbalancierung dieser zwei Perspektiven scheint im Zusammenhang mit der Beaufsichtigung kleiner Banken derzeit das zentrale Problem darzustellen. Demgegenüber besteht die Hauptschwierigkeit bei der Beaufsichtigung großer Banken, die über ein ausgefeiltes Risikomanagement verfügen und dieses ständig weiterentwickeln, in der Bewertung des Umgangs mit innovativen Produkten und ‚neuen Risiken’. In diesem Grenzbereich des Risikomanagements verfügen weder die Banken selbst, noch die Bankenaufsicht über Erfahrungen. Folglich können der Bankenaufsicht lediglich beobachtete best-practiceLösungen als Anhaltspunkte entsprechender Einschätzungen dienen. Auch für diesen Bereich gilt daher, dass zwischen den konfligierenden Ansprüchen der Ermöglichung von Innovationen (Strulik/Kussin 2005) einerseits und der Vermeidung von ‚bad-practices’ im Sinne einer unterschiedslosen Risikoübernahmebereitschaft der Banken andererseits innerhalb von Lernprozessen vermittelt wird. In diesem Zusammenhang lernt die Bankenaufsicht sowohl innovative Lösungen des Risikomanagements kennen, als auch die Probleme, auf welche mittels jener Lösungen Bezug genommen wird. Besondere Bedeutung kommt dieser Form des best-practice-Lernens im Kontext der in Kapitel 6 beschriebenen innovativen Finanzinstrumente und -produkte zu, die (noch) nicht weit verbreitet sind, aber selbstverständlich dennoch beträchtliche Risiken implizieren können. Der Umgang mit ihnen ist wenig erprobt und der Bankenaufsicht bleibt kaum eine andere Wahl, als die Beobachtung der angewendeten Verfahren zur Grundlage der Bewertung bankinterner Bearbeitungsversuche zu machen. Damit deutet sich allerdings auch an: Die Konstruktion von Angemessenheitskriterien vollzieht sich auf Seiten der Bankenaufsicht nicht mit Blick auf jede einzelne Bank neu. Vielmehr werden diese einmal gebildeten Erwartungen im Rahmen nachfolgender Prüfungen als ‚Prüfungswissen’ erinnert. Gerade dadurch können

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jedoch auch auf Seiten der Banken entsprechende Lernprozesse angestoßen werden. Die Aussage eines US-Bankenaufsehers zur Rolle von Bankprüfern deutet dies an: „They are like bees, going from flower to flower and pollinating, carrying knowledge around” (Interview 051107). Diese Einschätzung zeichnet ein stark deterministisches Bild und ließe zunächst vermuten, dass die Bankenaufsicht den jeweiligen Banken best-practice-Lösungen geradezu anbietet. Gegen diese Praxis wird von Seiten der deutschen Bankenaufsicht darauf hingewiesen, dass ein solches Vorgehen der Bankenaufsicht schon aus Wettbewerbspolitischen Gründen keine Option darstelle (Interview 070726). Es würde gerade jene Banken belohnen, die über ein wenig leistungsfähiges Risikomanagement verfügen, und nun ohne Aufwendung immenser Entwicklungskosten adäquate Lösungen gratis zur Verfügung gestellt bekämen. Entgegen einer allzu simplifizierenden Betrachtung beschreibt ein Bankenaufseher aus Deutschland deutlich konkreter, wie dialogische Prüfungen einen Raum für inter-organisationale Lernprozesse schaffen: „Ich sehe im Gegensatz zu einer Bank ein relativ großes Spektrum. Ich nehme bei einer Bank zum Teil auch mit, dass es da Probleme gegeben hat und kann dann damit zu einer anderen Bank gehen und sagen ‚wie sieht das bei Euch aus?’. Das kann auch mal vielleicht ein Aha-Effekt sein, bei der anderen Bank – dass sie merkt, da kann es ein Problem geben. Dann können wir sagen: ‚Ja wir haben da im Prinzip Erfahrungen gesammelt, wie würdet ihr mit so einem Problem umgehen?’. Oder man schaut dann auch gezielt, wenn ich von zwei/drei Banken weiß, da gibt es Probleme, gucke ich mir das bei einer Bank an. Was ich vielleicht vorher nicht als so problematisch gesehen habe. [.] Also wir sammeln ständig Erfahrung. Auch Weiterentwicklungen: Dass wir sehen, dass neue Produkte aufkommen und bei der nächsten Prüfung fragt man dann gezielt: ‚Habt ihr eigentlich solche Produkte, wie sieht es mit den Produkten aus, wie geht ihr mit denen um?’“ (Interview 070726)

Dieses Zitat verdeutlicht, dass die Bestäubungsmetapher grundsätzlich durchaus passend ist und dass im Rahmen der dialogischen Prüfverfahren einer qualitativen Bankenaufsicht, nicht allein die Bankenaufsicht lernt, sondern auch die Banken. Wichtig zu sehen ist allerdings, dass kein Transfer von (Lösungs-)Wissen stattfindet. Vielmehr sind die bankaufsichtlichen Vor-Ort-Prüfungen darauf angelegt, Banken mit den Problemen ihres Risikomanagements zu konfrontieren. Insofern können die Prüfungserfahrungen der Aufsichtsbehörden dann ein ‚Problemlernen’ auf Seiten der Banken befördern, auf dessen Grundlage ein „experimental learning“ (March/Olsen 1975) bei den Banken einsetzt. Es geht also weniger darum, Lösungen zu präsentieren, als kontinuierlich über Probleme zu informieren und dadurch Prozesse der bankinternen Lösungssuche zu provozie-

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ren. Ganz in diesem Sinne beschreibt ein zweiter Bankaufseher aus Deutschland entsprechende Lernprozesse: „Ich denke, dass jeder Prüfungsleiter vielleicht einen leicht unterschiedlichen Prüfungsansatz hat, aber im Wesentlichen versuch’ ich halt persönlich zurückhaltend zu sein […], letztendlich mit der Empfehlung zu sagen, so oder so ist das zu machen. Letztendlich ist da mehr der Schwerpunkt darauf gesetzt zu sagen, so und so geht es nicht und es liegt an euch jetzt nach einer geeigneten Lösung zu suchen“ (Interview 051103).

Wir können damit bis hierhin bereits festhalten, dass die im Rekurs auf Angemessenheit angelegte kognitive Öffnung von Regulierungserwartungen mit einem Verzicht auf vordefinierte Entscheidungskriterien einhergeht. Dies wird nun durch ein Umschalten von Macht auf Wissen als Steuerungsmedium in der interorganisationalen Prüfungskommunikation kompensiert. Und zwar insofern, als es die wechselseitigen Lernprozesse zwischen Banken und Bankenaufsicht ermöglichen entsprechende Erwartungen in der Interaktion auszubilden – und anzupassen. Damit deutet sich allerdings bereits ein Aspekt an, den wir bislang gänzlich unerwähnt gelassen haben. Er betrifft den Umstand, dass trotz der Änderungsbereitschaft der Erwartungen weiterhin Regulierungsentscheidungen getroffen werden müssen. Im Anschluss daran stellt sich dann die Frage, unter welchen Umständen bestehende Erwartungen ersetzt, also vorhandenes Wissen revidiert wird.283 Ein etwas längerer Interviewauszug lässt erkennen, wie sich dieses Problem im Kontext des SRP darstellt: „Also die neue Freiheit für die Banken stellt die Aufseher vor eine extreme Herausforderung. Es ist immer schön zu wissen: Es gibt gewisse Standards, die werden vorgegeben. Und diese Standards müssen eingehalten werden; wenn ich da eine Checkliste habe und sagen kann: Ich habe 8 Prozent eingehalten, wir haben die Meldung abgegeben: passt, passt, passt. Und wenn man den Banken die Freiheit gibt, dass sie es so machen, wie sie es für angemessen halten, muss ich auf der Aufseherseite auch Leute haben, die damit umgehen können, die auch einschätzen können, ob das, was die Banken für sich als angemessen sehen, auch tatsächlich [...] angemessen ist. Das heißt, es ist keine Freiheit für die Aufseher – es ist eine Riesenherausforderung. Das Hauptproblem aber für diese neuen Mitarbeiter wird es sein – nicht das Fachliche, das kann man lernen – sondern das Problem ist die Praxis. Wie geht man in der Praxis mit bestimmten Fragestellungen um. Wie geht man methodisch vor? Wie unterhält man sich mit einem Vorstand? Wie kann man dann einschätzen? Der Vorstand sagt: ‚Wir haben eine Risikostrategie: eine Seite, das reicht uns’ Da kann der [Aufseher SK] nicht sagen: Eine Seite – Checkliste raus – eine Seite ist 283

Dirk Baecker (2003) macht darauf aufmerksam, dass (neues) Lernen zugleich immer auch (altes) Verlernen bedeutet.

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Teil IV: Entwicklungslinien der Gouvernanz des Bankensystems wenig / ist zu viel, sondern er muss sich mit den Inhalten beschäftigen. Und die Aufseher sind ja in der Regel eben Beamte. Häufig eben auch Juristen. Also Leute, die noch nie eine Bank von Innen gesehen haben und das ist eben genau das Problem. Und damit umzugehen und damit die ganzen Banken zu beaufsichtigen – das ist die große Herausforderung. Die Aufseher müssen versuchen, diesen Seiltanz hinzubekommen, dass sie individuell mit bestimmten Auslegungsfragen der Banken umgehen und diese angemessen einschätzen – und zwar objektiv von München bis Hamburg“ (Interview 050322).

Damit wird deutlich, dass die kognitive Öffnung von Regulierungsnormen, mittels derer der Heterogenität organisationaler Risikostrukturen und der Wissensintensität des Bankgeschäfts Rechnung getragen werden sollte, auch (Folge-)Probleme produziert. Diese stellen sich, wie die obige Beschreibung illustriert, im operativen Kontext der Bankprüfungen. Die ‚schwache’ Programmierung von Entscheidungsprämissen muss vollständig durch die Bankaufseher aufgefangen werden, welche dann mit der ‚Herausforderung’ konfrontiert sind, zwischen dem Lernen von Angemessenheitskriterien (kognitiv) und dem Treffen von Angemessenheitsentscheidungen (normativ) ‚zu vermitteln’. Demgemäß fällt der Entscheidungsprämisse ‚Person’284 in den Aufsichtsorganisationen die entscheidende Bedeutung zu. Auch das Baseler Komitee weist implizit auf diesen Umstand hin. Im Rahmen eines Papiers, das praktische Überlegungen zur Implementierung von Basel II zusammenstellt, wird in Kapitel 7 über den Ausbildungsbedarf informiert. Dort ist zu lesen: „A key to the successful implementation of Basel II is adequately trained staff. [...] Given the continuing innovation in the banking industry, many supervisors may need to increase the emphasis on specialised examination [...]. For staff responsible for validation and monitoring of the advanced approaches of Basel II, risk specialists and quantitative experts will need to understand an bank’s internal ratings systems and models well enough to conduct initial validation and to monitor compliance. This will require a high level of expertise in areas such as statistics, modelling techniques and evaluation, simulation and stress testing” (BCBS 2004b: 25).

Wenngleich hier vor allem ‚technisches Wissen’ thematisiert und problematisiert wird, und die oben angesprochene Herausforderung der Bewertung organisationaler Kommunikationsabläufe unerwähnt bleibt, so zeigt dieses Zitat doch, dass die gestiegene Relevanz und Verantwortung der einzelnen Aufseher auch von Seiten des Baseler Ausschusses beobachtet wird. Wir werden im Teil V ausführ284

An dieser Stelle sei nur daran erinnert, dass die an Niklas Luhmann anschließende systemtheoretische Organisationsforschung zwischen Entscheidungsprogrammen, Kommunikationswegen und Personen als organisationale Entscheidungsprämissen unterscheidet (Luhmann 2000b: 222-329).

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lich überlegen, was es für eine Organisation bedeutet, wenn sie in derart entscheidender Hinsicht auf ihre Mitglieder angewiesen ist. Vorerst ist es jedoch wichtig, überhaupt gesehen zu haben, dass und warum Personen im Kontext einer qualitativen Bankenaufsicht eine zentrale Rolle zufällt. Die Reflexion der in diesem Abschnitt dargestellten Analyse lässt erkennen, dass die dialogisch ausgerichtete Prüfungsinteraktion und ergänzende Formen des Wissensaustauschs zwischen Banken und Aufsichtsorganisationen (z.B. die angesprochenen Aufsichtsbesuche) auf eine Institutionalisierung von Kontingenz hinauslaufen. Anstatt hinsichtlich des Umgangs mit Risiken auf eine Homogenisierung von unterschiedlich strukturierten Bankorganisationen zu drängen, werden die entsprechenden Heterogenitäten und divergierende Risikowirklichkeiten in Rechnung gestellt. Dementsprechend stellt denn auch die Singularität einer jeden Organisation den Kern bankaufsichtlicher Prüfungen dar. Angesichts dieser Ausgangslage, die zunächst ungeklärt lässt, welche Konsequenzen aus einem jeweiligen organisationalen setting für bankaufsichtliche Entscheidungen folgen, avanciert Wissen zum zentralen Steuerungsmedium. Im Zusammenhang mit unserer Betrachtung von Vor-Ort-Prüfungen haben wir gesehen, dass über den kommunikativen Erfolg nicht im Schema von Macht/Ohnmacht bestimmt wird, sondern dass vielmehr die Differenz von Wissen/Nichtwissen den entscheidenden Bezugspunkt markiert. Vor diesem Hintergrund etablieren sich wechselseitige Lernprozesse zwischen Banken und Bankenaufsicht, die auf eine kontinuierliche Spezifizierung von Nichtwissen ausgerichtet sind. Dieses Arrangement bildet die Grundlage, um trotz der verunsichernden Effekte kognitiv-geöffneter Regulierungsnormen Entscheidungsfindungsprozesse der Bankenaufsicht zu ermöglichen. Zugleich erzeugt es jene Flexibilität, die für zweck- und zukunftsbezogene Formen einer risikoorientierten Aufsicht Vorbedingung ist. Im Folgenden wollen wir nun noch einmal die Entwicklungslinien der Gouvernanz des Bankensystems in der Gesamtschau Revue passieren lassen und die zentralen Ergebnisse herausstellen. Sie bilden den Ausgangspunkt, um unsere Überlegungen zu einem kognitiven Modus der Gouvernanz – insbesondere hinsichtlich dessen Auswirkungen – voran zu treiben, zu systematisieren und auf einem abstrakteren Niveau weiterverfolgen zu können.

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Teil IV: Entwicklungslinien der Gouvernanz des Bankensystems

8.4 Zusammenfassung „Mit der Komplexität muss man eben mitwachsen und deshalb ist es nur ein ganz normaler Schritt in der Evolution“ – ein Wirtschaftsprüfer über Basel II

Wir begannen unsere Analysen zur Fortentwicklung der Gouvernanz des Bankensystems mit den Überlegungen, wieso die Regulierung des Bankensystems überhaupt auf die Agenda politischer Steuerungsambitionen gesetzt wurde. In diesem Zusammenhang haben wir gezeigt, dass es die beobachteten negativen Externalitäten sind, welche politikintern als Problem bewertet werden und damit Bemühungen der regulatorischen Begrenzung solcher Effekte begründen. Von diesem Punkt ausgehend haben wir in Kapitel 7 gezeigt, dass und wie eine entsprechende Regulierung zunächst nationalstaatlich organisiert war. Als Reaktion auf strukturelle Veränderungen im Bankensystem und eingeleitet durch verschiedene Krisen innerhalb des Bankensystems wurden entsprechende Anpassungen der Regulierungsform vorgenommen. So vollzog die vernetzte Bankenaufsicht, wie sie mit den Baseler Konkordaten eingeführt wurde, die zunehmenden internationalen Aktivitäten von Großbanken nach. Und mit Basel I wurde zum ersten Mal eine supranationale Koordinierung der inhaltlichen Bestimmungen von Bankenregulierung vorgenommen, womit der Beobachtung entsprochen wurde, dass das Bankensystem sich als emergenter globaler Kommunikationsund Wirkungszusammenhang konstituiert hatte. Unter diesen Bedingungen schienen isolierte nationalstaatliche Bemühungen keinerlei effektive Steuerung mehr zu ermöglichen. Trotz all dieser Anpassungen der Politik an ihre Umweltbeobachtungen und der damit verbundenen Umstellungen in der Abstimmung von Regelungsinhalten und Aufsichtskompetenzen findet sich eine Konstante: Die normativ geschlossene Kodifizierung regulatorischer Erwartungen und die daran anknüpfende Machtbasierung dieses Modus der Gouvernanz. Zu einer Umstellung des Gouvernanzmodus kommt es erst, als die Krisen der 1990er Jahre andeuten, dass eine risikobegrenzende Form der Regulierung weniger an der Überwachung und Durchsetzung definierter Regeln scheitert, als vielmehr an den Regeln selbst. Diese wurden nunmehr als zu starr, zu unflexibel beobachtet, als dass sie der Innovationsdynamik des Bankgeschäfts angemessen wären. Hinzu kam die Feststellung, dass spezifische Risikostrukturen von den Banken weit besser beobachtet werden konnten, als von den Aufsichtsbehörden der politischen Verwaltung. Beide Aspekte zusammen bildeten schließlich den Ausgangspunkt für die mit Basel II vollzogene Reform des Regulierungsstils hin zu einem kognitiven Modus der Gouvernanz.

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Diese Kognitivierung der Gouvernanz begann bereits mit der Etablierung des Konsultationsprozesses als Verfahren der Regelfindung. Schon hier wurde auf die Einbeziehung finanzökonomischer und -wissenschaftlicher Expertise gesetzt. Dies wurde erreicht, indem lediglich die mit Basel II verfolgten Ziele und die Reformentscheidung selbst als normative Erwartungen stilisiert wurden. Die inhaltliche Ausgestaltung wurde jedoch stets änderungsbereit gehalten. Die dadurch eröffnete Sachorientierung trug einerseits dazu bei, dass die überarbeitete Baseler Rahmenvereinbarung weit umfangreicher ausfiel, als ursprünglich vorgesehen. Andererseits brachte sie Regelungen hervor, die auch hinsichtlich ihrer späteren Umsetzung einen starken Akzent auf das komplementäre Zusammenspiel von Banken- und Aufsichtswissen setzten, um einen adäquateren Umgang mit den (nicht-)wissensbasierten Risiken des Bankensystems zu erreichen. Für die Ermöglichung eines risikoorientierten Aufsichtsstils, der offen genug ist, um die Innovationsprozesse und Beschleunigungsdynamiken innerhalb des Bankensystems mitvollziehen zu können, wurden die in Basel II angelegten Regulierungsnormen mit kognitiven Erwartungselementen gekoppelt. Im Ergebnis entsteht eine spezifische Form der Programmverschränkung: Die für regulatorische Programme typische konditionale Form der Verknüpfung von Bedingungen und Folgen wird aufgebrochen und durch zweckorientierte Komponenten ersetzt. Anstatt einer klassischen ‚Wenn-Dann-Logik’ bildet sich somit eine Programmform aus, die auf ihrer Rückseite das politische System und insbesondere die Verwaltungsorganisationen der Bankenaufsichtsbehörden vor allem mit Unsicherheit versorgt. Vor diesem Hintergrund haben wir auch die Umstellung von Macht auf Wissen als Steuerungsmedium in zweierlei Hinsicht interpretiert. (1) Angesichts der turbulenten Umwelt, als die sich das Bankensystem für die Politik darstellt, blockiert ein Regulierungsstil, der auf Macht und direktiven Sanktionsmechanismen gründet sowie auf vorab festgelegte Entscheidungskriterien rekurriert, eine risikoorientierte Steuerung. Erst durch eine dialogische Aufsicht, die sich im Medium Wissen vollzieht, kann das politische System hinreichende Fremdreferentialität ausbilden, um sich selbst fortlaufend von der Umwelt irritieren zu lassen. Und nur darauf aufbauend können ein Ausleuchten von Nichtwissenshorizonten und die Spezifizierung entsprechenden Nichtwissens überhaupt erfolgen. Dabei sind es vor allem zwei Nichtwissenssphären, die im Rahmen des SRP grundsätzliche Bedeutung haben und durch das Zusammenspiel von ICAAP und SREP285 bearbeitet werden: Erstens das Nichtwissen über konkrete Risikostrukturen. Also die potentiellen Effekte identifizierter Risiken (spezifisches Nichtwissen) und die völlige Unbekanntheit möglicher weiterer Risiken (unspezifisches Nichtwissen). Sowie zweitens das Nichtwissen über ein 285

Zu ICAAP und SREP vgl. oben die Ausführungen in Abschnitt 8.2.

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adäquates Managements der Risikostruktur einer Bank. Damit ist dann wiederum einerseits auf den angemessenen Umgang mit bereits identifizierten Risiken (spezifisches Nichtwissen) verwiesen und andererseits auf die Möglichkeiten der explorativen Identifizierung bislang unbekannter Risiken (unspezifisches Nichtwissen) rekurriert. (2) Aus einer funktionalen Perspektive gerät das Problem der Unsicherheit in den Blick. Das Umschalten auf Wissen kann dementsprechend als Versuch einer Kontinuierung des Aufbaus temporärer Erwartungssicherheit gelesen werden. Die kognitive Offenheit der Regulierungsprogramme gibt keine Anhaltspunkte für zu treffende Entscheidungen bezüglich der Angemessenheit bzw. Zulässigkeit von bankintern organisierten Verfahren des Risikomanagements. Eine solche Entscheidungsreferenz muss daher kommunikativ erzeugt werden. Weil nun aber die jeweils ausgebildeten Erwartungsstrukturen ihrerseits ebenfalls änderungsbereit gehalten werden, um flexibel auf sich wandelnde Bedingungen reagieren zu können, muss eine entsprechende Erwartungsbildung und umbildung kontinuierlich neu geleistet werden. Letztlich etabliert sich mit der kognitiven Öffnung von Regulierungserwartungen also ein Arrangement institutionalisierter Kontingenz, das fortwährend zwischen dem Festhalten an den Gewissheiten bestehenden Wissens und dem Verlernen eben dieses Wissens oszilliert. Zusammenfassend können wir also sehen, dass der mit Basel II aufkommende kognitive Modus der Gouvernanz als (Selbst-)Anpassung der Politik an eigene Beobachtungen der Umwelt (Bankensystem) verstanden werden kann. Dabei wurde deutlich, dass eine Flexibilisierung und Dynamisierung innerhalb der Politik vor allem durch die Inanspruchnahme von Verwaltungsorganisationen geleistet wird. Sowohl im Hinblick auf das Problem der Exploration von Nichtwissen als auch bezüglich der Koordinierung von Wissen und Lernen ergeben sich für diese Organisationen der Bankenaufsicht Herausforderungen, die durch eine Stärkung der Entscheidungsprämisse Person bearbeitet werden. Anstatt auf Programme wird vor allem auf Personen gesetzt, um einerseits flexible und zukunftsbezogene Entscheidungsprozesse zu ermöglichen und andererseits die mit der Unterscheidung von kognitivem und normativem Erwartungsmodus verbundenen konfligierenden Anforderungen des Lernens und des kontrafaktischen Beharrens in einer Einheit (der Person ‚Aufseher’) repräsentieren zu können. Mit diesen Ergebnissen der empirischen Untersuchung von Basel II haben wir einen wichtigen Fortschritt bei der Analyse eines kognitiven Gouvernanzmodus gemacht. Hiervon ausgehend wollen wir nun im folgenden Tei V vom konkreten Fall des Bankensystems abstrahieren, um unsere Erkenntnisse zur ‚Cognitive Governance’ auf einer grundsätzlicheren Ebene zu systematisieren. Dabei werden die in diesem Teil deutlich gewordene Relevanz von

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(Aufsichts-)Organisationen und der Verschiebungen auf deren Innenseite die beiden Zentren der Aufmerksamkeit bilden. In diesem Zusammenhang werden wir dann auch zu Aussagen bezüglich der gesellschaftlichen Folgen dieser Entwicklung gelangen.

Teil V: Cognitive Governance

Bereits in unseren theoretischen Ausführungen des Teils II haben wir wichtige Elemente eines kognitiven Modus der Gouvernanz herausgestellt und auf einem abstrakten Niveau beschrieben. So etwa die Differenz von kognitivem und normativem Erwartungsmodus (Kapitel 3.2) oder auch von Macht und Wissen als Medien der Steuerung (Kapitel 4). Diese Überlegungen dienten uns als Aufmerksamkeitsfilter für die empirischen Betrachtungen der Teile III und insbesondere IV. Vor dem Hintergrund dieser empirischen Analysen können wir nun aber ein Bild kognitiver Gouvernanz mit feinerem Pinsel zeichnen. So gaben sich vor allem zwei Gesichtspunkte am Horizont der Relevanz zu erkennen, die es uns erlauben, eine systematische Beschreibung von cognitive governance anzufertigen, welche sowohl theoretisch informiert als auch empirisch plausibel zu sein verspricht. Der erste Aspekt zielt auf die organisationalen Vorbedingungen und Folgen eines kognitiven Modus der Gouvernanz und lässt sich auf die Frage bringen: Welche Bedeutung ist (Aufsichts-)Organisationen im Rahmen von Cognitive Governance beizumessen? Einige Andeutungen diesbezüglich haben wir bereits in Abschnitt 8.4 gemacht. Worauf es nun ankommt, ist die (theoretische) Reflexion dieser wichtigen empirischen Einsicht. Erst auf dieser Grundlage werden latente Implikationen und damit die Bedingungen der Möglichkeit von cognitive governance erkennbar. Das anschließende Kapitel 9 wird sich dieser Frage zuwenden. Ein zweiter Aspekt, der uns bei der Gesamtbetrachtung von cognitive governance interessiert und bisher lediglich implizit mitgeführt wurde, betrifft die Chancen und Grenzen, durch die kognitiven Umstellungen im Gouvernanzmodus einen risikosensitiven Umgang mit Risiken und einen reflektierten Umgang mit Nichtwissen zu ermöglichen. Damit angesprochen ist die Frage: Wo liegen die Grenzen der Möglichkeit von Cognitive Governance – und: warum? In Kapitel 10 wollen wir uns daher explizit den Grenzen der Möglichkeit und entsprechenden Problemen kognitiver Gouvernanz zuwenden. Anhand empirischer Befunde, aber ausdrücklich auch unter Rückgriff auf theoretische Erkenntnisse, wollen wir herausarbeiten, wie die Aussichten stehen, die anspruchsvollen Ziele von Basel II als Form der cognitive governance auch zu erreichen.

9 Die gesellschaftliche Organisation kognitiver Gouvernanz

Die zentrale Erkenntnis unserer empirischen Analyse lässt sich zweistufig zusammenfassen: Erstens wurde deutlich, dass das Kardinalproblem eines kognitiven Modus der Gouvernanz im Ausbalancieren von kognitiven und normativen Erwartungselementen besteht. Die Ermöglichung hinreichender Offenheit, um innerhalb des politischen Systems flexibel auf die turbulenten Entwicklungen im Bankensystem reagieren zu können (und Erwartungen dem gemäß anzupassen), steht dem Anspruch, bindende Entscheidungen anfertigen und diese auch durchsetzen zu müssen, scheinbar unvereinbar gegenüber. Dieser Widerspruch kann nicht ohne weiteres aufgelöst werden. Diesbezüglich haben wir im Rahmen unserer Analysen zweitens gesehen, dass dieses Problem in die Aufsichtsorganisationen hinein verschoben und somit unter Inanspruchnahme dieser Organisationen gelöst wird. Wir haben es also im Kontext von cognitive governance mit einer Komplementarität von (politisch-rechtlichen) Programmen und (politischen) Aufsichtsorganisationen zu tun, die wir im Anschluss an unsere Ausführungen im Kapitel 2 nun entlang der Frage nach der gesellschaftlichen Organisation kognitiver Gouvernanz (gesellschafts-)theoretisch rückbinden wollen. Damit ergibt sich zum einen die Chance, eine systematisch umfassendere Beschreibung der Funktionslogik kognitiver Gouvernanz anzufertigen. Zum anderen gewinnen wir auf diesem Wege aber auch einen Zugriff auf die Folgen kognitiver Gouvernanz. Die Ausgangsthese in diesem Zusammenhang lautet, dass es die Entscheidungsförmigkeit und die Multireferentialität als spezifische Strukturmerkmale organisierter Sozialsystems sind, die jene Leistungen hervorbringen, welche sich im Hinblick auf die Etablierung eines kognitiven Gouvernanzmodus als Möglichkeitsbedingungen erweisen. Im folgenden Unterkapitel (9.1) werden wir dieser These nachgehen und das Verhältnis von politischen Programmen und (Aufsichts-)Organisationen im Hinblick auf die spezifischen Anforderungen von cognitive governance beleuchten. Zudem – und dies werden wir im Abschnitt 9.2 ausarbeiten – ist es aber gerade jene Differenz von politischen Programmen und Aufsichtsorganisationen, die cognitive governance nicht nur ermöglicht, sondern an der sich auch folgenreiche Rückwirkungen ablesen lassen. Die Reflexion über das ‚organisationale

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Teil V: Cognitive Governance

Moment’ von cognitive governance eröffnet uns demnach sowohl einen Zugang zu ihren Möglichkeitsbedingungen als auch zu anhängigen Folgen. Mit dieser zweistufigen Herangehensweise ist implizit auch bereits auf jenes rekursive Verhältnis von Politik und Aufsichtsorganisationen hingewiesen, das uns in diesem Kapitel ausführlich beschäftigen wird.

9.1 Organisationen als entscheidende Einrichtungen der Politik Im Anschluss an unsere empirischen Analysen drängen sich uns die Fragen nach der Bedeutung von Organisationen geradezu auf. Im Kontext politischer Steuerung ist damit zuvorderst auf einen besonderen Typus von Organisationen verwiesen: die (öffentliche) Verwaltung. Sie zählt – neben Parteien – zu den politischen ‚Paradeorganisationen’.286 Besondere Relevanz gewinnt die Verwaltung im „idealen Modell“ von parlamentarischer Demokratie, welches zwischen ‚Politik’ und ‚Verwaltung’ zu unterscheiden weiß. Wobei Politik als Willensbildung und Entscheidung (über Gesetze) in Parlament und Regierung verstanden wird und Verwaltung die bloße Ausführung bzw. Umsetzung oder Implementierung der entsprechenden Regelungen bezeichnet (Böhret 1983a: 12ff.).287 In der Logik dieses Modells finden Verwaltungsorganisationen ihren Platz zwischen Politik und Recht: Die von der Politik (Parlament bzw. Regierung) aufgrund selektierter Werte verabschiedeten Gesetze liegen im Weiteren als rechtliche Regelungen vor288 und regeln zugleich die Entscheidungsfindung der Verwaltung; Verwaltungen führen die gesetzlichen Regeln aus. Implizit führt diese Idee eine Vorstellung bürokratischer Verwaltung mit, wie sie Max Weber entwickelt hat und gemäß derer die öffentliche Verwaltung als Maschine erscheint. Demnach könnten die Ergebnisse der Verwaltung im Prinzip ebenso „rational kalkuliert werden [.], wie man die voraussichtliche Leistung einer Maschine kalkuliert“ (Weber 1971: 322; Hervorhebungen weggelassen). In diesem 286

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Frühformen identifiziert Max Weber (1972: 551) bereits für das Chinesische Reich sowie das Karolingerreich. Mit Blick auf das Römische Reich gilt Weber folgend gar, dass dessen Zerfall „teilweise geradezu durch die Bürokratisierung seines Armee- und Beamtenapparates mitbedingt [wurde SK]“ (Weber 1972: 559). Diese Unterscheidung zwischen Politik und Verwaltung findet sich ähnlich scharf auch in den frühen Schriften Niklas Luhmanns. Dort geht er von einem autonom ausdifferenzierten Verwaltungssystem aus, (gerade deswegen?) jedoch nicht von einem autonomen Rechtssystem. Mit Politik meint er dabei „alle Kommunikationsprozesse im Vorfeld der Staatsbürokratie, die dazu dienen, legitime Macht zu bilden“ (Luhmann 1966: 73ff.). Dabei ist vor allem an die Artikulation von Interessen, das Vortesten von Akzeptanzchancen für anstehende Entscheidungen und ähnliches angesprochen. Niklas Luhmann schreibt dazu, dass „Gesetzgebung als Ort der Transformation von Politik in Recht“ verstanden werden kann (Luhmann 1993a: 429).

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Modell liegt es nahe, die Mitglieder der Verwaltung aufgrund ihrer starken Orientierung an festen Normen und Regeln als „Paragraphen-Automat“ (Weber 1971: 323) zu qualifizieren. Die Verwaltung erscheint folglich als ausführendes Organ der Durchsetzung von regierungspolitischen Entscheidungen mit kollektiver Bindungswirkung. Aus einer solchen Perspektive resultiert gleichsam zwangsläufig die Gegenüberstellung von Politik und Verwaltung, in der die Politik auf die Herstellung von Regierungsentscheidungen verkürzt wird289 und die Verwaltung lediglich als Implementierungsinstrument in Erscheinung tritt.290 Der in diesen, auf Durchsetzungsfragen zielenden, Vorstellungen angelegte instrumentelle Charakter von Verwaltungen hat Analysen und Beschreibungen evoziert, die auf die Entzauberung des ‚idealen Modells’ der Beziehung von Politik und Verwaltung abzielten. Erste Überlegungen hierzu hat wiederum bereits Max Weber selbst vorgelegt. „Die bürokratische Verwaltung bedeutet: Herrschaft kraft Wissen: dies ist ihr spezifisch rationaler Grundcharakter“ – so das berühmte Zitat in diesem Zusammenhang (Weber 1972: 129). Angesprochen ist damit der Umstand, dass Verwaltungen aufgrund ihrer Sachkenntnis gegenüber der „politischen Leitung“ (Mayntz 1978a: 63) an Macht und Autonomie gewinnen und politische Zwecke umgehen können. An diese Erkenntnis einer Autonomisierung der Verwaltung haben zahlreiche spätere Arbeiten zu diesem Problemkreis angeschlossen. In der Tendenz verweisen sie auf die „Eigenmacht der Verwaltung“ (Mayntz 1978a: 64ff.) bzw. eine „exekutive Führerschaft“ (Grauhan 1969: 273ff.), auf eine „Art ‚Außenpolitik’ [...] gegenüber der politischen Führung“ (Böhret 1983b: 135f.) oder auch „Opportunismus innerhalb der Verwaltung“ (Luhmann 1971e; Japp 1994: 133ff).291 Damit angesprochen sind jeweils Effekte, die auf eine Politisierung der Verwaltung in dem Sinne hinauslaufen, dass über Werte und abgeleitete Entscheidungsfolgen nicht mehr allein in der Politik (Parlament bzw. Regierung), sondern in der Verwaltung selbst entschieden wird. Mit der Bezugnahme auf Werte ist im Prinzip aber schon der zweite Schritt gemacht, bevor wir den ersten klar in den Blick bekommen haben. Dieser ist für unsere Analyse jedoch weit bedeutsamer und hilft uns zugleich das 289

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Implizit findet sich diese Vorstellung auch bei Niklas Luhmann (Luhmann 2000a: 253-265) angelegt, der in eigentümlicherweise das politische System in Politik, Verwaltung und Publikum differenziert sieht, und sich damit eine Dopplung des Politikbegriffs einhandelt. Zwar ist unbestritten, dass Verwaltungsentscheidungen vorangegangene politische Entscheidungen (Gesetze) in Rechnung stellen, das gilt dann aber für alle politischen Entscheidungen – insbesondere auch für jene der Gesetzgebung – und macht lediglich auf das spezifische Kopplungsverhältnis von Rechtssystem und politischem System in der modernen Gesellschaft aufmerksam. Siehe dazu auch Luhmann 1993a: 428-431. Neuerdings scheint das Pendel wissenschaftlicher Aufmerksamkeit zurückzuschwingen. So findet sich Literatur, in der die Möglichkeiten, einem parlamentarischen Machtverlust entgegenzuwirken, geprüft werden. Siehe hierzu Kropp 2006.

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Verhältnis von Politik und Verwaltung weiter zu klären. Er führt unsere Überlegungen weg von Fragen der Durchsetzbarkeit und Kontrolle, hin zu einer funktionalen Perspektive. Zur Vorbereitung ist allerdings eine Scharfstellung des Beobachtungsfokus notwendig. In diesem Zusammenhang rücken wir die vielfach gebrauchte Unterscheidung Regelfindung/-anwendung ins Zentrum – allerdings in einer reformulierten und daher anders akzentuierten Fassung. Die Differenz von Regelfindung und Regelanwendung spaltet den Raum des Sozialen in zeitlicher Hinsicht auf und ermöglicht dementsprechende Beobachtungen. Sie erlaubt eine Phasendarstellung, indem die ‚Regel’ als Zeitstelle markiert und folglich ein davor und danach beobachtbar gemacht wird. Wir werden auf dieses Beobachtungsschema später zurückkommen, zunächst wollen wir aber sachliche Aspekte hervorheben, die durch das Schema Regelfindung/-anwendung gerade verdeckt werden. Hierzu werden wir die Unterscheidung von programmierendem und programmiertem Entscheiden (siehe z.B. Hiller 1999: 35) verwenden. Damit gewinnen wir dreierlei: Zum Ersten ergibt sich mit der Referenz auf Entscheidung ein Bezug zur gesellschaftlichen Funktion des politischen Systems, nämlich der Anfertigung kollektiv bindender Entscheidungen. Zum Zweiten – ebenfalls über den Entscheidungsbegriff – können wir von Verwaltung als Instrument umschalten auf Verwaltung als Organisation und die entsprechenden Implikationen für das politische System im Hinblick auf einen kognitiven Gouvernanzmodus prüfen. Schließlich wird es drittens und im Anschluss an die ersten beiden Punkte möglich, zwischen Organisation und Regulierungsprogramm zu unterscheiden und das Zusammenspiel beider im Rahmen von cognitive governance herauszuarbeiten.292 Wenn wir zunächst von der Funktion des politischen Systems ausgehen und die Anfertigung kollektiv bindender Entscheidungen als zentrales Merkmal der Funktionsbestimmung annehmen (Luhmann 2000a: 83ff.), so stellt sich die Frage nach dem Ort der Produktion entsprechend bindender Entscheidungen. Erst einmal ist dabei wieder an die Regierung und das Parlament zu denken, also jener Komplex, den wir oben als Politik oder politische Führung bezeichnet haben. Die dort entschiedenen Programme können in Gesetzesform gebracht werden und damit eine kollektive Bindungswirkung entfalten. In genau dieser 292

Wir wollen im Folgenden zwischen Regulierungsprogrammen und Entscheidungsprogrammen klar unterscheiden. Dabei wollen wir von Regulierungsprogrammen sprechen, wenn wir auf die Ebene gesellschaftlicher Funktionssysteme (Politik und Recht) abstellen. Entscheidungsprogramme bezeichnen demgegenüber organisationale Entscheidungsprämissen. Tania Lieckweg und Christof Wehrsig (2001: 53) machen darauf aufmerksam, „dass die (Entscheidungs-)Programme der Organisationen mit den Programmen der Funktionssysteme verschränkt sind. Und zwar in einer Weise, dass die Unbestimmtheit der Programme der Funktionssysteme auf der Ebene von Organisationen in Bestimmtheit überführt wird“.

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Hinsicht können die Entscheidungen des Parlaments als programmierende Entscheidungen, kann das Parlament als Ort für programmierendes Entscheiden beschrieben werden. Nicht gemeint sein können jedenfalls Parteien, Protestbewegungen, NGOs oder andere periphere Organisationen, für die gilt, was für alle Organisationen gilt: sie können lediglich Entscheidungen treffen, die sie selbst binden – also etwa eine Geschäftsordnung beschließen, die für die CDU aber gerade nicht für die SPD oder die FDP bindend ist. Wenn wir dies zunächst einmal festhalten, so stellt sich im Anschluss die Frage, wer oder was durch die entsprechenden Entscheidungen programmiert wird. In der oben angeführten Perspektive stößt man dann sehr schnell auf die Verwaltung. Die Entscheidungsprämissen der Verwaltung sind es dann, die durch entsprechende Entscheidungen im Parlament ‚programmiert’ werden. Und folglich zeigt sich, dass die Verwaltungsentscheidungen als programmiertes Entscheiden zu verstehen sind. Damit handelt man sich dann aber die bekannten Probleme erneut ein: Die Verwaltung erscheint als Subeinheit des Parlaments, auf die das Parlament gewisse Durchgriffsmöglichkeiten hat. Die Nähe zu der Idee von Verwaltung als Instrument der politischen Führung ist deutlich erkennbar. Wir wollen diese Vorstellung modifizieren und uns damit Klarheit über das Problem verschaffen. Wir können an dem Vorschlag Niklas Luhmanns anknüpfen, das politische System als intern zunächst segmentär (in Staaten) und dann (die Staaten wiederum) in Zentrum und Peripherie differenziert zu beschreiben (Luhmann 2000a: 243-253). Die Verwaltung wird im Zentrum des politischen Systems verortet und darüber gegen Parteien, soziale Bewegungen und andere Gruppierungen abgegrenzt, die in der Peripherie des politischen Systems das Zentrum mit Themen und Entscheidungsanforderungen versorgen. Das heißt: In der Peripherie finden all jene Prozesse statt, die zur Vorbereitung der Anfertigung kollektiv bindender Entscheidungen dienen. Die Herstellung der entsprechenden Entscheidungen findet demgegenüber im Zentrum – in der „Zentralorganisation [...] ‚Staat’“ statt (Luhmann 2000a: 245). Das Hauptproblem dieser Fassung liegt nun darin, dass mit dem Staat eine Superorganisation bezeichnet ist, die ein zu großes Raster liefert, um die Autonomie intern ausdifferenzierter (Organisations-)Systeme voll erfassen zu können. Aus diesem Grund schlagen wir vor, anstatt von einer Zentralorganisation ‚Staat’ von einer Mehrzahl von Zentrumsorganisationen auszugehen, die in einem hierarchischen Verhältnis zueinander stehen:293 Die BaFin

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Theorietechnisch heißt dies dann, den Staat als einheitsstiftende Selbstbeschreibungsformel des Zentrums der Politik zu verstehen. Auf struktureller Ebene aber von einer Mehrzahl autonomer Organisationen auszugehen.

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ist dem Bundesfinanzministerium (BMF) zwar unterstellt – aber keine ‚Abteilung’ dieses Ministeriums.294 Damit haben wir einen Punkt erreicht von dem aus es möglich wird, die Verwaltung nicht länger als Instrument der politischen Leitung beschreiben zu müssen, sondern sie stattdessen als autonome Organisation(en) beschreiben zu können. Die sich daraus ergebenden Implikationen wollen wir hier nur kurz anreißen, und dabei lediglich jene Aspekte hervorheben, die für unsere weiteren Analysen von Bedeutung sind. Als erstes führen unsere bisherigen Überlegungen zu der Einsicht, dass Verwaltungsorganisationen als autonome Sozialsysteme autonom über ihre internen Strukturen – und das heißt: auch über ihre Entscheidungsprogramme – entscheiden. Wenn wir, wie bisher implizit mitgedacht, die Organisationen der Bankenaufsicht als Verwaltungsorganisationen begreifen, so wird auch deutlich, dass Bankenaufsicht nicht einfach als Ausführung oder Durchsetzung von Recht verstanden werden kann – und schon gar nicht als Instrument der Politik. Stattdessen wäre eine Beschreibung notwendig und problemaufschließend, die zentral darauf abstellt, dass die Entscheidungsprogramme der Aufsichtsbehörden nicht extern in sie ‚hineingeschrieben’ werden, sondern es sich immer um eine ‚Selbstprogrammierung’ jeweiliger Organisationen handelt. „Organisation ist nicht nur die Maschine, die umsetzt, was man sich andernorts [...] ausgedacht hat“ (Baecker 1999: 9). Gleichwohl ist es (empirisch!) offensichtlich, dass sich die entsprechenden Aufsichtsorganisationen (aber auch Verwaltungen im Allgemeinen) für Gesetze, Verordnungen und ähnliche Irritationen aus dem politischen System und dem Rechtssystem in besonderer Weise sensibilisieren und entsprechende Vorschriften mit Entscheidungsrelevanz ausstatten295 – aber genau dies leisten die Organisationen selbst und keine ‚Instanz’ in ihrer Umwelt. Die Autonomie der Bankenaufsichtsorganisationen dennoch klar zu sehen, ist wichtig, um die Leistungen der Bankaufsichtsorganisationen für das politische System allgemein und im spezifischen Kontext von cognitive governance herausarbeiten zu können. Diese müssen dann nicht mehr in der Durchsetzung von rechtlichen Regeln oder dem 294

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Besonders plausibel lässt sich die Autonomie der BaFin mit Verweis auf ihr Organigramm darstellen, in dem die Spitze mit der Stelle ‚Präsident’ markiert ist. Einen Verweis auf das Finanzministerium sucht man allerdings vergebens. Dies darf auch deswegen nicht überraschen, weil Organisationen in der Selbstdarstellung ihrer (internen!) Hierarchiestruktur für gewöhnlich keine externen Referenzen angeben. Auch die Gegenprobe stützt unseren Vorschlag, wie ein Blick auf die Beschreibungen des Bundesfinanzministeriums zeigt: In der „Übersicht über den Geschäftsbereich des BMF“ wird die BaFin in der Gruppe „Aufgabenerledigung in eigenständiger Rechtsform“ des „sonstigen Geschäftsbereichs“ aufgeführt (BMF 2007). So bemerkte denn auch eine Bankaufseherin in einem Interview: „Entscheidend ist immer das Gesetz“ (Interview 070118). Damit deutet sich ein weiteres Mal an, dass cognitive governance vor allem eine Frage der Politik und nicht des Rechts ist. Es geht um die Anfertigung kollektiv bindender Entscheidungen – gegen die auch vor Gericht geklagt werden kann.

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Umsetzen von politischen Entscheidungen bestimmt werden. Vielmehr scheint es angemessen zu sein, die Entscheidungen der Aufsichtsorganisationen selbst als Herstellung kollektiv verbindlicher Entscheidungen zu begreifen. Aus dieser Perspektive wird deutlich, dass in den Aufsichtsorganisationen Politik in einem operativen Sinne vollzogen wird; in dem Sinne, dass die dort angefertigten Entscheidungen einen Beitrag zur Aufrechterhaltung der autopoietischen Reproduktion des politischen Systems leisten. Mit dieser Umstellung erscheinen Aufsichtsorganisationen nicht länger als zeitlich und sachlich nachgeordnete ‚Instrumente der Politik’, sondern als ‚Einrichtungen der (Re-)Produktion von Politik’. Wir können damit zunächst also das Verhältnis von Verwaltungsorganisationen (und hier vor allem von Aufsichtsorganisationen) zum politischen System und zum Rechtssystem näher bestimmen. In diesem Zusammenhang wird deutlich, dass Aufsichtsorganisationen nicht die Umsetzungs- oder Durchsetzungsorgane der Politik sind, sondern dass sie selbst das politische System mit (kollektiv bindenden) Entscheidungen versorgen. Das Rechtssystem ist zudem in zweifacher Hinsicht von Relevanz. Zum einen können die Entscheidungen der Aufsichtsorganisationen – wie alle politischen Entscheidungen – ex post einer rechtlichen Überprüfung unterzogen werden. Im Falle des Konflikts verschiebt sich die Zuständigkeit also in das Rechtssystem. Zum Zweiten mag es gerade die Antizipation einer solchen rechtlichen Konfliktbearbeitung sein, die gleichsam eine Übernahme von Gesetzen als organisationale Entscheidungsprämissen konditioniert. In dieser reflektierten Fassung kann man dann auch weiterhin zwischen programmierendem und programmiertem Entscheiden differenzieren, und die Entscheidungen der Bankenaufsicht zunächst insofern der Seite des programmierten Entscheidens zuschlagen, als die organisationsinternen Prämissen regelmäßig an eine sich ändernde Gesetzeslage angepasst werden.296 Diese Analyse klärt vorerst lediglich die Stellung und Bedeutung von Verwaltungs- und insbesondere von Aufsichtsorganisationen ohne eine spezifische Referenz auf einen kognitiven Modus der Gouvernanz herzustellen. Mit anderen Worten: Auch in der Vor-Basel-II-Ära haben Aufsichtsorganisationen Entscheidungen der oben diskutierten Art angefertigt. Welche spezifische Problemstelle besetzen diese Organisationen aber im Rahmen von cognitive governance? Auf diese Frage bekommen wir einen Zugriff, wenn wir uns das Zusammenspiel von Regulierungsprogrammen und Organisationen anschauen und uns zunächst nochmals jene Programme in Erinnerung rufen, welche im Zusammen296

Mit Blick auf die Unterscheidung Regelsetzung, -findung versus Regeldurchsetzung, -anwendung scheint zumindest der Begriff der Regelanwendung noch hinreichend Distanz und Kontingenz mitzutransportieren, um ihn für die Verwendung im Zusammenhang mit dem geschilderten Sachverhalt zur späteren Verfügung zu halten.

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hang mit Basel II als Bezugsrahmen der Aufsichtsorganisationen fungieren sollen, um ‚programmierte Entscheidungen’ anzufertigen. In Kapitel 8 haben wir herausgearbeitet, dass keine Konditionalprogramme, die einer ‚logic of appropriateness’ folgen und eindeutige Konformitätskriterien enthalten, zur Verfügung stehen. Wäre dies der Fall, so ließen sich die entsprechenden Verwaltungsentscheidungen tatsächlich allein mit Bezug auf diese politisch-rechtlichen Regulierungsprogramme anfertigen. Die Folgenorientierung und Unbestimmtheit der zukunftsbezogenen Zweckprogramme, wie wir sie für Basel II identifiziert haben, stehen jedoch einer solchen strikten Programmorientierung diametral entgegen. So geht es ja gerade weder darum, unter dem Postulat der Abweichungsvermeidung regelgeleitet zu entscheiden, noch erschöpft sich der Zumutungsgehalt der Zweckprogramme in der Regelauslegung. Vielmehr markieren die autonome Etablierung und Ersetzung von Regeln auf der Grundlage eigener Umweltbeobachtungen und mithin die regelmäßige Produktion von (Regel-)Abweichungen das zentrale Problem der Aufsichtsorganisationen.297 Nicht die Herstellung von Homogenität, sondern die Ermöglichung von Heterogenität ist die Maxime dieser Programmform. Die Zweckförmigkeit, in der diese Programme zumeist vorliegen, ist im Hinblick auf die zu treffenden Beurteilungsentscheidungen in keiner Weise instruktiv. Wann immer der Versuch unternommen wird, innerhalb der Programme selbst die Kriterien für Konformitätsentscheidungen zu suchen, findet sich allein die Aufforderung, genau dieses nicht zu tun und stattdessen die Angemessenheit des Risikomanagements ausschließlich im Hinblick auf dessen Folgen zu beurteilen. Der Kern des Problems liegt dabei vermutlich nicht einmal zuvorderst in der Unbestimmtheit von Zwecken; dies gilt noch mehr oder weniger für alle Zweckprogramme. Weit schwerer dürfte hingegen ins Gewicht fallen, dass die Zwecke nicht auf eine Änderung des Systems (der Politik bzw. der Aufsichtsorganisationen) verweisen, sondern auf die Umwelt (das Bankensystem bzw. die Bankorganisation) und ihre Intransparenz. Nur wenn und weil es den Aufsichtsorganisationen gelingt, von den politischen Programmen abzusehen, Referenzpunkte in der Umwelt der Politik auszumachen und diese entscheidungsrelevant zu stellen, wird es möglich, einen kognitiv orientierten Modus der Gouvernanz auch operativ durchzuhalten, ohne dass er auf ein bloßes Registrieren gesellschaftlicher Entwicklungen hinausliefe. Dass es angesichts dieser Komplikationen dennoch zur Herausbildung von cognitive governance kommt, ist auf ein (Nicht-)Wissensproblem zurückzuführen, das Max Weber folgendermaßen auf den Punkt brachte: „Überlegen ist der 297

Mit Niklas Luhmann (2000b: 257) und Günther Ortmann (2003: 77ff.) erinnert diese Konstellation insofern an eine „paradoxe Programmierung“, als die Ausnahmen (Regelabweichungen/verwerfungen) – wenngleich unter unbestimmten Bedingungen – in der Regel vorgesehen sind.

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Bürokratie an Wissen: Fachwissen und Tatsachenkenntnis, innerhalb seines Interessenbereichs, regelmäßig nur: der private Erwerbsinteressent. Also: der kapitalistische Unternehmer“ (Weber 1972: 129). Genau hier rasten die Bemühungen um eine risikoorientierte Bankenaufsicht, wie wir sie in den Kapiteln 8.2 und 8.3 kennen gelernt haben, ein. Worum es dabei letztlich geht, ist der Versuch den bereits von Max Weber ausgemachten ‚Wissensvorsprung’ von Wirtschaftsunternehmen in das Kalkül politischer Verwaltungsentscheidungen einzubeziehen,298 oder zumindest, das Wissen der Unternehmen bzw. der Banken bei solchen Entscheidungsprozessen in Rechnung zu stellen. Mit Blick auf die organisationale Seite gewinnt cognitive governance daher seine eigene Qualität dadurch, dass es – um den zentralen Begriff der Basel-II-Regelungen aufzugreifen – nicht lediglich um die Auslegung eines unbestimmten Angemessenheitsbegriffs, sondern um die selbstständige Konstruktion von Angemessenheitskriterien geht. Besonders deutlich haben wir dies in den Grenzbereichen der Beurteilung des Risikomanagements von Banken gesehen, wenn bankaufsichtliche Prüfungen sich am Medium Wissen orientiert vollziehen und Entscheidungskriterien im Hinblick auf die bankorganisationale Expertise im Umgang mit Nichtwissen konstruiert werden. Die besondere Organisationsabhängigkeit eines kognitiven Gouvernanzmodus liegt demnach in der Notwendigkeit begründet, Fremdreferentialität auszubauen und politisches Entscheiden daran ausrichten zu müssen. Damit wird auch deutlich, dass es gerade die Autonomie der Aufsichtsorganisationen ist, welche im Zusammenhang mit cognitive governance eine Leistung für das politische System erbringt. Wären die Aufsichtsorganisationen tatsächlich lediglich ein politisches Instrument der Regeldurchsetzung und in diesem Sinne ausschließlich politische Organisationen, dann stießen alle Bemühungen um eine Kognitivierung der Gouvernanz an die Sinngrenzen des politischen Systems und fänden dort ihr Ende. Es wäre jedenfalls nicht möglich, politische Entscheidungen an nicht-politischen Kriterien, Wissen oder Logiken auszurichten. Genau dieses ist aber im Zusammenhang mit den risikoorientierten Aufsichtsverfahren von kaum zu überschätzender Bedeutung, um überhaupt einen folgenorientierten Entscheidungsmodus etablieren zu können. Schließlich kommt es ja gerade darauf an, die ökonomischen (bankorganisationale wie banksystemische) Risikolagen in Rechnung zu stellen, und politische Entscheidungen daran (und an möglichen Folgen) auszurichten. Dabei spielen nun die Aufsichtsorganisationen insofern eine entscheidende Rolle, als sie aufgrund ihrer Multireferentialität ökonomische und 298

Wenngleich die Vorstellung eines Wissensvorsprungs und der damit implizit ausgemachten Wissenshierarchie dem Stand der Diskussion kaum mehr angemessen sind (vgl. dazu Kapitel 2.3), so ist der Verweis auf divergierende Wissensordnungen in Politik und Wirtschaft angesichts unterschiedlicher Systemrationalitäten doch durchweg plausibel.

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politische Rationalität zwar nicht ‚vermischen’, aber doch in ein wechselseitiges Irritationsverhältnis zueinander bringen.299 Damit wird deutlich, dass cognitive governance eine programmatische und eine organisationale Komponente hat, und wie die spezifische Relationierung beider Strukturformen dazu beiträgt, fortwährend zwischen kognitivem und normativem Erwartungsmodus, zwischen (neugierigem) Lernen und (bindendem) Entscheiden zu balancieren. Hierbei stehen Regulierungsprogramm und Organisation in einem komplementären Verhältnis zueinander, um einen lernbereiten Modus der Gouvernanz zu etablieren und aufrechtzuerhalten: Die Regulierungsprogramme sind, durch die Inkorporierung kognitiver Erwartungen, auf die Öffnung normativer Prämissen ausgerichtet. Damit werden jedoch organisationale Eigenleistungen erforderlich, um (durch ein normatives Schließen der kognitiven Offenheit) bindende politische Entscheidungen auch dort anfertigen zu können, wo die politischen Programme ein programmiertes Entscheiden gerade nicht ermöglichen. Ohne die Bearbeitung und Spezifizierung der (politischrechtlichen) Zweckprogramme innerhalb von Organisationen wären die Basel-IIRegelungen aufgrund ihrer Unbestimmtheit und kognitiven Offenheit kaum als Maßnahme politischer Steuerung zu erkennen. Zugespitzt heißt dies dann, dass sich die Politik einen kognitiven Modus der Gouvernanz überhaupt nur ‚leisten’ kann, weil ihr (Aufsichts-)Organisationen zur Verfügung stehen, die später (lernend) Kriterien entwickeln, anhand derer sie (normativ-bindend) darüber entscheiden können, ob singuläre Sachverhalte als konform oder abweichend zu bewerten sind.300 Einerseits fungieren Organisationen also gewissermaßen als Stoppstellen in einem Arrangement, das von seinen Programmen her prinzipiell auf ein Lernen ad infinitum angelegt ist. Andererseits geht es natürlich auch nicht darum gar nicht zu lernen. Vielmehr ist das Changieren zwischen diesen beiden Polen genau jenes Problem, welches innerhalb der Aufsichtsorganisationen als oszillierendes Moment Unruhe erzeugt.301 Oder anders: Organisationale Lernprozesse avancieren zur Voraussetzung für organisationales Entscheiden.302 Für die Politik besteht das Problem in dem Widerspruch mit der kognitiven Erwartungsstili299 300

301

302

Ausführlich zu den entsprechenden theoretischen Annahmen siehe oben Kapitel 2.2. Ebenfalls (u.a.) mit Blick auf die Programmformen konstruiert Marian Döhler (2006) drei Idealtypen von Verwaltung und beschreibt die „regulativen Behörden“ als „neuen Typus von Verwaltung“. Diese „regulative Verwaltung“ zeichnet sich gegenüber den anderen beiden Idealtypen („klassische Verwaltung“ und „moderne Verwaltung“) vor allem durch die hohe (Entscheidungs-)Autonomie aus. Auf diesen Punkt und entsprechende Implikationen werden wir im nächsten Abschnitt 9.2 ausführlich zu sprechen kommen. Wir werden in Abschnitt 10.2 auf dieses Problem und die Implikationen der dahinterliegenden Paradoxie ausführlich zurückkommen.

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sierung von Regeln einerseits Distanz zu sich selbst aufzubauen und damit Erwartungsanpassungen zu ermöglichen, gleichzeitig aber Entscheidungen einfordern zu müssen, um weiterhin als Politik erkennbar zu bleiben. Dieser Widerspruch zwischen lernbereitem Erwarten (in der Entscheidungsvorbereitung) und lernaversivem Entscheiden lässt sich nur auflösen, wenn auch noch das Lernen als Entscheidung stilisiert werden kann. Genau dieses wird wiederum durch die Inanspruchnahme von Aufsichtsorganisationen und ihrer Entscheidungsförmigkeit möglich. Erinnern wir uns an unsere Analysen im Kapitel 8.3! Wir hatten herausgearbeitet, dass der (programmatische) Verzicht auf vordefinierte Entscheidungskriterien durch das Umschalten von Macht auf Wissen als Steuerungsmedium kompensiert wird, und entsprechende Erwartungen in wechselseitigen Lernprozessen ausgebildet werden. Gleichwohl können die Entscheidungen der Aufsichtsorganisationen von der politikinternen und -externen Umwelt durchweg als politische Entscheidungen beobachtet werden. Sogar die Lernprozesse innerhalb der Aufsichtsorganisationen, und somit die Präferenz von Erwartungsanpassung vor Erwartungsdurchhaltung (mittels Sanktionierung) kann als Entscheidung beobachtet werden. Das heißt, es kann unterstellt werden, dass die entsprechenden Entscheidungen (inklusive der Nicht-Entscheidungen) im Medium der Macht getroffen wurden. Dieser zugeschriebene Machtindex ist vor allem wichtig, damit Aufsichtsentscheidungen trotz ihrer Wissensorientierung als politische Kommunikation erkennbar bleiben. Auf den Punkt gebracht bedeutet dies, dass die durch kognitive Erwartungen und Wissensorientierung zugelassene bzw. erzeugte Unsicherheit vor allem durch eine ‚Als-Ob-Fiktion’ bearbeitet wird: Die Aufsicht lernt, verzichtet auf Entscheidungen oder ersetzt bestehende Angemessenheitskriterien durch neue – und all dies wird als bindende Entscheidung beobachtet, um politikintern wie -extern zumindest temporäre Erwartungssicherheit zurückzugewinnen.303 In der Zusammenschau wird damit deutlich, dass die Aufsichtsorganisationen im Rahmen von cognitive governance wichtige Leistungen erbringen, ohne die ein kognitiver Modus der Gouvernanz nicht funktionsfähig wäre. Die in den Regulierungsprogrammen angelegte kognitive Erwartungsoffenheit ist wichtig, um überhaupt die Möglichkeit kognitiver Gouvernanz zu eröffnen. Aktualisiert wird diese Potentialität aber nur, wenn Organisationen zur Verfügung stehen, die es einerseits erlauben zwischen Erwartungsanpassung und -durchsetzung zu 303

Zugleich wird deutlich, dass sich im Kontext von cognitive governance das Legitimationsproblem verschiebt. Im Kontext von normativ-orientierten Formen der Gouvernanz stellt sich das Legitimitätsproblem primär mit Bezug auf Entscheidungen, und wird über ‚legale Herrschaft’ gelöst. Demgegenüber wird im Rahmen eines kognitiven Gouvernanzmodus gerade der Lernmechanismus (und damit das Nicht-Entscheiden) begründungsbedürftig. Und genau hieran schließen die Versuche an, mit Hinweis auf die Wissensbasierung des Problemkontextes eine ‚Legitimität durch Wissen’ (Willke 2002: 194) stabilisieren zu können.

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vermitteln und andererseits auch die Erwartungsanpassungen als Entscheidungen beobachtbar machen. Mit Blick auf das politische System stellt sich diese Organisation kognitiver Gouvernanz in zeitlicher Hinsicht als Dynamisierung und in sachlicher Hinsicht als Kompetenzverschiebung politischen Entscheidens dar. Worauf es im Kern ankommt, zeigt sich, wenn wir unsere Argumentation in die anfangs zurückgestellte Unterscheidung von Regelfindung und Regelanwendung einrücken. Die bisherigen Analysen haben uns vor Augen geführt, dass ein programmiertes Entscheiden im Kontext von cognitive governance keinen Halt findet, weil die entsprechenden Programme nicht entscheidungsinstruktiv sind. Sie geben keine Kriterien (oder konditionale Bedingungen) an, sondern allenfalls Zwecke. Von dieser Erkenntnis ausgehend stellt sich dann die Frage, welche Folgen ein solches Arrangement für die Politik hat. Vor allem ist dabei auf zeitliche Aspekte aufmerksam zu machen, die mit der Unterscheidung von Regelfindung und Regelanwendung in den Blick geraten. Es fällt auf, dass es gegenüber einem klassischen normativen Gouvernanzmodus zu Umstellungen auf beiden Seiten der Unterscheidung kommt. In der Regelfindung betrifft dies zunächst einmal die Regel selbst. So konnten wir im Rahmen der empirischen Analyse, aber auch im Zuge unserer weitergehenden Reflexion in diesem Kapitel zeigen, dass es sich in vielerlei Hinsicht weniger um Regel- als vielmehr um Verfahrensfindung handelt. Besonders deutlich zeigt sich dies am Beispiel des Supervisory Review Process. Dabei ging es ja weniger darum, einzuhaltende Regeln festzuschreiben, als vielmehr um die Festlegung eines Verfahrens, das hinreichend Offenheit bereithält, um Entscheidungskriterien flexibel entwickeln und verwerfen zu können. Die entsprechenden Regeln nehmen dann – im Anschluss an Helmut Willke (1983: 62ff.; 1992: 179ff.) – die Form von „Relationierungsprogrammen“ an, in denen es allein darum geht, Regeln der kommunikativen Zugänglichkeit zu bestimmen. Allenfalls findet noch eine Spezifizierung im Rahmen von ergänzenden Zweckprogrammen statt; verzichtet wird jedenfalls – wie wir bereits mehrfach betonten – auf höherstufige Formen der Unsicherheitsabsorption, wie instruktive Konditionalprogramme sie zu leisten vermögen. Als Folge dieser Verschiebungen in der Phase der Regelfindung ergeben sich nun aber auch Umstellungen in der Regelanwendung. Im Rahmen von cognitive governance ist die Regelanwendung nicht einfach das Abtasten der Realität nach programmierten Tatbeständen, sie ist nicht lediglich Regelauslegung. Vielmehr ist auch die Regelfindung Bestandteil der Regelanwendung. Letztlich, so könnte man sagen, wird die Unterscheidung von Regelfindung und Regelanwendung in die Phase der Regelanwendung hineinkopiert: Die Regelfindung wird als ‚Operationalisierung von Zwecken’ Teil der Regelanwendung; und Regelanwendung meint vor allem die Anwendung dieser von Zwecken abgelei-

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teten ‚Ad-hoc-Regeln’.304 Damit kommt es einerseits zu einer Lastenverschiebung hin zur Phase der Regelanwendung. Andererseits vollzieht sich mit der zeitlichen Verlagerung normativer Schließung qua Entscheidung eine Dynamisierung der Politik. Dass die ‚Lernoption’ auch in dieser Phase aufrechterhalten bleibt und aktualisiert werden kann, radikalisiert die Temporalisierung der Regelfindung abermals und verschafft der Politik die Möglichkeit, ihr internes Prozessieren dem Puls des Bankensystems anzunähern und damit die zwangsläufigen Zeitrückstände einer ‚Logik der Nachträglichkeit’ zu verkürzen (siehe Abb. 9). Abbildung 9:

Regelfindung und -anwendung im Kontext kognitiver Gouvernanz305

Regelfindung

Regelanwendung

Programmfindung

• Relationierungsprogramme • Zweckprogramme Ÿ Etablierung kognitiver Offenheit

304

305

Operationalisierung von Zwecken

Programmanwendung

• Erwartungsdurchsetzung • Erwartungsanpassung

Ÿ Ausbalancieren von normativen und kognitiven Erwartungen

Dieses Arrangement darf nicht verwechselt werden mit dem, was in den späten 1960er und 1970er Jahren unter dem Stichwort der ‚planenden Verwaltung’ diskutiert wurde. Dabei ging es darum, die gesellschaftliche Gesamtplanung auf Verwaltungsorganisationen dezentral aufzuteilen. Planung war aber immer von ‚oben nach unten’ bzw. als Planung der Verwaltung ihre Umwelt betreffend gedacht (siehe etwa Köttgen 1968) und meint damit genau das Gegenteil eines kognitiven Modus der Gouvernanz, in dem ja gerade zentral steht, dass die Verwaltung von ihrer Umwelt lernen kann und dass damit Änderungs- und Flexibilitätspotentiale von Entscheidungsregeln aktiviert werden. Im Rahmen dieser Abbildung 9 verweist der Begriff Regel auf die Regulierungsprogramme (Politik) und der Begriff Programm auf Entscheidungsprogramme (Organisation).

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Bereits diese Ausführungen machen deutlich, dass es – anders als bei einem klassischen normativen Modus der Gouvernanz – nicht mehr allein die politischrechtlichen Programme sind, welche entscheidungskonditionierend wirken, sondern vor allem die Eigenleistungen der Aufsichtsorganisationen. Daraus ergeben sich dann aber auch Relevanzumstellungen innerhalb der ‚organisationalen Arbeitsteilung’ des politischen Systems. Besonders hervorzuheben ist die Bedeutungsverschiebung zwischen Parlament und Verwaltung. So ist offensichtlich im Kontext von cognitive governance nicht länger das Parlament, sondern die Verwaltung (also die Aufsichtsorganisationen) der Ort, an dem die maßgeblichen Entscheidungen getroffen werden. Diese Entlastung des Parlaments zeigt sich mit Blick auf den Fall ‚Basel II’ einerseits darin, dass selbst die rahmensetzenden Relationierungs- und Zweckprogramme im Baseler Komitee, also durch Abstimmung der verschiedenen nationalen Aufsichtsbehörden auf supranationaler Ebene, vorbereitet werden.306 In dieser Hinsicht erfüllen die nationalstaatlichen Parlamente allein noch die Funktion die entsprechend erarbeiteten Regeln mit zusätzlicher Legitimität und vor allem mit Legalität auszustatten, so dass sie ihre Bindungswirkung entfalten können. Noch deutlicher wird die Marginalisierung des Parlaments allerdings vor dem Hintergrund der oben geschilderten Entwicklung, dass alle wesentlichen Entscheidungen – sowohl hinsichtlich der Spezifizierung von Zwecken als auch bezüglich der Konformitätsbeurteilung und der Anpassung von Erwartungsstrukturen – innerhalb von Aufsichtsorganisationen angefertigt werden. Insofern kommt es nicht allein zu einer Emanzipation der Verwaltung gegenüber dem Parlament, sondern in mancherlei Hinsicht scheint es sich gar um (Quasi)Substitutionen zentraler parlamentarischer Funktionen zu handeln. Dies allerdings nicht in dem oben angeführten Sinne einer Politisierung der Verwaltung – es geht nicht um die Setzung von Werten oder Zwecken durch die Verwaltung.307 Stattdessen ist es die ‚Spezifizierung’ bzw. ‚Operationalisierung’ dieser Zwecke, die autonom von den Aufsichtsorganisationen übernommen wird. Wenngleich genau damit, wie wir oben herausarbeiteten, eine Dynamisierung des politischen Systems sowie die Temporalisierung von Entscheidungshorizonten und -kriterien erreicht wird, so stellt sich doch die Frage, ob ein solches Arrangement nicht möglicherweise die Informationsverarbeitungskapazitäten der Aufsichtsorganisationen überdehnt. Im folgenden Abschnitt wollen wir uns da306

307

Dieses Entlastungsargument gilt zudem erst recht mit Blick auf die zahlreichen Detailregelungen zu den Berechnungsmethoden einfacher Ansätze und der Festlegung von Grenzwerten im Rahmen der ersten Säule von Basel II. Eine ‚Zwecksetzung’ ist allenfalls indirekt insofern auszumachen, als die Aufsichtsorganisationen auch an der (Fort-)Entwicklung bankaufsichtlicher Rahmenwerke in zentraler Weise beteiligt sind. Für die Beschreibung der spezifischen Funktionslogik von cognitive governance ist dies jedoch von untergeordneter Bedeutung.

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her exklusiv den Aufsichtsorganisationen zuwenden. Wir wollen schauen, ob und wie es diesen Organisationen gelingt mit den im Rahmen von cognitive governance an sie adressierten Zumutungen umzugehen. Damit rückt die organisationale Innenseite im Kontext kognitiver Gouvernanz in unseren Aufmerksamkeitsfokus.

9.2 Die organisationale Innenseite im Kontext kognitiver Gouvernanz Im vorangegangenen Abschnitt 9.1 haben wir uns vor allem auf die Zweckförmigkeit der in Basel II zusammengestellten Regulierungsprogramme konzentriert. Damit ist selbstverständlich nicht gesagt, dass Konditionalprogramme in Basel II keinerlei Rolle spielten. Insbesondere im Rahmen der Säulen 1 und 3, aber partiell auch innerhalb der zweiten Säule finden sich durchaus Fragmente konditionaler Programmierung, die mal mehr, mal weniger eindeutig angelegt sind. Worauf es aber im Zusammenhang von cognitive governance ankommt, ist die (programmatische!) Erzeugung von Uneindeutigkeiten und Ungewissheitszonen, sowie die daraus resultierende Notwendigkeit und Möglichkeit der (organisationalen!) Erbringung von Zusatzleistungen, um Regulierungsentscheidungen vorzubereiten und herzustellen. Im Falle von hoch generalisierten Konditionalprogrammen betrifft dies dann Auslegungsfragen. Zum Beispiel: Werden Risiken innerhalb eines Modells richtig erfasst und angemessen abgebildet? Damit ist letztlich immer auf die Notwendigkeit der Spezifizierung von bzw. der Vergewisserung über die Vergangenheit verwiesen. Die Vergangenheit muss daraufhin geprüft werden, ob die in Regulierungsprogrammen angegebenen Bedingungen vorliegen und welche Konsequenzen daraus folgen. Im Zusammenhang mit Zweckprogrammen laufen entsprechende Uneindeutigkeiten und Unsicherheiten – wie oben dargestellt – auf eine Operationalisierung von Zwecken und damit auf die Spezifizierung der Zukunft hinaus. Die Herausforderung besteht dann nicht darin, festzustellen, ob und inwiefern gegebene Sachverhalte den ‚Wenn-Bedingungen’ konditionaler Programme entsprechen. Stattdessen stellt sich das Problem, die Chancen der zukünftigen Zweckerreichung gegenwärtig abzuschätzen und in diesem Lichte Regulierungsentscheidungen anzufertigen. Welche regulatorischen Maßnahmen erscheinen z.B. geeignet, die Banken in ihren Bemühungen um die Verbesserung ihrer Risikomanagementverfahren zu bestärken?308 Genau dies markiert das Ausgangsproblem der Regulierungsorganisationen – sie müssen trotz des Nichtwissens über die Zukunft und/oder die Vergangenheit gegenwärtig Entscheidungen treffen und 308

So einer der Zwecke des zweiten Grundsatzes im Supervisory Review Process. Siehe hierzu oben Abschnitt 8.2.

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Teil V: Cognitive Governance

das Nichtwissen dabei latent halten. Folgender Frage wollen wir uns daher in diesem Abschnitt genauer zuwenden: Wie gelingt es den Aufsichtsorganisationen entsprechende Leistungen zu erbringen? Welche ‚Techniken’ stehen ihnen zur Verfügung bzw. welche nutzen sie? Ein derartiger Zuschnitt ist zunächst mit den gleichen Problemen konfrontiert, auf die wir bereits im Rahmen des Abschnittes 8.3 aufmerksam gemacht haben. Derzeit lassen sich die angesprochenen Aspekte kaum in den Aufsichtsorganisationen direkt beobachten. Zu neu ist das Baseler Rahmenwerk und zu wenig haben sich bislang bereits organisationale Routinen und stabile Verfahren herausgebildet, als dass man allein über empirische Analysen die hier interessierenden Fragen bearbeiten könnte.309 Gleichwohl können wir an unsere empirischen Analysen des vorangegangenen Teils mit theoretisch geleiteten Überlegungen anschließen und so weiterführende Einsichten gewinnen. Insbesondere wird es dabei darum gehen, jene Mechanismen des organisationalen Umgangs mit nichtwissensbasierten Entscheidungszumutungen zu identifizieren, die strukturell in dem Arrangement kognitiver Gouvernanz angelegt sind. In diesem Kontext kann uns die systemtheoretische Organisationssoziologie als Rüstzeug dienen, das einerseits eine Perspektive auf den Gegenstand ‚Organisation’ eröffnet und sich andererseits nahtlos in den theoretischen (Gesamt-)Rahmen dieser Arbeit einfügt. Um die besonderen Herausforderungen, denen sich Verwaltungsorganisationen im Rahmen von cognitive governance gegenübergestellt finden und mithin die Techniken des Umgangs mit ihnen herausarbeiten zu können, empfiehlt es sich, dass wir uns zunächst daran erinnern wie Verwaltungen üblicherweise organisiert sind. Als Hintergrundfolie bietet es sich an, die von Niklas Luhmann (2000b: 222ff.) entwickelte Typologie von organisationalen Entscheidungsprämissen zu verwenden. Entscheidungsprogramme, Kommunikationswege und Personen bilden dabei die Strukturen der Organisation, die in je spezifischer Weise entscheidungskonditionierend wirken. Während Entscheidungsprogramme ‚Regeln der Richtigkeit’ von Entscheidungen festschreiben, informieren Kommunikationswege über Kompetenzen der Entscheidungsanfertigung. Hier ist die entscheidende Frage: Wer darf was entscheiden? Die Entscheidungsprämisse Person verweist auf den Beitrag der personalen Umwelt von Organisationen an der Entscheidungsproduktion. Letztlich geht es um Einstellungen, Motive und Karriereaspirationen, aber auch – und für uns im Weiteren von besonderem Belang – personengebundenes Wissen, das insofern entscheidungsrelevant wird, als all diese Faktoren dazu führen, dass es einen Unterschied macht (bzw. machen 309

Gleiches gilt im Übrigen auch für das anschließende Kapitel 10, in dem wir uns den Problemen kognitiver Gouvernanz zuwenden werden.

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könnte), ob Herr X oder Frau Y eine bestimmte organisationale Stelle besetzt und die dort anfallenden Entscheidungen trifft. In allen formalen Organisationen finden sich alle drei Formen von Entscheidungsprämissen. Organisationsspezifisch ist hingegen die konkrete Relevanzverschachtelung, in denen sie zueinander stehen. In jungen Start-UpUnternehmen mit flachen Hierarchien und projektförmig organisierten Strukturen mögen etwa vor allem Personen eine entscheidende Rolle spielen, wohingegen in militärischen Organisationen mit klaren Hierarchien den Kommunikationswegen eine besondere Relevanz zu fallen dürfte.310 Im Kontext von Verwaltungen wird zumeist Entscheidungsprogrammen eine besondere Bedeutung beigemessen. Gesetze, Verordnungen oder ähnliches werden in organisationale Entscheidungsprogramme übersetzt und strukturieren so organisationale Entscheidungsprozesse. Wir haben dies oben in Abschnitt 9.1 gesehen; und auch unsere empirischen Beobachtungen der Kapitel 7 und 8 haben gezeigt, dass bankaufsichtliche Entscheidungen in weiten Teilen programmbezogen getroffen werden: Dies gilt vor allem für die melde- und zahlenbasierten Verfahren der Vor-Basel-I-Zeit und die – ganz ähnlich angelegte – 8%-Klausel, welche mit Basel I etabliert wurde. Und auch für große Teile des Basel-II-Rahmenwerks haben wir auf entsprechende Orientierungen an Entscheidungsprogrammen hingewiesen. Gleichzeitig wird mit den Programmen allerdings auch festgelegt, was „die systemeigenen Sensoren der Umwelt als Information abgewinnen können“ (Ahlemeyer 1994: 186). Umweltereignisse, die im Programm nicht vorgesehen sind, können verwaltungsintern dann auch nicht programmgemäß verarbeitet werden, dafür aber umso leichter als bloßes Rauschen marginalisiert werden. Dieses Arrangement gerät nun im Kontext von cognitive governance in zweierlei Hinsicht unter Druck. Einerseits fungieren die kognitiven Erwartungselemente hochgradig generalisierter Regulierungsprogramme als „sekundäre Elastizitäten“ (Luhmann 1971d: 122ff.), und eröffnen den organisationalen Entscheidungsprozessen jene Flexibilität, die erforderlich ist, damit die Umweltblindheit von Entscheidungsprogrammen (zumindest partiell) überwunden werden kann. So soll ja etwa gerade die qualitative Prüfung von organisationalen Verfahren bei den Banken Vor-Ort und eine (kognitiv) offene Umweltbeobachtung Nichtwissen spezifizieren helfen. Andererseits sind die rechtlichen Regelungen, welche Final- oder Relationierungscharakter besitzen, nicht hinreichend instruktiv, um Verwaltungsentscheidungen zu konditionieren, so dass die Aufsichtsorganisationen über die Übernahme rechtlicher Regelungen hinaus Entscheidungsstrukturen schaffen müssen (siehe hierzu oben 9.1). Die sich daran anschließende Frage ist dann, wie die entsprechenden Entscheidungsstrukturen 310

Für einen Vorschlag eine Organisationstypologie zu entwickeln, die an den internen Strukturen von Organisationen ansetzt, siehe auch Mintzberg 1989: 93-115.

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in den Aufsichtsorganisationen aussehen und welche Folgen sich hieraus ergeben. Wir wollen auch in diesem Zusammenhang an dem Konzept der Entscheidungsprämissen von Niklas Luhmann festhalten. Im Anschluss an unsere empirischen Analysen können wir zwei wesentliche Formen ausmachen, wie die Aufsichtsorganisationen sich auf die spannungsgeladenen Anforderungen einstellen, gleichzeitig hypersensible Umweltbeobachtungen durchführen und diese dann im Rahmen von anzufertigenden Aufsichtsentscheidungen berücksichtigen zu müssen. Im ersten Fall reagiert die Organisation auf programmatische Unbestimmtheit durch die Etablierung spezifizierender Programme (1). Eine zweite Form des organisationalen Umgangs mit dem beschriebenen Problem besteht darin, die Führungsrolle der Entscheidungsproduktion von Entscheidungsprogrammen auf Personen umzustellen (2). Beide Reaktionsformen wollen wir im Folgenden genauer betrachten. (1) Mit Blick auf Organisationen und insbesondere hinsichtlich Verwaltungsorganisationen darf es nicht überraschen, dass auf ein Übermaß an Unsicherheit und Unbestimmtheit mit dem Versuch der Spezifizierung reagiert wird. Zu hoch generalisierte Programme werden durch spezifischere ergänzt. Auch im Kontext von Basel II finden wir entsprechende Bemühungen, so etwa, wenn wir uns an die risikoorientierte Aufsicht in Deutschland erinnern. Wir hatten gezeigt, dass ein zentraler Baustein dieses Ansatzes aus aufsichtlichen Ratings besteht, innerhalb derer nach klar definierten Kriterien Risikoprofile und klassifizierungen der Bankinstitute erstellt werden. Auf diese Weise soll eine möglichst objektive Beurteilung der Banken erreicht werden. Dieses Verfahren ist durchzogen mit einer Reihe von Konditionalprogrammen: So haben etwa Kenngrößen wie Kapitalausstattung oder Ertragslage klar definierten Einfluss auf die Bewertung der „Qualität“ und „Systemrelevanz“ einer Bank (vgl. oben Abschnitt 8.3). Aber nicht nur die Erstellung des Aufsichtsratings folgt in weiten Teilen einer konditionalen ‚Wenn-Dann-Struktur’; auch das Rating selbst stellt letztlich ein konditionales Entscheidungsprogramm der Aufsichtsorganisationen dar. So leiten sich aus der Position einer Bank in der Risikomatrix sowohl Prüfungsrhythmus als auch die Intensität von Bankprüfungen ab: Wenn Bank X in Kategorie A-hoch fällt, dann findet dort alle y Monate eine Prüfung bestimmten Umfangs statt! Eine solche Spezifizierung des Zweckes einer risikoorientierten Aufsicht auf Programmebene zu etablieren, bringt Effekte in zweierlei Richtung hervor. Einerseits entlastet die Verbindung von Zweckprogrammen mit Konditionalprogrammen die Aufsichtsorganisationen. Sie können auf diese Weise die Zukunft strukturieren, indem sie vorab festlegen welche Aspekte zukünftig bei der Prüfungsplanung Beachtung finden. Die Zukunftsorientierung der (regulatorischen)

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Zweckprogramme wird dementsprechend durch (organisatorische) Konditionalprogramme gleichsam umgepolt und als zukünftige Vergangenheit behandelt. Damit gewinnt die Aufsichtsorganisation jene Erwartungs- und Entscheidungssicherheit zurück, die hoch generalisierte und kognitiv ausgerichtete Regulierungsprogramme blockieren. Andererseits zeigt das Beispiel ebenfalls: Mit den Kriterien der Risikoprofilbildung werden zugleich auch Beobachtungs- und Relevanzselektivitäten ex ante festgelegt. Eigentümerstruktur und Kapitalausstattung werden berücksichtigt, aber nicht z.B. das Durchschnittsalter der Mitarbeiter oder organisationale Abläufe (die erst in einem zweiten Schritt interessieren). Und sofort werden die bereits ausgeführten Implikationen der Entscheidungsprämisse ‚Programm’ wieder bedeutsam, so dass die (typische!) organisationale Tendenz der Re-Programmierung, oder besser: der Re-Routinisierung die Prämissen kognitiver Gouvernanz konterkarieren. Organisationen im Allgemeinen und die Aufsichtsorganisationen als Verwaltungen im Besonderen scheinen demnach bezüglich des Nichtwissens über offene Zukünfte auf der Programmebene in Richtung einer Minimierung von Unbestimmtheit zu tendieren. Sie filtern damit die Umwelt und steigern durch eigene Selektivität das Informationspotential der Umwelt. Indem sie Differenzen fixieren, können sie Abweichungen erkennen und als Informationen behandeln. Dies steigert die organisationsinternen Entscheidungskapazitäten und verhindert, dass die Organisation an sich selbst scheitert. Die Herausbildung neuer Differenzen mit eigenem Informationsgenerierungswert ist damit jedoch blockiert. Gerade hierauf käme es aber im Rahmen kognitiver Gouvernanz an, wenn das Ausleuchten von Nichtwissenshorizonten – zumindest der Logik des Regulierungsprogramms Basel II nach – zur obersten Direktive avanciert. Aber schon ein zweiter Blick auf den Fall Basel II zeigt, dass sich nicht alle Zwecke dazu eignen, durch organisationsintern gebildete Konditionalprogramme spezifiziert zu werden. Erst recht gilt dies für jene regulatorischen Aspekte, die als Relationierungsprogramme vorliegen. In diesen Fällen ist eine Verschiebung innerhalb der Relevanz organisationaler Entscheidungsprämissen zu beobachten – vor allem in Richtung Personen. (2) Bereits in Kapitel 8.3 haben wir herausgearbeitet, dass im Zuge der Implementierung von Basel II einzelnen Bankaufsehern bei den Aufsichtsorganisationen größere Bedeutung beizumessen ist, als dies bisher galt. Dies kann direkt auf die Implikationen eines kognitiven Regulierungsmodus zurückgeführt werden. Wenn nicht allein die Überprüfung von Kennzahlen oder ähnlicher objektivierter Daten vorgesehen ist, sondern darüber hinaus die kognitive Ausleuchtung von Nichtwissenshorizonten in das Entscheidungskalkül der Aufsichtsorganisationen miteinbezogen werden soll, müssen entsprechende Elastizitäten in den organisationalen Entscheidungsstrukturen wiederauftauchen. Die Repräsentation

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dieser Flexibilität innerhalb der Aufsichtsorganisationen über Personen laufen zu lassen, liegt aus zweierlei Gründen nahe: Erstens sind es letztlich die Personen, welche Organisationsentscheidungen anfertigen und damit kommunikativ verfügbar stellen (Drepper 2003: 154). Es ist klar, dass jede Organisationsentscheidung letztlich von Personen getroffen werden muss. Weder Konditional- und schon gar nicht Zweckprogramme, aber auch nicht die mehr oder weniger hierarchische Stellenstruktur einer Organisation, produzieren aus sich heraus Entscheidungen. So hält denn auch Niklas Luhmann fest: „Es wäre mithin voreilig, Programme ohne Rücksicht auf die damit aufgerufenen Kognitionen als Muster für schon fertige Entscheidungen anzusehen. Sie erzeugen vielmehr erst die Möglichkeit einer stets situationsbezogenen Entscheidung“ (Luhmann 2000b: 261f.).311 Würde man dieses Moment der Indeterminiertheit übersehen, gäbe es letztlich auch keine Gründe zwischen Entscheidung und Entscheidungsprogramm zu unterscheiden. Demnach fungieren beide Entscheidungsprämissen (Entscheidungsprogramme wie Kommunikationswege) – wie im Übrigen auch Personen – als strukturelle Konditionierungen, eben als Prämissen der Entscheidungsproduktion und -kommunikation, die Bestimmtes ermöglichen und Anderes ausschließen. Insofern muss jede Entscheidung personal angefertigt werden und in der Kommunikation personale Adressen in Anspruch nehmen. Dies bedeutet gleichzeitig, dass sich die Welle der Unbestimmtheit spätestens an jenen Personen bricht, die entscheiden. Zweitens stellen Personen zusätzliche Kapazitäten der Unsicherheitsverarbeitung bereit und verweisen damit über die Organisation hinaus. Wie ist das zu denken? Zunächst einmal scheint klar, dass Personen in ihrer Mitgliedsrolle als Teil der Organisation verstanden werden können. Ebenso klar zu sein scheint aber, dass Personen nicht in dieser Rolle aufgehen. Sie können in unterschiedlichen Organisationen Mitglied sein, und zudem ein außerorganisationales Leben führen, etwa in der Familie (Drepper 2003: 42). Die Relevanz dieser Konstellation wird deutlich, wenn wir uns vor Augen führen, was daraus für Organisationen folgt, die bei der Produktion von Entscheidungen auf Personen angewiesen sind. So können über Personen organisationsexterne Erfahrungen und Wissensbestände in organisationalen Entscheidungsprozessen an Relevanz gewinnen und auf diesem Wege in die Organisation hinein geraten. In diesem Sinne macht es dann auch für die Organisation einen Unterschied, mit welcher konkreten Person eine Stelle besetzt ist. Zudem gewinnt die Entscheidungsprämisse Person dahingehend an Kontur, als sie – wie Programme und Kommunikationswege – in je spezifischen Hinsichten Möglichkeiten der Entscheidungsanfertigung eröffnet 311

Unverzichtbar ist an dieser Stelle der Hinweis, dass der Begriff ‚Kognitionen’ in dem oben angeführten Zitat (ausnahmsweise) keinen Verweis auf änderungsbereite Erwartungen bezeichnet, sondern auf Bewusstseinsaspekte psychischer Systeme rekurriert.

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und einschränkt. „Nur unter der Annahme, dass verschiedene Personen verschieden entscheiden werden, hat es überhaupt Sinn, über Personalfragen in der Form von Stellenbesetzungen zu entscheiden“ (Luhmann 2000b: 289). Und im Kontext von cognitive governance ist der Entscheidungsbeitrag von Personen strukturellbedingt recht groß. Im Zusammenhang mit Basel II zeigt sich dies daran, dass die externen Referenzen jedes einzelnen Bankaufsehers, ihre Erfahrung und vor allem das damit verbundene implizite Wissen, sowohl zu der Auslegung von mehrdeutigen Entscheidungsprogrammen als auch zur lernenden Herausbildung von Entscheidungskriterien, kurz: der Spezifizierung von Nichtwissen beitragen. Erst recht gilt dies für den Bereich der Bankenaufsicht in der Basel-II-Ära, da nun nichtprogrammierbare Aspekte relevant werden. So etwa, wenn es darum geht, Angemessenheitsfragen zu klären. Ein US-Bankenaufseher beschreibt die Schwierigkeiten der Banken, Verfahren zu entwickeln, um Kunden mit bestimmten Ausfallwahrscheinlichkeiten zu identifizieren und erklärt: „So, how do you know that they [the banks SK] did it? We go on an talk to them about it. That’s a classic pillar 2 example. But if you want to talk you have to know the right questions. And you have to have some sense of: ‘These guys are bullshiting me’” (Interview 051107).

In diesem Zitat sind zwei Aspekte angesprochen, welche auf die Bedeutung von Personen verweisen. Zum einen ist dies die Erkenntnis, man müsse die richtigen Fragen kennen, um effektive Vor-Ort-Prüfungen durchführen zu können. Damit ist ein Problem angesprochen, das zunächst einmal durchweg auch über Entscheidungsprogramme gelöst werden könnte, indem umfangreiche Fragekataloge erstellt und im Rahmen der Vor-Ort-Prüfungen abgearbeitet würden.312 Wieder 312

Ein Bankmitarbeiter der ‚Internen Revision’ weist darauf hin, dass die Vor-Ort-Prüfungen in den USA tatsächlich in stärkerem Maße programmiert sind als dies für den deutschen Aufsichtsansatz gilt: „In den Staaten kommen die Prüfer rein, mit einem großen Katalog von Fragen, [...] und die arbeiten dann den ganzen Fragenkatalog von A-Z dann runter. Und [...] deswegen stellen die auch nie fest, ob so ein internes Kontrollnetz funktioniert. Weil die Leute die befragt werden sagen immer, ja-ja, das ist alles so und so und so, und ab und zu wird dann mal eine Unterlage ausgehändigt und am Schluss gibt es eine Unternehmensschieflage. Also ich sag jetzt mal, die Erfahrung [zeigt SK] [...], Befragungen alleine reichen nicht aus, um zu einem Prüfungsergebnis zu kommen. Man sollte auch mal ab und zu gucken, ob das auch tatsächlich so ist und man muss sich auch mal die Ergebnisse im Einzelfall mal angucken. Also Prüfen setzt nicht nur Fragen voraus, sondern setzt auch voraus, dass man sich mit den Ergebnissen und den Produkten der Prüfungsstellen und auch mit der Funktionsweise des internen Kontrollsystems dann auseinander setzt. Und das machen die Bundesbankprüfer an der Stelle schon ein bisschen geschickter, die haben einen gewissen Freiraum, die haben ihre Prüfungsstrategie und mit einer eigenen Risikobewertung, die sie für das Institut machen, leiten die ihre Fragen ab. Also die haben kein Köfferchen mit 1500 vorbereiteten Fragen, sondern die gehen

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gilt aber, dass damit auch die Filter der Umweltbeobachtung festgeschrieben werden und situative Anpassungen ausgeschlossen sind. Ganz anders stellt es sich dar, wenn die entsprechenden Fragen offen bleiben und die Bankaufseher diese in den Bankprüfungsinteraktionen entwickeln müssen. In einem solchen Arrangement ist jene Flexibilität angelegt, die notwendig ist, um kognitive Erwartungsbildungs- und -anpassungsprozesse zu ermöglichen und damit situative Aspekte berücksichtigen zu können. All dies erfordert dann jedoch die Inanspruchnahme von Personen und deren Erfahrungswissen. Noch deutlicher zeigt sich dies im Zusammenhang mit dem zweiten oben angesprochenen Gesichtspunkt: Das im Zitat eingeforderte Gespür für Unregelmäßigkeiten muss gänzlich ohne programmatisches Äquivalent auskommen. Skepsis lässt sich nicht programmieren. Sie ist zu unspezifisch und rekurriert unmittelbar auf Bewusstseinsaspekte, die ausschließlich als Erfahrungs- bzw. implizites Wissen oder aber gar als Intuition verbucht werden können. Nur über Personen als Prämissen der Entscheidung können sich Organisationen mit diesem zusätzlichen Irritationspotential versorgen und es schließlich entscheidungsrelevant stellen. Diese personale Komponente findet ihre Relevanz auch in dem Prüfungsgegenstand selbst. Bereits im Rahmen unserer empirischen Analysen, vor allem aber auch in den Beschreibungen des Kapitels 6.2 haben wir die Wissensbasierung des Bankensystems herausgearbeitet und die Folgen für die Komplexität des Bankensystems dargestellt. Zudem wurde deutlich, dass die Herausbildung eines kognitiven Steuerungsmodus als Reaktion auf diese Entwicklung verstanden werden kann. Vor dem Hintergrund dessen, was wir bisher über die damit einhergehenden Verschiebungen der Prüfungspraxis gesagt haben, wird deutlich, dass die ‚Prüfungsarbeit’ unter Basel II deutlicher als zuvor Merkmale von Wissensarbeit aufweist (Willke 1998b). Vor allem die kontinuierliche Revision bestehenden Wissens und die Konfrontation mit Nichtwissen stehen dabei im Vordergrund.313 Damit gewinnt offensichtlich die Besetzung von Stellen, die Rekrutierung, Bindung und Weiterbildung des Personals für Aufsichtsorganisationen an Bedeutung, um entsprechende Expertise in die Entscheidungssituationen hineinzugeben. So werden etwa bereits seit den 1990er Jahren von der Deutschen Bundesbank neben Juristen und Personen mit einem verwaltungswissenschaftlichen Ausbildungshintergrund vermehrt Finanzwissenschaftler, Mathema-

313

das themenbezogen durch und dokumentieren auch sehr viel und nehmen auch die ganzen Reports inhaltlich auseinander, gucken wo kommen die Daten her, rechnen nach, überprüfen usw.“ (Interview 070718). Helmut Willke macht zudem zwei weitere Kriterien der Wissensarbeit aus. Erstens die Beobachtung von Wissen als kontinuierlich verbesserungsfähig, sowie zweitens die prinzipielle Bewertung von Wissen als Ressource (vgl. Willke 1998b: 161).

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tiker und sogar Physiker eingestellt und in verschiedenen fachlichen Themen geschult (Interviews 050302; 070718 und 070726). Aus dieser Personenbezogenheit ergibt sich natürlich eine Reihe von Folgeproblemen. Vor allem zwei scheinen im Zusammenhang mit Basel II bedeutsam zu sein. Zunächst einmal lassen sich personale Expertise und personengebundene Erfahrungen nicht ohne weiteres in die Organisation überführen. Sie verschwinden mit der Beendigung der Mitgliedschaft und verbleiben bei jeweiligen Personen – können aber selbstverständlich in anderen Organisationen wieder ‚aktiviert’ werden. Es verwundert daher auch gar nicht, dass ein lebhafter Markt für entsprechend qualifizierte und erfahrene Personen im Bankensektor besteht. Ein Wirtschaftsprüfer erinnert sich: „Wir hatten letztes Jahr bei einem Mandanten eine sogenannte 44er Prüfung. [...] Die war mit acht Mitarbeitern bestückt. Drei Mitarbeiter von dieser Sonderprüfungstruppe wurden noch direkt, während die Prüfung gelaufen ist, von der Bank abgeworben. Ja, so’was passiert. Also das ist ganz klar, weil die Leute von der Bundesbank sind hervorragend ausgebildet im fachlich-theoretischen Bereich“ (Interview 050322).

Ganz ähnlich liest sich der Eindruck eines US-Bankaufsehers: „[.] there is a real intellectual arms race going on at the moment. The market, the job, the market does an extreme shortage. People who can either build these models, use these models or supervise these models. So these people, in very short supply, are earning a lot of money and that – you know – that means almost automatically that we can’t pay as much as – either in Germany or in the United States – the private sector can always pay more than the public sector. So, there is a real in that sense an intellectual arms race going on at the moment” (Interview 051107).

Für die Aufsichtsorganisationen heißt dies, dass sie ständig oder zumindest doch regelmäßig damit rechnen müssen, dass (personengebundene) Entscheidungskapazitäten weg brechen. Gleichzeitig würden Versuche der Überführung von Erfahrung, implizitem Wissen und all jenen Aspekten, die wir oben genannt haben, in das Organisationsgedächtnis über Formalisierung und letztlich Programmierung laufen und damit zugleich die personalen Aspekte destruieren. Aus diesem Dilemma gibt es zunächst keinen Ausweg. Ein zweites Problem, welches sich aus der starken Stellung von Personen und der Inanspruchnahme deren Expertise in Entscheidungskontexten ergibt, ist das, was man als Lernresistenzen oder auch als die normative Seite des Wissens bezeichnen könnte. Wenn Personen jene organisationale Schnittstelle bilden, die zwischen dem Lernen von Angemessenheitskriterien (kognitiver Erwartungsmo-

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dus) und dem Anfertigen von Angemessenheitsentscheidungen (normativer Erwartungsmodus) vermitteln, dann besteht eine gewisse Wahrscheinlichkeit, dass sich – hinter dem Rücken der Organisationen – auf personaler Ebene Routinen herausbilden: Gewissheitsfiktionen, die dazu führen, dass Erwartungsanpassungen blockiert werden.314 Diese Form der Betriebsblindheit mag besonders prekär sein, da sie gleichsam institutionell mit der Legitimität des Wissens ausgestattet ist und für Zweifel wenig Raum lässt. Vor dem Hintergrund, dass QuasiGewissheiten zu einer impliziten Schließung kognitiver Offenheit führen können, mögen dann die Schwierigkeiten der Personalbindung und das Erosionspotential etablierter Personalkonstellationen weniger als Problem denn als Chance erscheinen. So könnte sich auf diesem Weg eine Perspektivenvielfalt in der Zeit entfalten und als sequentialisierte Varietät ein funktionales Äquivalent zur fortwährenden Lernbereitschaft einzelner Personen darstellen. Wie wir sehen ist die Lage kompliziert. Deutlich geworden ist allerdings, dass die kognitive Ausrichtung der Regeln eines kognitiven Gouvernanzmodus den Aufsichtsorganisationen vor allem Unsicherheit beschert und dass die ReRoutinisierung über organisationale Konditionalprogramme, sowie die Inanspruchnahme von Personen zwei äquivalente Formen der Unsicherheitsabsorption darstellen. Beide Formen der Entscheidungsstrukturierung sind geeignet, um einen ‚information overload’ der Organisation zu vermeiden und das grundlegende Problem von Zweckprogrammen zu bearbeiten. Dieses besteht darin, „dass eine stets unsichere, stets unbekannte Zukunft in der Gegenwart so behandelt werden muss, als ob sie schon feststünde“ (Luhmann 2000b: 266). Im einen Fall geschieht dies über Konditionalprogramme, welche als Aufmerksamkeitsfilter fungieren und damit die Entscheidungsfindung kanalisieren. Im anderen Fall wird die Unsicherheit quasi-externalisiert und die ‚organisationale Fixierung der Zukunft’ über Personen abgewickelt. Beide Formen erzeugen für die Aufsichtsorganisationen – wie wir sahen – eine Reihe von Folgeproblemen, auf die Verwaltungsorganisationen typischerweise nicht besonders gut vorbereitet sind und es ist eine empirisch offene Frage, wie die Aufsichtsorganisationen damit werden umgehen (können). In der Rückschau auf dieses Kapitel 9 und vor dem Hintergrund unserer Ausgangsthese sehen wir, dass die organisationale Komponente im Kontext von cognitive governance in zweierlei Hinsicht Bedeutung erlangt. Einerseits ist es die Entscheidungsförmigkeit organisationaler Operationen, die es der Politik überhaupt erst ermöglicht kognitiv orientierte Regulierungsprogramme zu etablieren. So können trotz der Offenheit und Unbestimmtheit dieser Programme Regulierungsentscheidungen nur angefertigt werden, weil innerhalb der Auf314

Wir kommen auf diesen Punkt in Abschnitt 10.2 ausführlich zurück.

9 Die gesellschaftliche Organisation kognitiver Gouvernanz

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sichtsorganisationen Spezifizierungsleistungen erbracht werden. Aufgrund der multireferentiellen Ausrichtung von Organisationen kann diese Spezifizierung bzw. Ausbildung von Angemessenheitskriterien allerdings – und dies ist der zweite wichtige Aspekt – im Hinblick auf nicht-politische Gesichtspunkte erfolgen. Wiederum ist es also das Strukturprinzip ‚Organisation’, das es der Politik ermöglicht, Fremdreferentialität auszubauen und die ökonomische Rationalität in ihr Entscheidungskalkül mit einzubeziehen. Bringen wir beide Aspekte zusammen, so wird deutlich, dass es die parallele Handhabung von lernender Erwartungsanpassung und entschiedener Erwartungsdurchhaltung ist, welche die Politik im Kontext von cognitive governance leisten muss. Und Organisationen sind jenes Strukturprinzip, welches dieses möglich macht. Mit Blick auf die organisationale Innenseite haben wir zuletzt gesehen, dass entsprechende organisationale Leistungen für die Politik zwar wichtig sind, für die Aufsichtsorganisationen aber eine Herausforderung darstellen. Bereits damit haben wir in spezifischer Hinsicht einige problematische Implikationen kognitiver Gouvernanz angesprochen. Im nun folgenden zweiten Kapitel zu cognitive governance wollen wir an dieser problematisierenden Perspektive festhalten und dabei vor allem jene Gesichtspunkte herausstellen, die auf strukturelle Widersprüchlichkeiten eines kognitiven Gouvernanzmodus zurückzuführen und insofern diesem immanent sind.

10 Probleme kognitiver Gouvernanz

Probleme kognitiver Gouvernanz ließen sich sicher zahlreiche finden. Dies liegt auch daran, dass zunächst völlig unklar ist, was denn genau als ‚Problem’ verstanden werden soll und inwieweit ein Bezug zu kognitiver Gouvernanz besteht. Auf den ersten Blick geraten wir mit der Frage nach den Problemen sofort in die Nähe der in Kapitel 3 skizzierten evaluativen Perspektive. Demnach ginge es darum zu eruieren bzw. zu evaluieren, ob Basel II oder einzelne Aspekte (z.B. die kognitiven Elemente!?) als Erfolg oder Misserfolg zu verbuchen seien. Denkbar wäre dann etwa eine Diagnose, wonach die Steuerungswirkung von Basel II zu ‚gering’ oder zu ‚ungenau’ ist – und dies ließe sich dann als Problem ausflaggen. Eine solche Analyse können wir hier schon allein deswegen nicht leisten, weil es für ein entsprechendes Fazit viel zu früh ist, und wir uns für ein solches Unterfangen gleichsam historisch in einer ungünstigen Ausgangsposition befinden. Eine andere Möglichkeit bestünde darin, unter Kostengesichtspunkten Berechnungen durchzuführen und etwaige Mehrbelastungen (z.B. für Banken) zu problematisieren. Auch darauf wird in dieser Arbeit verzichtet. Vor allem, weil unser Erkenntnisinteresse mit der gewählten funktionalen Perspektive deutlich neben dem liegt, was im Rahmen einer evaluativ-orientierten Implementationsforschung oder ökonomischer Betrachtungen zentral stünde. Wir wollen weder die Umstellungen im Gouvernanzmodus bewerten, noch wollen wir sie quantifizieren. Uns geht es darum eine angemessene Beschreibung der beobachtbaren Verschiebungen im Gouvernanzmodus anzufertigen und sowohl deren Ursachen als auch der Folgen in den Blick zu nehmen. Im Rahmen dieses Erkenntnisinteresses haben wir in den bisherigen Kapiteln dieser Arbeit viel Wert darauf gelegt, die Funktionslogik von cognitive governance möglichst genau herauszuarbeiten und zu analysieren. Von diesen Einsichten ausgehend eröffnet sich uns nun aber die Möglichkeit danach zu fragen, ob nicht möglicherweise in der Funktionsweise selbst Widersprüchlichkeiten und Dysfunktionalitäten angelegt sind; und ob diese zu Enttäuschungen jener (Wirkungs-)Erwartungen führen könnten, welche seitens der Politik formuliert wurden. Letztlich geht es also darum, die politischen Erwartungen an Basel II in Verbindung zu bringen mit den Folgen, die sich aus der immanenten Operationslogik von cognitive governance ergeben. Um unsere Beobachtungen auf eine solche Perspektive hin ausrichten zu können, müssen

10 Probleme kognitiver Gouvernanz

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wir uns zunächst die zentralen Erwartungen der Politik in Erinnerung rufen. Klar formuliert finden sie sich im ersten Konsultationspapier, das wir bereits in Abschnitt 8.1 dieser Arbeit kennen gelernt haben (vgl. Box 2). Neben der Forderung, Basel II solle die Wettbewerbsgleichheit stärken, finden sich dort drei Aspekte, die aus soziologischer Perspektive besonders interessant erscheinen. Erstens ist dort zu lesen, dass die überarbeite Rahmenvereinbarung die Sicherheit und Stabilität des Finanzsystems befördern soll. Zweitens wird darauf verwiesen, dass ein umfassender Ansatz der Risikobearbeitung angestrebt wird. Und drittens, soll der Ansatz vor allem auf international operierende Banken zugeschnitten, gleichwohl aber auch für die Anwendung auf Banken mit weniger komplexen Geschäftsstrukturen anwendbar sein. Diese Aspekte lassen sich nun auf zwei Punkte zuspitzen. Vor allem der erste – aber auch der dritte – angesprochene Punkt verweisen auf Problemlagen, die oberhalb einzelner Bankorganisationen angesiedelt sind. Dies zeigt sich einmal im Rekurs auf die Stabilität des Finanzsystems, das andere Mal im Verweis auf die Reichweite bzw. Anwendbarkeit von Basel II. Beides kann im Kern auf die Frage nach systemischen Risiken und die damit eng verbundene Herausforderung des Umgangs mit der Differenz von Homogenität und Heterogenität gebracht werden. Diese wird den Ausgangspunkt für den anschließenden Abschnitt 10.1 darstellen. Die umfassende Bearbeitung von Risiken verweist demgegenüber auf Fragen des Umgangs mit Nichtwissen und wird in Abschnitt 10.2 fokussiert werden. In der Analyse beider Problemausschnitte wollen wir uns auf jene Aspekte beschränken, die sich aus der Umstellung von einem normativen auf einen kognitiven Modus der Gouvernanz ergeben.

10.1 Cognitive Governance und das Problem systemischer Risiken Auf die Bedeutung systemischen Risiken (oder Systemrisiken) haben wir bereits an verschiedenen Stellen dieser Arbeit hingewiesen. Im Anschluss an unser theoretisches setting erscheinen zunächst alle Risiken als systemische Risiken. Und zwar insofern, als jedes Risiko erst in der Beobachtung durch ein System überhaupt zum Risiko wird. Während aus dieser Perspektive gerade auch Organisationen in den Problemkontext einzubeziehen wären, meint der Begriff des systemischen Risikos, wie er (empirisch) im Kontext globaler Bankenregulierung gebraucht wird etwas anderes. Michael D. Bordo et al. definieren etwa systemisches Risiko als eine Situation, „where shocks to one part of the financial system lead to shocks elsewhere, in turn impinging on the stability of the real economy“ (Bordo/Mizrach/Schwartz 1995: 2). Angesprochen sind also solche Risiken, die nicht einzelne Organisationen betreffen, sondern destabilisierende

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Teil V: Cognitive Governance

Effekte in ganze Gesellschaftsbereiche ausstrahlen. Das Scheitern einzelner Marktteilnehmer wäre sowohl für die Wirtschaft insgesamt, als auch für das Bankensystem und die Politik gut zu verkraften. Schließlich handelt es sich dabei um wirtschaftliche Normalereignisse. Problematisch wird es – insbesondere auch für die Politik – wenn das Scheitern einzelner Banken (oder anderer Marktteilnehmer) zu einem generalisierten Vertrauensverlust führt, oder aber aufgrund der Vernetzung innerhalb des Bankensystems (siehe hierzu oben Kapitel 6.2) Kettenreaktionen ausgelöst werden, in deren Folge zahlreiche Institute in Mitleidenschaft gezogen werden. Kritisch wird es also, wenn sich selbst verstärkende Effekte auftreten, in deren Folge das gesamte Wirtschaftssystem auf eine schiefe Ebene gerät.315 Hieraus ergeben sich dann Probleme für die Politik. Gerade weil die Finanzökonomie derart eng mit der ‚real economy’ gekoppelt ist, kann es zu Durchschlagungseffekten kommen, deren Folgen aus der Weltwirtschaftskrise von 1929 und folgender Jahre bekannt sind (siehe hierzu oben Kapitel 5). Die entsprechenden ökonomischen Verwerfungen schlagen sich dann auch in Wahlergebnissen nieder, die von der Politik nicht ignoriert werden können. Angesichts dieser Aussichten wird schnell klar, dass und warum politische Bemühungen um die Stabilisierung des Bankensystems und die Minimierung systemischer Risiken von Anfang an als Ziel der Basel-II-Reformen in den entsprechenden Papieren zu finden sind (siehe nochmals BCBS 1999: 5).316 Andererseits – und darauf macht John Eatwell aufmerksam – können die Entstehung und Ausbreitung systemischer Risiken durch Konzepte politischer Regulierung auch begünstigt werden. In einer Auseinandersetzung mit aktuellen Ansätzen internationaler Finanzmarktregulierung – und insbesondere mit Basel II – weist er vor allem auf zwei Faktoren hin: Erstens die in Basel II und anderen regulatorischen Ansätzen angelegte homogenisierende Tendenz, sowie zweitens die regulatorische Fokussierung auf Einzelorganisationen (Eatwell 2004). Wir wollen uns im Folgenden der dahinter stehenden Argumentation in knappen Zügen vergewissern, um anschließend prüfen zu können, welchen Unterschied die kognitive Ausrichtung eines Gouvernanzmodus in diesem Problemkontext macht. Den Ausgangspunkt unserer Überlegungen bildet die Feststellung, dass die Stabilität des Bankensystems bzw. des Finanzsystems ein gewisses Maß an Heterogenität erfordert. Heterogenität hält den Markt liquide (Eatwell 2004: 3) und ist damit Voraussetzung für den kontinuierlichen Anschluss von Zahlungen an 315

316

Die Gefahr, die dann nämlich besteht, ist der Ausfall des zentralen Reproduktionsmechanismus. Im Falle des Bankensystems also, wenn – über Einzelfälle hinaus – Zahlungsversprechen nicht mehr angenommen oder abgegeben werden. Eine entsprechende Zuspitzung auf das Problem systemischer Risiken findet sich auch in wissenschaftlichen Reflexionen. So etwa Eatwell/Taylor 1998.

10 Probleme kognitiver Gouvernanz

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Zahlungen, Zahlungsversprechen an Zahlungsversprechen oder Investition an Investition. So funktioniert Wirtschaftskommunikation nur, weil unterschiedliche Präferenzen und divergierende Erwartungen bezüglich der Entwicklung von Preisen und Risiken existieren. Würden alle Marktteilnehmer das Gleiche erwarten und dementsprechend das Gleiche verkaufen oder kaufen wollen, so fehlte es an den entsprechenden Partnern mit entgegengesetzten Präferenzen und Erwartungen. Ein solches ‚Herdenverhalten’ wird besonders unter Unsicherheitsbedingungen wahrscheinlich, wenn diese Unsicherheit durch Imitationsprozesse zu absorbieren versucht wird (Persaud 2000: 3). Darüber hinaus können jedoch auch regulatorische Maßnahmen entsprechende homogenisierende Wirkungen entfalten. Für den Fall Basel II sind solche Tendenzen vor allem mit Blick auf die erste und die dritte Säule beschrieben worden. Mit Blick auf die ‚einfachen Ansätze’317 ist dieses Argument leicht nachzuvollziehen. Wenn Risikomodelle um die Ratings großer Rating-Agenturen herum konzipiert werden, so ist darin die homogenisierende Tendenz deutlich zu erkennen. Unterschiedliche Banken stützen sich in ihrer Risikobeurteilung auf dieselbe Datengrundlage und kommen demnach zu ganz ähnlichen Einschätzungen bezüglich der Attraktivität (im Hinblick auf Ausfallwahrscheinlichkeit und Profitaussicht) von Kreditgeschäften. Weit überraschender ist demgegenüber, dass auch der Interne-Rating-Ansatz in seinen Auswirkungen auf die Homogenität des Bankensystems ganz ähnlich eingeschätzt wird. Und dies obwohl wir gesehen haben, dass es den Banken im Rahmen des IRB-Ansatzes gestattet ist, eigenständige Verfahren der Kreditwürdigkeitsprüfung zu entwickeln. Dementsprechend läge die Vermutung nahe, dass damit auch die Etablierung sehr unterschiedlicher Erwartungsstrukturen befördert wird. Dieser Einschätzung wird jedoch entgegengehalten, dass sich die jeweiligen Risikomodelle zwar im Detail unterscheiden mögen. Letztlich bezögen sie sich aber auf den Markt. Und ihnen liegen ganz ähnliche Relevanzkriterien zur Beobachtung des Marktes zu Grunde, die gerade in Krisenzeiten problematisch werden, weil feine Unterschiede nivelliert werden: „Generally, good risk management involves firms holding a portfolio of assets that are not volatile and the prices of which are not highly correlated – not correlated in normal times, that is. If, however, the volatility of a given asset rises sharply, the models of most firms will tell them to sell. As all try to sell, liquidity will dry up. As liquidity vanishes, volatility will spread from one asset to another. Previously, uncorrelated assets will now be correlated in the general sell-off, enhanced by the 317

Unter der Überschrift ‚einfache Ansätze’ wollen wir hier den Standardansatz und den Basisansatz im Bereich der Kreditrisiken sowie den Basisindikatoransatz und den Standardansatz im Bereich der operationellen Risiken zusammenfassen. Siehe zu den unterschiedlichen Ansätzen auch oben Abschnitt 8.2.

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Teil V: Cognitive Governance model-driven behavior of other institutions caught up in the contagion. In conventional times, these models may encompass a wide range of behavior; in extreme circumstances the models will encourage firms to act as a herd” (Alexander/Dhumale/Eatwell 2006: 261).

Zudem ergeben sich über professionelle Ausbildungsstandards und den Austausch von Spezialisten im Bereich der Risikomodellierung Effekte, die zu einer Minimierung der an sich zu erwartenden Unterschiedlichkeit von organisationalen Modellen der Risikobearbeitung einerseits, sowie zu Angleichungen in zentralen Geschäftsabläufen, Geschäftsvisionen, Strategieplänen und Ähnlichem andererseits führen (Willke 2007b: 157).318 Ganz ähnliche Effekte lassen sich mit Blick auf die Offenlegungsvorschriften der dritten Säule von Basel II ausmachen (Alexander/Dhumale/Eatwell 2006: 260f.). Bereits in unseren empirischen Analysen hatten wir herausgearbeitet, dass die Offenlegung wirtschaftlicher Verhältnisse die Kapazitäten der Selbststeuerung (durch den Markt) erhöht. Es zeichnet sich allerdings ab, dass damit vor allem die Einebnung informationaler Differenzen einhergeht. Gerade diese Unterschiede in den verfügbaren Informationen sind es aber, die dazu führen, dass trotz ähnlicher organisationaler Relevanzkriterien unterschiedliche Einschätzungen und Prognosen, unterschiedliche Affinitäten und Aversionen sowie letztlich unterschiedliche Entscheidungen produziert werden. Sie halten den Markt liquide und erhalten damit die Operationsfähigkeit von Wirtschafts-, Finanz- und Bankensystem aufrecht. Damit sind die von verschiedenen Seiten vorgetragenen Bedenken hinsichtlich der ersten und dritten Säule von Basel II benannt: Die regulatorischen Mechanismen beider Säulen forcieren homogenisierende Tendenzen und schaffen somit ein günstiges Klima für systemische Risiken. Es wäre sicher überzogen, diese Erkenntnisse als Determinanten für zukünftige Systemkrisen zu verstehen. Eher handelt es sich um Dispositionen, die in Basel II angelegt sind und mit nicht näher bestimmbarer Wahrscheinlichkeit Krisen induzieren können. Wie verhält es sich nun aber mit der zweiten Säule und den vor allem in diesen Teil von Basel II eingelassenen kognitiven Elementen? Ist auch ein kognitiver Gouvernanzmodus in der oben dargestellten Hinsicht problematisch oder wirkt er möglicherweise den geschilderten Homogenisierungstendenzen und damit systemischen Risiken entgegen? Wenn wir zunächst wieder mit einem Blick in die Literatur beginnen, so fällt auf, dass die zweite Säule von Basel II mit Blick auf das Problem der Ho-

318

Das Argument, wonach Imitationsprozesse aber auch professionelle Standards zu Homogenisierungseffekten führen, findet sich am deutlichsten im Rahmen der neo-institutionalistischen Organisationsforschung ausgearbeitet. Vgl. einschlägig DiMaggio/Powell 1983.

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mogenität und systemischer Risiken weit weniger kritisch beurteilt wird.319 Dies können wir anhand unserer eigenen empirischen Ergebnisse plausibilisieren. Die starke Akzentuierung organisationsspezifischer Umstände, und die Beurteilung der Angemessenheit von Verfahren des Risikomanagements im Lichte organisationaler Besonderheiten (Geschäftsfelder, Entscheidungsprogramme und Kommunikationswege etc.) verweist zunächst einmal auf den Erhalt von Heterogenität. Im Rahmen eines normativen Modus der Gouvernanz sähe dies anders aus. Am Anfang stünde ein idealisiertes Modell von Risikomanagementpraktiken und die Prüfung würde in jedem Einzelfall darauf hin ausgerichtet sein, die bankinternen Verfahren möglichst nahe an diesen normativen Entwurf heranzuführen. Cognitive Governance lässt sich demgegenüber eher als ein ‚bottom-up-Ansatz’ beschreiben: Ausgehend von dem, was die Bankenaufsicht in den Banken – vor Ort – beobachtet, werden Angemessenheitskriterien entwickelt und Angemessenheitsentscheidungen getroffen. Zudem wird die Möglichkeit, dass es im Rahmen solcher Prüfungen auf Seiten der Bankenaufsicht zu Überraschungen kommt, nicht als unvermeidbare Nebenfolge verbucht – im Gegenteil: Entsprechende Abweichungen werden nicht eingeebnet, sondern erhalten und bilden damit gleichsam den Kern dieses lernorientierten Ansatzes. Cognitive Governance drängt also der inneren Funktionslogik nach weit weniger stark auf Homogenisierungseffekte, als dies für normative Formen politischer Regulierung auszumachen ist. Gleichwohl zeigt ein zweiter, prüfender Blick, dass es voreilig wäre anzunehmen, im Kontext von cognitive governance spielten entsprechende Tendenzen gar keine Rolle mehr. Dies wird deutlich, wenn wir uns daran erinnern, inwiefern nicht allein die Bankenaufsicht, sondern auch die Banken im Rahmen entsprechend dialogisch ausgerichteter Bankprüfungen lernen (vgl. oben Kapitel 8.3). So hatten wir herausgestellt, dass die Bankenaufsicht zwar nicht direkt an der Lösung von Problemen des bankinternen Risikomanagements beteiligt ist. Sie gibt keine Ratschläge oder präsentiert gar einsatzfähige Modelle und Verfahren. Stattdessen initiieren die Aufsichtsorganisationen Lernprozesse auf Seiten der Banken, indem sie die jeweiligen Lösungsentwürfe der Banken (re-)problematisieren. Dadurch ergeben sich aber – gleichsam durch die Hintertür und eher indirekt – in zweierlei Hinsicht homogenisierende Effekte. Erstens führt ein solcher kognitiv ausgerichteter Aufsichtsmodus zu einer Angleichung der Problem- und Risikoperspektiven in unterschiedlichen Banken. Im Rahmen des SRP ist diese Entwicklung auf die implizit angelegte bestpractice-Dynamik zurückzuführen. Wenngleich seitens der Bankenaufsicht nicht 319

Im Zusammenhang mit der zweiten Säule wird stattdessen insbesondere der kooperative Aufsichtsstil skeptisch betrachtet. Dabei wird vor allem das Problem des regulatory capture herausgestellt. Siehe hierzu Ward 2002.

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Teil V: Cognitive Governance

direkt auf best-mögliche Lösungen hingewirkt wird, lassen sich doch insbesondere im Umgang mit innovativen Finanzinstrumenten und daraus resultierender Risiken entsprechende Tendenzen ausmachen. So erfolgt die Problematisierung des bankinternen Risikomanagements stets vor dem Hintergrund der Erfahrungen aus früheren Prüfungen in anderen Banken und führt somit letztlich zu einer Diffusion der entsprechenden Problemsichten. Zweitens kommt hinzu, dass zwar organisationsspezifische Strategien der Bearbeitung jeweiliger Probleme entwickelt werden können, dass diese jedoch zumeist starke Ähnlichkeiten aufweisen. Ist ein Risiko erst einmal identifiziert, sind Probleme bestimmter Modelle oder Bewertungsmethoden bekannt, so laufen in unterschiedlichen Banken sehr ähnliche Prozesse der Lösungssuche ab. Einige der Gründe für diese Entwicklung haben wir oben bereits genannt: Vor allem der häufig gleiche Ausbildungshintergrund von spezialisierten Experten und die Strukturähnlichkeiten zentraler Geschäftsabläufe sind in diesem Zusammenhang zu nennen. Diese Ausführungen machen deutlich, dass bereits das Problematisieren von organisationalen Verfahren und Prozessen genügen mag, um Ähnlichkeiten in den Beobachtungsselektivitäten und -sensibilitäten zu erzeugen; und dass somit auch in einem kognitiven Modus der Gouvernanz homogenisierende Tendenzen nicht vollständig ausgeschaltet sind. Gleichwohl, auch dies wurde deutlich, sind solche Tendenzen weit weniger stark ausgeprägt als in normativ-orientierten Arrangements der Gouvernanz und eher auf die Ermöglichung von Heterogenität hin ausgerichtet. Ein zweiter Aspekt, dem Bedeutung beizumessen ist, wenn wir das Problem systemischer Risiken in den Kontext kognitiver Gouvernanz einrücken wollen, betrifft die regulatorische Fokussierung auf Organisationen. So setzt cognitive governance und insbesondere auch Basel II an Einzelorganisationen an. Schließlich steht ja gerade die Singularität einzelner Organisationen (und deren jeweilige Umwelten) im Mittelpunkt von Basel II und nicht das Bankensystem als emergenter Kommunikationszusammenhang.320 Folglich ist das Bankensystem nur indirekt – nämlich über Bankorganisationen und der dort angefertigten Entscheidungen bezüglich der Annahme und Abgabe von Zahlungsversprechen – Gegenstand politisch-regulatorischer Initiativen. Dementsprechend müssen auch alle Bemühungen um die Stabilisierung des Bankensystems den ‚Umweg’ über die Bankorganisationen nehmen. Den Hauptgrund für diesen Organisationsfokus sieht Matthias Kussin (2008) in dem Umstand, dass allein Bank-Organisationen die Funktion der Interdependenzunterbrechung zufällt. Systemische Risiken, wie wir sie oben dargestellt haben, sind nun das Resultat scheiternder Interdependenzunterbrechungen. Sie werden auf über-organisationaler Ebene wirksam und 320

Zur Unterscheidung von Bankorganisation und Bankensystem siehe ebenfalls Kapitel 5.

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betreffen somit das gesamte Bankensystem. Über Kopplungen zum Finanz- und Wirtschaftssystem sind darüber hinaus sogar Durchschlagungseffekte in andere Gesellschaftsbereiche möglich.321 Dies macht die Brisanz systemischer Risiken aus. Besonders prekär ist in diesem Zusammenhang: Hat die Interdependenzunterbrechung erst einmal versagt, dann drehen sich die Verhältnisse um, und die Risikoausbreitung folgt der Logik des Bankensystems, indem Entscheidungen anderer Organisationen entsprechend konditioniert werden. Helmut Willke beschreibt diesen Prozess folgendermaßen: „A regulatory focus on single firms necessarily makes governance blind for systemic turbulences. These turbulences certainly start with some actions and decisions of firms, like kids throwing snowballs, but these actions then turn into avalanches by setting off chain reactions that follow the logic of the financial system and defy the motives and reasons of the people or single firms involved” (Willke 2007b: 156).

Woran es cognitive governance demnach zu fehlen scheint, ist eine (gesamt-)bankensystemische Perspektive, die über einzelne Organisationen hinaus verweist. Andererseits haben wir bereits gute Gründe kennen gelernt, weshalb diese gerade nicht auszumachen ist. Allem voran ist das Bankensystem nicht adressierbar und insofern auch nicht direkt für politische Regulierung erreichbar. An diesem Grundproblem ändert auch die (internationale) Vernetzung der Aufsichtsbehörden nichts.322 Und auch die Überlegungen zur Einführung einer ‚Weltfinanzaufsicht’ (world financial authority / WFA), die von einigen Autoren beworben wird (Eatwell/Taylor 1998; Eatwell/Taylor 2000: 208-239; Alexander 2001), müsste empirisch wohl anerkennen, mit einer Gesamtsystemsteuerung hoffnungslos überfordert zu sein. Angesichts dieser Ausgangslage scheint es nur konsequent, an den Bankorganisationen anzusetzen. Anders als im Rahmen eines normativen Modus der Gouvernanz möglich, erlaubt es jedoch ein kognitiver Gouvernanzmodus, die Bankorganisationen im Hinblick auf ihr Verhältnis zur (bankensystemischen) Umwelt zu beobachten.323 Was nach der Betrachtung von cognitive governance und dem Problem systemischer Risiken bleibt, ist ein mehrdeutiges Bild. Einerseits haben wir gese321

322

323

Zu den Kopplungsverhältnissen von Banken-, Finanz- und Wirtschaftssystem siehe unsere Ausführungen oben in Kapitel 5. Im Kontext von Basel II sind die entsprechenden Vernetzungen nach dem so genannten HomeHost-Prinzip organisiert. Demnach fungieren die Aufsichtsbehörden des Landes, in dem eine Bank ihr Hauptquartier hat, als ‚Koordinationsstelle’. Das heißt, die Niederlassungen in anderen Ländern werden von den dortigen Behörden beaufsichtigt, dies jedoch in enger Abstimmung mit der ‚Home-Aufsicht’. Dies steht insbesondere im Rahmen des oben vorgestellten Konzepts risikoorientierter Aufsicht zentral. Siehe dazu Abschnitt 8.3.

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hen, dass weder die homogenisierenden Tendenzen vollständig ausgeschaltet noch die Kopplung von Politik und Bankensystem über Organisationen kurzgeschlossen werden können. Andererseits zeigte sich aber auch, dass durch die kognitive Ausrichtung des Gouvernanzmodus (zumindest partiell) Chancen der Bearbeitung beider Aspekte entstehen. Formalisiert und zugespitzt ließe sich daher notieren, dass cognitive governance zwar nicht die hinreichende, gleichwohl aber eine notwendige Bedingung des Umgangs mit entsprechenden Effekten darstellt. In dem folgenden Abschnitt wollen wir uns nun einer Frage zuwenden, die auf einem abstrakteren Niveau ansetzt, gleichzeitig aber einen weiteren wichtigen Gesichtspunkt beleuchtet. Im Zentrum stehen dabei nicht die ‚externen Effekte’ kognitiver Gouvernanz, sondern die ‚internen Grenzen’ eines lernorientierten Umgangs mit Nichtwissen und einer folgenorientierten Logik des bankaufsichtlichen Entscheidens.

10.2 Die Paradoxie kognitiver Gouvernanz und die Unhintergehbarkeit von Nichtwissen Das zweite Problem kognitiver Gouvernanz, das wir in diesem Kapitel betrachten wollen, bezieht sich auf das im Basel-II-Text formulierte Ziel der Etablierung eines „umfassenden Ansatzes zur Risikobearbeitung“. Bereits in Abschnitt 2.3 haben wir uns dem Verhältnis von Risiko und Nichtwissen zugewendet. Hieran wollen wir nun anschließen und vor dem Hintergrund unserer empirischen Analysen die (Grenzen der) Möglichkeiten eines „umfassenden Ansatzes zur Risikobearbeitung“ – und das heißt: zur Nichtwissensverarbeitung – ausloten. Wir dringen damit zum innersten Kern kognitiver Gouvernanz vor und fragen, inwieweit die lernorientierten Formen der Entscheidungskonditionierung gegenüber einem normativen Modus der Gouvernanz einen veränderten Umgang mit Nichtwissen darstellen. Vor allem wollen wir dabei prüfen, welche Probleme durch die entsprechenden Umstellungen gelöst, und welche erzeugt werden. In diesem Zusammenhang können wir sowohl auf unsere empirischen Erkenntnisse zurückgreifen, als auch auf jene Vorüberlegungen, die wir in Kapitel 4 zu Macht und Wissen als Steuerungsmedien angestellt haben. Zuvor wollen wir uns aber das Problem des Nichtwissens in knappen Zügen in Erinnerung rufen. An verschiedenen Stellen dieser Arbeit hatten wir bereits daraufhingewiesen, dass der Umgang mit Nichtwissen das Zentralproblem der Bankenaufsicht darstellt. Dies gilt ganz allgemein in zeitlicher Hinsicht mit Blick auf eine stets

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unbekannte Zukunft des Marktes und der bankensystemischen Umwelt.324 Dies gilt aber auch in sachlicher Hinsicht bezüglich unbekannter Wirkungsverkettungen, innovativer Finanzinstrumente sowie den Verfahren (und blinden Flecken) des Risikomanagements. Das grundsätzliche Problem der Bankenaufsicht ist daher immer schon, dass sie es mit der Beaufsichtigung von riskanten Operationen zu tun hat, und dass sie – um einen Aphorismus von Heinz von Foerster (1979: 6) zu zitieren – nicht wissen kann, was sie nicht weiß. Auf diesem Abstraktionsniveau stellten sich die entsprechenden Probleme bereits im Rahmen normativ orientierter Formen der Gouvernanz. Sie wurden jedoch gleichsam ausgeblendet bzw. latent gehalten. Dies geschah vor allem durch die Machtbasierung und damit verbundenen Lernblockaden, die zu einer primär selbstreferentiellen Orientierung von Bankenregulierung und -aufsicht beitrugen. Mit Blick auf die Unsicherheit der Zukunft gilt ganz Ähnliches. Auch hier zeigt sich, dass ein normativer Aufsichtsmodus, der auf Ergebnisprüfungen und Berichtspflichten abstellte, die entsprechenden Unsicherheiten latent halten kann. Sowohl der Umstand, dass die entsprechenden Berichte nur einen höchst selektiven Ausschnitt der Bankorganisation und diesen auf Kennziffern verkürzt abbilden, als auch, dass die Bank nach dem Bericht schon wieder eine andere ist, als vor dem Bericht, werden invisibilisiert. Zusammengenommen wird deutlich, dass die Bankenaufsicht eher im Schema Wissen/Machen denn im risikokonstituierenden Schema Wissen/Nichtwissen operierte,325 wodurch Nichtwissen nicht reflektiert, sondern durch unmittelbares Handeln (z.B. Auswerten von Berichten) verdeckt wurde. Die Umstellung auf den Reflexionswert Nichtwissen erfolgt erst mit der Etablierung eines kognitiven Modus der Gouvernanz – für den Fall der Bankenregulierung also mit Basel II (siehe hierzu oben Teil IV). Damit einher geht dann, wie wir bereits in Kapitel 4 theoriegeleitet erarbeitet haben, eine Verschiebung im Umgang mit Nichtwissen. Anstatt Zukunftsoffenheit und mithin -unsicherheit auszublenden, wird diese im Rahmen von Prozessprüfungen in Rechnung gestellt und durch die Dynamisierung von Regelfindung und Regelanwendung, sowie durch die Betonung von Reversibilitäten und Ad-hoc-Regeln bearbeitet (siehe Kapitel 9). Das Gleiche haben wir auch bereits hinsichtlich des Umgangs mit den sachlichen Aspekten des Nichtwissens gezeigt. Vor allem die Umstellung auf einen lernbereiten Erwartungsmodus und die Orientierung am Medium 324

325

Wenngleich man sich (schon zur Abwechselung) eine wissenschaftliche Studie wünschen würde, die ohne Verweis auf die Terroranschläge vom 11. September 2001 auskäme, so verdeutlicht doch gerade dieses Beispiel das Irritationspotential von Veränderungen in der banksystemischen Umwelt für das Bankensystem. Helmut Willke (2002: 29) diagnostiziert die Form Wissen/Machen als für die Industriegesellschaft dominant, wohingegen die Form Wissen/Nichtwissen den Übergang zur Wissensgesellschaft markiere.

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Wissen im Rahmen inter-organisationaler Aufsichtszusammenhänge kann als Form des Umgangs mit Nichtwissen gelesen werden, die auf Explikation und Thematisierung abstellt. Damit unterscheidet sie sich deutlich von den Implikationen eines machtbasierten Gouvernanzmodus: Nichtwissen wird nicht latent gehalten, sondern exploriert. Damit ist aber zunächst nur der veränderte Umgang mit Nichtwissen bzw. Zukunftsunsicherheit beschrieben, jedoch nichts darüber gesagt, ob die entsprechenden Probleme damit nun gelöst sind. Diese Frage wird uns im Folgenden zunächst beschäftigen, vor allem aber gilt es zu klären: Welche Probleme ergeben sich aus diesem veränderten Umgang mit Zukunftsoffenheit und Nichtwissen? Was die Frage nach der Zukunftsoffenheit betrifft, so ist offensichtlich, dass auch die in Kapitel 9.1 beschriebene Dynamisierung von Regelfindung und Regelanwendung keinen unmittelbaren Zugriff auf die Zukunft ermöglicht. Auch die Vor-Ort stattfindenden Prozessprüfungen sind zeitlich begrenzt und sie haben es daher mit dem gleichen Problem zu tun, welches wir für die meldebasierte Aufsicht herausgearbeitet haben: Nach der Prüfung ist die Bank eine andere als vor der Prüfung – oder besser: während der Prüfung. Wie aber steht es um die Ausleuchtung von Nichtwissen in sachlicher Hinsicht? Auch diesbezüglich können wir von einer Beobachtungsebene zweiter Ordnung aus sehr schnell sehen, dass eine Ausleuchtung von Nichtwissenshorizonten nicht als Auflösung von Nichtwissen missverstanden werden darf. Das Ausleuchten von Nichtwissen meint ja gerade nicht die Transformation von Nichtwissen in Wissen (und mitgedacht wäre dann immer: bis kein Nichtwissen mehr da ist). Vielmehr hatten wir bereits in Kapitel 2.3 notiert, dass mit der Produktion von Wissen immer auch Nichtwissen produziert wird. Dementsprechend kann es nur darum gehen, angesichts eines prinzipiell nicht hintergehbaren Nichtwissens, dieses zu identifizieren und zu spezifizieren. Insofern bildet die kontinuierliche (Re-)Produktion von Nichtwissen auch die Triebfeder der Bemühungen „Expertise im Umgang mit Nichtwissen“ (Willke 2002: 38) zu erlangen. Genau dieser Mechanismus der lernenden Ausleuchtung von Nichtwissenshorizonten führt uns aber zum Kern des Problems kognitiver Gouvernanz. Den Ausgangspunkt dieser Problembeschreibung bildet die Feststellung, dass der Konstruktion kognitiver Gouvernanz eine Paradoxie zugrunde liegt. Dies wird deutlich, wenn wir unsere bisherigen Analysen zu cognitive governance zusammenziehen. Wir hatten festgehalten, dass cognitive governance aus zwei Aspekten besteht: dem Lernen von Angemessenheits- oder Konformitätskriterien (kognitive Orientierung) einerseits und dem Anfertigen von Konformitätsentscheidungen (normative Orientierung) andererseits. Die paradoxalen Momente eines kognitiven Gouvernanzmodus zeigen sich, wenn es darum geht, den Übergang vom kognitiven Lernen zum normativen Entscheiden zu bestimmen;

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wenn wir also versuchen, jene Mechanismen zu bestimmen, die als Stoppstellen fungieren, damit das Lernen unterbrechen und Entscheidungen induzieren. Wann wird also von Wissen auf Macht umgeschaltet? Nahe liegend wäre, dass hierfür normativ kodifizierte Regeln installiert werden, die folglich vorab festlegen, wieweit das Lernen getrieben werden darf. Genau dieses würde aber natürlich die Idee eines kognitiven Gouvernanzmodus und der lernenden Ausleuchtung von Nichtwissen konterkarieren und sie samt ihrer Wurzeln aus der Erde reißen. So wird denn auch stattdessen die Frage, wann bzw. unter welchen Bedingungen nicht mehr gelernt werden soll, in die Lernlogik hineingeholt und als Problem stilisiert, das es nicht entscheidend, sondern lernend zu bearbeiten gilt. Es zeigt sich damit einerseits, dass cognitive governance seinen Anlass in der Beobachtung findet, Nicht-Entscheiden zu dürfen, um entscheiden zu können – bevor entschieden werden kann, muss erst gelernt werden. Andererseits ergibt sich daraus sofort die Schwierigkeit, auch das Nicht-(mehr-)Lernen lernen zu müssen. Und so oszilliert cognitive governance zwischen dem – qua Entscheidung etablierten – Entscheidungsverzicht einerseits und dem – im Rahmen von Lernprozessen zu spezifizierenden326 – Lernverzicht, der dann natürlich, um wirksam zu werden, wiederum entschieden werden muss, andererseits. Im vorangegangen Kapitel 9 haben wir zugespitzt herausgearbeitet, was wir bereits im Anschluss an unsere empirischen Analysen (siehe Abschnitt 8.4) notiert haben: Die Verwaltungsorganisationen (im Falle von Basel II also die Behörden der Bankenaufsicht) laufen ständig Gefahr, von den widersprüchlichen Anforderungen des Lernens und Entscheidens überfordert zu werden. Sie externalisieren daher diese Unsicherheit, indem sie die entsprechenden Schwierigkeiten auf Personen abwälzen. Damit verdecken sie die oben beschriebene Paradoxie und gewinnen Erwartungssicherheit und Operationsfähigkeit zurück. Mit Blick auf die entsprechenden Organisationen ist dieser Mechanismus durchaus funktional. Hinsichtlich der Wirkungslogik von cognitive governance beginnen an dieser Stelle die Probleme jedoch erst. Wir wollen uns drei der Probleme, die sich aus der Paradoxie kognitiver Gouvernanz bzw. dem Umgang mit dieser ergeben, genauer betrachten. Zunächst einmal werden wir dabei an den Personen selbst ansetzen. In diesem Zusammenhang wird deutlich werden, dass die personalen Möglichkeiten der Verarbeitung von Nichtwissen stark limitiert sind (1). Ein zweiter Problembereich betrifft zeitliche Aspekte. Dabei zeigt sich – fast trivial und doch folgenreich –, dass cognitive governance Entscheidungszeiten ausdehnt (2). Und schließlich werden wir zeigen, dass ein drittes Problem darin besteht, dass ein kognitiver Gouvernanzmodus auf seiner Rückseite riskante Sicherheitsfiktionen produziert (3). 326

Zu spezifizieren ist dabei – ganz im Einklang mit der Sachorientierung des Wissens (Abschnitt 4.2) – vor allem in sachlicher Hinsicht, ob weiter gelernt werden muss oder nicht.

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(1) Die spezifische Bedeutung von Personen im Kontext von cognitive governance ist zwar einerseits die Möglichkeitsbedingung für Flexibilität, andererseits sind die personalen Kapazitäten der Verarbeitung von Nichtwissen deutlich begrenzt. Vor allem die verhaltenswissenschaftliche Entscheidungstheorie hat in diesem Zusammenhang und im Rahmen zahlreicher Einzelstudien Erkenntnisse produziert, die wir nicht ignorieren können. Sie geben einen Hinweis darauf, wo die Schwierigkeiten des Umgangs mit Nichtwissen und Zukunftsoffenheit liegen. Dabei ist die Feststellung, dass Personen begrenzt rational entscheiden, von besonderer Relevanz. So werden bei der Bearbeitung von (Entscheidungs-)Problemen nicht alle Alternativen in den Blick genommen und nicht nach der optimalen Lösung gesucht; vielmehr werden Prozesse der Lösungssuche abgebrochen, sobald befriedigende Lösungen gefunden wurden (Simon 1997). Zudem wird – insbesondere in mehrdeutigen Entscheidungssituationen – die Orientierung an Bekanntem und nicht an Unbekanntem präferiert (March/Simon 1993: 157ff.).327 Mittlerweile gehören diese Erkenntnisse zum Wissenskanon nicht nur der Soziologie, sondern der Sozialwissenschaften insgesamt. Im Kontext von cognitive governance erwächst hieraus aber ein erstzunehmendes Problem. Cognitive Governance hat es, wie wir mehrfach betonten, typischerweise mit mehrdeutigen Entscheidungssituationen zu tun. Dies gilt erst recht im Zusammenhang mit der Ausleuchtung von Nichtwissenshorizonten und wenn es darum geht, den oben angesprochen Übergang vom Lernen zum Entscheiden zu bestimmen. Wir sehen demnach, dass die personalen Möglichkeiten der Verarbeitung komplexer Situationen sehr begrenzt sind.328 Personen gewinnen ihre Prominenz dadurch, dass sie von Organisationen in Anspruch genommen werden, um Unsicherheit zu absorbieren.329 Es zeigt sich aber, dass Personen noch weit weniger als Organisationen in der Lage sind, diese Unsicherheit zu verarbeiten, und stattdessen ebenfalls auf Mechanismen der Absorption von Unsicherheit zurückgreifen – die jedoch keineswegs mit der Rationalität kognitiver Gouvernanz im Einklang stehen. Schließlich zielt cognitive governance ja gerade darauf ab Unsi327

328 329

Ganz ähnliche Ergebnisse präsentiert auch die kognitive Individualpsychologie. Demnach wird der lernende Wissenserwerb als umso einfacher beobachtet, je größer die Anschlussfähigkeit an ein etabliertes Schema ist (vgl. Piaget 1981). Zudem wird die Bedeutung von auffälligen und leicht zu beschaffenden Informationen überschätzt (vgl. Tversky/Kahneman 1973). In dieselbe Richtung argumentiert auch Petra Hiller (1999). Niklas Luhmann zeigt auf, dass dieser Prozess der Unsicherheitsabsorption über (zugeschriebene) Verantwortung läuft. Auf Personen zurechenbare Verantwortung ermöglicht es, von den Umständen ihrer Entscheidungen und Hintergründen der von Ihnen zur weiteren Verwendung bereitgestellten Informationen abzusehen. „ Verantwortung ist der ungedeckte Informationswert einer Entscheidung, der Überschuß an Information, die jemand gibt, im Vergleich zu der, die er erhalten hat“ (Luhmann 1964: 175).

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cherheit zuzulassen und darüber einen Zugriff auf Nichtwissen zu gewinnen. Worauf es demnach ankäme, wäre die Einrichtung organisationaler Strukturen und Mechanismen, um das Problem der Unsicherheitsabsorption über ein wechselseitiges Zusammenspiel von Organisation und Person zu organisieren. Damit würden vor allem die Möglichkeiten des organisationalen Lernens und folglich die Chancen des Aufbaus genuin organisationalen Wissens verbessert.330 Über ein solches Arrangement könnte dann mehr Unsicherheit ausgehalten und dementsprechend auch ein aktiverer Umgang mit Nichtwissen ermöglicht werden. Im Kontext von Basel II sucht man entsprechende Mechanismen derzeit allerdings vergebens. Während der soeben beschriebene Problemzugriff den Aspekt des Lernens thematisierte und Hindernisse der Auseinandersetzung mit Nichtwissen aufzeigte, zielt das zweite Problem auf den Entscheidungsaspekt kognitiver Gouvernanz. (2) Mit Blick auf den Entscheidungsaspekt evoziert cognitive governance vor allem in zeitlicher Hinsicht Probleme. Normative Entscheidungsprogramme ermöglichen es Entscheidungen in kürzester Zeit zu treffen. Gerade weil sie auf Lernprozesse verzichten, Nichtwissen ausblenden und damit Komplexität reduzieren, besitzen sie das Potential Entscheidungszeiten zu minimieren. Demgegenüber lassen die kognitiv ausgerichteten Programmformen, wie wir sie oben in Kapitel 9.1 beschrieben haben, genau dieses gerade nicht zu. Sie zielen auf Lernprozesse ab. Damit kommt es aber zu einer Ausdehnung von Entscheidungszeiten. Konformitätskriterien müssen entwickelt und angewendet und schließlich muss entschieden werden. All dies nimmt Zeit in Anspruch – und das gilt erst recht im Zusammenhang mit dem oben angesprochenen Paradox, dass auch noch gelernt werden muss, wann nicht mehr gelernt werden soll. Abermals an Schärfe gewinnt dieses Problem, wenn wir uns vor Augen führen, dass die programmatische Offenheit und Personenzentrierung der Entscheidungskonditionierung divergierende Einschätzungen bezüglich eines zu beurteilenden Sachverhalts hervorbringen können. Ein solcher Expertenstreit ist schwerlich aufzulösen und schon gar nicht im Medium des Wissens. Wir hatten bereits darauf hingewiesen, dass die Beschreibung von Wissen als Steuerungsmedium lediglich darüber informiert, welche Differenz die Kommunikation dirigiert (nämlich: Wissen/Nichtwissen) und nicht verwechselt werden darf mit der Durchsetzungskraft des besseren Arguments (siehe Kapitel 4). Typischerweise wird solchen Problemen in organisationalen Kontexten mit Hierarchie begegnet. Es sind dann die Kommunikationswege, die festlegen, wer zu entscheiden

330

Zur Eigenständigkeit organisationalen Wissens, über das Organisationen unabhängig vom Wissen konkreter Einzelpersonen verfügen können, siehe Willke 1996.

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Teil V: Cognitive Governance

hat.331 Problematisch erscheint aber innerhalb eines Arrangements kognitiver Gouvernanz, dass sich mit der Referenz auf Wissen eine egalisierende Zweitstruktur ausbildet, die den Rückzug auf Positionsdifferenzen in der formalen Hierarchie begründungsbedürftig erscheinen lässt. Wie immer entsprechende Formen des Expertendissens empirisch entstehen und sich wieder auflösen mögen: Sie kosten Zeit! Die Riskanz eines solchen Arrangements zeigt sich in solchen Situationen, in denen jede Entscheidung besser ist als gar keine Entscheidung.332 Wenn es also darauf ankommt schnell und klar zu entscheiden anstatt abzuwarten und zu lernen, ist ein kognitiver Gouvernanzmodus überfordert. Ein letztes Problem, das sich aus dem spezifischen Umgang mit Nichtwissen im Kontext von cognitive governance ergibt, betrifft die Risiken einer kognitiv orientierten Risikoregulierung. (3) Das Risiko risikoorientierter Risikoregulierung besteht in der Etablierung von Sicherheitsfiktionen. Und im Rahmen von cognitive governance wird dieses Risiko nicht etwa verringert, sondern überhaupt erst relevant. Normativ orientierte Formen der Gouvernanz operieren vergangenheitsorientiert und auf der Grundlage eindeutiger Programmstrukturen. Alles, was innerhalb dieser Programmstrukturen nicht vorkommt, wird ausgeblendet und kann daher auch nicht verunsichern.333 Sie gewinnen ihre Sicherheit gleichsam aus sich selbst heraus und reproduzieren diese Sicherheit mit jeder (Konformitäts-)Entscheidung. Erst im Kontext lernorientierter Gouvernanzformen, wenn die Entscheidungen von Gestern keinen Sicherheitswert für Morgen haben, ergibt sich Raum für Zweifel und Unsicherheit. Das eigentliche Problem erwächst nun ausgerechnet daraus, dass im Rahmen eines kognitiv ausgerichteten und risikoorientierten Gouvernanzmodus, dieser Umstand reflektiert wird – aber wie? Wir hatten bereits in unseren theoretischen Überlegungen das Verhältnis von Wissen und Nichtwissen dahingehend bestimmt, dass wir unterschiedliche Wissensformen unterschieden haben. Dabei wurde deutlich, dass im Zusammenhang mit Risikofragen die Differenz von Wissen und Nichtwissen (durch ein reentry auf der Seite des Nichtwissens) in der Beobachtung als Unterscheidung von spezifischem und unspezifischem Nichtwissen erscheint (vgl. Kap. 2.3). Die 331

332

333

Dass ein solcher Vorrang von Macht gegenüber Wissen auch dysfunktionale Folgen haben kann, zeigt etwa die Studie von Karl Weick (1990) zum Flugzeugunglück auf Teneriffa. In diesem Fall war in der Kommunikation zwischen Pilot und Co-Pilot das Hierarchie-Schema dominant, was es dem Piloten ermöglichte über die Bedenken (Wissen!) des Co-Piloten (kommunikativ) hinwegzugehen. Dies ist zum Beispiel in Krisensituationen der Fall, wenn Erwartungssicherheit erodiert und jede Entscheidung diese ein Stückweit wieder herstellen kann. Niklas Luhmann (1989: 145) bringt diesen Umstand auf den Begriff der Resonanz, den er wie folgt definiert: „Resonance signifies that systems can react to environmental events only in accordance with their own structure“.

10 Probleme kognitiver Gouvernanz

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Leistung von cognitive governance besteht darin, diese Form des Wissens und die Unhintergehbarkeit unspezifischen Nichtwissens sowie die damit verbundene Unsicherheitszone in den entsprechenden Regulierungsprogrammen und Prüfungsoperationen zu reflektieren. Und der Problemgehalt dieses Arrangements liegt darin, die Beobachtung konsequent auf dieser Seite des Nichtwissens halten zu müssen und nicht die Thematisierung von Unsicherheit als (nun hergestellte) Sicherheit über Unsicherheit zu missdeuten. Ist die stets vorhandene Unsicherheit und die Unhintergehbarkeit von Nichtwissen erst einmal thematisiert, so besteht die Gefahr, dass diese Einsicht schnell als Selbstverständlichkeit behandelt wird, der gerade deswegen keine gesteigerte Aufmerksamkeit mehr geschenkt werden muss. In diesem Fall vollzieht sich ein Wechsel von der Risikorationalität (spez. Nichtwissen/unspez. Nichtwissen) zur wissenschaftlichtechnischen Rationalität (Wissen/spez. Nichtwissen). Die damit eingerichtete Sicherheitsfiktion destruiert dann all jene Chancen der Risikosensitivität, die in einem kognitiven Modus der Gouvernanz angelegt sind. Diese Analysen führen uns in die Nähe dessen, was Karl Weick mit unterschiedlichen Kollegen in zahlreichen Studien zu High-Reliability-Organizations herausgearbeitet hat (siehe etwa Weick 1987; Weick/Roberts 1993; Weick/Sutcliffe 2003). Auch er zeigte, dass in Hochrisikokontexten – etwa auf Flugzeugträgern (Weick/Roberts 1993) – eine besondere Form der Achtsamkeit („Heedfulness“) erforderlich ist, um Unsicherheitshorizonte sichtbar zu halten und Sicherheitsfiktionen zu verdecken. In diesem Sinne liest sich auch die folgende Warnung: „As people move toward individualism and fewer interconnections, organization mind is simplified and soon becomes indistinguishable from individual mind“ (Weick/Roberts 1993: 378). Demnach kommt es darauf an, von „individual action“ auf „collective mind“ umzustellen; und das heißt: umzustellen von Person auf Organisation. Eine Aufgabe, die nicht allein für Flugzeugträger gilt, sondern ebenso für Prüfungsteams der Bankenaufsicht. Nur, dass es bei der Bankenaufsicht nicht so sehr auf die Beobachtung organisationsinterner Operationen ankommt, als auf die Beobachtung zu prüfender Bankorganisationen. Worum es aber in beiden Fällen geht, ist die Etablierung organisationaler Strukturen, die es ermöglichen, „that heedful interrelating connects sufficient individual know-how to meet situational demands“ (Weick/Roberts 1993: 366). Wie wir in diesem Abschnitt sahen, sind in einem kognitiven Steuerungsmodus mit der Lern- und Entscheidungszumutung zwei widersprüchliche Prinzipien eingelassen zwischen denen cognitive governance kontinuierlich oszilliert. Diese Paradoxie wissensbasierter Steuerung erzeugt dabei zunächst Probleme (1 und 2), die sich aus dem Verhältnis von ‚Lernen um Entscheiden zu können’ versus ‚Lernen obwohl entschieden werden muss’ ergeben. Ein drittes Problem (3) ist auf die Einheit dieser Unterscheidung zurückzuführen und betont die

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Teil V: Cognitive Governance

Riskanz eines entsprechenden Arrangements. All diese Probleme folgen direkt aus der inhärenten Rationalität und Wirkungslogik von cognitive governance. Insofern können sie auch nicht einfach ausgeschaltet werden. Aber: Es sind zunächst ‚nur’ Probleme. Ob diese sich in der Aufsichtspraxis als unlösbar erweisen, oder in welchen Hinsichten sich möglicherweise Formen der Bearbeitung dieser Probleme herausbilden (und welche Folgen sich daraus ergeben mögen) ist derzeit eine empirisch offene Frage. Hoffnungslos – auch dies zeigten unsere Überlegungen – ist die Lage aber sicherlich nicht. Als wichtige Ergebnisse dieses Teils V können wir festhalten, dass die Bedingungen der Möglichkeit kognitiver Gouvernanz in der organisationalen Dimension liegen. Ohne die Entscheidungsförmigkeit und multireferentiellen Ausrichtung von Organisationen könnten kognitive Regulierungsprogramme nicht mit Verbindlichkeitsansprüchen ausgestattet werden. Erst Aufsichtsorganisationen ermöglichen es der Politik sowohl zu lernen als auch (bindend) zu entscheiden und beide Momente wechselseitig aufeinander zu beziehen. Im Kapitel 10 konnten wir aber auch sehen, dass die Grenzen der Möglichkeit von cognitive governance in der Funktionslogik kognitiver Gouvernanz selbst angelegt sind. Dies betrifft einerseits die Chancen des Umgangs mit systemischen Risiken, die zwar im Rahmen eines kognitiven Modus der Gouvernanz besser stehen als im Kontext normativer Gouvernanzformen. Gleichwohl können auch in diesem Zusammenhang eine Orientierung an einzelnen Bankorganisationen (statt am Bankensystem) und homogenisierende (statt Heterogenität erzeugende) Effekte nicht vollständig überwunden werden. Vor allem aber zeigen sich die Grenzen der Möglichkeit kognitiver Gouvernanz mit Blick auf die widersprüchlichen Anforderungen des Lernens und Entscheidens. So konnten wir zeigen, dass die Möglichkeiten wissensbasierter Steuerung ständig Gefahr laufen, an die Grenzen personaler Kapazitäten der Nichtwissensverarbeitung, zeitlicher Restriktionen oder fiktiver Sicherheiten zu stoßen.

Teil VI: Schlussbetrachtungen „Die große Kunst der Beschreibung besteht darin, hier wach zu sein für das unerwartet Neue, das sich vor ihr auftut und die mitgebrachten Schemata als unzulänglich erweist. Die ‚reine Wirklichkeit‘, die es zu beschreiben gilt, steht also nicht am Anfang, so daß man nur zuzugreifen brauchte, um sie darzustellen, sondern ist nur in einer nachträglichen Korrektur des mitgebrachten Verständnisses zu gewinnen. Sie entsteht erst in der Beschreibung.“ – Otto Friedrich Bollnow (1976: 379)

Am Anfang dieser Arbeit stand eine These: Mit dem Regulierungsstandard Basel II kommt es zu Umstellungen im Modus der Bankenregulierung, die es aus spezifischen Gründen nahe legen, als kognitiver Gouvernanzmodus beschrieben zu werden. An dieser These orientierte sich unsere Argumentation in allen Überlegungen und Analysen. So haben wir uns einen Überblick über die empirischen Entwicklungen verschafft (vgl. vor allem die Kapitel 6-8), sowie die Funktionslogik kognitiver Gouvernanz herausgearbeitet (vgl. vor allem die Kapitel 3 und 4). Dabei profitierten wir von unseren gesellschaftstheoretischen Überlegungen, die zwischen organisationaler und gesellschaftlicher Ebene zu unterscheiden wussten und die divergierenden Rationalitäten in Politik und Ökonomie sowie entsprechende Implikationen scharf herausstellten (vgl. die Kapitel 2, 5 und 9). Erst sie eröffneten uns die Möglichkeit, jenseits politischer Selbstbeschreibungen zu prüfen, wieso es zu der Herausbildung einer solch unwahrscheinlichen Konfiguration kommen konnte und welche Folgen sich aus ihr ergeben (vgl. vor allem die Kapitel 9 und 10). Gerade in dieser ‚gesellschaftstheoretisch orientierten’ Perspektive liegt auch der eigentliche Mehrwert dieser Arbeit. In diesen Erkenntnissen gewinnt sie als soziologische Arbeit Kontur gegenüber politikwissenschaftlichen und polit-ökonomischen Beschreibungen, die zwar über Interessen-, Macht- und Profitverhältnisse informieren können (vgl. nochmals Wood 2005), dabei aber wenig Auskunft über die gesellschaftliche Einbettung eines solchen Arrangements zu geben vermögen. Am Ende dieser Arbeit steht nun ein Argument. Ein Argument, das von der Funktionslogik kognitiver Gouvernanz ausgeht und darüber – funktional – erklären kann, welche Bedingungen die Entstehung von cognitive governance kondi-

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Teil VI: Schlussbemerkungen

tionierten und worin die spezifischen Folgen eines solchen Arrangements bestehen. Das Bezugsproblem, welches die drei Aspekte miteinander in Beziehung setzt, ist das Problem der Komplexität. In diesen Schlussbetrachtungen wollen wir nun zunächst ein Fazit ziehen (Kapitel 11). Dabei wird es darauf ankommen, das Argument zuzuspitzen. Ein knapper Ausblick (Kapitel 12), in dem wir den Erkenntniswert unserer Untersuchungen verdeutlichen und ihre Reichweite prüfen werden, beschließt diese Arbeit. In diesem Zusammenhang wollen wir auch jene Fragen umreißen, die entweder unbeantwortet bleiben mussten oder gar erst auf Grundlage der Ergebnisse dieser Arbeit gestellt werden können und folglich lohnenswerte Perspektiven für weitere Forschungsbemühungen darstellen.

11 Fazit

In den vorangegangenen Kapiteln dieser Arbeit haben wir die Bedeutung von Basel II und der damit einhergehenden Umstellungen in verschiedenen Hinsichten herausgearbeitet. Wir haben theoretische (Vor-)Überlegungen angestellt, historische Beschreibungen angefertigt und empirische Analysen durchgeführt. Dabei haben wir herausgearbeitet, was Basel II im Kern ausmacht und welche Beschreibung angemessen ist, um die entsprechenden Veränderungen erfassen zu können. In diesem Zusammenhang haben wir gezeigt, dass Basel II eine sehr spezifische Form der Regulierung darstellt, die sich in entscheidender Hinsicht von bisherigen Formen der Bankenregulierung und überhaupt von klassischen Formen politischer Steuerung unterscheidet: Die Öffnung normativ-kodifizierter Regulierungserwartungen durch kognitive Erwartungselemente. Daraus resultiert eine Verflechtung beider Erwartungsmodi, die letztlich dazu führt, dass diesem Regulierungsmodus eine ganz andere, eigene Funktionslogik zugrunde liegt – mit symptomatischen Strukturmerkmalen und Operationsweisen, aber auch mit typischen Leistungspotentialen und Problemlagen. In diesem Sinne haben wir Basel II als ein neues Ordnungsmuster identifiziert, zu dessen Bezeichnung wir den Begriff cognitive governance gewählt haben. Er macht auf die ebenso konstitutive wie paradoxe Dualität von lernendem Beobachten und bindendem Entscheiden aufmerksam, die diesem Regulierungsmodus zugrunde liegt. Im Rahmen dieses Fazits wollen wir nun sowohl die wesentlichen Erkenntnisse dieser Arbeit im Hinblick auf unsere Ausgangsfragen zusammenfassen, als auch Schlussfolgerungen aus den gewonnen Einsichten ableiten. Dazu werden wir in einem ersten Schritt unsere Erkenntnisse bezüglich der Funktionslogik von cognitive governance als Ermöglichung von Systemverstehen rekonstruieren (Abschnitt 11.1). Dies wird uns abermals vor Augen führen, wie sehr ein kognitiver Gouvernanzmodus auf das Strukturprinzip der Organisation angewiesen ist. Ein zweiter resümierender Abschnitt (11.2) wird sich systematisch jener Frage zuwenden, die ganz am Anfang unserer Arbeit stand: Inwiefern es mit der Herausbildung eines kognitiven Modus der Gouvernanz zu Umstellungen in der gesellschaftlichen Verarbeitung von Komplexität und Nichtwissen kommt. Hieran schließt sich die Frage an, ob das Ordnungsmuster, welches wir im Bereich der Bankenregulierung ausgemacht und cognitive gover-

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Teil VI: Schlussbetrachtungen

nance genannt haben, als ein Prototyp für ‚Regulierung in der Wissensgesellschaft’ verstanden werden kann.

11.1 Cognitive Governance – eine Frage des Systemverstehens Wenn wir in der Rückschau auf diese Arbeit fragen, wieso es im Bereich der Bankenregulierung zur Herausbildung eines kognitiven Modus der Gouvernanz kommt, so lautet die Antwort, die diese Arbeit zu geben erlaubt: Weil die Politik erkannt hat, dass sie sich Problemen und Herausforderungen gegenübergestellt sieht, die sie mittels bewährter Regulierungsformen nicht länger bearbeiten kann. Dabei waren es zunächst ‚nur’ Krisen, später dann entsprechende Wortmeldungen aus der Kreditwirtschaft und schließlich sogar aus der Verwaltung selbst, die anzeigten, dass bestehende Regelungen zu starr und unflexibel waren und sie deswegen nicht nur an Akzeptanz, sondern auch an Adäquanz verloren hatten (siehe Kapitel 7 und 8). Diese Defizite konnten wir auf die strukturellen Umstellungen innerhalb des Bankensystems zurückführen, die in den 1970er Jahren begonnen, und seit Beginn der 1990er Jahre massiv an Bedeutung gewonnen haben. Besonders die Globalisierung und Digitalisierung des Bankgeschäfts haben Freiheitsgrade erzeugt, welche – ebenso wie die wissensbasierten Techniken der Risikobearbeitung – zu Komplexitätssteigerungen im Bankensystem geführt haben (siehe Kapitel 6). Diese Komplexitätssteigerungen im Bankensystem bedeuteten für die Politik vor allem, dass eine Trivialisierung des Bankensystems nicht länger funktionierte. Sie funktionierte nicht mehr, in dem Sinne, als sie der Politik selbst zum Problem wurde: Die finanzwirtschaftlichen Krisen des späten 20. Jahrhunderts haben über die verschiedentlich geschilderten Kopplungsverhältnisse auch das politische System erreicht. Noch schwerer wiegte allerdings, dass selbst nationalstaatliche Aufsichtsbehörden eine Reform der Basel-I-Regelungen einforderten. In dem Bereich internationaler Bankenregulierung negierte sich die Politik demnach selbst (vgl. Kapitel 8). Dies war der Ausgangspunkt für einen mehrjährigen konsultativen Prozess der Regelfindung, in dem sich die Politik zunächst einmal selbst darüber informierte mit welchen Problemen sie es eigentlich zu tun hatte. Am Ende dieses Prozesses stand mit Basel II ein Regelwerk, das seine Originalität darin findet, dass es neben den für regulatorische Kontexte typischen normativen Erwartungskodifizierungen auch auf kognitiven Erwartungselementen beruht. Damit wurden Sanktionsmechanismen um adaptive, lernbereite Verfahren ergänzt, die es erlaubten, bankorganisationale Expertise des Risikomanagements in regulatorischen Fragen zu berücksichtigen. Mit dieser Umstellung auf cognitive governance mutet sich die Politik eine De-Trivialisierung des Ban-

11 Fazit

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kensystems zu. In diesem Abschnitt wollen wir nun ein letztes Mal normativen und kognitiven Modus der Gouvernanz gleichzeitig in den Blick nehmen. Und wir werden sehen, dass der Shift von Trivialisierung zu De-Trivialisierung des Bankensystems vor allem in einer Hinsicht einen Unterschied bedeutet: Den Chancen des Verstehens von Systemen. Gerade wenn die Politik erkennen muss, dass sie die komplexen Verschachtelungen von Zahlungen, Investitionen und Zahlungsversprechen, wie sie in derivativen Finanzinstrumenten gebündelt werden und die daraus resultierenden Risikoverkettungen nicht mehr versteht; wenn sie nicht mehr nachvollziehen kann mit welcher Geschwindigkeit und welchen potentiellen Folgen unvorstellbare Transaktionsvolumina über den gesamten Erdball verschoben werden; wenn sie nur noch in sich ereignenden Finanzkrisen erkennen kann, dass irgendetwas (aber was bloß?) schief gegangen sein muss; gerade dann wird es für die Politik umso wichtiger, wenigstens zu verstehen, wie die Banken selbst mit den Risiken des Banken- und Finanzsystems umgehen. Die Ausgestaltung der Bankenregulierung als cognitive governance setzt genau an diesem Punkt an. Die Anerkennung bankinterner Verfahren des Risikomanagements für regulatorische Zwecke und damit verbunden die Prüfung von Verfahren und Prozessen des Risikomanagements (anstatt ausschließlich von Ergebnissen), verweist auf einen solchen ‚verstehenden Regulierungsansatz’. Im Kontext von Basel II ist vor allem der Supervisory Review Process darauf ausgerichtet, die Geschäfts- und Organisationsabläufe von Banken lernend zu verstehen und auf dieser Grundlage bindende Entscheidungen bezüglich der Angemessenheit entsprechender Verfahren zu treffen. Ein derartiges Systemverstehen hat aber eigene Hürden zu überwinden. Niklas Luhmann schlägt vor, immer dann von Verstehen zu sprechen, „wenn ein System ein anderes auf seine Selbstreferenz hin beobachtet [...]. Verstehen ist insofern eine eigenmächtige Operation des Verstehenden, und ihre einzige Bedingung ist, daß sie sich auf die Selbstreferenz des beobachteten Systems bezieht“ (Luhmann 1986b: 88; Hervorhebungen im Original). Bereits dieses Zitat deutet an, dass ein normativ-orientierter Modus der Gouvernanz nicht auf Verstehen abzielt. Noch deutlicher wird dieses, „[W]enn man überlegt, wie es möglich ist, ‚im Hinblick auf Selbstreferenz’ zu beobachten, dann kann die Antwort [.] nur lauten, daß man beobachten muß, wie das beobachtete System für sich selbst die Differenz von System und Umwelt handhabt. Oder in etwas anderer Formulierrung [sic!]: wie es sich selbst in Differenz zu seiner Umwelt handhabt“ (Luhmann 1986b: 80; Hervorhebungen SK).

Für den Fall der Bankenregulierung hieße dies also, dass die Politik ihre Beobachtungen auf die Selbstreferenz des Bankensystems beziehen muss – oder im Anschluss an das Zitat oben: darauf, wie das Bankensystem sich selbst in Diffe-

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Teil VI: Schlussbetrachtungen

renz zu seiner Umwelt handhabt. Bereits in Abschnitt 4.3 hatten wir jedoch herausgearbeitet, dass die Politik im Rahmen eines normativen Modus der Gouvernanz primär selbstreferentiell an den eigenen Testkriterien der Konformitätsprüfung orientiert ist (vgl. Tab. 1). Sie beobachtet das (Banken-)System gerade nicht im Hinblick darauf, wie dieses sich selbst in Differenz zu seiner Umwelt handhabt. Stattdessen wird das Bankensystem im Hinblick auf die Politik bzw. die politischen Regulierungsprogramme beobachtet. In genau dieser Hinsicht ist ein normativer Modus der Gouvernanz selbstreferentiell, er bezieht alle Beobachtungen auf sich selbst zurück und ist insofern: verständnislos. Erst mit der Umstellung auf einen kognitiven Modus der Gouvernanz kommt es diesbezüglich zu einschneidenden Veränderungen. Erinnern wir uns an unsere empirischen Beobachtungen, so zeigt sich dies im Kontext von Basel II besonders deutlich an der Betonung einer zu prüfenden ‚Angemessenheit’ (siehe Abschnitt 8.2). Damit erweitert sich der Beobachtungsfokus der Politik. Während normativ-orientierte Formen der Gouvernanz ihre Beobachtung auf das System verkürzen, kontextuiert ein kognitiver Gouvernanzmodus das beobachtete System – in dessen Umwelt. Angemessenheit bedeutet dann: angemessen im Hinblick auf gegebene Umwelten. Diese Erweiterung wird – wie wir vor allem in Kapitel 9 zeigten – erst durch die Einführung spezifischer Formen von Regulierungsprogrammen (Zweck- und Relationierungsprogramme) ermöglicht. Sie halten jene Offenheit bereit, die notwendig ist, um nicht allein auf Systeme fokussieren zu müssen, sondern (fremdreferentiell) System/Umwelt-Verhältnisse in den Blick nehmen und damit auf Verstehen hin beobachten zu können. In einem solchen Arrangement gewinnen dann jedoch Aufsichtsorganisationen erheblich an Bedeutung. Um dies zu verdeutlichen, hatten wir zwischen Bankenregulierung, welche die (kognitiven) politischen Regulierungsprogramme auf funktionssystemischer Ebene bezeichnet, und Bankenaufsicht als inter-organisationalen Kommunikationszusammenhang, der sich am Steuerungsmedium Wissen orientiert vollzieht, unterschieden. In der Rückschau auf die Ergebnisse dieser Arbeit können wir nun sehen, dass diese Organisationsrelevanz kognitiver Gouvernanz direkt aus dem Problem des Verstehens selbst resultiert. Verstehen bedeutet ein System daraufhin zu beobachten, wie es sich selbst in Differenz zu seiner Umwelt handhabt. Entscheidend an dieser Formulierung ist: seine Umwelt handhaben. Bereits in Kapitel 2 haben wir zunächst deutlich gemacht, dass ein System sich selbst durch Grenzziehung aus seiner Umwelt herausnimmt. Alles, was nicht zum System gehört, ist dann Umwelt des Systems. Verstehensprobleme können sich nun mit Blick auf das ‚Handhaben’ dieser Umwelt ergeben. Angesprochen ist damit, dass die Umwelt eines Systems systemintern nach besonderen Relevanzkriterien und Aufmerksamkeitsselektivi-

11 Fazit

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täten beobachtet wird. Das heißt: Das System hat keinen unmittelbaren und vollständigen Zugriff auf seine Umwelt, sondern kann diese lediglich eingeschränkt erfassen, indem es sich auf der Grundlage eigener Beobachtungen und über Prozesse des ‚Sensemaking’ (Weick 1995, insbesondere S. 30ff.) seine eigene Umwelt konstruiert. Verstehen zielt demnach darauf ab, zu beobachten, wie die Umwelt eines Systems innerhalb dieses Systems Bedeutung erlangt (vgl. Willke 2005b: 37). Gerade deswegen ist es im Kontext der Bankenaufsicht wichtig, an den einzelnen Banken und deren Beobachtungen anzusetzen. Auch das Bankensystem, wie wir es in Kapitel 5 beschrieben haben, ist ein Umweltausschnitt der Bankorganisationen der von ihnen über den Markt beobachtet und mit Bedeutung ausgestattet wird. „Markets are tangible cliques of producers observing each other. Pressure from the buyer side creates a mirror in which producers see themselves, not consumers”, heißt es bei Harrison C. White (1981: 543f.). Und Niklas Luhmann erweitert diese Beschreibung von Märkten mittels der Spiegel-Metapher, indem er den Markt als die „wirtschaftsinterne Umwelt der partizipierenden Systeme des Wirtschaftssystems [beschreibt SK], die für jedes eine andere, zugleich aber auch für alle dieselbe ist. Der Begriff des Marktes bezeichnet also kein System, sondern eine Umwelt – aber eine Umwelt, die nur als System, in diesem Fall also als Wirtschaftssystem, ausdifferenziert werden kann.“ (Luhmann 1988a: 94, Hervorhebungen im Original). Wenn wir diese Beschreibungen nun auf unseren Gegenstandsbereich der Bankenaufsicht zuschneiden, heißt dies: Die Bankorganisationen beobachten das Bankensystem (und auch das Finanzsystem) über die entsprechenden Märkte und geben sich so ihre (jeweilige) ‚Version’ des Bankensystems – als Umwelt, die nur ihre (und doch für alle dieselbe) ist (s.o.). Von der Position eines externen Beobachters aus können wir nun erahnen, wie anspruchsvoll und voraussetzungsreich eine Form der Bankenaufsicht ist, die auf ein Systemverstehen abzielt. Schließlich haben wir es mit einer Dopplung von Beobachtungsverhältnissen zu tun: Die Politik selbst beobachtet das Bankensystem und sie beobachtet Organisationen (Banken), wie diese – über den Markt – ebenfalls das Bankensystem beobachten. Unter diesen Bedingungen bedeutet dann Verstehen für die Politik: über die Beobachtung jeweiliger Organisationen – und mithin über die Beobachtung, wie diese Organisationen sich selbst in Differenz zu ihrer Umwelt handhaben – die unterschiedlichen Fassungen des Bankensystems kennen zu lernen und jeweils in Rechnung zu stellen. Für Unternehmen beschreibt Dirk Baecker im Anschluss an Harrison C. White, wie diese sich selbst in Differenz zu ihrer Umwelt handhaben:

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Teil VI: Schlussbetrachtungen „Die Unsicherheit und Angst der Unternehmen (“producers’ fear“) [...] kann nur bewältigt werden, indem der Formalismus der Beobachtung zweiter Ordnung und das Netzwerkkalkül von Identität und Kontrolle immer wieder auf einige wenige Variablen heruntergebrochen werden, die innerhalb des Unternehmens Orientierung schaffen, indem Ablauf- und Aufbauprozesse zweckrational an ihnen ausgerichtet werden können, und auf deren Variation man sich konzentrieren kann, wenn man feststellt, dass der Absatz unzureichend, die Kunden unzufrieden, die Kreditgeber misstrauisch, die Investoren zögerlich, die eigenen Mitarbeiter unwillig und die Stimmung mutlos wird“ (Baecker 2006: 111).

Übertragen auf Banken verweisen diese Mechanismen vor allem auf die Verfahren des Risikomanagements, die wir in Teil III und IV beschrieben haben und die den Bezugspunkt einer qualitativ ausgerichteten und risikoorientierten Bankenaufsicht darstellen. Gleich, ob wir uns den bankinternen Umgang mit bzw. das Management von Kredit-, Markt-, Liquiditäts- oder operationellen Risiken ansehen – stets geht es darum, wie einzelne Bankorganisationen sich selbst in Differenz zu ihrer Umwelt beobachten und diese Differenz handhaben. Dabei ist besonders wichtig, dass die Politik im Kontext von Basel II nun beobachtet, wie Banken ihre ökonomische Umwelt beobachten. All die Monatsmeldungen und Quartals- sowie Jahresberichte, welche von den Banken im Rahmen des quantitativen Paradigmas erstellt und zu Prüfzwecken an die Bankenaufsicht übersandt werden, sind allein das Ergebnis regulatorischer Vorschriften. Und die bankaufsichtliche Prüfung dieser Berichte informiert demnach allein darüber, wie die Banken ihre politische(!) Umwelt beobachten. Dementsprechend erfährt die Politik im Rahmen quantitativer Bankprüfungen vor allem etwas über sich selbst. Wohingegen im Kontext qualitativer und kognitiv ausgerichteter Prüfungen der Fokus darauf liegt, zu verstehen, wie Banken ihre ökonomische Umwelt beobachten – und wie entsprechende Beobachtungen bankintern entscheidungsrelevant gestellt werden. In diesem Zusammenhang sind dann die in Kapitel 8 beschriebenen Vor-Ort-Prüfungen und damit die durchführenden Aufsichtsorganisationen von besonderer Relevanz. Ein weiteres Mal verkompliziert sich nun das Bild, wenn wir konstatieren, dass die Beobachtungen der Politik bezüglich des Bankensystems keineswegs übereinstimmen müssen (bzw. können) mit den Umweltbeobachtungen der jeweiligen Bankorganisationen – also ihrer ‚Versionen des Bankensystems’. Aus diesen Beobachtungsdivergenzen erwächst die zentrale Herausforderung im Kontext von cognitive governance. Worum es dann nämlich für die Politik geht, ist beide Perspektiven zu gewinnen und aufeinander zu beziehen. Während ein Vernachlässigen der ‚Bankenperspektive’ auf jenen selbstreferentiell-orientierten normativen Gouvernanzmodus hinausliefe, der für die Vor-Basel-II-Zeit steht, würde ein Vernachlässigen der politischen Beobachtung des Bankensystems

11 Fazit

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beim bloßen Verstehen stehen bleiben, ohne dass sich daraus Instruktionen für die Anfertigung bindender Entscheidungen ableiten ließen. Ein dermaßen ‚unkritisches Verständnis’ würde daher wohl alles nur noch schlimmer machen. Dementsprechend kommt es für die Politik auch darauf an, lernend zu verstehen, wie eine Bank sich selbst und ihre Umwelt beobachtet, um dies mit den politischen Beobachtungen kontrastieren und schließlich über Angemessenheitsfragen entscheiden zu können. Ganz ähnlich lesen sich auch die Überlegungen von Helmut Willke zur Supervision: „Supervision läuft in diesem Verständnis hinaus auf eine Kontrastierung unterschiedlicher Konstruktionen von Realität, unterschiedlicher Visionen der Identität des Systems und unterschiedlicher Perspektiven für ein Verstehen der Dynamik des Systems. Dies geschieht mit dem Ziel, die Ressourcen des supervidierten Systems zu aktivieren, blinde Flecken zu bezeichnen und die unvermeidlichen Verengungen kommunikativer Prozesse wieder aufzubrechen.“ (Willke 1997: 64)

Wir können nun aber sehen, dass in einer derart komplexen Verschachtelung von Beobachtungsverhältnissen Aufsichtsorganisationen für die Politik unerlässlich sind. Erst ihre (organisationstypische) multireferentielle Ausrichtung ermöglicht es, unterschiedliche Systemrationalitäten parallel zu handhaben. So kann einerseits im Rahmen der dialogischen Vor-Ort-Prüfungen, die am Medium Wissen orientiert verlaufen, lernend ein Verständnis für die Bankenperspektive gewonnen werden. Andererseits muss dafür aber die politische Rationalität nicht aufgegeben werden. Dementsprechend stellen Aufsichtsorganisationen jenes Strukturmerkmal dar, welches es zulässt, lernendes Verstehen und politisches Entscheiden in ein wechselseitiges Irritationsverhältnis zueinander zu bringen. Hieraus ergeben sich Folgerungen in mindestens zweierlei Hinsicht. Einerseits eröffnen sich Forschungsperspektiven, die wir im Ausblick etwas genauer betrachten werden und in denen gerade organisationale Aspekte zentral stehen. Andererseits ist die Relevanz der Aufsichtsorganisationen aber auch eine bedeutsame Erkenntnis mit Blick auf die praktische Ausgestaltung eines kognitiven und risikoorientierten Regulierungsmodus. So ist es zwar wichtig, Regulierungsprogramme mit der entsprechenden kognitiven Offenheit auszustatten. Die weitaus größere Herausforderung besteht allerdings – wie wir bereits in Kapitel 10.2 sahen – darin, organisationale Strukturen und Verfahren zu etablieren, die diese Freiheiten auch ‚ertragen’. Strukturen und Prozesse also, die Wachsamkeit und Lernbereitschaft als Voraussetzungen für Systemverstehen institutionalisieren; die aber gleichzeitig verhindern, dass auf ihrer Rückseite Routinen entstehen, die Quasi-Gewissheiten schaffen und folglich Risiken und Nichtwissen verdecken, anstatt diese aufzuspüren und zu spezifizieren. Wenngleich mit diesen Beobachtungen und Folgerungen offensichtlich keine Lösungen präsentiert werden, so ist

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Teil VI: Schlussbetrachtungen

doch wenigstens eines gewonnen und von nicht zu unterschätzendem Wert: Das Problem liegt nun klar vor uns.

11.2 Regulierung in der Wissensgesellschaft – Die gesellschaftliche Verarbeitung von Komplexität und Nichtwissen ‚über’ cognitive governance Unter den gegenwärtigen Beschreibungen der Gesellschaft gehört die Diagnose einer (aufkommenden) Wissensgesellschaft zu den prominenteren (vgl. Hubig 2000; Knorr Cetina 1998; Rammert 1999; Stehr 1994; Weingart/Carrier/Krohn 2007; Willke 1998c, 2002). Diese kennzeichne sich – was namensgebend ist – durch eine immense Zunahme der Bedeutung von Wissen, die sich vor allem darin äußere, dass alle gesellschaftlichen Bereiche in ihrer Reproduktion auf die Ressource Wissen angewiesenen seien. Mit einer solchen Entwicklung gewinnt aber unvermeidlich auch Nichtwissen an Relevanz und es kommt letztlich zu massiven Komplexitätssteigerungen (Willke 2002: Kap. 1). Entsprechende Entwicklungen sind mit Blick auf die Ökonomie schon deutlich zu erkennen (vgl. Kapitel 6, sowie Piel 2003; Strulik 2004). Für die Politik scheinen diese Verschiebungen derzeit vor allem ein Problem darzustellen. Mit Basel II haben wir jedoch für den Bereich der Bankenregulierung eine Form der Regulierung beobachtet, die – als cognitive governance – möglicherweise als Anpassung der Politik verstanden werden kann, um ‚Regulierung in der Wissensgesellschaft’ schlechthin zu ermöglichen. Wir kommen damit auf das in der Einleitung formulierte Ausgangsproblem zurück (siehe auch Kapitel 2) und wollen daher nun abschließend jene Erkenntnisse dieser Arbeit zusammenfassen, die auf die Verarbeitung von Komplexität und Nichtwissen im Rahmen kognitiver Gouvernanz verweisen. In diesem Zusammenhang werden wir zweistufig vorgehen und zunächst den Aspekt des Nichtwissens betrachten (1), um im Anschluss daran – auf abstrakterer Ebene – Komplexitätsfragen zu verhandeln (2). (1) Bereits in unseren theoretischen Ausführungen (Kapitel 2), aber auch im Rahmen unserer Analysen zum Bankensystem (Kapitel 5 und 6) als auch im Zuge unserer empirischen Untersuchungen (Kapitel 8) hatten wir die Bedeutung von Nichtwissen herausgestellt. Dabei haben wir gesehen, dass sich die Relevanz des Nichtwissens vor allem an der gesteigerten Prominenz des Risikoschemas im Kontext einer risikoorientierten Aufsicht ablesen lässt. Hinsichtlich der Verarbeitung von Nichtwissen wird deutlich, dass cognitive governance dieses Problem selbst produziert und in spezifischer Hinsicht löst.

11 Fazit

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Mit Blick auf einen normativen Gouvernanzmodus – so hatten wir zuletzt in Kapitel 10 festgehalten – zeigt sich, dass Nichtwissen insofern keine Rolle spielt, als es gar nicht beobachtet und dementsprechend auch nicht thematisiert und problematisiert wird. Stattdessen beansprucht ein normativer Gouvernanzmodus ausschließlich das Beobachtungsschema konform/abweichend. Die ‚Verarbeitung’ von Nichtwissen erfolgt somit nicht einmal durch Negation, sondern allenfalls durch Ignoranz. Erst ein kognitiver Gouvernanzmodus, der ein wissensbasiertes Entscheidungskalkül konditioniert, reflektiert Nichtwissen als die ‚andere Seite des Wissens’ und handelt sich folglich das Problem ein, in irgendeiner Form damit umgehen zu müssen. Diesbezüglich können wir in der Gesamtschau auf die Analysen dieser Arbeit nun zeigen, dass die Verarbeitung von Nichtwissen über das Zusammenspiel von struktureller und operativer Ebene läuft und insofern zweistufig organisiert ist. Erstens ist cognitive governance strukturell, also auf der Ebene der Regulierungsprogramme, darauf ausgerichtet, Nichtwissenshorizonte auszuleuchten. Gleichsam programmatisch ist die Endlossuchanweisung, wonach immer neue Risiken aufzuspüren und innovative Lösungen im Umgang mit gleichermaßen alten wie neuen Risiken (Risikomanagementverfahren) zu beobachten seien. Im Ergebnis wird somit kontinuierlich Wissen – vor allem aber auch spezifisches Nichtwissen produziert, und weitere Suchprozesse initiiert. Nichtwissen erscheint demnach als der Motor kognitiver Gouvernanz, der es unwahrscheinlich macht, dass auf normative Formen der Gouvernanz zurückgeschaltet wird. Zweitens hat aber auch cognitive governance eigene Mechanismen der Abdunklung von Nichtwissen. Diese zeigen sich auf der operativen Ebene des interorganisationalen Kommunikationszusammenhangs ‚Bankenaufsicht’. Die Orientierung von Bankprüfungen am Steuerungsmedium Wissen bildet auf operativer Ebene das Korrelat zu den kognitiven Regulierungsprogrammen und dem oben beschriebenen lernenden Erschließen und Spezifizieren von Nichtwissen. Mit dem Umschalten von Wissen auf Macht und der Anfertigung bindender Angemessenheitsentscheidungen der Aufsichtsorganisationen wird dieses Nichtwissen jedoch invisibilisiert bzw. latent gehalten. Es wird lediglich auf die Seite des Wissens Bezug genommen, so dass – zumindest temporär – fixe Haltepunkte in das haltlose Arrangement ständigen Lernens eingezogen werden. Es zeigt sich also, dass ein kognitiver Gouvernanzmodus durch seine fremdreferentielle (Lern-)Orientierung zunächst einmal überhaupt die Beobachtung von Nichtwissen ermöglicht. Auf diese Weise wird unspezifisches Nichtwissen spezifiziert. Gleichwohl vermag auch cognitive governance nicht die Unhintergehbarkeit des Nichtwissens aufzulösen. So sind es die Aufsichtsentscheidungen selbst, bzw. Personen (in Organisationen), welche im Kontext von cognitive governance leisten, was im Rahmen eines normativen Gouvernanzmo-

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Teil VI: Schlussbetrachtungen

dus durch klare Konformitätsregeln geleistet wird: Unsicherheitsabsorption. Welche Folgen ergeben sich aber aus den Verschiebungen und Umstellungen, zu denen es im Zuge von cognitive governance kommt, bezüglich der Verarbeitung von Komplexität? (2) Im Rahmen unserer theoretischen Überlegungen haben wir das Erkenntnisinteresse dieser Arbeit in den Kontext einer funktionalen Perspektive eingerückt. Uns interessieren die Funktion politischer Steuerung und – daran anschließend – die Funktionslogiken unterschiedlicher Modi politischer Steuerung. Wir grenzen uns mit diesem Zuschnitt von Arbeiten ab, die entweder aus einem normativen Blickwinkel an Werten, Zielen und entsprechenden Begründungszusammenhängen politischer Steuerung interessiert sind, oder aber, einem evaluativen Ansatz folgend, die Zielerreichung und Wirkungsmächtigkeit politischer Steuerungsinitiativen fokussieren (Kapitel 3). In diesem Zusammenhang haben wir argumentiert, dass die Funktion politischer Steuerung schlechthin in der Verarbeitung von Komplexität liegt und dass sich diese über die Etablierung von Erwartungsstrukturen vollzieht. Wir können nun sehen, dass ein kognitiver Gouvernanzmodus in spezifischer Hinsicht anders operiert, die Funktion der Verarbeitung von Komplexität aber gleichwohl erfüllt. Bleiben wir zunächst auf der Programmebene: Ein normativer Gouvernanzmodus schafft hier eindeutige Orientierungspunkte. So etwa eine 8%Eigenkapitalquote, wie im Falle von Basel I. Eine solche normativ-kodifizierte Erwartung strukturiert die wechselseitige Beobachtung von Politik und Bankensystem bzw. von Aufsichtsorganisationen und Banken. Sie ermöglicht es schnell und vor allem relativ stabile Erwartungserwartungen auszubilden und löst damit das Problem doppelter Kontingenz. Zudem reduziert sie die Komplexität des Bankensystems. Komplizierte Geschäftsprozesse, Vertragskonstruktionen und Anlageformen werden auf eine (oder wenige) relevante Kenngröße(n) komprimiert. Vor allem aber reduzieren entsprechende Erwartungsgefüge auch die Komplexität der Politik. Die Politik kann das Bankensystem im Hinblick auf wenige (durch die Politik selbst festgelegte) Kriterien hin beobachten und damit erspart es sich die Politik, intern das Bankensystem 1:1 zu rekonstruieren. Stattdessen wird lediglich eine Karte in großem Maßstab angefertigt, die gerade dadurch gewinnt, dass sie nicht jedes Detail des Bankensystems verzeichnet und dennoch ausreichend Komplexität aufweist, um Orientierung (für regulatorische Konformitätsbeurteilungen) geben zu können (hierzu auch Weick 1985: 191ff.) Dies alles ändert sich nun, wenn in der Politik bzw. den politischen Regulierungsprogrammen umgestellt wird: von Selbstreferenz auf Fremdreferenz, von einer logic of appropriateness auf eine logic of consequences, von quantitativer auf qualitative Aufsicht und von eindeutigen Konditional- auf mehrdeutige Zweck- und

11 Fazit

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Relationierungsprogramme, kurz: von einem normativen auf einen kognitiven Gouvernanzmodus. Wir haben bereits in Abschnitt 11.1 herausgestellt, dass die Leitprämisse von cognitive governance ‚Verstehen’ ist. Worum es geht, ist den Maßstab zu verkleinern, näher heranzukommen an eine 1:1-Abbildung. Wobei aber immer klar ist, dass es nie darum gehen kann, dies auch tatsächlich zu erreichen. Einerseits, ist das Bankensystem eben das Bankensystem und nicht die Politik. Andererseits, muss die Politik sich aber auch vor allem um sich selbst kümmern, und kann nicht ein ganzes System ‚in sich selbst hinein projizieren’. Und dennoch zielt cognitive governance darauf ab, eine ‚Zweitfassung’ des Bankensystems, ein ‚Bankensystem der Politik’ zu konstruieren. Dementsprechend wird auf Verstehen und Rekonstruktion abgestellt, um Angemessenheit beurteilen zu können (siehe oben). Für die Politik bedeutet dies die interne Einführung weiterer Unterscheidungen, also Formbildungen und damit den Aufbau von Komplexität (siehe oben Kapitel 2). Hieran zeigt sich nun abermals die herausgehobene Bedeutung von Aufsichtsorganisationen. Zum einen läuft bereits der beschriebene Komplexitätsaufbau der Politik über Aufsichtsorganisationen. Sie sind ‚Vor-Ort’, sie beobachten ‚für’ die Politik. Gleichzeitig reduzieren sie aber auch die Komplexität der Politik, indem sie Entscheidungen treffen und diese der Politik zur Verfügung stellen (siehe Kapitel 9). Das heißt: Aufbau und Reduktion der Komplexität des politischen Systems vollziehen sich ‚über’ Aufsichtsorganisationen – Reduktion von Komplexität durch Aufbau von Komplexität! Letztlich sehen wir damit, dass auch im Kontext von cognitive governance Mechanismen vorhanden sind, die verhindern, dass die Politik an der Rekonstruktion externer Systemkomplexität scheitert. Und es sind dies dieselben Mechanismen, die wir bereits für einen normativen Gouvernanzmodus ausgemacht haben: die Etablierung von Erwartungsstrukturen. Der entscheidende Unterschied besteht allerdings darin, dass diese Erwartungsstrukturen flüchtiger sind, da sie eher auf Wandel, denn auf Persistenz verweisen. Dies ist insofern folgenreich, als die Erweiterung normativ-kodifizierter Erwartungsstrukturen um kognitive Erwartungselemente, den operativen Vollzug von Bankenaufsicht im Medium Wissen konditioniert, womit auf prädeterminierte Komplexitätsreduktionen verzichtet wird. Stattdessen finden entsprechende Komplexitätsreduktionen erst mit dem Anfertigen von Angemessenheitsentscheidungen statt, wenn von Wissen auf Macht umgestellt wird. In diesen Momenten werden ‚sekundäre normative Erwartungsstrukturen’ in jene Erwartungskontexte hineingeschrieben, die vor allem durch die kognitive Offenheit der Regulierungsprogramme gekennzeichnet waren – jedoch ohne dabei auf Dauer gestellt zu werden. (Was gestern noch angemessen erschien, mag morgen schon als zu riskant und inakzeptabel bewer-

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tet werden, wohingegen 8% auch morgen noch 8% sein werden). Insofern erfüllt auch cognitive governance die Funktion der Verarbeitung von Komplexität durch die Etablierung von Erwartungsstrukturen. Und die Eigenleistungen der Aufsichtsorganisationen bilden in diesem Arrangement das funktionale Äquivalent zu den Konditionalkriterien der Regulierungsprogramme normativer Gouvernanzmodi. Entscheidend ist, dass in einem solchen setting die Komplexitätsverarbeitung temporalisiert wird, womit die Kapazitäten der Komplexitätsverarbeitung deutlich erhöht werden. Auf der anderen Seite haben wir aber im Rahmen unserer empirischen Analysen (Kapitel 8) auch gesehen, dass das Bankensystem durch die Temporalisierung normativer Erwartungsstrukturen mit Unsicherheit versorgt wird. Dementsprechend ist auf Seiten der Banken ein erheblich größerer Koordinations- und Abstimmungsbedarf, wir können auch sagen Beobachtungsbedarf, um Erwartungssicherheit zu gewinnen. Es ist das Wegbrechen eben jener eindeutigen Kriterien wie quantitative Normen sie darstellen, die dazu führen, dass die Banken ihrerseits die Politik genauer beobachten – immer danach forschend, ob die eigenen Erwartungserwartungen noch funktionieren und auf der Suche nach neuen kleinen, kurzfristigen Gewissheiten, die normative Erwartungen bieten und durch Entscheidungen der Aufsichtsorganisationen in die Welt kommen. Alles in allem betrachtet sehen wir, dass es im Bereich der Bankenregulierung zur Herausbildung eines neuen Ordnungsmusters kommt, welches wir als cognitive governance beschrieben haben. Dieses Ordnungsmuster beruht (oder besser: bewegt sich) auf den Prinzipen der Flexibilität (von Entscheidungsregeln), der Dynamisierung (von Entscheidungsgelegenheiten) und der Lernfähigkeit (von Verwaltungsorganisationen). Indem cognitive governance die Anforderungen des Lernens und des Entscheidens gleichzeitig erfüllen muss, gründet es zwar auf einer Paradoxie, vermag diese aber zu handhaben und findet gerade darin seinen Antrieb. In vielerlei Hinsicht bricht es mit traditionellen Formen politischer Steuerung – in anderen Aspekten ist eine bemerkenswerte Kontinuität mit wohl Vertrautem auszumachen. So wird die Funktionserfüllung in der Sozialdimension konstant gehalten: auch in Zukunft wird kollektiv bindend entschieden, womit Bankenregulierung auch weiterhin als Regulierung zu erkennen bleibt. Die einschneidenden Umstellungen zeigen sich aber mit dem erweiterten Auflösungsvermögen in sachlicher Hinsicht und mit der Temporalisierung ‚sekundärer normativer Erwartungsstrukturen’ in zeitlicher Hinsicht. Das politische System schließt damit auf zu der Dynamik des Bankensystems. Dieses jedoch freilich auf Kosten sowohl der eigenen (Erwartungs-)Sicherheit als auch jener des Bankensystems – und es ist schwer absehbar mit welchen Folgen. Einige Probleme, die sich am Horizont abzeichnen, hatten wir bereits in Kapitel 10 diskutiert. Inwiefern aber der Erfolg entsprechender Bemühungen ernstlich in

11 Fazit

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Gefahr gerät (oder auch nicht), welche Problemlösungen entwickelt werden und welche ganz neuen, heute noch gar nicht absehbaren Probleme (das unspezifische Nichtwissen dieser Arbeit) auftauchen werden, ist gegenwärtig völlig ungewiss. Empirischer Gegenstand und Bezugsproblem dieser Arbeit lagen auf zwei völlig verschiedenen Abstraktionsniveaus. Auf der einen Seite, sehr konkret, Basel II als international vereinbarter Standard globaler Bankenregulierung. Auf der anderen Seite, sehr abstrakt, das Problem der Verarbeitung von Komplexität und Nichtwissen. Über die genaue Analyse des Konkreten haben wir aber Einsichten auf abstrakterer Ebene gewonnen. Und umgekehrt bedurfte es der Abstraktion, um erkennen zu können, wie einschneidend die konkreten Veränderungen auf dem Gebiet der Bankenregulierung doch sind und welchen Zumutungsgehalt sie für die Politik und die Verwaltungsorganisationen ebenso wie für das Bankensystem und die Bankorganisationen darstellen. In diesem Sinne lassen sich auch die Ergebnisse dieser Arbeit in beiden Hinsichten einordnen. Einerseits haben wir eine Analyse aktueller Entwicklungen in einem Politikfeld angefertigt, das gerade auch im Hinblick auf jüngste Entwicklungen weiter an Bedeutung gewinnen dürfte. Zu denken ist etwa an die Subprime-Krise der Jahre 2007/2008 oder auch den Betrugsfall innerhalb der Société Générale, in dessen Folge die Bank fünf Milliarden Euro verlor (o.V. 2008). Andererseits liest sich diese Arbeit aber auch als Beschreibung einer sich zunehmend kognitivierenden Sozialordnung. Dieses neue Ordnungsmuster mag das Resultat einer Gesellschaft sein, die im Zuge der Wissensbasierung, Globalisierung und Digitalisierung derart an Komplexität gewonnen hat, dass sie neue Formen des Umgangs mit sich selbst erprobt. Cognitive Governance wäre dann als ein Teil der Transformationen zu verstehen, die sich mit der Herausbildung einer Wissensgesellschaft innerhalb der Politik vollziehen. Deutlich haben wir herausgearbeitet, wie die Anfertigung kollektiv-bindender Entscheidungen in spezifischer Weise auf den Umgang mit Nichtwissen umgestellt wird. Und auch die Verarbeitung von Komplexität basiert im Rahmen kognitiver Gouvernanz auf eigenen Mechanismen des Aufbaus und der Reduktion von Komplexität. Auf der einen Seite erscheint cognitive governance demnach als Reaktion (der Politik) auf Entwicklungen, die in anderen Gesellschaftsbereichen bereits begonnen haben. Auf der anderen Seite wirkt cognitive governance seinerseits verstärkend auf die Konstitution einer Wissensgesellschaft hin. Inwieweit unsere Beobachtungen aber tatsächlich als Hinweis für eine allgemeine gesellschaftliche Entwicklungstendenz gewertet werden können, und mit was für einer Gesellschaft wir es zu tun hätten, wenn normativ-gestützte Erwartungssicherheiten und -gewissheiten sukzessive erodieren und zunehmend durch ein fortlaufendes Vergewissern über die Gültigkeit kurzfristig änderbarer

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Erwartungen aufgefangen werden müssen, bleibt offen. Ebenso wäre jedenfalls denkbar, dass es sich bei Basel II weder um die Spitze des Eisberges noch um die des Speeres handelt, sondern um ein einmaliges Experiment, das nicht wiederholt wird. Und wenngleich gerade die Beobachtungen einer aufkommenden Wissensgesellschaft dies als unwahrscheinlich erscheinen lässt, so verweisen unsere Überlegungen in jedem Fall auf die Notwendigkeit weiterer Forschungen.

12 Ausblick

Die Erkenntnisse der vorliegenden Arbeit – und damit ihr Gewinn – lassen sich in zwei Richtungen auf den Punkt bringen. Dies ist zum einen die gewählte Perspektive auf das politische System und zum anderen die Kontextuierung der Politik in ihre gesellschaftliche Umwelt. So haben wir jenseits von Akteurskonstellationen – oder auch: der institutionellen Dimension – Verschiebungen im Modus der Gouvernanz in den Blick genommen. Gleichzeitig haben wir unsere Beobachtungen aber nicht (künstlich) auf das politische System beschränkt, sondern zugleich auch die besonderen Bedingungen des Bankensystems systematisch in Rechnung gestellt. Wir gehen damit über jene (auch sehr frühe) Arbeiten hinaus, die zwar einen Blick auf politische Lernprozesse und die Bedeutung von Wissen für die Politik werfen, dabei aber ausschließlich an der Politik interessiert sind (siehe nur Deutsch 1963). Zusammengenommen haben wir auf diese Weise eine Beschreibung anfertigen können, die es uns überhaupt erst ermöglicht, die Verschiebungen, Umstellungen und Umbrüche in der Bankenregulierung klar benennen zu können. Dies versetzt uns in die Lage, im Rahmen eines funktionalen Erklärungsansatzes nach Ursachen und Folgen entsprechender Umstellungen suchen zu können, ohne ausschließlich auf Machtverhältnisse und Interessenslagen abstellen zu müssen. Die entsprechenden Erkenntnisse und Erklärungen haben wir im Fazit zusammengetragen. Was nun – diese Arbeit beschließend – bleibt, ist auf jene Fragen und Probleme aufmerksam zu machen, die nicht bearbeitet werden konnten oder sich gar erst auf Grundlage unserer Forschung ergeben haben. In diesem Zusammenhang wollen wir drei Themenkreise unterscheiden. Erstens, politikwissenschaftliche Aspekte; zweitens, organisationswissenschaftliche Aspekte; sowie drittens, die gesellschaftliche Reichweite unserer Beobachtungen. Mit Blick auf politikwissenschaftliche Gesichtspunkte haben wir insbesondere Fragen der Legitimität nur am Rande behandelt. Vor allem das Konsultationsverfahren zu Basel II, aber auch die strukturellbedingt ‚starke Rolle’ der Aufsichtsorganisationen gegenüber dem Parlament (vgl. Kapitel 9) wären Ansatzpunkte, um zu prüfen, inwieweit „Derivaten der Legitimität“ (Willke 2003: 108ff.) eine wachsende Bedeutung zukommt. Insbesondere gilt dies auch für die Ebene der Europäischen Union, auf der mit dem Komitee Europäischer Bankenaufseher (Committee of European Banking Supervisors / CEBS) und dem Lam-

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falussy-Verfahren Strukturen geschaffen wurden, die unter legitimitäts- und demokratietheoretischen Gesichtspunkten durchaus kritisch betrachtet werden. Im Rahmen dieser Arbeit mussten entsprechende Fragen unberücksichtigt bleiben. Sie stehen außerhalb unseres Interesses, die Funktionslogik und Folgen kognitiver Gouvernanz zu beschreiben. Gleichwohl handelt es sich um wichtige Aspekte, die weitere Forschungsbemühungen auf diesem Gebiet lohnenswert erscheinen lassen. Während damit eher normative Bezüge angesprochen sind, drängen sich auch evaluative Forschungen geradezu auf. So steht es aus, zu prüfen, inwieweit Basel II die beabsichtigten Steuerungswirkungen entfalten und damit den Erwartungen der Politik entsprechen kann. Solche Studien wären allerdings derzeit verfrüht, da die erst vor kurzem erfolgte Implementierung von Basel II noch keine abschließende Bewertung zulässt. Der zweite Bereich, in dem weitere Forschungen vielversprechend wären, betrifft organisationale Aspekte. Die herausgehobene Bedeutung von Aufsichtsorganisationen im Kontext von cognitive governance haben wir ausführlich dargestellt und auch die spezifischen Herausforderungen, welche sich daraus auf der ‚Innenseite’ entsprechender Organisationen ergeben, haben wir beschrieben. Was wir jedoch – gleichermaßen aus historischen wie forschungspragmatischen Gründen – nicht leisten konnten, ist eine genuin organisationswissenschaftliche Untersuchung. Genau dieses wäre aber notwendig, um empirisch beobachten zu können, wie innerhalb der Aufsichtsorganisationen mit den entsprechenden Schwierigkeiten umgegangen wird. Dabei wäre vor allem interessant, ob es gelingt, organisationale Strukturen, Prozesse und Verfahren zu entwickeln, mittels derer die widersprüchlichen Anforderungen des Lernens und Entscheidens organisationsintern anders gehandhabt werden können, als das Problem auf Personen zu externalisieren. Vor dem Hintergrund der in Kapitel 10 beschriebenen Probleme dürfte hierin eine zentrale Bedingung der Leistungsfähigkeit von Basel II zu sehen sein. Eine weitere Forschungsperspektive gewinnen wir, wenn wir die beiden Aspekte (politikwissenschaftlicher und organisationswissenschaftlicher Fokus) zusammenziehen. In diesem Kontext bieten sich etwa ländervergleichende Studien an. Allem voran wäre es aufschlussreich zu klären, inwieweit Basel II in jenen Nationalstaaten abweichende Wirkungen und Folgen entfaltet, in denen die Trennung zwischen politischem System und Verwaltungsorganisationen weit weniger klar ausgeprägt ist, als dies für die OECD-Staaten gilt. Ein letzter Bereich von Fragen, die sich aus den Ergebnissen dieser Arbeit ableiten lassen, betrifft die (empirische!) Reichweite unserer Analysen. Wenn wir davon ausgehen, dass die (politische Beobachtung der) Wissensintensität und Komplexität des Bankensystems zur Herausbildung eines kognitiven Gouvernanzmodus geführt hat, so drängt sich geradezu die Frage auf, ob nicht auch für andere Regulierungsfelder entsprechende Entwicklungen entweder schon aus-

12 Ausblick

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zumachen sind, oder sich zumindest andeuten. Zu denken wäre etwa an Bereiche wie Gentechnik, Biomedizin oder ähnliche riskante und wissensbasierte Technologien aber auch im Bereich der globalen Klimapolitik ließen sich entsprechende Entwicklungen vorstellen. Zu vermuten wäre jedenfalls, dass cognitive governance nicht die erste Wahl ist, sondern zunächst weniger voraussetzungsvolle Verfahren erprobt werden (siehe nur Teil IV). All die hier aufgeworfenen Fragen und Probleme mussten im Rahmen dieser Arbeit unberücksichtigt bleiben. Sie markieren gleichsam den ‚Zweiten Schritt’. Wir haben uns in dieser Arbeit damit begnügt, einen vorsichtigen ‚Ersten Schritt’ auf unsicherem Boden zu gehen; und das heißt: die empirisch beobachtbaren Verschiebungen und Umstellungen mit den Möglichkeiten der soziologischen Systemtheorie abzutasten und zu beschreiben. Im Falle der (empirischen!) Beobachtung einer solchermaßen veränderten ‚Realität’ eröffnen sich der Wissenschaft – ganz im Sinne dieser Arbeit – zwei Möglichkeiten damit umzugehen. Sie kann (normativ) an den bestehenden Begriffen, Konzepten und Beschreibungsangeboten festhalten und dementsprechend die ‚Neuheiten’ entweder negieren oder trivialisieren. Beides liefe aber darauf hinaus, die Empirie als nachgeordnet gegenüber theoretisch-konzeptionellen Schemata zu betrachten. Ein solcher Umgang mit Empirie wird üblicherweise – zumal im Kontext der Wissenschaft – als dogmatisch bezeichnet. Eine zweite und gleichermaßen spannendere wie wissenschaftlich nachvollziehbarere Option besteht darin, die Blüten, welche die Empirie treibt, genau zu betrachten und (kognitiv) mit den theoretischen Konzepten und Begrifflichkeiten ins Gespräch zu bringen. Dann ist leicht zu sehen, dass veränderte gesellschaftliche Verhältnisse auch Anpassungen in den theoretisch-konzeptionellen Beschreibungen erfordern können. Für den Bereich der Bankenregulierung versteht sich diese Arbeit als ein entsprechendes Angebot.

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