Verfassungsprozeßrecht

http://www.uni-rostock.de/fakult/jurfak/Gersdorf/Grundversorgung/Welcome.html

Stand: 22.01.2000

Verfassungsprozeßrecht Verfassungsmäßigkeitsprüfung

Prof. Dr. Hubertus Gersdorf, Universität Rostock

1999

Inhaltsübersicht Vorwort und „Gebrauchsanleitung“ ........................................................................................... 7

Literaturverzeichnis (Auswahl) .................................................................................................. 5

1. Abschnitt: Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht..................................................... 7 1. Teil: (Individual-)Verfassungsbeschwerde ....................................................................... 7 A) Zulässigkeit der VB ..................................................................................................... 7 I. Parteifähigkeit (Art. 93 I Nr. 4a GG, § 90 I BVerfGG)......................................... 7 II. Beschwerdegegenstand (Art. 93 I Nr. 4a GG, § 90 I BVerfGG)......................... 10 III. Beschwerdebefugnis (Art. 93 I Nr. 4a GG, § 90 I BVerfGG) ............................. 11 IV. Erschöpfung des Rechtswegs (§ 90 II 1 BVerfGG) ............................................ 16 V. Grundsatz der Subsidiarität der Rechtssatz-VB (§ 90 II BVerfGG sinngemäß) . 17 VI. Ordnungsmäßigkeit des Antrags und Frist (§§ 23 I, 92 und § 93 BVerfGG) ..... 22 VII. Prozeßfähigkeit .................................................................................................. 23 VIII. Rechtsschutzbedürfnis...................................................................................... 23 IX. Ergebnis............................................................................................................... 25 B) Begründetheit der VB ................................................................................................ 25 2. Teil: Organstreitverfahren ............................................................................................... 27 A) Zulässigkeit des Antrags............................................................................................ 27 I. Parteifähigkeit (Art. 93 I Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG)........................................... 27 II. Streitgegenstand (Art. 93 I Nr. 1 GG, § 64 I BVerfGG) ..................................... 30 III. Antragsbefugnis (§ 64 I BVerfGG) ..................................................................... 31

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Inhaltsübersicht

IV. Ordnungsmäßigkeit des Antrags und Frist (§§ 23 I, 64 II und § 64 III BVerfGG) ............................................................................................................ 32 V. Rechtsschutzbedürfnis......................................................................................... 32 VI. Ergebnis............................................................................................................... 33 B) Begründetheit des Antrags......................................................................................... 33 3. Teil: Bund-Länder-Streitverfahren.................................................................................. 35 A) Zulässigkeit des Antrags............................................................................................ 35 I. Parteifähigkeit (§ 68 BVerfGG) .......................................................................... 35 II. Streitgegenstand (Art. 93 I Nr. 3 GG) ................................................................. 35 III. Antragsbefugnis (§ 69 i.V.m. § 64 I BVerfGG) .................................................. 36 IV. Ordnungsmäßigkeit des Antrags und Frist (§§ 23 I, 69 i.V.m. § 64 II und 64 III BVerfGG) ....................................................................................................... 37 V. Rechtsschutzbedürfnis......................................................................................... 37 VI. Ergebnis............................................................................................................... 38 B) Begründetheit des Antrags......................................................................................... 38 4. Teil: Abstraktes Normenkontrollverfahren ..................................................................... 39 A) Zulässigkeit des Antrags............................................................................................ 39 I. Antragsberechtigte (Art. 93 I Nr. 2, 2 a GG, § 76 BVerfGG) ............................. 39 II. Prüfungsgegenstand (§ 76 BVerfGG) ................................................................. 39 III. Prüfungsmaßstab (Art. 93 I Nr. 2 GG, § 76 BVerfGG) ...................................... 40 IV. Antragsbefugnis (Art. 93 I Nr. 2 GG, § 76 I BVerfGG)...................................... 41 V. Ordnungsmäßigkeit des Antrags (§ 23 I BVerfGG)............................................ 41 VI. Ergebnis............................................................................................................... 41 B) Begründetheit des Antrags......................................................................................... 41 5. Teil: Konkretes Normenkontrollverfahren...................................................................... 43 A) Zulässigkeit der Vorlage............................................................................................ 43 I. Gericht (Art. 100 I GG, § 13 Nr. 11 BVerfGG) .................................................. 43 II. Prüfungsgegenstand (Art. 100 I GG, § 13 Nr. 11 BVerfGG).............................. 43 III. Prüfungsmaßstab (Art. 100 I GG, § 13 Nr. 11 BVerfGG) .................................. 44 IV. Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit oder Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht (Art. 100 I GG).......................................................................... 45

Inhaltsübersicht

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V. Entscheidungserheblichkeit (Art. 100 I GG)....................................................... 45 VI. Ordnungsmäßigkeit des Antrags (§§ 23 I, 80 II BVerfGG) ................................ 45 VII. Ergebnis ............................................................................................................. 46 B) Begründetheit der Vorlage......................................................................................... 46 2. Abschnitt: Verfassungsmäßigkeitsprüfung .......................................................................... 47 1. Teil: Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Bundesgesetzes ..................................... 47 A) Formelle Verfassungsmäßigkeit ................................................................................ 47 I. Gesetzgebungskompetenz (Art. 70 ff. GG)......................................................... 47 II. Gesetzgebungsverfahren (Art. 76 ff. GG) ........................................................... 49 III. Form (Art. 82 GG)............................................................................................... 50 B) Materielle Verfassungsmäßigkeit .............................................................................. 51 I. Verstoß gegen Grundrechte (Grobgliederung) .................................................... 51 II. Verstoß gegen sonstige Verfassungsgüter ........................................................... 51 2. Teil: Prüfung der Verfassungsmäßigkeit einer Bundesrechtsverordnung....................... 52 A) Verfassungsmäßigkeit des Delegationsgesetzes........................................................ 52 I. Allgemeine Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen.................................................... 52 II. Besondere Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen...................................................... 52 B) Verfassungsmäßigkeit der RechtsVO als solche ....................................................... 54 I. Formelle Verfassungsmäßigkeit .......................................................................... 54 II. Materielle Verfassungsmäßigkeit ........................................................................ 54 3. Teil: Prüfung der Verletzung eines Freiheitsgrundrechts................................................ 55 A) Schutzbereichsbeeinträchtigung ................................................................................ 55 I. Persönlicher Schutzbereich ................................................................................. 55 II. Sachlicher Schutzbereich .................................................................................... 55 B) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung....................................................................... 56 I. Grundrechtsschranken ......................................................................................... 56 II. Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsnorm.................................................. 58 III. Verfassungsmäßigkeit der Einzelfallentscheidung.............................................. 62

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Inhaltsübersicht

4. Teil: Prüfung der Verletzung der Eigentumsgarantie...................................................... 65 A) Schutzbereichsbeeinträchtigung ................................................................................ 65 I. Schutzbereich ...................................................................................................... 65 II. Eingriff in den Schutzbereich.............................................................................. 67 B) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung....................................................................... 69 I. Inhalts- und Schrankenbestimmung .................................................................... 69 II. Enteignung........................................................................................................... 70 5. Teil: Prüfung der Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes ................................... 73 A) Vergleichspaar ........................................................................................................... 73 B) (Un-)Gleichbehandlung ............................................................................................. 73 C) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung....................................................................... 73 I. Prinzipielle Zulässigkeit einer Differenzierung................................................... 74 II. Geeignetheit der Differenzierung ........................................................................ 75 III. Erforderlichkeit der Differenzierung................................................................... 75 IV. Zumutbarkeit der Differenzierung (Verhältnismäßigkeit i.e.S.) ......................... 75

Vorwort und „Gebrauchsanleitung“ Dieses Buch ist Bestandteil der im Aufbau begriffenen „Grundversorgung im Öffentlichen Recht“. Die „Grundversorgung im Öffentlichen Recht“ wird sämtliche Rechtsgebiete im Öffentlichen Recht umfassen, die Gegenstand des Ersten Juristischen Staatsexamens sind. Der Aufbau dieses Gesamtangebots wird einige Jahre beanspruchen. Die „Grundversorgung“ ist auf die spezifischen Bedürfnisse der Studentinnen und Studenten der Rechtswissenschaft zugeschnitten. Sie soll Ihnen zum einen das Basiswissen im Bereich des Öffentlichen Rechts vermitteln; zum anderen soll sie Ihnen die notwendige Hilfestellung im Rahmen der praktischen Fallbearbeitung bieten. Mit der „Grundversorgung“ soll dem beklagenswerten Zustand entgegengewirkt werden, daß die ganz überwiegende Anzahl der (auch guten und engagierten) Studentinnen und Studenten der Rechtswissenschaft einen Repetitor aufsuchen, um erst dort das Öffentliche Recht „richtig“ zu lernen. Die Juraausbildung gehört in die Universität. Was der Repetitor leistet, muß der Hochschullehrer erst recht leisten können. Das Buch ist für die Studentinnen und Studenten der Rechtswissenschaft geschrieben. Es soll Ihnen beim Aufbau staatsrechtlicher Hausarbeiten und Klausuren helfen. Es enthält keine abschließende Auflistung sämtlicher Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht, sondern beschränkt sich auf diejenigen Verfahrensarten, die typischerweise Gegenstand schriftlicher Arbeiten auf dem Gebiete des Staatsrechts sind. Im Hinblick auf den „Randbereich“ praktischer Fallbearbeitung sei auf die einschlägige Literatur verwiesen. Die Darstellung erschöpft sich nicht in einer systematischen Auslistung der einzelnen Gliederungspunkte. Vielmehr wird der jeweils vorgeschlagene Aufbau in „aufbautechnischen Hinweisen“ erläutert, um auf diese Weise den Grund für gerade „diese“ Prüfungsfolge zu verdeutlichen. Die eingerückt und in Kursivschrift gefaßten Ausführungen enthalten Formulierungsvorschläge für die entsprechenden Obersätze und sonstigen Passagen von Hausarbeiten und Klausuren. Die Ausarbeitung beruht im wesentlichen auf den Erfahrungen aus meiner Lehrtätigkeit. Auf die meisten aufbautechnischen Probleme bin ich erst anläßlich der konkreten Fallbearbeitung gestoßen. Abstrakt lassen sich diese Schwierigkeiten regelmäßig nicht erschließen. Daher wäre ich Ihnen für Hinweise auf weitere aufbautechnisch problematische Fallgestaltungen und selbstverständlich auch für jedwede kritischen Anmerkungen zu diesem Buch dankbar, um sie bei einer Neuauflage berücksichtigen zu können. Bitte schreiben Sie an: Universität Rostock, Juristische Fakultät, Gerd Bucerius-Stiftungsprofessur für Kommunikationsrecht, Möllner Straße 10, 18109 Rostock; E-Mail: [email protected] Rostock, im Januar 2000

Hubertus Gersdorf

Literaturverzeichnis (Auswahl) Robert Alexy

Theorie der Grundrechte, 3. Auflage, Frankfurt am Main 1996

Albert Bleckmann

Staatsrecht II – Die Grundrechte, 4. Auflage, Köln 1997

Rudolf Dolzer/Klaus Vogel (Hrsg.)

Bonner Kommentar zum Grundgesetz (BK), Stand: 90. Lieferung, Heidelberg 1999

Christoph Gusy

Die Verfassungsbeschwerde – Voraussetzungen und Verfahren, 1. Auflage, Heidelberg 1988

Markus van den Hövel

Zulässigkeits- und Zulassungsprobleme der Verfassungsbeschwerde gegen Gesetze, 1. Auflage, Berlin 1990

Hans D. Jarass/Bodo Pieroth

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 4. Auflage, München 1997

Theodor Maunz/Günter Dürig/ Roman Herzog/Rupert Scholz

Grundgesetz, Kommentar, Stand: 32. Lieferung, München 1996

Theodor Maunz/Bruno Schmidt-Bleibtreu/ Franz Klein/Gerhard Ulsamer

Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Kommentar, Stand: 17. Lieferung, München 1998

Hartmut Maurer

Staatsrecht – Grundlagen, Verfassungsorgane, Staatsfunktionen, München 1999

Ingo von Münch/Philip Kunig (Hrsg.)

Grundgesetz – Kommentar, 3. Band, Art. 70 146, 3. Auflage, München 1996

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Literaturverzeichnis (Auswahl)

Christian Pestalozza

Verfassungsprozeßrecht, 3. Auflage, München 1991

Bodo Pieroth/Bernhard Schlink

Grundrechte – Staatsrecht II, 15. Auflage, Heidelberg 1999

Herbert Posser

Die Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde, 1. Auflage, Berlin 1993

Michael Sachs (Hrsg.)

Grundgesetz, Kommentar, 2. Auflage, München 1999

Wolf-Rüdiger Schenke

Rechtsschutz bei normativem Unrecht, 1. Auflage, Berlin 1979

Bruno Schmidt-Bleibtreu/Franz Klein

Kommentar zum Grundgesetz, 9. Auflage, Neuwied 1999

Jürgen Schwabe

Grundkurs Staatsrecht, 5. Auflage, Berlin 1995

Ekkehart Stein

Staatsrecht, 16. Auflage, Tübingen 1998

Dieter C. Umbach/Thomas Clemens (Hrsg.)

Bundesverfassungsgerichtsgesetz – Mitarbeiterkommentar und Handbuch, 1. Auflage, Heidelberg 1992

Reinhard Warmke

Die Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde, 1. Auflage, Berlin 1993

1. Abschnitt: Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht 1

1. Teil: (Individual-)Verfassungsbeschwerde Wesentlich ist, daß man im Obersatz auf die entsprechende Fragestellung im Falltext eingeht. Ist etwa nach den Erfolgsaussichten der von einem Beschwerdeführer (Bf.) eingelegten Verfassungsbeschwerde (VB) gefragt, so empfiehlt sich folgender Obersatz: Die VB des ... (Bf.) hat gemäß Art. 93 I Nr. 4a GG i.V.m. §§ 13 Nr. 8a, 23, 90 ff. BVerfGG Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.

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A) Zulässigkeit der VB Zunächst müßte die VB zulässig sein.

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I. Parteifähigkeit (Art. 93 I Nr. 4a GG, § 90 I BVerfGG) Andere Terminologie: Antragsberechtigung, Beschwerdeberechtigung, Beteiligtenfähigkeit und Beschwerdefähigkeit.

Parteifähig ist gemäß § 90 I BVerfGG „jedermann“, d.h. jeder, der Träger von Grundrechten ist (Grundrechtsfähigkeit). 4

1. Unproblematisch ist die Parteifähigkeit bei natürlichen Personen, welche die deutsche Staatsangehörigkeit (Art. 116 I GG) besitzen, weil derartige Personen Träger sämtlicher Grundrechte sind: Der ... (Bf.) ist als natürliche Person deutscher Staatsangehörigkeit (Art. 116 I GG) Träger sämtlicher Grundrechte, mithin als „jedermann“ parteifähig.

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2. Problematisch ist die Parteifähigkeit hingegen bei Ausländern und juristischen Personen des privaten und öffentlichen Rechts: a) Ausländische natürliche Personen; diese sind lediglich Träger der sog. Menschenrechte (Jedermann-Grundrechte), nicht hingegen der sog. Deutschengrundrechte (Bürgergrundrechte), die allein Deutschen i.S.d. Art. 116 I GG vorbehalten sind. b) Juristische Personen des Privatrechts. Insoweit gilt Art. 19 III GG:

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1. Abschnitt: Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht

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(1) Wichtig: Der Begriff „juristische Person“ ist im untechnischen Sinne zu verstehen; demnach ist keine Rechtsfähigkeit erforderlich, vielmehr reicht eine gewisse binnenorganisatorische Struktur des Gebildes aus, so daß etwa auch nichtrechtsfähige Vereine, OHG oder KG 1 Grundrechtsträger sein können .

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(2) Für die Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen kommt es nach Art. 19 III GG darauf 2 an, ob die Grundrechte „ihrem Wesen nach“ auf juristische Personen anwendbar sind . Die Grundrechte sind „ihrem Wesen nach“ Schutz- und Abwehrrechte des einzelnen gegenüber dem Staat. Im Lichte der dadurch implizierten anthropozentrischen Auslegung des Art. 19 III GG liegen dessen Voraussetzungen bei juristischen Personen des Privatrechts grundsätzlich 3 vor , weil ihre Bildung und Betätigung regelmäßig Ausdruck der freien Entfaltung der hinter ihnen stehenden natürlichen Personen ist. Ist hingegen ein solcher teleologischer „Durchblick“ auf natürliche Personen nicht möglich, entfällt die Grundrechtsfähigkeit der juristischen Person des privaten Rechts. Dementsprechend können sich ausnahmsweise folgende juristische Personen des privaten Rechts nicht auf den Schutz der materiellen Grundrechte berufen:

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- Öffentliche Unternehmen, also Unternehmen, deren Eigenkapital ausschließlich bei der öffentlichen Hand liegt: * Eigengesellschaften, also Unternehmen, deren Eigenkapital ausschließlich bei einem 4 Verwaltungsträger liegt ; * Gemischt-öffentliche Unternehmen, also Unternehmen, deren Eigenkapital ausschließlich bei mehreren Verwaltungsträgern liegt; - Gemischt-wirtschaftliche Unternehmen, also Unternehmen, deren Eigenkapital bei der öffentlichen Hand und bei Privaten liegt, sofern die öffentliche Hand über Möglichkeiten be5 herrschender Einflußnahme verfügt ; 6

- Beliehene juristische - wie auch natürliche – Personen , da sie nicht in Wahrnehmung unabgeleiteter natürlicher Freiheiten tätig werden, sondern mit der Ausübung staatlicher Funktionen und Aufgaben betraut sind. 8

(3) Bestehen - wie im Regelfall - keine derartigen prinzipiellen Einwände gegen die Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen des Privatrechts, so kommt es für die wesensgemäße Anwendbarkeit des entsprechenden Grundrechts auf die juristische Person darauf an, ob es 7 nicht nur individuell, sondern auch korporativ betätigt werden kann .

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Vgl. BVerfGE 3, 383, 391 f.; 4, 7, 12; 10, 89, 99; 24, 236, 243; 53, 1, 13; 83, 341, 351 f.; Gusy, Die Verfassungsbeschwerde, Rdnr. 49. Vgl. BVerfGE 21, 362, 368; 70, 1, 15. Vgl. BVerfGE 21, 362, 369; 68, 193, 206. Vgl. BVerfGE 45, 63, 80; BVerfG, NJW 1980, 1093; a.A. Pieroth, NWVBl. 1992, 85, 87 f. Vgl. BVerfG (3. Kammer des Ersten Senats), NJW 1990, 1783; Dürig, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 19 III Rdnr. 45; streitig, zum Streitstand Schmidt-Aßmann, BB 1990 / Beilage 34, 1. Vgl. BVerfGE 21, 362, 370; BVerfG, NJW 1987, 2501 f. Vgl. BVerfGE 42, 212, 219.

1. Teil: (Individual-)Verfassungsbeschwerde

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c) Juristische Personen des öffentlichen Rechts (Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts). Grundsatz: Juristische Personen des öffentlichen Rechts sind grundsätzlich keine Träger materieller Grundrechte (h.M.), weil ihre Bildung und Betätigung prinzipiell 8 nicht Ausdruck hinter ihnen stehender natürlicher Personen ist und damit die Grundrechte ihrem Wesen nach (Art. 19 III GG) nicht auf sie anwendbar sind. Juristische Personen des öffentlichen Rechts verdanken ihre Entstehung einem staatlichen Konstitutionsakt, und zwar regelmäßig in der Gestalt eines Gesetzes (sog. institutioneller Gesetzesvorbehalt). Außerdem 9 werden sie in der Regel in Vollzug staatlich zugewiesener Kompetenzen tätig und üben staatliche Aufgaben, also grundrechtsunfähige Staatsgewalt aus. Ausnahmen: 10

- Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten und die (für Aufsicht und Kontrolle privaten 11 Rundfunks zuständigen) Landesmedienanstalten im Hinblick auf Art. 19 III i.V.m. Art. 5 I 2 GG; 12

- Universitäten und Fakultäten im Hinblick auf Art. 19 III i.V.m. Art. 5 III GG; 13

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- Kirchen und sonstige, ihnen statusrechtlich gleichgestellte Religionsgesellschaften (Körperschaften des öffentlichen Rechts gemäß Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 V WRV). Wichtig: Kirchen und sonstige Religionsgesellschaften sind im Gegensatz zu Rundfunkanstalten / Landesmedienanstalten und Universitäten / Fakultäten universell grundrechtsfähig, da sie ihre Aufgabenfelder frei bestimmen können und nicht wie andere juristische Personen des öffentlichen Rechts in Vollzug staatlich, d.h. gesetzlich zugewiesener Aufgaben tätig werden; daher können sie sich nicht nur auf Art. 19 III i.V.m. Art. 4 I, II GG, sondern etwa auch auf 14 Art. 19 III i.V.m. Art. 12 I, 14 I GG berufen . Sämtlichen juristischen Personen des öffentlichen Rechts bleibt es jedoch unbenommen, sich 15 auf Art. 101 I 2, 103 I GG zu berufen .

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d) Da Ausländer oder juristische Personen (des privaten oder öffentlichen Rechts) - mit Ausnahme der Kirchen - nur partiell grundrechtsfähig sind, muß also bei VB von Ausländern / juristischen Personen geprüft werden, ob sie in bezug auf ganz bestimmte Grundrechte Grundrechtsfähigkeit besitzen. Hierfür ist erforderlich, daß die als verletzt in Betracht kommenden Grundrechte bereits im Rahmen des Prüfungspunkts „Parteifähigkeit“ erwähnt werden; sodann ist zu untersuchen, ob der Bf. Träger dieser Grundrechte und damit „jedermann“ ist.

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Vgl. BVerfGE 75, 192, 196. Vgl. BVerfGE 61, 82, 101; 68, 193, 206. Vgl. BVerfGE 31, 314, 322; 78, 101, 102. Streitig; zum Streitstand Bethge, NJW 1995, 557 ff. m.w.N., mit ablehnender Auffassung. Vgl. BVerfGE 15, 256, 262. Vgl. BVerfGE 19, 1, 5; 19, 129, 132. Vgl. Schmidt-Bleibtreu, in: dems./Klein, GG, Art. 19 Rdnr. 13b; Dürig, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 19 Rdnr. 41. Vgl. BVerfGE 61, 82, 104.

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1. Abschnitt: Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht

Beispiel: VB einer Aktiengesellschaft, die eine Verletzung des Grundrechts aus Art. 12 I GG rügt: Die AG müßte gemäß § 90 I BVerfGG „jedermann“, d.h. Trägerin von Grundrechten sein. Diese Grundrechtsfähigkeit der AG als inländische juristische Person des Privatrechts (§ 1 I 1 AktG) könnte sich aus Art. 19 III GG ergeben. Dann müßte das als verletzt geltend gemachte Grundrecht aus Art. 12 I GG „seinem Wesen nach“ auf eine juristische Person anwendbar sein. Dafür ist entscheidend, ob Art. 12 I GG nicht nur individuell, sondern auch korporativ betätigt werden kann. Die Erwerbstätigkeit kann ihrem Wesen und ihrer Art nach in gleicher Weise von einer juristischen wie von einer natürlichen Person ausgeübt werden, so daß Art. 12 I GG auf eine juristische Person anwendbar ist. Die AG ist in bezug auf Art. 19 III i.V.m. Art. 12 I GG grundrechtsfähig und damit als „jedermann“ parteifähig. 11

II. Beschwerdegegenstand (Art. 93 I Nr. 4a GG, § 90 I BVerfGG) Beschwerdegegenstand sind gemäß § 90 I BVerfGG sämtliche Maßnahmen der „öffentli16 chen Gewalt“ (vgl. Art. 1 III, Art. 20 III GG). Unter „öffentlicher Gewalt“ versteht man die - Legislative (1. Gewalt); - Exekutive (2. Gewalt); - Judikative (3. Gewalt); 17

- Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaften . Sodann ist zu fragen, gegen welche Maßnahme sich der Bf. wendet und ob diese eine Maßnahme der 1., 2. oder 3. Gewalt darstellt.

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Hinweis: Oftmals kommen mehrere Beschwerdegegenstände als Maßnahmen der „öffentlichen Gewalt“ in Frage. Wendet sich der Bf. beispielsweise gegen ein letztinstanzliches verwaltungsgerichtliches Urteil, so kommen als Beschwerdegegenstände neben diesem letztinstanzlichen Urteil auch die vorausgegangenen Entscheidungen der unteren Instanzen (Maßnahmen der Judikative), der behördliche Exekutivakt (Maßnahme der Exekutive) und ggf. die der Entscheidung zugrundeliegende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage (Maßnahme der Legislative) in Betracht. Wichtig: Der Bf. muß die letztinstanzliche gerichtliche Entscheidung angreifen. Ob er zusätzlich auch die Gerichtsentscheidungen der Vorinstanzen, den Exekutivakt und die gesetzliche Grundlage anficht, bleibt ihm 18 freigestellt . Hinweis für die praktische Fallbearbeitung: Beschränken Sie sich im Interesse eines möglichst unkomplizierten Fallaufbaus auf die letztinstanzliche Gerichtsentscheidung als Beschwerdegegenstand, zumal die verfassungsgerichtliche Überprüfung der letztinstanzlichen Gerichtsentscheidung ohnehin zu einer Inzidentprüfung des Exekutivakts und der gesetzlichen Grundlagen führt (vgl. § 95 II, III 2 BVerfGG).

1. Problem: Stellen Rechtsverordnungen Maßnahmen der Legislative oder der Exekutive dar? (Bundes-)Minister / Bundes-, Landesregierung (vgl. für Verordnungen des Bundes Art. 80 I 1 GG) sind im organisatorischen Sinne Exekutivstellen. Ihnen sind jedoch durch die entsprechenden Delegationsgesetze (vgl. Art. 80 I 1 GG) Rechtsetzungsbefugnisse übertragen, so daß 16 17

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Vgl. BVerfGE 7, 198, 207. Streitig; vgl. BVerfGE 89, 155, 175 in Abweichung zu BVerfGE 58, 1, 27; Stern, in: Bonner Kommentar, Art. 93 Rdnr. 612; Schmidt-Bleibtreu, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfGG, § 90 Rdnrn. 70 – 72. Vgl. Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, § 12 II Rdnr. 26.

1. Teil: (Individual-)Verfassungsbeschwerde

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sie insoweit als Legislativorgan im funktionellen Sinne betrachtet werden können. Es erhebt sich die Frage, ob „Gesetzgebung“ (Art. 1 III, Art. 20 III GG) im organisatorischen oder funktionellen Sinne zu verstehen ist. Das Tatbestandsmerkmal „Gesetzgebung“ knüpft an den Begriff des „Gesetzes“ an. Aus Art. 80 I 1 GG ergibt sich, daß der Begriff des „Gesetzes“ nur Parlamentsgesetze, nicht aber Verordnungen der Exekutive erfaßt. Daher ist „Gesetzgebung“ (Art. 1 III, Art. 20 III GG) allein im organisatorischen Sinne zu deuten. Rechtsverordnungen 19 sind als Maßnahmen der Exekutive Akte der „öffentlichen Gewalt“ . 2. Problem: Privatrechtsförmliches Handeln von Verwaltungsträgern als Maßnahme der „öffentlichen Gewalt“?: 20

- Bei fiskalischer Hilfstätigkeit der öffentlichen Hand (Beschaffungsverwaltung): (-) ; 21

- bei erwerbswirtschaftlicher Betätigung der öffentlichen Hand: (-) ; 22

- bei „Daseinsvorsorge“ der öffentlichen Hand: umstritten

Erläuterung: Sofern die öffentliche Hand fiskalisch oder erwerbswirtschaftlich tätig wird, übt sie keine „öffentliche Gewalt“ aus. In diesem Bereich können staatliche Maßnahmen keinen tauglichen Beschwerdegegenstand einer VB bilden, also nicht unmittelbar mit der VB angegriffen werden. Dies bedeutet - entgegen teilweise verwirrender Äußerungen im Schrifttum - freilich nicht, daß in diesem Feld der Staatstätigkeit überhaupt keine VB zulässig ist: Dem einzelnen verbleibt die Möglichkeit, vor den Fachgerichten um Rechtsschutz zu ersuchen und im Falle des Unterliegens im Wege der Urteils-VB das BVerfG anzurufen. Beschwerdegegenstand ist dann das letztinstanzliche zivilgerichtliche Urteil. Ob eine Grundrechtsverletzung möglich ist, betrifft die - auf der Ebene der Beschwerdebefugnis zu prüfende - Frage nach der Drittwirkung der Grundrechte; insoweit bestehen keine Besonderheiten gegenüber einem „normalen“ Privatrechtsstreit, an dem der Staat nicht beteiligt ist. Sofern die öf23 fentliche Hand Aufgaben der Daseinsvorsorge wahrnimmt, können nach h. M. die in diesem Bereich staatlichen Handelns ergangenen Maßnahmen wegen funktionaler Äquivalenz der in öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Handlungsformen erbrachten Leistungen (Stichwort: keine Flucht ins Privatrecht) hingegen unmittelbar mit der VB angefochten werden. Allerdings ist insoweit das Gebot der Rechtswegerschöpfung i.S.d. § 90 II BVerfGG zu beachten, so daß - abgesehen von den Ausnahmefällen des § 90 II 2 BVerfGG - letztlich wiederum (wie oben für die praktische Fallbearbeitung empfohlen: nur) die Urteils-VB in Betracht kommt. Der Problemkreis „privatrechtsförmliches Handeln der öffentlichen Hand“ kommt daher weniger bei der Bestimmung des Beschwerdegegenstandes zum Tragen, sondern betrifft in erster Linie die Frage nach der Drittwirkung von 24 Grundrechten .

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III. Beschwerdebefugnis (Art. 93 I Nr. 4a GG, § 90 I BVerfGG) Der ... (Bf.) müßte gemäß § 90 I BVerfGG behaupten, durch die öffentliche Gewalt in einem seiner Grundrechte (oder grundrechtsähnlichen Rechte) verletzt zu sein. Dafür ist die Mög-

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Vgl. Herzog, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 Rdnrn. 15 – 17. Unstreitig; vgl. Schmidt-Bleibtreu, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfGG, § 90 Rdnr. 68; Stern, in: Bonner Kommentar, Art. 93 Rdnr. 605. Unstreitig; vgl. Schmidt-Bleibtreu, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfGG, § 90 Rdnr. 68. Vgl. Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, § 12 II Rdnr. 25; Weber, JuS 1992, 122, 124. Vgl. Schmidt-Bleibtreu, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfGG, § 90 Rdnr. 68; Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, § 12 II Rdnr. 25. Dazu sogleich unten Rdnrn. 12 ff.

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1. Abschnitt: Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht 25

lichkeit einer Grundrechtsverletzung (oder einer Verletzung grundrechtsähnlicher Rechte) erforderlich. Eine derartige Möglichkeit besteht nur unter folgenden Voraussetzungen: 1. Es müßte sich um eigene Grundrechte (oder grundrechtsähnliche Rechte) des Bf. handeln. Die Geltendmachung fremder Grundrechte im eigenen Namen (Prozeßstandschaft) ist 26 grundsätzlich unzulässig. 2. Nach dem vom Bf. vorgetragenen Lebenssachverhalt müßte sachlich die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung (oder einer Verletzung grundrechtsähnlicher Rechte) bestehen. Aufbautechnischer Hinweis: Für die Zulässigkeit der VB reicht also die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung (oder einer Verletzung grundrechtsähnlicher Rechte) aus. Ob eine solche Verfassungsverletzung auch tatsächlich vorliegt, ist keine Frage der Zulässigkeit, sondern erst im Rahmen der Begründetheit der VB zu prüfen.

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a) Drittwirkung der Grundrechte Aufbautechnischer Hinweis: Das Problem der Drittwirkung der Grundrechte wird hier bereits im Rahmen der Zulässigkeit /Beschwerdebefugnis und nicht erst innerhalb der Begründetheitsprüfung erörtert. Für diesen Aufbau sprechen gewichtige Gründe: Denn wenn die Grundrechte im Privatrechtsverkehr keine (unmittelbare oder mittelbare) Wirkung entfalten würden, wären Grundrechtsverletzungen durch zivilrechtliche Gerichtsentscheidungen 27 von vornherein ausgeschlossen . Allerdings ist es ebenso möglich, diesen Themenkomplex erst im Rahmen der 28 Begründetheit und zwar als 1. Prüfungspunkt abzuhandeln .

Bei VB gegen zivilrechtliche Gerichtsentscheidungen: Der ... (Bf.) greift eine zivilrechtliche Gerichtsentscheidung an. Eine Grundrechtsverletzung durch diese zivilgerichtliche Entscheidung wäre nur dann möglich, wenn Grundrechte überhaupt im Privatrechtsverhältnis gelten (Drittwirkung / horizontale Geltung der Grund29 rechte). Nach herrschender Meinung ... Hinweise:

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- Beachte: Der Umstand, daß ein Rechtsstreit vor den Zivilgerichten ausgetragen wird, bedeutet keinesfalls, daß stets die Drittwirkungsproblematik zu erörtern ist. Vielmehr ist jeweils zu untersuchen, ob sich der Bf. gegen eine Rechtsvorschrift wendet, welche die Grundlage für das Verhalten eines Dritten bietet, oder aber gegen die Anwendung von Normen im konkreten Fall. Nur in der zweiten Fallgestaltung kommt die Drittwirkungsthematik zum Tragen: Ist dem A durch eine gesetzliche Regelung gestattet, das Grundstück des B zu betreten, käme es bei einer entsprechenden auf § 1004 BGB gestützten Unterlassungsklage des B darauf an, ob die gesetzliche Bestimmung verfassungsgemäß ist und der B deswegen das Verhalten des A zu dulden hat (§ 1004 II BGB). Das Duldungsgebot ergibt sich in diesem Fall unmittelbar aus der Norm. Die Drittwirkungsproblematik ist hier nicht zu entfalten. Sie betrifft nicht die abstrakte Rechtsfrage nach der Verfassungskonformität gesetzlicher Vorschriften, sondern ausschließlich die Subsumtion im konkreten Einzelfall.

25 26

27 28 29

Vgl. BVerfGE 4, 1, 5; 78, 320, 329. Vgl. BVerfGE 25, 256, 263 m.w.N.; vgl. zum Ausnahmefall einer Prozeßstandschaft im VB-Verfahren BVerfGE 77, 263, 268 ff. Vgl. Pieroth/Schlink, Grundrechte, Rdnr. 1132. Dazu unten Rdnr. 35. Vgl. hierzu Pieroth/Schlink, Grundrechte, Rdnrn. 173 ff.; Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 480 ff.

1. Teil: (Individual-)Verfassungsbeschwerde

13

- Sofern die öffentliche Hand als Privatrechtssubjekt auftritt, ist zu differenzieren: Soweit der Staat Aufgaben der 30 Daseinsvorsorge in privatrechtlichen Handlungsformen wahrnimmt, ist er nach ganz h.M. unmittelbar an die Grundrechte gebunden. Obwohl ein Privatrechtsstreit vorliegt, gelten die Grundrechte unmittelbar. Bei fiskali31 scher Hilfstätigkeit und erwerbswirtschaftlicher Betätigung des Staates lehnt die h.M. hingegen eine unmittelbare Grundrechtsbindung der öffentlichen Hand ab. Hier ist der Staat - ebenso wie andere Privatrechtssubjekte mittelbar an die Grundrechte gebunden. Die Grundrechte erlangen dann nur - wie bei „normalen“ Privatrechtsstreitigkeiten - über die „Einbruchstellen“ des Privatrechts (Generalklauseln, unbestimmte Rechtsbegriffe, richterliche Rechtsfortbildung) mittelbare Geltungskraft.

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b) Spezifische Verletzung von Grundrechten Aufbautechnische Hinweise: - Das Problem „spezifische Verletzung von Grundrechten“ ergibt sich lediglich bei VB gegen Gerichtsentscheidungen und Verwaltungsentscheidungen und ist daher nur in diesen Fällen zu erwähnen. - Der Problemkreis „spezifische Verletzung von Grundrechten“ wird hier innerhalb der Zulässigkeit / Beschwer32 debefugnis und nicht erst innerhalb der Begründetheitsprüfung erörtert. Für diesen Aufbau spricht, daß die Zulässigkeitsvoraussetzung „Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung“ bei VB gegen Gerichts- und Verwaltungsentscheidungen einer weiteren Konkretisierung bedarf, um die besondere Problematik dieses VB-Typus zu verdeutlichen. Dies ergibt sich aus folgendem: Jede allein nach Maßgabe des einfachen Rechts rechtswidrige Gerichts- und Verwaltungsentscheidung beeinträchtigt den Schutzbereich eines Grundrechts, zumindest den des Auffanggrundrechts aus Art. 2 I GG (Beispiel: Verurteilung zu einer Freiheits- bzw. Geldstrafe aufgrund fehlerhafter Anwendung des StGB als Eingriff in das Grundrecht aus Art. 2 II bzw. Art. 2 I GG); weiter könnte man annehmen, daß dieser Grundrechtseingriff wegen der Bindung der vollziehenden und rechtsprechenden Gewalt an das einfache Recht (Art. 20 III GG) kein Ausdruck der Schranken des betreffenden Grundrechts, damit verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt sei und infolgedessen dieses Grundrecht verletze. Diese Sichtweise hätte zur Folge, daß das BVerfG die angefochtene Entscheidung auch darauf zu überprüfen hätte, ob sie nach Maßgabe des einfachen Rechts rechtmäßig ist. Damit würde das BVerfG letztlich zu einer „Superrevisionsinstanz“, was dem spezifischen Sinn der VB als außerordentlichem Rechtsbehelf widerspräche. Das bedeutet: Die Gesetzes- und Rechtswidrigkeit als solche, der Umstand des Rechtsverstoßes allein, vermag eine 33 Grundrechtsverletzung nicht zu begründen . Eine solche liegt vielmehr nur bei einer „spezifischen Verletzung 34 von Grundrechten“ vor. Diese Erkenntnis sollte sich auch auf den Fallaufbau auswirken. Der Hinweis, daß sachlich eine Grundrechtsverletzung möglich erscheint, verfehlt das Problem vollends. Vielmehr muß bestimmt werden, unter welchen Voraussetzungen eine Grundrechtsverletzung möglich ist: Eine „spezifische Verletzung von Grundrechten“ muß möglich sein, im Gegensatz zur Verletzung allein einfachen Rechts. Daher bedarf das Zulässigkeitserfordernis „Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung“ bei VB gegen Gerichts- und Verwaltungsentscheidungen einer Konkretisierung in dem Sinne, daß nach dem Sachvortrag des Bf. nicht nur eine Verletzung einfachen Rechts, sondern eine „spezifische Verletzung von Grundrechten“ möglich sein muß. Allerdings lassen sich keine durchgreifenden Gründe finden, das Problem „spezifische Verletzung von Grund35 rechten“ - entgegen dem hier vorgeschlagenen Aufbau - erst im Rahmen der Begründetheit zu prüfen . Terminologischer Hinweis: Im übrigen geht die häufig anzutreffende Formel von der notwendigen „Verletzung spezifischen Verfassungsrechts“ am Kern der Sache vorbei. „Verfassungsrecht“ ist nicht teilbar in „spezifisches“ und „unspezifisches“. Sämtliche Grundrechte stellen selbstverständlich „spezifisches Verfassungsrecht“ dar. „Spezifisch“ muß die Verletzung sein (im Gegensatz zur Verletzung einfachen Rechts), nicht die Grundrechte oder das Verfassungsrecht. Daher beschreibt die Formel „spezifische Verletzung von Grundrechten“ das Problem am genauesten.

30 31 32 33 34 35

Siehe oben Rdnr. 11. Vgl. Fn. 20 und 21; Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, § 12 II Rdnr. 25. So etwa Schwabe, Grundkurs Staatsrecht, S. 87. Vgl. Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, § 12 II Rdnr. 14. Dazu sogleich. Dazu unten Rdnr. 35.

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1. Abschnitt: Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht

- Die Problematik „Drittwirkung von Grundrechten“ ist vor dem Komplex „spezifische Verletzung von Grundrechten“ zu erörtern; denn die Frage, ob eine „spezifische Verletzung von Grundrechten“ möglich ist, stellt sich nicht, wenn die Grundrechte im Privatrechtsverkehr überhaupt nicht gelten.

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(1) VB gegen Gerichtsentscheidungen Die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung ist problematisch, wenn der Bf. Gerichtsentscheidungen angreift. Das BVerfG ist keine „Superrevisionsinstanz“. Die VB ist ein außerordentlicher Rechtsbehelf. Die Überprüfung des einfachen Rechts obliegt grundsätzlich den dafür zuständigen Fachgerichten. Das BVerfG prüft nicht, ob die angefochtene Entscheidung nach Maßgabe des einfachen Rechts rechtens ist, sondern nur, ob eine „spezifische Verletzung von Grundrechten“ vorliegt. Deshalb muß nach dem Sachvortrag des Bf. eine 36 „spezifische Verletzung von Grundrechten“ möglich sein. Eine solche ist gegeben bei : 37

- Anwendung einer verfassungswidrigen Rechtsgrundlage ; - Nichtanwendung eines Grundrechts; - fehlerhafter Anwendung eines Grundrechts; 38

- Verkennung der Bedeutung und Tragweite eines Grundrechts . Sodann ist zu untersuchen, ob unter Zugrundelegung dieser Fallgruppen nach dem Sachvortrag des Bf. eine „spezifische Verletzung von Grundrechten“ möglich ist. 16

(2) VB gegen Verwaltungsentscheidungen Vorüberlegung: Auch bei VB gegen Verwaltungsentscheidungen ist das Problem der „spezifischen Verletzung von Grundrechten“ anzusprechen. Allerdings sind VB isoliert gegen Verwaltungsentscheidungen wegen des Gebots der Rechtswegerschöpfung grundsätzlich unzulässig (§ 90 II 1 BVerfGG) und daher - in der praktischen Fallbearbeitung - selten. Der einzelne muß sich prinzipiell erst einmal um Rechtsschutz vor den Fachgerichten bemühen. In der Regel liegt also eine Gerichtsentscheidung vor, die der Bf. im Wege der Urteils-VB angreifen kann. Gleichwohl ist unter den engen Voraussetzungen des § 90 II 2 BVerfGG auch eine VB isoliert gegen eine Verwaltungsentscheidung zulässig. Im wesentlichen läßt sich wie bei einer Urteils-VB formulieren. Allerdings dürfen die Stichworte „Superrevisionsinstanz“ und „VB als außerordentlicher Rechtsbehelf“ nicht fallen:

Die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung ist problematisch, wenn der Bf. Verwaltungsentscheidungen angreift. Das BVerfG prüft nicht, ob die angefochtene Entscheidung nach Maßgabe des einfachen Rechts rechtens ist, sondern nur, ob eine „spezifische Verletzung 39 von Grundrechten“ vorliegt. Deshalb ...

36 37

38

39

Vgl. hierzu Gusy, Die Verfassungsbeschwerde, Rdnrn. 83, 94; Pieroth/Schlink, Grundrechte, Rdnrn. 1175 ff. Vgl. Schmidt-Bleibtreu, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfGG, § 90 Rdnr. 144; Stern, in: Bonner Kommentar, Art. 93 Rdnr. 683. Vgl. BVerfGE 18, 85, 93; 42, 143, 149; BVerfG, NJW 1997, 2229: Das Bundesverfassungsgericht überprüft Auslegungsfehler, die auf einer grundsätzlich unrichtigen Auffassung von der Bedeutung eines Grundrechts - insbesondere im Hinblick auf dessen Schutzbereich – beruhen. Vgl. oben Rdnr. 15.

1. Teil: (Individual-)Verfassungsbeschwerde

17

15

c) Eigene, gegenwärtige und unmittelbare Betroffenheit Aufbautechnischer Hinweis: Die Zulässigkeitsvoraussetzungen der eigenen, gegenwärtigen und unmittelbaren Betroffenheit gelten zwar für sämtliche VB, werden aber wegen des abstrakt-generellen Charakters von Rechtsnormen grundsätzlich nur bei VB gegen Rechtsnormen (Parlamentsgesetze, Verordnungen, Satzungen) relevant; demgegenüber liegt die eigene, gegenwärtige und unmittelbare Betroffenheit bei Maßnahmen der Exekutive und Judikative regelmäßig unproblematisch vor, weil insoweit ein abstrakter Rechtssatz auf konkrete Fälle und bestimmte oder zumindest bestimmbare Personen angewendet wird. Daher sind diese Zulässigkeitsvoraussetzungen lediglich bei VB gegen Rechtsnormen (Rechtssatz-VB) stets zu prüfen, bei sonstigen VB hingegen grundsätzlich nicht, sondern nur ausnahmsweise, wenn im konkreten Fall dazu Anlaß besteht.

Bei VB gegen Rechtsnormen ist weiterhin zu prüfen, ob der ... (Bf.) selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen ist. 18

(1) Eigene Betroffenheit Aufbautechnischer Hinweis: Bei VB gegen Rechtsnormen kann auf den obigen Prüfungspunkt „Erfordernis der 40 Geltendmachung der Verletzung eigener Grundrechte“ verzichtet werden, weil dieses Zulässigkeitskriterium im Erfordernis der „Selbst-Betroffenheit“ aufgeht.

Der ... (Bf.) müßte durch die angegriffene Regelung selbst betroffen sein (wodurch eine Popularklage ausgeschlossen werden soll). Es ist zu prüfen, ob der ... (Bf.) unter die angefochtene Regelung fällt. 19

(2) Gegenwärtige Betroffenheit Vorüberlegung: An dem Erfordernis der gegenwärtigen Betroffenheit kann es aus zwei Gründen fehlen. Zum einen, wenn die angegriffene Vorschrift noch nicht in Kraft getreten ist und damit noch keine Regelungswirkung entfaltet; zum anderen, wenn sie zwar in Kraft getreten ist, der Bf. ihr aber noch nicht unterfällt.

Der ... (Bf.) müßte gegenwärtig, aktuell betroffen sein. Eine bloß virtuelle, zukünftige (oder 41 aber eine in der Vergangenheit liegende) Betroffenheit reicht grundsätzlich nicht aus . Eine Ausnahme von dem Erfordernis der gegenwärtigen Betroffenheit wird gemacht, wenn die Normadressaten - durch die angegriffene Regelung zu später nicht mehr korrigierbaren Entscheidungen ge42 zwungen werden ; 43

- „in verhältnismäßig kurzer Zeit“ betroffen sein werden . 20

(3) Unmittelbare Betroffenheit Vorüberlegung: Die Abgrenzung der unmittelbaren zur gegenwärtigen Betroffenheit ist unklar. Es läßt sich der Standpunkt vertreten, daß in den Fällen, in denen die angefochtene Regelung eines weiteren Vollzugsaktes bedarf, um gegenüber dem Bf. die Beschwer auszulösen (Frage der unmittelbaren Betroffenheit), es bereits an der gegenwärtigen Beschwer fehle. Bei einem derartigen Verständnis des Erfordernisses „gegenwärtige Betroffenheit“ könnte man dann auf das Kriterium der „unmittelbaren Betroffenheit“ verzichten. Will man hingegen an

40 41 42 43

Vgl. oben Rdnr. 12. Vgl. BVerfGE 1, 97, 102; BVerfG, NJW 1998, 1385. Vgl. BVerfGE 43, 291, 387; 75, 78, 95; BVerfG, NJW 1998, 1385. Streitig; vgl. BVerfGE 74, 297, 319; BVerfG, NJW 1998, 1385; Stern, in: Bonner Kommentar, Art. 93 Rdnrn. 562 ff.

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1. Abschnitt: Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht

diesem Zulässigkeitserfordernis festhalten, so lassen sich beide Gesichtspunkte nur dann trennscharf auseinanderhalten, wenn man im Rahmen des Erfordernisses der „gegenwärtigen Betroffenheit“ allein prüft, ob der entsprechende Lebenssachverhalt den Tatbestand der bereits in Kraft getretenen Rechtsnorm erfüllt, und die Frage nach dem „self-executing“ der angefochtenen Norm ausschließlich beim Prüfungspunkt „unmittelbare Betroffenheit“ untersucht.

Schließlich müßte der ... (Bf.) unmittelbar betroffen sein. Unmittelbare Betroffenheit liegt nur vor, wenn die angegriffene Rechtsnorm zur Aktualisierung und Konkretisierung gegen44 über dem Bf. keines Vollzugsaktes (Verordnung, Satzung, Verwaltungsakt) mehr bedarf , also „self-executing“ ist. Eine Ausnahme von dem Erfordernis der unmittelbaren Betroffenheit wird gemacht, wenn die Normadressaten - schon jetzt zu Dispositionen veranlaßt werden, die nach dem späteren Gesetzesvollzug 45 nicht mehr korrigierbar sind ; - durch Straf- oder Ordnungswidrigkeitsgesetze betroffen sind, da dem Bürger hier das Ri46 siko des Vollzugsaktes nicht zugemutet werden kann . 21

IV. Erschöpfung des Rechtswegs (§ 90 II 1 BVerfGG) 1. Vor Anrufung des BVerfG muß der Bf. gegen die von ihm angegriffene Maßnahme zunächst den für sie eröffneten Rechtsweg bis zur letzten Instanz durchlaufen (§ 90 II 1 BVerfGG). Dabei ist zu beachten, daß das Verfahren der Landesverfassungsbeschwerde nicht 47 zum Rechtsweg i.S.d. § 90 II 1 BVerfGG gehört , wohl aber ein Verfahren des einstweiligen 48 Rechtsschutzes nach § 80 V VwGO . Problematisch ist der Rechtsweg gegen Rechtsnormen:

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a) Unter „Rechtsweg“ i.S.d. § 90 II 1 BVerfGG sind (jedenfalls) die Rechtsschutzmöglichkeiten direkt gegen die angegriffene Norm zu verstehen, also sämtliche Rechtsbehelfe, bei denen die betreffende Norm (unmittelbar) den Angriffsgegenstand bildet (prinzipale Normenkontrolle). Eine solche prinzipale Normenkontrolle ist nicht möglich bei: - Parlamentsgesetzen (formellen Gesetzen) des Bundes und der Länder; - Rechtsverordnungen des Bundes. Demgegenüber ist eine prinzipale Normenkontrolle möglich bei:

44 45 46 47 48

Vgl. BVerfGE 72, 39, 43; BVerfG, NJW 1998, 1385. Vgl. BVerfGE 60, 360, 372; 75, 246, 263; BVerfG, NJW 1998, 1385. Vgl. BVerfG, EuGRZ 89, 538, 542. Vgl. BVerfGE 32, 157, 162; BVerfG (2. Kammer des Ersten Senats), NJW 1996, 1464. Vgl. BVerfGE 53, 30, 52.

1. Teil: (Individual-)Verfassungsbeschwerde

17

- Rechtsverordnungen und Satzungen nach dem BauGB (§ 47 I Nr. 1 VwGO) einschließlich 49 sogenannter „satzungsvertretender formeller Gesetze“ nach dem BauGB . - sonstigen Rechtsverordnungen und Satzungen der Länder, sofern das Landesrecht dies bestimmt (§ 47 I Nr. 2 VwGO). 23

b) Fraglich ist, ob zum „Rechtsweg“ i.S.d. § 90 II 1 BVerfGG auch die Möglichkeiten einer inzidenten Normenkontrolle zählen, bei denen über die Gültigkeit der Norm vorfrageweise zu 50 entscheiden ist, ohne daß die Norm den unmittelbaren Anfechtungsgegenstand bildet . Die h.M. verneint dies, während ein Teil des Schrifttums nach § 90 II 1 BVerfGG die Erschöpfung 51 prinzipaler und inzidenter Rechtsschutzmöglichkeiten verlangt . Erläuterung: In diesem Streit spiegelt sich die umstrittene Frage nach der rechtsdogmatischen Verankerung des 52 Grundsatzes der Subsidiarität der Rechtssatz-VB wider. Geht man von einem weiten, den inzidenten Rechtsschutz miteinbeziehenden Begriff des „Rechtsweges“ aus, so ist der von der Rspr. des BVerfG entwickelte Subsidiaritätsgrundsatz eine entbehrliche, weil vom Gebot der Rechtswegerschöpfung i.S.d. § 90 II 1 BVerfGG erfaßte Zulässigkeitsvoraussetzung. Sieht man hingegen mit der h.M. die Mutterschicht des Subsidiaritätsgrundsat53 zes nicht unmittelbar in der Vorschrift des § 90 II 1 BVerfGG begründet , ist der Bf. nach § 90 II 1 BVerfGG auch nicht zur Erschöpfung der Inzidentnormenkontrollmöglichkeiten gehalten.

24

2. Ausnahmen vom Erfordernis der Rechtswegerschöpfung (§ 90 II 2 BVerfGG): 54

- bei Fragen von „allgemeiner Bedeutung“ ; - dem Bf. entsteht wegen Unzumutbarkeit des Beschreitens des Rechtsweges ein „schwerer und unabwendbarer Nachteil“ (Beispiel: Dem Begehren steht eine gefestigte höchstrichterli55 che Rspr. entgegen) . 25

V. Grundsatz der Subsidiarität der Rechtssatz-VB (§ 90 II BVerfGG sinngemäß) Aufbautechnische Hinweise: - Der Grundsatz der Subsidiarität der Rechtssatz-VB ist nur bei VB gegen Rechtsnormen (Parlamentsgesetze, 56 Verordnungen, Satzungen) zu erörtern . - Teilweise wird das Gebot der Rechtswegerschöpfung i.S.d. § 90 II 1 BVerfGG im formellen Sinne (prinzipale Normenkontrolle) und im materiellen Sinne (inzidente Normenkontrolle ≈ Grundsatz der Subsidiarität der Rechtssatz-VB) verstanden. Dies hat zur Folge, daß der Grundsatz der Subsidiarität als zweiter Aspekt unter dem (voranstehenden) Gliederungspunkt „Rechtswegerschöpfung“ abgehandelt wird. Dieser Aufbau erscheint anfechtbar, weil sich hinter dieser „materiellen Deutung“ des § 90 II BVerfGG letztlich eine analoge oder sinngemäße Anwendung der Vorschrift für die Anwendungsfälle des Subsidiaritätsgrundsatzes verbirgt. Daher soll49 50 51

52 53

54 55 56

Vgl. BVerfGE 70, 35, 57 f. Zu den Möglichkeiten inzidenten Rechtsschutzes vgl. unten Rdnr. 27. Vgl. nur Schenke, NJW 1986, 1451, 1456 – 1460; van den Hövel, Zulässigkeits- und Zulassungsprobleme der Verfassungsbeschwerde gegen Gesetze, S. 150 m.w.N. Dazu unten Rdnrn. 25 ff. Vgl. dazu im einzelnen Posser, Die Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde, S. 445 ff.; Warmke, Die Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde, S. 89 f.; Gersdorf, Jura 1994, 398, 401 ff. Vgl. BVerfGE 19, 268, 273. Vgl. BVerfGE 9, 3, 8; 34, 204, 208; 78, 155, 160; 84, 59, 72. Vgl. BVerfGE 53, 30, 48: Bei VB gegen Gerichtsentscheidungen hat i.d.R. keine nähere Prüfung der gegenwärtigen, unmittelbaren und Selbstbetroffenheit stattzufinden.

18

1. Abschnitt: Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht

te auch im Fallaufbau zwischen direkter und entsprechender bzw. sinngemäßer Anwendung des § 90 II BVerfGG deutlich unterschieden werden, indem man das Gebot der Rechtswegerschöpfung und den Grundsatz der Subsidiarität der Rechtssatz-VB jeweils gesondert, unter verschiedenen Gliederungspunkten erörtert. Erläuterung: Der Subsidiaritätsgrundsatz soll vor allem sicherstellen, daß durch eine umfassende fachgerichtliche Vorprüfung der Beschwerdepunkte dem BVerfG ein regelmäßig in mehreren Instanzen geprüftes Tatsachenmaterial unterbreitet wird und ihm die Fallanschauung und Rechtsauffassung der Gerichte, insbesondere der obersten 57 Bundesgerichte vermittelt werden ; zugleich soll damit der grundgesetzlichen Zuständigkeitsverteilung und Aufgabenzuweisung entsprochen werden, nach der vorrangig die Fachgerichte Rechtsschutz gegen Grundrechtsver58 letzungen gewähren .

1. Der VB gegen § ... (angegriffene Rechtsnorm) könnte der Grundsatz der Subsidiarität der 59 Rechtssatz-VB entgegenstehen. Dieser in neuerer Rspr. des BVerfG in sinngemäßer An60 wendung des § 90 II BVerfGG entwickelte und in ständiger Rspr. vertretene Grundsatz verlangt, daß der Bf. über das Gebot der Rechtswegerschöpfung im engeren Sinne hinaus 61 62 die ihm zur Verfügung stehenden und zumutbaren Möglichkeiten ergreift, um eine Korrektur der geltend gemachten Grundrechtsverletzungen zu erreichen oder eine Grundrechtsverletzung zu verhindern.

26

!

Erläuterung: - Rechtsdogmatische Verortung des Grundsatzes der Subsidiarität der Rechtssatz-VB nach altem Recht: 63 Während der 1. Senat des Bundesverfassungsgerichts in seinem Beschluß vom 23.04.1991 § 90 II 2 64 BVerfGG „sinngemäß“ anwendet, setzt er in seiner Entscheidung vom 24.04.1991 § 90 II 2 BVerfGG so65 gar direkt ein. Die 2. Kammer des Ersten Senats des BVerfG legt ihrem Beschluß vom 13.01.1993 den 66 „aus § 90 II 1 BVerfGG folgenden Grundsatz der Subsidiarität“ zugrunde, allerdings - insoweit fehlerhaft 67 im Hinblick auf die Zulässigkeitsvoraussetzung der „unmittelbaren Betroffenheit“ des Bf. - Rechtsdogmatische Verortung des Grundsatzes der Subsidiarität der Rechtssatz-VB nach neuem Recht: 68 Nach der - durch das Fünfte Gesetz zur Änderung des BVerfGG vom 2. 8. 1993 vorgenommenen - Neu69 fassung des § 93a BVerfGG bedarf die VB der Annahme zur Entscheidung (§ 93a I BVerfGG ). Sie ist nach § 93a II lit. b BVerfGG zur Entscheidung anzunehmen, wenn es zur Durchsetzung der in § 90 I BVerfGG genannten Rechte angezeigt ist. „Angezeigt“ dürfte die Annahme aber dann nicht sein, wenn der Bf. eine fachgerichtliche Überprüfung der angegriffenen Rechtsnorm in zumutbarer Weise herbeiführen

57 58 59 60

61 62 63 64 65

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68 69

Vgl. BVerfGE 86 , 382, 286 f.; BVerfG, NJW 1998, 1385; BVerfG, NVwZ 1998, 1286. Vgl. BVerfGE 68, 376, 380; 77, 381, 40. Vgl. BVerfGE 71, 305, 334 ff.; vgl. noch BVerfGE 97, 157, 165. Vgl. BVerfGE 74, 69, 74 ff.; 74, 102, 113; 91, 294, 306; 93, 319, 338; vgl. auch BVerfGE 77, 381, 400 ff.; 78, 290, 301 ff.; 79, 275, 278 f.; kritisch Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, § 12 I Rdnrn. 10 ff. Dazu unten Rdnr. 27. Dazu unten Rdnr. 28. Vgl. BVerfGE 84, 90, 116. Vgl. BVerfGE 84, 133, 144. Vgl. BVerfG, NJW 1993, 2367, 2368; so ebenfalls Schmidt-Bleibtreu, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfGG, § 90 Rdnr. 202b. Vgl. hierzu Gersdorf, Jura 1994, 398, 405 f. Aus dem Schrifttum: Detterbeck, DÖV 1990, 558 ff.; Posser, Die Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde, S. 445 ff.; Warmke, Die Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde, S. 66, 76 f.; Gersdorf, Jura 1994, 398, 401 ff. Vgl. BGBl. I, 1442. Hierzu noch ausführlich im „Hinweis“ bei Rdnr. 34.

1. Teil: (Individual-)Verfassungsbeschwerde 70

19 71

kann , zumal der Zumutbarkeitsvorbehalt des Subsidiaritätsgrundsatzes von dem „besonders schweren Nachteil“ i.S.d. § 93a II lit. b, 2. Halbs. BVerfGG erfaßt wird. Wegen der Rubrizierung des Grundsatzes der Subsidiarität der (Rechtssatz-)VB in § 93a II lit. b BVerfGG wäre zu seiner dogmatischen Abstützung für eine analoge oder „sinngemäße“ Anwendung des § 90 II BVerfGG mangels Regelungslücke kein Raum 72 mehr. Die Voraussetzungen des Subsidiaritätsgrundsatzes wären demnach im Rahmen des § 93a II lit. b BVerfGG zu prüfen. Die Anwendungsfälle der Vorabentscheidung wegen „allgemeiner Bedeutung“ (§ 90 II 73 2, 1. Alt. BVerfGG sinngemäß ) könnten unter § 93a II lit. a BVerfGG subsumiert werden. Allerdings ist darauf hinzuweisen, daß das BVerfG auch nach der Neufassung des BVerfGG bislang weder den allgemei74 75 nen Grundsatz der Subsidiarität der VB noch den Grundsatz der Subsidiarität der Rechtssatz-VB in § 93a II BVerfGG verortet hat. Es erstreckt auch weiterhin § 90 II 2 BVerfGG auf den Grundsatz der Subsidiarität 76 der Rechtssatz-VB . Deshalb erscheint es vertretbar, im Rahmen der praktischen Fallbearbeitung - wie bisher - insoweit auf § 90 II BVerfGG zu rekurrieren und den Grundsatz der Subsidiarität der Rechtssatz-VB im Anschluß an den Gliederungspunkt „Gebot der Rechtswegerschöpfung“ als gesonderte Zulässigkeitsvoraussetzung zu prüfen.

!

a) Zunächst müßte dem ... (Bf.) die Möglichkeit zur Verfügung stehen, eine fachgerichtliche Überprüfung der angegriffenen Rechtsnorm des § ... herbeizuführen, um auf diese Weise die behaupteten Grundrechtsverletzungen verhindern zu können.

27

Sonderproblem: Erhebt der Bf. VB gegen eine noch nicht in Kraft getretene Norm, stellt sich die - bislang in Rspr. und Schrifttum noch nicht erörterte - Frage, ob im Rahmen der Subsidiarität der Rechtssatz-VB für die Beurteilung der Rechtsbehelfsmöglichkeiten nur auf die im Zeitpunkt der Erhebung der VB zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfe gegen die noch nicht in Kraft getretene Norm abzustellen ist oder ob auch die Rechtsschutzmöglichkeiten zu berücksichtigen sind, die der Bf. nach Inkrafttreten der angegriffenen Norm 77 besitzt. Man wird letzteres annehmen müssen; denn nach Sinn und Zweck des Subsidiaritätsgrundsatzes kann es nur darauf ankommen, ob überhaupt ein Rechtsschutz gegen die angegriffene Rechtsvorschrift besteht. 78

Ein Rechtsweg direkt gegen § ... (prinzipale Normenkontrolle) ist zwar nicht gegeben . In Betracht kommt jedoch eine inzidente Normenkontrolle: - Bei Straf- oder Bußgeldbewehrung könnte der Bf. der betreffenden Vorschrift zuwiderhandeln, um dann anschließend im Straf- oder Bußgeldverfahren die Verfassungswidrigkeit dieser Bestimmung geltend zu machen; - Provozierung eines Verwaltungsaktes, um dann im Verfahren einer Anfechtungsklage gemäß § 42 I VwGO die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Bestimmung zu rügen; - (Negative) Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO gerichtet auf die Feststellung, daß die in der Rechtsvorschrift begründeten Verpflichtungen nicht bestehen. Der Zulässigkeit ei-

70 71 72 73 74

75 76 77 78

So auch Zuck, NJW 1993, 2641, 2645. Dazu sogleich unten Rdnr. 28. Dazu sogleich unten Rdnrn. 27 f. Dazu unten unter Rdnr. 29. Vgl. BVerfGE 89, 120, 128; zu den über den Bereich der Rechtssatz-VB hinausgehenden Anwendungsfeldern des allgemeinen Grundsatzes der Subsidiarität der VB Gersdorf, Jura 1994, 398, 403 f. Vgl. BVerfG (3. Kammer des Ersten Senats), DtZ 1994, 307. Vgl. BVerfG, NVwZ 1994, 889, 890; BVerfG, NVwZ 1998, 1286, 1287; BVerfGE 91, 294, 306; 93, 319, 338. Vgl. dazu oben „Erläuterung“ bei Rdnr. 26. Vgl. dazu oben Rdnr. 23.

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1. Abschnitt: Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht

ner solchen Klage steht nicht entgegen, daß die Entscheidung des Rechtsstreites im we79 sentlichen von der Gültigkeit des Rechtssatzes abhängt („verkappte Normenkontrolle“) . Auch kann eine durch eine Rechtsnorm gestaltete Rechtsbeziehung zwischen dem einzelnen Bürger und den Gebietskörperschaften von Bund, Ländern und Kommunen ein fest80 stellungsfähiges „konkretes Rechtsverhältnis“ i.S.d. § 43 I VwGO darstellen . - Nach der bisherigen Rspr. des BVerfG war der Bf. lediglich gehalten, sämtliche ihm in 81 der Hauptsache zur Verfügung stehenden (Inzident- )Rechtsschutzmöglichkeiten auszu82 schöpfen. Das BVerfG geht nun darüber hinaus und erblickt auch in dem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes einen adäquaten Rechtsweg im Sinne des Subsidiaritätsgedankens. Auch wenn die summarische Prüfung im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens regelmäßig nicht die Kontrollintensität des Hauptsacheverfahrens erreicht, ist es jedenfalls zur Vorklärung offener tatsächlicher und einfachgesetzlicher Fragen geeignet und vermag damit dem auf fachgerichtliche Vorprüfung der Beschwerdepunkte abzielenden Sinn und Zweck des Subsidiaritätsgrundsatzes zu entsprechen. Vorläufiger Rechtsschutz und Hauptsacheverfahren stehen dabei nicht in einem Substituti83 onsverhältnis zueinander, sondern ergänzen sich . b) Weiter müßte die Verweisung auf eine fachgerichtliche Vorprüfung dem ... (Bf.) zumutbar sein. Erforderlich ist eine umfassende Abwägung, welche die Gesichtspunkte, die für eine Subsidiarität der Rechtssatz-VB gegenüber anderweitigem, vor den Fachgerichten zu erlangenden Rechtsschutz sprechen, den Vorteilen, die sich dem Bf. aus einem sogleich eröffneten verfassungsgerichtlichen Rechtsschutz bieten, gegenüberstellt. Für eine Subsidiari84 tät der Rechtssatz-VB, d.h. für eine fachgerichtliche Vorprüfung, spricht :

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- Fehlen eines (bundes-)verfassungsgerichtlichen Verwerfungsmonopols für die angegriffene Rechtsnorm (vorkonstitutionelle Parlamentsgesetze, Verordnungen, Satzungen) im 85 Hinblick auf die gegen sie erhobenen Rügen (vgl. Art. 100 I GG) ; Hinweis: Der Zulässigkeit von VB gegen vorkonstitutionelle formelle Gesetze und untergesetzliche Rechtsnormen (Verordnungen, Satzungen) mit imperativem Charakter (Verbots- und Gebotsvorschriften) dürfte daher regelmäßig der Grundsatz der Subsidiarität der Rechtssatz-VB entgegenstehen. Denn die zuständigen Fachgerichte können für den Fall, daß sie die angegriffene Rechtsnorm für verfassungswidrig erachten, die 86 Norm ohne weiteres für unanwendbar erklären . Art. 100 I GG steht dem nicht entgegen, weil diese Verfassungsbestimmung ein Verwerfungsmonopol des BVerfG nur für nachkonstitutionelle formelle Gesetze begründet. Der Bf. kann daher vor den Fachgerichten denselben effektiven Rechtsschutz erlangen wie vor dem BVerfG. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz besteht jedoch dann, wenn dem Begehren des Bf. eine gefestigte höchstrichterliche Rspr. entgegensteht, weil in diesem Fall die Anrufung des zuständigen Fachge-

79

80 81 82 83 84 85 86

Zur Zulässigkeit einer inzidenten Normenkontrolle durch (negative) Feststellungsklage vgl. BVerfGE 74, 69, 76; BVerfG (1. Kammer des Ersten Senats), NVwZ 1997, 673, 674; BVerfG (1. Kammer des Ersten Senats), NVwZ 1999, 867, 868; BVerwG, NJW 1983, 2208. Vgl. BVerwGE 26, 251, 253: Verbot des Wasserskifahrens durch Rechtsverordnung. Vgl. BVerfGE 58, 81, 105; 72, 39, 44; BVerfG, NJW 1998, 1385, 1386. Vgl. BVerfGE 86, 382, 386 ff. Vgl. Gersdorf, Jura 1994, 398, 407. Vgl. BVerfGE 71, 305, 336. Vgl. BVerfG, NVwZ 1998, 169. Vgl. BVerfG, NVwZ 1997, 673, 674.

1. Teil: (Individual-)Verfassungsbeschwerde

21 87

richts offensichtlich sinn- und erfolglos und damit für den Bf. unzumutbar wäre ; das gleiche gilt bei Straf88 oder Bußgeldbewehrung der Vorschrift oder dann, wenn eine Vorabentscheidung wegen „allgemeiner 89 Bedeutung“ angezeigt ist .

- Aufklärungsbedürftigkeit der einfach-gesetzlichen Rechtslage; Hinweis: Im Gegensatz zu der Aufklärungsbedürftigkeit der einfach-gesetzlichen Rechtslage ist die Klärung spezifisch verfassungsrechtlicher Fragen nach h.M. hingegen kein Subsidiaritätskriterium. Insoweit soll also 90 eine Verweisung auf den fachgerichtlichen Rechtsschutz von vornherein nicht in Betracht kommen . 91

- Aufklärungsbedürftigkeit der Sachlage ; 92

- Aufklärungsbedürftigkeit der individuellen Betroffenheit . Auf seiten des Bf. ist zu berücksichtigen, ob und inwieweit ihm die Verweisung auf den Rechtsschutz vor die Fachgerichte zumutbar ist. Die Zumutbarkeit ist zu verneinen:

!

93

- wenn die angefochtene Vorschrift straf- oder bußgeldbewehrt ist (wichtigste Fallgruppe in der praktischen Fallbearbeitung, daher unbedingt einprägen!); Hinweis: Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, daß neben dem Straf- oder Bußgeldverfahren auch die (negative) Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO eine Inzidentkontrolle der angegriffenen Rechtsnorm ermög94 licht, was in vom 1. Senat des Bundesverfassungsgerichts in seiner Entscheidung vom 14.11.1989 übersehen wird. Daher ist eine Zumutbarkeitsprüfung in bezug auf die Verweisung auf den Rechtsschutz nach § 43 VwGO erforderlich. Die Frage nach der Zumutbarkeit ist für die einzelnen Rechtsschutzmöglichkeiten jeweils gesondert zu beurteilen, so daß der Umstand, daß die Durchführung eines Straf- oder Bußgeldverfahrens zur Inzidentprüfung der Norm für den Bf. unzumutbar ist, kein Präjudiz für die Bewertung fachgerichtlichen Rechtsschutzes nach § 43 VwGO darstellt. 95

- wenn die Anrufung der Fachgerichte offensichtlich sinn- und erfolglos wäre , etwa weil dem Begehren eine gefestigte höchstrichterliche Rspr. entgegensteht; - wenn die angegriffene Regelung den Bf. zu Dispositionen zwingt, die später nicht mehr 96 korrigiert werden können , weil in einem solchen Fall eine Verweisung auf den fachgerichtlichen Rechtsschutz mit dem Gebot „effektiven Rechtsschutzes“ (Art. 19 IV GG) 97 nicht in Einklang stünde . In solchen Fallkonstellationen kommt jedoch eine Verweisung

87 88 89 90

91

92 93 94 95 96 97

Vgl. BVerfGE 79, 11, 20. Vgl. hierzu sogleich. Vgl. hierzu noch unten unter Rdnr. 29. Vgl. BVerfGE 68, 319, 326 f.; 75, 108, 145; 87, 181, 195 f.; Bender, AöR Bd. 112 (1987), 169, 181; Sachs, Jura 1986, 598, 601; Schenke, Rechtsschutz bei normativem Unrecht, S. 266: „Ureigenster Bereich“ des BVerfG; a.A. Gersdorf, Jura 1994, 398, 408. Vgl. BVerfGE 71, 305, 336; Gusy, Die Verfassungsbeschwerde, Rdnr. 139; van den Hövel, Zulässigkeits- und Zulassungsprobleme der Verfassungsbeschwerde gegen Gesetze, S. 136 Fn. 451. Vgl. Fn. 91. Vgl. BVerfGE 81, 70, 82 f.; 97, 168, 165; BVerfG, NJW 1998, 1385. Vgl. BVerfGE 81, 70, 82 f. Vgl. BVerfGE 79, 11, 20 m.w.N.; BVerfG, NVwZ 1998, 169. Vgl. BVerfGE 77, 84, 100 f.; 79, 11, 20 m.w.N. Vgl. BVerfGE 71, 305, 336 f.

22

1. Abschnitt: Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht 98

auf den vorläufigen Rechtsschutz vor den Fachgerichten in Betracht . Eine solche Verweisung auf das fachgerichtliche Eilverfahren ist dem Bf. auch regelmäßig zumutbar: Denn sofern die Gerichte vorläufigen Rechtsschutz gewähren, was ihnen - vom Ausnahmefall der Vorwegnahme der Hauptsache abgesehen - durch Art. 100 I GG nicht verwehrt ist, können dem Betroffenen während des Hauptsacheverfahrens grundsätzlich kei99 ne Nachteile entstehen . Doch auch bei Versagung einstweiligen Rechtsschutzes ergibt sich für den Bf. wegen der vergleichsweise geringen Verfahrensdauer kein erheblicher, die Grenzen der Zumutbarkeit überschreitender Zeitverlust. Hinweis: Daher wird man - bei Vorliegen von Subsidiaritätsgründen, wie etwa der Aufklärungsbedürftigkeit der einfach-gesetzlichen Rechtslage - unter dem Gesichtspunkt des Grundsatzes der Subsidiarität der Rechtssatz-VB vor Anrufung des BVerfG grundsätzlich eine fachgerichtliche Vorprüfung der Beschwerdepunkte zumindest im Wege des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens verlangen müssen, sofern nicht die Anrufung der Fachgerichte - wegen bereits hinreichend geklärter Rechtslage - offensichtlich sinn- und erfolglos ist und auch keine Vorabentscheidung nach § 90 II 2, 1. Alt. BVerfGG sinngemäß in Betracht kommt. Ob darüber hinaus auch noch der Rechtsweg in der Hauptsache erschöpft sein muß, bemißt sich nach dem Ergebnis des Eilverfahrens in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht und danach, ob dem Bf. ein weiteres Zuwarten bis zu einer endgültigen Entscheidung durch das BVerfG zugemutet werden kann.

29

2. Vorabentscheidung wegen „allgemeiner Bedeutung“ (§ 90 II 2, 1. Alt. BVerfGG sinngemäß) Auf den Grundsatz der Subsidiarität der Rechtssatz-VB ist § 90 II 2, 1. Alt. BVerfGG anwendbar, so daß der Zulässigkeit einer VB in sinngemäßer Anwendung des § 90 II 2 BVerfGG der Subsidiaritätsgrundsatz dann nicht entgegenzustehen braucht, wenn sie von 100 „allgemeiner Bedeutung“ ist . Doch selbst bei „allgemeiner Bedeutung“ der VB i.S.d. § 90 II 2, 1. Alt. BVerfGG sinngemäß ist das BVerfG nicht zur vorzeitigen Entscheidung verpflichtet. Vielmehr hat das Gericht auch die gegen eine sofortige Entscheidung sprechenden (Subsidiaritäts-)Gründe zu berücksichtigen und sämtliche Gesichtspunkte gegeneinander 101 abzuwägen . Trotz „allgemeiner Bedeutung“ der VB kann es daher zur Ablehnung der Vorabentscheidung kommen, wenn etwa die Beantwortung der verfassungsrechtlichen Fragen 102 von einer eingehenden und umfangreichen Aufklärung in tatsächlicher Hinsicht abhängt .

30

VI. Ordnungsmäßigkeit des Antrags und Frist (§§ 23 I, 92 und § 93 BVerfGG) Es kann grundsätzlich unterstellt werden, daß der Bf. bei Erhebung der VB die Ordnungsvorschriften der §§ 23 I, 92 BVerfGG gewahrt hat. Die Frist zur Erhebung der VB beträgt - 1 Jahr bei VB gegen Gesetze (§ 93 III BVerfGG); - 1 Monat bei VB gegen Gerichtsentscheidungen (§ 93 I 1 BVerfGG); - 1 Monat bei VB gegen Verwaltungshandeln (§ 93 I 1 BVerfGG).

98 99 100 101 102

Vgl. BVerfGE 86, 382, 386. So ausdrücklich BVerfGE 86, 382, 389. Vgl. BVerfGE 84, 133, 144; 91, 294, 306; 93, 319, 338; 97, 157, 168; BVerfG, NVwZ 1994, 889, 890. Vgl. BVerfGE 71, 305, 349. Vgl. BVerfGE 8, 222, 227.

1. Teil: (Individual-)Verfassungsbeschwerde

31

23

VII. Prozeßfähigkeit Die Prozeßfähigkeit ist die Fähigkeit, seine Grundrechte vor dem BVerfG geltend zu ma103 chen . Aufbautechnischer Hinweis: Die Prozeßfähigkeit des Bf. ist regelmäßig gegeben, weil grundsätzlich jeder Grundrechtsträger die Fähigkeit besitzt, seine Grundrechte (vor dem BVerfG) wirksam geltend zu machen. Daher ist auf die Prozeßfähigkeit des Bf. nur dann einzugehen, wenn hierzu im konkreten Fall Anlaß besteht.

Die Prozeßfähigkeit ist problematisch, wenn die VB erhoben wird: 104

- von einem Minderjährigen (Frage der Grundrechtsmündigkeit) ; - von einer juristischen Person; für sie handeln ihre Organe (Vorstand bei AG - § 78 I AktG; Geschäftsführer bei GmbH - § 35 I GmbHG). 32

VIII. Rechtsschutzbedürfnis Aufbautechnischer Hinweis: Regelmäßig bestehen keinerlei Zweifel am Rechtsschutzbedürfnis des Bf. Daher ist dieser Gesichtspunkt nur dann zu erörtern, wenn dazu im konkreten Fall Anlaß besteht.

33

!

1. Das Rechtsschutzbedürfnis ist vor allem für den Fall zu problematisieren, daß sich der Bf. unter Berufung auf Art. 3 I GG - gegen drittbegünstigende Normen wendet und die Einbeziehung in den Kreis der Begünstigten begehrt. Erläuterung: Das Rechtsschutzinteresse ist bei dieser Fallkonstellation deshalb problematisch, weil das BVerfG dem Beschwerdeziel des Bf. regelmäßig nicht vollends zu entsprechen vermag: Gelangt das BVerfG zu dem Ergebnis, daß der Ausschluß des Bf. aus der Gruppe der Normbegünstigten gegen Art. 3 I GG verstößt, hat der Gesetzgeber verschiedene Möglichkeiten, diesen verfassungswidrigen Zustand zu beseitigen, die von der Gleichstellung des Bf. mit der Gruppe der Normbegünstigten auf dem Niveau der vorhandenen Begünstigung über die Gleichstellung auf entsprechend niedrigerem Niveau bis zur ersatzlosen Streichung der Begünstigung insgesamt reichen. Mit Rücksicht auf diese Gestaltungsmöglichkeiten des Gesetzgebers sieht das BVerfG in derartigen Fällen von der - in § 95 III BVerfGG vorgeschriebenen - Nichtigkeitserkärung ab und stellt lediglich die Unverein105 barkeit der angegriffenen Rechtsnorm mit dem Grundgesetz fest (Unvereinbarkeitserklärung) . Deshalb kann das BVerfG dem Rechtsschutzinteresse des Bf. nicht allein, sondern nur im Zusammenwirken mit dem Gesetzgeber entsprechen. Vor diesem Hintergrund ist das Rechtsschutzinteresse des Bf. bereits dann gegeben, wenn die Möglichkeit besteht, daß der Gesetzgeber den Bf. im Zuge einer entsprechenden bundesverfassungsgerichtlichen Unvereinbarkeitserklärung in den Kreis der Begünstigten - auf gleich hohem oder gesenktem Leistungsniveau miteinbezieht. Anders gewendet: Das Rechtsschutzinteresse entfällt nur dann, wenn davon auszugehen ist, der Gesetzgeber werde die Begünstigung insgesamt ersatzlos streichen.

34

2. Das Rechtsschutzbedürfnis ist in folgenden Fallkonstellationen nicht gegeben: - es bestehen einfachere Möglichkeiten des Grundrechtsschutzes (z.B. Wahlprüfungsverfahren gemäß Art. 41 II GG); - die Beschwer ist entfallen (Erledigung), etwa durch Aufhebung der beanstandeten Maßnahme. Ausnahmsweise bejaht das BVerfG in derartigen Fällen das Rechtsschutzbedürfnis,

103 104 105

Vgl. BVerfGE 1, 87, 88. Vgl. BVerfGE 28, 243, 255. Vgl. Stein, Staatsrecht, § 20 II c), S. 158.

24

1. Abschnitt: Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht

* wenn von der aufgehobenen Maßnahme weiterhin grundrechtsbeeinträchtigende Wirkun106 gen ausgehen ; 107

* bei Wiederholungsgefahr ; * bei Fragen von grundsätzlicher Bedeutung (schwerwiegende Eingriffe in bedeutsame 108 Grundrechte) . Aufbautechnischer Hinweis: Die zuletzt genannte Fallgruppe betrifft die „Gegenwärtigkeit“ der Betroffenheit und ist damit im Grunde genommen bereits im Rahmen der Beschwerdebefugnis zu untersuchen. Gleichwohl erörtert das BVerfG die Erledigung prinzipiell selbständig als Problem des Rechtsschutzinteresses. Hinweis: Nach § 93a BVerfGG bedarf die VB der Annahme zur Entscheidung. Die Annahmegründe ergeben sich 109 aus § 93a II BVerfGG : - der VB kommt grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zu (§ 93a II lit. a BVerfGG). Dies ist der Fall, wenn sich die maßgebliche verfassungsrechtliche Frage nicht ohne weiteres aus dem Grundgesetz beantworten läßt und noch nicht durch die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung geklärt ist oder sie durch veränderte 110 Verhältnisse erneut klärungsbedürftig geworden ist ; - die VB ist zur Durchsetzung der Grundrechte (oder grundrechtsgleichen Rechte) angezeigt (§ 93a II lit. b BVerfGG). Dies ist der Fall, wenn die geltend gemachte Grundrechtsverletzung 111

* besonderes Gewicht hat :

• generelle Vernachlässigung von Grundrechten; • grobe Verkennung des grundrechtlichen Schutzes; • krasse Verletzung rechtsstaatlicher Grundsätze. 112

* den Bf. in existentieller Weise betrifft . Hieraus folgt für die praktische Fallbearbeitung: Auf § 93a II lit. a BVerfGG kann im Rahmen der praktischen Fallbearbeitung nicht eingegangen werden, weil dem maßgeblichen Sachverhalt im konkreten Fall regelmäßig nicht entnommen werden kann, ob den aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Fragen „grundsätzliche Bedeutung“ zukommt. Das gleiche gilt für § 93a II lit. b BVerfGG, soweit es um die Grundrechtsverletzung mit „besonderem Gewicht“ geht. Denn die Frage, ob eine Grundrechtsverletzung mit „besonderem Gewicht“ vorliegt, betrifft die Begründetheit der VB, weil sie nur durch eine eingehende Grundrechtsüberprüfung beantwortet werden kann. Will man im Fallaufbau auch weiterhin an der grundsätzlichen Unterscheidung zwischen Zulässigkeits- und Begründetheitsprüfung einer VB festhalten, so stellt sich dieser Annahmegrund des § 93a II lit. b BVerfGG nicht 113 als Zulässigkeitsvoraussetzung der VB dar . Demgegenüber kann das Kriterium der „existentiellen Betroffenheit“ des Bf. als zweiter Annahmegrund des § 93a II lit. b BVerfGG als Zulässigkeitsvoraussetzung einer VB betrachtet werden. Dieses Kriterium verlangt keine Grundrechtsprüfung, sondern knüpft an die durch die angegrif-

106 107 108 109 110 111 112 113

Vgl. BVerfGE 15, 226, 230; 48, 300, 314 f. Vgl. BVerfGE 10, 302, 308; 56, 99, 106; 81, 208, 213; 83, 341, 352. Vgl. BVerfGE 49, 24, 52; 53, 148, 158; 91, 125, 133. Vgl. hierzu Klein, NJW 1993, 2073, 2074 f.; Zuck, NJW 1993, 2641, 2643 ff. Vgl. BVerfG, NJW 1994, 993; BVerfG (2. Kammer des Ersten Senats), NJW 1994, 2347. Vgl. BVerfG, NJW 1994, 993; BVerfG (2. Kammer des Ersten Senats), NJW 1994, 1719 und 2347, 2348. Vgl. BVerfG, NJW 1994, 993; BVerfG (2. Kammer des Ersten Senats), NJW 1994, 1719 und 2347, 2348. Vgl. dazu nur BVerfGE 89, 340, 343 f.; BVerfG, NJW 1994, 993 f.

1. Teil: (Individual-)Verfassungsbeschwerde

25

114

!

fene hoheitliche Maßnahme bewirkte tatsächliche Belastung des Bf. an . Mit Blick auf die dargelegten Funktionen der Annahmeentscheidung nach § 93a BVerfGG empfiehlt es sich, im Rahmen der Untersuchung der Zuläs115 sigkeitsvoraussetzungen der VB auf diese Vorschrift überhaupt nicht einzugehen . Eine Ausnahme hiervon wird man allerdings dann machen können, wenn man den Grundsatz der Subsidiarität der Rechtssatz-VB in § 93a II 116 lit. b BVerfGG verortet . Dann müßte man bei einer Rechtssatz-VB die für den Subsidiaritätsgrundsatz gelten117 den Voraussetzungen im Rahmen dieser Vorschrift prüfen.

IX. Ergebnis Bei Zulässigkeit der VB: Die VB des ... (Bf.) gegen ... (Beschwerdegegenstand) ist zulässig. Bei Unzulässigkeit der VB: Die VB des ... (Bf.) gegen ... (Beschwerdegegenstand) ist als unzulässig zu verwerfen; sie hat damit keine Aussicht auf Erfolg. Hinweis: Sollte man zur Unzulässigkeit der VB gelangen, ist - entsprechend der Aufgabenstellung im Falltext regelmäßig die Begründetheit der VB im Wege eines Hilfsgutachtens zu prüfen.

35

B) Begründetheit der VB Die VB ist begründet, wenn ... (Beschwerdegegenstand) gegen Grundrechte (oder grundrechtsähnliche Rechte) des ... (Bf.) verstößt. I. Drittwirkung der Grundrechte Sofern man entgegen dem hier vorgeschlagenen Aufbau das Problem der Drittwirkung der Grundrechte nicht bereits innerhalb der Zulässigkeit / Beschwerdebefugnis prüft, ist diese Thematik unter dem 1. Gliederungspunkt im 118 Rahmen der Begründetheit der VB zu untersuchen . Der ... (Bf.) greift eine zivilrechtliche Gerichtsentscheidung an. Diese Gerichtsentscheidung könnte nur dann Grundrechte des ... (Bf.) verletzen, wenn Grundrechte überhaupt im Privatrechtsverhältnis gelten (Drittwirkung - horizontale Geltung - der Grundrechte). Nach herrschender Meinung ... II. Bundesverfassungsgerichtlicher Überprüfungsumfang: Spezifische Verletzung von Grundrechten Wenn man entgegen dem hier vorgeschlagenen Aufbau das Problem „spezifische Verletzung von Grundrechten“ nicht bereits innerhalb der Zulässigkeit / Beschwerdebefugnis prüft, ist diese Thematik als 2. Gliederungspunkt 119 im Rahmen der Begründetheit der VB zu erörtern . 1. VB gegen Gerichtsentscheidungen Es ist zu untersuchen, in welchem Umfange das BVerfG die angegriffene Gerichtsentscheidung überprüft. Dabei ist zu berücksichtigen, daß das BVerfG keine „Superrevisionsinstanz“ ist. Die VB ist ein außeror-

114

115

116 117 118 119

Vgl. BVerfG (1. Kammer des Zweiten Senats), NVwZ 1994, 160, 161; BVerfG (2. Kammer des Ersten Senats), NJW 1994, 1719. Ähnlich Robbers, JuS 1993, 1022, 1026: „Für Klausuraufgaben dürften diese Maßgaben allerdings weniger geeignet sein.“ Vgl. dazu oben „Erläuterung“ unter Rdnr. 26. Vgl. dazu oben unter Rdnrn. 25 ff. Vgl. oben Rdnr. 13. Vgl. oben Rdnrn. 14 ff.

26

1. Abschnitt: Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht

dentlicher Rechtsbehelf. Die Überprüfung des einfachen Rechts obliegt grundsätzlich den dafür zuständigen Fachgerichten. Das BVerfG prüft nicht, ob die angefochtene Entscheidung nach Maßgabe des einfachen Rechts rechtens ist, sondern nur, ob eine „spezifische Verletzung von Grundrechten“ vorliegt. Daher ist die hier in Rede stehende Entscheidung nur daraufhin zu untersuchen, ob sie eine „spezifische Verletzung von Grundrechten“ erkennen läßt. Eine solche „spezifische Verletzung von Grundrechten“ liegt vor bei: -

Anwendung einer verfassungswidrigen Rechtsgrundlage; Nichtanwendung eines Grundrechts; fehlerhafter Anwendung eines Grundrechts; Verkennung der Bedeutung und Tragweite eines Grundrechts.

2. VB gegen Verwaltungsentscheidungen Es ist zu untersuchen, in welchem Umfange das BVerfG die angegriffene Verwaltungsentscheidung überprüft. Dabei ist zu berücksichtigen, daß die Überprüfung des einfachen Rechts grundsätzlich den dafür zuständigen Fachgerichten obliegt. Das BVerfG prüft nicht, ob die angefochtene Entscheidung nach Maßgabe des einfachen Rechts rechtens ist, sondern nur, ob eine „spezifische Verletzung von Grundrechten“ vorliegt. 120 Daher ...

I. / III. Verstoß gegen Art. ... GG Vgl. dazu die Schemata zur Grundrechtsprüfung. II. / IV. Ergebnis Bei Begründetheit der VB: Die angegriffene ... (Beschwerdegegenstand) verstößt gegen das / die Grundrecht/e des ... (Bf.) aus Art. ... GG. Daher ist die VB des ... (Bf.) begründet und hat Aussicht auf Erfolg. Bei Unbegründetheit der VB: Die angegriffene ... (Beschwerdegegenstand) verstößt nicht gegen Grundrechte des ... (Bf.). Daher ist die VB des ... (Bf.) als unbegründet zurückzuweisen und hat keine Aussicht auf Erfolg.

120

Vgl. oben.

2. Teil: Organstreitverfahren

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Entscheidend ist, daß man im Obersatz auf die entsprechende Fragestellung im Falltext eingeht. Geht etwa aus dem Sachverhalt hervor, daß der Antragsteller (Ast.) beim Bundesverfassungsgericht (BVerfG) die Feststellung begehrt, daß er (oder das Organ, für das er prozeßstandschaftlich auftritt) durch eine Maßnahme des Antragsgegners (Ag.) in seinen Rechten verletzt ist, so empfiehlt sich folgender Obersatz: Der ... (Ast.) kann im Wege des Organstreitverfahrens gemäß Art. 93 I Nr. 1 GG i.V.m. §§ 13 Nr. 5, 23, 63 ff. BVerfGG beim BVerfG mit Aussicht auf Erfolg beantragen festzustellen, daß er (oder das Organ, für das er prozeßstandschaftlich auftritt) durch ... (Streitgegenstand) der ... (Ag.) in seinem Recht aus Art. ... GG verletzt ist, wenn der Antrag zulässig und begründet ist. Aufbautechnischer Hinweis: Häufig wendet sich der Ast. gegen mehrere Maßnahmen des Ag. Materiell handelt es sich dabei um mehrere Anträge, so daß grundsätzlich jeder Antrag für sich auf seine Zulässigkeit und Begründetheit zu überprüfen ist. Gleichwohl sollte die Zulässigkeitsprüfung zusammengefaßt werden, wenn die Problematik nicht wesentlich unterschiedlich ist, um unnötige und ermüdende Wiederholungen zu vermeiden.

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A) Zulässigkeit des Antrags Zunächst müßte der Antrag zulässig sein.

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I. Parteifähigkeit (Art. 93 I Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG) Andere Terminologie: Beteiligtenfähigkeit.

Der ... als Ast. und der ... als Ag. müßten parteifähig sein (Art. 93 I Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG). 39

1. Antragsteller Parteifähig sind gemäß Art. 93 I Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG: a) Oberste Bundesorgane (Verfassungsorgane): - Bundespräsident; - Bundestag; - Bundesrat; - Bundesregierung; 121

- Bundesversammlung (obwohl in § 63 BVerfGG nicht genannt) ; 122

- Bundesrechnungshof ;

121 122

Vgl. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 93 Rdnr. 5; Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, § 7 II Rdnr. 11. Vgl. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 93 Rdnr. 5.

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1. Abschnitt: Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht

b) „Andere Beteiligte“ (Art. 93 I Nr. 1 GG), soweit sie durch das Grundgesetz oder die Geschäftsordnungen des Bundestages (GeschOBT) oder Bundesrates (GeschOBR) mit eigenen Rechten ausgestattet sind:

!

Hinweis: § 63 BVerfGG verwendet im Gegensatz zu Art. 93 I Nr. 1 GG nicht den Begriff der „anderen Beteiligten“, sondern spricht von „Teilen der (Verfassungs-)Organe“. § 63 BVerfGG kennt also nur das Begriffspaar der Verfassungsorgane und der Teile derselben. Dementsprechend müßten sämtliche im Organstreitverfahren parteifähige Organe entweder Verfassungsorgane oder aber deren Teile sein. Da der einzelne Abgeordnete des Bundestages kraft seiner ihm durch das Grundgesetz verliehenen Rechte (Art. 38 I 2 GG) unzweifelhaft Partei im 123 Organstreitverfahren sein kann , müßte er mangels Verfassungsorganqualität als Teil des Bundestages betrachtet werden. Zu berücksichtigen ist jedoch, daß der Abgeordnete im Rahmen des § 64 I BVerfGG nicht als Teil des Bundestages anzusehen ist. Denn nach dieser Bestimmung sind die Organteile berechtigt, die Verletzung der Rechte des Organs, dem sie angehören, geltend zu machen. Der einzelne Abgeordnete ist aber nicht befugt, die 124 Verletzung der Rechte des Bundestages zu rügen . An die - zur Prozeßstandschaft berechtigende - Qualifizie125 rung eines Parteifähigen als „Organteil“ i.S.d. § 64 I BVerfGG werden besondere Anforderungen gestellt . Dementsprechend weicht der Begriff des Organteils i.S.d. § 64 BVerfGG von der Begriffsbestimmung des § 63 I 126 BVerfGG ab . Um eine solche - grob irreführende - uneinheitliche Begriffsbestimmung zu vermeiden, sollte man entgegen § 63 I BVerfGG auf den Begriff des Organteils im Rahmen der Parteifähigkeit verzichten und - insoweit allein Art. 93 I Nr. 1 BVerfGG folgend - fragen, ob der Betreffende ein „anderer Beteiligter“ ist, der durch das Grundgesetz, die GeschOBT oder die GeschOBR mit eigenen Rechten ausgestattet ist. Ob er Organteil ist, ist auf der Ebene der Parteifähigkeit gänzlich unerheblich. Dieser Frage sollte erst im Rahmen der Antragsbefugnis des § 64 I BVerfGG nachgegangen werden, weil ihr nur im Hinblick auf die Einräumung der Befugnis zur Prozeßstandschaft Bedeutung zukommt. Dieses Petitum erweist sich bei den politischen Parteien sogar als zwingend, 127 weil Parteien unter bestimmten Voraussetzungen Partei eines Organstreitverfahrens sein können , ohne dabei zu einem Teil eines Verfassungsorgans zu werden; sie können nur als „andere Beteiligte“ i.S.d. Art. 93 I Nr. 1 GG qualifiziert werden. 128

- Bundestagspräsident ; - Untersuchungsausschüsse; - Bundestagsabgeordnete; - Fraktionen (ihnen sind nicht nur durch die GeschOBT, sondern auch durch die Verfassung 129 eigene Rechte verliehen ); - Bundesratspräsident; - Bundesminister. - „Andere Beteiligte“ können auch politische Parteien i.S.d. Art. 21 GG i.V.m. § 2 I PartG sein, „wenn und soweit sie um Rechte kämpfen, die sich aus ihrem besonderen verfassungs123 124 125 126

127 128 129

Vgl. nur BVerfGE 60, 374, 378. Vgl. BVerfGE 90, 286, 342 f.; vgl. hierzu auch Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, § 7 II Rdnr. 12 Fn. 58. Vgl. hierzu unten unter „Hinweise“ in Rdnr. 45. Vgl. das BVerfG, das „die ‚Fraktion im Untersuchungsausschuß‘ ... jedenfalls i.S.d. § 63 BVerfGG wie ein Teil des Bundestages“ (BVerfGE 67, 100, 124) behandelt, ihr aber gleichzeitig das Recht zur Prozeßstandschaft nach § 64 I BVerfGG abspricht (BVerfGE 67, 100, 126) und insoweit den Begriff des Organteils nach § 64 I BVerfGG in einem von der Begrifflichkeit im Rahmen der Parteifähigkeit abweichenden Sinne deutet. Dazu sogleich. Vgl. BVerfGE 73, 1, 30: Sofern er nicht als Verwaltungsbehörde handelt. Vgl. BVerfGE 70, 324, 350 f.

2. Teil: Organstreitverfahren

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130

rechtlichen Status ergeben“ , d.h. nur, wenn sie ihren verfassungsrechtlichen Status des Art. 21 GG (z.B. Chancengleichheit der Parteien) gegen ein Verfassungsorgan geltend machen.

!

Erläuterung: Bei Lichte betrachtet kommt es für die Frage, ob politische Parteien ihre Rechte im Wege des Organstreitverfahrens oder aber der Verfassungsbeschwerde verteidigen können, auf das Vorliegen von Rechten, die sich aus dem verfassungsrechtlichen Status der politischen Parteien des Art. 21 GG ergeben, nicht an. Der Topos des „verfassungsrechtlichen Status“ fungiert gleichsam als Nebenkategorie, welche den eigentlichen Grund für die Statthaftigkeit des Organstreitverfahrens verschleiert. Immer dann, wenn politische Parteien sich gegen eine Maßnahme eines „obersten Bundesorgans“ zur Wehr setzen und insoweit um ihre Rechte aus Art. 21 GG streiten, soll das Organstreitverfahren statthaft sein. Fehlt es hingegen an einem Ag. im Sinne des Organstreitverfahrens (Verfassungsorgan oder „anderer Beteiligter“), soll die Verfassungsbeschwerde in Betracht kommen. Ein Organstreitverfahren soll damit etwa in folgenden Fallgruppen statthaft sein: - Verletzung des Rechts auf Chancengleichheit (Art. 21 GG) durch ein Gesetz über die Parteienfinanzierung 131 (Ag.: Bundestag) ; - Verletzung des Rechts auf Chancengleichheit (Art. 21 GG) im Wahlkampf durch „Öffentlichkeitsarbeit der 132 Bundesregierung“ (Ag.: Bundesregierung) . Demgegenüber soll der Verwaltungsrechtsweg mit der Möglichkeit der Verfassungsbeschwerde in den nachstehend aufgeführten Fällen eröffnet sein: - Verletzung des Rechts auf Chancengleichheit (Art. 21 GG [i.V.m. Art. 3 I GG]) bei der Ausstrahlung von 133 Wahlwerbespots im öffentlich-rechtlichen Rundfunk (Rundfunkanstalten sind keine tauglichen Ag.) ; - Verletzung des Rechts auf Chancengleichheit (Art. 21 GG [i.V.m. Art. 3 I GG]) bei der Benutzung einer kommunalen Stadthalle oder bei der Zuteilung von Plakatstellflächen durch eine Kommune (Kommunen sind keine tauglichen Ag.). In sämtlichen Fällen geht es um das Recht auf Chancengleichheit der politischen Parteien, also um ihren spezifischen Status aus Art. 21 GG; es handelt sich jeweils um dieselben Rechte der Parteien. Unterschiede bestehen nur auf der Seite des Ag. beziehungsweise des Beklagten. Hieraus erhellt zugleich der zentrale Einwand gegen die Rechtsprechung des BVerfG: Es ist methodologisch schlechthin unzulässig, die Frage, ob eine politische Partei einen „anderen Beteiligten“ darstellt, nach Maßgabe des Vorliegens eines tauglichen Ag. zu beantworten. Politische Parteien sind im gesellschaftlichen Boden verwurzelt. Sie sind grundrechtlich legitimiert und damit kein geeigneter Ast. im Organstreitverfahren. Wie für jeden anderen Grundrechtsträger steht auch den Parteien – nach Erschöpfung des fachgerichtlichen Rechtsweges - allein die Verfassungsbeschwerde zur Verfügung.

40

2. Antragsgegner

!

Hinweis: Oftmals kommen mehrere Beteiligte als Ag. in Betracht. Denn parteifähig sind nicht nur die obersten Bundesorgane und „andere Beteiligte“, welche die streitbefangene Maßnahme oder Unterlassung selbständig bewirken, sondern auch diejenigen, die an ihr kompetenzentsprechend mitwirken. Kommt es etwa auf die Verfas134 sungskonformität eines Bundesgesetzes an, so sind neben dem Bundestag auch der Bundesrat (vgl. Art. 76 ff.

130

131 132 133 134

Streitig, ständige Rspr. des BVerfG, vgl. BVerfGE 6, 84, 88; 79, 379, 383; 84, 290, 298; 85, 264, 284; Ulsamer, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfGG, § 63 Rdnr. 21; Stern, in: Bonner Kommentar, Art. 93 Rdnrn. 138 f.; Bethge, AöR Bd. 104 (1979), 54, 78 – 83. Vgl. nur BVerfGE 73, 40, 65. Vgl. BVerfGE 44, 125, 137. BVerfGE 47, 198, 223. Vgl. Clemens, in: Umbach/Clemens, BVerfGG, §§ 63, 64 Rdnr. 121.

30

1. Abschnitt: Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht

GG) und der Bundespräsident (vgl. Art. 82 GG) wegen ihrer kompetenzgemäßen Mitwirkung am Zustandekommen des Gesetzes Ag.

Parteifähig sind gemäß Art. 93 I Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG: 135

- Oberste Bundesorgane ; - „Andere Beteiligte“, allerdings nur insoweit, als es um ihre eigenen Maßnahmen geht, nicht 136 aber um solche des Organs, dem sie angehören (Verbot der passiven Prozeßstandschaft ). 41

II. Streitgegenstand (Art. 93 I Nr. 1 GG, § 64 I BVerfGG) Streitgegenstand sind alle rechtserheblichen Maßnahmen oder Unterlassungen im Rahmen eines verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnisses (Art. 93 I Nr. 1 GG, § 64 I BVerfGG). 1. Verfassungsrechtliches Rechtsverhältnis Aufbautechnischer Hinweis: Das Erfordernis „verfassungsrechtliches Rechtsverhältnis“ wird vom BVerfG zum 137 Teil eingangs der Zulässigkeitsprüfung unter dem 1. Gliederungspunkt erörtert . Dieser Aufbau löst sich ohne 138 Not von der Systematik der §§ 63 ff. BVerfGG und sollte daher nicht befolgt werden .

Es muß sich um eine Streitigkeit aus einem verfassungsrechtlichen, nicht bloß einfach-gesetz139 lichen Rechtsverhältnis handeln . Dies ist dann der Fall, wenn die Streitigkeit durch Auslegung des Grundgesetzes zu entscheiden ist. 42

2. Rechtserheblichkeit der Maßnahme oder Unterlassung Streitgegenstand können nur Maßnahmen oder Unterlassungen sein, die rechtserheblich, d.h. rechtlich verbindlich sind. Aufbautechnischer Hinweis: Das Erfordernis der Rechtsheblichkeit soll gewährleisten, daß der Ast. nur ein ihn 140 „beeinträchtigendes“ Verhalten im Wege des Organstreitverfahrens angreifen kann. Diese Verknüpfung mit der Betroffenheit des Ast. macht augenscheinlich, daß es sich bei diesem Erfordernis weniger um einen Aspekt des Streitgegenstandes handelt, sondern eher Fragen der Antragsbefugnis betrifft. Trotz dieser Bedenken empfiehlt es sich, - dem üblichen Fallaufbau folgend - die Rechtserheblichkeit der Maßnahme oder Unterlassung bereits im Rahmen des Streitgegenstandes zu prüfen.

Unzweifelhaft rechtserheblich ist ein Gesetzesbeschluß des Bundestages. 141

Anmerkung: Mit der Organklage kann letztlich auch die Überprüfung von Rechtsnormen angestrengt werden , wenngleich zu berücksichtigen ist, daß Streitgegenstand insoweit nicht die Norm, sondern (u.a.) der entsprechende Gesetzesbeschluß des Bundestages ist. Das Organstreitverfahren ist gegenüber dem abstrakten Normen-

135 136 137 138 139 140 141

Siehe oben Rdnr. 39. Vgl. BVerfGE 2, 147, 167. Vgl. nur BVerfGE 62, 1, 31; 67, 100, 123 f. Vgl. dazu auch Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, § 7 II Rdnrn. 8 ff. Vgl. BVerfGE 2, 143, 159; 73, 1, 30. Vgl. BVerfGE 2, 143, 168. Vgl. BVerfGE 73, 40, 65.

2. Teil: Organstreitverfahren

31

142

kontrollverfahren nach Art. 93 I Nr. 2 GG nicht subsidiär ; vielmehr sind beide Verfahrensarten als eigenständige Rechtsbehelfe voneinander unabhängig.

43

III. Antragsbefugnis (§ 64 I BVerfGG) Der ... (Ast.) müßte gemäß § 64 I BVerfGG geltend machen, daß er (oder das Organ, dem er angehört) durch die Maßnahme oder Unterlassung (Streitgegenstand) in seinen ihm vom Grundgesetz übertragenen Rechten (und Pflichten) verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Dafür ist die Möglichkeit einer Verletzung oder unmittelbaren Gefährdung von verfassungsrechtlichen Rechten erforderlich. Eine derartige Möglichkeit besteht nur unter folgenden Voraussetzungen:

44

1. Verfassungsrechtliche Rechte Anmerkung: „Rechte“ (§ 64 I BVerfGG) sind nicht als Rechtspositionen im Sinne von subjektiven Außenrechten zu verstehen. Denn die Streitparteien eines Organstreitverfahrens gehören beide einem und demselben Rechtssubjekt „Staat“ an, so daß sie keine subjektiven Außenrechte, sondern Zuständigkeiten und Kompetenzen besitzen. Da aber die „Verfassung Staatsorganen die Möglichkeit eröffnet, ihren verfassungsmäßigen Anteil an der Staatswillensbildung im Prozeßwege vor dem Verfassungsgericht zu verfolgen - Organstreitverfahren - tritt notwendig eine gewisse Subjektivierung der verfassungsrechtlichen Beziehungen ein, die es rechtfertigt, mit dem Grundgesetz von ‚Rechten‘ der Staatsorgane zu sprechen, ... Jene ‚Rechte‘ der Staatsorgane sind allerdings nicht 143 den subjektiven Privatrechten gleichzusetzen, ...“ .

Es müßte sich um vom Grundgesetz übertragene Rechte (oder Pflichten) handeln. Die mög144 liche Verletzung niederrangiger Rechte (z.B. GeschOBT, GeschOBR) reicht nicht aus . 45

2. Eigene Rechte oder Organrechte Weiter müßte es um eigene Rechte oder um Rechte des Organs, dem der ... (Ast.) angehört (aktive Prozeßstandschaft), gehen. Die Prozeßstandschaft setzt nicht voraus, daß das 145 betreffende Organ die angegriffene Maßnahme ebenfalls mißbilligt . Hinweise: - Da das Organstreitverfahren nur der Verteidigung der vom Grundgesetz übertragenen Rechte (und Pflichten) dient, können diejenige Organteile, die lediglich durch die GeschOBT oder GeschOBR mit niederrangigen Rechten ausgestattet sind, keine eigenen Rechte, sondern ausschließlich die Verfassungsrechte ihres Organs im Wege der Prozeßstandschaft geltend machen. Allerdings ist jeweils zu untersuchen, ob die als verletzt gerügten 146 Rechte nicht zugleich verfassungsrechtlich fundiert sind . - Sofern Rechte des Bundestages verletzt sind, sind dadurch nicht zugleich auch Rechte des einzelnen Abgeordneten betroffen. „Die Kompetenzen des Bundestages lassen sich nicht als ein Bündel inhaltsgleicher Kompetenzen der Abgeordneten verstehen. Der Bundestag ist nicht lediglich die Summe seiner Mitglieder; er ist selbst 147 Organ und als solcher Inhaber originärer Kompetenzen“ . Der einzelne Abgeordnete ist auch nicht dazu be-

142

143 144 145 146 147

Ständige Rspr. des BVerfG, vgl. nur BVerfGE 7, 305, 310; 20, 134, 141; Ulsamer, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfGG; § 64 Rdnr. 28; zweifelnd Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, § 7 II Rdnr. 23. Vgl. BVerfGE 2, 143, 152. Vgl. Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, § 7 II Rdnr. 28. Vgl. BVerfGE 1, 351, 359; 45, 1, 29. Zur Fähigkeit der Fraktionen, eigene Verfassungsrechte geltend zu machen BVerfGE 70, 324, 350 f. Vgl. BVerfGE 90, 286, 342 f.

32

1. Abschnitt: Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht

fugt, die Verletzung der Rechte des Bundestages geltend zu machen. Eine solche Prozeßstandschaft ist nur nach Maßgabe einer ausdrücklichen gesetzlichen Zulassung möglich. Eine solche findet sich in §§ 63, 64 I BVerfGG. Sie erstreckt sich jedoch nur auf die Prozeßstandschaft eines Organteils für das Gesamtorgan. Als Organteile können nur die nach der Geschäftsordnung des jeweiligen Kollegialorgans ständig vorhandenen 148 Gliederungen angesehen werden. „Der einzelne Abgeordnete ist keine solche ‚Gliederung‘ des Bundestages“ und damit auch kein zur Prozeßstandschaft berechtigter Organteil des Bundestages.

46

3. Möglichkeit der Verletzung oder unmittelbaren Gefährdung Schließlich müßte nach dem Sachvortrag des ... (Ast.) eine Verletzung oder unmittelbare Gefährdung der entsprechenden verfassungsrechtlichen Rechte (und Pflichten) möglich 149 sein . Aufbautechnischer Hinweis: Für die Zulässigkeit des Antrags reicht also die Möglichkeit einer Verletzung oder unmittelbaren Gefährdung verfassungsrechtlicher Rechte aus. Ob eine solche Verfassungsverletzung oder unmittelbare Verfassungsgefährdung auch tatsächlich vorliegt, ist keine Frage der Zulässigkeit, sondern erst im Rahmen der Begründetheit des Antrags zu prüfen.

47

IV. Ordnungsmäßigkeit des Antrags und Frist (§§ 23 I, 64 II und § 64 III BVerfGG) Es kann grundsätzlich unterstellt werden, daß der Ast. bei Antragstellung die Ordnungsvorschriften der §§ 23 I, 64 II BVerfGG gewahrt hat. Die Frist für die Antragstellung beträgt 6 Monate nach Bekanntgabe der beanstandeten Maßnahme oder Unterlassung (§ 64 III BVerfGG). V. Rechtsschutzbedürfnis

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Aufbautechnischer Hinweis: Regelmäßig bestehen keinerlei Zweifel am Rechtsschutzbedürfnis des Ast. Daher ist dieser Gesichtspunkt nur dann zu erörtern, wenn dazu im konkreten Fall Anlaß besteht.

Ein Rechtsschutzbedürfnis ist vor allem in folgenden Fallkonstellationen nicht gegeben: - es bestehen einfachere Möglichkeiten der Rechtsverteidigung, etwa wenn der Ast. durch sein eigenes Handeln die Verletzung seiner Rechte (oder des Organs, für das er in Prozeßstand150 schaft auftritt) hätte vermeiden können ; - die Beschwer ist entfallen (Erledigung); daher ist fraglich, ob ein Rechsschutzbedürfnis an der rechtlichen Klärung in der Vergangenheit liegender Verletzungen besteht; dies wird man - wie beim Verfahren der Verfassungsbeschwerde - bejahen können, * wenn von der aufgehobenen Maßnahme weiterhin rechtsbeeinträchtigende Wirkungen 151 ausgehen ; * bei Wiederholungsgefahr;

148 149 150 151

Vgl. BVerfGE 90, 286, 343. Vgl. BVerfGE 2, 347, 356; 60, 374, 381; 81, 310, 329. Vgl. BVerfGE 68, 1, 77 f. Vgl. BVerfGE 1, 372, 379; 20, 134, 141; 81, 310, 329.

2. Teil: Organstreitverfahren

33

* bei Fragen von grundsätzlicher Bedeutung (schwerwiegende Eingriffe in bedeutsame Verfassungsrechte). Aufbautechnischer Hinweis: Die zuletzt genannte Fallgruppe kann auch bereits im Rahmen der Antragsbefug152 nis untersucht werden, weil bei in der Vergangenheit liegenden Streitigkeiten die Möglichkeit einer Rechtsverletzung problematisch erscheint.

VI. Ergebnis Bei Zulässigkeit des Antrags: Der Antrag ist zulässig. Bei Unzulässigkeit des Antrags: Der Antrag ist als unzulässig zu verwerfen; er hat damit keine Aussicht auf Erfolg. Hinweis: Sollte man zur Unzulässigkeit des Antrags gelangen, ist - entsprechend der Aufgabenstellung im Falltext - regelmäßig seine Begründetheit im Wege eines Hilfsgutachtens zu prüfen.

49

B) Begründetheit des Antrags Der Antrag ist begründet, wenn der ... (Ag.) durch ... (Streitgegenstand) verfassungsrechtliche Rechte des ... (Ast. oder des Organs, für das er prozeßstandschaftlich auftritt) verletzt. Aufbautechnische Hinweise:

!

- Der hier vorgeschlagene Obersatz und die hieraus resultierende Prüfungsfolge orientieren sich mit Bedacht am Aufbau der Begründetheitsprüfung bei Verfassungsbeschwerden. Dazu sind einige wichtige Erläuterungen erforderlich. Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß oftmals ein anderer, zweistufiger Aufbau favorisiert wird: Auf der ersten Stufe wird der Frage nachgegangen, ob die beanstandete Maßnahme (oder das Unterlassen) des Ag. objektiv verfassungswidrig ist. Sollte dies bejaht werden, wird auf der zweiten Stufe geprüft, ob der Ast. durch diesen Verfassungsverstoß in seinen verfassungsrechtlichen Rechten verletzt ist. Es wird also zwischen dem Grundgesetzverstoß und der Verletzung der verfassungsrechtlichen Rechte des Ast. aufbautechnisch unterschieden. Demgemäß hat der Obersatz auch einen anderen Inhalt: „Der Antrag ist begründet, wenn ... (Streitgegenstand) des ... (Ag.) verfassungswidrig und der ... (Ag.) dadurch in seinen verfassungsrechtlichen Rechten verletzt ist“. Gegen diesen Aufbau spricht jedoch, daß das Organstreitverfahren dem Ast. nicht - wie beim abstrakten oder konkreten Normenkontrollverfahren - ermöglicht, eine abstrakte Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit des Verhaltens des Ag. schlechthin herbeizuführen. Vielmehr kann der Ast. im Organstreitverfahren nur eine Überprüfung solcher Verfassungsbestimmungen verlangen, die ihm selbst (oder dem Organ, 153 für das er prozeßstandschaftlich auftritt) Rechte zuerkennen . Daher ist das Verhalten des Ag. gezielt daraufhin zu untersuchen, ob es Rechte des Ast. (oder seines Organs) verletzt. Andernfalls könnte es dazu kommen, daß auf der ersten Stufe Verstöße gegen Verfassungsvorschriften untersucht werden, auf die es letztlich nicht ankommt, nicht einmal ankommen darf, weil sie keine Rechte des Ast. begründen. Von entscheidendem Gewicht ist aber, daß das Organstreitverfahren im Verfassungsbeschwerdeverfahren insoweit seine Entsprechung findet, als beide Verfahrenstypen keine objektiv-rechtlichen Beanstandungsverfahren darstellen, sondern ausschließlich der Verteidigung und Verwirklichung eigener Verfassungsrechte (Kompetenzen / Zuständigkeiten bzw. Grundrechten) dienen. Diese insoweit bestehende funktionale Äquivalenz von Organstreit- und Verfassungsbeschwerdeverfahren muß sich auch im Fallaufbau niederschlagen. Es ist kein Grund ersichtlich, weswegen der Aufbau beider Verfahren unterschiedlichen Mustern folgen sollte. Wer dennoch unter Berufung auf

152 153

Siehe oben Rdnr. 46. Vgl. BVerfGE 68, 1, 73.

34

1. Abschnitt: Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht

§ 67 1 BVerfGG den Prüfungsschwerpunkt des Organstreitverfahrens im Verstoß gegen objektives Verfassungsrecht erblickt und hieraus den in Rede stehenden zweistufigen Aufbau zu begründen versucht, dem ist die für das Verfassungsbeschwerdeverfahren entsprechende Vorschrift des § 95 I 1 BVerfGG entgegenzuhalten. Ebensowenig wie § 95 I 1 BVerfGG dazu Anlaß gibt, von dem tradierten Modell der Begründetheitsprüfung einer Verfassungsbeschwerde abzurücken, berechtigt § 67 1 BVerfGG zu einer aufbautechnischen Aufspaltung von Verstößen gegen objektives und subjektives Verfassungsrecht. - Wirft die angegriffene Maßnahme des Ag. nicht nur in materieller, sondern auch in formeller Hinsicht verfassungsrechtliche Fragen (Beispiel: Zustimmungs- oder Einspruchsgesetz?) auf, so ist nach dem hier vorgeschla154 genen Aufbau nicht - wie bei der abstrakten oder konkreten Normenkontrolle - zunächst mit der formellen Verfassungsmäßigkeitsprüfung zu beginnen und erst in einem zweiten Schritt auf die materielle Verfassungsmäßigkeit einzugehen. Vielmehr hat sich der Aufbau am Muster der Begründetheitsprüfung bei einer Verfassungsbeschwerde auszurichten. Daraus folgt bei einer Streitigkeit über die Verfassungskonformität eines Gesetzes folgender Aufbau: I. Verstoß gegen Art. ... GG 1. Rechtsbeeinträchtigung ( ≈ Schutzbereichsbeeinträchtigung bei Grundrechtsprüfung) Wenn (-) keine Verletzung des jeweiligen Rechts; wenn (+) ist die Frage nach der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung zu stellen. 2. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung Frage: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung durch das Gesetz? a) Formelle Verfassungsmäßigkeit 155

Problem: Ist zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung - wie im Bereich der Grundrechte - auch die formelle Verfassungskonformität des entsprechenden Gesetzes erforderlich? Diese Frage wird man bejahen müssen. (1) Gesetzgebungskompetenz (Art. 70 ff. GG); (2) Gesetzgebungsverfahren (Art. 76 ff. GG); (3) Form (Art. 82 GG). b) Materielle Verfassungsmäßigkeit ...

II. Ergebnis Bei Begründetheit des Antrags: Der ... (Ag.) verletzt durch ... (Streitgegenstand) das Recht des ... (Ast. oder des Organs, für das er prozeßstandschaftlich auftritt) aus Art. ... GG. Daher ist der Antrag begründet und hat Aussicht auf Erfolg. Bei Unbegründetheit des Antrags: Der ... (Ag.) verletzt durch ... (Streitgegenstand) keine verfassungsrechtlichen Rechte des ... (Ast. oder des Organs, für das er prozeßstandschaftlich auftritt). Daher ist der Antrag als unbegründet zurückzuweisen; er hat keine Aussicht auf Erfolg.

154 155

Vgl. dazu noch später unter Rdnrn. 62 ff. und Rdnrn. 70 ff. Vgl. BVerfGE 6, 32, 58 (ständige Rspr.).

3. Teil: Bund-Länder-Streitverfahren

50

Zu beachten ist, daß man im Obersatz auf die entsprechende Fragestellung im Falltext eingeht. Geht etwa aus dem Sachverhalt hervor, daß die Antragstellerin (Ast.) beim Bundesverfassungsgericht (BVerfG) die Feststellung begehrt, daß sie durch eine Maßnahme der Antragsgegnerin (Ag.) in ihren Rechten verletzt ist, so empfiehlt sich folgender Obersatz: Die ... (Ast.) kann im Wege des Bund-Länder-Streitverfahrens gemäß Art. 93 I Nr. 3 GG i.V.m. §§ 13 Nr. 7, 23, 68 ff. BVerfGG beim BVerfG mit Aussicht auf Erfolg beantragen festzustellen, daß sie durch ... (Streitgegenstand) der ... (Ag.) in ihrem Recht aus Art. ... GG verletzt ist, wenn der Antrag zulässig und begründet ist. 51

A) Zulässigkeit des Antrags Zunächst müßte der Antrag zulässig sein.

52

I. Parteifähigkeit (§ 68 BVerfGG) Die ... als Ast. und die ... als Ag. müßten parteifähig sein (§ 68 BVerfGG). Antragsteller und Antragsgegner können gemäß § 68 BVerfGG nur sein: - für den Bund die Bundesregierung; - für ein Land die Landesregierung.

53

II. Streitgegenstand (Art. 93 I Nr. 3 GG) Streitgegenstand sind „Rechte und Pflichten“ des Bundes und der Länder aus einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis (Art. 93 I Nr. 3 GG).

54

1. Verfassungsrechtliches Rechtsverhältnis Es muß sich um eine Streitigkeit aus einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis han156 deln . Auseinandersetzungen über staatsvertragliche oder einfach-gesetzliche Rechte und Pflichten reichen nicht aus. Erforderlich ist mithin, daß die Streitigkeit durch Auslegung des Grundgesetzes zu entscheiden ist.

55

2. „Rechte und Pflichten“ des Bundes oder der Länder Anmerkung: Wie im Organstreitverfahren sind „Rechte“ i.S.d. § 69 i.V.m. § 64 I BVerfGG nicht als Rechts157 positionen im Sinne von Außenrechtssätzen, sondern als Zuständigkeiten und Kompetenzen zu verstehen .

Weiter muß um (spezifisch bundesstaatliche) „Rechte und Pflichten“ des Bundes oder der Länder gestritten werden. Hierzu zählen u.a.: - Kompetenzvorschriften (Art. 30, Art. 70 ff., Art. 83 ff. GG);

156 157

Vgl. BVerfGE 41, 291, 303. Vgl. bereits die Ausführungen zum Organstreitverfahren in „Anmerkung“ bei Rdnr. 44.

36

1. Abschnitt: Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht 158

- Ungeschriebene Verfassungsgrundsätze (z.B. „Bundestreue“ ); - Nicht hingegen die Grundrechte, auch nicht in ihrer objektiv-rechtlichen Ausprägung, wie 159 etwa den Schutzpflichten für die Rechtsgüter aus Art. 2 II GG . Erläuterung und aufbautechnischer Hinweis: Streitgegenstand sind nicht sämtliche verfassungsrechtliche Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder. Vielmehr muß es sich um spezifisch bundesstaatliche Rechte und 160 Pflichten handeln , also um solche, die selbst gerade das verfassungsrechtliche Rechtsverhältnis zwischen dem Bund und den Ländern begründen. Daher scheiden die aus den Grundrechten fließenden (Schutz-)Pflichten des Staates als tauglicher Streitgegenstand einer Bund-Länder-Streitigkeit aus, weil diese Pflichten ausschließlich dem Staat gegenüber den Bürgern als Grundrechtsträger obliegen und kein verfassungsrechtliches Rechtsverhältnis zwischen Bund und Ländern zu konstituieren vermögen. Aus diesem Grunde ist die Streitfrage, ob die 161 Verletzung von Grundrechten im Wege eines Bund-Länder-Streitverfahrens geltend gemacht werden kann , bereits im Rahmen der Prüfung „Streitgegenstand“ und nicht erst bei der „Antragsbefugnis“ zu erörtern und zu entscheiden.

56

III. Antragsbefugnis (§ 69 i.V.m. § 64 I BVerfGG) Die ... (Ast.) müßte gemäß § 69 i.V.m. § 64 I BVerfGG geltend machen, daß sie durch die Maßnahme oder Unterlassung (Streitgegenstand) in ihren ihr vom Grundgesetz übertragenen Rechten (und Pflichten) verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Dafür ist die Möglich162 keit einer Verletzung oder unmittelbaren Gefährdung von verfassungsrechtlichen Rechten erforderlich. Eine derartige Möglichkeit besteht nur unter folgenden Voraussetzungen:

57

1. Eigene verfassungsrechtliche Rechte Die ... (Ast.) müßte die Verletzung eigener verfassungsrechtlicher Rechte geltend machen. 163 Für eine Prozeßstandschaft ist (im Gegensatz zum Organstreitverfahren) kein Raum . Aufbautechnischer Hinweis: Regelmäßig braucht im Rahmen der Antragsbefugnis nicht mehr der Frage nachgegangen zu werden, ob es sich bei den als verletzt geltend gemachten Rechtspositionen um eigene und verfassungsrechtliche Rechte der Ast. handelt. Denn „Streitgegenstand“ einer Bund-Länder-Streitigkeit können nur „Rechte und Pflichten“ sein, die den Parteien durch das Grundgesetz verliehen sind: Nicht-verfassungsrechtliche Rechte vermögen das erforderliche „verfassungsrechtliche Rechtsverhältnis“ nicht zu begründen; „fremde“ Verfassungsrechte können keine (verfassungsrechtliche) Rechtsbeziehung der Ast. zur Ag. vermitteln. Nur dann, wenn man bei einer Mehrzahl vermeintlicher Rechtsverletzungen nicht im einzelnen prüft, ob sämtliche entsprechende Rechte und Pflichten jeweils für sich genommen ein verfassungsrechtliches Rechtsverhältnis zwischen Ast. und Ag. bilden, sondern es für ausreichend erachtet, daß überhaupt ein solches besteht, bleibt im Rahmen der Antragsbefugnis Raum für die Frage, ob es bei den übrigen Rechten um eigene und verfassungsrechtliche Rechtspositionen geht.

158

159 160 161 162 163

Vgl. BVerfG, DVBl. 1990, 767; a.A. BVerfGE 42, 107, 117; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 93 Rdnr. 25; Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, § 9 II Rdnr. 7: Die Pflicht zur Bundestreue muß ihrerseits auf Normen des GG gestützt werden, die ein verfassungsrechtliches Rechtsverhältnis begründen. Vgl. BVerfGE 81, 310, 333 f.; siehe dagegen für den Bereich des Rundfunkwesens BVerfGE 12, 205, 259. Vgl. Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, § 9 II Rdnr. 7. Vgl. BVerfGE 12, 205, 259; 81, 310, 333 f.; siehe ferner Alexy, Der Staat Bd. 29 (1990), 49, 59 f. Vgl. BVerfG, DVBl. 1990, 765. Vgl. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 93 Rdnr. 26; Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfGG, § 68 Rdnr. 5.

3. Teil: Bund-Länder-Streitverfahren

58

37

2. Möglichkeit der Verletzung oder unmittelbaren Gefährdung Schließlich müßte nach dem Sachvortrag der ... (Ast.) eine Verletzung oder unmittelbare Gefährdung der entsprechenden verfassungsrechtlichen Rechte (und Pflichten) möglich sein. Aufbautechnischer Hinweis: Für die Zulässigkeit des Antrags reicht also die Möglichkeit einer Verletzung oder unmittelbaren Gefährdung verfassungsrechtlicher Rechte aus. Ob eine solche Verfassungsverletzung oder unmittelbare -gefährdung auch tatsächlich vorliegt, ist keine Frage der Zulässigkeit, sondern erst im Rahmen der Begründetheit des Antrags zu prüfen.

59

IV. Ordnungsmäßigkeit des Antrags und Frist (§§ 23 I, 69 i.V.m. § 64 II und 64 III BVerfGG) Es kann grundsätzlich unterstellt werden, daß die Ast. bei Antragstellung die Ordnungsvorschriften der §§ 23 I, 69 i.V.m. § 64 II BVerfGG gewahrt hat. Die Frist für die Antragstellung beträgt 6 Monate nach Bekanntgabe der beanstandeten Maßnahme oder Unterlassung (§ 69 164 i.V.m. § 64 III BVerfGG) .

60

V. Rechtsschutzbedürfnis Aufbautechnischer Hinweis: Regelmäßig bestehen keinerlei Zweifel am Rechtsschutzbedürfnis der Ast. Daher ist dieser Gesichtspunkt nur dann zu erörtern, wenn dazu im konkreten Fall Anlaß besteht.

Ein Rechtsschutzbedürfnis ist vor allem in folgenden Fallkonstellationen nicht gegeben: - es bestehen einfachere Möglichkeiten der Rechtsverteidigung; - die Beschwer ist entfallen (Erledigung); daher ist fraglich, ob ein Rechtsschutzbedürfnis an der rechtlichen Klärung in der Vergangenheit liegender Verletzungen besteht; dies wird man - wie bei Verfassungsbeschwerden und Organstreitverfahren - bejahen können: * wenn von der aufgehobenen Maßnahme weiterhin rechtsbeeinträchtigende Wirkungen ausgehen; * bei Wiederholungsgefahr; * bei Fragen von grundsätzlicher Bedeutung (schwerwiegende Eingriffe in bedeutsame Verfassungsrechte). Aufbautechnischer Hinweis: Der zuletzt genannte Problemkreis kann auch bereits im Rahmen des Streitgegen165 standes untersucht werden, weil es bei in der Vergangenheit liegenden Streitigkeiten problematisch erscheint, ob das erforderliche verfassungsrechtliche Rechtsverhältnis besteht.

164 165

Zum Beginn der Antragsfrist im Sinne des § 69 in Verbindung mit § 64 III BVerfGG vgl. BVerfGE 99, 341, 365 f. Hierzu oben unter Rdnr. 54.

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1. Abschnitt: Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht

VI. Ergebnis Bei Zulässigkeit des Antrags: Der Antrag ist zulässig. Bei Unzulässigkeit des Antrags: Der Antrag ist als unzulässig zu verwerfen; er hat damit keine Aussicht auf Erfolg. Hinweis: Sollte man zur Unzulässigkeit des Antrags gelangen, ist - entsprechend der Aufgabenstellung im Falltext - regelmäßig seine Begründetheit im Wege eines Hilfsgutachtens zu prüfen.

61

B) Begründetheit des Antrags Der Antrag ist begründet, wenn die ... (Ag.) durch ... (Streitgegenstand) verfassungsrechtliche Rechte der ... (Ast.) verletzt. Aufbautechnischer Hinweis: Da das Bund-Länder-Streitverfahren ebenso wie das Verfassungsbeschwerde- und Organstreitverfahren kein objektiv-rechtliches Beanstandungsverfahren ist, sondern ausschließlich der Verteidigung und Verwirklichung der verfassungsrechtlichen Rechte des Ast. dient, hat sich die Bildung des Obersatzes und der hieraus resultierende Aufbau am Muster der Begründetheitsprüfung bei einem (Verfassungsbeschwerde166 oder) Organstreitverfahren zu orientieren .

Die Prüfung erfolgt wie bei einem Organstreitverfahren. Bei Begründetheit des Antrags: Die ... (Ag.) verletzt durch ... (Streitgegenstand) das Recht der ... (Ast.) aus Art. ... GG. Daher ist der Antrag begründet und hat Aussicht auf Erfolg. Bei Unbegründetheit des Antrags: Die ... (Ag.) verletzt durch ... (Streitgegenstand) keine verfassungsrechtlichen Rechte der ... (Ast.). Daher ist der Antrag als unbegründet zurückzuweisen; er hat keine Aussicht auf Erfolg.

166

Vgl. in diesem Zusammenhang die „aufbautechnischen Hinweise“ zur Begründetheitsprüfung bei einem Organstreitverfahren, Rdnr. 49.

4. Teil: Abstraktes Normenkontrollverfahren

62

Wesentlich ist, daß man im Obersatz auf die entsprechende Fragestellung im Falltext eingeht. Geht etwa aus dem Sachverhalt hervor, daß die Antragstellerin (Ast.) beim Bundesverfassungsgericht (BVerfG) die Feststellung der Nichtigkeit einer Rechtsnorm begehrt, so empfiehlt sich folgender Obersatz: Die ... (Ast.) kann im Wege des abstrakten Normenkontrollverfahrens gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG i.V.m. §§ 13 Nr. 6, 23, 76 ff. BVerfGG eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) über die Gültigkeit des ... (Prüfungsgegenstand) herbeiführen. Das BVerfG wird dem Antrag der ... (Ast.) entsprechen und die Vorschrift des § ... (Prüfungsgegenstand) gemäß § 78 BVerfGG für nichtig erklären, wenn der Antrag zulässig und begründet ist. Erläuterung: Die Verfahren nach Art. 93 I Nr. 2 und Nr. 2a GG bezeichnet man deshalb als abstrakte Normenkontrollverfahren, weil sie - im Gegensatz zum konkreten Normenkontrollverfahren nach Art. 100 I GG - nicht aus Anlaß eines konkreten Prozeßstreits, sondern unabhängig davon, also „abstrakt“ durchgeführt werden.

63

A) Zulässigkeit des Antrags Zunächst müßte der Antrag zulässig sein.

64

I. Antragsberechtigte (Art. 93 I Nr. 2, 2 a GG, § 76 BVerfGG) Die ... (Ast.) müßte gemäß § 76 BVerfGG antragsberechtigt sein. 167

Antragsberechtigt sind gemäß § 76 BVerfGG (abschließende Aufzählung ): - Bundesregierung; - Landesregierung; - ein Drittel der Mitglieder des Bundestages. Hinweise: - Das abstrakte Normenkontrollverfahren (Art. 92 I Nr. 2 und 2a GG) ist im Gegensatz zum Organ- und BundLänder-Streitverfahren kein kontradiktorisches Streitverfahren und kennt daher keinen Antragsgegner. - Antragsberechtigte im abstrakten Normenkontrollverfahren nach Art. 93 I Nr. 2a GG sind die Bundesregierung, eine Landesregierung und die Volksvertretung eines Landes.

II. Prüfungsgegenstand (§ 76 BVerfGG) 65

Terminologischer Hinweis: Entsprechend dem funktionalen Unterschied zwischen dem abstrakten Normenkontrollverfahren (objektiv-rechtliches Beanstandungsverfahren) und dem Organ- bzw. Bund-Länder-Streitverfahren (kontradiktorisches Streitverfahren) spricht man nicht vom Streit-, sondern Prüfungsgegenstand.

Prüfungsgegenstand ist „Bundes- oder Landesrecht“.

167

Vgl. BVerfGE 21, 52, 53.

40

1. Abschnitt: Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht

Hinweis: Im abstrakten Normenkontrollverfahren nach Art. 93 I Nr. 2a GG können nur formelle Gesetze des Bundes überprüft werden, da nur diese den Voraussetzungen des Art. 72 II GG entsprechen müssen; demgegenüber können im abstrakten Normenkontrollverfahren nach Art. 93 I Nr. 2 GG sowohl formelle als auch materielle Gesetze Prüfungsgegenstand sein.

Prüfungsgegenstand können daher sämtliche Rechtsnormen (Rechtssätze) des Bundes und der Länder sein. Dazu gehören im einzelnen: - Verfassungsnormen; - Gesetze im formellen und materiellen Sinne; 168

- Gesetze im rein formellen Sinne (z.B. HaushaltsG ); 169

- Rechtsverordnungen ; - Satzungen; 170

171

- nicht jedoch primäres Gemeinschaftsrecht oder Verwaltungsvorschriften . Prüfungsgegenstand sind grundsätzlich nur die bereits verkündeten Rechtsnormen. Ausnahme: Zustimmungsgesetze („Transformationsgesetze“) zu völkerrechtlichen Verträgen können 172 schon vor Ausfertigung und Verkündung angegriffen werden . Grund: Es soll verhindert werden, daß die Bundesrepublik Deutschland völkerrechtliche Verpflichtungen übernimmt, die sie nur unter Verletzung des nationalen (Verfassungs-)Rechts erfüllen könnte. 66

III. Prüfungsmaßstab (Art. 93 I Nr. 2 GG, § 76 BVerfGG) 1. Prüfungsmaßstab für Landesrecht sind nach Art. 93 I Nr. 2 GG, § 76 BVerfGG: - Grundgesetz; - sonstiges Bundesrecht (formelle Gesetze und Rechtsverordnungen des Bundes). 2. Prüfungsmaßstab für Bundesrecht ist nach Art. 93 I Nr. 2 GG, § 76 BVerfGG: - Grundgesetz; - Problem: Ist Bundesrecht neben dem Grundgesetz auch am sonstigen Bundesrecht (formelle Gesetze und Rechtsverordnungen des Bundes) zu messen, wie es § 76 BVerfGG im Gegensatz zu Art. 93 I Nr. 2 GG nahelegt? Ist mithin § 76 BVerfGG „mißver173 ständlich“ oder „verdeutlichend“? Hinweis: Im abstrakten Normenkontrollverfahren nach Art. 93 I Nr. 2a GG bildet ausschließlich Art. 72 II GG den Prüfungsmaßstab.

168 169 170 171 172 173

Vgl. BVerfGE 79, 311, 326. Vgl. BVerfGE 1, 184, 196; 2, 307, 312. Vgl. BVerfGE 52, 187, 199. Vgl. BVerfGE 8, 214, 227. Vgl. BVerfGE 1, 396, 413; 36, 1, 15. Vgl. BVerfGE 83, 37, 49; Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, § 8 II Rdnr. 11.

4. Teil: Abstraktes Normenkontrollverfahren

67

41

IV. Antragsbefugnis (Art. 93 I Nr. 2 GG, § 76 I BVerfGG) Die erforderliche Antragsbefugnis liegt nur vor, wenn ein Klarstellungsinteresse besteht. Ein solches ist bei konkreten Meinungsverschiedenheiten oder konkreten Zweifeln über die Gültigkeit der Rechtsnorm gegeben (vgl. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG). Rein wissenschaftliche Kontroversen reichen nicht aus (ohne daß dieses Kriterium bislang praktisch relevant geworden ist). Weitere inhaltliche Beschränkungen der Antragsbefugnis, wie sie § 76 BVerfGG vorsieht, lassen sich aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG nicht herleiten. Das BVerfG legt daher § 76 BVerfGG 174 weit aus , so daß nicht erforderlich ist, daß die Ast. die Norm für nichtig „hält“ (vgl. § 76 BVerfGG); vielmehr reichen konkrete Zweifel an der Verfassungskonformität aus. Problem: Besteht ein Klarstellungsinteresse der Länder in bezug auf „fremdes“ Landesrecht?

68

175

V. Ordnungsmäßigkeit des Antrags (§ 23 I BVerfGG) Es kann grundsätzlich unterstellt werden, daß die Ast. bei Antragstellung die Ordnungsvorschrift des § 23 I BVerfGG gewahrt hat. Weitere Zulässigkeitsvoraussetzungen, insbesondere eine Frist, gibt es für den Antrag nicht. VI. Ergebnis Bei Zulässigkeit des Antrags: Der Antrag ist zulässig. Bei Unzulässigkeit des Antrags: Der Antrag ist als unzulässig zu verwerfen. Das BVerfG wird dem Antrag der ... (Ast.) nicht entsprechen. Hinweis: Sollte man zur Unzulässigkeit des Antrags gelangen, ist - entsprechend der Aufgabenstellung im Falltext - regelmäßig seine Begründetheit im Wege eines Hilfsgutachtens zu prüfen.

69

B) Begründetheit des Antrags Hinweis: In der praktischen Fallbearbeitung geht es regelmäßig darum, ob Rechtsnormen des Bundes oder der Länder gegen das Grundgesetz verstoßen (vgl. § 76 Nr. 1 BVerfG). In diesen Fällen kann der Obersatz wie folgt formuliert werden:

Der Antrag ist begründet, wenn § ... (Prüfungsgegenstand) gegen das Grundgesetz (Prü176 fungsmaßstab) verstößt. Hinweis: Im abstrakten Normenkontrollverfahren nach Art. 93 I Nr. 2a GG ist wie folgt zu formulieren: „Der Antrag ist begründet, wenn § ... (Prüfungsgegenstand) gegen Art. 72 II GG (Prüfungsmaßstab) verstößt“.

174 175 176

Vgl. BVerfGE 12, 205, 221 f. Vgl. BVerfGE 83, 37, 49 f.; Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, § 8 II Rdnr. 4 c). Vgl. dazu das Schema zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines (Bundes-)Gesetzes, Rdnrn. 81 ff.

42

1. Abschnitt: Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht

Ergebnis bei Begründetheit des Antrags: § ... (Prüfungsgegenstand) verstößt gegen Art. ... GG (Prüfungsmaßstab). Daher ist der Antrag begründet. Das BVerfG wird dem Antrag der ... (Ast.) entsprechen und § ... (Prüfungsgegenstand) gemäß § 78 BVerfGG für nichtig erklären. Hinweis: Mit Rücksicht auf die Gestaltungsmöglichkeiten des Gesetzgebers sieht das BVerfG entgegen § 78 BVerfGG von einer Nichtigkeitserklärung ab, wenn verschiedene Möglichkeiten zur Beseitigung der Verfassungswidrigkeit verbleiben. In solchen Fällen beschränkt sich das BVerfG auf eine Unvereinbarkeitserklärung, 177 d.h. auf die Feststellung der Unvereinbarkeit der Norm mit dem Grundgesetz .

Ergebnis bei Unbegründetheit des Antrags: § ... (Prüfungsgegenstand) ist mit dem Grundgesetz (Prüfungsmaßstab) vereinbar. Das BVerfG wird dem Antrag der ... (Ast.) nicht entsprechen und § ... (Prüfungsgegenstand) für vereinbar mit dem Grundgesetz erklären. Erläuterung: Bei Unbegründetheit des Antrags weist das BVerfG diesen nicht lediglich als unbegründet zurück, sondern stellt - entsprechend dem Wesen des abstrakten Normenkontrollverfahrens (objektiv-rechtliches Bean178 standungsverfahren) - die Vereinbarkeit der Norm mit dem Maßstabsrecht ausdrücklich fest .

177

178

Vgl. etwa BVerfGE 73, 118, 120; siehe ferner die Ausführungen zur (Individual-)Verfassungsbeschwerde, „Erläuterung“ bei Rdnr. 33. Vgl. etwa BVerfGE 72, 330, 333; 79, 311, 312.

5. Teil: Konkretes Normenkontrollverfahren

70

Wichtig ist, daß man im Obersatz auf die entsprechende Fragestellung im Falltext eingeht. Ist etwa danach gefragt, was ein Gericht anläßlich eines Prozeßstreits unternehmen wird, wenn es ein Gesetz für verfassungswidrig hält, so empfiehlt sich folgender Obersatz: Das Gericht wird gemäß Art. 100 I GG i.V.m. §§ 13 Nr. 11, 80 ff. BVerfGG das Verfahren aussetzen und dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG) die Frage vorlegen, ob § ... (Prüfungsgegenstand) mit dem Grundgesetz vereinbar ist (konkretes Normenkontrollverfahren). Das BVerfG wird gemäß § 82 I i.V.m. § 78 BVerfGG die Vorschrift des § ... (Prüfungsgegenstand) für nichtig erklären, wenn die Vorlage zulässig und begründet ist. Erläuterung: Das Verfahren nach Art. 100 I GG wird als konkretes Normenkontrollverfahren bezeichnet, weil es im Gegensatz zu den abstrakten Normenkontrollverfahren nach Art. 93 I Nr. 2 und 2a GG - aus Anlaß eines konkreten Prozeßstreits durchgeführt wird.

71

A) Zulässigkeit der Vorlage Zunächst müßte die Vorlage zulässig sein.

72

I. Gericht (Art. 100 I GG, § 13 Nr. 11 BVerfGG) Andere Terminologie: Vorlageberechtigung, Vorlagebefugnis

Vorlageberechtigt und -verpflichtet (Art. 100 I GG: „... ist auszusetzen und ... einzuholen“) sind gemäß Art. 100 I GG Gerichte. Gericht i.S.d. Art. 100 I GG ist jeder sachlich unabhängige Spruchkörper, den ein formelles Gesetz mit den Aufgaben eines Gerichts betraut und als 179 Gericht bezeichnet . Hierzu zählen z.B. auch: 180

- Landesverfassungsgerichte ; 181

- Berufs- und Ehrengerichte . 73

II. Prüfungsgegenstand (Art. 100 I GG, § 13 Nr. 11 BVerfGG) Terminologischer Hinweis: Wie bei den abstrakten Normenkontrollverfahren spricht man nicht vom Streit-, sondern vom Prüfungsgegenstand bzw. Vorlagegegenstand.

Prüfungsgegenstand sind nach Art. 100 I GG „Gesetze“. Prüfungsgegenstand ist grundsätzlich 182 183 nur ein formelles und nachkonstitutionelles (Bundes- oder Landes-)Gesetz. Diese Einschränkung folgt aus dem Zweck des Art. 100 I GG, der darin besteht, den - unmittelbar legitimierten und deswegen mit besonderer demokratischer Dignität ausgestatteten - parlamentari-

179 180 181 182 183

Vgl. BVerfGE 6, 55, 63; 30, 170, 171 f. Vgl. BVerfGE 69, 112, 117 f. Vgl. Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, § 13 II Rdnr. 3. Vgl. BVerfGE 1, 184, 201. Vgl. BVerfG, NJW 1998, 1699: Ein Gesetz der DDR stellt kein nachkonstitutionelles Gesetz dar.

44

1. Abschnitt: Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht

schen Gesetzgeber (also nicht den Normgeber allgemein) davor zu schützen, daß jedes Gericht „seine“ Gesetze für unanwendbar erklärt. Ausnahmen: - Auch ein vorkonstitutionelles formelles Gesetz ist geeigneter Prüfungsgegenstand eines konkreten Normenkontrollverfahrens, wenn sich der parlamentarische Gesetzgeber mit die184 ser Norm befaßt und ihre Gültigkeit bestätigt, d.h. sie in seinen Willen aufgenommen hat . Dies ist der Fall bei: 185

* Neuverkündung eines Gesetzes ; 186

* Verweisung einer nachkonstitutionellen Norm auf eine vorkonstitutionelle Norm ; * Änderung eines begrenzten und überschaubaren Rechtsgebiets durch den nachkonstitutionellen Gesetzgeber, sofern ein enger sachlicher Zusammenhang zwischen veränderten und 187 unveränderten (vorkonstitutionellen) Normen besteht ; * sachlicher Rezeption einer vorkonstitutionellen Norm durch den nachkonstitutionellen 188 Gesetzgeber ; - Sogenannte „satzungsvertretende formelle Gesetze“ nach dem BauGB sind wegen ihrer „Funktionsgleichheit“ mit Bebauungsplänen in Satzungsform kein Prüfungsgegenstand eines 189 konkreten Normenkontrollverfahrens . - Im einstweiligen Rechtsschutzverfahren vor den Fachgerichten gilt die Vorlageverpflichtung und das Entscheidungsmonopol des BVerfG nach Art. 100 I GG nicht, wenn die vorläufige Unvereinbarkeitserklärung durch die Fachgerichte im Interesse eines effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 IV GG) geboten erscheint und die Hauptsacheentscheidung dadurch nicht vor190 weggenommen wird . 74

III. Prüfungsmaßstab (Art. 100 I GG, § 13 Nr. 11 BVerfGG) Prüfungsmaßstab (Art. 100 I 1 und 2 GG) sind: - Grundgesetz; 191

- Bundesgesetze (formelle Gesetze, Rechtsverordnungen ); 192

- allgemeine Regeln des Völkerrechts (vgl. Art. 25 1 GG) .

184 185 186 187 188 189 190 191 192

Vgl. zuletzt BVerfG (1. Kammer des Ersten Senats), NJW 1998, 3557. Vgl. BVerfGE 11, 126, 132; 64, 217, 220; 66, 248, 254; 70, 126, 130. Vgl. Fn. 185; BVerfGE 13, 290, 294. Vgl. Fn. 185; BVerfGE 71, 224, 227 f. Vgl. BVerfGE 6, 55, 66. Vgl. BVerfGE 70, 35, 57 f.; a.A. Steinberger, in: BVerfGE 70, 59, 63. Vgl. BVerfGE 86, 382, 389. Vgl. BVerfGE 1, 283, 291 f.; Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, § 13 II Rdnr. 16: Auch Satzungen des Bundes. Vgl. BVerfGE 14, 221, 237.

5. Teil: Konkretes Normenkontrollverfahren

75

45

IV. Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit oder Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht (Art. 100 I GG) Das Gericht müßte gemäß Art. 100 I GG von der Verfassungswidrigkeit (bzw. Bundesrechtswidrigkeit) des vorgelegten Gesetzes überzeugt sein („hält“). Bloße Zweifel reichen 193 nicht aus .

76

V. Entscheidungserheblichkeit (Art. 100 I GG) Weiterhin müßte die Frage der Wirksamkeit des vorgelegten Gesetzes entscheidungserheblich sein. Entscheidungserheblichkeit ist gegeben, wenn das Gericht bei Gültigkeit der Norm anders zu entscheiden hätte als bei ihrer Ungültigkeit.

77

1. Eine „andere“ Entscheidung ist z.B.: 194

- Stattgabe statt Abweisung der Klage (sachlich „andere“ Entscheidung); 195

- Weitere Verfahrensaussetzung statt Klageabweisung im Falle bloßer Unvereinbarkeitserklärung durch das BVerfG (keine sachlich „andere“, aber dennoch eine „andere“ Entscheidung). Erläuterung: Beschränkt sich das BVerfG mit Rücksicht auf mehrere zur Verfügung stehende Gestaltungsmöglichkeiten des Gesetzgebers zur Beseitigung des verfassungswidrigen Zustandes auf die Unvereinbarkeits196 erklärung des Gesetzes , kann das vorlegende Gericht der Klage im Ausgangsverfahren nicht stattgeben. Bei Verfassungswidrigkeit des Gesetzes trifft es also keine sachlich andere Entscheidung als bei Verfassungskonformität des Gesetzes. Das Gericht muß vielmehr bei bundesverfassungsgerichtlicher Unvereinbarkeitserklärung zunächst einmal abwarten, wie sich der Gesetzgeber entscheidet und auf welchem Wege er den verfassungswidrigen Zustand beseitigt. Aus diesem Grunde muß das vorlegende Gericht das Ausgangsverfahren bis zur gesetzlichen Neuregelung nochmals aussetzen. Diese erneute Verfahrensaussetzung im Falle der Unvereinbarkeitserklärung durch das BVerfG ist zwar keine „sachlich andere“, gleichwohl aber eine „andere“ Ent197 scheidung als die Klageabweisung bei Verfassungsmäßigkeit des vorgelegten Gesetzes ; sie begründet auch die Entscheidungserheblichkeit i.S.d. Art. 100 I GG.

78

2. Ein Gesetz ist nicht entscheidungserheblich i.S.d. Art. 100 I 1 GG, wenn feststeht, daß es aufgrund entgegenstehender - vorrangiger - Vorschriften des europäischen Gemeinschafts198 rechts nicht angewandt werden darf . VI. Ordnungsmäßigkeit des Antrags (§§ 23 I, 80 II BVerfGG) Es kann grundsätzlich unterstellt werden, daß das antragstellende Gericht die Ordnungsvorschriften der §§ 23 I, 80 II BVerfGG gewahrt hat. Weitere Zulässigkeitsvoraussetzungen, insbesondere eine Frist, gibt es für den Antrag nicht.

193 194 195 196 197 198

Vgl. BVerfGE 80, 54, 59. Vgl. BVerfGE 75, 40, 55. Vgl. BVerfGE 71, 224, 228, 93, 121, 131. Siehe dazu die Ausführungen zur (Individual-)Verfassungsbeschwerde in der „Erläuterung“ bei Rdnr. 33. Hierzu Gersdorf, Jura 1994, 398, 409 m.w.N. in Fn. 126. Vgl. BVerfGE 85, 191, 203.

79 46

1. Abschnitt: Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht

VII. Ergebnis Bei Zulässigkeit der Vorlage: Die Vorlage ist zulässig. Bei Unzulässigkeit der Vorlage: Die Vorlage ist als unzulässig zu verwerfen. Hinweis: Sollte man zur Unzulässigkeit der Vorlage gelangen, ist - entsprechend der Aufgabenstellung im Falltext - regelmäßig ihre Begründetheit im Wege eines Hilfsgutachtens zu prüfen.

80

B) Begründetheit der Vorlage Hinweis: In der praktischen Fallbearbeitung geht es regelmäßig darum, ob (formelle) Gesetze des Bundes oder der Länder gegen das Grundgesetz verstoßen (vgl. Art. 100 I 1 GG). In diesen Fällen kann der Obersatz wie folgt formuliert werden:

Die Vorlage ist begründet, wenn § ... (Prüfungsgegenstand) gegen das Grundgesetz (Prü199 fungsmaßstab) verstößt . Aufbautechnischer Hinweis: Selbst wenn im wesentlichen nur ein Grundrechtsverstoß in Betracht kommt, ist nicht wie bei einer Verfassungsbeschwerde, sondern wie bei einem abstrakten Normenkontrollverfahren zu prüfen.

Ergebnis bei Begründetheit der Vorlage: § ... (Prüfungsgegenstand) verstößt gegen Art. ... GG (Prüfungsmaßstab). Daher ist die Vorlage begründet. Das BVerfG wird § ... (Prüfungsgegenstand) gemäß § 82 I i.V.m. § 78 BVerfGG für nichtig erklären. Hinweis: Mit Rücksicht auf die Gestaltungsmöglichkeiten des Gesetzgebers sieht das BVerfG entgegen § 82 I i.V.m. § 78 BVerfGG von einer Nichtigkeitserklärung ab, wenn verschiedene Möglichkeiten zur Beseitigung der Verfassungswidrigkeit verbleiben. In solchen Fällen beschränkt sich das BVerfG auf eine Unvereinbarkeitser200 klärung, d.h. auf die Feststellung der Unvereinbarkeit der Norm mit dem Grundgesetz .

Ergebnis bei Unbegründetheit der Vorlage: § ... (Prüfungsgegenstand) ist mit dem Grundgesetz (Prüfungsmaßstab) vereinbar. Daher ist die Vorlage unbegründet. Erläuterung: Bei Unbegründetheit der Vorlage weist das BVerfG diese nicht lediglich als unbegründet zurück, sondern stellt - wie beim abstrakten Normenkontrollverfahren - die Vereinbarkeit der Norm mit dem Maßstabs201 recht ausdrücklich fest .

199

200

201

Vgl. dazu die Schemata zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines (Bundes-)Gesetzes (Rdnrn. 81 ff.) und einer (Bundes-)Rechtsverordnung (Rdnrn. 92 ff.). Vgl. etwa BVerfGE 77, 308, 337; siehe ferner die Ausführungen zur (Individual-)Verfassungsbeschwerde in der „Erläuterung“ bei Rdnr. 33. Vgl. etwa BVerfGE 80, 354.

2. Abschnitt: Verfassungsmäßigkeitsprüfung 1. Teil: Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Bundesgesetzes

81

Aufbautechnischer Hinweis: Die folgende Prüfungsfolge ist zu wählen, wenn in der Aufgabenstellung - ohne verfassungsprozessuale „Einkleidung“ - nach der Verfassungsmäßigkeit eines (Bundes-)Gesetzes gefragt ist. Ebenso 202 gilt dieser Aufbau für die Begründetheitsprüfung beim abstrakten und konkreten Normenkontrollverfahren .

82

A) Formelle Verfassungsmäßigkeit

83

I. Gesetzgebungskompetenz (Art. 70 ff. GG) Grundsatz: Gemäß Art. 70 I GG liegt die Gesetzgebungskompetenz bei den Ländern. Der Bund besitzt also Gesetzgebungskompetenzen nur, soweit das Grundgesetz sie ihm verleiht. Hinweis: Die speziellen Gesetzgebungskompetenzen im Bereich der Finanzverfassung (Art. 105 GG) bleiben im folgenden unberücksichtigt.

Das Vorliegen der Gesetzgebungskompetenz für den Bund ist wie folgt zu prüfen: 84

1. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz - Art. 73 i.V.m. Art. 71 GG; - kraft Sonderzuweisung (z.B. Art. 21 III, Art. 38 III GG); - (ungeschriebene) Bundeskompetenz kraft Natur der Sache (Bundesangelegenheit, da Län203 derverfügungsgewalt a priori entzogen - z.B. Gesetz über Titel, Orden und Ehrenzeichen).

85

2. Konkurrierende (Voll-)Gesetzgebungskompetenz Vorüberlegung: Im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes reicht es für die Kompetenzbegründung aus, daß ein Sachgebiet nach Art. 73 GG eingreift oder eine Sonderzuweisung vorliegt. Demgegenüber ergibt sich bei der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz eine zweistufige Prüfungsfolge. Der Bund besitzt die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz nur, wenn folgende zwei (zwingend in dieser Reihenfolge zu prüfende) Voraussetzungen gegeben sind:

202 203

Vgl. oben Rdnrn. 69 und 80. Vgl. BVerfGE 11, 89, 98 f.

48

2. Abschnitt: Verfassungsmäßigkeitsprüfung

a) Art. 74 I GG

!

Zunächst müßte ein in Art. 74 I GG aufgeführtes Sachgebiet einschlägig sein. Von zentraler Bedeutung im Rahmen der praktischen Fallbearbeitung ist das Recht der Wirtschaft gemäß 204 Art. 74 I Nr. 11 GG. „Recht der Wirtschaft“ wird weit definiert : alle das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnden Normen (unbedingt einprägen!). b) Erforderlichkeit bundesgesetzlicher Regelung gemäß Art. 72 II GG Schließlich müßte gemäß Art. 72 II GG eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich sein. Eine bundesgesetzliche Regelung ist nicht erforderlich, wenn die gleichwertigen Lebensverhältnisse oder die Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit durch Selbstkoordination der Länder, d.h. durch gleichgerichtete Landesgesetze verwirklicht werden können. Sofern die Selbstkoordination der Länder allerdings nicht in angemessener Zeit zustande kommt, ist eine 205 bundesgesetzliche Regelung erforderlich . Hinweis: Vorgänger der nunmehr geltenden Regelung, der Erforderlichkeit bundesgesetzlicher Regelung gemäß Art. 72 II GG, war die sog. Bedürfnisklausel, welche nur der sehr eingeschränkten bundesverfassungsgerichtlichen Überprüfung unterlag und sich deshalb als „eines der Haupteinfallstore für die Auszehrung der Länderkom206 petenzen“ erwies. Im Gegensatz zur früheren Rechtslage, welche keine besonderen Anforderungen an das Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung stellte, bedarf es nunmehr - auch in der praktischen Fallbearbeitung besonderer Feststellungen, um das Erfordernis bundesgesetzlicher Regelung zu begründen. Bei der Prüfung von Bundesrecht, welches vor dem 15. November 1994 erlassen wurde, ist Art. 125a GG zu beachten.

86

3. (Konkurrierende) Rahmengesetzgebungskompetenz Wie bei der konkurrierenden (Voll-)Gesetzgebungskompetenz muß auch bei der (konkurrie207 renden ) Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes zweistufig geprüft werden: Zum einen muß ein Regelungsgegenstand des Art. 75 I Nr. 1 bis 6 GG einschlägig sein. Zum anderen muß sich gemäß Art. 75 I i.V.m. Art. 72 II GG eine bundesgesetzliche Regelung als erforderlich erweisen.

!

Beachte: Die auf den Kompetenztitel des Art. 75 I i.V.m. Art. 72 II GG gestützten Rahmenge208 setze müssen insgesamt „ausfüllungsfähig und ausfüllungsbedürftig“ sein. Im Gegensatz zur früheren Rechtslage ist eine Vollregelung einzelner Teile einer Materie durch den Rahmengesetzgeber „nur in Ausnahmefällen“ zulässig (Art. 75 II GG). Eine weitere wesentliche Änderung gegenüber der alten Fassung des Art. 75 GG besteht auch darin, daß die Normadressaten bundesgesetzlicher Rahmenvorschriften grundsätzlich nur die Länderparlamente sind. Ihnen obliegt es, entsprechende Rahmengesetze auszufüllen und landesrechtlich zur Wirkung zu bringen. Die Rahmengesetzgebung ist damit ihrer Struktur nach zweistufig aufgebaut: Die erste Stufe erstreckt sich auf den Erlaß eines Rahmengesetzes, das regelmäßig allein die Län-

204 205 206 207 208

Vgl. BVerfGE 4, 7, 13; 8, 143, 148. Vgl. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 72 Rdnr. 7. Vgl. BT-Drs. 12/6000, S. 33. Streitig, vgl. Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 75 Rdnr. 5; Degenhart, in: Sachs, GG, Art. 75 Rdnr. 9. Vgl. zuletzt BVerfG (2. Kammer des Zweiten Senats), NVwZ 1997, 159.

1. Teil: Verfassungsmäßigkeit eines Bundesgesetzes

49 209

derparlamente verpflichtet, ohne dabei Rechte und Pflichten für die Bürger zu begründen ; auf der zweiten Stufe werden die Rahmengesetze durch Landesbestimmungen mit unmittelbarer Wirkung ausgefüllt. „Nur in Ausnahmefällen“ (Art. 75 II GG) kann von diesem Grundsatz abgewichen und bereits durch Rahmengesetz selbst unmittelbar geltendes Recht gesetzt werden. 87

4. Ungeschriebene (ausschließliche oder konkurrierende) Gesetzgebungskompetenz a) Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhangs Eine Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhangs liegt vor, wenn die Mitregelung einer nicht ausdrücklich dem Bund zugewiesenen Materie unerläßliche Voraussetzung für die Regelung einer der (ausschließlichen oder konkurrierenden) Bundeskompetenz unterfallenden Materie 210 ist . b) Annexkompetenz des Bundes Von Annexkompetenz des Bundes spricht man, wenn eine dem Bund nicht ausdrücklich zugewiesene Materie mit einer dem Bund aufgrund seiner (ausschließlichen oder konkurrierenden) Gesetzgebungskompetenz zugeordneten Materie in untrennbarem Zusammenhang 211 steht . Hinweis: Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhangs und Annexkompetenz können ausschließliche wie auch konkurrierende Gesetzgebungkompetenzen begründen, je nachdem, ob die entsprechende Konnexität mit einer ausschließlichen oder aber konkurrierenden Gesetzgebungsmaterie des Bundes besteht. Bei ungeschriebenen konkurrierenden Gesetzgebungskompetenzen ist wiederum – ebenso wie bei der konkurrierenden (Voll- oder Rahmen-)Gesetzgebungskompetenz - die Voraussetzung der Erforderlichkeit bundesgesetzlicher Regelung (Art. 72 II GG) zu untersuchen; diese Voraussetzung liegt aber stets vor, weil andernfalls schon die gebotene Konnexität zwischen den einzelnen Materien nicht vorläge.

88

II. Gesetzgebungsverfahren (Art. 76 ff. GG) Aufbautechnischer Hinweis: Soweit sich aus dem Sachverhalt nichts Gegenteiliges ergibt, ist anzunehmen, daß keine Verfahrensfehler vorliegen. Insoweit ließe sich wie folgt formulieren:

Mangels gegenteiliger Angaben im Sachverhalt kann davon ausgegangen werden, daß das Gesetzgebungsverfahren den Vorschriften der Art. 76 ff. GG entsprechend durchgeführt worden ist. 1. Problem: Zustimmungsgesetz oder Einspruchsgesetz? Ein Gesetz bedarf nur in den durch das Grundgesetz ausdrücklich vorgesehenen Fällen (enumerative Aufzählung) der Zustimmung des Bundesrates. Hauptfall der Zustimmungsbedürftigkeit von Gesetzen - im Rahmen der praktischen Fallbearbeitung - ist Art. 84 I GG (daher unbedingt einprägen!):

209

210 211

Vgl. Herrfahrdt, in: Bonner Kommentar, Art. 75 Anm. II. 1.; a.A. Maunz, in: dems./Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 75 Rdnrn. 14, 25: Die Bundesländer können nicht verpflichtet werden. Vgl. BVerfGE 3, 407, 421. Vgl. BVerfGE 3, 407, 433.

50

!

2. Abschnitt: Verfassungsmäßigkeitsprüfung

- „Einrichtung der Behörden“: Errichtung (Gründung, Bildung) und Einrichtung (Ausgestal212 tung) der Behörden ; 213

- „Verwaltungsverfahren“; weite Auslegung durch das BVerfG : Art und Weise („Wie“) des Gesetzesvollzugs. Art. 84 I GG begründet den Grundsatz, daß die Länder bei Ausführung von Bundesgesetzen selbst die „Einrichtung der Behörden“ und das „Verwaltungsverfahren“ regeln. Regelt der Bund durch Bundesgesetz abweichend von diesem Grundsatz die „Einrichtung der Behörden“ oder das „Verwaltungsverfahren“, so bedarf das entsprechende Bundesgesetz der Zustimmung des Bundesrates („soweit nicht ...“).

!

2. Beachte: Nicht jeder Verfahrensverstoß führt zur Nichtigkeit des Gesetzes. Hierbei ist zu differenzieren. Verstöße gegen die GeschOBT (vgl. Art. 40 I 2 GG) oder die GeschOBR (vgl. Art. 52 III 2 GG) führen regelmäßig nicht zur Verfassungswidrigkeit des Gesetzes, weil diese Geschäftsordnungen als Innenrecht mit Satzungscharakter dem Grundgesetz nachrangig sind. Etwas anderes gilt nur dann, wenn in den Geschäftsordnungen zugleich zwingende verfassungsrechtliche Positionen der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe konkretisiert sind. Aber auch Verstöße gegen Verfahrensbestimmungen des Grundgesetzes führen nicht stets zur Nichtigkeit des Gesetzes. Vielmehr ist hier zwischen Verstößen gegen bloße Ordnungsvorschriften und Verstößen gegen zwingende (wesentliche) Verfahrensbestimmungen des Grund214 gesetzes zu unterscheiden ; nur im zweiten Fall ist das Gesetz nichtig. Zwingende verfassungsrechtliche Verfahrensbestimmungen liegen nur unter zwei Voraussetzungen vor: Erstens muß es sich um eine wesentliche Verfahrensbestimmung handeln, d.h. insbesondere um solche, die der Sicherung der Rechte eines am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organs dienen; daher führt etwa eine Verletzung der Fristbestimmung des Art. 77 I 2 GG („unverzüglich“) nicht zur Nichtigkeit des Gesetzes, weil diese Vorschrift allein eine zeitliche Verzögerung des Gesetzgebungsverfahrens verhindern soll, die grundsätzliche Beteiligung des Bundesrates aber unberührt bleibt. Zweitens ist zu untersuchen, ob die entsprechende Mitwirkung eines verfahrensbeteiligten Organs nicht später noch nachgeholt werden kann, so daß seine Rechte letztlich hinreichend gesichert erscheinen; dies wird man etwa dann annehmen können, wenn Vorlagen der Bundesregierung entgegen Art. 76 II 1 GG nicht zunächst dem Bundesrat zugeleitet werden; die Beteiligung des Bundesrates ist durch das Hauptverfahren nach Art. 77 GG noch hinreichend gewährleistet.

89

III. Form (Art. 82 GG) Aufbautechnischer Hinweis: Art. 82 I 1 GG wird oftmals als Abschlußverfahren bezeichnet und innerhalb des Gesetz215 gebungsverfahrens geprüft . Indes gibt es keinerlei Hinderungsgründe, Art. 82 I 1 GG als bloße Formvorschrift zu charakterisieren und unter einem gesonderten Prüfungspunkt zu erörtern. Hierfür spricht maßgeblich, daß auch Art. 80

212 213 214 215

Vgl. Broß, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 84 Rdnr. 11. Vgl. BVerfGE 37, 363, 390. Vgl. BVerfGE 34, 9, 25; Schmidt-Bleibtreu, in: dems./Klein, GG, Vor Art. 70 Rdnr. 11. Vgl. nur Maurer, Staatsrecht, § 17 Rdnrn. 53, 81 ff.

1. Teil: Verfassungsmäßigkeit eines Bundesgesetzes

51

216

I 2 GG systematisch nicht dem Verfahren, sondern der Form zugeordnet wird . Dann aber kann für Art. 80 I 1 GG nichts anderes gelten.

Ausfertigung oder Verkündung gemäß Art. 82 I 1 GG. Wie beim Gesetzgebungsverfahren kann grundsätzlich davon ausgegangen werden, daß den Erfordernissen des Art. 82 I 1 GG 217 entsprochen worden ist, es sei denn, der Sachverhalt enthält gegenteilige Angaben. 90

B) Materielle Verfassungsmäßigkeit I. Verstoß gegen Grundrechte (Grobgliederung) Verstößt das Gesetz gegen ein Freiheitsgrundrecht? 1. Schutzbereichsbeeinträchtigung Wenn (+), weitere Prüfung. 2. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung Der Eingriff in den Schutzbereich des Freiheitsgrundrechts ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt, wenn das Gesetz Ausdruck der Schranken dieses Grundrechts ist. Es könnte Ausdruck der Schranke der ... (einfacher, qualifizierter Gesetzesvorbehalt, verfassungsimmanente Schranken) sein. Dann müßte es formell und materiell verfassungsmäßig sein. a) Formelle Verfassungsmäßigkeit Verweisung auf die Prüfung unter Gliederungspunkt A). b) Materielle Verfassungsmäßigkeit Die Prüfung der materiellen Verfassungsmäßigkeit bezieht sich ausschließlich auf das entsprechende Grundrecht. Insbesondere muß der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt 218 sein. Weiterhin ist, soweit dazu Anlaß besteht, Art. 19 I und II GG zu prüfen .

91

II. Verstoß gegen sonstige Verfassungsgüter Schließlich ist, sofern dazu im konkreten Fall Anlaß besteht, die Verletzung materiellrechtlicher Normen des Grundgesetzes außerhalb des Anwendungsbereichs der (Freiheits- und Gleichheits-)Grundrechte zu prüfen (z.B. Rechtsstaatsprinzip [Bestimmtheitsprinzip, Rückwirkung von Gesetzen], Demokratieprinzip).

216 217 218

Vgl. abermals Maurer, Staatsrecht, § 17 Rdnr. 150 und 151. Zum Prüfungsrecht des Bundespräsidenten vgl. Schmidt-Bleibtreu, in: dems./Klein, GG, Art. 82 Rdnr. 16 m.w.N. Vgl. zu den Einzelheiten das Schema zur Prüfung der Verletzung eines Freiheitsgrundrechts, Rdnrn. 104 ff.

92

2. Teil: Prüfung der Verfassungsmäßigkeit einer Bundesrechtsverordnung Als untergesetzliche Rechtsgrundlage bedarf die Bundesrechtsverordnung (RechtsVO) zu ihrer Wirksamkeit einer gesetzlichen Ermächtigung (Delegationsgesetz), die ihrerseits in 219 formeller und materieller Hinsicht mit dem Grundgesetz in Einklang stehen muß . Ferner 220 müßte die RechtsVO als solche verfassungsgemäß sein .

93

A) Verfassungsmäßigkeit des Delegationsgesetzes Aufbautechnischer Hinweis: Die Prüfung der Verfassungskonformität von Delegationsgesetzen erfolgt zweistufig: Zum einen muß das Delegationsgesetz die allgemeinen, für sämtliche Parlamentsgesetze geltenden Voraussetzungen des Grundgesetzes erfüllen; zum anderen müssen die besonderen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen vorliegen, die speziell für Delegationsgesetze bestehen.

94

I. Allgemeine Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen 221

Das Delegationsgesetz muß in formeller und materieller Hinsicht verfassungskonform sein . 95

II. Besondere Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen Schließlich müssen die besonderen, für den Erlaß von RechtsVO geltenden verfassungsrechtlichen Voraussetzungen des Delegationsgesetzes vorliegen.

96

1. Verstoß gegen das Rechtsstaats- und Demokratieprinzip (Delegationsverbot) Aufbautechnischer Hinweis: Auf das Problem des Delegationsverbotes ist nur dann einzugehen, wenn dazu im konkreten Fall Anlaß besteht.

Kann die gewünschte Regelung überhaupt durch RechtsVO getroffen werden? Grundsätzlich sind RechtsVO auf allen Gebieten möglich. Nach der Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) folgt aus dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip des Grundgesetzes, daß prinzipiell der parlamentarische Gesetzgeber alle wesentlichen, d.h. vor allem 222 grundrechtsrelevanten Fragen regeln muß . Dabei bedarf das „Wesentliche vom Wesentlichen“ (Beispiel: „Groblernziele“ im Schulrecht) einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber, während die Befugnis zur Regelung von Einzelfragen auf die Exekutive dele223 giert werden kann . Grund: Die besonderen Strukturen parlamentarischer Rechtserzeugung (Mitwirkung mehrerer Beteiligter, mehrere Lesungen im Gesetzgebungsverfahren, Publizität) lassen prinzipiell grundrechtsadäquatere, dem Gebot bestmöglicher Grundrechtssicherung und -verwirklichung entsprechende Entscheidungen erwarten als exekutive Rechtsetzung, bei der diese Besonderheiten nicht vorliegen.

219 220 221 222 223

Dazu unter Rdnrn. 93 ff. Dazu unter Rdnrn. 101 ff. Vgl. dazu das Schema zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes des Bundes, Rdnrn. 81 ff. Vgl. BVerfGE 83, 130, 142. Vgl. BVerfGE 7, 282, 303; Nierhaus, in: Bonner Kommentar, Art. 80 Rdnr. 99.

2. Teil: Verfassungsmäßigkeit einer Bundesrechtsverordnung

53

Ausnahmen: Teilweise sind auch grundrechtsrelevante und damit „wesentliche“ Fragen durch die Exekutive zu regeln. Dies ist immer dann der Fall, wenn exekutive Rechtsetzung die besseren Voraussetzungen für optimale Grundrechtssicherung und -verwirklichung bietet. Beispiele: - Festsetzung von technischen Sicherheitsstandards als grundrechtlich relevante Entscheidung (vgl. die Schutzpflichten des Staates für die Rechtsgüter des Art. 2 II 1 GG) auf dem Verordnungswege, weil das parlamentarische Rechtsetzungsverfahren zu „schwerfällig“ ist, um auf die sich in diesem Bereich rasch wandelnden Verhältnisse flexibel reagieren zu kön224 nen ; - Konfliktbewältigung bei der Ausübung von Straßenkunst trotz Grundrechtsrelevanz durch Satzungen der Gemeinden, weil die Gemeinden wegen ihrer spezifischen Sachnähe zu den konkreten örtlichen Verhältnissen am besten in der Lage sind, die einander kollidierenden Grundrechte der Straßenkünstler (Art. 5 III GG) einerseits und der übrigen Verkehrsteilnehmer (Art. 2 I, II, Art. 12 I, Art. 14 GG) andererseits zu einem möglichst schonenden Aus225 gleich zu bringen . Hinweis: Diese Ausnahmegründe für Delegationsverbote lassen deutlich werden, daß die Wesentlichkeitstheorie ihre dogmatische Grundlage - was den grundrechtsrelevanten Regelungsbereich anbelangt - in den Grundrechten selbst hat, nicht aber im Demokratie- oder Rechtsstaatsprinzip. Die Grundrechte selbst liefern die Antwort auf die Frage, welches Verfahren staatlicher Rechtsetzung zu wählen ist. Die rechts- und demokratiestaatlichen Strukturprinzipien dienen lediglich dem Gebot bestmöglicher Grundrechtssicherung und -verwirklichung, sind also nur Mittel zum Zweck, ohne aber selbst die Mutterschicht für das Primat parlamentarischer vor exekutiver Rechtserzeugung zu bilden.

97

2. Voraussetzungen des Art. 80 I GG

98

a) Zulässiger Ermächtigungsadressat (Art. 80 I 1 GG) Die zulässigen Ermächtigungsadressaten (Delegatare) sind in Art. 80 I 1 GG abschließend geregelt. Zulässige Delegatare sind: - Bundesregierung; - Bundesminister; - Landesregierung.

99

b) Das „Ob“ des Gebrauchmachens von der gesetzlichen Ermächtigung durch den Delegatar muß hinreichend bestimmt sein. Das schließt nicht aus, daß der Gesetzgeber Ermächtigungen in Form von Kann-Bestimmungen erteilt, ohne den Delegatar bei Vorliegen bestimmter Vor226 aussetzungen zum Erlaß der RechtsVO zu verpflichten . Unzulässig ist es aber, das „Ob“ der konkreten Anwendung der gesetzlichen Ermächtigung in das originäre politische Ermessen des Delegatars zu stellen. Erforderlich ist vielmehr ein rechtlich gebundenes Ermessen. In dem Gesetz müssen dem Delegatar hinreichende normative Anhaltspunkte für seine Entscheidung 224 225 226

Vgl. BVerfGE 49, 89, 137 (Stichwort: „dynamischer Grundrechtsschutz“). Vgl. BVerwGE 84, 71, 77. Vgl. Nierhaus, in: Bonner Kommentar, Art. 80 Rdnrn. 341 ff.; Lücke, in: Sachs, GG, Art. 80 Rdnr. 4.

54

2. Abschnitt: Verfassungsmäßigkeitsprüfung

an die Hand gegeben werden, ob von einer solchen RechtsVO-Ermächtigung Gebrauch zu 227 machen ist oder nicht . Aufbautechnischer Hinweis: Auf das voranstehende Problem ist nur dann einzugehen, wenn dazu im konkreten Fall Anlaß besteht.

100

c) Bestimmtheitsgebot (Art. 80 I 2 GG) (1) Inhalt: Welche Fragen und Sachbereiche sollen geregelt werden? (2) Zweck: Welchem Ziel dient die Regelung? (3) Ausmaß: Welche Grenzen gelten für die Regelung?

101

B) Verfassungsmäßigkeit der RechtsVO als solche

102

I. Formelle Verfassungsmäßigkeit 1. Zuständigkeit Die RechtsVO muß von dem zuständigen Delegatar, dem im Delegationsgesetz benannten Ermächtigungsadressaten (Bundesregierung, Bundesminister, Landesregierung) erlassen worden sein. 2. Verfahren Das im Delegationsgesetz gegebenenfalls geregelte Verfahren muß ordnungsgemäß durchgeführt worden sein. 3. Form (Art. 82 I 2 und Art. 80 I 3 GG) a) Ausfertigung und Verkündung gemäß Art. 82 I 2 GG. b) Zitiergebot gemäß Art. 80 I 3 GG.

103

II. Materielle Verfassungsmäßigkeit 1. Vorliegen der materiellen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage Die erlassene RechtsVO muß nach Inhalt, Zweck und Ausmaß dem Delegationsgesetz entsprechen. 2. Weitere Prüfungsfolge Zur weiteren Prüfungsfolge vgl. das Schema zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Ge228 setzes des Bundes Gliederungspunkt „materielle Verfassungsmäßigkeit“ .

227 228

Vgl. BVerfGE 78, 249, 272 ff. Vgl. oben Rdnr. 90.

3. Teil: Prüfung der Verletzung eines Freiheitsgrundrechts

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Aufbautechnische Hinweise: 229

- Das folgende Aufbauschema ist bei der Begündetheitsprüfung einer Verfassungsbeschwerde zu wählen, sofern ein Verstoß gegen Freiheitsgrundrechte in Rede steht. Dieser Aufbau gilt entsprechend auch für die Be230 231 gründetheitsprüfung beim Organstreit- und Bund-Länder-Streitverfahren , wenngleich insoweit nicht die Verletzung von Grundrechten, sondern von verfassungsrechtlichen Rechten (Zuständigkeiten) des Antragstel232 lers zu untersuchen ist . - Die Prüfung der Verletzung eines Freiheitsgrundrechts erfolgt zweistufig: Auf der 1. Stufe geht es darum, ob eine Beeinträchtigung des Schutzbereichs des zu prüfenden Grundrechts vorliegt. Die Schutzbereichsbeeinträchtigung eines Grundrechts hat jedoch nicht per se die Verletzung desselben zur Folge. Vielmehr liegt eine solche Verletzung nur dann vor, wenn der Eingriff verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, d.h. nicht durch eine Schranke des zu prüfenden Freiheitsgrundrechts gedeckt ist, was es auf der 2. Stufe zu untersuchen gilt.

105

A) Schutzbereichsbeeinträchtigung

106

I. Persönlicher Schutzbereich Aufbautechnischer Hinweis: Die Beeinträchtigung des persönlichen Schutzbereichs von Grundrechten ist stets anzusprechen, wenn allein - ohne verfassungsprozessuale „Einkleidung“ - nach der Verletzung von Grundrechten juristischer Personen oder ausländischer Staatsangehöriger gefragt ist. Denn juristische Personen sind nur nach Maßgabe des Art. 19 III GG und Ausländer nur in bezug auf Menschenrechte grundrechtsfähig und damit vom persönlichen Schutzbereich der Grundrechte erfaßt. Ist hingegen die Zulässigkeit und Begründetheit einer Verfassungsbeschwerde zu untersuchen, ist ein Eingehen auf diesen Aspekt überflüssig, weil bereits im Rahmen der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde (Parteifähigkeit) festzustellen ist, ob der Beschwerdeführer als juristische Person oder Ausländer Träger des konkreten (als verletzt geltend gemachten) Grundrechts ist. Die Betroffenheit des persönlichen Schutzbereichs muß daher nur bei Verfassungsbeschwerden von natürlichen Personen deutscher Staatsangehörigkeit (kurz) erörtert werden, weil diese wegen ihrer universellen Grundrechtsfähigkeit unzweifelhaft parteifähig sind und infolgedessen der personale Schutzgehalt der Grundrechte im Rahmen der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde nicht zu problematisieren ist. Allerdings ist dieser Problemkreis ohnehin nur bei möglichen Verletzungen von Deutschen- oder Bürgergrundrechten, nicht hingegen bei vermeintlichen Verstößen gegen Menschenrechte anzuschneiden.

Das Grundrecht aus Art. ... GG ist als Deutschen- oder Bürgergrundrecht nur Deutschen i.S.d. Art. 116 I GG vorbehalten. Mangels gegenteiliger Angaben im Sachverhalt, ist davon auszugehen, daß ... (Beschwerdeführer einer Verfassungsbeschwerde) Deutscher i.S.d. Art. 116 I GG ist. Der persönliche Schutzbereich des Art. ... GG ist betroffen. 107

II. Sachlicher Schutzbereich Es ist zu prüfen, ob auch der sachliche Schutzbereich des entsprechenden Freiheitsgrundrechts beeinträchtigt ist. Diese Prüfung vollzieht sich in drei Schritten: 1. Bestimmung des Schutzbereiches („Was ist geschützt?“).

229 230 231 232

Vgl. oben Rdnr. 35. Vgl. oben Rdnr. 49. Vgl. oben Rdnr. 61. Vgl. dazu die „aufbautechnischen Hinweise“ zur Begründetheitsprüfung bei einem Organstreitverfahren und BundLänder-Streitverfahren, Rdnr. 49 und Rdnr. 61.

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2. Abschnitt: Verfassungsmäßigkeitsprüfung

2. Fällt die entsprechende Freiheitsbetätigung in den soeben umschriebenen Schutzbereich? 233

3. Liegt ein staatlicher Eingriff vor? Aufbautechnischer Hinweis zur Prüfung des Art. 12 I GG: Bei der Prüfung des Art. 12 I GG stellt sich regelmäßig die Frage, ob bereits auf der Ebene des Schutzbereichs zu klären ist, ob ein Eingriff in die Berufsausübung oder Berufswahl gegeben ist. Es empfiehlt sich, diese Frage nicht schon auf der Schutzbereichsebene zu entscheiden. Denn wegen der unterschiedlichen verfassungsrechtlichen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen für Eingriffe in die Berufsausübung und Berufswahl betrifft die erforderliche Abgrenzung in erster Linie die Rechtfertigungsebene („Drei-Stufentheorie“) und sollte daher erst im Rahmen der Schranken des Art. 12 I GG vorgenommen werden. Daher sollte man sich bei Prüfung des Schutzbereichs des Art. 12 I GG mit der Feststellung begnügen, daß das Grundrecht der Berufsfreiheit durch die entsprechende staatliche Maßnahme beeinträchtigt ist, ohne näher zu konkretisieren, ob die Berufsausübung oder Berufswahlfreiheit betroffen ist. Allerdings entstehen bei einem solchen „Offenhalten“ im Rahmen des Art. 12 I 2 GG aufbautechnische Probleme, weil die Frage nach der Reichweite des Art. 12 I 2 GG nur bei Berufswahlregelungen virulent wird. Doch auch diese Probleme sollten keinen Anlaß zur Änderung des Aufbaus geben. Denn die Problematik des Art. 12 I 2 GG muß heute als geklärt gelten. Mithin reicht in der praktischen Fallbearbeitung der Hinweis aus, daß der Schrankenvorbehalt des Art. 12 I 2 GG über den Wortlaut hinaus nicht nur zu Einschränkungen der Berufsausübung, sondern auch der Berufswahl ermächtigt (arg. e. Art. 74 I Nr. 19 GG: „Zulassung zu“ den dort genannten Berufen setzt die Möglichkeit von Berufswahlregelungen voraus), so daß auch an dieser Stelle dahingestellt bleiben kann, ob eine Berufsausübungs- oder Berufswahlregelung vorliegt.

108

B) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung Das Grundrecht aus Art. ... GG wäre nicht verletzt, wenn die Schutzbereichsbeeinträchtigung verfassungsrechtlich gerechtfertigt wäre. Dies wäre der Fall, wenn der Eingriff in den Schutzbereich Ausdruck der Schranken des Art. ... GG wäre (weitere Formulierungsmöglichkeiten: diese Schranken konkretisiert; von diesen Schranken gedeckt ist).

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I. Grundrechtsschranken

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1. Verfassungsunmittelbare Schranken 234

Nach h.M. ist die Exekutive zu Eingriffen und Beschränkungen in das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung unmittelbar - also ohne einfach-gesetzliche Grundlage - durch Art. 13 VII 1. Alt. GG ermächtigt. Die Eingriffsermächtigung wird insoweit unmittelbar durch die Verfassung erteilt. 235

Hinweis: Von den verfassungsunmittelbaren Schranken sind - neben den verfassungsimmanenten Schranken die verfassungsunmittelbaren Begrenzungen (andere Terminologie: eingrenzende Tatbestandsmerkmale in persönlicher oder sachlicher Hinsicht) zu unterscheiden. Letztere betreffen die Gewährleistungsebene (Schutzbereich) der Freiheitsgrundrechte. So ist etwa das Merkmal der Friedlichkeit i.S.d. Art. 8 I GG eine verfassungsunmittelbare Begrenzung. Unfriedliche Versammlungsteilnehmer können sich nicht auf den Schutz des Grundrechts auf Versammlungsfreiheit berufen, so daß entsprechende zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit verfügte staatliche Verbote oder Gebote keine Eingriffe in Art. 8 I GG darstellen. Die Frage nach der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung (Schrankenebene) stellt sich insoweit nicht.

233 234

235

Vgl. Jarass, in: dems./Pieroth, GG, Vorb. vor Art.1 Rdnrn. 20 – 21a; Pieroth/Schlink, Grundrechte, Rdnrn. 238 ff. Vgl. Herdegen, in: Bonner Kommentar, Art. 13 Rdnr. 74; Maunz, in: dems./Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 13 Rdnrn. 18 f.; Schmidt-Bleibtreu, in: dems./Klein, GG, Art. 13 Rdnr. 12; Kühne, in: Sachs, GG, Art. 13 Rdnr. 50. Vgl. dazu unten unter Rdnr. 113.

3. Teil: Verletzung eines Freiheitsgrundrechts

111

57

2. Einfacher Gesetzesvorbehalt Der einfache Gesetzesvorbehalt stellt an das eingreifende Gesetz keine besonderen Anforderungen (z.B. Art. 2 I [„verfassungsmäßige Ordnung“], Art. 2 II, Art. 8 II GG). Bei Prüfung des Art. 2 I GG: Der Eingriff könnte Ausdruck der verfassungsmäßigen Ordnung i.S.d. Art. 2 I GG sein.

112

3. Qualifizierter Gesetzesvorbehalt Der qualifizierte Gesetzesvorbehalt stellt an das eingreifende Gesetz besondere Anforderun236 gen (z.B. Art. 11 II GG oder nach der Sonderrechtslehre die Schranke der allgemeinen Gesetze i.S.d. Art. 5 II GG). Bei Prüfung des Art. 5 I GG: Der Eingriff könnte Ausdruck der allgemeinen Gesetze i.S.d. Art. 5 II GG sein. Dann müßte § ... (gesetzliche Eingriffsgrundlage) ein „allgemeines Gesetz“ sein. Sodann erfolgt die Prüfung, ob es sich bei dem entsprechenden Gesetz formal, d.h. begrifflich um ein „allgemeines Gesetz“ handelt.

113

4. Verfassungsimmanente Schranken Hinweis: Die verfassungsimmanenten Schranken gelten nicht nur für die vorbehaltlos gewährleisteten Grundrech237 te, sondern für sämtliche Grundrechte . Allerdings gelangen die verfassungsimmanenten Schranken bei Grundrechten mit (einfachem oder qualifiziertem) Gesetzesvorbehalt nur subsidiär zur Anwendung, also nur dann, wenn der spezielle (einfache oder qualifizierte) Gesetzesvorbehalt den Grundrechtseingriff nicht zu rechtfertigen vermag.

Grundrechte ohne Gesetzesvorbehalt (z.B. Art. 4 I, II, Art. 5 III GG) können nur durch verfassungsimmanente Schranken eingeschränkt werden. Art. ... GG ist vorbehaltlos gewährleistet. (Bei Art. 5 III GG ist der streitigen Frage nach238 zugehen, ob die Schranken des Art. 5 II GG gelten ). Ein Rückgriff auf die „Schrankentrias“ des Art. 2 I GG scheidet (ebenfalls) aus, weil dies der besonderen Bedeutung des Art. ... GG widerspräche, die in seiner vorbehaltlosen Gewährleistung zum Ausdruck kommt. Allerdings unterliegt Art. ... GG den verfassungsimmanenten Schranken. Dies folgt aus dem Grundsatz der Einheit der Verfassung, demzufolge die im Grundgesetz enthaltenen Werte sich gegenseitig begrenzen müssen, damit sie zur bestmöglichen Wirksamkeit gelangen. Verfassungsimmanente Schranken sind Grundrechte Dritter und andere mit Verfassungsrang ausgestattete Rechtswerte. Die Schutzbereichsbeeinträchtigung ist mithin verfassungsrechtlich gerechtfertigt, wenn sie Ausdruck der verfassungsimmanenten Schranken des Art. ... GG ist.

236 237 238

Vgl. hierzu Pieroth/Schlink, Grundrechte, Rdnrn. 588 ff. Vgl. Jarass, in: dems./Pieroth, GG, Vorb. vor Art. 1 Rdnr. 39; a.A. Pieroth/Schlink, Grundrechte, Rdnr. 331. Ablehnend BVerfGE 30, 173, 191; 47, 327, 369.

58

114

2. Abschnitt: Verfassungsmäßigkeitsprüfung

II. Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsnorm Aufbautechnischer Hinweis: Es hängt von der konkreten Fallgestaltung ab, ob die Verfassungskonformität der Rechtsgrundlage, auf die der Grundrechtseingriff gestützt wird, zu überprüfen ist. Dies ist regelmäßig bei Rechtsnormen erforderlich, die selbst bereits das in Rede stehende Freiheitsgrundrecht beeinträchtigen. Allerdings kann auch deren Verfassungsmäßigkeit - wie etwa §§ 185 ff. StGB - unzweifelhaft sein. Auch bestehen in bezug auf die §§ 823, 826, 1004 BGB keinerlei verfassungsrechtliche Bedenken. In solchen Fällen genügt der Hinweis, daß die formelle und materielle Verfassungsmäßigkeit der entsprechenden Ermächtigungsgrundlage außer Frage steht. Der Verfassungsverstoß kann hier nur in der fehlerhaften Anwendung der Vorschrift im konkreten Fall, al239 so in der Einzelfallentscheidung liegen. Hierauf hat sich die Prüfung zu beschränken.

Wenn es ausschließlich um die Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsnorm geht und keine Einzelfallprüfung hinzukommt, ließe sich folgendermaßen formulieren: Hier könnte § ... Ausdruck der ... (Grundrechtsschranke) sein. Dies wäre nur dann der Fall, wenn diese Vorschrift formell und materiell mit der Verfassung in Einklang stünde. Wenn die Ermächtigungsgrundlage und deren Anwendung im konkreten Fall verfassungsrechtliche Zweifel aufwerfen, ließe sich folgendermaßen formulieren: Der Grundrechtseingriff wurde auf § ... gestützt. Daher wäre die Schutzbereichsbeeinträchtigung nur dann Ausdruck der ... (Grundrechtsschranke), wenn zunächst einmal die Vorschrift des § ... formell und materiell mit der Verfassung in Einklang stünde. Bei Prüfung vorbehaltlos gewährleisteter Grundrechte: Grundrechte ohne Gesetzesvorbehalt sind wie sämtliche Freiheitsgrundrechte nur auf gesetzlicher Grundlage einschränkbar (Vorbehalt des Gesetzes). Sodann erfolgt die Prüfung wie bei Grundrechten mit Gesetzesvorbehalt. 115

1. Formelle Verfassungsmäßigkeit - Gesetzgebungskompetenz; - Gesetzgebungsverfahren; 240

- Form . 116

2. Materielle Verfassungsmäßigkeit a) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

239 240

Dazu noch unten unter Rdnrn. 121 ff. Vgl. dazu im einzelnen das Schema zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes des Bundes, Rdnrn. 81 ff.

3. Teil: Verletzung eines Freiheitsgrundrechts

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(1) Einleitung (a) Allgemein Weiter müßte § ... auch materiell verfassungsgemäß sein. Dann müßte diese Vorschrift mit dem aus dem Rechtsstaatsprinzip fließenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Einklang stehen. (b) Prüfung bei Art. 5 I GG Weiter müßte § ... auch materiell verfassungsgemäß sein. Dann müßte diese Vorschrift mit dem aus dem Rechtsstaatsprinzip fließenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Einklang stehen. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit hat im Rahmen des Art. 5 II GG 241 durch die vom BVerfG entwickelte und in st. Rspr. vertretene Wechselwirkungslehre seine besondere Ausprägung gefunden. Danach können allgemeine Gesetze i.S.d. Art. 5 II GG (und die anderen Schranken des Art. 5 II GG) das Grundrecht aus Art. 5 I ... GG nicht schlechthin einschränken. Vielmehr sind die allgemeinen Gesetze (und die übrigen Schranken des Art. 5 II GG) ihrerseits im Lichte der besonderen wertsetzenden Bedeutung des Art. 5 I ... GG für den Prozeß der öffentlichen Meinungsbildung und für die freiheitliche Demokratie auszulegen. Es ist daher zu prüfen, ob § ... im Hinblick auf den wertsetzenden Charakter des Art. 5 I ... GG verhältnismäßig ist. (c) Prüfung des Art. 12 I GG Weiter müßte § ... auch materiell verfassungsgemäß sein. Dann müßte diese Vorschrift mit dem aus dem Rechtsstaatsprinzip fließenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Einklang stehen. Das Prinzip der Verhältnismäßigkeit hat im Rahmen des Art. 12 I 2 GG durch 242 die im Apothekenurteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) entwickelte Drei-Stufentheorie seine besondere Ausprägung gefunden. Die Drei-Stufentheorie geht davon aus, daß die Regelungsbefugnis des Gesetzgebers um so weiter reicht, je mehr sie die Berufsausübung betrifft, und um so begrenzter ist, je mehr sie die Berufswahl berührt. Sodann ist zu untersuchen, um welche Art berufsregelnder Vorschrift es sich bei der zu prüfenden Bestimmung handelt: - Berufsausübungsregelung: Art und Weise („Wie“) der beruflichen Betätigung; - subjektive Zulassungsvoraussetzung (Berufswahlregelung): knüpfen an die Eigenschaften der Person an oder an solche Umstände, die der Betroffene erfüllen kann (z.B. Zuverlässig243 keit, Eignung, Befähigung, Mindest- und Höchstalter) ; - objektive Zulassungsvoraussetzung (Berufswahlregelung): Kriterien, auf deren Vorliegen der 244 Betroffene keinen Einfluß hat (z.B. Bedürfnisklauseln) .

241 242 243 244

Vgl. BVerfGE 7, 198, 209; 71, 206, 214. Beschluß des 1. Senats vom 11.06.1958, BVerfGE 7, 377, 405 – 407. Vgl. BVerfGE 9, 338, 345. Vgl. Pieroth/Schlink, Grundrechte, Rdnr. 826.

60

2. Abschnitt: Verfassungsmäßigkeitsprüfung

Hinweis: Die stufenbezogene Einordnung berufsregelnder Vorschriften erfolgt im Wege einer typisierenden Betrachtungsweise. Das bedeutet, daß allein entscheidend ist, in welcher Intensität der einzelne als Angehöriger seiner Berufsgruppe durch die angefochtene Regelung betroffen ist. Auf den individuellen Belastungsgrad kommt es bei der Prüfung des Art. 12 I GG nicht an. Wird der einzelne im Vergleich zu den anderen Angehörigen derselben Berufsgruppe ungleich schwerer belastet, ist jedoch im Rahmen eines gesonderten Prüfungspunkts zu untersuchen, ob ein Verstoß gegen Art. 12 I i.V.m. Art. 3 I GG vorliegt. Eine berufsregelnde Bestimmung verletzt Art. 12 I i.V.m. Art. 3 I GG, wenn sie eine Teilgruppe typischerweise wesentlich stärker belastet als den Großteil der 245 Berufsgruppe .

Nach Feststellung des Charakters der berufsregelnden Vorschrift ist wie folgt zu formulieren: § ... ist als ... (Berufsausübungsregelung, subjektive oder objektive Zulassungsvoraussetzung) an den Kriterien zu messen, die das BVerfG im Apothekenurteil für zulässige ... (Berufsausübungsregelungen, subjektive oder objektive Zulassungsvoraussetzungen) aufgestellt hat. Hinweis: Dabei ist allerdings zu bedenken, daß das BVerfG solche Berufsausübungsregelungen, die - ausnahmsweise - wegen ihrer Eingriffsintensität auf die Berufswahl zurückwirken, an den für die Berufswahl geltenden Zu246 lässigkeitsvoraussetzungen überprüft .

117

(2) Verhältnismäßigkeitsprüfung (a) Zulässiges Ziel Der Staat müßte mit der Regelung ein von Verfassungs wegen zulässiges Ziel verfolgen. Hinweis: Die Zulässigkeit des von staatlichen Stellen anvisierten Ziels stellt prinzipiell kein Problem dar, weil der Staat bei der Wahl seiner Ziele von Verfassungs wegen grundsätzlich frei ist. In der praktischen Fallbearbeitung muß daher der Gesichtspunkt der Zulässigkeit staatlicher Zielsetzung nicht weiter erörtert und problematisiert werden. Nur in den nachstehenden Fallgruppen ist dieser Aspekt näher zu behandeln, da in diesen Fällen die Verfassung für die Wahl staatlicher Zielsetzungen entsprechende Direktiven aufstellt, die der Staat beachten muß, um die verfassungsrechtlichen Grenzen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nicht zu überschreiten.

(aa) Bei Grundrechten mit qualifiziertem Gesetzesvorbehalt muß das Gesetz bestimmten, qualifizierten Zwecken dienen (Zulässiges Ziel ≈ Qualifikationsmerkmal). (bb) Bei vorbehaltlos gewährleisteten Grundrechten ließe sich wie folgt formulieren: Die Vorschrift dürfte nicht lediglich im „schlichten“ Allgemeinwohlinteresse liegen. Vielmehr müßte sie dem Schutze Grundrechte Dritter oder anderer mit Verfassungsrang ausgestatteter Rechtswerte dienen. (cc) Prüfung des Art. 12 I GG - Regelungen der Berufsausübung sind nur aus sachgerechten, vernünftigen Erwägungen 247 des Gemeinwohls zulässig .

245 246 247

Vgl. BVerfGE 59, 336, 356; 68, 155, 173; 77, 84, 173. Vgl. BVerfGE 11, 30, 42, 44. Vgl. BVerfGE 68, 209, 218.

3. Teil: Verletzung eines Freiheitsgrundrechts

61

- Subjektive Zulassungsvoraussetzungen sind nur zum Schutze wichtiger Gemeinschaftsgüter zulässig. - Objektive Zulassungsvoraussetzungen sind nur zum Schutze überragend wichtiger Ge248 meinschaftsgüter zulässig . (b) Geeignetheit Das eingesetzte Mittel müßte geeignet, d.h. der Erreichung des vom Staat anvisierten Ziels förderlich sein. (c) Erforderlichkeit Weiter müßte die Maßnahme erforderlich sein. Es dürfte kein milderes, das Grundrecht aus ... GG weniger fühlsam einschränkendes Mittel geben, das zur Erreichung des Ziels gleichermaßen geeignet ist. Bei Art. 12 I GG ist zu prüfen, ob nicht eine Regelung auf einer niedrigeren Stufe zur Errei249 chung des vom Staat verfolgten Ziels ausreicht . (d) Zumutbarkeit (Verhältnismäßigkeit i.e.S.) Schließlich müßten die Grenzen der Zumutbarkeit gewahrt sein. Dann müßten Mittel und Zweck in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen. 118

b) Art. 19 I 1, 2 und II GG Aufbautechnischer Hinweis: Die Einhaltung der in Art. 19 I 1, 2 und II GG genannten Anforderungen an grundrechtseinschränkende Gesetze ist nur dann zu prüfen, wenn dazu im konkreten Fall Anlaß besteht.

- Verbot des Einzelfallgesetzes (Art. 19 I 1 GG); - Zitiergebot (Art. 19 I 2 GG): Betrifft nur „echte Gesetzesvorbehalte“, nicht aber Grundrechte, die von vornherein nur im Rahmen der Gesetze gewährleistet werden; das Zitiergebot gilt daher nur für Eingriffe in Art. 2 II 3, Art. 6 III, Art. 8 II, Art. 10 II, Art. 11 II, Art. 13 III 2. Alt., Art. 16 I 2, Art. 104 I 1 GG; Aufbautechnischer Hinweis: Das Zitiergebot ist ein formelles Zulässigkeitskriterium und müßte infolgedessen im Grunde genommen bereits im Rahmen der formellen Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes unter dem Gliederungspunkt „Form“ erörtert werden. Dieser Aufbau würde aber die Prüfung des Art. 19 I und II GG „zerreißen“. Darin mag der Grund liegen, daß Art. 19 I 2 GG üblicherweise zusammen mit Art. 19 I 1 und II GG erst innerhalb der materiellen Verfassungskonformität des Gesetzes angesprochen wird. Zwingend ist dieser Aufbau aber keinesfalls. 250

- Wesensgehaltsgarantie (Art. 19 II GG) .

248 249 250

Vgl. BVerfGE 25, 1, 11 f. Vgl. BVerfGE 7, 377, 408. Hierzu im einzelnen Jarass, in: dems./Pieroth, GG, Art. 19 Rdnr. 7.

62

119

2. Abschnitt: Verfassungsmäßigkeitsprüfung

c) Verstoß gegen Grundrechte Dritter Aufbautechnischer Hinweis: Ein Verstoß gegen Grundrechte Dritter ist nur zu prüfen, wenn dazu im konkreten Fall Anlaß besteht.

Fraglich und noch ungeklärt ist die Frage, ob und inwieweit grundrechtseinschränkende Gesetze zu ihrer verfassungsrechtlichen Legitimation auch mit Grundrechten Dritter in Einklang 252 251 stehen müssen. Dies wird von Bleckmann unter Berufung auf das Elfes-Urteil des BVerfG generell bejaht. Wenigstens bei normativen Dreiecksverhältnissen, d.h., wenn der Normbehelf neben dem Normadressaten zwingend auch die Rechtsstellung des Dritten berührt, wird man 253 für eine umfassende verfassungsrechtliche und gerichtliche Kontrolle plädieren müssen . Aufbautechnischer Hinweis: Andere Grundrechte des Betroffenen, also nicht die Grundrechte Dritter, sind hingegen in die verfassungsrechtliche Untersuchung des grundrechtseingreifenden Gesetzes nicht miteinzubeziehen. Vielmehr ist die Verfassungskonformität der angegriffenen Norm jeweils gesondert anhand der einzelnen Grundrechte des Betroffenen zu prüfen.

120

d) Verstoß gegen sonstige Verfassungsgüter Aufbautechnischer Hinweis: Ein Verstoß gegen sonstige Verfassungsgüter ist nur zu prüfen, wenn dazu im konkreten Fall Anlaß besteht.

Schließlich ist die Verletzung materiellrechtlicher Normen des Grundgesetzes außerhalb des Anwendungsbereichs der (Freiheits- und Gleichheits-)Grundrechte zu prüfen (z.B. Rechtsstaatsprinzip [Bestimmtheitsprinzip, Rückwirkung von Gesetzen], Demokratieprinzip). e) Verstoß gegen europäisches Gemeinschaftsrecht Aufbautechnischer Hinweis: Ein Verstoß gegen gemeinschaftsrechtliche Bestimmungen ist nur dann zu untersuchen, wenn dazu im konkreten Fall Anlaß besteht.

Eine gesetzliche Regelung kommt als Ermächtigungsgrundlage für einen Grundeingriff nur dann in Betracht, wenn sie mit dem primären und sekundären europäischen Gemeinschaftsrecht in Einklang steht. Verstößt eine nationale Rechtsvorschrift gegen primäres oder sekundäres Gemeinschaftsrecht, so ist sie zwar nicht nichtig, gleichwohl aber innerstaatlich insoweit unanwendbar, als sie mit Gemeinschaftsrecht kollidiert. Gemeinschaftsrecht besitzt gegenüber nationalem Recht Anwendungsvorrang und führt zur Unabwendbarkeit nationalen Rechts, soweit dies mit vorrangigem Gemeinschaftsrecht unvereinbar ist; nationales Recht ist insoweit unabwendbar und scheidet demnach auch als Ermächtigungsgrundlage für staatliche Eingriffe 254 in die Grundrechte des Grundgesetzes aus . 121

III. Verfassungsmäßigkeit der Einzelfallentscheidung Aufbautechnischer Hinweis: Bei Verfassungsbeschwerden gegen Rechtsnormen entfällt dieser Prüfungspunkt. Aber auch bei Urteilsverfassungsbeschwerden kann die verfassungsrechtliche Überprüfung der Einzelfallent-

251 252 253 254

Vgl. Bleckmann, in: Staatsrecht II - Die Grundrechte, S. 428. Vgl. BVerfGE 6, 32 ff. Vgl. BVerfGE 85, 191, 205 f. unter Aufgabe der Rspr. in BVerfGE 77, 84, 101. Vgl. BVerfGE 85, 191, 205; EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1141; EuGH, Rs. 11/70, Slg. 1970, 1125.

3. Teil: Verletzung eines Freiheitsgrundrechts

63

scheidung entbehrlich sein, wenn die Entscheidung gewissermaßen „aus dem Gesetz“ folgt, so daß es im wesentlichen nur auf die Verfassungsmäßigkeit der Eingriffsnorm ankommt. Grundsätzlich ist aber gerade bei Urteilsverfassungsbeschwerden die Einzelmaßnahme gesondert zu untersuchen, weil häufig erst hierin der Grundrechtsverstoß liegt.

122

1. Grundsatz der Verhältnismäßigkeit a) Einleitung (1) Allgemein Der Grundrechtseingriff wäre nur dann Ausdruck der ... (Grundrechtsschranke), wenn (auch) die Einzelfallentscheidung (zumeist letztinstanzliches Urteil), d.h. die Anwendung des § ... (Ermächtigungsgrundlage) im konkreten Fall, mit dem aus dem Rechtsstaatsprinzip fließenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Einklang stünde. (2) Prüfung des Art. 5 I GG Der Grundrechtseingriff wäre nur dann Ausdruck der ... (Grundrechtsschranke), wenn (auch) die Einzelfallentscheidung (zumeist letztinstanzliches Urteil), d.h. die Anwendung des § ... (Ermächtigungsgrundlage) im konkreten Fall, mit dem aus dem Rechtsstaatsprinzip fließenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Einklang stünde. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit hat im Rahmen des Art. 5 II GG durch die vom BVerfG entwickelte und in st. Rspr. vertretene Wechselwirkungslehre seine besondere Ausprägung gefunden. Danach können allgemeine Gesetze i.S.d. Art. 5 II GG (und die anderen Schranken des Art. 5 II GG) das Grundrecht aus Art. 5 I ... GG nicht schlechthin einschränken. Vielmehr sind die allgemeinen Gesetze (und die übrigen Schranken des Art. 5 II GG) ihrerseits im Lichte der besonderen wertsetzenden Bedeutung des Art. 5 I ... GG für den Prozeß der öffentlichen Meinungsbildung und für die freiheitliche Demokratie auszulegen. Es ist daher zu prüfen, ob der auf § ... (Ermächtigungsgrundlage) gestützte Grundrechtseingriff im Hinblick auf den wertsetzenden Charakter des Art. 5 I ... GG verhältnismäßig ist. Hinweis: Als Konkretisierung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes betrifft die Wechselwirkungslehre nicht 255 nur die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit der grundrechtseinschränkenden Rechtsvorschrift , sondern auch die Ebene der Einzelfallentscheidung.

b) Verhältnismäßigkeitsprüfung (1) Zulässiges Ziel Der Grundrechtseingriff müßte einem von Verfassungs wegen zulässigen Ziel dienen. (a) Bei Grundrechten mit qualifiziertem Gesetzesvorbehalt muß der Eingriff bestimmten, qualifizierten Zwecken dienen (Zulässiges Ziel ≈ Qualifikationsmerkmal). (b) Bei vorbehaltlos gewährleisteten Grundrechten ließe sich wie folgt formulieren:

255

Vgl. hierzu bereits oben unter Rdnr. Fehler! Verweisquelle konnte nicht gefunden werden..

64

2. Abschnitt: Verfassungsmäßigkeitsprüfung

Der Grundrechtseingriff darf nicht lediglich im „schlichten“ Allgemeinwohlinteresse liegen. Vielmehr müßte er dem Schutze Grundrechte Dritter oder anderer mit Verfassungsrang ausgestatteter Rechtswerte dienen. (2) Geeignetheit Das eingesetzte Mittel müßte geeignet, d.h. der Erreichung des vom Staat anvisierten Ziels förderlich sein. (3) Erforderlichkeit Weiter müßte die Maßnahme erforderlich sein. Es dürfte kein milderes, das Grundrecht aus ... GG weniger fühlsam einschränkendes Mittel geben, das zur Erreichung des Ziels gleichermaßen geeignet ist. (4) Zumutbarkeit (Verhältnismäßigkeit i.e.S.) Schließlich müßten die Grenzen der Zumutbarkeit gewahrt sein. Dann müßten Mittel und Zweck in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen. 123

2. Wesensgehaltsgarantie (Art. 19 II GG) Aufbautechnischer Hinweis: Ein Verstoß gegen die Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 II GG ist nur zu prüfen, wenn dazu im konkreten Fall Anlaß besteht (z.B. bei finalem Todesschuß der Polizei).

4. Teil: Prüfung der Verletzung der Eigentumsgarantie

124 125

A) Schutzbereichsbeeinträchtigung

126

I. Schutzbereich

127

1. Eigentumsbegriff Eigentum i.S.d. Art. 14 I GG ist jede vermögenswerte Position, die dem einzelnen nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts zugeordnet ist. Erläuterung: Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) und die herrschende Lehre beschränken den verfassungsrechtlichen Schutz des Eigentums auf diejenigen vermögenswerten Rechte, die das einfache Recht einem privaten Rechtsträger als Eigentum zuweist. Der Grund hierfür wird in Art. 14 I 2 GG gesehen, wonach nicht nur die Schranken-, sondern zugleich auch die Inhaltsbestimmung des Eigentums dem Gesetzgeber überantwortet ist. Eigentumsschutz besteht nach diesem Ansatz allein nach Maßgabe des einfachen Rechts. Dieses Verständnis der 256 Eigentumsgarantie ist in mehrfacher Hinsicht anfechtbar . Auf diesen Streit braucht in der praktischen Fallbearbeitung jedoch nur dann eingegangen zu werden, wenn es um solche vermögenswerten Positionen geht, welche die einfach-gesetzliche Rechtsordnung dem einzelnen ausnahmsweise noch nicht als Eigentum zugewiesen hat.

Zu den durch Art. 14 I GG geschützten vermögenswerten Rechten, also zum Eigentum zählen: a) Private vermögenswerte Positionen: 257

- z.B. Sacheigentum i.S.d. BGB, dingliche Rechte, Urheberrecht ; 258

- Besitzrecht des Mieters an der gemieteten Wohnung ; - Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb bei unmittelbaren betriebsbezoge259 nen Eingriffen (h.M.) ; 260

- Kernbereich des Anliegerrechts stück);

(„Kontakt nach außen“: Zutritt und Zufahrt zum Grund-

261

262

- nicht: Vermögen als solches , bloße Chancen und Hoffnungen , Lagevorteil. b) Öffentlich-rechtliche vermögenswerte Positionen: - soweit sie (vorwiegend) Äquivalent eigener Leistungen sind (z.B. Arbeitslosengeldanspruch, 263 Rentenanwartschaft) ;

256 257 258 259 260 261 262 263

Vgl. nur Papier, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 14 Rdnrn. 35 ff. Vgl. BVerfGE 79, 1, 25. Vgl. BVerfGE 89, 1, 6 ff. Vgl. BGHZ 92, 34, 37; BVerwGE 62, 224, 226. Vgl. Pieroth/Schlink, Grundrechte, Rdnr. 914. Wohl h.M., vgl. BVerfGE 74, 129, 148; Kimminich, in: Bonner Kommentar, Art. 14 Rdnrn. 50 - 64. Vgl. Jarass, in: dems./Pieroth, GG, Art. 14 Rdnr. 15. Vgl. BVerfGE 92, 365, 405.

66

2. Abschnitt: Verfassungsmäßigkeitsprüfung

Beachte: In bezug auf vermögenswerte Ansprüche von Beamten ist Art. 33 V GG gegenüber Art. 14 I GG lex 264 specialis .

- nicht: soweit sie (vorwiegend) auf staatlicher Gewährung beruhen (z.B. Subventionen, 265 Sozialhilfe) . 128

2. Reichweite des Schutzes Das Eigentum ist durch Privatnützigkeit und grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand gekennzeichnet. Seine Nutzung soll dem Eigentümer ermöglichen, sein Leben nach autonom entwickelten Vorstellungen zu gestalten. Anmerkung: Die Eigentumsverbürgung des Art. 14 I GG enthält damit Elemente der allgemeinen Handlungsfreiheit sowie des allgemeinen Persönlichkeitsrechts. Wegen der speziellen Regelung in Art. 14 I GG 266 bedarf es insoweit jedoch keines Rückgriffs auf Art. 2 I GG und Art. 2 I i.V.m. Art. 1 I GG .

129

3. Abgrenzung zu Art. 12 I GG Nach der Rspr. des BVerfG und der herrschenden Lehre erfolgt die Abgrenzung zwischen dem Schutzbereich des Art. 12 I GG und dem des Art. 14 I GG nach der sogenannten „WittigFormel“: Art. 12 I GG ist persönlichkeitsbezogen und schützt den Erwerb, d.h. die berufliche Betätigung. Art. 14 GG ist vor allem objektbezogen und gewährleistet das Erworbene, also das Ergebnis der Betätigung. Greift ein Akt der öffentlichen Gewalt in die Freiheit der individuellen Erwerbs- und Leistungstätigkeit ein, so ist der Schutzbereich des Art. 12 I GG berührt; begrenzt er die Innehabung und Verwendung vorhandener Vermögensgüter, so kommt Art. 14 267 I GG als Prüfungsmaßstab in Betracht . Erläuterung: Dabei gehen das BVerfG und die herrschende Lehre von einem unmittelbaren Eingriffsbegriff aus, so daß Regelungen, die unmittelbar nur die Erwerbs- und Leistungstätigkeit regeln, mittelbar aber auch den gewerblichen Betrieb berühren, nicht an der Eigentumsgarantie des Art. 14 I GG zu messen sind (kein „Zugriff auf 268 das sachliche Substrat“ ). An diesem unmittelbaren Eingriffsbegriff muß die Kritik ansetzen: Für die materielle Betroffenheit des Art. 14 I kann es nicht auf die Unmittelbarkeit des Eingriffs ankommen. Im Gegensatz zum Enteignungsbegriff des Art. 14 III GG, der einen finalen Eingriff in eine Eigentumsposition voraussetzt, schützt Art. 14 I GG - wie sämtliche Freiheitsgrundrechte - nicht nur vor finalen und unmittelbaren, sondern auch vor mittelbaren Einwirkungen. Daher scheidet entgegen der h.M. Art. 14 I GG nicht per se als Prüfungsmaßstab für solche Rechtsnormen aus, die unmittelbar nur an die berufliche Betätigungsfreiheit anknüpfen und nur diese zum 269 Regelungsgegenstand haben .

§ ... knüpft an die berufliche Betätigung des ... an. Die Norm betrifft den ... in seiner Eigenschaft als Unternehmer, nicht aber in seiner Eigenschaft als Eigentümer eines Unternehmens; sie ist daher persönlichkeitsbezogen. Das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb ist nicht Gegenstand der Regelung. Die Norm ist daher nicht objektbezogen. (Daß sie in ihren mittelbaren Auswirkungen dazu führt, daß ... seine Produktionsanla264 265 266 267 268 269

Vgl. nur BVerfGE 80, 297, 308. Vgl. BVerfGE 72, 175, 193. Vgl. BVerfGE 79, 292, 304. Grundlegend BVerfGE 30, 292, 334 f.; ständige Rspr., vgl. noch BVerfGE 84, 133, 157. Vgl. BVerfGE 30, 292, 335. Vgl. Scholz, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 12 Rdnr. 141.

4. Teil: Verletzung der Eigentumsgarantie

67

gen nicht mehr wie bisher verwenden kann, ist für die materielle Betroffenheit des Art. 14 I GG unbeachtlich. § ... bewirkt keinen unmittelbaren Zugriff auf das sachliche Substrat des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs und vermag damit nach h.M. auch nicht 270 die durch Art. 14 I GG geschützte Eigentumsgarantie zu berühren ). Der Schutzbereich des Art. 14 I GG ist nicht beeinträchtigt. 130

II. Eingriff in den Schutzbereich 1. Ein Eingriff in die Eigentumsgarantie kann erfolgen durch - Inhalts- und Schrankenbestimmung i.S.d. Art. 14 I 2, II GG: * Gesetz legt abstrakt-generell Rechte und Pflichten hinsichtlich der Vermögenspositionen 271 i.S.d. Art. 14 I GG für die Zukunft fest . 272

Anmerkung: Die weitaus herrschende Meinung differenziert nicht zwischen Inhaltsbestimmung einerseits und Schrankenziehung andererseits, sondern verwendet dieses Begriffspaar als einheitliche normative Kategorie.

oder - Enteignung i.S.d. Art. 14 III GG: * Gesetz entzieht selbst oder teilweise einem bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis 273 konkrete Vermögenspositionen i.S.d. Art. 14 I GG (Legalenteignung); oder * Gesetz ermächtigt die Verwaltung, Vermögenspositionen i.S.d. Art. 14 I GG zu entziehen (Administrativenteignung).

!

Beide Garantieebenen müssen strikt voneinander getrennt werden: Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums einerseits und Enteignung andererseits stehen im Verhältnis der Alternativität zueinander. Liegt eine Inhalts- und Schrankenbestimmung vor, scheidet eine Enteignung aus, wie umgekehrt eine Enteignung keine Inhalts- und Schrankenbestimmung darstellen kann. Während früher die Abgrenzung zwischen Inhalts- und Schrankenbestimmung einerseits und Enteignung andererseits von der Schwere des Eingriffs abhängig gemacht wur274 275 de („Schweretheorie“ , „Sonderopfertheorie“ - materieller Enteignungsbegriff), werden heute für die Abgrenzung formale Aspekte genannt (formaler Enteignungsbegriff). Eine Enteignung i.S.d. Art. 14 III GG liegt nur vor, wenn folgende Voraussetzungen gegeben sind: - Konkret-individuelle Regelung (im Gegensatz zur abstrakt-generellen Regelung);

270 271 272 273 274 275

Vgl. BVerfGE 30, 290, 335. Vgl. BVerfGE 72, 66, 76. Vgl. zum Streitstand Kimminich, in: Bonner Kommentar, Art. 14 Rdnrn. 133 ff. Vgl. BVerfGE 70, 191, 199. Vgl. BVerwGE 61, 295, 303. Vgl. BGHZ 60, 126, 130.

68

2. Abschnitt: Verfassungsmäßigkeitsprüfung

- Finalität (im Gegensatz zur lediglich unmittelbaren bzw. mittelbaren Eigentumsbeschränkung); - Vollständiger oder teilweiser Entzug einer Vermögensposition i.S.d. Art. 14 I GG (im Ge276 gensatz zur schlichten Eigentumsbeeinträchtigung ; - Weitere Voraussetzung: Enteignung als Güterbeschaffungsvorgang?: Erläuterung: Die zuerst genannten drei formalen Merkmale reichen zur Bestimmung des verfassungsrechtlichen Enteignungsbegriffs nicht aus. Denn andernfalls müßten auch die - unstreitig von Art. 14 III GG nicht erfaßten Fälle der staatlichen Zwangsversteigerung zur Befriedigung privater Ansprüche oder der Eigentumsentziehung 277 gegenüber Straftätern und polizeirechtlichen Störern unter den Enteignungsbegriff subsumiert werden. Aus diesem Grunde bedarf es weiterer Begriffskriterien. Man könnte - insoweit dem Leitbild der Güterbeschaffung folgend - darauf abstellen, ob das entzogene Recht einem konkreten Gemeinwohlprojekt zugeführt und dessen Träger unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten bereichert wird; denn hierin liegt wenigstens die spezifische 278 Funktion des Kompensationsinstituts der Junktimklausel des Art. 14 III 2 GG .

* Übertragung des entzogenen Rechts zugunsten eines konkreten Gemeinwohlprojekts; * Nutzung des Rechts zum Zwecke des Gemeinwohls. Anmerkung: Liegen die Voraussetzungen des Enteignungsbegriffs nicht vor, ist die in Rede stehende gesetzliche Vorschrift eine Inhalts- und Schrankenbestimmung. Auch verfassungswidrige, weil unverhältnismäßige Inhalts279 und Schrankenbestimmungen können nicht in eine Enteignung umschlagen .

2. Formulierungsvorschlag (Beispiel) Aufbautechnischer Hinweis: In der praktischen Fallbearbeitung ist auf die Abgrenzung zwischen den genannten beiden Garantieebenen nur dann einzugehen, wenn im Einzelfall Anhaltspunkte für eine Enteignung vorliegen. Bestehen keine derartigen Anzeichen, reicht für die Begründung einer Schutzbereichsbeeinträchtigung des Art. 14 I GG die Feststellung aus, daß der Eigentümer durch die angegriffene Maßnahme in seiner freien Nutzungsoder Verfügungsbefugnis berührt ist. Einer Erwähnung, daß die Maßnahme eine Inhalts- und Schrankenbestimmung i.S.d. Art. 14 I 2, II GG ist, bedarf es insoweit an dieser Stelle noch nicht. Dieser Aspekt kommt erst auf 280 der Ebene der „verfassungsrechtlichen Rechtfertigung“ zum Tragen.

Das letztinstanzliche Urteil verwehrt es dem ... (Eigentümer), dem ... (Mieter) nach freiem Belieben zu kündigen. Er kann sein Eigentum nicht mehr in einer Weise nutzen, wie es seinen persönlichen Vorstellungen entspricht. Die durch Art. 14 I GG geschützte freie Nutzungsmöglichkeit ist verkürzt. Der Schutzbereich des Art. 14 I GG ist beeinträchtigt.

276 277 278

279 280

Vgl. hierzu Burgi, NVwZ 1994, 527 ff. Vgl. BVerfGE 20, 351, 359. Vgl. zuletzt Lege, NJW 1993, 2565, 2567; ablehnend BVerfGE 83, 201, 211; Schwabe, Festschrift für Thieme, 1993, S. 251, 263, 268. Vgl. Schmidt-Bleibtreu, in: dems./Klein, GG, Art. 14 Rdnr. 6b. Siehe unten Rdnr. 132.

4. Teil: Verletzung der Eigentumsgarantie

131

69

B) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung I. Inhalts- und Schrankenbestimmung Aufbautechnischer Hinweis: Ob die Verfassungskonformität des (inhalts- und schrankenbestimmenden) Gesetzes 281 und / oder die Einzelfallentscheidung zu untersuchen ist, bemißt sich nach der konkreten Fallgestaltung .

132

1. Verfassungsmäßigkeit des inhalts- und schrankenbestimmenden Gesetzes § ... wäre nur dann Ausdruck der Inhalts- und Schrankenbestimmung i.S.d. Art. 14 I 2, II GG, wenn die Vorschrift formell und materiell mit der Verfassung in Einklang stünde. a) Formelle Verfassungsmäßigkeit 282

Prüfungspunkte: Gesetzgebungskompetenz, Gesetzgebungsverfahren, Form . b) Materielle Verfassungsmäßigkeit (1) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Weiter müßte § ... auch materiell verfassungsgemäß sein. Dann müßte diese Vorschrift mit dem aus dem Rechtsstaatsprinzip fließenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Einklang stehen. Bei der Regelung inhalts- und schrankenbestimmender Gesetze muß der Gesetzgeber einerseits das durch Privatnützigkeit und grundsätzliche Verfügungsbefugnis gekennzeichnete Eigentum wahren, andererseits aber auch der in Art. 14 II GG niedergelegten Gemeinwohlbindung des Eigentums Rechnung tragen. Dabei sind dem Gesetzgeber enge Grenzen gezogen, soweit es um die Funktion des Eigentums als Element der Sicherung der personalen Freiheit des einzelnen geht. Demgegenüber muß der Eigentümer von Verfassungs wegen umso größere Einschränkungen seiner Befugnisse hinnehmen, je stärker das betreffende Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug und einer sozialen Funktion steht. Unter Zugrundelegung dieser Grundsätze ist zu prüfen, ob § ... mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar und damit Ausdruck der Inhalts- und Schrankenbestimmung i.S.d. Art. 14 I 2, II GG ist.

!

Sodann erfolgt - wie bei sämtlichen Freiheitsgrundrechten - die Verhältnismäßigkeitsprüfung 283 (zulässiges Ziel, Eignung, Erforderlichkeit, Zumutbarkeit) . Hinweis: Wie bereits erwähnt, können unverhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmungen nicht in eine Enteignung i.S.d. Art. 14 III GG umschlagen. Daneben gibt es auch Inhalts- und Schrankenbestimmungen, die zwar im Regelfall ihres Anwendungsfeldes verhältnismäßig sind, im Einzelfall jedoch die Grenze der Verhältnismäßigkeit überschreiten. So stellt sich etwa die gesetzliche Verpflichtung von Verlegern zur unentgeltlichen Ablieferung von Pflichtexemplaren an staatliche Bibliotheken grundsätzlich als verhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums dar; die Verpflichtung zur unentgeltlichen Abgabe bringt jedoch für diejenigen Verleger unverhältnismäßige Belastungen mit sich, die besonders wertvolle Bücher in sehr niedriger Auf-

281

282 283

Vgl. dazu im einzelnen den „aufbautechnischen Hinweis“ zur Prüfung der Verletzung eines Freiheitsgrundrechts, Rdnr. 114. Vgl. dazu im einzelnen das Schema zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes des Bundes, Rdnrn. 81 ff. Vgl. dazu im einzelnen das Schema zur Prüfung der Verletzung eines Freiheitsgrundrechts, Rdnr. 117.

70

2. Abschnitt: Verfassungsmäßigkeitsprüfung 284

lage herstellen . Der Gesetzgeber muß in derartigen Fällen zur Abwendung übermäßiger Belastungen eine Entschädigung im Gesetz vorsehen (ausgleichspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung). Diese ausgleichspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung ist von den (staatshaftungsrechtlichen) Rechtsinstituten des enteignungsgleichen und enteignenden Eingriffs abzugrenzen: Der enteignungsgleiche Eingriff setzt eine Eigentumsbeeinträchtigung infolge rechtswidrigen Tuns / Unterlassens des Staates voraus, während die ausgleichspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung Entschädigung für unverhältnismäßige Beeinträchtigungen des Eigentums als Folge eines an sich rechtmäßigen staatlichen Verhaltens gewährt. Demgegenüber sind die Ausgleichspflicht nach Art. 14 I 2 GG und der enteignende Eingriff gleichermaßen Kompensationsinstitute für die Auferlegung eines Sonderopfers als Folge eines an sich rechtmäßigen hoheitlichen Verhaltens. Beide Rechtsfiguren unterscheiden sich jedoch dadurch, daß der enteignende Eingriff den atypischen und deswegen gesetzlich nicht regelbaren Fall einer Sonderopferlage betrifft (Beispiel: Entzündung eines Holzstapels durch Einschlag einer abirrenden Kugel anläßlich von Schußübungen der Bundeswehr), während bei der ausgleichspflichtigen Inhalts- und Schrankenbestimmung die Fälle von Sonderopfersituationen vorhersehbar und damit einer gesetzlichen Regelung zugänglich 285 sind .

(2) Verstoß gegen die Institutsgarantie Aufbautechnischer Hinweis: Ein Verstoß gegen die Institutsgarantie des Art. 14 I GG ist nur dann zu prüfen, wenn dazu im konkreten Fall Anlaß besteht. Erläuterung: In der tradierten Terminologie unterscheidet man zwischen sogenannten institutionellen Garantien, die öffentlich-rechtliche Einrichtungen sichern (Beispiel: Schutz des Berufsbeamtentums durch Art. 33 V GG), und den sogenannten Institutsgarantien, der Garantie privatrechtlicher Einrichtungen (Beispiel: Schutz des Eigen286 tums und des Erbrechts durch Art. 14 I GG) . Beide Einrichtungen sind der Disposition des Gesetzgebers entzogen. Zur Institutsgarantie des Art. 14 I GG zählen nur die elementaren Formen der Freiheitsbetätigung im vermögenswerten Bereich.

133

2. Verfassungsmäßigkeit der Einzelfallentscheidung Die Schutzbereichsbeeinträchtigung wäre nur dann Ausdruck der Inhalts- und Schrankenbestimmung i.S.d. Art. 14 I 2, II GG, wenn (auch) die Einzelfallentscheidung (zumeist letztinstanzliches Urteil), d.h. die Anwendung des § ... im konkreten Fall, mit dem aus dem Rechtsstaatsprinzip fließenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Einklang stünde. Sodann ist - wie bei sämtlichen Freiheitsgrundrechten - zu prüfen, ob auch die Einzelfallentscheidung mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (zulässiges Ziel, Eignung, Erforderlichkeit, 287 Zumutbarkeit) vereinbar ist .

134

II. Enteignung 1. Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsgrundlage Aufbautechnischer Hinweis: Aufgrund der besonderen Eingriffsintensität von Enteignungen und der in Art. 14 III GG genannten speziellen Zulässigkeitsvoraussetzungen ist die Verfassungskonformität der Ermächtigungsgrundlage (Enteignungsgesetz, das zur Enteignung legitimierende Gesetz) stets zu untersuchen.

284 285

286 287

Vgl. BVerfGE 58, 137 („Pflichtexemplarentscheidung“). Vgl. dazu ausführlich Maurer, DVBl. 1991, 781 ff., der allerdings das Haftungsinstitut des enteignenden Eingriffs für entbehrlich erachtet. Vgl. Pieroth/Schlink, Grundrechte, Rdnr. 70. Vgl. dazu im einzelnen das Schema zur Prüfung der Verletzung eines Freiheitsgrundrechts, Rdnr. 122.

4. Teil: Verletzung der Eigentumsgarantie

71

a) Formelle Verfassungsmäßigkeit 288

Prüfungspunkte: Gesetzgebungskompetenz, Gesetzgebungsverfahren, Form . b) Materielle Verfassungsmäßigkeit (1) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Weiter müßte § ... auch materiell verfassungsgemäß sein. Dann müßte diese Vorschrift mit dem aus dem Rechtsstaatsprinzip fließenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Einklang stehen. (a) Zulässiges Ziel Enteignungen sind nach Art. 14 III 1 GG nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. (b) Eignung, Die Enteignung müßte geeignet, d.h. der Erreichung des vom Staat anvisierten Ziels förderlich sein. (c) Erforderlichkeit Weiter müßte die Enteignung erforderlich sein. Es dürfte kein milderes, das Grundrecht aus Art. 14 I GG weniger fühlsam einschränkendes Mittel geben, das zur Erreichung des Ziels gleichermaßen geeignet ist. Problem: Subsidiarität der Legal- gegenüber der Administrativenteignung? Nach der Rspr. des 289 BVerfG ist die Legalenteignung nur dann zulässig, wenn der mit der Enteignung verfolgte 290 Zweck durch Administrativenteignung erheblich weniger gut erreicht werden kann . (d) Zumutbarkeit (Verhältnismäßigkeit i.e.S.) Schließlich müßten die Grenzen der Zumutbarkeit gewahrt sein. Dann müßten Mittel und Zweck in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen. (2) Junktimklausel Aufbautechnischer Hinweis: Die Wahrung der Junktimklausel durch das Gesetz, das die Enteignung vornimmt oder dazu die Grundlage bietet, ist stets zu untersuchen.

Das (Enteignungs- oder zur Enteignung legitimierende) Gesetz müßte nach Art. 14 III 2 GG Art und Ausmaß der Entschädigung regeln.

288 289 290

Vgl. dazu im einzelnen das Schema zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes des Bundes, Rdnrn. 81 ff. Vgl. BVerfGE 24, 367, 402 f.; 45, 297, 324 ff. Streitig, statt vieler ablehnend Papier, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 14 Rdnrn. 563 ff.; zustimmend Wendt, in: Sachs, GG, Art. 14 Rdnr. 159.

72

2. Abschnitt: Verfassungsmäßigkeitsprüfung

(3) Verstoß gegen die Institutsgarantie Vgl. dazu die Ausführungen zu inhalts- und schrankenbestimmenden Gesetzen i.S.d. Art. 14 I 291 2, II GG . 135

2. Verfassungsmäßigkeit der Einzelfallentscheidung Aufbautechnischer Hinweis: Bei Legalenteignungen entfällt dieser Prüfungspunkt. Demgegenüber ist bei Administrativenteignungen regelmäßig zu prüfen, ob auch die Einzelfallentscheidung durch Art. 14 III GG gedeckt ist.

Die Enteignung wäre nur dann Ausdruck der Schranke des Art. 14 III GG, wenn (auch) die Einzelfallentscheidung (zumeist letztinstanzliches Urteil), d.h. die Anwendung des § ... im konkreten Fall, mit dem aus dem Rechtsstaatsprinzip fließenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Einklang stünde. Sodann ist - wie bei sämtlichen Freiheitsgrundrechten - zu prüfen, ob auch die Einzelfallentscheidung mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (zulässiges Ziel, Eignung, Erforderlichkeit, 292 Zumutbarkeit) vereinbar ist .

291 292

Siehe unten Rdnr. 132. Vgl. dazu im einzelnen das Schema zur Prüfung der Verletzung eines Freiheitsgrundrechts, Rdnr. 122.

5. Teil: Prüfung der Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes

136

Die Prüfung des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 I GG) erfolgt in drei Schritten: 137

A) Vergleichspaar Zunächst gilt es, das Vergleichspaar zu ermitteln.

138

B) (Un-)Gleichbehandlung Sodann ist zu prüfen, ob eine (Un-)Gleichbehandlung dieser Personengruppen vorliegt.

139

C) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung Hinweis: Die folgenden Formulierungsvorschläge erfassen nur die - für die praktische Fallbearbeitung in erster Linie relevanten - Fälle der Ungleichbehandlung mehrerer Personengruppen; für die Gleichbehandlungsfälle gelten die Ausführungen jedoch entsprechend.

Zu prüfen ist, ob diese Ungleichbehandlung von Verfassungs wegen gerechtfertigt ist. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) stellt in seiner neuesten Rechtsprechung an die verfassungsrechtliche Rechtfertigung von Differenzierungen unterschiedliche Anforderungen, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengeren Bindung an Verhältnismäßigkeitserfor293 dernisse reichen . Unter Berufung auf den Wortlaut und Sinn des Art. 3 I GG sowie seinen 294 Zusammenhang mit anderen Verfassungsnormen differenziert es insoweit zwischen verhaltensbezogenen ( = an verhaltensgebundene Merkmale anknüpfenden) Ungleichbehandlungen, für die prinzipiell nur das Willkürverbot gilt, und den personenbezogenen ( = an personengebundene Merkmale anknüpfenden) Differenzierungen, die dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechen müssen, um vor Art. 3 I GG Bestand zu haben. Allerdings unterliegen verhaltensbezogene Differenzierungen dann den strengeren Bindungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, wenn die Betroffenen nicht in der Lage sind, durch 295 ihr Verhalten die Verwirklichung der Differenzierungsmerkmale zu beeinflussen , oder wenn sich die Unterscheidung auf die Wahrnehmung von (Freiheits-)Grundrechten nachtei296 lig auswirken kann . Nunmehr ist zu untersuchen, ob im konkreten Fall eine personenbezogene oder verhaltensbezogene Differenzierung vorliegt, für welche die - für personenbezogene Unterscheidungen geltenden - strengen Bindungen nicht zum Tragen kommen; im Anschluß hieran ist die jeweilige Regelung nach Maßgabe der herausgearbeiteten Prüfungsmaßstäbe verfassungsrechtlich zu beurteilen.

293

294 295 296

Grundlegend BVerfGE 88, 87, 96 f.; vgl. weiter BVerfGE 89, 15, 22 f.; 89, 69, 89; 89, 375; 91, 346, 362 f.; 91, 389, 401; siehe bereits BVerfGE 88, 5, 12. Vgl. BVerfGE 88, 87, 96; 89, 15, 22. Vgl. BVerfGE 88, 87, 96; 89, 15, 22; 90, 46, 56. Vgl. BVerfGE 88, 87, 96; 89, 15, 22; 89, 69, 89 f.; 90, 46, 56; siehe bereits BVerfGE 82, 126, 146.

74

2. Abschnitt: Verfassungsmäßigkeitsprüfung

Bei verhaltensbezogenen Differenzierungen, welche den strengen, für personenbezogene Unterscheidungen geltenden Bindungen nicht unterfallen, ließe sich wie folgt formulieren: Bei § ... geht es nicht um eine Ungleichbehandlung von Personengruppen, die an personenbezogene Merkmale anknüpft, sondern an den Sachverhalt ... Auch kann die betroffene Personengruppe auf die Verwirklichung der Differenzierungsmerkmale Einfluß gewinnen ... (Begründung). Schließlich ist nicht ersichtlich, weshalb die Personengruppe durch § ... in der Wahrnehmung ihrer (Freiheits-)Grundrechte beeinträchtigt sein könnte ... (Begründung). Aus diesem Grunde unterliegt § ... lediglich dem bloßen Willkürverbot. Demnach kann ein Verstoß gegen Art. 3 I GG nur dann festgestellt werden, wenn eine evidente un297 sachliche Differenzierung vorliegt .. § ... (es folgt die Prüfung, ob eine solche evidente unsachliche Differenzierung im konkreten Fall gegeben ist). Bei verhaltensbezogenen Differenzierungen, die gleichwohl den strengen, für personenbezogene Unterscheidungen geltenden Bindungen unterliegen, kann man wie folgt ausführen: Zwar geht es bei § ... nicht um eine (Un-)Gleichbehandlung von Personengruppen, die an personenbezogene Merkmale, sondern an den Sachverhalt ... anknüpft. Dennoch ... (es folgt die Begründung, daß [zumindest] einer der genannten Ausnahmegründe vorliegt). Demnach unterliegt § ... einer gegenüber der Willkürformel erhöhten, am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz orientierten Kontrollintensität. Art. 3 I GG ist verletzt, wenn zwischen beiden Personengruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, daß sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen können. Die Ungleichbehandlung und der sie 298 rechtfertigende Grund müssen in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen . Die Prüfung erfolgt dann nach Maßgabe der für personenbezogene Differenzierungen gelten299 den verfassungsrechtlichen Anforderungen . Bei personenbezogenen Differenzierungen läßt sich wie folgt formulieren: Bei § ... handelt es sich um eine Differenzierung, die an personenbezogene Merkmale anknüpft. Demnach unterliegt § ... einer gegenüber der Willkürformel erhöhten, am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz orientierten Kontrollintensität. Art. 3 I GG ist verletzt, wenn zwischen beiden Personengruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, daß sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen können. Die Ungleichbehandlung und der sie rechtfertigende Grund müssen in einem angemessenen Verhältnis zueinander 300 stehen . 140

I. Prinzipielle Zulässigkeit einer Differenzierung Hinweis: Die nachstehenden Prüfungspunkte 1. und 3. bilden eine Besonderheit der Prüfungsfolge des Art. 3 I GG. Im übrigen erfolgt die Verhältnismäßigkeitsprüfung wie bei den Freiheitsgrundrechten.

297 298 299 300

Vgl. BVerfGE 88, 87, 97; 89, 15, 23. Vgl. BVerfGE 82, 126, 146; 88, 5, 12; 88, 87, 97; 89, 15, 23; 89, 69, 89. Dazu sogleich. Vgl. BVerfGE 82, 126, 146; 88, 5, 12; 88, 87, 97; 89, 15, 23; 89, 69, 89.

5. Teil: Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes

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1. Bestehen von Unterschieden Es müßten überhaupt Unterschiede zwischen den Personengruppen bestehen, die eine Ungleichbehandlung rechtfertigen können. 2. Zulässiges Ziel Weiter müßte das vom Staat mit der Ungleichbehandlung angestrebte Ziel als solches verfassungsrechtlich zulässig sein. 3. Sachlicher Bezug zwischen Unterschieden und Regelungsziel Schließlich müssen die Unterschiede zwischen den Personengruppen einen sachlichen Bezug zu dem vom Staat anvisierten Regelungsziel aufweisen. Erläuterung: Dieser für Art. 3 I GG erforderliche sachliche Bezug liegt beispielsweise zwischen Mann und Frau in der Frage des Mutterschaftsurlaubs vor, nicht hingegen bei der Besteuerung. Weiter ist die Unterscheidung zwischen arm und reich im Hinblick auf das Steuerrecht bedeutsam, für das Wahlrecht hingegen ir301 relevant .

141

II. Geeignetheit der Differenzierung Bestehen zwischen beiden Personengruppen Unterschiede, so müßte die Ungleichbehandlung ihrer Art nach geeignet sein, das mit ihr verfolgte Ziel zu erreichen. Es müßte daher der Erreichung dieses Ziels förderlich sein.

142

III. Erforderlichkeit der Differenzierung Ferner müßte die Ungleichbehandlung erforderlich sein. Es dürfte kein milderes Mittel geben, das zur Erreichung des Ziels gleichermaßen geeignet ist.

143

IV. Zumutbarkeit der Differenzierung (Verhältnismäßigkeit i.e.S.) Schließlich müßte die Ungleichbehandlung ihrem Gewicht nach der betroffenen Personengruppe zumutbar sein, d.h. Ungleichbehandlung und der sie rechtfertigende Grund müßten in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen. _______________

301

Weitere Beispiele bei Wendt, NVwZ 1988, 778, 783.