Nafta y Mercosur: Un dialogo canadiense-latinoamericano

UN DIALOGO CANADIENSE- LATINOAMERICANO

Editores

Richard G. Lipsey Patricio Meller

CJWIAN

DOLMEN ECONOMIA

Y GESTION

Nafta y Mercosur: Un diálogo Canadiense-Latinoamericano

Inscripción N” 97.5-6

(c Corporación de Invesrigacioneî Fconómicaî para I.atinoamérica, Mac Iver 125, Pisos 5 y 17, Fono: (562) 633 3836, Fax: (562) 633 4411, E-mail: [email protected], Santiago, Chile

0 DOLMEN EDICIONES S.A. Cirujano Guzmán 194. Providencia. Santiago, Chile

Derechos exclusivos reservados para todos los países

Esta edición se terminó de imprimir en noviembre dc 1996, en DOLMEN EDICIONES S.A.. S‘antiago

Dirección: Jaime Cordero Composición: Patricio Badilla Disefio de Portada: Carlos Bravo

Primera Edición: Noviembre de 1996

I.S.B.N.: 956-201-292-1

los juicios y opiniones expresados en esta publicación corresponden a los autores y no reflejan necesariamente la posición oficial de CIEPLAN

IMPRESO EN CHILF./PKIN’I‘ED IN CHILE

UN DIALOGO

NAFTA Y MERCOSUR: CANADIENSE-LATINOAMEKICANO

RICHARD G. I,lPSEY PATKICIO MELLER Editores

CTEPLAN /DOLMEN

EDICIONES

AGKADECIMIENTOS

Una “Conferencia Internacional sobre la Integración Comercial del Hemisferio Occidental”, realizada en Santiago de Chile los días 12 y 13 de enero de 1995, fue la oportunidad para que economistas y cientistas políticos latinoamericanos y canadienses intercambiasen apreciaciones sobre los siguientes tópicos: ¿Qué percepción tienen los latinoamericanos acerca del NAFTA? iCuál debe ser la relación entre el NAFTA y los otros acuerdos comerciales latinoamericanos, más específicamente, la relación entre el NAFTA y el MERCOSUR? En dicha conferencia se generó un intercambio dc puntos de vista amistoso, sincero y abierto: hubo discrepancias y coincidencias entre los canadienses, entre los latinoamericanos, y entre ambos. El resultado no fue sólo un intercambio de perspectivas fructífero y vivaz sino que, además, los trabajos presentados durante la conferencia se vieron perfeccionados gracias a las numerosas sugerencias útiles que se les hicieron. Esperamos, por lo tanto, que el presente libro contribuya también a mejorar la comprensión mutua entre Canadá y AmCrica Latina. Este libro ha sido posible gracias al aporte realizado por especialistas de distintos países. El contenido de los trabajos ha incorporado la interacción y discusión entre los autores y los comentaristas. CIEPI,AN agradece la valiosa participación de los autores, en la elaboración de este libro. Debido a la gran extensión de la mayoría de los artículos, fue necesario una labor editorial orientada a comprimir éstos al máximo; es por ello que algunas de las observaciones de los comentaristas puede que incluyan citas tcxtualcs de los articulos previos a bd edición. La Conferencia Internacional que constituyó la base de este libro, forma parte del Programa SPEAL (Seminario de Políticas Económicas para América Latina). Este Programa SPEAL ha contado con el sostenido e importante apoyo de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI). Los editores agradecen especialmente la meticulosa y super eficiente colaboración de Rosa Jaime, quien prácticamente ha actuado como una editora; su permanente labor de ordenamiento y corrección de las numerosas versiones preliminares, tanto en inglés como en español, ha sido crucial para la concreción de este libro. Una vez más, muchas gracias Rosita. Como es habitual, los juicios y opiniones emitidos son de la exclusiva responsabilidad de los autores.

AIJTOKES Jorge Aseff

Economista, Universidad Católica de Bolivia. hvestigador del Instituto de Investigaciones Económicas (IISEC), La Paz, Bolivia.

Roberto Bouzas

Postgrado en Economía. Universidad dc Cambridge, Inglaterra. Investigador senior en Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICET), Buenos Aires. Profesor de Economía Internacional en la Universidad de Buenos Aires y el Instituto de Servicios Externos, Argentina.

Luis E. Breuer

Doctor en Economía, Universidad de Illinois en Urbana-Chanpaign. Miembro del Consejo del Banco Central de Paraguay. Profesor en la Universidad de Illinois en Urbana-Chanpaign y en la Universidad de Illinois, Paraguay.

Richard G. Dearden

Socio Senior en la empresa de abogados canadiense Gowling, Strathy y Henderson. Ex asesor para el Representante de Comercio de EE.UU. durante las negociaciones comerciales entre EE.UU. y Canadá y para la Secretaria de Comercio y Fomento ladustrial de México durante las negociaciones del NAFTA, Canadá.

Juan José Echavarria

Doctor en Economía, Universidad de Oxford. Ministro Plenipotenciario en la Organización de Estados Americanos y Consejero de la recién creada Unidad de Comercio, Washington, I>.C., EE.UlJ.

Justo Espejo

Investigador del Instituto de Investigaciones Socio-Económicas (IISEC). Profesor en la Universidad Católica de Bolivia.

Raúl Labán

Doctor en Econom$,MIT. Socio cn la empresa de consultoría GERENS. Profesor en la Universidad Católica de Chile, Santiago, Chile.

Richard G. Lipsey

Master en Economía, ‘l‘oronto y Doctor cn Economía, London School of Economics. Profesor en la Universidad Simon Fraser de Vancuver, Canadá y Alcan Fellow del Instituto Canadiense para Investigación Avanzada, Canadá.

Patricio Mcllcr

Doctor en Economia, Universidad de California, Bcrkclcy. Economista Senior en la Corporación de Investigaciones Económicas para Latinamérica (CIEPLAN) y Director del Programa de Magister en Políticas Públicas de la Universidad de Chile, Santiago, Chile.

Maureen Appel Molot

Doctora en Economía. Universidad de California, Berkeley. Directora de la Escuela de Asuntos Internacionales Norman Paterson y profesora en el Departamento de Ciencias Políticas y en la Escuela de Asuntos Internacionales en la Universidad de Carleton, Canadá.

Juan Antonio Morales

Doctor en Economía, Universidad Católica de Lovaina. Presidente del Banco Central de Bolivia. Profesor en la Universidad Católica de Bolivia.

Raúl E. Sáez

Doctor en Economía, Universidad de Boston. Investigador en la Corporación de Investigaciones Económicas para I.atinamérica (CIEPLAN), Santiago, Chile.

Ann Weston

Vice-presidenta y Coordinadora de Invcstigaciones del North-South Institute, Ottawa, Canadá. Trabajó en el departamento de Asuntos Económicos de la Secretaría de “Commonwealth“, y el Instituto de Desarrollo “Overseas”. Londres, lnglaterra.

Bruce W. Wilkinson

Doctor en Economía, MIT. Profesor en la Universidad de Alberta, Edmonton, Canadá.

COMENTARISTAS Marcelo De Paiva Abreu

Doctor en Economía, Universidad de Cambridge. Profesor de Economía y Director del Depatiamento de Economía, Pontificia Universidad Católica de Río de Janeiro, Brasil.

Manuel Agosin

Doctor en Economía. Columbia University. Profcsor de la Escuela de Economía de la Universidad de Chile, Santiago, Chile.

Robert Dcvlin

Doctor en Economía, Ameritan University at Washington D.C. Jefe División de Integración, Comercio y Asuntos Hemisféricos, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C., EE.UU.

Ricardo Ffrench-Davis

Doctor en Economía, Universidad de Chicago. Asesor Regional Principal de CEPAL, Santiago, Chile.

Ronald Fischer

Doctor en Economía, Universidad de Pennsylvania. Profesor Departamento de Ingeniería Industrial, Universidad de Chile, Santiago, Chile.

Ricardo Grinspun

Profesor de Economía Internacional y Director de CERLAC (Centre for Research on Latin America and the Caribbcan), Universidad de York, Ontario, Canadá.

Dominique Hachettc

Doctor en Economía, Universidad de Chicago. Profesor Escuela de Economía, Universidad Católica de Chile, Santiago, Chile.

Javier Iguíñiz

Doctor en Economía. The New School for Social Research, EE.UU. Master en Ciencias, Iowa Sta-

s

COMENTARISTAS

te IJniversity. Profesor de la Pontificia llniversidad Católica de Lima, Perú. Erwin Klein

Abogado, Universidad de Buenos Aires. Master en Ciencias en Matemáticas, Dalhousie University. Dr. Rer. Pol., economics, Hamburg University. Profesor de Economía, Dalhousie University, Halifàx. Canadá.

Gary McMahon

Doctor en Economía, l Jniversity of Westem Ontario, London, Canadá. Senior Specialist at the International Development Research Centre, Ottawa, Canadá.

Alejandra Mizala

Doctora en Economía, l~iniversidad de California, Berkeley. Profesora del Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile, Santiago, Chile.

Felipe Morandé

Doctor en Economía, 1Jniversidad de Minnesota. Director del Postgrado en Economía de ILADESGeorgetown, Santiago. Chile.

Jorge Navarrete

Ex-embajador de Mexico en Chile

Félix Peña

Doctor en Derecho, Universidad de Madrid. Licenciado Derecho Europeo, Universidad Católica de I.ovaina. Asesor Internacional y Director Ejccutivo Club Europa-Argentina, Buenos Aires, Argentina.

Pilar Romaguera

Doctor en Economía, Universidad dc Boston. Profesora del Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile, Santiago, Chile.

Antonio Romero Gómez

Doctor en Ciencias Económicas, Universidad de La Habana. Posgrado en el Instituto de Estudios Sociales, La Haya, Holanda. Director del Centro de Investigaciones de Economía Internacional (CIEI), Universidad de La Habana Cuba.

C‘OMCNTARISTAS

xi

Sylvia Saborio

M. Sc. en Economia. Instituto de Estudios Sociales. La Haya, Holanda. Directora Ejecutiva Alterna para América Central y Belize, Banco Interamericano dc Desarrollo, Washington, D.C., EE.UU.

Diana Tussie

Doctora en Economía. London School of Economies, Inglaterra. Economista Senior en FLACSO, Buenos Aries, Argentina.

Efraín Velázquez

Doctor en Economía (c), North Westem University. Consultor Económico del Instituto Interamericano de Mercados de Capital y Profesor de la Universidad Católica, Caracas, Venezuela.

Joaquín Vial

Doctor en Economía. Universidad de Pennsylvania. Director Ejecutivo de la Corporación de Invcstigaciones Económicas para Latinamérica (CIEPLAN), Santiago, Chile.

LISTA DE ACRONIMOS AAC AAT ACB ACP AK ABC AFTA, ALCA AL ALADI ALALC ALC APEC ASLC BCNI BID BNA CACM, MCCA CANACINTRA CARICOM CAIJCE CBI CCM CEE CEPAL CIRP CMA CMC CMN

Programa de Asistencia dc Ajuste Comercial Programa de Asistencia de Ajuste Transitorio Acuerdo Comercial Bilaterales Acuerdo Comercial Preferencial Acuerdo Complementario Económico Arancel Externo Común Area de Libre Comercio de las AmCricas (Americas Free Trade Area) América Latina Asociación Latinoamericana de Integración Asociación 1,atinamericana de Libre Comercio Acuerdo de Libre Comercio Cooperación Económica para Asia Pacífico (Asia Pacitic Economic Cooperation) Area Sudamericana dc Libre Comercio Consejo Empresarial para Asuntos Empresariales (Business Council of National Issues) Banco Interamericano del Desarrollo Barreras no Arancelarias Mercado Común Centroamericano (Central America Common Market) Cámara Nacional de Industrias Manufactureras Comunidad del Caribe (Caribbean Community) Acuerdo Preferencial Bilateral Uruguay-Argentina Iniciativa de la Cuenca del Caribe (Caribbean Basin Initiative) Comisión de Comercio del MERCOSIJR Comunidad Económica Europea Comisión Económica para América Latina Plan de Renovación Industrial Canadiense Asociación Canadiense de Manufacturas (Canadian Manufacturers’ Association) Conse.jo de Mercado Común (Common Market Council) Corporaciones Multinacionales

Ti\

COECE COMPARMEX CONCAMIN CONCANACO CRE EAITC EFTA FMI G3 GATT GMC GRAN IYD ICSID

IEA IED ILAP JTPA LCU MERCOSUR NAFTA NAO NATIR OIT OMC ONU OPEP

AC‘KONIMOS

Consejo de Coordinación de Negocios Mexicanos para cl Libre Comercio Confederación de Empleadores de la República Mexicana Confederación de Cámaras Industriales Confederación dc Cámaras Nacionales de Comercio Comité de Recusación Extraordinaria (Extraordinary Challenge Committee ECC) Asuntos Exteriores y Comercio Internacional de Canadá (Externa1 Affairs and Intemational Trade Canada) Area Europea de Libre Comercio (Europcan Frcc Tradc Area) Fondo Monetario Internacional Grupo de los Tres Acuerdo General de Tarifàs y Comercio (General Agreement on Tariffs and Trade) Grupo de Mercado Común Grupo Andino Investigación y Desarrollo Convenciún Internacional de Resolución de Controversias de Inversión (Intemational Convention on the Settlement of Investment Disputes) Agencia Internacional de Energía (Intemational Energy Association) Inversión Extranjera Directa Programa de Ajuste Laboral e Industrial (Industly and Labour Adjustment Program) Programa de Colocación de Trabajadores y Asistencia a la Capacitación (Job Training and Placement Assistance) Liberalización Comercial Bilateral Mercado Común del Cono Sur Acuerdo de Libre Comercio de Norte América (North Ameritan FreeTrade Agreement) Oficina Administrativa Nacional (National Administrative Office) Régimen Norteamericano de Inversión y Comercio (North Ameritan Trade and Investment Regime) Organización Internacional del Trabajo Organización Mundial del Comercio (WTO) Organización de Naciones IJnidas Organización de Países Exportadores de Petróleo

OPI PEC PIB PLC PNB PR1 RN KNP SECOFI TIC TLC UA UE UHT UI UNCITRAL

IJSITC USTR VER WGTA

Otros Productos Industriales Acuerdo Preferencial Bilateral Uruguay-Brasil Producto Interno Bruto Comercial Programa dc Libcrdhzdción Producto Nacional Bruto Partido Revolucionario Institucional Recursos Naturales Recursos Naturales Procesados Secretaría de Comercio y Desarrollo Industrial Tecnología de la Información y Comunicación Tratado de I.ibre Comercio Unión Aduanera Unión Europea Temperatura Ultra-Alta Subsidio de Desempleo (Unemployment Insurance) Comisión de la Naciones Unidas de Arbitra.& de Leyes Internacionales de Comercio (United Nations Commision on Inlemational Trade Arbitration Rules) Asociación de Comercio Internacional de los EEUU (linited States International Trade Commission) Representante de1 Comercio de EEUU (United States Trade Representative) Restricción a las Exportaciones Voluntario (Voluntary Export Restraint) Acto de Transporte dc Grano del Este (Westem Grain Trasportation Act)

INDICE INTRODIJCCION Richard G. Lipsgy y Patricio Meller 1.

2.

3.

4.

_5

6.

EL NAFTA EN LA ECONOMIA MUNDIAL: LECCIONES PARA AMERICA LATINA Bruce W. Wilkinson Comentarios de: Erwin Klein, Diana ‘l‘ussie y Richard G. Lipsey Respuesta a Richard G. Lipsey MERCOSUR Y LIBERALIZACION COMERCIAL PREFERENCIAL EN AMERICA DEL SUR: RESULTADOS, TEMAS Y PROYECCIONES Roberto Bouzns Comentarios de: Ricardo Grinspun y Alejandra Mizala EL G3 EN EL CAMINO DE LA INTEGRACION CONTINENTAL Jwn Josi Echavarría Comentarios de: Dominique Iiachette y Efraín Velázquez ESTRATEGIAS ALTERNATIVAS DE COMERCIO PARA UN PAIS PEQUEÑO: EL CASO CHILENO Raúl Labún y Pulricio Meller Comentarios dc: Felipe Morandé LA IMPORTANCIA DEL COMERCIO FRONTERIZO: EL CASO DE BOLIVIA Jorge Asc& Justo Espgjo y Juan Aniotlio Morales Comentarios de: Erwin KIein y Ronald Fischer MERCOSUR: LA PERSPECTIVA DE UN PAIS PEQUEÑO. EL CASO DE PARAGUAY Luis 6. Breuer Comentarios de: Antonio Romero Gómez y Sylvia Saborio

1

29

89

129

163

19s

223

x\ 111

7.

INDICE

-.

TEMAS SOClAI,ES LA EXPERIENCIA

Y POI,ITICAS DE AJUSTE LABORAI,: DEL ALC CANADA-ESTADOS UNIDOS

245

4nn Weston Comentarios de: Gary McMahon

8.

y Pilar Romaguera

CONFLICTOS COMERCIALES Y MECANISMOS DE RESOLUCION DE CONTROVERSIAS BAJO EL ACUERDO DE LIBRE COMERCIO ENTRE ESTADOS UNIDOS Y CANADA

269

Richard G. Deurden Comentarios

9.

de: Manuel Agosin y Robert Devlin

NAFTA: iRESULTAD DE DECISIONES 0 INDUCIDO POR LA INVERSION‘!

POLITICAS

309

MmrreenAppel Molot Comentarios

de: Javier Iguíñiz y Joaquín Vial

10 EL COMERCIO

E INVERSION ENTRE CANADA LOS PAISES MIEMBROS DE ALADI

Y

343

Rati1E. Súez

PANEL:

“i,SON EL NAFTA Y EL MERCOSUR EL CAMINO HACIA LA INTEGRACION DEI, HEMISFERIO?”

.JorgeEduardo Navarrete, Félix Peña,Richard G. Lipsey, Marcelo de Paiva Ahreu y Ricardo F)ench-Dmis.

Panelistas:

361

INTRODUCCION

Los canadienses y los latinoamericanos acabamos de reconocer que pertenecemos al mismo hemisferio geográfico. Un ingrediente clave para establecer un acuerdo comercial es el conocimiento recíproco entre los eventuales socios; sin embargo, existe una profunda ignorancia mutua entre canadienses y latinoamericanos. Una “Conferencia Internacional sobre la Integración Comercial del Hemisferio Occidental“, realizada en Santiago de Chile los dids 12 y 13 de entro de 1995, fue la oportunidad para que economistas y cientistas políticos latinoamericanos y canadienses intercambiasen apreciaciones sobre los siguientes tópicos: ¿QuC percepción tienen los latinoamericanos acerca del NAFTA? iEs éste la ruta adecuada hacia la integración del hemisferio occidental? iCuál debe ser la relación entre el NAFTA y los otros acuerdos comerciales latinoamericanos, más específicamente la relación entre el NAFTA y el MERCOSUR? ¿Qué puede aprender América Latina de Canadá en cuanto a mantener una asociación comercial estrecha con Estados Unidos? iDebería todo país latinoamericano tratar de ingresar al NAFTA? En dicha conferencia se dio un intercambio de puntos de vista amistoso, sincero y abierto; hubo discrepancias y coincidencias entre los canadienses. entre los latinoamericanos, y entre ambos. El resultado no fue sólo un intercambio de perspectivas fructífero y vivaz sino que, además, los trabajos presentados durante la conferencia se vieron perfeccionados gracias a las numerosas sugerencias útiles que se les hicieron. Esperamos, por lo tanto, que el presente libro contribuya también a mejorar la comprensión mutua entre Canadá y América I,atina. A fin de proporcionar una descripción de los puntos tratados en la conferencia, esta introducción se divide en dos partes: la primera de ellas enfatiza la percepción latinoamericana de los temas comerciales, y, la otra, destaca el punto de vista canadiense.

2

II (; 1.II’SI.Y \ 1’ MELLER

UNA VISION LATINOAMERICANA HEMISFERIO OCCIDENTAL

DE LA INTEGRACION

DEL

Tanto los regímcncs comcrcialcs latinoamericanos como las pcrccpciones de la inversión extranjera han experimentado profundos cambios. En lo que se refiere al comercio, la mayoría de los países latinoamericanos han emprendido un proceso de liberalización externa unilateral, en un período relativamente corto. Algunos ejemplos de ello son los siguientes: (i) (ii) (iii)

Los aranceles nominales máximos han sido reducidos desde un nivel de tres dígitos a alrededor del 20%. En la mayoría de los países latinoamericanos existían sobretasas, las que fueron reducidas o eliminadas durante la década de los 90. Un gran porcenta.je de las importaciones latinoamericanas estaba sujeto a restricciones cuantitativas antes de 1990. las que ahora juegan un papel insignificante o nulo en la mayoría de los países de la región.

En suma, hoy las economías de América Latina son más abiertas y la región se ha orientado hacia las exportaciones. Durante lo que va de la década de los 90, el coeficiente de exportaciones como porcentaje del PIB ha aumentado en forma significativa en la mayoría de los países de America Latina; sin embargo, el valor de las exportaciones per cápita en la mayoría es inferior a US$700 por año. Asimismo, se ha producido un cambio profundo en la percepción latinoamericana respecto de la inversión extranjera. Durante la década de 1960 se creía que los costos de la inversión extranjera eran superiores a los beneficios; por lo tanto, se pensaba que las políticas de nacionalización y expropiación de la inversión extranjera aumentarían el bienestar nacional. Durante la década de 1990, la mayoría de los países latinoamericanos parece considerar que la inversión extranjera genera sólo beneficios. Este punto de vista ha provocado una suerte de competencia por atraer más inversión extran.jera. En 1993, la región cn su conjunto recibió casi US$ 20.000 millones de inversión directa extranjera. Cabe señalar un nuevo fenómeno de inversión extranjera en América Latina: Las firmas latinoamericanas están invirtiendo en otros países latinoamericanos. Podemos observar además el comienzo de joinl ventuws de inversión entre vecinos latinoamericanos. La mayoría de los paises de América Latina están muy interesados en ingresar al NAFTA. Ello se debe a varias razones: (i)

Es importante asegurar el acceso al gran mercado estadounidense.

INTR~OI>IJ(‘(‘ION

3

(ii)

Es una forma de evitar, a futuro, un reforzamiento de las barreras comcrciales estadounidenses a raíz de presiones proteccionistas internas. (iii) El NAFTA es un club de alta categoría, y a todos les gusta pertenecer a un club exclusivo. En este caso, ser miembro dc NAFTA sería una especie de “sello de aprobación” de las políticas macrocconómicas y de desarrollo, así como de la gestión de un gobierno y de instituciones nacionales “buenas y confiables”. Además. ello atraerá inversián extranjera y generará expectativas optimistas, incentivando así la inversión intema. (iv) El gobierno estadounidense ha formulado una invitación a crear un área de libre comercio a nivel hemisférico. No existe una invitación cquivalente por parte de la Unión Europea (UE) ni de Japón. Numerosos estudios empiricos señalan que el ingreso al NAFTA implicará para la mayoría de los paises latinoamericanos, a excepción de MCxico, pequeñas ganancias (o pérdidas) comerciales estáticas; ello porque las exportaciones latinoamericanas ya gozan de aranceles bajos en EEUU (el Sistema Generalizado de Prefcrcncias, y aranceles bajos para recursos naturales). El argumento del sello de aprobación es esgrimido implícitamente para enfatizar que los efectos dinámicos son más importantes que los efectos estáticos en cl cálculo de las ganancias del comercio. Las mayores cifras calculadas en cuanto a las ganancias dinámicas y estáticas que obtendrían los paises latinoamericanos como resultado de su incorporación al NAFTA fluctúan entre 1% y 7% del PIB’. No obstante estas cifras, resulta ventajoso para cualquier pais latinoamericano ingresar al NAFTA, aunque se debe tener presente que ello no constituirá una solución automática a los problemas económicos de la región. Existen diversas percepciones con respecto al NAFTA. Desde el punto de vista latinoamericano, el modelo de referencia debería ser la UE, en cuyo caso habría varios puntos e implicaciones que deben ser reevaluados: (a)

(b)

1

La condición de miembro. La UE existe únicamente para los europeos. iSerá el NAFTA completamente abierto? En otros términos, iqué países no pueden ser miembros de este acuerdo? América Latina preferiría un bloque compuesto por paises del hemisferio occidental. iQué alcance tendrá el NAFTA? Hasta ahora se distinguen dos etapas -1 libre movimiento de bienes (y eventualmente servicios), y el tratamiento nacional de la inversión extranjera- y SCaproxima una tercera:

Marrh (1992)

4

Cc)

R G LIPSEY > P MELLER

las normas ambientales y laborales estan&r&adas. ,$e sucederan nuevas etapas, como el libre movimiento de personas, la armonización macroeconómica o una moneda común (ique no sea el dólar nortcamcricano!)? Diferenciales en el ingreso per cápita. I,a UF. contempla mecanismos de cooperación tecnológica que benefician a los países de menor ingreso per cápita, así como mecanismos de compensación social para las regiones más pobres. En el NAFTA todos los países se consideran iguales.

Desde el punto de vista de EEIJIJ y Canadá, el NAFTA parece ser (y sólo será) un área de libre comercio no limitada a los países de America Latina. Sin embargo, tras la reciente crisis financiera mexicana el gobierno estadounidense hizo el papel de prestamista de última instancia. ;,Cuál será el modelo final del NAFTA? ,$xiste uno? iExiste una visión estadounidcnsc y/o canadiense del NAFTA? ~0 estamos aplicando el verso del poeta: “caminante no hay camino; se hace camino al andar”? Otro tema de interés para América Latina es la ausencia de reglas explícitas para ingresar al NAFTA. La posición dc los tres miembros actuales es más 0 menos la siguiente: (a) (b)

No se requiere de reglas específicas, sino del acuerdo de todos los miembros. El proceso implica que un país “tenga su propia casa en orden”, esto es, las variables macroeconómicas bajo control, un proceso de apertura unilateral y una economía interna en buenas condiciones y preparada para enfrentar la competencia internacional.

En suma, principios que son de sentido común. México cumplía con dichos requisitos antes de diciembre de 1994, pero, ilos cumpliría hoy? La preocupación latinoamericana se relaciona con la necesidad de reglas de ingreso explícitas y claras; cuando no hay reglas, predomina la ley de la selva. El problema decisivo aquí cs cómo contrapesar el gran poder dc negociación de EEUU. Canadá le ha enseñado al mundo que sólo hay una forma: disponer de un sistema basado en reglas. LES el NAFTA el camino, o incluso el único camino, hacia la integración del hemisferio occidental’? Cabe señalar que el MEKCOSUR ya SC ha puesto en marcha. Sus indicadores básicos (para 1994) son: una población de 195 millones, un PIB de US$ 785.000 millones, un comercio total de US$lOO.OOOmillones. El comercio intra-MERCOSUR se ha incrementado desde US$ 2.600 millones (1986) a US$ 9.400 millones (1994) no obstante una coyuntura inestable. El MERCOSUR se está convirtiendo en una realidad

INTKOIIUCCION

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porque sus miembros más grandes (Brasil y Argentina) han tomado la decisión política de impulsarlo. Pero la coexistencia del NAFTA y el MERCOSIJR podría llegar a ser una fuente de tensiones en la región. IJna pregunta clave planteada por economistas estadounidenses se relaciona con la aceptación de Brasil de las reglas de admisión del NAFTA. iAceptaría Brasil las reglas de admisión del NAFTA? Un brasileño podría formular una interrogante simktrica: ;EEIJIJ aceptaría las reglas de admisión del MF.RCOSUR? La percepción brasileña es que su país será el penúltimo en ser admitido en el NAFTA, sólo antes de Cuba... el que seria admitido alrededor del aiio 2050. En otros términos, lo que importa a futuro cs cl tipo de relación que se dará entre NAFTA y MERCOSUR: ¿Cómo reducir la potencialidad de tensiones futuras?, iCómo conciliar las posiciones de los dos bloques? Una posibilidad es contar con una comisión conjunta NAFTA-MERCOSUR que enfatice la convergencia. Lo que se requiere es un proceso de convergencia mutuamente acordado, no a corto plazo (menos de dos años), pero tampoco a largo plazo (más de cinco años), a fin de evitar rigidez e inflexibilidad a futuro. Un ALC NAFTA-MERCOSUR aseguraría la integración comercial del hemisferio occidental. Mientras la convergencia entre NAFTA y MERCOSUR no ocurra, habrá que distinguir entre dos niveles de países en América Latina: los países ganadores, que pertenecen a un gran bloque, y los perdedores, que están excluidos. ;Cuáles son las opciones disponibles para un país latinoamericano que se vea excluido’? Hay dos posibilidades no excluyentes entre sí: (a)

Promover el comercio fronterizo. Muchos países latinoamericanos han firmado ALC con otros países de la región -Ia mayoría de ellos no pasarán de ser “acuerdos de papel”-; desgraciadamente, tantos ALC generan confusión en cada pais: por e.jemplo, i,a cuál ALC dar la primera prioridad? Una respuesta pragmática sería “al ALC con el país limítrofe“, esto es, favoreciendo una asociación geográfica natural, dado que un incremento cn el comercio fronterizo podria contribuir al establecimiento de un verdadero ALC bilateral. Asi, promover el comercio fronterizo puede tener efectos económicos y políticos importantes. Es bien sabido que cada país latinoamericano mantiene óptimas relaciones con todos los demás paises de la región con los que no comparte una frontera. Mejorar el movimiento de personas, bienes e inversión entre países latinoamericanos limitrofes aumentaria el tamaño de los mercados internos y podría proveer un estimulo dinámico a la inversión extranjera y nacional. Situándose los polos de desarrollo

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R G LIPSEY > P MELI.ER

lejos de la gran capital, ello podría ademas contribuir a la descentrahzación económica. Una serie de exitosos acuerdos de comercio fronterizo eventualmente podrían favorecer el objetivo de un ALC que involucre a todo el hemisferio occidental. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial deberían otorgar una alta prioridad a los proyectos de inversión en infraestructura que conecten a paises latinoamericanos limítrofes. Abrirse a la posibilidad de incluir miembros asociados en los grandes bloques. El NAFTA y el MERCOSUR deberian considerar una categoría de miembro asociado parecida a la relación que existe entre la CEE y los miembros del Area Europea de Libre Comercio (EFTA) que posteriormente se hicieron miembros plenos de la Comunidad Europea. LA PERCEPCION CANADIENSE HEMISFERIO OCCIDENTAL

DE LA INTEGRACION

DEL

La percepción de Canadá acerca de la liberalización del comercio hemisferico occidental se ve influida por la importancia del comercio internacional para la economía canadiense. Alrededor de un 28% del PIB canadiense corresponde al comercio externo, en contraste con la cifra estadounidense de aproximadamente un 11%. Es más, la gran mayoría de las exportaciones canadienses van a EEUU: actualmente, alrededor de 80%. Ningún país latinoamericano registra una cifra tan alta. Esto deja apenas un 20% para los demás paises, por lo que solamente una pequeña proporción de las exportaciones canadienses se destina a América Latina. Sin embargo, dichas exportaciones van en rápido aumento, a un ritmo de casi tres veces la tasa de crecimiento de sus exportaciones al este asiático. Por su parte, la importancia del comercio latinoamericano con los dos países no latinos de América del Norte varía considerablemente de país a país, y la mayoría de los países latinoamericanos realizan sólo una pequeña proporción de su comercio total con Canadá. Sin embargo, este comercio también crece en importancia, y los países latinoamericanos en su conjunto actualmente importan casi dos veces mas por habitante desde Canadá que desde el este asiático. Naturalmente, la primera prioridad de Canadá en lo que concernía a la apertura del comercio regional cra tinnar un acuerdo de libre comercio con EELJU,

el que

entró

en vigor

en 1989.

Posteriormente,

cuando

EEIJIJ

y

México decidieron iniciar negociaciones para un ALC bilateral a principios de la década de 1990, Canadá se vio enfrentado a una decisión importante: permanecer al margen 0 invitarse a sí mismo a participar en negociaciones trilaterales. Canadá optó por el segundo camino y, al hacerlo, convirtió un

INTRODUCCION

7

posible ALC bilateral entre EEI-JU 1 México en un acuerdo trilateral, cl NAFTA, con posibilidades de expansión hacia un ALC del hemisferio occidental (AFTA o ALC de las Américas). Cabe recordar que cuando IOS canadienses (y estadounidenses) hablan de América Latina generalmente quieren decir “América Latina y el Caribe”, por lo que el concepto de AFTA incluye a los paises de la cuenca caribeña. Las consideraciones que determinaron la decisión de Canadá de invitarse a sí mismo a las negociaciones mexicano-estadounidenses influirán fuertcmcnte en la actitud canadiense hacia la expansión del NAFTA a otros países, empezando por Chile. He aquí las seis más relevantes. i) Seguramente la razón más de peso se relaciona con consideraciones de economía política más que con cálculos netamente económicos. Previamente existían dos modelos distintos respecto de la participación estadounidense en el proceso de apertura comercial hemisférica. En uno de ellos, el país clave formalizaba acuerdos bilaterales con una serie de países del hemisferio. EElJlJ ya tenía un acuerdo con Canadá, y en 1990 era evidcntc que, si México ingresaba, Chile no tardaría mucho en hacerlo también. Tales circunstancias situarían la apertura comercial hemisférica en el camino de un modelo ktrh undspukes cn el que EEUU manlendrid un acuerdo bilateral con cada país, de modo que seria el único con acceso irrestricto a los mercados de todos los paises s,uoke --como también con todos los demás privilegios conferidos por un ALC moderno-~, y éstos sólo tendrían libre acceso al mercado estadounidense. EsPd es la receta de la hegemonía hemisférica estadounidense, la que haría de EEUU un lugar aún más atractivo de lo que ya es para la inversión orientada a los mercados del hemisferio. En el segundo modelo, el llamado “regionalismo multilateral”, existe un acuerdo multilateral único que se va expandiendo cada vez a más países. En este caso, cada país miembro tiene igual acceso a los mercados de cualquier otro miembro, y todos tienen derechos, privilegios y obligaciones iguales que se extienden en fonna multilateral para todos los miembros. La decisión canadiense de incorporarse a las negociaciones entre El-UU y México fue en gran medida motivada por su deseo de orientar la apertura hemisférica hacia el camino de un regionalismo multilateral, favorecido por un acuerdo único en vez de una serie de acuerdos hzrh und spoka. Con el triunfo de este objetivo, la diplomacia canadiense realizó una importante contribución al desarrollo hemisfërico y a la igualdad de las naciones bajo acuerdos de comercio regionales. ii) Otra razón muy importante de la preocupación de Canadá por crear un NAFTA fue el deseo de aumentar la importancia de su comercio con América Latina. Dicho comercio es pequeño en la actualidad, por lo que las mediciones econométricas estándares de las ganancias que pueden obtenerse

x

R G LIPSEY)

P MELLER

como resultado de la liberalización solameno indican cifras menores. Algunos economistas canadienses se han preguntado en voz alta por qué, ante la previsión de tan escasas ganancias. Canadá insislió en entrar en las negociaciones. Su objetivo. sin embargo, no era lograr ganancias estáticas sino posicionarse en el mercado latinoamericano. al que veía expandiéndose con rapidez, tras la década perdida de los 80, después de la cual se esperaba que la región entera podría despegar en un período de crecimiento y recuperación. Nuevas expectativas han surgido respecto a las relaciones económicas entre América Latina y Canadá. En este país, en todas sus provincias -Quebec, Ontario, las provincias atlánticas, las provincias de las praderas, Alberta y Columbia Británica- la comunidad empresarial está pensando en México y el resto de América Latina como mercados del futuro. Para muchas pequeñas y medianas empresas canadienses este mercado parece más manejable que los de japón, China o el sudeste asiatico2. iii) Una tercera consideración se basó en el temor de que las exportaciones canadienses sufrieran pérdidas a raíz de la desviación del comercio que podría generarse al obtener EEUU entrada libre dc arancclcs a los mercados latinoamericanos, la que sería negada a Canadá de mantenerse al margen de los ALC emergentes. iv) En cuarto lugar, a lo largo de varias décadas América Latina ha absorbido una buena cantidad de inversión directa de Canadá, particularmente en las industrias de infraestructura y recursos naturales. Un régimen de inversión estable, que contemplase la libertad para realizar nuevas inversiones y también el tratamiento nacional para las inversiones existentes, representaba un premio importante que el NAFTA y su eventual extensión ofrecía a las multinacionales canadienses. v) Quinto, aun cuando para Canadá la participación en los crecientes flujos de inversión y comercio del hemisferio era deseable en sí, también lo era como forma de reducir la elevada dependencia de las exportaciones canadienses del mercado de EEUU. La diversificación de los mercados de exportación ha sido una meta de la política canadicnsc desde hace décadas, aunque pocas veces se han planteado formas practicas de alcanzarla. Aquí se presentaba una: participar, desde adentro, en la liberalización del comercio hemisférico y permitir que el nuevo comercio resultante redujera el porcentaje del comercio total con EEUU. vi) Finalmente, la participación de Canadá en un NAFTA no sólo reduciría su gran dependencia del mercado estadounidense. sino que su

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asociación con las democracias latinoamericanas serviria de contrapeso al enorme poder de EEUU en materia económica. Las economías menores podrian hacer causa común contra el proteccionismo y el unilateralismo estadounidense. Aunque la mayoría de los gobiernos estadounidenses ha promovido políticas de inversión y comercio liberales durante los últimos sesenta años, el Congreso de ese pais no ha actuado en forma tan consistente. Con frecuencia ha cedido ante poderosos intereses particulares -regionales y también sectoriales-, favoreciendo diversas formas de restricción comercial, tanto manifiestas como encubiertas. Con el pasar de los años, Canadá se ha visto una y otra vez envuelto en las controversias resultantes, las que últimamente han ido aumentando en vez de disminuir. No hace mucho EEUU adoptó unilateralmente diversas medidas ostensiblemente diseñadas para obligar a los paises extranjeros a reducir sus barreras comerciales; pero que en realidad aumentan las barreras contra los intereses proteccionistas estadounidenses (y aliarse con quienes en EEUU tenían actitudes verdaderamente liberales respecto del comercio). Tal punto de vista se vio fortalecido por el auge de las fuerzas democriticas cn América Latina, lo que determinó que los líderes canadienses procurasen formular objetivos comunes con los países democráticos de las Américas. Lo anterior cierra el análisis de los motivos que tenía Canadá para ingresar al NAFTA. Por otra parte, los ciudadanos latinoamericanos. al igual que los canadienses, SC preguntan cuál va a ser la evolución del NAFTA. iCuál es el punto de vista canadiense al respecto? Es importante, en especial al momento de hacer comparaciones con la UE, recordar que el NAFTA es un área de libre comercio. Aun cuando posee muchas de las características tradicionalmente asociadas a un mercado común -y comprobándose que paralelamente al cambio de los tiempos también cambian las instituciones-, sigue siendo un ALC en su sentido más definitivo, el de que cada país mantiene el control sobre su propia politica comercial externa, que es independiente. Según la perspectiva canadiense, el NAFTA debería continuar siendo un ALC y no evolucionar hacia una unión aduanera formal. El motivo reside en el poder abrumador de EEUU en el ámbito geopolítica. A menudo Estados Unidos utiliza su política comercial como instrumento de politica externa, por ejemplo al restringir el comercio con China, Vietnam y Cuba por razones políticas. Como superpotencia, EEUU condicionaria cualquier decisión ‘iconjunta“ acerca de una politica comercial común. Por ejemplo, si el NAFTA fuese una unión aduanera, Canadá y México se habrian visto obligados a adherir a lo que muchos canadienses consideran restricciones equivocadas al comercio con Cuba. Canadá no desea convertirse en un títcrc

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de la política externa de los Estados Unidos, y quiere conservar su derecho a actuar como lo ha hecho en el pasado, comerciando con países como la ex Unión Soviética, China, Vietnam y Cuba bajo términos prohibidos a los estadounidenses. Evidentemente, esta preocupación canadiense no es compartida por sus vecinos inmediatos, quienes no ven obstáculos -aI menos cn este sentid+ a que el NAFTA evolucione hacia una unión aduanera. Siendo más positivo, no hay razón por la cual el NAFTA y su sucesor no pueda seguir el precedente establecido para el comercio de computadores y televisores a color. Respecto de estos productos, los países del NAFTA han acordado un arancel común y la subsiguiente ausencia de normas de origen. Ello constituye un óptimo precedente, y en cualquier acuerdo adicional se deben formular reglas para el anuncio de la eliminación de normas de origen en productos para los cuales los tres países acuerden, y se comprometen a mantener, un valor arancelario común. Esto permitiría al NAFTA evolucionar en algunas de las características de una unión aduanera -incluida la abolición de muchas fastidiosas normas de origen- armonizando ciertos aspectos de la política comercial, al tiempo que se mantiene la libertad de cada país para establecer su política comercial para el resto del mundo. Existen otras formas posibles de integración más profunda, las que probablemente serían acogidas por el gobierno canadiense. Por ejemplo, una cooperación más estrecha en el tema de las normas, dc la liberalización adicional de la inversión y otros asuntos similares. Menos probable es la eliminación de excepciones para sectores tales como la cultura en Canadá, la energía en México y el transporte en EEUU, puesto que en cada caso existen grupos poderosos de votantes que respaldan cada uno de dichos sectores. Otras vías dc evolución podrían contemplar medidas para rcforrar el sistema de comercio e inversión basado en reglas, muy valioso para los países pequeños. El sistema actual se verá duramente puesto a prueba por los estadounidenses en los próximos años, y será interesante ver cómo el NAFTA resiste tales presiones. Por ejemplo. y aunque Canadá ya ha sido favorecido en tres ocasiones por fallos independientes emitidos por el sistema de solución de controversias del NAFTA -por supuestas subvenciones a exportaciones canadienses de madera de coníferas-, los productores de EEUU preparan un cuarto ataque a estas exportaciones mediante el mismo mecanismo de solución de controversias, además de presionar al Congreso estadounidense para que vote una nueva legislación que negaría algunas de las obligaciones creadas por el NAFTA. Los canadienses desearían un acuerdo global sobre los temas de tariticación y subvenciones que conllevan dcrcchos compensatorios y anti-dumping. En primer lugar, Canadá está porque las leyes domésticas de tarificación predatoria reemplacen los derechos anti-dumping, de modo que

los bienes provenientes de cualquier país del NAFTA (tanto los importados como los producidos internamente) queden sujetos a las leyes de tariticación vigentes en el país donde SCestán comerciakando. En segundo lugar. para Canadá sería deseable alcanzar un acuerdo sobre un código de subvenciones que regulara los derechos compensatorios. Bajo este código, algunos subsidios quedarían exentos de derechos compensatorios, otros estarían inmediatamente sujetos a tales derechos y algunos (cuantos menos mejor) permanecerían bajo cl régimen actual, en el cual se puede tomar acción en contra y alcanzar una resolución a través del mecanismo de solución de controversias. Todos estos argumentos, sin embargo, son difíciles de asimilar cn EEUU. Allí el Congreso resguarda celosamente sus facultades para influir en las importaciones, y sería sumamente reacio a renunciar a los actuales esquemas de derechos compensatorios y anti-dumping. La política canadiense favorece una extensión del NAFTA a toda América Latina y la cuenca caribeñd, siempre y cuando los nuevos miembros ostenten unas economías en suficiente orden como para resistir los shocks asociados a la incorporación (los que no fueron insignificantes en el caso de Canadá). La cláusula de incorporación del NAFTA contempla la entrada de nuevos socios. Ampliar el acuerdo para incluir muchos otros países, con el apoyo de Canadá, es un escenario altamente probable. Desde el punto de vista de Canadá, aunque los primeros candidatos son los paises económicamente más fuertes de América Latina, no debería excluirse por principio a los países externos al hemisferio. Nueva Zelandia y Australia constituyen posibilidades obvias, siempre que no crean que ingresar a un AFTA expandido compromete sus nexos comerciales más importantes con los países del sudeste asiático. Para varios países, particularmente los de Centroamérica, la primera opción es incorporarse al AFTA, una vez que hayan conseguido “ordenar la casa” en forma suficientemente competitiva, lo cual en algunos casos constituye un desafío importante. Lo que suceda después dependerá de cuántos países consideren al sucesor del NAFTA, el AFTA, como su opción preferida. La magnitud del comercio con EEUU no cs la única consideración en la determinación de las ventajas y las desventajas de ingresar al AFTA. A medida que el número de miembros aumenta, los paises excluidos enfrentarán la desviación de la inversión y del comercio de los vecinos que optan por ingresar. Si SCincorpora un número suficiente de países, puede producirse un efecto dominó -tal como sucedió en la UE- por el cual los demás países sienten que simplemente no pueden quedarse fùcra, vistos los efectos totales de desviación de todos los países del acuerdo. Por ejemplo, probablemente no sería viable a largo plazo la incorporación al AFTA de todos los países latinoamericanos, salvo los cuatro que ahora constituyen el MERCOSUR. La desviación de inversión y comercio desde los países del MERCOSUR hacia sus vecinos probablemente sería demasiado importante.

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F.n síntesis, Canadá tiene una actitud positiva hacia el NAFTA y a su extensión a todo el hemisferio, siempre y cuando cada país se encuentre económicamente prepamd0. Paralelo a su buena relación con EEUU, su mayor socio comercial, ve a los otros países como aliados naturales para contrarrestar las fucrras estadounidenses que podrían abogar por el proteccionismo e incurrir en acciones unilaterales. Canadá proporciona a otros potenciales miembros la seguridad de contar con un aliado que posee una larga experiencia en el trato con EEUU, y que sabe aglutinar a las fuerzas libcralcs dc ese país a la vez que resiste su ímpetu proteccionista. REVISION GENERAL

DE LOS CONTENIDOS

El traba.jo de Bruce W. Wilkinson, El NAFTA en IU econon~íu nzundiiul: ): tc?maspura Anzérica Latina, analiza críticamente la naturaleza del NAFTA y sus posibles efectos sobre América Latina. También plantea cómo los intereses canadienses pueden divergir de los intereses mexicanos y también de los estadounidenses y, en ese contexto, considera los costos y beneficios de incorporar al NAFTA a otras naciones latinoamericanas, con todas las implicaciones sociales de una decisión de esa naturaleza. Las principales conclusiones de Wilkinson son, en primer lugar, que la condición de miembro del NAFTA no constituirá por si misma una solución para los actuales problemas económicos de América Latina. Las ganancias económicas probablemente resultarán limitadas, y cl acuerdo efectivamente excluirá muchas de las políticas gubernamentales que en sus orígenes permitieron a las principales naciones industrializadas de hoy -así como a las naciones asiáticas de industrialización reciente- llegar a ser lo que hoy son. En segundo lugar, el futuro del NAFTA y sus implicaciones tanto para las Américas como para el orden comercial mundial dependerá principalmente de lo que EEUU decida que es de su propio interés. Como tercera conclusión, en todo caso, Wilkinson no estima probable que el NAFTA conduzca a bloques cada vez tnás proteccionistas. Por último, el NAFTA no debería ser motivo de preocupación en lo que se refiere al orden social internacional y al bienestar de las masas. Wilkinson ofrece varias pistas para los futuros negociadores latinoamericanos en su trato con EEUU: (i) la difusión de autoridad en la toma de decisiones que caracteriza al proceso político estadounidense tiene diversas consecuencias. Primero, otorga a la administración una gran influencia en las negociaciones internacionales: en efecto, los funcionarios pueden parecer dispuestos a aceptar una determinada postura promovida por otra nación, para luego rechazarla sobre la base de que no sería aceptable para el Congreso. En segundo lugar, los intereses creados en el Congreso pueden lecciones

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obstaculizar lo que el Ejecutivo haya acordado en negociaciones internacionales, 0 alternativamente. obtener compromisos especiales del Presidente a cambio de su apoyo a los acuerdos concretados por el Ejecutivo. (ii) EEIJU plantea condiciones que el potencial socio debe cumplir en calidad de prerrequisitos para entrar cn negociaciones, cuando de hecho tales temas bien podrían considerarse puntos que deberían formar parte de las negociaciones mismas, esto es, puntos que el potencial socio podría estar dispuesto a ceder a cambio de concesiones estadounidenses. Este enfoque pennite a EEUU conseguir ciertos beneficios de antemano sin ceder cosa alguna. Luego pueden proseguir con las negociaciones y extraer concesiones adicionales de los socios, a cambio de sus propias concesiones. ;,Deberian las naciones latinoamericanas tratar de ingresar al NAFTA? Según Wilkinson, las naciones de América Latina deben contemplarse a si mismas como naciones que unidas cuentan con una variedad de oportunidades por explotarse. El NAFTA en su forma mas rígida es sólo una de ellas. Si los países latinoamericanos quieren negociar el mejor acuerdo posible para su ingreso al NAFTA, les sería muy conveniente desarrollar vínculos mucho mas estrechos entre ellos mismos antes de empezar, para poder presentar un frente más unido. Para cllo será necesario que estos países se vean el uno al otro no como rivales, sino como socios trabajando codo a codo en pro de un mejor mundo para sus ciudadanos. Además, las naciones latinoamericanas debcrian estar desarrollando minuciosos dcrcchos compensatorios y antidumping, así como leyes de salvaguardia, a fin de igualar los de EEUU y tenerlos ya establecidos y activos antes de concluir cualquier negociación con EEUU para ingrcsar al NAFTA. El capitulo de Roberto Bouzas, MERCOSURy libcralixciór~ comercial preferenciul en Am¿rica del Sur: resultados, temasy proyecciones, es una descripción altamente infonnativa de la evolución del MERCOSUR. su desempeño y los problemas que enfrenta. El MERCOSUR es un grupo heterogéneo: Brasil es una economía continental que contribuye con cerca de dos tercios del producto regional, con 80% de la población y una base industrial extensiva. Argentina aporta la tnayoría del resto. Efectivamente, los dos paises más grandes contribuyen con el 97% de la población total y el producto. El PIB per cápita también difiere notablemente entre los cuatro participantes: el relativamente alto ingreso por habitante de Argentina (US$ 8.004) cs casi seis veces el de Paraguay (US$ 1.400). En parte como reflejo de las diferencias en el tamaño de cada país, los coeficientes de comercio externo son también dispares: el comercio extranjero bidireccional representa un 12,X% del PIB de Argentina, un 14,1% del de Brasil y sobre cl 30% en Uruguay y Paraguay, las economias más pequeñas y relativamente más abiertas.

En la primera etapa de MERCOSUR,elprincipal instrumento de política comercial común será el Arancel Externo Común (ABC). que se encuentra en vigor desde enero de 1995. El AEC acordado incluye once niveles arancelarios, con un valor mínimo de 0% y un máximo de 20%. Alrededor de un 85% de las líneas arancelarias totales tenían sus AEC operacionales en enero de 1995. El resto, incluyendo bienes de capital y productos dc informática y tclccomunicaciones, mantendrán sus tarifas arancelarias nacionales en sus relaciones con terceros países, pero deberán converger automáticamente para el año 2001 (bienes de capitales) y 2006 (productos de telecomunicaciones y tecnología de información). Aparte de las tres excepciones mencionadas, a los países miembros se les permitieron excepciones del AEC de hasta un máximo de 300 partidas arancelarias hasta el 31 de diciembre del 2000. Los países miembros elaborarán también un régimen común para los derechos compensatorios y antidumping aplicables a importaciones provenientes del resto del mundo, de acuerdo a las pautas del GATT. En el intertanto, los esquemas nacionales antidumping se mantendrán. I,os paises miembros han acordado mantener ciertos incentivos a las exportaciones, compatibles con el GATT, hasta que las políticas tributarias se armonicen. Los países del MERCOSUR también llegaron a un acuerdo sobre un esquema común dc salvaguardias. Si las importaciones ascendentes ocasionan o amenazan ocasionar daño a los productores internos de un país o a la región en su conjunto, la Comisión de Comercio puede imponer medidas de salvaguardia antes de iniciar una investigación. Bajo ciertas circunstancias, medidas provisionales de salvaguardia pueden ser aplicadas por los capítulos nacionales de la Comisión por un máximo de 200 dias. Las salvaguardias serán no discriminatorias y pueden tomar la forma de aranceles más altos o cuotas. pero no pueden reducir el volumen de importaciones por debajo del promedio de los últimos tres anos. Las salvaguardias serán aplicables por cuatro anos, con posibilidad de extensión a un máximo de ocho años. Bouzas se refiere al Protocolo de Colonia, por el cual los cuatro países del MERCOSIJR se comprometieron a dar el tratamiento nacional a los inversionistas de la región. El Protocolo de Colonia incluye una obligación de nación más favorecida que asegura que los inversionistas regionales recibirán un tratamiento igualmente favorable al de cualquier otro inversionista extranjero. Por regla general. el acuerdo también prohibe el uso de requerimientos de desempeño. Sin embargo, los países miembros han identificado una serie de excepciones transitorias en la cobertura, aunque de duración no especificada. Argentina ha eximido del acuerdo: el comercio fronterizo en bienes raíces, transporte aéreo, industria naval, generación de energía nuclear, minería del uranio. industrias de seguros y de pesquería La

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lista de exenciones brasileña cs más larga e incluye la exploración y explotación de minerales. la energía hidroektrica, la salud pública, radiofrecuencias y telecomunicaciones, propiedad rural, la banca y servicios de seguro. la construcción y el transporte maritimo. Ambos países se han reservado también el dcrccho de mantener temporalmente los requerimientos de desempeño para el sector automovilístico. Las regulaciones comunes de inversión prohiben la expropiación, salvo por razones de interés público y que SChaga efectiva sobre una base no discriminatoria, con el debido proceso y el pago puntual de una compensación justa. El Protocolo de Colonia también prohibe las restricciones sobre remesas de capitales y repatriación de utilidades en moneda convertible. Según Bouzas, no todos los paises del MERCOSUR consideran igualmente deseable un acuerdo comercial prefcrcncial con EEUU o el NAFTA. Para los miembros más pequeños, el punto principal es la liberalización del comercio subregional. Sus principales incentivos vi,r-à-vi,7 de Estados IJnidos son defensivos: asegurar que las preferencias en el mercado subregional no se erosionen unilateralmente. Para Brasil, el equilibrio cs diferente: es probable que sean las expoltacioncs brasileñas las que más ganen desde el punto de vista de acceso al mercado, a partir de la apertura comercial preferencial con Estados Unidos, y también Brasil es el país más seriamente amenazado por la desviación del comercio hacia los mercados norteamericanos. Las exportaciones brasileñas pueden sufrir también cn los mercados regionales si el NAFTA se expande a otros países de América Latina. La reticencia de Brasil para entrar en negociaciones con EEUU yio el NAFTA surge de una creencia difundida en el sentido de que los temas de ajuste macroeconómico y otros puntos planteados por la apertura comercial no han recibido atención adecuada en el NAFTA, y es improbable que la reciban en el futuro. El caso de Argentina es peculiar. Aun cuando el acceso al mercado no es un punto clave en las relaciones comerciales EEUU-Argentina, en ciertas oportunidades el gobierno argentino se ha mostrado muy entusiasmado por la pcrspectíva de negociaciones sobre libre comercio con Estados Unidos yio el NAF’I‘A. El incentivo principal parece haber sido consolidar las reformas económicas (lo&in) y obtener un “sello de aprobación” para sus políticas internas. El propósito de fortalecer su postura negociadora ante Brasil también puede haber jugado un papel. Finalmente, Bouzas seAala que los paises del MERCOSUR (particularmente Argentina) han insistido en la búsqueda dc alternativas para incorporar a Chile. Sin embargo, dichos esfuerzos han sido contrarrestados por la resistencia de los otros miembros a aceptar un mecanismo especial para la incorporación de Chile, así como por la negativa de Chile a comprometerse al AEC. Es probable que Chile tenga que “pagar un precio“ (probablemente la

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no participación en cuerpos directivos o un proceso más larro de eliminación arancelaria) por no adherir a la unión aduanera. El MERCOSUR es un mercado atractivo para las exportaciones chilenas, no solamente a causa del valor del comercio sino también debido a su composición: Chile vende la mayoría de sus exportaciones de manufacturas a la subregión, y cl porcentaje de productos comerciados bajo condiciones preferenciales es más alto para las exportaciones chilenas a MFRCOSUR que para las exportaciones del MERCOSLJR a Chile. El tercer capítulo presenta el artículo El G3 en ei camino de la inkgroción continental de Juan José Echavarria. El G3 es un acuerdo de libre comercio entre Colombia, México y Venezuela; dos de estos países miembros consideran que el G3 ha servido para proporcionar entrenamiento a los negociadores locales para estar preparados para una evenhtal admisión futura a NAFTA. De hecho, la estructura del acuerdo del G3 es similar a la de NAFTA. La inclusión de este tópico en este libro pennite ilustrar uno de los efectos que ha tenido el acuerdo NAFTA en los países latinoamericanos. Ha habido una proliferación de acuerdos comerciales, lo cual genera gran confusión respecto a cuáles serán acuerdos sólo dc papel y cuáles serán acuerdos reales. Echavarría señala que Colombia y Venezuela aceptan la importancia de la integración hemisférica, y el G3 COnStitUye un meCaniSm0 para avanzar hacia este objetivo. Pero en el corto y mediano plazo, NAFTA implica que los productores colombianos y venezolanos van a tener que competir sin preferencias arancelarias en el mercado mexicano con los productores de Estados I Jnidos y Canadá. Esto es especialmente pertinente en los sectores en que México proporciona niveles elevados de rebaja arancelaria a las importaciones provenientes de NAFTA: carbón (lOO%), minerales metálicos (lOO%), agricultura (SS%), pesca (89%) productos forestales y madera (86%). En los sectores textil y confecciones, donde Colombia tiene ventajas comparativas, México inmediatamente libera de aranceles al 29% de las importaciones provenientes de NAFTA, y un 70% adicional es liberado en 5 años. Finalmcntc, los sectores del G3 que están más afectados por las preferencias otorgadas por México a Estados Unidos y Canadá son los productos químicos y de imprenta; estos bienes sólo estarán exento de aranceles en el G3 en un período de 10 años. En cl cuarto capítulo. Raúl Labán y Patricio Meller discuten las E~tmtegias alternatims de comercio para un país pequeño: el caso chiletlo. Se tratan dos temas separados. El primero plantea que la venta.ja comparativa chilena reside principalmente en loa recursos naturales. Más del 90% de las

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exportaciones chilenas a países industriales se basan en recursos naturales: materias primas o materias primas procesadas (primera etapa). Por otra parte, las exportaciones chilenas a paises latinoamericanos incluyen una cantidad importante de manufacturas no relacionadas con su dotación dc recursos naturales. iCuAles son los problemas relacionados con la especialización en cl comercio y producción de recursos naturales para un país en desarrollo como Chile, y por qué éste debería preferir la exportación de manufacturas a otros tipos de exportaciones? El segundo tema de este traba.jo se relaciona con que Chile ha mantenido una estrategia comercial unilateral que ha producido una exitosa expansión de las exportaciones. ¿Por qué, entonces, debería Chile cambiar esta estrategia e intentar llegar a convertirse en miembro de agrupaciones comerciales preferenciales‘? La exportación de manufacturas se considera una meta deseable en la nueva estrategia de desarrollo de exportaciones, pero ipor qué la exportación de US$ 100 millones de jeans debería preferirse a la exportación de US$ 100 millones de uvas? De folma más general, icuál es la desventaja de las exportaciones de recursos naturales con respecto a las exportaciones de manufacturas? La discusión de la segunda etapa de exportación chilena se enfoca a la conveniencia de otorgar un mayor valor agregado a las exportaciones actuales de recursos naturales, a través del procesamiento. En otras palabras, esta segunda etapa de exportación está basada en la promoción de recursos naturales con valor agregado, como el jugo de manzana, el vino y la fruta enlatada en vez de manzanas y uvas frescas, el papel y muebles de madera en vez de la madera aserrada, productos de cobre manufacturados, etc. El supuesto implícito es que los bienes de recursos naturales procesados introducirán y diseminarán tecnología moderna, con la subsiguiente mayor extemalidad doméstica. Labán y Meller exponen que, mientras la expansión de las exportaciones de recursos naturales procesados se basa en los eslabonamientos hacia adelante como mecanismo para la introducción de tecnología moderna, el crecimiento de la exportación frutícola muestra que la explotación de eslabonamientos hacia atrás también puede tener un efecto importante cn la aplicación de tecnologías modernas. La exportación de fruta fresca es un proceso altamente complejo que requiere de una supervisi6n y una coordinación cuidadosas en toda la cadena de producción, distribución y comercialización al por mayor y menor. La conservación del estado fresco requiere de un sistema de refrigeración que mantenga las temperaturas constantes durante las diferentes etapas entre la producción y la comercialización al por mayor. Dicho sistema de refrigeración implica lugares dc almacenaje y contenedores a temperatura controlada, y el uso de buques y

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camiones refrigeradores. Se requiere de un eabo de alta tecnología y de capital humano especializado para manejar los grandes volúmenes de fruta que debe permanecer fresca. Los puertos chilenos han tenido que mejorar sus sistemas de operación, instalar puntos de almacenaje especiales y aislados a temperatura controlada, y un sistema rápido para cargar el buque. Para evitar el añejamiento y las pestes en las diferentes etapas, se debe incorporar la fumigación en el sistema de refrigeración, para lo que se requiere de un embalaje especial. La tecnología moderna también es utilizada para producir una fruta de tamaño estándar de alta calidad, que satisfaga los gustos de los consumidores de los países desarrollados. En síntesis, los eslabonamientos hacia atrás inducidos por las exportaciones de fruta han requerido de la introducción de innovaciones tecnológicas. Sería muy difícil especificar qué tipo de tecnología tiene la extemalidad más grande sobre la economía: la tecnología usada en el procesamiento dc exportaciones de recursos naturales o la tecnología usada en los cslabonamientos hacia atrás relacionados con la exportación de fruta. En otros términos, la producción de recursos naturales podría ser una forma de introducir la tecnología moderna en un país en vías de desarrollo, con resultados tan buenos como la producción dc bienes industriales en algunos casos. Las características principales de la estrategia comercial chilena hasta 1993 han sido las siguientes: (i) un proceso profundo de liberación comercial unilateral. (ii) una estrategia de diversifcación del mercado de exportaciún que implica la ausencia de un “socio comercial natural”, y (iii) la aceptación del hecho de ser un país pequeño -0 la importancia de ser irrelevante-: Chile siempre podría encontrar un nicho en mercados exteriores. Labán y Meller señalan que esta estrategia, por la cual Chile ha tomado sus propias decisiones en forma autónoma, ha resultado muy exitosa en la expansión de las exportaciones. Y si algo ha tenido resultados positivos, ¿por qué debería ser cambiado? ¿Por qué Chile está interesado en entrar en acuerdos comerciales con diferentes socios? A pesar de las ganancias significativas obtenidas en las últimas dos décadas en términos de diversificación y expansión de las exportaciones (en particular, a partir de mediados de los SO),si Chile desea sostener una fuerte y estable evolución de crecimiento del producto en el futuro, tendrá que mantener el dinamismo del sector exportador y diversificar su canasta exportadora. Aumentar y diversificar las exportaciones requerirá, entre otras cosas, mejorar las condiciones de acceso de dichas exportaciones en los mercados extranjeros. Tanto los países desarrollados como los en vías de desarrollo imponen grandes restricciones a los productos con mayor valor agregado, con

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un escalamiento significativo en la estructura arancelaria de acuerdo al contenido de valor agregado de los productos. Ciertamente, no será posible obtener un mejoramiento dc las condiciones de acceso para estos productos mediante una simple reducción unilateral dc aranceles. La formación de un bloque comercial representa una amenaza para un país no miembro, ya que las posibilidades de éste para competir son seriamente dañadas por el otorgamiento de accesos preferenciales a potenciales competidores cn sus mercados de exportación. Jorge Aseff, Justo Espejo y Juan Antonio Morales analizan, en La importunciu del comercio ,fronteko: el caso de Boliviu, el estado de las relaciones económicas bolivianas con sus vecinos inmediatos, a la luz de la tendencia regional hacía la integración económica. Bolivia tiene una posición geográfica peculiar en Sudamérica, flanqueada por cinco países: Argentina, Brasil, Perú, Chile y Paraguay. Esta circunstancia debería significar para Bolivia claras ventajas comerciales, pero ello no ha sido así, en parte a causa de su aislamiento, su topografía escabrosa y su infraestructura de transporte generalmente pobre. Las exportaciones tradicionales de Bolivia han sido principalmente de materias primas tales como estaño, plata, y gas natural. Estas exportaciones se dirigen en gran parte hacia los países vecinos. Asi también, los países limítrofes son la fuente más importante de importaciones bolivianas. Un porcentaje significativo del comercio con sus vecinos se considera comercio fronterizo, aunque no se cuenta con cifras fiables del fenómeno. Una cuestión recurrente en este capítulo es el grado en que algunos aspectos del comercio fronterizo pueden extenderse a zonas cada vez mas grandes. También se plantea la pregunta conexa de si las zonas económicamente integradas deben ser simples extensiones del comercio fronterizo o si deberían tener sus propias características, muchas de ellas resultantes de negociaciones bilaterales. El gobierno boliviano ha tratado de atraer inversión hacia las industrias de maquila instaladas en pueblos cercanos a las fronteras. Debido a la ausencia de una política de desarrollo fronterizo, casi todas las zonas libres de impuestos se ubican cerca de las ciudades más grandes del país. Como es bien sabido, las industrias de maquila son más ventajosas cuando se producen bienes Iinales, mediante un proceso tecnológico bien conocido y destinándolos a mercados grandes que pueden alcanzarse fácilmente. Este no es el caso en los pueblos fronterizos bolivianos, donde el país únicamente puede ofrecer trabajo no especializado a bajo costo. Con todo, la cantidad de trabajadores en los pueblos fronterizos no ha alcanzado aún la masa crítica requerida para hacer a los pueblos atractivos para

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industrias de maquila. Mientras los pueblos fronterizos aún no pueden patrocinar maquilas, la ciudad de La Paz, con su abastecimiento de servicios y abundante mano de obra, ha estado haciéndolo con algún éxito, especialmente en las industrias de vestuario y joyas. La economía fronteriza aún está débilmente integrada al resto de la economía, pero puede anticiparse una mayor integración sobre todo a raíz de los set-vicios que los pueblos fronterizos pueden ofrecer para facilitar el comercio. Estos servicios pueden ser especialmente pertinentes para productos masivos, como insumos industriales semiprocesados, que representan una alta proporción de las importaciones bolivianas. También se requieren servicios fronterizos especiales para las exportaciones no tradicionales bolivianas. Las zonas fronterizas no generan muchos ingresos para la economía, y tampoco se espera que lo hagan en los prhximos anos en las actividades productoras de bienes. Solamente cuando se constituya una región plenamente integrada económicamente ello podrá ocurrir. Las conclusiones del Capítulo Cinco destacan la importancia del comercio fronterizo, la que no debe ser subestimada aun cuando superficialmente ello parezca alejado de los temas principales de la política comercial. Localmente, el comercio fronterizo tiene ka potencialidad para aumentar la producción y el consumo en regiones que a menudo están distantes de las ciudades principales, Ello significa actividad económica en áreas que, de otra manera, tendrían muy poca, y es una fuente de ingresos estable. Además, el comercio fronterizo ha sido de muchas maneras un precursor de los intentos actuales de integración regional. Bicncs y factores han circulado libremente, por años, dentro de áreas limitadas, a través de las fronteras nacionales. Cuando los costos de comerciar espacialmente disminuyan, y cuando desaparezcan las barreras de corte político al comercio internacional, muchas (pero no todas) de las características del comercio fionteriao se esparcirán naturalmente al resto de la economía. Sin embargo, la geografía continuará teniendo relevancia política: cada vez más. la política económica debería intentar extraer el máximo beneficio de la ubicación. Una vía para ello es la formación de regiones económicamente integradas, con el término “región” utilizado en un sentido algo restringido. El sexto capítulo, MERCOSUR: La perspectivade unpak pequeño. El caso de Paragzrq, está a cargo de Luis Breuer. Paraguay entró al MERCOSUR como socio menor. Su economía es pequeña y abierta y, como tal, muy vulnerable a la coyuntura económica externa, que incluye variaciones en los términos de intercambio. las tasas de interés internacionales y los flujos de inversión. Sus exportaciones no son diversificadas con respecto a destino, y especialmente respecto de su composición; los precios, por su parte, se

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determinan internacionalmente. El MERCOSUR involucra tanto oportunidades como riesgos para Paraguay. Constituye una oportunidad única, ya que apunta a uno de los principales impedimentos estructurales del crecimiento paraguayo: el tamafio del mercado doméstico, demasiado pcqucño para permitir economias de escala. Sin embargo, también existen riesgos considerables e insoslayables para el país, incluyendo diferencias en las estructuras económicas de los paises miembros, la naluraleza acelerada del proceso de integración, y la escasa definición de una serie de puntos críticos que todavía están siendo negociados. Pero el ingreso de Paraguay al MERCOSUR no sólo era deseable por razones económicas, sino que era inevitable. Simplemente era esencial asegurarse el acceso a los mercados de Argentina y Brasil. Además. moverse hacia un sistema comercial basado en reglas. con sus vecinos más grandes, sería claramentc beneficioso para Paraguay, tal como lo serían las oportunidades que se le presentarían desde el punto de vista de atraer inversión extranjera. La mayoria de los grupos intelectuales y empresariales paraguayos aprobaron la entrada al MERCOSUK, al que vieron como una forma de asegurar el proceso democrático, como también una oportunidad de expandir el mercado doméstico y remediar la informalización de la economía. Sin embargo, en un principio. los sectores comerciales de “Ciudad del Este” expresaron ciertas dudas, puesto que la adopción del arancel externo común reduciría mucho sus posibilidades de aprovechar el arbitraje comercial. De manera similar, el campesinado y las organizaciones laborales se han opuesto permanentemente a la participación del país en el MERCOSIJR. Breuer afirma que el principal riesgo para Paraguay surge de su integración con economías más grandes y de un mayor nivel de sofisticación. Además, los pcriodos de transición, tanto para el área de libre comercio como para la unión aduanera, son breves y no hay mecanismos de redistribución --como los de la Unión Europea- que permitan la nivelación del campo de juego. Asi, es muy posible que el ingreso de bienes al mercado provenientes de Argentina y Brasil conduzca a un fuerte aumento del desempleo estructural. Paraguay. sin embargo. no puede soportar una red de seguridad social como la europea. En ausencia de acuerdos sobre el libre movimiento de trabajadores, esta situación puede generar problemas sociales que podrían poner en tela de juicio la sustentabilidad política del proceso de integración. Además, la falta de progreso en las áreas dc convergencia económica y coordinación de politica macroeconómica crea una incertidumbre adicional, ya que expone a Paraguay a fuertes variaciones en sus términos de intercambio. No obstante, Breuer concluye que las oportunidades que provienen de esta integración regional bien pueden ser la tuerza impulsora para la

modernización de la economía paraguaya en la próxima dckada, a pesar dc los considerables riesgos involucrados. El siguiente capítulo, TemassocialesJ’ políticas de ajuste laboral: la experiencia del ALC Canadir-EEUU, fue elaborado por Ann Weston. Los cada vez más intensos enlaces económicos internacionales, resultantes de la oleada comercial y. especialmente, de los flujos de inversión, han traído con ellos una preocupación por los estándares sociales. A pesar de que, como se sabe, un aumento del comercio deberid suponer ganancias de bienestar a través de la reasignación de los recursos, de una mayor especialización y un aumento del producto, existe una creciente preocupación relativa a los problemas de ajuste en el corto plazo. En cuanto a la respuesta apropiada, según Ann Weston, existirían dos tipos de enfoque, los que son defendidos en diversos grados. El primero, enfatira una creciente asistencia al ajuste, tanto en la forma de capacitación como de subsidio a la renta, esto último debido al rezago con que se produciria el crecimiento en el empleo. El segundo enfoque, si bien está de acuerdo en que es necesario un cambio en los programas sociales, considera que el énfasis no debería ponerse en el derecho a recibir asistencia debido al ajuste, sino más bien en la responsabilidad de efectuar el ajuste (la crítica sostiene que los programas anteriores han desincentivado la búsqueda de empleo en otras industrias). En este caso, existe mayor optimismo en cuanto a la capacidad de la economía canadiense para ajustarse sin intervención. Otros han indicado la ncccsidad de contar con mecanismos que vayan más allá de las cláusulas de salvaguardia o leyes comerciales remedialcs del GATT/OMC; por ejemplo, para incluir estándares sociales, permitiendo el uso de derechos compensatorios para el dumping social. Incluso conocidos defensores de la liberalización comercial dentro del gobierno canadiense han argumentado que, cuando las economías lleguen a estar más integradas, será necesario discutir normas positivas para el comportamiento, tanto en el área de la política social como en la de las políticas de competencia y de estándares ambientales. El trabajo de Weston se concentra en las experiencias y experimentos canadienses con las políticas sociales, en el contexto de la liberalización comercial, la reforma fiscal, las nuevas tecnologías y la demanda cambiante. El debate actual respecto del futuro de las políticas sociales canadienses se ve impulsado por tres materias estrechamente relacionadas: el déficit fiscal, el desempleo y la pobreza. La discusión SCha enfocado principalmente en los tipos de programa sociales que Canadá necesita y puede financiar, dada su economía cada vez más abierta. La movilidad de inversión y comercio resultanle del ALC, iejercerá presión sobre Canadá para que reduzca los

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costos del programa social’? ;,Argumentarían los productores canadienses que los menores costos fiscales de los programas estadounidenses otorgan una ventaja injusta a los productores de ese pais? Por otra parte, ;,se qucjarán las lirmas estadounidenses de los subsidios interregionales e industriales implícitos en el sistema canadiense de subsidio al desempleo? El subsidio al desempleo cs la política de apoyo laboral más importante en EEUU, aunque cubre a menos del 40% de los trabajadores desempleados. Comparada con el sistema canadiense, la tasa de reemplazo salarial es inferior (35 a 40% de los salarios del año anterior) y de menor duración (6 a 9 meses). No obstante, al igual que Canadá, EEUU ha tendido a poner un mayor énfasis en el mantenimiento de los ingresos (sobre el 70% de todos los gastos del mercado laboral) más que en la promoción del empleo. Aparte del subsidio de desempleo. EEUU ha utilizado un programa especial de asistencia al ajuste comercial (AAC), destinado a trabajadores y firmas desplazadas por el comercio. Desde 1962 la AAC se ha anexado a la mayor parte de la legislación comercial clave, con el lin de ganar el apoyo político para la liberalización del comercio. ‘l’anto las condiciones de acceso (elegibilidad menos rígida y mayor rapidez de entrega) como el nivel de beneficios se han ido extendiendo a través de los años. Aun así, muchas solicitudes de asistencia han sido rechaLadas, en parte, debido a la dificultad para determinar si el comercio fue efectivamente la causa del desplazamiento laboral. Como parte de su legislación para la aplicación del NAFTA, EEUU introdujo un programa de asistencia de ajuste transitorio del NAFTA (AAT-NAFTA). Dicho programa trasciende el AAT tradicional, puesto que ofrece asistencia a los trabajadores desplazados por la reubicación de la producción en México o Canadá, como también a los trabajadores desplazados, directa o indirectamente, por las importaciones. Además, los trabajadores agrícolas o las familias granjeras que no están cubiertos por el subsidio de desempleo son elegibles en este programa. Ann Weston señala que no existen mecanismos financieros en el NAFTA para abordar ajustes laborales o temas de política social en los tres países. En el contexto de una participación expandida al hcmisfèrio, sería apropiado que el BID financiara programas sociales para ayudara los países a ajustarse a la integración económica y para fortalecer las normas laborales cubiertas por el acuerdo. Richard G. Dearden presenta en el octavo capítulo una descripción de los Conflictos conwrcinles y mecanismos de resolución de controversias bajo el Acuerdo de Libre Conwcio entre Estados Unidos J’ Canadá. Los mecanismos de solución de controversias del ALC resultaron eficaces y viables, proporcionando una vía para el cumplimiento de la estructura de

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reglas y obligaciones del ALC, logrando imponer una disciplina positiva al enorme volumen del intercambio comercial entre Canadá y Estados Unidos. Este capítulo destaca el funcionamiento de los mecanismos dc resolución de contlictos, discute algunas dc las rcsolucioncs emitidas bajo el ALC y concluye con un análisis de la efectividad del sistema en la solución de controversias generadas a raíz del intercambio comercial entre Canadá y Estados Unidos, durante el transcurso de los últimos cinco años. Los conflictos relativos a derechos compensatorios y antidumping SC vieron afectados de dos maneras significativas’ por el Capitulo 19 del Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y Estados Unidos: (i) no se podrían efectuar enmiendas a las leyes existentes sobre derechos compensatorios y antidumping, sin previa notiticación y consulta a la otra parte, (ii) SCcrearon paneles binacionales para revisar las resoluciones finales respecto de los derechos compensatorios y antidumping emitidas por las diversas agencias gubernamentales en relación con el comercio internacional. Sin embargo, el ALC y el NAFTA no cambiaron los aspectos fundamentales de las leyes vigentes al respecto. De esta forma, cada parte se reservó el derecho de aplicar su propia Icy antidumping y su ley de derechos compensatorios a los bienes importados del territorio de la otra parte. Ambas se reservaron también el derecho de cambiar o modificar sus leyes. No obstante, si una de las partes se proponía cambiar uno de los “estatutos.“, surgid la necesidad de efectuar notificaciones y consultas y la posibilidad de invocar un panel binacional de rewslon. Dearden investiga la eficacia de los paneles binacionales establecidos bajo el ALC, entre Canadá y Estados Unidos, en la resolución de los conflictos comerciales. Si la efectividad es evaludda respecto de la meta de asegurar un ambiente previsible para la planificación de negocios e inversiones, señala Dearden, los mecanismos del ALC mejoraron la

Las Panes también establecieron un Grupo de Trabajo para desarrollar un sistema alternativo de reglas para tratar el problema de los precios irtjustos y los subsidios gubernamentales (Arttculo 1907) Este Grupo de Trabajo realizo una buena cantidad de trabajo preparatorio. pero no emitió ningún informe antes de ser reemplazado por la negociacion del NAFI A Como parte del acuerdo del Partido Liberal en el gobierno federal para aplicar el Acuerdo Norteamericano de Libre Comercio (que fuera negociado por el Partido Conservador en el gobierno federal). las Panes del NAFTA convinieron en continuar la tarea iniciada bajo el Aniculo 1907 para establecer un código efectivo de subsidios y antidumping Se han constituido dos Grupos de Trabajo para encontrar una solucion a estos problemas (antes del 3 1 de diciembre de 1995) Los derechos de cada Parte respecto de las -~emniendas”no eras muy amplios. y se limitaban a las modificaciones de un “estatuto” Los reglamentos y lar prácttcas administrativas no sc vcian afectados Ademas, la enmienda debía indicar expresamente que era aplicable a los producto3 de la otra Parte Si la enmienda tto expresaba especificamente
INTROIXJCCION

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predictibilidad, pero cn modo alguno garantizaron a los exportadores canadienses la accesibilidad al mercado estadounidense. La experiencia revkada por Dearden revela que los intereses internos cn ambos países eran muy agresivos en cuanfo al uso de recursos comerciales y cn su defensa de la utilización de barreras no arancelarias para restringir el ingreso dc productos y servicios extranjeros. Con respecto a la efectividad de los paneles binacionales, Dearden opina que los exportadores canadienses deberían eslar bastante satisfechos con el resultado de los paneles, de acuerdo a los Capítulos 18 y 19. Su cvaluación no está basada en el registro de cuántos ganaron y cuántos perdieron. En el caso de conflictos generales. Canadá podía confiar en reglas con límite de tiempo al buscar resolver los conflictos con Estados Unidos. Según Dearden, la no utilización de los paneles contemplados en el Capítulo 18 también puede deberse parcialmente al hecho de que las partes deseaban certeza en el resultado de la resolución de un conflicto, lo que puede obtenerse cuando se negocia una solución, pero no cuando la decisión queda en manos de un panel de cinco expertos. En la primera decisión del panel Capítulo 18 -en el caso “Pacifíc Salmon & Herring”-, el panel dio la solución a las partes, a pesar de que sus atribuciones no contemplaban su consejo. La solución propuesta sorprendió a las partes, las que posteriormente negociaron una solución muy cercana a la recomendada por cl panel. Dearden concluye que las resoluciones de los paneles Capítulo 18 del ALC, y su efectividad en general, sufrieron tnucho por falta de recursos. Debería proporcionarse apoyo técnico a estos paneles de expertos similar al que se brinda a los paneles del GATT. En el siguiente capítulo, Maureen Appel Molo1 investiga el siguiente tema: NAFTA: iresultado de decisiones politicus o inducido por la krversidn:?. La demanda por un acuerdo comercial regional debe verse tanto en términos de reflejo de la estructura de la economía doméstica como de un fenómeno que evoluciona. La experiencia norteamericana demuestra que los Estados pueden estar delante de las empresa5 multinacionales en SU evaluación de la importancia de los acuerdos de comercio regionales. Los Estados pueden concluir que la participación en un acuerdo de libre comercio es la mejor garantía para el crecimiento económico, independientemente de si hay o no mucha demanda doméstica por ello. La evolución posterior, en relación a que la economía se mueva en la dirección de “la integración profunda”, es cl resultado de decisiones corporativas sobre la atracción de las nuevas estrategias de producción. El nexo entre el comercio y la inversión, en América del Norte, es evidente. Además, el comercio intraemprcsarial o inter-afiliado va en aumento

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como proporción del comercio total cn la región, y aumentará más aún a medida que las restricciones a la inversión en México sean eliminadas y más multinacionales estadounidenses (y algunas canadienses) se instalen en México. Según Molot, los profundos lazos económicos que se han desarrollado en América del Norte son más que nada el resultado de decisiones empresariales con respecto a la organización más eficiente de la producción, mientras que las políticas de Estado han facilitado la racionalización de la produccion entre los tres paises. Repasando la evolución del régimen norteamericano de inversión y comercio, Molot percibe un cambio en la actitud de los tres países de Amcrica del Norte hacia acuerdos de libre comercio negociados. Este cambio de perspectiva fue resultado de nuevas evaluaciones de la economía global, por parte de importantes actores domésticos en Canadá y México. En ambos países las empresas llegaban a ser más dependientes de la exportación, y la importancia del comercio intraempresarial iba en aumento. Según Molot, los agentes económicos canadienses estaban menos entusiasmados con el NAFTA que con el ALC. Los lazos económicos de Canadá con México eran y aún son limitados. Para las empresas canadienses que se encontraban ajustándose al ALC, sobre todo aquellas intensivas en mano de obra, la perspectiva de otro acuerdo dc libre comercio, y con un socio de bajo nivel salarial, era fuente de gran preocupación. También había preocupación por la competencia con los productores mexicanos en el mercado estadounidense. Sin embargo, todas las asociaciones emprcsarialcs que apoyaron el ALC argumentaron que Canadá tenía que participar en el NAFTA, puesto que no SC podía permitir que otros definieran el régimen norteamericano de inversión y comercio. 1.a mayoría de los gobiernos provinciales que habían apoyado el ALC adoptaron una postura similar sobre el NAFTA. Las empresas multinacionales de EEUU que habían racionalizado por lo menos alguna parte de su producción apoyaron el NAFTA como un medio de fomentar la mayor apertura de la economía mexicana. Estas empresas, que ya habían comprometido los recursos necesarios para modificar el carácter de sus operaciones en México, desde una orientación de búsqueda de mercado hacia una de eficiencia, presionaron duro en pro de la incorporación de fuertes provisiones referidas a la inversión en el NAFTA. Algunas industrias (como la del automóvil) presionaron a la administración de EEUU para negociar en el NAFTA cláusulas que resguardaban sus intereses. Las corporaciones mcnorcs que suministran insumos a las empresas multinacionales, y aquellas que enfrentarían competencia doméstica de parte de los bienes mexicanos, eran las más temerosas; muchas de estas corporaciones también exigieron tratamiento especial bajo el acuerdo. Los productores norteamericanos dc

INTRODUCCION

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acero y vidrio expresaron dudas sobre su capacidad para competir contra los productos mexicanos. Los cultivadores de productos frescos. que ya enfrentaban la competencia mexicana, se opusieron al NAFTA porque previeron un deterioro adicional en su posición. Los trabajadores de EEUIJ se opusieron al acuerdo con vchcmencia, al igual que numerosos grupos religiosos y ambientalistas. Aunque la perspectiva estatal del libre comercio era compartida por las empresas multinacionales mexicanas, el Estado se empeñó en organizar el apoyo corporativo para su iniciativa. Su vehículo fue un foro patrocinado por el Estado o “asociación cumbre” para el libre comercio, el COECE (Consejo de Coordinación de Negocios Mexicanos para el Libre Comercio), cuyo papel fue reunir las diversas asociaciones empresariales con el fin de desarrollar una estrategia común para las negociaciones. Los grupos que querían participar en la formulación de una posición mexicana sobre el NAFTA tenían que pertenecer al COECE. No había otra asociación con alguna legitimidad. A través de sus asociaciones y del COECE, las firmas mexicanas más importantes gozaron de una estrecha relación de trabajo con el Estado durante las conversaciones del NAFTA, contando además con la posibilidad de prever el impacto de este sobre sus respectivos sectores. El análisis de las experiencias canadiense, estadounidense y mexicana demuestra la dificultad de separar la integración motivada por raLones políticas de aquella inducida por la inversión. Existe una interacción continua entre ambas, la que ha sido intensificada por la globalización de la producción y la creciente importancia del comercio intraempresarial. La experiencia norteamericana también dcmucstra la importancia de la ideología y de los cambios en la ideología: los líderes politices de Canadá y México modificaron profundamente sus visiones sobre la relación nacional adecuada con EEUU. Ambos Estados condujeron a sus sectores corporativos a apoyar el libre comercio. Desde el punto de vista de una integración hemisférica más amplia, las negociaciones del ALC y del NAFTA demuestran que la evolución y profundización de los acuerdos de comercio regionales dependen de las decisiones de inversión de las empresas. En el último capítulo, Raúl E. Sáer provee datos sobre El comercio e entre Canadá y los paises miembros de ALADI, a fin de contar con una descripción cuantitativa de las relaciones económicas entre Canadá y América Latina. El análisis se restringe a los países relativamente más grandes del hemisferio. Las exportaciones canadienses al hemisferio occidental han aumentado desde cerca de US$ 2.000 millones, en 1986, a US$ 2.500 millones, en 1993, y las exportaciones a los países miembros de ALADI experimentaron un inversión

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incremento desde US$ 1.500 millones a US$ 2AQO millones. I-I mercado de exportación más dinámico en la región para los productos canadienses ha sido México, en cuyo caso las exportaciones se duplicaron entre 1986 y 1993, reemplazando a Brasil como el mercado más grande para Canadá. La5 importaciones canadiensesdesde el hemisferio occidental subieron dcsdc US$ 2.600 millones, en 1986, a US$ 5.100 millones, en 1993, mientras las de los países miembros de ALADI aumentaron desde 1JS$ 2.100 a US$ 4.500 millones. Las importaciones desde México son las más importantes de la región, habiéndose incrementado desde USS 849 tnillones, en 1986, a 1.600 millones, en 1990, para alcawar los USS 2.900 millones cn 1993. En otras palabras. el hemisferio occidental, incluyendo ALADI, no es aún un socio comercial importante para Canadá. Alrededor del 2% de las exportaciones canadienses se destinan a países del hemisferio, a excepción de EEUU, y aproximadamente un 3% de las importaciones provienen de estos mismos países. Desde la perspectiva de los países latinoamericanos, Canadá es todavía un socio comercial relativamente pequeño. Pese a los aumentos tanto en las exportaciones como en las importaciones hacia y desde Canadá. la participación de éste como mercado para las exportaciones y fuente de importaciones no parece estar aumentando. Desde la perspectiva tanto canadiense como latinoamericana, el comercio con el resto del mundo en general va creciendo más rápido que entre ambos. Revertir esta tendencia debe ser la meta de las futuras relaciones económicas entre Canadá y las Américas. Canadá ha sido un inversionista extranjero importante en Bolivia, Brasil y Pertí. En cada uno de estos países la participación de Canadá en las existencias de capital extranjero proveniente de países desarrollados supera el 5%. En Argentina, Venezuela y Colombia este porcenmje se sitúa entre el 2% y el 3%. Sin embargo, los datos sobre flujos de inversión extranjera directa indican que en el último tiempo la inversión canadiense ha llegado a ser más importante en algunos países de lo que lo fue en el pasado. En países como Bolivia, Brasil y Chile, la inversión canadiense en los últimos años ha rcprcscntado un 20% o más de los flujos de inversion extranjera directa provenientes de paises desarrollados. Como resultado de ello, Canadá ha llegado a ser la segunda o tercera fuente más importante de inversión extranjera directa en estos países, en la década de los 90.

1

EL NAFTA EN LA ECONOMIA MUNDIAL: LECCIONES PARA AMERICA LATINA

INTRODUCCION El presente capítulo examina la naturaleLa del NAFTA, su posible evolución, tanto desde una perspectiva institucional como geográfica, y el impacto que ésta podría tener. Luego describe a grandes rasgos la divergencia entre los intereses canadienses y los de Estados Unidos y, dentro de este contexto, examina cuales serían los costos y beneficios generados por el ingreso de otras naciones latinoamericanas al NAFTA; incluyendo su incidencia en el aspecto social. El resto del capítulo trata los siguientes temas: (1) Qué es y qué no es el NAFTA; (II) expansión potencial del NAFTA, y (III) el NAFTA en la economía mundial. Las conclusiones principales del capítulo se presentan a continuación: 1.

2.

3.

El hecho de ingresar al NAFTA no significará una panacea para resolver los problemas económicos actuales de América Latina. Es probable que los beneficios económicos no sean muy significativos y. de hecho, el ingreso de una nación al NAFTA implicará la exclusión de muchas de las políticas gubernamentales que hicieron posible que las grandes naciones industrializadas de hoy, así como las naciones recientemente industrializadas de Asia, pudieran llegar a ser lo que son actualmente. El futuro del NAFTA y sus implicaciones para las Américas y para el orden comercial mundial, dependerán principalmente de lo que EEUU considere favorable a sus propios intereses Es poco probable que el NAFTA conduzca a bloques cada vez más proteccionistas.

BRUCE \x’ WILKINSON

4.

El NAFTA debería hacer que nos preocupáramos por el orden social internacional y el bienestar de las masas.

1.

NAFTA: LO QUE ES Y LO QUE NO ES

El NAFTA es mucho más que un simple acuerdo de libre comercio, a pesar de la gran cantidad de canadienses que todavía lo considera simplemente un típico tratado de libre comercio (McDonald, 1993) y estima de manera poco realista que no habría una unión aduanera formal con un arancel externo común. Los americanos no son tan ingenuos, y están mucho más dispuestos a admitir que el NAFTA es un acuerdo de integración económica en proceso de ser completado, y no un área de libre comercio. ya que incluso sin que haya acuerdo formal respecto de un arancel externo común, la mera competencia hará que los países se vean obligados a reducir sus aranceles sobre bienes de capital e insumos intermedios de productos, ajustándolos al nivel del país con el arancel más bajo (Morici, 1994: 1I-12). De modo que la presión para que se desarrolle un arancel externo común es real. En este caso, es poco probable que dicho arancel resulte ser el promedio entre los aranceles más altos y los más bajos de las naciones miembros del NAFTA. Lo más probable es que coincida con los deseos o intereses de EE.UU. Por otra parte, se han especificado en gran detalle las normas de origen aplicables a una amplia gama de bienes de consumo que contienen como requisito que una alta proporción de los componentes sea de origen norteamericano’, las que aseguran una protección semejante a la de un arancel externo común (Morici, 1993 y 1994: 12). Finalmente, un amplio espectro de provisiones adicionales han establecido el NAFTA como comunidad económica en proceso de conformación*.

I 2

En este contexto, entiéndase “noneamericano” como proveniente de los pases de América del Norte LiberalizaciOn del comercio de servicios. incluyendo los servicios financieros. gran libertad de movimiento internacional respecto de perronas, servicios > negocios. disposiciones relativas al aspecto laboral. fuera de los requerimientos habituales en cuanto a las licencias profesionales, acceso a las telecomunicaciones públicas y medios de infonnaci6n de todos los paises miembros, por las empresas de las tles ~tuciones. considerable liberaliracióo de la inversion externa directa, que n~uchos observadores consideran rn& significativa que la liberalización del comercio (Geske, 1994. U’eiotraub. 1993), y acceso al mecanismo de resolucion de conflictos en el caso de controve!sias en esta ârea. sistemas para companir recursos de enrrgia. petroquimicos > otros (al menos entre Canadá y EE UU 1. acceso a limitadas cantidades de adquisiciones gubernamentales. disminución de las restricciones a

El. NAFTA EN LA ECONOMIA MtINI>IAI

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Además de la gran cantidad de características integracionistas mencionadas anteriormente, el hecho de que actualmente alrededor de dos tercios del comercio entre Canadá y EEIIU. y el 50% de las exportaciones de EE.UU. a México no sean mas que simple embarques de tirmas transnacionalcs a sus afiliados (Vernon, 1994) apunta a la creación de una comunidad económica muy compacta en la cual un amplio espectro de reglamentos nacionales de Canadá y México están siendo gradualmente unificados a fin de que se ajusten a los reglamentos de EE.UU. y a la visión de EE.UU. respecto de cómo debe irse desarrollando la comunidad3. Es importante enfatizar que esta visión estadounidense apunta más allá de la mera unificación. Morici (l994), por ejemplo, plantea que se necesita una estructura institucional considerablemente más fuerte para que el NAFTA pueda desarrollar y administrar aspectos relacionados con los conflictos, las relaciones con países que no son miembros del NAFTA, y la cxtcnsa variedad de políticas industriales relativas a investigación y desarrollo, a adquisiciones gubernamentales, a subsidios regionales, y a disciplinar a los gobiernos que intentan desarrollar nuevas políticas para violar las imposiciones actuales del NAFTA que limitan el uso de sus tradicionales instrutncntos políticos. 2.

I .O QUE NO ES

Aun cuando el NAFTA es realmente un acuerdo de integración económica global, y no un tradicional tratado de libre comercio, carece & varias de lm

caracteristicus benq’kiosus de un acuerdo de mtegmción económico tipo mercadocomún. En primer lugar, no es un ejemplo de “regionalismo multilateral” o un “modelo de iguales”, como ha sido considerado en algunas ocasiones en Canadá (Lipsey, 1992 y Lipsey et al. 1994). En realidad, no se le puede llamar acuerdo entre iguales en circunstancias tales que una de las partes, EE.UU., es once veces más grande que la nación miembro que le sigue en tamaño, con un PIB que comprende sobre cl 85% del total del área y que absorbe el 75% y el 82”/0 de las exportaciones de los otros dos paises, lo cual

3

los ~crv~cios dc transportr transnacionales Todo lo anteriol confirma el carkter de mrrcado comun dc los acuerdos. A&réguese las disposiciones cooceroieotes a la instauraciun ds comites permanentes o provisorios para desarrollar políticas de unificación ? normativas para una amplia gama de materias tales como. inspección en fronterai. normas aduaneras. normaa industriala, normas relativas a alimentos y productos agricolas. medidas sanitarias 1 litosanitaria. etiquetado de ropa y textiles y otras similares, y se apreciará ripidamcntc cl alcance > caracter integral de las materias contenidas en el NAFTA, Algunos canadienses como Michael Sharp. antiguo Ministro de Asuntos Extcriorï\, ciertamente anticiparon esro (ver Campbell. 1994)

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BRUCE R’ WILWINSON

los hace extremadamente dependientes de EE_ para sus exportaciones y prosperidad doméstica. Es cierto que Morici plantea la necesidad de ser sensibles a los intereses soberanos de los gobiernos nacionales involucrados, pero nunca se refiere a la abrutnadora dominación de EE.UU. que Ic otorga un grado tal de influencia y poder negociador que le permite imponer su propia perspectiva en muchos asuntos. Tampoco le presta atención alguna al poder de influencia de grupos de interés dentro del sistema político de EE.UU. En segundo lugar, el NAFTA no proporciona un conjunto armónico de reglamentos respecto a la forma en que los países miembros deberán enfocar y definir las materias relativas a dunl,rGg y subsidios. EE.UU. mantiene su facultad de usar. sin restricciones, y con fines proteccionistas. sus detalladas leyes y precedentes que son, lejos, los más completos del mundo. En tcrccr lugar, el NAFTA no estipula provisión alguna respecto de la cooperación entre los países con fines de desarrollo tecnológico. No incluye nada comparable a la gran diversidad de programas existentes en la Unión Europea destinados a incentivar la investigación conjunta. En efecto, las empresas establecidas en Canadá se enfrentan a una serie dc rcstriccioncs que les impide el acceso a proyectos con patrocinio gubernamental de EE.UU. Dichas limitaciones son impuestas por medio de la legislación estadounidense sobre “patentes, competitividad nacional y la defensa nacional” (Caldwell, 1993). En cuarto lugar, cl NAFTA no contempla asistencia transfronterira alguna de parte de las naciones o regiones más desarrolladas a otras más atrasadas, tal como la seccihn de la Ley del Mercado linico de 1986, titulada “Cohesión Económica y Social”, que compromete a los países miembros a “reducir las disparidades entre las diversas regiones” (Artículo 130A), así como a coordinar sus políticas económicas a fin de lograr dichos objetivos (Artículo 1308). Por otra parte, en quinto lugar, y estrechamente relacionado con el punto anterior, a diferencia de la Unión Europea, el NAFTA no estipula disposición alguna relativo a un +yue c0kn que favorcrca las relaciones entre trabajadores y empresarios, o para mejorar condiciones laborales tales como “la salud y seguridad de los trabajadores” (Artículo Il8A-l), o que promueva los intereses de la pequeña o mediana empresa (Artículo 130F-2). No contempla nada comparable a la carta fundamental de los derechos sociales de la Unión Europea adoptada en 19894,

:3

EL NAFTA EN LA ECONOMIA MUNDIAI

Finalmente, la IJnión Europea contiene disposiciones relativas a la movilización de los trabajadores a través de las fronteras, lo que el NAFTA no estipula, salvo en el caso de grupos selectos del personal de servicios, profesionales. o del área de los negocios. En general, aun cuando el sistema europeo está lejos de ser perfecto, contiene una mayor cantidad de disposiciones para las regiones atrasadas, así como también para la gente perjudicada por la mayor integración del comercio e inversión, que lo que entrega el NAFTA. El NAFTA prácticamente ignora tales temas o simplemente dispone que cada nación puede mantener sus propios estándares5.Esta omisión puede deberse en parte a que EE.UU. no esta actualmente interesado o no siente responsabilidad hacia los sectores desfavorecidas que se encuentran fuera de sus propias fronteras. 0 bien, puede ser resultado de la creencia que todos se benefician con un acuerdo de liberalización de este tipo y, en consecuencia, no es necesario prestar asistencia a los perjudicados. Cualquiera sea la razón, existe una marcada diferencia entre el NAFTA y la UE cn esta área, aun cuando en una serie de otros aspectos el NAFTA presenta todas las caractcristicas de un acuerdo dc integración supranacional. II.

LA EXPANSION

POTENCIAL

DEL NAFTA

La expansión del NAFTA dependerá de las actitudes y estrategias tanto de los miembros actuales como de los posibles miembros nuevos: 1.

CANAUA

Hoy en día Canadá es un partidario entusiasta de un NAFTA expandido. No siempre ha sido así. Cuando EE.UU. y México anunciaron su intención de establecer un acuerdo de liberalización para el comercio y la inversión, la noticia no fue totalmente del agrado de Canadá. Dicha nación había considerado su tratado de 1987 con EE.UU. (que entró en vigencia el 1’ de enero de 1989) con carácter de exclusividad, visualiz&rdolo como una fonna de obtener un grado de acceso al mercado americano que ninguna otra nación tenía (excepto Israel). Al realizar una evaluación cuantitativa de los costos y beneficios involucrados en la participación canadiense, se vi0 claramente que el

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los trabajadores cn dccisioncs empresariales que afecten el empleo 1 las condiciones de tralxjo, y la protrccion dc grupos perjudicados especificos en la sociedad. tales como los discapacitados y los ancianos~‘(U~flkrn~on. IV91 66) Siempre que sus estlindarcs no disminuyan en relación a lo que eran a la fecha del acuerdo El temâ del cumplimiento es otro punto que merecena un capítulo en sí mismo

beneficio neto probablcmcnte no seria grande. En circunstancias en que sólo el 0,5% de las exportaciones canadienses iban con destino hacia México y alrededor del I ,9% de la importaciones provenían de ese país (con un arancel promedio del 2,4%, m6.sde un tercio de los ítemes y un 80% del valor de las importaciones ya libres de impuestos) (Gobierno de Canadá, 1993:9), las ganancias netas estimadas en un 0.1% del PIB parecían razonables. Los modelos empleados se desarrollaron bajo el supuesto de que las empresas canadienses enfrentarían una creciente competencia en el mercado de EE.UU., en los 2.500 productos que ambos países venden en común a EE.UU.; así como la expansión de las importaciones canadienses provenientes de México, algún aumento de las exportaciones canadienses hacia México y un posible incremento de la inversión en Canadá si la productividad y los beneficios se expandieran (Harris y Cox, 1993; Brown, 1992 y Ronald-Holst, Reinart y Shiells, 1992; Watson, 1993; Stanford, 1993). Por el Indo de los costos, los modelos no contemplaron medidas adecuadas para enfrentar hechos tales como la habilidad de los compradores norteamericanos para hacer competir a los proveedores canadienses y mexicanos unos contra otros; las ventajas de la ubicación de las firmas estadounidenses para vender a Mbxico; las implicaciones del hecho que cerca de dos tercios de la industria canadiense (en base a volumen de ventas) es propiedad de firmas extranjeras o se encuentra bajo control externo -frecuentemente estadounidense- y la tendencia a abastecer de productos a México desde casasmatrices ubicadas en EE.UU. más que en Canadá: y el posible desplazamiento de actividades manufactureras desde Canadá a ubicaciones mexicanas debido a sus bajos costos laborales. Por el ludo de los ben&ios los modelos no consideraron exhaustivamente las ganancias que podrían obtenerse de las inversiones realizadas en México por empresas canadienses tanto financieras como de explotación de recursos. Tampoco se contemplaron un pequeño aumento en el acceso a los programas dc adquisiciones gubernamentales de EE.UU. Sin embargo. en general, la estimación de que las ganancias de Canadá serían mínimas resultó muy cercana a la realidad. Por ende, la decisión de participar se basó en otras dos razones (i) con el fin de corregir las debilidades del ALC entre Canadá y EE.UU.. tales como la falta de acuerdo sobre la definición y tratamiento de los subsidios y el dumping (MacLaren, 1994), y (ii) para prevenir las ventajas que EE.UIJ. podría obtener a través de un tratado con México del cual Canadá no era parte. Tener un acuerdo separado con México otorgaría a los productores estadounidenses un acceso privilegiado al mercado mexicano, un acceso libre de impuestos a los insumos mexicanos intensivos en trabajo de más bajo costo, y convertiría a EE.UU. en un lugar favorecido por las nuevas inversiones destinadas a servir a toda Norteamérica. Al mismo tiempo, y sin

EL NAFTA EN LA ECONOMIA MIJNDIAI

esas ventajas, Canadá debcria enfrentar una competencia cada vez mayor en el mercado de EE.UU. de los bienes provenientes de México. sin tener voz ni voto en cualquier acuerdo logrado, del cual posterionncnte podría desear fonnar parte (Lipsey, Schwanen y Wonnacott. 1994). La popularidad de este argumento de “centro-periferia“ ("hzrhand-spoke’) es fascinante, o tal vez asombroso, ya que ignora (i) que Canadá podría haber negociado un tratado aparte con México para compensar las posibles desventajas de no fonnar parte del tratado de EE.UU. y México’, y (ii) que incluso un tratado tripartito no elimina la dominación hub-un&spokr de EEUU., sino que sólo la disfraza (Grinspun, 1993: 17-20). Es probable que Canadá no hubiera obtenido un tratado tan favorable si hubiera seguido amarrado a la cola de los Estados Unidos. Pero por otra parte, puede que tampoco hubiera tenido que ceder en algunos de los casos en que efectivamente tuvo que ceder. En todo caso. Canadá se decidió y hoy está promoviendo las negociaciones para que Chile se incorpore al NAFTA bajo la cláusula de ingreso; también está dispuesto a considerar la incorporación de otras naciones, no sólo de América Latina, sino tambicn de paises tales como Australia, Nueva Zelandia, Singapur y Corea. El gobierno ve la expansión del NAFTA como contribución a una gran apertura global y a un mayor multilateralismo (Macl.aren, 1994:5-Q También reconoce que la economía mundial está evolucionando rápidamente. Lo considera importante, por una parte, incentivar a la industria canadiense a adaptarse a estos enormes cambios y, por otra parte, que los puntos de vista y prioridades canadienses se vean reflejados, en lo posible, en los nuevos organismos que se están proyectando (Hart, 1993:3-7). Además, indudablemente Canadá desea ver una reducción dc su enorme dependencia del mercado de EE.UU., algo que se hn rornndo más zrrgwk ya que la dependencia va en aumento. Dado que Canadá ya ha tomado la decisión de apoyar la incorporación de México en el NAFTA, la posibilidad de un acuerdo con otros países de bajos salarios no parece que vaya a generar un aumento significativo de la presión ejercida por las naciones con bajos costos de obra de mano. Aparentemente, las oportunidades y los incentivos a las empresas canadienses para que inviertan y exporten a esas otras naciones compensarán la nueva competencia que esos países representen para los mercados canadienses, o en las exportaciones canadienses a EEIJLJ., así como la capacidad de los compradores estadounidenses de hacer competir a los proveedores latinoamericanos contra los canadienses y viceversa.

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BRIJCE \V WILKINSON

Sin embargo. dado que entre el 60% y 65% de la producción de manufacturas y recursos naturales canadienses (en base al volumen de ventas) proviene dc firmas dc propiedad cxtranjcra. en que las decisiones se toman considerando principalmente el interés de las compafiías matrices ubicadas en otras naciones, es probable que la ganancia neta para Canadá no sea tanto como la que desean creer quienes tienden a ignorar el enorme dominio extranjero en la industria canadiense. Pero, aparentemente se espera que, permitiendo el ingreso dc países adicionales, la excesiva dominación económica y política de EE.UU. en el NAFTA se vería reducida. A fin de que cualquier nuevo acuerdo de comercio que abarque a más naciones en América Latina, pueda afectar significativamente el comercio canadiense con esa región, las iniciativas comerciales canadienses deberán efectuar un cambio importante en sus prioridades y en la asignación de recursos para el desarrollo comercial por parte de la institución de Asuntos Exteriores y Comercio Internacional de Canadá (EAITC). Sólo el 2% de la exportación de mercaderías canadienses es enviado a la tOtdhd¿id de esla región (y sólo alrededor de US$ 200 millones llega a Chile -a pesar que algunas empresas financieras canadienses tienen grandes inversiones en Chile). Aun cuando el EAITC ha incrementado los recursos asignados a México para el desarrollo comercial, el resto de América Latina y el Caribe experimentó una disminución, en términos absolutos, entre 1990 y 1993 (Cameron y Tomlin. 1994:6-7). Sin embargo, es razonable mencionar que en el caso de que el NAFTA per se sea ampliado a fin de incluir otras naciones, esta determinación no será tomada exclusivamente en base a las iniciativas canadienses. 2.

MEXICO

Es posible que México no dcsec que cl NAFTA sea ampliado mediante la incorporación de otras naciones latinoamericanas, por un motivo significativo, por cuanto dejaría de gozar de su privilegiada situación actual de ser el único lugar de producción en que los costos de mano de obra son bajos, y que tiene acceso libre de aranceles a los mercados de EE.UU. y Canadá. Por otra parte, también tendría que hacer frente a la competencia de los nuevos miembros latinoamericanos por atraer la inversión extranjera en la producción destinada a la venta en EE.UU. y Canadá. En segundo lugar, México bien podria lograr estar en una mejor posición al negociar acuerdos bilaterales dc liberalización comercial y de inversión, en fonna individual con cada uno de los países de América Latina. Esto podría significarle mayor acceso de sus productos a dichas economías, y le permitiria sacar provecho del hecho de ser el primer país en llevar a cabo la

l-l NAFTA EN LA FCONOMIA

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MUNDIAL

reforma y liberalización de su mercado interno, sin tener que compartir nccesariarnente con los demás países su acceso preferencial al mercado de EE.IJU. Evidentemente, esta política no impediría que EE.UU. y Canadá negociaran también acuerdos bilaterales con esas otras naciones. Esta última posibilidad plantea dos razones (no muy poderosas) por laa cuales México puede estar en favor del ingreso de otras naciones latinoamericanas al NAFTA. Por una parte, daría a México alguna voz, si bien limitada, en las negociaciones que, de otro modo, podrían realizarse sobre una base bilateral. Por otra parte, una mayor cantidad de miembros incrementaría el número de países que, en ciertas ocasiones, podrían alinearse con México y Canadá a fin de influir en las políticas estadounidenses. Sin embargo, sólo si Brasil fuera incluido (lo que en este momento parece improbable) y tal vez ni siquiera asi, el peso e influencia conjunta de las naciones de América Latina y Canadá podría ser suficiente para contrapesar el poder y la influencia económica de EE.UU. En síntesis, no parece que por el momento México tenga gran interés en apoyar el acceso de otras naciones latinoamericanas al NAFTA. 3.

AMERICA

A.

Ganancias

LATINA.

CXCLUYENDO

A MEXICO

netas: Una breve evaluación

Iltilizando cualquier tipo de medición, las anancias comerciales obtenidas s7 por el acceso al NAFTA serán muy pequeñas Las ventas totales de todas las naciones latinoamericanas en su conjunto a EE.UU., son menores que los embarques mexicanos a ese país. En promedio, sólo el 25% de las exportaciones de esas naciones van actualmente hacia EE.UU. Los vínculos comerciales entre ellas, y/o con naciones de ultramar tales como Japón o la Unión Europea (UF.), frecuentemente son considerablemente mayores --por ejemplo las de Chile con Japón. Ingresar al NAFTA puede generar una desviación del comercio más que la creación de una relación nctamcntc comercial. En segundo lugar, muchos de los productos que estos países exportan a EE.UU. están ya entrando relativamente libres de aranceless. Fn general, Chi7 8

Véase especialmente a John Whalley (1993) whre el cual se basan varios de los siguientes puntos Esto se cumple en el caso dc productos tales como el cafe de Brasil y Colombia. cobre ) minerales no metálicos y una scric de productos agrícolas de Chile: metales no ferrosos de Perú, petr6leo crudo de Vene~ucla ) productos tropicales de kuador y de varias economías ce11tr0america1m

3x

III
le enfrenta aranceles más ba.jos vis-u-vis EE.ULue vi.+a-vit varias otras naciones sudamericanas; por ende. para Chile es mas importante lograr una reducción de esas otras tarifas en vez de llegar a un acuerdo con EE.UU. (Clark, 1994). Ser miembro del NAFTA puede significar que estos países queden atados a un compromiso de compartir recursos. al igual que lo está Canadá a consecuencia del TLC, de tal modo que en tiempos de escasez, o incluso en otras ocasiones, dispondrán de menos libertad pam vender y lijar precios internacionales a dichos recursos”. Cabe destacar también. en este contexto, que gran parte de la inversión externa directa actual en el sector minero en países como Chile, y la consecuente creación de trabajo y prosperidad, no debe ser atribuida a la posibilidad de que Chile ingrese al NAFTA, sino a que: (a) Chile tiene ahora un gobierno democrático estable, que intenta aplicar políticas macroeconómicas sanas y, (b) Chile tiene yacimientos mineros extremadamente ricos y accesibles cuya demanda global asegura su continua explotacion, independientemente de que Chile ingrese o no al NAFTA. En tercer lugar, algunas de las exportaciones de los países latinoamericanos a EE.UU., que actualmente enfrentan restricciones, no tienen grandes posibilidades de obtener prcfcrcncias significativas (de obtener alguna) mediante su ingreso al NAFTA. Hierro y acero de Argentina, textiles y ropa del Brasil y de algunas economías de América Central, flores frescas de Colombia y adornos de Uruguay caen dentro de esta categoría. Dichos productos tienden a tener acceso restringido a EE.UU. debido a acuerdos restrictivos voluntarios, o a la repetida aplicación de los derechos compensatorios o de antidunzping por parte de EE.UU., los cuales no tienen grandes probabilidades de ser eliminados. En cuarto lugar, debemos recordar que varios países ya están exportando cxitosamente todo tipo de productos manufacturados a EE.UU. sin el beneficio de un acuerdo de libre comercio. Mediante la aplicación de tecnología contemporánea, los productores de esos paises han logrado encontrar nichos de mercado para sus productos, sin el beneficio del libre comercio. En quinto lugar, aún para aquellos paises y productos que se beneficien del mayor acceso al mercado estadounidense, las ganancias se irán diluyendo progresivamente a medida que ingrese un mayor número de países latinoamericanos al NAFTA, y por ende, terminarán compitiendo unos con otros en cl mercado estadounidcnsc.

9

Alymi canadienîeï plantean que el acuerdo de compartir recursos con EE UU. bajo cl TLC \ el NA1 TA no +yiiica un compromiso firme de compartir, pcro, cicrtamcnle, csla no cs la forma en que tF Cl,, interpreta Io? acuerdo?

FL NAFTA EN LA ECONOMIA

MIINIIIAL

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En sexto lugar, la disminución de los beneficios causada por el ingreso de muchos países al NAFTA. tambien se aplica a la inversión. Una de las ganancias previstas resultante de la membresia, consiste cn que las naciones involucradas serán consideradas por la comunidad internacional como lugares mas atractivos para invertir. Pero el ingreso de más naciones reducirá el monto absoluto de inversión extranjera en cada una de ellas. La experiencia mexicana constituye una buena ilustración al respecto. Estudios realizados en 1993 y a comienzos de 1994, indicaron que gran parte de la inversión extranjera consistía en inversiones de cartera más que en inversión directa. La inversión directa tuvo lugar frecuentemente cn el sector servicios concesiones de comida rápida, distribución al detalle. servicios bancarios, teléfonos celulares y otros similares. Esto parece haber sido motivado por el propósito de aumentar el control del mercado doméstico y/o de proveer nuevos mercados para los productos y servicios de las empresas inversionistas internacionales. En consecuencia, la importación de insumos necesarios para la producción, así como la de bienes de consumo, experimentó un incremento sustancial, lo que condujo a que el superávit comercial que mantenía México respecto de EE.UU. se convirtiera en déficit’“. Las empresas multinacionales en México, e incluso las de propiedad doméstica, cn general parecen estar más interesadas en las oportunidades en cl corto plazo presentadas por la distribución, financiamiento y operaciones de ensamblado, que en el desarrollo dc capacidades tecnológicas manufactureras dc más largo plazo (Unger, 1994; Ruis-Napoles, 1994). Este resultado es coherente con la imagen que EE.UU. tiene de sí mismo como el principal “depósito” de las Américas en lo que SC rcficre a investigación y desarrollo, así como a la producción tecnológica más sofisticada (Morici, 1994). Es coherente, además con la tendencia demostrada por las empresas multinacionales de ubicar gran parte de su producción de punta en cl mercado más grande, en este caso, los Estados Unidos (NIOSI, 1994; Eaton, Lipsey y Safarian, 1994:64-65). Esto es también acorde con lo que se ha observado cn la Unión Europea, donde las grandes empresas pretieren ubicar su investigación y producción de mayor sofisticación en áreas del núcleo central más que en las áreas periféricas, como por ejemplo Grecia (Petrokos y Zichos, 1991 y 1994). Este fenómeno ha sido observado incluso al interior del mercado canadiense, el cual es relativamente pequeño, donde con el correr de las décadas las empresas manufactureras se han ido absteniendo progresivamente de efectuar sus inversiones en las tradicionales ubicaciones marítimas, favoreciendo en cambio al Canadá central, aun cuando 10 Un superávit comrrcial mexicano de US$ 2 000 millones en 1990 SCconvirtio en un deficit de US$8 000 millones en 1993 (Ber_esten.1994)

BRLICE W’ WILKINSON

40

los lugares costeros pueden proveer transporte marítimo barato hacia EE.UU. y otros mercados mundiales. Para resumir, las ganancias comerciales y de inversión que las diferentes naciones de América Latina vayan a obtener mediante el ingreso al NAFTA, bien pueden ser mínimas. Esto irá en aumento mientras mayor sea la cantidad de naciones que opten por ingresar, diluyendo así cada vez más las ganancias de cada una en particular.

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Otro conjunto de consideraciones tiene que ver con las políticas macroeconómicas y las reformas orientadas al mercado que EE.UU. está exigiendo a los países como condiciones previas a su incorporación. Esas transformaciones que México y, en gran medida, Chile ya han instituido, implican considerables modificaciones a la manera de hacer la política económica en América Latina. Pertenecer al NAFTA significará, en gran medida, la consolidación de esas reformas, a tal punto que, aun cuando haya gobiernos diferentes en el futuro, el país va a tener poca libertad para alterarlas -a menos que se retiren completamente del NAFTA, y experimenten el trastorno que esto significa para el comercio, la industria y las finanzas. En la medida en que las naciones latinoamericanas consideren que dichas exigencias de polilicas les brindarán beneficios en el largo plazo, es posible que inclinen la balanza en favor de la incorporación al NAFTA. Por otra parte, si ingresan, no deben tener la expectativa de replicar la impresionante historia de éxitos de los “tigres asiáticos” quienes dependieron de una amplia variedad de intervenciones y políticas gubernamentales, muchas de las cuales quedarían imposibilitadas por las condiciones previas o por las disposicioness contenidas en los articulos del NAFTA”.

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II

Una cuidadoîa lectura de Morici (lYY4) deja esto muy claro Ver tambien

Grinspun(lYY3)

tl

NA[‘fA

EN LA CCONOMIA MUNDIAL

1.

ESTADOS

UNIDOS

A.

Objetivos

de EE.UU.

41

La posición de EE.UU. es bastante diferente a la de Canada. En primer lugar, EE.UU. parece tener poco interés en extender el NAFTA mas allá del hemisferio americano. La Iniciativa para las Américas de George Bush (1990) sigue siendo el enfoque para decisiones relativas al comercio y a la inversión estadounidense (Morici, 1994). Segundo, al contrario de Canadá, que visualiza el NAFTA como un paso hacia cl multilateralismo per se, la preocupación mas importante de EE.UU. parece ser la de construir un conjunto más grande de naciones estrechamente ligadas entre si por las concesiones comerciales y de la inversión, y ba.jo su liderazgo/dominación, lo que le brindará mayor poder de negociación y fuerza económica en las conversaciones sostenidas con la Unión Europea y Japón destinadas a promover las exportaciones norteamericanas a esasáreas (Morici, 1994: 16). Este objetivo estadounidense evidentemente adquiere mayor significación en el contexto de la expansión actual y proyectada de la Unión Europea y a medida que Japón vuelve su atención en forma creciente hacia el oriente ruso, China y Mongolia, en su búsqueda por recursos naturales y nuevos mercados para su producción de alta tecnología, y trata de incrementar su comercio con áreas circundantes al mar del Japón y con el resto de Asia, desarrollando simultáneamente sus ciudades dc la costa occidental (Koyama, 1994). Tercero, EE.UU. considera que su ventaja comparativa reside cn productos intensivos en tecnología y servicios relacionados. Conforme a esto, la expansión de los mercados latinoamericanos en favor de dichos productos constituye un medio para distribuir los costos de investigación y desarrollo, manteniendo los trabajos sofisticados en EE.UU., lo que Japón ha logrado hacer mediante la expansión de los mercados en Asia (Morici, 1994:~. 7). Cuarto, un NAFTA ampliado, proveerá a los compradores estadounidenses de materias primas y de productos basados en materias primas, mayor latitud para hacer que los paises proveedores, incluyendo México y Canadá, compitan entre sí, maximizando así el beneficio para EE.UU. Quinto. un acuerdo formal con las naciones de América Latina, permitirá a EE.UIJ. asegurarse que las reformas económicas y políticas se consoliden de forma tal que gobiernos futuros no scan capaces de revertirlas fácilmente (Morici, 1994). Una visión americana plantea que no es necesario ampliar el NAFTA mediante la adscripción de otros paises a todos los términos existentes en el

BRLJCF W U’ILKINSOK

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NAFTA. También podrían existir “afiliaciones asociadas” para aquellos países dispuestos a implementar las reformas de mercado que wn condiciones previas a la afiliación y a adherirse a muchas de las principales provisiones del NAFTA, sin compromctcrsc plcnamcntc a un mercado único unido. Alternativamente, a los miembros del MERCOSIJR, del Pacto Andino, CARICOM y CACM se les podrid ofrecer mejorar un tanto sus posibilidades de acceso al mercado de EE.UU. a cambio de su adhesión a algunos puntos de especial interés para EE.UU. Esos acuerdos pueden variar tanto en contenido como en rimirzg entre los diversos países latinoamericanos y grupos de países (Morici, 1994:27-29; Whalley, 1993).

*****

Aun cuando las ganancias obtenidas por las naciones de Sudamérica y América Central, al incorporarse al NAFTA, pueden no ser muy altas. y que las nuevas restricciones a su formulación de políticas sean bastante severas, existe un entusiasmo considerable por incorporarse. A modo de enfatizar la necesidad de cautela y en la esperanza que América Latina aprenda de la experiencia ajena. se puede destacar tres características dc las instituciones, actitudes y estrategias de EE.UU. B.

Características de EEUU

(i) Hay una dispersión de las autoridades que toman decisiones en el proceso político de EE.UU., respecto a la cual “no hay nada equivalente entre los países industrializados“ (Vemon, 1994:39). Esto tiene varias consecuencias. Primero, provee al gobierno central de una gran influencia en las negociaciones internacionales. En efecto, los funcionarios pueden parecer dispuestos a aceptar una posición específica apoyada por otra nación, pero luego no aceptarla bajo el pretexto de que no sería aprobada por el Congreso. Otras naciones, como por ejemplo Canadá, no pueden hacer esto, porque sus negociadores representan el gobierno, el cual también controla la Cámara de los Comunes. Segundo. permite que los miembros del Congreso con intereses cstablccidos bloqueen lo que el Ejecutivo puede haber acordado cn negociaciones internacionales, o bien, alternativarncnte, hacer que el Presidente se comprometa con algún aspecto en especial a cambio de apoyar algún acuerdo adoptado por el Ejecutivo. Por ejemplo, a cambio de brindar su

EL NAFTA EN LA FCONOMIA MIINDIAI.

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apoyo al NAFTA, algunos senadores de los estados productores dc trigo lograron que el Ejecutivo se comprometiera a emprender una revisión del incremento otorgado a las exportaciones dc trigo “durham” de Canadá a EE.UU., aun cuando el problema ya había sido resuelto (en favor de Canadá) mediante el procedimiento establecido en el TLC12. Tercero, este complejo sistema genera leyes inconsistentes vis-a-vis otras naciones. Canadá, por ejemplo, tiene un acuerdo con el Departamento de Agricultura de EE.UU., conforme al cual inspecciona y certifíca las exportaciones de papa a los Estados Unidos, a fin de satisfacer las normas de clasificación estadounidenses. Sin embargo, pese a este acuerdo, la Ley de Granjas estadounidense (‘IB Furnz Bill’) requiere que se efectúen chequeos aleatorios de las papas canadienses que ingresen por el noreste de EE.UU., obstruyendo así el flujo de la importación y convirtiéndolas en una fuente de abastecimiento menos confiable (Gobierno de Canadá, 1994). (ii) EE.UU. se considera facultado para llevara cabo acciones que ob,jeta cuando son realizadas por otras naciones, El criterio básico subyacente es si satisface los intereses de EE.UU., no si las políticas son consistentes o moralmente correctas, Canadá ciertamente ha tenido numerosas experiencias de esto. Por ejemplo: EE.UU. sostiene que algunas compañías canadienses estarían llevando a cabo cl &nping de potasa en el mercado estadounidense, cn circunstancías que firmas estadounidenses estaban involucradas en el mismo proceso de duwzping de potasa cn el exterior (Wilkinson, 1989); EE.UU. afirma que es inaceptable que Canadá limite la exportación de rollizos a EE.UU. y que tal acción es susceptible de una acción compensatoria, y, simultáneamente, EE.UU. mantiene restricciones sobre las exportaciones de rollizos. EE.UU. acusa a Canadá de subsidiar las exportaciones de trigo durham a EE.IJIJ. (aunque rcpctidas revisiones efectuadas por el TLC io niegan), mientras simultáneamente EE.IJU. subsidia directamente las exportacioncs de trigo a otros países. EE.lJIJ. también subsidia las exportaciones mediante el abastecimiento de agua barata para regadío (Wilkinson, 1986) y mediante vias tluviales interiores mantenidas por el gobierno y que no cobran peaje (Gobierno de Canadá, 1994: 1).

12 Otro ejemplo es el compromiso del Presidenlc Clinlon ante el Congreso dc Iklorida. para no permitir que los aranceles sobre los c,tricos y vepclalcc frcxoî uean rebajadoî (bajo el GATT ) en mas de un 15% Ver Knoll ( 1994)

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IIRLIC‘I

W WII.KINSON

Esta misma actitud se refleja en el respeto que EE.UU. finge tener por cl concepto de “reglas parejas” y .‘de,jar funcionar al mercado”, que muchos economistas canadicnscs (y también latinoamericanos) han aceptado ingenuamente y repiten reiteradamente (ver Wilkinson, 1993). El argumento de utilizar reglas parejas es frecuentemente usado por EE.UU. para justificar la imposición de palentes norteamericanas o leyes de derecho de autor, o leye de trato nacional para instituciones financieras, manufactureras LI otras de otras naciones, particularmente las naciones menos avanzadas. Pero no reconoce la gran diferencia de la experiencia tecnológica y poderío económico entre EE.UU. y las firmas extranjeras de estas naciones. También es completamente incoherente con todo lo que EE.UU. representaba, y hacía, durante su historia anterior cuando se encontraba muy por detrás de Gran Bretaña y Europa continental en capacidad económica y tecnológica. En ese entonces, consideraba que la protección y el apoyo privilegiado en el caso de sus propias industrias era perfectamente aceptable (al igual que con frecuencia lo considera ahora) y ciertamente tenía poco respeto por las leyes de patentes y derecho de autor de otras naciones, si es que tenía algunoi3. En cuanto a “dejar funcionar al mercado”, surge la misma inconsistencia. Desde la perspectiva de EE.UU., sólo se debe dejar que el mercado funcione cuando funciona de tal modo que es percibido como actuando en favor del interés de EE.UU. Las restricciones a las adquisiciones gubernamentales son un buen e.jemplo, en el cual EE.UU. se esconde detrás del velo de la “seguridad nacional”, nunca definida completamente, para limitar las propuestas canadienses y de otras naciones a los contratos estadounidenses. 0, si los productos extranjeros, como es el caso del trigo “durham” canadiense, parecen tener demasiado éxito en los mercados de EE.UU., entonces el mercado debe ser controlado mediante la intervención gubernamental de EE.UU. No obstante. EE.UU. desea deshacerse de instituciones como el Canadian Wheat Board bajo el pretexto de que significa interferencia gubernamental en los mercados mundiales de trigo.

13

Por ejemplo. no habia proteccion a los derechos de autor para autores extran.kros cn EE 1111, hasta la Ley de Lkrechos de Autor de 1891: no obstante. luego dc esto. los ~U,,ITC~ ewtrmjeros no gozaron de protrcci0n a menos que sus libros fueran cfcctivamcntc impresor en EI: UU -una medida muy proteccionista favoreciendo a la industria editorial dc EE [JI! (Innis 19) El reciente ~oluma~ de Scherer y Reloos (lYY4). e? tamhién de considerable interés en este respecto El autor admite que, no sOlo CL UU sino también naciones como el Reino Unido. Alemania y Japón. todas industrializadas y subsecuentemente con equemar proteccionistas, se han movido hacia productos de alta tecnolog& para evitar que se queden donde la ventaja comparativa tradicional. basada en la dotación relativa de factorc\. pudiera haberlos dejado Pero luego no parecen reconocer la necesidad para otro? paíscs dc w fkxltados de hacer algo similar ) quieren reglas inremacionaleî para regular lo que hagan CEIOì ott,x paxes

tl

C.

NAFTA CN LA ECONOMIA MUNDIAL

45

Las artimañas negociadoras de EE.UU.

América Latina haría bien en tomar nota de un número de técnicas de negociación empleadas por EE.UU. para protcgcr sus propios intereses. (i) Plantear condiciones que el socio potencial debe cumplir con condiciones previas para entrar en negociaciones, cuando de hecho, tales puntos podrían justificadamente formar parte de las negociaciones mismas, y que el socio potencial podría estar dispuesto a ceder a cambio de concesiones estadounidenses. Este enfoque, permite a EE.UU. obtener ciertos beneficios anticipadamente, sin ceder nada. Luego, EE.UU. puede ir a las negociaciones y conseguir concesiones rrdicioncrles de los socios a cambio de sus propias concesiones. Un buen e.jemplo dc esto, son las exigencias impuestas a Canadá para mayor protección de las patentes farmacéuticas y para que las técnicas de revisión de las inversiones extranjeras no fuera tan estricta, antes de iniciar las negociaciones del TLC. El mismo tipo de cosas sucede ahora, frente a Chile, con miras a proveer protección a la propiedad intelectual de fármacos, software de computación y otras modificaciones (Clark, 1994:5). Ciertamente, en el caso de naciones como Canadá y América Latina, es improbable que las ganancias obtenidas a partir de algun incremento en los gastos nacionales en investigación farmacéutica, lleguen a compensar los costos más altos de los remedios, lo cual recae sobre los contribuyentes. (ii) Una vez que las ucgociaciones comienzan, EEUU. dilata la discusión sobre las concesiones que la otra parte tiene interés en obtener, hasta estar próximos al fin de la hora establecida como limite final para concluir las negociaciones, cuando hay mucha presión y un fuerte deseo de la otra parte por alcanzar un acuerdo. Luego, EE.UU. presenta propuestas que no son razonables en la esperanza que la otra parte las acepte simplemente porque ahora se ve comprometida, ya sea emocionalmcnte o de alguna otra forma, a alcanzar un acuerdo. Esta es, por supuesto, la táctica de los vendedores de autos. Fue usada por EE.IJU. en las negociaciones del TLC, cuando demoró en discutir la definición de subsidios aceptables hasta cerca de la fecha de término. Luego. su propuesta habría significado que prácticamente todos los subsidios a la producción canadiense habrían sido susceptible a una acción compensatoria mientras que esto no sería aplicable a ningún subsidio de EE.UU. No es sorpresa que Canadá no pudiera aceptarlo. Este ejemplo nos lleva directamente a otra táctica estadounidense. (iii) Cuando no existe intención de cambiar algo, emplear tácticas dilatorias que dan la impresión que algo se va a hacer, pero que requieren que no suceda prácticamente nada.

46

BRIJCE W WILKINSON

Canadá entró a las negociaciones del ALC con cl propósito de llegar a acuerdos sobre la definición de subsidios aceptables y acuerdos sobre la fijación de precios transfronterizos /&@rtg], para que los productos canadienses no fueran constantemente acosados por alegatos y acciones de EE.UU. Ningún acuerdo fue alcanzado y, en su lugar, se incluyeron cláusulas en el TLC estipulando que tales puntos serían elaborados posteriormente durante los siguientes cinco a siete años. En realidad este trabajo nunca se emprendió por la supuesta razón de que era mejor esperar para ver qué sucedía en la Ronda de Uruguay. La Ronda de Uruguay no resolvió el asunto, y las disposiciones del NAFTA ahora d-jan efectivamenle de lado el problema entero sin compromiso efectivo alguno de hacer algo en el futuro previsible (ver la Sección II-H). (iv) Preparar una lista de las concesiones que no obtuvieron en el primer acuerdo, y plantear éstas en la próxima oportunidad disponible. En la legislación estadounidense, al poner el ALC en marcha, se plantearon una serie de concesiones descadas, incluyendo talcs como: mayor liberalización de la inversión, protección a los derechos de propiedad intelectual, mayor liberalización de las telecomunicaciones y la inclusión de más servicios. EE.UU. luego usó éstas como parte del precio que Canadá debía pagar por tomar parte de las negociaciones México-EE.UU. ********

Se han delineado esas características negociadoras y enfoques de EE.IJIJ. debido a que la discusión entre los economistas frecuentemente se limita a los resultados restringidos de la teoria comercial pura, o a modelos econométricos o de equilibrio general computable que no prestan la atención necesaria a los factores de economia política involucrados. Sin embargo, son esas consideraciones de economía política las que frecuentemente determinan los resultados a largo plazo. Helleiner (1993) ha señalado este punto correctamente, apuntando que, aunque la tcoria pura del comercio internacional sugiere que las ganancias obtenidas por un país pequeño pueden ser relativamente mayores en un tratado de libre comercio, una vez que se toma en cuenta la diferencia en el poder de negociación, es probable que resulte cierto lo opuesto. 5.

I.ECCIONES PARA AMERICA LATINA

Del análisis anterior surgen dos interrogantes claves:

I-I NAFTA EN LA LCONOMIA

al b)

MIINDIAI.

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;,Es conveniente que las naciones de América Latina intenten ingresar al NAFTA? y, Si deciden negociar su incorporación , ¿cómo pueden maximizar los beneficios y minimizar los costos de dicha incorporación?

La respuesta general a ambas preguntas es esencialmente la misma. La incorporación sólo debe considerarse, y los beneficios netos sólo se maximizarán, si las naciones involucradas no visualizan dicha participación como su única opción y su única esperanLa para sobrevivir en un mundo globalizado, sino simplemente como una de varias opciones que pueden adoptar si los términos son suficientemente favorables. No obstante, si los países latinoamericanos creen que pertenecer al NAFTA debe ser negociado a toda costa, entonces es probable que el resultado de las negociaciones sea menos favorable que si hubieren mostrado menos ansiedad y expresado más interés en el seguimiento de una o más de las otras opciones -tales como entrar en acuerdos comerciales dentro de AmCrica Latina o desarrollar lazos estrechos con Europa o Asia, si las negociaciones para ingresar al NAFTA no producen los resultados que desean. Además, si las naciones de América Latina quieren negociar los mejores ténninos para ingresar al NAFTA, será muy conveniente que los países se encarguen antes que nada de desarrollar lazos más estrechos entre ellos mismos, a fin de poder presentar un frente más unido. Para lograr eso, es necesario que los países latinoamericanos se vean no como rivales, sino como socios en un trabajo conjunto, en la búsqueda de un mundo mejor para sus ciudadanos. Por sobre todo, será importante que evalúen de manera muy realista las posibles ganancias netas involucradas en entrar a un acuerdo con EE.UU. Ido que se ha dicho anteriormente respecto del potencial para incrementar las exportaciones hacia EE.UU. y las actitudes y políticas de EE.UU., servirán para enfriar la “gran ilusión” observada en la región. Adicionalmente, las naciones latinoamericanas deben establecer así como detallados derechos compensatorios y medidas untidumpíng, también leyes de salvaguardia, paralelas a las de EE.UU., implementarlas. y uscrrln~ uctivrrrnentc antes de concluir cualquier negociación con EE.UU. para ingresar al NAFTA. Por otra parte, las naciones latinoamericanas debieran estudiar muy cuidadosamente la expcricncia mexicana relativa a temas como el impacto producido por una liberalización excesivamente rápida del comercio agrícola y sus efectos sobre las áreas rurales, así como analizar la admisión casi sin restricciones de los flujos de capital, particularmente los de cartera de corto plazo. Los influjos dc este tipo de capitales sostuvieron el tipo de cambio

mexicano en un nivel h-realmente alto, contribuyendo, de este modo, a generar un gran déficit comercial y, finalmente, agravaron la salida de fondos cuando se produjo la crisis de balanza de pagos y financiera. La evidencia sugiere la implementación de algunas restricciones a dichos flujos mediante impuestos u otras medidas. Si América Latina no logra obtener ciertas concesiones dc este tipo, que cree que debido a su pcqucíío tamaño y/o a su etapa dc desarrollo, son esenciales para su bienestar, debe estar preparada para dejar la mesa de negociaciones y procurar establecer acuerdos más estrechos entre países latinoamericanos. Podrían hacer esto mucho más rápidamente si no se hubieran vendado los ojos inicialmente, sobreestimando el potencial de ganancias netas en términos de exportaciones y empleo que podrían lograr a partir de un mayor acceso al mercado de EE.UU. Otra alternativa que pueden considerar los países sudamericanos es negociar por separado con Canadá y/o con México. Cada uno de esos países probablemente tendría más consideración para con las expeclativas con que los países latinoamericanos llegan a la mesa de negociación. Por lo menos, el resto de América Latina debe intentar trabajar en cooperación con México y Canadá para contrapesar el peso de EE.UU., en vez de dejarse dividir y ser regidos. En rcsumcn, las naciones de América Latina necesitan verse a sí mismas como naciones que enfrentan en conjunto una serie de oportunidades a la espera de ser exploradas. El NAFTA, en su forma más rígida, es sólo una de ésas. 111. EL NAFTA EN LA ECONOMIA 1.

$LOQUES

MUNDIAL

PKO’l‘tCCIONIS’IAS?

La pregunta que invariablemente surge es si, ya sea con el NAFTA actual o con uno ampliado, se conducirá a la subdivisión del mundo en tres bloques proteccionistas bajo el liderazgo de EE.UU., la UE y Japón respectivamente. Dado que los bloques mismos ya existen, las preguntas que restan son: (i) cuán grande llegará a ser cada uno y, (ii) si cada bloque se hará progresivamente más proteccionista con una visión hacia adentro en detrimento del comercio mundial en general. En cuanto a la cuestión del proteccionismo, la posición subyacente de EE.UU. siempre ha sido proteger y promover la industria estadounidense, más que promover el bienestar de la economía mundial (ver Lake, 1988, y las referencias allí citadas). En ocasiones esto significó aranceles muy altos, como lo fue en el siglo XIX cuando EE.UU. construía su base industrial para

kl NATTA EN LA FCONOMIA

MUNDIAL

39

llegar a competir con Inglaterra y Europa continental o, en su actividad posterior a la segunda guerra mundial a través del GATT, donde las barreras nacionales al comercio han sido reducidas a cambio de una mayor acceso para las exportaciones norteamericanas al exterior’“. ¿Las circunstancias actuales cmpujarán a EE.UU. a reforzar su muro proteccionista o a reducirlo a cambio de un me.jor acceso a los mercados externos fiera del NAFTA? Ciertamente, dentro de EEUU. existen visiones diferentes. Si bien parece que a veces el punto de vista crecicntcmente proteccionista tiende a predominar”, varias fuerzas contribuirán a impedir esto. Desde mi perspectiva, el peso de la evidencia indica que no es del interés de EE.UU. (o la UE o Japón) que el comercio mundial y el ambiente para la inversión caigan en un aislamiento altamente proteccionista, como consecuencia de un NAFTA ampliado (o una UE ampliada) por las siguientes razones: Primero, con la excepción de un par dc sectores como el automotriz, vestuario y textiles, no se espera que una expansión del NAFTA tenga mayores efectos adversos (desviación de comercio) sobre los países que no son miembros; en la medida en que el NAFTA genere algún aumento en el crecimiento de las naciones miembros, cualquier desviación comercial que ocurra puede compensarse con un aumento de las importaciones al NAFTA desde los países que no son miembros (Wylie y Wylie, 1994). Por eso, existirá poco incentivo para que naciones que no son miembros, como por ejemplo la IJE o Japón, tomen represalias directas frente a una extensión del NAFTA. Segundo, EE.UU. es ahora el deudor absoluto más grande del mundolh, con deudas netas que bordean entre los US$ SOS.000 y los US$ 556.000 millones, dependiendo de si las inversiones directas son valorizadas a su valor de mercado o al costo actual, respectivamente (M’ S’w-wv of C’urrent Business, Junio 1994). EE.UU. continúa teniendo déficits anuales superiores a US$ 100.000 millones. Si algún día va a ser capaz de revertir sus déficits actuales y reducir SLIendeudamiento internacional neto, necesitará acceso para sus exportaciones a otras regiones; luego, aunque indudablemente hará todo lo

La Ley de Acuerdos Comerciales Kc~ipmcos de 191. fue introducida durante la tiran Depresión, cuando era evidente que 187 exportaciones de IX UU habían sufrido desproporcionadamente Enlrc 1929 ) 1933, los embarques mundiales declinaron en un 30% de volumen, mientras que lils csportacioncî estadounidenses cayeron un 48% en volumen (Aslxr Isaac, 1948, citado en Lake, 1988) El agresivo uso de las kycs dc contingencia de lkl, LIU es qoizas el mejor ejemplo de esto Canadi es un deudor mayor cn Iérminoï relativos con una deuda neta cercana u los $360 000 millones. equivalente â cerca del 50% del PIB (Lstadlrticas de Canadi 1993) Si los valores de mercado de las pasadas invcrsione~ directas eutranjeras Skan usados, la deuda y su porcentaje de PIB podraa ser aun mas grande En comparación. la deuda de EE lJU es menor al 10% del PIB

RRLICE W WILKINSON

50

posible para maximizar su posición negociadora, EE.UU. no querrá que se reprima el comercio y la inversión mundial. Tercero, debido a que el mundo se ha ido integrando paulatinamente, a travfs del comercio y las invcrsioncs. la prosperidad de las naciones principales en cuanto a comercio exterior, depende mucho m& de la prosperidad de los otros países en comparación con su dependencia de hace 2 6 2 décadas. Los ciclos económicos, aun cuando no han alcanzado una sincronización perfecta, están ligados mucho más cercanamcntc que antes, y no sólo las políticas comerciales, sino también las políticas monetarias y fiscales de cada una de las naciones industriales tienen efectos muy importantes sobre los demás países. Es de interés de todos no actuar de tal modo de hacer caer al resto. El aumento del proteccionismo provocaría prccisamentc cso. Cuarto, las corporaciones multinacionales (CMN) son los actores dominantes en el mundo de comercio e inversión de hoy; luego, es de sumo interés para ellas preservar un ambiente mundial de comercio e inversión liberalizado, debido a las enormes magnitudes de los activos que ellas ticncn y transfieren internacionalmente, y al gran volumen de su comercio mundial entre compañías matrices, subsidiarias y afiliadas y con terceras partes, a medida que producen partes y componentes en varios países y los transportan a otros países para el ensamble. Por estas razones, no veo al NAFTA o cualquier expansión de éste, que sea responsable por la desintegración del mundo en bloques altamente proteccionistas. Existirán, por supuesto, continuas presiones de algunas de las firmas estadounidenses para procurar mayor ptección a las importaciones, pero esto ocurriría si el NAFTA existiera o no 2.

SWTORES

A.

¿Quiénes son? ¿Cuáles son sus problemas?

DESPROTEGIDOS

Una segunda y aún más importante área de preocupación dice relación con el cambio que se está llevando a cabo en el comercio e inversión en la economía mundial de la que el NAFTA es sólo una parte. El aumento de la desigualdad de ingresos cuando muchos quedan sin trabajo y otros reciben sueldos bajos y pocos beneficios sociales, es un fenómeno bien conocido en muchos (no todos) de los países desarrollados y en vías de desarrollo (Robinson, 1993, 1994). Aún donde los trabajos son creados con capital extranjero, como cn las

17 Para una rvxlente y mucho más detallada discusión de la materia, YU Eden y Molot (lYY2)

EL NAFTA EN LA ECONOMIA

MIJNI>IAI

SI

maquiladoras en México por ejemplo. estos tienden a ser mayormente sem-especializados y no especializados (Kelly, 1987; Kopinek, 1994). y con frecuencia implican que los empleos en otras partes de la cconomia van desaparccicndo a medida que las fábricas antiguas se van cerrando yio la producción agrícola enfrenta nueva competencia de importaciones liberalizadas (Grinspun, 1993). Donde el trabajo es de naturaleza más especializada. los trabajadores con frecuencia no son remunerados adecuadamente, impidiendo así que parte importante de la fuerza laboral participe en las potenciales ganancias de nuevas inversiones (Grinspun, 1993, Kopinek, 1994). Vemos entonces, una creciente divergencia entre los dueños y administradores de capital (y mucha gente profesional) por un lado, y las clases trabajadoras por otro lado. Tanto en las naciones en vías de desarrollo como en las desarrolladas, los grupos desprotegidos por los cambios estmcturalcs son casi siempre convencidos por economistas, hombres de negocios y funcionarios de gobierno que los cambios son realmente para su beneficio a largo plazo. Pero para muchos de ellos el largo plazo correspondiente puede ser más largo que sus propias vidas. De manera concomitante, el espacio para la toma de decisiones democráticas bien puede verse reducido cuando los gobiernos mas pequeños enfrentan mayores restricciones de política -restricciones inventadas con el fin de permitir a los grandes negocios actuar libremente de acuerdo a sus propios intereses de maximización de utilidades y crecimiento. Esto, junto con el aumento en la desigualdad de ingresos bien puede reducir la calidad y estabilidad de la democracia (Muller, 1988). Grinspun y Kreklwich ven al NAFTA y otros acuerdos de integración económica (tal como la UE) “como una nueva forma de condicionalidad que se va aplicando para reestructurar las relaciones estado-sociedad civil tanto en las economías industrializadas como en las menos desarrolladas” (1993). Uno de sus comentarios es particularmente perspicaz: “Marcos condicionadores, basados en acuerdos internacionales o transnacionales, son promulgados como si verdaderamente existiera un amplio consenso nacional e internacional respecto de cuales deberían ser los objetivos políticos. Este ‘amplio consenso‘ realmente sólo es alcanzado por diferentes fracciones de esta clase transnacional, que está tratando de dictar tCrminos globalmente (o al menos regionalmente). Sin embargo. para el consumo público, el marco condicionador está arreglado para parecer como un proyecto nacional. Así, el marco condicionador concilia las necesidades de política de esta clase transnacional con la

BRUCEW WILKINSON

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necesidad política de mantener la integrrad soberanía del estado-nación (p. 12)“.

y la ilusión de

Otro grupo desprotegido consiste en todas aquellas personas que ticncn empleo pero deben trabajar jornadas más largas yio correr cada vez más rápido para “mantenerse a la altura de la competencia”. Como consecuencia de eso, para muchas de estas personas el trabajo comienza a dominar sus vidas completamente a expensas de la familia, amigos y descanso regular, constituyendo una amenaza para la salud humana y para la estructura social entera construida en torno a la familia. Necesitamos ponderar dichas consecuencias mientras prosigue el actual ritmo de ajuste tan agitado. B.

;Cómo

llegamos aquí?

Esencialmente, nuestro mundo parece haber completado un círculo completo desde los días iniciales de la revolución industrial cuando hombres, mujeres y niños chicos trabajaban largas horas en condiciones de trabajo insalubres e inseguros por una pequena paga. En ese entonces los empresarios argumentaban que no podían emprender mejoras en las condiciones de trabajo y beneficios sociales ya que el hacerlo los haría no-competitivos. Una reacción a esta despiadada carrera tras utilidades y fortunas se prodtrjo en la parte final del siglo XIX y principios del siglo XX en el continente europeo y en Gran Bretaña, mediante legislación social para mejorar las condiciones de trabajo y beneficios sociales, la cual duró en los países desarrollados hasta mucho después de la Segunda Guerra Mundial. Gradualmente, sin embargo, surgió otro tipo de problema. Los gobiernos del mundo occidental desarrollado se hicieron más grandes y más propensos a cuidarse a sí mismos en términos de salarios, beneficios y pensiones, mientras a la vez compraban al pueblo con diferentes beneficios para mantenerse en el poder. El pueblo por su parte cultivó el hábito, por un lado. de pensar que cra responsabilidad del gobierno “fijarlo todo” y por otro lado, de explotar el sistema para obtener la máxima participación posible de los beneficios para ellos mismos. Hoy vemos una reacción a este fenómeno, particularmente (aunque no solamente) en los paises dc habla inglesa lidcrados por EE.UU. Esto se caracteriza por el retiro del gobierno de muchas actividades: la desregulación. privatización, liberalización de comercio internacional y la reducción de los servicios gubernamentales. Se sostiene en la ideología de .‘dejar funcionar al mercado“ -aun cuando a veces el “mercado” consiste sólo en unas pocas cmprcsas gigantes, globalizadas y oligopólicas que dominan una industria particular. El mercado se ha convertido en Dios y la competencia es su pareja,

Cl NAFTA EN IA ECONOMIA MlINDIAL.

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y nosotros veneramos al altar de la eficiencia despiadada y el materialismo. Los trabajadores son meros “insumos” y con frecuencia desechables en el objetivo de utilidades, fortuna y poder. Los beneficios laborales también son frecuentemente minimizados por las mismas razones. Hemos vuelto a muchas de las perspectivas que dominaban la revolución industrial. Pero también hemos perdido algo en el proceso de completar el círculo. I,a ideología de mercado no está generalmente fundada en una base sólida de valores ético-morales. Con demasiada frecuencia, la única cosa que importa es “vencer”, “maximizar utilidades”, “cuidarse a sí mismo” y similares. Desde luego, este último conjunto de “valores”, si se puede llamarlos así, también pennite ignorar al mercado si el “vencer” lo requiere. Esta es generalmente la prerrogativa de los poderosos y ricos, sean corporaciones o naciones. Lo hemos visto en los enfoques aplicados por EE.UU. Y lo vemos en la observación que hizo Kenichi Ohmac hace pocos meses atrás, cuando sugirió que si la Unión Europea y Japón realmente liberalizaran sus mercados al comercio mundial, podrían experimentar un 40% de desempleo. Cl

iQué hacemos ahora?

Existe una tendencia por parte de muchos economistas suscritos a la visión neoclásica del mundo y a la ideología “la competencia es lo óptimo”, de descartar totalmente cualquier visión o investigación que se atreva a cuestionar la naturaleza o las implicancias de esta exigua teoría e ideología. Esto es lamentable, especialmente cuando el mundo se encuentra en un convulsivo estado de cambios, ya que nuestro logro final no debiera ser el triunfo de una ideología particular, sino la maximización del bienestar humano, no sólo en algún momento en el futuro, sino durante el proceso de realizar dichos cambios. Se cree que la expectativa de la muerte inminente clarifica nuestra mente. Me he preguntado con frecuencia si podría también clarificar o alterar el pensamiento de economistas y otros adscritos (de manera rígida) a su análisis neoclásico e ideología del día, si se les dijera que ellos no tendrían ni trabajo ni beneficios sociales hasta que encontrasen vías alternativas de efectuar cambios en la economía mundial que minimizaran los sufrimientos del pueblo. Deberíamos preguntamos algunas de estas grandes cuestiones en ve7 de sólo asumir que la forma en que estamos procediendo nos llevará donde queremos ir con la menor cantidad posible de sufrimiento humano. No existen respuestas fáciles a la situación actual. Un buen inicio sería que los economistas escudriñaran más allá de los estrechos lindes de la teoría

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neoclasica y de la ideología “la competencia es lo óptimo”, para reexaminar algunas de las otras visiones de los así llamados “padres” del análisis actual. Sería útil comenzar con Adam Smith y su libro “La teoría de los sentimientos morales”, que ponc cnfasis cn algunas virtudes básicas, tales como la honestidad. generosidad, bondad y respeto por otros, como contrapesos al logro despiadado de la maximización del interés propio. John Bates Cbdrk, uno de los precursores del análisis marginal neo-clásico, escribió en 1887 (p. 219): “Nada podría ser más salvaje o más feroz que la pugna ilimitada y sin restricción de millones de hombres tratando de maximizar sus ganancias, y nada más irracional que presentar dicha pugna sin rcstriccioncs como un ideal cicntífíco... Si la competencia fuera óptima, sería óptimamente imFl; si sólo existiese generando sufrimiento, sería un demonio Frank Knight, uno de las figuras líderes de la Universidad de Chicago en las primeras décadas de este siglo, era un pensador provocativo; creta que la competencia fracasa como elemento básico para la motivación o acción humana (pg. 75): “Parece que buscamos en vano cualquier base verdaderamente ética que apruebe la competencia como sustento de un tipo ideal de relaciones humanas, o como una motivación para actuar. La competencia fracasa en lograr una armonía con el ideal pagano de sociedad como una comunidad de amigos y/o con los ideales cristianos de una comunidad espiritual. Su única justificación es que es eficaz para lograr que las cosas se realicen; pero una respuesta sincera a la pregunta “¿ cuáles cosas?, obliga a admitir que “deja mucho que desear”. Más recientemente, A. K. Sen (1987, pg. 15) ha argumentado: “iPor qué debería ser únicamente racional maximizar el interés propio con la exclusión de todo lo demás? El ver cualquier desviación de la maximización de los propios intereses como evidencia de irracionalidad, puede implicar el rechazo del rol de la ética en la toma de decisiones efectiva...“.

IX Citado en Michael Perelman ( 1994)

FL NAFTA tN I A FCONOMIA MUNDIAL

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En resumen, existe gran cantidad de buenos artículos y libros sobre cuya base seria posible construir, mientras buscamos nuevas alternativas para efectuar ajustes en el mundo, dc manera de colocar a las personas por sobre la propiedad y el lucro, y de valorar la compasión por sobre la pura eficiencia económica. Las consideraciones de política social tendrán que tomarse más importantes a medida que procedemos, y no menos importantes. Confiemos que en el NAFTA, tal como es ahora o en alguna forma ampliada, exista un lugar para este tipo de pensamiento. REPERENCIAS BIBLIOGRAFICAS ASHER. ISAACS (1948). Infcrnnfronol T~adc Tcrr1ffundCunlnre~cfal Polrcres, Chicago Invin BROWN. D K (1992). “An Ovcrvicw, of a Nonh America” Frec Tradc Agrecmcnl”, cn W G Wutaon, cd A .Wmh Amwcnn T~ECTradc Areu, Kingston, Ontario John Dcutsch Institutc tor thc Study of Economic Polic! BERGSTEN. C FRFD (19Y4), “New Rules for Intcrnational Invcctment”. en Lorraine Ldcn. cd , .~fdrrltinutlonn/s,n NXlh .Anwfca. ralgary univcrsity 0fCalgaq Press. 391-401 CALDWt-I .l.. RI IODA ( 1993). Terh&oyr COIW~-IIU .A Pn.soner s LXWI~. Ottawa Guvcrnmcnt of Canada. Extcrnal Affairî and Intcrnational Trade Canada. Ecunomic and 1 radc Policy Group. Polic) Staff Papcr N” 93/10. CAMERON. MAXWELL Y BRIAN 7C)MLIN (19941. “Canada and Latin Amcrica in thc Shadou of CIS PowwTo&d An Eupandinp Hemisphcric Agrccment”“ Docomento prcparado para lil Inlemütional Confcrcnce on Economic lntegration and Public Polic) NAFTA, the I ll. a”d Bcyond. ât York Univrrsit). Toronto. mayo 27-29 CAMPBELL. BRUCE (I994), .1 rade a”d Invcstment Pohcy Undcr Nafta As II Jobs Matad”. i’anrrrlran Fo~ergn Polrq, Vol 2, N” 1. primavera, 147.161 CLARK. JEFF (1994), “(‘hile and thc NAFTA” A papa prcpared for thc Intcrnational Cnnfcrcnce on Economic Integratio” and Public Policy, NAF I’A, the EU. and Bryond, at York Univcrsily, Toronto, mayo 27-29 LAION. B CURTIS. R G LIPSEY > F SAFARIAN (1094). “Thc Thcoq of Multinational PIant Location in a K~gional Tradlng Arca”. en Lorrainc Edcn. cd ~~u/trnat,oni//s ,>,iv¿w~I~ Anwrra, Calgary. Unwersity of Calgary I’rw, 53-77 EDEN, LORRAINI y MAUREEN APPEL MOLOT (I992), Fwress 01’ kl.i>e ,llnrk!” h:4/Zl m~dlts hphcul~ns f& he Pacgk R~I. Ottawa Centre for Tradc Policy and La\\, O~~asio“al Papcrs in lnternational Tradc Law aad Policy N” 25 TSTADISTICAS DE CANADA (1993). (hnndn S hleimztronal Invesfr~w~l Pos~ltun. Halorrwl Starr.~ti~.~ IY f0 1992. Ottawa GOBIERNO DE CANADA RELACIONI:S F’XTERIORES Y COMERCIO INTERNACIONAL ( 1994). Reg~strr uf ¿h/erls~~/e.s Bau~,:î 10 TV& I YY1, Ottawa GOBIERNO DE CANADA RFI AC‘IONLS LXTERIORIIS Y COMERCIO INTERNACIONAI (1 Y93) %:41;7=1w/?hor:\ II Al/ Ahoal. Otttawa GRINSPUN. RICARDO (1993). “Do 1:IA< Hclp lis Livc a Bcttcr LifG”, />o/rcv i@/,on.\. Val 13. N” 10. enero-febrero. 17.20 ~~ --, 1993). “NAFTA and Ncoconscrvativc ‘Tlansfornx,tion Thc Impact on (‘“nada and Mcxico“. Rrrreu 01 Rndrcal Pol,/,cal Econm~cs, Vol 2.5, N” 4. diciembre, 14.29 URINSPUN. RICARDO > RORFRT KREKLEWICH (1994). “Consolidaling Ncolibcral Kefomx ‘Frec Tradc’ as a Conditionin&. Framcwork”, por ser publicado en Strrdws II! Polrlrrul ikJl?Onll HARRIS. R i D COX (1992), “North Amcrican Frcc Tradc and Its I”~plicattions for Canada Rrsults fiom a CGk Modcl of North Ameritan Trade,” en US Inlcrnalional Trade Commissinn. Economy-uidc Modeling ol’thc Economic Implications of an FTA Witb Mcwico and â NAFTA with (‘anada and Mcxico, USITC Publication 2058. Waîhington. I>c‘ USITC. mayo, 139-165 HART. MICHAEI. ( 19931, “C‘anadia” Tradc Polic) and Globilliration”, Polrry opmtr. Vol 13. No 10. enero-febrero, 3-7.

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1’1 NAFTA TN LA ECONOMIA MUNDIAL

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COMENTARIOS A: “EL NAFTA EN LA ECONOMIA MUNDIAL: LECCIONES TEMAS PARA AMERICA LATINA”

Y

DIANA TUSSIE El trabajo de Bruce Wilkinson presenta un esquema ordenador de lo que es y no es NAFTA. Ofrece además la experiencia canadiense en la negociación con Estados Unidos incluyendo los trucos y artimañas usado5 por Estado5 Unidos en la negociación. Mis comentarios tratan de enfocar la atención sobre las implicancias de NAFTA para la economía internacional y para las disyuntivas que se presentan para la región. NAFTA es un armazón que sostiene tres elemento5 interconectados. Es un área de libre cambio; es un compromiso para nivelar el campo dejuego; y cs una forma de adopción gradual de un marco jurídico anglosajón, principalmente en el derecho comercial, en temas como anti-tmst, propiedad intelectual o en el compromiso de recurrir al arbitraje internacional en conflictos comerciales. La liberalización prefcrcncial siempre involucra disyuntivas espinosas y muy particularmente cuando se presentan dos condiciones agravantes. En primer lugar, cuando se negocia con un país con el cual el volumen de comercio es menor o es relativamente menor. En esta situación el costo de desvío puede ser signilicativo. Este es el caso cuanto más al sur del hemisferio nos movemos; es decir, para el Cono Sur el costo de desvío es mayor que para los países al norte del Ecuador o el istmo de Panamá. Segundo. cuando el país con el cual estamos negociando la liberaliLación preferencial es determinante en la conformación de las reglas de juego, no solamente en la región, sino de las reglas dc juego globales y por lo tanto tiene un impacto significativo sobre la futura evolución del sistema de comercio. En estas condiciones, los países de la región se enfrentan con un mix de costos y beneficios que voy a listar. Voy a llamar la atención sobre cuatro. En primer lugar, los costos dc desvío en cl propio mercado no son menores. Segundo, los costos dc ajuste que conlleva la regulación de nuevos temas con el objeto de lograr la nivelación del campo de juego, tampoco son menores. En tercer lugar, pero ya en el otro lado de la balanza, los costos de exclusión del club pueden ser muy importantes, sobre todo porque el socio fundador del club es, al mismo tiempo, la columna vertebral del sistema de comercio. En cuarto lugar, como bien dice Bruce Wilkinson, el que llega primero llega

Cl NAFTA EN LA ECONOMIA MIINDIAL

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mejor porque se beneficia de la exclusión de los otros países de las nuevas condiciones de acceso. De los cuatro factores, pareciera que a la hora señalada son los dos últimos temas los que mas agitan, o tienen en cuenta los gohiemos de la región. Son motivaciones principalmente defensivas, pero no debiéramos subestimarlos. El socio fundador del nuevo club, con un potencial excluyente muy significativo, tiene el poder de afectar a una parte muy importante de los tlujos globales de comercio. En este sentido estamos frente a la conformación de lo que podemos llamar un mini-GATT, por la cantidad de socios potenciales que van a ser admitidos a este club. A la vez, NAFTA es más que un acuerdo dc libre cambio, como dice Bruce Wilkinson. Tiende a la “integración profunda”, usando el término corriente en este momento, término que es equivalente al concepto clásico de integración positiva. En la integración profunda o positiva es mayor el entramado de pohticas económicas al que SCaspira que en la integración superficial o negativa. La armonización de los marcos regulatorios que están en juego es mayor. En este sentido se puede hablar de la creación de un maxi-GATT. Hay otro punto sobre el cual quiero llamar la atención. Los costos de desvío provocados por la creación del mercado regional norteamericano se concentran mayormente en los sectores donde las reglas de origen que se han negociado son las más estrictas y las más complejas. En primer lugar, están los sectores automotor y textil, luego calzado y plásticos y, finalmente, algunos productos químicos y alimenticios. Estos sectores equivalen a un cuarto del comercio mundial. Los motivos defensivos para ingresar a este club tienen, además, un mix temporal que hace muy dolorosa la evaluación. Los costos y beneficios no llegan todos al mismo tiempo. Los beneficios derivados de la exclusión tienden a ser inmediatos, mientras los costos de desvío en el propio mercado pueden extenderse en el tiempo. Visualizar cuál es el trade offy manejarlo es complejo. Nos podemos estar moviendo de un second hest a un rhird kvt. En este punto quiero engarzar un recordatorio sobre el,ps( hes/. En una sesión dedicada a la economía internacional no debemos dejar de lado elfìr.sl hes/: el sistema multilateral de comercio. El primero de enero de 1995 se ha puesto en movimiento la Organización Mundial de Comercio (OMC). Podemos ser cautelosos o escépticos sobre la cticacia última de esta organización, pero su utilidad va a depender mucho del uso que los países hagan de ella. La ventaja principal de la OMC es su órgano dc solución de disputas. Este ha dado a la OMC una nueva capacidad de iniciativa propia. De ello se desprende que la efectividad de este nuevo sistema de solución de disputas depende mucho de la iniciativa que tomen los países y de su voluntad de recurrir a él. Por último. el tema comercial es sólo parte de la historia de la integración hemisférica. También debemos preguntamos cuál es el potencial

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de NAFTA en las corrientes de capital y como derivado, cuál es el potencial de NAFTA en dar una efectiva señal a los mercados de que aunque la casa no esté en orden sigue en pie. En otras palabras, ;,sin NAFTA y sin las lineas de crcdito que SCabrieron a Mcxico, la crisis mexicana y su irradiación al resto de la región hubiera sido más intensa? Creo que sí. El anverso de la moneda, sin embargo, es que sin NAFTA y con una política macroeconómica más ajustada acompañada de un modelo social más sustentable, tal vez, no hubiera existido la crisis mexicana de fines de 1994. La integración, sin duda, tiene algunos costos. pero no es ni panacea ni fuente de todos los males. Ambos caminos conducen a un “reduccionismo integracionista“. ERWIN KLEIN Mis comentarios sobre el capítulo de Bruce Wilkinson serán breves y centrados solamente en algunos de los temas tratados en el paper. Primero un comentario sobre un aspecto general: me parece claro que Wilkinson es un firme crítico -si no un oponente- del NAFl‘A y, en particular de la participación de Canadá en el tratado. Aun cuando él usa ar&umentos económicos aquí y allá, su posición está fundada principalmente en razonamientos politices (razones de política económica en su tenninología). que tienen, a veces, incluso una connotación filosófica. En cambio, yo soy partidario de la participación de Canadá en el NAFTA a pesar de sus varias deficiencias actuales, fundamentalmente sobre la base de argumentos económicos. En uno dc los pocos casos en el que él usa argumentos económicos, Wilkinson se refiere a estudios hechos sobre la base de modelos computables de equilibrio económico general -en los cuales, en todo caso, él no cree mucho por razones metodológicas- que muestran que el NAFTA, en su opinión. traería bcncticios cxtrcmadamcntc pequeños para sus miembros y para Canadá en particular. Por otra parte, no hace ninguna mención de resultados más recientes (ej., el trabajo de T. J. Kehoe publicado en el Jozrrrtal of Ecorwnic Integwtio~) que muestran que, cuando se dinamizdn los modelos, con crecimiento endógeno, por ejemplo, se logran beneficios cuantitativos sustanciales no sólo para México sino también para EEUU y Canadá. Wilkinson afirma, con alguna raZón, que en la presente etapa, el NAFTA es más que una simple zona de libre comercio sin llegar a constituir una unión aduanera o unión económica. Luego él procede a cnumcrar las desventajas que resultan de corresponder más a la primera y menos a la última forma de organización. Yo creo que ésta es una visión extremadamente

Et. NAFTA

EN 1.A tC‘0NOMIA

MUNDIAL

hl

estática, por cuanto las organizaciones tienen su propia dinámica, y queda a la conveniencija dc sus miembros -considérese la experiencia Europcaluchar para llevar el proceso de integraciún adelante. Una parte fundamental del paper se dedica a una detallada descripción dc lo que podemos llamar la conspiración americana para dominar el continente. Esta descripción es rica en ejemplos de los sucios trucos que constituyen la caja de herramientas de tácticas y estrategias negociadoras de EEUU. No puedo negar que los gobiernos nacionales demasiado frecuentemente muestran actitudes negociadoras que no cumplen con aceptables niveles de conducta, cuando creen que sus intereses propios están en riesgo. Sin embargo, yo no usaria los ejemplos dados como un argumento en contra de la participación, sino más bien como una nota de cautela para los disenadores de las tácticas y estrategias de negociación: éste, claramente, no es un mundo perfecto. Aun en este contexto, me parece que la expansion y participación de varios “pequeños” paises en una organización como el NAFTA debería favorecer más que perjudicar el poder dc negociación de aquellos mismos “pequeños” países. Sin ignorar las dificultades y diferencias presentes en el mundo real del poder político y económico, no hay que ser tan pesimista como Wilkinson. En cualquier caso, el aislarse en una economía globalirddd o el oponerse a la globalización no puede ser una respuesta a esos problemas. RICHARD G. LIPSEY (“El NAFTA como un acuerdo mutuamente beneficioso”) OBSERVACIONES GENERALES Para apreciar el tono del capítulo de Wilkinson, uno tiene que entender que fue escrito por alguien que se opuso fuertemente al acuerdo de libre comercio entre Canadá y EEUU (ALC). Teniendo expectativas de grandes negativas acerca del balance de ese acuerdo, es improbable ver un fuerte balance positivo para el NAFTA. Si bien la posición dc Wilkinson es sostenible, no representa la opinión mayoritaria entre los economistas canadienses, muchos de los cuales, predi.jeron con anterioridad y, ahora aceptan, sobre la base de mucha evidencia que, cl ALC ha trabajado fuertemente para el beneficio mutuo, tanto de Canadá como de EEUU. Esto, desde luego, no debe sorprender, toda vez que el comercio internacional no cs un juego de suma cero. Si bien concuerdo quizás con el 70% de las afirmaciones concretas que Wilkinson hace. estoy en desacuerdo con el 90% de las interpretaciones que él hace de esos hechos.

El capitulo de Wilkinson entrega una tcoriaconspirativa del NAFTA, en el cual EEUU trata de extender su hegemonía hacia las Américas, tomar control de sus recursos naturales, explotar su poder de mercado para dirigir los precios de esos recursos hacia abajo y mantener la producción de alta tecnología en EEUU. Considerando la premisa de la conspiraciún de EEUU, cada característica existente del NAFTA o cada nueva propuesta de EEUU es interpretada como un aspecto del gran complot o algún nuevo subcomplot. Ida teoría de la conspiración ignora el hecho de que muchos gobiernos perciben comercial y de ta inversión, y que la ganancias mutuas de la hbe~dhición teoría económica predice que los países pequeños tienden a ganar más de la apertura comercial y del establecimiento de mecanismos para la resolución de disputas que los países grandes y poderosos como EEIJIJ. Los países entran voluntariamente u acuerdos de liberalización del comercio y de la inversión, debido a que perciben ventajas mutuas. Para demostrar lo contrario en el caso del NAFTA, es decir, que EEUU será el ganador a expensas de sus socios y que por esto está motivado por un complot que resulta exitoso sólo porque sus socios son crédulos, requiere de una muy sólida evidencia que no he encontrado en el capítulo. Una cosa es decir que Cadapaís mirará por sus prOpiOS intereses y tratará de maximizar sus propias ganancias en cualquier situación contractual ~uc yo acepto como lo que los gobiernos típicamente hacen-y una cosa diferente es decir que un país está envuelto en una conspiración para hacer grandes ganancias a expensas de los otros, para lo cual veo poca evidencia en el caso, ya sea del ALC o del NAFTA. EI. TRABAJO

EN DETA1.I.E

Una evaluación del capítulo de Wilkinson, requiere evaluar la sustancia y no la motivación de sus comentarios y ésa es la tarea a la cual voy ahora. Trataré estos puntos bajo los mismos encabezados que él usa. SCCCION

1: INTRODUCCION

En su introducción, Wilkinson hace cuatro grandes afirmaciones. Primero, las ganancias serán limitadas y el hecho de ser miembro impedirá el uso dc aranceles dc la industria-naciente y otras medidas similares para incentivar las primeras etapas del desarrollo industrial. Las ganancias del comercio son, a veces, medidas estadisticamente como pequeñas. Pero quienes aceptan que se obtuvo grandes ganancias de las reducciones unilaterales de aranceles de varios gobiernos liberalizadores como México, no creerán que solamente pequeñas ganancias seguirán a mayores reducciones de

El NAl- I \ tN I A LCONOMIA

MUNDIAL.

6.3

aranceles, mas el acceso mejorado al comercio de servicios, la liberalizaciún de la inversión, más un mecanismo de primera clase para la resolución dc conflictos, (y un conjunto de otras medidas que Wilkinson enfatiza cuando. correctamente. argumenta que el NAFTA cs más que un simple ALC para comercio de bienes)‘. Los paises en la etapa preindustrial tienen que preguntarse a sí mismos si renunciar a los aranceles protectores de la industria-naciente es un precio que vale la pena pagar para ganar un mejor acceso al mercado del NAFTA. Pero para paises como Chile, que están relativamente bien encaminados hacia el desarrollo, negarse a si mismos el uso de la protección industria-naciente, es un precio pequeño a pagar por ganar un me.jor y más seguro acceso al mercado del NAFTA. El segundo punto de Wilkinson se reliere a que solamente EEUU decidirá el futuro del NAFTA y sus implicaciones para el orden comercial mundial. Si esto signifíca que no habrá extensión del NAFTA sin la aprobación de EEUU, es correcto. Pero si quiere decir que EEUU, unilaterahnentc, puede cambiar las reglas del NAFTA, o decidir cómo resultarán las fuerzas del mercado sin restricciones que se desencadena,está claro que no cs asi. Tercero, nos dice que es improbable que el NAFTA lleve a suprimir el comercio mundial. Yo estoy de acuerdo, por varias razones, incluyendo algunas mencionadas por Wilkinson. Cuarto, leemos que el NAFTA y lo que él representa, nos da motivos para preocupamos por el orden social intcmacional y por el bienestar de las masas. Pero el NAFTA engloba el consenso general, más fuertemente aceptado por aquellos países que han intentado otras rutas, de que cl nuevo modelo de desarrollo que “mira hacia afuera” y está “orientado al mercado” (sin ser lakser-jüiue), cs la mejor ruta para el desarrollo y el mejoramiento de los estándares de vida promedios2. SECCION

II: LO QLIE CS Y 1.0 QlJ1: NO ES

Como lo dice Wilkinson, ciertamente el NAFTA no es un simple acuerdo para cl comercio libre de bienes. Posiblemente hay algunos que piensan de otra manera o que usan un lenguaje imprudente cuando responden a las críticas I

2

IIe analizado el tema de la difelrncia enlre las modcqtas ganancias usualmente medidas por trabajos empiricos. utilizando Ia teoriü eilándar del comercio, y la percepcion generalizada de que en el Ialgo plazo los acuerdus dc liheralizacion Tales como 105 de la Comunidad Luropea han generado gmancias mejurcs, cn “Unsettled Iwe~ in thr Cireat I:ree ‘Irade Debate... (ànadran Journul uf Ewnon~rc.r. FchruaF 19x9. 22 (N” 1) l-22 He delineado en detalle este nuevo modelo cn la publicación de la ONU. ‘7ilohalization and Developine. Countries. Investment. Tradc and Tcchnolof) 1 inka~es in the IYYlls”. un informe preparado por el SISI~OJ/Ode /u OhT:rn La tlqa. 10 de marzo de 1992

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BRIJCE W WILKINSON

que aseguran que Cstaes una unión aduanera. Pero nadie que yo conozca en la esfera de la política comercial, estzíbajo la ilusión de que el NAFTA no es un acuerdo amplio que cubra el comercio de bienes y servicios, estándares de inversión. barreras no arancelaria (BNA), resolución de disputas y una scric de otras medidas que corresponden a cualquier acuerdo amplio y moderno de liberalización comercia?. Efectivamente, como dice Wilkinson, hay una presión por la armonización arancelaria hacia las tarifas más bajas de los miembros. Esto es algo que quienes apoyan al NAFTA entienden como algo positivo4. Sin embargo, esto no signilica hacer del NAFTA o del TLC una unión aduanera o un mercado común. Sin un cambio importante en la política, ningún gobierno canadiense puede concordar con un mercado común formal (ni debería hacerlo concordar cualquier gobierno latinoamericano), debido a que esto ataría a todos los miembros a la política comercial de EEUU. Es precisamcntc porque EEUU puede dominar la decisión acerca de una política comercial común, que una unión aduanera no es aceptable para Canadá. Pero si las tasas arancelarias evolucionan hacia un nivel bajo común, eso es deseable, siempre que todos los miembros se reserven la libertad de escoger su propia política comercial externa; particularmente cuando la política comercial de EEUU está motivada por consideraciones de política general’. ‘Todo ALC requiere de reglas de origen y, ésas son, como dice Wilkinson, el equivalente de un arancel externo común, bajo una unión aduanera; pero esto no hace que un área de libre comercio sea una unión aduanera (o si lo hace, generaciones de analistas de comercio desde Viner en adclantc, han estado engañándose a sí mismos). El amplio rango de otras provisiones que, según Wilkinson, hacen al NAFTA una comunidad económica, ciertamente existen y son. que yo sepa,

He hecho este mismo punto en dos publicaciones unu con respecto âl ALC Canadá-EEUU UI R G Lipscy y R C York “Ewhafrng ,he FILS Trude Dra/ A Gurd~d TOUUI rhrough the Cunudu-US &reenwd (Toronto C D Howe lnstitute). 1988, pp 113, > otro con respecto al NAFTA cn R 0 Lipxy. D Schwanon ) R J Wonnacott en “lnside or Outside the NAFTA“ The Consequencrs of Canada’s Choicr”. Commentar); N” 48 (C D Howe Instilule). June 1988 Para una aclaracion mu\ exphcita. ver Eaton. Lipary y Safaria”, “The Theory of Multinational Plant Locafion in a Rcpional Trading Arca”, en ~~~ull~~~ul~onub wz hwlh Amwrm. I Fden editor (Calqq Thc tlnivcrsily ofCalgary Press). 1994. 53-78 Hc discutido cuta materia cn muchos lugwcs, tal corno “The Case foI Trilateralism”. en Conmental .Accord KoiorrhAnwr~an Economrc Integrulron 1991. (Cunudu-.~~~.~r.rlcu-L’S Frer Tmde), Slcv~n Globcmmn, editor (Vancowx Thr Frasrr Institute). 1991. 89-123 y -‘Getting Thcre Thc Path to a Westem Hemisphere Free Trade Area and its Structure”, en The Pwnrse md rhe Pmmrse Fme Trude rn rhe An1er1ca.s.Sqlvia Sabor¡“, editor, (Nen Rruns\\ick Transaction Publishcrs Rulgcrs Stalc Universily), 1992. 95-l 16

LL NAI-TA EN 1.4 ECONOMIA MUNDIAL

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entendidas y acogidas por los analistas de comercio canadienses que apoyan el ALC. I,os analistas de comercio canadienses que yo conozco, al igual que los analistas de F.EUIJ, ven al ALC como algo que evolucionará. Confiamos en que negociamos un tratado bueno, aunque incomplelo; esperamos que tendremos más negociaciones en el futuro. Solamente aquellos que desconllan de cualquier negociación con EEIJU, incluyendo las que conducen al ALC y al NAFTA, pueden considerar negativo el que el acuerdo probablemente evolucionará hacia posleriores negociaciones. Aparentemente así lo considera Wilkinson. Luego Wilkinson aborda el tema de “lo que el Nafta no es“. Primero, dice que no representa un ejemplo del “regionalismo plurilateral” o un “modelo de iguales” tal como lo he denominado yo. Su argumento es que ‘?mo no puede hablar de un acuerdo donde una parte es once veces más grande que el siguiente socio más grande... un ejemplo de modelos de iguales”. Toda vez que debemos asumir que estoy consciente de que EEUU es mucho más grande que Canadá, debemos sospechar que mc estaba refiriendo a algo diferente del tamaño cuando empleé la mencionada frase. En el paper en que lo hice, yo estaba comparando el modelo “huh-trnci-.spoke” (un término usado originalmente por Ron Wonnacoti) en el cual EEUU tiene acuerdos bilaterales con cada país latinoamericano, con un modelo en el cual todos están unidos por un acuerdo simple. Mi punto fue que el modelo “hub-und-spoke” fue una receta para la dominación estadounidense, toda vez que EEUU sería el único país con libre acceso a todos los otros mercados, mientras que un acuerdo simple, es una receta para el igual acceso de todos. Este fue el sentido en el cual hablé de iguales: cada cual tiene igual acceso a los mercados de los otros’. Segundo, Wilkinson afirma correctamente que el NAFTA no provee de un conjunto de reglas y regulaciones acerca de las BNA. Esta fue la pérdida más grande en términos de los originales objetivos a negociar, pero no tengo dudas de que el mecanismo de resolución de conflictos que si logramos a cambio cs un gran mejoramiento respecto del régimen anterior, en el cual EEUIJ podía actuar unilateralmente (y lo hacía) para determinar si estábamos o no adoptando prácticas comerciales leales - al menos dentro de las muy débiles restricciones que las reglas del GATT imponc cn relación a su conducta.

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RRLIC‘I M’ U’ILKINSON

Tercero, Wilkinson señala correctamente
FI. NAFTA

EN 1 A t(‘ONOMl.4

MIINDIAL

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mayoría dc los analistas de política comercial canadienses que estudiaron esto7. Por ejemplo, si EEUU expandiera sus acuerdos en el hemisferio para cubrir solamente cinco paises en sentido bilateral, eso requeriría 20 (5x4) acuerdos bilaterales para eliminar el “huh-un&spoke”, un entrecruce imposible de acuerdos traslapados con diferentes reglas de origen. Fue la opinión de aquellos de nosotros que asesoramos al gobierno de Canadá que, admitir un acuerdo bilateral entre EEUU y México, arriesgaba el desal-rollo dc un modelo “hzrh-and-spokr ” que podría dejar a Canadá como un jugador lateral en cualquier posterior liberalización comercial hemisférica -e incidentalmente no estaria en los intereses de largo plazo de los países latinoamericanos que llegarán a ser los “.~pokes ” de EEUU. No ignoro el alto grado de propiedad extranjera en Canadá (que tuvo su auge a comienzos de los 70 y ha ido declinando después, con una alza significativa después de que el acuerdo ALC tuvo éxito en atraer un gran flujo de nueva Inversión Extranjera Directa). Pero tampoco creo que exista una evidencia seria de que las firmas de propiedad extranjera tuvieran una posición diferente, con respecto al ALC, que la que tenían las de propiedad domésticax. Como resultado de la exitosa adaplación a las rebajas arancelarias relacionadas con la ronda Tokyo del GATT, el temor de un crecimiento de los sentimientos proteccionistas en EEIJII y una aparente crisis en cl GATT, las organizaciones canadienses representantes de las pequeñas, medianas y grandes empresas, manifestaron estar todas en favor del libre comercio con EEUU, en algún momento del afro 19859. Wilkinson luego señala correctamente que, para los no-mexicanos, México parecería tener motivos encontrados con respecto a la extensión del NAFTA, debido a que pierde su posición preferencial en el mercado de EEUU. Sin embargo, la posición pública mexicana, reiterada por varios altos funcionarios, incluyendo el presidente y el embajador mexicano en Chile, le da la bienvenida a todo nuevo miembro latinoamericano.

7

Ver a c.j K J Wonnncon. Ii.5’ liuh-and-Spipokr Btlare/uls ami rhe A4súdutrml lradrng .S)!WIII. C‘ommentar) N” 43. (Toronto CD Howe Inslitutc), 1990

X

Un número de investigaciones realizadas en ebe tiempo cuentan cómo las empreñas grandes medianas y pequeñas miraban las posibilidadsu del ALC LISA-Canadá kwî razones so” analizadas en detalle en R G Lipscy y M 0 Smith. Takrrz~ fk ln~trnrrw <‘anado s íínde 0ptm.r III u Turhr,len, Mórld. (Toronto C 1) Howe Institote). 19X5. (‘hapter 4 En ese libro. una de nuestras opciones fue un plan algo complicado que quedo bastante kjos del pleno libre comercio Incluimos este “enfoque funcional“ (pp 73-75) debido a que &a tue 18 recomendación olicial del BCNI (la organimción representatiìa de las grandes firmas Canadienses. mucha dc cllas moltinacionale~. cuando el trabajo se encontraba en prensa) Luego, en ese año. la BCNI, finalmente, se manifesto en acuerdo con cl libre comercio. algo despu& de otras organiacionrs emprcsarialcs

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BRUCE IV WILKINSON

Wilkinson continúa atimlando. por segunda vez, que para las naciones latinoamericanas “...las ganancias comerciales del acceso al NAFTA serán diminutas”. Esta es, claramente. no la visión de los gobiernos dc Chile y México. No es mi visión. Tampoco veo cómo cualquier arreglo c:; las siguientes características pueda producir solamente efectos “diminutos : El acuerdo, reduce a cero los aranceles en una serie de pasos cspccificados impone el derecho de establecimiento y tratamiento nacional para los servicios. liberaliza grandemente el flujo de inversiones da a los miembros, algún limitado incremento en el acceso a las adquisiciones gubernamentales provee el acceso temporal para los profesionales de negocios y técnicos que, antes, frecuentemente eran molestados cn las fronteras suprime el uso de restricciones cuantitativas así como tambien la amenaza de ellas a tin de forzar a la introducción de VER limita severamente el uso de consideraciones dc seguridad nacional para reducir el comercio elimina varias otras BNA, tales como el uso de estándares para restringir el comercio, y limita grandemente el uso de otras, como las acciones dc las cláusulas de escape introduce un efectivo mecanismo para la solución de conflictos que ha probado su capacidad para incrementar la equidad en la aplicación de las leyes sobre compensaciones y derechos antidumping. En el curso del argumento de Wilkinson de que los efectos beneficiosos serán mínimos, escuchamos una vieja historia de horror que ningún argumento razonable parece ser capaz de dcspcjar. Wilkinson escribe que las naciones recientemente incorporadas pueden quedar encerradas dentro de “...un compromiso de compartir recursos Aorno tiene Canadá como consecuencia del ALC-- ” así que en tiempos de escasez, como en otras ocasiones, estas naciones tendrán menos libertad en la venta de sus recursos o en la fijación de sus precios”. Para quienes hemos argumentado que esta visión no es consensual, el único contra-argumento dado por Wilkinson se

10 La lista en el texto es “na abreviaci0n de la lista aparecida en Lipsey y York. trnluatrng thc Fìer TIU& Drul. o,v CU He seleccionado aqurllos ítemes que han sido transferidos al NAFTA y que son de interés general a los otros miembtos. aparte de EEULI y Canadá II Este es cl término que ernplraWilhinson para referirse al Acuerdo de Libre Comrrcio I!SA-Canada que hemos llamado ALC

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EN LA ECONOMIA

MlJNI>IAI

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encuentra en un pie de página que heñalaque. pensemoslo que pensemos. EEUU interpretaestocomo un acuerdoparacompartir recursos. He escrito dos libros que requirieron de detallada investigación acerca de esta materia y he encargadoun panfleto C.D. Howe, en el cual, abogados comerciales dc primera clase de EEU(J y Canadá, dieron sus interpretaciones12.El resultadode toda esla investigación es que las palabras usadasen el acuerdo, significan justamente lo que ellas dicen: si cualquier gobierno, en algún momento, declarauna emergenciade suficiente gravedad para pasarpor encimade los contratosnormalmenteacordados,con respectoa la venta de algún recurso, y asumeresponsabilidadpor la asignacióndc ese recurso a través de un decreto de gobierno, entoncesuna proporción de tal recurso, igual a la proporción usadaen tiempos normalespor los otros paises miembros, debe ser entregadaal mercadoabierto (donde cualquier país puede comprarla)13. Además, este acuerdosimplementehace explícito un acuerdo existente bajo la Agencia Internacionalde Energía(IEA), firmada por Canadáy otros 15 paísesdespuésde la primera crisis de la OPEP ( sin objeción de ningún nacionalista canadiense en ese momento). La redacción en el ALC USA-Canadá,fue insertadacomo respuestaal gobierno del Alberta, no al de EEIJIJ, iporque el gobierno de Alberta deseabaclarificar la obligación que ya existía bajo el IEA! Este acuerdo se aplica sólo cuando la crisis es suficiente para que el gobierno revierta los contratosnonnales del mercado. Esta es una condición mínima que cualquierade los dos paisesdesearía,si llegara a permitir que el mercado lo haga dependientede las ofertas del otro país. Probablemente nunca entraráen vigor; pero, si entra, simplementeprevendráa cualquier país excluido por el otro, en una situación de emergenciadeclarada(nótese que esto también previene que Canadáseaexcluido por EEUU por la duración de la emergencia).Esto estálejos de la retórica de un forzado compartir recursos. Sólo para propósitos de argumentación, supongamos que lo que Wilkinson alega, sea verdad. Esto significa que: o el gobierno de Canadáes mucho menosinteligente que el profesor Wilkinson o que conscientementeha vendido los interesesde Canadá.Lo mismo puede decirserespectodel sector privado partidario al ALC que estudió la materia en detalle. &llos han

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vendido su país? Si yo pensara por un minuto que el acuerdo fue otra cosa que una manera raronable de cubrir una verdadera y rara situación de emergencia, mc habría opuesto al ALC con toda la fuerza de mi autoridad, al igual que cualquier otro patriota canadicnsc que yo conozca. Yo lanzo el siguiente desafío a aquellos que apoyan ese argumento: Díganme ~~wclirnwnfe bup c/zré circunsruncius EEUU podría forzar al gobierno canadiense contra su voluntad (y por la simetría del ALC, Canadá podría forzar al gobierno de EEUU contra su voluntad) para compartir algún recurso específico de energía, y cuáles sanciones por el no cumplimiento podrían darse. En seguida, Wilkinson considera la motivación de EEUU para extender cl NAFTA. Aquí nos abocaremos a la teoría de la conspiración en detalle. Primero, leemos que EEUU desea poner a un amplio grupo de paises “...bajo su lidera7goidominación”. No está claro cómo un grupo de países operando dentro del NAFTA pueden estar bajo mayor dominación estadounidense que estando fuera del NAFTA. De cualquier manera, esta visión del agrupamiento regional como parte de un juego de poder, tipo siglo XIX, +on el NAFTA visto como una conspiración estadounidense diseñada para engaiiar a los libres comerciantes para que éstos lleguen a formar parte del grupo de poder de EEUU es una teoría de la conspiración que, en su naturaleza, no puede ser refutada. Asi debo de.jar a otros juzgar sobre cuán persuasivo lo encuentran y qué poder agregado da el NAFTA a EEUU en este respecto. Luego escuchamos que EEUU ve su ventaja comparativa en productos intensivos en tecnología y desea retener eso en EEUU. Cómo puede darse esto por parte de la política económica operando contra el mercado, y cómo el NAt’TA contribuye a esto, no se especifica- ime gustaría ver un modelo económico detallado de cómo se supone que esto pase! En seguida leemos que “... un NAFTA ampliado habilitará a los compradores de materia prima y productos basados en materia prima, mayor espacio para hacer jugar a los países proveedores, incluyendo México y Canadá, unos contra otros para maximilar los beneficios de EEUU“. En respuesta a esto, pregunto icómo puede el NAFTA ayudar en esta conspiración? y, ¿no son ya los aranceles sobre dichos productos muy bajos o inexistentes? Ninguna razón cs prcscntada por Wilkinson, y no puedo pensar en algún mecanismo plausible, creado por el NAFTA. para que esta explotación ocurra. A continuación, Wilkinson nos dice que es parte de la agenda de EEUU, hacer que el NAFTA encierre las reformas de mercado libre, haciendo que sea difícil para los gobiernos subsecuentes revertirlas. Estoy de acuerdo, pero no lo veo como parte del poder de EELJIJ, como lo dice Wilkinson. En lugar de

El. NAFTA FN I.A !-(‘ONOMIA

MUNDIAL

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eso, creo que los gobiernos locales, que son razonablemente perceptivos. conocen esto y dcscan incorporarse a esos “en-cierros”. Ciertamente los partidarios y detractores canadienses. durante los debates del ALC supieron esto y discutieron acerca de lo que deseaban. sin pensar si EELJLJtenía csc poder. Wilkinson expresa luego el punto de vista de que, aquellos en EEIJLJ (y presumiblemcnte canadienses como yo) que defienden algún tipo de participación asociada para aquellos países que no pueden ingresar al NAFTA en forma completa, debido a otras obligaciones contractuales, o debido a que no están preparados económicamente, están presionando para una situación en la que “...EEUU estaría lanzando los dardos y asegurando que sus intereses sean servidos”. Pero ésta es nada más que otra aplicación de la teoría general de la conspiración de Wilkinson, en la que el NAFTA en general es un complot estadounidense para ganar el control dc las economías del hemisferio. En la siguiente etapa de su análisis, Wilkinson describe algunas de las características de EEUU. Cualquiera que haya tratado con EEUU en el comercio y otras negociaciones puede estar de acuerdo con mucho de lo que él dice en esta materia. Sin embargo, él no hace ninguna mención al término ‘:firs/ irack”. Ilace bastante tiempo que las naciones aprendieron a evitar negociar acuerdos que implican un “tira y afloja”, que luego requieren la aprobación, cláusula por cláusula, del Senado. El Senado de EEUU estuvo muy inclinado a eliminar cualquier concesión hecha por EEUU; mientras tanto aceptaba todas Lasconcesiones foráneas. Hoy día, ningún país en su sano juicio, puede pensar en negociar un acuerdo complejo con EEIJIJ que no sea en base al fast track en el que el Senado puede votar solamente sí o no. Esta es la respuesta institucional bien establecida de la división de poderes que Wilkinson analiza en detalle, pero sin decir una palabra acerca de la solución de esos problemas que el fast track provee. Sin embargo, no hay duda que tratar con EEUIJ es difícil. por último, porque los americanos tienden a creer que son ellos el último bastión del libre mercado, no obstante sus masivas intervenciones de todo tipo. Pero tenemos que comerciar con EEUU y no hay razones para creer que los resultados de esas actitudes de EEUU serían más fáciles de enfrentar sin las reglas básicas de comercio establecidas por el NAFTA, que con ellasli.

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BRC’CE W WILKINSON

En seguida, se nos dice que los economistas como yo, hemos “tragado” y “repetidamente regurgitado” una creencia en el compromiso de EEUU de rayar el campo de juego y permitir que traba.je el mercado (Puesto que no SC dan referencias3no está claro quién ha rcvclado por escrito haberse engañado tal como señala Wilkinson) ¿Cómo nos hemos engañado? Una vez más, tenemos el argumento de que no puede existir un campo de juego nivelado cuando un país grande comercia con uno chico. Esto es, por supuesto, algo nuevo para los economistas que pensaban que el comercio se realizaba cntre firmas y no entre países, y que había muchas razones por las cuales las naciones pequeñas tienden a obtener mayor parte en las ganancias del comercio que la que obtienen sus grandes socios comerciales. El siguiente argumento es que EEUU trata de imponer sus propias idcas acerca de materias tales como la protección a la propiedad intelectual. Así es, y asi lo hacen otras naciones también. Generalmente, la “nueva edad del conocimiento” requiere que se establezcan nuevas leyes para la propiedad intelectual, y EEUU no está solo en esta creencia. Responder a los cambios estructurales producidos por las nuevas tecnologías no es necesariamente una conspiración nacional, aunque sin duda toda la nación desearía responder en la forma que concuerde más con sus propios intereses nacionales. luego Wilkinson plantea que EEIJIJ solo desea permitir que el mercado trabaje cuando esto concuerda con los propios intereses nacionales de EEUU. Ilay una verdad sustancial en eso, que es exactamente el porqué los canadienses buscaban establecer un estado de derecho en el comercio bilateral al negociar un ALC con EEUU. A pesar de que EEUU a veces es culpable de dicha conducta (tal como Canadá lo es de vez en cuando) sus posibilidades de llevarlo a cabo se ven significativamente restringidas por las reglas del ALC y del NAFTA. 1.0s países pequeños, serán los mayores ganadores con el establecimiento de un sistema comercial basado en reglas; los países grandes y poderosos ganan más cuando la regla es “cada uno por si mismo y que gane el más fuerte”. Es precisamente debido a lo que Wilkinson plantea (pero probablemente exagera) que las reglas del ALC sobre todas las formas de comercio, inversión y materias relacionadas, y sobre la resolución de conflictos, son de mas beneficio para Canadá y México que para EEUU (aunque ciertamente benefician a EEUU cuando Canadá o México hacen cosas que violan la letra y el espiritu del acuerdo). Finalmente, se nos habla de la idea del “destino manifiesto” estadounidense. Los historiadores nos dicen que, cualquiera que sea la nación top en su momento, siempre lo ha pensado de esta manera los americanos son solamcntc los más recientes en una larga lista, anlcs fueron los británicos. los franceses. los alemanes, los espafioles, los arabes y los chinos. Sí, esas ideas

EL NAFTA EN LA E(‘ONOMIA

MUNDIL

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están ahi, pero no representan motivos para no comerciar y tratar con la nación económicamente /op. También me gustaría que se mostrara, con rcrcrencias, quiénes son aquellos economistas, políticos y hombres de negocios canadienses “que nunca han escuchado de dicho destino manifiesto”. No conozco a tnuchos, y no conozco a ninguno que sea ignorante de las actitudes estadounidenses y haya tenido que tratar intimamente con EEUU. En la siguiente subsección escuchamos de las estrategias negociadoras de EEUU. Esta es una sección útil. Cualquiera que trate con EEUU necesita conocer sus típicas estrategias al igual que los negociadores estadounidcnscs necesitan conocer acerca de las típicas estrategias de los canadienses y europeos. IV.

EL NAFTA

EN

LA

ECONOMIA

MUNDIAI

Primero escuchamos que “...lo que el NAFTA llegue a ser y su impacto en la economía mundial, dependerá, casi exclusivamente, de lo que EEUU decida...“. De alguna manera, mi texto de principios de economía me dice que su impacto dependerá en gran medida de las fuerzas de mercado que el acuerdo desencadene, y no de lo que desee el gobierno estadounidense. Si el gobierno de EEUIJ tuviera tanto poder, no habría ocurrido el tan temido decaimiento de su posición competitiva. Luego escuchamos que lo que EEIJIJ decida, dependerá de lo que éste perciba que son sus propios intereses. ¿Por quC esto debe sorprendernos? Personalmente yo lo consideraría como traición por parte de un gobierno, el ser dominado por (a diferencia de tener una preocupación secundaria por) los intereses de otros países. Me sentiría ultrajado si pensara que el gobierno canadiense no estuviera interesado principalmente en promover nuestros propios intereses nacionales - y aventuro la conjetura de que el profesor Wilkinson compartiría mis sentimientos. Nos metemos en negociaciones comerciales, no porque pensamos que otros gobiernos tienen algún interés altruista en nuestro bienestar, sino debido a que pensamos que el comercio y las materias relacionadas son juegos de suma-positiva, al punto que todas las naciones pueden perseguir sus propios intereses y, todas pueden ganar. A continuación escuchamos de los grupos desventajados. Aquí la discusión tropieza con mi propia investigación actual respecto del crecimiento económico y los ajustes estructurales profundos. Hay cambios mayores asociados con un movimiento hacia lo que yo llamo una tecnología-habilitante, que ocurre ocasionalmente en la historia (el último fue la electricidad y, el anterior fue el sistema fabril introducido durante la primera revolución industrial). Estamos viviendo un periodo de gran y

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BRUCF W WI.KINSON

profundo ajuste estructural, asociado principalmente, pero no únicamente, con la tecnología de la información y las comunicaciones (TIC). El historiador de Harvard. Peter Drucker, llama a esto, sin mucha exageración, uno de los tres mas profundos cambios que han ocurrido cn cstc rnilcnio (no siglo, sino milenio). I.as causas y consecuencias no son completamente entendidas, pero hay mucha investigación actual sobre este tema. Ciertamente echar la culpa a los cambios en la política comercial es superficial en extremo. Siguiendo con el paper, me lleva a preguntarme quiénes son aquellos insensibles “economistas, hombres de negocios y funcionarios de gobierno“, que dicen a los que salen perjudicados por esta profunda transición, “...que los cambios son realmente para su beneficio en el largo plazo...“. Una cosa es decir, como muchos de nosotros creemos, que todos hemos sido beneficiados del crecimiento económico que ocurrió hace cincuenta años; pero otra cosa totalmente distinta es afirmar que todos ganan del crecimiento económico corriente, particularmente cuando éste se da como parte de un cambio tecnológico de las proporciones que estamos viviendo ahora. No hay duda de que existen personas lo suficientemente insensibles e ignorantes como para decir eso. Pero varias dc las personas que yo conozco que trabajan en asuntos gubernamentales y en círculos académicos, y que han estudiado estas materias, están profundamente preocupadas por los grupos que están siendo perjudicados y que bien pueden quedar afectados por el resto de sus vidas. La única posición “insensible” que sostiene gente como yo es lo que caracterizo como una visión improductiva y romántica de que el reloj puede ser detenido y de que podemos optar por quedarnos fuera de estos cambios masivos. El lugar de la política, según me parece, es hacer que la inevitable transición sea lo más humana posible, tarea a la cual no se contribuye conjurando a diablos y brujas, sino más bien tratando de entender las profundas fuerzas que están formando los ajustes estructurales corrientes”. En gran medida, el consenso entre las naciones en desarrollo, es que el viejo modelo de desarrollo, con miras hacia adentro y no orientado al mercado, fracasó y perjudicó a la persona común y corriente. Ahora se acepta comúnmente que un modelo con miras hacia afuera y orientado al mercado, ofrece la mejor esperanza para elevar los estándares de vida promedio (combinado con políticas sociales para apoyar a aquellos que quedan atrás a raíz del cambio). Los mismos países que SChan comprometido más con el viejo modelo en el pasado, son ahora los

EL NAFTA EN LA ECONOMIA

MIINDIAI.

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más convencidos de que cl nuevo modelo oliece la mejor esperanza de elevar los estándares de vida promedio. Podría decir mucho miis, espero haber dicho lo suficiente como para proveer argumentos razonados de por qué acepto muy poco del enfoque general. y no mucho más de los argumentos detallados del capítulo de Wilkinson. RESPUESTA

A RICHARD

G. LIPSEY

POR BRUCE

W. WILKINSON

El primer comentario de Lipsey en cuanto a que en mi artículo atacó fuertemente la sabiduría convencional relativa al Acuerdo de Libre Comercio Canadá-EEUU, al NAFTA y a las reformas en favor del mercado es, por decir lo menos, un disparate, dado que ni siquiera intento hacer una evaluación del acuerdo dc comercio bilateral Ca&&EEUU (ALC). De hecho, dejé específicamente ese punto para que fuese tratado por mis colegas canadienses en la segunda mitad de esta conferencia, consciente de que la mayoría de ellos abogarían a su favor. Tampoco critico duramente, en parte alguna dc mi artículo, a las autoridades canadienses por ingresar al NAFTA. Más bien, simplemente mc limito a señalar que la participación de Canadá es de carácter principalmente defensivo, y luego intento destacar algunos de los aspectos del acuerdo que han sido más dejados de lado, así como el tipo de problemas que ha tenido Canadá al tratar con EElJlJ-tal como me pidieron los organizadores de esta conferencia. En lo que concierne a las reformas de mercado, en ninguna parte niego que sean necesarias. Pero planteo que en la actualidad, con demasiada frecuencia no están .‘fundadas en una base sólida También argumento que ellas no tienen de valores ético-morales...“. suficiente consideración de las personas en su calidad de tales, sino que se las trata más bien como meros insumos en los procesos productivos. Esencialmente, mi propósito era plantear que Chile y otros países latinoamericanos no deben acudir a las discusiones relativas a su posible ingreso al NAFTA con un idealismo miope, considerando al NAFTA como un tipo de panacea económica. Es necesario ser realista y enfrentar las negociaciones con cautela y firmeza. a fin de no ceder demasiado sobre la base de estimaciones irrealistas, demasiado altas, de las ganancias a ser logradas, y de una falta de comprensión cabal dc los probables costos involucrados. Lipsey tiene razón al decir que yo criticaba abiertamente el ALC. Esto es efectivo, resultado del hecho que. a medida que examinaba la retórica y los análisis sobre el ALC, me di cuenta que se estaban usando algunas afirmaciones un tanto extrañas, y a veces históricamente incorrectas, como argumento en su favor. A modo de ejemplo, algunos de los proponentes, incluyendo

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131111<‘1 M’

WII.kINSON

nuestro entonces Primer Ministro, afirmaron que --. el ALC iaumentaría la soberanía de Canadá! Otros. en un intento de calmar los temores canadienses de que el ALC podría eventualmente conducir a la absorción política de Canadá por EEUU, afírmaron categóricamente que nunca en la historia un tratado de libre comercio había culminado en la absorción política del país menor por el más grande. El ejemplo de Hawai comprueba que eso es incorrecto. Cito este ejemplo por dos razones: primero, para mostrar la naturaleza incorrecta de algunas de las reivindicaciones planteadas por proponentes entusiastas dc ALC y, segundo, para enfatizar que siempre debemos mirar más allá dc una evaluación técnica de costos y beneficios económicos, contemplando las implicaciones socio-políticas más amplias de los acuerdos de inversión y comercio. Una técnica que emplea Lipsey repetidamente para fortalecer sus afirmaciones es la de referirse a quienes concuerdan con él y que están en posiciones de poder y autoridad. Pero hay una gran cantidad de casos en los que la visión mayoritaria ha resultado deficiente. demasiado estrecha, miope, o simplemente equivocada. Es necesario que haya un debate bueno y sólido sobre los temas relevantes si hemos de avanzar como sociedad mundial, y no simplemente una actitud de sumisión tranquila a los puntos dc vista de un grupo dominante único. Permítaseme ahora responder en forma detallada a los comentarios de Lipsey. En su crítica a mi primera conclusión, declara que “para países como Chile, que están relativamente bien encaminados hacia cl desarrollo, negarse a si mismos el uso de la protección de industria-naciente, es un bajo precio a pagar por obtener un acceso mejor y más seguro al mercado del NAFTA”. Esta declaración no es más que una pura afirmación, un .juicio de valor sin una base de evidencia cuantitativa. Sin embargo, existe el hecho histórico de que toda nación que ha llegado a ser efectivamente un país industrial, tecnológicamente avanzado, ha hecho uso de una serie de medidas proteccionistas o bien promocionales para desarrollar sus industrias nacionales antes de enfrentar la competencia mundial. Esto no significa que sea completamente imposible que las naciones lleguen a ser líderes industriales y tecnológicos sin una considerable asistencia del gobierno. Pero si implica que puede ser sumamente difícil lograrlo, porque es algo que, hasta el momento, no ha sucedido nunca. América Latina no debe sobreestimar la facilidad con que podría realizar sus objetivos. Dado el entusiasmo por NAFTA, iserá posible que no se hayan explorado totalmente otros acuerdos comcrcialcs alternativos factibles, por ejemplo, dentro de América Latina? Con respecto a mi segunda conclusión, Lipsey afirma que EEUU no puede cambiar unilateralmcnte las reglas de NAFTA. Técnicamente, esto es correcto. No obstante, es un hecho que debido a la posición abrumadora de EEUU en su comercio con Canadá y México, tiene considerable influencia

l-l NAF’TA CN LA ECONOMIA MIINDIAL

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para hacer cambios, o para no efectuar los cambios deseados por los otros países participantes. Efectivamente, durante las negociaciones conducentes al NAFTA, Estados Unidos manifestó su deseo de obtener varias concesiones por parte de Canadá, más allá de lo provisto en el ALC. y las consiguió. Y cuando nuestro Primer Ministro, Sr. Cretien, indicó que deseaba que se hicieran ciertos cambios al NAFTA antes de ponerlo en marcha el lo de enero 1994, EEUU contestó, en lo esencial, que no estaba dispuesto a modificar el acuerdo, y punto. En lo que concierne a mi cuarta conclusión que deberíamos preocuparnos por el bienestar de la gente- quirás Lipsey no entendió bien el punto que yo estaba planteando. A mi modo de ver, en ocasiones esto puede implicar poner limitaciones sobre “el mercado”, cn los casos en que el mercado, por sí sólo, no produce resultados deseables. Es evidente que esa es la razón por la cual tenemos todo tipo de leyes gubernamentales respecto de las horas laborables, condiciones de seguridad, informes adecuados sobre estados financieros, y una serie de otras materias que un mercado sin restricciones no puede manejar satisfactoriamente por si mismo. SECCION

II. 1.0 QUE NAFTA

ES Y LO QUE NO ES

Me alegro que Lipsey concuerde en que NAFTA es, esenciahncntc, un acuerdo de integración comunitaria o comunidad económica, así como que reconozca que en el futuro habrá un aumento en el grado de integración. Pero me sorprende que ponga tanto énfasis en el hecho de que no es una unión aduanera formal, en el sentido que Canadá todavía puede negociar en forma relativamente independiente con países que no son miembros del NAFTA. Dado que ya el 82% dc nuestras exportaciones va a EEUIJ, esa nación tiene considerable influencia sobre Canadá cuando estima que nuestras acciones son muy opuestas a su punto de vista y/o intereses. Incluso en los momentos en que escribo esto, advierto que algunos senadores estadounidenses están diciéndole a Canadá que. ya que estamos en el NAFTA, no dcberiamos comerciar con Cuba, y que EEUU está estudiando implementar una legislación que contempla penalizar a las naciones que lo hacen. Lipsey parece ignorar este tipo de presihn. Lipscy también discrepa de mi observación de que NAFTA no es realmente un “modelo de iguales”. Dice que al usar estas palabras solamente quiso decir que a través del NAFTA todos los países miembros tienen igual acceso a los mercados de los otros miembros. Esto suena muy noble. pero el hecho es que cuando una nación cuenta con tecnología altamente desarrollada, organizaciones manufactureras. intermediarios financieros, y una amplia gama de industrias dc servicios de apoyo, y otras naciones ni siquiera se

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BRIJC’E \h’ WILKINSON

aproximan al mismo nivel de desarrollo cn estas arcas, como es el caso de Mcxico, la igualdad dc acceso dc los paises miembros a los otros mercados no resulta en un modelo de iguales. Además. si recordamos que bajo NAFTA aproximadamente el 90% de las adquisiciones gubernamentales de EEUU no están abiertas a firmas extranjeras -aun cuando Canadá estaba dispuesta a dar igualdad dc acccsc+ la situación que existe según Lipsey, no existe realmente en la práctica. Aunque Lipsey concuerda con mi declaración de que en el NAFTA Canadá no consiguió un acuerdo armónico sobre definiciones de dunzpin~ y subvenciones, trata de minimizar la importancia de este resultado. Sin embargo, el hecho cs que uno de los objetivos principales de Canadá en las negociaciones del NAFTA era llegara un acuerdo sobre estas materias, lo que no se logró, a causa de la intransigencia estadounidense16. Luego, Lipsey se alegra de que no exista provisión formal en NAFTA para la cooperación entre países en cuanto a progreso tecnológico 0 para que las íirmas canadienses participen en investigaciones conjuntas patrocinadas por el gobierno estadounidense, y plantea que de todos modos tal colaboración sería un caos. iTal actitud es sorprendente por parte de quien se considera un defensor de los intereses canadienses y partidario de actividades canadienses de alta tecnología.t Tal como lo indica claramente uno de los autores a quien hago referencia (Caldwell, 1993) las limitaciones impuestas a la participación de firmas canadienses en proyectos de investigación de patrocinio gubernamental en EEUU implican menor oportunidad y menos asistencia para las actividades de 1 y D de firmas canadicnses17.

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17

Ro) MacLarcn, cl Ministro dc Comcrcic Intcmacional acIar la posickm canadiense Afirmó “Fstc gohicmo apoy
EL NAFTA EN LA FCONOMIA MI iNl>IAl

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I,ipsey también sc alegra de que en el NAFTA no existan provisiones que contemplen la asistencia a países o regiones que no prosperan mucho, por parte de los países que sí obtienen grandes beneficios. Lipsey SCbasa en el supuesto de que todos los países ganarán con el NAFTA, de modo que cada uno podrá cfcctuar sus propias medidas redistributivas como desee. Sin embargo, los arquitectos de la Unión Europea no estaban seguros de tan fácil resultado, y es bien conocido que sin subsidios regionales, subsidios de desarrollo y la asistencia agrícola transnacional en la UE. naciones como Grecia, España y Portugal estarían en peores condiciones de lo que lo están actualmente. En su próximo punto, Lipsey da gracias de que no se hayan alcanzado normas comunes sobre asuntos laborales o sociales. Plantea que si algo de este tipo se hubiera intentado, los puntos de vista dc EEUU habrían dominado -un resultado que no habría agradado a los canadienses. Esta es una posición interesante, ya que uno queda con la interrogante de por qué I.ipsey tiene tanta certeza de que los puntos de vista de EEUU dominarían sobre estas materias, mientras que en otra parte de su comentario rechaza tajantemente la idea de que EEUU domine en otras áreas.

111.

I.A EXPANSION

POTENCIAL

DEL NAI-TA

Lipsey cuestiona mi declaración respecto de que Canadá inicialmente no estaba enteramente a favor de la iniciativa EEUU-México. Sin embargo, el capítulo de Maureen Appel Molot en el presente volumen, resume hábilmente la posición canadiense sobre NAFTA y concuerda con lo que señalo yo en mi artículo. Remito al lector a la sección III.1 .c. de su capítulo bajo cl subtítulo “Canadá y NAFTA“. Otros autores también han tomado la posición de que Canadá debería ingresar al NAFTA, no a causa dc las grandes ganancias por obtenerse, sino más bien como medida defensiva (Wonnacott, 1990; Watson, 1992). Uno se preg,unta, por lo tanto, ¿qué es lo que motiva a Lipsey a discutir este punto? I,ipsey concede que se ha calculado que los beneficios netos del NAFTA para Canadá son bastante pequeños, pero luego rechaza que uno cuestione el argumento “huh and spoke” planteado por Wonndcott y el mismo Lipsey. Plantea que se produciría “un cruce imposible de acuerdos traslapados” si se usara cualquier enfoque que no fuera el del NAFTA, y sin embargo, hoy ya tenemos diversos acuerdos superpuestos dentro de América Latina. México está en NAFTA, pero tiene un acuerdo con Chile. Además, hoy en Canadá, el Ministro de Comercio Intcmacional habla de linnar

BRIJCE

u’ WILKINSON

acuerdos se arados con Chile y/u otras nacion~um cuando EEUU no esté interesado’ B En su siguiente comentario, Lipsey entiende el punto en forma completamente equivocada. Yo planteo que a causa del alto nivel de propiedad extranjera en la industria canadiense, es posible que no veamos un aumento tan grande de las exportaciones de Canadá a terceros países, como ocurriría en el caso de que hubiese más propiedad canadiense. Esto se debe a que las firmas extrameras pueden decidir abastecer a los otros mercados desde ubicaciones en EEUU, especialmente cuando se tratan de filmas de propiedad estadounidense -algo que el propio I.ipsey ha planteado en otras ocasiones (ver Eaton, Lipsey y Safarian, 1994, por ejemplo). Es también un hecho conocido que las firmas de propiedad extranjera en Canadá importan una proporción mucho más alta de sus compras que las firmas de propiedad nacional -un hecho que significa que las importaciones canadienses tienden a ser más altas de lo que lo serían de otra manera. Luego Lipsey dice que discrepa de todas las razones que doy con respecto al por qué las ganancias comerciales netas para América Latina pucdcn ser pcqucñas, pero SCexcusa dc tcncr que decir por qué. Al rechazar mis argumentos él obviamente también ha descuidado mi nota que indica que cinco de mis argumentos se basan en conclusiones alcanzadas por John Whalley, uno de los más eminentes especialistas econométricos del mundo. Cuando Lipsey plantea el tema de restricciones a las ventas y evaluación de recursos, omite varios puntos importantes. Primero, plantea que el ALC “simplemente explicita un acuerdo existente bajo el acuerdo de la Agencia Internacional de Energía (IEA), firmado por Canadá y otros 15 países, después de la primera crisis de la OPEP“. Lo que no menciona es que el ALC es mucho más exhaustivo que la IEA, ya que cubre no solamente petróleo, sino todo otro producto energético también. tal como electricidad y gas natural. Además, el ALC incluye todos los otros recursos, no simplemente productos energéticos. Además, Lipsey no menciona que la IEA no contenia provisión alguna respecto a posibles represalias si una nación no SC conformaba totalmente a los términos del acuerdo. En contraste, la falta de cumplimiento puede ser contestada con medidas compensatorias que “suspendan beneficios de efecto equivalente”. Así que, en este sentido, el ALC, y ahora el NAFTA, comprometen más que

18 En su reciente \dulllell, escrito con.juntalnente COli Wonnacott , Schwanen (1994) se plantean los posibles costos para Canadi si EEUU negocia un acuerdo con Mexico por separado. sin la participación canadiense (pp 22.23) Pero no ha) siquiera mención de la posibilidad de que Canadi pudiera haber firmado WI acuerdo aparte con MEuico. el cual pudiera haber eliminado dichas desventajas 4 quiz& hubiera evitado algunas de lar concesiones que hicieron a fin de ser miembro del NAFTA

EL NAFlA

kN I A tC‘ONOMIA

MLINDIAL

XI

la IEA. Y finalmente sobre este punto, Lipsey acepta que la IEA definitivamente consiste en un acuerdo para compartir el petróleo, y que tanto el ALC como el NAFTA hacen más explícito este acuerdo; no obstante, luego trata de argumentar que ;en estos acuerdos no hay un verdadero compromiso de compartir recursos! Luego, Lipsey no se preocupa de mencionar que el acuerdo del NAFTA prohibe cspccificamente a Canadá cobrar a los compradores estadounidenses un precio mayor “que el precio cobrado por tales bienes energéticos (u otros recursos) cuando son consumidos domésticamente”, aun cuando los contribuyentes canadienses, a través de su gobierno, puedan haber subvencionado considerablemente la producción de tales productos de recursos o energía. ;,No implica esto claramente, como afirmo en mi artículo, “que en tiempos de escasez, o incluso en otras ocasiones, (nosotros disponemos) de menos libertad para vender y para fijar los precios, inlemacionalmente, de esos recursos”? ;Cómo es posible que Lipsey niegue esto? En tercer lugar. si el acuerdo que Canadá tiene con EEIJIJ sobre los recursos energéticos no implica una verdadera restricción sobre la política canadiense, entonces uno tiene que preguntarse por qué México tuvo buen cuidado de eximirse de dichas cláusulas cuando ingresó al NAFTA. Los mexicanos deben haber percibido que las cláusulas contenían provisiones con las cuales no querían comprometerse19. Finalmente, I.ipsey engaña al sugerir que el Gobierno de Alberta (que es la fuente de la mayoría del petróleo y gas natural producido en Canadá) pidió la inserción de las cláusulas específicas relativas a compartir los recursos. Alberta sí pidió que se incluyera la energía en el ALC, pero su interés primario era el de asegurar, dentro de lo posible, que su producción tuviera normalmente un acceso continuo al mercado estadounidense y que no fuera excluida arbitrariamente debido a políticas de cualquiera dc los gobiernos nacionales -incluyendo nuevas restricciones arbitrarias de importación introducidas por EEUU (ver Articulos 603 y 605 de NAFTA). Con respecto a los objetivos estadounidenses para NAFTA, Lipsey cuestiona mi declaración de que EEIJIJ está interesado en construir “un grupo más grande de naciones estrechamente unidas, unas con otras, por

X2

131<11(‘1 W WII.tiINSON

concesiones comerciales y de inversión, y ba.jo su liderargoldominación, lo que le dará un gran apoyo c influencia económica cn las discusiones con la Unión Europea y Japón, con el fin de promover las exportaciones norteamericanas a esas áreas....“. Sin embargo, Morici (Director de la Oficina de Economía de la Comisión Internacional de Comercio de EEUU), citado en mi artículo. indica: *‘. .Estados Unidos, con su mercado ya abierto entre los cincuenta estados, ha tenido pocas fichas para trocar mientras la armonización en la Comunidad Europea iba creando preferencias nuevas para los productores europeos. Ahora, micntraa construye una zona de comercio, primero en América del Norte y luego en el hemisferio occidental, Estados tinidos va construyendo un conjunto de preferencias con sus vecinos que fortalecerían su influencia negociadora combinada con respecto a la Comunidad Europea.” (Morici, 1994: p. 16). Uno puede ver fácilmente que con mis palabras estoy basicamente parafraseando el punto de Morici, y no requiere de gran imaginación pensar que EEUU, que representa el 85% del PNB norteamericano, será el líder dominante en cualquier discusión con Europa o Japón. Lipsey trata de descartar esta idea por completo al referirse a la “teoría de conspiración” y de algún modo parece sentir que así se agota el tema, aunque su incapacidad para responder al argumento sugiere que su posición carece de sustancia. Luego, Lipsey cuestiona mi comentario de que EEUU cree que su ventaja comparativa reside en productos intensivos en tecnología y servicios relacionados y que quiere mantener los trabajos sofisticados en los Estados Unidos. Nuevamente Morici apoya esto: “Alrededor de la mitad de las exportaciones de EEIJU son equipos de transporte, equipo eléctrico sofisticado, maquinaria industrial, equipo de la industria petrolera y minería, sistemas ambientales, y otros bienes de producción o bienes durables de consumo. Estos son productos intensivos en tecnología y, conjuntamente con los servicios empresariales relacionados, representan la médula de la ventaja comparativa estadounidense. La expansión de mercados para dichos productos va en apoyo de aquellos tipos de traba,jo, altamente especializado y de alto salario, que el programa económico del Presidente Clinton apunta a crear. Las exportaciones son vitales para sostener un nivel de ventas

I,L NAFTA FN I A FC-‘ONOMIA MUNDIAL

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suficientemente grande como para distribuir los altos costos del desarrollo c investigación y mantener la producción en los Estados Unidos...“ (op cit, pp. 6-7). Lipsey también se pregunta qué tipo de modelo económico puede haber que sugiera la razón por la cual los trabajos sofisticados podrían permanecer en EEUI J. Parece haber olvidado sus propios artículos sobre la tendencia dc corporaciones multinacionales (CMN) de realizar la mayor parte de su 1 y D en sus mercados domésticos, cerca de sus oficinas matrices y, en el caso de EEUU, cercanos a sus grandes mercados internos. Unas pocas citas de su propio artículo escrito con Eaton y Safarian (1994) Ic podría ser un recordatorio útil: “La evidencia claramente indica que las CMN desarrollan la mayor parle de su I y D en casa...” (p. 92). “Las CMN cn dos de los tres países más grandes, Japón y Estados Unidos, concentran muy altos grados de su 1 y D dentro de sus lindes nacionales” (p. 93). “La discusión hasta ahora sugiere que existen fuertes fuerzas que favorecen la centralización de 1 y D.” (p. 94). Su artículo (p. 95) también hace referencia a otro trabajo de Eden en el mismo volumen (1994: p. 25) que nota que incluso firmas noestadounidenses, tales como las de Canadá, pueden considerar ventajoso ubicar la mayor proporción dc su producción “y quizás incluso algunas funciones de la casa matriz” en el mercado de EEUU, más que en su propio país. Las razones de tal comportamiento son las habituales de querer estar cerca del mercado más grande y estar dentro de él, en caso de que algún acuerdo comercial se desintegre o si las reglas cambian. Lipsey también duda de que pueda haber algún beneficio para EEIJIJ en el hecho de tener mayor acceso a materias primas de paíse adicionales en un NAFTA expandido. Plantea que puesto que los aranceles de EEUU sobre tales materias, c incluso sobre materias semi-procesadas, ya son bajos o cero, la incorporación de otros países proveedores al NAFTA no cambiaría nada. Esto ignora que los acuerdos comerciales sí incluyen ciertos arreglos para compartir recursos parecidos a lo delineado arriba, y que éstos seguramente dan a EEUU una posición más fuerte que la que hubiera tenido antes de firmarse tales acuerdos. Ignora, además, que el pertenecer a un acuerdo especial de comercio con otra nación significa que hay diversas avenidas

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BRUCE n’ WILKINSON

nuevas por las cuales la nación más fuerte y más grande puede ejercer presión

sobre un socio más débil. en cualquier negociación que pueda tener lugar con respecto a recursos o cualquier otro producto. Finalmenle, Lipsey discrepa de mi punlo que EEUU ve cn la extensión de NAFTA una manera de encerrar las reformas económicas y políticas en estas naciones, de manera tal que los gobiernos subsiguientes de estas naciones no podrían cambiarlas fácilmente. Aquí parece que Lipsey ha perdido completamente el hilo del argumento en esta sección de mi trabajo. No hay nada en lo que digo que sugiera una conspiración estadounidense. Yo simplemente planteaba varios objetivos de EEUU en la posible extensión del NAFTA a paises latinoamericanos, y uno de éstos es encerrar las reformas políticas y económicas. Efectivamente. apenas dos páginas anles planteo que para estas naciones el encerrar las reformas en sus propios países mediante la adhesión al NAFTA puede “inclinar la balanza“ para quienes están a favor de la incorporación. El próximo tema que abordo es la idea de que EEUU desarrolle una suerte de afiliación asociada para aquellas naciones que, por diversas raLones, no estCn preparadas o dispuestas a negociar su afiliación plena al NAFTA. Sugiero, además, que en cualquiera de tales negociaciones, EEUU, siendo por mucho el poder económico y político más fuerte en la región, sería el que más determinaría los resultados. Lipsey, curiosamente, ve en esto “otra teoría de conspiración.” Mi artículo entonces vuelve a examinar las características estadounidenses. Lipsey plantea que el procedimiento “via rápida” Ifasf tmck) en EEUU elimina los problemas de la división de poderes. Yo no mencioné el procedimiento “vía rápida” debido a que éste no elimina los problemas específicos que yo trataba bdjo este punto. Podría agregar, además, que la vía rápida no elimina toda interferencia con los acuerdos comerciales antes que se sometan al Senado para un voto sí o no. IJn ejemplo bastará. El informe original de prensa sobre el ALC indicó que habría provisión para el libre comercio en los servicios de transporte, significando asi que sería posible para buques canadienses transportar bienes entre puertos estadounidenses. Esto habría requerido una enmienda a la Ley Jones en EEUU. Milagrosamente, antes que el acuerdo completo se hiciera público y fuera sometido formalmente al Congreso, dicha provisión desapareció. Evidentemente, los intereses navieros estadounidenses habían ejercido la presión necesaria para lograr su eliminación a pesar del procedimiento “vía rápida”. I,uego Lipsey admite que tratar con EEIJU es difícil, pero plantea que hay que “demostrar que será más difícil tratar con EEUU con el NAFTA que sin 151.”Nuevamente, está claro que no ha captado el sentido del argumento de mi articulo. En ninguna parte planteo que las naciones latinoamericanas no

El. NAFTA EN LA FC’ONOMIA MIINDII\L

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deberían considerar negociar con EEUU para ingresar al NAFTA. Esta decisión se las dejó a ellas. Mi punlo de vista es que el hacerlo implica costos y beneficios, y que los costos no deberían ignorarse en el debate, tal como en algunas ocasiones parece haber acontecido. Nuevamente, Lipsey rechaza mi cuestionamiento de los argumentos “nivelar el campo de .juego” y “dejar que el mercado funcione” e incluso emite algunas declaraciones sorprendentes al respecto. Dice. por ejemplo, que los economistas creen que el comercio se realira entre compañías más que entre naciones, y que no corresponde que yo hable en términos de naciones que comercian con naciones. Esto ignora la frecuencia con que los gobiernos interfieren en el comercio de las empresas. Sólo necesitamos reflexionar sobre la forma en que el gobierno de los Estados Unidos torció el brazo de Arabia Saudita para asegurar que un enorme contrato fuera concedido a una firma estadounidense en vez de una canadiense, Northcrn Telecom, que era el licitante que presentaba la oferta más baja. 0 podríamos recordar cómo el gobierno de los Estado Unidos presionó a una serie de gobiernos asiáticos para que dejaran ingresar a sus países a las compañías de tabaco estadounidenses; mientras les decían a sus propios ciudadanos que fumar era dañino para la salud! ;Cómo es posible que I.ipsey crea que el comercio tiene que ver únicamente con compañías, y no con países? Lipsey también sostiene que los países pequeños tienden a obtener mayores ganancias con el comercio que aquellas obtenidas por sus grandes socios comerciales. Eso ignora el argumento que planteo unas pocas páginas más adelante, refiriéndome a Helleiner (1993) en el sentido de que “una vez que se toma en cuenta la diferencia en poder de negociación” el país grande puede conseguir más que el más pequeRo. Ignora, además, que los historiadores económicos han destacado que cuando una nación grande negocia acuerdos comerciales con naciones menores dependientes, el resultado generalmente favorece más a la nación grande (ej. Rooth, 1986). La idea de que serán los países pequeños los ganadores principales con el establecimiento de un sistema comercial basado en reglas, tal como declara Lipsey, tampoco necesariamente será cierta. A veces lo puede ser, pero nosotros en Canadá también hemos experimentado varias instancias cn que EEUU ha optado por desconocer las reglas cuando le conviene. Una buena ilustración es el caso del trigo durham donde todas las revisiones requeridas por las reglas del ALC y/o NAFTA indicaron que Canadá no subvencionaba las exportaciones de trigo durham a EEUU. Pero las autoridades estadounidenses establecieron un procedimiento especial de revisión adicional para inventar una manera de limitar las exportaciones canadienses a su nación, satisfaciendo así a los políticos y granjeros de los estados agrícolas fronterizos con Canadá.

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IV.

BRIJCE W WILKINSON

NAFTA

EN I.A E(:ONOMIA

MIJNDIAI,

__

Con rcspcclo a csla sección de mi trabd,jo, Lipsey cuestiona mi declaración respecto a que lo que NAFTA llegara a ser, y cómo se relacionará con la economía mundial, será principalmente una función de lo que EEIJIJ decida. Esto me sorprende, ya que la mayoría de la gente aceptaría el punto de vista que planteé anteriormente en este comentario (y que incluso Lipsey aceptó cuando comentaba acerca de las normas laborales), en el sentido de que el hecho que EEUU represente el 85% del PNB de NAFI‘A ahora, y continuará siendo, lejos, la economía dominante en cualquier NAFTA ampliado, será la fuerza determinante en cualquiera que sea la dirección que NAFTA tome en el futuro. Lipsey da una interpretación antqjadiza a mi breve comentario sobre los grupos pobres en nuestra sociedad global de hoy. Sugiere que yo echo la culpa a la política comercial per se por todos sus problemas, lo cual decididamente no es lo que dije, No hago más que expresar una preocupación por los cambios convulsionantes que están teniendo lugar en nuestro mundo. Tampoco abogo a favor de volver a economías no-orientadas al mercado, como Lipsey supone. Más bien planteo que el mercado en si no debe reverenciarse como un Dios, dando prioridad completa a la eficiencia despiadada, la ganancia, la riqueza y el poder, por sobre la gente. En cambio, necesitamos asegurar la existencia de una consistente y solidaria base ética-moral para nuestra toma de decisiones. Lipsey señala que yo creo que Adam Smith era un economista cruel, partidario del luisser-fuire, e indica que Smith también escribió “La Teoría de los Sentimientos Morales”. Ignora completamente mi referencia a este mismo libro y al énfasis de Smith en “_. .virtudes básicas, tales como la honestidad, generosidad, bondad y respeto por otros, como contrapesos al perseguimiento despiadado del interés propio...” En conclusión, iqué es lo que nos queda del extendido comentario de Lipsey? No mucho, en mi opinión. No creo que sus comentarios hayan enriquecido en absoluto el debate sobre América I.atina y el NAFTA. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

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EL NAFTA EN LA ECONOMIA

MIINDIAL

117

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2

MERCOSUR Y LIBERALIZACION COMERCIAL PREFERENCIAL EN AMERICA DEL SUR: RESULTADOS, TEMAS Y PROYECCIONES ROBERTO BOC%4S

El MERCOSUR es una unión aduanera en formación que comprende al 50% de la población, el 58% del producto interno bruto y el 40% del comercio exterior total de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)’ (ver Cuadro N” 2.1). Los cuatro países del MERCOSUR -Argenlind, Brasil, Paraguay y LJruguay- tienen una población de 200 millones dc personas, y un PIB agregado superior a US$800.000 millones. En 1994 su comercio externo total alcanzó un monto superior a los USSI 17.000 millones. El MERCOSlJR reune a un grupo heterogéneo de países. Brasil, con una economía continental cuyo producto representa cerca de dos tercios del total regional, el 80% de la población y una base industrial extensiva. Del resto, Argentina aporta la mayor parte. En efecto, los dos países más grandes contribuyen con el 97% de la población total y del producto. El PIB per cápita también difiere notablemente entre los cuatro miembros: el relativamente alto ingreso por habitante de Argentina (US$X.O04) es casi seis veces el de Paraguay (US$1.400). Los coeficientes de comercio externo son también dispares, en parte por las diferencias de tamaño de cada país: el comercio extranjero bidireccional representa el 123 ?6 del PIB en Argentina y el 14,1%

I

I.a AI.ADl fue creada en 1980 tras el liacaso dc w predecesora -la Asociación I.atinoamericana de Libre Comercio. ALALC. cstahlecida dos decadas antes- en la pcr~ecucion de sus ambiciosos ob.jetivos Son micmhm~ de la ALADI Argentina. Bolivia. Brasil, í’hile, C‘olomhia. Ecuador, México. Parapua?. Pcru, Ilruguaq y Venezuela

ROBERTO

YO

CXK&» W 2. I. Mercosur: infonnac&~resumida,

Fuente: Banco Mundial nd: no distmnihle

(1991)-

CFPAI

BOUZAS

1994

(1994a)

en Brasil. mientras que en Uruguay y Paraguay -las economías más pequeñas y relativamente más abierta- éste se eleva por sobre el 30% Este trabajo se divide en cinco secciones. La primera, revisa el desempeño del MEKCOSIJK en el periodo de transición 199111994. La segunda, aborda las perspectivas planteadas por el establecimiento de la unión aduanera a partir de enero de 1995. La tercera sección se detiene en aquellas áreas que van más allá de una agenda “minimalista” (inversión, servicios financieros, adquisiciones del gobierno y política de competencia). La cuarta sección revisa brevemente la agenda de comercio exterior del MERCOSUR, particularmente con vistas al NAFTA, a ALADI y a la Unión Europea. La sección final resume algunas conclusiones. 1.

UNA EVALUACION

DEL PERIODO DE TRANSICION

1991/1994

El Tratado dc Asunción, firmado el 26 de marzo de 1901, estableció que para el 1 de enero de 1995 Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay debían haber completado la transición hacia un mercado común. el MERCOSUR. Los dos principales instrumentos puestos en funcionamiento entonces fueron un programa de liberalización comercial de cuatro años (PLC) y un compromiso para cstableccr un Arancel Externo Común (AK), para enero de 1995. El tratado establecía además el objetivo de coordinar las políticas sectoriales y macroeconómicas, pero no se detallaron calendarios ni procedimientos específicos El PLC constaba, por un lado, de un programa lineal y automático de reducción tarifaria a las importaciones y, por otro. de un compromiso para

MERCOSUR

Y LIBERAI

IïA<‘lON

(‘t:)ML RC‘IAI

91

eliminar todas las barreras no arancelarias (BNA) al comercio intrarregional. La aplicación del PI,C conduciría así al establecimiento de un área de libre comercio entre los cuatro paises, para enero de 1995. El arancel externo común, a su vez, se negociaría durante el período dc transición y se implementaría a partir de esa misma fecha. El tratado creó asimismo dos cuerpos intergubernamentales: el Consejo de Mercado Común (CMC) y el Grupo de Mercado Común (GMC). El CMC, compuesto por los respectivos Ministros de Economía y Relaciones Exteriores, sería el cuerpo encargado de proveer de lidcrargo político al proceso. El GMC, en tanto, sería la agencia ejecutiva a cargo de supervisar y aplicar el tratado, imponiendo las decisiones del CMC y estableciendo los programas para aproximarse al mercado común. También según el tratado, durante el período de transición, las decisiones serian tomadas por consenso. Los países miembros se comprometieron a determinar una estructura de gobierno de carácter permanente, para fines de 1994. Tres anexos al tratado definieron un régimen de reglas de origen, un mecanismo para solución de controversias y procedimientos de salvaguardia aplicables al período de transición. 1.

LIBERALIZACION

COMERCIAL

PREFERENCIAL

La liberalización unilateral del comercio de los países miembros proporcionó un contexto favorable que contribuyó al éxito del programa de liberaliLación comercial. Comenzando desde un margen de 47% de preferencia en marzo de 199 1, el PLC estableció un programa en cuotas semianuales para la reducción arancelaria que debía alcanzar un 100% de margen de preferencia para fines de 1994. El PLC también autorizó a los países a eximir a un número limitado de mercadcrías del programa de liberalizaci6n de aranceles*, número que se iría reduciendo en un 20% cada año hasta completar la zona de libre comercio a fines de 19943. Durante el segundo semestre de 1994 el margen de preferencia para el comercio intrarregional era de más del 90%, y los dos socios más grandes tenían solamente ROitemes arancelarios cubiertos por el régimen de exenciones. El progreso en la eliminación de barreras no arancelarias fue más lento y desigual. Nuevamente, el contexto de liberalización comercial unilateral y la reforma de la política comercial contrihuycron decisivamente a la reducción de las barreras no arancelarias fronterizas. A pesar dc su tendencia a la

2 3

Argentina eximió 394 lineas tarifarias (18.6% del total dc las cxcncioneî), Rrasil, 324 (15.3% del lota¡), Para?=wy, 960 (45.2%) y Urugua). 439 (20.7%) Paragq y Ilrugoay temm un año adicional para eliminar todas las cxcncioncs

liberalización, el régimen comercial brasileño mantuvo ciertas restricciones fronterizas sobre actividades y productos individuales, tales como autorización previa para importar quimicos y harina de trigo, o prohibiciones sobre ciertos tipos de semillas, vino embotellado y embarcaciones de placer. Además, persisten algunas barreras no arancelarias no fronterizas, tales como las prácticas de adquisiciones de gobierno. El desempeño argentino ha sido algo diferente. Aunque ese país experimentó una rápida liberalización comercial después de 1989, en 1992 un número de medidas ad-hoc habían revertido parcialmente esa tendencia En respuesta a una oleada de importaciones las autoridades argentinas aumentaron la sobretasa estadística desde 3% a 10% sobre una base no discriminatoria, a mediados dc 1992. Tal decisión indignó a los socios del MERCOSUR, y Argentina acabó eximiendo a todos los productos paraguayos y a ciertas importaciones uruguayas de esta sobretasa más alta, aunque la mantuvo para las cada vez mayores importaciones desde Brasil. El rápido crecimiento de las importaciones en 1993 y 1994 también indujo a las autoridades económicas argentinas a imponer cuotas y derechos específicos no discriminatorios sobre ciertos productos de papel y textiles, y a hacer uso intensivo de procedimientos antidumping, incluso respecto de mercaderías compradas en Brasil. También se establecieron cuotas de importación amparadas en las provisiones de la cláusula de salvaguardia del Tratado de Asunción”. 2.

FLUJOS DE COMERCIO E INVERSION

En forma paralela a la eliminación unilateral y preferencial de aranceles y barreras no arancelarias fronterizas, al interior del MERCOSUR, las corrientes comerciales aumentaron rápidamente en el período de transición. En efecto, el valor de las exportaciones totales intrarregionales se elevó desde US$4.100 millones, en 1990, a un total de US$l 1.600 millones, en 1994, muy por encima de los US$2,6 millones de 1986. Aunque este veloz crecimiento ha sido parcialmente estimulado por las vent+josas condiciones de crédito y por las apreciaciones de los tipos de cambio real de los primeros años de los 90, cl que la tasa de crecimiento de las importaciones intrarregionales haya sobrepasado a la de las compras totales al exterior sugiere que el crecimiento

4

Hasta agosto de IYY4, Argentina habla aplicado la cláosula de salvaguardia a ccrcü dc 20 productos.incluyendo ciertos tipos de papel. neumatiux polictilcno. con&tdorar, refrigeradores. motocompresoras y muebles de madera Entre nwicmbrc dc 1992 ) octubre de 1994. se aplicaron derechos antidumping a un xlecto grupo dc productos textiles, motocomprcsoras y lentes otMmol15gicoî A tineî dc 1994 aun se llevaban ü cabo inveQ¡gacionec antidumping para cicnnï producto5 de acero y matcrialcs clcctricos.

MLRCOSUR Y LIRERALIZACION

C‘OMERC’IAI.

93

de las interacciones comerciales sc basa en fundamentos más sólidos que movimientos de corto plazo del tipo de cambio, o en auges transitorios de importaciones (Cuadro N” 2.2 ). Indices de intensidad comercial mayores que uno también sugicrcn significativas interacciones comerciales estructurales entre los socios del MERCOSUR. El aumento de estos índices en el periodo 1990-93 (particularmente para el comercio entre los dos socios más grandes) indica una expansión consistente en las interacciones comerciales5 (Cuadro N” 2.3). Tradicionalmente, Argentina y Brasil han sido socios comerciales importantes para las economías más pequeñas de la región. En efecto, entre un tercio y la mitad del total de los flujos comerciales bidireccionales uruguayos y paraguayos involucran a sus socios del MERCOSUR más poderosos. Aunque la concentración comercial es menos marcada en el caso de Argentina y Brasil. la importancia relativa recíproca de estos dos países ha aumentado notablemente en los últimos años. El cambio ha sido más marcado en el papel de Argentina como suministrador de importaciones a Brasil y como mercado para las exportaciones brasileñas: en el período 1990/1993, Argentina subió desde el quinto al segundo lugar -sólo superada por Estados Unidos- entre los abastecedores más importantes de compras braaileñab al exterior. Argentina también pasó, de ser el décimo, a ser el segundo mercado más grande para las exportaciones brasileñas. Brasil, en el mismo período, subió del segundo lugar, al comenzar la década, llegando a ser el mercado más importante para Argentina. LJna característica de los recientes flujos comerciales entre Argentina y Brasil ha sido el rápido incremento del come!,cio de manufacturas (Cuadros N” 2.4 y N” 2.5). El comercio intrainduslrial parece importante en los sectores químicos, de transporte y maquinaria (Lucángeli, 1993). Como es sabido, la expansión del comercio intraindustrial es bienvenida, porque reduce los costos de ajuste y pennitc a ambas partes cosechar los beneficios de una mayor variedad de productos, así como de las economias de escala. La interacción entre flujos de inversión hacia y dentro de ia región y la perspectiva de un mercado regional ampliado son más difíciles de identificar. Los flujos de inversión extranjera hacia la región han estado w:lculados principalmente con programas de privatización y, particularmente en Argentina, con el rápido crecimiento de la demanda interna. Sin embargo,

5

El mdice de inknsidad comerchl mide la panicipaci<> 1de las exporiaciuncs del p ISi al país j respecto de bus wportaciones totales(XijiXi). con,,,propo~ci<jn de la participok>ndc la\ importaciones dc j cn la\ importaciones netas mundiales (Mi/Mw-Mi) Un indicc ~fcrior a I indica que el paí\ ticnc un mayor comercio que el esperndo. segim la par~icipucih dc \u socio en el wmercio mundial (Ver Primo Draga. Safadi y Yeats, 1994)

Czmdm N”Z.2.

Imprtaciones: Argentina Brasil Paraguay 1lruguay

Mercosur:

Estructura regional de comercio

1.833 1.318 379 591

1977 2.309 259 532

2.327 4.128 24b 622

3.684 5.397 2x7 699

4.737 26.8 5.921 45.6 151 a -8.9h x99 Il.1

12.352 31.391 959 1.693

Il ,964 31.636 737 I .605

12.233 36.207 657 1.703

13. Il7 15.739 38.617 43.5% 694 413 a 1.645 1.913

6.2 8.5 -10.0 h 3.1

876 2.327 367 535

1.805 2.268 397 663

3.765 2.215 475 883

4.214 3.329 571 1.125

5.129 55.6 4.658 18.9 342 a 15.8 h 1.371 26.5

4.079 20.65 I 1.352 1.343

8.276 21.042 1.460 1.636

Id.872 20.500 1.422 2.043

16.784 21.544 25.652 33.549 1.689 945 a 2.324 2.773

51.6 12.9 1.7 ” 19.9

Fumte: Data INTAL (1995) a Primer semestre. b 1990193

MkK(‘OSIIR

Y LIBERALIZAClON

COMFRCIAL

95

Ct~adw~N”2.3. Mercosur: índices de intensidad de comercio’

1986 Argentina Brasil Paraguay LJruguay

9,S8 66,46 36.60

1990 Argentina Brasil Paraguay Uruguay

17,18 48.70 40,4x

1993 Argentina Brasil Paraguay Uruguay

20,70 19.75 38,30

13,56 52,68 35,05 17,58 49.76 45,26

2x,34 39,59 30,42

Intensidad de comercio: variación 1986/93 Argentina 14,77 Brasil 10,82 Paraguay -46,7 1 -13,09 LJruguay 1,70 -4,63 Intensidad de comercio: variación 1990/93 Argentina lo,76 Brasil 3,52 Paraguay -24.96 -lo,17 Uruguay -2, IS -14,85

35,27 63,5 I

44.93 32,72 65.67

14,91 30,33 30,62

51,52 22.61 29,23

9.66 59,64 54,OI

61,85 31,52 15,77

21.97

24,37 -9,50

16,91 -1,20 -49,90

7,07

29,; 1 23,38

10.33 8.9 1 -13,46

12,32

Fuente: Naciones Unidas (1994) a El Índice dc intensidad de comercio midr la participación de las exportaciones dc pals i a país i en el total dc las exportaciones de psis i, (Xij/Xij, COI>relacih a le participacih dc las ~impwtacioncs de país j en las importaciones II&IS mundialcs (Mi/Mw-Mj) Un mdice superior (inferior) a 1 indica que los paises cuentan con mqor (menor) comercio que lo cspcrado haïado en la participación de las importacionrs del wcio comercial en las imporlacioncs mundiales

96

ROBERTO

BOUZAS

Cuadro IV”?.-/. Flujos comerciales totales: Argentina-Brasil 1984-93 (porcentaje y US$ billones) l’rMh«,r><

IYY,

, unli

, !A‘ix

IPP,,

/P!J/

,!NI

,993

Ab~r~cn~oi> beb~das(CUCI 011-22-4) rvtmna prima agncola ,C”CI J-22 -27.281

31.3

38.7

21.6

109

32.4

233

22 0

2.2

2.7

i:T 8.7

3.0 7.9

Pet,ól&s y c”Inbus,,blr\ (CIICI ij Mlnnelr,) ,,,e,a,es,C"C127+2*-68) Manufacturas (CUCI 5+6+7+8-68) No-claxficadns (CIJCI 9)

Y

1 I 0:7

0 8

1.1

o.L,

2.5 i.Y 70, I 0.”

61.7 0.”

0.3

0.3

0.0

1.0

1.3 5.0 61.0 0.0

Total

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Valor(USs bllloncs)

,329

l.37h

1.579

2 05Y

2974

4 280

6300

Fueote:

Elaboración

28 0.4 56.3

48.4

propiaenbase a Lucangeli

64.8

6.9 49.4

9.1 :.2

(1993)

Cwdw N”2.5. Comercio intra-industria : Argentina-Brasil. 1984-93 (% del total de comercio)

Allme","~

20.6

Brbldas , tabaco Malcnale, nu-~onm~hlrs crudos Petr6leos y combustlblrs Acmer comest~hles Ploductos quim,cos

h-I.7 5.2 68.4 0.0 18.2

22.1 0.X 0.1 31.7

6.0

8.2

Maqumana y equpos de transpone Manofacturas vanas

30.9 552

T"til

1 x.0

Man"&ct"rai

Claalicd~a

por rrmv¿,1d

12.1 79.0

12.3 57.6 31.4

3.2 512 21.0

ll.2 50.0 1, 7

74.9 5.0

40.5 0.2

52,Y 61,X

32.4 13.6 45,0 51.4

67.0 34.4 65,X 39.7

23.4

26.2

37.8

O,U 1.1

65 7 25.7 60.2 73.5

15.4 24.7 9.3 41.2 x.2 62.3 17.1 34.8 32.3

13.5 27.X 1 KO 31.4 11.6 49.6 21.9 60.1 37.9

35.6

28.5

3x.x

1222

Fuente:

Lucangeli

2440

(1993)

existe evidencia de que, por lo menos en Argentina, el MEXCOSIJR ha sido un factor que ha influido en los nuevos flujos de inversión. La industria automovilística es un buen ejemplo de ello. aunque resulta difícil separar los incentivos que surgen del proceso de integración de aquellos vinculados al régimen especial de promocion sectorial actualmcntc en operación. De hecho, la industria argentina de motorizados ha experimentado un proceso de globalización desde la segunda mitad de los 80, estimulada por la

MCRCOSI’R Y LIBERALIZACION

<‘OMERCIAL

al

Cua
Con implicancias comerciales Acuerdos comerciales Acuerdos de distribución OficinasITradings

18 7 12

Con implicancias productivas Plantas nuevas Joint ventures Joint ventures/plantas nuevas Adquisiciones Participación en capital Complementación productiva Información tecnológica Regionalización

23 15 9 17 3 17 3 5

Servicios Acuerdos operacionales o de complementación Participación en capital Joint ventures Concesiones Representaciones Afiliados Adquisiciones Asociaciones para participar en licitaciones públicas Otros Total

37

92

86 21 9 14 10 2 14 3 8 5 215

Fuente: Embajada dc Argentina en Brasil (1994)

especialización de la producción y la complementariedad con la industria de automóviles brasileña, más grande y relativamente más modcma. En otros sectores no hay evidencias directas o concluyentes de que esas corrientes de inversión hayan apuntado a explotar las ventajas de un mercado regional más grande (Chudnovsky, López y Porta, 1994). pero el reciente auge de la

98

ROBERTO BOUZAS

inversión extranjera cn scctorcs como las industrias del papel y alimentaria puede estar sentando las bases para una futura expansión de las exportaciones, aun cuando su fuerza impulsora fue. hasta 1994, el incremento de la demanda doméstica más que la ampliación del mercado. De igual modo, aunque no se puede hablar de un auge en los flu.jos intrarregionales de inversión, desde 1991 se registra en toda la región una actividad sin precedentes que involucra tanto a firmas domésticas como extranjeras. Según la embajada argentina en Brasil, a fines de 1994 existían 2 15 iniciativas bilaterales inter e intra-empresas, 43% de las cuales tuvieron implicaciones directas en la producción (Cuadro N” 2.6). Más de trescientas empresas brasileñas tenían algún tipo de compromiso de inversión en Argentina. en contraste con poco más de treinta firmas argentinas en Brasil. Las firmas brasilefias involucradas en inversiones intra-regionales operan en diversos sectores e incluyen algunas con largas experiencias de internacionaliLación y otras que han hecho sus primeras aproximaciones a inversiones en mercados externos vía MERCOSUK, y particularmente Argentina (Goulart, Arruda y Brasil, 1994). 3.

LIEiERALIZAC’ION

COMERCIAL

Y DESEMPEÑO MACROBCONOMICO

El proceso de liberalización comercial unilateral y preferencial del MERCOSUR se llevó a cabo en un clima de inestabilidad macroeconómica, particularmente en los dos socios más grandes (Cuadro N” 2.7). Es bien sabido que la apertura comercial -tanto unilateral como preferencial- puede ser puesta en peligro por una excesiva volatilidad macroeconómica. Efectivamente, condiciones macroeconómicas inestables pueden ocasionar grandes cambios en la competitividad y dar origen a la desestabilización de las corrientes comerciales y a demandas irresistibles por la protección. Los dos socios más grandes del MEKCOSlJR han exhibido desempeños macroeconómicos no sólo volátiles sino también divergentes; dicho asincronismo se ha reflejado parcialmente en un tipo de cambio real bilateral inestable y en ciclos de negocios domésticos divcrgcntcs. En las etapas iniciales del MERCOSUR tuvo lugar una discusión política y académica de vasto alcance con respecto a las perspectivas de la liberalización preferencial de comercio entre países con una macroeconomia inestable. Con frecuencia se esgrimió el argumento de que, para fomentar un rápido crecimiento en el comercio, era necesaria una coordinación macroeconómica más estrecha. Sin embargo, los incentivos para ello se veían muy limitados por el nivel relativamente bajo de interdependencia económica, en los inicios del proceso de integración. Dicho problema fue mitigado temporalmcntc por una combinación de circunstancias favorables. Una de

MTRCOSUR Y LIBERALIZACION

Czrnáro Y2.T.

C‘OMI~K<‘IAI

99

Argentina y Brasil: indicadores macroeconómicos. 1986-94

..lI”y2I7llIZU Rwx2/ PIR: tasa de variación

’

(promedioanual‘33) (Coeficientede variación) Tipo de cambio

Prr~ngllll~~ c:rqgtq

3.2 149.4

2.0 169.6

3.4 59.0

3.9 79.2

76.9 18.0

85.0 21.2

93.0 6.6

2.4 134.9

-1.3 125,6

0,9 155.1

1.144.7 63.5

23.8 38.8

72.6 32.9

real h

(promedio 1986=100) (Coeficientede variación) Déficit fiscal/PIB ’ (porccntajc promedio)

(Coeficientede variación) Inflación (anual promedio)

(Coeficientede variación)

91.7 13.1

2.3

108.3 780.5 194.6

Fuente: CEPAL (1994~~).CFI (19Y4) a Valores del PIB para el año 1994 son estimacionrs de CEPAL II Defhctado por cl IPM Datou para Paraguay y Uruguq corresponden a 19X6-93 c Argentina Gohicmo Central no-financiero Brasil Déficit operacional del scclor ptihlico no-financiero Paragxq y l Iru~uay Gobierno Central Datos corresponden a 19X7-93. con cxccpcion dc Argentina (lYX7-Y4)

ellas fue el acceso relativamente fluido a los mercados internacionales de capital, lo que facilitó cl financiamiento de déficit crecientes de cuenta corriente, en Argentina sobre todo. Otra, la constituye el hecho de que el comercio se expandió rápidamente en ambas direcciones, contribuyendo a mantener el ímpetu del PLC; en efecto, por el lado argentino, cl acelerado crecimiento de las importaciones (en ténninos globales y desde Brasil en particular) después del Plan de Convertibilidad (1991) resultó parcialmente compensado por el hecho de que Brasil era tambikn uno de los mercados de más rápida expansión para las exportaciones argentinas. Las autoridades brasileRas estuvieron así mejor preparadas para aceptar una aplicación pragmática de medidas de alivio comercial o medidas ud hoc por parte de las autoridades argentinas: las exportaciones totales crecían de cualquier manera. La rápida expansión de los flujos comerciales, en ambos sentidos, de allí en adelante se convirtió en un mecanismo retroalimentador. Al menos temporalmente, la puesta en marcha del Plan Keal en Brasil. en 1994, produjo algún grado de convergencia macroeconómica entre las dos

naciones. Tal como se podía haber esperadode dos países con escasa intcrdcpcndcncia económica, la convcrgcncia macroeconómica fuc “exógena” al proceso de integración, principalmente generada por consideraciones domésticas. Sin embargo, 1994 puede considerarse un punto de inflexión en el favorable ambiente económico externo que venia predominando desde principios dc los 90. El efecto del alza en las tasas de interés internacionales y la crisis cambiaria mexicana de dicicmbrc dc 1994 rcstringicron scvcramcntc el acceso a los mercados de capitales internacionales. La frágil situación de la cuenta corriente de Argentina, y el aún precario programa de estabilización en Brasil, sugieren un potencial para nuevas divergencias macroeconómicas en el futuro. Ello pondrá una mayor presión sobre el proceso regional de integración económica, precisamente cuando la flexibilidad se ha visto limitada por la aplicación de políticas comerciales comunes. Sin embargo, la expansión del comercio y de los flujos de inversión durante el período de transición justifican un optimismo razonable en el sentido de que la flexibilidad requerida para acomodar las alteraciones macroeconómicas no conducirá auna reversión del proceso de integración económica regional’. II.

LA UNION ADUANERA:

TEMAS Y PROYECCIONES

Tras prolongadas negociaciones, la reunión de Presidentes en Ouro Preto en diciembre de 1994 confirmó el establecimiento de una unión aduanera a partir de enero de 1995. El cumplimiento con el compromiso original se había visto amenazado por preferencias nacionales divcrgcntcs con respecto al nivel y la estructura del AEC, y debido a la renuencia del gobierno argentino a comprometer su política comercial con la de Brasil. Pero estas divergencias se zanjaron con una combinación de flexibilidad y calendarios automáticos de convergencia. 1.

ACCESO

Al.

MERCADO

El establecimiento de la unión aduanera no implicará el libre comercio irrestricto entre los países miembros. El “régimen de adecuación” incluye un

6

Para acomodar los OhJetivoS inflacionarioï domé~ticw. a fine? de lYY4 el &whierno hrasileilo íix autor~rado temporalmente (haîta el 10 de abril de IYYS) a reducir las tarifa9 por debajo de los AFC para determinadas importaciones adicionales a la lista de excepciún A comicnn~ dc 1995. Hraîil uolicit15 extender esta reduccion por un año. y propnso la adopcion dc una “lkta adicional de excepcion’con un mawimo de 150 productoî Del mkmo modo. dcïpucs dc la crkiis mexicana, el gobierno argenrino propu~n una clevacion temporal del ALC‘ que no fue aceptada por Io< otro< wciw del Mercosur A peîar dc que laî pohtica\ comuneî han qidn oh.jeto de ten%nef dqueî del shoct exrerno de fines de 19Y-1. su rcsistcncia ha Cdo notable

MERCOSURY

I.IHl-RAI

I/A(‘ION

COMCRCIAL

101

número limitado de excepciones al comercio libre intrarregional, permitiendo a los miembros eximir una cierta cantidad de productos del tratamiento libre de impuestos, hasta 1999, aunque Paraguay y Uruguay gozarán de un año adicional (Cuadro N” 2.8). El comercio intrarregional dc estos productos pagará inicialmente la tarifa arancelaria naciona17, que será reducida automáticamcntc en cuotas anuales. Para ser clasificados como exenciones dentro del “régimen de adecuación” los productos debían ser incluidos en las listas nacionales de exención, o bien estar sujetos a procedimientos de salvaguardia. El objetivo del “régimen de adecuación” es dar tiempo a los sectores domésticos sensibles para adaptarse a las nuevas condiciones competitivas en la subregión. Su innovación principal frente a las listas de exención del período de transición es que la protección disminuye progresivamente en un período de cuatro años. Como algunos productos se eximirán temporalmente del AEC, las reglas de origen tendrán que mantenerse para evitar la deflección comercial*. La regla general de origen en MERCOSUR consiste en el cambio en la clasificación arancelaria: sin embargo, ciertos productos seleccionados tendrán que cumplir con un 60% de contenido de valor agregado regional yio requerimientos específicos. Es la situación dc bienes tales como químicos, acero, informática y telecomunicaciones. EI tratamiento de las barreras no arancelarias constituye un complejo desafío, a causa de la falta de transparencia y los frecuentes cambios legislativos requeridos para poner en práctica las decisiones del GMC’. Un comité técnico supervisará el proceso de identificación y eliminación --<) armonización- de dichas barreras. Si el comité identifica una barrera no arancelaria no declarada, el país en cuestión tendrá un máximo de seis meses para removerla. L,os cuatro miembros eliminaron una lista de barreras no arancelarias designadas a fines del afro 1994”. Uruguay obtuvo un tratamiento especial hasta el año 2001 para productos incluidos en sus acuerdos preferenciales bilaterales con Argentina

7 x

Los ärâncelc~ì ar_eentino\ inclu>en la sobreras” estadirtica u las importaciones I oï producto% exentos del AK incluyen aquellos que CS&” cn dos reqnenes espec~aleî sectorialra (automóviles ) azúcar), bieors de capital, productos de ielecomunicaciones e int’ormai~ca y productos de las listas nacionales de exenciim Los bicncs con un 40% de FU valor FOB en insumos importados exentos del AK lambic” tendrán que cumplir COK las re&v de origen 9 I.a lista de barreras no arancelarias contahilia aproximadamente 200 practicaî, mucha? de ellas del lado brasilefio 10 La barrera no arancelaria más importante que Arpcntina dehio wprimir fue la sohretasa e?tadntica a las importaciones Brasil eliminó la prohihiciím dc importar embarcaciones recreativas y cienas semillas, ademk de los requisito\ dc autori~acion previa para petroq”ímicos. azí1car. alcohol. miel y harina Ilor Paraguq y Ilrupuay anularon las prohibiciones y los requerimientos de ““tori~~ciu” previa

102

ROBERTO BOUAS

Czrad~~N”I.8.

Mercosur: exenciones al Area de Libre Comercio

Ml?K(‘OS11K Y I IRERALIZACION

COMFRCIAL

Fuente: Flahoración propiaconbase en documentos oficiales a FI porcentajeincluye el número de lineas arancelarias como porceotajrdel

103

lotal de las

ca+e_rmasarancelmas eximidas .4 = (mendrnte) R = (descendente)

(CAUCE) y Hrasil (PEC). La ventaja principal de Uruguay es que los productos que actualmente se benefícian de los acuerdos bilaterales tendrán que cumplir con un 50% de valor agregado regional, en contraste con la regla general del 60%. La convergencia tendrá lugar también a lo largo del período de transición. Los paises miembros mantendrán la legislación anti-dumping para el comercio intrarregional hasta que sea acordado un estatuto común sobre la competencia. La Comisión de Comercio debe proponer un estatuto de defensa

104

IIOISI III 0 IK)IJ/.AS

de la competencia en la subregión para el 30 deJm.io de 1995, pero este plazo probablemente deba ampliarse. Entretanto, SC continuará haciendo uso del arreglo existente para intercambiar información. 2.

ASPbCIOS SEC’TOKIALES

I,as industrias del akcar y los automóviles recibirán un tratamiento especial por un período limitado, siendo temporalmente excluidas de las políticas comerciales comunes. Otros sectores, como los bienes de capital, las telecomunicaciones y la informática -esto es, alrededor de 1300 artículos arancelarios- tambikn dispondrán dc tratamiento diferencial al ser excluidos del AK. Los otros productos sensibles incluidos en las listas nacionales de exención (como los textiles) probablemente desarrollarán un régimen común especial en un futuro próximo. A.

Automóviles

Argentina y Brasil cuentan ambos con importantes industrias automovilísticas, aunque con marcadas diferencias estructurales”. Mientras que la producción de automóviles en Brasil alcanza el millón y medio de unidades al alio, Argentina no sobrepasa los 400.000 vehículos. También hay diferencias notorias en las estructuras reguladoras: Brasil impone un 70”/ de arancel sobre los vehículos impor(ados. Existen asimismo 200 ítemes -insumos estratégicos- que pueden importarse libres de impuestos. Argentina, por su parte, cuenta con un programa contractual más elaborado y comprometido, hasta 1999. El programa argentino incluye requerimientos de contenido local (6O”/u), compromisos de inversión y racionalización por parte de las empresas y un régimen de importación que protege el mercado interno y establece el derecho de los fabricantes a importar a tarifas arancelarias preferenciales. Así. los requerimientos argentinos de contenido nacional influyen en kas decisiones de inversión, y la capacidad de los fabricantes cstablccidos para importar a tasas preferenciales anula las preferencias de los productores brasileños en el mercado argentino. En el período de transición 19911 94, el Protocolo 21 entre Argentina y Brasil reguló el comercio bilateral sectorial mediante cuotas libres de impuestos. La fórmula acordada desde cncro de 1995 en adelante incluye un rCgimcn transitorio hasta el año 2000. En el período de transición el comercio intrarregional se liberará, pero Argentina mantendrá cuotas sobre las importaciones desde el resto del mundo, y también

MtK<‘OSlIR

Y I IHkRALIZACION

COMFRCIAL

10s

cl requerimiento de un balance cambiario para fabricantes establecidos. Los productores brasileños tendrán acceso preferencial al mercado argentino, puesto que cada dólar de exportaciones argentinas al mercado brasilefio se valorara en una tasa de 1,20, a los efectos del balance cambiario. Un comité técnico convocado por la Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM) elaborará una propuesta para liberalizar el comercio intrarrcgional, establecer el AEC, eliminar los incentivos domésticos que distorsionan la competencia y proponer un mecanismo de transición para moverse desde los regimenes nacionales existentes a u”o regional. Dicha propuesta debería estar lista antes de 1997, para ser impuesta el año 2000’2. 6.

Bienes de capital, telecomunicaciones e informática

Los bienes de capital, telecomunicaciones e informática se convirtieron en un obstáculo al acuerdo sobre el AEC. Mientras que los negociadores brasileños preferían tarifas relativamente altas (Brasil tiene productores establecidos), los negociadores argentinos eran reacios a abandonar el arancel cero para importaciones de bienes de capital. debido a que Argentina requiere importar bienes de capital libres de impuestos para modernizar los equipos y plantas de sus empresas. El tema de los bienes de capital fue particularmente delicado porque Argentina había reducido unilateralmente sus tarifas sobre bienes de capital en 1992, contraviniendo así el Tratado de Asunción. Argentina también había rechazado la propuesta brasileña de permitir excepciones sólo por encima de las tasas del AEC. El acuerdo final comprende exenciones por sobre y por debajo de las tarifas del AEC, con lo cual Argentina mantiene su tarifa de arancel cero para importaciones de bienes de capital. Para compensarlos por la erosión de preferencias, los productores brasileños de bienes de capital recibirán una subvención del 10% (5% menos que el recibido por productores domésticos). Sin embargo, la aplicación del acuerdo es dudosa, a causa de sus implicaciones presupuestarias, de procedimientos administrativos engorrosos y de la oposición de los productores argentinos13. El acuerdo AEC contempla una tasa arancelaria máxima dc 14% para bicncs de capital -que entraría en vigencia el 200 l- y un máximo de 16% para productos dc telecomunicaciones e informática, el que debe hacerse

12 A mediados de 1995 el gobierno brasileñu rcfwmó unilateralmrnte su r.+men sobre motorizados La vehemente protesta arpenlina pmbahlcmentc culminará en un r6gimen comun antes de la fecha prevista 13 Cn marzo de 1995. y como resultado de la crisis mexicana, el gohlemo argentino elevo los aranceles de importación sobre los bienes de capitel a un 10%. acortando en gran medida la brecha existente entre la tasa arancelaria nacional 1 las tasas del AH‘

1íh

ROBERTO BOLIZAS

cfcctivo cn cl 3006. La convergencia será gradual y comienza desde las tarifas nacionales inferiores y superiores a las del AEC acordado. C.

La agricultura

f-2 azúcar también se eximirá temporalmente de las políticas comerciales comunes. El sector está fuertemente distorsionado por las subvenciones al programa Pro-Alcool brasileño y la elevada protección en Argentina, donde las importaciones de azúcar pagan derechos cspccíticos para compensar los altos costos de producción de los productores domésticos. Argentina mantendrá su régimen comercial nacional para las importaciones de azúcar. pero los usuarios industriales tendrán una cuota libre de impuestos en las importaciones desde Brasil, para compensar los precios domésticos más altos. Un grupo técnico estará a cargo de definir un plan de convergencia, a partir del 2001, con la misión de alcanzar una liberalización gradual del comercio intrarregional y una neutralización de las distorsiones producidas por políticas nacionales asim&ricas. Brasil ya se ha comprometido a la eliminación de las subvenciones sectoriales en un período de diez años. Entretanto, los países miembros serán autorizados a mantener las políticas arancelarias nacionales para el comercio intra y extrarregional del azúcar. El comercio de trigo también se verá regido por reglas transitorias especiales para compensar las grandes distorsiones que predominan en el mercado internacional, toda vez que Argentina es un productor no subsidiado de bajo costo y Brasil un importador neto. Las regulaciones especiales destinadas al comercio del trigo ilustran la importancia de imponer un régimen común para tratar con las prácticas comerciales desleales de terceros. Desde enero de 1995 en adelante, y paralelamente al período en el cual se vende la cosecha argentina, Brasil impondrá una sobretasa transitoria del 10% a la importación de trigo desde terceros paises. EI 10% del A EC más el 10% de sobretasa debería resultar suficientes para compensar los diferenciales de precio causados por los subsidios de producción y exportación. Un régimen permanente ha sido negociado en 1995. D.

Textiles

Una comisión técnica evaluará las ventajas de desarrollar una política común de importaciones para el sector textil, mas allá de la vigencia del AEC. Muchos productos textiles están en el “régimen de adecuación” o en listas de excepción. El comité ha entregado sus recomendaciones en septiembre de 1995. Mientras tanto, los países miembros mantendrán las tasas arancelarias nacionales y Argentina no aplicará derechos específicos al comercio

MERCOSURY

LIBERALIZAC’ION

(‘OMtRC‘IAL

107

intrarregional. Argentina podrá continuar cobrando derechos específicos a las importaciones textiles desde tcrccros países, y cargando un arancel del 30% a las importaciones textiles desde paises miembros del MERCOSUR para productos incluidos en el “régimen de adecuación“. Todos los productos textiles incluidos en el “régimen de adecuación” argentino tendrán cuotas libres de impuestos para las importaciones de países del MERCOSUR. 3.

REGLAS COMUNES DE <‘OMEKCICI

El acuerdo sobre aranceles externos comunes, principal instrumento de comercio común en la primera etapa del MERCOSUR, no fue fácil de lograr. Mientras los negociadores brasileños inicialmente abogaron por tasas arancelarias relativamente altas (35%) para bienes dc capital, productos de informática y de telecomunicaciones, el resto de los socios impulsó tarifas reducidas, particularmente para loa bienes de capital. En un movimiento anticipatorio, las autoridades argentinas adoptaron unilateralmente en 1992 derechos de importación iguales a cero para los bienes de capital, eliminando de ese modo el margen de preferencias en favor de Brasil. El acuerdo AEC contempla once niveles tarifarios con un mínimo de 0% y un máximo de 20% dc arancel. Cerca de un 85% del total de las líneas arancelarias tienen su AK operacional a partir de enero de 1995. El resto mantiene las tasas nacionales en sus relaciones con terceros países, aunque la tendencia es hacia la convergencia automática en el año 200 1 para bienes de capital, y en el 2006 para productos de informática y telecomunicaciones. Aparte de los productos de las líneas anteriores. los países miembros aprobaron excepciones al AEC para un máximo de 300 líneas tarifarias hasta el 31 de diciembre de 2000’“. Al momento de escribir estas líneas, Argentina tiene ya diseñada sus listas de excepciones, mayoritariamente compuesta por químicos (con tasas tarifarias menores que el AEC) y productos de acero, instrumentos y materiales eléctricos, papel, zapatos y plásticos (todos por encima de las tasas AEC). Entretanto, Brasil designó 286 productos, en su mayoría químicos (con aranceles por encima y por debajo de los del AEC), derivados del petróleo (sobre las tasas AEC) e insumos textiles, piedras preciosas, manufacturas chinas, cueros y pieles (por debajo de las tasas AEC). En marzo de 1995, Brasil amplió la lista para incluir automóviles y clcctrodomésticos, que pagarán tarifas superiores a las del AEC’“.

14 El numen> \c eleva a 3YY para Paraguay y el penodo de convergencia SCcxticnde hasta 2006 15 El gobierno hra~ileflo ha propuesto la aplicac¡ de un r&imcn lransilorio para incrementar el numero de exenciones a 150 ítemes tarifaarios que serán Iratado\ a\i por “circunsfanc~as especiales” El mccankmonohasido aprobado todavio

El nuevo AEC representa una significativa reducción cn cl promedio de protección de Argentina, particularmente si la tarifa nacional considera la sobretasa estadística sobre las importaciones. Allí las tasas arancelarias previas eran de 1X,98% en promedio -incluyendo la sobretasa estadística , mientras que el promedio AEC es inferior al 12%. Solamente un 13% de los productos presentan aranceles inferiores a aquellos en vigencia en enero de 1995, mientras que el 40% de las lineas tarifarias redu.jeron sus tasas entre un 8 y un 13% (los productos más afectados fueron el papel, el cuero y la madera). En contraste, en Brasil, el promedio tarifario previo al AEC era del 14%. La transición será más suave en el caso de Brasil. Los países miembros desarrollarán asimismo un régimen común para los derechos compensatorios y de anti-dumping, aplicables a las importaciones del resto del mundo según las indicaciones del GATT. En el intertanto, se mantendrán los regimenes nacionales anti-dumping. Los socios han acordado aplicar ciertos incentivos a las exportaciones compatibles con el GATT hasta que las políticas impositivas sean armonizadas. El acuerdo bilateral entre Argentina y Brasil implica la mantención de una zona aduanera especial en Manaos y Tierra del Fuego, hasta el 2013. Las importaciones desde zonas aduaneras especiales, áreas de procesamiento de exportaciones y zonas libres de impuestos -exceptuadas Manaos y Tierra del Fuege pagarán el AEC o la tarifa nacional (si el producto está en una lista de excepción) cuando se cxportc a un país miembro. También hay un inicio de acuerdo sobre un esquema común de salvaguardias. Si la expansión de las importaciones causa o amenaza causar daño a los productores de un país o de la región como un todo, la Comisión de Comercio podrá imponer medidas de salvaguardia antes de iniciar una investigación. Bajo detenninadas circunstancias podrán aplicarse medidas provisionales de salvaguardia por parte de las divisiones nacionales de la Comisión, por un máximo de 200 días. Las salvaguardias no deben ser discriminatorias y pueden asumir la forma de aranceles más altos o cuotas, pero no pueden permitir la reducción del volumen de importaciones por debajo del promedio de los últimos tres años. Las salvaguardias serán aplicables por cuatro años, con una extensión máxima de ocho años. 4.

ADMINISTRAClON Y RESOLUCION DE DISPI~JTAS

Por el momento, el MERCOSUR mantendrá su estructura intergubemamental más que una dc gobierno supranacional. El Consejo de Mercado Común (CMC) reunirá a Ios Ministerios de Relaciones Exteriores y de Economía de los respectivos países -ue se establecerán como un cuerpo de gobierno con poder legal para negociar con terceras partes- y el Grupo de Mercado

Mt RCOSIIR Y LIBERALIZAClON

COMERCIAI.

109

Común (GMC) se constituirá en el cuerpo ejecutivo. Se crea una Comisión de Comercio cuatripartita para supervisar la aplicación de las reglas de comercio y las políticas comunes, como también para observar las relaciones comerciales intra y extrarregionalcs. La Comisión de Comercio también estará a cargo de la aplicación de los mecanismos comunes de salvaguardias, de autoriLar el establecimiento de normas específicas sobre reglas de origen, de revisar las existentes y de modificar el AEC. El MERCOSUR también contará con una comisión parlamentaria de articulación, un foro social consultivo y un secretariado administrativo con sede en Montevideo. Todas las propuestas y decisiones sobre políticas comerciales deberán ser adoptadas por consenso. Los procedimientos para la solución de controversias establecidos por el Tratado de Asunción contemplan tres mecanismos: 9 ii) iii)

III.

negociaciones directas entre las partes, un análisis de la disputa por parte del GMC, el que tendrá un plazo máximo de 60 días para expedirse, y un análisis de la disputa por parte de la CMC. Los procedimientos específicos para la solución de controversias fueron detallados hacia fines de 1991 en el Protocolo de Brasilia. Este expandió significativamente el ámbito de las materias a tratar, desde los desacuerdos respecto de la aplicación del Tratado hasta aquellos casos de no obediencia y problemas de interpretaciGn’6. Las resoluciones son definitivas y obligatorias. “PROFUNDIZACION”: MINIMALISTA

MAS ALLA DE UNA AGENDA

Como hemos visto, aun cuando haya optado por un enfoque minimalista, el MERCOSUR enfrenta una agenda intensa dc negociaciones. Dicha agenda gira en tomo a la constitución efectiva de la unión aduanera, incluyendo los espinosos temas de las barreras no arancelarias y las reglas comunes de comercio. Las materias involucradas son suficientemente complejas como para justificar sólo un cauteloso optimismo. Pero resulta improbable un progreso sostenido hacia la constitución efectiva dc la unión aduanera si las negociaciones no se proyectan más allá de esa agenda mínima. Una agenda más ambiciosa debe contemplar las prácticas no fronterizas que influyen en

16 El Protocolo de Brasilia eslahlccc i) negnciaciones directas entre las partes, ii) análisis de la conlroversia por park del GM(‘ (30 días). > iii) un mecanismo de arbitraje Este último se refiere a “II tribunal ud hor formado por +res.iueces. dos designados por cada parir y uno por acuerdo

ROBERTO BOUZAS

110

las ventajas de localización de las empresas. aLcomo las regulaciones sobre la inversión y el sector servicios. 1.

INVIXSION

En enero de 1994, los cuatro países del MERCOSUR firmaron un acuerdo recíproco de promoción y protección de la inversión -el Protocolo de Coloniaen el cual acordaron otorgar tratamiento nacional a los inversionistas de la región. El Protocolo de Colonia también incluye una cláusula de nación más favorecida que obliga a que los inversionistas de la región sean tratados tan favorablemente como cualquier otro inversionista extranjero. Como regla general, el acuerdo también establece la prohibición de usar requerimientos dc desempeño. Los países miembros han identificado un número de excepciones transitorias en la cobertura, con un tiempo de duración no especificado. Argentina ha reservado su derecho a mantener o establecer excepciones a la inversión en bienes raíces fronterizos, transporte aéreo, construcción naval, generación de energía nuclear, minería del uranio, seguros y pesca. La lista de excepción de Brasil es larga e incluye la exploración y explotación de minerales, la energía hidroeléctrica, el sistema de salud, las frecuencias de radio y las telecomunicaciones, la propiedad rural, los servicios bancarios y los seguros, la construcción y el transporte marítimo. Asimismo se reserva el derecho dc preservar la excepción a las compras del gobierno establecidas por la reforma constitucional de 1988. Ambos países se reservan también el derecho de mantener requerimientos de desempeño para el sector automovilístico. Las regulaciones comunes a la inversión proscriben la expropiación, excepto por razones de interés público y sobre una base no discriminatoria con el debido proceso y un pronto y justo pago de indemnización. El Protocolo de Colonia también prohibe las restricciones a la repatriación de capital y a las remesasde utilidades en moneda corriente. En caso de controversia, los países del MEKCOSUR decidieron recurrir al Protocolo de Brasilia. Si se presentara una disputa entre un inversionista individual y el gobierno del país anfitrión, aquél puede solicitar una reparación ante los tribunales del país anfitrión, un mecanismo de arbitraje internacional o un mecanismo para la solución de controversias entre individuos (aún no establecido). 1.a elección del inversionista será definitiva, y las regulaciones seran indiscutibles y obligatorias. El Protocolo de Colonia constituye una flexibilización de la posición brasileña en comparación con otros tratados bilaterales. Sin embargo, los cambios más significativos serán consecuencia del proceso de reformas

MERCOSIJR Y I.IR~KAI.I/A~‘ION

C‘(OMCRCI.41.

III

constitucionales en curso en Brasil. Para Argentina, el Protocolo de Colonia no introduce innovaciones porque el r&gimen de inversión extranjera ha sido generosamente liberalizado en años recientes. 2.

SERVICIOS FINANCltKOS

Aunque el Tratado de Asunción estableció el libre comercio de bienes y servicios, no se ha establecido un calendario o una provisión respecto a los medios para avanzar en la liberalización del sector servicios. El sector de los servicios financieros, en particular, presenta grandes asimetrías regulatorias entre los paises miembros del MERCOSUR. Mientras el mercado financiero argentino ha tenido un vasto proceso de liberalización en los últimos años, el régimen brasileño es bastante restrictivo. Es más, algunas regulaciones brasileñas son parte de la Constitución de 1988’7. En cuanto a ias políticas regulatorias, los países miembros han acordado adoptar las reglas de la Convención de Basilea sobre requisitos minimos de capital, pero su puesta en práctica aún se halla pendiente en el caso de Paraguay.

Las cuatro

autoridades

regulatorias

están negociando

asimismo

la

aplicación de un régimen consolidado para la supervisión de la banca, la clasificación de deudores y las reservas precautorias. Las asimetrías regulatorias son también notorias en el mercado de seguros. El mercado de seguros argentino se encuentra temporalmente cerrado al establecimiento de nuevas empresas -excepto para cl retiro o para empresas

reaseguradoras-,

compradas

por empresas

pero internas

compaiiias

existentes

con tratamiento

En contraste,

con un

monopolio estatal establecido en el negocio de reaseguros.

ADQUISICIONES

de seguros brasileño

pueden nacional

norma.

3.

el mercado

las

o extranjeras

es fuertemente

ser como

regulado,

DEL GOBIERNO

Las regulaciones para las adquisiciones del gobierno también varían entre los países del MERCOSUR. Mientras el régimen argentino es de tipo abierto y el tratamiento

nacional

es la regla, en Brasil

prevalecen

las preferencias

para los

proveedores domésticos. El articulo 171 de la Constitución de ese pais autoriza

el tratamiento

preferencial

para empresas

de capital

“nacional”.

El

Decreto Ley N” 2300, que regula las adquisiciones del Estado, establece que los productores domésticos tendrán preferencia cuando el precio, la calidad y los plazos sean comparables con los de los proveedores extranjeros. Las

112

ROBERTO BOUZAS

regulaciones que rigen las compras de algunas firmas estatales detenninan que sus adquisiciones se orienten sólo a los licitantes nacionales (por ejemplo Telebras para equipos de telecomunicaciones, y Petrobras para insumos del petróleo). El Decreto Ley N” 666 estipula también que cl transporte de los bienes importados comprados por el Estado debe hacerse efectivo en buques brasileños. El impacto de esta regulación, sin embargo, está siendo erosionado por la privatización. 4.

POLITICA DE COMPETENCIA

En junio de 1995, la Comisión de Comercio ha propuesto al GMC un estatuto de defensa de la competencia. El GMC decidirá si dicho estatuto se toma como referencia para las legislaciones nacionales (proveyendo de parámetros comunes) 0 si se aplica como protocolo. Los principios básicos de armonización incluyen las prohibiciones convencionales a las prácticas que afectan la competencia y el libre acceso a los mercados (prácticas colusivas y abuso de posición dominante). Las operaciones entre empresas con más de un 20% de participación en el mercado serán supervisadas por los países miembros. La Comisión de Comercio también establecerá un comité técnico que deberá identificar políticas públicas que puedan influir en las condiciones de competitividad en la región. IV.

RELACIONES COMERCIALES EXTERNAS MERCOSUR: NAFTA, ALADI Y OTROS

DEL

La composición del comercio externo del MERCOSUR por región y por mercancías otorga una alta prioridad al muhilateraiismo. Pero el escenario internacional predominante sugiere que las iniciativas regionales continuarán jugando un papel clave en las relaciones comerciales externas del MERCOSUR. En particular, es probable que el regionalismo se convierta en un instrumento para la conformación de las relaciones con el resto del hemisferio occidental y los países europeos. En la práctica, ello se refiere a las relaciones con el NAFTA, la ALADI y la Unión Europea. 1.

EL ACUEKDO NOKI EAMEKICANO

Db LIBKE COMEKCIO (NAFI’A)

El establecimiento del NAFTA y el anuncio por las administraciones de Bush y Clinton de que podrán negociarse nuevos acuerdos de libre comercio con otros países del hemisferio occidental dieron origen a reacciones dispares entre los miembros del MERCOSUR (Bouzas. 1994). Para Paraguay y

MERCOSIJR Y I.IHtKAI

I/AC‘ION COMTRCIAI.

113

Uruguay cl tema pasó casi inadvertido, y la atención pública y las energías burocráticas se canalizaron hacia el más relevante proceso subregional de apertura comercial preferencial. En Brasil, en tanto, la opción de negociar un acuerdo de libre comercio con el NAFTA o Estados Unidos Iùc considerada en general con escepticismo, mientras que en Argentina dio origen a reacciones positivas -por lo menos en círculos oficiales- y a una discusión pública. En un momento dado las divergencias entre los dos socios más grandes amenazaron con bloquear el progreso hacia la unión aduanera; sin embargo, la materialización de dicha unión en cncro de 1995 sepultó el tema por ahora. Los puntos de vista disímiles entre los gobiernos brasileño y argentino se explican por difcrcntes “preferencias” políticas con Brasil, supuestamente más reticente hacia la apertura comercial unilateral y más prudente respecto de un acuerdo comercial preferencial con Estados Unidos. Aunque tales diferencias jugaron un papel innegable, probablemente resultan más relevantes ciertos factores estructurales subyacentes. Si es así, incluso en un escenario de una convergencia política más estrecha entre ambos países ~ algo que cabe esperar en el futurc+ cs probable que persistan ciertas diferencias respecto a cómo enfocar posibles futuras negociaciones con Estados Unidos o el NAFTA. No obstante la alta concentración comercial de los paises menores con sus vecinos más grandes, todos los socios del MERCOSUR tienen en común el ser “comerciantes globales”18. Efectivamente, Estados Unidos no es en este caso un socio comercial “natural” -al menos como lo es de México y de las economías de la cuenca caribeha-, pero sí es un importante abastecedor y un mercado importante para las importaciones y exportaciones del MERCOSIJR. Ello es especialmente cierto en cl caso de las exportaciones brasileñas, un cuarto de las cuales se destinan al mercado estadounidense. Más importante aún, las exportaciones del MERCOSLJR a Estados Unidos están tendiendo hacia los productos manufacturados, lo que estaría expandiendo el espacio para ganancias dinámicas. El acceso mejorado y predecible al mercado es un objetivo compartido por todos los miembros del MERCOSUR. Sin embargo, su relevancia en cada caso nacional depende de dos factores: el primero son las diferencias en la influencia de las condiciones de oferta y acceso al mercado sobre el desempeño de las exportaciones a Estados Unidos. Efectivamente, mientras que las condiciones de acceso al mercado norteamericano (particularmente las

IX Esta sección extrae información del estudio de cuatro casos nacionales whrc las relaciones entre el Mercosur y Estados Unidos Ve, Barhora. Bouas y Tussic ( 1994). Ua Motka Vciga ( 1994). Rodriguez Giy~a ( 1994) y Borda y Masi ( 1994)

II?

ROBERTO BOUZAS

barreras no arancelarias y la protección continsete) parecen jugar un papel importante en el caso de las exportaciones brasilefias. las limitaciones de oferta parecen mas decisivas para los dos países menores, incluyendo la Argentina (Barboza, Bouzas y Tussie, 1994). La segunda calilicación se relaciona con las dificultades para eliminar. sobre una base bilateral o tninilateral, muchas de las restricciones comerciales que afectan a las exportaciones del MEKCOSIJR al mercado estadounidense, particularmente para los productos agrícolas. Aquí los temas invohtcrados -como 105 subsidios de producción y exportaciónson principalmente sistémicos y sólo pueden ser tratados adecuadamente sobre una base multilateral. Los paises del MERCOSUR también comparten incentivos “defensivos” respecto de sus relaciones comerciales con Estados Unidos, pero nuevamente su importancia difiere de un país a otro. Las exporuaciones brasileñas parecen las más dañadas por las preferencias del NAFTA: aunque estimaciones rccicntes han encontrado que el efecto estático del acceso de México al NAFTA sobre las exportaciones brasileñas es moderado, el efecto sobre dichas exportaciones de la eliminación de Fas barreras no arancelarias norteamericanas a las importaciones de fruta, productos dc acero, maquinaria, automóviles y tcxtilcs tncxicanos puede cambiar esta conclusión en el mediano plazo, particularmente cuando se considera su efecto sobre las decisiones de inversión (da Motta Veiga, 1994). El efecto estimado sobre las exportaciones argentinas es más modesto. Nogués (1993) argumenta que las condiciones relativas de acceso de casi un tercio de las exportaciones argentinas a Estados Unidos pueden verse afectadas negativamente por el NAFTA, pero otras estimaciones sugieren que en términos absolutos el efecto no será considerable”. Resulta interesante indicar, para el caso de Argentina, que tas exportaciones despkdzaddsen el mercado mexicano son de mayor importancia (en relación a las exportaciones totales) que las desplazadas en el mercado de Estados IJnidos. Sin embargo, las condiciones de acceso a otros mercados regionales podrían deteriorarse si el NAFTA se expande mediante acuerdos minilaterales o bilatcralcs. Nuevamcntc, estos cfcctos serán más importantes en el caso de Brasil, pero también juegan un papel para Argentina. Para Paraguay y Uruguay, el riesgo de erosión de las preferencias en el mercado subregional es probablemente el más relevante.

19 Bianchi > Robbio (1994) calculan un US$IO millones las pkdidasrr~el nwcadodeUSA

MEKCtOSiIK Y I IBtKALIZACION

COMERCIAL

-

115

La naturaleza divergente de los incentivos que existen en el MERCOSUR para negociar un acuerdo de libre comercio con el NAFTA puede explicarse por dos razones. Una es la significación de los costos de ajuste involucrados en la liberalización preferencial con Estados Unidos. La otra se refiere a las divergencias predominantes en los temas no fronterizos, los “temas nuevos” -inversión, servicios y propiedad intelectual- y los asi llamados “temas novísimos” (normas ambientales y laborales). Los incentivos asimétricos originados en costos de transicii>n divergentes pueden ser explicados por dos circunstancias, una de carácter estructural y la otra relacionada con la política. La primera es la diferencia en el grado de complejidad de las estructuras productivas nacionales; Brasil tiene una estructura productiva más sofisticada, lo que sugiere altos costos de transición a corto plazo. Sin embargo, dicha situación aumenta a la vez la potencialidad para cosechar ganancias dinámicas en el mediano a largo plazo2’. La segunda circunstancia -no completatnente independiente de la primera- es la divergencia en los niveles predominantes de protección legal. En todo caso, este último obstáculo comienza a desaparecer pro resivamente una vez entrado en vigencia el AEC (a partir de enero de 1995)2k Las diferencias que se originan en prácticas no fronterizas -los “temas nuevos” y “los temas novísimos”también deben ser tomadas en consideración. Se dice que las dos economías menores tienen pocos conflictos con Estados Unidos sobre estos temas, aunque la implementación puede presentar dificultades, sobre todo en el caso de Paraguay. En cuanto a Argentina, el proceso de reforma emprendido en los últimos años ha eliminado muchas de las diferencias preexistentes. DC hecho, el único tema pendiente es el de la protección a los derechos de propiedad intelectual, actualmente bajo consideración del Congreso. Para Brasil, en contraste, esta agenda extendida implica problemas más complejos. La armonización de prácticas no fronterizas, “temas nuevos” y “temas novísimos” según los lineamientos patrocinados por Estados Unidos, exigiría cambios considerables en las prácticas domésticas. En Brasil el sector servicios y el régimen para la inversión extranjera están fuertemente regulados. Los obstáculos no fronterizos al comercio son también extensivos,

20 Pera un análisis de esta ambiguedad y de las conclusmncs conrra~tantes con el análisis convencinnal. ver Bouzas y Ros (1994) 21 LS mas. las actitudes prevalecientes haciala políticacomercial pueden w má? retoricx que concretas Brasil. señalado como el más proteccionista, ha Ilcrado a cabo SI, proceso de liberalizaciones sin titubeos ni interrupcionrs. hasta fines dc 1994 Fn contraste, Argentina se ha visto forzada a aplicar barreras 110 arancelaria\ puntuales, como las dc l9Y3 Contrariamente a lo que se cree, el promedio de la lasa arancelaria brasileña en 1994 era menor que el de Argentina (incluyendo la sobreka estadlstica a la mportacinnes)

116

ROBERTO BOUZAS

particularmente a raíz de los monopolios públicos y del régimen de adquisiciones gubernamentales. También es probable que la agenda ambiental y laboral cause irritación, como ya se ha visto recientemente, sobre todo en el campo ambiental. Sin embargo, algunos de estos puntos tendrán que ser abordados por el MERCOSUR en un futuro próximo. Asi, las negociaciones intrarregionales podrán contribuir a preparar el camino para negociaciones futuras con Estados llnidos. En síntesis, no todos los países del MBRCOSUR encuentran igualmente deseable un acuerdo comercial prefcrcncial con Estados Unidos o el NAFTA. Para los socios menores, el punto principal es la liberalización comercial subregional; sus incentivos principales respecto de Estados Unidos son defensivos: asegurar que las preferencias en el mercado subregional no sean erosionadas unilateralmente. Para Brasil el balance es diferente: sus exportaciones tienen probabilidades de ganar más --en términos del acceso a mercados- de la liberalización comercial preferencial frente a Estados Ilnidos, y es también el país más seriamente amenazado por la desviación de comercio en los mercados norteamericanos. Las exportaciones brasileñas pueden sufrir también en los mercados regionales si el NAFTA se expande a otros paises de América Latina. La renuencia de Brasil a entrar en negociaciones con Estados Unidos y/o el NAFTA surge de la difundida creencia de que el ajuste y los aspectos macroeconómicos planteados por la apertura comercial no han recibido una atención adecuada en el NAFTA, y de que es improbable que dicha situación cambie en el futuro (da Motta Veiga, 1994). Finalmente, el caso de Argentina es peculiar. Aunque el acceso a mercados no es un punto clave en sus relaciones comerciales con Estados Unidos, el gobierno argentino en ciertas oportunidades ha parecido muy interesado por la perspectiva de negociaciones sobre libre comercio con Estados Unidos yio el NAFTA. F.1incentivo principal parece haber sido la consolidación de las reformas económicas y la obtención de un “sello de aprobación” para las políticas domésticas. Asimismo puede haber influido el objetivo de fortalecer su postura negociadora frente a Brasil. Frecuentemente se ha aducido que resulta altamente insatisfactorio evaluar el impacto de un acuerdo preferencial con Estados Unidos y/o el NAFTA tomando en consideración únicamente los flujos comerciales. Sin embargo, la idea de que los países menores del MERCOSUR (incluyendo a Argentina) se beneficiarán mucho de los flu.jos de inversión directa si se negocia un acuerdo preferencial con Estados Unidos no parece convincente. frente a México y un acuerdo Las desventajas de localización preexistente con México son dos poderosas razones en contra.

MEK~‘OSIIK

2.

Y I IHt:RALIZACION

LA ASOCIACION

117

C‘OMFRC’IAL

LATINOAMERICANA

DE INTEGKACION

(ALADI)

El MERCOSUR es un factor clave en las relaciones comerciales dentro de América Latina, y también en el proceso de apertura comercial preferencial en el hemisferio occidental. Sus miembros contribuyen con aproximadamente el 40% del total de los flujos comerciales bidireccionales en la ALADI, mientras que los montos comerciales inlra-MERCOSUR superan los dos tercios del comercio exportaciones-importaciones intra-ALADI. Desde el principio, el MERCOSUR ha dejado una puerta abierta a la inclusión de Chile. El artículo 20 del Tratado de Asunción estableció que el acuerdo se abriría a la adhesión de otros miembros dc la ALADI tras un quiquenio de espera (los paises que no participan de acuerdos subregionales o extra-regionales podían incorporarse inmediatamente). A pesar de esta cláusula hecha a la medida de Chile, los sucesivos gobiernos de ese país se han mostrado reacios a aprovecharla, supuestamente debido a las políticas comerciales divergentes y a la inestable trayectoria macroeconhmica del MERCOSUR. El establecimiento de MERCOSUR como unión aduanera a partir de enero de 1995 implica que todo arreglo preferencial bilateral deberá caducar, aunque los acuerdos existentes SChan extendido hasta el 30 de junio de 1995 a fin dc concluir negociaciones con los países socios. MERCOSUR ha hecho ya una oferta a sus socios de ALADI, cuyos puntos principales son: “Multilatcralirar” las preferencias bilaterales preexistentes, a menos que haya oposición expresa dc uno de los socios del MERCOSIJR. Otorgar un mínimo de preferencia generalizada de 40% a los restantes productos. Definir un calendario para aumentar los márgenes de preferencia automática y linealmente. Definir una lista de productos exentos y un calendario para su gradual eliminación. Definir una lista de productos sensibles que recibirán una preferencia inferior al mínimo (30%), por un periodo de tres años. Después de este período dc espera. y si las barreras no arancelarias se han armonizado o eliminado, los productos SCintegrarán al programa general. Un acuerdo sobre reglas de origen, salvaguardias, solución de controversias, zonas libres de impuestos, valorización aduanera, incentivos a la exportación, rcgímenes especiales de aduana, armonización de técnicas y normas sanitarias, y prácticas comerciales desleales. Extensión automática de beneficios negociados con miembros extraregionales.

ll8

ROBERTO BOUZAS

Los dos casos más complejos serán las negociaciones con México y Chile. Las primeras serán problemáticas debido al NAFTA: el Artículo 44 del tratado de la ALADI establece que los países miembros deben extender automáticamente las preferencias otorgadas a partes extra-regionales. A pesar de ello. México no extendió a los miembros de la ALADI las prefcrcncias otorgadas a Canadá y Estados Unidos. I.as consecuencias de esta negativa tuvieron un principio de solución a mediados de 1994, al firmarse un protocolo interpretativo del Artículo 44. Según dicho protocolo, un país miembro dc la ALADI podría pedir una suspensión temporal de sus obligaciones derivadas del Articulo 44, a cambio del compromiso dc efectuar negociaciones bilaterales con los demás socios, con el propósito de mantener un nivel de concesiones igualmente favorables que las de antes del nuevo acuerdo. El protocolo establece un calendario de negociaciones y crea un Grupo Especial para determinar la compensación apropiada si no se alcanza un acuerdo. México aún no ha comenzado las negociaciones. Los temas en juego en el caso de Chile son más sustantivos. Argentina, sobre todo, ha insistido en la búsqueda de alternativas para incorporar a Chile al MERCOSUR, pero sus esfuerzos se han visto frustrados por la renuencia de los otros socios a aceptar un mecanismo especial para cl acceso dc Chile, y por la negativa de éste a comprometerse con los AEC. Es posible que Chile deba pagar un precio -probablemente la no participación en los cuerpos gobernantes o un proceso de eliminación arancelaria más prolongado- para ingresar a la unión aduanera. El MERCOSUR es un mercado atractivo para las exportaciones chilenas, no solamente a causa del valor del comercio sino, sobre todo, por su composición: Chile vende la mayoría de sus exportaciones manufacturadas a la subregión, y la proporción de productos comerciados con preferencias es más alta para las exportaciones chilenas a MERCOSUR que para las exportaciones del MERCOSUR a Chile22. A mediados de 1994 el gobierno brasileño propuso iniciar negociaciones para crear un Area Sudamericana de Libre Comercio -ASLCcon base en las convergencias entre el MERCOSUR, el Pacto Andino y Chile. La propuesta implicaba negociaciones para establecer un calendario para una reducción automática, lineal y progresiva de las tarifas arancelarias, por un mínimo del 80% de las líneas arancelarias totales, así como la remoción de las barreras no arancelarias. Las excepciones se incorporarian gradualmente al proceso de liberalización. Si se materializa,

MERCOSIIR

Y LIBERALIZACION

COMFRUAL

119

algo parecido al ASLC puede convertirse en un actor clave en el proceso de apertura comercial en el hemisferio occidental. 3

IA IINION EUROPEA

La Unión Europea (UE) es otro de los interlocutores para negociaciones comerciales minilaterales con MERCOSUR. En junio de 1994, el Consejo Europeo reunido en Corfú decidió fortalecer las relaciones con los países del MERCOSIJR bajo dos condiciones: el establecimiento de un AEC y la definición de una representación común para negociar con la UE. Ambos requisitos se cumplieron con el establecimiento de la unión aduanera en enero de 1995. Las etapas de la negociación han contemplado la firma de un acuerdo marco interregional para la cooperación comercial y económica (fines de 1995), al que le sigue la negociación de un acuerdo de libre comercio. El interés de la UE en el MERCOSUR se basa en razones comerciales, pero también en intereses de política exterior más amplios. Los países del MEKCOSIJR son los socios más importantes para la inversión y el comercio de la UE en América Latina. Además, un acuerdo con MERCOSUR asegura a la UE una presencia más efectiva en el sur de las Américas, para contrarrestar la progresiva influencia de Estados Unidos después del NAFTA y la propuesta de un área hemisférica de libre comercio. Además, el que el MERCOSIJR haya adoptado la estructura dc una unión aduanera antes que la de un área de libre comercio la hace más similar -salvando las distancias- a la estructura de la UE. Sin embargo, es probable que la agenda de negociación resulte sumamente compleja. A principios de 1995 la UC acordó finalmente no excluir ningún sector de las negociaciones. En un comienzo ésta había mostrado una fuerte preferencia por negociar un área de libre comercio referida únicamente a productos industriales. Tal objetivo habría fracasado tanto en el cumplimiento de la prueba del Artículo 24 de la OMC incluir “sustancialmente todo el comercio”- como también en la satisfacción de las expectativas del MERCOSIJR, que incluyen la extensión de la, negociaciones a los productos agrícolas. Es posible que ello retarde el proceso de apertura comercial recíproca, pero con el beneficio de una cobertura de productos más considerable. V.

CONCLUSIONES

Los logros del MERCOSUR son notables comparados con situaciones del pasado. Los flujos de comercio se han expandido rápidamente, y las corrientes

IZO

ROBERTO BOLIZAS

de inversión han mostrado algunas sefiales de respuesta. Ademas, como parte de la expansión comercial ha sido de tipo intra-industrial -donde es más probable obtener economías de escala-, la desviación de comercio puede no haber tenido un costo en términos del bienestar neto de los consumidores. Las condiciones domésticas -es decir, la apertura comercial unilateral y el contexto internacional 41 resurgimiento de los acuerdos indiscutiblemente han jugado un papel en este comerciales preferenciales proceso. En este contexto, las relaciones comerciales entre socios comerciales naturales, tradicionahnentc orientados hacia adentro, se han incrementado fuertemente. I.a inestabilidad macrocconómica no ha ido en detrimento de la ampliación de las interacciones comerciales, gracias a factores ud hoc tales como el fácil financiamiento externo hasta 1994 y un rápido crecimiento de kas corrientes comerciales bikterales. Pero el entorno financiero externo favorable de principios de los 90 ya se ha esfumado. Desde 1995 en adelante, es más probable que las trayectorias macroeconómicas divergentes influyan más fuertemente sobre las corrientes comerciales. Sin embargo, si Brasil es capaz de estabilizar exitosamente su economía, y si Argentina evita una crisis financiera, el MERCOSUR ofrece rdZOneS para el optimismo. Como el relativamcntc ba.jo cocfíciente de importación de la economía brasileña deberá aumentar, el margen de preferencia del que disfrutan los socios del MERCOSUR podría conducir a una veloz expansión del comercio intrarregional. Donde el MERCOSUR debe hacer más progresos en el futuro -y de una forma rapida y segura- es en el área institucional. La renuencia a crear agencias supranacionales parece comprensible, dada la experiencia previa en América Latina, y también el hecho de que la supranacionalidad no compensa un compromiso político débil y una interdependencia poco sólida. Sin embargo, para avanzar hacia la unión aduanera y la profundización, un número cada vez mayor de temas tendrá que ser tratado con mecanismos supranacionales, más que mediante negociaciones intergubernamentales. La conduccicin de las relaciones comerciales externas del MERCOSUR también será una demostración de su coherencia y compromiso hacia el futuro. Continúa pendiente una compleja agenda de negociaciones con la ALADI y, si los compromisos de Miami se materializan, con el resto del hemisferio occidental (particularmente con el NAFTA). Un procedimiento acordado para avanzar hacia la armonización de los arreglos comerciales subregionales preferenciales en cl hemisferio occidental exigirá una participación activa tanto del NAFTA como del MEKCOSUR, los dos grupos comerciales más grandes en la región. Para que ello ocurra, este último deberá diluir progresivamente los conflictos internos sobre la base del sentido económico de la asociación natural que vincula a sus miembros entre sí.

MERCOSIIK Y I.IHtKALIZACION

COMFKCIAL

121

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ROBERTO

COMENTARIO A: “MERCOSUR Y LIBERALIZACION COMERCIAL PREFERENCIAL EN AMERICA DEL SUR: RESULTADOS, Y PROYECCIONES”

BOUZAS

TEMAS

RICARDO GRINSPUN La comparación entre Nafta y Mercosur que Roberto Bouzas detalla en su trabajo me parece pertinente y relevante no sólo por tratarse de los dos bloques comerciales más importantes del hemisferio, sino también por los contrastes que los caracterizan. Tales contrastes son significativos en tanto apuntan hacia algunas discusiones que son clave en el proceso de integración hemisférica. Consideremos la secuencia de negociación y puesta en práctica de los acuerdos. En el Nafta, primero se efectúan las negociaciones y despu& se ejecuta el acuerdo. Durante este proceso los “socios menores” tienen muy poca tlexibilidad para redefinir parámetros que se descubren como problemáticos’. En contraste, en el Mercosur se da un proceso más iterativo cuyos pasos son una negociación parcial, la definición de objetivos generales y la puesta en marcha de algunos acuerdos iniciales; posteriormente, se inicia una nueva ronda de negociaciones que conduce auna definición más detallada de los objetivos, lo que permite hacer ajustes a lo largo del camino e incluso cambiar de dirección si es necesario. Sin duda, esta flexibilidad del Mercosur se debe en gran parte a que éste no involucra a un socio como Estados IJnidos, cuyo predominio absoluto en el Nafta determina rígidamente la naturaleza del acuerdo, tal como lo ha enfatizado Bruce Wilkinson. El Mercosur es un acuerdo de alcance más reducido, sin el impacto que el Nafta ha tenido sobre Canadá y, particularmente, sobre México. La magnitud del impacto del Nafta procede del hecho de que no se trata sólo de uro acuerdo comercial y de inversiones; el NafPd es mucho más que eso: es un marco condicionante orientado a promover y consolidar un proceso de ajuste estructural. El acuerdo de libre comercio con Estados IJnidos que Canadá pone en marcha en 1989 indica el comienzo de una transformación estructural

1

Unc podna augcrir que Mcxico. sumido actualmcntc cn una crisis. bien qucrria rcdetinir aspectos del Nafta que han contribuidu a la desestabiliackín economica ) social de CSCPals Es el caso. por ejcmpla dc la IibcraliraciCm gradual pcn, complcla del comercio dc grano\ básicos. un elemrnlo que contribuye a la deiestabili~acion social del qro mexicanu Las reglas que promueven la librraliraci6n financiera y de IO& flujos de capilal diîicullancl rcstablccimicnto dc controles que limiten cl cfccto dcscstabilizador dc cstos flujos Sin embargo. cn Iü practicó.la opci6ndc cchar marcha atras ) rcdclinir cicrto~ temas esta cerradtI

MERCOSUR Y LIBERALl7A(‘ION

(‘OMtRC‘IAL

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de ese país. Asimismo cl Nafta es abiertamente promovido como un tratado internacional que sella las profundas transformaciones que México ha experimentado durante la última década, al modo dc una barrera que impide la vuelta atrás. Tal circunstancia no debería resultar sorpresiva para nadie, puesto que el Nafta responde directa y agresivamente a los intereses estratégicos de Estados Unidos y de las corporaciones transnacionales norteamericanas, intereses que pueden ser identificados de forma muy precisa. Un excelente ejemplo de ello cs la agenda de derechos de propiedad intelectual (DPI) promovida a través del Nafta y otros acuerdos “comerciales” como la Ronda Uruguay. Esta transformación en el sistema regulatorio de los derechos de propiedad intelectual tendrá una influencia duradera y significativa sobre los países de la región. Para no extenderme demasiado mencionaré un solo aspecto clave: la extensión de los derechos monopólicos sobre medicinas patentadas y las restricciones consiguientes a la distribución dc remedios genéricos más baratos provocan un alza en el precio de las medicinas, además dc la limitación en el acceso a los servicios de salud para los sectores empobrecidos. Por ésta y otras rarones, el Nafta tiene un impacto negativo directo sobre la salud y el bienestar dc los canadienses y los mexicanos. Entiendo que Chile ya ha comenzado a transformar su legislación cn materia de derechos de propiedad intelectual como precondición para negociar su acceso al Nafta; lamentablemente, la experiencia en otros países indica que la salud de los chilenos también se verá afectada directamente por esa circunstancia. La agenda de negociación de Mercosur es bastante más limitada y posee una vinculación más cercana a las necesidades de la región en si misma; hay quizás en el Mcrcosur -aunque siempre será oportuno relativizar este comentario-~ un mayor reconocimiento de las disparidades existentes entre los miembros de dicha asociación comercial. Cuando se habla de disparidades, en todo caso, no se está aludiendo principalmente al tamaño de las economías -Uruguay y Paraguay son economías muy pequeñas-, sino al nivel de desarrollo, en términos de producto per cápita, por ejemplo. Un problema fundamental del Nafta, según mi parecer, es la falta de reconocimiento que ha catalizado la seria crisis mexicana. La agricultura mexicana se caracteriza por agudas disparidades. En el Mercosur se reconoce -como lo menciona Roberto Bouzas- que el precio internacional del trigo no es un precio de equilibrio, sino un precio afectado por los subsidios que algunas economías desarrolladas proveen a sus productores de trigo. En el contexto del Nafta, un país como México tendrá que eliminar todas sus trabas a la importación de productos agrícolas, aun si éstos son subsidiados por otros países. Además, México ha debido desmantelar gran parte de sus sistemas de subsidio y apoyo técnico a la

ROBERTO BOIJZAS

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agricultura, creando una situación de gran des=Jaro y ruina en el sector, la que a la larga conduce a la emigración en grandes proporciones hacia las ciudades mexicanas y estadounidenses. Este es el resultado de una agenda de negociación agrícola que no consideró las realidades sociales de un país como México, y que en cambio sí SC hizo cco de los intereses de las grandes transnacionales de alimentos instaladas en Estados Unidos. las que tienen un interés estratbgico en desarrollar en México un sector exportador de frutas y verduras de bajo costo orientado al mercado estadounidense. Como podemos ver, el Nafta asume una posición desestabilizadora y miope que ha contribuido directamente al empobrecimiento y al deterioro social del área rural. lo que en gran medida explica la insurrección de Chispas. Las inversiones, por su parte, han representado un asunto muy problemático, por lo menos desde el punto de vista mexicano. El sentido general de las provisiones apunta hacia una eliminación del control sobre la inversión extranjera -sobre todo con la aplicación estricta de la cláusula de “tratamiento nacional” para la inversión proveniente del otro país- y a la desregulación casi completa de los flujos de capitales internacionales. Este nuevo marco regulatorio ha tenido un cfccto catastrófico en México, puesto que ha contribuido a la agudización de la inestabilidad económica, sobre todo a nivel macroeconómico. La crisis mexicana de estos momentos ha sido, en parte, causada por una confluencia masiva de capitales volátiles hacia el interior de la economía -capitales que se mantuvieron en la esfera financiera, sin propagarse casi hacia la estructura productiva del país-. y que, tras originar un descalabro en la balanza de pagos, huyeron del país (y de la región) por una creciente falta de “confianza” en Wall Street, dejando tras de sí un desastre económico y social. Este es un tema de gran relevancia para Chile, puesto que este país ha logrado mantener un nivel envidiable de estabilidad macroeconómica, en parte gracias a los controles existentes sobre la inversión extranjera, y también debido a cierta regulación de los flujos internacionales. Lamentablemente, dicho marco regulatorio es altamente divergente de los objetivos globales estratégicos de Estados Unidos, que puede “utilizar“ la anexión chilena al Nafta para presionar por cambios que podrían contribuir a algún nivel de desestabilización económica. Este es, entonces, un punto en el cual los negociadores chilenos deberán actuar con la mayor cautela. ALEJANDRA

MIZALA

El traba.jo de Roberto Bouzas constituye un análisis muy completo dc lo que ha estado ocurriendo con el Mercado Común del Sur -Mercosury de las opciones que este bloque comercial tiene hacia el futuro.

MF-RCOSIIR Y LIBERALIZACION

COMERCIAL

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Un primer elemento que yo destacaría cs la interacción positiva. potcnciadora, entre los procesos de liberalización unilateral dc las economías que componen el Mercosur, y el proceso de integración. Una de las características de lo que podemos denominar una nueva fase integracionista en América Latina a partir de los años SOes que ésta be da conjuntamente con una apertura comercial unilateral de los países latinoamericanos, 10 que contrasta con la posición característica de los años 60 que no dejaba máa opción que escoger entre una apertura unilateral o la negociación de acuerdos bilaterales o regionales. Del trabajo de Bouzas se desprende que uno de los elementos que han permitido el avance del proceso integracionista del Mercosur. a pesar de la gran inestabilidad macroeconómica de los principales paises miembros, ha sido el creciente y sostenido aumento de los flu.jos comerciales entre estos países, el cual se explica fundamentalmente -aunque hay otras razones- por la reducción arancelaria unilateral, que potenció factores tales como las circunstancias geográficas, provocando una importante creación de comercio entre socios naturales2. En otro sentido, el proceso de formación del Mercosur ha sido un importante catalizador de las relòrmas económicas liberalizadoras llevadas a cabo en los paises miembros, dado que, por una parte, los compromisos asumidos a nivel regional hacen más creíbles las reformas nacionales, y por otra, la integración regional a través del efecto de reciprocidad mueve muchas veces a los países a aplicar medidas de liberalkación más profundas que las que estarían dispuestos a llevara cabo en forma unilateral. Este puede ser, por ejemplo, el caso de Brasil, que ha realizado su apertura comercial sin interrupciones ni retrocesos, a pesar dc su imagen proteccionista. La misma idea puede ser útil para comprender por quC, si bien ha habido un significativo aumento en los flujos de comercio de bienes al interior del Mercosur, no ocurre lo mismo con otras materias de integración como la inversión, por ejemplo. En efecto, los datos que Bouzas presenta muestran un comportamiento relativamente modesto de la inversión entre Argentina y Brasil, sobre todo comparados con los montos que Chile ha invertido en Argentina cn los últimos años3. Ello se explicaría por las diferencias existentes en las regulaciones sobre inversión en los principales países del Mercosur (el tratamiento a la inversión extranjera es mucho más liberal en Argentina que en Brasil) y por el hecho que las negociaciones del Mercosur

2 3

El patron de con~ercio está si@kaiivamente influenciado por la localizaci6n geo~r%ica dos paisesquetieoenfronteras comunesesperimentan, CCIEI’IS pmrbzrs. 0.7% más comercio Ver Hamilton y Winterí (1992) y Frankel (1992) La inversión chilena eo Argentina rcalizida sólo a través del Capitulo XII del Compendio de Normas de Cambios Internacionales alcawa una cifra equivalente a US$ 730 millones

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ROBERTO BOUZAS

no han avanzado aún lo suficiente en temas como el tratamiento de la inversión extranjera y la armonización de las regulaciones que afectan al sector servicios. Tales ítemes, como postula el autor, deben ser planteados en la mesa de negociación si se quiere lograr efectivamente una unión aduanera. Por lo tanto, la agenda que tiene por delante el Mercosur, antes dc convertirse en una unión aduanera efectiva, es densa y compleja. Esta complejidad reside no sólo en los temas que requieren de acuerdos, sino también en la situación económica de los países miembros, en particular en la evolución de sus saldos comerciales bilaterales. También quisiera agregar algún comentario sobre Chile y el Mercosur, si bien es un tema que el trabajo de Bouzas sólo esboza brevemente. Como es bien sabido, Chile ha optado por un modelo de economíade mercado abierta al mundo, y su mejor alternativa dentro de este contexto es continuar fortaleciendo la presencia del país en los mercados externos. Para ello, tal como Chile lo ha venido haciendo durante los últimos años, es necesaria una estrategia que sustente múltiples objetivos, profundizando su apertura unilateral y suscribiendo diversos acuerdos comerciales ya sea en bloques o bilaterales. En este sentido, una asociación con el Mercosur es extremadamente importante para Chile, por varias razones. En primer lugar, el comercio de Chile con este bloque ha crecido fuertemente en los últimos años: las exportaciones aumentaron en 107,4%, y las importaciones en 82,8% en el período 1990-94, siendo Argentina y Brasil su tercer y cuarto socios comerciales, respectivamente. En estos resultados, las preferencias que Chile ha negociado con los países del Mercosur en el marco de la AI,A DI han tenido un papel centra14. En segundo lugar, Chile exporta productos manufacturados principalmente a los países latinoamericanos
4

Más del 70% de Iab exportaciones chilenas a Argentina. y mBs del 93% de las exportaciones chilenas a Brasil cstä,, afectas a alguna prcfcrcncia arancelaria. Menos del 40% de las cxportacioncs argentinas a Chile, y menos del 30% dc laa brasilefias, están negociadas al interior dc la ALADI

MCRCOSLIR Y LIBERALIZACION

COMERCIAL

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(APEC). Finalmente. IU asociación dc Chile con el Mercosur le facilitaría el establecimiento de un diálogo con la IJnión Europea. A pesar de todo lo anterior, en las actuales condiciones el ingreso de Chile al Mercosur resulta imposible. dado que el arancel externo común implicaría una vuelta atrás cn su proceso de apertura hoy consolidado y cuyos costos de ajuste el país ya sufrió. En este sentido, Chile está buscando formas alternativas de asociación con el Mercosur, en particular la posibilidad de una zona de libre comercio. Argumentos tanto estáticos como dinámicos avalan esta decisión: Chile tiene bastante que ganar en términos dinámicos, y poco que perder en cuanto a desviación de comercio, puesto que el arancel chileno es bajo y parejo y las manufacturas argentinas y brasileñas ya están aumenldndo su presencia en Chile sin necesidad de acuerdos preferenciales. Los productos manufacturados chilenos, por su parte, enfrentan clevadas barreras comerciales cuya eliminación podría incrementar las exportaciones hacia el Mercosur e incentivar mayores inversiones para abastecer este mercado. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS FRANKEL. J (1992). “Is Japan Creating a Yen ISlock in I:ast Asin and the Pacitic”” en F~anhrl. J > M Kahler (eds ). Rcgmalmn andRwu/r~~ Jqan und Ihr CLSm Pmfrc .-ls~a HAMILTON. C ) A WINTERS (1992), -‘Opening up Intemational Trade in Eastem Europe”, thnonrr Polrc1

3

EL G3 EN EL CAMINO DE LA INTEGRAClON CONTINENTAL

INTRODUCCION Como tantos otros paises de América Latina, Mexico, Venezuela y Colombia adelantaron profundas reformas tendientcs a otorgar un rol protagónico al sector externo y a la inversihn extranjera en cl crecimiento económico. Las reformas mexicanas se dieron a partir de 1985, las de Vencruela y Colombia, en el período 1989-94. Los tres países desmantelaron parcialmente las restricciones cuantitativas a las importaciones, redujeron substancialmente el arancel e introdujeron (entre otras) importantes reformas en la legislación laboral y de transporte, en el campo de la ciencia y la tecnología, y en el tratamiento a la inversión extranjera. México también adelantó un programa masivo de privatización de empresas estatales’. No es coincidencia que Venezuela (1990) y México (1986) adhiriesen al GATT en este período. En los tres países crecieron las exportaciones totales’ y, más aún, aquellas de productos no tradicionales y de manufacturas, cuya participación en el

I

2

I:I numero de empresas estatales existcntcs cn Mesico se redujo dade ,nBs dc I 000. en 1482. a 26Y. a mediados de IYY 1. j la privatincion se concentro en los sectores de telecomunicaciones. aerolincas. producciún dc acero, equipo de transporte. quimica 1 fertilizantes. mineria y azúcar (\er Lustig, 1992. pp 104.107) LI ambicioso programa de privatizaciones planteado en Venr¿uela a comicnnn del gobierno de t’erez perdió su impulso durante el año 1992 (ver Nairn, 1993, p 53) La importancia 4 dimensión de las empresas estatales es sustancialme~~te menor C” Colombia, donde los intentos de privatiración terminaron lueeo de la conlruntaci6n cntrc el gobierno y los ?indicatos del sector de las tslecomunicaciones tiI volumen de las esponaciones tolalcs cn Mcwico crecio en 5.5% por ario entre. 1987 ) 1992. y 8.7% entre 1991 \ 1993. Colombia y Venezuela crecieron 12.6% ) 6.5% (respectivamente) en el paiodo 1991-93 (Edward\, 1994 I ahla 7)

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JUAN ANTONIO ECHAVARRl.4

PIB se elevó hasta niveles desconocidos en el pasado3. De especial relevancia en el contexto de este articulo cs cl hecho que. cn los tres paises, crecieron más las exportaciones hacia los “socios naturales“ que hacia el resto del mundo. Sc produjo un incrcmcnto marcado en la inversión extranjera: los flujos de inversión directa hacia México en el período posterior a 1985 cuadruplicaron el promedio anual de los 15 años anteriores, y aquellos hacia Colombia, entre 1990 y 1993, triplicaron los niveles anuales promedio de las dos décadas anteriores; Venezuela presentó niveles netos particularmente fluctuantes, pero se registraron valores promedio sumamente elevados, entre 1991 y 1994. Como complemento de la estrategia antes descrita, los tres países adelantaron una política sumamente agresiva en materia de integración. México firmó acuerdos de liberalización comercial con Estados Unidos y Canadá (el TLC), con Chile, Bolivia y Costa Rica; y Colombia y Venezuela lo hicieron con Chile, CARICOM, PanamB (Colombia) y Centro América (sin concluir); también se eliminaron totalmente las barreras al comercio entre Colombia, Venezuela y Ecuador, en el marco del Pacto Andino. Adicionalmente, en junio de 1994, Colombia, México y Venezuela firmaron el acuerdo del Grupo de los Tres (G3), el cual ha entrado en vigencia el Io de enero de 1995. La segunda parte de este documento presenta los aspectos relevantes de la discusión actual sobre los bcnefícios y ~0~10s de la inlegración. La discusión teórica sobre las características ideales en materia de integración (Sección II) es útil en la presentación y evaluación del G3 en el resto del documento. En particular, se indica en la Sección 111que la creación de comercio podría ser sustancial, pues los montos actuales de comercio son bajos, los patrones sectoriales diferentes a aquellos frente al mundo, y los aranceles actuales relativamente elevados. La Sección IV describe las características generales del acuerdo, indicando algunas razones adicionales que posiblemente conducirán a un incremento futuro de los flujos comcrcialcs. En particular, en el G3 se atacan los obstáculos relacionados con la “distancia”, al liberarse el transporte (los servicios en general) en los tres países, al ser mínimo el peso de los productos excluidos, y al eliminarse las barreras para-arancelarias entre los socios. Sin embargo, subsisten

3

En 1991, las e~portnciones 110tradicionales representaron el 64%.el 50% > SI 17% de las ruportacionrs totales en Colombia. Mewico ) Verwuela, respeclivan~rr~ie, la pûrticipación de las rx~mtacionrs de manufacturas Cuue de 33%, 44% y 11% en cada país (Edwds, 1994. I ablas 8 > 9)

EL(,3FN kl.(‘AMINODC

LAINTC~KACIONCONTINENI'AL

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cxccpciones importantes en los sectores agrícola y la industria automovilística. El G3 no crea obstáculo alguno para que los socios continúen abriendo sus economías frente a terceros países o adelanten nuevos procesos de integración ya que contiene clausulas de adhesión simples y transparentes. El G3 pertenece a la nueva generación de acuerdos en Amcrica Latina y sus metas son enteramente coherentes con lo que la CEPAI. (1994, p. 52) denomina integración abierta. El es importante, por los beneficios que se derivarán de los mayores flujos de comercio entre sus socios; pero en Colombia y en Venezuela también fue pensado como un acuerdo “puente” en el camino de la integración hemisférica: el G3 podría brindar entrenamiento a los negociadores del gobierno y al sector privado, en un intenso proceso de concertación, eventualmente úlil para una futuras adhesión al TLC; y a él podrían adherir otros países que estuviesen interesados en un proceso similar tendiente a la integración hemisférica. Finalmente, se pensó que algunos acuerdos logrados por Venezuela y Colombia, en el marco del G3, podrían trasladarse al Pacto Andino, con las debidas modificaciones. La experiencia del G3, saca a la luz algunos de los obstáculos que seguramente surgirán en el camino de la integración hemisférica. Además de las conflictivas negociaciones en materia de medio ambiente y estándares laborales (no presentes en el G3), los resultados en las áreas de “asimetría”, salvaguardias y reglas de origen, fueron los factores que en mayor medida detemkaron la oposición de las más influyentes asociaciones gremiales en Colombia (y en Venezuela en algunos períodos de la negociación). También jugarán un papel importante los “fantasmas del pasado”, ya que, en cada país, se demandara que se respeten, en los nuevos acuerdos, algunas cláusulas ya acordadas con otros países. En el contexto del G3, los sectores privados de Colombia y Venezuela solicitaron permanentemente la incorporacibn de una salvaguardia cambiaria como la que existe en el Pacto Andino; por su parte, la reciente devaluación mexicana ha revivido esta discusión. En cl caso particular de Colombia y Venezuela aparece enteramente obvio continuar en cl camino de la integración hemisférica, cuando se considera que los beneficios obtenidos son sustanciales y que. en pocos años, nuestros productores enfrentarán la plena competencia dc los bienes mexicanos fabricados (en el TLC) con niveles internacionales de eficiencia. La integración hemisférica brindará un seguro contra posibles medidas proteccionistas en los paises del hemisferio, elevara nuestro poder de negociación, y facilitará la “importación de instituciones estables”, al tiempo que constituirá un elemento central en la estrategia de desarrollo de la región puesto que los grandes perdedores del futuro serán los países excluidos de los bloques comerciales.

JUAN ANTONIO

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1.

COSTOS Y BENEFICIOS

IC‘HAVAKKIA

DE LA INTEGRACION

La teoría esthtica del comercio internacional sugiere que las ganancias netas de los esquemas de integración serán mayores en la medida en que’: 1) Se crean nuevo flujos de comercio (lo que depende, en parte. de que exista una alta elasticidad-precio de demanda por importaciones); 2) Es alta la protección arancelaria y para-arancelaria de los socios, con relación al mundo, y se reduce substancialmente gracias al acuerdo (i.e. se reduce a cero en los sectores incluidos, y son poco significativos los sectores excluidos); 3) El acuerdo induce a la especialización en reducción según un patrón similar al P que resultaría en una economía abierta‘ (al producir los socios con niveles de eficiencia cercanos a los internacionales) y conlleva posibilidades amplias de creación de economías de escala internas y externas a la firma, y de aprendizaje en la producción; 4) No existen costos de ajuste significativos; 5) Cubre tanto cl área de bienes como la de servicios; 6) Existen normas claras y simples para la adhesión de nuevos países (ojalá, sin restricciones geográficas); 7) No se crean limitaciones para que cada socio reduzca sus aranceles y para-aranceles frente a terceros países o negocie nuevos acuerdos de integración en el futuro; 8) Se limita al máximo el uso de prácticas restrictivas relacionadas, por ejemplo, con mecanismos anti-dumping, salvaguardias, o reglas de origen. Los ocho puntos antes citados permiten organizar nuestra discusión sobre las características del G3 y sobre sus posibles costos y beneficios. En particular, en la Sección III se afirma que los beneficios netos potenciales pucdcn Ilcgar a ser significativos, a la luz de los cuatro primeros puntos, y, en la Sección IV, se obtienen conclusiones similares cuando se analizan los aspectos contenidos en 5) - 8). Por supuesto, algunos de estos beneficios se derivarían también de la apertura unilateral, y por ello tiene sentido la discusión sobre las ventajas y desventajas de cada esquema’. La literatura relevante afirma que la apertura unilateral no es necesariamente superior debido a que siempre es posible diseñar un área de libre comercio que mejore el bienestar de los socios sin

4 4

6

Ver Nofueï y C.)uintanilla, 1YY2, p 27X-2X0. l>e Melo y otros. 1992. kritsch, 1992 Mas aun. sera necesario oponerse a las presione\ que necesariamente ocasionarán los acuerdos bilaterales para que no se continue awwando, preîioneî que en buena parte resultan de las rentas generadas en la integracion bilateral (CLPAL 1994 p 52) Fste no parece haber sido el caso. sin embargo Sc ilustra en el estudio de C‘FPAI, (p 32) que el patron de exponaciones regionales (para bienes industriales) en los paises lafinoamericanos coincide en luma cercana con el patrón de especialiíxion en el comercio mundial I.a discusion es relevante, aun cuando es probable que en al~onoî pa~eî FC considere que no existen cnndiciones políticas para sqoir avanzando en el camino unilateral, y ce vea la qxrtura con socios comerciales como un second best para continuar liberando

EL G3 EN EL CAMINO

I>t I A IN I I~~;RACION

CONTINENTAL

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causar daño al resto del mundo (Kemp y Wan, 1976); también menciona que los acuerdos regionales pueden conllevar ventajas sobre la apertura unilateral, en la medida en que existen dificultades de acceso al mercado del nuevo socio, o que existen bienes regionales, para los cuales la proximidad geográfica y los costos bajos de transporte pueden proporcionar una renta ‘natural‘ de acceso al mercado (Dombusch, 1989, p. 24); finalmente, desde una óptica diametralmente opuesta, en ocasiones se han justificado los esquemas de integración como mecanismo industrialirador (Cooper y Massel, 1965); este argumento gana importancia cuando se considera cl alto peso de las exportaciones de manufacturas en las ventas regionales, y podría ser especiahnente relevante para justificar la integración en economías ya abiertas como la chilena (ver Labán y Meller en este volumen). La existencia de economías de escala no es un argumento en favor de la integración per se7, pero incrementa los beneficios netos de dicho proceso (con relación a la apertura unilateral) en los casos particulares antes citados (De Melo y otros, 1992. pp. 22-23). Estas pueden ocasionarse tanto al interior de la firma, como por cxternalidades y economías de aglomeracii>n. A nivel de firma, parecen presentarse en bienes de consumo duradero, y en particular en algunos sectores como el automovilístico (en mercados oligopóiicos industriales en general) aunque podrían ser más generalizadas de lo que generalmente se cree. En efecto, un trabajo empírico reciente de Caballero y Lyons ( 1989) encuentra economías de escala significativas en la industria de Francia y Estados IJnidos, y no descarta su presencia en la industria alemana, belga e inglesa (Baldwin, 1992, p. 2.57)‘. El potencial aprovechamiento de economías de escala podría ser aún mayor en nuestras economías, cuando se consideran las reducidas escalas de producción y la falta de especialiTación, fruto de la alta protección brindada en el pasado. Las economías de escala podrían ser aprovechadas por aquellas firmas que sobreviven la apertura, aun si el nivel de producción agregado decrece (Brown, 1992, p. 43).

7

8

lul como ar~umcntan LJr Melo y otros (1992, p. 22) ‘bajo 105 sul>ucstos standard para un pals pequeño, es probable que la apertura uoilatew.l sea más benCîica que cl área dc libre comercio aun cuando existen economias de escala Intuitivamente. bi cl costo mmimo de pmduccifm de un bien a lo largo de la curva de costos de largo pkuo bc cncucntra dchaio del precio internacional. los socios de una uni de libre comercio debrrbn producir cl hicn al costo mmimn En ambos paises se consumirá según lo indique la dcmanda al precio internacional y se exportnr;l la producción residual, 4 no x producirin aquellos hiene? para los cuales el costo minimo de ptoduccion sea superior al precio mundial La apertura unilak?ral rambien garantiza los resultados anteriores‘ Por wpoesto, el mismo efecto podria obtenerse con las exportaciones al mercado mundial I al economias de escala sólo justifìcarian la integraci¿m ri cxiatiescn rcWiccinnes al acceso a los mercados internacionales

JIIAN ANTONIO ECHAVARRIA

Como un efecto adicional, Baldwin (_9; 1993) muestra que las ganancias estAticas dan lugar a nuevas ganancias de mediano plazo, al incrementarse la relación capital-trab+jo (en el proceso también se elevan la rentabilidad del capital, la inversión-ahorro y cl ingreso). Estudios rccicntcs indican que la integración continental ha brindado ganancias importantes de aprendizaje. En particular, se confirma que las firmas nacionales aprenden a exportar en los mercados regionales. para exportar luego al mercado mundial’. Finalmente, los beneficios de la integración se incrementan notablemente cuando se acepta que las economías de escala globales afectan el crecimiento. y que la innovación constituye un fenómeno endógeno al proceso. El beneficio potencial de estos efectos es substancialmente mayor que el de los factores citados en los párrafos anteriores (los cuales clcvaban el ingreso una sola vez), pues incrementan en forma permanente la tasa de crecimiento de la economía (Rivera-Batiz y Romer, 1991)‘“. Baldwin (1989) indica que las ganancias estáticas de la integración (creación y desviación de comercio) constituyen apenas un porcentaje insignificante dc los bcncficios tota&. Así, mientras que el Informe Cecchini (Cecchini. Catinat y Jacquemin, 1988) considera que los beneficios (estáticos) de Europa 1992 equivalen a un aumento del PIB de la Comunidad que oscila entre 2.5% y 6,5%, los beneficios se doblan al incluir el efecto de mediano plazo relacionado con el incremento en la relacicin capital-trabajo. Más significativo aún, el programa podría incrementar el ingreso de la Comunidad hasta en un 29% (incremento de I % en la tasa anual de crecimiento) cuando se incluyen los efectos dinámicos antes mencionados. Por supuesto, el peso relativo asignado a los efectos dinámicos difiere para los distintos estudios, segtin las características del acuerdo analizado, y los supuestos cmpicados. Para el TLC, por ejemplo, Harris y Kobertson (1993) estiman que los beneficios dinámicos de la integración hemisférica (excluyendo a México) más que duplicarán los beneficios estáticos. Este no es el fin de la historia, por supuesto, pues la integración también podría incidir de manera importante sobre los flujos de inversión extranjera. Así, se argumenta en algunos trabajos (Hufbauer y Schott, 1992, Capítulo 4)

Este argumento fue verificado inicialnmte en UI estudio pionerodeGaray(1981). y ha sido confirmado recientemente por Buitelaar(1993) en 64 de los 106 casos analizados. las knas comideladas pasaron de exportar â los mercados re_eionales.en 1979, a exportara los mercados ‘externos‘ (fuera de la region), en 1989 El patron descrito se observó con mayor fuerza cuando Ius iinnas orientaron sus ventas iniciales hacia las exportaciones (y no hacia el mercado donuktico) 10 El peso de estos factores es difícil ds precisar empiricamente (ver Rivera-Batir ) Romer. 19911 Pa,a una revision general sable los efectos dinámicos del comercio. ver Perer (1989)

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EL <,i EN t 1. (‘AMINO

DlI LA IN-I‘EGRACION CONTINI;NTAL

133

que los beneficios del TLC para México se derivan más de la inversi
ll I.a economíamexicanaya seencuenmü integradacon 109F.Ftados Unidosa nivel comercial, Fiendohoy reducidoslos nivelrs de protecciónarancelariay para-arancelaria en ambos punesVer Sección111A 12 Paraunadiscusiónsobrelos broefíciosy coslosdc la formaciónde bloques.ver Krugman (lY91. 1992). los comentarios de Jones y Srinivaïan al articulo de Krugnm (1991). y Deardoff y Stem (1991) Segun De Melo 4 Panagariva (lY92, p 30) la pregunta critica comiste en si los bloques, una vez formados. wopcra& o seran hostiles Cxism~ mayores

JUAN ANTONIO ECfIAVARRIA

136

II.

FLUJOS COMERCIALES, Y PROTECCION

VENTAJAS COMPARATIVAS

EI beneficio potencial de los acuerdos depende, entre otros factores, de la creación de nuevos flujos de comercio, de que sea considerable la reducción arancelaria entre los socios, y de que el acuerdo condwca a la especialización según un patrón similar al que resultaría cn una economía abierta. Con base en estos parámetros es posible afirmar que los beneficios del G3 serán considerables en el mediano plazo. Los flujos comerciales inlra G3 (primer factor) posiblemente se incrementarán en forma signilicativa durante los próximos años. si SC considera que el comercio actual cs mínimo, que el patrón de las exportaciones entre los tres países difiere radicalmente del patrón respecto al resto del mundo, que se liberan simultáneamente el transporte y otros servicios, y que la reducción arancelaria será considerable. De otra parte, el G3 presenta una situación ideal en cuanto a las posibilidades de especialización para paises como Colombia y Venezuela: los costos de ajuste serán bajos durante los primeros años, pues la apertura frente a México ocurrirá gradualmente en lo-13 años; y el peso del comercio intra-industria continuará siendo alto durante los primeros años, y por ello los nuevos flujos comerciales no tendrán mayor impacto sobre la distribución del ingreso o sobre la reasignación de recursos entre sectores’3. Se sugiere que los costos de ajuste (y las ganancias generadas vía reasignación de recursos) serán mayores en Venezuela que en Colombia, pues las estructuras productivas de Colombia y México son altamente complementarias, mientras que Venezuela y México presentan ventajas comparativas similares frente al mundo. 1.

FLUJOS DE COMCRCIO

ACTUALES

Y FUTUROS

El comercio intra G3 es sumamente reducido en la actualidad, con una participación en las exportaciones totales cercana al 2%~‘“; México no se encuentra cntrc los dieL principales socios comerciales de Colombia o

posibilidades de una solucion ‘cooperativa‘ cuando es reducido el número de bloques. pero estos pocos bloques teodrh la tentación de ejercer el poder monop0fico disponible 13 El comacio itera-industria permite contar con ganancias importantes para los patses que comsrcian. sin efectos (negativos) significativos sobre la distribuci0n del ingreso. los costos de ajuste son por ello secundarios Ver Helpman and Krugman (1983) 14 En 1992 Mkico exportó a Colombia US$ 174 millones y a Venezuela LlS$ 278. e importó cantidade atin menores desde ambos paises (CIS$ 71 millones desde Colombia. ) LIS$ 193 dcsdc Vcne/uela)

LL G3 TN FI. CAMINO

IE LA INTEGRACION

(‘ON 1 INtN

I’AL

137

Venezuela (y viceversa)‘“. No obstante, durante los últimos años se ha observado una gran dinámica: las exportaciones colombianas a México y a Venezuela se multiplicaron 4 y 6 veces (respectivamente), entre 1086 y 1992, y las exportaciones dc Venezuela a México se multiplicaron 38 veces en el mismo período. Ello sugicrc que existe un alto potencial de comercio, el cual posiblemente se intensificará durante los próximos años. ;Cuál será la dinámica de los flujos sectoriales futuros? El análkia de las ventajas comparativas de cada país frente a Colombia indica que México y Venezuela competirán para vender insumos y bienes de capital al productor colombiano. El patrón actual de exportaciones de Colombia y México al G3 difiere radicalmente del de las ventas de cada país al mundo (ello sucede en menor medida para Venezuela). Así, mientras que ci 66%, 44’% y 85”/0 de las exportaciones de Colombia, México y Venezuela, rcspcctivamente, se concentran en producto5 agrícolas y minerales -ver Cuadro N” 3.A.1, la participación de estos dos sectores apenas llega al 21%. 2% y 13% en las ventas de cada país al G3. También aparece desproporcionadamente alto el comercio intra-industrial, con un peso sustancial cn químicos, en productos de plástico y caucho, y en maquinaria y textiles16. El resultado no cs sorprendente si se consideran las relativas similitudes en las relaciones capital-trabajo; pero la evolución del comecio intra-industrial es difícil de predecir, dependiendo en la mayoría dc casos de simples accidentes históricos. El Cuadro N” 3.1 presenta los 15 (de 98) capitulo< del arancel en que Colombia tendria ventajas y desventajas reveladas trente a México y Venezuela, tomando como base las exporwiones actuales de cada país al mundo17; se incluyen las ventajas de Chile para propósitos comparativos. Se

15 Las relaciones c”mcrcialc\ entre Venemsla y Colombia son +giticativas, pero las relacioors comercial”\ cntrc ambos pases continuaran rigiéndose en buena medida por la legislación del Paclo Andin” Ih Ver apéndice N” I 17 Colombia tiene venvtjüs en un sector-capítulo determinad” (s) cuando IU pnnicipacion dc la\ exp”lt~iones dc (5) --CI, cl total rsportad»tl\ mayr ü,b k’l mdice construido toma wI«rcs que oscilan entre 0.25 (\cntaja c”mpara,i\a mnxima para el otro psis) y 4 (venta.ja comparativa máxima para Colombia) Para cada pals (p) y sector (7) se determino la participación de I,, exponaciones netas al mundo (x-m) en la suma de x > m el mdice uscila entre -1 (altas importaciones er relación a las 6 xportacionrs) y 1 (alta exportaciooes) Posteriormenlc. para cada xctor (s) se determinó VCR (un indice de ‘ventaja comparativa relativa’) entre Colombia y Mexic”. Colombia y v’enezuela. y C iombio y Chile. este se escaló para que asumicx wlores entre 0.25 (venraj.l comparativa m. ,ima para el otro país) y 4 (ventaja comparativa maxima para Colombia) Para el cas” Colorn:&Mexico se construyo el mdice en la siguiente forma

C~rudrro A’“3.1. Ventajascomparativasbilateralesfrente a México, Venezuelay Chile

Continuación

0.3 I 0.36 0.42 0.42 0.49 0.56 0.58 0.62 O.<>? 0.66 0.66 0.67 0.69 0.7” 0.7 1

Cuuduo N”3.1

0.18 0.41 “SO “57 0.4 0.74 0.77 0.79 “.RR “.RR 0.89 0.90 0.93 0.93 0.93

47 74 3 43 13 l? 16 RI 22 0: 98 Cl 3R 16 44

140

JIIAN AN IONIO I <‘IIAVAI
encuentra que el patrón de ventajas comparativas de Colombia frente a los tres países es relativamente similar a aquel frente al mundo: Colombia exportará textiles y confcccioncs. manufacturas de cuero, material impreso y artístico, confitería, extractos de café y algunos productos de la agricultura (harina, azúcar, tabaco, carne, y cacao)‘8. El análisis de las desventajas relativas de Colombia (segunda parte del Cuadro) revela aspecto5 complementarios importantes. En primer lugar, explica claramente la marcada oposición de sectores como el de productos químicos y petroquimicos a la firma del G3, aun cuando parece exagerado el temor frente a las importaciones provenientes de México, cuando se recuerda que el país ya importa dichos productos desde Venezuela, con bajos costos de transporte y libres de aranceles. En segundo lugar, el análisis sugiere una alta complcmcntariedad en las estructuras productivas de Colombia y México, y un alto grado de sustitución entre Venezuela y México. Ello significa que los productores mexicanos y venezolanos competirán para ofrecer insumos a bajo costo en Colombia. Se presentan venta.jas comparativas comunes en México y Venezuela: en la química básica (orgánica e inorgánica), en fertilizantes y jabones, en la metalurgia del cobre (también en Chile) y del Zinc; en México y Chile: en extractos vegetales y hortalizas, en pieles y en bebidas; y en Chile y Venezuela: en forrajes y alimentos animales, cn carnes y mariscos, en lana y en accesorios para automóviles. Por supuesto, también existen ventajas no comunes: México las tiene en lino, en fotografía, en metalurgia del plomo, en automóviles y en astilleros, y Venezuela, en ‘otros de origen animal’, en cereales, en siderurgia, y en metalurgia del aluminio. 2.

NIVELES DE PROTECCIONEN COLOMBIA. MEXICO Y VENEZUELA

A pesar de que los socios del G3 adelantaron profundas refonnas en la protección brindada a su sector exte;o, con aranceles nominales promedio inferiores a 14% en los tres casos , aún se presentan sectores con alta protección nominal y efectiva. También se observa, en el Cuadro N” 3.2, que

IX En 8 de los 15 capitulos en que Colombia tiene ventaja comparativa con respecto a México. tambikn existen ventajas con respecto a Venezuela 4 a Chile (Capítulos 17. 42. 46. 58. 6 1. 62,63.y 07) De otra parte. en tres de los capltulos en que se tienen ventaja7 frente a Mexico (1 2 3). tambien SCtienen frente a Venwoela o a Chile 19 Lo? aranceles nominales en Colombia. Venezuela y Meuico awcndían. cn 19X5. a X3%, 30% 1 34% (respectixmxnte. promedio) 4 a 200%. 135% ) lOO”/. (máximo). Y en 1991192, û l 15% 1 1.7% > 13.4% (promedio) 4’ 40%, 33X y 20% (masimo) (Edwards. 1994, Tabla 2)

EL G3 EN El. CAMINO

Uf I A IN I t(iRACION

CONTINENTAL

141

Czmh N”3.2. Arancelesnominalesy efectivos en Colombia, Venezuelay México

BI0.Y

A~xultura

y Caza

l? Sd\ , Exttaccii>n de Muka I?

Pesca

,MLI

11,111

0

8.1

38.5

20

5

10.7

61,3

20

6.8

34.4

15

5

II

i2.9

7"

0

15.4

43.2

20

5

18.7

18.9

20

10

5.0

0.0

10.0

1I

!U,H

2

5

5

10.0

0.0

10

10

1"

1"

10.0

~

10

IO

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0.0

5

5

x.9

il.6

1"

0

5.5

26.5

10

5

9.7

15.8

2"

0

16.0

31.0

20

2

16.5

36.1

20

0

18.1

21.1

20

173

20 7

20

5

15.3

27.6

2"

"

15.4

28.5

20

5

12.4

52.9

20

0

9.4

1-1.2

20

0

9.9

57.6

2"

0

12.3

34."

2"

"

13.3

34.5

2"

5

15.3

26.8

2"

0

9.3

46.8

15

5

10.8

27.9

2"

0

12.2

59.8

15

0

14.1

‘0.X

20

0

15.4

38.2

20

5

16.3

28.5

20

0

54.6

35

0

13.4

35.6

20

0

»>
,111,I

5.4

5.‘) 30.7

87.4

llY. 62."

,,KLY

,,11tt

148.2

-28 7

IX.9

107.6

140.7

20.4

-2.9

15.7

68.0

60.2

-42.0 -1.1

43.2

2.X

12.2

30.3

18.0

11.1

142

JIIAN

ANTONIO

ECHAVARRIA

ContinuaciónCedro N” 3.2

21 Explotacvh de M,nas de Carbón

6.2

0.0

6.2

b.2

12.X

0.0

12.X

12.8

15.5

~

15.5

15.5

15.1

~

15.1

l5.l

23 Ex” Minerales Metáhcos

6.6

4.2

6.8

í.4

12.1

49.0

14.3

-7.Y

29 Extr. Otros Minerales

7.5

hl.2

26.4

2.7

1JJ

54.9

42.4

-3.6

85.6 223.2

-54.8

31.2

22 Productos de Petróleo y Cas

i I Alunsntos. DebIdas y Tabaco

43.7

32 1 ext,,es. Confecciones y cuero 33 Madera ) Productos de Madera

32.5

37.0

7Y.3

-60.4

31.5

99.4 235.2 -153.3 36.b 76,7 -4.Y

28.4

43.2

49.5

-0.3

25.3

41.2

b0.2

-20.1

i4 Papel. hnprentas > tdn.

I Y.0

X6.0

44.6

-12.1

13.2

72.5

45.3

-12.2

35 Productos Quimms

16.6

9Y.1

60.5

-45.8

14.X

03.1

5’1.3

-22.3

36 Minerales No MetZdwx

21.7

47.4

bb.7

-0.5

23.2

36.2

42.4

-4.9

37 Metakas Bas,cas

15.7

82.0

71.0

17.4

b3.7

x5.3

-48.0

38 Maqulnam y tq!xpo

23.0

3’) Otras Indusmas Manofacturcras

26.7

121.5 123.1 ib.4

60.4

-5i.l -15.5

23.6

56.4

58.0

-2X.9

-3.8

27.4

43.3

59.0

-12.7

23.2

77.2 235.2 -153.3

CV Coeficiente de variación Metodolo& FI arancel para Cnlomhia y Venezuela corrqondc al arancel tcntativamcnte acordado en las neexiaciones del Arancel I xtemo C‘omtin en el (iruno Andino Iste arancel sufrió aleunas módificaciones antes de ser tinalmenre aprobado Los mdices de proteccion efectiva se calcularon con base en la mari insumo producto andina, a ntvel de cada ítem nandina Para el cálculo de los aranceles nominales y efectivo? SC ohtuvo inicialmcntc cl promedio arinktico simple de las posiciones nandina para cada vxtor (‘1111 a 3 dígitos. y luego se calculó el promedio ponderado a 2 dlgitos, utilimndo como ponderador el valor qrcpado cn cada wh-%x%x Los valores máximos y mmimos se obtuvieron a partir de las proteccione? nominales y cfcctivas a nivel CIICI 4 dígitos

FI G3 EN TL CAMINO DI; LA INTFGRACION

(‘ONTINFNTAL

113

el arancel máximo y la dispersión son mayores en Colombia-Venezuela que en México”. Además, el análisis del arancel efectivo indica altos niveles dc protección en diferentes subsectores. Así, el arancel efectivo promedio es mayor a 20% en Colombia-Vcnczuela y en México, con valores superiores a 30% en los subsectores 13 (pesca), 31 (alimentos, bebidas y tabaco) y 32 (textiles y confecciones). Los valores resultan significativamente mayores cuando se considera la estructura arancelaria a nivel más desagregado (CIIU 4 dígitos) con valores superiores a 70% (en ambos casos) en subsectores en agricultura y caza, en alimentos, bebidas y tabaco, en textiles confecciones y cuero. y en metálicas básicas y maquinaria y equipo. Conjuntamente con Ecuador, Colombia y Venezuela implementaron un complicado programa de estabilización y de soporte dc precios agrícolas (léase protección) para más de cien productos2’. Los sobreprecios implicilos dependerán de la evolución de los precios internacionales. pero Reyes y otros (1994) obtienen sobreprecios que oscilan entre 35% y 100% (dependiendo del año y del producto), para una simulación del sistema en el período 1976-93. México, por su parte, sustituyó, en octubre de 1993, los mecanismos de sustento a los precios agrícolas, por los subsidios directos otorgados por Procampo en aquellas áreas actualmente sembradas en trigo y harina, frijol, arroz, algodón, soya, cebada y sorgo. El valor pagado, que se determina con base en la producción media por hectárea, se mantendrá constante en términos reales durante diez años. y desaparecerá gradualmente entre los años 11 y 15 (Valdés y Hjort, 1994). En cuanto al sector automotor, la Resolución 355 del Grupo Andino (o Convenio de Complementación, Septiembre de 1993) fijó un arancel externo común de 35% y 15% para las dos categorías consideradas, estipuló requisitos específicos de origen, y porcentajes de contenido regional de 40% y 30%. La legislación mexicana es aún más proteccionista, pues el “Decreto Automotriz” lijó acuerdos de compensación comercial (léase cuotas) entre los productores

20 Asi. micotras que el miiximo en los dos primeros paises es de 35% (sector automotor en el capitulo dc maquinaria y equipo), en Mexico alcanza el 20%. en 13 de los 18 sub-sectorea considerados. De otra parte. el coeficiente de variaci0n indica que el arancel mexicano cb menos disperso en la mayo& de sectores. excepto para la agricultura (sector ll), la extracción de mineraleb (23 y 29) y los alimentos. bebidas y tabaco (31) 21 El sistema se adoptó siguiendo cl ejemplo de las bandas de estabilización utilizado en Chile parn un conjunlu mínimo dc productnî Se diseñó originalmente para ocho productos básicos del sector agropecuario (nigo. cebada. arroz. sorgo. frijol, soya y mai~. leche y azúw) ) se extendió postrriormcntc a má? de cien productos sustitutos y derivados La metodul«gia para deternkar las franjas ha variado. y se ha aceptado finalmente una metodologia comi, en el seno del Pacto Andino Las franjas o bandas son iijadns con base en los promedios msnsuales de los precios intemacionalc~ para los ultimos 5 años. con lo cual se producen prnodoa dc marcada protección

143

JIJAN ANTONIO

ECIIAVARRIA

norteamericanos, mexicanos y canadienses para todos los bienes del sector, cxccpto para camiones de más dc 15 toneladas y autobuses integrales. III.

LAS CARACTERISTICAS

GENERALES

DEL G3

El acuerdo cubre tanto el área de bienes como la de servicios, contiene normas claras y simples para la adhesii>n (la cual se facilita con un proceso lineal y automático de desgravación con pocas excepciones), no crea limitaciones para que sus socios liberen en forma unilateral o adelanten futuras negociaciones de integración con otros países, y reduce sensiblemcntc las llamadas prácticas desleales de comercio. 1.

DESCKIPCION DEL ACUEKDO

Los orígenes del G3 se remontan a comienzos de 199 1, cuando los presidentes de los tres países acordaron (Acta de Guadalajara) estrechar vínculos y adelantar una política común en el Caribe. Se consideró conveniente crear posteriormente una zona de libre comercio y durante todo el año dc 1991 se adelantaron negociaciones tendientes a un acuerdo de corte “tradicional” (con características similares a las de los acuerdos firmados por Chile con Colombia, con México y con Venezuela), con un texto prácticamente definitivo en mayo de 1992. No obslante, una vez terminadas las negociaciones del TLC, en agosto de 1992, México replanteó sus preferencias y propuso negociar un acuerdo de alcance similar al TLC. Colombia y Venezuela aceptaron finalmente, considerando las posibilidades de expansión comercial con México, y que el G3 podrid ser un acuerdo “puente” en el camino hacia la integración hemisférica. Sc prepararía al país para futuras negociaciones con el TLC y con otros acuerdos del hemisferio, y se podría plantear una estrategia de bloque. a la cual podrían adherir países del Caribe, o de Centro América, entre otros; también se pensó que los acuerdos logrados entre Colombia y Vencruela podrían discutirse luego en el seno del Pacto Andino. Se adelantaron 8 rondas de negociación durante 1993, y 4 rondas más entre enero y mayo de 1994; el acuerdo se firmó en Cartagena el 13 de junio de 1994. La estruclura del G3 es similar a la del TLC. El acuerdo contiene 23 Capítulos, entre los cuales se incluyen el trato nacional y el acceso de bienes al mercado (Capítulo 3), el sector automotor (4), el sector agropecuario y las mcdidas fito y aoo-sanitarias (S), reglas de origen (ú), procedimientos aduanales (7), salvaguardias (8), prácticas desleales de comercio internacional (9). principios generales sobre comercio de servicios (lo), telecomunicaciones (1 I), servicios financieros (l2), entrada temporal de personas de negocios (13), nor-

tl. (;3 FN EL CAMINO DE LA INTEGKACION CONTINENI-AL

II5

mas técnicas (14), compras del sector público (15) políticas en materia de empresas del Estado (1 O), inversión (I7), propiedad intelectual ( I8), y solución de controversias (19). Adicionalmente, el acuerdo contiene dos capitulos iniciales de contenido general-disposiciones iniciales (1) y definiciones generalcs (2), y tres capítulos finales sobre administración del tratado (20), transparencia (21), excepciones (22) y disposiciones linales (23). Entre sus características generales podrían mencionarse las siguientes: -

-

-

A diferencia de los demás Tratados vigentes en América Latina, no se pretende llegar a una unión aduanera. Es relativamente fácil retirarse del G3, para lo cual basta con denunciar el Tratado seis meses de antes. Ello contrasta con algunos acuerdos “del pasado”, en los que existían cláusulas que prácticamente impedían el retiro: en el caso del Mercado Común Centroamericano, por ejemplo. se estipulaba originalmente que ninguno de los paises firmantes podría retirarse antes de 20 años y que, una vez transcurrido ese período, las obligaciones se mantendrían durante 5 años; esta última cláusula también existe en el Pacto Andino. A diferencia de lo que se estipula en ALADI o en el Pacto Andino, cualquiera de los socios puede adelantar negociaciones de liberalización con otros bloques o grupos de países, sin compensación alguna. El acuerdo contiene cláusulas de adhesión sumamente amplias y sencillas. Las controversias se resuelven mediante la conformación de paneles, cuyas decisiones son de forzoso cumplimiento para las partes.

También es interesante mencionar que el G3 está conformado por dos acuerdos bilaterales con México, ya que buena parte de las relaciones entre Colombia y Vencruela continúan rigiéndose por la normativa del Pacto Andino. A pesar de ello, los dos últimos paises decidieron adoptar aquellas disciplinas del G3 que no se encontrasen suficientemente desarrolladas en el segundo acuerdo: normas fito y zoo-sanitarias, procedimientos aduanales, algunos servicios (telecomunicaciones, servicios financieros, y entrada temporal de personas), normas técnicas. compras estatales. inversión, y solución de controversias. 2.

DESGRAVACION,

A.

Desgravación

CUOTAS

Y PKACTICAS

DESl.EAl,ES

Se pretendió inicialmente negociar el programa de desgravación producto a producto (como en el TLC); pero, luego de interminables y poco fructíferas

146

JUAN ANTONIO ECHAVARRIA

discusiones, los Presidentes de los 3 países acordaron, en octubre de 1993, un programa único de desgravación a 10 años, con un plazo ligeramente mayor para el sector automotor (13 años). Sin embargo, Mexico mantiene restricciones cuantitativas importantes cn cstc sector, por lo que las reducciones arancelarias no tendrian efecto alguno sobre las importaciones (sí lo tendrían en Colombia y Venezuela). Los tres países mantienen ademas políticas especiales en la agricultura, lo que condujo a la exclusión permanente de varios productos del sector. Durante las últimas rondas de negociación, Colombia y México (no así Venezuela) decidieron acelerarla a menos dc 10 años, para un conjunto importante de bienes. El Cuadro No 3.3 presenta los resultados finales de la negociación del G3 entre Colombia y México, indicando el peso de los bienes incluidos en cada lista según las exportaciones al mundo y al otro país. Se observa el peso mínimo de los productos excluidos permanentemente: Colombia excluyó el O,S% de las exportaciones de México a Colombia (1,9% ó 2,6% cuando se consideran las exportaciones de México al mundo, con y sin petróleo). y México excluyó el 1,8% (9,2% ó 1,8%, para exportaciones al mundo, con y sin petróleo). Las excepciones se concentraron en los sectores de “agricultura y caza” y en “alimentos, bebidas y tabaco“. En la ronda final de negociaciones también se excluyó el sector de textiles y confecciones para el comercio entre México y Venezuela. También se presentaron excepciones importantes en el sector automotor. Para los camiones de más de 15 toneladas (donde no existen cuotas o acuerdos de compensación entre Mexico y Estados Unidos, en el TLC) se fijaron dos aRos de gracia, con una desgravación lineal y automática durante los ll años siguientes, y para los demás vehículos se acordó que habrá liberalización arancelaria y para-arancelaria completa en el año 13; no obstante, poco se sabe sobre las políticas concretas (orígenes, intercambio compensado, patrón de reducciones arancelarias, etc.) que se adoptarán, en esos 13 años, pues dependerán de las negociaciones de consenso en el llamado Comité del Sector Automotor. De otra parte, se observa cierta asimetría entre México y Colombia, al menos cuando se consideran las exportaciones de cada país al mundo, como “proxy” del patrón de comercio futuro entre ambos países. En efecto, sólo 8% de las exportaciones mexicanas entrará a Colombia en forma inmediata, y IO%, cn cinco años, mientras que 31% de las exportaciones colombianas ingresará a México libre de arancel, inmediatamente. De otra parte. Colombia podrá vender en México, libre de aranceles, un porcenmje alto de productos ubicados en sectores en los cuales posee claras ventajas comparativas, tales como textiles y confecciones, o papel, imprentas y editoriales.

Czrndro N”3.3.

Cl11 12 Il 12 13 21 22 23 29 31 32 37 34 35 36 37 3X 39

El proceso de liberalización

en el G3

0.0 0.0 0,o

0.0 0.0 0,o

89.1 IOO.0 100.0

In.9 0.0 0.0

0.0

0.0 0.0 0.0 0.1)

100.0 95.8 100.0 68.0 SS.2 9x 0 81.3 75.7 9X.6 X7.6 93.7 5X.8

0.0 0.0 0.0 32.0 0,o 0.0

4.2 0.0 0.0 14.4 10 17.5 20. I 0.5 6.0 5.5 39,5 5.7 X,0

0.4

tn 1.3 3.1 1.0 6.3

0.X 1.7

/ l 1.6

91.3 87.8

0.0 0.6 0.0 0.0 0.0 0.0 l,9

2.6

0.0

0.0

80,O

I OO,0 0.0 0.0 16.8 0.0 56. l 50.5 3.9 14.5 28.6 21.0

0.0 0.0 0.0

0.n IOO.0

0.0 0.0

08 0.0 0.0 4.X 4.7 24.4 0.3 17.0

19.2 X3.2 100.0 43.9 44.4 91.4 hl.1 71.1 62.0

80.8 0.0 11.0 0.0 0.2 0.0 0.0 0.0 0.0

31.7 41.7

5.3 5.3

52.3 52.3

0.x 0.x

20.0

Continuación

(‘IlL! 2 II 12 13 21 22 23 29 31 32 33 34 35 36 37 3x 39

Agricultura y Caza Silv > Extracción dc Madera Pesca Explotacion de Minas de Carhon Producciím de Petróleo ) üas Eztr. Minerales Metálicos I.\tr Otros Minerales Alimentos. Bebidas y lahaco I rutiles, (‘onfeccioncs ) Cuero Madera y Productos de Vadera Papel. Imprenta 1 Fdit I’roducm Quimicos Minerales No Metalicns MeCdicaS BBsicas Maquinaria y Equipo C)tres Industrias Manufactureras Total Total Liin Petróleo

CIILI~~I.ON” 3.3

0,o

76.1

23.9

0.0

2.2

0.0 100,0 0.0 0,o 0,o 0.0 45.9

0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 21.6

0.0 100.0

100.0 0.0

32.4 5,3 3,X 67,0 13.8 X3,X

I no.0 0.0 100.0 100.0 1no.13 7x.4 54.1 97.2 67.6 92.4 96.2 33.0 X6.2 16.2

0.0 0.0 2.2 0.0 0.0 0.0 0.0

0.0 0.0 44,6 1.0 22,4 19.8 5.6 08 30.4 60.0

IOO.0 IOO.0 55.4 99.0 77.6 x0.2 94.4 100.0 69,6 34.0

0.0 010 0,o 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

20.1 30.8

70 8 (17.7

9.2 1.8

30,x 30.8

67.5 672

1.X I,X

2.8

0.n

CI G3 CN CL CAMINO DE IJI INTEGRACION

6.

Cuotas y prácticas

CONTINFNTAI

119

desleales

Sólo se aceptarán restricciones al acceso (eg cuotas 0 licencias previas) para las importaciones de artículos usados, y para las de una lista de bienes estipulados explícitamente en el acuerdo: derivados del petroleo y buena parte de los productos del sector automotor en México; energéticos (siempre y cuando exista o SC cree una previsión constitucional que así lo exija) en Colombia y Venezuela. Se aceptan los requisitos de desempeño que mantienen Colombia y Venezuela en el sector automotor, y se respeta la Constitución colombiana en materia de compras departamentales de licores**. En caso de que hoy existan, el G3 permite mantener los niveles de subsidios a las exportaciones durante un período máximo de 4 años, eliminándoselos en fonna paulatina, entre los años 5 y 10: se penniten los incentivos a las exportaciones (e.g. esquemas de draw-back) siempre y cuando tengan efectos “mínimos” sobre la producción y sean aceptados en el GATT, pero no se aceptan los impuestos a las exportaciones, excepción hecha de algunos artículos de primera necesidad declarados en fonna explícita en el acuerdo. Finalmente, se estipula que los bienes producidos en zonas francas goLarin de los beneficios del acuerdo siempre y cuando cumplan con las respectivas normas de origen. IV.

EL G3 Y LA INTEGRACION

1.

ARFAS CONFLICTIVAS

HEMISFERICA

Pocos días antes de la firma del G3, las directivas de la Asociación Nacional de Industriales CANDI, la asociación más poderosa de Colombia) solicitaron al Presidente de la República no firmar el G3, considerdu;‘~ los posibles efectos negativos sobre la produccion nacional. La posición anttrior fue compartida por la mayoría de asociaciones gremiales, y especialmente por aquellas en los sectores metal-mecánico y petroquímico; ni siquiera apoyaron el acuerdo los gremios exportadores, los confeccionistas o los textileros. Por otra parte, con base en una encuesta a 425 empresarios, Fedesarrollo concluye que: “A pesar de las criticas que se han hecho a los acuerdos comerciales, especialmente con México, fueron bien recibidos por los industriales. Prácticamente la mitad de los empresarios apoyan

JUAN ANTONIO ECHAVARRIA

150

el acuerdo con Mexico frente a un 26% que lo encuentra contrario a sus intcrcscs. La oposición es mayoritaria entre los productores de tabaco, alimentos concentrados para animales y manufacturas textiles. El apoyo más entusiasta se encuentra en los sectores de azúcar, confecciones y manufacturas de cuero. El único sector que aparece con claras rcscrvas frente al G3 es el de materias primas (60% de los empresarios encuestados en dicho sector consideran el G3 como un acuerdo “favorable, muy favorable o indiferente”, y el 40% como “desfavorable o muy desfavorable“ ‘.. ¿Pcsanmás los sectores perdedores (que los ganadores) en las opiniones de los Gremios? Si asi fuere, iqué mecanismos existen para compensar perdedores, o para que se pronuncien los beneficiados? Es probable que algunas de las áreas conflictivas de negociación en el G3 acaben también siéndolo en el contexto de la integración hemisférica. A.

Salvaguardias

y el fantasma

de la salvaguardia

cambiaria

Todo acuerdo creador de comercio dcbc limitar al máximo el uso de prácticas restrictivas relacionadas, por ejemplo, con salvaguardias. Presumiblemente. los países deberían mantener una única modalidad de salvaguardia (la que permite el GATT), con el fin de proteger transitoriamente sus sectores productivos en caso de shocks externos inesperados y contraproducentes23; pero la experiencia del Ci refleja que esta posición es extrema, y que existirá una gran presión por mantener salvaguardias cuando se negocian áreas de libre comercio (a diferencia de las uniones aduaneras: hoy no es posible aplicar salvaguardias entre los socios del MERCOSUR, del Pacto Andino, del Mercado Común Centro Americano o del Caricotn), cuando algunos de los miembros involucrados en la negociación son pequeños, o cuando existen altos niveles de protección a los productores nacionales. En el G3 se trató de lograr un punto intermedio en materia de protección: existen modalidades de SdlVagLIdrdiaS adicionales a las que pennite el GAT’I‘ a cada psis, pero su aplicación se encuentra relativamente restringida. Así, se permite el uso de la llamada salvaguardia “bilateraY2”

23 Algunos autores (e g Finger. l99?) criticarian duramcntc esta posiciún ‘conciliadora‘. conïidcrando qoc aun la %k,guardia del GATT sc traduce finalrnentc en un conjunto de practicas restrictivas disfruadaq 24 Concchida oripinülmcntc para compensar los ‘urores que pudieran haberse cometido en las nc~oc~acioncs a nivel dc Itcm arancelario El mecanismo perdio parcialmente sentido cuando F-Zacorde la liberalización generalizada a 10 alíos, pero la salvaguardia bilateral pcrmancciú CI1cl Ci

EL G3 TN EL CAMINO DE LA IN7 EGRAUON CON I INtN I Al

151

durante 15 años (IO años en el ‘I‘LC), pero esta es de carácter arancelario (nunca cuotas) y no puede invocarse por más de dos años (1 año original, con otro dc prórroga); además, se exige compensación cuando se invoca ante amenaza de petjuicio, o cuando se prorroga al segundo año. También se acordó un mecanismo dc salvaguardia tipo arancel-cuota para el sector agrícola (se aplica únicamente entre Vencruela y México), y otro para el sector financiero, estipulándose que cada país podrá suspender los beneficios del capítulo de servicios en caso de grave trastorno económico y financiero que no sea posible solucionar mediante medidas alternativas, o cuando la balanza de pagos enfrente serias dificultades. Colombia y Venezuela insistieron en mantener una salvaguardia cambiaria en el G3 (la cual no fue finalmente aprobada) reflejando la influencia de los “fantasmas del pasado”. En efecto, como resultado de una concepción equivocada del papel que juega la tasa de cambio en las diferentes economías, y de la capacidad que tienen los gobiernos para afectar la tasa de cambio real, se creó en el Pacto Andino la llamada salvaguardia cambiaria, aplicada con frecuencia entre los países socios2’. De hecho, fue la discusión sobre la vigencia de la salvaguardia cambiaria la que condujo a que Vencrucla sólo ingresase al Pacto Andino en 1973, 6 afios más tarde que los demás socios. No existen salvaguardias cambiarias en ningún otro acuerdo de integración, y es de esperar que los países del Pacto Andino insistan nuevamente sobre este punto cuando se realicen conversaciones a nivel hemisfkico. Deben idearse estrategias alternativas (e.g. una mayor coordinación en el mane.jo de las políticas fiscales y monetarias entre los países) tendientes al mismo propósito, pues la salvaguardia cambiaria cerraría buena parte del comercio en el continente. dada la alta fluctuación de la tasa de cambio en nuestros países, y su papel central como variable de ajuste macro. B.

Normas de origen

Las nonnas de origen terminan convirtiéndose en una *‘caja negra” cuyos efectos son poco claros, brindan niveles de protección desconocidos, y constituyen un mecanismo asimétrico en favor de los países más desarrollados. De hecho, las normas de origen equivalen a “requisitos de desempeño“, prohibidos en el TLC y en el G3 por sus efectos distorsionantes sobre el comercio.

2.5 Esta salvapuardia ha \ido solicitada en 34 ocasiones en la histo~iâ del Grupo Andino. habiendo sido aprobada cu aplicaci0n en 18 de ellas Colombia ha sido el país que mis la ha solicitado (24 veces), contando con aprohaci(ln en 12 de ellas

JLT.4NANTONIO ECHAVAKKIA

152

Según Hufbauer y Schott (1994, p. 5), lasxeylas de origen del TLC son insatisfactorias por dos razones: en primer lugar, penalkan y vuelven menos elicientes a los productores de la región, al obligarlos a comprar insumos rcgionalcs caros (cuando SCtrata dc exportar al otro país); en segundo lugar, constituyen un desafortunado precedente para otros acuerdos de integración, cuyos socios podrían emular las prácticas citadas. Resultan aún más odiosas en el G3, si se considera que los flujos de comercio actuales son decididamente menores. México insistió en la convcnicncia de normas de origen similares a las del TLC, lo que estancó las negociaciones durante más de un semestre y (a pesar de los avances logrados) causó profundo malestar en los sectores privados de Colombia y Venezuela. Se crearon mecanismos que permitiesen “suavizar” cl efecto restrictivo de las normas de origen. Entre ellos: El llamado Comité de Insumos Regionales podrá clasificar transitoriamente un bien como regional (a pesar de no cumplir con las normas de origen estipuladas) cuando no existan los insumos regionales necesarios para la producción en ese sector particular, o cuando su calidad sea deficiente. Se crearon cupos especiales para los textiles y confecciones con fibras sintéticas, aceptándose que Colombia exporte un porcentaje de dichos productos con reglas de origen más laxas que las estipuladas en el acuerdo (los textiles y confecciones quedaron excluidos del acuerdo para el comercio entre México y Venezuela). Algunas normas de orígenes no son tan estrictas en el período inicial. Así, el contenido regional estipulado para la mayoría de bienes es de 50% en los primeros 5 años, y de 55% a partir del año 6”; en química y petroquímica se fijó un contenido regional de 40% para los primeros 3 años, de 45% para cl 4” y 5” año, y de 50% para los a17osposteriores. 2.

INCEN’I‘IVOS

DtFEKEN’I‘ES

EN LOS DISTINIDS

PAISES

Los beneficios netos de la integración hemisférica serán mayores, ceferis pa~+~us, en la medida en que las exportaciones totales se dirijan al hemisferio y en que las exportaciones de manufacturas representen una alta proporción de las totales. El primer factor está asociado a bajas posibilidades de desviación de comercioz6 y. el segundo, con creación de nuevo comercio (las exportaciones latinoamericanas de productos primarios ya tienen protección 26 En ripor, puesto que se trata

de ta desviación de comercio. deberla considerarse ta

importanciadel hemisferiocomoorigende las importaciones de cadapsis No obstante. tritsch (1992. p 39) encuentra que las exponaciones c importaciones esfan más o menos

equilibradas. existiendo una correlación positiva alta cuando se considera ta pariicipacion del hemisferio cn tas exportaciones e importaciones de cada pm

El Gi I-N tl (‘AMINO DE LA INTI GRACION CONTINENTAL

153

baja o nula en Estados Unidos y Canadá) y con la mayor intensidad de economías dc escala y de otros efectos dinámicos en el sector industrial (ver Erzan y Yeats, 1992; Bouzas y Ros, 1994, p. 15). Colombia y Venezuela aceptan la importancia de la integración hemisférica, y el G3 constituye una pieza clave en dicha dirección. El Tratado fuc concebido como un acuerdo puente para el continente y. una vez firmado, será excesivamente costoso cambiar de rumbo. A pesar de los traumatismos de corto y mediano plazo que pudiese sufrir México con el ingreso al TLC, su sector productivo adquirirá en el largo plazo los estándares de competitividad de las firmas norteamericanas y canadienses, y podrá comprar insumos a bajo costo. En el TLC, México liberará en forma inmediata cl 44% de las importaciones provenientes de los Estados Unidos, con porcentajes aún más signifícativos, en materias primas para la industria (70%) en bienes de capital para la agricultura (58%) y para la industria (51%). Los respectivos porcentajes se incrementarán a 73%, 97%, 82%, y 73% en 5 anos (Echavarría, 1994). De otra parte, el TLC implica que los productores colombianos y venezolanos tendrán que competir sin preferencias arancelarias con los de los Estados Unidos y Canadá, en el mercado mexicano, y ello es especialmente claro en aquellos sectores en que México otorga liberalización inmediata a sus socios del norte: el carbón (100%) y los minerales metálicos (IOO”!), ‘otros minerales’ (99,7%), agricultura y caza (95%), la pesca (89%) y la silvicultura y la extracción de madera (X6%). En el sector de textiles, confecciones y cuero, donde se encuentra buena parte de las ventajas comparativas colombianas, México liberará en el TLC el 29% en forma inmediata, y el 70% en 5 años siendo las cifras para editoriales básicas 69% y 83% respectivamente. En términos relativos con el G3, se encuentra que los sectores más afectados frente a las preferencias otorgadas por México a Estados Unidos, serán el químico y la industria editorial, sectores que sólo se liberarán en 10 años, en el G3 (Echavarría, 1994).

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EL G3 tN bl C‘AMINODT

I.A INTE<ìRACION CONTINENTAL

155

APENDICE No 1

Si se ordenan por orden de importancia las exportaciones sectoriales de cada país al G3 y al mundo, se obtienen los siguientes coeficientes de correlación de rangos: Coeficientes de Correlación de Rangos.

(‘olomhia Colombia Colombia MGX VUUU&i

-G3 M&ico VenrLuela -G3 -0

0.62 0.3 I 0,67 os5 0.93

En otras palabras, tanto para Colombia y (en menor medida) para México, se presenta una estructura de exportaciones enteramente diferente cuando éstas se dirigen a los países del G3 o al resto del mundo. Sobre la importancia del comercio intra-industrial en el G3 y en las relaciones con países limítrofes, ver Pombo (1994).

1%

JUAN ANTONIO ECHAVARRIA

Czwch N”A.3.1. Composición(76) de las exporlacionesde Colombia, México y Venezuela

LL G3 CN TI CAMINO DEI LA INTFGRACION

“EL G3 EN EL CAMINO

DOMINIQUE

CON I‘INkN I Al

COMENTARIO A: DE LA INTEGRAClON

157

CONTINENTAL”

HACHETTE

Resulta difícil estar en desacuerdo con lo presentado en el trabajo de Juan José Echavarría, y si éste peca por algo es por las limitaciones de su cobertura más que por afirmaciones discutibles: el autor deja de lado muchos aspectos del G3 que, a estas ahuras, sería interesante conocer. Antes que nada, la justificación del G3 no queda clara. Algunos comentarios teóricos, más otros cualitativos al describir las caracteristicas de comercio entre esos países, sugieren abiertas venta.jas del G3. iPara ;Para todos los países involucrados? Ello merece alguna Colombia? aclaración. Por ahora. mirémoslo desde el punto de vista de Colombia: la creación de comercio parece evidente, pero sospecho que también la desviación de comercio puede ser significativa, al amparo de las notorias restricciones comerciales que persisten en estos países, al menos en algunos sectores. El autor nos muestra con nitidez-y ése es un punto muy interesante de su trabajo- la estructura comercial en relación a su destino, cnfatirando la diferencia existcntc entre aquella pertinente al G3 y la del resto del mundo. Por lo tanto, el resultado neto dc carácter estático me merece dudas. En este mismo orden de cosas, el resultado neto de un ALC dependerá lambién de la existencia y las características de otros acuerdos que un país haya firmado. Colombia, que está en el G3. en el Pacto Andino, en acuerdos bilaterales con Chile y posiblemente con otros países en el futuro, ofrece un caso inmejorable para obtener lecciones. “Todo lo demás” ya no es constante; al firmar acuerdos bilaterales con distintos paises los beneficios adicionales de cada nuevo ALC tienden a reducirse. Existen costos y beneficios de otro orden: los macroeconómicos, los que dicen relación con el impacto del crecimiento de la transferencia tecnológica y del mayor grado de competencia, por una parte, y con los impactos de la inestabilidad macroeconómica transferida a través del comercio, por otra. Estos últimos influyen sobre la eficiencia en la asignación, como también sobre los niveles de ahorro e inversión. Un ALC tiende a concentrar más el comercio entre sus miembros, y, por consiguiente, a hacer más sensibles las economías a los shocks transmitidos por los socios. Con un colega hemos tratado de caracterizar 3 los socios latinoamericanos potenciales según SU grado dc inestabilidad: Venezuela estaba muy arriba en la clasificación; México lo desplazó recientemente. La conclusión más importante es que no deben descartarse tales consideraciones al involucrarse con un socio;

15X

.II!AN

AN IONIO

I (‘IIAVAIIIIIA

seguramente ciertos empresarios colombianos &t&rn cuestionado hace poco la convcnicncia de tener a México como socio. Este cs otro tema que merece alguna atención y por el cual. entre otras razones, Chile no se lanza con entusiasmo en los brazos del Mercosur. Para mi gusto, Echavarría describe demasiado brevemente la estructura del G3, porque en esos clcmcntos cualitativos pueden existir muchas enseñanzas útiles para futuros esfuerzos de integración. Aquí sólo se abordan las cláusulas de salvaguardia, las prácticas desleales y las normas de origen. Estas últimas merecen una atención particular que trasciende lo expresado por el autor. Si bien se señala que son excesivamente restrictivas, es relevante detallar cl por que y el cómo, su vcrdadcro costo y a que sectores productivos tienden a proteger. En el caso del Nafta, los textiles y ropa tienen unas normas de origen que exigen un test de transformación triple, esto es. la ropa debe originarse al interior del Nafta, tanto en lo que se refiere al corte como a la costura y las fibras con que se confeccionan los textiles; el material fabricado al interior del Nafta, pero que no cumple con las normas de origen, puede entrar con condiciones preferenciales sólo hasta ciertos niveles de importación; por encima de ellos esta sujetos a las normas generales. Si bien la desgravación entre los socios parece ser adquirida sobre un gran porcentaje del comercio -aunque tras un prolongado laps+, la permanencia de las normas de origen seguirá representando un freno importante a la liberalización, a la vez que una fuerte distorsión sectorial. El autor parece defender la hipótesis de que el G3 puede servir de puente en el camino de la integración hemisférica. No tengo los elementos de juicio para disputar dicha hipótesis. Sin embargo, por un lado, me parccc que dicho camino está muy condicionado a los esfuerzos “significativos” de liberalización comercial que realicen unilateralmente los distintos actores. Ello no parece el caso de Colombia ni de Venezuela, por las altas y muy variadas protecciones efectivas remanentes; por otro lado, la integración hemisférica implica al Nafta integrándose al resto o viceversa, lo que se relaciona con el papel que pueda desempeñar el tamaño de los grupos que se integran. Efectivamente, existirán distintas economías de escala en la integración de grupos, pero también la permeabilidad de éstos a la idea de la integración dependerá del tamaño del problema enfrentado, es decir, del tamaño del grupo enfrentado: hoy, grupos que apoyan en Estados 1Jnidos el ingreso de Chile al Nafta rechazan la idea del ingreso de Brasil. Es un tema sobre el cual debemos detenernos a pensar. Echavarría sugiere que una justificación a la integración del tipo G3 se desprende del ovr-thr-job tmining adquirido por los eventuales exportadores. No comparto esta aseveración. basándome en la experiencia chilena, que sugiere una conclusión algo distinta: en Chile la apertura unilateral fue un

EL G3 EN EL CAMINO I>t I A INTLGR4CION

CONTINENTAL

1-9

aliciente más poderoso para la formación de exportadores que las alternativas de integración regional, porque aquéllos se vieron sometidos a una competencia más dura. Asimismo, se comprobó que la sobreprotección representa más un freno que un aliciente. Lo más probable es que la verdad se halle a medio camino entre las dos posiciones. EFRAIN VELAZ@JEZ El traba.jo de Echavarría es una óptima reseña de los principales aspectos del G3. Su estructura teórica contiene contribuciones pertinentes en este campo de economía especializada, prestando especial atencihn a las ganancias sociales de bienestar que provienen de la integración, la cooperación y la innovación económicas. DC forma apropiada, el documento sitúa las ventajas del G3 en flujos comerciales más intensos entre Colombia, México y Venezuela. Sin embargo, quiero añadir un comentario a la consideración de los flujos bilaterales. El comercio de bienes complementarios entre Colombia y México, como entre Colombia y Venezuela, podría ser beneficioso. De hecho, Colombia puede representar un mercado de exportación para México y Venezuela a causa de la posibilidad de desviación comercial, dadas las actuales estructuras industriales y el tamaño relativo de los mercados domésticos con respecto al total de importaciones. Como la estructura industrial en México y Venezuela es muy similar en términos relativos, también lo es su relación comercial. En este caso, resulta imposible una ganancia social de bienestar si la pauta de comercio involucra los mismos productos. Por lo tanto, el futuro del G3 puede depender de la especialización industrial. Sc debe mencionar que los efectos económicos del acuerdo G2 entre Colombia y Venezuela han sido sumamente positivos básicamente a causa de las estructuras industriales y comerciales complementarias de esos países. Efectivamente, el flujo comercial entre ellos superó los US$I ,400 millones en 1994 (US.% millones en 1993). El saldo comercial ha sido positivo para Venezuela, debido tanto a la apreciación del peso colombiano como al control cambiario venezolano y a una importante recesión económica. Un resultado similar podría obtenerse en el caso de Colombia y México. COMENTAKIOS

SK I’OKIALES PERTINENTES A VENEZUELA

Cualquier análisis del G3 debería considerar los diversos efectos económicos potenciales representados por la creación de comercio, dadas la creciente demanda para bienes protegidos, la sustitución de bienes de mayor costo y

160

JUAN ANTONIO LC‘HAVARKIA

una desaceleración inflacionaria. como también la desviación de comercio producida cuando la recaudación arancelaria se convierte en una subvención a la producción dc bicncs menos eficientes. En este caso especifico, las exportaciones mexicanas se relacionan con el petróleo y la industria de gas natural, productos manufacturados. automóviles y sus accesorios, maquinaria y equipos. minería, alimentos, bebidas y tabaco. Esta estructura es similar en términos relativos a la dc Venezuela, por lo que podría ser útil contar con acuerdos específicos a tin de prevenir conflictos en el futuro. Por otra parte, las importaciones mexicanas se concentran en bienes intermedios, por lo general utilizados como insumos para los productos de exportación dc la industria maquiladora. Un análisis de las exportaciones venezolanas y las importaciones mexicanas de los mismos productos evidenciará la potencialidad del mercado mexicano para Venezuela. Sorpresivamente, México puede representar un mercado no explorado para ciertos productos venezolanos como huta (fresca y conservada), textiles, pluma, carne (fresca y congelada). aceite, grasas vegetales y animales, papel, acero y productos químicos, entre otros. A raíz de ello es que un acuerdo con México podría suponer alguna mejora en el bienestar social, a causa de la desviación de comercio. Esta última puede generar también algunos efectos negativos de bienestar en sectores como los de productos químicos, accesorios de automóviles y productos de acero. En estos sectores industriales específicos, puede que se requieran acuerdos complementarios basados en las ventajas comparativas, a fin de generar mejoramientos de productividad en aquellas industrias con economías de escala. Se hace necesario un análisis detallado que proporcione respuestas inequívocas a los efectos económicos del acuerdo G3 para Venezuela. CONDICIONES Y COOKDlNAClON MACKOECONOMICAS En cualquier acuerdo comercial, las condiciones macroeconómicas de cada uno de los miembros constituyen un factor de suma importancia. La pertinencia de esta consideración se ve resaltada a raíz de la actual situación económica de los tres miembros del G3. En cl caso mexicano, la crisis económica comenzó a fines de 1994 con un ataque especulativo contra el peso, ocasionado por la enorme apreciación de su tipo de cambio. Aunque las autoridades han logrado eS?dbikdr la moneda, la situación ha tenido un impacto importante sobre los tlu,jos comerciales al interior del G3. Colombia, por su parte. acarrea un déficit de cuenta corriente que ha sido estimulado por una apreciación del tipo de cambio real, y esta situación del tipo de cambio no puede durar mucho tiempo. En cuanto a Venezuela, también los controles

EL G3 EN EL CAMINO I>F LA INTFGRACION

CONTINENT.4L

161

cambiarios establecido, para combatir la crisis bancaria a fines de junio de 1994 han afectado sus flujos comerciales con México y Colombia.

4

ESTRATEGIAS ALTERNATIVAS COMERCIO PARA UN PAIS PEQUEÑO: EL CASO CHILENO

DE

INTRODUCCION La apertura de la economía chilena tuvo lugar mediante un proceso de largo alcance de liberalización unilateral del comercio, el que formó parte de un paquete más general de reformas en el cual los precios del libre mercado, la ventaja comparativa y el sector empresarial privado tuvieron un papel principal. La aguda depreciación del tipo de cambio real tuvo un efecto importante sobre la exitosa expansión de las exportaciones chilenas. Una breve descripción de estos puntos se presenta en la sección 1. La ventaja comparativa chilena radica primordialmente en los recursos naturales. Más del 90% de las exportaciones chilenas a países industriales se basan en recursos naturales, sea materiales en bruto o materias primas procesadas (primera etapa). Por otra parte, las exportaciones chilenas a países latinoamericanos incluyen una cantidad importante de manufacturas no relacionadas con su dotación de recursos naturales. Los datos sobre la ventaja comparativa revelada chilena según el destino de mercado son expuestos cn la sección II. ¿Cuáles son los problemas relacionados con la especialización en el comercio y la producción de recursos naturales para un país en desarrollo como Chile, y por qué debería preferirse la exportación de manufacturas a otros tipos de exportaciones? Estos son los puntos explorados en la sección III. Chile ha sostenido una estrategia comercial unilateral que ha producido una exitosa expansión de las exportaciones. ¿Por qué, entonces, debe abandonar esta estrategia e intentar convertirse en miembro dc agrupaciones comerciales preferenciales? Este es cl tcma discutido en la sección IV.

II I ABAN y P MELLER

164

1.

LA POLITICA COMERCIAL Y EL AUGE EXPORTADOR

CHILENA

El proceso chileno de liberalización del comercio intcmacional SCdesarrolló cn dos etapas separadas: la primera, corresponde al período de liberalización comercial de los 70, cuya característica más relevante fue la gran reducción de las barreras a las importaciones; la segunda etapa marca el período de expansión de las exportaciones tras la crisis de la deuda externa de los 80, cuando el tipo de cambio real se constituyó en el principal -aunque no el único- mecanismo para la promoción de exportaciones. Por más de tres décadas (1940-73) la economía chilena se caracterizó por cxtcnsivos controles de precios y por un comercio externo altamente restringido. La reforma de liberalización comercial de los 70 fue utilizada para transformar el modelo predominante de incentivos económicos, y asi resultó complementaria a la liberalización de precios. Además, apuntó a racionalizar el complejo régimen comercial chileno, con cl fin de eliminar el poder discrecional de la burocracia. La reducción arancelaria fue establecida como una clara señal de apertura y como una medida para igualar los incentivos a todos los tipos de actividades (exportables, importables y no transables). Durante los 70, el tipo de cambio se usó para contrarreslar la reducción arancelaria, puesto que cn un principio las autoridades económicas estaban preocupadas por la competencia de las importaciones. Sin embargo, en los 80 se optó por una estrategia explícita de promoción de las exportaciones como motor de crecimiento: después de bruscas depreciaciones reales, se mantuvo un tipo de cambio real cstablc. Antes de 1974, el régimen comercial externo chileno era altamente restrictivo; contemplaba cuotas, depósitos previos para la importación, licencias, presupuestos de cambio de divisas y listas de importaciones prohibidas, así como regímenes especiales para ciertas regiones, ciertas industrias y las empresas públicas, junto con aranceles nominales bastante altos. En un periodo de cinco anos, de 1974 a 1979, todas las barreras no arancelarias fueron eliminadas y la tasa promedio de arancel nominal se redujo desde un 105% (750% el arancel máximo) a una estructura arancelaria única de lo%‘, la que se mantuvo hasta 1982 (ver Cuadros N” 4.1 y N” 4.2). Durante la década de 1980, en respuesta a la situación económica generada por la crisis dc la deuda externa, los aranceles nominales fueron incrementados en rangos de hasta 35% (ver Cuadro N” 4.2)2. La estructura pareja

I 2

I.OF automóviles whre 850 CC cran la unica cxccpcion Püra una dcscripciim dclallada del comercio c~tcrior chileno prcdominantc hasta 1974, YU Bchrman (1976). ) Banco Mundial (1 Y79) Adcmas dc los derechos compensatorios impuestos durante 1982 a algunos bicncs

CS’TRATEGIAS ALTERNATIVASDF 0-IMFRC‘IOPARAUN PAISPEQUEÑO

165

Cua¿lio WI. 1. Primer proceso de liberalización unilateral de Chile: 1973-81 Aranceles nominales promedio (%)

1973

105

1975

1977

1979

1981

49

22

lOa

10

Fuestc: Banw CentraldeChiley I:french-Davis (1980) ti Desdejuni<> cn adclanie de los aranceles (10%) entregó a las autoridade una herramienta fácil de usar como complemento del tipo de cambio para enfrentar el desequilibrio externo; además, aportó ingresos adicionales para financiar el déticit fiscal. La liberalización unilateral de los SO fue mucho más lenta que la de los 70; tomó casi seis años el reducir aranceles nominales del 20% (junio de 1985) al I I % (enero dc 1991)3. C’zrcrdroWI.?.

Segundo proceso chileno de liberalización unilateral: 1982-94 Aranceles nominales parejos (%)

1982

I98-l

10

20a3Sa

1986

20 b

1988

1990

1992

199-f

15’

15

lid

II

Fuente: BancoCentraldeChile a Losaranceles se~um~,,t~ron a 20%enmarzodr lYX3 b Losaranceles sedisminuyrrona 30%enmarïo,y a 20%enjunio de 1985 c Losaranceles sedisminuyeron a 15%enenerode IYXX d Losaranceles sediaminuvcron a I 1%enenerode 199I

Dada la crisis de balanza de pagos de 1982, en 1982-84, las devaluaciones reales fueron empleadas para restablecer el nivel del tipo de cambio real a la tasa prevaleciente antes de 1979 (cuando se estableció un tipo importadosconsiderados con preciosde dumpin_e,. estoscareoscubrieroncl 6% dc Ia\ imporlacioncs totalesI.a sobrecarga sumatoriaa la tarifatuvocl 35%detope Masaun.trcq irnporlanlcsmercancwagrícolas(trigo.arúcary aceite)hancuntado,desde1984a la fecha. co11un mecanismo compensatorio paraenfrentarla inestabilidad dc Iustarifasexterna?Ver Ffrench-Davis > Vial (1990)paramaloresdetalles 3 En el primerproce de liberalizacionunilateral.los aranceles nominalesfueronreducido? dssdrel 22%( 1977)hastael 10%(1979).enmenosdr dosaõos

Ihh

R LABAN y P MELLER

dc cambio nominal fijo). Sin embargo, a raíz de los requerimientos del pago del servicio de la abultada deuda externa. las devaluaciones de 1982-84 no resultaron suficientes, y se requirió de devaluaciones reales adicionales durante y después de 1985. Estas grandes devaluaciones reales implicaron un estímulo muy significativo para la expansión exportadora. En síntesis, las reformas comerciales del decenio de 1970 siguieron el principio de igualar incentivos para todos los bienes. En un contexto de sesgo antiexportador, estas medidas efectivamente favorecieron las exportaciones; pero durante la década de 1980 se produ.jo una clara orientación hacia la promoción de éstas, en la cual la devaluación de precios internos constituyó la herramienta fundamental. De esta fonna, en las últimas dos décadas, Chile ha emprendido dos liberalizaciones comerciales unilaterales y no selectivas, una de tipo radical (1974-79), y la otra más moderada (1985-91). Probablemente la diferencia más importante entre los dos episodios esté cn que, mientras en la primera liberalización, tras una devaluación inicial, el peso se apreció en términos reales, en la segunda. la reducción arancelaria fue acompafiada de una fuerte devaluación real. La estructura arancelaria uniforme de Chile ha sido modificada en tres aspectos: la adopción de bandas de precios para una serie de productos agrícolas (trigo, azúcar y oleaginosas), el otorgamiento de preferencias arancelarias a los países miembros de ALADI y, recientemente, la firma de acuerdos bilaterales de libre comercio y de acuerdos de complementación económica con varios países. Tres indicadores rcvclan hasta qué punto las exportaciones han llegado a constituir un sector clave de la economía chilena: (1)

(2)

La participación de las exportaciones en el PIB real aumentó significativamente durante los 80, dcsdc 23% (1980) hasta alcanzar un 33,7% en 1990. Ello se asocia a una utilización más intensa de los factores productivos y a un crecimiento más rápido de la productividad. Por una parte, ello corresponde al uso de más cantidad de factores productivos con una más alta productividad; por otra, se relaciona con una redistribución intcrsectorial del ingreso ocasionada por las altas devaluaciones reales de los años 80. Antes de 1970, Chile era catalogado fundamentdlmenle como un exportador de cobre. Después, junto con un gran crecimiento en las exportaciones de cobre, tuvo lugar una significativa diversificación. por lo que la participación del cobre se redujo, desde más del 75% del total de las exportaciones, al final de la década de los 60. a menos del 50% en la década de los 80 (Cuadro N” 4.3). Es decir, las actuales venta.jascomparativas de Chile son estructuralmente las mismas de antes --cerca del 90%

ESTRATEGIAS ALTERNATIVAS

DF C’OMLIIC‘IO PARA UN PAIS PEQUEÑO

167

C’ZIU&Y~ N”1.3. Composición de exportaciones chilenas totales: 1970-94 (millones de dólares)

1Y70

IYXO 1990

1994

X39.8 2.152,5 3 910,2 4.242.0

I IO,6 619.4 729.3 949.5

1,4 290.X 862. I

I 327.‘

10.2 ?Y1,3 86Y.Y

1623.1

30.1 2x1.2 X99,4

1094.9

70.8 735.5

I III.7 4 670.7

1.309,4 x 580,3 2 408.1 ll 645.9

Fueote: Banco Centrül dc Chile NoIn: En el año 1990 hnhn cambio

en la clasiticación, por lo que las partidas no son 100% comparables. a En 1970 no SCincluya productoî del mar

(3)

de la canasta dc exportación depende de su dotación de recursos naturales-, pero existen dos importantes diferencias con respecto al pasado: (a) hay una clara diversificación entre los bienes basados en recursos naturalch de la canasta de exportación. Cuando las fluctuaciones dc los precios mundiales de las mercancías de recursos naturales básicos no coinciden, la economía chilena se expone a shocks externos relativamente menores que en el pasado. Pero el hecho más importante es que el potencial de sustitución total de una de las mercancías exportadas no causará el mismo daño que la aparición del nitrato sintético causó al salitre chileno en el pasado. (b) La mayoría de las exportaciones chilenas son producidas por empresas de propiedad chilena; por lo tanto, la mayoría de los excedentes generados por las actividades de exportación pueden ser reinvertidos domésticamente. En nuestra opinión, el indicador más importante de la expansión de las exportaciones chilenas se refiere al creciente número de empresas exportadoras. El número de firmas exportadoras chilenas (incluyendo ,jointvrnlzrre.s y empresas de propiedad mayoritaria extranjera) que exportan más de US$ 100.000 ha aumentado desde casi 900 (1986) a más de l.jOO (1990) en sólo cuatro años (Cuadro N” 4.4). Este es un Cuadro bastante diferente al de los años 60 y 70, cuando las dos empresas extranjeras más importantes (Anaconda y Kcnnecott) exportaban alrededor del 70% de las exportaciones totales.

Sin embargo, cs preciso señalar que los nuevos empresarios chilenos no son innovadores del tipo schumpeteriano; en realidad, son imitadores más que innovadores. Han desarrollado una capacidad administrativa, es decir, la

168

RLABAN>PMIIlIK

Circrdro N” 1.4. Número de empresas exportadoras por volumen exportado: 1986-89

IY

Más de lJS$ 100 millo~~es De US$ 10 millones a US$ 100 millones De US$ 1 millOn â US$ 10 millones De lJS$ 100.000 B US$ I millon TOTAL

4 3x lY3 661 896

198-

/98X

1989

1990

h 50 248 772 1 076

8 h6 303 X54 1.231

x 76 341 892 1317

8 87 431 1034 1 560

Fuente: Banco Central de Chile, datos no publicados

capacidad para coordinar y administrar los distintos y complejos aspectus de la empresa moderna; son administradores con capacidades OrganiLacionales, que seleccionan personal responsable y bien calificado, y están bien informados sobre los últimos desarrollos y tecnologías en los países industrializados. En nuestra opinión, en economías semiindustrializadas es más importante hacer esas cosas bien que ser un innovador; de hecho, la ineficacia y la incompetencia en la capacidad empresarial son dos de los principales obstáculos cn la expansión de las empresas hacia los mercados extranjeros (Ray, 1988). II.

VENTAJAS

COMPARATIVAS

REVELADAS

Las ventajas comparativas reveladas de Chile pueden ser examinadas mediante la clasificación de sus exportaciones en’: mercaderías que comprenden recursos naturales (RN), bienes industriales basados en el procesamiento posterior de exportaciones RN (RN$ y otros productos industriales (OPIf y también por mercados de destino: Estados Unidos, IJnión Europea (IJE). Japon y América Latina (AL). Más del 80% de las exportaciones chilenas se destinan a estos cuatro mercados (Cuadro N” 4.5). Las exportaciones a los países desarrollados son altamente intensivas en RN. En 1991, las exportaciones basadasen RN constituyeron más del 61% de

4 S 6

Para una discusión rnk extensa de esta materia, ver Campero y Lscobar (1992) Existe una correspondencia entre los bienes industriales. incluidos RN y NRP lo< NRP wn aquellos bienes RN exportados por Chile a los cuates se ha incorporado un valor agregado Los RN seleccionados so”. cobre. frutas y vepetales, ganado. pescados y TLCIIWXforectales La suma de las tres categorías (RN+NRP+OPI) representa alrededor del 95% de las e\pollacionrs totdes

CSTRATEGIAS ALTERNATIVAS .-

DE COMERCIO PAR4 IIN PAI!, I’EQLJEÑO

169

las exportaciones dirigidas a Estados Unidos y Japón, y casi un 70% de las dirigidas a la UE. Las exportaciones basadas en RNP representan alrededor de un 30% de las exportaciones totales a esos mercados, mientras que las de OIP están ligeramente por sobre el 10% de las exportaciones a Estados Unidos, y en un 5% y 1% en los casos de la UE y Japón, respectivamente. En cuanto a las exportaciones a I,atinoamérica, existe una distribución similar para las lres categorías: RNP (38%) RN (35%) y OIP (27%). En el caso de los bienes industriales derivados de RNP, Estados Unidos y Japón absorben cl 26.6% y 21% de las exportaciones totales, respectivamente; Estados Unidos y Latinoamérica absorben alrededor del 16% cada uno. En el caso de OPI, Latinoamérica es el mercado principal. Las exportaciones de RN y RNP juntas reprcscntan mas del 90% de las exportaciones totales a los países desarrollados, con las exportaciones RN mineras destinándose principalmente a la UE y Japón, y las exportaciones RNP mineras a Estados Unidos y a la UE. Estados Unidos y la 1iF. son los principales mercados para las exportaciones RN de frutas, vegetales y pescado. mientras que las exportaciones RNP de silvicultura y pescado van principalmente a la UE y Japón. En la categoría OPI, l.atinoamérica y Estados Unidos son los mercados más importantes para los metales básicos y productos textiles. Al examinar las tendencias en las exportaciones a los países desarrollados en el período 19X6-91, Campero y Escobar (1992) hallaron una asociación negativa entre las exportaciones de RN y las exportaciones de RNP industriales dirigidas al mismo mercado de destino: por ejemplo, las exportaciones de silvicultura a Estados Unidos cayeron, mientras que las de silvicultura procesada aumentaban; una situación similar se observó para el pescado y el ganado. Este hallazgo sugiere algún tipo de sustitución en el mercado de exportación chilena, entre los RN y los RNP correspondientes para un determinado mercado de destino. La actual estructura de las exportaciones chilenas sugiere lo siguiente: la venta.ja comparativa de Chile con respecto a los países desarrollados está en los RN; el aumento observado de las exportaciones industriales chilenas en estos mercados pareccria estar relacionado con la expansión de los RNP. En relación a Latinoamérica, la ventaja comparativa de Chile -además de los RN tradicionalesparece estar cn los RNP y en algún OPI específico (metales básicos, químicos, textiles). La exportación textil chilena a Estados llnidos y Latinoamérica sugiere la existencia de una potencialidad adicional para las exportaciones dc OPI. Este patrón estático de especialización de exportación, fuerte y específicamente concentrado en los recursos naturales, es compatible con: (i ) la ventaja comparativa estática de Chile proveniente de una dotación

C‘ZILI~WN”4.5. Distribución sectorial de las exportaciones por mercado dc destino: 1991 (porcentajes)

Minena ” Frutas y vegetales Ganado PW3 Silvicultura

Y,7 4X.2

Sub-Total

57,3 0,7

3X.5 35,7 49.9 31.8 6,3

24.5 0.7 1.1 8.4 30,l

8.5 7.2 30.0 0.8 1.3

18.8 X.3 103 1.7 61.6

100,o 1OO,0 100.0 100.0 100,o

4 037 10x1 22 III 67

1x.4

37.4

1Y.3

X.1

16.X

100.0

5 3lY

Minería Frutas y vc~elalcs (-ranado PWZl Silvicultura

39,3 25.6 O,I 83 X.0

31.4 16,9 17.1 34,7 21,0

6,2 9.3 19.7 254 30.5

13,2 33,3 il,X 24 22.5

10.0 15.0 ll 3 29,o 18.0

100.0 100.0 IOO.0 100,o 100.0

453 505 43 977 X72

Sub-Total

16.1

26,6

21,o

16.5

19,9

100,o

2 849

15.5 35.5 Il,3 20,2

18,O 14.4 10.3 S,3

4.2 O,l 0.1 (J-1

29,0 40.9 68.7 12.5

33.2 9.0 9,6 61,9

100.0 100.0 100.0 100.0

507 148 181 45

Sub-Total

1x.2

15.2

2,j

3x.3

25.X

100.0

881

Total

17,6

31.8

18.2

13,7

18.7

100.0

9.049

8s

Recursos naturales procesados (RKP)

Otroî productos industrinles (OLP)

Fuente: Campero y Escobar. lYY2 ñ Este sector incluye cobre refinado abundante de recursos naturales. (ii) la liberalización unilateral y no selectiva chilena de las décadas de 1970 y 1980, (iii) los instrumentos de promoción de las exportaciones utilizados en el pasado, y (iv) el hecho de que el comercio de recursos naturales tradicionalmente ha estado sujeto a tasas de protección nominales y efectivas infcriorcs, en cconomias desarrolladas. que las del comercio de bienes de mayor valor agregado. La diferencia en la composición

ES TKA I tüIAS

ALTERNATIVAS

DI. COMERCIO

PARA IJN PAIS PFQUFÑO

171

dc las exportaciones de Chile a Latinoamérica frente a otras regiones del mundo puede explicarse por la mayor similitud de sus dotaciones de recursos naturales. su proximidad geográfica (ventaja de ubicación) y las preferencias arancelarias bilaterales entre los países miembros de ALADI. 111. VENTAJA 1.

COMPARATIVA

DINAMICA

ESPEClAI.IZACION EN LA EXPORTAClON DE KECURSOSNATIJRALES

La exportación de manufacturas es considerada una meta descablc en la nueva estrategia de desarrollo de exportación, pero, ¿por qué la exportación de US$ 100 millones de blue-jeans debería preferirse a la exportación de US$ 100 millones de uvas? Es decir, ;cdl es la desventaja de las exportaciones de RN con respecto a las exportaciones de manufacturas? El auge actual de las exportaciones chilenas se ha basado principalmente en las exportaciones de RN. La literatura identifica varias desventajas posibles a una estrategia de desarrollo basada en cstc tipo de exportación. En primer lugar, los RN tienen bajas elasticidades precio e ingreso de demanda, por lo que la tasa de expansión de las exportaciones de RN debería eventuahnente estancarse. Podría argumentarse además, siguiendo a Prebisch, que a largo plazo los términos de intercambio tienden a moverse en contra de los RN. Estos eran los principios básicos de la promoción de la estrategia de sustitución de importaciones. Segundo, la mayoría de las exportaciones de RN van a los paises desarrollados. Dadas las tasas de crecimiento relativamente bajas observadas recientemente en esos países esto limita aún más la expansión de la demanda por RN. Tercero, los RN generalmente están sujetos a una volatilidad importante de precio que resulta demasiado costosa para ser cubierta por los países especializados en este tipo de exportaciones, generando una importante fuente de inestabilidad en la economía interna, con el consiguiente impacto negativo sobre la inversión y el crecimiento7. Finalmente, las nuevas teorías dc comercio internacional y crecimiento acentúan la importancia del uso y desarrollo dc las tecnologías más modernas. Las exportaciones de RN habitualmente utilizan una tecnología de bajo nivel o muy específica al sector, de manera que la economía total no se beneficia de ninguna extemalidad de la tecnología usada en las exportaciones de RN. Este

7

LI impactonegativode la inest&ilidad economice sobre la inversion real ) el crecimiento económico puede sn resultado de la existencia de “irrrversibilidad~‘ )/o oxtos de reasignar los recursos productivos. Ver. por ejrmph. I’indyck (1 YY 1) y Krugman (1987)

172

R LABAN > P MELLER

es un argumento para la promoción de las exportcsiones de bienes industriales que requieren de tecnología moderna. Una suposición básica de los nuevos modelos dinámicos de crecimiento y comercio se relaciona con la gran extemalidad positiva generada por la tecnología aplicada por cl sector industrial (Krugman, 1990; Grossman y Helpman, 1991). Si un pais posee una pequeña ventaja comparativa en la industria debida a la existencia de una extemalidad tecnológica positiva. ello generará entonces una ventaja tecnológica que se acumulará en el tiempo; el proceso inducirá a una ventaja comparativa dinámica para este país, mientras que la producción industrial será desplazada (crowded out) cn los otros paises (Krugman. 1981). Así, el modelo acumulado de producción anterior determina el modelo actual de producción y la especialización deviene un proceso de autoperpetuación y autorrefuerzo, porque, debido a la extemalidad, habrá aumentos de productividad relativamente mayores en el sector especializado. En resumen, “la historia importa, aun a largo plazo“, porque todos los cambios de productividad generados por la situación actual crean fuerzas que conservan y refuerzan el modelo de especialización (Krugman, 1987). El argumento de “condiciones iniciales e histéresis” conduce al mismo tipo de conclusión. Una economía cerrada que emprende una reforma neutral de liberalización del sector externo (arancel bajo y parejo) experimentará una reasignación de recursos según la ventaja comparativa: en el caso chileno, este proceso ha significado un estímulo a las exportaciones de RN. Tales condiciones iniciales conducirían a la especialización posterior en las exportaciones de RN en la producción y comercio futuros, mientras que el resto del mundo ya posee la ventaja comparativa en las manufacturas, y aumentará dicha ventaja en el futuro. En síntesis, las condiciones iniciales, la historia y la histéresis sugieren que la especialización chilena en las exportaciones de RN conducirá posteriormente a una especialización de producción y comercio de RN en el futuro. Suponiendo que la investigación y el desarrollo (1 & D) en la innovación y la adaptación de nuevas tecnologías se concentran en la industria, entonces la especialización en RN reducirá los recursos asignados a la 1 & D. Los países desarrollados poseen una ventaja relativa en 1 & D; un país menos desarrollado gastaría recursos en 1 & D sólo si su capital humano tuviera un salario inferior al de los países desarrollados, ceteris purihzrs. Está claro que los países menos desarrollados no pueden destinar muchos recursos a 1 & D, a causa de los altos costos fijos involucrados. Y si un país menos desarrollado se especializa en RN, este sector atraerá todo el capital humano interno existente, y los pocos recursos que ese país gastó en 1 & D serán desplazados

ES’IRATILCiIAS ALTERNATIVAS

I)F <‘OML RCIO PARA UN PAIS PEQUFÑO

173

por el sector RN. Así, la futura adaptación de tecnología c innovación en los paises menos desarrollados disminuirá, con consecuencias negativas para su crecimiento futuro; en otras palabras, la especialización del comercio en RN podría menoscabar cl futuro crecimiento de los países menos desarrollados (Grossman y Helpman, 1991). El argumento precedente es similar al empleado para explicar el fenómeno del “síndrome holandés”: el alto ingreso de divisas extranjeras generado por cl sector de RN conduce a la apreciación de la moneda interna, y con ello a la desindustrial¡Lación. El aspecto de “síndrome” del aumento positivo del ingreso generado por el auge de RN está en la contracción del sector industrial. La industria y las exportaciones manufactureras se asocian al uso y desarrollo de tecnología moderna; si un país pierde su capacidad de producción industrial, se generará una brecha de aprendizaje respecto a las formas de aplicación de la tecnología moderna. Esa brecha tecnol6gica irá además en aumento: mientras más aplica un país la tecnología moderna, mayor será el aumento en su capacidad para innovar cn el futuro, y a la inversa. De esta manera, los shocks transitorios pueden tener efectos permanentes sobre el crecimiento de un país. Este es el razonamiento para aislar al sector industrial durante un proceso de +juste de un desequilibrio cxtemo: la conservación de la competitividad internacional del sector transable es más importante que la mantención del nivel de producción de los no transables (Krugman. 1987). 2.

LA SEGI JNDA ETAPA

DE EXPOKTACION

La discusión de la segunda etapa de exportación chilena se concentra en otorgar un mayor valor agregado a las exportaciones actuales de RN, a través del procesamiento. En otras palabras, se basa en la promoción de encadenamientos hacia adelante de las RN: por ejemplo. exportando jugo de manzana, vino y fruta enlatada cn veL de manzanas y uvas frescas, papel y muebles dc madera en vez de madera aserrada, productos de cobre manufacturados, etc. El supuesto implícito es que los bienes de RNP introducirán y diseminarán tecnología moderna con la más alta extemalidad doméstica. Esto coincide con los argumentos anteriores. Como se ha observado, parece existir una secuencia natural en el desarrollo de este tipo de estrategia, y quizá de esta manera no se requieran medidas especiales dc promoción. En este caso. las exportaciones de ciertos bienes de RNP aumentarian naturalmente en mercados cn los que los RN brutos ya están siendo exportados. El Cuadro N” 4.6 muestra el patrón exportador (1970-90) de tres productos cn la categoría RNP. Resulta clave el razonamiento para promocionar la exportación específica de bienes RNP en

R LABAN)

174

P MELLER

CW&O W 4.6. Evolución de las exportaciones de recursos naturales procesados, 1970-94 (millones de US$)

1970

1980

1990

IYW

Harina de pescado Vino

16

203

2

19

Papel y cartulina

15

49

515 52 65

451 144 17

Fuente: C‘tl’Al.. 1992

vez de otros tipos de exportaciones, especialmente en relación a las metas de diversificación de las exportaciones y al uso de tccnologia moderna que han obtenido las exportaciones de fruta, por ejemplo. Aunque las uvas y las manzanas continúan siendo los productos principales (ver Cuadros N” 4.7 y N” 4.8), Chile ha logrado una diversificación considerable en sus exportaciones de fruta. Durante lo que va de la década de 1990 éstas también incluyen peras, duraznos, ciruelas, kiwis, paltas, nectarines, damascos, cerezas, herries y limones. Las cifras totales que relacionan la producción y la exportación de fruta chilena revelan que (Jarvis, 1991): (i) las áreas plantadas aumentaron al ritmo de 8,1% al año durante la década de 1980, (ii) la producción de fruta tuvo una tasa de crecimiento anual del 10,9% durante todo el decenio de 1980, y una tasa de crecimiento del 12,0% en la segunda mitad de la década, (iii) los volúmenes de exportaciones fruticolas aumentaron en un 16,9% al aho durante la década de 1980, y (iv) al tinalizar ésta, las exportaciones frutícolas representaban el 43,3% de la producción total de fruta. En suma, Chile se ha convertido en el principal exportador de frutas de Latinoamérica (ver Cuadros N” 4.7 y No 4.8). Dada su participación relativamente pequeha en las exportaciones mundiales, y la ventaja de la inversión de estaciones con respecto a la mayoría de los países desarrollados, aún son posibles expansiones adicionales para las exportaciones frutícolas chilenas. Sin embargo, no se espera que la expansión de los años 80 SCrepita durante la década de 1990. Otro punto relacionado con las exportaciones fruticolas es que éstas proveen una visión diferente respecto a cómo proceder en una estrategia exportadora en etapa secundaria. Mientras que la expansión de las exportaciones de RNP se basa en los eslabonamientos hacia adelante como mecanismo para la introducción de tecnología modcma, el crecimiento de la

FSTRATTGIAS ALTTRNATIVAS

DE COMERCIO PARA UN PAIS PEQUEÑO

175

Czradro N” 1.7. Comparación de las tasas del crecimiento de las exportaciones entre Chile, América Latina y el mundo, para productos específicos liruticolas. pescados, y silvicultura, 1970-90

UV& MkIlllall%

1s.; Y.4

16 5 2.3

6.0 3.4

379 131

405 210

1,661 2.067

Cxtracción de pescado ’ Productos de pescado ’ Pescadocrudo ’ tlwina de pcscadr>a

3.0 13.3 26.0 13.4

-4.9 3,9 14.7 0,o

-3,b 7,l X.X 0,5

64” XY6 207 515

l7,Y ‘ 3,447 747 958

99.5 L 32,787 13.193 1,640

Productos de silvicultura Madera aserrûda Pasta de madera Papel ) culiuIiIIu

9.3 8.3 9.6 2.8

7.0 0.4 l4,o 12.7

4.4 3.5 3.5 6.2

750 Ii6 326 82

2 741 426 962 830

94.470 lb.YXY 15.817 45,268

Fueste: CEPAL, 1992 a Lai tasas de crecimiento corrcspondcn al periodo 1970-X’). y el nivel de rxportación. a 1989 b La tâ% BIIUBIde crecimienlo SCha c&ulado utilizando el valor actual de las exportaciones transfurmado B dblares constantes dc 1990. uFando el mdice de precios al por mnyor de EEUU c Millones de toneladils

exportación frutícola demuestra que la explotación de eslabonamientos hacia atrás también puede tener un efecto importante en la aplicación de dicha tecnología. La exportación de fruta fresca es un proceso altamente complejo, que requiere de una supervisión y una coordinación cuidadosas en toda la cadena de producción, distribución y comercialización al por mayor y menor (ver CEPAL, 1990 y Jarvis, 1991). La conservación de la fruta en estado fresco requiere de una cadena de frio, esto cs, de un sistema de enfriamiento que mantenga la temperatura constante durante las diversas etapas del proceso entre la producción y comercialización. Dicho sistema implica cl uso de bodegas y contenedores a temperaturas controladas. así como buques y camiones refrigeradores. Se requiere dc un equipo de alta tecnología y de capital

humano

especializado

para manejar

los grandes

volúmenes

de fruta

debe mantenerse fresca. Los puertos chilenos han debido mejorar sus sistemas de operación, habilitar espacios de almacenaje especiales y aislados, a temperatura controlada, y un sistema rápido para cargar los buques. Asimismo, para evitar la putrefacción y las pestes en las diferentes etapas

que

K I AHAN J P MI II I II

176

C’~tuu’wN”4.8.

PWUS DUIUIlOS Ciruelas KiMiS Paltas

Evolución de nuevos tipos de exportación frutícola: 1970-90 (millones US$)

1 I 0 0

ll 7 3 0 0

13 22 Il 0 1

43 55 40 28 26

41,3 97.2 94.1 100.0 61,7

6.5 6.9 16,h 4,5 14.2

Fuente: CEPAL. 1992

debe incorporarse la fumigación en el sistema de enfriamiento, para lo que se requiere de un embalaje moderno especial. También se utiliza tecnología moderna en la producción dc una fruta dc tamaño estándar de alta calidad, que satisfaga los gustos de los consumidores de los países desarrollados. Además, el rápido crecimiento de las exportaciones frutícolas ha ampliado la superficie cultivada, en algunos casos incluso sobre laderas o en el norte de Chile donde el agua es escasa. Ello también implica la introducción de una variedad dc tecnologías, tales como sofisticados sistemas de riego por goteo. Parte de esta tecnologia fue importada, junto con habilidades en capital humano; pero otra parte fue desarrollada localmente, por medio de capital humano doméstico. Así, los eslabonamientos hacia atrás inducidos por las exportaciones de fruta han requerido de la introducción de innovaciones tecnológicas. Sería muy difícil especificar qué tipo de tecnología tiene la externalidad mas grande sobre la economía: la tecnología usada en el procesamiento posterior de exportaciones RN o la tecnología usada en los eslabonamientos hacia atrás relacionados con la exportación de fruta. La minería es otro sector de exportación de RN que puede tener un efecto tecnológico de eslabonamiento hacia atrás similar. Finalmente, el modelo asiático de exportación de manufacturas demuestra la factibilidad del desplazamiento hacia etapas de mayor elaboración de las exportaciones en lineas de producción sin ninguna relación con la disponibilidad doméstica de RN. En Chile, pocos son los bienes exportados de esta naturaleza (Cuadro N” 4.4). Por ello el aumento del valor agregado doméstico dc las RN no es el único camino para expandir las exportaciones.

FSI-RAI’EGIAS

i _.

ALTFRNAI

TENDENCIAS

IVAS IIE COMFRCIO PARA UN PAIS PFQIIllÑO

177

RECIEN I ES DE 1.AS CXPOK I‘ACIONFS

Durante la década de 1990, se ha producido un cambio en las economías que afecta el dinamismo exportador chileno. La recesión en los países desarrollados no tuvo el efecto contractivo tradicional sobre las exportaciones chilenas en su conjunto; la expansión de las exportaciones hacia Latinoamérica y Asia ha compensado con creces la disminución de las exportaciones a Europa (Cuadro N” 4.9). En otras palabras, las reformas de ~iberahzación del comercio en toda Latinoamérica en la década de 1990 han contribuido al incremento de las exportaciones chilenas hacia la región en un valor promedio anual de 15,2% (1989.93), mientras que el rápido crecimiento en Asia (excluyendo a .lapón) se ha traducido cn un aumento anual de 8,0% (1989-93) dc las exportaciones chilenas a esa región. Considerando solamente las exportaciones manufactureras, puede verse que Latinoamérica, Estados Unidos y Canadá han sido muy importantes en la expansión de las exportaciones de OPI (ver Cuadro No 4.10)‘. Una situación Cuad,-o N” d. 9. Crecimicn~o de las exportaciones chilenas por mercados de destino: 1989- 1993

Unión Europea América Latina EEUU y Canadá Japón Asia (excluido Japón) b Resto TOTAL MERCOSUR NAFTA

-5,9 I s,2 1,6 631 88 -7.5

2.444 1.860 1.716 1.502 1.399 49s

2.1

9.416

ll,4 2.7

1.089 1.847

k’ucnte: Banco Ccniral de Chile a La tasa de crecimiento se calcula en dikes de 1993 Sr Ira usado como detlactor el indicc de precios al por mayor de LLUU h Los paisesincluido? son Korea. Taiw~an,China. .I ailandia. Indonesia. Ilong Kong, Singapur Filipinas ) Malasia

8

En el Apéndice se entrega una liata completa de lai exportaciones chilenas de OPI y RNP sobre los US$ 10 millones.

1718

R LAHAN 1’ P MELLER

Cuudro N” 3.10. Importancia de los mercados de destino para 40 productos de RNP y 24 de OPI con un nivel de exportación superior a los IJS$ I 0 millones: 1993

Arnerica Latina EEUU y Canada

Ihihl Europw Japón Asia (excluido Japón)

13 12 4 7 3

1-l 4 10 7 4

16 6 ll 2 1

II 1 4 1

17 3 2 1

13 5 2 1 1

Fuente: Banco Central de Chile (ver Apéndice para listado de bienes)

similar se observa para los “nuevos” bienes dc exportación RNP mayores a US$lO millones en 1993; en este caso, algunos países europeos y Japón son los mercados de destino. La diversificación de las exportaciones manufactureras (esto es, mas productos en la canasta de exportación), considerando tanto RNP como OPI, ha sido mayor para Latinoamérica y Estados Unidos y Canadá que para otras regiones del mundo. Al revisar 40 productos de exportaciones RNP y 24 de exportaciones OPI con un nivel superior a los USSlO millones en 1993, Latinoamérica y Estados Unidos y Canadá aparecen cada vez entre los 3 mercados de destino más importantes. IV.

ANALISIS DE LAS ESTRATEGIAS CHILENAS DE COMERCIO

ALTERNATIVAS

Las principales características de la estrategia comercial chilena hasta 1993 han sido las siguientes: (i) un proceso de largo alcance de liberalización comercia1 unilateral, (ii) una estrategia de divcrsiticación de mercados de exportación que implica la ausencia de cualquier relación de “socio comercial natural”, y (iii) el asumirse como pais pequefio, o la importancia de ser irrelevante: Chile siempre podrá encontrar un nicho en mercados foraneos. Hasta aquí se ha mostrado que dicha estrategia. en la que Chile ha tomado sus propias decisiones en forma autónoma, ha resultado muy exitosa en la expansión de las exportaciones. Entonces, si algo exhibe resultados positivos, ipor qué debería ser cambiado.9 ;Por qué Chile está interesado en participar de acuerdos comerciales con diferentes socios?

tS 1RATFGIAS ALTL‘RNATIVAS

1.

EL ACTUAL

DESAt

I>E COMERCIO PARA IJh’ PAIS PEQI~FÑO

10 DE LA POI.ITICA

CCKIEKCIAL

179

DE CIIILE

A pesar de las valiosas ganancias obtcnidas en las úhimas dos décadas. en términos de diversificación y expansión dc las exportaciones (en particular desde mediados de los 80). si Chile desea sostener un crecimiento fuerte y estable del producto en el futuro, deberá mantener el dinamismo del sector exportador y diversiticarsc más hacia las manufacturas. Por los significativos cambios en las condiciones internas y externas que han estado detrás de la fuerte expansión de las exportaciones chilenas en la pasada década; se hace difícil creer que el país sea capaz de sostener ese dinamismo exportador y de avanzar mas allá de la mera exportación de RN, sin cambios en su estrategia de desarrollo. En particular creemos que, bajo este nuevo escenario, sin un cambio en su política comercial a Chile le será más difícil mantener sus tasas actuales de expansión de las exportaciones, y que las fuerzas económicas tenderán a reforzar el modelo existente de especialización de las exportaciones. Asi, la ncccsidad de ser capaz de exportar productos con mayor valor agregado y contenido tecnológico, y cl drástico cambio en algunas de las condiciones que han favorecido la estrategia de desarrollo chilena en el pasado reciente -unido a los cambios en el contexto internacional- plantean un desafio para Chile, en términos de rediseñar su estrategia de desarrollo y, específicamente, sus herramientas de promoción de exportaciones. Es probable que ello requiera dc una reformulación del sistema educativo y de capacitación laboral, así como de los instrumentos del sector público para la promoción de la tecnología y la productividad. Pero también la política comercial chilena deberá ser remodelada, en particular para permitir que Chile aumente sus exportaciones de manufacturas. Para ello se requiere, entre otras cosas, me.jores condiciones de acceso de dichas exportaciones a los mercados extrattjeros. Tanto los países desarrollados como los en vias de desarrollo imponen grandes restricciones a los productos con mayor valor agregado, con un escalonamiento significativo en la estructura arancelaria, de acuerdo al contenido de valor agregado de los productos. Ciertamente, el mejoramiento de las condiciones de acceso para estos productos no se obtendrá mediante una simple reducción unilateral de aranceles. Entre las principales condiciones que han experimentado cambios en los últimos años figuran: (a) una caída importante en la tasa de cambio real’, parcialmente debida al retorno de Chile a los mercados mundiales de capital, a

9

El tipo de cambio real efcclivo cupcrimento una apreciacion de 19.4% acumulada entre 1988 y 1993. lo cual compensh con creccb la\ gnanciaï en productividad

180

R LABAN > P MELLER

la superación del problema de la deuda externa y a la significativa expansión de las exportaciones, (b) un aumento en los salarios reales a una tasa mayor que las ganancias de productividad” , y (c) la dilicultad de defender el subsidio simplificado a las exportaciones (menor al lo%), si Chile cumple con las condiciones del GATT y/o negocia su admisión al Nafta. En el contexto internacional, en tanto, un renovado interés en los acuerdos bilaterales y regionales ha surgido con el fin de promover el comercio, y ha habido una proliferación de acuerdos desde los finales de los 80”. Es posible anticipar que los acuerdos de comercio bilaterales y regionales, en todas sus formas, tendrán un papel muy importante en el futuro. Este cambio en el contexto internacional también plantea interrogantes acerca de la política comercial que deben adoptar economías abiertas y pequeñas como la de Chile. La formación de un bloque comercial representa una amenaza para un país no miembro, puesto que las posibilidades de éste para competir resultan seriamente dañadas por el otorgamiento de accesos preferenciales a competidores potenciales en sus mercados de exportación (Krugman, 1991). Además, la formación dc un bloque cotnercial puede afectar negativamente los términos de intercambio de los países no miembros. Asi, aunque unirse a un bloque de comercio pueda ocasionar numerosos inconvenientes, mucho peor sería quedar fuera de él: Chile necesita, por lo tanto, definir una estrategia frente a los bloques comerciales. Además, debería esperarse una competencia aún más dura para las exportaciones chilenas en sus actuales mercados de destino en el futuro prkmo, a consecuencia de la liberalización económica y de los programas estructurales de ajuste orientados a la exportación emprendidos por diversos países del mundo, tanto aquellos con dotaciones importantes de recursos naturales como los que cuentan con abundancia de mano de obra. Ello podría afectar negativamente las exportaciones chilenas de RN, y su capacidad para competir en mercados de exportación para manufacturas intensivas en mano de obra. Sin embargo, el impacto positivo esperado de las tendencias hacia la apertura de nuevos mercados para la exportación, junto con las tendencias de crecimiento del producto y del comercio mundial, ofrecen nuevas oportunidades para una economía orientada al exterior como Chile.

ESTRATEGIAS ALTERNATIVAS

I>t (‘OMFRCIO PARA UN PAIS PEQUEÑO

181

;Cuál debería ser entonces la estrategia comercial de Chile en este nuevo contexto? iDebería continuar haciendo más lo mismo? Existe consenso en que la liberalización comercial unilateral parece un ingrediente necesario en la política comercial de economías pequeñas y abiertas que intentan un plan de desarrollo a mediano plazo basado en la expansión (en volumen y diversificación) de las exportaciones. I,a cuestión es si esta política será condición suficienle para un crecimiento exportado1 continuo, y si Chile podrá o no ir más allá de la exportación de RN. Dicho de otra manera, si la liberalización comercial unilateral debe ser la única herramienta o si hay un papel para los acuerdos regionales y bilaterales de liberalización comercial. 2.

BILAl’EKALfSMO

EN LA ESTRATEGIA

UNA ECONOMIA

PEQUEN/\

COMERCIAL

DC

Y ABIERTA

Puede demostrarse que existe un papel complementario de los acuerdos comerciales bilaterales (ACB) en la estrategia comercial de economias pequeñas y abiertas, dado que conllevan beneficios que no pueden obtenerse mediante la reducción arancelaria unilateral12. Pero una liberalización comercial unilateral (LCU) extensiva es considerada un prerrequisito para que una economía pequeña pueda sacar la mayor venta.ja de los beneficios del bilateralismo. Aparte dc la justificación tradicional basada en los beneftcios potenciales de la “creación de comercio” (un argumento del lado de las importaciones), generalmente los ACB son justificados para las economías pequeñas debido a las implicaciones positivas de bienestar -estático y dinámice inducidas por una expansión de las exportaciones a países miembros, particularmente por la presencia de tecnologías que ofrecen economías de escala crecientes. Los ACB también pueden tener origen en los esfuerzos de los paises pequeños para asegurarse un acceso a los mercados de exportación -al modo de una póliza de segur-, especialmente en aquellos mercados que están recibiendo una proporción significativa de los embarques de exportaciones Japón. Esta totales de un país, como los de Estados Unidos, la UE y consideración confiere un poderoso argumento a Chile para firmar un ACB con cl Mercosur, que se ha convertido en un destino importante para la exportación de bienes manufacturados chilenos. Además, sus paises miembros históricamente han tendido a revertir sus políticas y reformas, lo que señala la

12

Paramásdctallc$.VWdeMelo

y Panagariyan (1993)

182

R LABAN > P MELLER

importancia de asegurar un acceso preferenciaL&~los mercados de nuestras exportaciones. lo que sería probablemente. más costoso de revertir si se establece mediante un ACB. El bilateralismo puede también justificarse como una cstratcgia “dcfcnsiva”. Al rcspccto, Butclmann y Meller (1992) argumentan que México y Canadá son los competidores más importantes de Chile en el mercado de Estados Unidos como suministradores de recursos naturales y recursos naturales procesados. Así, ser dejado fuera del Nafta puede tener efectos negativos en la exportación potencial dc Chile a ese n,ercado’3. Esta es probablemente la razón de la preocupación neozelandesa por la eventual incorporación de Chile a este bloque comercial. Asimismo, en un contexto de barreras comerciales y, específicamente, de un ascenso importante en la estructura arancelaria de diversos países según el contenido de valor agregado, un ACB permitiría una reducción en las restricciones comerciales que nuestras exportaciones enfrentan; reducción que tendría un impacto relativamente más grande sobre las exportaciones de manufacturas, algo que no puede ser obtenido por una simple LCU14. Entre otras razones para firmar un ACB están: (a) la menor posibilidad de una aplicación discrecional, y a veces arbitraria, de controles de calidad, regulaciones sanitarias y otros tipos de medidas administrativas de protección -orno, por ejemplo, en el caso de las uvas chilenas en Estados Unidos en 1990, y las manzanas chilenas en la UE en l992-, (b) la menor posibilidad de medidas arbitrarias anti-dumping o compensatorias, (c) un aumento en el poder de negociación con terceros, y (d) la posibilidad de importar instituciones domésticas estables. En esta última razón reside probablemente el beneficio más importante para México al unirse al Nafta, porque le induce a importar instituciones más estables, con el consiguiente impacto positivo sobre la inversión y crecimiento.

13 Aunque. como los aranceles de imponación estadounidenses para recursos naturales so” muy reducidos. y a Canadá y México les serán otor-gak~s preferencias arancelariaf para manufacturas en ese país. Chile puede mejorar su posaon competitiva en recursos naturales en el mercado estadounidense. a medida que Canada.y México vayan reasignando facrores de prodmcion hacia exportaciones manufacturadas. reforzando as1 la actual estructura de las exportaciones chilenas Además. y a raiz de la integracion de Canadá y México al NA1 ‘1A y del acuerdocomercialbilateralentreChile y México. Chile terminará por aumentar sus euportaciones a estos dos macados 14 Los costos de transporte. o baneras comerciales ioterregionales. pueden proporcionar un importante fundamento para bloques de comercio “naturales” entre pasrs geográficamente cercanos (Krugman, 1992) Un ejemplo es Estados Unidos, donde la razon entre comercio intra-bloque y comercio extra-bloque aumentó de 90% en 1965 a 140% en IY88 La venta.ja de ubicación no es igual para todos los bienes. > puede ser de primera importancia para algunos de ellos. por ejemplo, Leame~ (1994) ha estimado una venta.ja de ubicación para Centroamérica sobre Asia en prendas de vestir de 4.1 1 en el mercado estadounidense. y de 1 I .2 I en el mexicano

ES1 KA I tCiIAS ALTERNATIVAS

DE COMERCIO PARA UN PAIS PEQIJEÑO

IX1

No obstante. los ACB no están exentos de costos ni dc potenciales trampas. Un argumento tradicional contra los ACB alude al impacto negativo en el bienestar que estos acuerdos pueden provocar debido a la “desviación de comercio”. por medio de la cual importaciones desde países no miembros. que tenian una ventaja de costo, son reemplazadas por importaciones desde socios comerciales con una ventaja “artificial” creada por las preferencias comerciales. Entre las distorsiones potenciales que los ACB pueden causar se incluyen: (a) aquellas inducidas en la cadena de producción si los factores tienen un nivel arancelario diferente al del producto final: si, por ejemplo, algunos insumos son importados desde países no miembros y ello implica una efectiva desprotección a los productores domésticos del producto final. éstos se verán forzados a reducir la producción o a sustituir insumos con importaciones desde paises miembros que pueden ser de peor calidad, y (b) las distorsiones asociadas a la economía política dc las negociaciones comerciales, en las que sectores ineficientes pero politicamente influyentes pueden presionar a las autoridades para hacer incluir sus productos en “listas de excepciones“ transitorias o permanentes, o en un programa por el cual las reducciones arancelarias sobre importaciones de productos equivalentes se aplican a un ritmo más lento. Ello induce a una estructura arancelaria no uniforme, atm para los bienes importados desde países miembros. Tanto (a) como (b) pueden causar distorsiones internas en los precios relativos, con un impacto negativo en la asignación de recursos y en el bienestar. Sin embargo, cuando ya existen aranceles parejos y relativamente bajos, como en Chile, lales efectos negativos son menores. En síntesis, existen beneficios potenciales para las economías pcqucñas y abiertas que sólo pueden ser obtenidos mediante ACB; además, para una economía pequeña adelantada en su proceso de liberalización unilateral es más probable que el impacto neto en el bienestar de integrarse a un ACB sea positivo, puesto que las oportunidades de desviación comercial serán menores. Al momento de escoger un socio en la integración, los factores más a menudo considerados, desde un punto de vista teórico, son: (1) su envergadura económica, (2) el esquema comercial pre-acuerdo, (3) su estructura de protección previa al acuerdo, (4) su ubicación geográfica, (5) sus distorsiones microeconómicas y sectoriales, (6) su estabilidad macroeconómica, y (7) la calidad y estabilidad de sus instituciones internas. A mayor envergadura del socio en la integración, y del comercio bilateral pre-acuerdo (y de la participaci6n del comercio intraindustrial cn cl comercio pre-acuerdo bilateral total), a mayores niveles de protección del socio en la integración (o del país bajo consideración) con respecto al resto del

K I AIIAN > 1’ MELLER

184

mundo, -mientras más reducidas sean las distorsiones sectoriales y más estables la macroeconomia y las instituciones internas del socio-, mas probabilidad habrá de que una economia pequeña se beneficie de la firma de un ACB con ese pais o región del mundo. En el contexto internacional, a mayor proliferación de bloques comerciales de peso, más justificados resultan los esfucrros de las economias pequeñas para ingresar auno de ellos o formar uno nuevo. DC todos modos, el impacto neto en el bienestar de la incorporación a un ACB dependerá del tipo específico de acuerdo, que puede ser desde un acuerdo comercial preferencial (ACP) a un acuerdo de libre comercio (ALC; equivalente al acuerdo preferencial con un 100% de preferencia), o a una unión aduanera (UA; un acuerdo de libre comercio con un arancel externo común). I,a teoría no indica con precisión qué alternativa es preferible para un pais específico. Lo que sí está claro es que la integración con un socio comercial en relación al resto del mundo es mayor bajo una UA, siempre que cllo implique un alza cn los aranceles externos comunes, que bajo un ALC; y es mayor bajo un ALC que en un ACP. Asi por ejemplo, en un acuerdo de libre comercio, un país sacará mayor provecho de los potenciales benelicios de su asociación que bajo un acuerdo comercial preferencial, pero a la vez se expondrá más a los riesgos, costos e inestabilidades de su socio en la integración. La decisión entre estas dos opciones de ACB dependerá principalmente de las características específicas de los socios de la integración. Lo mismo es válido al optar entre una unión aduanera y un acuerdo de libre comercio, y entre una unión aduanera y un acuerdo comercial preferencial. 3.

UNA ESI’KA 1EüIA COMERCIAL EL NUEVO ESCENARIO

PARA CHILE EN

A la luz del análisis precedente podemos concluir que, como Chile ya ha aplicado un extensivo programa de liberalización comercial unilateral, los ACB pueden resultar pow~icrlnzen/e beneficiosos para el pais, por lo que debería contemplarlos en su política comercial. Sin embargo. se requiere aún un detallado análisis caso por caso. Dada la fuerte dependencia de nuestro modelo de especialización de exportación

en los RN, y visto que el comercio

internacional

en esta categoría

de producto está sujeto a bajos niveles arancelarios en todo el mundo, se hace dificil creer que, por si solos, los ACB transformen significativamente la actual sectores

estructura

RN

exportadora

se mantendrá

chilena;

en el futuro.

nosotros

creemos

que el sesgo hacia los

ESTRATEGIAS ALTERNA I IVAS DE COMERCIO PARA 1M PAlS PL-QUEÑO

185

Sin embargo, al no entrar en un ACB, Chile tenderá a disminuir su capacidad para competir con las exportaciones de países miembros que han obtenido condiciones de acceso preferenciales a los mercados buscados por los productos chilenos: así, se hará más difícil sostener una expansión vigorosa cn el sector exportador. La liberalización y los programas de ajuste estructural orientados a las exportaciones que están siendo emprendidos por diversos países en todo el mundo implicar$l asimismo una mayor competencia en los actuales mercados de destino para las exportaciones chilenas -es el caso de la esperada oleada de exportaciones RN desde Argentina y Perú, similares a las chilenas- y, al mismo tiempo. mayores oportunidades para las exportaciones chilenas en esas economías emergentes. Así, el impacto neto esperado sobre la estructura de exportaciones de Chile es ambiguo. Por ejemplo, la mayor competencia en los mercados de Estados Unidos, Japón y la UE por parte de los países intensivos en mano de obra del este asiático puede impactar negativamente los esfuerzos chilenos para exportar una mayor proporción de bienes manufacturados a esos mercados. A la vez, la liberalización y las mejores perspectivas económicas en esos países podrían tener un impacto positivo en las exportaciones chilenas de RN. Así, es de esperar que el efecto neto sea el de un refuerzo al actual modelo de especialización de exportaciones. Pero también el no involucrarse en el bilateralismo, mientras los grandes bloques de comercio se están formando, puede tender a reforzar el actual tnodelo chileno de especialización de exportaciones. Los ACB ofrecerán un mercado más amplio para las manufacturas de los países miembros, con crecientes economiäs de escala en relación a los países no miembros, y esta tendencia puede significar una reasignación de la producción mundial de esas industrias hacia los países miembros de grandes bloques comerciales. También puede producirse una reducción en el escalonamiento arancelario entre los países miembros frente a los que no lo son, lo que reducirá la capacidad de estos últimos para competir en los mercados intra-bloque, en bienes con alto valor agregado. No obspdnte, no se supone que todos los ACB vayan a tener el mismo efecto sobre la estructura exportadora chilena. Por ejemplo, un ACB con el Mercosur probablemente ayudará a Chile a aumentar sus exportaciones de manufacturas. mientras que un ACB con Japón u otros países del este asiático tendría un impacto positivo sobre el volumen de exportaciones de Chile a esa región, pero no sobre su composición. Para tender hacia una diversificación más allá de la exportación de RN, probablemente Chile tendrá que complementar un uso más agresivo de los ACB con el rediseño de otras medidas, entre ellas sus políticas para la innova-

186

R LABAN > P MELLER

ción y adaptación tecnológica y sus politicas e&wtivas boral.

y de capacitación la-

A.

Chile-Mercosur”

Para Chile, firmar un ACB con el Mercosur es una atractiva posibilidad, tanto por la envergadura económica de éste” como por su proximidad, el modelo comercial bilatcral17 , su todavía alta y escalonada estructura arancelaria y su gran número de barreras comerciales no arancelarias, y por la necesidad de asegurar el acceso a este importante mercado para sus exportaciones manufactureras”. Este último punto puede resultar clave si el actual esfuerzo de liberalizacion comercial unilateral en estas economias se revierte, como de hecho ha sucedido con otras reformas y políticas cn esta región. Un ACB con el Mercosur abre además la posibilidad de obtener una reducción o eliminación de la discriminación en contra de los inversionistas y productores extranjeros. como también de todas las barreras no arancelarias al comercio (por c,jemplo, la tasa estadística sobre las importaciones hacia Argentina y los impuestos de importación cn Brasil), junto con la aplicación de una estructura conveniente para regular el comercio bilateral que evite medidas proteccionistas discrecionales. Además, ello aumentaría nuestro atractivo como socio de integración o como objetivo de las inversiones para las economías del sudeste asiático: Chile puede constituirse en la entrada sudamericana al comercio del sudeste asiático. Sin embargo, aun con todos esos beneficios y ventajas, existen varias razones para evitar una asociación demasiado cercana con este bloque comercial cn la actualidad. Dichas razones se relacionan principalmente con el hecho de que la estabilización macroeconómica y los programas de ajuste estructural en Argentina y Brasil todavía no están consolidados, con cl gran número de distorsiones sectoriales, con la existencia de aranceles externos mayores y más diversificados que en Chile”, con el requerimiento de una política comercial externa común -y específicamente con la obligación de los países miembros de negociar cualquier ACB con cualquier país o grupo

15 l’ard mab detalles, ver Labin (1994) 16 Con un PIB sobre US$420 000 millones y una población dc 190 millones de habitantes 17 Arfentina 4 Braiil so,,, respectivamente. nuestros socio
tS l-RATEClAS ALTERNATIVAS

DI, COMERCIO PARA l IN l’AIS PEQUEÑO

187

20

como bloque único -, además de todas las dudas acerca de la sustentabilidad en el mediano plazo de esta unión aduanera. Como SCve, incorporarse a la unión aduanera del Mercosur implicaría una serie de problemas para Chile. Precisamente, esta ha sido la posición del gobierno chileno. Pero ello no obsta para que Chile intente negociar una fórmula alternativa de ACB que le permita aprovechar los beneficios sin que su economía interna llegue a quedar demasiado expuesta a esas fuentes de inestabilidad y distorsión. En este sentido, la opción más deseable podría ser un acuerdo preferencial de comercio (ACP), por el cual Chile se beneficiaría parcialmente del acuerdo asegurando condiciones preferenciales de acceso a los mercados para las exportaciones, y podría proteger la economía interna de las mencionadas fuentes de inestabilidad y distorsión Sin embargo, una vez que las inestabilidades y las distorsiones en el Mercosur hayan sido resueltas o significativamente reducidas y se haya demostrado una fortaleza institucional que se prometa duradera -es decir, una vez que las dudas acerca de la sustentabilidad en el mediano plazo del Mercosur se hayan disuelt-, Chile debería optar por un acuerdo de libre comercio (ALC). Tales consideraciones son precisamente las que han motivado la oferta de Chile al Mercosur de consolidar e intensificar de inmediato el presente acuerdo preferencial de comercio bajo el ALADI, con cada país miembro de esta unión aduanera, de eliminar todas las barreras comerciales no arancelarias, introducir una estructura legal apropiada para regular el comercio bilateral y obtener un área de libre comercio tras un período de 10 años, para casi todos los bienes. Ademas, Chile podría comprometerse a negociaciones formales con el Mercosur en otros temas, como inversión, comercio en servicios, integración financiera, etc. En resumen, para Chile, el Mercosur es un atractivo candidato para un ACB, pero el acuerdo específico a tirmar debe ser evaluado en detalle. Un costo clave para Chile, de no alcanzar un acuerdo con esta unión aduanera, es la eventual disminución de su capacidad para competir en estos mercados con sus exportaciones de manufacturas, perjudicando asi sus exportaciones tanto en volumen como en composición, y reforzando, por tanto. el presente modelo de oferta exportadora chilena. El Mercosur también abre la posibilidad para Chile de aumentar sus exportaciones de servicios, así como los retornos esperados de las inversiones en este sector exportador, como resultado de un mercado más grande y un acceso mas seguro a aquél

20 Una restricción que pucdc perjudicar otros ok$tivos en la agenda conwcial de Chile y. cn panicular,suposibilidadde intqrar al NAFTA

188

R.

R L/\BAN>

P MELLER

Chile-Nafta

El principal objcGvo de la política comercial exterior chilena desde 1990 en adelante ha sido entrar al Nafta. Pero, esta vez, ello no depende de la voluntad del gobierno de Chile. Después de México, nuestro país ha sido considerado el candidato más probable para incorporarse al NaAa, pero sólo recientemente se ha despejado el camino para iniciar las negociaciones formales de acceso. Sin embargo, en este caso, Chile no estará cn condiciones de elegir la fórmula de ACB que más le convenga: la negociación con el Nafta será una del tipo “tómelo o dt5jelo”2’. IJn país pequeño como Chile tiene un ínlimo poder de negociación; pese a ello, los negociadores chilenos dcbcrían exhibir argumentos racionales y reglas generales como claves de sus principios negociadores. El Nafta es un atractivo socio de integración para Chile por las siguientes razones: el tamaño de su mercado, el modelo comercial bilateral, la necesidad de contar con la seguridad de un acceso adecuado a este mercado, la necesidad de obtener condiciones preferenciales de acceso a este mercado frente al resto del mundo, y de igualar aquellas garantías otorgadas por Estados Unidos a Canadá y MBxico, y la estabilidad macroeconómica del Nafta y sus instituciones internas. El Nafta también adquiere relevancia para Chile por el interés de éste en aumentar sus exportaciones de manufacturas, y así elevar el atractivo de Chile como una alternativa de inversión, ya que un acceso asegurado a este gran mercado le proveerá de un sello de aprobación de la confiabilidad institucional presente y futura del país. Sin embargo, México tcndcrá a “desplazar” inversión extranjera enfocada al Nafta en otros países de Latinoamérica, dada su ventaja geogrdfica y su condición de miembro fundador. El no integrarse al Nafta puede tender a reforzar el actual modelo de especialización de exportaciones chileno, hacikndose más dificultoso para Chile el competir en los mercados dc manufacturas de Estados Unidos con México y otras economías, como las del sudeste asiático, que están experimentando un proceso de globaliración. C.

Chile-Apee

La región del Asia-Pacífico ostenta una tasa más rápida de crecimiento en el producto y el comercio que cualquier otra región del mundo en las pasadas

ESTKAIk(iIAS

AlTERNATIVAS

DE COMERCIO PARA UN PAIS I+C>Ut.‘fiO

189

tres décadas. Como resultado de ello, ha aumentado constanle y notablemente su participación en el comercio mundial y producto mundial. tendencia que se espera se mantendrá cn el fùturo próximo. Dentro de esta región, el Apee (Comisión Económica de Asia Pacílico) incluye economías muy diversas: Japón, los NIC, los paises del Nafta, China, Nueva Zelanda y las economías emergentes de la región como Malasia, Singapur, Tailandia, Filipinas y Taiwán. A partir de noviembre de 1994, Chile pertenece formalmente a esta entidad. El objetivo fundamental del Apee es lograr el comercio libre en la región del Asia Pacifico, mediante un activo programa de liberalización comercial regional que se halla en línea con el GATT. Chile espera beneficiarse de su participación en este foro, una veL que se otorguen condiciones preferenciales de acceso a ese mercado como resultado de la liberalización -la que es de esperar que sea limitada y avance a ritmo lento. Se puede participar en los programas de cooperación tecnológica creados para ayudar a desarrollar la infraestructura y potenciar el crecimiento en las economias menos desarrolladas de la región. Así, los países del Lejano Oriente podrán conocer mejor la economía chilena, y considerara Chile como un objetivo atractivo para la inversión y para sus operaciones en América Latina. El Apee proveerá de una estructura conveniente para la regulación del comercio chileno con la región, en una forma consistente con el GATT. El crecimiento del PIB y del comercio en esta región seguramenle tendrá un impacto positivo en las exportaciones chilenas, aunque es muy probable que éstas no dejen de ser fundamentahnente de RN. Ser miembro del Apee servirá sobre todo para alcanzar un doble papel de comercialización: los asiáticos aprenderán que existe un país latinoamericano llamado Chile, y los chilenos aprenderán sobre una región que llegará a ser el mercado consumidor más grande del mundo. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS BANCO MUNDIAI.

r) c

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190

R LABAN)

P MELLER

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ESTKA I t(;lAS

Al TEKNATIVAS

“ESTRATEGIAS

DI COMERCIO PARA UN PAIS PEQUEÑO

COMENTARIO A: ALTERNATIVAS DE COMERCIO PEQUEÑO: EL CASO CHILENO”

191

PARA UN PAIS

FELIPE MORANDE La mayor virtud del trabajo de Labán y Meller radica en la prcscntación ordenada y sistemática de argumentos, opciones y criterios para evaluar estrategias y políticas concernientes al comercio internacional. No hay, en cambio. una evaluación propiamente tal (empírica) de las opciones de política comercial, o una toma de posición decidida en favor de alguna de las alternativas que aquí se discuten. Ello es especialmente cierto en la primera parte del trabajo. Sin duda. a medida que se realicen más estudios de los problemas, desde el punto de vista cuantitativo, se tendran más antecedentes para responder con precisión, si es que más o menos exportaciones de recursos naturales son beneficiosas o perjudiciales para el bienestar del país. 0 si los acuerdos multilaterales son preferibles a los bilaterales, o al contrario. Hay un tema que se echa de menos y es el del comercio de servicios. Este trabajo parece aludir sólo al comercio de bienes, ignorando que casi un tercio del comercio de bienes está constituido por servicios: en efecto, en 1994 éstos representaron cerca de 3.000 millones de dúlares, sobre un total de exportaciones de bienes de Il.000 millones de dólares. Una cifra signiticativa, sin duda, y que exhibe además una tendencia creciente. Se hace necesario investigar las causas detrás de esta nueva forma de desarrollo comercial. El comercio de servicios involucra numerosos factores de muy diversa índole, es cierto, pero quizás eso lo hace más interesante. Están los servicios basados en el capital humano y los basados en el capital físico. Ambos serían tópicos interesantes de tratar, más aún teniendo en cuenta que, en este país, la política comercial para los servicios es muy distinta de la política comercial referida a los bienes. Por poner un caso, existe una serie de impuestos y trabas, tanto arancelarias como no arancelarias, al comercio de servicios que no ticncn equivalente en el comercio de bienes. Por ejemplo, en Chile no se pueden comerciar pólizas de seguro emitidas por empresas que no estén instaladas en el país, lo que constituye una traba al comercio de servicios de seguros de vida. Los consultores profesionales extranjeros están sujetos a gravámenes sustancialmente mayores que los consultores locales. IJna serie de ejemplos de esta naturaleza indica que el comercio de servicios se halla bastante más restringido que el comercio dc bienes. Podríamos plantear algunas preguntas al respecto: ¿Qué hacemos, en ténninos de politica comercial, con este rubro que ya representa algo así como un tercio del comercio de bienes?

192

R LABAN y 1’ MEI.l.ER

;,Deberiamos aplicar una rebaja unilateral de todos esos impuestos? ;Cómo enfrentar el diseño de estrategias de integración comercial desde esta que, hasta ahora, kis perspectiva? Por cierto, es interesante deStimr negociaciones comerciales y de integración con otros países por lo general han abordado cl tema de los servicios en forma independiente. En relación con ello, el trabajo de Labán y Meller cita las extemalidades de distintos tipos de producciones orientadas al comercio exterior, como fuentes de ventajas comparativas dinámicas. Yo creo que en Chile es perfectamente razonable plantear la existencia de cxtemalidades de tipo tecnológico vinculadas precisamente a los servicios. Resulta muy interesante notar cómo ciertos servicios, concebidos como no transables, van transformándose en transables a medida que pasa el tiempo, justamente por la incorporación de tecnologías y por el desarrollo de un know how en estas materias. El desarrollo de los servicios financieros en Chile, que a partir del mercado local se han convertido en un producto también de exportación, es un ejemplo de ello. ¿Qué tipo de política comercial es la más apropiada para aprovechar este tipo de extemalidades, que ya no corresponden a un contexto estático de un grupo de sectores no transables y un grupo dc scctorcs transables, sino más bien a un cotrjunto cambiante de productos y servicios que pueden ser transables o no dependiendo del grado de incorporación tecnológica? En otro orden de cosas, me parece que sería deseable una discusión más detenida o una interpretación quizá un poco más precisa que la ofrecida por los autores, respecto de un hecho trascendental: este país ha realizado un esfuerzo notable en los últimos 20 años por aumentar su comercio exterior y por diversificar sus exportaciones; para ello siguió una estrategia comercial de rebaja unilateral y drástica de aranceles, y de liberalización global de la economía, que le ha reportado un gran éxito en términos de crecimiento y diversificación de sus exportaciones. Pero, a pesar de todo, las exportaciones de cobre continúan representando cerca del 50% de las exportaciones totales. Es cierto que hemos reducido ese porcentaje desde un 80% hace veinte años -lo que es un logro en sí mismct, pero 50% aún es una cantidad muy importante. ;Kefleja ello algún tipo de fatalidad? ;Cómo se relaciona este resultado con el fenómeno del “síndrome holandés”? ¿Son proporcionales las extemalidades tecnológicas provenientes de la mineria del cobre con la importancia de la misma en nuestras exportaciones? Esta suerte dc sino histórico, cn cl sentido de que nunca podremos desembarazamos de la importancia del cobre, envuelve todo el tema de la estrategia comercial con una connotación distinta a la que pueda darse en otros países. Recordemos que las inversiones en el cobre en este país son gigantescas, tanto así, que hoy se está exportando el doble de cobre que hace pocos años, y se espera que

ESTRATEGIAS ALTERNAl’IVAh

III- C‘OMt R(‘10 FARA LIN PAIS PEQUEÑO

193

hacia el 2000 exportaremos el doble de lo que hoy exportamos. Con un precio del cobre relativamente estable, cn el me.jor de los casos, el cobre continuara representando ese 50% de las exportaciones chilenas, seis o siete años más. ;Cómo abordar este tema desde una perspectiva de política comercial? ;,Cómo manejamos el hecho de contar con una renta pura por disponer de este recurso natural? iCuál es la magnitud del esfuerzo adicional que debemos realizar para conseguir el objetivo planteado por los autores de este trabajo, esto es, mantener el proceso de crecimiento liderado por las exportaciones tendiendo a su diversificación? En las recomendaciones referidas a los acuerdos comerciales, los autores valoran éstos sobre la base de una rebaja unilateral de los aranceles debida a los cambios experimentados en los últimos años en el tipo de cambio real -el peso se ha apreciad-, los salarios reales -que han subidy el entorno internacional, donde proliferan los acuerdos comerciales y dc integración. En una visión de equilibrio general más completa, hay que decir que resulta fundamental ocuparse de las políticas domésticas que promuevan aumentos en productividad que mantengan nuestra competitividad internacional, más allá de si se suscribe un acuerdo comercial con tal o cual país o bloque. Tal como lo mencionan los autores, la inversión en educación es importante para ello, pero también son relevantes otros tres factores: (a) inversión en infraestructura que facilite el comercio, (b) desburocrdtizdción -orno parte de un proceso de reforma del Estad-, y (c) legislación laboral. En cuanto a este último punto, no se puede pensar en una economia que pretenda conservar el dinamismo exportador, sin claridad respecto a qué tipo de régimen laboral se impondrá en el largo plazo. Aquí es necesario ser cautos, porque a medida que el pais prosigue en un proceso de crecimiento, y de crecimiento de las inversiones por tanto, tiende a producirse una especie de relajamiento de la disciplina del mercado en términos laborales. Ello podría alentar cambios en la legislación que rigidicen la normativa laboral, cambios que serian contrarios a los objetivos planteados por los autores. Quiero referirme a tres aspectos secundarios. En primer lugar. Labán y Meller afirman que el tipo de cambio real durante los años 80 fue “estable”. Cualquiera que estudie el período entre 1980 y 1990 se dará cuenta de que la varianza cs alta, con el tipo de cambio real duplicando su valor entre 1982 y 1987. En segundo ténnino. los autores hablan reiteradamente de manejar el tipo de cambio real a través de una política de tipo de cambio nominal. Debemos ser cuidadosos en este punto, puesto que es bien sabido que el tipo de cambio real es una variable endógena para la cual el grado de influencia de la politica cambiaria es al menos relativo. Eb cierto, sin embargo. que un

194

R LABAN ) P MELLER

necesario ajuste del tipo de cambio real se puede facilitar con una política cambiaria determinada. Finalmente. percibo cierto tono nacionalista en el trabajo cuando se insinúa como positivo el hecho de que la mayoría de las empresas exportadoras sean chilenas, porque así los excedentes quedan en el país. ;,No estamos inmersos en la globalización? ;No depende esa circunstancia más bien de las rentabilidades de las inversiones en Chile, frente a las inversiones en el resto del mundo?

5

LA IMPORTANCIA DEL COMERCIO FRONTERIZO: EL CASO DE BOLIVIA

El presente trabajo analiza el estado de las relaciones económicas bolivianas con sus vecinos cercanos, a la luz de la tendencia regional hacia la integración económica. Al comienzo. concebimos este documento como principalmente dirigido a tratar el tema del comercio fronterizo en un sentido estricto. Sin embargo, a poco andar nos dimos cuenta de que, dada la tendencia actual de liberalización, el comercio fronterizo debe evolucionar hacia regiones económicamente integradas, es decir, regiones que trascienden los lindes naturales, pero que retienen la localidad como una característica central. Por ello hemos dedicado un tiempo a explorar el ámbito en el cual el comercio fronterizo puede expandirse en el espacio. La teoría del comercio internacional se funda en las diferentes dotaciones de factores y eficiencias de los países como determinantes del comercio. En el presente trabajo el enfoque es más empírico, puesto que se otorga un peso considerable a los elementos geográficos y a los costos de transporte, así como a la infraestructura física y, en menor medida, a las economías de escala. El comercio fronterizo y el comercio al interior de áreas reducidas frecuentemente exhibe bajos costos de comunicación y transporte, y provee e.jemplos extremos de bloques comerciales “naturales”‘. Los acuerdos regionales de integración económica a menudo requieren de políticas detalladas y de ciertas provisiones acerca de la movilidad de factores. Ninguna de estas consideraciones parece importante aplicada al comercio * I

A~radcccmoî a l’atricio Meller por sus muy utiles comenlarios Loi socio\ comerciales ‘aaturaler” XII los paises que hubieran comerciado en gran medida con el otro aun cn ausencia de arreglos especiales El concepto apart-cc cn Krugman ( 1993)

J ASEFF. J ESPEJO) J A MOKALLS

196

fronterizo, dado que la coordinación política es&bituahnenle irrelevante a los pueblos específicos en contacto, y la movilidad laboral, algo automático. Bolivia tiene una posición geográfica peculiar en Sudamérica. Está flanqueada por cinco países -Argentina, Brasil, Perú, Chile y Paraguay-, lo que debería proporcionarle ventajas comerciales distintivas. Ello no ha sido así, entre otras razones por su situación de aislamiento, su topografía escabrosa y una infraestructura de transporte más bien pobre. Las exportaciones tradicionales dc Bolivia se han compuesto principalmente de materiales en bruto con alto valor, tales como estaño, plata y gas natural. Recientemente el país ha experimentado un auge de las exportaciones no tradicionales. Estas se dirigen en gran parte hacia los países vecinos. Igualmente importante es el hecho dc que los países limítrofes son la fuente primordial de las importaciones bolivianas: al contrario de la mayoría de los países latinoamericanos, los vecinos de Bolivia están entre sus socios comerciales más importantes. Parte substancial del comercio con sus vecinos se considera comercio fronterizo, aunque no abundan cifras fiables de ello. Las dificultades de comunicación y de transporte interno refuerzan la importancia del comercio fronterizo para Bolivia. Una discusión recurrente en el presente trabajo es la medida en que algunos aspectos del comercio fronterizo pueden esparcirse a zonas cada vez más amplias. Asimismo se plantea la interrogante conexa dc si las zonas económicamente integradas deben ser simples extensiones del comercio fronterizo o si, por el contrario, deben poseer sus propias características, muchas de ellas resultantes de negociaciones bilaterales. En la Sección 1 de este documento describimos el comercio boliviano en el contexto regional, incluyendo una encuesta sobre los acuerdos de integración regional de Bolivia. En la sección II tratamos las relaciones fronterizas específicas dentro de la estructura comercial internacional en general. En la sección 111 exploramos las implicaciones de expandir el comercio fronterizo constituyendo zonas económicamente integradas. La sección IV presenta algunas conclusiones. 1.

PRINCIPALES ECONOMICAS

ASPECTOS DE LAS RELACIONES REGIONALES DE BOLIVIA

1.

El. CONTEXTO REGIONAI

Desde mediados de los SO, Bolivia ha emprendido una liberalización unilateral del mercado muy importante. No hay restricciones cuantitativas, y se ha impuesto un arancel uniforme del 10% para todos los bienes, salvo una reducida lista de bienes de capital, los cuales están gravados con un arancel

LA IMPORTANCIA

DEL COMERCIO kKON I tRI%O

197

C’ztadro N”5.1. Bolivia: Flujos comerciales 1990- 1993

A. Destino de exportaciones (participación en exportaciones totales) Argentina Brasil Chile Perú Paraguay Total de países limítrofes Otros países latinoamericanos Estados llnidos Canadá Unión Europea Japón Otros Total

25,l 8.3 i;:6

16,6 23 -Ll 9,9

42,6

31,5

J,3

7.9

19,6 0.0 28,5 0,3 7,7

22,7 05 35,s 05 1,;

1OO,0

1OO,0

B. Origen de importaciones (participación en importaciones totales) Argentina Brasil Chile Perú Paraguay Total de paises limítrofes Otros países latinoamericanos Estados Unidos Canadá Unión Europea Japón Otros Total

10,7 17,2 12,8 3,2

125 10,8 736 4,s

43,9

354

138

38

225 O,9 14,9 10,l 60

24.4 056 18,9 10,8 6,3

1OO,0

100,o

Fuente: Hanco C‘entral de Bolivia. Boletin del Secta Euterno. N” II. 1994

198

J ASIzI‘I‘.

J LSPLJO

y J A MOICALLS

del 5%. Se contempla un reintegro de derechos de aduana para las exportaciones no tradicionales que, debido a algunas deficiencias administrativas, pucdc tomarse en un pequeño subsidio para algunas mcrcadcrías. Por lo demás, la tasa efectiva de protección es esencialmente uniforme. se ha cmprcndido dc forma Aunque la política de apertura de Bolivia unilateral, responde a una clara tendencia regiona12. Sin embargo, los países del área están todavia Icjos de una situación de libre comercio, porque las tarifas arancelarias continúan por encima de las de la mayoría de los paises industriales. Como un paso intermedio para el libre comercio, o como un fin en sí mismo, Bolivia y otros paises de la región, desde 1992, se han embarcado en apresurados acuerdos bilaterales para reducir los aranceles y las restricciones cuantitativas aún más. La similitud de las políticas económicas entre los diversos países ha facilitado los acuerdos regionales, privilegiando acuerdos más amplios que pueden involucrar a países con regulaciones diferentes3. Tal como puede verse en el Cuadro N” 5.1, entre el 30 y 40% de las exportaciones bolivianas van a países limítrofes. Las exportaciones a este bloque comercial son seguidas únicamente por la Unión Europea en su totalidad. A simple vista puede comprobarse que los países vecinos son, con mucho, también los suministradores más importantes de las importaciones de Bolivia. La balanza comercial de 1993 constituye un buen indicador de la situación en los últimos años (Cuadro No 5.2). Bolivia presenta déficit muy considerables con Brasil, Chile e incluso con Argentina, a pesar de las ventas de gas natural y de la sobrevaluación del peso argcntino4; sólo con el Perú se da el caso de un pequeño superávit. Los patrones de comercio con la región son muy parecidos a los patrones con el resto del mundo. Bolivia exporta a sus vecinos principalmente productos alimentarios -como sqja y azúcar- y materias primas como gas natural. madera, pieles y metales. En contraste, desde ellos importa manufacturas, equipos de transporte y maquinaria, productos químicos y, en menor medida, alimentos (Cuadro No 5.3). Una proporción importante de las importaciones desde nuestros vecinos está constituida por productos

2 3

4

Para un analisis pglobal y reciente. ver Agosm y Ffrench-Lkwis (1993) Un argumento s”nilar es expuesto por Jones (1993) Ver tambien de MCI” el al. ( 1993). quienes observan qoe el regionalismo actual tiene lugar en u” ambiente de pollticay orientadas hacia al exterior Las cifras del Cuadro N” 5 2. basadas en datos del I3anco Central, no coinciden co” las cifras del FMI del Cuadro N” 5 4 En este Ultimo caso habrla WI pequeao soper~Wenel comercio bilateral co” Argentina

LA IMPORTANCIA

I>tl

Cuadro N”j.2.

Argentina

C‘OMI:RCIO

TRONTERIZO

IYY

Balawa comercial con países limítrofes. 1993 (US$ millones)

125,2

150,5

-25,3

Brasil

21,4

130,7

-109,3

Chile

15,7

92,2

-76,5

Perú

7s,o

s3,7

21,3

Paraguay Fuente:

1~3

Banco Central de Bolivia.

136 Boletin

del Sector Externo, N” Il.

1991

industriales semiprocesados, los que se henefícian de los bajos costos del transporte. Los datos del Cuadro N” 5.2 sólo indican transacciones oficiales. Si a las cifras oficiales se añade una estimación del contrabando, se verifican cambios de magnitud en el saldo comercial, e incluso algunas de las conclusiones anteriores deben ser modificadas. El cálculo del contrabando para cada país se obtiene tomando en cuenta los datos del país socio respecto de sus exportaciones e importaciones a y desde Bolivia. El balance -incluyendo el comercio no registrado- aparece mas favorable a Bolivia en el caso de comercio con Argentina. En el comercio bilateral con Brasil, las importaciones no registradas son muy considerables, y el déficit cn el comercio no registrado cs significativamente mayor que aquél del comercio registrado. El modelo comercial con Chile es similar, pero las diferencias no son tan grandes. Las cifras comerciales con Perú son interesantes. Durante 1991 yo el primer trimestre de 1992, cuando el sol estaba significativamente sobrevaluado, la balanza de Bolivia con Perú era positiva, tanto en el comercio registrado como en el no registrado, siendo este último mayor que el primero. Desde el segundo trimestre de 1992 hasta el primer trimestre de 1993, la balanza comercial registrada de Bolivia era mayor que el saldo comercial no registrado: ello se deriva de importaciones no registradas mayores que las registradas. Como la sobrevahrdción del sol fue en alguna medida corregida, las importaciones de contrabando desde Perú comenzaron a fluir a Bolivia nuevamente. Desde el segundo trimestre de 1993 en adelante,

200

J ASEFF. J ESPEJO > J A MOR4LES

Czrcx/w h’“5.3. Composición de las importachbolivianas desde paises limítrofes por producto, 1973-1992 (LIS millones)

1975

1985

1990

3992

Maquinaria y equipos dc transporte 31,6 Artículos manufacturados 17,9 Productos químicos 3,7 Combustibles y petróleos minerales 18 Alimentos y animales vivos 4,6 Bebidas y tabaco 02 Materias primas, salvo combustibles 0,4 Aceites vegetales y animales y grasas 1,5 Mercancías y transacciones n.i.e

81,O 33,s 13,3 1,o 0.7 0,7 2.4 18 0,1

63 9 39:s 10.6 02 1,1 1,1 0,s 0,1

73,3 65,l 12,7 W 2,4 1,1 1,1

12,4 ll,2 77.6 61 OS 7,O

38,9 18,7 58 9,4 0,3 0,4 0,4 OS

43,2 13,9 27,0 10,s 4.5 2,4 OS 02 O,l

26,9 40,s 9,4 7,O 1,5 1,9 O,I

35,l 14,0 I 1,4 8,3 7,7 0.7 02

Desde Brasil

Desde Argentina Articulos manufacturados Maquinaria y equipos de transporte Alimentos y animales vivos Productos químicos Combustibles y petróleos minerales Aceites vegetales y animales y grasas Bebidas y tabaco Materias primas, salvo combustibles Mercancías y transacciones n.i.e

ll,8 20,5 32,3 4,O 0,4 Ll

03 1,4

03 0,1

42 0,s 0,7 52 2,3 02

7,s 83 2.4 3,7 0,1 0,3 O,l 0,1

Desde Chile Artículos manufacturados Maquinaria y equipos de transporte Productos químicos Alimentos y animales vivos Combustibles y pctrólcos minerales Materias primas, salvo combustibles Bebidas y tabaco Mercancias y transacciones n.i.e

Continuapróxima página

LA IMPOKI AN(‘IA LlEL COMERCIO FRONI-ERIZO

201

Continuación CZU&O N” 3.3.

1975

1985

1YW

1992

0,4 3.4 2.7 I ,s ~ LO

2,0 50

3,6 6,3 66 4,l

10,2 6,9 5f3 0,7 2.3 0,9

Desde Perú Materias primas, salvo combustibles Artículos manufacturados Productos químicos Maquinaria y equipos de transporte Combustibles y petróleos minerales Alimentos y animales vivos Bebidas y tabaco Aceites vegetales y animales y grasas

3,6 ll,3 O,] 1,s O,l

18

0,3

Desde todo país limítrofe

Artículos manufacturados Maquinaria y equipos de transporte Productos quimicos Alimentos y animales vivos Combustibles y petróleos minerales Materiales primas, salvo combustibles Bebidas y tabaco Aceites vegetales y animales y grasas Mercancías y transacciones n.i.e

37,3 54,l ll,1 44,l 3,7 2,4 14 3,9

s9,o 1l2,3 25,4 83,8 l,7 6,4 0,9 KO 0,3

ll 1.9 127.5 36,0 14.1 20 68 l,6 0.5

150.3 101.9 40,s 38,6 22,9 l2,2 1,s 2,4 O,l

Fuenlc: Elaboraci¿h de los autores. con base en datos de CEPAL 1984

el saldo comercial decreció y las diferencias entre el comercio registrado y no registrado se estrecharon considerablemente. 2.

AClIERDOS

RL:
DE INTEGRACION

Bolivia ha firmado varios acuerdos regionales sobre comercio e inversión, los que se sintetizan en el Cuadro N” 5.5. Los rnáb importantes son el Pacto Andino, primero, y la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), después. La meta definitiva de la ALADI es el establecimiento de una zona libre de aranceles en América Latina. El mecanismo de integración involucra negociaciones bilaterales que a menudo han resultado mucho más lentas de lo que inicialmente se esperaba. El Pacto Andino, por su parte, tiene un alcance

J ASEFF. J. ESPEJO y J A MORALES

202

Czru&o M” 5.4. Balanza comercial, incluida la contrabanda, con países limítrofes. 199I - 1994

9, 2 91 3 91 4 92 I 92 2 92 3 92 4 9? 1 9.32 93 3 93 4 94 , 94 2

25.1

28 4

Yh.0 25.5 3x.9 14,o I6.9

17.R 29,s 38.7 16.7

-2i.9 -190 -30.5 -27.8 -27.6

19.” 19.9 172 -4.? 0.3 2.3 -105 -4 9

-31.1 .:1.3 -27.3 -21.7 -26.8 -26.5 -i?.? -32.3

17.8 14.8 -8.2 -i,l -II -14.5 -8.9

-53.9 -10.2 -27.0 -51.4 -76.2 -8X.0 -93.0 -76.3 -98.0 -109.1 -102.8

-1 IX.0 -1 16.0

-28.1 -23.1 ->4.4 -25.1 -9.5 -10.7 -11.3 -iS. -7S.7

-25.0 -20.4 -21.6 -22.7 -32.2 -16.7 -38.0 -35.8 -32.2

3.7 3.3 2.0 3.5 10.3 11.2 ll.5 5.1 11.2

4.1 3.9 3.0 4.2 5,7 6.5 6.5 4.0 5.9

-20.1 -22.0 -3" 8 -31.2

-38.6 -41.3 -1,,.8 -33.0

8.1 95 2.x 6.3

5.8 6.8 -03 4.8

Fuente: FMI, Ertadiilicas dr la Dirección de Comercio a Comercio rcgisrrado solamente b Comercio registrado más cstimacioncs dc contrabandir

mayor que la ALADI, puesto que su objetivo final es el rápido asentamiento dc una unión aduanera. El gobierno boliviano ha señalado su voluntad de entrar en el Mercosur, al que tres de sus vecinos pertenecen. Sin embargo, a menos que las regulaciones actuales del Mercosur sean modificadas, para integrar ese grupo Bolivia tendrid que abandonar cl Pacto Andino. Desde 1992, y con la ALADI o el Pacto Andino como referencias, Bolivia ha concluido varios acuerdos comerciales bilaterales con sus vecinos, aunque con cláusulas de aceleración para alcanzar la apertura mutua de sus mercados en forma más rápida. Tales acuerdos bilaterales tienen implicaciones que van más allá del comercio: se espera, por ejemplo, que a raíz de ellos aumente la inversión, como un resultado complementario. De igual modo hay argumentos de política económica que enfatizan que los acuerdos de libre comercio mejoran la credibilidad de otras políticas económicas, especialmente aquellas que concuerdan con la atracción de inversión extranjera. Ello se debe a que los acuerdos supranacionales reducen la posibilidad de políticas discrecionales y reducen la vulnerabilidad de la toma de decisiones por grupos de interés”.

5

De Melo el al. (1993) realzan csms puntos cuando discuten las dimensiones pollticss de los acuerdos regionales de integración

1 A IMPORTANCIA

DEL COMERt‘IO

203

FRON I I‘RIZO

Cuudvo h’“3.5. Acuerdos de integración económica vigentes entre Bolivia y países limítrofes lcrm do ALADla Grupo Andino (‘nenca del RIO de la PIarah Pacto Amazónicah Libre Comerciu Compkmcniacion Econh~ica Fomento y Protección a la In\ersión MERC‘OSUKL

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Fuente: Compendio del propio autor P Awciación I.aiinoamericana dc Desarrollo e Integración b Basicamenre, acuerdos para mejorar la infraestructura fiaica conjuntamenk î (‘onversaciones en proceso con el tin de adherirse a ehte mcrcado

El alcance del acuerdo comercial con Perú es muy amplio. En el marco del Pacto Andino, Bolivia y Perú acordaron, en 1992, liberalizar su comercio bilateral casi del todo, lo que implicaba, por un lado, cero aranceles, y por otro, la eliminación de las restricciones cuantitativas sobre los productos que se originan en el territorio de uno y otro. Los dos países también reconocen la necesidad de suprimir las subvenciones a la exportación y corregir las políticas domésticas que distorsionan el comercio. El acuerdo contiene salvaguardias para cubrir casos de daño severo ocasionado por importaciones de un sector determinado. Iíay también un anexo con reglas dc origen muy detalladas. Independientemente del acuerdo comercial pero con implicaciones para éste, Perú ha ofrecido a Bolivia el puerto sureño de Ilo a libre disposición. Bolivia disfrutaría también allí de las ventajas de una zona libre de impuestos. Las facilidades portuarias son ahora casi inexistentes, y Bolivia deberá emprender inversiones considerables para usar esta salida al mar en forma efectiva. El camino que une a La Paz con llo también está en muy malas condiciones. Sin embargo, Ilo puede llegara ser en el futuro un competidor de Arica, en cl norte de Chile, como puerto principal para cubrir las necesidades de Bolivia occidental. Bolivia también mantiene acuerdos económicos complementarios con Argentina y Brasil, acuerdos destinados a eliminar las restricciones cuantitativas sobre el comercio bilateral y a promover el desarrollo adicional de preferencias arancelarias para listas determinadas de productos. También tienen como meta la formación de,joinl-wwtzrres industriales.

J ASEFF. J ESPEJO) J A MORALES

204

Cuudw

N” 5.6. Zonas franca al 3 1 de julio de 1994

Zona Flama Oruro S A G I T S A -La Paz G I T S A - Santa Cruz a Central Aguirre Portuaria S A 5 Zona l-ranca Cocbabamha S A 6 Zona Franca Dwapuadero S A 7 Zona Franca San Matias S A 8 7ona hnca C;uayaramerin S A 9 7ona Franca dc Cobija-Pando 10 Zona Franca Rosario II Zona Franca de 110 :

BOliVkl Bolivia Bolivia BOliVikl BOli\+? BOliVia BOliVkl Bolivia Bolivia Areentina IGÚ

Conmcial e industrial Comercial e industrial Comercial c industrial Comercial e industrial C‘omercial e industrial Comercial COllWCitll Comercial e industrial

Comercial Comercial Comercial Comercial

E’uente: Sccrctaria Nacional dc Industrias de Bolivia

El acuerdo con Argentina cs dc mayor alcance que su similar con Brasil, y otorga relevancia al comercio intraindustrial a través de la promoción de proyectos comunes entre empresas de ambos signatarios, así como a la instauración de compañías binacionales. Las reducciones arancelarias pueden alcanzar hasta un lOO%, para la importación de mercaderías intermedias y finales para proyectos bilaterales de integración industrial aprobados. Además, los bienes importados dentro del marco de este programa pueden considerarse de origen doméstico, en los cálculos requeridos para cumplir con las reglas de origen. Curiosamente, es con Chile -el único vecino de Bolivia que no pertenece al Pacto Andino o al Mercosur- con el que las negociaciones comerciales han sido más activas. El comercio entre ambos países también ha aumentado muy rápidamente, aunque ha producido un déficit muy grande en el saldo comercial boliviano con ese país. Bolivia y Chile firmaron un Acuerdo Económico Complementario (AEC) en 1991. Aunque no llega a significar el establecimiento de una zona de libre comercio, las implicaciones del alcance del acuerdo tienden a liberalizar el comercio bilateral. Los objetivos de este AEC son: (1) (2) (3) (4)

perseguir una integración económica progresiva entre los dos países, facilitar las inversiones bilaterales en ambas naciones, el desarrollo armonioso del comercio entre Bolivia y Chile, la provisibn dc una estructura para la cooperación económica a todo nivel, y

LA IMPORTANCIA

(5)

DEL COMERCIO FKON I tRlZ0

205

la promoción de la cooperación entre los sectores privados de ambos ,3dkS.

I,as preferencias arancelarias son el principal instrumento del AEC. Hay una lista de artículos con arancel cero de importación aplicado por ambos países, y el AEC también ratifíca concesiones arancelarias previas otorgadas dentro del LAM. La lista de artículos con preferencias arancelarias puede ser ampliada de mutuo acuerdo, y las concesiones arancelarias pueden ser reducidas en forma adicional. Este AEC es, de muchas maneras, más que un mero acuerdo comercial, puesto que cubre el tratamiento de inversiones bilaterales y plantea procedimientos para la cooperación en cl campo de la energía. En septiembre de 1994, Bolivia y Chile firmaron un Acuerdo para la Promoción y Protección Recíproca dc las Inversiones, cuyo objetivo principal es mejorar las condiciones para el movimiento de capitales entre los dos países, incluyendo cláusulas de protecci6n para minimizar riesgos no comerciales. Con respecto a la energía. ya hay una carla de intenciones, firmada en 1990, para la venta de gas natural boliviano a Chile. Asimismo, ambos paises han acordado me.jorar la infraestructura física que los conecta, la que por hoy se reduce a dos líneas de ferrocarriles -una de ellas en pésimas condiciones- y a una carretera que une La Paz con Arica, por la ruta de Tambo Quemado, actualmente en construcción. Las relaciones económicas chileno-bolivianas han experimentado en un breve período un incremento verdaderamente notable. No debe olvidarse que, desde la Guerra del Pacífico de 1879, sus relaciones nunca han sido buenas y que aún hoy los dos países no mantienen relaciones diplomáticas. Afortunadamente, los lazos económicos están erosionando los viejos resentimientos a ambos lados de la frontera. El sector privado en ambos países ha respondido a los nuevos incentivos creados por las negociaciones. Sin embargo, persisten las dudas y los prejuicios. En una encuesta a empresarios privados efectuada por investigadores de la Universidad Católica del Norte cn Antofagasta, el interés en el comercio y la inversión con Bolivia mostró ser muy pequeño”. El atraso económico y tecnológico fue una de las razones más citadas para ello. Aunque no se ha realizado una encuesta similar en Bolivia, en la prensa han surgido comentarios escépticos. Por ejemplo, los exportadores agrícolas frecuentemente reclaman que las bandas de precios para productos agrícolas en

206

J ASEFF. .I ESPEJO) J A MORALES

Chile actúan como barreras no arancelariaîgue anulan los beneficios potenciales de las reducciones arancelarias del AEC. Los bolivianos sienten que los resultados de los acuerdos comerciales mencionados arriba han sido algo desilusionantes. $‘or qué. entonces, persisten con cl ALC y otros planes de integración? Hay varias respuestas para esta pregunta. Primero, geográficamente Bolivia está situada en el centro de una zona donde todos los países circundantes están confluyendo en áreas de libre comercio. Bolivia teme su aislamiento del comercio internacional y de los flujos de capitales, si decide permanecer fuera de esa tendencia. Los costos de no pertenecer al ALC, cuando todos los vecinos son miembros, podrían ser altos en términos del comercio presente y esperado del país. Segundo, Bolivia está interesada en ampliar mercados con acuerdos preferenciales, porque muchas dc sus exportaciones no tradicionales, principalmente mercancías agrícolas. enfrentan una fuerte competencia en los mercados internacionales, la que se suma a las políticas proteccionistas de los países industriales y los en vías de desarrollo fuera de la región. Tercero, la perspectiva de aumentar el comercio con sus vecinos provee una fuerte motivación para mejorar la propia red de transportes boliviana. Idos enlaces con redes extranjeras aumentan el valor de la red doméstica de transporte y la probabilidad de aumentar las interconexiones con los ALC’, los que, además, pueden compensar parcialmente los altos costos de transporte. Cuarto, los acuerdos comerciales en la regibn por lo general contemplan cláusulas temporales especiales que se aplican a Bolivia para rebajar los costos de ingreso. Con un ALC Bolivia gana acceso a los beneficios potenciales desde el inicio, mientras los costos se distribuyen en un periodo prolongado. Finalmente, la pertenencia a un ALC se ha considerado una manera de atraer inversión extranjera directa y financiamiento desde prestamistas internacionales, en particular préstamo5 para financiar proyectos de transporte, los que se hacen más accesibles cuando vinculan a dos o más países involucrados en un AL?. Los países vecinos pueden estar interesados en la participación de Bolivia en su ALC por dos razones. En primer lugar, a pesar de que el mercado dc Bolivia cs pequeño para sus exportaciones, de ninguna manera

LA IMPORTANCIA

DEL COMI-K(‘I0

~KONTIJRIZO

207

resulta despreciable. Las exportaciones a Bolivia, incluyendo servicios, pueden ser especialmente importantes para ciertas regiones dentro de un país, como es el caso de la 1 Región en el norte de Chile. En segundo lugar, el comercio transitorio a través de Bolivia puede ser de gran interés. Trataremos este punto más adelante. II.

COMERCIO

INTERNACIONAL

1.

PRINCIPALES

CARACTERISTICAS

Y COMERCIO DEI. COMERCIO

FRONTERIZO FRONTERIZO

La característica fundamental del comercio fronterizo es que sus costos de transporte son muy bajos. Por ello el comercio puede ser muy activo, aunque el desarrollo regional total dependerá de muchos otros factores, incluyendo la densidad de población. A medida que los costos de transporte disminuyen entre pueblos fronterizos y las principales ciudades entre ellos, se da una ampliación natural de la zona dc influencia fronteriza. En la etapa inicial, la población involucrada en el comercio fronterizo es antes que nada la población local de las postas fronterizas. Dicho comercio normalmente empieLa con mercaderías de bajos costos de transporte para el consumo local desde el país limitrofe más cercano. Una vez que la posta fronteriza es dotada de servicios de gobierno, como una aduana, la diversidad de mercaderias intercambiadas aumenta. El comercio cambia, desde los comerciantes locales a la gente de las ciudades interiores del país; su naturaleza también se transforma. La primera oleada de comerciantes normalmente se compone de contrabandistas artesanales. Tras esta etapa inicial aparecen formas de comercio internacional más desarrolladas, en las que los pueblos fronterizos sirven principalmente de “puntos de tránsito” que se benefician de los servicios de aduana, almacenaje y distribución allí instalados. En esta etapa, la gama de mercaderias comerciada en los puntos fronterizos no difiere notablemente de la canasta comercial del pais como una totalidad. El comercio con Perú sobre todo, luego con Argentina, y finalmente con Brasil y Chile, cabe dentro del modelo de desarrollo descrito. Así, existen dos tipos de comercio fronterizo: el comercio en los puntos fronterizos y el comercio como un tlu.jo a través de puntos fronterizos. El primero es importante en pueblos orientales de Bolivia como Guayaramerim y. en menor mcdidd, Puerto Suárez. Estos pueblos reciben su abastecimiento desde los pueblos brasileños de Gudjara Mirim y Corumba, respectivamente. El comercio como flujo cs caracteristico de los pueblos fronterizos occidentales. Los ejemplos más claros son Charaña y Tambo Quemado, en la frontera con Chile (ver Figura N” 5.1).

208

J ASEFF. J ESPEJO > J A MORALES

Fi~zrrcrN” 5. / Pueblos fronterizos y principales ciudades de Bolivia ,

( 200 kn

Desde otro punto de vista, las relaciones económicas fronterizas pueden ser vistas como comercio internacional de bienes, servicios no factores y desplazamientos de factores, especialmente trabajo. El comercio dc bicncs es de dos tipos: de bienes producidos en Bolivia y en el país limítrofe, y de mercaderías en tránsito desde terceros países. En este último caso, el comercio con el país limítrofe se refiere a servicios relacionados con el transporte y la manipulación de mercaderid en tránsito. Para un país interior las cantidades gastadas en la importación de tales servicios pueden ser muy considerables. Los costos de transporte operan como un arancel que protege numerosas actividades. En la presencia de altos costos de transporte la producción de algunas mercaderías es posible aun cuando esta sea menos eficiente que en otros países. El efecto arancel de estos altos costos de transporte puede ocasionar ll11 modelo divcrsiticado de producción con alguna industrialización. parte de la cual exhibe rendimientos crecientes. A medida que los costos de transporte disminuyen, la concentración de producción se va dando de un modo natural sobre uno u otro lado de la frontera, y sólo pucdc impedirse por medio dc medidas de política nacional.

1.A IMPORTANCIA

I>tl,

COMERCIO

l-RONTERIZO

20Y

Además, el gobierno puede mejorar la especialización mediante la liberalización de políticas económicas específicas que bloquean el desarrollo natural del comercio fronterizo La investigación de la creación y la desviación del comercio, fundamental en una evaluación de la fonnación de zonas de libre comercio, debería abarcar también las áreas fronterizas ampliadas. Cuando los costos de transporte disminuyen en una región determinada, algún comercio se desviará desde otros países y regiones. Más importante aún, el comercio intrarregional crece, pero también lo hace la especialización productiva. Las relaciones económicas fronterizas, como se ha dicho, no se limitan a las mercaderías. De hecho. los desplazamientos de factores a travcs de las fronteras son cada vez más signilicativos. El trabajo se mueve libremente, a menudo en forma ilegal, en los pueblos fronterizos, También las oportunidades de ganancia -al comprar mercaderias en pueblos fronterizos y venderlas en ciudades importantes induce a movimientos de gente desde localidades muy lejanas a la frontera. Esta población transitoria puede llegar a ser muy vasta. Las nuevas leyes sobre importación temporal de mercaderías para la reexportación han supuesto un acicate para la rápida creación de zonas libres de impuestos para propósitos de producción y comercio (Cuadro No 5.6). Hasta ahora, únicamente las zonas comerciales libres de impuestos se han mostrado activas El gobierno boliviano ha intentado atraer inversión en industrias de maquila en pueblos cercanos a las fronteras. Debido a la ausencia de una política de desarrollo fronterizo, casi todas las zonas libres de impuestos se sitúan cerca de las ciudades más grandes del país. Como es bien sabido, las industrias maquiladoras son más ventajosas cuando producen bienes fínales utilizando procesos tecnológicos bien conocidos y destinándolos a mercados grandes a los que se pueda acceder fácihnente. Este no es el caso en los pueblos fronterizos bolivianos’, que sólo pueden ofrecer trabajo no especializado a bajo costo. Con todo, el número de trabajadores en los pueblos fronterizos no ha alcanzado aún la masa crítica requerida para hacerlos atractivos para las industrias de maquila. Entretanto, en la ciudad de La Paz, con su abundante abastecimiento de servicios y trabajo, se han

Y

I:n general. las maquiladoras generan un bien relativamente procesad”, con UF” intensivo de trabajo Son atraldas a “na ubicación determinada si encuentran las +&iente? ventaja? (a) ahorros importantes en los costos laborales. (b) bajo? cwtos de comnnicacion y transpone con las empresas matrices. (c) posibilidad dc apmvcchar penonal de gerencia y tecnico calificado sin expatriación. (d) acoflamient” del tiempo para reparacion y nuevas Imeas de productos. (e) control operacional de dia a dn A cxccpcion de IOF costos laborales. ninguna de estas ventajas puede encontrarse en 1”s pueblos fronterizos bolivianos

210

J ASEFF.1 ESPEJO y J A MORALES

instalado maquiladoras con relativo éxito. especialmente en las industrias de --. vestuario y joyas. La inversión de nuestros vecino5 en Bolivia o viceversa es todavía magra. pero va creciendo rápidamcntc. En efecto, cl crecimiento es tan notorio que Bolivia ha acordado garantías bilaterales a la inversión con algunos países. Cabe señalar asimistno que cl comercio frontcriro cs muy sensible a la situacii>n global en una macroeconomía abierta. El gobierno boliviano enfatiza marcadamente la protección del tipo dc cambio, porque los arancclcs son más bajos que los de sus vecinos, pero también por el recuerdo de las fluctuaciones extremas del tipo de cambio en años recientes. En el decenio de 1980, la inestabilidad macroeconómica -que se tradujo en la volatilidad del tipo de cambio en términos reales y nominales- tuvo un importante efecto sobre la dirección del comercio. Los productores domésticos frecuentemente se quejaban de lo que ellos percibían como competencia desleal. y cuando nuestros vecinos depreciaron su moneda muy rápidamente, Bolivia no pudo responder con la devaluación del peso boliviano, porque se encontraba en una situación en la cual la estabilkación de la inflación era prioridad máxima. Aunque la inestabilidad extrema de los 80 se ha desvanecido, el problema de ninguna manera hd desaparecido. Los efectos de la inestabilidad macroeconómica se hacen sentir no solamente en el comercio fronterizo. sino también en los movimientos de factores; a ello se debe agregar que los mercados de cambio de divisas en los pueblos fronterizos son muy activos. 7_.

PRINCIPALES POSTASFRONTERJZAS

El Cuadro No 5.7 identifica los pueblos bolivianos con activo comercio fronterizo o principales enhepõts,y el Cuadro N” 5.8 muestra las poblaciones de los pueblos principales del otro lado de la frontera. Estos cuadros son apoyados por el mapa de la Figura No 5.1. Los principales centros de comercio con Perú -todos sobre el lago Titicaca o cercanos- tienen poblaciones muy pequeñas, pero están próximos a La Paz, con buenos caminos de conexión. Los costos unitarios de transporte son moderados. Las orillas del lago Titicaca están entre las áreas más densamente pobladas de Bolivia y del sur de Perú, si bien constituyen áreas rurales. El intercambio de mercaderías, servicios y trabajo desde el sur del Perú con La Paz es muy dinámico e involucra canto productos peruanos como bolivianos, como también mercaderías importadas desde terceros países. Los puntos de comercio con Chile están todos a grandes altitudes y en áreas de escasapoblación; son apenas puntos de tránsito. El comercio más importante se realka directamente entre La Paz y los puertos chilenos de Arica

LA IMPORTANCIA

DEL COMFK<‘IO FRONTCRIZO

211

CZILICIYO N” 5.7. Principales puntos de entrada del transporte terrestre internacional

Argentina Argentina Argentina Brasil Brasil Brasil Chile Chile Chile Perú PCrú Perú Perú

Pot«sí Tkja Tarija BClli Pando Santa CIUZ OrIN Oruro POkISi Ia Pa7 La Paz La Paz La Pu

Villazón Bermejo Yacuiha (ionvaramerín Cobija Puerto SuárrL Tambo Quemado Pisiga Ollague Puerto Acosta Desaguadero Guaqui Kasani

23 h70 21 394 30 PI2 27.706 10001 9 860 Area rural 2Y2 Area rural 5417 2.755 5 XI0 Area rural

XYX 1 165 1 195 I.080 I 30s llS 250 S30 901 194 Il5 91 165

2.55 2.55 2.77 5,x2 5,ll 3.83 1.06 1.06 2.13 &RS 1.2x 0.64 I .28

a Censo Nacional de 1992 b L%tos del Instituto Geo~ratico Militar dc Bolivia î Vatos de la Asociación de Transports de Carga de Rolivia en US$/quintal

e Iquique. Este comercio, a diferencia del de Pcní, fluye mayoritariamente desde Chile a Bolivia, tanto con productos chilenos como con productos extranjeros en tránsito a través de Chile. 1.a zona franca de Iquique, en Chile, es muy importante en el comercio entrepôr. La mayoría de las mercaderías de la zona banca llegan a Bolivia por camión a través del paso fronterizo de Tambo Quemado. Aunque no se dispone de datos fiables, hay indicios de que muchos bienes de consumo durables de origen no latinoamericano -como automóviles, camiones y aparatos electrónicos y eléctricos- pasan a través de Iquique a Bolivia occidental. Datos no publicados, pero basados en fuentes confiables estiman que el comercio a través de Iquique y Arica alcanza los US$ 500 millones. Bolivia occidental también comercia fuertemente a travcs de la frontera argentina. Allí el comercio cs bidireccional, y la dirección cambia frecuentemente según las fluctuaciones en el tipo de cambio bilateral. En el este, de los tres puntos comerciales importantes cerca la frontera con Brasil destaca la posición de Puerto Suárez, vecino de la ciudad brasileña de Corumba, de tamafio medio. Corumba también está conectada por ferrocarril a Santa Cruz, la segunda ciudad dc Bolivia, y actualmente se construye una carretera allí. Al igual que con Chile, el flujo comercial es unidireccional, con mercaderías que fluyen desde Brasil a Bolivia. A

212

J ASEFF, J ESPEJO) J A MORALES

diferencia del caso chileno. sin embargo, prácticamente todas las mercaderías son brasileñas. En el caso de Paraguay, el comercio que hay consta casi únicamente de productos extranjeros, pasa por áreas muy escasamente pobladas y la mayor parte no cs registrado. Cabe destacar que los costos unitarios de transporte y la distancia desde la frontera a la ciudad dc La Paz no SCcorrelacionan bien (Cuadro N” 5.7). Por ejemplo, los costos unitarios de transporte desde Tambo Quemado hasta la frontera chilena son inferiores a aquellos desde Desaguadero -en la frontera peruana-, a pesar de una diferencia considerable en la distancia. No es sorprendente que los mayores costos de transporte sean desde pueblos norteños bolivianos próximos a la frontera brasileña. Los costos más bajos son desde Chile y Perú. La escala de operaciones -con Perú por Desaguadero, con Chile por Tambo Quemado y el ferrocarril Arica-La Paz, y con Brasil por Puerto Suárez- puede de vez en cuando llegar a ser masiva. Importadores de gran escala y bien establecidos coexisten con contrabandistas de gran escala. Algunos pueblos fronterizos se están convirtiendo en importantes suministradores de servicios. La economía fronteriza está todavía débilmente integrada al resto dc la economía, pero una mayor integración puede anticiparse principaltncnte por los servicios que los pueblos fronterizos pueden ofrecer para facilitar el comercio. Estos servicios pueden resultar especialmente pertinentes para productos masivos, como insumos industriales semiprocesados, que representan una alta proporción de las importaciones bolivianas. También se requieren servicios especiales fronterizos para las exportaciones no tradicionales bolivianas, que también son masivas. Las zonas fronterizas no generan, y en los próximos años no se espera que lo hagan, demasiados ingresos para la economía desde actividades que producen bienes. Sólo cuando se constituya una región plenamente integrada en lo económico ello podrá ocurrir. Tal como están las cosas, el comercio fronterizo no es suficientemente importante. Las comunicaciones y el transporte doméstico con los pueblo5 fronterizos, salvo aquellos cercanos a La Paz, son precarios e inadecuados para grandes y crecientes volúmenes de comercio. La mayoría de los pueblos fronterizos carece de infraestructura básica, como almacenaje, por ejemplo. Con frecuencia las operaciones individuales son minúsculas, aunque involucren una gran cantidad de personal. El comercio en pequeña escala cs, en su gran mayoría. contrabando. A lo largo de las fronteras de Bolivia no hay nada ni remotamente similar. ni siquiera una réplica en pequeila escala, a las regiones económicas

LA IMPORI-ANUA

DEL COMERCIO FKON I tRI/O

213

C’zwh N”5.8. Población de países limítrofes en las principales ciudades y villas cercanas a Bolivia

ARGENTINA Provincia Jujuy

Ciudad Sta. Catalina Yavi %&alvador de Jujuy

Salta

Hubituntes 3.163 16.641 229.500 373.857

Fuente: Ccnïo de 1991

BRASIL ESlUdO Rondonia Matto Grosso de Sul

Ciudad Guajara Mirim Corumba Porto Muritinho

34.755 81.145 ll .68X

Fuente: Anuario bstadistico do Brasil 1985

CHILE Región Primera

Ciudad Arica Iquique

(Total Primera Región)

250.000 149.482 385.600

Fuente: Banco Central de Chile 1989 19Y3

PERU

Puno Fuente: Estadisticas del Perti 1987

Puno Huancane

196.488 109.113

214

J 4SEFF. J ESPEJO \ J A MORALES

lrdnsfronteriz¿as formadas por el nordeste de Estados Unidos y Onlario en Canadá, o al cinturón industrial de Europa occidental que incluye regiones de Francia. Bélgica, Luxemburgo y Alemania. Excepto cerca de La Paz, la industria es escasa; la ímica actividad es el comercio. El desarrollo de pueblos fronterizos se ve frustrado por dos problemas, que no pueden ser superados por incentivos a la inversión y la producción. Primero, ningún país limítrofe posee un centro económico grande cerca de un pueblo fronterizo (Cuadro N” 5.8). Segundo, la inestabilidad económica, particularmente en el decenio de 1980, daííó severamente las perspectivas de desarrollo de los pueblos fronterizos. 111. COSTOS Y BENEFICIOS POTENCIALES DEL COMERCIO FRONTERIZO

DE LA EXPANSION

El comercio fronterizo puede contribuir al crecimiento fundamentahnente de dos maneras. La primera, a traves del aprovechamiento de las ventajas de ubicación, que se relacionan con las economías de escala y la aglomeración, como también con las extemalidades y los rendimientos crecientes por sí mismos. El comercio, como un flujo por puntos fronterizos, puede, en efecto, generar economías de escala, especialmcntc si se considera desde el punto dc modef). El huhhing en vista de un modelo centro-periferia (h& and S,DO/C~T Bolivia tiene la potencialidad de reducir significativamente los costos del comercio entre los países inmediatamente vecinos”. Sin embargo, para que esta potencialidad llegue a ser una realidad SC rcquicrc dc una buena infraestructura de trans orte, de servicios de almacenaje y de un muy eficiente sistema de distribución PI En segundo lugar, algunas características del comercio fronterizo pueden extenderse a áreas cada vez más amplias. La siluación geográlica única de La Paz se destaca en este contexto: se halla a sólo 500 km de Arica, 800 km de Iquique, 250 km de Puno. 280 km de Juliaca y 400 km del puerto de Ilo. La Paz es la ciudad más grande del área. y Arica e Iquique quedan muchísimo más lejos de Santiago o cualquier otra gran ciudad chilena que de

10 I I huhhing es frecuente en el mercado del ktíco aereo I.a teona econnmica y evidencias empíricas demuestran que el hrthbrng reduce los costos totales de las aerolineas y ramhien confiere poder de mercado a IU aerolínea del eje ll Por ejemplo. si en vez de hacer viajes de ida ) vuelta entre Arica y La Paz se construyeran almacenes en lambo Quemado (en la frontera chilena). entonces los transportes de alto tonelaje podrian ir de Arica a ‘Tambo Quemado 5 distribuir su carga en camiones menores para las ciudades occidentales de Bolivia También los transpones de alto tonelaje podrían ir de Bolivia a Tambo Quemado y distribuir su carg en las ciudades norteñas chilenas con camiones menorer La fimu de transporte dependería mucho de la mercaderu Ln ambos casor habua y~ancias en eticiencia

I.A IMPORTANC‘IA IX-l (‘OMCRCIO TRONTFRIZO

215

La Paz. Asimismo, Puno, Juliaca e Ilo quedan rnk distantes de Lima o cualquier otra gran ciudad peruana que de La Paz. El norte de Chile y sobre todo el sur de Perú podrían beneficiarse mucho de su proximidad con La Paz. A su vez, la capital boliviana podría obtener acceso a los pucrloh, facilidades dc transporte y otros servicios, asi como a los mercados que estas regiones proveen. Los lidercs regionales en Chile. principalmente, pero también los de Bolivia y Perú, han planteado la idea de una gran zona integrada que incluiría la I y la II Regiones de Chile, los departamentos del sur de Perú, Bolivia occidental -en especial el área circundante a La Paz- y el noroeste argentino. Dicho planteamiento contempla mejoramientos importantes en el puerto y las instalaciones de almacenaje en Chile, la construcción del puerto de Ilo en Perú y un esfuerzo multinacional semejante para modernizar la red del ferrocarril, como tambikn para continuar con el programa de construcción de la carretera en la región integrada. Sin embargo, ningún plan específico se ha presentado aún. Bolivia pretende llegar a ser un suministrador importante de gas natural, en competencia con el norte de Argentina, que también posee grandes depósitos; también aspira a convertirse en un centro de distribución regional de gas natural. Cuando el gas se transporta por medio de tuberías, la geografía importa. El modelo centro-periferia podría aplicarse en su totalidad al mercado regional para el gas natural, con un eje en el departamento oriental de Santa Cruz”. Es a través de Bolivia que la vinculación principal por ferrocarril entre el Atlántico y el Pacífico puede completarse. La conclusibn del ferrocarril que une las redes occidentales y orientales en Bolivia, del que falta sólo un tramo, podría proveer el acceso terrestre para las exportaciones brasileñas al Pacífico. Brasil podría entonces exportar a través de Bolivia a Chile, Perú y más allá, a los países del Asia-Pacífico. Obviamente, el comercio en la otra dirección tambikn sería posible. Uno podría imaginar también a Perú comerciando con Argentina a través de Bolivia. Como la minería es una actividad muy importante en la región, podemos esperar la fonnación de empresas conjuntas y empresas multinacionales involucrando lirmas de los cuatro países. Este resultado natural de las fuerzas del mercado podría recibir un impulso adicional mediante la coordinación de

12 FI mercado mas importante enla regiónesBrasil, mu) pordclantcdc Io\ dcmas S
216

J ASEFF. J. ESPEJO 1 J A MORAl.

reformas a la legislación minera de cada país. asi como a través de inversiones públicas en infraestructura que apoyaran la actividad minera. Como prerrequisito para una zona económicamente integrada, los actuales acuerdos de complementación económica deberán tcndcr hacia acuerdos de libre comercio. Dentro dc una zona económicamente integrada muchas industrias extranjeras encontrarán rentable producir en Bolivia. La discusión anterior parece conducir a la conclusión de que expandir el comercio fronterizo y, de forma más general, unirse a un ALC. aumenta el bienestar de la población, tanto a nivel doméstico como globalmente. Sin embargo, el comercio internacional también genera riesgos. La circunstancia previa del considerable atraso económico de Bolivia frente a tres de sus vecinos conlleva el peligro de que su escaso grado de industrialización se reduzca aún más. Su producción corre el riesgo de restringirse a productos primarios que utilizan factores de ubicación específica (tierra y recursos minerales) y son producidos con escasa tecnología y sin el beneficio de economias de escala. Como resultado de este proceso, Bolivia podría verse constreñida a una situaci6n permanente de muy bajos ingresos y salarios’3. El modelo centro-periferia podría repetirse a escala regional, y Bolivia seria empujada hacia los extremos del sistema. La brecha de ingresos y salarios respecto a los vecinos más avanzados sólo se estrechará cuando los costos de transporte disminuyan de manera sustancial, cuando las venta.jas de ubicación lleguen a ser menos importantes y la movilidad de la industria aumente’4. Sin embargo. una vuelta atrás en el actual programa de apertura no seria un enfoque realista para enfrentar ese peligro. Además, la aplicación de regulaciones que restringen el comercio ha sido siempre muy difícil y costosa -aunque no completamente ineficaz- en un territorio extenso con baja densidad de población”. La respuesta apropiada a este desafio está en obtener, quizá simplemente mantener, una alta productividad en sectores probados, basados en recursos naturales; también, y paradójicamente en vista de lo mencionado más arriba, en explotar las ventajas de ubicación. Algunas industrias bolivianas basadas en recursos naturales -como la de aceites comestibles, manufacturas de

Puede haber drsindustrialirecitin en lo agregado Obviamente. ello no implica que todas las industriai declinrn DC hecho, al_eunaspueden beneficiarse mucho de In disminución de costos de transporte 5 de las preferencias arancelarias Por citar un ejemplo actual. las exportaciones a Estados Unidos de algunas sucursales de la industria de vestuario han llegado u ser rentables gracias u una caída en el precio relativo de la carga aérea y a las reducciones arancelarias en ese mercado 0 las exponaciones de enchufes eléctricoi a Argsnlina 4ransporladosporaire-, lasqur hancrecido muyrápidamente Este c’r el pronostico, en un co”tex,o global, del modelo de Kru~man y Venables (1991) Una reduccioo en el ritmo de construcci6n de infraestructura sería aún más absurda

LA IMPORlAN(‘IA

l>FI C‘OMCRCIO FRONTERIZO

metales no ferrosos y maderanivel internacional. IV.

217

han demostrado que pueden competir bien a

CONCLUSIONES

A la luz de lo anterior. podemos concluir que la importancia del comercio fronterizo no puede ser subestimada, aun cuando superficialmente aparezca alejado de los temas principales dc la política comercial. Localmente, el comercio fronterizo tiene la potencialidad para aumentar la producción y el consumo en regiones por lo general distanciadas de las ciudades principales; implica actividades económicas en áreas que de otra manera tendrían muy poca, y constituye una fuente de ingresos estables. Más importante aún, aunque la densidad de población en áreas fronterizas es baja, éstas pueden tener buenas perspectivas como centros de tránsito y distribución de mercaderías destinadas al interior, con la potencialidad de llegara ser suministradores importantes de servicios. El comercio fronterizo ha sido, de muchas maneras, un precursor de los intentos actuales de integración regional. Bienes y factores han circulado libremente por años dentro de áreas limitadas a través de las honteras nacionales. Cuando los costos de comerciar espacialmente disminuyan. y las políticamente generadas barreras al comercio internacional desaparezcan, muchas (aunque no todas) de las características del comercio fronterizo se esparcirán naturalmente al resto de la economía. Sin embargo, la geografía continuará teniendo relevancia política: cada vez más, la politica económica deberá intentar extraer el máximo beneficio de la ubicación Un camino en ese sentido es la formación de regiones económicamente integradas, con cl término “región” entendido cn un sentido algo restringido. Tales regiones económicamente integradas pueden ser intensivas en política económica y en negociaciones internacionales, a diferencia del comercio fronterizo. Ello sitúa el problema dentro de un marco de arreglos preferenciales de comercio y de planifícación espacial conjunta. El problema para la política nacional, entonces, es si contar con una única politica comercial persiguiendo de forma unilateral una apertura adicional, o bien, con un conjunto de acuerdos bilaterales sobre una base de reciprocidad, uno con cada país socio o, eventuahnente, con grupos de países. Las ventajas de un proceso unilateral y no discriminatorio no deberían descartarse por completo. dado el tamaño económico de Bolivia. Los problemas de tiempo y oportunidad en la apertura, sin embargo, exigen arreglos regionales y bilaterales, incluyendo zonas integradas. Desafortunadamente, la desigualdad en el nivel de desarrollo de Bolivia frente al de sus vecinos condiciona la distribución de actividades económicas.

218

J ASEFF. J ESPEJO) J A. MORALES

A menos que haya un esfuerzo doméstico de magnitud, el país corre riesgo de quedarse estancado únicamente en los sectores de productos primarios. La interrogante acerca de la venta.ja nacional de Bolivia cn los acuerdos comerciales prcfcrcncialcs con cconomias significativamente más grandes en la vecindad cercana todavía tiene una respuesta algo ambigua. Finalmente, la integración a largo plazo de Bolivia con otras economías no puede limitarse sólo a acuerdos con los cinco países limítrofes. En algún momento la disminución de los costos de transporte reducirá las venmjas dc las zonas geográficamente cercanas y económicamente integradas, y entonces Bolivia, siguiendo otra tendencia latinoamericana, podrá hallar ventajas en su solicitud de ingreso a esquemas económicos con los grandes países desarrollados. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS AGOSIN. M. R. y R FFRENCH-DAVIS

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LA IMPORTANCIA

I>Fl C‘OMLRCIO FRONTERIZO

“LA IMPORTANCIA

COMENTARIO DEL COMERCIO DE BOLIVIA”

219

A: FRONTERIZO:

EL CASO

RONALD D. FISCHER El trabajo de Aseff, Espejo y Morales examina un área de comercio latinoamericano que, a pesar de su importancia específica, no es bien conocida. El concepto de comercio fronterizo se refiere al comercio entre pueblos adyacentes de países limítrofes, como resultado de los bajos costos de transporte. Aunque la noción dc comercio fronterizo puede encontrarse en Marshall, ha languidecido durante décadas mientras los teóricos del comercio han puesto su atención en otros aspectos, El papel de los costos de transporte en el comercio ha captado la atención de investigadores del comercio solo recientemente. en parte debido al trabajo de Krugman sobre la geografía económica. Disfruté leyendo este trabajo y aprendi mucho sobre el comercio de Bolivia y sobre las dificultades de encontrar datos sobre el comercio fronterizo. A simple vista, la geografía de América Latina revela que Bolivia tiene extensas fronteras y muchos vecinos. Si considerarnos los altos costos de transporte interno en Bolivia. parece razonable esperar un comercio fronterizo de gran magnitud. Es claro que la importancia del comercio fronterizo depende de la distancia máxima en que el comercio se considere como fronterizo. En un extremo, todo comercio con el país limítrofe sería comercio fronterizo; en este caso, más de 30% del comercio internacional de Bolivia caería en alta categoría. Una definición más estricta considera sólo el comercio entre pueblos limítrofes; aquí los datos sobre la relevancia del comercio fronterizo son más difíciles dc obtener, pero su escasa importancia puede medirse por el pequeño tamaño de los pueblos fronterizos bolivianos. Una manera útil de enfocar los efectos de los costos de transporte es comparándolos con un impuesto sobre mercaderías, que crece a medida que aumenta la distancia entre origen y destino. Visto de esta manera, un incremento en los costos de transporte tiene el mismo efecto proteccionista que un arancel, y se podría, en principio. calcular el equivalente arancelario del sistema de transporte de un país. Un sistema de transporte costoso promociona industrias ineficientes al protegerlas de la competencia extranjera. Por lo tanto, una apertura comercial que no vaya acompailada por mejoramientos en la infraestructura de transporte de un país solamente puede ser una liberalización parcial. En otra interpretación, una caida en los costos

220

J ASEFF. J ESPEJO) J A MORAI.ES

de transporte dentro de un país tiende a asimil~&do el comercio con países vecinos con el comercio fronterizo. Los autores se preocupan por el impacto de mejores caminos sobre el grado dc industrialización boliviana. En su análisis, la reducción de la protección a causa de mejoras en el transporte podría dejar a Bolivia acorralada en una situación de ba.jos sueldos y ba.jos ingresos, como en los modelos centroperiferia. Yo discrepo de ese análisis. Aun cuando este temor sea razonable, se aplica también a la apertura comercial, ya que los efectos de una reducción de aranceles y una reducción en los costos de transportes son equivalentes. Así, no hay razón para pensar que mejoramientos en carreteras son más dañinos que una apertura comercial. Es más, creo que el temor es improcedente. En países con mercados tan pequeños como los de Bolivia, debe haber pocas industrias que operen cerca de su escala eficiente. Por lo tanto, creo que cualquier costo que surja a raíz de la desaparición de industrias será más que compensado por los mejoramientos en la eficiencia de una economía pequeña que comienza a especializarse en áreas donde puede producir abajo costo. Consideremos la privilegiada posición de Bolivia en el centro de un extenso continente. El productor más grande en Sudamérica -Brasilbusca una manera de trasladar sus exportaciones al Pacifico. Todas las redes eficientes de transporte deberían pasar por Bolivia. Si mejora su red de carreteras, Bolivia puede captar -mediante peajes u otros impuestos- parte de las ganancias de los exportadores brasileños. Si imaginamos otras rutas (dc Argentina a Perít, por ejemplo) atravesando Bolivia, la tendríamos como el núcleo de una red continental de carreteras. Ello haría del país la ubicación natural para industrias y comercio, lo que demostraría que el temor de los autores respecto a la desindustrialización podría ser injustificado. Finalmente, quisiera señalar que la reciente propensión latinoamericana a firmar acuerdos comerciales bilaterales ha sido hasta ahora improductiva. Los autores documentan el número de tratados que involucran a Bolivia y sus vecinos, reconociendo que muchos de ellos no son operativos. En principio las reducciones arancelarias fomentan el comercio, pero en América Latina los tratados de reducción arancelaria soportan el lastre de un gran número de excepciones. Además, los acuerdos carecen de mecanismos eficientes para la solución de controversias. Tales defectos minimizan el valor de estos acuerdos hasta tal punto, que algunos pueden llegar a valer menos que el costo del tiempo gastado por los gestores de las políticas que los desarrollan. EKWIN KLEIN El trabajo de Morales me ha resumido muy interesante. Estoy totalmente de acuerdo con su tesis sobre la relevancia del comercio fronterizo,

LA IMPOKTANC’IA

I>bI. (‘OMEKC‘IO PKONTCKIZO

221

especialmcntc en el caso de Bolivia, y la importancia de extender tal comercio hacia el desarrollo de regiones económicamente integradas. Así, estando en esencia de acuerdo con el contenido del trabajo, prefiero abordar un tema que ha sido dejado fuera de éste pero que fácilmente puede incorporarse a la discusión. Lo que tengo específicamente en mcntc son preguntas acerca de la posibilidad y conveniencia de promocionar el desarrollo de un sector de maquiladoras dentro de una economía fronteriza. Cada vez que me enfrento a algún estudio sobre comercio fronterizo encuentro por lo menos un capítulo dedicado a la maquila. Cuando este trabajo describe las tendencias que vuelven una “economía fronteriza“ cn una “zona económicamente integrada”, y el papel fundamental desempeñado en este proceso por la reducción de los costos de transporte, los autores apuntan a un serio problema potencial de corto plazo, esto es, la posibilidad de que el proceso pueda restringir a Bolivia a la función de productor de productos primarios. Mi pregunta es, por lo tanto, ipodría ser el desarrollo de una planta maquiladora una solución parcial y temporal a este problema? No creo que una industria maquiladora. basada principalmente en diferenciales de salario, constituya un fundamento sólido para la industrialización; sin embargo, sí creo que bajo ciertas circunstancias puede ayudar el desarrollo en la dirección deseada. En el caso mexicano, las deficiencias más frecuentemente mencionadas del sector son:

(1) su grado muy escasode integración a la economia domCstica, (2) (3) (4)

su vulnerabilidad a variaciones cambiarias, su contribución también pobre a la formación de una fuerza de trabajo calificado, y, la exageración con que tales firmas publicitan su contribución real a la acumulación de reservas internacionales.

No obstante, también es posible referir algunas contribuciones positivas de las maquiladoras, tales como: (1) (2) (3)

un cierto aumento en los niveles de empleo. un incremento de las exportaciones y la contribucidn resultante a las reservas internacionales, y, su efecto moderador sobre la emigración.

Hoy en día existen criterios más o menos objetivos que pueden ayudar a evaluar la contribución de ese sector a la economía total, y de hecho lo hacen. Tales criterios serían, entre otros, el grado de integración, el grado de

222

J ASEFF, J ESPEJO, J A MORALES

retención de divisas extranjeras por el país anfitrión, el grado de transferencia tecnológica genuina. el grado de participación de personal local en los cargos superiores de las plantas, las condiciones laborales y la equidad distributiva. Asi pues, el cuestionamiento basico que me surge a raíz de este trabajo es si un sector maquiladora podría contribuir efectivamente al desarrollo económico de Bolivia, como una extensión de la “economía fronteriza” y una forma de transición hacia “zonas económicamente integradas”.

6

MERCOSUR: LA PERSPECTIVA DE UN PAIS PEQUEÑO. EL CASO DE PARAGUAY

INTRODUCCION Paraguay ingresó al MERCOSUR, siendo cl menor de los socios. Su economía es pequeña y abierta, y por ello muy vulnerable a la coyuntura económica externa, incluyendo las variaciones en los términos dc intercambio, las tasas de interk internacionales y los flujos de inversión. Sus exportaciones no están diversificadas con respecto al destino y, sobre todo, en cuanto a su composición; los precios son determinados intemacionalmente. Este trabajo sostiene que el MERCOSIJR involucra tanto oportunidades como riesgos para Paraguay. En efecto, la integración regional ofrece una singular oportunidad para superar uno de los principales impedimentos estructurales del crecimiento paraguayo: el pequeño tamaño de los mercados domésticos, que limita el aprovechamiento de economías de escala. No obstante, no se pueden ignorar los considerables riesgos que el MERCOSUR implica para el país, incluyendo la interacción con países con tradiciones macroeconómicas más inestables, la naturaleza acelerada del proceso de integración y la carencia de definiciones en tomo a una serie de puntos críticos que aún están siendo negociados. El presente trabajo se organka dc la siguiente manera: la primera sección describe las principales características de la economía paraguaya; la segunda, el proceso de integración, y, la última, presenta la perspectiva paraguaya del MERCOSUR. 1.

LA ECONOMIA

DE PARAGUAY

La economía paraguaya es abierta, orientada a las exportaciones; produce un número reducido dc bienes transables -principalmente del sector primaric+

L.UIS t‘ BRI’UER

224

e importa bienes de consumo y de capital. Laartura se ve reflejada en el alto coeficiente de comercio -importación más exportación-, que en 1990 superó cl 30%‘. Con una población de 4,2 millones (1990) y un PIB anual cercano a los US$ 6.700 millones (1990). Paraguay es el socio menor de los países del MERCOSUR. Como se puede apreciar en el Cuadro No 6.1, su población está ligeramenle por sobre el 2% del total de la región, mientras que su producto rcprcscnta sólo el 1.5%. Sus importaciones y exportaciones representan un 2,1% y un 4.3%, respectivamente, del comercio regional agregado. La población paraguaya es bastante joven -un 29% es menor de 10 años, y un 50%. menor de 20 años-, y presenta una alta tasa de crecimiento: 3,l% anual. Cerca de la mitad de la población todavía vive en áreas rurales2. Las limitaciones estructurales al crecimiento cn Paraguay incluyen cl pequeño tamaño de su mercado interno, los altos costos de transporte derivados de su mediterraneidad, una base tecnológica precaria y escaso capital humano. Por otra parte, el país posee abundantes recursos naturales en C’zrudroN”6.1. Indicadores económicos de los países del MERCOSUR

I’uentr:

1 2

(‘ifraî

comercialrî

hasadas en fkntes

ntíciales,

el resto ,m,ienen

Banco Central del Para_eua) (1994) Datoî del cenw de 1992. según la Secretaría Técnica de Planificación,

del BID.

1994)

MERCOSLJR LA PERSPECTIVA DE IJN PAIS PEQTJFÑO

225

forma de tierra fértil y energía eléctrica barata, como también una tradición de relativa estabilidad macroeconómica, unida a un bajo nivel de tributación y al libre movimiento de capitales. 1.

LA ESTRUCTURA DE LA ECONOMIA

La economía paraguaya no ha experimentado grandes transformaciones estructurales una vez finalirado el proyecto de Itaipú a principios de la década de 1980. Como se indica en el Cuadro No 6.2, la participación de la agricultura en el PIB ha permanecido en torno al 17%, desde 1983. Sin embargo, este porcentaje no refleja fielmente la importancia relativa del sector agrícola, puesto que es la principal fuente de trabajo y contribuye con un 60% de las exportaciones, además de producir la mayoría de los insumos del sector industrial. Los servicios representan aproximadamente la mitad del PIB, en el cual el comercio y los servicios financieros contribuyen en un 26%. Tal relación, no obstante, ignora un tipo de comercio no registrado cuya magnitud es considerable, particularmente con los países limítrofes3. El sector industrial, fuertemente concentrado en el procesamiento de bienes agrícolas, aporta un 15% de PIB. Tras el rápido crecimiento de la década de los 70, la economía se desaceleró notablemente durante la década siguiente4. En efecto, durante los años 80 la tasa anual de crecimiento ha sido de alrededor de 3,5%, sólo un poco superior al crecimiento demográfico. Durante el periodo 1984-1988, la agricultura lideró el crecimiento del PIB, con una expansión anual promedio de 5,7%. Una serie de malas cosechas redujo el crecimiento de la agricultura a 2,5%, entre 1989 y 1993, pero este fue parcialmente compensado por la expansión del sector de servicios. En general, la balanza de pagos de Paraguay sigue un tpodelo similar a los de otras economías en desarrollo pequeñas y abierta?. En la década pasada, los grandes déficit comerciales (de US$ 300 millones aproximadamente) fueron financiados por entradas de capitales obtcnidos mediante préstamos externos al sector público, al principio de los años 80, y por flujos de capitales privados. a finales del decenio. Las exportaciones registradas se concentran en pocos productos, fundamentalmente del sector primario. El Cuadro N” 6.1 muestra la

3

Este tema es dc singular importancia para el proceso de integración. ? será discutido m& adelante

4

Para una descripciim dc la cv~~Iucion de la economía paraguaya en las décadas de los años 1970 y 1980, Baer ) Birch (19X4) y Haer y Breuer (1986). respectivamente. Las estadlslicas oficiales no rcflcjan el monto total del comercio. por lo que dichas cifras deben ser inlrrprctadas con cuidado

5

226

LUIS L UKLLILK

Cuadro W’6.2. Paraguay: composición del PIB por sector (%) 1983

1wx

1YY

SECTOH Agrícola

16

17

17

Pecuario

s

8

8

Forestal

2

3

3

Industria

16

16

15

1

6

5

51

50

52

27 2

27 3

26 4

100

100

100

Construcción Servicios del cual ComercioiPinanciero Electricidad TOTALES Fuente:

Banco Central de Paraguay

composición de las exportaciones durante el período 1991- 1993. El algodón y la semilla de sqja representaron aproximadamente un 60% del total de exportaciones registradas, la carne y el cuero, un 13%, la madera, un 7%, aceites vegetales, 7%, y otras exportaciones, 15%. Los países del MERCOSUR constituyen los mercados más importantes para las exportaciones paraguayas (Cuadro N” 6.2). En el período 1991-1993, el 37% de las exportaciones totales se destinaron a la región, principalmente a Brasil y Argentina (28% y 8% del total, respectivamente); mientras que Europa6 absorbió el 34% de las exportaciones totales, Estados Unidos el 7% y otros países el 22%. La composición dc las importaciones se observa en el Cuadro N” 6.3. En promedio, durante el período 1991-1993. un 40% del total de las importaciones corresponde a maquinaria pesada y equipos de transporte, seguidos por productos de petróleo (1 lo/,), tabaco y bebidas (SO?), químicos

Mt RC‘OSLIR LA PERSPECTIVA DF UN PAIS PEQUEÑO

227

CUU&(~N” 6 3. Paraguay: tasas de crecimiento por sector 1989-93

19K4-XX

SECTOR Agrícola

5,7

2.5

Pecuario

2.9

33

Forestal

5,4

3.8

Industria

;,5

x4

Construcción

0,4

2.5

Servicios del cual

3,4

42

3,s 7,4

&4 II.6

3,6

3,5

Comercio/Financiero Electricidad TOTAL PIB Fuente: Bawx Central dc Paragua>

Cuadro N" 6.4. Paraguay: Balanza de Pagos

Cuenta Corriente Exportaciones Importaciones Balanza Comercial Servicios, Netos Transferencias Cuenta de Capitales Errores y Omisiones Reservas Fuente: Banco Central de Paraguay

1980

1985

IY

-373 564 864 -300 -78 5

-132

-32 8

-607 725 1.478 -753 104 42

331 -30 1

52 33 47

206 487 -86

552 660 -108

22x

LUIS c DKFUtK

(7%) alimentos y textiles (7%) y otros bienes (28%). El origen de las importaciones se concentra asimismo en los países del MERCOSUR, que aportaron. en promedio. un 36% del total en el período 1991-1993. Brasil (21%) y Argentina (14%) son los dos países del MERCOSUR mas rclcvantcs en este sentido. Fuera del MEKCOSIJR, Estados Unidos represento el 14% de las importaciones, Europa el 13% y Japón, el 12% (ver Cuadro No 6.4). 2.

COMEKCIO

DE E.VTREP&

Desde los tiempos de la Colonia el comercio no registrado ha florecido en la región, como una reacción a las regulaciones gubernamentales dirigidas a controlar el comercio. Entre la década de 1940 y finales de los años 70, tanto Argentina como Brasil mantuvieron elevados aranceles externos y aplicaron otras barreras no arancelarias para fomentar la producción industrial nacional’. Tales políticas generaron diversas distorsiones, incluyendo una considerable red de comercio no registrado a través de Paraguay, donde los aranceles eran más bajos o menos controlados. I.a construcción de carreteras, hacia Brasil a fínales de los 60, y la de la planta hidroeléctrica de Itaipú, en la década de los 70 y principios de los 80. contribuyeron a la expansión de este comercio. Hoy, la localidad dc Ciudad del Este (lSO.000 hab.), fronteriza a Argentina y Brasil, posee un dinámico comercio enfrepôt, ademas de la industria turística. Los precios de ciertos bienes de lujo no difieren demasiado de los de otros grandes centros comerciales internacionales, como Miami. Además, se han desarrollado vínculos cada VCL más estrechos entre los mercados comerciales de Ciudad del Este y los mercados infonnales de trabajo urbano en las grandes ciudades brasileñas. No se dispone de estadísticas fiables acerca del volumen de este comercio, pero ciertos indicadores seleccionados señalan que Paraguay es uno de los mayores importadores de tabaco y bebidas alcohólicas per cápita en el mundo, con importaciones que superaron en promedio los US$I 12 millones, a principios de los 90, lo que equivale al 80% de sus importaciones totales de petróleo -siendo el Paraguay un importador total de petróleo-. Investigaciones realizadas a partir dc las estadísticas oficiales de comercio de los países del MERCOSIJK muestran que en 1993 se registró un comercio con Paraguay por un valor de US$1.700 millones, dos veces la cantidad registrada por las estadísticas paraguayas. Tampoco se cuenta con

7

Ello coincide, a grandes rasgos. con el periodo de industrialización basada en IU sustituci0n dc imponaciones que se dio en la región

MIIRCOSUR

LA PERSPE(‘TIVA I)t IIN PAIS PCQlFtiO

229

estudios acerca de las relaciones entre el comercio de ewr@‘0t y el resto de la economía paraguaya, pero la información casual sugiere que aquél representa una fuente de empleo considerable en ciertas regiones del país, como también una fuente importante de divisas para el sistema financiero local. 3.

ITAIPI J Y YACYRETA

A principios de los 70 Paraguay firmó un acuerdo con Brasil y Argentina para construir dos grandes represas hidroeléctricas -1taipú y Yacyretá, respectivamente-. La primera construcción se realizó entre los años 1975 y 1982, y la segunda, durante los anos 80. I Ioy, los dos proyectos, y en especial Itaipú, ejercen una gran influencia sobre la economía paraguaya, a través de las compras de bienes y servicios paraguayos, y de las transferencias al Gobierno Central originadas en la venta de electricidad a Brasil. Los flujos totales de recursos hacia la economía paraguaya procedentes de estos dos proyectos superaron los US$l.600 millones durante el período 1989-1993, esto es, aproximadamente un cuarto del PIB de 1993 (Cuadro N” 6.5). De esta cantidad, US$ 1.000 millones fueron directamente al sector privado. y US$ 612,5 millones, al gobierno centra?. Cuadro N”6.I

Paraguay: composición de exportaciones

6%MIIones]

TOTALES

1992

157 310 44 44 55 28 YO

137 209 57 53 4X 3X 115

224 165 4Y 64 47 54 122

173 231 50 54 50 40 109

21.30 43.2X 5.97 5.97 7.46 3.80 12.21

20,X5 30,90 31.81 22.76 8.6X 6.76 8.07 X.83 7.3 1 6.4X 5.7X 7.45 17,50 16,X3

25 33 7 7 7 6 15

737

657

725

707

I00.00

100.00 100.00

100

Banco Central del Paragua>(1993)

1993 1991-1993 P~Olll~litU

1991

1992

X

lYYI

Fuente: Banco Central de Paraguay

8

Dolrhcrh

1993 1991-1993 Pronwdo

4.

LAS RELACIONES

ECONOMICAS

CON AFJXFNTINA

Y BRASIL

Las relaciones económicas de Paraguay con Argentina y Brasil, estrechas y de largo alcance. están definidas por los siguientes lazos: (i)

(ii) (iii)

(iv)

(v)

II.

Comercio: Brasil y Argentina son los principales socios comerciales de Paraguay, constituyendo los dos mercados de destino más importantes para sus exportaciones, así como el origen de la mayor parte de sus importaciones. Itaipú y Yacyretá: se administran en con.junto con los respectivos gobiernos. Pasillos de exportación para bienes paraguayos: la gran mayoría de las exportaciones paraguayas pasan por territorio argentino o brasilefio. El transporte fluvial, y en menor medida el ferrocarril y las carreteras, conectan al país con el puerto de Buenos Aires, desde donde las mercancías acceden a los mercados extranjeros; otros bienes via.jan por el sistema de carreteras brasileño al puerto de Paranaguá, donde el país disfruta de privilegios portuarios. Inmigración: aunque los datos son poco fiables, se sabe que hay muchos inmigrantes y trabajadores temporales paraguayos en Argentina, cuyo mercado de trabajo tradicionalmente ha representado una importante válvula de escape para las presiones demográficas en Paraguay. Las remesas de esos trabajadores paraguayos en Argentina constituyen una importante fuente de divisas. Por otra parte, la masiva emigración de agricultores brasileños al Paraguay Oriental a principios de los 70 contribuyó decisivamente a la gran expansión de la agricultura comercial paraguaya en dicho período. Inversión extran.jera: Brasil y Argentina son importantes fuentes de inversión extranjera en Paraguay, particularmcntc cn los sectores comerciales, agrícolas y agroindustriales, como también en el sector financiero, en el caso de Brasil. EL TRATADO

DE ASUNCION Y EL MERCOSUR

Desde 1991 hasta el presente, se han logrado importantes avances en el proceso de integración, a pesar de los enormes obstáculos provenientes de las diferentes estructuras económicas y condiciones macroeconómicas de los países miembros de MERCOSUR. El acuerdo sobre los aranceles externos comunes fue el punto más difícil de abordar, dados los puntos de vista divergentes de los países miembros. De éstos, Brasil tenía los niveles arancelarios más altos, y Paraguay los más bajos y. por lo general, el régimen externo más abierto. Tanto Argentina como

Mt RC‘OSLIR LA PERSPECTIVA DE LJN PAIS PEQIJENO

231

Paraguay favorecieron aranceles externos reducidos, al contrario de Brasil, mientras que Uruguay adoptó una posición intenncdia. El conjunto de aranceles externos comunes fue un acuerdo de compromiso: Brasil y Argentina deberán reducir sus arancclcs, incluyendo el 10% de tasa estadistica argentina; en Uruguay habrá pocos cambios, y Paraguay tendrá que aumentar sus aranceles. A pesar de los adelantos en el frente externo. escasos progresos pueden exhibirse en la coordinación de políticas, especialmente cn lo que se refiere a la política macrocconómica. Dicha carencia de coordinación se ve reflejada en las notorias diferencias entre indicadores económicos tales como la tasa de inflación, y en fuertes fluctuaciones del tipo de cambio real entre los países miembros. Buscar una mayor convergencia mediante la coordinación de políticas es quizás el mayor desafío actual, puesto que ello sentará una sólida base para construir el proceso de integración. Desde una perspectiva económica, las ventajas de la integración se obtienen mediante economías de escala, acceso a nuevos mercados e inversión extranjera. Políticamente, la integración regional podría constituirse en un instrumento para asegurar el mantenimiento de reformas políticas internas, como tambien en la base, para suscitar efectos de demostración mediante iniciativas bien publicitadas, tal como sucede con la Unión Europea y el NAFTA’. En el caso de Paraguay, el gobierno de Rodríguez incorporó al pais al MERCOSUR fundamentalmente por razones políticas. El proceso de reformas democráticas iniciado por el Gobierno de Rodrigue2 en 1989 fue acompañado de una serie de refonnas económicas de mercado, entre ellas la liberalización de los mercados cambiario y financiero, y reformas fiscales y comerciales de gran amplitud’n. La integración con otras democracias de la región proporcionó la oportunidad para consolidar estas refonnas, al tiempo que se obtenía apoyo internacional al sacar al país del aislamiento externo. No obstante, y dadas las circunstancias económicas antes descritas, el ingreso de Paraguay al MERCOStJR no sólo era deseable por razones económicas, sino que era inevitable. Garantizar acceso a los mercados dc Argentina y Brasil era simplemente esencial. Ingresar a un sistema comercial basado en reglas con sus vecinos más poderosos sería claramente beneficioso

9

La literatura sobre este tema es muy amplia Para una visión general de todos los ar+mentos. ver Cárdenas (1992), No&u& ) Quintanilla (1 YY2), Foroutan (19921, Lustig y Braga (1994) y Baldwin (1993) 10 Aunque el r&!imen de Strocsïncr no se caracterizo por su apoyo decidido a las politicas de sustitución de importaciones que se aplicaban en otros paises latinoamericanos. el papel del Estado en la economía era rclcvante. y se expandi0 considerablemente durante los RO Para una discusión acerca de este periodo ver Haer y Brruer (1986) y Herken (1986)

232

LUIS E BREUER

para Paraguay, que además podría contar con las oportunidades que se le presentarían en relación a la entrada de inversión extranjera La mayoría de los grupos intelectuales y empresariales paraguayos aprobaron la entrada al MERCOSUR. Esta fue vista como tma forma de asegurar el proceso democrático, así como una oportunidad de expandir los mercados domésticos y de remediar la informalización de la economía”. Las dudas iniciales fueron expresadas por los sectores comerciales de Ciudad del Este, puesto que la adopción de un arancel externo común reduciría en gran medida sus posibilidades para aprovechar el arbitraje comercial. Asimismo, el campesinado y las organizaciones laborales se han opuesto a la participación del país en MERCOSUR. 1.

LOS BENEYlCIOS DEL MEKCOSUR

El beneficio más evidente para Paraguay se halla en la eliminación de los aranceles por parte de sus principales socios comerciales, Brasil y Argentina, lo que expande sustancialmente el mercado para los bienes paraguayos, de 4,2 millones de personas a más dc 190 millones. Así, MFRCOSUR posibilita aprovechar economías de escala que el Paraguay nunca ha podido registrar, dotando a la carne, el algodón y la soja paraguayos de una posición competitiva, en particular en el mercado brasileño, además de la ventaja de costo de abastecer a mercados cercanos. Adicionalmente, el sector del transporte deberia verse beneficiado, dada la ubicación geográfica de Paraguay, al servir de vínculo entre una serie de prósperos estados brasileños y argentinos. El MERCOSUR puede servir también como un catalizador de la inversión extranjera dirigida al mercado regional, o de aquella que resulta de un mejoramiento percibido en las oportunidades de inversión. A su vez, estas inversiones podrían tener un papel importante en la modernización de la economía paraguaya. La transferencia de información -por la vía dc la incorporación de tecnologias superiores por parte de empresas extranjeras, y mediante los efectos de demostración sobre los productores locales- podría tener asimismo un papel muy positivo en las perspectivas de crecimiento de la economía paraguaya. El aumento de la competencia provocado por las empresas extranjeras también podria ser un incentivo para mejorar la eficiencia de los productores locales, tradicionalmente aislados de la competencia extranjera intensiva, por los elevados costos de transporte.

ll

Para un inkrwank r,d (19931

sondco dc opiniondc Iah cliks paraguayas sobre el Mercosur. ver Achard

MERCOSIJK 1.A I’tKI;I’t:CTtVA

DC UN PAIS

PEQIJEÑO

2.31

Aunque es demasiado pronto para identificar tendencias claras, sc puede decir que se ha registrado un aumento moderado en la inversión extranjera directa desde los paises miembros del MERCOSUR -inversión que se concentra en industrias procesadoras de materias primas-, mientras que inversores no regionales están instalando un gran parque industrial en Ciudad del Este apuntando al mercado brasilero. La implementación de arreglos comerciales basados en reglas con vecinos más grandes, como también con otros países, es obviamente un benelicio importante para Paraguay cn su condición de socio menor. 2.

LOS KIES<ìOSDEI. MERCOSIIR

El principal riesgo que enfrenta Paraguay lo determinan la mayor envergadura y sofisticación de las economías de sus socios. Además, los períodos de transición, tanto para el área de libre comercio como para la unión aduanera, son breves, y no se contemplan mecanismos de redistribución similares a los de la Ilnión Europea, que permitan nivelar el campo de juego. Es muy posible. entonces, que el ingreso al mercado paraguayo de bienes procedentes de Argentina y Brasil provoque un alza importante en el desempleo estructural, tal como sucedió en España al incorporarse ésta al Mercado Común Europeo”. Paraguay, sin embargo, no está en condiciones de sostener una red de seguridad social como la europea. En ausencia de acuerdos sobre libre movilidad de los trabajadores, dicha situación puede originar conflictos sociales que podrían llegar a poner en cuestionamiento la sustentabilidad política del proceso de integración. I,os escasos progresos alcanzados en las áreas de convergencia económica y coordinación de políticas macroeconómicas crean una incertidumbre adicional, puesto que ello expone a Paraguay a fuertes variaciones en sus términos de intercambio. Efectivamente, el Plan de Convertibilidad (1991) argentino y, más recientemente, el Plan Real en Brasil (1994) han conducido a repentinas apreciaciones reales del peso argentino y el real brasileño en relación a la moneda paraguaya, el guaraní. Por último, el establecimiento de aranceles externos comunes más altos que los de Paraguay podría desviar el comercio hacia productores menos etitientes en la región debido a tratamiento arancelario preferencial. Por otra parte, los costos del transporte ya otorgan a los paises limítrofes una ventaja

LUIS E BREUER

231

competitiva sobre los suministradores externos& región, lo que a su vez limitaría la magnitud de la desviación comercial que pueda producirse13. III.

CONCLUSION

El ingreso de Paraguay al MERCOSIJR se debió a razones más políticas que económicas, pero hoy el principal desafío que enfrenta el país es adaptar un proceso en marcha -surgido como un esfuerzo de colaboración entre Argentina y Brasil- a sus propias necesidades. El proceso de negociación en sí ya ha otorgado a Paraguay algunas ventajas, entre ellas una lista más larga de excepciones al arancel externo común, un período más largo de adaptación. una menor cuota de contenido doméstico durante el período de transición y el poder de veto en la toma de decisiones. Adicionalmente, el establecimiento de una zona de libre comercio en el área de Ciudad del Este también ha sido aceptado por el resto de los socios. No han prosperado. en cambio, otras demandas relacionadas con el establecimiento de mecanismos redistributivos que pudieran financiar proyectos de infraestructura, tal como se ha hecho en la Unión Europea. Tampoco ha habido compensación alguna al alza de aranceles con terceros países 0 regiones que el país tuvo que efectuar. A pesar de las limitaciones está claro que Paraguay no posee otra alternativa viable a corto plazo que reemplace al MERCOSUR: los nexos económicos con la región son simplemente demasiado fuertes, y la perspectiva de quedar aislado de sus principales socios económicos era inaceptable. Además, las oportunidades que surgen de esta integración regional bien pueden constituirse en la fuerza impulsora de la modernización de la economía paraguaya en la próxima década, a pesar de los considerables riesgos involucrados. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS ACFIARD, l)lFCiC) er nl(l993).

tstu&o & In vormhle politrca en e/ tvwreso dp rrtte~racr6n IP,qonul de los paises pequeños del MERCOS’IfR v anilrs~s de /UA oprnwnes de sus ehles sohrc ducho acuerdo, I~lI>/ln~tituro para la Integra&on de America I atina,, Buenos Aire?

BAER, WERNER ) MELISA BIRCH (19X4), “Expansion of tbe Economlc Frontier Paraguayan Growth in the 1970s“. M’orldLkvelo~tnenr 12. N” 8. agosto. pn 7X3-98

13 La falta de estadísticas fiables de comercio, incluyendo las relativas al comercio de entrep¿>t,

es una restriccion importante al momento de estimar la creación y derivación del comercio Bajo ciertos supuestos relacionados con el arancel externo comi~n ) con elasticidades de sustitución. Benegas (1993) descubrió una pequeña pérdida de bienestar para Paraguay Evidentemente. ésta es un área que requiere de una investigación en proftmdidad

MERCOSUR LA PERSl’kt‘l

IVA DL IIN PAIS PEQUEÑO

235

BENEGAS, C GLADYS (1993), hIERC‘f?.SI’R .4 lo huqurdc, de un memudo cowin. Universidad Católica Nuestra Sefiora de la Asunción. Asunción BALPWIN. RICHARD (1993). “A Domino I heor- of Regionalism”. D~scnss,orrF’u~er N” X57. Centre for I cnnomic Poliq Research. Londres BANCO CENTRAL DEI. PARAGUAY (lYY4), Bolerirr Estadístrro. Asunción. encr” (lYY3). ~~Icnenlor~o awual1993. Asunción CARDENAS. EMILIO (l992), .- I’he Treaty of Asunción. A Southem COIE Common Markct Bc@IS t” Take Shape”. ?~‘w/rl Cwvyet~tro,?, Val 15, N” 4, junio FOROUTAN, FAEZEI 1 , 19Y?), Regmnl I,rtr,yru/m ,n Sub-Suhamn Af?,ca Pm, Eqwwm! nnd I;utuw Pros~rcls, trabaio presentadc cn la conferencia del Banco Mundial ) el CEPR sobre “Nucws dimensiones en la integración re_eional”. Washington, abril IIERKEN K , PABLO (1986). iïu Cruco euknrfco lYKZ-IY Asunción. Editorial Arte NueYO

LUSTIG. NORA Y CARLOS A PRIMO BRAGA (1994). The t-uturr of Tmde Polq 1,~Lulm Anwrco, rrabajo presentado en la conferencia sobre “El futuro dc la inteeración economica en el hemisferio occidenlal’~. Waîhington. C‘enter tor Strategic and Internáti”na1 Siudies and tbc Interamerican Dialogue. marzo NOGUES, JULIO > R. QUINTANI1.I.A (1 YYZ). Lotrn Aarrrco S /w/rgrulm und rhe .~Mtr/ateïnl Trodinp Syste,,,, trabajo presentad” en la confcrcncia del Bancn Mundial y el CEPR sobre “Nuevas &mcnsionc~ en la integracion regional”, Washington. abril

236

LL’IS 1’ BKLIILK

ANEXO Czru&o WA. 6.1. Paraguay: destino de exportaciones Lkwrh?rcióP,Y0

a .Cfl//ones/ 1991

1992

Brasil Argelltilla Uruguay MtXCOSLU EUlOpaa EE UU Japón otros

203 4s ll 259 252 34 4 IRR

171 64 Il 246 220 34 2 155

213 65 7 287 258 53 1 126

196 5x IO 264 243 40 2 156

TOTALES

737

657

725

705

1993 1991-1993 PXl¡VedlU

1991

27.54 6.11 I .49 35.14 34.11) 4.61 0.51 253 1

1992

1993 1991.IY PI medio

26,03 29,66 9,74 8,97 1.67 0,97 37.44 39.59 334Y 35,59 5.18 7.3 I 0,30 O,l4 23.59 17.38

2X 8 1 37 34 7 22

ll~O,t~O 1n0,no 100.00

100

Fuente: Banco Central de Para-ay a Incluye Alemania. HCl+a, tspafia, Holanda. Italia, Suiza

í’zru~~u N”A.6.2.

Paraguay: composición de importaciones ($ ‘Mllone.~)

Maquinaria pesada Equipo dc transporte I’roducto~ dc jxtrólco ‘1abaco y hehidaq Alimentos Productos quimicos TeXtileS otros I0IAI.I

S

IYYl

IYY2

427 153 130 III 38 79 32 305

269 175 145 ll2 58 84 27 367

1 275

1217

Fuente: Bancu Ccntral dc Paraguay

Dutrthucr&r %

lYY3 1991.1993 Promedio 339 207 147 ll2 66 100 44 462

345 178 141 II2 54 8X 34 378

1 477

I 330

1991

33.49 l2,OO IO,20 8,71 2.9X 6,20 2,5l 23.92

1992

1993 1991.1993 Pmmedm

21,75 22.95 14,15 14.01 ll,72 9,95 9.05 7.58 4.69 4,47 6.7’) 6.77 2.18 2.Y8 29,67 31,28

26 13 ll 8 4 7 3 2X

100.00 l00.00 100,00

100

I’EQLICÑO

-MERCOSUR LA PERSPECTIVA I>t I Ik I’AIS

237

Cuadm WA. 6.3. Paraguay: origen de importaciones Durrhrci~in %

6 .Ild/Lm3) 1991

1992

1991 1991-1993

1991

IYYZ

IYY3 IYYI-1993

Pmnwdro

152 234 10 396 186 165 147

201 263 II 475 169 173 142 27x

211 340 19 570 203 164 171 370

18X 279 13 480 186 173 1Y 332

1 275

I 237

1 478

1 330

181

PI onre‘llo

Il.92 18,35 0.78 31.06 I4,59 14.20 12.Y4 27.22

16,25 21.26 0.89 3X.40 13.66 13,YY ll,48 22.41

14,28 23.00 1.29 38.57 13.71 1 l,lO ll,57 25.03

14 21 I 36 14 13 12 25

100,00 100.00 Ion,00

Ino

Fuente: Banco Central de Paragua) P Incluye Alemania. España. Francia. Reino Unido. Italia, Suiza

CucrdroN”A,6.-f. Paraguay:recaudaciónde entidadeseléctricasbinacionales ($ Millones) 1989

1990

1991

1992

1993 198Y-IYY3

141.4 254.3 266.5 325.2 360.0 1.347.4 debienes 90.0 141.0 162.9 170.5 170.5 734.9 Tranafcrcncias al Gobierno 51.4 113.3 103.6 154.7 1X9.5 612.5 1taipí1 Compra

YZKytEta

108.0 48.0

43.9

35.6

37.8

TOTAI;

249.4 302.3 310.4 360.4 3Y7.X 1,620.X

273.3

LUIS E BREIJER

23x

“MERCOSUR:

ANTONIO

COMENTARIO A: LA PERSPECTIVA DE IJN PAIS PEQUEÑO. EL CASO DE PARAGUAY”

ROMERO GOMEZ

La incorporación de las economías latinoamericanas a los distintos esquemas y procesos de integración encierra tantas oportunidades como riesgos. En el caso de la incorporación de Paraguay al Mercosur, el trabajo de Luis Breuer contiene dos elementos en este sentido que, a nuestro juicio, requieren de un énfasis particular. 1. En el plano del análisis puramente “comercial”, las negociaciones para establecer el arancel externo común (AEC), columna vertebral del nuevo mercado ampliado. resultaron en extremo difíciles. Como Paraguay poseía las tarifas arancelarias más bajas y el régimen externo más abierto de los cuatro países miembros, ha debido elevar sus niveles arancelarios frcntc a tcrccros países. Ello, sin lugar a dudas, creará efectos de desviación de comercio para el caso paraguayo, toda vez que otorgará privilegios arancelarios a productores de los otros tres países miembros, quizá menos eficientes que los suministradores externos a la subregión. Estos “costos” son del todo normales en las etapas iniciales de cualquier intento integrador: lo que parece novedoso en este caso es la circunstancia de que dicho efecto negativo lo asumiría el país que, en términos globales, muestra los menores niveles de desarrollo socioeconómico. Si a lo anterior se añade que los costos de transporte ya otorgan a los países vecinos una ventaja competitiva sobre los suministradores no regionales, resulta entonces justificada la preocupación paraguaya de que “un nivel tan elevado de AEC en el Mercosur obligaría al país guaraní a tener que comprar todo a Brasil”‘. 2. Aunque la teoría convencional enseña que la integración de un país a un esquema o bloque comercial puede funcionar como catalizador para la atracción de inversiones extranjeras dirigidas a explotar “mercados regionales”, en el caso dc Paraguay en el Mcrcosur pueden presentarse algunos factores que obliguen a percibir con cierta cautela tales expectativas favorables:

1

Allicd« Caslro Escudero. “El MERCOSUR. conlra viento 4 marea”, en revista Cunwou Exler,,,r. Val 44. N” 1 I M6xico. noviembre 1994. pp 990-1000

MERCOSIJR I.A PERSPECTIVA Ill- IIN I’AIS F’EQWt%7

4

b)

239

En primer lugar, para los principales agentes de la acumulación capitalista internacional, esto es. para las empresas transnacionales, la importancia relativa de las ventajas comparativas de los países subdesarrollados -abundantes recursos naturales y ba.jo costo de la fuerza dc traba-j-, ventajas que hasta hace algunos anos influían notablemente en sus decisiones de inversion, se ha reducido de manera significativa a partir de las transformaciones que han tenido lugar en el paradigma tecnoeconómico. En el caso particular del Mercosur, y asumiendo que no se han erosionado totalmente estas ventajas comparativas derivadas del reducido costo de la fuerza de traba.jo, la enorme heterogeneidad estructural entre los países miembros, y sobre todo al interior de la economía más grande y diversificada del grupo -Brasil-, puede determinar que la ventaja paraguaya para atraer inversiones extranjeras se vea aún más reducida.

la integración de economías nacionales débiles y pequeñas, caracterizadas por una escasa divcrsiticación productiva, atraso tecnológico. una reducida interrelación dinámica tanto intrasectorial como intersectorial. y su especialización en la producción de bienes escasamente claborados y, por tanto, muy vulnerables al entorno internacional, es un proceso muy complejo. No obstante, si bien dicha integración trae aparejados costos de gran magnitud para este tipo de economías, quedarse al margen o ser excluidos de estos bloques o esquemas puede implicar costos mayores que aquellos que deban asumirse como parte del proceso integrador2. Por ello es que estos países se ven forzados, más que los demás, a evaluar cuidadosamente todos los factores que determinan el saldo neto de la integración. Por último, no debe suponerse que el solo éxito de la integración internacional acabará con los serios problemas de larga data que aquejan a un país e impiden un auténtico proceso de desarrollo socioeconómico. Estos mismos obstáculos estructurales son los que determinan también las desventajas relativas de las naciones pequeñas para hacer frente a los procesos de globalizacion e integración, Por ello resulta imprescindible una

2

La literatura especializada señala entre otros costos de la no incorporacitin a los esquemas re~ionalcs ” whregionales para las economias en extremo vulncrahlc\ dcwcntajaï significativas en términos de reducción de la capacidad de competir cun la\ cxpwtacioneïde Io’> paíw miembros que disfrutarian de acceso prrfetrncial, drtcrioro dc la rclacion dc precios dc intcrcamhio del psis excluido. pérdida de capacidad negociadora cn t’wos y orpnismos multilaterales. etc

240

LUIS t BRFLIER

imbricación del proceso integrador en un contexto de estrategias coherentes y sistémicas de desarrollo socioeconómico. En cuanto a la experiencia de Cuba en este aspecto, la complejidad del caso amerita un análisis mucho mas específico y extenso que cl que pueda hacer aquí, por lo que me limitaré a sefialar cuatro aspectos vinculados a la temática abordada:

4

b)

cl

4

El fin de las condiciones làvorables que disfrutaba Cuba a raíz de su “inserción en el sistema de división internacional socialista del trabajo” ha tensionado al máximo la sociedad cubana en los años 90. La rearticulación de sus relaciones economicas externas es, entonces, uno de los problemas fundamentales que el país enfrenta en el terreno económico. Esta necesaria reinserción en la economía internacional SCinscribe cn el contexto más gcncral del desarrollo también necesario de un nuevo sistema integral de organizacion económica para Cuba, lo que obviamente constituye una pieza clave en el rediseno del proyecto social cubano3. Evidentemente, esta reestructuración del modelo de desarrollo de Cuba es un empeño que sobrepasa cl plano puramente económico y tiene implicancias políticas y sociales muy importantes. Tiene lugar, ademas, bajo unas condiciones geoestrategicas internacionales bastante desventajosas para el país. En el caso específico del análisis de las posibilidades cubanas de integrarse a los bloques comerciales o esquemas de integración emergentes en nuestra region, hay que considerar el hecho de que casi la totalidad de estos proyectos tienen como perspectiva en el largo plazo la incorporación a una zona hemisférica de libre comercio liderdda por Estados Unidos. En este sentido, el histórico diferendo cubano-cstadounidcnse incorpora un elemento adicional de complejidad al proceso de reinserción económica del país al ámbito internacional. Haciendo abstracción de lo anterior, lo que es relevante para Cuba es que de todas formas hay grandes posibilidades de, al menos, divcrsifícar las relaciones económicas cubanas con los paises de América Latina y el Caribe, e incluso de participar en ciertos esquemas emergentes de integración4.

3

Para1111 a~~ilisismis ampliode 18interconexión entre estos clementos. ver de A Romero. ‘-La reinserción de Cuba en la economía muodial contemporzinea“. en Boletín de Información Comercial Española, publicaci6n del Miniserio de Comercio ) Turismo de España. ND2433.

4

De hecl~o Cuba es miembro pleno de la recién constituida (AEC)

I4-2Omm

1994,

pp 3019.3026

ASOC¡X¡~II

de Estados del Caribe

MERCOSUR LA PERSPEC‘I IVA Ill UN P,AIS PFQIIFÑO

241

Ahora bien, cn las condiciones actuales tanto la ampliación dc los vínculos económicos como la incorporación a cualquier bloque comercial entraña para Cuba el compromiso de avanzar hacia la homologación de sus condiciones de funcionamiento económico con las dc los países de la región. En este sentido, los grados de autonomía requeridos por cualquier proyecto de desarrollo económico nacional -sobre todo una alternativa como la que Cuba propugnase veran limitados, como resultado de esta interacción. Por ello es que el diseño adecuado de políticas económicas en las circunstancias actuales resulta tan primordial para Cuba. SYLVIA

SABOR10

AI igual que la mayoría de los otros paises pequeños en el hemisferio, Paraguay parece ser bastante ambivalente con respecto dc la integración internacional. Por un lado reconoce los beneficios que podría derivar de formar parte de un espacio económico más grande. Por otro lado, teme ser absorbido y cercado por sus socios más grandes del MERCOSUR: de hecho, teme llegara convertirse en la periferia del cuerpo regional. La posición de Paraguay es sintomática de lo que podría llamarse “el síndrome del país pequeño“, una condición que se presenta con bastante frecuencia en la Cuenca del Caribe también. Por ser sus economías poco diversificadas, los paises pequeños dependen mucho más del comercio internacional. Siendo más “abiertos”, esos países se sienten -y son- más vulnerables a choques externos. La atracción principal de los tradicionales esquemas de integración económica para estas economías, era que les permitían trascender las desventajas de tamaño, sin exacerbar mucho su vulnerabilidad ante sucesos más allá dc los límites del mercado regional. Hay dos aspectos de la nueva onda de esquemas dc integración que inquietan a muchos países pequeños en el hemisferio. Uno es que los nuevos esquemas regionales están orientados hacia afuera más que hacia el interior y, por tanto, proveen menos protección contra “shocks” externos. El otro es que las agrupaciones económicas emergentes son mucho más diversas y heterogcncas --en cuanto a tamafio económico, nivel de desarrollo e importancia mutua de sus miembros como socios comerciales- que cualquier sistema intentado en el pasado. Como socios menores, las economías pequeñas naturalmente se preocupan por la asimetría inherente en estos planes y el efecto de ésta sobre la distribución de los costos y beneficios de la asociación. Sin embargo, el principal temor de los países pequeños es la posibilidad de exclusión. Esto explica por qué, a pesar de sus dudas, están dispuestos a incorporarse a casi cualquier esquema que aparece.

212

LUIS E BREUER

Un ejemplo de lo anterior es la “pactomania” que azota a la región de la Cuenca del Caribe. Los cinco países de Centroamérica (Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica) establecieron el mercado común centroamericano (MCCA) desde principios de los ‘60. Por su parte, hacia fines de los ‘60, trece de las islas de la Cuenca del Caribe formaron la Comunidad Económica Caribefia (CARICOM). En los últimos años, estos dos grupos de países pequeños han tratado no solamente de desarrollar algún tipo de nexo entre ellos, sino que también han considerado la idea de unirse con otros. Así. México y el MCCA entraron en un acuerdo marco plurilateral, que luego fue parcialmente superado por un acuerdo de libre comercio (ALC) bilateral entre México y Costa Rica. Además, los países del MCCA actualmente negocian en conjunto un ALC con Colombia y Venezuela -países que a su vez, forman parte del Grupo Andino. Entre tanto, Colombia y Venezuela se han unido con México para formar el G3, y han hecho gestiones para una relación especial con el CARICOM. A su vez Chile, que ya tiene un ALC con México, está considerando un pacto comercial con Costa Y así Rica y posiblemente con otros países de la región también. sucesivamente __. 1.a emergente sobreabundancia de acuerdos comerciales superpuestos entre diferentes subconjuntos de países de la región es verdaderamente alucinante ,.. y probablemente también; sumamente ineficiente! El costo de adminiswar esos regímenes comerciales diferentes es enorme, especialmente en relación con la diminuta cantidad de comercio involucrada en la mayoría de los casos. Asimismo. los costos asociados a la desviación comercial también son potencialmente importantes, considerando que la mayoría de estas alianzas nuevas no son entre “socios comerciales naturales”. Finalmente, esta plótora de acuerdos comerciales no está creando un espacio económico único ampliado que permita a los países aprovechar las economías de escala. Al contrario, las reglas de origen determinan el contenido local requerido en cada caso, de modo que la combinación de insumos tiene que ser alterada continuamente para cumplir con los requerimientos de contenido de los diversos mercados de exportación. Así, en vez de constituir una fuerza verdaderamente integradora, tanta superposición de acuerdos comerciales puede conducir más bien; a la “balcanización” de la región! Mucha de esta fiebre integracionista en la Cuenca del Caribe era impulsada por la perspectiva de NAFTA y la Iniciativa de las Américas. Como el prophsito de gran parte de este activismo comercial era evitar el riesgo de la desviación de inversión y comercio planteada por el NAFTA, poco se logra entrando en ALC con otros socios distintos a los Estados Unidos. En efecto, estos pequeños países, para quienes EE.UU. efectivamente representa la mitad del mundo en términos de comercio e inversión extranjera,

MFRCOSIJR LA PERSPECTIVA DI. IJN PAIS PEQUEN0

243

no tienen más que tratar de incorporarse al NAFTA. Al hacerlo, esos países lograrían cierto acceso preferencial ampliado al mercado estadounidense -aunque no mucho vis-à-vis de lo que ya tienen bajo la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (CBI). La verdadera ventaja para estos países de incorporarse al NAFTA, aparte de evitar los costos de exclusión, residiría en la garantía de acceso preferencial continuado al mercado estadounidense sobre una base contractual, lo que un instrumento unilateral como el CBI, no puede ofrecer. El verdadero dilema para los países pequeños de la Cuenca del Caribe es que aunque se encuentran incxtricablemente ligados a EE.UU., no están listos aún ~--~ypuede que algunos de ellos nunca lo estén- para una relación comercial estrictamente recíproca con EE.UU., como lo requicrc un ALC hecho y derecho. Por esta razón, al disefiar el régimen comercial hemisférico, se debería pensar en incluir una categoría especial de afiliación al ALC, capaz de satisfacer las necesidades especiales de esta sub-región. Lo anterior tomará tiempo. Entretanto, en vez de buscar nuevos socios con quienes firmar más acuerdos comerciales, estos países deberían concentrar sus esfuerzos en atacar sus verdaderos problemas que residen del lado de la oferta. Después de todo, se trata de vendedores muy pequeños en un mercado muy grande: la carencia de demanda potencial no puede ser el obstáculo principal. La verdadera limitación de estos países reside en su propia falta de competitividad, lo cual ningún número de acuerdos comerciales por sí solos va a resolver. En el mejor de los casos, los acuerdos comerciales proveen oportunidades: la posibilidad de aprovecharlas depende de la capacidad de producir productos de alta calidad a precios razonables en forma confiable y oportuna. Eso, en resumen, es lo que debería ser la agenda comercial de estos países en los anos venideros.

7

TEMAS SOCIALES Y POLTTICAS DE AJUSTE LABORAL: LA EXPERIENCIA DEL ALC CANADA-EEU U

INTRODUCCION: POLITICA ECONOMICA HEMISFERICA

SOCIAL E INTEGRACION

La necesidad de abordar políticas sociales en cl curso de la integraciún económica está siendo cada vez más reconocida. Durante mucho tiempo los estándares sociales fueron vistos como un asunto interno, resultado de preferencias nacionales en la distribución de los recursos fiscales, de la historia legislativa nacional, etc.; pero los cada vez más intensos lazos económicos internacionales -originados cn la oleada comercial y especialmente en los flujos de inversión-- han traído con ellos una preocupación por la situación social de cada país. En principio, y frecuentemente en la práctica. un mayor comercio debería significar ganancias de bienestar mediante una reasignación de los recursos, una mayor especialización y un aumento del producto. En el caso que nos ocupa, no obstante, ha existido una creciente preocupación por los problemas de ajuste cn cl corto pIaLo, especialmente en Canadá al finalizar la década de los 80, momento en el cual la apertura comercial coincidió con una recesión global, una crisis fiscal interna y una apreciación del dólar canadiense, junto a la reestructuración ocasionada por las nuevas tecnologías y los patrones de demanda cambiantes. En Canadá, y en muchos otros países desarrollados, se elevaron las tasas de desempleo, sobre todo en las industrias de manufactura intensiva que utilizan mano de obra no especializada. El trabajo de Wood y otros (1994) ha demostrado que estas tendencias probablemente se intensificarán con el comercio cada vez más intenso con los países en desarrollo. Otros enfatizan en cambio la reestructuración causada

246

ANN ‘A’ESTON

por las nuevas tecnologías. los patrones de demanda cambiantes y la creciente competencia con el resto del mundo, por el comercio y la inversión. iCuál debe ser la respuesta apropiada? Existen dos perspectivas en relación a ello, cada una con diversos gi-ddos. Wood y otros, como Howse (1993), han abogado por una crccicnte asistencia al ajuste. cn la forma dc capacitación y -debido al rezago con que ésta se traduce en un crecimiento del empleo de subsidio a la renta. Otros, aunque concuerdan con que los programas sociales requieren de grandes cambios, creen que el énfasis no dcbcría hacerse sobre el deber de asistencia al ajuste, sino más bien en la responsabilidad hacia el ajuste (de hecho, los críticos sostienen que en el pasado ciertos programas han desincentivado la búsqueda de empleo en otras industrias; ver más adelante). Ellos son también más optimistas acerca de la capacidad de la economid canadiense para ajustarse sin intervención. Otros autores han reclamado mecanismos que vayan más allá dc la presentación de cláusulas de salvaguardia o de leyes comerciales remediales del GATTIOMC, por ejemplo, para incluir estándares sociales que implicarían derechos tendientes a compensar el dumping social (Stanford, Elwell y otros, 1993; Campbell, 1994). Incluso muy conocidos defensores de la liberación comercial al interior del gobierno canadiense han argumentado que, cuando las economías lleguen a estar más integradas, será necesaria la discusión acerca de normas positivas de comportamiento en el área de las políticas sociales, tanto como en la política de competencia y de estándares ambientales’. I,os problemas distributivos asociados a la reestructuración económica son tambiCn frecuentes en América I,atina, y existe evidencia de que esas desigualdades de ingreso han empeorado en varios países2. En algunos casos, los crecientes délicit comerciales sugieren que uno de los problemas estaria en el tiempo que tardan las industrias exportadoras en expandirse, en circunstancias que las importaciones crecen velozmente. También se

1 A medidaquela economiaglobalsetomacadavez másintegrada,necesitamos trascender los aspectos que los puntostradicionalmente cubiertospor el GATT y comenzara ne_eociar ahoraobstaculizan el desartolloy cl crecimieotoeconómicoadicionalLa mayoria de estos tenxx hansidoconsiderados hastahacepococon10partede las politicasdomkticas.pero ahoraso11 vistosco*,rna>orpropiedad co,,,” inlluenciasimportantes sobrelasdecisionrsde inversión y comercio Los temas que surgen desde regímenes reguladores (como los relativos a las ~,onnas de protección ambiental), pohticas estructurales (politica de competencia. por ejemplo) y politica social (como legislacion laboral y seguros de desempleo) se convierteo as,rn potenciales materiasde nrgociacidn(HaO. 1994, pp 25-26) La re_eulaciónde esks IIUBYBSáreas. se arpumenta, SChace necesaria, si los paises se están moviendo desde una

2

integración son1er8 a unainte~racion profunda

Va. entre otros. los trabajos de Ber~ ) Stewatt (BID, 1994)) McKinley y Alarcón, 1994

IEMAS SOCIAI.l-S Y I’OLITICAS DI- AJIISTE LABORAL

2J7

argumenta que, en los países de ingreso medio. la especialización ha tendido a promover industrias relativamente más intensivas en trabajo especializado. Otros factores serían la desigual distribución de la tierra, del capital, de la tecnología y de la información, lo que distorsiona las ganancias del intercambio comercial. En muchos países, el ingreso secundario no ha sido capaz de contrarrestar la distribución inequitativa del ingreso primario, por lo general debido a que las redes de seguridad social, la legislación laboral y las politicas fiscales de redistribución, aunque mínimas, han sido más debilitadas aún (la reducción en los impuestos al comercio puede exacerbar presiones fiscales y requerir mayores cortes en el gasto social; la legislación laboral a menudo está cediendo para reducir los costos laborales, otorgando a los empleadores mayor flexibilidad en la contratación y los despidos, atrayendo así la inversión extranjera). Como Berry y Stewart señalan: “.__frecuentemente las políticas de liberaliLación involucran modificaciones o hasta la eliminación de estas instituciones. Donde ello ocurre, la desigualdad aumenta (como en Chile y Argentina...); pero donde aquéllas persisten pueden ayudar a eliminar algunas tendencias a la desigualdad, como... cn Costa Rica”. Crece el consenso, entonces, en relación a que la integración económica debe ser social y políticamente sustentable, y por ello es que debemos prestar mayor atención a su impacto social. De aquí se desprende que el proceso de liberación comercial debe ser modificado (en términos de su rapidez y ámbito, como también en las reglas del juego subyacentes), y/o que son necesarias importantes enmiendas complementarias a las políticas sociales. Los gobiernos nacionales están abordando esos temas en América I,atina, la mayoría de ellos fortaleciendo sus programas sociales más que reformando sus agendas comerciales. El banco regional de fomento -el BID- provee los recursos para el financiamiento y el expertizaje técnicos y, a futuro, hasta un SO% de préstanlos será destinado a propósitos sociales (comparado con un 25% en promedio en el pasado). El presente trabajo se detiene principalmente en la experiencia canadiense de políticas sociales, en el contexto de la liberación comercial, así como en la reforma fiscal, las nuevas tecnologías y el fenómeno de la demanda cambiante. En la siguiente sección se delinean las presiones fiscales y se resefia la evolución reciente del desempleo y de las políticas de seguro al dcscmpleo, comparándolas con las políticas de asistencia al ajuste en Estados linidos. La tercera sección examina los diversos mecanismos que los tres países del Nafta contemplan en cuanto a estándares laborales, así como otras propuestas para integrar los estándares sociales, de forma más estrecha al comercio. Finahnente, se exponen algunas conclusiones.

248

1.

ANN WESTOIU

ELEMENTOS DETERMINANTES ENEL DEBATE DE LA POLITICA SOCIAL CANADIENSE

El debate en curso acerca del futuro de las políticas sociales canadienses está siendo impulsado por tres problemas del presente: el déficit liscal, el desempleo y la pobreza. Los tres están estrechamente interconectados, y parecen haberse exacerbado a rai7 de la reestructuración de la economía canadiense. Resulta curioso comprobar -en agudo contraste con debates recientes- cómo la discusión en Canadá escasamente cuestiona si nuestra apertura, como resultado del ALC entre Canadá y Estados Unidos, el Nafta, la Ronda Uruguay y el posible acuerdo de Libre Comercio dc las AmCricas (AFTA), debe ser revisada. Es decir, poco se discute acerca de si los problemas sociales que enfrentamos podrían aliviarse mediante un cambio en la naturaleza de dichos acuerdos. Por el contrario, más bien existe una creciente aceptación de los “hechos consumados”; la discusión se ha enfocado principalmente hacia qué tipos de programas sociales Canadá requiere y puede financiar, dada su economía cada vez más abierta. 1.

EL. DEFICI’I

La deuda actual del gobierno alcanza los $700.000 millones es decir, más del 60% del PIB canadiensep3 y el servicio de la deuda. cuyo costo ascendió a alrcdcdor de $38.000 millones en 1994, absorbe una proporción creciente del gasto. De hecho, el déficit anual del gobierno se debe principalmente al servicio de la deuda asociado al factor de interés compuesto de la deuda. El gobierno federal quisiera reducir el déficit desde 6% a 3% del PIB, pero a menudo se argumenta que Canadá no puede elevar los impuestos desde el nivel actual de más del 40% del PIB, ya que el Nafta y el FTA, al aumentar la movilidad de capital, bienes y trabajo entre los dos países, dificultan cada vez más la existencia de un gran diferencial en los impuestos sobre las corporaciones, las ventas e incluso sobre los ingresos personales. Así, se ha puesto un mayor énfasis en la reducción del gasto gubemamental, específicamente en los programas sociales, los que alcanzan un costo para cl gobierno federal de cerca de $39.000 millones (1993); ello resulta coincidente con el déficit del gobierno federal canadiense de $40.000 millones anuales.

TEMAS SOCIALES Y POLITICAS Il!- AJI IS I L LABORAL

2.

Dt~SF.MPI.FOY SUBSIDIO AL

249

DESEMPLEO

Otro factor importante que subyace a la postura favorable a la revisión es la percepción dc que los programas sociales en Canadá han resultado ineficaces para manejar el desempleo dc los 90, incluyendo los ajustes resultantes del FTA y el Nafta. Al igual que en muchos países de Europa Occidental, el desempleo estructural ha experimentado un crecimiento en el largo plazo, y hay quienes sugieren que dicha situación puede haberse visto potenciada más que aliviada por el seguro de desempleo y la red de seguridad social en general, la que estaría distorsionando los incentivos para la reconversión y el retorno al trabajo. El desempleo en Canadá.alcanzó cifras de dos dígitos desde febrero de 1991 hasta noviembre de 1994, momento en el que cayó a 9,6% (el máximo fue de 11.8% en noviembre de 1993. Ver Cuadro N” 7.1). El número de gente desempleada por más de 1111 año SCtriplicó al 13%, entre 1976 y 1993. En septiembre de 1994, 214.000 personas (16%) se hallaban en esa situación, comparado con 57.000 (5,4%) en septiembre de 1990. El desempleo estructural en Canadá ha crecido en 2,5 puntos porcentuales en los últimos 25 años, hasta situarse en un 8,5%. En ciertas industrias el desempleo es considerablemente mayor que ese porcentaje. En la industria manufacturera el empleo cayó en 338.000 personas (16%). desde 1989 a 1992; se recuperó en 1993-94, pero se mantuvo un 12% por debajo del nivel de 1992. La proporción del empleo total no agrícola en las manufacturas ha ba.jado desde 21% en 1980 a 15% en 1992, lo que concuerda con un incremento en la proporción del empleo en servicios: desde un 61% en 1980 aun 69% en 1994 (ver Cuadro N” 7.2). La tasas de desempleo son también considerablemente más altas en ciertas regiones y provincias; por ejemplo, en noviembre de 1994, dichas tasas eran de 19,S% en Newfoundland y 16,9% en la isla Príncipe Eduardo, de 6,2% en Saskatchewan y 7,2% cn Alberta. En las dos primeras provincias atlánticas, las pobres perspectivas de traba-jo a raíz de la clausura de las pesqueras han desalentado a mucha gente a registrarse en las oficinas dc desempleo, con lo que las estadísticas oficiales estarían subestimando los actuales niveles de cesantia en dichas zonas. Existe también una significativa diferencia en las experiencias en el mercado laboral de los grupos nativos y de la gente joven. En 1994, un 18,S% de los hombres menores de 25 años estuvieron desempleados -comparado con el 14,3% de mttjcres jóvenes (ver Cuadro N” 7.1)- : en el caso de los indígenas el desempleo sube al doble del promedio nacional”

4

tiobiemo de (‘anada I YY4.2,p 17

ANN R’ESTON

250

C’w~ru h’” 7.1. Tasa dc desocupación l oc\‘9

1990

1991

199:

1993

1994

Total Mujeres Hombres

7,5 7.9 7,3

8,l 8,l 8,1

10,3 9,7 10,8

Il,3 10,4 12,0

ll,2 lo.6 ll,8

10,4 9,9 10,s

15-24 Mujeres Hombres

Il,3 10,l 12,4

12,s ll,4 14.0

162 l3,4 18.8

17,s 15,2 20,2

Il,1 14,9 20.2

16.5 14,3 18.5

6,6

7,0

9,0

979 9,3 10.5

9,9 96 10,2

9,2 8,9 9,4

25+ Mujeres Hombres

El diferencial por sexo se ha estrechado: en 1994 el 9.9% de las mujeres estuvo sin traba.jo, comparado con el 10,8% de hombres. En años no recesivos, sin embargo, es habitual que el desempleo femenino sea mayor que el de los hombres, lo que sugiere que en Cpocas de recesión muchas mujeres salen del mercado laboral. La tasa de participación femenina en años de recesion se ha estabilizado (1981 y 1982) o ha caído (1991 a 1993: 57,5%), tendencia que en otras circunstancias sería ascendente, mientras que la tasa de participación masculina ha presentado una constante tendencia a la baja desde 1979l. Mucho se ha discutido acerca del grado en que estos cambios en el modelo de empleo y desempleo se dcbcn al FTA y al Nafta. I.a mayoría de los autores concuerda en que la expansión de algunas industrias y la declinación de otras se han visto aceleradas por los acuerdos: las industrias de bienes y servicios capaces de aprovechar el acceso IiberaliLado por el FTA para aumentar sus exportaciones al mercado estadounidense incluyen las de equipos de telecomunicaciones y oficinas, instrumentos de precisión, herramientas y maquinaria diversa, y servicios empresariales; las industrias canadienses que encaran mayor competencia por parte de los bienes estadounidenses incluyen las de vestuario, muebles y enscrcs domfsticos, carne y alimentos procesados’.

5 6

Statistics Canada 1994a y 1994b. SCbw~nrn. 1993

Ctmh

A’” 7.2. Canadá: Ocupación por industria

19-o

lY80

1988

1989

1YYf)

‘l‘otalno-apropecuario

7.406 10.229

11.801

12.057

12.143

Otras industrias primarias Manufacturas construcción Transportes y oms utilidades C«111tXi» Finanzas. seguros. etc. Servicios (nrgocios!personaL etc.) Gestión pública

216 1.768 467 698 1.328 379 2.040 510

300 2.111 624 906 1.837 61 I 3.096 744

294 2.104 726 904 2.168 728 4.062 815

288 2.126 764 961 2.1X6 733 4.150 850

283 2.001 778 951 2.241 755 4.299 83 I

2x0 1.865 695 916 2.169 760 4.376 832

257 1.788 681 922 2.155 763 4.408 834

250 I .x00 660 9I0 2.138 768 4.552 X56

277 1.949 750 978 2.314 788 4.932 X77

I otal no-agropecuario

I OO”0 100%

100%

100%

IOOX

100%

I oooó

I 00%

29’”

2% l5”u 6% 8% I 8% 6% 37% 7”ó

Otras industrias primarias Manufacturas Construcción Transportes 4 otras utilidades Comercie Finanzas. seguros, etc. ser\+ios (ne~«cios:perï»nal. etc.) Gestión pública

3oío 2494 6% 9% 18% 5% 2890 7%

3% 2 I ?O 6% 9% I8”o 6”” 300” 7%

Fuente: Statistics Canada, Canadian Fconomic Observer. varias ediciones

2% l8?h 69’” 89’” 1894 6’!‘” 340ó 7%

2% 18% 690 8”ó 18?6 6% 34?8 7%

2% 16?‘0 6?‘0 8% I 9% 6% 35% 7%

IV91 Il.892

16% 606 8% l8”u 6% 37% 700

1992 1I .80 I

lYY3 ll.935

2% 15%

004, 8% 18”h 6?ó 38% 7%

1991 12.867

2?,ó I 5Oó 6% 8% I 8?,ó 6% 38% 7%

2‘2

ANN UESTCIN

El desacuerdo se centra en los efectos netos. Un estudio concluyó que el desempleo total en 199I habría sido superior (en 0, I %) en ausencia del FTA (Pauly, 1991). Otro logró calcular que la fase de eliminación arancelaria condujo a la pérdida de 53.000 puestos de trabajo, esto es, alrededor del 15% del desempleo manufacturero (Waverman. 1993): según otros. el empleo total puede caer 3.3% una vez que las reducciones arancelarias del FTA entren totalmente en vigor (Gaston y Trefler. 1994). En general, se espera que el Nafta expanda la demanda por la producción con alto valor agregado, pero que aumente también la competencia de aquellas industrias donde predomina una fuerza de traba-jo no calificada y de bajos salarios, ampliando de esta manera la presión existente hacia una mayor desigualdad salarial: “las pérdidas de salario pueden ser considerables para muchos trabajadores, en la medida que son desplazados hacia la siguiente mejor alternativa de trabajo. Este es especialmente el caso de los trabajadores de mayor edad, menor educación, obreros no especializados, sindicali7ados y quienes tengan una antigüedad y un capital humano específico a su industria” (Gunderson, 1993). Crece por ello la preocupación por la suficiencia de los mecanismos existentes de ajuste. En el pasado, Canadá ha provisto diversos programas para sectores específicos, aunque éstos a menudo fueron subutilirados: cl10 SC debió en parte a los estrictos criterios de elegibilidad y en parte a que hubo menos destituciones laborales que las esperadas7.Tales programas hacen más hincapié en el ingreso complementario que en el ajuste mismo. Alrededor de un 65% de los trabajadores que recibieron asistencia por el CIRP (Plan de Renovación Industrial Canadiense 1981-86, para trabajadores destituidos de las industrias de vestuario, textil, calzado y curtiembre) y el ILAP (Programa de Ajuste Laboral e Industrial 1981-83, para las comunidades e industrias designadas) volvió a sus antiguos empleadores, mientras que el promedio para los trabajadores de todas las industrias fue del 40% (Trebilcock y col., p. 142). El programa más importante -con diferencia- relacionado con el mercado laboral en Canadá es el Seguro de Desempleo (UI). Dicho programa viene siendo cuestionado en los últimos años por diversas razones, en particular por aquellas relativas a la eficiencia y la equidad; de hecho, el grado en que debería promover el ajuste más que ser primariamente una herramienta redistributiva es una materia que merece alguna discusión. Originalmente concebido para proveer de apoyo a corto plazo a trabajadores en paro, ahora

7

El programa de asisteociatransi&llaI para la induslriaautornovil~stica, por ejr~nplo, diseñadopara manejar los ajustes ocasionadospor cl Pacl« aobrc motorizados Canüdi-EEUU. ~810cntrcgcí asiatcncia a 3.100 trabajadores cn total durante su periodo dc operacion (1965 a 1976).

I’EMAS SOCIALES Y POl.Il~ICAS DF AJUSTE LABORA1

253

parece asistir a aquellos trabajadores que enfrentan desempleo recurrente o a largo plazo. Ello se refleja en el hecho de que muchos trabajadores y firmas, e incluso algunos gobiernos provinciales, han sido usuarios del IJI en fonna reiterada y por largos períodos. Ni las contribuciones del UI ni los beneficios varían con la frecuencia del uso; ambos son una función del nivel salarial, y los beneficios también dependen del número de beneficiarios y de la duración del desempleo. Hasta hace poco sólo se necesitaban diez semanas de contribuciones para tener derecho a 42 semanas de benelicios. En la mayoría de los casos, las industrias que reciben subsidio cruzado (es decir, aquellas que reciben más de lo que contribuyen) son las que presentan las tasas de demanda más altas que el promedio y los salarios más bajos que el promedio. Además, en la mayoria de los casos los despidos son temporales más que permanentes, esto es, cl trabajador prescrita ingresos de la misma firma dentro del mismo año de su despido. Así las cosas, el que el acceso al UI haya disuadido a las firmas en esas industrias de responder a la menor demanda mediante cambios estructurales en su producción -como la disminución de los salarios u otros costos- se convierte entonces cn una interrogante fundamental. El programa parece más bien haberlas incentivado a despedir a sus trabajadOreS en forma temporal, con la convicción de que aquellos recibirían su seguro dc desempleo hasta que fueran requeridos nuevamente. Existen numerosos ejemplos de trabajadores -como en la industria de procesamiento del pescadque han sido contratados por el período mínimo establecido por el UI antes de ser nuevamente despedidos. Incluso algunos gobiernos provinciales han organizado planes de trabajo público sobre esta base, con el objeto de reducir el número de trabajadores ue cobran el subsidio de desempleo al cual las provincias deben contribuir 1 Otro aspecto se refiere a si las relativamente altas tasas de UI y salaria& resultantes están restringiendo el crecimiento del empleo en otras empresas o industrias (por ejemplo, en el sector servicios) con me.jores expectativas de crecimiento. DC igual forma, surge la cuestión de si el seguro de desempleo habrá disuadido a los trabajadores en provincias como Newfoundland de trasladarse a otros lugares de Canadá, con mayores oportunidades de empleo. Y, también, en qué medida los altos costos del UI habrán frenado el empleo en dichas provincias. Varios autores se han mostrado dudosos respecto a que provincias contribuyentes netas como Ontario estén dispuestas a tolerar estos continuos

8

No obstante, debe trncrsc cn cuenta que en todas las industrias que reciben subsidio cruzado, incluyendo la construcciun. cxistc un numero significativo de timm que no hacen uso del subsidio de esta manera

244

ANN WESTON

subsidios cruzados del empleo en otras provin&& puesto que, por e,jemplo, ello puede reducir su capacidad para competir intemacionalmente. En particular. Courchene afirma que con el declinar de los lazos comerciales este-oeste puede haber menos tolerancia para las trasferencias interprovinciales a esta escala (1994, p. 43). Un aspecto constantemente cuestionado del UI es su naturaleza incondicional. Sus beneficiarios no estAn obligados a participar en actividades de capacitación que, al mejorar sus habilidades, podrían aumentar tanto la probabilidad como la duración de su reempleo, así como su5 salarios futuros y. por ende, sus contribuciones al UI. En agudo contraste con muchos países del oeste curopco, más del 70% del ingreso complementario en Canadá se concentra en los “programas pasivos”. I,a necesidad de reemplazar este apoyo al ingreso pasivo por medidas más activas de capacitación (tipo trampolín) y de reempleo ha sido un tema permanente en el debate sobre las políticas laborales canadiensesen los últimos 10 años o más’. Las altas y punitivas tasas marginales de impuestos, que actúan como un desincentivo a las actividades productivas, constituyen un problema adicional. Finalmente, existe preocupación por el impacto del UI sobre la distribución del ingreso: algunos estudios han indicado que un 60% de los pagos del UI van a los tres cuartiles más altos de ingreso”. Se ha logrado una reducción de los costos del 1JI -para obtener tasas más bajas tanto para los empleados como para los empleadores, y para reducir la exposición gubernamental a costos superiores a los previstos- mediante una reducción de la cobertura total. Las reformas introducidas desde 1990 han prolongado el período de habilitación y acortado la duración de los beneficios, aunque con algunas variaciones de acuerdo al nivel de desempleo local. Por ejemplo, antes de 1990 el beneficio máximo en toda Canadá alcanzaba a las 50 semanas. En abril de 1994 el máximo fue establecido en 36 semanas para aquellas áreas con menos de 6% de desempleo, variando hasta SOsemanas en áreas con 12% o más de desempleo”. Los períodos mínimos de habilitacihn y la duración de los beneficios también varían. lina persona que sólo ha trabajado 19 semanas en la primera área no califica para ningún beneficio del UI, mientras que en la segunda área podría recibir hasta 35 semanas de beneficio. Las tasas de beneficio también han sido reducidas al 55% de los sueldos previos (con un tope de $780 de ingreso semanal) para la mayoría de los beneficiarios, aunque los de menores ingresos con cargas aún pueden

TEMAS S0CIAI.I.S

Y IY )I I I I(‘AS IN’ A.II I\ 1’1’LABORAL

255

recibir cl 60%. Finalmente, las personas que dejan sus empleos sin justificación o que son dcspcdidas por mala conducta no tienen derecho a los beneficios. En general, estas modificaciones han reducido el número dc beneficiarios: éste disminuyó en un 38X, desde su máximo en julio de 1992 a agosto de 1994, el menor nivel desde septiembre de 1989. La reducción en la cobertura del UI del 73 al 6 1% de todas las personas desempleadas, entre julio de 1992 y agosto dc 1994, ha supuesto para el gobierno federal un ahorro anual de $3.000 millones. Algunas personas se han visto incentivadas a permanecer en su empleo; otras no han tenido dicha oportunidad y se han acogido al Ul, incrementando los costos para el gobierno provincial. También se está discutiendo un esquema de tasas de contribución que irían aumentando en la medida cn que el UI es utilizado, tanto por el empleador como por el empleado. Como alternativa se ha sugerido que los usuarios frecuentes obtengan menores beneficios y conforme a sus recursos. Este “ajuste de seguro” estaría acoplado a un paquete de servicios de fomento del cmp,‘co,, tales como el servicio comunitario o programas de capacitación laboral SI el usuario flccuente se define como aquél que ha presentado más de tres solicitudes de indemnización en los últimos cinco años, con este ajuste de seguro cerca del 38% de los beneficiarios del U1 en 1991 habrían recibido menores beneficios, y lo mismo puede decirse respecto de más de dos tercios de los beneficiarios de Newfoundland y la isla Príncipe Eduardo13. Los cambios de este tipo en las reglas del UI tcndridn un impacto económico y social mayor en las provincias atlánticas, a menos que sean aplicados en forma gradual. El gobierno también está considerando cuál sería la mejor manera de incrementar el seguro para los trabajadores no clasificados, esto es, aquellos que trabajan en jornada parcial, son pluriempleados o trabajadores por cuenta propia, de los cuales el 20% no está cubierto en la actualidad. Se trata de un punto importante puesto que los trabajadores no clasificados representan una proporción cada vez mayor del mercado laboral: hasta 30% de todos los empleOS en 1993. Hoy, las personas que trabajan menos de 15 horas 0 ganan menos de US$l56 semanales -principalmente mujcrcs y jóvenes- no tienen acceso al UI. Pero, si la cobertura de éste se extiende, rebajando el umbral de IS a 10 horas, por ejemplo, ello puede provocar que los trabajadores no sean contratados o que lo sean sólo por unas pocas horas”. I Jna innovación relevante, en vigor desde 1990, ha sido la dedicación de más del 15% de los fondos del UI a programas de desarrollo. En 1994, cerca

12 Gobierno de Canadá 1994b. p 31 13 Ibid,p 33 14 Gohiemo de Canadá 1994~ p 60

2%

ANN WL5ION

de un 11% ($2.000 millones) dc los fondos proyectados del UI habrían sido asignados a costos de entrenamiento, concesiones, asistencias a la movilidad y al empleo por cuenta propia para 400.000 beneficiarios del 111. En síntesis, la política social canadiense ---y especialmente el conjunto de programas relacionados con el desempleo, la capacitación y el ingreso complementario- hoy por hoy se encuentra en un estado vacilante a causa dc las numerosas presiones, entre ellas la crisis fiscal y la reestructuración económica generada por las transformaciones tecnológicas y la liberación del mercado canadiense. Algunos de los cambios propuestos, como la eliminación de la tasa punitiva de impuestos sobre el ingreso adicional para los bcncficiarios de Ul o del seguro social, son de aplicación lenta; otros, como el desplazamiento desde el antiguo enfoque universal con fondos federales --~con su fuerte énfasis en la redistribución-- hacia un enfoque mucho más diferenciado por regiones y más condicionado, son objeto de controversia. El derecho a ingreso complementario dependerá cada vez más del deseo de los individuos de participar en diversos progratnas de capacitación u otros esquemas. mientras que los niveles de apoyo están siendo reducidos. Sin embargo, existe cierto escepticismo en cuanto a que los programas de capacitación efectivamente contribuyan al ajuste, reduciendo el desempleo estructural o aumentando los sueldos; algunos temen que los reducidos beneficios del Ul y del seguro social simplemente aumentarán la pobreza, especialmente en las provincias atlánticas. 3.

COMPARACIONES CON EEUU

Las comparaciones entre las políticas sociales canadienses y las de EEUIJ eran comunes durante el debate sobre el FTA, por diversas razones”. Una de ellas se refería a las diferenciales asociadas a costos de producción y al impacto sobre decisiones de inversión. La movilidad de inversión y comercio producida por el FTA, ipresionaría a Canadá para reducir sus costos sociales? iPodrían los productores canadienses argumentar que los costos fiscales más ba.josdc los programas estadounidenses otorgan a los productores de ese país una ventaja injusta? Por otra parte, Lpodrian quejarse las firmas de Estados Unidos por los subsidios interregionales e industriales que implica el sistema canadiense de seguro de desempleo? Asimismo existe un gran interés en las lecciones económicas y sociales de la experiencia de EEUU con el sistema

workfure.

IS Ver Wcslon. 1994

TEMAS SOCIALES Y POLITICAS DI: AJLhTF LAHOKAI

257

Una de las razones de este interés canadiense radica en que EEUIJ ha logrado mantener tasas de desempleo relativamente bajas (de un solo dígito; en noviembre de 1994 el desempleo cayó a 5,6%, el nivel más bajo en cualro años). Sin embargo. la sustentabilidad social de las políticas existentes es seriamente cuestionada, dada la gran desigualdad entre los diferentes grupos de ingreso y grupos raciales, la que se refleja en un número cada vez mayor de trabajadores de bajos ingresos y no calificados. También en EEUU la medida más importante de asistencia al mercado laboral es el seguro de desempleo, aunque en este caso cubre menos del 40% de los trabajadores desempleados (23 millones de personas en 1990”). Comparada con el esquema canadiense, su tasa de reemplazo salarial es inferior (35 a 40% del salario anual previo) y de menor duración (6 a 9 meses). Pero, al igual que en Canadá, EEUU ha tendido a enfatizar más el mantenimiento de ingreso (sobre el 70% de todos los gastos del mercado laboral) que la promoción del empleo. Además del III, Estados Unidos cuenta con un programa especial de asistencia al ajuste comercial (CAA) para trabajadores y lirmas desplazadas por el comercio. Desde 1962, el CAA se ha adosado a la legislación comercial clave, con el fin de obtener el apoyo político para la liberalización del comercio. Tanto las condiciones de acceso -calificación menos rígida y mayor rapidez en la disposición de los beneficios- como el nivel de estos últimos se han extendido a través de los años. Aún así, muchas solicitudes de asistencia son recharadds, en parte. debido a la dificultad para establecer si realmente fue el comercio la causa primera del desplazamiento laboral (Mitchel, 1976). El CAA comparte algunas características con el programa UI de Canadá: un estudio encontró que hasta un 75% de los traba.jadores beneficiados con el CAA habían sido despedidos temporalmente y despues volvieron a su antiguo empleo”. El CAA se liberalizó a raí7 de la Ley de Comercio de 1974, aumentando bruscamente el número de sus beneficiarios: l,2 millones de trabajadores entre 1977 y 1981, comparado con un total de 54.000 entre 1962 y 1974. Un cambio adicional introducido en la Ley dc Comercio de 1988 extendió la cobertura a los trab%jadores de empresas de suministros y servicios, indirectamente afectadas por las importaciones, pero no se ha destinado dinero para hacer efectiva esta provisión. Desde 1987 hasta fines de 1992. sólo 3 15.000 trabajadores fueron cubiertos por el CAA” -en 1991, sólo 25.000 trabajadores, el 1% de personas desempleadas por más de

16 Huflxuer y Schott, 1992, p I 14 17 Trebilcockrlul p 123 IX Sbrlbourne > Brdnarzik. 1994. p 12

ANN MESTON

238

seis meses. Aproximadamente un tercio dc-ps trabajadores asistidos provenían de la industria del vestuario, un 15% de la industria de equipos de transporte y un 13% de la de productos electrónicos y eléctricos. En algún momento la administración de EEUU propuso la fusión, por razones fiscales y otras, del CAA con otro programa de colocación de trabajadores y asistencia a la capacitación conocido como JTPA, ya que el primero alcanzó un costo de US$7.000 por trabajador, en promedio”. También se sugirió que el Congreso decretara un nuevo programa de ajuste laboral para mejorar las oportunidades de trabajo para todos los trabajadores de los estratos inferiores del mercado laboral, no sólo aquellos afectados por el Nafta. Este enfoque más global habría involucrado la integración de diversos programas, como el de Asistencia al Desajuste Económico y del Irabajador -un programa que implica alguna capacitación, apoyo al ingreso relacionado y asesoría de empleo- , CAA y UI. En lugar de ello, y como parte de su legislación de adaptación al Nafta, EEUU introdujo un programa transitorio de asistencia al ajuste del Nafta (TAA-NAFTA). Dicho programa va más allá del tradicional, puesto que acoge a los trabajadores desplazados por la reubicación de la producción en México o Canadá y también a los trabajadores desplazados directa o indirectamente por las importaciones, así como a los trabajadores agrícolas o las familias granjeras, que no tienen acceso al lJI. En los primeros nueve mcscs dc operación del plan, cerca de 30.000 trabajadores solicitaron asistencia, de los cuales un tercio fue certificado por el Departamento del Trabajo. La mitad de esas solicitudes estaban relacionadas con la reubicación de la producción. Esta cifra probablemente subestima el alcance del desplazamiento de los trabajadores, porque algunos de ellos pueden haber preferido dirigirse al programa regular, cuyos plazos no son tan rigidos2”. Informes recientes sugieren que el TAA-NAFTA puede ser modificado para permitir una mayor flexibilidad, por ej;rtplo cn los plazos de capacitación requeridos para acceder a los beneficios II.

OPCIONES PARA INTEGRAR LA POLITICA SOCIAL EN LA INICIATIVA ECONOMICA HEMISFERICA

Hasta el momento, el principal instrumento supranacional para abordar temas de política social en el Nafta ha sido el Acuerdo Norteamericano de Cooperación Laboral (conocido también como Acuerdo Laboral Anexo del

19 Hothaoer y Schott, p 1 Ih 20 Anderîon. 1994 21 Inside NAI IA 5 deoctuhre

de 1994. p 1

TEMASSO(‘IAl.tS 1’ I’OLITICASDT AJIJSTELABORAL

239

Nafta). Dicho acuerdo entró en vigor en enero de 1994, al mismo tiempo que Cada país ha designado su Oficina Administrativa Nacional -el principal cuerpo responsable del mane.jo de los requerimientos nacionales de consultas-. y la coordinadora trinacional se ha establecido en Dallas, Texas, pero lodavíd es muy pronto para determinar si el acuerdo ha cumplido con las expectativas relativas a su> fortalezas y debilidades. En pocas palabras, el acuerdo laboral provee una estructura para una mayor discusión y comprensión de las normas y políticas laborales en los tres países, así como para cierta cooperación técnica. También provee de mecanismos para solucionar controversias respecto de la persistente falta de cumplimiento de ciertas normas domésticas en lo que concierne al comercio. Todas estas normas pueden ser materia de consultas ministeriales. En caso de una lista más larga, existe la posibilidad de que una comisión de expertos se encargue de llevar a cabo las investigaciones correspondientes. Sólo en tres áreas -trabajo infantil, salario mínimo y salud y seguridad laborales- las disputas no resueltas pueden dar motivo a sanciones: multas en primera instancia (aplicables al momento de abordar la investigación del problema) y sanciones comerciales para México y EEUU en segunda instancia; Canadá únicamente enfrentará multas21. Estas disposiciones no tienen por objeto que los países suavicen sus normas mediante la legislación, ni mucho menos crear nuevas normas continentales. Canadá ha debido buscar acuerdo con las provincias, un proceso necesario dada la jurisdicción de Cstassobre una serie de normas laborales. Se ha preparado un modelo de acuerdo en consulta con las provincias, el que está siendo presentado a los gabinetes provinciales para su aprobación. Por ahora no existen señales de que alguna legislatura vaya a rechazar el acuerdo, aunque algunos gobiernos provinciales han expresado su fuerte preocupación respecto del Nafta (en particular, Ontario y la Columbia Británica). Si rechazaran el Acuerdo Anexo, la capacidad de Canadá para solicitar consultas se verá limitada, puesto que las reglas requieren que, para un tema general, se adscriban las provincias que cuenten con al menos el 35% de la fuerza laboral de Canadá, y para un tema especifico a una determinada industria, deben hacerlo las provincias con un 55% de la fuerza laboral en dicha industria. Varias reuniones de cooperación técnica ya se han realizado. Algunas se han concentrado en la salud y la seguridad, en especial mcdiantc el intercambio de información entre representantes de la industria y gobierno sobre “las mejores prhcticas” cn las industrias electrónica, petroquímica y de la construcción. Otras han examinado las estadisticas disponibles sobre el Nafta.

22 Ver Weston.1994

260

\NN

WI S ION

accidentes y productividad, comparando métodos de medición, etc. Asimismo se ha intercambiado material informativo sobre traba.jo infantil. Algunas sesiones intergubernamentales sobre equidad en el pago y el empleo, entre otros puntos. fueron postergadas para después del cambio de gobierno en México. También se organizó una concurrida confcrcncia sobre cooperación en materia de gestión laboral, la que incluyó estudios dc casos sobre relaciones industriales. Aparte del intercambio de información, el objetivo es fortalecer las redes profesionales trilaterales y contribuir a la comprensión mutua. En noviembre de 1994, por ejemplo, la Asociación de Abogados de EEUU decidió participar en una reunión de dos dias en Montreal sobre leyes laborales y los dos acuerdos anexos al Nafta. Finalmente, se han dado casos de transferencia de tecnología, por ejemplo la exportación del excedente de equipos de muestreo aéreo desde Canadá a México, para ser usados en industrias de alta peligrosidad. Además, se han presentado cuatro reclamos en la Oficina Administrativa Nacional (NAO) de Estados Unidos, dos de los cuales han sido considerados: ambos corresponden a sindicatos estadounidenses y tienen que ver con la libertad de asociación, el derecho a organizarse y las normas laborales de seguridad y salud en México, así como con el fracaso del gobierno mexicano para imponer sus leyes en dos plantas -una en Chihuahua y la otra en Ciudad .luáreT- donde los trabajadores fueron despedidos tras organizar actividades y quejarse por las prácticas laborales. Despu& de una investigación y una audiencia en cada caso, la NAO concluyó que la mayoría de los trabajadores habían sido capaces de alcanzar un arreglo financiero con sus empleadores. prescindiendo así de la investigación por parte de las autoridades mexicanas, en tanto que el asunto de la seguridad no había sido planteado a las autoridades mexicanas pertinentes. Por tanto, el NAO no consideró dichos casos como materia de consulta ministerial. En cambio, sugirió que los tres países emprendieran programas de cooperación destinados a los funcionarios gubernamentales, los sectores empresariales y los laborales, para instruirlos acerca de las leyes laborales y los derechos gremiales de cada país, como también sobre el ámbito y propósito del Acuerdo Norteamericano de Cooperación Laboral. Este resultado dcsalcntó a grupos laborales en EEUU y México, puesto que algunos trabajadores sólo habían aceptado la indemnización después de que el NAO rechazara sus casos, mientras que otros lo habían hecho presionados por sus necesidades económicas. Otros dos casos relativos a derechos gremiales, ambos en plantas en Nuevo Laredo, se encuentran bajo investigación. Entre los puntos susceptibles de una discusión más profunda, además del financiamiento, se halla la extensión del ámbito del acuerdo, tanto a

TEMAS SOCIALES Y I’OI l-I’ICAS DC .A.lUSTE LABORAL

XI

a n”e”os países. El movimiento laboral, espcciahnente en EEUU, querria ampliar la cantidad de procesos para abordar derechos laborales básicos. como el derecho a organizarse. El gobierno mexicano podría querer incluir a los trabajadores indocumentados y su carencia de derechos a salario mínimo en EEIJIJ, especialmente a la luz del voto reciente sobre la Propuesta 187 en California, donde se niega a los indocumentados y sus familias el derecho a los servicios públicos, especialmente salud y educación. Pero ambas iniciativas serán paralizadas en el Congreso estadounidense, dominado por los republicanos. Este también puede oponerse a la extensión del Acuerdo Norteamericano de Cooperación Laboral a otros países del hemisferio que se incorporen al Nafta (o al AFTA). aun siendo apoyados por los gobiernos de EEUU y Canadá. Aparte del recurso de las multas, no existen mecanismos financieros en el Nafta para abordar ajustes laborales o temas de política social en los tres países. A pesar de su nombre, el Banco Norteamericano de Desarrollo es sólo un organismo bilateral (mexicano-estadounidense), cuya función es tratar problemas ambientales fronterizos. En el contexto de una participación hemisférica expandida, sin embargo, sería apropiado desarrollar mayores enlaces con el BID. Este podría, por ejemplo, contribuir a financiar programas sociales que favorezcan el ajuste a la integración económica y fortalezcan las normas laborales cubiertas por el acuerdo. Finalmente, es probable que algunos de estos enlaces entre el comercio, las normas laborales y las políticas sociales sean abordados en un contexto tnultilateral más amplio. Enfoques alternativos, tales como códigos voluntarios de conducta (Reebok, por ejemplo) y etiquetas de comercio leal, ya han sido adoptados por algunas corporaciones transnacionales y por organizaciones comerciales alternativas, aunque su impacto y credibilidad son limitadas debido a su impronta a menudo minimalista y autorregulatoria. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha propuesto un sistema de etiquetado social que ella misma administraría. Parece inevitable que la relación entre las normas laborales y las comerciales sea tempranamente planteada en la Organización Mundial de Comercio (OMC), a pesar de la resistencia inicial a la idea. La discusión sobre normas y/o sanciones podría basarse en el modelo del Acuerdo Norteamericano de Cooperación Laboral, en particular en su versión canadiense. nuevas áreas como

III.

CONCLUSIONES

Las refonnas a la política social canadiense están siendo en gran parte impulsadas por el intento del gobierno de reducir el déficit fiscal. Otra preocupación se refiere a la capacidad de la fuerza de trabajo para ajustarse

262

ANN WI STON

-esto es, para moverse desde industrias que enfrentan una demanda decreciente como resultado de una demanda y una tecnología cambiantes, así como la progresiva competencia de las importaciones desde EEIJIJ y México y otros lugares, hacia industrias en expansión. El gobierno canadiense está endureciendo su posición al respecto, reduciendo y condicionando los beneficios; un ejemplo de ello es el cada vez mayor énfasis en la capacitación, el que reemplaza a un enfoque previo más pasivo tanto en el seguro de desempleo como cn cl seguro social. No obstante, aún resta por saber si ello resultará suficiente para reducir el desempleo estructural generado por una economía cada vez rn& abierta. El Acuerdo Laboral Anexo del Nafia no ha abordado estos temas, centrándose en las normas laborales. Los diversos encuentros -por ejemplo, sobre temas de salud y seguridad relacionados a industrias especificas y prácticas de cooperación entre los niveles gerenciales y la fuerza laboralsugieren que dicho acuerdo ha tenido cierto exilo como vehículo para la cooperación técnica. Pero su Capaciddd para resolver controversias sobre normas laborales cs limilada. Por esta razón, continuará la presión en otros foros internacionales en favor de la imposición de normas laborales. En el hemisferio, a menos que se produzcan cambios importantes en la arquitectura del Nafta cuando éste se expanda al AFTA, la asistencia externa y el diseño y aplicación de políticas sociales permanecerá en manos del Banco Interamericano de Desarrollo. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS ANLHXSON.

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TEMAS SOCIALES Y POLITICAS IX A.II IS 1t I AHORAL

263

ANEXO Cuadro N” A. 7.1. Programas sociales bajo revisión, 1994 S billones UI UI IJI Ul

Beneficios regulares Desarrollo (Educación) Beneficios de matemidad/patemal Administración

12,4 1,9 1,7 12

Total UI

17,2

Canada Assistance Plan Educación Superior: EPF Concesiones tributarias: hi:jos Fondo de Ingresos Consohdado (Educación) Créditos Canadá Estudiante Reconversión vocacional para los minusválidos Total Fuente: I inance C‘ommittee. 1994. p 42

62 61 5,l 1,4 OS 02 38,7

ANY

261

“TEMAS

COMENTARIO A: SOCIALES Y POLITICAS DE AJUSTE LABORAL: EXPERIENCIA DEL ALC CANADA-EEUU”

WI STON

LA

GARY MCMAHON El traba.jo de Ann Weston parte de la base de que Canada, y los otros países dc la OCDE, han perdido muchos empleos de baja especialiLacibn a manos de paises que pagan bajos salarios. Sin embargo, algunos analistas -entre ellos Paul Krugman- argumentan que ello no es así. La desaparición de tales trabajos se debe casi enteramente a transformaciones tecnológicas. Como no es éste el lugar para entrar en detalles respecto a esa discusicin, sOlo diré que ambos factores me parecen importantes y deben ser mencionados IJno de los principales puntos del trabajo es el siguiente: dado que Canadá exhibe altas tasas de impuestos en parte a raíz de sus programas sociales, la globaliLación supone para el país una presión tremenda para reducir la cantidad o el alcance de tales programas, especialmente cuando nuestros competidores no cuentan con programas similares. Sin embargo, señala Weston, si efectuamos dicha reducción podemos acabar reemplazando el déficit fiscal nacional por un déficit social nacional. La autora enfatiza también las disparidades regionales, especialmenle en lo que se refiere a las cuatro provincias atlánticas. Quiero hacer algunos alcances a este argumento. En primer lugar, el 40% de los beneficios del seguro de desempleo va a familias con un ingreso combinado de más de 50.000 dólares (canadienses), por lo que habría bastante espacio para reducciones considerables en este ítem, con relativamente poco sufrimiento. Por otra parte, quiero recordar que una dc las provincias atlánticas, New Brunswick, ha enfrentado la globalizaci6n directamente experimentando una vigorosa reestructuración de su economía: en la actualidad, New Brunswick se ha distanciado de las otras provincias atlánticas más desposeídas y no padece la misma situación que aquellas con respecto al empleo y al déficit fiscal. Y un tercer alcance, mucho más importante: no hay duda de que, en las naciones más ricas, la globalización conduce a una mayor desigualdad del ingreso; quiero llamar a esta tendencia un proceso dual de igualación de los precios de los factores. Es decir, como predicen los textos dc teoría comercial. los precios de los factores (sueldos y retornos del capital) se van igualando en todo el mundo, pero cllo sucede dentro de un marco de un dualismo cada veL más marcado en las sociedades. La distribución salarial es bimodal en los extremos inferior y superior, con cada vez menos cmplcos no cspecialirados o semiespecializados bien pagados. Por lo tanto, en un contexto global los tra-

I’LMAS SOCIALES Y POLITICAS DL Al, ISTF 1 AIWRAL

265

bajadores especializados de países en vías de desarrollo (o al menos de aquellos de industrialización reciente) cada vez se asemejan más a sus contrapartes en los países desarrollados, y una situación similar puede observarse respecto de los trabajadores no especializados. Combatir o resistirse a dicha tendencia sería desastroso para cualquier país. Los pobres serían aún más pobres sin ajuste, como puede comprobarse observando la situación de los pobres en diferentes países de América Latina. Son cuestiones clave, entonces, el cómo incorporar a los más pobres de la sociedad cn la economía global moderna, cómo emprender y financiar una efectiva capacitación para mejorar sus niveles de especialización, y cl determinar si existe una fracción de la población no empleable, en el sentido de no ser capaz de aprender técnicas modernas. En suma, la discusión sobre si liberar o no el comercio, o si ajustar estructuralmente o no, se ha hecho cada vez más estéril. La verdadera discusión debe centrarse en cómo incorporar los 10% ó 20% ó 30% más pobres de la sociedad. Quiero comentar también la última sección, que plantea la integración de políticas sociales en una iniciativa económica hemisférica. Creo que tal misión será muy difícil, a lo menos por tres razones: la primera es el generalizado antagonismo estadounidense hacia cualquier cosa que huela a política social. Segundo, sería muy difícil aplicar y controlar cualquier acuerdo de esa índole; la mayoría de los países en vías de desarrollo han sido incapaces de operar sistemas efectivos de impuestos a la renta, en especial para el 40% ó 50% más pobre de la población. ;Cómo desarrollar y controlar las políticas sociales para que alcancen a quienes realmente las necesitan? En tercer lugar, los problemas de déficit fiscal en países como Canadá plantean la dificultad de promover algo que cada vez tiene menos capacidad de financiarse por sí mismo. En síntesis, creo que la política social en Canadá va a enfrentar limitaciones cada vez mayores, que tienen poco o nada que ver con que Canadá entre en tal o cual acuerdo de libre comercio. Más importante aún, creo que la naturaleza de gran parte de lo que llamamos política social debe encarar una reestructuración radical. Por desgracia no existen para cllo soluciones probadas o respuestas sencillas. PILAR KOMAGUERA En primer lugar, quisiera destacar la relevancia del trabajo de Ann Weston para los países de América Latina que están participando en procesos de integración regional. El efecto de estos acuerdos sobre cl desempleo, el debate sobre cómo incluir el tema de la política social en las iniciativas de integración y la actual discusión sobre política social en Canadá, son aspectos centrales de esta investigación.

266

ANN U’ESTON

Aquí se nos presenta una visicin un tanto negativa de los efectos de los procesos de integración sobre el empleo, por lo menos en el corto plazo. Una primera interrogante que surge con respecto a dichos efectos negativos se relaciona con el hecho de que la integración en Canadá -como bien lo reconoce la autora en la introducción- coincidió con una crisis fiscal interna en un contexto general de recesión económica; por lo tanto, resulta difícil aislar estos efectos y concluir si cl aumento del desempleo deriva del proceso dc integración o de los otros problemas mencionados. Por otra parte, dadas las características de los procesos de integración, sería de esperar que los efectos sobre el empleo tuvieran un carácter predominantemente sectorial y no agregado. En este sentido, el trabajo no prcscnta evidencia concluyente de que la integración tenga efectivamente un impacto negativo sobre el empleo. En relación a cómo enfrentar el aumento del desempleo y los problemas sociales derivados de los procesos de integración, el trab+io plantea dos opciones. La primera consiste en aumentar la asistencia social durante los procesos de ajuste; la segunda contempla cláusulas de dumping social en los acuerdos de integración. Esta segunda opción, es un tema preocupante para nuestros paises, porque problemas reales de política social podrían así convertirse en instrumentos ficticios y encubiertos de protección por parte dc los países desarrollados. Gran parte del análisis de Ann Weston se centra en la crisis que enfrenta el programa de seguro de desempleo; programa que tiene una alta incidencia en el gasto fiscal, que está sujeto a una serie de críticas y a un fuerte proceso de revisión. En primer lugar, llama la atención cierta contradicción de objetivos, puesto que el temor inicialmente planteado es justamente el aumento del desempleo a raíz del proceso de integración; por tanto, sería de esperar que la preocupación estuviera mas centrada en la readecuación del programa que en la reducción de gastos o en su eliminación. El trabajo plantea una visión crítica del programa de seguro de desempleo derivada de dcfíciencias tanto en su diseño como en su aplicación, las cuales afectarían negativamente la oferta de trabajo. La necesidad de contar con un programa de seguro dc dcscmpleo es innegable, especialmente para paises que enfrentan procesos de reestructuración económica; la discusión por desarrollar es si un diseño distinto podría subsanar los problemas de desincentivo a la oferta laboral y los déficit que genera su financiamiento. Además, debe recordarse que dichos programas fueron concebidos para paliar el desempleo temporal, y lo que se enfrenta en la actualidad corresponde más bien a un desempleo derivado de shocks sectoriales, que involucran pérdidas de capital humano cspecitico; por tanto, seria recomendable una reestructuración de estos programas para permitirles enfrentar problemas dc desempleo completamente distintos a los originales.

TEMAS SO(‘IAI.l~S Y POLITICAS DE AJI’STI: L.ABORAI.

267

La discusion sobre los sistemas de seguro de descmplco resulta muy relevante para muchos países de América Latina; recientemente algunas naciones han puesto en marcha programas de este tipo, y en otros es un tema de discusión, justamente porque los procesos de integración demandan mayores requerimientos de flexibilidad laboral. En Chile, por ejemplo, se ha propuesto crear un seguro de desempleo basado en un sistema de ahorro individual como una forma de solucionar los tradicionales desinccntivos a la oferta laboral. En cuanto a las lecciones que deja la experiencia de Canadá, una crítica interesante se refiere a que los programas de seguro de desempleo podrían dificultar los ajustes estructurales: desde el punto de vista de las empresas incentivarían el despido laboral en vez de la reestructuración; por el lado de la oferta laboral, desincentivarían el traslado geográfico desde regiones que han visto disminuir sus ventajas comparativas. En relación a la incorporación de las políticas sociales en las iniciativas de integración -tema que se retorna en la última parte del trabaj-, nuevamente nuestra preocupación es que el tema de los estándares laborales se transforme en una política dc protección. Además subsiste la interrogante de con qué fuerza van a presionar por aspectos de la legislación en los cuales nuestros países están más atrasados -por ejemplo, cn seguridad laboral y aspectos de discriminación de género. Por último, quiero destacar un aspecto algo paradójico: movimientos sindicales latinoamericanos han criticado los acuerdos comerciales por su impacto negativo sobre el empleo; por otra parte, los acuerdos comerciales tendrían un potencial impacto pro-sindical, a raíz de la presión en favor de respetar la legislación laboral en cada uno de los países miembros de los acuerdos. De todos modos, este efecto podría ser más importante para otros países de la region --como México que en el caso de Chile, donde el grado de cumplimiento de la legislación laboral cs relativamente alto.

8

CONFLICTOS COMERCIALES Y MECANISMOS DE RESOLUCION BAJO EL ACUERDO DE LIBRE COMERCIO ENTRE ESTADOS UNIDOS Y CANADA RICHARD

G. DEARDEN

*

INTRODUCCION

El Aczrerdo de Libre C’onzercio creó un mecanismo para la solución de controversias en casos de conflictos “a nivel gubernamental”, así como un singular sistema dc Paneles binacionales destinados a revisar las resoluciones fínales relativas a los derechos compensatorios y “antidumpinp’: determinadas por las agencias en los Estados linidos y Canadá. Las Partes Integrantes del Acuerdo tambi6n dispusieron la revisión, por parte del Panel binacional, de las enmiendas a los estatutos de comercio, así como la revisión binacional de las medidas concretas de salvaguardia. Durante el funcionamiento del ALC, los Paneles binacionales instaurados bajo los mecanismos generales de solución de controversias emitieron cinco decisiones; más de cuarenta determinaciones fueron emitidas por los Paneles encargados de analizar las resoluciones definitivas relativas a derechos compensatorios y antidumping, y tres decisiones fueron emitidas por el Comité de Recusación Extraordinaria. No se crearon Paneles binacionales para revisar las enmiendas a los estatutos de intercambio comercial, ni tampoco hubo una revisión binacional de las medidas concretas de salvaguardia.

270

RICHARDG DCARDEN

Además de los diversos Paneles creados por el ALC’, el Acuerdo fomentó las medidas tendientes tanto a evitar los conflictos como a encontrar modo de solucionarlos. a través de su burocracia institucional representada por la Comisión de Intercambio Comercial entre Canadá y Estados Unidos y los diversos comités > grupos de trabajo instaurados a fin de prever y solucionar, mediante consultas, todos los roces que pudieran surgir del intercambio comercial. En vista del enorme volumen del intercambio comercial de bienes y servicios que tuvo lugar durante el funcionamiento del ALC. la cantidad real de conflictos que surgieron entre Canadá y Estados Unidos fue relativamente baja. No obstante, los que hubo fueron inmediatos. A los pocos dias de haber sido implementado el ALC entre Canadá .Y Estados Unidos, Canadá accionó el mecanismo general de solución de controversias. con conflictos relativos a la madera terciada o laminada (respecto a las normas que deben cumplir para poder ser utilizadas cn la construcción de viviendas en Canadá) y también en cl caso de la lana (proporción de lana en relación al peso que debe contener una prenda para ser considerada como hecha de lana). Los conflictos fueron eclécticos, involucrando a una gran cantidad de los cdpítulos contenidos en el Acuwdo (tales como aquellos relativos a reglas de origen, agricultura, energía, cxcncioncs aplicables a industrias de tipo cultural, problemas asociados a anulaciones y perjuicios, restricciones a las importaciones. restricciones a las exportaciones, barreras no arancelarias y obstáculos a las adquisiciones). Los mecanismos de solución de controversias del ALC entw Cunadú JJ los Estados Unidos resultaron sensibles y viables, proporcionando una vía para el cumplimiento de la estructura de reglas y obligaciones del ALC, logrando imponer una positiva disciplina al enorme volumen del intercambio comercial efectuado entre Canadá y los Estados Unidos de América. El presente Artículo destaca el funcionamiento de los mecanismos de solución de controversias, discute algunas de las resoluciones emitidas bajo el ALC y concluye con un análisis de la efectividad del sistema de solución de controversias del ALC, en la solución de controversias generadas a raíz del intercambio comercial entre Canadá y Estados Unidos durante el transcurso de los últimos cinco años.

1.

VISION GENERAL DE LOS MECANISMOS DE SOLUCION DE CONTROVERSIAS BAJO EL ACUERDO DE LIBRE COMERCIO ENTRE CANADA Y ESTADOS UNIDOS

El ALC cntrc Canadá y Estados Unidos creó Pancles binacionales para solucionar conflictos en tres áreas:

271

(‘ONkl IC’TOS C‘OMI-RC‘IALES Y MECANISMOS DE RESOI.lI(‘ION

(a) conllictos “intergubernamentales” o conflictos comerciales de carácter general respecto de la interpretación o aplicación dc alguna de las disposiciones presentadas en el Acuerdo; (b) antidumping y derechos compensatorios (i) revisión de las enmiendas a los esklutos concernientes a los antidumping y derechos compensatorios, a tin de cerciorarse de la ausencia de inconsistencias respecto del Acuerdo y del GATT; (ii) revisión de las resoluciones definitivas respecto de los antidumping y derechos compensatorios; (cl conflictos relativos a las medidas concretas de salvaguardia adoptadas conforme al Capitulo I I del ALC. 1.

CONFI.ICTOS

A.

Casos asociados al Capítulo 18 estudiados por el Panel

A NIVEL

GUBERNAMENTAL

- CAPITLII,O

18

Los Paneles Binacionales establecidos conforme al Capítulo 18 del AK trataron cinco conflictos comerciales durante el funcionamiento del ALC:

a) b) cl 4 e)

Requisitos exigidos por Canadá para el desembarque de sahnón y arenque de la costa del Pacífico Langostas provenientes de Canadá Artículo 304 y costos directos de elaboración Trigo duro (Durum Wheat) Leche UHT de Puerto Rico

Reprisiios aigidos por Canadá pma el drsemburqzre de schh~ y aranque de la Costu del Pacz@co

(i)

Antecedentes

Un Panel del GATT de 1987 descubrió que la prohibición canadiense de exportar salmones y arenques no procesados del Pacífico constituía una violación del Artículo XI: 1 del GATT y que no estaba exenta como medida para la preservación de recursos naturales conforme al Artículo XX(g). En abril de 1989, Canadá implementó un requisito de desembarque para salmones y arenques provenientes de la costa del Pacífico, según el cual todo el salmón y arenque pescado en las zonas pesqueras de la costa del Pacífico de Canadá debía ser desembarcado en una estación de desembarque autorizada del Canadá, con fines de recolección de datos muestrales estadísticos y biológicos.

RICHAKIIG 111AKI>I~N

272

El Panel debió determinar si el requerimie~t~.de desembarque impuesto por Canadá constituía una limitación a la exportación conforme al significado del Artículo X1: 1 del GA’I’T (incluido por referencia al Artículo 407 del ALC) y, de ser así, si el requisito de desembarque constituía una medida exenta conforme a lo estipulado por el Artículo XX(g) del GATT (incorporada por referencia al Artículo 1201 del ALC). (ii)

Resolución

Restricción a las exportaciones El Panel del Capítulo 18 concluyó que el nuevo requerimiento de embarque constituía una restricción a las “ventas de exportación”, conforme al significado del Artículo XI: 1 del GATT y, estaba por ende, en contraposición con el Artículo 407 del ALC. El Panel rechazó el argumento relativo a que el Articulo XI:1 del GATT requería de evidencia concreta de un impacto negativo sobre el comercio. Por el contrario. a juicio del Panel, para establecer una restricción en contraposición con el Artículo XI: 1, es necesario demostrar que la medida en cuestión ha alterado la relación de competitividad entre los compradores extranjeros y los exportadores. A pesar de la aparente neutralidad del requerimiento de desembarque canadiense, en cuanto se aplicaba tanto al pescado destinado al mercado doméstico como al de exportación, el Panel estimó que imponía costos adicionales considerables a aquellos compradores de productos de exportación que, de no ser así, habrían optado por enviar directamente el salmón y arenque desde la zona de pesca a los lugares de desembarque en los Estados Unidos. Preservación de los recursos naturales El Artículo XX(g) del GATT estipula exenciones para medidas relativas a la preservación de recursos naturales agotables. Tanto Estados Unidos como Canadá concordaron en que el Panel de 1987 del GATT que contemplaba la anterior prohibición canadiense a las exportaciones, interpretaba correctamente el Articulo XX(g) en su determinación de que una medida debía estar “esencialmente orientada hacia la preservación de un recurso natural agotable para poder ser considerada relativa a la preservación”. El Panel del Capítulo 18 aceptó que el Artículo XX(g) tcnia por objeto proporcionar a los gobiernos la latitud suficiente como para que pudieran implementar sus políticas de preservación, y que su objetivo no era el fomento de los intereses del intercambio comercial en desmedro de asuntos ambientales legítimos. No obstante, el Panel observó que algunas medidas

CONFLICTOS <‘OMtllC‘IAl.t:S

Y MI CANISMO? DE RESOLUCION

213

podían tener cl impacto de fomentar la preservación y al mismo tiempo limitat el comercio. El Pancl estimó que la prueba correcta para aplicar en estas circunstancias, conforme al Articulo XX(g), consistía en detenninar si las medidas habían sido tomadas con fines exclusivamente relativos a la preservación de recursos. En el caso de medidas talcs como el requisito de desembarque del Canadá, que imponen cargas mayores a los compradores cxtcrnos que a los nacionales, el Pancl concluyó que la autenticidad del objetivo de preservación de recursos de una medida sólo podía detenninarsc estableciendo si un país habría adoptado dicha medida en el caso en que sus propios ciudadanos hubiesen tenido que hacerse cargo del costo asociado a ella. A fin de responder a esta interrogante, el Panel hizo un estudio para determinar cuáles eran los beneficios concretos para la prcscrvación aportados por el requerimiento de desembarque, desde la perspectiva de su aporte a la calidad de la información y sus ventajas administrativas. Luego, el Panel comparó dichos beneficios con aquellos derivados de métodos alternativos para lograr los mismos fines, pero neutros cn términos de su efecto sobre el intercambio comercial. Resumen de informes finales Luego de un detallado estudio de las materias, el Panel llegó a la conclusión que los beneficios del requerimiento de desembarque dependerían del volumen de exportaciones estimado en el caso de no existir dicho requerimiento de desembarque. En el caso de la pesca de salmón y arenque, el Panel consideró que la aplicación del requisito de desembarque al 100% de la pesca no podía ser considerada una medida “con fines primordialmente orientados“ hacia la conservación de recursos naturales conforme al significado del Artículo XX(g) del GATT y, por ende, no quedaba exenta bajo cl Artículo IZO1 del ALC. No obstante, en opinión del Panel, los objetivos del requerimiento de desembarque podrían considerarse como principalmente orientados hacia la preservación de recursos naturales siempre que hubiera disposiciones que eximieran del desembarque a una proporción del volumen total de pesca tal que no perturbara el proceso de recolección de datos. El Panel manifestó que IU proporción exacta dependería de las necesidades de información y gestión de cada industria pesquera, pudiéndose tomar como punto de referencia adecuado entre un I 0 y un 20%. (iii)

Rrsolzrci¿>n

Canadá finalmente aceptó el Informe del Panel, en febrero de 1990. Diferencias de interpretación del Informe Final del Panel condujeron a largas negociaciones respecto de cómo remediar las violaciones. En 1990, bajo el

274

RICHARD G DEARDEN

nuevo acuerdo, se permitió que el 20 por ciento del salmón y arenques capturados en las zonas de pesca de Columbia Británica fuera transportado directamente a los Estados IJnidos, cifra que aumentó hasta el 25 por ciento durante el transcurso de 199I a 1993. El resto del salmón y arenques de Columbia Británica permanecería sujeto al requerimiento de desembarque canadiense2.

Las atribuciones del Panel requerían que éste determinara si las enmiendas efectuadas en 19X9 al “Magnuson Act” de los Estados Unidos (ley relativa al manejo y la preservación de los recursos pesqueros), prohibiendo la venta o cl transporte -hacia o desde los Estados Unidos de langostas de un tamaño inferior al mínimo vigente según la ley federal de los Estados Unidos, constituían una restricción a las importaciones conforme a la delinición contenida en el Artículo X1:1 del GATT. Si la respuesta era afirmativa, el Panel debía detenninar además si las enmiendas de 1989 eran eximidas por el Artículo XX del GATT. El efecto de las modificaciones al “Magnuson Act” consistía en que las langostas provenientes de países extranjeros cuyos requisitos de tamaño fuesen inferiores al mínimo permitido por la ley federal quedaban, desde csc momento, bajo la prohibición de ingresar, para efectos de comercio interestatal o exterior, ya fuese dentro de o desde los Estados Unidos. Con anterioridad a las enmiendas de 1989, las langostas extraídas dentro del límite de aguas federales de los Estados Unidos no podían ser vendidas en el comercio interestatal si no cumplían los requisitos federales de tamafio mínimo. Sin embargo, quien fuese descubierto vendiendo langostas de tamaño inferior al mencionado podía evitar ser condenado si demostraba que las langostas habían sido adquiridas en una jurisdicción con menores exigencias respecto del tamaño, como por ejemplo, Canadá. Canadá alegaba que las enmiendas de 1989 al “Magnuson Act” violaban la prohibición de restringir las importaciones contenida en el Artículo XI del GATT. Canadá consideraba que dado que, a consecuencia de la medida, se impedía el ingreso al comercio estadounidense de las langostas canadienses de menor tamaño, las enmiendas de 1989 pasaban a constituir restricciones frontcriLas que habían sido prohibidas por el Artículo XI del GATT. Aún más, Canadá opinaba que la medida no podía justilicarse conforme al Artículo

2

Lu\ dckillcs del acuerdo pueden verse en 1< G Ueerden 5 0 Palmeter (febrero. 1990) The Frre Tu,& Ohse,-,w 51 (Toronto (‘CII)

CONFLICTOS

COMCRCIALFS

Y MECANISMO6

DF RL‘K)LCICION

275

XX(g) del GATT en el sentido que estuviera “primordialmente orientada a“ la preservación de las langostas de Lstados Unidos. A su vez, Estados Unidos argumentaba que las modificaciones al “Magnuson Act” eran “una medida interna” cubierta por las disposiciones del Artículo III del GATT y relativas al “tratamiento nacional”, mas que una “medida fronteriza“ regida por cl Artículo III del GATT. Bajo las disposiciones del Capítulo III, las medidas que afectan la “venta interna. oferta dc venta, compra, transporte, distribución o uso de“ productos, no debe discriminar desfavorablemente en contra de productos importados, con el fin de proteger la producción nacional. Dado que las enmiendas se aplicaban tanto a las langostas de Estados Unidos como a las de Canadá, Estados Unidos estimaba que el Articulo XI del GATT no era aplicable a las enmiendas de 1989 al “Magnuson Act”. El Panel emitió una resolución dividida, en la cual los tres miembros estadounidenses votaban a favor de la alinnación de los Estados Unidos en cuanto a que el Artículo XI era aplicable a la medida. Los dos panelistas canadienses estaban en desacuerdo. La mayoría opinaba que las enmiendas al “Magnuson Act” eran medidas internas del tipo regido por el Articulo III del GATT. La mayoría estimaba que los Artículos III y XI eran mutuamente excluyentes en cuanto una medida podía estar en conformidad con uno u otro artículo, pero no con ambos. El Artículo XI, por ende, no era aplicable a la medida estadounidense. Los dos miembros canadienses del Pancl eran de opinión contraria. La opinión minoritaria era que las enmiendas al “Magnuson Act” eran claramente medidas fronterizas sujetas al Artículo XI. La minoría sostenía que, dado que las enmiendas al “Magnuson Act” impedían el ingreso a Estados Llnidos de langostas canadienses de menor tamaño, la medida sólo podía verse como una que afectaba directamente a los productos importados. Una vez tomada la decisión de que las enmiendas al “Magnuson Act” contravenían las disposiciones del Artículo XI, la opinión minoritaria examinó el problema relativo a si la medida era salvaguardada por el Artículo XX(g) del GATT que exhonera las medidas relativas a Ia preservación de recursos naturales agotables. Observando que correspondía a los Estados Unidos cargar con la responsabilidad de probar que la medida estaba “primordialmente orientada a“ la preservación, la minoría llegó a la conclusión que Estados Unidos no lo había probado,

Canadá solicitó un Panel Capítulo 18 a consecuencia de una decisión administrativa tomada por el Servicio de Aduanas de Estados Unidos relativa a ia consideración de los intereses como costo directo de elaboración. El

RICHARD G DEARDEN

276

Servicio de Aduanas de Estados Unidos resolvió que “los gastos por interés que no están cubiertos por una hipoteca, i.e., préstamos no asegurados, préstamos y líneas de crédito entre compañías. no serán permisibles como costos directos de elaboración o como costos directos de ensambla,je para efectos dc la dctcrminación del origen. Los gastos por intereses correspondientes a préstamos solicitados con fines generales y administrativos están específicamente excluidos en el Acuerdo de los costos directos de elaboración o costos directos de ensamblaje”. Esta resolución fue posteriormente incorporada al Reglamento Aduanero de los Estados Unidos. Una parte del Artículo 304 del ALC entre Canadá y Estados Unidos indica: Por costo directo de elaboración .._ se entenderán los costos directamente incurridos, o que pueden ser razonablemente imputados a la producción de bienes, incluyendo: arriendo. intereses sobre hipotecas, depreciación de edificios, primas de propiedades aseguradas, mantención, impuestos y el costo de servicios para bienes raíces utilizados en la producción de bienes _._ Se solicitó al Panel que determinara si la definición de “costo directo de elaboración” o “costo directo de ensamblaje” presentado en el Artículo 304 incluía el pago de intereses sobre cualquier tipo de deuda, con o sin garantía. asumida con propósitos de financiar activos tales como: (i) Bienes raíces; (ii) una planta, y/o (iii) equipos; utilizados en la producción de bienes en el territorio de una Parte. (i)

Significado del artículo 304

El Panel concluyó que la forma en que está expresado el Artículo 304 apunta a una prueba de dos puntas debido al uso del disyuntivo “0“. El primer elemento de prueba “los costos directamente incurridos en la producción de bienes” se refiere a costos en los cuales se incurre directamente en relación con la producción de bienes. El segundo elemento “los costos que pueden ser razonablemente imputados a la producción de bienes” no descansa en cl concepto de “directamente“. En consecuencia, la identiticabilidad de los costos parece ser la base de la prueba de dos puntas. El segundo elemento no se refiere a costos que surgen directamente de la producción de bienes. Por ende, el Panel llegó a la conclusión que esta segunda punta tiene el propósito de ampliar el significado de los términos definidos. Sin embargo, el segundo elemento de la prueba está restringido por el uso del término

C‘ONFLICTOS COMERCIALES 1’ MECANISMOS DE RESOI.II(‘ION

277

“raronablemente”. Por lo tanto, imputar costos que no son necesariamente directos pero que son razonables estaría dentro de los objetivos y propúsitos del AIK. (ii)

Interpretación de “interés”

El Panel sostenía que el término “interés” debía entenderse como “interés autkntico incurrido bajo un préstamo acordado en condiciones de equidad durante el curso regular de los negocios”. (iii)

Tratamiento del interés sobre hipoteca

El Panel afirmó que seria “razonable” incluir plantas industriales y manuîactureras dentro del significado de “bienes raíces” sobre la base de la interpretación acostumbrada del término “bienes raíces” y “maquinaria y equipos” tanto en Canadá como en Estados Unidos. Por lo tanto. maquinaria y equipos puede ser incluida como parte de los “bienes raíces” cuando es “permanente y esencial al propósito para el cual se está ocupando el edificio”. Además, el Panel concluyó que el término “bienes raíces“ incluiría no sólo el tcrrcno, sino también la planta y equipos que estuvieran suficientemente anexadas al terreno como para ser considerados como “instalaciones“, dado que el ALC estipula expresamente que el interés pagado sobre el total de la deuda asi garantizada puede ser razonablemente incluido como costo permisible. El Pancl rechazó el argumento de los Estados Unidos en cuanto a que los principios contables proporcionan una base para diferenciar otros intereses del interés sobre la hipoteca de bienes raíces. (iv)

Tratamiento de otros intereses que no sean sobre hipoteca

El Panel reiteró que la inclusión dc cualquier costo en el cálculo del valor está limitado por el concepto de “razonabilidad”. El Panel manifestó la opinión que si un costo es “análogo a un costo directo”, y cs “fácil y objetivamente imputable al activo adquirido” que está asociado muy de cerca con la producción de bienes, entonces puede ser razonablemente incluido. El Panel destacó el requisito subyacente que el interés sea “fácil y objetivamente” imputable a la adquisición de un activo para la producción. El Panel rechazó el argumento de los Estados Unidos respecto dc que la obtención de crédito es un “servicio financiero”, según se entiende en el Artículo 304(g) (el cual excluye dichos costos de la definición).

RICHARD G DI‘ARDFN

278

(v)

Fonna de la transacción de crédito

---

El Panel no estaba convencido de que las Partes hubiesen tenido la intención de individualizar el financiamiento hipotecario con exclusión de todas las otras formas de financiamiento, arguyendo que las características de una hipoteca se aplican igualmente a una hipoteca prendaria sobre bienes personales. El Panel también destacó que debería aplicarse el significado del t&mino, dc acuerdo al entregado por la “Vienna Convention Law of Treaties“. En consecuencia, las dificultades para obtener evidencia en casos particulares no debería limitar artificialmente el significado aplicado a lo expresado en general por el Artículo 304. Finalmente, el Panel indicó que el ALC no daba razones que condujeran a concluir que los productores debían financiar la adquisición de sus medios de producción a través de hipotecas “en vez de usar otros medios de financiamiento que puedan, en ciertas circunstancias, ser comercialmente más adecuados”. En opinión del Panel, el potencial abuso de esta sección debía estar controlado por cl requisito de que cl costo por intereses debe ser “razonablemente imputado” a la producción de dichos bienes. Por ende, para que un costo determinado pueda ser incluido en el cálculo del valor de producción, debe cumplir con los siguientes requisitos: (1) (2) (3)

que el interés sea genuino; que la transacción haya sido realizada en condiciones de equidad. y que el préstamo haya sido solicitado durante el transcurso regular de los negocios para financiar la producción de los bienes.

El Panel concluyó que sería razonable incluir los intereses que, sin ser sobre hipoteca, estuvieran relacionados a los costos de adquisición de los bienes raíces. (vi)

Intereses sobre maquinaria y equipos

El Panel rechazó la posición de Estados Unidos que implicaba inferir en forma negativa que el interés sobre maquinaria y equipos debería ser excluido “a pesar de la existencia de circunstancias que podrían apuntar a su inclusión conforme a la definición de dos puntas que aparece al comienzo del Artículo 304”. (vii) Objeto y propósito del ALC El Panel enfatizó que los objetivos y alcances del ALC están claramente orientados a la creación de un acuerdo comercial que bcncfkie a los productores dc bicncs de las Partes, al tiempo que aumenta el empleo y las

CONI-LICTOS COMERCIALES Y MECANISMOS IX- KtSOL IUCION

279

oportunidades de ingreso de las personas que habitan en Estados IJnidos y Canadá. En consecuencia, la inclusión de intereses que no sean aquellos sobre hipoteca, no sería inconsistente con los objetivos y propcisitoi más amplios del ALC. El Panel indicó además que no cree que “la forma de garantía (de haberla) que respalda la deuda respecto de la cual se pagarán los intereses, sea determinante”. Confonne a esto, deudas no garantizadas que han sido asumidas para la adquisición de activos Gjos destinados a la producción también deberían ser incluidos en el cálculo. Por lo tanto, el Panel concluyó que la forma dc la deuda no constituye una circunstancia determinante que deba conducir a la exclusión de deudas sin garantía asumidas para la adquisición de activos fijos para la producción, del cálculo del valor de producción. (viii) Resolución y recomendaciones El Panel resolvió que: (1) “los intereses genuinos pagados sobre deudas de cualquier tipo, con o sin garantía, asumidas en condiciones de equidad durante el transcurso regular de los negocios. para financiar la adquisición de activos fijos tales como bienes raíces, una planta y equipos utilizados en la producción de bienes en el territorio de una Parte, son incluiblcs en los “costos directos dc elaboración” o en los “costos directos de ensambla.jc” prcsentados en el Artículo 304, y (2) la interpretación hecha por Estados Unidos era inconsistente con las disposiciones del ALC”. El Panel recomendó que las Partes solucionasen el conflicto mediante la implementación de nuevas reglas y procedimientos administrativos que fueran necesarios para ser consistentes con la resolución del Panel. Esta recomendación fue adoptada.

El Pancl Binacional del Capítulo 18 respecto del Trigo Duro rechazó los alegatos de Estados Unidos relativos a que el Trigo Duro era enviado al mercado estadounidense a precios injustamente bajos, contrarios al Artículo 701.3 del ALC. Se solicitó al Panel que considerara lo siguienle: 1. (a) si el término “precio de compra de los bienes” según aparece en el Artículo 70 1.3 incluye solamente los pagos iniciales efectuados por

2x0

2.

RICHARD G DEARDEN

la Canadian Wbcat Board. o si incluye todos los pagos efectuados respecto de una cosecha de trigo duro; (b) si el término “cargos de manejo y almacenaje” expresado en el Artículo 701.3 incluye los cargos de monta.je del montacargas ubicado en el terminal, así como otros cargos relacionados, tales como pesaje, inspección, y certificación del trigo duro para exportación, llevados acabo por la Canadian Grain Commission. (c) si la frase “otros costos incurridos por este” del Artículo 701.3 ineluye los pagos de la tarifa de carga efectuados por el gobierno de Canadá para el envío del trigo duro a Thunder Bay, Ontario, para su exportación a los Estados Unidos; (d) si la frase “otros costos incurridos por éste” en el artículo 70 1.3 incluye el costo del flete (por ejemplo, aquéllos correspondientes al envío del trigo duro desde Thunder Bay, Ontario, a otras ubicaciones, para su subsiguiente transporte a Estados Unidos); y (e) si los costos administrativos dc la Canadian Wheat Board y otras entidades públicas, incurridos respecto del trigo duro vendido para su exportación a Estados Unidos, están correctamente incluidos dentro de “otros costos incurridos por éste” en el Artículo 701.3. A la luz de las resoluciones bajo (1). SCsolicitó al Panel que determinara si el Gobierno de Canadá había vendido o no trigo para exportación al territorio de Estados Unidos desde que el Acuerdo entrara en vigencia. a un precio inferior al precio de compra del trigo duro, más los costos de almacenaje, despacho u otros costos incurridos por éste.

El texto completo del Artículo 701 del ALC entre Canadá y Estados Unidos dice como sigue: Las Partes convienen en que su meta principal respecto de los subsidios agrícolas consiste en lograr, sobre una base general, la eliminación de todos los subsidios que distorsionan el comercio de productos agrícolas, y las Partes convienen en trabajar juntas para lograr este objetivo, incluso a través de negociaciones corncrcialcs multilaterales tales como la Ronda de Uruguay. Ninguna de las Partes introducirá ni mantendrá subsidio de exportación alguno respecto de ningún producto agrícola originado en, o enviado desde, su territorio, que sea exportado directa o indirectamcntc al tcrritorio de la otra Parte. Ninguna de las Partes, incluyendo cualquier entidad pública instaurada o mantenida por dicha Parte, venderá productos agrícolas para exportación al terrilorio de la otra Parte a un precio inferior al precio de adquisición

CONPLICTOS COMERCIALES

4.

_5

(0

Y MECANIhMO\

I>t RLSOLLICION

281

de los productos, más costos de almacenaje, despacho u otros incurridos por este respecto de dichos bienes. Cada Parte tomará en consideración los intereses en materia de exportaciones de la otra Parte, en relación al uso de subsidios respecto dc cualquier producto agrícola exportado hacia terceros paises. reconociendo que tales subsidios pueden tener efectos perjudiciales en los intereses en materia de exportación de la otra Parte. Canadá excluirá de las tarifas de transporte establecidas bajo el Westem Cirain Transportation Act los productos agrícolas originados en Canadá y enviados, vía los puertos de la costa oeste, para su consumo en los Estados IJnidos de América. Objeto del Artículo 701 en General

El Panel resolvib que los Artículos 701 tienen el siguiente efecto combinado: 1. 2.

En general, ni los subsidios internos ni a las exportaciones son prohibidos a nivel mundial; El único subsidio que está explícitamente prohibido es aquél concedido por Canadá, de acuerdo al “WGTA“, respecto del grano transportado a los Estados Unidos a través de los puertos de la costa oeste.

El Panel concluyó que el objeto general y propósito del Articulo 701 es el de prohibir los subsidios a las exportaciones al territorio de cada una de las Partes y permitir los subsidios internos. (ii)

Objeto del artículo 70 1.3

El Panel resolvió que el objeto del Artículo 701.3 es prohibir a Estados Unidos y Canadá la venta de productos agricolas dc exportación al territorio de la otra Parte, a un precio inferior al precio de compra de los bienes y ciertos costos asociados a las ventas de exportación, (iii)

Costos cubiertos por el artículo 701

El Panel determinó que aun cuando el Artículo 701.3 prohibe a cada una de las Partes vender productos agrícolas ba.jo el precio de adquisición de los bienes, el énfasis está orientado hacia la entidad vendedora, la Canadian Wheat Board. Por lo tanto, el Panel consideró que los costos incurridos por el Board respecto del grano debe ser el precio de tope (“bright-line price”) bajo el cual Canadá no puede vender Trigo Duro Ambar en Estados Ilnidos.

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(3

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Respuestasa las atribuciones

l>I AKI>I’N

--

1.

2.

3.

(VI

(a) El Panel concluyó que cl precio dc adquisición de los bienes mencionado en el Artículo 70 1.3 incluye sólo el pago inicial (el monto de dinero que el Board paga a los productores en el momento en que compra el trigo a los productores). (b) Aun cuando los servicios proporcionados por la Canadian Grain Commission pueden llegar a ser subsidios internos, el Panel determinó que es claro que no son subsidios a la exportación dado que se aplican a todo tipo de grano sin importar su destino final. Determinó, además, que sólo los costos de almacenaje y despacho incurridos por el Board, el vendedor, deberían ser incluidos al calcular los costos correspondientes al Artículo 70 1.3 (c) El Panel resolvió que el pago de subsidios del WGTA a través de Thunder Bay son claramente subsidios internos. Debido a que no es el propósito del Artículo 701.3 el prohibir dichos subsidios, los costos no pueden ser tomados en cuenta para efectos del Artículo 701.3. (d) Canadá aceptó que los costos de flete absorbidos por el Board por enviar el grano a los Estados Unidos fueran incluidos en el Artículo 701.3. (e) El Panel decidió que cl Artículo 70 1.3 rcquicrc dc una conexión directa entre los bienes vendidos y los costos asociados a dichas ventas; por lo tanto, los costos generales de administración no están cubiertos por el Artículo 701.3. No era posible ni dcseablc resolver rcspccto de si Canadá había contravenido el Artículo 701.3. Más aún, dado que las Partes convinieron en que se efectuara una auditoria del Board de carácter retroactivo hasta el 1” de enero de 1989, Estados Unidos tendrá acceso a la mejor evidencia rcspccto de si Canadá efectivamente contravino el Artículo 701.3. El Panel recomendó que las Partes establecieran una instancia que les permitiera compartir información. Conclusión

El Panel condujo los debates en tomo al Trigo Duro en forma muy interesante. En primer lugar. el Panel interpretó las disposiciones del Acuerdo de Libe Comwcio wttre Cmudú )’ Estados Unidos en conformidad con las reglas de interpretación de la C’onvenciún & l’iencr. En segundo lugar, el Panel solicitó a las Partes que proporcionaran copias de todos y cada uno de

CONFLICTOS <‘OMtR(‘lALCS

Y MFCANISMOS

DE RESOLIJCION

281

los documentos pertinentes a la interpretación del Artículo 701.3 que estaba interpretando, incluyendo todos los memorandos internos, notas infomtativas, borradores. transcripciones de los testimonios presentados ante comités legislativos del Parlamento y el Congreso, así como toda la correspondencia oficial -mediante esta directiva, el Panel quería asegurar la disponibilidad de un registro completo, que pudiera ayudar en la interpretación del Artículo 701.3. Por último, el Panel hizo una sugerencia que trascendió la solución del conflicto específico entre las Partes, pero que surgió a partir de su intento pot adjudicarla -era opinión del Panel que la existencia de Paneles de carácter más permanente, en lugar de Paneles ad hoc, sería de gran utilidad para el desarrollo de una interpretación consistente y experta del Acuerdo. Por lo tanto, recomendó la formación de dichos Paneles con propósitos de la solución de conflictos asociados al Capítulo 18 del Aczwdo. Los Paneles del Capítulo 20 del NAFTA, que reemplazaron a los Paneles del Capítulo 18 del ALC entre Canadá y Estados Unidos no crearon Paneles de naturaleza más permancntc para encargarse de la solución de conflictos a nivel de los gobiernos de las Partes.

Reglamentode importación de Puerto Rico respectode la lecheprocesadaa altas temperutwas (UHT) A solicitud de Canadá se estableció un Panel Capítulo 18 con el fin de estudiar si la prohibición impuesta por Puerto Rico respecto de la importación, distribución y venta de leche UHT producida en Quebec, es inconsistente con los Capítulos 4. 5 y 7 del ALC, y si dicha prohibición anula y menoscaba los beneficios que Canadá razonablemente esperaba obtener conforme al AL<‘. En su último informe, el Panel decidió que la prohibición de Puerto Rico no contravenía el ALC, a pesar de haber determinado que Estados Unidos había anulado y menoscabado los beneficios que Canadá podría haber razonablemente esperado obtener conforme el ALC, al cerrar el mercado en Puerto Rico de leche lJHT proveniente de Quebec, mientras se llevaban a cabo las negociaciones relativas a la equivalencia. El Panel recomendó que Estados Ilnidos y Canadá efectuaran un estudio de equivalencia en forma expedita y concluyente a fin de determinar lo antes posible si la leche UHT es producida en Quebec en condiciones que producen el mismo efecto que aquellas establecidas en la Ordenanza de Estados Unidos para Leche Pasteurizada. El Panel recomendó tambicn que si se determinaba que las normas de Puerto Rico y Quebec tenían el mismo efecto, debería aceptarse el reingreso de leche UIIT producida en Quebec para su venta en Puerto Rico. Las pruebas de equivalencia se están llevando a cabo

RICHARD G DhAKDFN

actualmente y se espera que la leche IJHT de Quebec sea readmitida para su venta en Puerto Rico.

En el caso que una de las Partes no implemente en forma oportuna las resoluciones ob1igatorias de un Panel de arbitraje Capítulo 18, y las Partes no logren convenir sobre una compensación o acto dc reparación adecuados, entonces la otra Parte tendrá el derecho de suspender la aplicación de beneficios equivalentes del ALC a la Parte incumplidora. En lo que respecta a los Paneles no obligatorios de arbitraje, una vez recibido el Informe Final del Panel, la Comisión deberá convenir en una solución del conflicto, la que normalmente estará en conformidad con las recomendaciones del Panel. El ALC exige que cada vez que sea posible, la resolución será no implementar o eliminar la medida, contravenir las estipulaciones del ALC o causar la anulación o menoscabo de beneficios esperados, o, de no lograrse esto. compensación. Si la Comisión no ha logrado acordar una solución mutuamente satisfactoria dentro de un plazo de treinta días o al recibir el informe final del Panel, y una de las Partes estima que sus derechos fundamentales bajo el ALC, o los beneficios esperados conforme al ALC son o podrían ser menoscabados con la implementación o mantención dc la medida en cuestión, las Partes podrán sentirse en libertad de suspender la aplicación a la otra Parte de los beneficios o efectos equivalentes hasta el momento en que las Partes hayan llegado a un acuerdo sobre una solución al problema. Sin embargo, ni Estados Unidos ni Canadá han usado jamás este último remedio, prefiriendo siempre la búsqueda de una solución a travcs de ncgociacioncs.

2.

UEKECHOS

DE COMPENSAClON

Y ANTILWMPING -CAPITULO 19

I,os conflictos relativos a derechos com ensatorios y antidumping se vieron afectados de dos maneras significativas P por el Capítulo 19 del Acuerdo de

Libre Comercio entre Canadky EstadosUnidos: 3

Las Partes tambi& establecieron un Grupo de Trabajo para desarrollar un sistema alternativo de reglas para tratar el problema de precios injustos (e g antidumping) y subsidios gubernamentales (Artículo 1907) Este Grupo de Trabajo realizó una buena cantidad de trabajo prepamtorio pero no emitió UI, informe antes de ser deshecho > reemplazado por la neeociación del .Y,U‘7A Cok parte del acuerdo del Partido Liberal de Gobierno federal respecto de implementar el Acrwdo .2ó1-/rumrr~uno de Libe Conwroo (que fuera negociado por el Partido Conservador de Gobierno Federal), las Partes del .V417X convinieron en continuar la tarea iniciada ba,j« el Articulo 1907 del ALC para establecer un Código efectivo de subsidio )

CONFLICTOS

(9 (ii)

A.

COMl-.:K<‘IAI

FS Y MI-CANISMOS

DE RESOLIJCION

285

no se podrían efectuar enmiendas a las leyes existentes sobre derechos compensatorios y antidumping sin previa notificación y consulta a la otra Parte; se crearon Paneles binacionales para revisar las resoluciones finales respecto de los derechos compensatorios y antidumping emitidas por las diversas agencias gubernamentales en relación con el comercio internacional. Enmiendas estatutarias a las leyes sobre derechos compensatorios y antidumping

El FTA no cambió aspectos fundamentales de las leyes vigentes sobre derechos compensatorios y antidumping, y el hecho que ni el AK ni el Acuerdo Nortumwicano de Libre Come?& eliminaran el uso de medidas compensatorias y antidumping ha sido descrito por el Ministro de Comercio Internacional canadiense Roy MacLaren como el “hoyo negro” de dichos Acuerdos. Cada una de las Partes se reservó el derecho dc aplicar su ley antidumping y su ley de derechos compensatorios a los bienes importados del territorio de la otra Parte. Las Partes también se reservaron el derecho de cambiar o modificar su ley antidumping y su ley de derechos compensatorios. No obstante, si una de las Partes se proponía cambiar uno de los “estatutos”4, surgía la necesidad de efectuar notificaciones y consultas y la posibilidad de invocar un Panel binacional de revisión. Un Panel binacional puede ser solicitado para determinar si: (1) (2) (3)

4

la enmienda no concuerda con el GATT, el Código AntidzrmpingGATT t?nsu Vusión Rksada y el Código de Suhsidio.~del GATT: la enmienda no concuerda con el objeto y propósito del ALC y el Capítulo 19; 0 la enmienda tiene la función y efecto de cambiar el sentido de una decisión anterior emitida por un Panel, luego de revisar la resolución final de

Se ha ordenado la fomxxión de dos Grupos de Trahaio para cncnn+rar una antidumping wdoción a estos problemas antes del 31 dc diciembre de 1995 La Dcclaraci” nu eran muy amplios en cuanto se limitaban a las moditicaciones de un “estatuto” Los reglamcnlus y practicas adminirrrativas Además. la enmienda debia indicar ~xprcsamcntc que era aplicable a no se veian afectados que se aphcaba los productos de la otra Parte Si la enmienda no expresaba cspcciticamcntc a lo\ bienes de la otra Parte. entonces la enmienda no era aplicable

RICHARDG DEARDEN

286

derechos compensatorios o antidumping y no concuerda con los puntos (1) y (2) anteriores. No se formaron Paneles hinacionales para emitir opiniones resolutorias sobre enmiendas estatutarias durante la operación del Acuer& dc Libre

Comercio entre Canudhv EstadosUnidos. B.

Revisión, por un pancl binacional, dc las resoluciones finales de derechos compensatorios y antidumping

Introduccidn Uno de los aspectos más singulares del ALC fue la creación de Paneles binacionales destinados a solucionar conflictos relativos a las determinaciones ímales respecto de los derechos compensatorios y antidumping. Se podia solicitar a un Pancl binacional dc revisión que detenninara si una resolución antidumping o de compensación estaba en conformidad con la ley de derechos compensatorios y antidumping de la Parte importadora. La decisión de un Panel tenía carácter de obligatoriedad para ambas Partes, respecto del asunto presentado ante el Panel, a menos que la decisión fuera recusada ante un Comité de Recusación Extraordinaria.

Basede Revisión-Canadb Los tres fundamentos en los cuales un Panel binacional podía basarse para desestimar una decisión o mandato del Tribunal de Comercio Internacional de Canadá o del Subsecretario eran que dichas agencias:

Ca) no habían cumplido con un principio de justicia natural o bien habían to(b) (c)

mado medidas que iban más allá de su jurisdicción o se habían negado a ejercer su jurisdicción; habían cometido un error de derecho al efectuar la decisión o mandato; habían basado su decisión o mandato en evidencia errada obtenida en fonna perversa o caprichosa o sin considerar la materialidad del asunto en cuestión.

Busr dr Revisión-EstadosUnidos Dos criterios para revisar las determinaciones relativas a derechos compensatorios y antidumping han sido articulados en Estados Unidos para difcrentcs categorías dc resoluciones administrativas.

CONFLICTOS (‘OMkK(‘IAI

1.

2.

ti‘i Y MECANISMOS DF RESOLUCION

2X7

La resolución, por parte de las agencias estadounidenses para el comercio internacional. de no iniciar investigaciones respecto de si existe una indicación razonable de perjuicio material, o retraso material del establecimiento de una industria, será considerada ilegal en caso de ser arbitraria, caprichosa, vaya en contra de la confídencialidad, o de alguna otra forma contravenga la ley. Las determinaciones Iinales respecto de los derechos compensatorios y antidumping emitidas ya sea por el Ministerio de Comercio o por la Asociación de Comercio Internacional de los Estados Unidos (USITC) serán consideradas ilegales si no están respaldadas por evidencia sustancial cn los registros o si. de alguna otra manera, no están conforme a la ley.

El criterio “arbitrario y caprichoso” se refiere a la decisión de no tomar medidas o, en el caso de la USITC, de dar tin a una investigación luego de sólo una investigación preliminar. El criterio de “evidencia sustancial” se refiere a decisiones emitidas luego de realizada una investigación y efectuado su registro.

Cualquiera de las Partes involucradas en el ALC podía solicitar una revisión por un Panel binacional. Sin embargo, no eran sólo las Partes involucradas en el ALC quienes podían efectuar dicha solicitud. Toda persona que tuviera derecho, ante la Icy de la parte importadora a, iniciar procedimientos internos para la revisión de una resolución final estaba capacitada para solicitar dicha revisión y la solicitud debía ser aceptada. De este modo, los importadores, exportadores y productores canadienses involucrados en una acción compensatoria o antidumping ante el Tribunal de Comercio Internacional canadiense tenían derecho a pedir una revisión por un Panel binacional.

El Panel podía confirmar una Resolución Final o remitirla para medidas que no fùesen inconsistentes con la decisión del Panel. En caso de que el Panel remitiera una Resolución Final, debía establecer un período tan corto como fuese razonable para el cumplimiento de la remisión, tomando en consideración la complejidad de los hechos y los asuntos legales involucrados, así como la naturaleza dc la decisión del Panel.

28X

RICHARD G DEARDEN

Aun cuando las decisiones del Panel son definitivas y no están sujetas a apelación en las cortes internas. el Acuerdo dispuso la posibilidad de recusación extraordinaria de las decisiones de un Panel en tres situaciones. Cuando una de las Partes alegaba que: Ca) un miembro del Panel era culpable de una falta grave de conducta, sesgo en sus opiniones o en grave conflicto de intereses o de alguna otra manera en contravención importante de las reglas de conductas; (b) signilicativa falta de cumplimiento por parte del Panel respecto del reglamento; 0 (cl el Panel excedía evidentemente sus poderes, autoridad o jurisdicción, y si cualquiera de estas acciones afectaba de modo importante la decisión del Panel y amenazaba la integridad del proceso de revisión del Panel binacional, dicha Parte podía recurrir al procedimiento de recusación extraordinaria presentado en cl Anexo 1904.13 si el alegato era efectuado dentro de un período razonable después de emitida la decisii>n del Panel. Un Comité de Recusación Extraordinaria (E.C.C.) formado por tres miembros debe ser establecido dentro de 15 días luego de presentada la solicitud, y las decisiones del Comité son obligatorias para las Partes respecto del asunto en particular entre las Partes presentado ante el Panel. En el caso de probarse uno de los fundamentos de la recusación extraordinaria, el Comité debía revocar la decisión original del Panel o remitirla al Panel original para acción que no contraviniera la decisión del Panel. Si la decisión original era revocada, debía instaurarse un nuevo Panel. En el caso de que no se probara, se confirmaba la decisión del Panel original. Durante el funcionamiento del ALC se instauraron tres E.C.C. (todos a solicitud de Estados Unidos). En los tres casos. el E.C.C. confirmó las decisiones del Panel binacional. (i)

Cerdo fresco, enfriado y congelado

El Comité de Recusación Extraordinaria del Estados linidos respecto de una decisión del Panel binacional sobre Cerdo Fresco, Enfriado y Congelado subsidiado por Canadá, fue declarado sin lugar por unanimidad. El E.C.C. desestimó la petición de una recusación extraordinaria por no cumplir los criterios para recusación extraordinaria conforme al ALC. Estados Unidos había alegado que el Panel en su segunda decisión de remisión “había cometido una significativa falta de cumplimiento respecto del reglamento o excedido evidentemente sus poderes, autoridad o jurisdicción”

(‘ON~I.l~‘IOS

(‘OMERCIALCS

Y MECANISMOS DE RESOLUCION

2X9

en cinco instancias: (1) el Panel generó una norma de procesamiento debido independientemente de las leyes de Estados Unidos; (2) el Panel consideró impropiamente evidencia que no aparecía en acta; (3) el Panel aplicó incorrectamente un reglamento de finalidad; (4) el Pancl aplicó efectivamente un criterio (I novo de “evidencia sustancial en acta”; y (5) el Panel volvió a pesar la evidencia en una forma contraria a las leyes estadounidenses al solicitar que la ITC resolviera “venta a menor precio” a fin de encontrar una semblanza de impacto negativo en cl precio del cerdo en Estados Unidos. Antes de examinar los méritos de los alegatos de Estados Unidos, el E.E.C. se refirió a su rol. El E.E.C. hizo notar que “como su nombre sugiere, el procedimiento de recusación extraordinaria no tiene por ob.jeto operar como una apelación rutinaria. Más bien, la resolución de un Panel binacional puede ser recusada y revisada sólo en circunstancias “extraordinarias”. Es evidente que el propósito del procedimiento de recusación extraordinaria es t’micamente el de constituir una protección contra una falta de propiedad o errores graves por parte del Panel que pudieran amenazar la integridad del proceso (de revisión del Panel binacional)“. El Comité afirmó que su única función es la de determinar si cada uno de los requisitos presentados en el Artículo 1904.13 ha sido probado, valc dccir: 1. 2. 3.

El Comité debe resolver que el Panel o un miembro del Panel ha sido culpable dc una de las acciones presentadas en el párrafo 1904.12(a); el Comité debe resolver que dicha acción “afectó materialmente la decisión del Panel“, y el Comité debe determinar que la acción “amenaLa la integridad del proceso de revisión del Panel binacional”.

Luego de examinar cada uno de los argumentos de Estados Unidos, el E.C.C. concluyó que “ninguna de las suposiciones constituyen una base dcjurisdicción para una recusación extraordinaria conforme al ALC ___y ninguno de los supuestos errores afectaron materialmente la decisión del Panel ni amcnazaron la integridad del proceso de revisión del Panel de acuerdo al ALC...“, y por lo tanto, decidió que la petición de Estados Unidos respecto de una rccusación extraordinaria no cumplía los criterios expresados bajo el ALC. (ii)

Cerdos vivos

Un E.C.C. apoyó las resoluciones del Panel binacional Capítulo 19 sobre Cerdos Vivos provenientes de Canadá, rescindiendo las determinaciones del

290

RICIIARD 0 DEARDEN

Ministerio de Comercio respecto del subsidio a la producción de cerdos en Canadá. El E.C.C. declaró que el ALC dispuso una prueba de tres puntas para la resolución de un Panel binacional. La decisión del Panel debe reflejar una falta grave de conducta o sesgo, una falta grave de cumplimiento del rcglamcnto, y un abuso dc poder y autoridad por parte de un Panel para que sea rescindida: “El E.C.C. no puede convertirse en una corte de apelaciones para cada participante frustrado por el procedimiento del Panel binacional”. Sólo se llamaba al Comité para que se abocara al estudio de un supuesto error del Panel binacional respecto de criterios de revisión y especilicidad de hecho. Una vez planteado cl limitado rol del E.C.C., el Comité se centró en el problema del criterio de revisión que debe aplicar un Panel binacional. describiendo la tarea por hacer a fin de establecer si “el Panel articuló en forma precisa el alcance de la revisión y si ha sido ‘aplicada en forma rigurosa”‘. El E.C.C. resolvió que el Panel binacional había citado correctamente el criterio de revisión, y que el USTR no lo había convencido de que “el Panel no había aplicado el criterio de revisión correctamente articulado”, a pesar de que el Comité pensaba que el Panel binacional “podría haber cometido un error”. En estas condiciones, el E.C.C. debió rechazar la recusación extraordinaria. (iii)

Madera de coníferas

La decisión del Panel binacional sobre Ma&rcc de C’onifws fue confirmada, en su revisión, por la mayoría de un E.C.C. (la resolucion del Comité estaba dividida por nacionalidad). Los miembros canadienses del Comité apoyaban la interpretación y aplicación del Panel binacional del criterio de revisión, así como su interpretación de las leyes estadounidenses, en rescindir la resolución del Departamento de Comercio en cuanto a que el precio de la madera en pie cobrado, por las provincias canadienses, y las restricciones impuestas a la exportación de troncos desde Columbia Británica constituían subsidios compensatorios. En el proceso de llegar a esta conclusión, la mayoría destacó la limitada autoridad del Comité para modificar una decisión del Panel. El argumento de Estados Unidos en cuanto a que dos de los panelistas mayoritarios violaron las reglas dc conducta al no revelar información que originaría la apariencia de sesgo o conflicto de intereses. fueron insuficientes para constituir “falta grave de conducta. sesgo o conflicto grave de intereses” que “afectara materialmente la decisión del Panel y amenazara la integridad del proceso de revisión del Panel binacional” -norma que el Comité probablemente aplicaría. La

CONFLICTOS COMER(‘IAI

tS Y MFCANISMOS DC RCSOLUCION

291

mayoría enfatizó que no hubo alegato de sesgo efectivo ni hubo evidencia de que las faltas fueran voluntarias o que habrían resultado, de haber llegado al conocimiento de Estados Unidos, en una solicitud dc sacara los panelistas. 3.

SALVAGUARDIAS

La contraparte del Acuerdo de Lihre Comercio enirr C’anadLjy Estados Unidos al Artículo XIX del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio se encuentra en el Capitulo ll del ALC. La “salvaguardia“ o “cláusula dc escape” del ALC permitió imponer restricciones temporales a las importaciones, a tin de remediar los graves daños ocasionados por un aumento en la importaciones. El Capítulo II plantea dos vías, la vía “bilateral” que permite a las Partes evitar temporalmente los compromisos de reducción de aranceles del ALC mismo, y la via “global” que plantea los términos del trato entre las Partes en el caso de que una de ellas invoque las disposiciones del Articulo XIX del GATT. La vía “bilateral” presentada en el Artículo Il01 del ALC, permite que una Parte suspenda las reducciones programadas de los derechos aduaneros y. dentro de ciertos límites, aumente los aranceles durante el período de transición dc 10 años del ALC, si las importaciones de la otra Parte aumentaran en forma absoluta, y si por sí solas constituyeran causa importante de grave dano a la industria nacional que produzca biencs seme.jantes o en competencia directa. La via “global” presentada en el Artículo Il02 del ALC indica que, en determinadas circunstancias, las Partes podrán excluirse mutuamente de las medidas adoptadas en base al Artículo XIX del GATT, respecto de importaciones resultantes de un justo intercambio comercial (i.e., productos importados que no corresponden a dumping ni a subsidios). Durante las negociaciones del ALC y antes que se implementara el Artículo I 102. el Presidente de Estados Unidos adoptó medidas de salvaguardia respecto de los “shakes and shingles” canadienses. Uno de los objetivos principales tras las medidas de salvaguardia global estipuladas en el ALC es evitar que una de las Partes se vea perjudicada por medidas de emergencia dirigidas principalmente hacia los exportadores provenientes de otros países. Por ejemplo, Canadá reclamó que estaba siendo perjudicado por las medidas de salvaguardia dirigidas al “acero especial”. El requerimiento de excluir las exportaciones, a menos que sean “significativas” y “contribuyan en forma importante” a causar un dafio grave o una amenaza de éste, disminuye la posibilidad dc que ocurra este tipo de casos. Dando un paso importante en el campo dc los mecanismos de solución de controversias en el intercambio comercial internacional, el Articulo Il03

292

RICtIARD F DEARDEN

del ALC dispuso el arbitraje obligatorio, bajo e’_A_rticulo 1806. para conflictos que atañen a acciones efectivas’ que no han sido resueltas por medio de consultas. Todo conflicto relativo a la vía bilateral, la vía global o a compensación quedo sujeto a arbitmje obligatorio una vez adoptada la medida. El ALC constituyó el primer acuerdo de comercio internacional en el cual una de las Partes intervinientes en el GATT convino en permitir que un Panel internacional emitiera una decisión obligatoria sobre el uso de medidas de salvaguardia impuestas en conformidad con el Articulo XIX del GATT. Durante el funcionamiento del ALC Canadá-EEUU no hubo medidas de salvaguardia adoptadas por Canadá ni Estados llnidos y en consecuencia nunca se instauraron Paneles de arbitraje obligatorio6.

5 6

Las “acciones propuestas” no están sujetas al arbitmje obligatorio El .T/IF~A también contiene vias de salvaguardia bilaterales ) globales de acwdo al Artículo 801. en cas” de darse un brusco aumento de las imponaciones que cause un ‘daño grave” o “amenace con causar u” daño grave” a los productores nacionales. el país perjudicado puede adoptar medidas de emergencia temporales En el MF7X el limite de rolerancia es mayor que en el ALC. ya que permite tomar acciones en contra de bienes mexicanos. en base a amenaza de perjuicio En el ALC. acciones de salvaguardia son permitidas contra los productos estadounidenses en casos de perjuicio efectivo “Daño grave” es definido como un significativo perjuicio general a una industria nacional, en tanto por “amenaza de daño grave” se entiende un perjuicio grave que, sobre la base de hechos y no de la mera suposición, conjetura o remota posibilidad, es claramente inminente Significativamente, las disposiciones bilaterales del Anículo 1101 del ALC aún se aplican al comercio entre Canadá y EEUU, de modo que el Articulo 801 será aplicable sólo al intercambio comercial entre Canadá y México ” entre Estados Unidos y México El Afiículo 802 especifica el criterio a utilizar en cas” de hacer extensiva una acción global a un miembro del NAFT/I Confone a la via global del MFTA, los productos de una de las Partes no serin incluidos en las medidas de salvaguardia global de otra Parte a menos que se cumplan las siguientes dos condiciones. 1 las imponacio~~rs de esa Pate deben constituir una “proporción considerable” del total de imp0rtaci0nes. y 2 las importaciones deben “contribuir significativamente” a un da¡¡” grave ” amenazó de daii” grave para la industria nacional El .‘vAF73 define “proporción considerable” como estar ubicado entre los cinco abastecedores mis importantes del producto en cuestión durante los últimos tres años La expresión “contrihqs significativameote” es definida como ser una causa importante per” n” necesariamente la causa mis importante del daño ocasionad” El Artículo 803 del RXFTA reemplazo al Articulo 1102 del ALC para el belcambio comercial entre Canadi y Estados Unidos El 14 de septiembre de 1993. las Partes constituyentes del UFTA cowinieron en un entendimiento trilateral respecto de medidas de emergencia Este acueld” dispone un 1nsca111s11u~ de co~~sultâspara las medidas de salvaguardia > pera la creación de un Grup” dc Trabajo en Medidas de Emrrgencia Dichas consultas pueden constituir las consulttas indicadas por el .VAFTA si hay acuado entre las Partes

CONFLICTOS COMERCIALES

Y Mb(‘ANISMOS

111. ACIJERDO NORTEAMERICANO (NAFTA)

293

III- RTSOLIICION

DE LIBRE COMERCIO

El tema del presente artículo es “Conflictos comerciales y mecanismos de solución bajo el Acneru’o & Libre C‘omrrcio Cmtrdú-EEUU’. No obstanle, dado que el Acuerdo de Libre Cowzercioentre (‘mu& J Estudos Unidos ha Gdo suspendido y reemplazado por el Acuerdo hrororteunzericanr~ de Libre Comercio, a continuación se presentan los aspectos más importantes de las disposiciones para la solución de conflictos del NAFTA y el mecanismo de arbitraje estado-inversionista organizado ba.jo cl Capítulo ll del NAFTA. El NAFTA crea mecanismos para solucionar conflictos y también contiene estipulaciones orientadas a evitarlos.

1.

TRANSPARENCIA

Y PROCEDIMIENTO

DEBIDO

EVITAN

CONFLICTOS

La burocracia institucional del NAFTA asiste a las Partes en la gestión de la operación del Acuerdo, anticipando conflictos y conciliando diferencias a través de reuniones y consultas. Dos principios que se rellejan en la lolalidad del NAFTA y que ayudan enormemente a evitar los conflictos son la transparencia y el procedimiento debido o reglamentario. Las estipulaciones de Esencialmente, transparencia es “apertura”. transparencia permiten a los importadores de bienes. a quienes proporcionan servicios y a los inversionistas, a saber y comprender las reglas que deben ser cumplidas a fin de poder efectuar negocios en el territorio dc otra Parte. Procedimiento debido es, fundamentalmente, el @ir @ay -actuar en forma equitativa. Es beneficioso para el exportadoriimportador, para el que proporciona un servicio y para el inversionista, exigir que las leyes y reglas de otra Parte sean aplicadas en forma equitativa. El procedimiento debido implica muchas modalidades, incluyendo notificaciones, procedimientos expeditos, oportunidad de responder o de ser oído, disponer de información en forma oportuna y suficiente, rapidez en la toma de decisiones, revisión independiente e imparcial de las resoluciones, e información acerca de las razones que condujeron a una decisión determinada. El Preámbulo del NAFTA declara en uno de sus puntos que las Partes resuelven establecer reglas claras y mutuamente beneficiosas para efectos de su intercambio comercial y para asegurar un marco comercial previsible en la planificación de negocios e inversión. Los objetivos del NAFTA expresan en parte: “Los objetivos de este Acuerdo, según se expresan en mayor detalle en sus normas y reglas, incluyendo _._transparencia, tienen por finalidad:

RICHARD G DEARDEN

29‘l

(a) eliminar las barreras para el comercio, y facilitar el transporte transfronterizo de bienes y servicios entre los territorios de las Partes; (b) promover condiciones de competencia justa en el área de libre comercio; CC) crear mecanismos efectivos para la implementación y aplicación de este Acw&, para su administración conjunta y para la solución de controversias...” 2.

SOLUCION

LlE CON’IKOVEKSIAS

El NAFTA considera tres sistemas principales para el tratamiento de controversias comerciales: 1. 2. 3.

solución de controversias entre gobiernos (Capítulo 20); revisión por un Panel binacional de las resoluciones finales relativas a antidumping y compensación (Capitulo 19); y arbitraje del estado-inversionista para el cumplimiento de las obligaciones estipuladas en el Capítulo sobre Inversión (Capítulo ll).

En caso de que las consultas fracasen, la solución de controversias por un Panel toma un carácter muy legal. Es decir, es necesario contratar abogados, presentar escritos, efectuar un ordenamiento de la evidencia y presentar alegatos. Claramente, los mecanismos para la resolución de controversias son sensibles y viables -proporcionan una forma muy necesaria de hacer cumplir las reglas y obligaciones del NAFTA que otorgan disciplina a la relación entre las Partes del intercambio comercial. A.

Capítulo 20 - solución de controversias

El NAFTA contiene detalladas estipulaciones que rigen los conflictos intergubernamentales. Dichos conflictos involucran tres etapas: (1)

(2) (3

consultas (incluyendo en ciertas instancias consultas a expertos, e.g. medidas fronterizas que afectan a productos agrícolas tales como la inspección de carne o las papas; una reunión de la Comisión para el Libre Comercio; y actuación del Panel.

Antes de invocar la actuación del Panel conforme al Capítulo 20, el NAFTA estipula que las Partes deben llevar a cabo consultas formales y alternativas de solución dc controversias acordes al marco dc trabajo de la

C‘ONFI ICTOS COMTRCIAI.ES Y MFCANISMOS DE RESOLUCION

Comisión para el Libre Comercio. Comisión puede: (1) (2) (3)

295

De acuerdo al Articulo 2007.5, dicha

solicitar la colaboración de ascsorcs técnicos o crear grupos de trabajo, hacer uso de herramientas tales como buenos oficios, mediaciones u otros mecanismos para la solución de controversias, o emitir recomendaciones para asistir a las Partes a solucionar su conflicto antes de recurrir al Panel.

El arbitraje obligatorio estipulado por el Articulo 1806 del AK Cunadú-EEUU, que no fuera jamás usado. ha sido eliminado del NAFTA. En el caso que las consultas y mecanismos alternativos no logren solucionar los conflictos intergubernamentales, se dará inicio a la actuación de los Paneles, conforme al Capitulo 20. Lo5 Paneles resolverán conflictos entre las Partes del NAFTA relativos a: (1) (2)

(3)

la interpretación o aplicación del NAFTA; una medida efectiva o propuesla por otra Parte y que una Parte considere ser o que podria ser inconsistente con las obligaciones estipuladas por el NAFTA; una medida efectiva o propuesta (aun cuando no sea inconsistente con el NAFTA) que anulare o menoscabare un beneficio del cual una de las Partes considcrc que podría razonablemente haber esperado sacar provecho conforme al NAFTA’.

La actuación de los Paneles de acuerdo al Capitulo 20 del NAFTA CJ, en términos generales, semejante a la estipulada para los Paneles conforme al Capítulo 18 del Acuerdo de Libre Comercio Canadá-EEUU. El mecanismo para la solución dc controversias conforme al Capítulo 20 del NAFTA no tiene autoridad para intervenir en todas las controversias relativas al comercio. Las revisiones efectuadas por los Paneles a las resoluciones relativas a derechos compensatorios y antidumping, así como la solución de controversias relativas a inversiones corresponden a los Capitulos 19 y 11 respectivamente. Las revisiones judiciales internas y los mecanismos de apelación dc las resoluciones sobre origen y aduaneras son consideradas en el Capítulo 5.

7

Articulos

y 2008

296

RICHARD G DLARIXN

A diferencia de las resoluciones emitidaspo~~los Paneles de acuerdo al AIC. el NAFTA estipula que las Partes en conflicto, al recibir el informe final emitido por el Panel Capítulo 20, deben convenir en la solución del conflicto, mediante la no implementación, o remoción, de la medida que contraviene el Acuerdo o causando su anulación o invalidación en el sentido expresado en el Anexo 2004. Un nuevo recurso agregado al NAFTA, es el derecho de la parte dañada a obtener compensación. bajo ciertas circunstancias. En el caso que las partes no logren llegar a una solución, el Artículo 2019 permite la suspensión de los beneficios por la Parte afectada. Una diferencia importante en el NAFTA es la condición de que la suspensión sólo es aplicable en primera instancia al sector afectado por la medida, antes de poder hacerla extensiva a otros sectores. B.

Paneles Capítulo 19

Las disposiciones del Capítulo 19 del NAFTA son semejantes a las del Capítulo 19 del Acuerdo de Libre Con~ercio Canadá-EEUU que dispone que el Panel lleve a cabo una revisión inter ulia de las determinaciones finales sobre derechos compensatorios y antidumping. Los Paneles Capítulo 19 bajo el NAFTA son permanentes. Además, se han creado Paneles binacionales con el objeto de que emitan opiniones declaratorias sobre la coherencia de las enmiendas estatutarias con las leyes relativas a derechos compensatorios y antidumping con el NAFTA y el GATT8. I,as decisiones de los Paneles binacionales Capítulo 19 son definitivas, a menos que una de las Partes solicite la instauración de un Comité de Recusación Extraordinaria. Las decisiones pronunciadas por los Paneles Capítulo 19 y por los Comités de Recusación Extraordinaria conforme al Acuerdo de Libre Comercio Canadá-EEUU serán de utilidad como guias para los Paneles Capítulo 19 del NAFTA y los Comités de Recusación Extraordinaria del NAFTA. Un nuevo aspecto contenido en el Capítulo 19 del NAFTA es la creación de un mecanismo de revisión especial para salvaguardar cl procedimiento del Panel binacional, en el cual la aplicación de una ley interna de un país socava el funcionamiento del procedimiento del Panel. Hasta la fecha, no se han sostenido audiencias conforme al Capítulo 19 del NAFTA cn las cuales estuviera involucrado México. Por ende, es demasiado prematuro hacer una estimación de Paneles que incluyan autoridades administrativas mexicanas y panelistas mexicanos. La minoría

8

Arkulo

1903

CONîI.ICTOS

COMEK(‘IAI.tS

Y MF(‘ANISMOS

DC RESOLLUON

291

disidente de la resolución del E.C.C. sobre la Maderzr de Cort$iwn expresó serias dudas respecto a que panclistas mexicanos pudieran comprender las leyes administrativas estadounidenses, dado que su preparación ha sido más en tomo al sistema de derecho civil que al consuetudinario. Eh extremadamente dudoso que esto pueda ser un problema -los abogados de Quebec capacitados cn derecho civil han participado como panelistas Capítulo 19 canadienses sin haber tenido problema alguno en comprender los principios de las leyes administrativas estadounidenses. Un aspecto que deberá ser supervisado será el hecho que hay una falta de personas bilingües que deseen actuar como panelistas Capítulo 19. Las audiencias de los Paneles Capítulo 19 que atañan a México se efectuarán con traduccihn simultánea, pero el acta no será traducida -resta por ver si el panelista que no sea bilingüe estará en desventaja. Cabe hacer notar que los procedimientos federales en Canadá, tales como los casos vistos por el “Canadian International Trade Tribunal”, frecuentemente son efectuados haciendo uso de traducción simultánea y han funcionado con bastante eficiencia. IJna solución a este problema consiste en designar panelistas bilingües permanentes.

C.

Arbitraje

estado-inversionista

Uno de los objetivos del NAFTA es aumentar significativamente las oporlunidddes de inversión en Canadá, México y Estados Unidos, así como asegurar un marco comercia1 previsible para la planificación de negocios e inversiones. Las obligaciones y normas establecidas en el Capitulo sobre Inversión tratan de cumplir estos ob.jetivos a través de directivas relativas a la forma en que un gobierno debe tratar a los “inversionistas de una de las Partes” y las “inversiones” en su territorio. El mecanismo de arbitraje para la solución de controversias de inversión está basado en los pilares del tratamiento igualitario de los inversionistas de las partes y el procedimiento debido ante un tribunal imparcial. Cada parte conviene en someter los conflictos de inversión para su arbitraje, en conformidad con un conjunto determinado de procedimientos. Este acuerdo de las partes es sin perjuicio de los derechos y obligaciones de las partes según los mecanismos de solución de controversias intergubernamentales del Capítulo 20. Un arbitraje estado-inversionista Capítulo 11 debe ser realizado según uno de los siguientes conjuntos de reglas: (1)

la “KSIII Comention”, siempre que, tanto la Parte litigante como la Parte del inversionista sean miembros de ella;

298

(2)

(3)

RICHARD G DEARDEN

las “udditronnl Fucili@ Rules” del “ICSID”, siempre que, ya sea la parte litigante o la Parte del inversionista, pero no ambas, sea miembro de ella; o las Reglas de Arbitraje de l/NCTITRAI..

“excepto en cuanto sean modificadas por las disposiciones estipuladas en la Sección B” del Capítulo Il del NAFTA. Todo inversionista litigante que presente un reclamo para arbitra& deberá: (1) (2)

acceder a arbitraje según los procedimientos del NAFTA, y renunciar al derecho de iniciar o continuar procedimientos legales intcrnos relativos a la medida supuestamente ofensiva, excepto aquellos por “desagravio por mandato judicial, declaratorio u otro desagravio extraordinario, que no involucre el pago de daños y perjuicios”.

Condiciones prácticamente idénticas a las precedentes se aplican a los reclamos efectuados por el inversionista de una Parte en representación de una compañía. Como último laudo contra una Parte, el Tribunal puede fallar, ya sea en forma individual o combinada, sólo daños monetarios y el interés correspondiente y/o restitución de propiedad. Cuando SCordena restitución de propiedad, la parte litigante tiene derecho a pagar daños monetarios y el interés correspondiente en vez de la restitución. El Tribunal no puede laudar daños punitivos. El laudo de un Tribunal no es obligatorio, excepto entre el inversionista litigante y la Parte litigante y con respecto de ese caso en especial. Cada Parte perteneciente al NAFTA deberá hacer cumplir el laudo final en su territorio. Cuando una Parte litigante no se atiene o no cumple el laudo final, la Comisión del NAFTA podrá (una vez que ha recibido la petición de la parte ganadora) establecer un Panel de arbitraje, conforme al Artículo 2008. El Panel determinará si la falta de cumplimiento contraviene las obligaciones del NAFTA y, en caso de decidir que si lo hace, podrá recomendar que dicha Parte debe cumplir. Además, el inversionista litigante podrá solicitar que se haga cumplir el laudo de arbitra.je del NAFTA conforme a “ICSID Convention”, “New York Convention”, o “lnter-American Convention“ independientemente de si se haya solicitado a la Comisión que instaure un Panel de arbitraje. Un compromiso de inversión conforme al NAFTA que merece ser destacado consiste cn cl Artículo ll 10 sobre expropiación y compensación,

CONFLICTOS (‘OM~K<‘IAI.kS

Y MLCANIYMOX

DE RESOLUCION

209

debido a que sc espera que sea el centro de los conflictos sujetos a arbitraje de estado-inversionista. Una Parte integrante de NAFTA no puede, directa ni indirectamente, nacionalizar o expropiar la inversión de otra Parte integrante dc NAFTA en su territorio. ni adoptar una medida equivalente a la nacionalización o expropiación dc dicha inversión (“expropiación”), excepto: (1) (2) (3) (4)

con fines públicos; sobre una base no discriminatoria; en conformidad con procedimientos debidos de derecho y ciertas normas mínimas de trato; y previo pago de compensación.

La experiencia reciente en Canadá parccc sugerir que los poderes de expropiación de una Parte integrante del NAFTA evidentemente no han sido liberados bajo el regimen del NAFTA. En Canadá, hay inversionistas que han reclamado que el gobierno canadiense debe pagar compensación a los productores de cigarrillos estadounidenses si ordena que los cigarrillos deben ser envasados en cajetillas libres de marcas, expropiando así los derechos de propiedad intelectual de esos inversionistas estadounidenses. Una compañia aeroespacial puede reclamar compensación del gobierno canadiense si éste da término a un acuerdo de arriendo de larga duración a fin de construir dos terminales en el Aeropuerto Internacional de Toronto. Los gobiernos provinciales y estatales pueden verse impedidos de implcmentar medidas que prohiben la extmcción de recursos naturales a compañías extranjeras a pesar de que la prohibición sea con fines ambientales. Un gobierno provincial que se propone crear un sistema de seguro de automóviles manejado por el estado que desplace a las compañías de seguros extranjeras también deberá tener cuidado con la obligación de expropiación y compensación. El alcance de los conceptos de “expropiación” directa o indirecta y “equivalente a expropiación” no se conocerá a ciencia cierta todavía. Queda claro, sin embargo, que la obligación de expropiación y compensación tendrá impacto sobre el tipo de medidas que una Parte miembro del NAFTA pueda implementar internamente y ya ha causado dicho impacto. Por ejemplo, cl Comité Permanente para la Salud, de la Cámara de los Comunes canadiense, emitió un infonne “I’owards Zero Consumption-Generic Packaging of Tobacco Products“ en el cual la mayoría comenzó que toda propuesta de cajetillas de cigarrillos libre de marcas requiere que “se preste especial atención a los compromisos internacionales de Canadá”; los miembros minoritarios del Comitó concluyeron que “un envoltorio liso para los cigarrillos bien puede violar los compromisos internacionales de intercambio

300

RICHARD G DCARDEN

comercial de Canadá”. Aun cuando no se estableciera un Panel de arbitraje durante el primer año de operación del NAFTA para tratar la materia de expropiación, es muy probable que tales Paneles sean instaurados con frecuencia en el transcurso de los próximos años. D.

Comité asesor para conflictos comerciales privados relativos a productos agrícolas

El NAFTA instaura un Comité Asesor para Conflictos Comerciales Privados Relativos a Productos Agrícolas. El Comite Asesor informa y formula recomendaciones al Comité de Comercio Agrícola con el fin de desarrollar, en cada país del NAFTA, un sistema “para obtener una oportuna y efectiva solución a los conflictos comerciales privados en los productos agrícolas, que tome en consideración cualquier circunstancia especial, incluyendo la perecibilidad de ciertos productos agrícolas”. Los productos agrícolas son diferentes de otros productos; tienden a ser perecibles en un período muy corto. Cualquier conflicto en su intercambio comercial requiere ser atendido de inmediato con miras a su oportuna solución. En Canadá, esta necesidad de solucionar rápidamente un conflicto es abordada por un régimen estatutario de “requerimientos de licencia y arbitraje“; por su parte, Estados Unidos cuenta con un sistema semejante para resolver conflictos agricolas internos. Estos estatutos han probado ser una base útil para abordar el comercio de productos agricolas cn territorios trans-NAFTA en forma oportuna. Actualmente, México resuelve sus conflictos agrícolas internos a través dc su sistema juridico, el que supuestamente toma más tiempo. En caso de darse un conflicto agricola en México, los comerciantes de América del Norte no pueden esperar una pronta solución antes que sus productos pierdan su valor de mercado. Una de las principales tareas del Articulo 707 será armonizar los mecanismos para resolver conflictos de tal modo que los conflictos comerciales privados que involucren territorios trans-NAFTA puedan ser solucionados en cada territorio del NAFTA en forma oportuna y equitativa. III.

CONCLUSION

¿Cuán efectivos eran los Paneles binacionales establecidos bajo el Acuerdo de Libre Cwnercio entre Cunadh J’ Estudos Unidos en la resolución de los conflictos comerciales? Si la efectividad es medida con la meta de asegurar un ambiente previsible para la planificación de los negocios e inversiones, la respuesta es que los mecanismos para la solución de conflictos del ALC

CONFLICI’OS COMERCIALES Y MECANISMOS DE RESOLUCION

301

mejoraron la predictibilidad, pero en modo alguno garantizaron a los exportadores canadienses la accesibilidad al mercado estadounidense. La expcricncia de los últimos cinco años revela que los intereses internos en ambos países eran muy agresivos en cuanto al uso de recursos comerciales a la defensa de la utilización de barreras no arancelarias para restringir el ingreso de productos y servicios extranjeros. Uno de los principales inconvenientes del Acuerdo de Libre Comercio CLIIK&-EEUU y NAFTA es que ninguno de los dos acuerdos eliminó el uso de medidas antidumping o compensatorias en la zona de libre comercio. Como consecuencia de esto, las Partes integrantes del NAFTA han establecido un Grupo de ‘l‘rabajo trilateral sobre derechos compensatorios y antidumping. A la luz del clima político actual en Washington, es altamente improbable que haya algún logro significativo antes de las próximas elecciones presidenciales estadounidenses en cuanto a eliminar el uso de medidas antidumping o compensatorias; si bien la meta es laudable, la realidad política aún es oscura. También es posible hacer algunas observaciones sobre la efectividad de los Paneles binacionales instaurados durante el funcionamiento del Actrwi~ de Libre C’umercio C’crwdLi-EELICJ. A modo de comentario general, los exportadores canadienses deberían estar bastante satisfechos con el resultado de los Paneles de acuerdo a los Capítulos IR y 19. Esta evaluación no está basada en el registro de cuantos ganaron y cuántos perdieron. En el caso de conflictos generales, Canadá podía confiar en reglas con límite de tiempo, al intentar resolver los conflictos con Estados Unidos. En la calidad de parte más débil, desde el punto de vista económico, enfocar los conflictos sobre la base de reglas es deseable en el manejo de la relación comercial. En relación al procedimiento del Panel Capítulo 19, los exportadores canadienses continuaron sintiendo el peso de las leyes de compensación comercial de Estados Unidos; pero fueron testigos de cómo Panel tras Panel remitía los asuntos de vuelta al Departamento de Comercio y a la Comisión Internacional de Comercio. En breve, los Paneles Capitulo 19 causaron impacto en las prácticas de las agencias administradoras de las leyes sobre compensación en Estados Unidos y Canadá. Durante toda la duración del Acuerdo dc Libre Comercio Canadá-EEUU sólo se dieron cinco casos de resoluciones bajo el mecanismo de resolución “intergubemamental” creado por el Capítulo 18. Las Partes evidentemente preferían solucionar los conflictos por medio de consultas y negociaciones. Bajo el NAFTA SCha tenido la misma experiencia; Canadá y Estados Unidos buscan negociar la solución de asuntos comerciales en dos sectores muy contenciosos políticamente: madera de coníferas y trigo.

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RICHARD G DEARDEN

La falta de uso de los Paneles Capitulo_8ambién puede deberse, en parte, al hecho que las Partes deseaban certeza en el resultado de la resolución de un conflicto, lo que puede darse cuando se negocia una solución, pero no cuando la decisión queda en manos de un Panel de cinco expertos. En la primera decisión del Panel Capítulo IX en “Puc@ Sufrmm K- Herrir?g”, el Panel dio la solución a las Partes a pesar de que sus atribuciones no pedían su consejo. La solución propuesta sorprendió a las Partes. Posteriormente, las Partes negociaron una solución muy cercana a la recomendada por el Panel. En el caso de las Langostas, las atribuciones del Panel fueron expresadas de tal modo que éste sólo podía responder a las preguntas que le eran planteadas. No obstante. el Panel en el caso de las Langostas se dividió de acuerdo a sus nacionalidades -los tres panelistas estadounidenses convinieron con la posición de Estados Unidos y los dos panelistas canadienses con la de Canadá. En las etapas iniciales del ALC hubo cierta preocupación cn cuanto a que los Paneles se dividirían por nacionalidad; a la luz de resoluciones posteriores del Panel Capítulo 18, esta preocupación resultó sin fundamento. Las razones de los Paneles Capítulo 18 del ALC y la efectividad en general sufrieron mucho por falta de recursos. Debería darse tanto apoyo técnico a los Paneles cuanto se brinda a los Paneles del GATT. Muchos comentaristas han destacado la necesidad de desarrollar listas más especializadas de panelistas que, en el caso de conflictos centrados en el GATT, incluyan sólo a aquellos panelistas que tengan un conocimiento profundo del GATT y sus Códigos. Sin embargo, las Partes también deben abordar el problema de compensación para los panelistas. Aun cuando los panelistas “calificados” puedan acceder a actuar en un Panel por US$400 diarios para disfrutar la “experiencia”, el “pool“ de panelistas calificados se reduce si se les paga tan poco. En “Durum Wheat”, el Panel emitió una recomendación no solicitada por las Partes, en cuanto a que un Panel de naturaleza más permanente, más que Paneles ad hoc, sería muy beneficioso para el desarrollo de un equipo con experiencia y una interpretación coherente del Acuerdo. Los Paneles Capítulo 18 son extremadamente secretos y las Partes ciertamente desean que sea así. En consecuencia, las Partes privadas no conocen las representaciones que su gobierno hizo por ellos al Panel. Las materias scrían me.jor comprendidas por las partes interesadas si los procedimientos fueran conducidos abiertamente

CONFI.ICTOS COMERCIALES Y MECANISMOS DE RESOLIICION

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COMENTARIO A: “CONFLICTOS COMERCIALES Y MECANISMOS DE RESOLUCION BAJO EL ACUERDO DE LIBRE COMERCIO ENTRE CANADA Y ESTADOS UNIDOS”

MANUEL

AGOSIN

El trabajo de Dearden aborda el tema de los mecanismos de resolución de conflictos en el Acuerdo de libre Comercio entre Canadá y Estados Unidos (ALC), con algunos comentarios adicionales sobre el nuevo mecanismo incorporado al NAFTA. El análisis de cómo operó el mecanismo de resolución de conflictos en el ALC es muy importante, porque la experiencia recogida durante los cinco años en que estuvo vigente nos da indicios de lo que puede esperarse del NAFTA en este campo. Para los países pequefios y sin poder de negociación como lo son Chile y casi todos los países latinoamericanos, es de sumo interk contar con un mecanismo de resolución de conflictos que sea transparente, justo y apegado a principios aceptados por todos los miembros. Después de todo, el mecanismo de resolución de controversias es la última línea de defensa contra las arbitrariedades y las acciones unilaterales de los países más poderosos. Por lo tanto, la evaluación del mecanismo incorporado al NAFTA y la experiencia del mismo durante la vigencia del ALC es un clemcnto fundamental de una evaluación de los beneficios netos que pueden esperarse de una cvcntual incorporación al NAFTA por parte de los países latinoamericanos. En primer lugar, el mecanismo dirime conflictos entre gobiernos cuando un gobierno considera que sus derechos bajo el acuerdo han sido menoscabados por las decisiones de otro gobierno. Segundo, existen disposiciones especiales para las conflictos anti-dumping y de derechos compensatorios: paneles binacionales constituidos especialmente para tratar los reclamos en estas materias de uno de los países miembros están encargados de decidir si ias determinaciones en conflicto be ajustan a la legislación y reglamentaciones sobre la materia cn cl país que ha tomado la determinación antidumping o de derechos compensatorios. Tercero, existe un mecanismo de arbitraje obligatorio para conflictos en relación a medidas de salvaguardia. El AK cubre todos estos aspectos. Adicionalmente, el NAFTA incluye un mecanismo de resolución de conflictos relacionados con la inversión, tema que ha sido particularmente importante en las negociaciones de ese tratado. El trabajo de Dearden abunda en detalles de los problemas comerciales que se suscitaron durante la vigencia del ALC y de cómo se fueron resolviendo. Lo primero que salta a la vista es que, a pesar de lo5 estrechos

301

RICHARD G DEARDEN

lazos comerciales que existen entre Estados IJnidos y Canadá, no les fue posible a estos países evitar un gran número de conflictos comerciales. tntonces, cs dc esperar que el ingreso de los países latinoamericanos al NAF’I‘A vaya acompafiado por un gran número de conflictos comerciales. quizás mayor al habido entre Canadá y Estados Unidos, porque los países de la región serán competitivos en los mercados norteamericanos en sectores particularmente sensibles (por ejemplo en aquellos como los textiles y el calzado, los que son trabajos intensivos). Es por ello que los mecanismos de solución de conflictos son esenciales para los países latinoamericanos que, como Chile, desean adherir al NAFTA. De la experiencia canadiense en el ALC, se desprende que los socios más pequellos de Estados Unidos podrían recibir beneficios importantes al ingresar a un acuerdo de libre comercio con este último país. Los conflictos entre Estados Unidos y Canadá frieron resueltos por pancles binacionales y con arreglo a principios transparentes. En varios casos, los paneles binacionales resolvieron en favor de los intereses canadienses. Sin embargo, Canadá no pudo impedir que Estados Unidos aplicara a las importaciones canadienses las medidas antidumping contempladas en la reglamentación estadounidense. Este fue un punto de conflicto importante entre Estados IJnidos y Canadá durante las negociaciones del ALC. De todos modos, Canadá se ha beneficiado de las disposiciones del ALC en este campo, porque puede someter a paneles binacionales la consistencia con la legislación estadounidense de las medidas antidumping aplicadas, en lugar de tener que apelar a las cortes de Estados Unidos. Durante el período de vigencia del ALC, no hubo conflictos por salvaguardias, porque ninguno de los paises las tomaron, aunque Canadá considera que fue afectado por los “coletazos“ de medidas tomadas en respuesta a problemas causados por las exportaciones de otros países a Estados Unidos. De todos modos, resulta significativo, y sienta un importante precedente para negociaciones con nuevos paises adherentes al NAFTA, que ambos países decidieran someter a arbitraje obligatorio por un panel internacional sus medidas nacionales de salvaguardia. i,QuC conclusiones se desprenden de la experiencia de Canadá y Estados IJnidos que sean de interés para los países que deseen adherir al NAFTA? La primera es que no se podrán evitar las medidas antidumping o los derechos compensatorios aplicados por Estados Unidos (como también por Canadá y MCxico) por el solo hecho de ser miembro del NAFTA, lo que constituía una de las aspiraciones de Canadá en sus negociaciones con Estados Unidos. En Chile, también, la posibilidad que los exportadores nacionales no se vean afectados por este tipo de medidas proteccionistas ha sido esgrimida como un argumenlo en favor de la adhesión de Chile al NAFTA.

CONFIKTOS

COMER<‘IAI

tS Y ML’CANISMOS DE RESOLUCION

305

Un efecto cierto -e indesead
ROBERT

5X.

DEVLIN

El tema del capítulo de Richard C. Dearden es muy importante porque nos entrega una visión desde el interior de un mecanismo que es central al éxito de

I

Sin emharpo. es necesario recordar que Estados Unidos. C” año\ rccicntcî, ha ahusado de medidas de zona gris. las cuales soll esencialmente sustitutos para las salvaguardias. tomadas en contra de las exportaciones de paises pequefios y que cn la práctica no p»d!an causar gran daño a la producción nacional dr Estados Unidos

RICHARLI

306

ti L>LARULN

cualquier acuerdo de libre comercio serio, presntando una descripción bien ordenada y precisa de temas comerciales y Icgales que normahncntc no son accesibles el público. Aun cuando el capítulo es informativo, hay varias cosas que me habría gustado ver incluidas en él. Primero, habría sido útil que las conclusiones del capítulo hubieran surgido desde una estructura conceptual dc lo que constituye un buen, u óptimo, mecanismo dc resolución dc controversias. Es posible inferir algo sobre esto a partir de las conclusiones del autor, pero las raíces conceptuales de sus comentarios son, no obstante, inciertas. Segundo, el texto es una descripción muy objetiva del proceso de conflicto; me habría gustado ver algunas opiniones mas personales con respecto a la calidad de las decisiones, tan bien descritas en el texto. ‘l’ercero, dado el interés de la Conferencia en la integración hemisférica, habría sido útil que Dearden hubiera comentado en mucho más detalle algunos de los requerimientos de recursos humanos que los países deben encarar si van atener una participación efectiva y activa en los mecanismos de resolución de controversias tipo NAFTA. Cuarto, el capítulo termina con unos breves comentarios sobre el mecanismo especial de arbitraje estado-inversionista del NAFTA, para los conflictos relacionados a la inversión, y advierte que el código sobre inversión del Acuerdo podría restringir scvcramcntc la política soberana de un gobierno. El ejemplo que él emplea respecto de potenciales conflictos que podrían surgir de la propuesta legislación canadiense, de restringir la comercialización de cigarros de marcas registradas, representa una restricción interesante sobre el alcance de una política pública con un potencial socialmente constructiva; me llamó la atención lo suficiente como para desear que Dearden hubiera examinado el tema en más detalle. Finalmente, me había gustado que incluyera un examen del mecanismo de resolución de controversias para el acuerdo anexo sobre normas laborales en el NAFTA. El texto de Dearden describe una serie de casos disputados y sus resultados. Desde la perspectiva de un ciudadano estadounidense, y usando el sentido común, llegué a la conclusión de que la mayoría de las decisiones del mecanismo de resolución de controversias eran razonables, lo cual habla bien sobre el ALC mismo. Sin embargo, creo que existen algunas limitaciones potenciales. A.

Flexibilidad

VS. Rigidez

Un buen mecanismo de resolución de controversias (MRC) necesita un grado de rigidez a fin de proveer credibilidad a las reglas de un acuerdo. Pero

CONI: IrTOS COMFRC‘IALES Y MECANISMOS DE RESOLUCION

307

también debe tener una dimensión de negociación conciliatoria que posibilite cierta flexibilidad. Reglas creibles favorecen la equidad: por un lado, nivelan el campo de juego para países con relativamente menoa poder de negociaci6n: por otro lado. ayudan a neutralizar la negociación “irracional” que puede surgir en un mundo interdependiente, donde la política econdmica internacional se ve cada vez más condicionada a la politización doméstica, debido al creciente impacto de la economía mundial sobre la vida diaria de la ciudadanía aun en países muy grandes. Finalmente. reglas creíbles hacen que los costos del comercio internacional sean más predecibles: esto reduce el factor riesgo y especialmente conduce a motivar a la pequeña y mediana empresa a participar en el acuerdo. Pero un acuerdo también debería tener dimensiones de flexibilidad reflejada en la oportunidad de negociar soluciones mutuamente aceptables, mitigando así el conflicto, fomentando soluciones prácticas y haciendo posible que los participantes conserven su dignidad. Ilna dimensión flexible también pennite que un acuerdo responda a circunstancias extraordinarias. Finalmente, la flexibilidad provista por la oportunidad de negociar reduce la probabilidad de que los miembros más poderosos del acuerdo se vean frustrados, “recojan la pelota y se vayan a casa”. El Capítulo 18 del ALC se aproxima al equilibrio descrito. Goza de tlexibilidad porque brinda una oportunidad de negociación conciliatoria al principio del proceso de resolución de conflicto, pero también en última instancia. el mecanismo del Capítulo 18 (para la resolución de controversias) impone la disciplina mediante una decisión formal de paneles binacionales -activados cuando el proceso no ha sido resuelto mediante la negociación. Sin embargo, en esta etapa posterior, el mecanismo no es tan rígido como debería ser ya que la decisión de un panel no es obligatoria. El mecanismo de resolución del Capítulo 19 es interesante porque aquí la decisión de un panel es obligatoria. Este mecanismo goza de poca flexibilidad, pero puede que eso no sea tanto problema como podría parecer a primera vista, porque las reglas nacionales sobre anti-dumping son demasiado vagas. El equilibrio ideal cntrc flexibilidad y rigidez se manifiesta en la cláusula de salvaguardia descrita por Dearden, en la que inicialmente hay lugar para la negociación, pero establece un arbitraje obligatorio en la última instancia. B.

Calendarización

Un buen MRC necesita calendarización para ir avanzando en un tema, de tal manera que los agentea per$dicados sientan que no sólo están logrando una

308

RICHARD Ci DI AKDLN

decisión justa, sino también una que es comerciahnente oportuna. Si bien el mecanismo del ALC no es exactamente rápido en dispensar una decisión final, es significativamente más rápido que los procesos legales domésticos. lo cual seguramente debe aumentar su credibilidad. C.

Transparencia

En un mundo interdependiente donde el comercio incide cada vez más en la vida diaria de los ciudadanos, la confídencialidad puede ser un riesgo que eventualmente mine un sistema basado en reglas. Tanto el Capítulo 18 como el 19 sólo publican el informe final de un panel. Luego, concuerdo en que las deliberaciones de un panel deberían ser accesibles al público. Alternativamente, se podrían publicar las deliberaciones con un retraso de 3 a 6 meses. Los paneles también deben ser de un alto nivel técnico y gran credibilidad moral. Cuando los panelistas son de alto nivel técnico, se consolida la confianza pública. Parece haber una deficiencia en esta área. Además, es necesario que exista un cuerpo pennanente de panelistas: esto permite un mejor escrutinio público de los panelistas; ayuda al MRC a “internalizar” su experiencia y fomenta mayor consistencia en la interpretación de las reglas. En este respecto, el capítulo 19 del ALC es deficiente, siendo mejor el del NAFTA. Asimismo, los panelistas deberían ser bien remunerados y recibir asistencia técnica adecuada. Dearden señala que el MRC revela serias limitaciones en esta área. D.

Represalia efectiva

Reglas creíbles requieren de un conjunto de sanciones efectivas ante la falta de cumplimiento. No se desprende claramente del capítulo si el ALC resuelve esto. E.

Recursos humanos

Para que un sistema basado en reglas funcione adecuadamente, todas las partes deben tener los recursos humanos suficientes para explotar plenamente las oportunidades provistas bajo esas reglas y el MRC. Esto me lleva a creer que América I.atina aún no está en condiciones de participar en un MRC tipo NAFTA; estk acostumbrada a operar en el silencioso mundo de la diplomacia y en muchas instancias ni siquiera tiene un cuerpo permanente de abogados bien entrenados, especialistas en comercio internacional.

NAFTA: iRESULTAD DE DECISIONES POLITICAS 0 INDUCIDO POR LA INVERSION?

9

*

documento investiga la integración económica entre Canadá, Estados Unidos y México a partir de las distinciones entre la integración

El presente originada

por motivos

politices

y aquella

inducida

por inversión,

tal como

lo

planteó el /nfornw Mundial & Inver.~ión 1992, y entre la integración profunda y la superficial, como sefiala el Informe Mundial de lnversih 1994. También se emplean los argumentos de Busch y Milner respecto a la creciente demanda integracionista por parte de actores económicos, y a la capacidad del Estado para llevar a cabo acuerdos de comercio regionales. EI trabajo finaliza con una discusión acerca dc la pertinencia de la experiencia norteamericana en relación al progresivo interés en la integración regional en Sudamérica. 1.

INTRODUCCION: UNA APROXIMACION ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO

A LOS

Para Canadá y Mixico, la decisión de negociar un acuerdo de libre comercio con su socio comercial más importante significó un cambio trascendental de orientación libre

política.

comercio

Canadá,

con Estados

que por largo tiempo Unidos,

finalmente

había evitado negoció

un arreglo

cl Acuerdo

de

de Libre

Comercio Canadá-EEUU (ALC), que entró en vigor el Il dc enero de 1989. *

Este capilulo correîponde parcialmente a una investigación sobre el Nafta y la industria nortramcricana del autom6vil realizada por la autora -en algunas de SUSpanes junto B Lorrainr Edcn- cn los úlrimos tres años Se agradece el apoyo del Conse.jode Investi_eacioo de las Humanidades y Ciencias S»ciales de Canadá. al igual que la colabolacion de invcsti~ación de (‘olin Stace) y Miguel Roach Max Cameroo, Palricio Msller. Javier l@ñi7. Joaquín Vial. Kichard G Lipse) y Lon-ainr Eden hiciernn, todos. corncntarios muy útiles a la primera version

310

MAUKI.:N

A MOLOT

Entonces, justo cuando los canadienses comewaban a ajustar su nueva relación con Estados Unidos, en junio de 1990 el Presidente mexicano Carlos Salinas y el Presidente estadounidense George Bush anunciaron que sus respectivos paises llevarían a cabo Conversaciones con la perspectiva de un pacto bilateral de libre comercio. Para México, la decisión de buscar un acuerdo de este tipo con Estados Unidos era la culminación de un esfuerzo concertado para liberalizar su economía desde mediados dc los 80. Para Canadá, dicha perspectiva significaba ,111daño potencial a algunas de las ganancias del ALC. Tras cierta deliberación, Canadá decidió participar en la negociación de un Acuerdo Norteamericano de Libre Comercio, y las conversaciones comenzaron en el verano de 1991, para concluir un año más tarde. Una vez estipulados los acuerdos anexos y que todo hubiese sido aprobado por las legislaturas de los tres países -proceso que se extendii> hasta fines de I993el NAFTA entró en vigencia el Io de enero de 1994, iniciándose formalmente “el emergente régimen norteamericano de inversión y comercio (NATIR)“‘. En realidad dicho régimen norteamericano de inversión y comercio había ido evolucionando por algún tiempo. No pretendo disminuir la importancia de los recientes acuerdos comerciales formales, pero para comprender el trasfondo de las decisiones de negociar acuerdos de libre comercio SCdebe prestar atención a los precedentes, tanto desde cl punto de vista de las políticas estatales como en ténninos del comportamiento de las empresas multinacionales. Dos recientes Infames Mundiales de Imxrsión2 consideran la integración en términos que resultan apropiados para examinar la evolución del proceso en Norteamérica y más allá. El lnfiww de 1992 distingue entre la integración motivada por razones políticas y aquella impulsada por la inversión extranjera directa (IED). La primera es ejemplificada por la Unión Europea, donde los Estados inician políticas que reducen las barreras comerciales entre ellos. La integración impulsada por motivos de inversión SC da cuando “el principal motor de la integración regional“ es el comportamiento de las empresas. Según este infonne, la integración regional entre Canadá y Estados Unidos ha sido inducida “primordialmente” por la inversión extranjera directa. Pero la línea divisoria entre los dos tipos de integración no es tan evidente3. La dinámica de la integración regional está formada por la continua relación entre Estados y empresas multinacionales, especialmente cuando los

I 2 3

Inl.den(lYYl),p 2 lJNCT(‘ClYY2. 19Y4j llNCTC(lY92).p36

NAPIA

,,RESIJLTADO DE DESICIONES POLITICAS

311

nexos económicos entre los paises que participan en un nuevo acuerdo regional son profundos y previos a la negociación del convenio. Este es claramente el caso de Canadá y EEUU y, en menor grado, de México y EEUU. El lr$~~re Mun&~/ de f~~ersiún IYY4 distingue entre integración superficial e integración profunda. Esta terminología sirve para analizar la evolución de la integración en América del Norte, y también para indicar una posible dirección futura en la región latinoamericana o entre ésta y el NAFTA. La integración ‘superficial’ es aquella que resulta del comercio y de los flujos financieros asociados entre diversas economías. La ‘integración profunda‘ es aquella que resulta de las decisiones de las empresas multinacionales para organizar la producción y la distribución de bienes y servicios a través de ciertas economías, empleando para ello las nuevas tecnologías de producción e información. Las decisiones políticas del Estado son integrales al proceso de evolución: cuando los Estados reducen las barreras al movimiento de bienes, capital y servicios -es decir, los obstáculos a una integración más profunda las empresas “aprovechan las posibilidades dc interacciones fronterizas ...[para] fortalecer... la gestión internacional a nivel de la producción”“. El concepto de Busch y Milner de una “leoría política doméstica de regionalismo” ayuda a entender aspectos de la dinámica de interacción entre la integración motivada por política y aquella inducida por inversión. Los autores sugieren que, a medida que la competencia por mercados internacionales se hace más intensa, “los sectores internacionahnente orientados demundmún cada vez con mayor fuerza acuerdos comerciales regionales, y los Estados estarán más dispuestos a otoqyirselos”5. Su argumento se basa en tres tendencias fácilmente identificables de la actual economía globalizada: la dependencia creciente de las empresas de sus exportaciones, el mayor grado de multinacionalidad de las empresas y la progresiva participación del comercio intraindustrial en el perfil comercial de las economías industrializadas. Las empresas multinacionales presionan por acuerdos de comercio regionales porque prevén que éstos protegerán la inversión y facilitarán la organización de la producción en tomo a la búsqueda de eficiencia más que a objetivos relacionados con la búsqueda de mercados’. La perspectiva de Busch y Milner se utiliza para analizar el movimiento hacia el libre comercio en Norteamérica. La demanda de un acuerdo comercial regional debe verse tanto como un reflejo de la estructura de la

4 5 6

UNCTC (1994), p. 145 Bush y Milncr (1994). p 260 Gestrin y Rugman (1994). pp. 583.84

312

MAUREEN A h1OLOT

economía doméstica como un fenómeno sujeto a evolución. La experiencia nortcamcricana demuestra que los Estados pueden ir delante de las empresas multinacionales en su evaluación dc la importancia de tales acuerdos. Los Estados pueden concluir que la participación cn un acuerdo de libre comercio es la mejor garantía para el crecimiento económico, independientcmentc dc si exisle demanda doméstica por ello. La evolución posterior, en cuanto a si la economía SCmueve en dirección a la integración “profunda”, es el resultado de decisiones corporativas sobre la atracción de nuevas estrategias de producción. Este capítulo examina la interacción entre la integración motivada por razones políticas y aquella inducida por la inversión. Describiremos la evolución de los enlaces económicos entre los tres países, lo que demuestra la “profundiración” de la integración económica en esta región7. También examinaremos las razones canadienses. estadounidenses y mexicanas para negociar el libre comercio. Concluimos con una breve discusión acerca de las implicaciones del proceso integrador cn Norteamérica para el resto de América. II.

LOS ENLACES DE INVERSION EN NORTEAMERICA

Y COMERCIO

Escribiendo en 1960 sobre los lazos económicos entre Canadá y Estados Unidos, Hugh Aitken sugirió que “la movilidad relativa sin restricción de capital” entre los dos países “ha hecho más para integrar... [sus] economías que cualquier otro factor solo, exceptuando la geografia”. Un sentimiento similar con respecto a México ha sido planteado por la afirmación de Sidney Weintraub de que “la integración silenciosa” entre México y EEUU ha sido fomentada mediante la inversión extranjera directa y el comercio intraempresaria?. Esta sección se valdrá de datos de inversión y comercio para ilustrar la naturaleza de los enlaces económicos en América del Norte.

7

8

Fsios lazos economices se han descrito como una relaci0n “centro-periferia“. donde EEUU activa como el e.jeo “centro’- para dos “periferias” Canadi y México Cada periferia depende económicamente del eje en fonna muy intensa, y su relaci0n económica con la otra es mmima (ver tden y Molot. 1992a. 1992b) Richard Lipsey y Ronald Wonnacoti usan el término ‘centro-periferia” para dewibir un arreglo bajo el cual un pals (el eje) tiene utu serie de acuerdos bilaterales de libre comercio con divasos socios (las periferias) Por definicion las periferias no tienen acuerdos entre ellas (Lipsq. Scl~wanrn > Wonnacott, 1<)441 n 77 “III’ -I Weintranh (1990). p 122

NAI: I A <,Kl SUI I’ADO III- l>bSICIONES I’OLITICAS

1.

313

EL COMERCIO

Por mucho tiempo. Estados Unidos ha sido el socio comercial más importante de Canadá. En 1960, solamente el 56% de las exportaciones canadienses estaba destinado a EEUU: en 1994. dicho porcentaje habia ascendido a 82% (Cuadro N” 9.1). La dependencia exportadora de Canadá respecto de EEUU se ha intensificado desde la puesta en marcha del ALC en enero de 1989 -a pesar del retroceso en la economía estadounidense a principios de 1990-- y sus exportaciones a EEUU en un gran número de categorías han sup;pdo aquellas hacia el reslo del mundo’. En 1993, los $145 billones en exportaciones canadienses a EEUU representaron algo más del 20% del PIB de Canadá; además, el aumento de estas exportaciones a EEUU en el período 1992-93 superó a las exportaciones totales de Canadá a todos los otros países de la OCDE en el mismo año”. EEUU es también la fuente más importante de importaciones canadienses, aunque cl porcentaje ha variado en las idtimas dos décadas. México también es cada vez más dependiente del mercado estadounidense, tanto para sus exportaciones como para sus importaciones. México y Canadá, por su parte, han mantenido una relación comercial mucho más limitada. En 1992, Canadá representaba para México el segundo mercado de exportación tras haber sido el sexto pocos anos atrás, y México estaba en el lugar quince entre los destinos de exportación de Canadá. En los últimos cinco afios, las exportaciones de México a Canadá han crecido más significativamente que viceversa, principalmente a raíz de las ventas de partes de automóviles, por lo que la cuenta corriente de Canadá presenta actualmente un balance comercial deficitario con México de unos 2 mil millones’2. El ALC ha producido un cambio en los patrones de comercio en América del Norte. En 1994, su primer aiio de vigencia, el comercio de Canadá aumentó tanto con EEUU como con México: entre enero y agosto de 1994 las exportaciones canadienses a EEUU se incrementaron en un 20%, las exportaciones de EEUU a Canadá crecieron en un 18%, las de Canadá a México en un 33%, y desde México a Canadá, en un 3 1%.

9

Schwanen (1993) En sectores liberalizados por el ALC, el valor de las exportaciones canadienses a EEUU aument(>en nn 33% entre 1988 y 1992. comparado con un increme~~to de 2% en sus exportaciones al resto del mundo 10 Las cifras están en dólares canadienses. amenos que se esprcitique otra cosa. ll Cifras citadas en el Consejo Empresarial para Asuntos Nacionales, 1994. p 5. 12 Las cifras sobre el comercio Canadá-México son de FOCAL (1994), p 15 Hubo un aumenfo de 29% en Ias importaciones mexicanas desdc Canada en 1992-93 comparado con el año previo, mientras que las importtaciunes mexicana subicrun solamente un 6%, contrastando con el 37.4% de aumento en las rxpo~tacionrs mexicanas 81Canadzi

314

MAUIILLN

A MOLOT

(~KZ./FON” 9.1. Canada: exportaciones a e importaciones desde Estado5 Unidos (% del total de exportaciones e importaciones)

Exportaciones Importaciones

1975

19X0

19X5

1989

1991

1993

1994

62 66

61 68

75 69

71 64

76 62

81 65

82 68

México: exportaciones a e importaciones desde Estados Unidos (% del total de exportaciones e importaciones) 1975 Exportaciones Importaciones I odas las cifras ?ltlOS)

57 62

1980

1985

1989

1991

1993

60 67

68

74 70

79 70

6;

provienende Estadistms

sohr In Darccrón de Come:-oo del F M 1 (vario\

Más relevantes que las cifras de comercio bruto son aquellas que demuestran la composiciún del comercio en Norteamérica. El Cuadro N” 9.2 pone de manifiesto la alta concentración de exportaciones mexicanas en unos pocos productos’3, la importancia del comercio de equipos dc transporte y maquinaria en Norteamérica. y la importancia de México como mercado para los bienes manufacturados canadienses y estadounidenses. Las exportaciones mexicanas a EEUU se asocian con un pequeño número de empresas multinacionales: ciertas estimaciones indican que, en 1991, un 76% del total de las e;yrtaciones mexicanas, incluido el petróleo, provino de sólo 30 empresas 2.

LA INVERSION

El modelo de inversión extranjera directa (IED) en Norteamérica es similar al de los flujos comerciales. En 1991, un 64% dc la masa de inversión extranjera en Canadá provino de EEUU, mientras que el 58% de la inversión directa

13 Unp 14 Id

(19941, p 345

NAl, IA <,l0 111,DI~SICIONES POLITICAS

31.5

Czradm N” 9.2. Estructura del comercio intra-norteamericano 19WlW3 (composición porcentual)

Fuentes: IJS Intcrnational Tradc Administration. National ‘Irade Data Bank. v Smistics Canada. liuportc h\ (‘ountry and Imports by Country. varios añoa La, &as del c~~mërcìo Canadá-FFIJIJ para el año IYV provienen del Departmento de Comercio de EEUU. 1JS ~owr&v ~vz/le H~ghl!ghrs 1993 (Washin@on U S Department of Commerce, July 1994) La? cifras del comercio Canadá-MGco para el año 1993 provienen de Statistics Canada. lntjmt.~ hv (‘ounfi~ .lnnrrn~-Bwrnrh<~r 1993 y Expmts 11~ Comtq .lanua~-Decewher /993 (Onawa Statistics Canada International Trade Division. 19911

316

MAUREEN A MOLOT

canadiense se oriento a EEIJFJ”. El 63% de la-jnxersión extranjera directa en México proviene de EEUU; la inversión directa canadiense en México, por su parte, ha sido históricamente muy reducida. alcanzando cerca del 1,5X de la IED total de ese país. La inversión mexicana en Canadá es minúscula. Los altos nivclcs dc inversión directa cstadounidcnsc cn Canadá y México tienen su base en políticas estatales históricas de industrialización mediante sustitución de importaciones (lo que Gestrin y Rugman llaman “actividades de búsqueda de mercado”). La legislación mexicana que permitió el establecimiento de fábricas maquiladoras en 1965 (ver más adelante) incentivó a varias empresas multinacionales estadounidenses a invertir en plantas extraterritoriales para la producción y reexportación de bienes a EEUU. Canadá y México han hecho uso de una variedad de políticas para restringir la inversión extranjera directa, aunque ambos paises han liberalizado sus regímenes de inversión en el pasado decenio16. Esta liberalización, junto con constantes rebajas arancelarias canadienses y mexicanas -tanto debidas al GATT” como a decisiones estatales unilaterales- ha significado que las cmpresas multinacionales en America del Norte hayan estructurado cada vez más su producción según objetivos de eficiencia a escala continental”. Los aranceles canadienses disminuyeron considerablemente después de la Ronda de Tokio, con lo cual muchas empresas reaccionaron racionalizando su producción entre Canadá y EEUU mediante el cierre de sus filiales canadienses o, en algunos casos, asignando a éstas mandatos para productos específicos’“. Esta organización continental de la producción se aceleró con la aplicación del ALC. El nexo entre el comercio y la inversión en América del Norte se hace evidente al examinar la importancia de las empresas multinacionales como entidades comerciantes. Las estadísticas sobre comercio intraempresa o interfiliales son difíciles de determinar. Sin embargo, está claro que este tipo de comercio va en aumento como proporción del comercio total de América

15 Knobly et al (1994). p. IjI 16

17 IX Aunque el tema de las empresas multinacionales es critico para el análisis. limitaciorm de espacio impiden comentar aqui la globalización de la producción Ver Edsn (1991. 1993) 19 I.itvah (1991)

NAFTA

,,RESULTADO DE DESIt‘IONtS

1’01.1I I(‘AS

317

del Norte. y aumentará más a medida que las restricciones a la inversión en México sean eliminadas y más multinationales estadounidenses (y algunas canadienses) se instalen en México. Utilizando los datos de EEUU para 1989, Vemon comprueba que las exportaciones a Canadá desde empresas multinacionales situadas en EEUU contribuyeron con el 69% del total de exportaciones de EEUU a Canadá; de ese porcentaje, un 65% se envió a filiales del exportador. Las estadisticas comparables para México fueron 46% y 52%*‘. Eden cita estadísticas que indican que en 1990 un 43% de las importaciones canadienses de bienes desde EEUU, y un 45% de las exportaciones canadienses de bienes a EEUU, fueron intraempresariales”. Como los equipos dc transporte y maquinarias -principalmente automóviles y repuestos para automóviles- comprcndcn una abrumadora proporción de las exportaciones mexicanas a Canadá (75% en 1992), y alrededor de la mitad en la dirección contraria (37,7OX~)‘~,es posible presumir que el grueso de este comercio también es intraempresarial. Los estrechos lazos económicos desarrollados al interior de América del Norte son antes que nada el resultado de decisiones empresariales con respecto a la organización más eficiente de la producción; las politicas de Estado sólo han facilitado la racionalización de la producción en los tres paises. Asimismo resulta evidente que la economía estadounidense es la dominante, y sus dos socios comerciales dependen fuertemente de ella. III.

LA EVOLUCION DEL RECIMEN NORTEAMERICANO DE INVERSION Y COMERCIO (NATIR)

Aquí examinamos la evolución del NATIR entre 1961 -aho del cambio en las Provisiones Arancelarias 8061 807 de EEUU- y fines de 1993 -inicio del NAFTA-, destacando la interacción entre las políticas de Estado y los puntos de vista y las presiones de importantes intereses económicos, observándose un cambio en la actitud de los tres paises hacia ALC. Dicho cambio de perspectiva fue resultado de nuevas evaluaciones de la economía global por parte de importantes actores domésticos en Canadá y México. En ambos paises, las cmpresas llegaron a ser más dependientes de la exportación, y la importancia del comercio intraempresarial ha ido en aumento.

20 Vemon (1994). p 31 21 Fdcn(l994),p 7 22 kutadírticas calculadas por la Administración Internacional de Comercio de EEUU. el Banco Nacional de Datos sobre el Comercio y Sfat,~,~s Cnnada, Expoltaciones por Pals e Importaciones por País. varios años Ver también Encamadon. 1994

MAIIRLLN

31x

1.

A MOLO’I

CANADA

Los lazos económicos de Canadá y Estados Unidos son estrechos y concebidos a largo plazo: el temor de una integración reptante con EEUU y las implicaciones subsecuentespara la soberanía canadicnsc son dc larga data. Durante casi todo el período de posguerra Canadá manejó su relación con EEUU mediante negociaciones multilaterales. pero recientemente han sido los pactos bilaterales los predominantes. Tres políticas han favorecido los enlaces económicos Canadá/EEUU: el Pacto sobre vehículos motorizados, el ALC y el NAFTA. A.

El Pacto sobre vehículos motorizados

Básicamente, este acuerdo permite cl libre comercio de vehículos terminados y partes entre Canadá y EEUUZ3. y fue negociado para superar los problemas de una industria automovilística canadiense ineficiente y de altos costos. El pacto implicó un acuerdo de libre comercio sectorial bajo el cual la producción de automóviles por los Tres Grandes, en Canadá y EEUU, se integró para permitir mayores volúmenes de producción y aprovechar las economías de escala. Ello a su vez aseguraría la continuación del ensamblaje de vehículos en Canadá y la viabilidad de la industria canadiense de repuestos. Las multinacionales automotrices reconocieron los beneficios de un arreglo que les pennitiría racionalizar la producción de vehículos en ambos países. En muchos aspectos el Pacto sobre motorizados y la racionalización productiva subsiguiente anticiparon lo que sucedería en otras industrias a medida que los aranceles cayeran. B.

EIALC

La decisión de negociar el ALC representó para Canadá un gran cambio en su forma de estructurar la relación con su mayor socio comercial. El Partido Conservador llegó al poder con Brian Mulroney en septiembre de 1984. oponiéndose al libre comercio con EEUUz’, pero se comprometió a crear puestos de trabajo y a hacer de Canadá un país atractivo para los inversionistas extranjeros. Ello era parte de una estrategia más global del gobierno conservador para la reestructuración económica. uno de cuyos componentes importantes era el mejoramiento de las relaciones con EEUU.

23 Anles debieron ser aceptado? cicrto~ rcqukito$ para poda trasladar vchndos libres de impucbtos cntrc los dos paises l’ara detalle% ver Johnson (1993) 4 I:den y Mnlot (1993) 24 Ver ülyuna\ declaraciones muy criticas del Primer Ministro Mulroney sobre el libre comercio rnlrr Canadi 4 EEIJIJ cn Clarkson,l991 p 123

NAFTA

,,RESULTADO DE DESICIONES POI.I?ICAS

319

lJn año después, en septiembre dc 1985, el Primer Ministro anunciU que Canadá perseguía un AK con EEUU. El libre comercio no era una novedad para Canadá; de hecho. un posible ALC había sido una de las constantes de la agenda canadiense de la posguerra. Lo que variaba en 1985 era un cambio en la comprensión de la coyuntura global por parte de ciertos grupos de liderazgo canadienses, cambio que condujo al reconocimiento de la necesidad de hallar una nueva estrategia para regir la intensa relación económica entre Canadá y EEUU. Por el lado burocrático, un grupo de funcionarios de los Departamentos de Finanzas y Relaciones Exteriores llegaron a estar convencidos de que el futuro bienestar económico dc Canadá requería asegurar el acceso a su mercado más grande. Para ello trabajaron arduamente durante casi tres años para convencer a sus jefes políticos de lo acertado de esta visión. El primer paso fue una publicación sobre la política comercial canadiense, la que, tras detallar la dependencia comercial de Canadá, concluía que el libre comercio sectoria12” con EEUU era el camino a seguir26. Luego convencieron al gobierno liberal de que eligiera la opción sectorial, cs decir, la reproducción del Pacto sobre motorizados en otras áreas. Aunque la respuesta estadounidense fue favorable a la iniciativa sectorial, resultó difícil encontrar sectores en los que ambos países pudiesen llegar a un acuerdo. IJna estrategia sectorial invalida los tipos de rrude-017 comerciales más grandes posibles en una negociación más amplia*’ y, por lo tanto, reduce el atractivo político de dicha opción. Durante el otoño de 1984, estos mismos funcionarios comenzaron a ejercer influencia al interior del nuevo gobierno conservador en la dirección del pleno libre comercio bilateral. La predisposición de los conservadores a liberalizdr las restricciones a la inversión, unida a su deseo de asegurar que un futuro gobierno no pudiese revertir sus iniciativas, reforzaron su receptividad a este punto de vista. Los funcionarios recibieron apoyo para el libre comercio de parte de diversos e influyentes grupos de votantes. Varios jefes de gobierno provinciales, entre los cuales destacaban los de Alberta y Quebec, se mostraron decididos defensores del libre comercio entre Canadá y EEUU. De forma más significativa, ciertas actitudes del sector privado canadiense comenzaron a cambiar, aun cuando el apoyo de las empresas multinacionales al libre comercio cra inicialmente más cauteloso de lo que la

25 Ademas dc los relatwos a vehlculos y repuestos ba.jo el Pacto sobre vehiculos motorirados. Canadá y EEIJI! tambien convmieron unos acuerdos sectorial.% bilaterales en IU producción para la deîcnsa 26 Departamento dc Relaciones Exteriores (19831 27 Venado (1994), pp 57 - h2

320

MhUKCEN A MOLO7

fórmula de Busch y Milner sugiere. A cotnia~~s de los 80, la industria canadiense tenía una visión de la potencialidad de los ALC más estrecha que la de los funcionarios del Departamento dc Rclacioncs Exteriore?. El Consejo Empresarial para Asuntos Nacionales (BCNI), que rcúnc a las corporaciones más grandes de CanadA (sean nacionales o de propiedad extran.jera), SC acercó al tema del libre comercio con EEUU por etapas. Primero propuso un “acuerdo para la intensilicación comercial”, el que una publicación del BCNI describió como “complcmcntario” al libre comercio sectorial en donde se planteó un compromiso de los dos gobiernos, además de los respectivos sectores privados, de examinar las ventajas y desventajas del comercio liberalizado entre Canadá y EEUU, pero “no una propuesta para crear un ALC”29. El BCNI quería un foro que pudiese despolitizar los conflictos comerciales entre Canadá y EEUU, pero le tomó algún tiempo reconocer que el establecimiento de un mecanismo de ese tipo sólo era factible en el marco de un ALC gleba?“. Hacia 1985, el BCNI había adoptado una postura favorable al libre comercio, lo que contribuyó a empujar al gobierno hacia un ALC. Más decisiva en el contexto doméstico canadiense fue la reversión de la oposición histórica al libre comercio con Estados IJnidos por parte de la Asociación Canadiense de Manufacturas (CMI%)~‘. Un gran número de compañias canadienses tenía un papel activo en el comercio internacional y muchos exportadores canadicnscs experimentaban la amenaza, o la realidad, de las medidas proteccionistas de EEIJIJ. Además, la recesión de los 80 y la creciente competencia de las firmas japonesas y europeas convencieron al CMA y a sus miembros de que tendrían que adoptar una estrategia nueva. El resultado fue un mensaje al gobierno canadiense de que estaban dispuestos a aceptar el libre comercio32. Otras asociaciones empresariales canadienses apoyaron al CMA en esta nueva postura. Todas las corporaciones, independientemente de su forma de propiedad, vieron al libre comercio bilateral como una manera de promocionar la reestructuración de la economía canadiense y de restringir las oportunidades dc intcrvcnción estata133. El entusiasmo del BCNI y de la CMA trascendió las fronteras de Canadá. puesto

28 Entrevista. Ottawa marm de IYYS Las fíliales Canadienses de las multinncionales eran -randa defensoras de la prorecci0n arancelaria canadiense hasta IU ronda de reducciones aranccbmas de I okio la que alteró la organización de la producción entre Canadj. y EEUU 29 BCNI (1984). citado en Llpsey y Smith (IYXS). p 74 30 Enlrcwta, Ottawa, mwm de 1905 31 La Asociación (‘anadiense de Manufacturas (CMA) representa a las pequeñas compañias de propiedad canadienîe 32 Doem) Tomlin (IYYI) pp 46-50 33 Lcyton Bmwn ( 1994). p 358

NAFTA ,RESIJLTADO

DE DESICIONES POLITIC’AS

321

que ambas asociaciones intentaron gcncrar apoyo para el ALC en sus contrapartes en EEIJIJ’“. C.

Canadá y el NAFTA

El Estado canadiense no previó el interés de México en el libre comercio con EEUU, y fue sorprendido por la respuesta positiva de Bush a la propuesta del Presidente Salinas en junio de 1990. El gobierno conservador se sentía intranquilo frente a la posibilidad de otra discusión más en Canadá sobre el libre comercio. Sin embargo, después de un intenso debate interno, decidió participar en las conversaciones del NAFTA. Esta decisión del Estado canadiense era más defensiva que ofensiva. Canadá no podía quedarse al margen mientras se negociaban las reglas que gobernarían la inversión y el comercio en América del Norte. lJn acuerdo bilateral de libre comercio entre EEUU y México podría poner en peligro muchas de las ganancias obtenidas bajo el ALC, haciendo de Canadá un lugar menos atractivo para invertir: en un escenario de dos acuerdos bilaterales de libre comercio en el subcontinente, EEUU sería el elemento común a ambos y por tanto el lugar predilecto para la inversión3’. Aspectos positivos constituían el hecho que las ctnprcsas canadienses podrían obtener un mayor acceso al mercado mexicano, y que las negociaciones permitirían a Canadá resolver ciertos puntos del ALC que habían producido irritación hacia EEUU. Los agentes económicos canadienses estaban menos entusiasmados con el NAFTA que con el ALC. Como hemos visto, los lazos económicos de Canadá y México eran y siempre habían sido débiles. Para las empresas canadienses que estaban ajustándose al ALC -en particular aquellas intensivas en mano de obra-~ la perspectiva de otro acuerdo similar, y con un socio que se caracterizaba por sus bajos niveles salariales, era motivo de gran preocupación. También existía preocupación por la competencia de los productores mexicanos en el mercado estadounidcnse36. Sin embargo, todas las asociaciones empresariales que apoyaron el ALC argumentaron que Canadá debía participar en el NAFTA, puesto que era inadmisible que otros definieran el régimen norteamericano de inversión y comercio. La mayoría de

31 Doem y Tomlm (IYY 1) pp IOS-106 I!l apoyo corporativo canadiense al lible comsrcio no disrninuy« con cl inicio del AIS‘ Ilna Yc7 que éste eStU” en funci011amient0. muchas asociaciones induîrriales y empresariales abogaron por una reducci2n mas rápida de aranceles que la originalmente negociada 35 Ronald Wonnacon ( 1990) ha tratado es% punto desde la perspectiva de los acwdos hub und spokes ” 36 En realidad. los productores mexicanos y canadienses no son los mayores competidores en cl mercad” de EEIJI! Ver I.den y Molot (lYY2a)

MAUREEN A MOLOT

322

los gobiernos provinciales que habian apoyado el ALC adoptaron una postura similar sobre cl NAFTA. D.

Síntesis

En un período de veinticinco años Canadá ha evolucionado desde la conclusión con EEUU de un ALC específico a una industria al acuerdo NAFTA. El debate sobre la integración regional generó una gran desazón en un país que se sentía orgulloso de su compromiso histórico con el multilateralismo como piedra angular de su política externa, y que durante mucho tiempo había tenido fuertes sospechas con respecto a la formaliración de los lazos con su vecino económicamente más poderoso. Pero, mientras los canadienses debatían la forma en que su país debía estructurar sus relaciones económicas con EEUU, las decisiones de inversión tomadas por las empresas multinacionalcs ya estaban integrando a ambos países en forma cada vez más estrecha. Las conclusiones más importantes en relación a la nueva orientación de Canadá hacia el libre comercio son las siguientes. Las razones por las que el Estado canadiense participó en las dos rondas de negociaciones sobre libre comercio eran similares, pero fueron entendidas de distinta manera. En el ALC, Canadá era el demandante; el razonamiento era el de asegurar el acceso al mercado, frente al creciente proteccionismo de EEUU; pero se expresó en términos de la competitividad canadiense y de una orientación económica más hacia el exterior. Canadá llevó la dclantcra en el planteamiento de iniciativas tanto sectoriales como bilaterales más amplias con EEUU. En el caso del NAFTA, la respuesta canadiense fue defensiva, motivada por la necesidad de proteger las ganancias del ALC. El NAFTA creó un régimen norteamericano de inversión y comercio que institucionalizó firmemente la ya profunda integración entre ambos países y estableció parámetros bajo los cuales se orientaría la integración futura. Los funcionarios tuvieron un papel clave al instar a sus jefes políticos a seguir los mismos pasos a los que anteriormente se habían opuesto con tanto vigor. El pensamiento burocrático sobre el tema iba por delante del sector privado. Las empresas multinacionalcs cn Canadá, tanto las domésticas como las de propiedad extranjera, no acogieron el libre comercio desde un principio: su acercamiento fue gradual y cauteloso. El cambio en la actitud del grupo de asociaciones empresariales nacionales era clave en el cálculo político del Partido Conservador dc procurar el libre comercio con EEUU. Una vez que las firmas canadienses decidieran que el libre comercio convenía a sus intereses, se mostrarían activas en el establecimiento de una coalición de libre comercio con sus homólogos estadounidenses.

NAFTA

2.

,,RESI!LTAUO DF I)kSI(‘IONtS

I’OLI I’I(‘AS

323

ESTADOS llNIDOS

El proceso de formulación de la política comercial estadounidense es una lucha entre las agencias del Estado y diversas perspectivas acerca de la dirección apropiada para dicha política. Aunque el multilateralismo sigue siendo el objetivo final, las respuestas al interior dc EEUU ante la economia global y la competencia creciente han empañado su credibilidad. Aquí revisaremos brevemente la negociación de los dos acuerdos de libre comercio desde la perspectiva de EEUU, como también sus Provisiones Arancelarias 806 y 807, las que contribuyeron a la relación hub and spoke (centro-periferia) con México. A.

Provisiones arancelarias especiales de EEUU

La integración silenciosa entre las economías de México y Estados Unidos comenzó con la aprobación, en 1961, de un programa procesador exterior en EEUU en la forma de las Provisiones Arancelarias 806 y 80737. Las grandes multinacionales de EEUU eran las mayores beneficiarias de esta iniciativa. El programa pcrrnitió la reimportación a EEUU de bienes fabricados en México con insumos estadounidenses, los que únicamente estarían sujetos a arancclcs sobre el valor agregado en el extranjero. Estas disposiciones, combinadas con el programa mexicano de maquiladoras (ver más adelante), determinaron que las empresas multinacionales de EEUU comenzaran a instalarse en México y a importar bienes de consumo electrónicos, equipos de transporte, textiles, vestuario y calzado a EEUU3x. En México, al igual que en Canadá, las decisiones políticas de EEIJIJ permitieron a las empresas multinacionales organizar cada ve= más su producción según criterios de eficiencia. R.

El ALC Canadá-EEUU

Estados Unidos respondió positivamente a la proposición canadiense de libre comercio, por dos rarones, una internacional y otra bilateral. A nivel internacional, existía en EEUU una considerable frustración con los escasos progresos de la Ronda de Uruguay. El bilateralismo ofrecía otro camino para seguir promoviendo la apertura de mercados, asi como una oportunidad de progresar en algunos de los temas comerciales más recientes. como inversión, servicios y propiedad intelectua13’. Como las negociaciones multilaterales

37 Ilart(lY9fl).p

64

3X Weinfraub(1990).p 78 19 AhoyW~(lYY0).p 13s

eran problemáticas, un ALC demostraría a la Comunidad Europea y a Japón que CEUIJ estaba dispuesto a utilizar otros medios para lograr sus fines”“. A nivel bilateral, los funcionarios estadounidenses, particularmente aquellos de la Oficina del Representante de Comercio de EEUU (USTR). vieron cl libre comercio con Canadá como una manera d,l codificar la postura más liberal del gobierno de Mulroney hacia la inversión La Administración Reagan tenía varios otros objetivos en las conversaciones sobre el libre comercio, entre los cuales figuraban temas de propiedad intelectual, servicios, adquisiciones del gobierno, subvenciones y la resolución de los conflictos comerciales bilaterales pendientes4’. La administración estadounidense SCmantenía informada respecto de la evolución del pensamiento canadiense sobre el libre comercio. Hubo muchas reuniones entre funcionarios de la USTR y sus homólogos canadienses sobre libre comercio sectorial, y luego bilateral. Los miembros del USTR dejaron claro qué tipo de acuerdo seria aceptable en Washington43. No obstante, cuando comenzaron las conversaciones bilatcralcs cl gobierno estadounidense tuvo dificultades para formular su posición negociadora respecto de muchos temas. Inicialmente, las empresas estadounidenses manifestaron poco interés en el libre comercio con Canadá, tal como lo descubriera cl BCNI canadiense cuando se reunió con sus homólogos de EEUU en la Mesa Redonda sobre Negocios Americanos en 198344. La actitud corporativa de EEUU no cambió demasiado cuando las negociaciones se emprendieron en 1986 y 1987. Doem y Tomlin sugieren que esta carencia de presión empresarial sobre la administración estadounidense para concluir un acuerdo podría haber sido uno de los factores que contribuyeron a la incapacidad del gobierno de EEUU para enfocar las conversaciones del ALC45. La postura corporativa de Estados Unidos puede explicarse en parte por su tradicional falta de atención a los asuntos bilaterales con Canadá. Más importante fue la diversidad de visiones corporativas sobre temas comerciales.

40 Morici (1990, p 25) cita al entonces Secretario del Tesoro de EEUU. James Baker “Ea acuerdo (el ALC) es también una palanca para obtener un comercio más abierto Lai okas nacionrs estan forradas a reconocer WC EEUU idcara maneras oara cxoandir cl comercio. . co110 sin ellos .’ 41 En una de las primrrils audicnck sohrc la aubkacion del fart lrack.ClaytonYeutter, del USTR, diio al Comite de Finanua del Senado WC su ohictivo cn lai ncrociacioncï fuc el de _ asegurar ‘UI ambiente pohticoCanadiense tan abicrloa los flujos dc‘invc&in Cxtran.jcra directa como el nuestro.‘ (Kudrle. 1994, p 41 1) 42 Leyton Brown (1994), p 359. 43 Doem > Tomlin (1991). pp. 20-29. Hürt (1994). caps 4 > 6 44 Doem ) Tomlin (1991), p 4X 45 Ibid.pp 105-106

NAFTA

, KESIJLTADO DE DESICIONES POLITICAS

325

A mediados de los 80, muchas firmas estadounidenses estaban más inleresadas en el comercio “justo” que en el comercio libre. El apoyo al libre cotncrcio se centró en el sector servicios, sensible a los nuevos temas de la agenda comercial -como la propiedad intelectual, por ejempI+-, y menos en las manufacturas. Una tercera razón para cl desinterés era que las reducciones arancelarias obtenidas en la Ronda de Tokio ya habían facilitado una considerable racionalización de la producción corporativa entre Canadá y EEUU. Sólo en julio de 1987, cuando las conversaciones sobre el ALC ya tenían más de un año de existencia, surgió una coalición corporativa estadounidense en apoyo al libre comercio. La oposición al ALC provino, en EEUU, principalmente dc intereses vinculados a los recursos naturales y agrícolas, los que a menudo se quejaban de lo que ellos consideraban prácticas comerciales desleales canadienses. Los trabajadores organizados también se opusieron al ALC. La Administración Reagan no previó dificultad alguna para conseguir la aprobación del Congreso para negociar el libre comercio con Canadá. El Comité Ways & Means de la Cámara de Representantes indicó que ni solicitaría audiencias sobre el tema ni pondría objeciones a dicha negociación. La situación cn el Senado era diferente. El jefe del Comité de Finanzas, Robert Packwood, y un grupo de sus colegas utilizaron el debate sobre la “via rápida” para atacar la política comercial del gobierno y el deseo del Presidente de obtener autorización para eI@ track. Sus reclamos contra Canadá eran de menor importancia, aunque los senadores de los estados productores de madera expresaron gran hostilidad contra las exportaciones canadienses de madera. A última hora se otorgó la autorización para la vía rápida, aunque con un voto negativo4’. C.

EEUU y el NAFTA

Tres acuerdos firmados por EEUIJ y México entre 1985 y 1989 establecieron una relacibn de trabajo más estrecha entre ambos paises sobre temas económicos, a la veL que contribuían a generar confianza en México sobre su capacidad para negociar con EEUU. Tales acuerdos comprendían un acuerdo comercial, en 1985, un acuerdo estructural que establecía nuevos procedimientos para consultas y solución de controversias, en 1987, y un

46 Una moción del senador Packwood para negar la autorización delfnsl rrack fue derrotada 10 a 10 en un voto verbal Como la mocion requena de mapria para SII aprobación. un vox dc empak si@-icó la aprobación dc Is negociaciones l’ara detalles sobre la oposición del Senado y las prcsioncs dc la Administracih ver 1lart (IYY?) pp 142-I SI

326

MAIIRCFN A MOI.OT

protocolo, en 1989, que comprometía a ambas Efi>s a roseguir los esfuerzos para reforzar sus lazos economices (ver más adelante)47 El gobierno de EEUU aplaudió el NAFTA como un medio para fortalecer y estabilizar la economía mexicana y para reforzar la liberalización de las regulaciones para inversión y comercio iniciada por el Presidente Salinas. Al igual que con Canadá, la conclusión de un AIX con México harta más difícil la reintroducción de políticas económicas restrictivas. La incertidumbre sobre el resultado de la elección presidencial mexicana de 1988 y los temores sobre la inestabilidad política en ese país incrementaron la receptividad de EEUU a la iniciativa de Salinas. En contraste con el limitado debate en EEUU sobre el ALC, la propuesta del NAFTA generó bastante más controversia. Los intereses contrapuestos expusieron muy claramente sus posiciones durante las discusiones sobre elfirsf truck y la legislación facultativa. Las empresas multinacionales de EEUU que habían racionalizado por lo menos alguna parte de su producción bajo los auspicios de las Provisiones Arancelarias 806 y 807 apoyaron el NAFTA como un medio para fomentar la apertura de la economía mexicana. Estas empresas, que ya habían comprometido los recursos necesarios para modificar el carácter de sus operaciones en M$ico, desde una orientación de búsqueda de mercados hacia una de eficiencia , presionaron fuertemente en favor de la incorporación de fuertes provisiones relativas a la inversión en el NAFTA. Algunas industrias (como la automovilística) presionaron a la administración de EEUU para negociar cláusulas que protegieran sus propios intereses49. Las corporaciones menores. entre ellas las que sumistran insumos 8 las empresas multinacionales y aquellas que enfrentarían competencia doméstica por parte de los bienes mexicanos, eran las que se mostraban más temerosas del NAFTA; muchas de ellas exigieron también un tratamiento especial. Los productores estadounidenses de acero y vidrio expresaron dudas sobre su capacidad para competir con los productos mexicanos; los de productos frescos, que ya enfrentaban la competencia mexicana, se opusieron al NAFTA previendo un deterioro adicional de su posición. -Los trabajadores sindicalizados se opusieron asimismo vehementemente”, al igual que numerosos grupos religiosos y ambientalistas.

47 Para detalles, ver Hart (lOOO), p 63 48 Geslri~, y Rqrnan (1994). p. 583 49 Para una diacusiUn dc las dcmandas dc la induslria autornutrir y las provisiones aulomotriccs del Nafta. vcr Edcn y Molot (1993)

NAFTA

,,RESULTADO DE DESICIONFS POLll-ICAS

327

No obstante, el Presidente Bush recibió la autorización del ,fisr trtrck para negociar el NAFTA. En el intervalo, entre el tin de las negociaciones del NAFTA y la introducción de la legislación facultativa, los opositores al acuerdo tuvieron la oportunidad de reagruparse y presionar nuevamente por sus puntos de vista. Con un Congreso más receptivo a algunos de sus intereses, la coalición de trabajadores, grupos religiosos y ambientalistas era capaz de forzar al Presidente Clinton a negociar acuerdos anexos favorables a los trabajadores y a la causa ambientalista a cambio de su apoyo a la legislación del NAFTA. La aprobación del acuerdo por parte de la Cámara de Representantes fue incierta hasta el último momento, cuando la legislación finalmente se aprobó por mayor margen que el que se había anticipado. D.

Síntesis

Las empresas multinacionales de industrias con altos costos laborales rápidamente aprovecharon los cambios previos al NAFTA en las listas arancelarias para ensamblar bienes extraterritorialmente, utilizando insumos de EEI JU. I,a inversión estadounidense en plantas maquiladoras constituyó la base de los enlaces intraempresa EEUU-México. Las empresas multinacionales de EEUU no exigieron ni -en cl caso del ALC- apoyaron inicialmente el libre comercio. Por el contrario, debieron ser convencidas por asociaciones empresariales y firmas canadienses. En cambio, apoyaron más fácilmente el NAFTA porque consideraron que este acuerdo podría proteger sus inversiones en México. Sin embargo, su apoyo al libre comercio no iba a ser incondicional. Las empresas multinacionales, como también las corporaciones menores instaladas en EEUU, buscaron incorporar en los acuerdos protección para sus industrias; por ejemplo, mediante normas de origen. El gobierno de Estados Unidos apoyó el ALC y el NAFTA, ambos planteados por sus socios comerciales, por razones geopolíticas y económicas. De especial importancia fue su determinación de limitar la capacidad de las periferias de imponer restricciones a los intereses de las empresas multinacionales de EEIJIJ. La experiencia de Cstc con los dos acuerdos demuestra que la capacidad de un Estado para instaurar el libre comercio puede depender, en parte, de la estructura estatal y del liderazgo requerido para movilizar la necesaria coalición interna. El compromiso del gobierno de EELJU con el libre comercio no fuc suficiente para asegurar su aprobación. Tampoco fue suficiente para garantizar que los componentes del Estado se movilizaran para negociar de un modo que auspiciara una probable conclusión positiva del acuerdo.

MAIIRFFN

328

3.

A MOLO1

MEXICO

Al igual que en el caso dc Canadá, los vínculos económicos de México con EEUIJ evolucionaron debido a una combinaciún dc políticas estatales y decisiones de inversión por parte de las empresa<multinacionales. Asimismo, la decisión de lograr el libre comercio bilateral no fue el resultado de una exigencia corporativa sino que se tomó en la cúpula por un grupo de tecnócratas. Ambos países estaban preocupados por el creciente proteccionismo de EEUU. Había también diferencias importantes entre los dos, tanto en la calidad de sus vínculos económicos con EEUU como en el grado en que se produjo un amplio debate social sobre el libre comercio. A.

El

programa

de maquiladoras

Entre las diversas políticas económicas adoptadas por el Estado mexicano, el programa de maquiladoras fue el más importante, en ténninos de vincular la economía mexicana a la de EEUU. Establecido en 1965 para proveer de empleo a los mexicanos que viven en la región fronteriza del norte, el programa permite a las empresas importar a México materiales libres dc impuestos para propósitos de ensamblaje, sobre la base de que serán reexportados. Las Provisiones Arancelarias 806 y 807 de EEUIJ fueron el complemento norteamericano a la legislación de maquila. Una vez establecida la legislación necesaria en ambos lados de la frontera, el número de empresas maquiladoras creció rápidamente. En enero de 1992 había cerca de 2000, empleando a cerca de 500.000 personas; estas plantas contribuyeron con aproximadamente la mitad de las exportaciones de México a EEUU, y con un porcentaje importante de las importaciones mexicana?‘. La mayoría de las plantas maquiladoras son propiedad de corporaciones estadounidenses, tanto multinacionales como compafiías medianas. Muchas de las multinacionales más grandes de EEUU, incluyendo las Tres Grandes productoras dc automóviles y las mayores empresas de productos electrónicos para el hogar, tienen plantas de maquila. La integración económica entre EEUU y México se ha profundizado, pero sigue siendo más superficial que IU que existe entre EEUU y Canadá. B.

México y el NAFTA

Durante muchos afios la economía mexicana impuso restricciones a la inversión extranjera directa y reglas nacionales a las firmas extranjeras que

51

Para detalles sobre el programa (1993)

de maquiladoras

YCI W-cintrauh ( 1990), cap 8. y Kopinak

NAFTA ,,RESIILTADO

Dl: DESICIONES POLITICAS

329

operaban en el mercado mexicano. México aprovechó los altos precios del petróleo en la década de 1970 para solicitar préstamos para financiar su desarrollo económico y mantener su política de industrialización basada en la sustitución de importaciones. Con la caída de los precios del petróleo y la recesión de comienzos de los 80, MCxico enfrentó un serio sobreendeudamiento: se produjo una fuga de capitales y el valor del peso se desplomó. El Presidente De la Madrid (198388) introdujo varias reformas cconótnicas, entre ellas una reducción de las restricciones a la inversión extranjera directa, y solicitó la incorporación de México al GATT. Su sucesor, el Presidente Salinas de Gortari, prosiguió con la apertura de la economía mexicana, que implicaba un componente crítico: su acercamiento a EEUU para negociar el acuerdo NAFTA. Varias similitudes pueden observarse entre las opciones mexicana y canadiense hacia el libre comercio. Al igual que el Primer Ministro canadiense Brian Mulroney, el Presidente Salinas no llegó al poder con el firme propósito de establecer el libre comercio con EEUU. Su pritner logro bilateral importante fue la conclusión de una serie de acuerdos, en octubre de 1989, por los cuales MCxico y EEUU acordaron emprender conversaciones sobre el comercio sectorial, la especificación de sectores aptos para la inversión conjunta, la liberalización del comercio del acero y el mantenimiento de la estructura existente para consultas y solución de controversiass2. Al igual que en el caso de Canadá. el libre comercio sectorial fracasó a causa de la dificultad de identificar sectores donde las ganancias pudieran equilibrarse. La decisión de Salinas de perseguir el libre comercio bilateral tomó forma tras una visita a Europa, a comienzos de 1990, para promocionar el comercio y la inversión. Desilusionado con la respuesta europea, Salinas reconoció que el futuro de México residía en un estrechamiento de los lazos económicos en América del Norte53. El Presidente Salinas visualizaba diversos objetivos en su persecusión del libre comercio con su vecino del norte. México también había experimentado el creciente proteccionismo de EEIJIJ. A raíz de la entrada en vigencia del ALC, el Presidente mexicano estaba preocupado por la posible disminución de la participación mexicana en el mercado estadounidense ante los bienes canadienses. Además, Salinas era sensible tanto a la necesidad de continuos flujos de inversión extranjera directa para que la economía mexicana pudiera generar los tan necesarios empleos, como a la potencial competencia por los dólares inversionistas por parte de Europa Oriental. Un ALC fortalecería la confianza de los inversionistas al mejorar el acceso a los 52 Hart (1990), p 63 53 Cameron, Eden > Molot (1992). p 182

130

MAUKLLN

A MOLCTI

mercados para las e,xportaciones, y al comprar-&r a Mexico a una apertura económica duradera’“. El dcbatc político sobre cl NAFTA cn México fuc mucho más limitado que en Canadá o EEUU. Con un Estado fuerte y un presidente fuerte, el Presidente Salinas y sus consejeros (muchos de ellos educados como él en EEUU) se sentían capaces de imponer su postura favorable al libre comercio. Los burócratas reclutados por la Sccrctaria de Comercio y Desarrollo Industrial (SECOFI) tenían claras convicciones cn favor del libre comercio’“. Aunque hubo debates intraestatales sobre el impacto del NAFTA, la investigación comisionada por el Estado no se hizo pública5’. El Estado mexicano adoptó una postura sigilosa, dando a conocer muy poca información sobre las negociaciones, a excepción de la que él quería que la gente se enterara5’. El Estado mexicano también pudo controlar la legislatura. En los comienzos del proceso, la administración de Salinas decidió que, ya que la Constitución mexicana estipula que la ratificación de los tratados corresponde únicamente al Senado, la Cámara de Diputados no tendría la oportunidad de debatir el NAFTA. Según Aguilar, el motivo de esta decisión era el 45% de representación de la oposición en la Cámara, en contraste con el abrumador control del Senado por parte del PRI. La discusión-en los medios informativos fue dominada también por kasfuerzas pro-NAFTA”. La formulación de posiciones corporativas respecto del NAFTA estaba en función del grado de orientación internacional de las empresas, como también de las percepciones acerca del impacto potencial del libre comercio sobre compañías y sectores específicos. Hacia mucho tiempo que las grandes corporaciones apoyaban la apertura de la economía mexicana. Asociaciones nacionales como la Confederación de Cámaras Industriales -CONCAMIN, que agrupa a los grandes fabricantes-, la COPARMEX -Confederación de Empleadores de la República Mexicana, fuertemente ligada a los exportadores ubicados en cl norte de Méxicct y la Confederación de Cámaras Nacionales de Comercio -CONCANACOabogaron por la incorporación de México al GATT, a fines de los setenta. Al momento de producirse dicha incorporación, en 1986, muchas empresas mexicanas grandes habían aumentado su actividad económica internaciona15’ y un restringido número de

54 5s 56

57 58 59

Helleiner ( 1991). p 48 Pastor) Wi?C (1994). p 47x Ihíd p 480 l%stor wgiere que “pocor observadores creyeron que el aklado círculo interior que ywiaba cn nomhrc dc Meuico emha ahieno a la invesiigacion crítica whre el Nafta Ver tamhik Hcllman (1 YYi) Aguilar (1993), p 207 Wcintrauh ( 1994), p 4 Pastor y wisc ( 1994). pp 464-465

NAFTA

,,RESIJLTADO DE DESICIONES POLITICAS

331

ellas estaba contribuyendo con un porcenmje desproporcionado de las exportaciones mexicanas a EEIJIJho. Aunque la perspectiva estatal favorable al libre comercio era compartida por las cmpresas multinacionales mexicanas, de todos modos el Estado se empeño en organizar el apoyo corporativo para su iniciativa. El instrumento fue un foro o “asociación cumbre” ligada al libre comercio y patrocinada por el Estado, el COECE (Consejo de Coordinación de Negocios Mexicanos para el Libre Comercio), cuyo papel era el de convocar a las diversas asociaciones empresariales con el fin de desarrollar una estrategia común para las negociaciones. Los grupos que querían participar en la formulación de una posición mexicana sobre el NAFTA tenían que pertenecer al COECE; no había otra asociación con alguna legitimidad. A través de sus asociaciones y del COECE, las firmas mexicanas importantes tuvieron una estrecha relación de trabajo con el Estado durante las conversaciones del NAFTA, pudiendo así desarrollar la capacidad de prever el impacto del NAFTA sobre sus propios sectores. La situación de las empresas medianas y pequeñas durante las conversaciones del NAFTA fue algo diferente. La mayoría de estas firmas pertenecía a CANACINTRA -Cámara Nacional de Industrias Manufactureras-, cuyo carácter era históricamente más proteccionista. Aun cuando muchos de sus miembros creían que el NAFTA beneficiaría únicamente a las grandes firmas, la asociación siguió participando en el COECE y, a la larga, apoyó el acuerdo. Algúnos miembros de CANACINTRA rompieron con la organización afirmando que el COECC no representaba adecuadamente sus puntos de vista6’. Estos productores recibieron bastante menos información sobre las negociaciones y sobre los méritos de la opción de libre comercio. Un estudio centrado en pequeñas y medianas compañías manufactureras plantea alguna confusión respecto del libre comercio por parte de estas empresas, generalmente más orientadas al mercado interno: el estudio reveló que su estrategia prcfcrida para aumentar el acceso a los mercados canadiense y de EEUU implicaba un a oyo 6P Lo prácticamente igual para los acuerdos sectoriales y los de libre comercio atractivo para este segmento de la actividad económica mexicana era la continua apertura de la economía, aunque reconocían que la manera en que ocurriera esta apertura dictaría su futuro éxito o fracaso. Finalmente. no todos los sectores estuvieron de acuerdo. Aquellas industrias que se sintieron vulnerables ante el NAFTA --textiles y transporte,

60 Unger (1994), p 345 61 Pastor> Wise(1994).p 481 62 Del Caslillo y Vega (199 1). p 5

332

MAUREEN A MOLOT

por ejempl
Síntesis

La evolución de las relaciones económicas entre México y EEUU es otro ejemplo de la simbiótica relación entre la integración motivada por razones políticas y aquella inducida por la inversión. Las políticas de Estado facilitaron las decisiones de inversión que hicieron a México cada vez más dcpcndiente de sus exportaciones a EEUU. Las grandes empresas racionalizaron la producción entre los dos países con el aumento consiguiente de la importancia del comercio intraempresarial y con una creciente orientación internacional por parte de las compañías mexicanas más poderosas. 1.a negociación del ALC y cl reconocimiento dc Salinas dc la importancia de los flujos de capital convencieron al Presidente de que México debía obtener el libre comercio con EEUU. Así pues, al igual que en Canadá el impulso mexicano hacia el libre comercio fue promocionado por el Estado. La diferencia descansa en el carácter mas limitado del debate interno en México, y en la estructura corporativista de la participación del sector privado en las negociaciones. Al organizar una asociación que ¿idminiStrdKi la expresión de las diversas posturas de la sociedad, el Estado mexicano orquestó el apoyo a su iniciativa para dificultar a sus adversarios su potencial impacto sobre el proceso. Si bien las corporaciones mexicanas no “exigieron” el libre comercio, los beneficiados con los lazos económicos de México con EEUU en los sectores de manufacturas y finanzas de imnediato dieron su apoyo al NAFTA. Las grandes compañías pudieron participar en los estudios sectoriales que contribuyeron a la postura negociadora mexicana, previendo el impacto del libre comercio sobre sus industrias. Las pequeñas y medianas empresas estaban menos seguras respecto de los beneficios del libre comercio y, en muchos sentidos, percibían que su situación no experimentaría mejorías con el acuerdo.

63 Pastor y Wise ( 1994). P 48 1 64 Ibld , PP 464-S. 480

NAFTA

IV.

,,RESLlLTADO DE DESICIONFS I’OLITICAS

333

CONCLUSIONES

BI análisis de la evolución del régimen norteamericano de inversión y comercio plantea una serie de conclusiones que pueden tener relevancia para los acuerdos regionales de integración en otras partes del hemisferio, así como para la expansión del NAFTA. El estudio de las experiencias canadiense, estadounidense y mexicana demuestra la dilicultad de separar la integración impulsada por motivos políticos de aquella inducida por la inversión. Existe una continua interacción entre ambas, intensificada a raíz de la globalización de la producción y la creciente importancia del comercio intraempresarial. Resulta interesante, en el caso norteamericano, el que los gobiernos participantes no previeron -quizá efectivamente no podidn haberlo anticipad+ el modo en que sus políticas previas al libre comercio promoverían la evolución hacia relaciones económicas bilaterales más estrechas. En el caso del ALC, el Pacto sobre motorizados y las reducciones arancelarias originadas en la Ronda de Tokio llevaron a una reorganización de buena parte de la producción, sobre la base de la eficiencia, ademas de aumentar el comercio intraempresarial. Las relaciones Canadá-EEUU evolucionaron claramente desde una integración superficial a una más profunda. En el caso México-EEUU, la combinación de la legislación que establecía las plantas maquiladoras con las Provisiones Arancelarias 8061 807 de EEUU, inició un proceso de integración económica aún en curso, el que todavía no alcanza la envergadura de la relación Canadá-EEUU, dcsdc cl punto de vista de la integración profunda. El ALC y el NAFTA consolidaron los lazos económicos existentes y establecieron la estructura el NATIR bajo la cual el proceso de integración continuará desarrollándose. Más ampliamente, desde el punto de vista de la integración hemisférica, las negociaciones del ALC y el NAFTA demuestran que la evolución y la profundización de los acuerdos regionales de comercio dependen de las decisiones de inversión de las empresas. La experiencia en los tres países indica que la motivación para cl apoyo corporativo al libre comercio descansa en el deseo de proteger inversiones. También de ambos procesos se desprcndc que las compañías estaban mas dispuestas a apoyar iniciativas de libre comercio estatales que a exigirlas. La experiencia norteamericana también demuestra la importancia de la ideología y de cambios ideológicos; cn ambos procesos los lideres politices de Canadá y México modificaron profundamente sus visiones previas sobre la relación nacional más adecuada con EEIJIJ. Canadá y México condujeron a sus sectores corporativos a aprobar el libre comercio. Las corporaciones, a su vez, se adelantaron a los gobiernos con respecto a la aceleración dc las reducciones arancelarias previstas en los

331

MAURFFN A MO1 0’1

acuerdos. Ya en vigencia el ALC. las cmprcsas cn Canadá y EEUU presionaron por reducciones arancelarias aceleradas: los aranceles para una amplia gama de artículos, tales como equipo de telecomunicaciones, peliculas y algún equipo eléctrico fueron eliminados entre 1990 y 1993. Un fundamento importante de la negociación fue el hecho de que importadores y exportadores de ambas partes tuvieron que acordar las reducciones. Asimismo importadores y exportadores en 105 tres países del NAFTA expresaron interés en reducciones arancelarias más rápidas que involucrarían unos cien productos. Sin embargo, la crisis mexicana del peso y las conversaciones sobre el acceso de Chile al NAFTA han determinado que los gobiernos participantes apIaTaran las conversaciones sobre reducciones arancelarias aceleradas. En todo caso, México había sido un participante reacio en las discusiones6’. Desde el punto de vista de la expansión del NAFTA, nuevamente los Estados están más adelantados que las empresas multinacionales. EEUU ha sido el primero de los signatarios del NAFTA en contemplar la inclusión de Chile, aunque el interés cn la expansión del acuerdo ha disminuido en ese país. México ya ha negociado una serie de acuerdos bilaterales de libre comercio con países de América Latina, aunque su interés en nuevos acuerdos de integracióm regional puede haber disminuido a raíz de la crisis económica de principios de 1995. Canadá ha sido un decidido defensor del ingreso de Chile al NAFTA, en parte debido a la larga tradición canadiense de búsqueda de contrapesos a EEUU66. Sin embargo, esre papel no sólo es impropio para Chile, sino que no es una buena razón para la expansión de un acuerdo de libre comercio. El comercio de Canadá con Chile es sumamente limitado, como lo demuestra el trabajo de Raúl E. Sáez en este volumen. La experiencia negativa del gobierno canadiense con la fracasada “tercera opción”, una política disenada para disminuir la dependencia comercial canadiense con la fracasada “tercera opinión”, una política deseñada para disminuir la dcpcndcncia comercial canadiense de Estados llnidos, demuestra que los Estados pueden abogar por cambios en los modelos corporativos de exportación, pero no los pueden asegurar. Las empresas multinacionales apoyan los acuerdos regionales de comercio porque éstos ofrecen protección para sus inversiones. Sin

6.1 FinanciaI Post (1993) 66 Ver el testimonio de Alan Alcxandroff anlc cl Comilc Pcnnancntc del Senado sohrc Asuntos Exleriores. donde @ere que la pohtica comcrcial del gohicrno liberal descansa cn dos principios. cl primero sena ‘-actuar de acuerdo a la vision liberal tradicional de contrabalancear a EEUU Canada está diseñando una arquitectura comercial un ~ktema de reglai hkicas de comercio. que disminuyan la influencia dc EEIJIJ” (1995, p 12)

NAFTA ,,RESULTADO Dt I)tSI~‘IONI

S POLITICAS

335

inversiones en miembros potenciales, dichas empresas temdrán poco interés en apoyar la expansión del NAFTA6’. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS AGIJILAR ZINSFR. A (1993), “Authoritarianivn and North Ameritan Ftee Trade The Debate in Mexico”, en R. Grinspun ? M. Cameron (eds ). The Polrmol t.ronm~~ qf hórfh Anwirnn Fme Tmde. New Yo&, SI Martin‘s Press AHO, C M y S OSTRY (lOOO), “Regional Trading Blocs, Pragmatic or Problematic Policy”“, C” W F Brock y I< 1) 1lormats (eds 1. The Global Econoq Amrr ICL,‘J Rule ,n the Decudr Ahrnd. New Yotk, W W Norton & Compan) Al I KI N. H Ci J (1961). ilnrwrcan Co~~tol und Cunurl~un Rrsources. Cambridge. Harvard University Press AXLINL A 1J L HYNDMAN, P V LYON y M A MOI.OT (1974). Contmen/a/Cnnlnlvn,n,‘> lndependence and Integralm rn tvorth Anwrrn. 1oronto. McClelland and Stewart BROOKE. J (1994). “Latin Ama ican nations t” pursue free-tradc z”nc” (;lohe and Mail. IX de .iunio BUSCH. M L v H V MILNER (1994). “The Future “fthe Intcmational Trading Swem. International F&ms. Rcgionalivn. and Domestic Politics”. en R Stubbr y G R D. Underhill (eds ). Politxal Econon~y anli Ihe Changmy Global Opder. Toronto. McClelland and stcw,art BUSINESS COIJNCIL ON NATIONAL ISSUES (1984). The (‘muda-l.‘.S liudmg Re/rrnons/~rp and 1/?/1p l&n ofn finde Lnhancenrrnr Agtwnent. A Polrq~ PIO/XXU/. Ottawa. septiembre ( 1994). <‘unucl,an Fww~n Puhq Prrncple.~ and t’rrorrrra. intomx presentado al Spccial .J”int C‘ommitter on Canadian Foreign Policy, Ottawa CAMERON. M L EDtN ) M A MOLOT (1992). “North Amcrican I ree ‘1rade Co-oprration and C‘onflict in Canada-Mexico Relations”. en F 0 Hampson y C Mauk (cds ). A Aéu !fri>rkl íIr&> Cunudu Anm~ háfronî lY92-93. Ottawa, Carleton University f+csr (‘t-N IRO LIL LAS NACIONES UNIDAS PARA LAS CORPORACIONES TRASNACIONALES ((JNCTC) (1994). F+ír/d I nvesfnwnr Keport I YY Tmn.s>xrrronalCorpurnhons. Eny&.vm?nt md rhc Wwkplarr. Neu York, Naciones Unidas (1992). CIórld /nvesmenl Rqmi 1992 Innwmfronol ~òrparrons as Engrnes of C+owh. New York, Naciones Unidas CLARKSON. S (1985). <-anuda and thr Reqym Challenge. edici0n revisada, Toronto. James Lorimer & campan> -( 1991). “DisJunCtionS I,ree I’rade and the Paradou of Canadian Development”. en D Drache y M Gertler (eds.). Thc ,V~II, Eru qf Global (‘onywtrrron .Sew l’olq and Mwker Powr, Montreal y Kingston. McGill-Queen-s University Press DIIL CASTILLO. G y G. VEGA (1991), Compurulwr .4nal,wa cf the Pempec/ires o/Mexmn and Canadm? ,Mmufac:wing b’rms 01, ~M,!o,~th Amer ICCIW Frer Trnde, Centre for Tradc Polic) and Lar+, Thr Norman Pattcrwn Sch”ol “f International Affairs, Carleton Universiq -Faculty ofhv, univïrsity ofottawa. Ottawa DOERN, G B 1 B W TOMI.IN (1991). Fu,/h and Fear Th@/.ree Imdr Sm,?. I “rento. Stoddart DIJNNING. J (1994), “MNI: Activity Comparin- the NAt IA and the I uropean Community”. en 1 1:den (ed ). .tlrr/rrnnr~onalî ,n horth Anwu,, Induitq Canada Rcscwch Scric\ (Vo1 III). Calgary, University ofCalpaq Prc\? I:CONOMI(‘ (‘OUNC‘IL OF CANADA (1976) Lookrng Out,w,d A ,Ve,, T,ade S,,-u/exy fo,- Cunudu, Ottawa. Supply and Services Canada EDÉN, L (1994). “Multinational Strategies in the Global Ec”n«my Lcssons fr”m NAFTA”. documento preparado para la conferencia “Lmpresas multinacionales y cconomia global”. C‘enter for Intemational Business Educarion and Research. Collepe “f Buiinrss and Managrment. Universitb “f Maryland. 30 dc xptiembre

67 (iestrin y Rugman (1994). p 584 Los autores tambien plantean que.en algunas industrias. las multinacionales podrían “ponerse a la extensión del NAFTA. porque una expansion del acuerdo divninuirta el impacto proteccionista de las normas de “rigen

336

MAUREEN A MOLOT

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NAFTA

,,RESC’LTADO DE DESICIONFS POLITICAS

337

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338

MACIRLLN

“NAFTA:

COMENTARIO A: iRESULTAD DE DECISIONES POLITICAS INDUCIDO POR LA INVERSION?”

A MOLO

I

0

JAVIER IGUIÑIZ La tesis del trabajo de Molot es que el TLC resulta en gran medida de la maduración de procesos previos en los campos del comercio y, sobre todo, de la inversión, y en menor grado de consideraciones propiamcntc políticas, como si habría sido el caso europeo. La autora muestra cómo el proceso previo a la formación del TLC tiene por característica central la creciente interacción comercial entre Estados Unidos y cada una de las otras dos economías por separado, así como una evolución similar de la inversión extranjera directa. El término que describe esa situación es huh und spokes (centro-periferias). Creo que la motivación para convertir esa estrecha relación comercial en un acuerdo debe ser especilicada. La autora sugiere en varias oportunidades dos factores: uno de ellos se refiere a las ventajas de escala y organización en la producción y comercio de vehículos. y el otro es un problema de riesgo en el acceso a los mercados. Nos referimos a la “determinación (de EEUU) de limitar la capacidad de las periferias para imponer restricciones (antipáticas) a los intereses de las empresas multinacionales“. Si ello cs así para cl socio poderoso, con mayor razón dicho motivo operará en el caso de los débiles. iEs este riesgo similar para todo tipo de producto? Si asi fuera, los acuerdos comerciales resultan un mecanismo defensivo contra el riesgo de proteccionismo en el futuro. Extensión del argumento a la experiencia sudamericana A grandes rasgos, podemos dividir las opciones para intensificar las relaciones comerciales en dos: aquellas que prolongan el TLC incorporando a otros países, y las que parten de reconocer la existencia de diversos procesos en curso. Ciertamente, la interacción cs muy distinta según las formas de agrupar paises. Mientras que en 1992 EEUU importó de México el 65% del tota1 de bienes importados, de Brasil provino el 1,4% y de Argentina, el 0,02%. Las exportaciones a México totalizaron un 9,1%, mientras que las dirigidas a Brasil alcanzaban un I,3%, a Argentina, 0,07%, y a Chile, 0,05%. Para los empresarios estadounidenses el riesgo inmediato que significan Brasil y Argentina no es el mismo. Para Estados Unidos, las relaciones comerciales con esos países, sin ser desdefiables, no son tan decisivas como aquella con

NAI’ IA, ,Kl~SLil, 1AIW LIF I~~SICIONES POLITICAS

33’)

México. En 1992. el GRAN compraba el 2,4% de las exportaciones de EEUU. Por otro lado, la importancia del mercado del TLC para los países sudamericanos más grandes es considerable, pero mucho menor que la que tiene para México (ver comentario de joaquín Vial). La experiencia sudamericana sugiere que la argumentación de la autora podría tener cierta significación al interior del MERCOSUR -la estructura comercial de Uruguay y Paraguay respecto de Brasil y Argentina puede parecerse a la dc Canadá y México respecto de EEUU-, pero no en relación al GRAN. La relación entre Brasil y Argentina es más balanceada y goza de bastante autonomía, pudiendo constituirse en un centro gravitacional único. Quisiera aportar alguna información sobre el GRAN. Comparando la interacción comercial entre el GRAN y MERCOSUR por un lado, y Estados Unidos por otro, SCve que las relaciones son bastantes disímiles, aunque no en la composición del comercio. Mientras las exportaciones a EEUU constituyeron el 46% del total andino en 1993. las dirigidas al MERCOSUR se sitúan alrededor del 3%. Las importaciones desde EEUU alcanzaron un 39%, mientras que las de MERCOSUR en 1993 estaban en 9%. partiendo de un 3% en 1969. En conjunto. el GRAN interactúa mucho más con EEUU. Las relaciones comerciales se caracterizan por sus superávit con Estados Unidos y por los crecientes déficit con MERCOSUR, lo que repite la pauta de vender en EEUU y comprar del MERCOSUR. La composición de las exportaciones hacia ambos acuerdos reitera la conocida división del trabajo según la cual el GRAN tiende a exportar materias primas -minería, petróleo, productos agrícolas- y a importar bienes industriales e intermedios: insumos y equipos industriales, equipos de transporte, materiales de construcción. Si se le otorga importancia a esta clásica división del trabajo, la demanda privada por acuerdos comerciales en EEUU tendria cierta relación con la posibilidad de ampliar mercados en ramas manufactureras en las que la competencia en el Norte se ha hecho muy difícil. No está claro que el mismo interés en Sudamérica pudiera conducir hacia una integración con EEUU; ambos compiten con productos similares por los mercados sudamericanos. El nuevo contexto y el futuro de la apertura comercial El contexto económico de la reciente e intensa apertura comercial debe ser evaluado con cuidado. Como es sabido. hemos sido testigos de un gran salto en la interacción comercial intra-agrupación económica durante los primeros años de la presente década. Ese crecimiento del comercio ha sido financiado en buena parte desde cl cxtcrior, por lo que podridmos hablar de una interacción import-ld esto es, basada en el financiamiento externo de

140

MACIRLLN

A MO1.W

importaciones que los países vecinos han sabidoaprovechar oportunamente, gracias a la reducción de barreras arancelarias y no arancelarias y a la cercanía física. De ser así, la segunda mitad de los 90 registraría una dificultad mayor para dicha interacción. Por otro lado, en los próximos años se hará necesaria una reestructuración de las relaciones comerciales hemisféricas. Estados Unidos, y también varios países latinoamericanos, presentan déficit comerciales que les obligarán a vender más de lo que compran para corregirlos. Además, compartimos con EEUU la situación de fuerte endeudamiento y la necesidad imperiosa de cubrir los pagos. Amcrica Latina no puede pagar deuda a EEUU mediante superávit comerciales con ese país y a la vez ayudar a la economía norteamericana a reducir su déficit comercial. Ciertamente, en una escala menor, la reciente evolución del comercio de los paises andinos -caracterizada por vender a EEUU y comprar de MBRCOSUR no es la situación más beneficiosa posible para Estados Unidos. No parece estar ocurriendo una concesión estadounidense en el campo comercial a cambio de una mayor apertura en el de los servicios. Las privatizacioncs de numerosos servicios no han sido tan aprovechadas por Estados Unidos como podría haberlo hecho. América Latina puede requerir un fluido comercio hacia Europa y Asia para hacer viable una relación con EEUU. Pero ello puede signilicar la reproducción de su papel de exportadora de materias primas y la concentración de sus exportaciones manufacturadas en el área sudamericana. JOAQUIN

VIAL

La intención de este comentario es presentar una reflexión acerca de lo que puede significar la experiencia de Canadá, México y Estados Unidos para el debate en Chile, país que está enfrentando procesos simultáneos de negociación con el NAFTA y con el MERCOSIJR. El primer punto que quisiera resaltar es la tremenda diferencia entre los motivos y los factores que estuvieron en juego en la constitución original del NAFTA y lo que podría ser un proceso de negociación para la adscripción de nuevos países de América Latina a dicho acuerdo. La razón fundatncntal es que el NAFTA en su concepción primera es un acuerdo de integración económica entre tres países vecinos, que presentan una alta tasa de intercambio recíproco, elevados tlujos de inversión entre unos y otros y un inlensísimo comercio intrafirma 0 intrasectores, que se origina precisamente a partir de la vecindad geográfica. Básicamente lo que allí tenemos es un gran mercado -Estados Unidos- y empresas que aprovechan los espacios que proporciona un acuerdo comercial para redsignar sus inversiones y su producción según un criterio territorial.

NAFTA

,,RESIJLTADO DE DkSICIONES POLIl-ICAS

Mi impresión es que IU integración de nuevos socios al NAFTA plantea una situación muy diferente. El grado de interdependencia del resto de los países latinoamericanos con el NAFTA actual es muy inferior al que existe entre los tres miembros originales. Ello puede apreciarse claramente en los gráficos siguientes, que muestran la importancia del comercio y las inversiones recíprocas. La importancia para América Latina de lograr un acuerdo comercial con Estados Unidos es definitivamente mucho menor que para México o Canadá. Ello nos indica que estamos partiendo desde bases muy diferentes a las que dieron origen al NAFTA, al menos en lo que respecta al grado de interdependencia económica, el que en el caso de Chile y de la mayoría de los paises latinoamericanos es muchísimo menor que en el caso de los tres países que conforman América del Norte. Ello tiene implicancias sobre la cuestión que la autora trata de responder: si bien en el caso de Canadá y México se puede dudar respecto de si fueron procesos inducidos por la inversión privada o por decisiones políticas, parece bastante menos dudoso el hecho de que un proceso de integración entre paises latinoamericanos y el NAFTA necesariamente será un proceso inducido por razones políticas. La motivación política, y la fucrra con que los sistemas políticos acepten y suscriban la idea, tendrán un papel fundamental en el proceso, probablemente mucho mayor que en el caso de los países norteamericanos. Un segundo elemento que también creo muy importante es el hecho de que la naturaleza de los costos y beneficios del proceso de integración es muy diversa: me parece bastante poco razonable, por ejemplo, preocuparse de una relocalización de actividades entre Estados Unidos y Chile, o Canadá y Chile, inducida por diferenciales de costo que permitan aprovechar venmjas de comercio intrafirmas. Este tema no está planteado en esta etapa de ampliación de NAFTA a nuevos países; sin embargo, como mencionara Diana Tussie, los costos de desviación de comercio pueden ser mayores, justamente porque las interrelaciones comerciales son menores. Otro elemento interesante es la coinctdencia de motivos que se aprecia en el sector privado para demandar una integración con Estados Unidos, a excepción, como es obvio, de la ausencia de ventajas de relocalización de actividades. Proteger el acceso a un mercado que exhibe un mayor proteccionismo es una preocupación muy vigente en el sector privado de casi toda América Latina, y de ahi el interés por poner un pie en el NAFTA. Un segundo factor citado por los representantes del sector privado es la posibilidad dc limitar regulaciones excesivas por parte de los sectores públicos locales. Sin embargo, veo también algunas diferencias con respecto a lo que fuc el proceso en Norteamérica, en las actitudes ante al NAFTA por parte de

342

MAUKCLN A MOL 01’

diversos actores sociales en Chile. Por ejemplo, creo que la eventual negociación con el NAFTA implica una oportunidad para que grupos de interés locales puedan impulsar una agenda que, de ntro modo, quedaría postergada o seria prácticamente impensable: para los grupos ambientalistas en Chile, por ejemplo, el NAFTA representa una oportunidad única para avanEar cn la definición de una institucionalidad, de ciertos procedimientos, etc. Veo tambikn cn cl entusiasmo del lobby financiero en Chile la percepción de que el NAFTA permitiría moverse más rápido hacia la liberalización financiera, uno de sus principales objetivos. Para terminar, una consideración más de fondo: la proximidad de esta negociación debería imponer una reflexión muy importante respecto a cuáles son los espacios de libertad y autonomía que se está dispuesto a sacrificar para ingresar al NAFTA. No se trata de un tema trivial: todo proceso de integración necesariamente implica perder algún grado de autonomía. Cuando los países están ya muy integrados, como en el caso de Estados Unidos, Canadá y México, lo que se pierde en términos de autonomía es relativamente poco. Pero cuando no lo están tanto, como puede ser el caso de los países del Cono Sur latinoamericano respecto de Estados Unidos, la merma de autonomía puede ser considerable, por lo que se requiere de una reflexión muy cuidadosa. Pienso, en particular, en un punto que ha sido mencionado en varias oportunidades y que debe haber sido relativamente trivial en cl caso de México y Canadá: la integración de los mercados financieros. Se trata de un tema que debemos estudiar muy acuciosamente. Nuestros mercados financieros están bastante conectados, pero definitivamente no tienen el grddo de integración que tenían los de América del Norte hace tres o cuatro años. Todos sabemos que a medida que aumente la integración, especialmente la financiera, perderemos grados de libertad en el manejo de nuestras políticas macroeconómicas, principalmente las políticas monetaria y cambiaria. Tengo la seguridad de que, ante una eventual crisis, la disposición de Estados Unidos a financiar la estabilidad cambiaria de un país como Chile, Colombia o Argentina va a ser muy distinta a su disposición a financiar la política cambiaria en México o Canadá. Nosotros tenemos la obligación de ser bastante más cuidadosos para preservar espacios de autonomía que permiten mantener un control mínimo sobre nuestras políticas macroeconómicas.

10

EL COMERCIO Y LA INVERSION ENTRE CANADA Y LOS PAISES MIEMBROS DE ALADI *

Este capílulo presenta un panorama cuantitativo de las relaciones económicas entre Canadá y América Latina, restrin iendo el análisis a los países relativamente más grandes del hemisferio 7 El capítulo se organiza de la siguiente manera. La primera sección presenta y describe los flujos comerciales agregados entre Canadá y los paises miembros de ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración). La segunda sección se enfoca en los bienes transddos entre Canadá y los diversos países de la ALADI en forma individual. En la tercera sección se analiza la inversión directa canadiense en América L,atina. La última parte presenta unos breves comentarios finales. 1.

COMERCIO MIEMRROS

1.

LA IMPORTANCIA DE AMERICA LATINA EN El. COMERCIO EXTERIOR DE CANADA

TOTAL ENTRE CANADA Y LOS PAISES DE ALADI

Esta sección revisa la importancia del intercambio comercial de Canadá con el hemisferio occidental2 y con los paises miembros de ALADI, a través de un análisis de las exportaciones e importaciones a nivel agregado3. * I

2 3

El wIor a!qdecea XimenaC‘larkporSUeficiente

colaboracioo en la investigación Sc trata dc los once miembro? de la Asociación Latinoanmicana de Intrgraci6n (ALADI). Argentina, Bolivia. Brasil. Chile, C‘olombia, Lcuador. México. Paraguay, Pari, Uruguay y Vell~~U& Usanros la definicifin dc hemisferio occidental provistapor el Directorio de Estadisticas de Comercio del FMI. cs dccir, todos los pawzs de las Américas co,, excepción de Canadá, Cuba y EEUU Loa dato, bc obtuvieron del Anuario del Directorio de Estadisticas de Comercio del FMI 1993 ? 1994 ) bc expresan en dolartx nominales de lo’; EE UU

344

KAULE SAEZ

(‘uadv N” 10.1. Exportaciones de&nadá (IJS$ millones)

Mundo Hemisferio Occidental ALADI ALADI Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador México Paraguay Perú Uruguay Vencaucla

89.706 100,O 126.447 1.979 2,2 2.067 1.549 1,7 1.602 100.0

49 7 566 63 134 61 288 2 79 9 291

32 0.5 36;5 4,1 8.7 3.9 18,6 0,1 5,l W 18.8

40 4 411 163 177 31 488 2 49 16 221

1986-1993

100,O 140.748 100.0 1,6 2.560 1,8 1,3 2.141 1,5 100,o 2,5 0.3 25,7 10,2 11.0 1,9 30,5 O,l 3,l I,O 13,x

103 6 575 152 179 42 599 65 20 394

100.0 48 0.3 26,9 7,l 8.4 2,0 28,0 0,3 3,O 0,9 18.4

Las exportaciones canadienses al hemisferio occidental han aumentado desde cerca de US$2.000 millones en 1986 a US$2.500 millones en 1993, y las exportaciones a los países miembros de ALADI experimentaron un incremento desde US$ 1.500 millones a US$ 2.100 millones (Cuadro No 10.1). El mercado de exportación más dinámico en la región para los productos canadienses ha sido México, caso en que las exportaciones se duplicaron entre 1986 y 1993, reemplazando así a Brasil como el mercado más grande para Canadá. Por su parte, las exportaciones a Brasil han permanecido estancadas, El tercer mercado más importante cn la región es Venezuela, país al cual las exportaciones alcanzaron un valor de (JS$ 394 millones en 1993 (US$ 291 millones en 1986). Las exportaciones a los otros países de ALADI son muy inferiores, aun cuando aquellas destinadas a Chile y, en menor medida, a Argentina, han aumentado en los últimos siete años. Más de la mitad del crccimicnto de las exportaciones al hemisferio puede explicarse por la expansión de las exportaciones a México. Las importaciones canadienses desde el hemisferio occidental subieron desde US$ 2.600 millones en 1986 a USS 5.100 millones en 1993, mientras las de los países miembros dc ALADI aumentaron desde US$ 2.100 a

EL COMERCIO Y LA INVERSION

145

C~radr-oN” 10.2. Importaciones de Canadá 1986-1993 (US$ millones)

Mundo Hemisferio Occidental AI,ADI ALADI Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador México Paraguay Perú Uruguay Venezuela

83.308 100,O 1 19.673 2.635 3.2 4.191 2.146 2,6 3.656 100,o 2.9 0,3 27,6 4,3 4.1 12 39,6 5 0.2 46 2.1 ll 0,s 366 17,l

63 7 592 92 89

132 22 744 170 125 139 1.63 1 1 119 43 530

100,o 134.914 3.5 5.125 3.1 4.516

100,o 3,8 33,

1OO,0 3.6 0,6 20,4 4,7 3.4 3,s 44,6 0.0 33 112 14,5

98 8 668 179

100,o 2,2 02 14,s 4,0

147 110 2.93 1 1 54 21 299

:,i 6419 08 1.2 os 6.6

USS 4.500 millones (Cuadro N” 10.2). Las importaciones desde México son, lejos, las más importantes de la regiún, habiéndose incrementado desde US% 849 millones en 1986 a 1.600 millones n 1990, para luego alcanzar los US$ 2.900 millones en 1993. Al igual que las exportaciones, la mayoría del aumento de las importaciones desde el hemisferio occidental y ALADI puede explicarse por las importaciones desde este país. Los otros paises de AI.ADI tienen mucho menos importancia en cuanto proveedores de productos, aunque las importaciones desde Argentina, Chile, Colombia y Ecuador fueron mayores en 1992-93 que en 1986-87. Lo que llama la atención es que el valor de las importaciones desde Ecuador es similar al de muchas de las economias más grandes, tales como Argentina, Chile y Colombia. El déficit comercial de Canadá -tanto con el hemisferio occidental como con los países de ALADIha ido aumentando progresivamente año a año, entre 1986 y 3993: aumento explosivo que se debe al déficit comercial con México (superior a US$ 2.300 millones en 1993). El único pais con el cual Canadá ha mantenido regularmente un superávit comercial es Colombia.

346

RAUL E SAEZ

Así, el comercio con el hemisferio occidental y, dentro de éste. con los paises miembros de ALADI, ha aumentado en los últimos siete años. El total del intercambio comercial (exportaciones más importaciones) con el hemisferio cxpcrimcntó una variación desde US$ 4.600 millones en 1986 a IJS$ 7.700 millones en 1993. y con ALADI se incrementó desde lIS$ 3.700 millones a US$ 6.700 millones en el mismo período, siendo la mayoría de dicha alza explicada por el comercio con MGco. Sin embargo, como se observa en los Cuadros N” 10.1 y N” 10.2, el hemislèrio occidental y ALADI son socios comerciales relativamente pequeños para Canadá. La región sigue siendo un mercado relativamente pequeño para las exportaciones de Canadá y, además, su participación en el total de las exportaciones canadienses ha tendido a disminuir desde 1986. La participación de los países de ALADI también disminuyó entre 1986 y 1993, aunque se ha recuperado ligeramente desde 1990. Entre los países miembros de ALADI, la participación de México ha aumentado fuertemente desde 1993, mientras la de Brasil ha caído. La participación individual de Chile ha sido más alta en la década del 90 que en el decenio de 1980, mientras el caso de Colombia ha sido justamente lo opuesto, y la de Venezuela ha experimentado fluctuaciones. La participación del hemisferio occidental en las importaciones de Canadá se ha mantenido en un nivel reducido, aun cuando se observe una tendencia ascendente tal como se muestra en el Cuadro N” 10.1. Lo mismo puede observarse en el caso de los países miembros de ALADI, cuya participación supera el 3% del total de las importaciones canadienses. Llama la atención el hecho que las importaciones desde los países miembros de ALADI se han ido concentrando paulatinamente desde el punto de vista geográfico: en 1993, el 65% de ellas provenía de México. En contraposición, la participación de Brasil y Venezuela se ha ido reduciendo. La participación de otros países, tales como Argentina, Colombia, Chile y Perú, también ha registrado una leve baja en el decenio de 1990 respecto de los años fiiales de los años 80. En resumen, el hemisferio occidental, incluyendo ALADI, no es aún un socio comercial importante para Canadá. Alrededor del 2% de las exportaciones canadienses se destina a países del hemisferio, a excepción de EEUU, y aproximadamente 3% de las importaciones proviene de estos mismos países. Si se excluyen las exportaciones a EEUU en 1993, la participacihn del hemisferio occidental y AI,ADI en las exportaciones canadienses sube a 10% y 8%, respectivamente. En el caso de las importaciones, la participación respectiva corresponde a 1 lo% y 10%. Cabe destacar el importante aumento en el intercambio comercial entre México y Canadá. incluso con anterioridad al NAFTA.

EL C‘OMl:K(‘IO Y I A INVt‘RSlON

2.

LA IMPORTANCIA EXTERIOR

347

DE CANADA

DE AMERICA

EN EL COMERCIO

LATINA

Si se toman en consideración las cifras comerciales desde el punto de vista de los países del hemisferio occidental. también se observa un aumento considerable de las exportaciones e importaciones de Canadá en términos de valores. Las exportaciones del hemisferio occidental a Canadá experimentaron un incremento desde US$ 1.400 millones en I986 a LJS$ 4.300 millones en 1993. En el caso dc los paises de ALADI, en el mismo período, sus exportaciones a Canadá subieron desde US$ 1.100 millones a US$ 3.800 millones. Aunque los datos del Cuadro N” 10.3 difieren de aquéllos correspondientes a las importaciones canadienses desde AmCrica Latina presentados en el Cuadro No 10.2’, las principales conclusiones de las estadísticas canadienses coinciden. La participación de Canadá en el total de las exportaciones provenientes del hemisferio occidental y ALADI es relativamente pequeña y parecía estar declinando hasta 1990. El alza registrada entre 1990 y 3993 se explica por las cifras mexicanas y puede deberse únicamente a un cambio en la fuente de datos (explicado cn la nota 4). Entre los países individuales. México y aparentemente también Perú, acusan un aumento en la incidencia de las exportaciones a Canadá. Respecto de los demás países, incluso Brasil y Venezuela, la participación de las exportaciones a Canadá parece estar en declive. Los datos relativos al intercambio comercial presentados en el Cuadro No 10.4 demuestran que las importaciones desde Canadá han crecido entre 1986 y 1993, tanto en el hemisferio occidental como en ALADI. Este aumento se explica principalmente por una mayor importación de productos canadienses realizada por México. pero el valor de importaciones efectuadas por paises de menor tamaño [ales como Venezuela, Colombia. Chile, Ecuador y Perú, también ha aumentado. Brasil es el segundo importador más grande de productos canadienses. A diferencia de las cifras expresadas en valores absolutos. la participación de Canadá en el total de las importaciones realizadas por el

4

t as cifraî en esta sección difieren de las presentadas cn la scccih previa por variar rwones exkten discrepancias en la forma en que 102 pa,scs individuales informan los datoq comerciales. en los métodos de registrar importaciones y exportaciones. y diferencias KWCtt: Tal como se indica en el Cuadro N” 10 3, en 1993 los dahn comerciales de un pan latinoamericano pueden habel sido obtenidos de los rcgistms Canadienx~ maî que a partu de su propios registros en el Anuario del Direclurio dc Estadicticaï dc Comercio del kMI (‘orno resultado. tas cifras indican un aumento muy grande de Iab cxportacioncï y pueden no ser comparables a los de 1986 > 1990.

KAIJI

34X

I

SAl,/

(7trau’ro N” 10.3. Exportaciones latinoamericanas a Canadia 1986-1993 (US$ millones)

1 449.0 1 148.4

IR 1.6

I 920 0 1493.3

1.5 1.'

43400 3,804,"

2.7 2.7

53.8 "1 437 0 58.1 73.1 4.9 224.0 02 IR.2 6.7 272."

0.8 0.0 2" 1.1 1.4 0.2 1.4 0.1 0.7 0.6 32

81.2 02 Ql.0 56.2 69.9 7.3 226.0 0.7 17 9 25.9 476.0

0.7 0." 1.7 0.7 1.0 0.2 0.8 0.1 0.9 1.5 2.6

90.0 2.0 455.0 61.0 60.0 100.0 2 665.0

0.7 0.2 1.2

*810 11 0 272.0

06 0.8 1.9 5.6 nd 2.s 07 1.6

Fueute: FMI, D,~crrw~ uf Trufe SIUIU~ICSIru/bouk, 1993 y 1994. a Los datos presentados en este cuadro difieren de los del anterior debido a que en este caso los datos provienen de informeselaborados PO,paises latinoamericanos No obstante.las cifras correspondientes al comercio entre Canadi y A~_eentina. Ecuador. México y Venezuela. presentadas en la publicacion del FMI. se basa en informacion canadiense. nd: no disnonible

hemisferio occidental y ALADI declinó entre 1986 y 1993 (Cuadro N” 10.4). Su participación en las importaciones de países individuales tales como Brasil, Colombia y Perú se ha visto reducida también, aunque ha aumentado en Venezuela. En resumen, desde la perspectiva de países latinoamericanos, Canadá es todavía un socio comercial relativamente pequeño. Pese a aumentos, tanto en las exportaciones a Canadá como en las importaciones desde Canadá, la participación de Canadá como mercado para las exportaciones y fuente de importaciones no parece estar aumentando. Desde la perspectiva tanto canadiense como latinoamericana, el comercio con el resto del mundo en general va creciendo más rápido que entre ambos. Revertir esta tendencia debe ser la meta de las futuras relaciones económicas entre Canadá y las Américas. II.

COMERCIO DE BIENES ENTRE CANADA Y LOS PAISES INDIVIDUALES MIEMBROS DE ALADI

En esta sección se analiza el comercio entre Canadá y los países individuales dc ALADI al nivel de producto. En el caso de los principales socios

EL COMI;RCIO

Y LA INVERSION

349

C’r~&o Iv” 10.3. Importaciones latinoamericanas desde Canadá ’ 19x6-1993 (US$ millones)

2.3 2.3 1.0 07 3.1 1.7 .?.O 17 10 0.1 2.9 0.9 2.5

4Rh.0 ?24.? 1Y6.8 41.0 391.0 2,5 27 y 13.0 177."

2 411.0 2 xx.0

1.4 l.6

113." 7.0 655.0 20:.0 207.0 46,0 599.0

0.6 0.6 2.6 1.8 2.1 1.4 1.0 0.2 1.5 1.7 3.5

6% 40.0 394.0

comerciales de Canadá (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, MCxico, Perú y Venezuela) se eligieron las diez importaciones y exportaciones más importantes al nivel dc 8 ó 10 dígitos de la lista arancelaria canadiense, mientras que se eligieron sólo los cinco productos más importantes en el caso de los socios comerciales menores (Bolivia, Paraguay y Uruguay). Las cuadros correspondientes a estos productos se encuentran en un anexo al presente capítulo. 1.

LAS EXPORTACIONES CANADIENSES A AMERICA LATINA

En primer lugar, se examinan los productos más importantes exportados por Canadá a cada uno de los once miembros de ALADI en 1993. El Cuadro N” 10.5 muestra que los diez productos más importantes exportados a estos países son principalmente productos basados en recursos naturales: trigo, papel de diario, celulosa, cloruro de potasio, etc. Solamente tres son bienes manufacturados no basados en recursos naturales: componentes de equipos eléctricos para telecomunicaciones, partes para carrocerías y partes de vehículos motorizados. Sin embargo, la canasta de bienes varía entre países, tal como se ve más adelante. Las exportaciones canadienses a los países ALADI estjn relativamente diversiticadas: los diez bienes más importantes representan el 48% del total. Al nivel de desagregación utilizado aquí, los

RAIJL E SAEZ

350

C’zru&u N” 105. Exportaciones principz&zde Canadá a ALADI

Trigo Panelde diario. en rollos Clplanillas Partesde aparatoseléctricos paratelefonía lineal 0 teleprafia lineal Carbón bituminoso Repuestosy accesoriospara carroceríasvehicularrs Cloruro de potasio Otros repuestosy accesorios para automóviles Trigo Durum Pastade maderaquímica Gasolco Total 10 mayores

488.643

18.7

20. I

260.863

10.0

4.3

90.868 78.993

3.5 3.0

4.3

66.863 64.404

2.6 2.5

6.4 5.4

5x.120 55.074 47.43 1 41.261

2.2 2.1 1.8 1.6

1.3 12.3 1.6 8.9

1.252.520

7.1

47.9

Fuente: Statistic$(‘anada países ALADI parecen ser un mercado importante para exportaciones canadienses específicas, pero no en general. Para aquellos bienes exportados a varios países, la participación global de ALADI en las exportaciones canadienses varía desde 20% (trigo) a 1,3% (partes de motores de vehículos ). América Latina es un mercado importante para la mayoría de estos productos tal como se muestra en el Cuadro No 10.5. Las diez exportaciones principales a Argentina explican la mitad de las exportaciones canadienses a ese país en 1993, e incluyen bienes de capital’ y bienes intermedios, Entre estos últimos, algunos se basan directamente en recursos naturales. Para algunos productos, el mercado argentino parece ser muy importante: por ejemplo, turbinas hidráulicas, maquinaria para la extracción y preparación de grasas animales, y agua pesada. Sin embargo, se debe tener en cuenta que estamos observando las exportaciones de un solo año y a nivel muy desagregado.

El. COMERCIO Y LA INVERSION

351

Las exportaciones a Bolivia se encuentran mucho más concentradas que aquéllas a Argentina. Los cinco productos más importantes cubrieron un 71% del total, y dos de ellos (trigo y partes de aparatos eléctricos para la telefonía) contribuyen con más del 55% del total. Nuevamente se tiene mayormente bienes de capital y productos intermedios basados en recursos naturales, y un solo bien para el consumo final (caballa). A excepción de este último, las exportaciones a Bolivia no parecen ser muy importantes en ninguno de estos cinco productos, lo que no sorprende dado el pequeño tamaño de la cconotnía boliviana. Por la misma razón de tamaño, m,o podría esperar que las exportaciones a Brasil fueran altamente diversificadas. Pero no cs así. Los diez productos principales representaron un 77% de las exportaciones en 1993, y dos de ellos juntos (trigo y papel de diario) representaron más del 44%. Al igual que con las exportaciones a Argentina y Bolivia, estos diez productos pueden clasificarse como bienes de capital o bienes intermedios basados en recursos naturales. Aun cuando para ningún producto el mercado brasileño es tan importante como el de Argentina, Brasil recibe más de 2,5% de las exportaciones canadienses de estos bienes, y en algunos casos, entre un 9% y un 12%. En lo que parece ser un patrón que refle.ja las ventajas comparativas de Canadá con respecto a América Latina, las diez exportaciones más importantes a Chile también son una combinación de bienes dc capital y bienes intermedios basados en recursos naturales. Aun cuando el 96% de las exportaciones canadienses de molibdeno se destino a Chile, para todos los demás productos la participación de este país es relativamente pequeña. La importancia de la inversión extranjera canadiense en Chile se manifiesta en el hecho de que una de las exportaciones principales es equipo de construcción que se devolverá a Canadá al cumplir el contrato. Los datos indican que las exportaciones a Chile son más diversificadas que aquéllas a Bolivia y Brasil: los diez productos principales representaron 56% del total en 1993. Las exportaciones a Colombia se concentran en unos pocos productos, y los diez artículos mas importantes representan el 91%. dos de los cuales (trigo y papel de diario) contribuyen con 57% del total de las exportaciones a este país. Respecto de los países analizados anteriormente, los bienes de capital o sus partes tienen una participación mucho más pequeña en los diez productos importantes, con un solo ítem de este grupo (partes de turbinas de gas). Sictc de los diez productos principales son bienes intermedios (dos de ellos son partes de automóviles) y uno es para consumo (lentejas). En 1993, el 79% de las exportaciones de un tipo especifico de lingotes dc cobre se destinaron al mercado Colombiano.

Al igual que en el caso de Chile, las diez exportaciones principales a Ecuador incluyen equipos relacionados a proyectos de inversión extranjera. Los otros productos son bienes de capital, bienes intermedios y un bien de consumo (nuevamente lentejas). Las diez exportaciones más importantes a Ecuador representan el 70% del total a ese país, y aun cuando no hay producto alguno del que Ecuador compre más de 50% del total exportado, a pesar de su pequeño tamarîo, hay varios que cxccdcn cl 2%. Nuevamente, esto demuestra que Ecuador es un socio comercial importante de Canadi, en relación a su tamaño. Tal como era de esperarse, las exportaciones a México son las más diversifícadas de todos los países de ALADI. En 1993, las diez exportaciones principales representaron más de 46% del total de las exportaciones de Canadá a ese país (trigo 12%). México es un mercado muy importante para la semilla de colazo (22%) y productos laminados de acero (33%). Respecto de los otros productos, la participación del mercado mexicano varía entre el l%, correspondiente a otras partes y accesorios para automóviles, y el 9%, correspondicntc a cajas dc cambio dc automóviles. La mayoría de las exportaciones importantes son, o bienes intermedios con base en recursos naturales, o partes de automóviles. Al considerar el pequeño tamaño de Paraguay es sorprendente que en el caso de un producto entre los cinco más importantes, los juegos de video, este mercado representa una fracción relativamente importante de las exportaciones canadienses (16%). Para el resto de los productos. la participación fluctúa entre 1,6%, en el caso de diversos tipos de juegos, y 9% para partes hidráulicas de turbina. Los cinco productos más importantes dan cuenta del 58% del total de exportaciones a Paraguay. En el caso de las exportaciones a Perú, los diez productos más importantes dan cuenta de poco menos de un 68% del total. Estos son bienes de capital y sus partes, bienes intermedios con base en recursos naturales y dos productos acabados destinados al consumo. El mercado peruano no representa más del 9% para ninguno dc los bienes; las participaciones más altas SCregistran en champú (8%) tela de neumktico (5%) y aceite de semilla de colazo y lentejas secas (ambos 4%). Lo que sorprende en los datos es el hecho de que las exportaciones de mineral de cobre y sus concentrados representan el segundo bien de exportación más importante de Canadá a Perú. El trigo fue la exportación canadiense a IJruguay más importante en 1993, no obstante la cercanía de este último país a Argentina, y dicho cereal explicó un 41% del total. Las cinco exportaciones más importantes representaron el 77”/. Entre ellas, hay bienes intermedios (papel de diario y trigo) y productos acabados para el consumo (papas, cigarrillos). A excepción de las semillas de papa, Uruguay es un mercado muy pequeño para las exportaciones canadienses.

EL COMtK<‘IO

Y I.A INVCRSION

351

La mayoría de las exportaciones importantes a Venezuela cn 1993 fueron bienes intermedios basados en recursos naturales, tales como trigo, celulosa y papel de diario. Al igual que con Colombia y México, las partes para automóviles figuran entre las exportaciones importantes canadienses. Hay un solo artículo relacionado a bienes de capital. El mercado venezolano fue importante para papas (19%) y billetes bancarios (35%) mientras para cl resto de las exportaciones importantes la participación varió entre 9% (partes de calderas a vapor) y 0,2% (otras partes y accesorios de vehículos motorizados). Los diez productos más importantes representaron el 67% del total de las exportaciones canadienses a ese país. La mayoría de los bienes exportados desde Canada a los países ALADI, en su conjunto, son bienes intermedios y, a su vez, una mayoría de ellos se basan en recursos naturales (celulosa, trigo, petroquímicos, papel de diario, semillas). En muchos de estos productos Canadá compite con otros países latinoamericanos: en productos de cobre con Chile y Perú, en papel de diario con Chile, en celulosa con Chile y Argentina, en trigo con Argentina, en telas con Colombia y en petroquímicos con varios países. Las exportaciones de bicncs de capital también son importantes pero éstos se concentran en unos pocos artículos: componentes de turbinas y de equipos de telecomunicaciones. Las partes de vehículos motorizados se exportan únicamente a Colombia, México y Venezuela. Las exportaciones de productos acabados destinados al consumo constituyen más bien la excepción que la regla. 2.

LAS IMPOKI ACIONES CANADIENSES DESDE AMERICA LATINA

A continuación se analizan las importaciones a Canadá desde los miembros individuales de ALADI. A excepción de tres productos (dos tipos de petróleo de densidades diferentes y computadoras), todos los bienes importantes importados desde ALADI en su conjunto se relacionan con la industria automovilística. Esto SCpresenta en el Cuadro N” 10.6. Tal como se planteará más abajo, la mayoría de ellos provienen de México. La canasta de productos importados varía significativamente de un país a otro, con cl resultado de que las importaciones desde ALADI se encuentran bastante diversificadas: los diez productos más importantes representan el 38% del total. l.as importaciones desde los países ALADI tienen participaciones muy importantes, desde 5% a 92%, de las importaciones totales de cada uno estos diez productos: La mayoría de los productos importados desde Argentina son productos agrícolas, y otros dos son productos industriales basados en la ganaderia (cuero). Hay un solo bien industrial intennedio (tambores de frenos). Las

RAULE SAEZ

354

CZU&U N” 10.6. Importaciones principal~&anadá

Vehículosde pasa;eros Vehículou de pasajeros ktróleo crudo Petróleo crudo

460.107 248.X69 213.271 204.439

Motores de arranque

202.124

A~icntos para autornóvilcs Juegos de cables para motores de arranque

198.808 147.000

Unidadesde procesosdigitales 143.919

8.2 4.5

desde ALADI

32

3.7 3.6 3.6

47.6 13.2 91.5 8.6 6.6 73.1

2.6 2.6

17.9 8.2

2.6

8.5

2.4

4.6

Estampadoc para tractorec. vehículos de transporte

4 otros vehículosde propósito especial 143.751 Repuestosde carroceriapara tractores.vehículosde transpone4 otros vehículos de propósito especial 131.410 Total I 0 mayores

2.093.698

37.5

IJuente: statistics Canada

exportaciones argentinas a Canadá están algo diversificadas: los diez artículos más importantes representan 53% del total de las importaciones canadienses desde ese país, que es una fuente importante de importaciones para seis de estos diez productos, con una participación que varía desde 77%, para el cuero utilizado en vestimentas, a 14%, en el caso de limones frescos. A diferencia de Argentina, las importaciones desde Bolivia se concentran principalmente en unos pocos productos. Dos de ellos (minerales de plata y estaño, con contenido de plata) constituyen el 69% de las exportaciones de Bolivia y los cinco productos más importantes representan el 87%. Sin embargo, Bolivia es un proveedor importante de la mayoría de estos productos: las importaciones de estano, minerales de plata. madera y nueces de cajú representaron entre 64% y 15% de las importaciones totales de estos productos realizadas por Canadá en 1993. Todas las importaciones importantes desde Bolivia son recursos naturales casi enteramente sin procesar. De acuerdo a lo esperado, las importaciones desde Brasil son muy diversificadas. y los diez productos más importantes explican sólo el 38% de

t’L COMCRCIO Y LA INVERSION

355

las importaciones canadienses desde ese país en 1993. Brasil es un abastecedor importante de cada uno de estos productos; mas del 80% del jugo de naranja importado por Canadá, 63% de los minerales de aluminio, 5 1% de las nueces de cajú, y más del 35 ?/u de los productos de acero provienen de Brasil. Nueve de las diez importaciones más importantes son bienes intermedios basados en recursos naturales. Entre aquellos basados en recursos naturales, dos son productos de acero manufacturados. De las diez importaciones más importantes desde Chile, todas son productos provenientes de recursos naturales, de la minería (cobre), agricultura (vino y frutas frescas) y pesca (harina de pescado). La única COII algún procesamiento industrial es cl vino, pero éste también se basa en UII recurso natural. Estos diez productos explicaron 72% de las importaciones desde Chile y algunos de ellos (harina de pescado, uvas de mesa, manzanas, ciruelas y peras) representan un porcentaje relativamente alto de las importaciones canadienses. Las importaciones desde Colombia son más concentradas que las desde Chile: los diez productos principales contribuyen con un 88% del total de ese país. Entre cllos hay cuatro tipos diferentes de café, de modo que a un nivel más agregado las importaciones se concentrarían aún más. Los plátanos y la categoría más grande de café representaron el 56% de las importaciones canadienses desde Colombia en 1993. Ninguna mercadería manufacturada figura entre esas diez importaciones. En algunos casos Colombia es un proveedor considerable: los claveles (88% de las importaciones), rosas (68%). uno de los tipos de café (24%) y plátanos (23%). Casi la mitad de las importaciones desde Ecuador son plátanos, el único producto con una participación de envergadura, aunque a este nivel de desagregación existen varios tipos de camarones. Las diez importaciones más importantes representan 67% de las importaciones desde Ecuador. Todas las importaciones desde Ecuador son productos basados en recursos naturales, y el país tiene una participación importante en las importaciones canadienses de camarones y plátanos. Unicamente en el caso de México la mayoria de las importaciones canadienses son mercaderías fabricadas. De hecho, casi todas lo son, y de ellas, todas -a excepción de una- son vehículos motorizados o sus partes. Se incluye sólo un recurso natural, petróleo crudo. Las diez importaciones principales desde México explican 53% del total: un alto nivel de diversificación, especialmente considerando que el producto con la participación más grande Ilcga a 12%. Cabe destacar también que en el caso de algunos de estos productos, México es un proveedor importante, con una participación mínima de 5% (entre esas diez importaciones).

RAIJL E SAEZ

356

Paraguay es otro caso en que las exportaciones a Canadá se encuentran altamente concentradas. Los cinco productos más importantes representan 75% de las importaciones canadienses desde Paraguay, dc cllos. tres son Las importaciones desde Paraguay tienen una productos de cuero. participación importante del total en el caso de sólo dos productos: cierto tipo de tela de algodón (30%) y mate (3 1%). El oro explica el 40% de las importaciones de Canadá desde Perú, en 1993. y las otras nueve importaciones más importantes representan un 34% adicional. La mayoría de estos diez son productos basados en recursos naturales poco procesados. Solamente dos son manufacturas: textiles y telas. Perú es un proveedor importante de los minerales de plata (62% y 63%. según el tipo) y minerales de plomo (53% y 26%). Uruguay es otra fuente de productos de cuero. Dos de las cinco importaciones más importantes de Canadá desde ese país son productos de cuero. Para este país, las cinco importaciones más importantes explican un 57% del total. Para los dos tipos de productos de cuero Uruguay es un abastecedor importante con participaciones de 12 y 15% en las importaciones canadienses, mientras la de los otros productos es mucho más reducida. Este cs otro ejemplo de exportaciones de un país miembro de ALADI basadas principalmente en recursos naturales. Las diez importaciones principales de Venezuela representan 94% las importaciones totales realizadas por Canadá desde ese país, y nueve de ellas están basadas cn cl petróleo. Esto destaca el alto grado de dependencia que tiene Venezuela en un solo recurso. En el caso de dos de esos derivados del petróleo, Venezuela es el proveedor dominante con más de 80% de las importaciones canadienses de esos productos, mientras otros dos tienen participaciones por sobre el 20%. A excepción dc México, los productos basados en recursos naturales dominan las importaciones canadienses importantes desde los países miembros de ALADI considerados individualmente. Además, en la mayoría de los casos, son recursos naturales muy poco procesados. Solamente México exporta una fracción grande de bicncs manufacturados, pero éstos están todos concentrados en la industria del automóvil. En el caso de los países más pequeños, las exportaciones a Canadá se concentran fuertemente en unos pocos productos, al igual que en el caso de ciertos países más grandes. III.

INVEKSION

DIKECTA

CANADIENSE

EN AMERICA

LATINA

La información sobre la inversión extran.jera directa (IED) en los países de ALADI utilizada en esta sección proviene de una investigación realizada en la Comisión Económica para América Latina y el Caribe. de las Naciones

LL COMERCIO

Y LA INVERSIC)N

357

cYtrd~~ N” IU. 7. Inversión extranjera directa: existencias (US$ mil)

Fuente: CEPAI (1093) sd: nu disponible

Unidab”. Algunos países carecen de datos recientes y en ningún caso, excepto Chile, fue posible obtener información acerca de los sectores de destino de la IED canadiense a partir de otras fuentes. El Cuadro N” 10.7 prescrita las cifras sobre la existencia de IED canadiense, así como también el de otros países de origen, para el año más reciente disponible, y el Cuadro No 10.8 muestra el flujo total de IED para el año indicado. En este último caso, se sumaron los flu.jos correspondientes a cada aRo. Canadá ha sido un inversionista extranjero importante en Bolivia, Brasil y Perú. En cada uno de estos países la participación de Canadá en las existencias de capital extranjero proveniente de países desarrollados supera el 5%. En Argentina, Venezuela y Colombia esta tigura se sitúa entre 2% y 3%. Sin embargo, los datos sobre flujos de IED indican que cn el último tiempo, la inversión canadiense en algunos países ha llegado a ser más importante de lo que lo fuera en el pasado. En paises como Bolivia. Brasil y Chile, la inversión extranjera canadiense en los últimos años ha representado 20% o más de los flujos de IED provenientes de países desarrollados. El resultado es que Canadá ha llegado a ser la segunda o tercera fucntc más importante de IED en estos paises en la década de los 90.

6

VerCEPAL(1993)

RAUL

358

E SAEZ

Czrn&o N” 10.8. Flujos de inversión extranjera directa en los 1990 (US$ mil)

63 724 1.823 796 2 x55 2'12 413 24X I9.000 9"68900

26.2 20.0 19.3 3.6 5.1 2.4

16.6 18.4 lb.9 2.7 3.5 2.0

52.542

242.253

0.1

0.0

749 174

1 009 353

2.b

1.9

Fuente: C‘Lt’AL ( 1993 ) nd: no disponible

Unicamente en el caso de Chile fuc posible obtener información sobre los sectores de destino dc IED canadiense (Comité de Inversiones Extranjeras, 1994) la cual se presenta en el Cuadro N” 10.9. Cabe destacar varias cosas importantes, La mayoría de la inversión directa canadiense en las últimas dos décadas ha tenido lugar con posterioridad a 1989 (82%) fecha en que la democracia se reestableció en Chile. Como resultado de ello, Canadá ha Ilcgado a ser la segunda fuente de IED en Chile. Prácticamente toda la inversión canadiense en Chile (90%) se ha destinado al sector minero, donde tuvo una participación de 34% del total del IED en ese sector en 1990-93. IV.

COMENTARIOS

FINALES

Aun cuando el comercio entre Canadá y los países latinoamericanos ha ido en aumento, el ritmo de este crecimiento ha sido inferior al del comercio latinoamericano con el resto del mundo. El resultado es que la participación de Canadá en el comercio de los respectivos países latinoamericanos se ha mantenido en un nivel reducido, incluso mostrando cierta tendencia a declinar. El fortalecimiento de los vínculos entre Canadá y América Latina debería tratar de revettir dicha tendencia. La composición del intercambio comercial por producto indica que Canadá exporta a los países de ALADl principalmente bienes intermedios basados en recursos naturales y algunos bienes de capital, mientras que estos

EL COMERCIO Y LA INVERSION

359

C’LI(I(I’YU N” IU. Y. Inversión directa canadiense en Chile

0.0

7.7 0.8 0.8 1.6

-l(j

40 0 0 4351 1443”” 0 7 45s 0 0

0.1

17 8.6 1.0

2s 48

0.0 0.1

10

78 LO 34.1

8 585 908 281 0 48 3% 0 0

4.1

156 148

Fuente: Comite de Inverriorm Extranjeras (1994)

últimos generalmente exportan a Canadá recursos naturales poco elaborados. Canada compite con otros países latinoamericanos en algunos de los productos provenientes de recursos naturales exportados a la región. Existe algún comercio al interior de la industria de vehículos motorizados y sus partes, pero esto es significativo solamente en el caso de México. Canadá cs un inversionista importante en algunos países, principalmente en Bolivia, Brasil y Chile. En este último país el IED canadiense ha aumentado significativamente en el decenio de 1990, más que nada en el sector minero.

PANEL: “ $ON EL NAFTA Y EL MERCOSUR EL CAMINO HACIA LA INTEGRAClON DEL HEMISFERIO?” M.VELIST/tS: JORGE CLU,:4RDO,V.4 JílRRETE, FEl.lx’PE.~A. RICHARD G. LIPSE): MARCELODt li4llA ABREUy KK4RDO FFREsVCH-ll.4 1%S

A los panelistas se le,~hi:o las siguientespreguntas: (1) ~Czrálesdeben ser las reglas para el ingreso al NAFTA o al MERCOSUR~‘:(2) Lcónzodebería ser la reloci& entre NAFU ~3MERCOSUR?,iqué puede hacervepara reducir las posibles tensiones~~; (3) iqué puede sugerir respectode los paíseslatinoamericanosque por algunos rtños estar& al margen de los princi,uaks acuerdos comercioles.~ Ademcís,se les pidió que abordaron la interrogante global: ¿&m el NAFTA y el MERCOS(JR el camino hacia IU integrucidn hemisj¿rica? JORGE EDUARDO NAVARRETE

1.

~Cuú1e.s debenser las reglaspara el ingreso al TLC?

Se han definido algunos prerrequisitos y criterios para el acceso de nuevos socios al TIC. El más importante de ellos -el acuerdo unánime de los miembros para aceptar un nuevo socio- quedo satisfecho, en el caso de Chile, desde la cumbre de Miami. Ello no quiere decir que la unanimidad vaya a obtenerse con la misma facilidad ante eventuales manifestaciones de interés de otros países -no necesariamente del continente americane por adherirse al tratado. La posibilidad de obtener esa unanimidad en respuesta a una solicitud de acceso está estrechamente relacionada con los criterios macroeconómicos del solicitante, con la coincidencia en las orientaciones básicas dc política económica. Es cvidente que la pertenencia al TLC demanda un compromiso

362

PANI.I.IS’IAS

permanente con una política económica moderna, orientada por el mercado, abierta a la competencia inlemacional, flexible, dcsrcgulada y con oportunidades plenas para los agentes económicos privados. En otras palabras, con el tipo de política económica que comienza a ser considerada un paradigma, aun con las especificidades de cada circunstancia nacional. Estas orientaciones de política reclaman a su vez sistemas democráticos, respeto a los derechos humanos, acciones eficaces dc dcfcnsa y restauración ambientales y fórmulas para avanzar en el desarrollo social; demandan. para decirlo con las palabras de la CEPAL, políticas orientadas hacia la búsqueda del desarrollo productivo con equidad. Más allá del prerrequisito de la aceptación unánime, y de la satisfacción dc los criterios básicos de orientación de la política económica y sus consecuencias políticas, ambientales y sociales. lo que se requiere detinir son los métodos, las fórmulas, los procedimientos de negociación. Me parece peligroso ir demasiado lejos en la definición de reglas de acceso al TLC, puesto que ello podría convertirse a la larga en una especie de camisa de fuerza. Lo que sí debe dclinirse con la mayor precisión son los procedimientos, los alcances y los limites de la negociación de acceso. Es evidente que hay segmentos del tratado que será difícil o inconveniente reabrir. Esta es una de las ventajas de la fórmula de la adhesión frente a nuevas negociaciones bilaterales con paises asociados al TIC: una base ya establecida, un con.junto de normas ya conocidas por todos. Al mismo tiempo, las estructuras propias del intercambio externo de bienes y servicios del país solicitante, así como las variadas circunstancias y grados de evolución de sus mercados de dinero y capitales, demandarán diversos alcances de los procesos de negociación en materia de liberación comercial, diferentes plazos de desgravación, quizá nuevos criterios sectoriales de normas de origen y probablemente distintos ritmos de liberalización de los mercados financieros, entre otros puntos.

2.

iCómo debería ser la relación entre el TLCy el MERCOSUR? &ué puede hacersepara reducir las posibles tensiones?

Yo imagino un MERCOSIJR cohesionado y en proceso de expansión en lo que resta de los años 90. El principal ingrediente de los que faltan para hacer realidad esta imagen, una economía brasileña estabilizada y dinámica, va a aportarlo la administración de Fernando Hcnrique Cardoso. No tengo dudas de que asi ocurrirá y de que todos en el hemisferio nos beneficiaremos de ello, aunque la perspectiva de competir en los mercados mundiales con ese Brasil provoca una inquietud en muchos agentes económicos del continente.

PANEL

JON

EL NAF I A Y t’l

MCRCOSI

IR FL CAMINO

HACIA

LA INTEGRACION

363

Si cl MERCOSUR y el TLC agrupan a economías básicamente sanas y dinámicas, con rápidos ritmos de expansión de sus relaciones económicas externas, a mi juicio no hay que temer que la relación entre las dos entidades se tome conflictiva. La razón es muy simple: cn esta situación, las oportunidades de comercio e inversihn que surgirían para los asociados a ambos esquemas serían de tal magnitud que arrollarían cualquier resabio proteccionista o aislacionista que pudiera propiciar alguno de ellos. El MERCOSUR y el TLC deben plantearse un proceso de convergencia. No de inmediato, quizá no en los próximos dos o tres años. Se requiere que ambos esquemas maduren, rindan sus frutos, y ello toma un tiempo. Pero tampoco debe esperarse hasta que sea demasiado tarde, hasta que ambos se hayan solidificado a tal grado que la convergencia se dificulte o se torne de plano imposible.

Esta es una cuestión dc la mayor importancia. En primer ténnino, yo sugeriria que se continuara avanzando en los acuerdos subregionales de integración y cooperación. Por otra parte, la fórmula de los acuerdos bilaterales o trilaterales de complementación económica, que se ensaya por lo general con éxito cn la región, puede ofrecer Otro camino para acercar a los paises que no participan en esquemas más amplios. Más adelante habrá que atender a la cuestión de la convergencia, para evitar que la prolifcración de acuerdos parciales cree un laberinto administrativo que se tome inmanejable, que sólo sirva para dar trabajo aun creciente ejkrcito de inspectores de aduana. Otra posibilidad. que apenas apunto, es la de la asociación parcial a alguno de los grandes esquemas existentes. Sabemos, por los casos de Bolivia y Chile, que. tras superar algunas reticencias iniciales, el MERCOSUR ha declarado eatar dispuesto a aceptar países asociados, algo menos que miembros plenos. Quizá el TLC pueda proceder también de esta guisa, abriendo diversas posibilidades de asociación parcial. Si se avanza en este sentido, la vía ancha hacia la zona hemisférica de libre comercio puede ser la de la suma de acuerdos subregionales, más que la de la adhesión de países individuales. Hubo una época en que las casas SC construían ladrillo a ladrillo. Ahora, los edificios modernos pueden construirse piso por piso, añadiendo estructuras prefabricadas.

364

PANELISTAS

FELIX PEÑA

--_

Tras un período de transición de cuatro años, el 1 de enero el MERCOSIJR ha iniciado su segunda etapa. Con ello. el cuarto espacio económico mundial comienza a ser una realidad que las empresas ya no pueden desconocer, puesto que implica un salto cualitativo en la escala de producción y servicios de todos los socios, incluido Brasil. Muchas son las empresas -sobre todo grandes y medianas- que hoy ya organizan su producción a la escala del nuevo espacio económico integrado. En Argentina, por ejemplo, se encuentran operando más de 300 empresas brasileñas, y muchas de ellas han instalado en cl país unidades productivas. La primera etapa se ha caracterizado fundamentalmente por la constante voluntad política de los Presidentes en el sentido de mantener la dirección del proceso de integración y de sortear los obstáculos coyunturales, por la percepción de los desafíos planteados por la clara tendencia a la regionalización de la economía mundial, y por la amplia apertura comercial que se opera, a partir de 1990, en Argentina y Brasil. Apertura comercial y proximidad fisica se han potenciado recíprocamente, incidiendo en el espectacular crecimiento del comercio entre los países miembros. Con respecto a la nueva etapa, existen por lo menos cuatro factores que nos permiten ser optimistas:

a) b) cl 4

se ha desatado, tanto en la situacion interna de cada socio como en sus relaciones recíprocas, una dinámica de liberación de energías sociales y económicas que resultaría difícil de frenar, la economía y el comercio mundiales han entrado en un ciclo expansivo, la tendencia es al regionalismo abierto en el marco de la Organización Mundial del Comercio, y SCtienen fundadas expectativas acerca de un fuerte crecimiento económico de la principal economía del área, Brasil.

Sin embargo, esta segunda fase será más compleja que la primera, y requerirá por parte de los gobiernos la mantención del impulso político inicial y el desarrollo de reglas de juego que aseguren la efectividad en el acceso irreshicto a los respectivos mercados. Las empresas, en tanto, deberán alcanzar cl grado de eficiencia operativa y la calidad de su posicionamiento estratégico para competir cn mercados abiertos.

PANEI. ,,SON kl NAl-TA Y El. MERCOSCJR EL CAMINO HACIA LA IN I t(iRAC‘ION

363

De ahora en adelante, el MEKCOSUR tendrá que concentrarse en tres grandes prioridades estratégicas: consolidar los avances obtcnidos, profundkar el esftlerzo conjunto de transformación productiva y ampliar cl espacio económico ya logrado a @aves de acuerdos con otros paises y áreas de integración. La tarea m&s compleja de los próximos aõos será consolidar los avances obtcnidos, puesto que éstos son bastante precarios en algunos puntos. Aún subsisten numerosas excepciones a la liberación comercial y a la unión aduanera, y ciertos intereses sectoriales pueden intentar su prórroga. Tales excepciones ponen de manifiesto asimetrías originadas en políticas sectoriales que desnivelan artificialmente el campo dc juego, a la vez que insuficiencias en cl esfuerzo de ajuste de los empresarios para competir. Permanecen además muchas restricciones no arancelarias, asi como un amplío margen para la aplicación de medidas comerciales unilaterales. Si bien ello resulta comprensible, constituye un desafío a la voluntad política y a la calidad institucional el desarrollo y la aplicación de una disciplina comercial colectiva que evite l¿i propensión a distorsionar y reservar los mercados, una tendencia que puede tenninar evaporando el bien público adquirido por empresarios y consumidores, que es el derecho al acceso irrestricto a los respectivos mercados. La segunda prioridad -profundizar el esfuerzo conjunto de transformaciún productivaimplica situar al MERCOSUR cn un eje estratégico central: la superación de la obsolescencia tecnológica que contribuyó, junto a la indisciplina macroeconómica, a la pérdida de competitividad de la región en los mercados mundiales. Para ello será necesario cultivar dos obsesiones colectivas que deben alimentarse recíprocamente: la de la estabilidad fiscal y monetaria, y la de la calidad y productividad, en todos los planos de la vida pública y empresarial. Finalmente, la ampliación del espacio económico ya logrado supone un kabajo en dos planos complementarios. Primero, el de las negociaciones para obtener fluideL y certeza en el acceso a otros mercados. En ellas va implícita la idea dc un MERCOSUR de “alianzas múltiples”. Dos frentes de acción serán prioritarios en este sentido: la consolidación y ampliación de los resultados de la Ronda Uruguay en cl marco de la Organizacibn Mundial del Comercio, y la extensión del libre comercio hacia el ámbito sudamericano, el hemisférico -especialmente hacia el NAFTA-, el transatlántico -esto es, a la Unión Europea- y, finalmente, al transpacífico -la Apee-. Ninguna de estas cuatro dimensiones debería resultar exclusiva ni excluyente: todas deberían ser “GATT-plus”.

PANELISTAS

El segundo plano para la expansión de los espacios económicos es el “trans-MERCOSUR”, e implica la idea de un MERCOSUR de “geometría variable“, con ámbitos de acción específica extensibles a otros paises. Esta conceptualiración define como ámbitos prioritarios la potenciación de los recursos humanos. el transporte y la interconexión física en los ejes Atlántico-Pacífico, las redes de gasoductos y de interconexiones eléctricas y los acuerdos sectoriales de calidad y productividad. Chile, Bolivia y Perú son los primeros socios naturales de esta dimensión trans-MERCOSUR. Negociaciones

con Chile

Al menos dos interrogantes centrales deben ser resueltas en relación a las negociaciones con Chile y, posteriormente, con los otros países sudamericanos. La primera es saber si Chile, y los otros países sudamericanos en su momento, desean ser miembros plenos del MERCOSUR o no. Las señales no han sido claras al respecto. La segunda cuestión es la de saber si habrá alguna diferencia entre ser o no ser miembro del MERCOSUR para gozar de las ventajas del espacio económico ampliado. Resulta obvio que si los paises sudamericanos, empezando por Chile, en la práctica obtienen para sus inversores las mismas condiciones de acceso a cada uno de los mercados del MERCOSUR -en especial a los de Brasil y Argentina- a través de un área dc libre comercio que las que rcsultarian del status de miembro pleno. poco interés tendrán en pagar el costo que el acuerdo implica en términos de disciplinas económicas y comerciales colectivas. Quizá el MERCOSUR debiera desarrollar mecanismos, instrumentos y politicas comerciales que permitan llevar a la práctica una estrategia agresiva de alianzas múltiples y flexibles con otros países o bloques. Cuanto más flexible sea -sin abandonar los parámetros básicos de una unión aduanera-, más fácil le será concretar la incorporación de países como Chile u otras modalidades de asociación con países sudamericanos c incluso otros como Sudáfrica.

Quizá las principales lecciones que pueden extraerse dc los avances obtenidos en materia de integración y libre comercio en el hemisferio sean, por un lado, la apreciación de la dificultad de identificar un modelo de validez general sobre el cual dos o más países puedan trabajar juntos para ampliar su comercio

recíproco

y, por

otro, el poder compartir

en un clima

dc estabilidad

macroeconómica el esfuerzo interno de transformación productiva en un marco democrático. Ni el NAFTA ni el MERCOSUR podrían pretender constituirse en modelos para otras experiencias, puesto que, tanto en su

PANEL JON

EL NAFTA Y EL MERCOSIIR tl

CAMINO HACIA LA INTEGRAClON

367

metodología como en sus ritmos, cada uno responde a realidades políticas y económicas difíciles de reproducir. Ni cl NAFTA ni el MERCOSUR pueden ser considerados como el único camino hacia la integración hemklërica. Más bien son parte -aunque parte importante ~~~de una amplia red de acuerdos gubernamentales, hctnisféricos y globales destinados a crear un ámbito favorable a la competitividad global de sus empresas. RICHARD

G. LIPSEY

Mis respuestas a la pregunta planteada en el título de este panel pueden dividirse en cuatro según se den o no diversas condiciones:

(1) Seguramente podrían serlo. (2) Si un número suficiente de países no quieren que así sea, no lo será’. (3)

(4)

Si un número importante de países lo desean, mucho dependerá entonces de cómo reaccionen las diversas instituciones del gobierno de Estados Unidos. Por idtimo, mientras más países se unan al sucesor del NAFTA, más fuerte será la presión sobre los demás para que se incorporen también. El contexto general

1.

2.

1

Técnicamente, el NAFTA es un área de libre comercio; es decir, no es ni una unión aduanera ni un mercado común. Por supuesto que posee muchas de las características tradicionalmente asociadas a un mercado común, pero -y en mi opinión asi debería permanecer- es un TLC en el sentido clave y definitivo de que cada país mantiene el control sobre su propia e independiente política comercial hacia el exterior. Los países integrantes del NAFTA han acordado un arancel común sobre algunos productos de computación, así como la ausencia consecuente de reglas de origen sobre el comercio intra-NAFTA de estos productos. Se trata de un óptimo precedente, y en todo acuerdo adicional deberian incluirse cláusulas que proclamen la eliminación de las normas

EnCalizo este segundo punto porque Bruce Wilkinson dio en esla conferencia una vision -compartida sólo por una pequeña minoría de economistas canadienses- del NAFTA como un wmplot cîtadounidense para asegnrse “11poder sobre los paises lalin«amcricanoa Si los gobiernos dc estos países creen en el planteamiento de Willinaon, wh ticncn que perrnaneccr al margen del acuerdo Despuks de todo, el acuerdo entre CanadUEtlJlJ SC origino cn una inviinckin de Canadá, no de EEUU. ) el NAFTA comrnh por una propucïta de Mesico más que dc t k l JIUo Canadá

PANELISTAS-

368

3.

4.

dc origen respecto de cualquier producto;io:a que los tres paises logren y se comprometan a mantener un valor arancelario común. Ello permitiria al NAFTA desarrollar algunas de las características de una unión aduanera, incluyendo la abolición de muchas fastidiosas normas de origen, sin requerir una armonización total de la política comercial. La ley de la selva favorece al más poderoso. En cambio, un Estado de Derecho favorece al más débil. Por esta razón Canadá, Chile y los otros países pequenos se beneficiarán más de la introducción de un Comercio basado en reglas que los países grandes: de todos modos debernos comerciar con EEUU, y hacerlo sin reglas acordadas en común otorga todo el poder a ese país para decidir unilateralmente si nosotros estamos comerciando en forma desleal. El TLC instituyó un Estado de Derecho que nos permite apelar a un foro internacional para la solución de una controversia y así determinar si alguno de nosotros es culpable de prácticas desleales en el comercio. Por primera vez en la historia, el mecanismo de solución dc controversias del TIC (asimilado por el NAFTA) contempla un foro internacional, que perfectamente puede contener una minoría de estadounidenses, para juzgar la justicia con que EEUU ha aplicado sus propias leyes. Esta determinación no ticnc precedentes, y tengo la fuerte sospecha dc que si hubiera sido propuesta al Senado de EE1711 como una medida aislada, la proposición habría sufrido una abrw madora derrota. La incorporación de Chile al NAFTA implicará un cambio dc nomhrc: al parcccr. AFTA (o ALCA, Area de Libre Comercio de las Américas) es la denominación con más posibilidades, por lo que la utilizaré de aquí en adelante.

Lu trqvectwiu

huciu ~‘1AFTA

fo poner 10 propiu

cmn en orden)

Cualquier país que está considerando abrir su economía a una seria competencia internacional con paises desarrollados como EEUU y Canadá debe ser capaL de ostentar y mantener una economía en orden. Debe liberalizarse y privatizarse la economía; medidas distorsionadoras como tipos de cambio múltiples y subsidios domésticos altos y selectivos deben ser abandonadas, y hay que establecer un régimen globalmente orientado hacia el mercado, aunque no necesariamente de luissez$zire. El próximo paso son las rehajas arancelarias unilaterales, las que permiten a los gestores de las políticas observar cómo responde su economía a la competencia internacional. Si la competencia amenaza con eliminar la mayoría de sus industrias, el juicio deberá constatar que dicha economía aún se encuentra en la etapa de industrialización incipiente y todavía no está preparada

PANEI.

,,SON EL NAFTA

Y tl

MCRCOSUR

EL CAMINO

HACIA

I.A INTtGRAACION

369

para integrarse u la economía internacional. Por el contrario, si la economía responde bien, con expansión en algunas líneas de actividad y contracción en otras, está lista para la próxima etapa. La gran ventaja de las reducciones unilaterales es que pueden ser puntualizadas, o incluso revertidas, unilateralmente a medida que las autoridades del país van cvaluando el desarrollo de la situación. Como un posible tercer paso, SCpueden negociar acuerdos con algunos vecinos para liberalizar el comercio regional. Así. cl libre comercio limitado a unos pocos casos similares puede constituir una prueba adicional del grado en que la economía está preparada para la plena competencia internacional. IJna vez realizados todos los ajustes generados en estas fases previas se puede considerar la incorporación a un acuerdo con naciones plenamente desarrolladas como CÍlnadá y EEUU. Reglas de incorporucitin I.as condiciones para ser aceptado en unas negociaciones de incorporación deberían ser: (1) (2)

Que aspectos macroeconómicos tales como el déficit presupuestario, la inflación y el tipo de cambio estén relativamente ba.jo control, y que la economía se haya puesto a prueba mediante suficientes desafios competitivos como para tener grandes posibilidades de beneficiarse, más bien que de perjudicarse, “por los vientos fríos de la competencia extran.jera”. Cumplir con estas condiciones cs del interés de cualquier país que quiera ber un nuevo miembro. Los miembros actuales también desearían que dichas condiciones se cumplieran, puesto que no desean que su acuerdo pierda fuerza y credibilidad debido a la caída de algún nuevo miembro, demasiado débil, a raíz de la fuerte competencia que el TLC desatará.

Estar excluido del AFTA, o de cualquier otro acuerdo de libre comercio que integre a uno o varios socios mayores. genera una carga cada ved mayor para los países en tal condición a medida que cada vez más países se incorporan a agrupaciones importantes. El quedarse al margen de tales agrupaciones puede llegar a ser muy costoso por la desviación tanto de la inversión como del comercio hacia los países vecinos que sí son miembros.

370

I’ANIXITTAS

Algunos muestran su preocupación por la eventualidad de que México se oponga al ingreso de nuevos miembros al ‘1‘l.C por medios no transparentes. Evidentemente. México esta interesado en proteger su propio tratamiento preferencial cn cl mercado estadounidense: por otra parte, los partidarios del libre comercio deberían dar la bienvenida al ingreso de la mayor cantidad posible de países para minimizar la desviación de comercio intracontinental. La postura oficial, expresada públicamente por altos funcionarios mexicanos, es que México da la bicnvcnida a todos los paises latinoamericanos que se consideren listos para incorporarse al NAFTA. Si Mexico intentara bloquear el ingreso de otros países en forma oculta -una situación muy improbable, por lo demás-, no tengo dudas de que los otros tres países podrían trabajar juntos para persuadir a México de su error. La importonciu del fast-tuack Si simplemente fuera cuestión de adosar los acuerdos existcntcs al país que se uniera, sin ninguna consideración especial de transición LI otros acuerdos especiales, entonces no habría mayores problemas para lograrlo prescindiendo de la via rápida. Pero, si existe la posibilidad de interferencias por parte del Senado en la materia de los acuerdos, se corre el riesgo de que las concesiones estadounidenses sean retiradas del acuerdo y las del nuevo país sean retenidas, o incluso que se agreguen condiciones totalmente nuevas. Por ello creo yo que ningún país debiera negociar su ingreso al NAFTA sin la aprobación del fast-track, o por lo menos sin la certeza de que la única votación en el Senado de EEUU consistirá en un “si” o un “no”. A causa de problemas puramente domésticos en EEIJU, las conversaciones para la incorporación de Chile al NAFTA comenzaron antes de que el Senado hubiera autorizado una negociación fa,+track con Chile. Las conversaciones no deberían avanzar muy lejos sin esta autoridad. Yo mc pregunto cuánto se preocupa Chile por este punto. Mi país nunca pensaría en negociar con EEIJU otro acuerdo de tira y afloja que no estuviera sujeto a la aprobación ,,jUst-tmck del Senado. No veo la razón por la que Chile si deba asumir ese rtesgo. Calidad de socio colectivo Mientras el NAFTA permanezca en un área de libre comercio, habrá razón suficiente para que las agrupaciones de países que deseen una relación mas cercana entre si, pero que también busquen el ingreso al mercado del NAFTA, formen asociaciones solapadas. Pueden formar una unión aduanera o un

I’ANFL

,,SON EL NAFTA

Y EL MERCOSIIR

Fl CAMINO

HACIA

LA INTEGRAClON

371

mercado común entre ellos y entonces, como una sola unidad, unirse al NAFTA. 1.0 que ocasionaría más problemas seria el caso dc un país que fuese miembro del AFTA y también miembro de otra agrupación regional que no estuviera integrada en el AFTA’. Teóricamente. el caso está bastante claro, si se considera que una de las características de las uniones aduaneras y los mercados comunes es poseer (o traba,jar hacia) un régimen sin controles frontcriros entre los paises miembros. En este caso un país no podría pertenecer a dos de talcs organizaciones. Si lo hiciera, todos los miembros serían efectivamente miembros de los dos acuerdos, puesto que los bienes que transiten entre dos paises de cualquiera de las uniones podrían pasar, libres de aranceles, por el país que perteneciera a ambos. El mismo problema se plantea si un país pertenece como miembro pleno al AFTA y también a un mercado común como el MERCOSUR. En este caso, sin embargo, se puede solucionar el problema otorgándole a este país una calidad de asociado a la unión aduanera que requiera que los otros países mantengan controles aduaneros fronterizos con dicho país. Supongamos que Chile llegó a ser socio del AFTA y quiere hacerse miembro asociado del MERCOSIJK. Las mercaderías que ingresan los paises del MERCOSUR desde Chile estarían su-jetas a las normas de origen del NAFTA para determinar si ellas se produjeron en Chile o no (no dentro de cualquier país del AFTA, sino únicamente en Chile). Si se produjeron en Chile ingresarían libremente cn el MERCOSUR, y si no, tendrían que pagar el arancel común del MERCOSUR. Las mercaderías que ingresan a Chile desde el MERCOSUR serían liberadas, pero cuando éstas meran en tránsito hacia el resto del AFTA estarían sujetas a las reglas de origen del NAFTA para determinar si fueron hechas en el AFTA3.

Esta es una pregunta importante. La potencial desviación de la inversión y el comercio puede crear un deseo apremiante por parte de varios países para no

2

3

Es el caso, por ejemplo. dc Costa Rica. miembro del Mercado Común C~ntroan~cricano que acaba de firmar un TLC con Mexico Aquí hay muchas posibilidades dc dcîviación de comercio que rcsultarian desventajosas para los otros miembros del mercado comun Aunque el mismo acuerdo podna en principio aplicarse al micmbrc comun de dos onioneî aduaneras. se perdería la idea basica de una unión de ese lipo Para prevenir la duplicidad comercial se nrccsitanan re&s de origen ) controles k~nlcrizos sobre mercaderias que ingresan a cualquiera de la\ uniones provenientes del psis miembro de ambas

PANI I.ISTAS

312

quedarse excluidos del AFTA. Yo creo que a muchos en Canadá y en EEUU les hubiera gustado ver un proceso de expansión relativamente lento al principio. Pueden producirse problemas para incorporar a todas los implicaciones del NAFTA -incluso a los mecanismos de solución de controversias- a paises que se encuentran en etapas más atrasadas de desarrollo económico y que tienen instituciones radicalmcntc diferentes. Hay quienes hubieran deseado observar la evolución y resolución de estos problemas, en el caso de México, antes de expandir el acuerdo aún para incluir a Chile. Pero esta decisión ya ha sido tomada: seguir adelante y negociar la entrada de Chile. No puedo anticipar cómo el complejo sistema político estadounidense reaccionará frente a la temprana presión de otros países o grupos -como el Mercado Común Centroamericanu- para unirse al acuerdo. Puede surgir una importante oposición; creo, sin embargo, que las políticas estatales públicamente expresadas por Canadá y México apuntan a dar la bienvenida a nuevos miembros cuyas economías parezcan lo suficientemente competitivas como para aceptar el desafío. Espero que así sea. y que cada país que juzgue que su economía está en condiciones de enfrentar el gran desafió competitivo pueda negociar su ingreso sin dilaciones. Si ello sucede, puede que el sueño del libre comercio en el hemisferio occidental esté más cerca de su realización de lo que yo mismo he anticipado.

~Lkbieru existir una categovia de miembro asociado? La siguiente situación me parece bastante probable. Los países temen quedar excluidos del libre comercio del AFTA, pero sus economías no están preparadas aún para manejar todas las otras regulaciones del AFTA, las cuales, comparadas con las normas de un TLC tradicional, son ya bastante profundas. Tanto los países que son miembros plenos del AFTA como los que buscan su ingreso consideran que sus economías no son lo suficientemente estables para tal propósito. Si los países miembros del AFTA insisten en que la única categoría posible es la de socio pleno, pueden perjudicar seriamente a estos países. Aunque hay quienes SC manifiestan en contra, particularmente en EEIJIJ, yo creo que se debería prestar una seria consideración al diseño de distintas categorias de miembro asociado en el AFTA. Como un comienzo, sugiero las siguientes condiciones para los miembros asociados: 0

La categoría de asociado regiría sólo para el libre comercio de mercaderías,

PANEL. ,,SON EL NAFTA Y EL MERCOSIJR El CAMINO IIAC‘IA LA INTEGRAClON

ii)

iii)

iv)

373

no debe haber excepciones al libre comercio de mercaderías (salvo las que ya están contempladas en el NAFTA): lo único que podrid ser negociable es el calendario para la eliminación arancelaria, la categoria de asociado implicaría un compromiso para transformarse en un miembro pleno dentro de un cierto número de años (entre S y 20) previa negociación, y el paso de la categoría de asociado a la dc miembro pleno podría ser acelerado por mutuo acuerdo entre el socio y todos los miembros existentes del AFTA.

MARCELO

DE PAIVA ABREU

Los acuerdos del NAFTA han sido criticados por la ausencia de reglas de ingreso adecuadamente detalladas, puesto que las existentes son extremadamente vagas. Sin embargo, la especificidad de muchos de los temas bilaterales hace casi imposible el establecimiento de reglas dc ingreso simples antes de que comiencen las negociaciones de apertura. En cl caso de Brasil, la motivación inicial para desarrollar vínculos económicos más estrechos con Argentina fue principalmente de naturaleza política, mientras que la movilización dc intereses económicos en el mercado expandido se iba desarrollando más lentamente. La alternativa de avanzar primero en las relaciones preferenciales cm Argentina y después hacia un mercado común que integrara también a Paraguay y Uruguay también fue ganando fuerza poco a poco. En el mismo período Brasil profundizó sus nexos con la coalición Caims de comerciantes agrícolas leales al GATT y emprendió una reforma arancelaria radical. I,a elevada y persistente inflación en Brasil ha opacado el alcance de las reformas económicas, sobre todo en relación a la política comercial. El arancel promedio brasilefio cayó desde 55% en 1988 a alrededor del 14% actual, un porcentaje que está por debajo del de Argentina, aunque presenta una varianza mas alta. La idea de entrar en un acuerdo bilateral con Estados Unidos siempre provocó reacciones muy diversas en los países del MERCOSUR, en especial en Argentina y Brasil, y hasta hace muy poco ello seguía siendo así. En el caso brasileño existía una clara conciencia dc las limitaciones impuestas por la inestabilidad económica provocada por la inflación, limitaciones que correctamente fueron consideradas un impedimento efectivo para una mayor integración con Estados Unidos. Existía asimismo una intuición acertada acerca de que un TLC entre Brasil y Estados Unidos generaría una alza en las exportaciones al mercado norteamericano que, sin embargo, sería superada con creces por el incrcmcnto de las importaciones desde Estados Unidos.

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‘También se percibia que las característicamás relevantes del NAFTA no se relacionan con el comercio preferencial, sino con la inversión y con los nuevos temas de la agenda económica, como son los derechos ambientales y laborales. En las negociaciones para el ingreso de México al NAFTA, aquel aceptó abrir scctorcs como los de servicios financieros y telecomunicaciones a la participación de capital extranjero con goce de tratamiento nacional. En Brasil la presencia de capital extranjero en dichos sectores -como tambien en el petróleo y la mineria- está acotada constitucionahnenle. Brasil fue consciente de que una eventual negociación de comercio preferencial con Estados Unidos habria requerido de una movilización política mayor que la generada en México. En contraste con el más de 70% de dependencia mexicana respecto de los mercados de Estados Unidos, el comercio de exportación e importación entre Brasil y Estados Unidos alcanza entre el 20-25% del comercio total brasileño. Por dicha razón resulta fácil percibir que Brasil está bastante conforme con ser el último de la lista en el proceso de integración con Norteamérica. Ahora, desde que MERCOSUR es una realidad desde principios de 1995, la ambivalencia previa hacia el NAFTA en gran medida ha desaparecido. A ello contribuyó el impacto de la resolución de la Cumbre de las Américas que plantea que las negociaciones que apuntan a la integración hemisférica deberían concluirse a más tardar el año 2005. El impacto neto de los recientes acontecimientos electorales en Estados Unidos y la nueva crisis mexicana parcccn conducir a la propuesta de las autoridades de Estados Unidos de un plan o una agenda más lenta. Las futuras negociaciones de integración hemisférica quizá puedan llevarse a cabo entre las subregiones existentes. Lo único natural es que el NAFTA, por mucho la más grande de dichas áreas, debería estar en el núcleo de tales negociaciones; pero parece ser de utilidad la idea de una convergencia de iniciativas subregionales y un relativo abandono de un plan estrictamente secuencial de integración con EEUU o el NAFTA. Ahora es el momento para la consolidación del MERCOSUR. El énfasis de las negociaciones futuras se hará sobre nuevos temas tales como el comercio de servicios, las reglas sobre inversión extranjera y las adquisiciones públicas, más allá de la agenda puramente comercial. En cuanto a las posibles dificultades hacia adelante, quizá la más importante se relaciona con la coordinación de las políticas macrocconómicas, especialmente entre Argentina y Brasil. Tipos de cambio real estables son un requisito previo insoslayable para una convergencia verdadera. En este sentido, uno puede pensar en el relativo encierre establecido por MERCOSUR como un factor que dificulta la adopción de políticas macroeconómicas irresponsables. Las dificilcs condiciones sociales en Brasil -aun tras las correcciones del bajo

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,,SON CL NAFTA Y EL MEK(‘OStJR EL CAMINO HACIA I A IN’II-GR4CION

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nivel de PIB per cápita- pueden asimismo constituirse en dificultades futuras. Con un calendario para la integración hemisférica tan pausado -algunos dirían “realista”como el que se definió en Miami, la futura expansión de un TLC sudamericano alrededor del núcleo compuesto por el MERCOSUR también comienza a ganar credibilidad. Con las limitaciones mencionadas, un escenario optimista sobre la integración incluiría inicialmente movimientos políticos serios tendientes a la convergencia NAFTA-MERCOSIJK; ello si la estabilización macroeconómica se mantiene tanto en Argentina como en Brasil, esto es, no antes de 1998 o 1999. i,Qué pueden hacer aquellos países que probablemente se verán excluidos de los principales arreglos comerciales por algunos años, en respuesta a la erosión de preferencias en el mercado de Estados Unidos? Yo creo que las medidas para aliviar estas economías mediante el acceso a mercados alternativos en América Latina son de muy poco alcance, dada la concentración de su comercio con Estados Unidos. Así pues, la solución depende principalmente de la política futura de Estados Unidos.

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FFRENCH-DAVIS

En mi opinión el NAFTA no es el camino, aunque ese tratado ha abierto el camino a la integración regional. Entre otros efectos, alentó la profundización del MERCOSUR, que sí está entre las vías naturales de integración latinoamericana. El lugar natural para el NAFTA es más bien al final, no al inicio. Antes de la Iniciativa de las Américas el tema de la integración se había pasivkado y el lanzamiento de ésta desató rápidamente la inquietud y la acción en este terreno. Los 33 acuerdos comerciales bilaterales o multilaterales vigentes son de data reciente. En efecto, después de junio de 1990 se reabrió el camino hacia la integración latinoamericana y, en mi opinicin, podemos avanzar en esa dirección perfeccionando las diversas formas de cooperación intralatinoamericana a la luz dc lo que ha sucedido en los últimos dos o tres años. Quisiera reforzar este planteamiento discutiendo qué es lo que está detrás de la integración y cómo funciona la economía en este ámbito, comentar acerca del comercio intrarregional en el mundo y en América Latina y, en el caso de Chile, el tema de la apertura unilateral versus la negociada y las negociaciones en el marco de lo que hemos llamado regionalismo abierto. Finalmente, quisiera hacer algunas consideraciones respecto de Chile y el NAFI‘A cspecíticamente.

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Una parte sustancial del comercio internacional es intra regiones 0 intra acuerdos de integración, cl cual creció más rApido que el comercio mundial en los illtimos diez años y en el último tercio de siglo. El factor geográfíco ha jugado un papel importante. pero no basta la vecindad si no existen otros elementos y en muchos casos este factor no ha sido lubricado, dada su ausencia o fragilidad, por los márgenes de preferencia y otros aspectos que incluyen las diversas formas de cooperación regional existentes. Sin embargo, el intercambio intra hizo que el comercio mundial creciera más rápido -aunque el comercio extra pudiera haber crecido más lento-es decir, el comercio mundial total creció más rápido gracias a la existencia dc los acuerdos intra regionales o parciales que se desarrollaron en cl mundo en el último tercio de siglo. América Latina aparece atrasada en ese proceso. Distintas maneras de cuantificar esto dan como resultado que América Latina está remgdda en comparación con otros países y regiones. Eslo es preocupante pues se está subaprovechando un elemento determinante del comercio en la inserción en la economía mundial. La explicación de esto radica en el hecho de que el comercio nuevo, más allá de la expansión del comercio tradicional, aparece asociado a la creación de mercados donde no existía para determinados productos y destinos geográlicos. Y esto tiene que ver con canales de comercialización, de financiamiento del comercio, y de transporte, flujos de información. estandarización de normas y procedimientos, etc., que son ámbitos donde América Latina tenía menos desarrollado lo intra que lo extra regional. Esto yo lo veo como una distorsión existente que es conveniente superar. y que los acuerdos de cooperación regional ayudan a remover, creando o “completando” mercados’. Es evidente que los factores mencionados son más significativos en las exportaciones no tradicionales, en las manufacturas, en los servicios asociados a ellas, en los productos que tienden a tener mayor valor agregado y ser más intensivos en conocimiento que nuestras exportaciones tradicionales; ello también incluye numerosos recursos naturales no tradicionales. Todas éstas son actividades nacientes o incipientes, son la nueva infant industrio. Pese a esto, cl escaso comercio intra latinoamericano ha crecido significativamente en los últimos tres o cuatro años, en el marco de los acuerdos suscritos, la liberaliración unilateral, las reformas económicas, etc., y ha estado creciendo más rápido en manufacturas. En efecto, si excluimos a México, en

PANEL ,,SON EL NAFTA Y l-l MtRCOSIIR .-

CL CAMINO HACIA LA INTEGKACION

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el trienio 199 I-93 las exportaciones manufactureras intra latinoamericanas crecieron en 120%, mientras que las totales se expandieron sólo 40% y las destinadas al mercado estadounidense en 25%. En el caso de Chile, en el mismo período las exportaciones manufactureras intra latinoamericanas crecieron en 1SO?/o.frente a un 60% dc las exportaciones totales y un 36% de las destinadas a los EE.UU. De este modo, el mercado latinoamericano cobra mayor importancia para las exportaciones de manufacturas chilenas que los mercados japonés, europeo y estadounidense juntos. Sin embargo, el peso de todas éstas es muy pequeño -2% del PIB lo cual implica que, pese a su rápido crccimiento, tengan una capacidad de arrastre del conjunto de la economía muy limitada. Todo esto indica que el espacio más promisorio para desarrollar una exportación más asociada al crecimiento con equidad cn Chile -la profundización de la llamada segunda ctapa exportadora- es el MERCOSIJR y otros países de América Latina. Esto de ninguna trianera excluye al resto del mundo, porque no sólo es importante la manufactura y los servicios asociados a ella sino también los demás sectores productivos y exportadores con distintos pesos relativos según tipo de producto y destino: para las manufacturas, el mercado latinoamericano es el esencial, pero para otros productos otros mercados pueden ser mucho más importantes.

En lo referente a si la apertura debe ser unilateral o reciprocada (negociada), opino que debe ser negociada, aunque esto no significa que siempre deba ser así. Por ejemplo, cuando América Latina y Chile tenían sus importaciones excesivamente restringidas dentro dc cierta gradualidad y enfoque integrado’, la apertura unilateral, en los años sesenta y setenta, evidentemente traía beneficios. Todo depende del contexto en el cual nos encontremos. Asi, cl conjunto de los paises de la región ejecutaron aperturas unilaterales significativas y hoy tienen niveles de protección moderados o bajos en comparación a los niveles notablemente excesivos de los años 70. Ahora lo importante es tener presente en qué coyuntura estamos hoy después de ese proceso de liberalización unilateral. Entre 1990 y 1994 el conjunto dc países de América Latina ha revaluado con distintas intensidades sus tipos de cambio’, lo cual incide sobre la elicacia del ajuste estructural que se

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PANELISTAS

ha producido en nuestras economías. En ese cmte>
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América Latina, Fondo de Cultura Económica, Santiago y México D 1.. IYYS Véase CEPAL. El re~ro>~alrsnzoabfrr-ro en 4n,P>-reaLntrnn~ e/ Cnt?h Mcxico

PANI L ,,SON El. NAFTA Y EL MERCOSUR Fl (‘AMINO IIACIA 1.A INTEGRACION

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Asimismo, hay un masivo ingreso dc capitales externos, pero dos terceras partes de éstos se destinan a consumo de bicncs importados, desplazando así al ahorro nacional. En otras palabras, hay un desplazamiento de ahorro nacional por parte del ahorro externo. Todo esto, sumado a las apreciaciones cambiarias, configuran un a.justemacroeconómico desequilibrante. El e.jemplo más dramático de esto lo constituye México, donde se dieron estos tres elementos no sólo en los últimos doce meses sino en los últimos 30 ó 36 meses. Es una grave tergiversación de los hechos sostener que el problema mexicano obedece (exclusiva o principalmente) a un mal mane,jo fiscal y monetario en 1994. Entonces, nos preguntábamos qué podemos esperar de un proceso de integración al NAFTA post-diciembre de 1994. A menos que éste fuese un proceso cuya dinámica fue absolutamente independiente de la economía política, uno esperaría que se tomase más lento de lo que iba a ser anteriormente, lo cual está relacionado con la pregunta inicial acerca de si es o no el camino. Nos parece que el proceso va a ser notoriamente más lento. Afortunadamente, creo que no sólo para latinoamérica sino también para norteamérica, cl MERCOSUR se moverá más rápido que NAFTA. Aunque yo preferiría que el MERCOSUR fuese aún más rápido. con las debidas gradualidades salvaguardias, y acordando lo más rápidamente posible las secuencias en los diferentes mecanismos de cooperación intra latinoamericana que tenemos. Un problema importante que debemos afrontar es la multiplicidad e incompatibilidad entre acuerdos comerciales de distinta naturaleza entre diferentes países y grupos de paises. los cuales tienen distintas velocidades y combinaciones de preferencias comerciales y armonizaciones de políticas. Este es un problema serio que aún no ha emergido con toda su intensidad y, aunque se ha mencionado mucho, se ha hecho muy poco por abordarlo. Otro elemento importante a considerar es el shock de los eventos ocurridos en México -económicos y políticos- los cuales eran de algún modo predecibles hace 3 años dado el inmenso desequilibrio que ya existía en 1992 entre el gasto y el producto mexicano. Sin duda esto va a repercutir en la viabilidad de los avances y las intensidades de cobertura del NAFTA. Chile, NAFTA e integración parcr el de.~urrollo En lo referente a si la integración al NAFTA es buena o mala para Chile, yo creo que sólo es positiva. dentro de una estrategia donde el país se mueve en distintos frentes: con el MERCOSUR. con la Unión Europea, con APEC yue es a más largo plazo y con el NAFTA también con menor urgencia. Abordar con igual velocidad e intensidad todos estos procesos es una tarea

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gigantesca. En ese contexto. la secuencia ayuda a organizarse mejor, a discutir más ampliamente, lo cual es muy importante ya que éstas son decisiones trascendentales para un país, que por lo mismo no se deben adoptar al margen dc la gente, de las organizaciones sociales, empresariales y políticas. Madurar los planteamientos en la gama más amplia de temas permite negociar mejor posicionados. La experiencia mexicana. con todo lo tamentabte que es, es aleccionadora a este respecto. Finalmente, quisiera rcfcrirme nuevamente al tema cambiario y al tema macrofínanciero. Su presencia en el NAFTA ha ayudado a México después de la crisis. Sin embargo, antes del 20 de diciembre contribuyó a su desequilibrio macroeconómico y agravó la necesidad de ajuste posterior. En verdad, lo empujo en el camino de absorber esos 100 mil millones de dólares de fondos externos que México recibió y utilizó entre 1991 y 1994, profundizando así el desequilibrio y por ende la intensidad y costo del ajuste posterior. Algo similar podría suceder en el futuro en distintos procesos de negociación, de allí la importancia de evitar que esto se repita. El otro punto se refiere a la necesidad de que el país que SCembarca cn un proceso de negociación mantenga autonomía en el manejo macroeconómico, condición esencial para el crecimiento con estabilidad y con equidad. Y las tendencias son fuertes en dirección a recortar esa autonomía e ir hacia una apertura linanciera irretlcxiva c indiscriminada, fuente Esta es la privilegiada de inestabilidad cambiaria y macroeconómica. advertencia principal para las futuras negociaciones.