Étroitement associée au Groupe de recherche sur l’enseignement supérieur (GRES), la collection Enseignement supérieur accueille des travaux de recherche ou des essais ayant pour objet l’enseignement supérieur. C’est une orientation large qui, au plan thématique, se traduit par une ouverture sur l’ensemble des missions, des pratiques et des débats qui marquent le monde universitaire. La collection regroupe donc des ouvrages portant sur les pratiques universitaires en matière de recherche et de formation ou encore, de façon plus large, sur les grandes tendances sociales susceptibles d’affecter les universités à court, moyen ou long termes. En somme, la collection veut contribuer à une meilleure connaissance des environnements interne et externe des universités ; d’abord celles du Québec, mais aussi celles d’ailleurs. Moins centrée sur la formation que par la passé, cette orientation est aussi le résultat direct de celle que s’est donnée le GRES depuis son rattachement au Centre interuniversitaire de recherche sur la science et la technologie (CIRST) ; un regroupement de chercheurs qui poursuivent des travaux de nature interdisciplinaire sur les transformations, le rôle et la place de la science et de la technologie dans les sociétés contemporaines. La collection Enseignement supérieur s’adresse donc à tous ceux, étudiants, gestionnaires, professeurs et chercheurs, qui sont concernés par la réalité universitaire tant dans sa mission d’enseignement que de recherche. Elle vise à mieux faire connaître et comprendre ce qui se vit dans les universités ainsi qu’à évaluer la qualité et la pertinence de leurs activités. Collection dirigée par MICHEL TRÉPANIER Directeur du GRES
© 1999 – Presses de l’Université du Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier, bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 • Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca Tiré : L' État québécois et les universités, Paul Beaulieu et Denis Bertrand (dir.), ISBN 2-7605-1034-4 • S1034N Tous droits de reproduction, de traduction ou d’adaptation réservés
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DANS LA MÊME COLLECTION VERS UN MODÈLE DE DIRECTION DE RECHERCHE DOCTORALE EN SCIENCES HUMAINES Chantal Royer, 1998, 106 p. L’ÉVOLUTION DE LA POPULATION ÉTUDIANTE À L’UNIVERSITÉ FACTEURS EXPLICATIFS ET ENJEUX Sous la direction de Pierre Chenard, 1997, 166 p. LA PERSISTANCE AU DOCTORAT – UNE HISTOIRE DE SENS Louise Bourdages, 1996, 172 p. LES STRATÉGIES D’APPRENTISSAGE À L’UNIVERSITÉ Albert Boulet, Lorraine Savoie-Zajc et Jacques Chevrier, 1996, 216 p. LA CARRIÈRE DE L’ÉLITE SCIENTIFIQUE UNIVERSITAIRE DU QUÉBEC LE CAS DU SECTEUR BIOMÉDICAL Paul Beaulieu, 1996, 146 p. LE TRAVAIL PROFESSORAL REMESURÉ – UNITÉ ET DIVERSITÉ Denis Bertrand, Roland Foucher, Réal Jacob, Bruno Fabi et Paul Beaulieu, 1994, 446 p. LE TRAVAIL PROFESSORAL RECONSTRUIT – AU-DELÀ DE LA MODULATION Denis Bertrand, 1993, 198 p. LA QUALITÉ DE L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR AU QUÉBEC Romain Rousseau et Claire V. de la Durantaye, 1992, 128 p. LE TRAVAIL PROFESSORAL DÉMYSTIFIÉ Denis Bertrand, 1991, 166 p.
PRESSES DE L’UNIVERSITÉ DU QUÉBEC 2875, boul. Laurier, Sainte-Foy (Québec) GIV 2M3 Téléphone : (418) 657-4399 • Télécopieur : (418) 657-2096 Courriel :
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Données de catalogage avant publication (Canada) Vedette principale au texte L’État québécois et les universités : acteurs et enjeux (Collection Enseignement supérieur) Comprend des réf. bibliogr. ISBN 2-7605-1034-4 1. Enseignement supérieur – Politique gouvernementale – Québec (Province). 2. Aide de l’État à l’enseignement supérieur – Québec (Province). 3. Universités – Politique gouvernementale – Québec (Province). 4. Enseignement supérieur – Politique gouvernementale. I. Beaulieu, Paul, 1951. II. Bertrand, Denis, 1937-III. Collection : Collection ES. LC176.2.Q8E821999
379.1’224’09714
C99-940774-0
Nous reconnaissons l’aide financière du gouvernement du Canada par l’entremise du Programme d’aide au développement de l’industrie de l’édition (PADIE) pour nos activités d’édition. Nous remercions le Conseil des arts du Canada de l’aide accordée à notre programme de publication.
Mise en pages : INFO 1000 MOTS Conception de la couverture : RICHARD HODOSON
123456789 PUQ 1999 987654321 Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés © 1999 Presses de l’Université du Québec Dépôt légal – 3e trimestre 1999 Bibliothèque nationale du Québec / Bibliothèque nationale du Canada Imprimé au Canada
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Collaborateurs
AYALA DE LA PESTA, Amalia. Chercheuse du ministère de l’Éducation et de la Science, elle est attachée à la Câtedra d’éducation comparée de la faculté d’éducation. Son activité principale de recherche est orientée vers les politiques d’éducation des pays latino-américains, où elle a fait plusieurs séjours d’étude et de recherche (Cuba, Venezuela, Colombie…). Elle a également réalisé des activités de recherche dans d’autres universités espagnoles et de l’Union européenne (Belgique, France…) ainsi qu’à l’Université de Montréal. Parmi ses publications on remarque plusieurs livres tels que AntropologIa de 1’educaciôn : la contribuciôn de las ciencias sociales (1996), Técnicas de trabajo individual y de grupo en el aula (1998), et aussi de nombreux chapitres de livres et articles dans des revues professionnelles. Elle est membre des sociétés scientifiques suivantes : SEEC (Sociedad espanola d’educacidn comparada), AFEC (Association francophone d’éducation comparée, CESE (Comparative Education Society in Europe) et SHELA (Sociedad de historia de la educaciôn latinoamericana). BEAULIEU, Paul. Il est professeur au Département management et technologie de l’École des sciences de la gestion à l’Université du Québec à Montréal. Il est l’auteur de deux ouvrages sur la gestion de l’enseignement supérieur, soit La carrière de l’élite scientifique universitaire du Québec et, à titre de coauteur, Le travail professoral remesuré. Unité et diversité. Ses préoccupations de recherche portent actuellement sur la gestion des entreprises et des institutions de la nouvelle économie centrée sur les connaissances.
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L’État québécois et les universités
Il a été antérieurement sous-ministre aux politiques au ministère de l’Industrie, du Commerce, de la Science et de la Technologie du gouvernement du Québec. BÉLANGER, Pierre W. Il est directeur des études supérieures en administration et politique scolaires à l’Université Laval. Il a été membre du comité d’étude du Conseil des universités sur les objectifs de l’enseignement supérieur. Il a publié L’université québécoise du proche avenir en 1973 et il est le coauteur de l’ouvrage Introduction à l’évaluation continue du système et des institutions de l’enseignement collégial. Il travaille présentement sur une étude comparative des cégeps et des collèges communautaires américains. BERTRAND, Denis. Historien de formation, il est professeur au regroupement Organisation et gestion des ressources humaines à l’École des sciences de la gestion de l’Université du Québec à Montréal. Ses publications ont porté au cours des dernières années sur le travail des professeurs d’université, sur l’université québécoise du troisième type et sur la réorganisation de l’enseignement de premier cycle. CHENARD, Pierre. Il est directeur du Bureau de la recherche institutionnelle de la vice-présidence à l’enseignement et à la recherche au siège social de l’Université du Québec. Ses travaux portent principalement sur la démocratisation de l’enseignement, sur la fréquentation et la poursuite des études à l’université. Outre plusieurs publications sur ces questions, il a soutenu en 1989 une thèse sur le phénomène de l’abandon des études à l’université. Pierre Chenard est aussi l’instigateur du système d’analyse des cohortes étudiantes de l’Université du Québec qui permet aujourd’hui de réaliser des études de suivi longitudinal du cheminement des effectifs étudiants universitaires sur une période de près de vingt ans. CRESPO, Manuel. Il est détenteur d’un Ph.D. en sociologie de l’Université McGill (1978), d’un M.A. en sociologie (McGill), d’un M.A. en sciences religieuses de l’Université de Montréal et d’une licence en pédagogie de cette même université. Il a été professeur au cours secondaire et chercheur senior à l’ancienne Commission des écoles catholiques de Montréal. Il est professeur titulaire à l’Université de Montréal et ses champs d’intérêt sont l’enseignement supérieur, l’évaluation de programmes, l’administration de l’éducation comparée et la sociologie des organisations. Il a publié, seul ou en collaboration, sept livres dont trois aux Presses de l’Université de Montréal. Auteur d’une centaine d’articles dans des revues scientifiques et dans des livres dont un bon nombre sur l’enseignement supérieur, il a participé comme conférencier à une cinquantaine de réunions, colloques et congrès internationaux. Manuel Crespo agit aussi comme consultant
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Collaborateurs
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auprès de gouvernements et d’organismes internationaux dont l’UNESCO, le PNUD et la Banque mondiale dans des projets de développement. DORAY, Pierre. Il est professeur au département de sociologie de l’Université du Québec à Montréal et chercheur au Centre interuniversitaire de recherche sur la science et la technologie (CIRST). Au cours des dernières années, il a réalisé plusieurs travaux de recherche et rédigé plusieurs articles ou rapports sur les relations entre éducation et économie. Il s’intéresse au développement de la formation professionnelle, aux politiques éducatives, à la participation des adultes à l’éducation ainsi qu’aux pratiques de collaboration entre les entreprises et les institutions d’enseignement. GINGRAS, Yves. Il est professeur au département d’histoire et chercheur au Centre interuniversitaire de recherche sur la science et la technologie (CIRST) de l’Université du Québec à Montréal. Auteur de plusieurs volumes et de plus de cinquante articles, ses travaux portent sur l’histoire et l’évaluation de la recherche universitaire et plus généralement, sur l’histoire et la sociologie des sciences. Il a également préparé plusieurs rapports pour différents organismes et ministères gouvernementaux. Il est aussi responsable de la publication du Bulletin de l’enseignement supérieur, préparé sous l’égide du Groupe de recherche en enseignement supérieur (GRES). GODIN, Benoît. Il est professeur régulier en urbanisation pour l’Institut national de la recherche scientifique (INRS). Il se spécialise en sociologie de la science et en analyse des politiques scientifiques. De plus, il est l’auteur de plusieurs articles et ouvrages sur l’évaluation de la recherche, la mesure de la science (scientométrie) et la culture scientifique. Il a mis sur pied en 1998 et dirige l’Observatoire des sciences et de la technologies (OST). Il travaille actuellement sur l’histoire sociopolitique des indicateurs scientifiques et technologiques. GONZALEZ HERNANDEZ, Angel. IL est catedrâtico d’éducation comparée à l’Université de Murcia (Espagne). Il a enseigné dans plusieurs universités espagnoles (Madrid, Valencia, et Murcia, où il fut doyen de la faculté de philosophie, psychologie et sciences de l’éducation (1983-1987), par la suite, directeur de département (1987-1989) et dernièrement directeur des relations internationales (1994-1998), domaine dans lequel il a développé et géré les activités de coopération et de collaboration entre institutions, professeurs et étudiants surtout dans l’espace latino-américain et l’Union européenne, participant aussi bien en tant que gestionnaire qu’enseignant à travers différents programmes de recherche, de postgraduat et de doctorat dans plusieurs pays.
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L’État québécois et les universités
Auteur de nombreuses publications, il a récemment publié deux livres (La Comparaciôn en Educaciôn – réédition de 1999 – et Politicas de la Educaciôn, 1999), et est collaborateur de différentes revues professionnel-les ainsi que membre du conseil de rédaction de plusieurs d’entre elles. Il appartient à plusieurs sociétés scientifiques telles que la Comparative Education Society in Europe (CESE), l’Association francophone d’éducation comparée, ou la Sociedad espano]a de educaciôn comparada, dont il est actuellement le président. GOSSELIN, Lynda. Elle est assistante de recherche au département GIREFAD de la TELUQ. Elle s’intéresse à la politique des universités et tout particulièrement aux impacts de l’accroissement de la recherchedéveloppement contractuelle. LEMELIN, Clément. Il est professeur au Département des sciences économiques de l’Université du Québec à Montréal et son principal domaine d’expertise est l’économie de l’éducation. Ses champs d’intérêt sont les facteurs de la réussite scolaire et du succès professionnel, le financement de l’enseignement et les effets redistributifs de l’intervention publique. Il a publié récemment un ouvrage sur les relations entre l’éducation et l’économie sous le titre L’économiste et l’éducation. MASSICOTTE, Guy. Il est engagé depuis le début des années 1970 dans une double carrière d’administrateur universitaire et de chercheur. Après avoir été recteur de l’Université du Québec à Rimouski et vice-président à la planification de l’Université du Québec, il est actuellement directeur du Bureau de la planification de cette université. Détenteur d’un doctorat en histoire, il a poursuivi des recherches en histoire culturelle et en développement régional, puis s’est intéressé, depuis une dizaine d’années, à l’enseignement supérieur comme domaine de recherche. Il a notamment publié sur l’impact des technologies d’information et de communication et sur le changement délibéré. Il a récemment soutenu une thèse de doctorat en administration scolaire à l’Université Laval sur le changement délibéré en milieu universitaire. PAGEAU, Danielle. Madame Pageau détient une maîtrise en sociologie de l’Université Laval et travaille au niveau de l’enseignement supérieur depuis 1988. Coauteure avec Mireille Lévesque de l’étude « La persévérance aux études : la conquête de la toison d’or ou l’appel des sirènes » publiée en 1990, elle travaille depuis neuf ans comme agent de recherche au Bureau de la recherche institutionnelle de l’Université du Québec et est responsable d’une recherche portant sur les indicateurs de conditions de poursuite des études, le projet ICOPE.
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Collaborateurs
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PELLETIER, Patrick. Il est étudiant à la maîtrise au département de sociologie de l’Université du Québec à Montréal et assistant de recherche au Centre interuniversitaire de recherche sur la science et la technologie (CIRST). RHEAUME, Denis. Il est actuellement professeur-chercheur à l’Institut national de la recherche scientifique. De 1992 à 1998, il a œuvré comme chercheur et comme directeur du Groupe de recherche sur l’enseignement supérieur (GRES) de l’Université du Québec. Depuis cette période, ses travaux ont pour objet l’université québécoise et plus spécifiquement le développement de la formation. TRÉPANIER, Michel. Professeur à l’INRS, Michel Trépanier est associé au Centre interuniversitaire de recherche sur la science et la technologie (CIRST) où il dirige le Groupe de recherche sur l’enseignement supérieur (GRES). Il a publié des travaux sur l’évolution et les orientations des politiques scientifiques et technologiques québécoises et canadiennes. Par ailleurs, à l’occasion de travaux sur la Big Science et les retombées tehcnologiques des activités de recherche et développement, il a porté son attention sur les relations université-entreprise. Finalement, dans le cadre d’un programme de recherche FCAR-Equipes sur l’innovation organisationnelle en milieu universitaire, il s’est intéressé, à partir du cas de l’INRS, aux initiatives visant à modifier les pratiques de formation à la recherche dans les universités québécoises. UMBRIACO, Michel. Il est chercheur pour la Télé-université depuis plus de 25 ans au UER Travail et dans les facultés d’économie et de gestion. Membre du Conseil des universités à ses tout débuts, c’est à ce moment qu’il commence à publier sur différents sujets ayant trait aux universités québécoises. Il vient de compléter une vaste recherche sur le profil et la vision des administrateurs d’université.
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Table des matières
Collaborateurs ..................................................................................... vii Introduction ........................................................................................... 1 Paul Beaulieu et Denis Bertrand Chapitre I
Balises pour une politique générale de l’État québécois en matière universitaire ................................ 7 Denis Bertrand et Denis Rhéaume
1. Le système universitaire, ses transformations et ses principaux acteurs ................................................................... 9 1.1. Les composantes du système universitaire ................................. 9 1.2. Les mouvements de transformation du système universitaire ................................................................... 10 2. Un préalable logique incontournable : préciser les pouvoirs et responsabilités de l’État ................................................................... 16 3. Les domaines d’intervention, les thèmes généraux et les sujets particuliers à prendre en compte ................................... 21 3.1. L’orientation générale du système universitaire ....................... 22 3.2. La configuration générale du système universitaire .................. 22 3.3. Le financement du système universitaire et l’allocation des fonds ............................................................ 25 3.4. L’évaluation du système et de ses résultats généraux ............... 27 3.5. Les études et les recherches en matière universitaire ................ 28
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L’État québécois et les universités
4. L’opportunité d’une politique générale et explicite ......................... 29 Conclusion ............................................................................................. 33 Chapitre 2
Les politiques publiques et l’université : quelques points de repère historiques (1960-1998) .................................................................... 35 Pierre Doray et Patrick Pelletier
1. Repères théoriques ........................................................................... 36 2. 1964 à 1970 : Le développement démocratique des universités ou la révolution tranquille des universités ............... 39 2.1. L’université du rapport Parent ................................................... 39 2.2 La mise en forme des nouvelles institutions ............................... 42 2.3. Éléments de synthèse ................................................................. 44 3. 1971-1981 : Un rendez-vous manqué ? (les grandes tentatives de planification) ........................................... 44 3.1. L’opération « Objectifs généraux de l’enseignement supérieur... » ................................................ 45 3.2. Les opérations sectorielles ......................................................... 48 3.3. La commission d’étude sur les universités ................................ 50 3.4. L’énoncé de politique scientifique ............................................ 52 3.5. Éléments de synthèse ................................................................. 53 4. 1981 à aujourd’hui : les universités à la recherche de nouvelles balises ? ................................................ 54 4.1. Les orientations normatives ....................................................... 55 4.2. Les interventions organisationnelles ......................................... 58 4.3. Les États généraux et les universités ......................................... 61 4.5. Éléments de synthèse ................................................................. 62 Conclusion ............................................................................................. 63 Bibliographie ......................................................................................... 65 Chapitre 3
La place des universités dans les politiques scientifiques et technologiques canadiennes et québécoises ................................................................. 69 Yves Gingras, Benoît Godin et Michel Trépanier
1. Origine et autonomie de la recherche universitaire .......................... 70 2. Une politique scientifique axée sur les universités : 1960-1980 ........................................................................................ 72
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Table des matières
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3.
Les interventions fédérales en matière de recherche scientifique.......79
4.
La crise économique et le passage à la technologie ...........................81
5.
Une recherche universitaire qui garde néanmoins un degré d’autonomie relativement élevé .........................................................91
Conclusion .................................................................................................95 Bibliographie .............................................................................................96 Chapitre 4
Tendances récentes des politiques publiques aux États-Unis et au Canada (hors Québec) à l’égard de l’enseignement supérieur ........................101 Manuel Crespo
1.
Le rôle des gouvernements fédéraux aux États-Unis et au Canada dans le secteur de l’enseignement supérieur ..................105 1.1. Les politiques du gouvernement américain sur l’enseignement supérieur ....................................................106 1.2. Les politiques du gouvernement fédéral canadien dans le secteur de l’enseignement supérieur ............................107
2.
Tendances actuelles des politiques relatives à l’enseignement supérieur d’États américains et des provinces canadiennes ...........................................................109 2.1. Les politiques relatives à l’enseignement supérieur des États américains .........................................................................109 2.2. Les politiques relatives à l’enseignement supérieur des provinces canadiennes ...............................................116
3.
Les tendances des politiques publiques sur l’enseignement supérieur : une vue synthétique .........................................................................130 3.1. L’accroissement du rôle de l’État dans le pilotage général de l’enseignement supérieur .....................................................130 3.2. L’incertitude grandissante quant à la possibilité de répondre aux besoins en formation et la nécessité de diversifier l’offre des services .............................................131 3.3. Les stratégies de diversification des sources et des moyens de financement ..................................................132 3.4. La mise en place d’indicateurs de rendement et la tentative d’y lier le financement public ............................133 3.5. L’utilisation pour le monde universitaire des nouvelles technologies de l’information et de la communication ............................................................134
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L’État québécois et les universités
Conclusion .......................................................................................... 135 Bibliographie ..........................................................................................................................139 Chapitre 5
Le rôle de l’État dans les affaires universitaires des pays de l’Union européenne : quelques comparaisons exploratoires ..................... 145 Angel Gonzdlez Hernandez et Amalia Ayala de la Pena
1. Un aperçu de la réforme récente du système d’enseignement supérieur de la Communauté française de Belgique : simplification et rationalisation .........................................149 1.1. La réforme des écoles supérieures : simplification des structures et meilleure coordination ......................................150 1.2. La rationalisation du système universitaire .................................150 2. Les mutations de l’université d’Espagne : le nouvel équilibre des pouvoirs entre l’État central, les communautés autonomes et l’université ...............................152 2.1. Attributions des pouvoirs du gouvernement de l’État national : fixer les grandes orientations ................152 2.2. Attributions des pouvoirs du gouvernement autonome : régionaliser l’enseignement supérieur .................................154 2.3. Attributions des pouvoirs de l’université espagnole : gérer les affaires internes ....................................................154 3. L’adaptation du système d’enseignement supérieur en France : le contrat de service ...................................................................155 3.1. Un peu de « déconcentration » dans une structure napoléonienne ...................................................155 3.2. Évolution des rapports avec l’État .................................................157 4.
La topologie du modèle fédéral d’enseignement supérieur en Allemagne : le partage pratique des responsabilités ..................159 4.1. Passé récent et réformes ......................................................159 4.2 Régulation de l’enseignement supérieur par l’État fédéral et les Linder ............................................161
5. Nouvelles orientations de l’université européenne ...........................162 5.1. La « massification » de l’université européenne .......................162 5.2. Le nouveau rôle de l’État ..................................................................163 5.3. Le financement ......................................................................................164 5.4. La qualité et l’évaluation des services universitaires ...............167 5.5. Les programmes de mobilité universitaire au sein de la nouvelle Europe ..........................................................168
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Table des matières
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Conclusion .......................................................................................................170 Bibliographie ..................................................................................................172 Chapitre 6
L’accessibilité aux études supérieures : acquis et défis .................................................................................175 Pierre Chenard et Danielle Pageau
1. Le sens à donner à l’accessibilité aux études supérieures ...............177 2. Les objectifs de la société québécoise : les visées du rapport Parent ...........................................................179 3. Le chemin parcouru : Des résultats .....................................................180 3.1 L’accès aux études et au diplôme secondaires ..........................181 3.2. L’accès aux études et au diplôme universitaires ......................182 3.3 Les visées du rapport Parent ........................................................184 4. Les leviers de l’accroissement de l’accès à l’université ................185 4.1. Les transformations associées au développement des certificats, des études à temps partiel et de la présence accrue des adultes à l’université ........................186 4.2. L’université au féminin .................................................................189 5. Un chemin à parcourir ...........................................................................190 6. Des disparités d’accès .............................................................................191 Conclusion .......................................................................................................194 Bibliographie ..................................................................................................195 Chapitre 7 Politique de l’enseignement universitaire et financement public .................................................................199 Clément Lemelin
1. L’intervention publique et le financement public .........................200 2. Trois questions liées au financement ............................................203 2.1. Quel est le niveau souhaitable de financement ? .........................203 2.2. Comment répartir le fardeau du financement entre le gouvernement et les usagers ? ........................................205 2.3. Quelle forme le financement public doit-il prendre ? ..............207 3. Financement public et planification ..............................................208
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L’État québécois et les universités
4. Le financement de l’enseignement universitaire au Québec ........212 5. Prolongements ..............................................................................214 Bibliographie .......................................................................................216 Chapitre 8 Les directions universitaires du Québec ................... 217 Michel Umbriaco, Lynda Gosselin et Pierre W. Bélanger
1. Quiproquos ...................................................................................219 2. Professionnalisation du corps des administrateurs d’universités ..221 3. Oligarchie académique et bureaucratie .........................................223 4. La pertinence sociale ....................................................................224 5. Les « fameux » besoins de la société ............................................225 Conclusion ..........................................................................................227 Chapitre 9
L’État et l’université : réflexion prospective sur les bases d’un nouveau partenariat .................... 231 Guy Massicotte
1. L’État et sa vision de l’université .................................................233 2. La stratégie gouvernementale à l’endroit des universités .............236 2.1. En matière de financement ....................................................236 2.2. Sur le déploiement des établissements ..................................238 3. Les options stratégiques dans le système actuel ...........................238 3.1. Par rapport au financement de base .......................................239 3.2. Par rapport au déploiement du système .................................239 3.3. Par rapport à la programmation .............................................239 3.4. Les limites de l’efficacité gouvernementale dans le système actuel ...........................................................240 4. Des enjeux pour le futur ...............................................................241 4.1. Le développement économique .............................................242 4.2. Le développement de la citoyenneté .....................................243 5. Le renouveau pédagogique : un impératif absolu .........................245 6. L’État et les nouveaux enjeux : reconstruire la confiance ............246
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Table des matières
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7. Modèle de développement universitaire et stratégies d’intervention gouvernementale : jeter les bases d’un nouveau partenariat ...........247 8. Une condition de succès .................................................................251 Chapitre 10 Opportunité de transformation des universités dans une économie fondée sur la connaissance ......................................................253 Paul Beaulieu 1. L’économie fondée sur la connaissance .........................................255 1.1. Nouvelle période économique .................................................256 1.2. Changements dans les stratégies de prospérité ........................258 2. L’évolution de la mission et des modes d’organisation face au besoin de congruence sociétale de l’université ..........................259 3. Des opportunités accessibles à l’université dans une société de la connaissance ................................................261 3.1. Fournir une offre continue et extensive de formation des compétences aux communautés de pratique .....................261 3.2. Réinventer son rôle d’interprète du progrès de l’humanité ........................................................266 Conclusion ...........................................................................................268 Bibliographie ........................................................................................268
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Introduction
Paul BEAULIEU et Denis BERTRAND
Depuis le début de la modernisation des universités, les relations de cellesci avec les États nationaux ont fait l’objet de nombreux ajustements. C’est maintenant une évidence : dans la plupart des pays industrialisés, d’importantes pressions s’exercent actuellement pour une révision des façons de faire des universités. Sans entrer dans les détails, retenons d’abord que le financement gouvernemental des universités a été revu dans plusieurs pays conduisant nombre d’universités à diversifier leurs sources de revenus. De la même manière, tant les activités de formation que celles de recherche font l’objet de diverses demandes de réorganisation visant à mieux les arrimer à ce qu’il est maintenant convenu d’appeler l’économie du savoir : pertinence socio-économique de la recherche, partenariats entreprise-université, formation sur mesure, mise sur pied de nouveaux programmes adaptés aux besoins de l’entreprise, rationalisation de l’offre de formation, etc. Dans tout ce mouvement de transformation, les relations de l’université avec l’État, son « partenaire » le plus important, sont partout revues et redéfinies. Les universités québécoises n’échappent pas à ce mouvement général et, malgré un mouvement qui semble à certains irrésistible de libéralisation de l’économie et de remise en question du rôle de l’État, l’idée de formuler et de promulguer un premier énoncé de politique étatique ou gouverne-mentale en matière universitaire s’est développée au Québec au cours de l’année 1998. Dans la foulée des États généraux de l’éducation, la ministre de l’Éducation de l’époque, Pauline Marois, prenait l’initiative de publier un document de consultation à ce sujet et invitait la population et le monde
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L’État québécois et les universités
universitaire à lui faire savoir ce que peut être et doit être un tel énoncé de politique1. L’opération était risquée et les critiques tombèrent drues, acerbes. Prise de court, la ministre fit préparer un document complémentaire2 et ajusta son échéancier. Le dossier prit ensuite un certain retard et fut directement touché par le remaniement ministériel suivant l’élection de 1998 : monsieur François Legault se retrouva à la tête du ministère de l’Éducation et monsieur Jean Rochon devenait le ministre responsable de la Recherche, de la Science et de la Technologie. Le premier demeure responsable des universités et réitère l’intention du gouvernement québécois de déposer une politique des universités avant la fin de 1999. Le second dirige un nouveau ministère auquel ont été rattachés le Fonds FCAR, le Fonds de recherche en santé du Québec (FRSQ) et le Conseil québécois de la recherche sociale (CQRS) ainsi que les nouveaux programmes Innovation Québec et Valorisation-Recherche Québec. Comme son homologue du ministère de l’Éducation, il doit préparer un nouvel énoncé de politique et devrait déposer, avant la fin de 1999, ce qui sera la nouvelle politique scientifique et technologique du Québec. Par son initiative « osée » de 1998, la ministre Marois lançait au Québec un important débat de société sur la nature du système, sur les services universitaires, sur le rôle que l’État et les gouvernements doivent jouer en la matière. Les initiatives récentes des ministères de l’Éducation et de la Recherche, de la Science et de la Technologie vont dans le même sens. Qu’il s’agisse de l’ensemble de l’activité universitaire ou de manière plus spécifique de sa mission de recherche, l’université québécoise verra ses rapports à l’État être questionnés et possiblement revus dans le cadre des deux énoncés de politique prévus à l’agenda. Dans son intention initiale, le présent ouvrage était perçu comme un élément de réponse à l’invitation de la ministre Marois. Avec le temps, dans le contexte nouveau de 1999, il s’est transformé en une contribution de chercheurs universitaires, dont plusieurs sont associés au Groupe de recherche sur l’enseignement supérieur (GRES) à un débat sur la pertinence et sur la nature d’une politique gouvernementale en matière d’affaires universitaires. Au cœur de l’ouvrage, on trouve donc une volonté d’examiner les relations entre l’État québécois et les universités et de cerner quels sont les enjeux que soulève leur redéfinition. 1. Gouvernement du Québec (1998), L’université devant l’avenir, perspective pour une politique gouvernementale à l’égard des universités québécoises, 72 pages. 2. Gouvernement du Québec (1998), L’université devant l’avenir, outil de la consultation sur la politique gouvernementale à l’égard des universités québécoises, 11 pages.
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Introduction
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Dans cette perspective, nous nous sommes fixé au départ des objectifs larges : – jeter divers types d’éclairage sur un sujet éminemment complexe, de façon à ne pas laisser dans l’ombre l’une ou l’autre des activités universitaires et mettre en évidence la diversité des outils conceptuels et méthodologiques qui peuvent être utilisés pour l’analyse ; – présenter des réflexions systématiques, des résultats de recherche et des analyses pouvant aider les décideurs à définir les éléments fondamentaux d’un éventuel énoncé de politique québécoise en matière universitaire ; – faire ressortir les enjeux des choix qui seront faits à cette occasion. Convenons, au départ, que la formulation et la promulgation d’un énoncé de politique impliquent la conciliation d’importants principes concernant la nature et les objectifs ainsi que les « clientèles » multiples demandant des services universitaires. D’une part, des forces de liberté : indépendance de penser et d’expression, autonomie des établissements, démocratie facultaire et départementaire, droit d’association ; d’autre part, des forces d’ordre, de cohérence, d’efficacité et l’efficience au sein d’un système complexe d’intérêt public, financé massivement par l’État à partir des impôts de la population. Cette démarche passe aussi par certains choix fondamentaux en matière de modes de gestion : planification étatique ou concurrence et libre jeu des marchés ? Enfin, cette démarche appelle aussi un certain partage des droits et responsabilités de divers acteurs agissant au sein du système universitaire à des paliers divers : États provincial et fédéral, établissements universitaires, professeurs, étudiants, autres demandeurs de divers services, chargés de cours, professionnels de soutien, syndicats, associations, etc. Chacun à leur manière, les dix chapitres du présent ouvrage examinent comment les principes énoncés plus haut ont été, sont et pourraient être pris en compte dans la définition des relations entre l’État québécois et les universités. Avec le même souci de voir ce qui a prévalu, ce qui prévaut et ce qui pourrait advenir, ils étudient le type de partage des droits et responsabilités entre acteurs. Dans le premier chapitre, Denis Bertrand de l’École des sciences de la gestion de l’Université du Québec à Montréal et Denis Rhéaume de l’Institut national de recherche scientifique définissent les principaux éléments du système universitaire québécois et identifient les éléments principaux d’une éventuelle politique québécoise en matière universitaire, grâce
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L’État québécois et les universités
principalement à un rappel des mouvements de transformations du système et aux rôles qu’y jouent les différents acteurs. Ils identifient aussi les grands domaines d’intervention de l’État en la matière, et ils présentent les thèmes généraux et les sujets particuliers qu’un tel énoncé de politique devrait normalement prendre en compte. Ils colligent aussi les principaux arguments entendus en faveur d’une telle politique et décrivent la forme qu’un tel énoncé pourrait prendre. Cinq chercheurs du Centre interuniversitaire de recherche sur la science et la technologie (CIRST), Pierre Doray, Patrick Pelletier, Yves Gingras, Benoît Godin et Michel Trépanier, resituent les rapports de l’Etat et du monde universitaire québécois dans une perspective historique. Pierre Doray et Patrick Pelletier retracent, dans le Québec de 1966 à 1998, les grandes étapes des interventions politiques en matière universitaire. Pour leur part, Yves Gingras, Benoît Godin et Michel Trépanier optent pour une démarche plus spécifique en prenant pour objet la mission de recherche des universités et en retraçant la place qu’a occupée la recherche universitaire dans les politiques scientifiques et technologiques québécoises et canadiennes des 30 dernières années. On retrouve ensuite dans cet ouvrage deux chapitres de nature principalement comparative. Ceux-ci retracent les mouvements récents de l’intervention de l’État dans les affaires universitaires en Amérique et en Europe. Manuel Crespo de la Faculté des sciences de l’éducation de l’Université de Montréal dégage les principales tendances des politiques publiques en matière universitaire aux États-Unis et au Canada, décrivant particulièrement les interventions les plus récentes en ColombieBritannique, en Alberta et en Ontario. Deux collègues de l’Université de Murcia en Espagne, Angel Gonzales Hernandez et Amalia Ayala de la Pena, retracent les principaux changements survenus dans l’intervention étatique dans les systèmes universitaires européens au cours des dernières années, s’arrêtant particulièrement aux principales transformations des rapports entre l’État et les universités en Belgique, en France, en Espagne, en Allemagne et dans la nouvelle Europe unifiée en gestation. Ces deux chapitres permettront, croyons-nous, de mieux situer les débats qui marquent actuellement le monde universitaire québécois à la lumière des transformations qui affectent les systèmes universitaires ailleurs dans les pays industrialisés. Les trois chapitres suivants sont consacrés à l’étude de thèmes essentiels qu’une politique québécoise à l’égard du monde universitaire ne peut négliger. Pierre Chénard et Danielle Pageau de l’Université du Québec examinent la question de la démocratisation et de l’accès au système universitaire. Clément Lemelin du Département des sciences économiques de l’UQAM rappelle la dimension économique de l’intervention de l’État
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Introduction
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dans les affaires universitaires et présente la place importante que devrait occuper la question du financement dans tout éventuel énoncé de politique. Michel Umbriaco, de la Télé-université, Pierre W. Bélanger et Lynda Gosselin, de l’Université Laval, abordent, pour leur part, le thème controversé du rôle que jouent et que peuvent jouer les directions des établissements universitaires dans la planification du réseau universitaire et dégagent les conséquences de cette situation particulière sur les rôles dévolus à l’État en matière d’affaires universitaires. Enfin, les deux derniers chapitres sont essentiellement prospectifs. D’abord, Guy Massicotte de l’Université du Québec présente une réflexion sur les bases d’un nouveau partenariat à établir entre l’État et le monde universitaire. Ensuite, Paul Beaulieu, de l’École des sciences de la gestion de l’UQAM, décrit les processus de transformation auxquels sont soumis les systèmes universitaires à la suite du développement de la nouvelle économie des connaissances et présente les défis qu’ils posent et les opportunités qu’ils offrent au monde universitaire. Comme on peut le constater, l’ouvrage s’appuie sur une démarche à la fois large et diversifiée. Nous espérons qu’en raison de ce choix, cet ouvrage aura une pertinence tant scientifique que sociale et apportera une contribution significative aux travaux de recherche et de réflexion qui devraient mener à une éventuelle politique québécoise en matière universitaire ou tout au moins à un énoncé plus clair et plus démocratique des stratégies gouvernementales de développement du monde universitaire.
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Soyons clairs : le projet gouvernemental en vue, c’est l’élaboration d’une première politique générale et explicite de l’État québécois en matière universitaire. Un tel énoncé serait qualifié de général et d’explicite parce qu’il présenterait, de façon formelle et claire, une vision cohérente et intégrée des pouvoirs et responsabilités de l’État quant à plusieurs facettes bien identifiées de la vie universitaire. Il donnerait un sens aux lois, aux règlements, aux déclarations, à l’allocation des ressources et aux pratiques actuelles et il orienterait les lois, les règlements, les déclarations, l’allocation des ressources et les pratiques futures. Reconnaissons aussi d’entrée de jeu qu’une telle politique, générale et explicite, n’est pas une nécessité absolue. En effet, une politique de ce type n’a jamais existé jusqu’à ce jour au Québec, ce qui n’a jamais empêché l’intervention de l’État québécois dans les affaires universitaires. En somme, pour nous, choisir de formuler, de soumettre à un débat public et de promulguer officiellement une telle politique, c’est reconnaître l’opportunité plus que la nécessité absolue de donner plus de cohérence aux interventions de l’État au profit des services universitaires. Mais, c’est aussi pour l’État, pour les établissements universitaires et pour les autres acteurs individuels et collectifs concernés, un exercice difficile et un défi considérable, exigeant que l’on définisse mieux à la fois la « chose universitaire » et les rôles que l’état doit y jouer. Si un énoncé de politique doit d’abord être l’expression de la manière dont l’État entend assumer ses pouvoirs et s’acquitter de ses responsabilités, la mise en place de cet énoncé suppose que l’on sait, comme société, ce que l’on veut comme services universitaires
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L’État québécois et les universités
et que l’on s’est donné une vision claire de ce qu’est le système universitaire québécois et des rôles que l’État doit y jouer parmi d’autres acteurs. Est-ce aujourd’hui le cas ? Existe-t-il en cette double matière un véritable consensus au sein du milieu universitaire, du gouvernement et de la société ? Nous soutenons, pour notre part, qu’il n’existe pas actuellement au Québec une vision précise et arrêtée des affaires universitaires et encore moins des rôles divers que l’État québécois y joue déjà et qu’il sera appelé à y jouer au cours des prochaines années. De là, naturellement, l’énorme défi que constituent l’élaboration, la promulgation et l’implantation d’une politique québécoise formelle en matière universitaire. Dans cet ouvrage, on nous a confié le mandat de rédiger le premier chapitre, visant à mieux délimiter l’objet d’une éventuelle politique générale et explicite de l’État québécois en matière universitaire et à prendre position sur la nature et la pertinence de celle-ci. L’objectif de ce premier chapitre est donc de chercher à définir ce que pourrait être un éventuel énoncé de politique en la matière, à en dégager le contenu et la portée ainsi qu’à analyser l’opportunité de mettre en place une telle politique. Nous n’avons pas pour autant la prétention de nous substituer au gouvernement et de rédiger un tel projet de politique. Nous nous contenterons d’identifier quelques balises pouvant aider au moins à mieux le circonscrire. Ce chapitre comprend quatre parties. La première vise à mieux définir le système universitaire, à rappeler ses transformations et à identifier ses principaux acteurs. La seconde partie permet de présenter la clarification des pouvoirs et responsabilités de l’État comme un préalable logique incontournable et un élément essentiel de toute future politique générale et explicite de l’État québécois en matière universitaire. Dans la même démarche, nous rappelons l’existence d’importantes ambiguïtés, nous identifions et articulons entre eux les grands domaines d’intervention de l’État québécois à ce sujet et nous formulons quelques questions illustrant la nécessité de mieux préciser les pouvoirs et responsabilités de l’État en matière universitaire. Dans la troisième partie, pour chacun des grands domaines d’intervention de l’État, nous identifions des thèmes généraux et des sujets particuliers devant ou pouvant être pris en compte lors de la formulation d’un énoncé de politique en matière universitaire. Enfin, la quatrième partie est consacrée à montrer l’opportunité d’une politique générale et explicite de l’État québécois en la matière.
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Balises pour une politique générale de l’État québécois en matière universitaire
1.
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LE SYSTÈME UNIVERSITAIRE, SES TRANSFORMATIONS ET SES PRINCIPAUX ACTEURS
L’expression « en matière universitaire » choisie dans le titre de ce chapitre laissait temporairement en suspens non seulement la question de l’intervention actuelle et future de l’État québécois en la matière, mais celle, préalable, de l’identification des composantes du système ou du champ universitaire. Ainsi, un énoncé de politique implique donc aussi l’identification précise des principales composantes du système universitaire ainsi qu’une connaissance appropriée de son évolution et des acteurs impliqués. 1.1. LES COMPOSANTES DU SYSTÈME UNIVERSITAIRE Le système universitaire ne se compose pas uniquement des établissements universitaires et des mécanismes permettant d’établir entre eux des relations efficientes. C’est une réalité plus riche, complexe et dynamique. Nous définissons, en effet, le système universitaire québécois comme un processus d’interventions, c’est-à-dire un ensemble d’éléments organisés et dynamiques, à la fois distincts et étroitement reliés entre eux, visant à offrir, de la façon la plus intégrée possible et au meilleur coût, des services publics pertinents, en quantité suffisante et de la plus haute qualité, en matière de formation universitaire, de recherche universitaire et d’autres services universitaires complémentaires. La figure 1 présente de façon simplifiée les principales composantes de ce système : – les « demandeurs » de services offerts par le système (étudiants et autres) ; – les objectifs du système tels que déjà formulés dans le paragraphe précédent ; – les trois principaux acteurs : 1) les établissements universitaires, leurs structures internes et leurs partenaires externes ; 2) l’État et ses appareils gouvernementaux et non gouvernementaux (ex. : Conseil supérieur de l’éducation, Conférence des recteurs et des principaux des universités du Québec, instances centrales de l’Université du Québec) ; 3) les professeurs, en tant que responsables au premier plan de la formation et de la recherche universitaires ; – les intrants humains, managériaux, financiers, physiques et technologiques qui y sont investis ;
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L’État québécois et les universités
– les extrants ou résultats en matière de formation, de recherche ou d’autres services complémentaires ; – les environnements technologique, économique et culturel en mutation constante.
1.2. LES MOUVEMENTS DE TRANSFORMATION DU SYSTÈME UNIVERSITAIRE Dans l’ensemble, les universités ont été, dans le monde et particulièrement en Amérique du Nord, au Canada et au Québec, des établissements de services publics jouissant d’une grande marge d’autonomie en matière d’orientation, de programmation et de gestion interne. Mais parallèlement, les professeurs des universités se sont fait reconnaître, bien au-delà de la liberté de penser et d’expression, le droit de travailler, tant en matière de formation que de recherche, dans une organisation originale de type professionnel, leur fournissant d’importantes ressources et une grande marge tout aussi
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Balises pour une politique générale de l’État québécois en matière universitaire
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essentielle d’autonomie au travail. Il leur a été demandé, en échange, d’assurer la formation des étudiants et l’avancement du savoir sous toutes leurs formes et d’assumer d’importantes responsabilités professionnelles envers leurs pairs, leur discipline ou leur champ professionnel de spécialisation, les établissements qui les emploient et la société locale, nationale et internationale à laquelle ils appartiennent. Cette double autonomie de départ à la fois des établissements universitaires et des professeurs n’est pas le fruit du hasard : elle est liée à la mission spécifique de diffusion et de renouvellement des connaissances de l’établissement universitaire, dans une perspective de services publics, de liberté de penser, de démocratisation et d’universalité de la connaissance, mais aussi à d’importantes traditions médiévales et anglo-saxonnes en matière de services universitaires. Mais d’autres mouvements structurants impliquant d’autres acteurs ou types d’acteurs se sont aussi développés surtout au cours des 40 dernières années au sein du monde universitaire occidental, nord-américain et québécois. D’une part, les demandes de services universitaires se sont faites plus fortes et variées, venant de divers types d’étudiants, mais aussi des champs de recherche, des associations et des corporations professionnelles, d’entreprises publiques et privées, d’employeurs, d’organismes communautaires et d’autres partenaires éventuels. D’autre part, avec le temps, compte tenu de leurs diverses fonctions et des demandes de plus en plus exigeantes et variées auxquels ils étaient soumis, les établissements universitaires ont reçu de la part de l’État, bien que de façon vague ou pas toujours formalisée, des mandats de formation, de recherche et d’autres services universitaires complémentaires de plus en plus vastes, importants et exigeants. Ils ont reçu aussi une part substantielle des revenus dont ils dépendent pour leur survie ou leur développement. Ils ont été, en conséquence, soumis à une multitude de contraintes nouvelles et de directives de différentes natures de la part de l’État et de ses divers porte-parole. Parallèlement, ces établissements se sont dotés de structures internes de gestion de plus en plus développées et ils ont établi des relations et des coopérations de diverses natures avec des partenaires externes, universitaires et non universitaires. Par ailleurs, le progrès de la psychologie cognitive, de la pédagogie universitaire et des technologies de l’information et des communications ont amené le monde universitaire à considérer l’opportunité de redéfinir les rôles des enseignants. Parallèlement, le développement de l’université de masse a conduit les établissements universitaires à recourir à de nouveaux types de travailleurs, dont les deux suivants qui sont particulièrement importants par rapport à la mission universitaire d’enseignement :
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– les chargés de cours, engagés pour assurer une activité particulière de formation dans un cadre temporel bien défini, le plus souvent les 45 heures d’un cours de trois crédits ; – les personnels de soutien direct à l’enseignement et à la recherche : bibliothécaires, conseillers en informatique, correcteurs, animateurs de travaux pratiques, etc. Enfin, au nom du droit d’association, des groupes issus des principales composantes de l’université ont été mis en place au sein du système et reconnus formellement comme porte-parole et défenseurs des intérêts de leurs membres : associations étudiantes ; syndicats de professeurs, syndicats de chargés de cours ; syndicats d’employés de soutien, associations de cadres et de professionnels ; etc. Ces organisations induites de l’université ne font naturellement pas partie directement des établissements universitaires. Elles constituent cependant des éléments structuraux importants au sein du système universitaire. Elles ont leur vision particulière de la « chose universitaire » et elles jouissent de pouvoirs réels au sein des établissements universitaires. Bien plus, elles y pénètrent les structures organisationnelles officielles et elles y limitent considérablement le pouvoir de gérance, par le biais de conventions collectives ou d’autres ententes, mais aussi des rapports de forces. Ces divers groupes organisés ont naturellement des intérêts communs et des intérêts complémentaires, mais aussi, il ne faut jamais l’oublier, des intérêts divergents. La figure 2 présente schématiquement, sous la forme d’un triangle de tensions, les pouvoirs et responsabilités de l’État, des établissements universitaires et des acteurs individuels de premier plan que sont les professeurs d’université. Le triangle des tensions symbolise la nécessaire recherche d’un équilibre entre ces trois intervenants. Ce sont les principaux acteurs, comme le précise la figure, dans la mesure où c’est d’abord à eux qu’il incombe d’assurer la qualité des services et d’en répondre devant la société. En même temps, la figure 2 rappelle la nécessité de considérer aussi la présence d’autres acteurs ou types d’acteurs individuels et collectifs. Ces acteurs sont tantôt internes aux établissements universitaires, tantôt externes. Dans la catégorie interne, la figure distingue deux composantes : d’une part, les étudiants en tant qu’agents premiers de leur propre formation, les chargés de cours et les personnels de soutien direct à l’enseignement et à la recherche ; d’autre part, les organismes induits des principales composantes de l’université : syndicats de travailleurs, associations d’étudiants. La figure classe dans la catégorie externe aux établissements universitaires les « demandeurs » de services, individuels ou collectifs :
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étudiants, champs de recherche, associations et corporations professionnelles, entreprises publiques ou privées, employeurs, organismes communautaires et autres partenaires éventuels1. FIGURE 2 Représentation schématique des pouvoirs et responsabilités des établissements universitaires, des
1. C’est dire que l’étudiant est à la fois un « demandeur » de services et un acteur de premier plan au sein du système et des établissements universitaires. Il n’est cependant pas responsable de la qualité générale des services universitaires au même titre que l’État, les établissements universitaires et les professeurs.
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Ces types d’acteurs internes et externes ont une influence importante sur l’harmonie et le développement du système universitaire, mais ils n’ont pas au sein de ce système les mêmes pouvoirs et responsabilités quant à l’offre de services universitaires que les trois principaux acteurs définissant le triangle des tensions. Dans cette figure, nous considérons donc la politique éventuelle en matière universitaire comme étant l’art de concilier, en équilibre adéquat et en transition continue, les pouvoirs et responsabilités de ces trois principaux acteurs, en tenant compte des autres types d’acteurs internes et externes impliqués. Défenseur en principe du bien commun, protecteur de l’équilibre à assurer au sein du système, l’État doit à la fois bien répartir les pouvoirs et responsabilités entre les divers appareils gouvernementaux et non gouvernementaux, mais aussi tenir compte des autres acteurs ayant un rôle important à jouer au sein du système2. Par rapport à ce cadre de référence, l’autonomie des établissements universitaires n’est pas un absolu et doit être compatible avec les pouvoirs et responsabilités de l’État, en tant que protecteur du bien commun, ainsi qu’avec les pouvoirs et responsabilités des professeurs, en tant qu’enseignants et chercheurs responsables à la base de la qualité des services. Ce difficile partage signifie donc que l’autonomie institutionnelle doit être garantie, mais qu’elle doit aussi être conciliée avec l’imputabilité des établissements universitaires, en tant qu’institutions de bien commun et de services publics, financées substantiellement par l’État et constituant une partie du sommet du réseau québécois de formation et un centre névralgique de la recherche québécoise. Il implique aussi que l’autonomie des établissements universitaires doit être compatible avec le respect des pouvoirs et responsabilités des professeurs, des autres personnels ainsi que des organismes induits des diverses composantes de l’université. Les établissements doivent aussi être à l’écoute des « demandeurs de services », dans le respect toutefois des fonctions universitaires, de leur caractère public et essentiel, de leurs exigences de qualité et des limites des ressources disponsibles. Comme l’indique aussi la deuxième pointe du triangle, l’autonomie des professeurs est fondamentale, mais n’est pas sans contrepoids. Celle-ci se fonde sur la liberté individuelle, la liberté de pensée et d’expression, mais aussi sur l’organisation professionnelle du travail. Il s’ensuit que l’autonomie personnelle et professionnelle de ces acteurs universitaires de 2. Naturellement, l’État a aussi sa logique propre et ses intérêts qui n’ont, à l’occasion, que peu à voir avec le bien commun.
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la première ligne, aussi essentielle qu’elle soit, doit demeurer compatible avec leurs responsabilités dûment assumées à la fois en tant qu’employés d’une institution, en tant qu’acteurs partageant leur travail avec leurs collègues professeurs et avec les membres d’autres corps d’emploi, en tant que professionnels assumant d’importantes responsabilités à l’égard de leur champ de spécialisation, en tant que chercheurs ou pourvoyeurs de services ayant souvent obtenu des subventions ou commandites pour mener leur travail et en tant que citoyens responsables d’une fonction capitale au sein de la société à laquelle ils appartiennent. Enfin, comme l’indique la troisième pointe du triangle, l’État a aussi des pouvoirs et responsabilités en matière universitaire, et doit, en tant qu’instance chargée d’assurer le bien commun au sein du système, dans le respect toutefois des pouvoirs et responsabilités spécifiques des établissements semi-autonomes et des professeurs, fixer directement ou indirectement les orientations générales, mettre en place des mécanismes de coordination et fournir des moyens financiers, évaluatifs et informationnels pour faciliter un regroupement efficient des énergies au sein du système. L’État ne peut ignorer les nombreuses et diverses demandes adressées au monde universitaire par d’éventuels « demandeurs » tout aussi différents. Il ne peut non plus négliger les rôles dévolus au sein du système aux étudiants, aux chargés de cours, aux personnels de soutien direct à la formation et à la recherche et aux organismes induits des diverses composantes du monde universitaire (associations et syndicats). Il est donc fondamentalement de son devoir, au nom du bien commun, dans le respect toutefois des droits de chacun, d’intervenir au besoin pour assurer le meilleur équilibre possible des forces au sein du système. Au Québec, nous en sommes convaincus, il existe toujours, malgré quelques contestations isolées, un important consensus social, non encore remis en question, sur l’équilibre général à assurer entre ces mouvements derrière lesquels se retrouvent divers acteurs ou types d’acteurs : la nécessaire intervention de l’État en matière universitaire ; la sauvegarde de la spécificité et de la marge d’autonomie accordée aux établissements universitaires en tant que responsables de services publics essentiels que sont la formation universitaire, la recherche universitaire et les autres services complémentaires ; le respect des pouvoirs et droits individuels des professeurs, seuls capables d’assurer véritablement à la base la qualité des services ; le rôle important d’autres acteurs, comme les étudiants, les chargés de cours et les personnels de soutien direct à l’enseignement et à la recherche ; le maintien du droit d’association et de syndicalisation ; l’inévitable rôle des « demandeurs » de divers types dans la définition des besoins et, conséquemment, dans la nature des services universitaires offerts.
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En somme, l’exercice d’élaboration d’une politique de l’État en matière universitaire devrait être envisagé comme une occasion unique de mieux convenir du partage des pouvoirs et responsabilités de l’État, des établissements et des professeurs, mais aussi des autres types d’acteurs impliqués. C’est un vaste exercice qui peut permettre de mieux réaffirmer certains principes ou de mieux agencer certains éléments du système. C’est une opération d’envergure qui pourrait aussi amener la société québécoise à dégager des visions des choses un peu différentes, un peu nouvelles, mais de nature à favoriser un meilleur développement de l’université québécoise en tant que service public.
2.
UN PRÉALABLE LOGIQUE INCONTOURNABLE : PRECISER LES POUVOIRS ET RESPONSABILITÉS DE L’ÉTAT
Élaborer une politique de l’État québécois en matière universitaire, c’est grosso modo indiquer de quelle manière, pour une période de quelques années, l’État entend s’acquitter des pouvoirs et responsabilités qui, en cette matière, sont reconnus comme lui revenant. C’est un exercice assez difficile en soi, parce qu’il se situe, comme nous l’avons vu, dans le cadre d’un partage de pouvoirs et responsabilités entre des acteurs principaux et divers autres types d’acteurs. La pertinence tout comme la réussite éventuelle d’un tel exercice supposent que l’on ait au préalable une vision claire de ce qui est reconnu comme devant être les pouvoirs et responsabilités de l’État à ce sujet. Autrement, c’est s’engager sur la voie des incohérences, des contradictions et des conflits stériles entre les intervenants. C’est essayer d’indiquer comment l’État entend s’acquitter de façon générale de pouvoirs et responsabiltés, sans avoir établi solidement au préalable quels sont ces pouvoirs et responsabilités. Le risque d’une telle aventure intellectuelle est trop évident. Pour notre part, nous défendons l’idée qu’il n’existe pas maintenant, au sein des milieux universitaires et gouvernementaux, ni d’ailleurs au sein de la société, une vision suffisamment précise des pouvoirs et responsabilités que l’on reconnaît à l’État en matière universitaire. Qui plus est, il n’existe pas non plus une vision précise de ce que l’État aimerait s’attribuer, s’il le pouvait. C’est donc à ce premier travail de clarification et de recherche de consensus que l’on devrait se consacrer en priorité. C’est une nécessité, que cette opération de précision et de clarification soit ou non intégrée à l’exercice devant mener à la formulation d’un énoncé de politique générale et explicite en matière universitaire. Avec ou sans énoncé de politique, la vie, elle, poursuit son cours inexorablement.
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Déjà, en 1979, le comité Pagé de la Commission d’étude sur les universités déplorait « les ambiguïtés et les chevauchements quant aux partages des responsabilités et des pouvoirs et ce, tant au niveau des faits et de l’action quotidienne qu’au niveau de la législation actuelle et de ses imprécisions » (p. 87)3. L’année suivante, en 1980, dans un rapport publié par le Conseil des universités, Patrice Garant dénonçait à son tour l’ambiguïté quant aux rôles du gouvernement à l’égard des affaires universitaires4 : Le moins que l’on puissse dire c’est que le légistateur n’ait pas agi avec beaucoup de cohérence dans la définition des devoirs et pouvoirs du gouvernement et du ministre de l’Éducation à l’égard de l’enseignement universitaire (p. 6) [...] C’est plutôt l’ensemble de la législation applicable au niveau universitaire qui donne l’impression d’imprécision voire d’incohérence. (p. 86) Dix ans plus tard, dans leur traité du droit de l’enseignement supérieur, Andrée Lajoie et Michèle Gamache5 se font encore plus précises en défendant une thèse que personne, y compris le gouvernement, ne peut aujourd’hui ignorer : les institutions universitaires québécoises ont un statut « hybride », ni tout à fait privé, ni tout à fait public. L’État, disentelles, a « choisi dans ce secteur des moyens juridiques d’intervention moins contraignants » (p. 3), « des règles plus “molles” », « le plus souvent implicites et inférentielles, presque toujours indirectes, occultées, déguisées » (p. 553). Ces règles lui permettent, par un « mélange raffiné de contrôle et d’autonomie » (p. 287), de « régir le secteur sans avoir l’air d’y toucher, par des moyens au fond très simples : un peu d’argent et beaucoup d’imagination juridique » (p. 557). Selon ces deux spécialistes, le droit régissant l’enseignement supérieur ne permet pas actuellement d’avoir une image claire du statut des universités. Il « n’est contraignant que dans la réalité » (p. 553). Par ailleurs, il est incontesté au Québec que l’État a déjà et doit continuer à avoir au cours des prochaines années un rôle important à jouer à l’égard du système universitaire. Ce n’est cependant pas sur la base d’un consensus aussi général et superficiel que peut être entrepris l’exercice d’élaboration d’une politique de l’État québécois en matière universitaire. 3. Comité d’étude sur l’organisation du système universitaire (1979), Livre premier. Le réseau universitaire, Gouvernement du Québec, 100 pages. 4. Garant, Patrice (1980), Aspects juridiques des rapports entre certaines activités gouvernementales et paragouvernementales et les universités, Conseil des universités, Gouvernement du Québec, 366 pages. 5. Lajoie, André et Michèle Gamache (1990), Droit de l’enseignement supérieur, Université de Montréal, Les éditions Thémis, 643 pages.
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Il faut donc accepter d’aborder de front la question fondamentale et controversée des pouvoirs et responsabilités que l’on est prêt à accorder à l’État en matière universitaire. Il faut à ce sujet chercher à établir par voie de consensus des principes clairs et précis. En priorité, l’État doit, en ce qui nous concerne, prendre lui-même l’initiative de proposer pour discussion, tant aux milieux universitaires qu’à la société dans son ensemble, une vision claire des pouvoirs et responsabilités qu’il lui paraît opportun de s’attribuer. Ce n’est qu’en délimitant correctement les pouvoirs et responsabilités de l’État et conséquemment des autres acteurs que l’on pourra mener à bien l’exercice devant conduire à un énoncé formel de politique. Il y a là un préalable logique incontournable. Essentiellement, l’intervention de l’État québécois se fait actuellement et devrait continuer à se faire, du moins à moyen terme, dans les cinq domaines suivants : 1. les orientations générales du système universitaire ; 2. la configuration du système universitaire ; 3. le financement du système et l’allocation des fonds publics consentis ; 4. l’évaluation du système et de ses résultats généraux ; 5. les études et les recherches en matière universitaire. L’articulation de ces cinq domaines est présentée de façon simple dans la figure 3. Nous avons déjà établi que l’État n’est pas le seul acteur à avoir des pouvoirs et responsabilités par rapport à ces domaines et que les établissements universitaires, les professeurs et d’autres acteurs doivent en assumer une partie. D’ailleurs, ces acteurs ont des rôles différents à jouer non seulement au sein de ces processus, mais aussi en matière de fixation et d’intégration des objectifs, du traitement des demandes, des ressources investies et des résultats atteints. Naturellement, dans cet ouvrage, notre attention se porte d’abord sur les pouvoirs et responsabilités de l’État. Dans ces cinq domaines, quelques questions nous semblent inévitables.
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1. Les orientations générales du système universitaire En cette matière, quels pouvoirs et quelles responsabilités doit-on reconnaître à l’État ? Où doit s’arrêter son rôle ? Doit-il chercher à établir les objectifs généraux du système ? Lui incombe-t-il d’avoir une position et d’intervenir en regard de questions controversées, comme la place relative des chargés de cours dans le système, la priorité à accorder à certains domaines de formation ou de recherche, l’articulation et l’équilibre entre l’enseignement et la recherche, la réorganisation du travail des enseignantes, des enseignants, l’exclusivité des services des professeures, des professeurs, l’exode des cerveaux.
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2.
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La configuration du système universitaire
En cette matière, où doit commencer et s’arrêter le rôle de l’État ? Par exemple, peut-il intervenir au plan de la différenciation éventuelle des établissements ? Peut-il et doit-il intervenir dans la rationalisation des programmes de formation ? Peut-il et doit-il intervenir pour limiter la concurrence territoriale entre les établissements ? Peut-il intervenir en limitant le nombre de places disponibles dans un établissement ou dans un programme ? Peut-il intervenir dans la création ou l’abolition de programmes de formation ? Est-ce à l’État d’intervenir dans la coordination entre les programmes du collégial et le premier cycle universitaire ? L’État doit-il jouer en la matière un rôle de décideur ou être en cette matière un acteur parmi d’autres ? 3.
Le financement du système et l’allocation des fonds publics consentis
En cette matière, où veut-on que s’arrête l’implication de l’État ? L’État doit-il se contenter de répartir les fonds publics disponibles sur la base du nombre d’étudiants ? Jusqu’où accepte-t-on que l’État intervienne dans la détermination des règles différenciées d’allocation des fonds publics disponibles pour les universités ? L’État, par son financement, pourrait-il et devrait-il supporter plus spécialement certains domaines de formation et de recherche, en fonction de sa vision du développement économique, social et culturel du Québec ? 4.
L’évaluation du système et de ses résultats généraux
Doit-on considérer que l’auto-évaluation déjà en place au sein des établissements peut être suffisante pour assurer une évaluation générale des performances du système universitaire ? L’État a-t-il des devoirs en termes de contrôle de la qualité et de la pertinence des services universitaires ? Quel doit être le champ propre à l’État en matière d’évaluation ? Jusqu’où doit-il intervenir ? Doit-il se limiter à une évaluation globale ? Dans quel but l’État serait-il justifié d’évaluer ou de faire évaluer ? À. qui s’adresseraient les résultats des évaluations initiées par l’État ? Il serait, en effet, inutile de créer un organisme d’évaluation ou de penser confier l’évaluation à un organisme existant, sans avoir placé ces questions sur la place publique et sans y avoir répondu.
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5. Les études et les recherches en matière universitaire Enfin, en ce qui a trait aux études et recherches en matière universitaire, la question est de savoir dans quelle mesure il incombe à l’État de s’engager sur cette voie ? L’État doit-il agir pour qu’il se fasse plus d’études et de recherches sur l’université québécoise ? L’État doit-il se limiter aux études et recherches immédiatement utiles, publiques ou non, mais commandées par les autorités ministérielles et gouvernementales ? A-t-il un rôle à jouer dans le développement de la recherche libre et universitaire sur l’université québécoise ? Les questions qui viennent d’être posées illustrent la nécessité de préciser beaucoup mieux les pouvoirs et responsabilités de l’État en matière universitaire. Ce sont des exemples de questions auxquelles il paraît pertinent de répondre, afin de mieux pouvoir spécifier comment « l’État stratège » s’acquittera des pouvoirs et responsabilités qui lui sont reconnus. Répondre à ces questions est donc, pour nous, un préalable logique incontournable. Il y a là des balises à prendre en compte lors de la mise en place d’un énoncé général mais explicite de politique de l’État québécois en matière universitaire.
3.
LES DOMAINES D’INTERVENTION, LES THEMES GÉNÉRAUX ET LES SUJETS PARTICULIERS A PRENDRE EN COMPTE
Cette troisième partie présente, pour chacun des cinq domaines d’intervention déjà identifiés, des thèmes généraux et des sujets particuliers qu’une éventuelle politique en matière universitaire devrait normalement prendre en compte. En ce qui a trait aux thèmes généraux, il nous est apparu utile de donner, au besoin, un aperçu des orientations qui pourraient être précisées et rendues explicites dans un éventuel énoncé de politique. Pour ce qui concerne les sujets particuliers, nous avons voulu relever quelques exemples de sujets qui, dans le contexte actuel, devraient être abordés d’une manière ou d’une autre dans une éventuelle politique. Nous disons simplement que l’énoncé de politique devrait normalement aborder ces sujets particuliers, quitte à ce que l’État se contente d’affirmer qu’il n’entend pas prendre directement position à leur sujet. L’énoncé pourrait aussi préciser les conditions spécifiques qui appelleraient éventuellement une intervention directe de sa part.
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Ni pour les thèmes généraux, ni pour les sujets particuliers, nous n’avons la prétention d’être exhaustifs, voire d’avoir fait le tour complet de la question. En somme, les thèmes généraux et les sujets particuliers retenus doivent être vus essentiellement comme des balises à l’intention de ceux qui auront éventuellement à rédiger une telle politique. 3.1. L’ORIENTATION GÉNÉRALE DU SYSTÈME UNIVERSITAIRE Une politique générale et explicite de l’État québécois en matière universitaire devrait d’abord définir les objectifs généraux du système universitaire, incluant l’articulation des fonctions de formation, de recherche et d’autres services universitaires complémentaires. Ensuite, elle devrait reconnaître formellement la spécificité à la fois de l’enseignement universitaire par rapport aux autres niveaux d’enseignement et de la recherche universitaire par rapport aux autres types de recherche : gouvernementale, privée, etc. De plus, elle devrait confirmer l’existence de la troisième fonction de services complémentaires à la communauté et l’articuler correctement aux deux premières. Une telle politique devrait éviter cependant toute approche unificatrice simpliste et reconnaître clairement la grande diversité des champs disciplinaires et professionnels dans lesquels s’inscrivent les trois grandes fonctions universitaires. L’avenir du monde universitaire passe, selon nous, par la gestion efficiente de sa grande diversité. Dans le cadre d’une telle politique, l’État devrait, en matière de formation, reconfirmer et réactualiser la notion d’accessibilité à l’université, en tant que principe directeur. L’accessibilité à l’université, c’est d’abord offrir à tous ceux qui ont la volonté et l’aptitude de mener à bien des études universitaires, non seulement l’accès à l’université, mais aussi la qualité de la formation, un encadrement adéquat et des diplômes dûment reconnus par la société et les milieux que l’université dessert. En matière de recherche, l’État devrait préciser sa vision du rôle et de l’importance de la recherche universitaire dans l’ensemble de la recherche québécoise. Il est primordial, en effet, que la politique en matière universitaire et la politique annoncée de la recherche, de la science, de la technologie et de l’innovation soient bien articulées et de façon ouverte et transparente. Nous estimons qu’une telle politique devrait contenir la formulation des attentes générales de l’État non seulement à l’égard des établissements, mais aussi à l’égard des autres acteurs complémentaires du système universitaire : étudiants, autres bénéficiaires des services universitaires,
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professeurs, chargés de cours, personnels de soutient direct à la formation et à la recherche, syndicats des travailleurs, associations d’étudiants, etc. Dans le cadre d’une telle politique, l’État devrait reconnaître son pou-voir et ses responsabilités d’intervention afin de prioriser ouvertement et formellement certains domaines de formation, de recherche ou d’autres services complémentaires. Sans avoir nous-mêmes pour autant des opinions arrêtées sur tous ces sujets, nous pensons que l’État devrait normalement faire connaître la position qu’il entend prendre concernant entre autres les sujets particuliers suivants : – La place que sont appelées à occuper au sein du monde universitaire les technologies de l’information et des communications (incluant l’autoroute de l’information). – Les conditions d’admission et le contingentement des programmes. – La durée des études, les taux acceptables d’abandon et d’échec et les taux attendus d’obtention d’un diplôme. – Les conséquences sur la vie universitaire de la course à la clientèle entre les établissements, particulièrement dans les programmes non contingentés. – Le niveau de connaissance de l’anglais et, éventuellement, d’une troisième langue, pour l’obtention d’un baccalauréat. – L’exclusivité de service des professeurs. – L’exode réel ou appréhendé des professeurs reconnus et des diplômés formés récemment à coût élevé dans les universités québécoises. 3.2. LA CONFIGURATION GÉNÉRALE DU SYSTÈME UNIVERSITAIRE Dans le cadre d’une politique générale et explicite en matière universitaire, il appartient à l’État québécois de reconnaître formellement les établissements universitaires, de définir leur statut en tant qu’institutions d’intérêt public dotées d’une grande marge d’autonomie et garantes au sein de la société de la liberté académique. Il doit aussi mettre en place les instances et les mécanismes de coordination nécessaires au sein du système universitaire québécois pour stimuler la collaboration appropriée et la saine concurrence.
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Enfin, il lui faut aussi définir la nature générale des liens du monde universitaire avec son milieu : corporations professionnelles, champs de recherche, monde du travail, entreprises à but lucratif, etc. Également, établir les rapports du système universitaire avec ses partenaires, collèges, autres établissements de formation, laboratoires de recherche, consortiums de recherche, etc. Une telle démarche implique la reconnaissance à la fois des dimensions sociales, culturelles et économiques de la mission universitaire, ainsi que des dimensions régionales, nationales et internationales de celle-ci. Mais au-delà de ces thèmes généraux, incontournables, nous estimons que l’État québécois doit faire connaître ses intentions et éventuellement les mesures qu’il entend prendre quant aux sujets particuliers suivants : – La pertinence du maintien du réseau de l’Université du Québec dans sa forme actuelle. – La création de nouveaux établissements universitaires et les critères utilisés pour les reconnaître. – Le rôle de la Conférence des recteurs et des principaux des universités du Québec (CREPUQ), du Conseil supérieur de l’Éducation et du Conseil de la science et de la technologie. – Les suivis des travaux de la Commission universitaire des programmes (CUP). – La différenciation et la hiérarchisation des établissements universitaires du Québec. – La régionalisation et la diversification de l’offre de services universitaires. – Le caractère terminal des programmes de premier cycle et le rôle du deuxième cycle par rapport au premier et au troisième. – L’avenir et la place des certificats dans la formation de premier cycle. – Le rôle, l’importance relative et l’articulation du travail des professeurs réguliers et des chargés de cours au sein du système universitaire. – Le nombre et la localisation géographique des établissements de niveau postsecondaire. – L’articulation des études collégiales et universitaires de premier cycle, incluant la possibilité, grâce à un meilleur continuum, de réduire la durée de ces deux premiers paliers d’études postsecondaires.
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Les partenariats des établissements universitaires en matière d’enseignement, de recherche et d’autres services universitaires complémentaires, avec d’autres types d’organisation et particulièrement les entreprises à but lucratif. La mise en place éventuelle d’une commission universitaire nationale chargée de fournir des avis sur la politique gouvernementale en matière universitaire6. 3.3. LE FINANCEMENT DU SYSTÈME UNIVERSITAIRE ET L’ALLOCATION DES FONDS En matière de financement, une politique générale et explicite de l’État québécois devrait d’abord fixer les principes régissant la fixation du niveau global de financement par l’État du système universitaire québécois, ainsi qu’établir la place qu’occupe actuellement et que devrait continuer à occuper à moyen terme le système universitaire dans l’ensemble des priorités financières de l’État québécois. Cet énoncé de politique devrait fixer l’équilibre à rechercher entre le financement public et le financement privé, tant en matière de formation que de recherche et d’autres services universitaires complémentaires. Il devrait aussi mieux établir la proportion relative du financement que l’État accorde directement aux établissements universitaires et indirectement aux services universitaires à travers les individus : étudiants, enseignants, chercheurs, etc. Enfin, il devrait mieux délimiter le financement général accordé aux trois fonctions universitaires intégrées en un tout cohérent et le financement particulier accordé à l’une ou l’autre de ces trois fonctions. L’État devrait aussi définir de façon plus transparente les règles générales de partage des fonds (fonctionnement et investissement) entre les établissements universitaires, ainsi que la part du budget consacrée au développement ciblé de champs de développement prioritaires. Enfin, une telle politique devrait clairement établir la position générale de l’État québécois en matière de frais de scolarité et d’aide directe aux étudiants, sous forme de prêts et de bourses, ainsi que les modalités de remise des prêts accordés. Mais, au-delà de ces éléments généraux et essentiels, et appelant de la part de l’État une prise de position, une politique générale et explicite 6. Nous retenons ici une proposition formulée par le congrès de la Fédération québécoise des professeures et professeurs des universités (FQPPU), en mai 1997.
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devrait traiter de plusieurs sujets particuliers en matière de financement des affaires universitaires et de répartition des sommes consenties : – L’équilibre à assurer entre la subvention générale directe aux universités, le financement de la recherche et de la science qui demeurent une importante responsabilité de l’université et le financement du développement technologique et de l’innovation qui sont, en économie capitaliste, de la responsabilité première de l’entreprise. – La part des coûts réels de ses études que doit assumer l’étudiant luimême. – Le maintien et le développement d’incitatifs (fiscaux et autres) pour diversifier les sources de financement et accroître la participation des entreprises privées à la formation et à la recherche universitaire. – Le contrôle ou non par l’État du nombre maximum d’étudiants inscrits au niveau du réseau universitaire, des établissements, des secteurs ou de chacun des programmes. – Le financement ou non de la formation continue et du perfectionnement, individuels et collectifs, sur campus, hors campus et dans les milieux de travail. – La différenciation des frais de scolarité pour les étudiants à temps plein et à temps partiel. – La possibilité de modifier la formule actuelle de répartition de la subvention générale pour favoriser un financement encore plus différencié, en fonction des cycles d’études, des types de programmes, de la taille et du caractère régional ou non des établissements. – L’aide financière particulière de l’État au développement ciblé (ex. : informatisation de l’enseignement, développement du corps professoral, programmes de pointe exigeants et coûteux). – L’aide financière particulière de l’État au règlement de certains problèmes (ex. : rationalisation des programmes, forme d’intégration des chargés de cours, réduction des déficits des établissements universitaires).
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3.4. L’ÉVALUATION DU SYSTÈME ET DE SES RÉSULTATS GÉNÉRAUX On reconnaît habituellement à l’État québécois un rôle en matière d’évaluation générale du système et de ses principaux extrants : articulation de chacune des composantes du système, pertinence, quantité et qualité des services ; niveau d’intégration des trois grandes fonctions de l’université, etc. Ce rôle est naturellement complémentaire à celui rempli en ces mêmes matières par chaque établissement et par chaque unité organisationnelle de base sur leurs propres actions ; complémentaires également aux jugements déjà portés par les « clientèles », par les pairs en matière de recherche, par les corporations professionnelles, par les employeurs, par les organismes subventionnaires, par les commanditaires, etc. Si on reconnaît habituellement à l’État un rôle d’évaluation générale des composantes et des résultats du système universitaire, on ne peut conclure pour autant à l’existence au Québec de mécanismes complets et serrés d’évaluation de ces composantes et de ses résultats. D’ailleurs, il n’existe pas au Québec de consensus concernant les mécanismes à mettre en place pour bien remplir ce rôle. Dans le cadre d’une politique générale et explicite de l’État québécois en matière universitaire, nous soutenons qu’il faudrait non seulement reconnaître plus formellement quelques grands principes en la matière, mais aussi proposer la mise en place des structures organisationnelles requises : responsabilités partagées de l’État et des établissements en la matière ; mise en place commune d’une série d’indicateurs généraux et publics à ce sujet ; mise en place toujours commune d’un mécanisme permettant aux établissements et aux disciplines et champs professionnels de faire connaître et de défendre leur spécificité ; etc. Mais, en matière d’évaluation du système universitaire et de ses résultats généraux, nous croyons que l’État devrait préciser quelle position est la sienne et, au besoin, les mesures qu’il entend prendre concernant les sujets particuliers suivants : – Le maintien ou non de certains articles de la Loi 95 sur les établissements d’enseignement de niveau universitaire concernant la remise de rapports et l’audition des dirigeants des établissements universitaires. – Une clarification du désir du gouvernement de lier ou non, évaluation et financement. – La création ou non d’un organisme permanent d’évaluation des services, des établissements et du réseau universitaire.
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3.5. LES ÉTUDES ET LES RECHERCHES EN MATIÈRE UNIVERSITAIRE Bien que voué à l’avancement des connaissances, le monde universitaire québécois est lui-même bien peu étudié. La société, l’État, la communauté universitaire et les différents « demandeurs de services » aux établissements universitaires du Québec ont pourtant besoin d’information, de réflexion, d’études et même de recherches systématiques sur les différentes composantes du système universitaire. Ils ont besoin de mieux connaître le monde universitaire québécois, de le comparer avec ce qui existe ailleurs et d’entrevoir les grands mouvements de transformation auxquels il est soumis, ne serait-ce que pour contrer certaines forces internes et externes susceptibles de lui nuire. Une politique générale et explicite de l’État québécois en matière universitaire devrait donc proclamer haut et fort que le monde universitaire peut et doit être étudié comme tout autre système social, reconnaître divers lieux et diverses formes d’études en la matière et permettre et même faciliter la diffusion des connaissances dans le domaine. Mais au-delà de la reconnaissance de ces quelques principes, nous recommandons, sans arrêter de façon définitive notre propre position en ce qui les concerne, que les sujets suivants soient traités : – L’avenir et l’importance des services et ressources déployés à cette fin au ministère de l’Éducation, au Conseil supérieur de l’éducation, au futur ministère responsable de la Recherche, de la Science et de la Technologie et à d’autres ministères, le cas échéant. – La pertinence de la création, au besoin, de comités ou de commissions d’études sur certains problèmes aigus, comme le rôle et l’importance des chargés de cours, le travail rémunéré et les études, le double emploi des professeurs, les universités en région, la tâche professorale, etc. – La mise en place éventuelle d’un programme universitaire de recherche libre sur différents aspects du système universitaire, menée par les chercheurs universitaires autonomes, sans contrainte extérieure, par seul souci de vérité, sans avoir à tenir compte des intérêts gouvernementaux, institutionnels et syndicaux à court terme. En somme, une véritable politique québécoise en matière universitaire devrait, dans ces cinq grands domaines d’intervention, prendre une position bien arrêtée quant aux thèmes généraux et traiter aussi directement des sujets particuliers ici identifiés. C’est un défi dont on ne doit pas sous-estimer la difficulté et la portée.
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4. L’OPPORTUNITÉ D’UNE POLITIQUE GÉNÉRALE ET EXPLICITE Les contenus éventuels d’une telle politique étant globalement établis, une question reste toujours en suspens : pourquoi l’État québécois devrait-il élaborer, promulguer et mettre en application une politique générale et explicite en matière universitaire ? Les documents de consultation de 1998 du ministère de l’Éducation fournissent certains arguments en faveur de la promulgation d’une politique générale et explicite en matière universitaire7. La question était, en effet, au départ, bien posée dans le premier document : « Pourquoi une politique ? » (p. 9). Le gouvernement répond d’abord simplement en quatre temps : 1) pour « préciser les attentes actuelles de la société à l’endroit des universités » ; 2) pour « indiquer les orientations qui guideront les actions du gouvernement à leur égard au cours des prochaines années » ; 3) pour mettre « en évidence certains aspects de la réalité universitaire » ; 4) pour dégager « des priorités » d’action. Dans le deuxième document, Pierre Harvey insiste sur le droit du gouvernement « à titre de représentant des intérêts de l’ensemble de la collectivité », « de faire valoir », sans les imposer, « ses préférences » sur les questions « particulièrement importantes » (p. 1). Les deux documents de consultation du gouvernement ne font cependant pas référence aux débats qui ont déjà eu lieu au Québec à ce sujet, identifient mal les forces en présence et ne décrivent pas assez clairement l’énorme défi que peut représenter un tel projet. En 1979, le comité Pagé de la Commission d’études sur les universités recommandait, entre autres, trois mesures pour réduire les ambiguïtés et les chevauchements et pour mieux définir les rapports du monde universitaire et de l’État : 1. La création d’un ministère des universités chargé, dans le respect de l’autonomie des établissements, d’assurer la planification, la coordination, le financement et l’évaluation particulière de tous 7. Ministère de l’Éducation, Gouvernement du Québec (1998), L’université devant l’avenir, perspectives pour une politique gouvernementale à l’égard des universités québécoise, 72 pages. Ministère de l’Éducation, Gouvernement du Québec (1998), L’université devant l’avenir, outil de la consultation sur la politique gouvernementale à l’égard des universités québécoises, 11 pages. Ce rapport est écrit par Pierre Harvey.
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les établissements universitaires, d’être le « porte-parole particulier en matière universitaire auprès du parlement, du Conseil des ministres et du Conseil du trésor » et d’être « l’interlocuteur spécifique responsable devant l’électorat » (p. 87). Ce rapport, qui reste encore aujourd’hui une référence incontournable sur les rapports entre l’État et le monde universitaire, prévoyait aussi l’élaboration par ce ministère d’un plan-cadre de développement des affaires universitaires et d’un énoncé de priorités annuelles. C’était une façon, parmi d’autres, de concevoir une politique en matière d’affaires universitaires. 2. Le maintien du Conseil des universités, en tant qu’instance distincte des structures du ministère et le développement de ses pouvoirs de consultation et de surveillance auprès du ministère concerné « en ce qui concerne la planification, la coordination, le financement et l’évaluation de l’ensemble des établissements » (p. 89). C’était, en l’absence d’une structure plus démocratique et représentative, proposer le maintien d’une instance de liaison et de médiation entre le gouvernement et le monde universitaire proprement dit. 3. La promulgation d’une loi des universités, rendant plus transparentes les actions de l’État, consacrant l’autonomie des établissements universitaires, venant confirmer la diversité des chartes et des statuts des établissements universitaires, clarifier les droits et responsabilités qui découlent de leur financement par l’État ainsi que fixer les conséquences de leur appartenance au réseau universitaire québécois. C’était donc une autre voie visant à clarifier en matière universitaire le rôle de l’État, des établissements universitaires et des autres acteurs individuels ou collectifs. D’ailleurs, dans cette foulée, Patrice Garant allait, dès l’année suivante, en 1980, soumettre au gouvernement et au monde universitaire un projet de loi-cadre. Ce dernier allait cependant demeurer sans suite8.
8. Garant, Patrice (1980), Aspects juridiques des rapports entre certaines activités gouverne-mentales et paragouvernementales et les universités, Conseil des universités, Gouverne-ment du Québec, 366 pages.
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Aujourd’hui, près de 20 ans plus tard, force nous est de constater que le Québec n’a pas de ministère des affaires universitaires, n’a plus de Conseil des universités et n’a pas de loi-cadre des universités. Nonobstant les arguments que l’on peut évoquer en faveur d’une mise en place d’une politique générale et explicite en matière universitaire, il est utile de prendre conscience de la difficulté de rédiger, de « vendre » aux différents acteurs et de promulguer officiellement une telle politique précisant la nature et l’importance de l’intervention de l’État en matière universitaire. En effet, plusieurs forces majeures s’opposent à la mise en place d’une telle politique. D’abord, la formulation d’une telle politique impliquerait une reconnaissance plus formelle du rôle que joue actuellement l’État dans la définition et le développement des affaires universitaires. C’est un pas, il faut en être conscients, que plusieurs intervenants refusent actuellement de franchir et qui met le gouvernement sur la défensive lorsqu’il évalue la pertinence de formuler et de promulguer une telle politique. La réalité est une chose. La reconnaissance officielle de celle-ci en est une autre. Ensuite, depuis la création d’un nouveau cabinet, à la fin de 1998, une fonction importante de l’université, la recherche, relève aussi d’un autre ministre, le ministre de la Recherche, de la Science et de la Technologie qui a aussi le mandat de doter le Québec d’une politique en ces matières et de qui relèvent les nouveaux programmes, Innovatech Québec et Valorisation-recherche Québec. Ces deux programmes ont été annoncés dans le budget Landry de 1999. Ils font partie intégrante d’une stratégie de développement économique et de création d’emploi. Le système d’enseignement postsecondaire est convié à participer en tant que partenaire essentiel à ces deux nouveaux programmes’. C’est dire qu’un important et complexe travail d’arrimage reste à faire entre ces deux champs d’intervention politique à la fois différents et étroitement reliés. En troisième lieu, à cause de la nature même des fonctions universitaires, une telle politique générale et explicite se retrouverait inévitablement au cœur du débat Ottawa-Québec ou serait appelée à laisser en suspens d’importants volets de l’intervention étatique dans les fonctions universitaires de base et particulièrement la recherche et les bourses aux étudiants. 9. Gouvernement du Québec (1999), Accélérer la recherche et l’innovation, 117 p. et annexes.
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En quatrième lieu, une telle politique, générale et explicite, obligerait normalement le gouvernement à mieux définir son rôle, à assumer plus directement certaines obligations envers les services universitaires et à en répondre plus ouvertement devant la population. Il n’est pas évident que les documents de réflexion et de consultation du ministère de l’Éducation visaient directement un tel objectif d’imputabilité gouvernementale accrue. Enfin, au-delà des déclarations de principe, une telle politique générale et explicite appellerait un nouveau consensus au sein de la population et du monde universitaire, la tenue d’un véritable débat de société à ce sujet et une capacité de concilier dans un tout intégré divers éléments du système universitaire qui se sont développés historiquement de façon plus parallèle qu’intégrée. Les arguments généraux en faveur d’une intervention de l’État et du gouvernement en matière universitaire sont déjà connus. Dans la société moderne, le système universitaire constitue un service public essentiel, notamment pour la société dans son ensemble, pour chacune des régions et pour les personnes, les groupes et les organisations publiques ou privées recherchant un accès aux services universitaires. C’est le caractère essentiel et public des services de formation, de recherche et des autres services universitaires complémentaires qui amène l’État québécois à consacrer, sous différentes formes, une partie significative de son budget annuel au financement du système universitaire. En somme, l’intervention de l’État en matière universitaire est aujourd’hui un fait, un besoin et une obligation incontestables. Les arguments particuliers en faveur de la formulation et de la mise en place d’un énoncé formel de politique générale et explicite en matière universitaire ont été à notre connaissance moins bien développés. Une telle politique permettrait au moins : 1. de faire connaître à la société et au monde universitaire les attentes de l’État et du gouvernement à l’égard du système universitaire ; 2. de limiter l’arbitraire gouvernemental en la matière ; 3. de maintenir un meilleur équilibre entre la fonction de formation et la fonction de recherche de l’université ; 4. d’assurer un meilleur équilibre entre la mission prioritairement culturelle et intellectuelle de l’université et son apport aux stratégies de développement économique et de la création d’emplois, dans la nouvelle économie et la nouvelle société du savoir ;
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5. de clarifier les champs d’intervention plus directe de l’État et d’établir une meilleure intégration et une plus grande cohérence au sein du système. Toutefois, à ce moment-ci, le véritable défi dans ce dossier n’est pas tant de justifier l’existence d’une politique québécoise générale et explicite en matière universitaire (sauf pour les rares tenants d’une autonomie institutionnelle sans limite et d’un financement sans imputabilité), que d’en délimiter la nature exacte et d’en fixer les composantes principales en fonction du caractère spécifique des trois grandes fonctions universitaires. Il s’agit aussi d’arrimer correctement cette politique aux cadres juridiques et administratifs actuels, définissant déjà en partie les rapports de l’État et de l’université, et de proposer certaines réformes véritablement significatives et structurantes. D’ailleurs, il faut le répéter haut et fort : c’est seulement lorsqu’ils connaîtront mieux le contenu précis d’un tel projet de politique, que le monde universitaire et l’opinion publique du Québec pourront juger de sa pertinence et de sa nécessité. C’est donc au gouvernement, nous le répétons, qu’il appartient d’abord de prendre clairement position en la matière. CONCLUSION Dans ce premier chapitre, nous voulions essentiellement faire le point, enclencher la discussion et situer les autres chapitres dans un cadre mieux défini. A cette fin, nous avons d’abord proposé un nouveau cadre de référence permettant de définir le système universitaire et d’identifier les acteurs en présence. Nous avons ensuite situé au cœur de la démarche la nécessaire clarification du rôle de l’État, posé quelques questions et identifié les thèmes généraux et quelques-uns des sujets particuliers qu’une telle politique devrait normalement traiter. Enfin, nous avons analysé l’opportunité de celle-ci. Tout au long de ce parcours, nous avons défendu la thèse que l’élaboration d’une politique-cadre de l’État québécois en matière universitaire doit prendre appui sur une vision plus claire et large de la nature du système universitaire et des rôles que l’État s’est déjà fait et se fera reconnaître en matière d’affaires universitaires. Cette clarification du rôle de l’État est, pour nous, à la fois un préalable logique et un élément intrinsèque fondamental d’un tel énoncé de politique. Nous avons soutenu aussi qu’il n’y a pas actuellement, dans la société québécoise et au sein du monde universitaire québécois, une vision suffisamment claire et arrêtée de ce qu’est le système universitaire et du rôle que joue actuellement et encore moins
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de celui que peut et que doit y jouer à l’avenir l’État québécois. Selon la thèse générale que nous défendons concernant la préparation d’une politique générale et explicite de l’État québécois en matière universitaire, le diagnostic premier sur le monde universitaire québécois devrait porter moins sur les dysfonctions internes au sein de celui-ci que sur la nature et les conséquences des interventions gouvernementales actuelles sur les différentes facettes de la vie universitaire. Le bilan à ce sujet du monde universitaire tracé par les États généraux de l’éducation et le gouvernement ne nous apparaît nullement satisfaisant et vise d’abord à provoquer le monde universitaire (qui en a sans doute besoin) et à justifier une plus grande reddition de compte de sa part (ce qui nous apparaît, pour notre part, tout à fait normal). Il est donc temps pour l’État de faire son propre examen de conscience et de fournir au système universitaire les orientations, les moyens financiers et informationnels, les mécanismes organisationnels requis et les processus d’évaluation nécessaires lui permettant de se centrer sur sa mission, mais aussi de s’améliorer, de se moderniser et de s’adapter rapidement aux défis de l’avenir. Une politique en matière d’affaires universitaires devrait affirmer quelques grands principes de base, dans la foulée des pouvoirs actuels de l’État en la matière, mais aussi permettre à celui-ci de mieux circonscrire et assurer au besoin de nouvelles responsabilités et de nouveaux pouvoirs. En effet, nous n’avons pas, pour notre part, d’objections à ce que l’État québécois assume plus de responsabilités en matière universitaire, à la condition toutefois que celles-ci soient bien ciblées et circonscrites, et ne soient pas une ingérence indue dans les affaires internes des établissements, dans la vie professionnelle des professeurs, ainsi que dans l’organisation de la vie interne des syndicats et des associations. Bien que partant des pouvoirs principaux actuellement dévolus à l’État en matière universitaire, une telle politique ne devrait pas être conçue comme un instrument de justification du statu quo, mais comme un moyen pour favoriser l’adaptation du monde universitaire québécois afin de mieux répondre aux besoins de la société d’aujourd’hui et de demain. Enfin, une politique québécoise en matière universitaire devrait être aussi la résultante d’un nouveau pacte social issu d’un véritable débat de société et être basée sur de nouveaux consensus au sein de la société ; mais elle implique aussi une vision, un engagement et un pari de l’État appelé, en matière universitaire, à prendre publiquement position et à arbitrer au besoin des conflits nouveaux ou des problèmes persistants depuis déjà plusieurs années au sein du monde universitaire québécois.
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Les universités sont, depuis quelques années, au cœur d’un important débat social portant sur leur mission et leur efficacité. Les principaux thèmes sont relativement connus : efficacité du travail des universitaires, réorientation (jugée néfaste) des orientations de l’université à la suite du rapprochement avec le monde du travail2, réduction des ressources dont disposent les institutions avec les coupures budgétaires, rationalisation des investissements réalisés et demande accrue d’imputabilité des établissements et des acteurs universitaires. Ce débat se poursuit dans un contexte où les changements au sein des institutions et de leurs modes de gestion sont nombreux et contribuent largement à l’alimenter : restrictions budgétaires, réorganisations administratives dans plusieurs institutions, réorientations des politiques scientifiques en politiques technologiques et en politique de l’innovation, baisse anticipée de la clientèle de premier cycle, demande accrue de personnel scientifique de la part des milieux de travail. Il est possible d’associer à ce contexte de changement le projet gouvernemental de formalisation d’une politique en matière universitaire. L’objectif du présent texte est de cerner quelques éléments de l’évolution récente des interventions publiques en matière de développement des universités au Québec. Ainsi, en jetant un regard historique sur 1. La réalisation de ce texte n’aurait pas été rendue possible sans le soutien du Fonds FCAR du gouvernement du Québec (programme Soutien aux équipes). 2. Visée de production de savoir qui fait place à des objectifs instrumentalistes d’adéquation au marché du travail et de recherche appliquée avec et pour les entreprises.
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L’État québécois et les universités
l’évolution des universités québécoises, nous cherchons à prendre une distance à l’égard du débat actuel et de la manière dont il est posé. Deux questions orientent notre analyse. La première pose le problème de l’existence d’une politique des universités. Pouvons-nous affirmer qu’il existe ou qu’il a déjà existé au Québec une politique des universités, c’està-dire un ensemble d’actions officielles, spécifiques (propre à l’institution universitaire), ordonnées selon des objectifs explicites et coordonnés au plan des rôles et responsabilités des différents acteurs ? Nous montrerons qu’une telle politique n’a jamais existé. Toutefois, cela ne signifie pas pour autant que les universités se sont développées de manière totalement autonome de l’État. De multiples interventions publiques ont scandé leur développement, présentant une vision des missions et du rôle social que les universités doivent jouer et décrivant l’organisation possible de l’espace universitaire. La seconde question qui structure notre texte porte sur le sens de ces interventions3. En d’autres mots, il s’agit de se demander quelles visions de l’université sont portées par les interventions publiques et comment ces dernières perçoivent l’organisation universitaire.
1.
REPÈRES THÉORIQUES
Le développement des universités, à l’instar de l’ensemble du système scolaire, est largement influencé par les décisions des pouvoirs publics, bien qu’elles ne cessent de revendiquer haut et fort leur autonomie. Cette situation n’est pas en soi nouvelle, les premières universités ayant fréquemment été créées avec le soutien et le support des gouvernants et des gouvernements. Ces interventions peuvent constituer une politique universitaire au sens fort du terme, c’est-à-dire un corps de mesures coordonnées et structurées autour d’objectifs formellement identifiés et politiquement acceptés4. Par ailleurs, des interventions étatiques de différentes natures peuvent aussi influencer l’organisation universitaire. Le fédéralisme cana3. Il ne s’agit pas d’examiner l’ensemble des interventions publiques et des décisions qui ont influencé le développement des universités québécoises, ce projet est trop vaste pour le présent cadre. Il s’agit plus modestement de reprendre les principales interventions des organismes publics, essentiellement québécois, directement concernés par le développement de l’institution universitaire. Notre analyse s’appuie sur les documents publics les plus importants produits depuis 1964 par divers organismes impliqués dans le développement de l’espace universitaire et sur un ensemble d’interventions réalisées par différents organismes publics. Notre lecture a pour l’essentiel cherché à dégager les propositions portant sur les trois dimensions constitutives d’une politique éducative. 4. Nous reprenons la distinction de Lemieux en matière de politiques publiques : celles construites par les acteurs qui font référence « aux actions spécifiques qui ont un caractère officiel » (Lemieux, 1995, p. 1) et celles conçues par les observa-
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Les politiques publiques et l’université
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dien est particulièrement révélateur de la diversité des sources d’influence, le gouvernement fédéral contribuant depuis de nombreuses années au développement des universités par ses politiques de subventions de la recherche. À l’intérieur du seul palier gouvernemental québécois, plusieurs instances interviennent pour moduler l’organisation du champ universitaire. Le ministère de l’Éducation, le Conseil du Trésor, les organismes de subventions de la recherche, le ministère de l’Industrie, du Commerce, de la Science et de la Technologie et nombre de ministères thématiques sont autant d’instances dont les décisions influencent directement l’organisation du champ. Les différentes interventions publiques peuvent constituer une politique universitaire de facto, c’est-àdire un ensemble d’actions qui portent sur la structure et la morphologie du champ universitaire et dont il est possible de repérer des orientations normatives5. Ces politiques comprennent au moins trois dimensions : – Les orientations normatives quant au statut et aux missions conférés aux universités. Plus largement, la question de la conception des rapports existant entre les universités et la société est posée. Cet ordre de préoccupations est largement présent dans les rapports des commissions d’études, les rapports de comités, les bilans globaux ou sectoriels, les évaluations, etc. – Les mesures structurantes de l’espace universitaire au plan de l’organisation administrative et juridique des institutions, de la répartition géographique des établissements, des programmes d’études qui seront offerts dans les différentes institutions et des cadres institutionnels qui assurent une coordination entre les établissements. Globalement, ces mesures affectent tant les modes d’allocation des ressources que l’organisation des universités. – L’allocation des ressources nécessaires au développement des universités. Ainsi, les décisions concernant le financement des universités sont des éléments de fait d’une politique publique. Les sources de financement sont multiples, car il faut compter non seulement sur les subventions de fonctionnement accordées aux différents établissements, mais aussi sur les sommes allouées à la recherche scientifique dont une large part se retrouve dans les universités, les différentes mesures de support aux étudiants, etc. teurs qui prennent en compte l’ensemble des actions ou des inactions autour d’un enjeu ou d’une question présent dans l’environnement. L’accent peut être mis sur les activités, les acteurs, les problèmes ou les solutions. 5. Ceci ne signifie pas qu’il existe alors une seule orientation normative cohérente et complète. Au contraire, les politiques de facto peuvent reposer sur des orientations différentes, voire divergentes.
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L’État québécois et les universités
Nous distinguerons trois moments dans le développement des politiques universitaires selon les orientations des actions proposées ou réalisées. Le premier, identifié par l’idée de développement démocratique, rappelle les propositions du rapport Parent et les interventions qui ont suivi sa publication. Cette première période se caractérise par l’exposition d’une politique éducative d’ensemble dans le cadre de laquelle sont proposées des modifications majeures à l’enseignement supérieur et à l’université. Le développement des universités proposé ou effectivement réalisé est largement fondé sur deux logiques différentes mais pas nécessairement contradictoires. La première est celle de la croissance. Il s’agit d’augmenter les ressources universitaires et d’en rationaliser le développement. La seconde oriente la manière dont la croissance doit se réaliser, car il s’agit d’assurer une accessibilité plus grande de la population aux ressources universitaires. La deuxième période s’amorce en 1971 pour se terminer à l’aube des années 1980. C’est l’heure des bilans et des interrogations sur les choix réalisés au cours de la période antérieure. Moment d’évaluation ou crise de développement, cette période se caractérise par une prolifération de rapports qui remettent en question le développement rapide réalisé depuis près d’une dizaine d’années. La mission de l’université y est précisée ainsi que son organisation. L’horizon normatif demeure largement le même que durant la période précédente : il oscille entre une rationalisation plus grande des ressources et une accessibilité encore plus large. Un autre trait a permis de spécifier ce moment : les multiples propositions des différents rapports n’ont pas conduit à la formulation d’une politique formelle en matière universitaire. Avec les années 1980, une troisième période s’amorce. Les interrogations mises en évidence au cours de la période précédente n’ont pas nécessairement trouvé « preneurs ». Mais, en même temps, force est de constater que les discours, les interrogations, les propositions et de nombreuses actions visant à orienter le développement des universités introduisent de nouvelles préoccupations quant aux orientations du développement des universités. Le virage technologique n’oublie pas l’université qui doit davantage répondre à une logique de service afin de soutenir le développement économique, faire une plus grande place à la concurrence entre les institutions et viser une plus grande rationalisation organisationnelle. Une contribution plus directe des ressources universitaires au développement de l’économie est réclamée.
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2.
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1964 À 1970 : LE DÉVELOPPEMENT DÉMOCRATIQUE DES UNIVERSITÉS OU LA RÉVOLUTION TRANQUILLE DES UNIVERSITÉS
Tous voient dans le rapport Parent la pierre d’assise du système éducatif québécois « moderne ». Un regard global sur le développement de l’université est posé et un ensemble de recommandations proposent une croissance des universités, une réorganisation de l’enseignement supérieur et des universités avec la création des établissements d’enseignement préuniversitaire (les cégeps) et de nouvelles institutions universitaires, l’uniformisation des structures d’accueil et de sanction des études entre les universités, la spécialisation des cursus, la rationalisation des programmes d’études ainsi que l’implantation à l’université de la formation des maîtres et de l’éducation permanente. Les recommandations sont aussi porteuses d’une orientation normative : il s’agit d’assurer la plus grande accessibilité possible de la population à un enseignement universitaire relativement spécialisé. La période est aussi caractérisée par plusieurs actions instituantes. En effet, la publication du rapport Parent marque le coup d’envoi d’une série de réformes au sein des universités existantes, la création de plusieurs institutions et la mise en place de plusieurs instances de planification ou organismes de consultation. La seconde section s’intéressera à ce foisonnement d’établissements universitaires et d’organismes de coordination afin d’en dégager les orientations normatives et certains choix structurels ou organisationnels faits alors. 2.1. L’UNIVERSITÉ DU RAPPORT PARENT Créée en 1961 par le gouvernement Lesage, la Commission Parent a déposé son rapport en 1964. Elle présente un plan de modernisation du système d’enseignement québécois dont les orientations et le financement seraient, à l’avenir, définis et assumés par l’État. Au niveau universitaire, elle prend clairement position pour une mission diversifiée de l’université québécoise : l’université doit être en mesure de donner une grande variété d’enseignement et elle doit être souple pour les accueillir tous. Elle assure en même temps une formation professionnelle et un enseignement de recherche ; elle prépare à la recherche appliquée et à la recherche pure ; elle continue des enseignements riches d’une longue tradition universitaire et innove dans des sciences ou des professions toutes jeunes. Si elle doit faire progresser les facultés traditionnelles de droit, de médecine, de philosophie, de théologie, de sciences et de lettres, elle doit aussi faire une place à des professions ou des disciplines caractéristiques d’une société moderne : administration publique, commerce, nutrition, service social, sciences humaines, sciences de l’éducation. (Parent, 1965, T2, p. 232)
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L’État québécois et les universités
D’entrée de jeu, le rapport annonce que l’État devra investir davantage dans les affaires universitaires qu’il ne l’a fait précédemment, « étant donné le vide à combler, ou du moins le retard à rattraper [...] » (Parent, 1965, T2, p. 227). Il faut, soulignent les commissaires, développer les études supérieures surtout dans les universités francophones. La recherche doit aussi être augmentée, parce qu’elle est « une condition primordiale du pro- grès des études avancées » (Parent, 1965, T2, p. 226)6. Le rapport souligne aussi le danger de la dispersion des ressources. Comme les six universités du Québec ne sont pas toutes prêtes à s’engager dans la formation supérieure, les commissaires recommandent « que les trois grandes universités soient autorisées à développer leurs programmes d’études avancées au delà de la licence ou du grade de “bachelor” ; ils demandent aux trois autres universités de ne pas exercer les droits que leur donne leur charte dans le champ des études avancées, de renforcer plutôt l’enseignement qu’elles assurent déjà au niveau de la licence [...] et de ne pas accepter d’étudiants au-delà de ce niveau » (Parent, 1965, T2, p. 227). Au nom du développement économique et social et pour faire face à la croissance démographique, le rapport propose aussi la création de nouveaux établissements soit des universités dites à charte limitée, des centres d’études universitaires dans différentes régions et des institutions spécialisées (centre universitaire en sciences appliquées, centre de formation de cadres de la fonction publique, etc.). Par ces deux recommandations sur le développement contrôlé et sélectif des études avancées et la création de nouvelles institutions, le rapport reconnaît que les universités doivent remplir trois grandes missions : études spécialisées de premier cycle, recherche autonome et études avancées. En même temps, il propose une stratification de l’espace universitaire par la création de trois types d’établissements : 1) les universités à part entière (Laval, Université de Montréal et McGill) qui pourraient développer les études de premier cycle, la recherche et les études avancées ; 2) les trois universités plus 6. À cet effet, différentes mesures dites « d’urgence » doivent être prises : doter les universités de bourses qu’elles pourront attribuer elles-mêmes ; fournir aux chercheurs des laboratoires, équipements et techniciens ; accroître le financement provincial à la recherche désintéressée ; décharger les professeurs de tâches administratives par l’embauche de personnel de soutien et investir massivement dans les bibliothèques.
7. Une université à charte limitée est un établissement « autorisé à donner l’ensei-
gnement du premier grade universitaire et à décerner lui-même ce diplôme ; desservant un bassin de population suffisant pour lui assurer au moins deux mille étudiants ; disposant pour chaque département d’un personnel enseignant dont au moins un tiers est titulaire du doctorat ou de l’équivalent, les autres professeurs étant en rédaction de thèse ; bénéficiant d’une bibliothèque et de laboratoires appropriés » (Parent, 1965, T2, p. 249).
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petites (Sherbrooke, Bishop et Sir Georges Williams) et les nouvelles universités à charte limitée qui se spécialiseraient dans les études de premier cycle ; 3) les centres universitaires régionaux, rattachés à une université mère. D’autres modifications sont aussi envisagées par les commissaires dans différents domaines de la vie universitaire. Ainsi, le rapport recommande aux universités de mettre en œuvre d’autres formules pédagogiques que le cours magistral. Il suggère l’uniformisation des structures et des cadres pédagogiques universitaires. Ainsi, face à la disparité des structures pédagogiques entre établissements universitaires et particulièrement entre les universités de langue française et anglaise, le rapport propose une série de recommandations sur l’organisation des programmes d’études et des trajectoires étudiantes comme les conditions d’entrée à l’université, la durée des études des différents cycles, l’intégration dans une structure des diverses écoles spécialisées. En parallèle, la commission propose aussi la création de différents organismes de planification et de consultation comme l’Office pour le développement de l’enseignement supérieur qui est conçu comme un « organisme dont la principale fonction serait de faire des recommandations au ministre de l’Éducation sur le montant des subventions à accorder aux établissements d’enseignement supérieur » (Parent, 1965, T2, p. 243). Une deuxième instance, la commission de l’Enseignement supérieur, est présentée. C’est à elle « [que] le Conseil supérieur de l’éducation [pourrait] confier l’étude des problèmes auxquels il s’intéressera dans le domaine de l’enseignement supérieur » (Parent, 1965, T2, p. 246). Une troisième instance est prévue : le conseil provincial de la recherche, qui a pour but de subventionner des chercheurs pour des projets particuliers puisque la recherche devrait être partie intégrante de l’activité universitaire. Dans la foulée du rapport Tremblay et de la mission de la Grande Charte de l’éducation, le rapport Parent a pour mot d’ordre la démocratisation des connaissances et l’accessibilité plus large de la population aux études, incluant la participation aux études supérieures. Cette orientation normative fondamentale est largement justifiée par la nécessité de combler le retard dans la scolarisation des francophones8 et l’association de plus en plus étroite faite entre éducation, mobilité individuelle, progrès social et développement économique. Cette visée prend différentes formes pratiques : création d’établissements dans différentes régions du Québec, ouverture à de nouvelles clientèles (ex. : adultes) et création d’un système de bourse. 8. En 1960, 11 439 étudiants, soit 2,9 % des jeunes francophones de 20 à 24 ans, fréquentaient l’université (Ferretti, 1994, p. 12).
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Le principe de démocratisation n’est pas uniquement mis en œuvre au seul plan de l’accès aux études mais aussi à celui des modes de gouvernement des institutions universitaires. Ainsi, la Commission met de l’avant plusieurs recommandations dont la finalité est l’introduction de modes de gestion plus ouverts ou, dit autrement, plus démocratiques9. 2.2 LA MISE EN FORME DES NOUVELLES INSTITUTIONS Les années qui ont suivi la publication du rapport Parent furent marquées du sceau de l’effervescence. Une période de forte création institutionnelle s’amorce, les différents acteurs s’inspirant largement des orientations normatives proposées par la commission. D’abord, le gouvernement reprend la proposition de créer de nouvelles universités réparties sur tout le territoire. Il choisit de créer un réseau universitaire (l’Université du Québec) plutôt que des universités indépendantes les unes des autres. Il rejette l’idée de mettre en place des universités à charte limitée qui ne se consacreraient, formellement10, qu’à l’enseignement de premier cycle. Les différentes constituantes11 pourraient offrir la formation aux trois cycles. Ainsi, 9. Ainsi, : « Nous recommandons que les chartes et les statuts des universités existantes soient révisés pour donner à l’administration des institutions un caractère plus démocratique et mieux adapté aux exigences contemporaines, en ce qui concerne en particulier la composition et les pouvoirs du conseil d’administration et du conseil pédagogique, la nomination et les fonctions de la direction, et que ces révisions se fassent après consultation des professeurs et des étudiants » (Parent, 1965, T2, p. 252). « Nous recommandons que les chartes et les statuts des universités existantes soient amendés pour associer davantage les professeurs aux décisions administratives et pédagogiques, permettre à certains d’entre eux de siéger au conseil d’administration et au comité du budget, et rendre obligatoire la consultation du corps professoral pour la nomination des nouveaux professeurs et des étudiants » (Parent, 1965, T2, p. 252). « Nous recommandons que les chartes et les statuts des universités soient amendés pour associer davantage les étudiants aux décisions administratives et pédagogiques qui les concernent de près » (Parent, 1965, T2, p. 252). 10. Ceci ne préjuge en rien des pratiques réelles. Dans les faits, il existe bien une segmentation selon l’importance des enseignements aux différents cycles. De plus, une segmentation des établissements existe autour du poids respectif de la recherche et des enseignements. 11. Dix établissements mis en réseau ont été créés : l’UQAM, l’UQAH, l’UQAR, l’UQTR, l’UQAC, en 1969, dont deux instituts de recherche, l’Institut national de recherche scientifique (INRS) la même année et l’Institut Armand-Frappier (IAF) en 1972, et trois écoles supérieures que sont l’ENAP (1969),1’ETS (1969) et la TELUQ (1974).
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il
rejette le principe de segmentation formelle interne de l’espace universitaire proposé par le rapport Parent. Créé par la Loi 88 qui en fait une corporation dont les pouvoirs sont exercés par l’Assemblée des gouverneurs, le nouveau réseau universitaire prend la forme d’une université publique dont les composantes ont une personnalité juridique propre, ce qui suppose pour chacune d’entre elles une autonomie de gestion et de programmation. Les objectifs poursuivis reprennent ceux du rapport Parent : la formation des maîtres, l’accessibilité, l’éducation permanente, l’investissement dans la recherche et la présence dans son milieu. La création de l’UQ incarne les « espoirs et [les] attentes que les Québécois francophones de l’après-guerre et des années 1950 puis ceux de la Révolution tranquille pouvaient placer dans l’enseignement supérieur. Elle assurerait la promotion collective des francophones en favorisant une réelle démocratisation de l’accès à l’enseignement supérieur ainsi qu’une coïncidence plus grande entre monde universitaire et société » (Ferretti, 1994, p. 321). L’espace universitaire québécois est aussi modifié en quelques années par différents autres changements organisationnels et par l’entrée de nouveaux joueurs. Les instances proposées par le rapport ne sont pas retenues, l’office pour le développement de l’enseignement supérieur et la commission de l’enseignement supérieur ne sont pas créés. En lieu et place, le gouvernement institue une direction générale de l’enseignement supé-rieur au sein du MEQ. Un conseil autonome (le Conseil des universités) sera créé au lieu d’une commission particulière au sein du Conseil supé-rieur de l’éducation. Différentes instances voient le jour comme la Direction générale de l’éducation permanente, fondée en 1966, dont la mission est de « bâtir d’abord les structures nécessaires à l’application des poli-tiques d’éducation des adultes et de s’attaquer en même temps au cœur du problème que constitue la pédagogie propre à cette clientèle particulière » (MÉQ, 1967, p. 59). Enfin, un programme de soutien financier (le pro-gramme de prêts et bourses) et un gel des frais de scolarité ont aussi été initiés durant cette décennie. Les recommandations du rapport Parent au sujet de l’uniformisation des pratiques et des programmes d’études n’ont pas été non plus toutes suivies (ex. : l’uniformisation des politiques d’admission et d’attribution de diplômes). Par contre, certaines normes communes, même si elles ne satisfaisaient pas tous les acteurs, ont été adoptées (ex. : la méthode de finance-ment des universités). La création de nombreuses constituantes de l’Université du Québec s’est réalisée par l’intégration d’établissements d’enseignement supérieur existants. Ainsi, les écoles normales furent intégrées aux universités. Par ailleurs, les universités se sont résolument engagées, au cours de la période, sur la voie de la spécialisation disciplinaire, laissant aux cégeps la formation générale. La culture humaniste classique a été graduellement remplacée par une culture plus scientifique.
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2.3. ÉLÉMENTS DE SYNTHÈSE Cette première période est largement caractérisée par la croissance de l’université, qui doit s’adapter aux nouveaux besoins de la société : croissance économique, tertiarisation de l’emploi, progrès technologique, accélération de l’accumulation des connaissances et boom démographique. Il faut élargir les cadres institutionnels afin de faire place à la nouvelle génération. Deux orientations normatives orientent ce développement : élargir l’accessibilité et rationaliser les pratiques. C’est ainsi que l’on a créé de nouvelles institutions universitaires et que de nouvelles clientèles sont entrées dans le giron universitaire. En parallèle, l’État intervient de manière plus directe dans l’organisation de l’espace en mettant en place des organismes de planification et de gestion des ressources. Des règles institutionnelles sont établies. Ces changements ont été réalisés sans que le gouvernement n’adopte une politique universitaire explicite et spécifique. En fait, le rapport Parent a proposé une politique éducative d’ensemble où le développement des universités prenait place. Ainsi, les pilotes du changement y ont largement puisé les orientations normatives qui les guidaient et de nombreuses propositions d’ordre institutionnel ou organisationnel. Par contre, plusieurs suggestions restent lettre morte. Toutefois, la mise en œuvre des changements n’a pas été l’occasion de la promulgation d’une politique explicite des universités qui réinterprétera le rapport Parent ou qui proposera des voies alternatives. En ce sens, la politique universitaire des années 1960 fut largement une politique de facto.
3.
1971-1981 UN RENDEZ-VOUS MANQUÉ ? (les grandes tentatives de planification)
La deuxième période couvre globalement la décennie 1970 et s’inscrit en large partie en continuité avec la première, car les orientations normatives définies précédemment – développement rationnel et accessibilité plus grande – colorent toujours l’horizon normatif. Plusieurs organismes institués au cours des années 1960 se mettent au travail et avancent de nombreuses propositions sur les missions de l’université et son organisation. Toutefois, ces propositions ne déboucheront pas pour autant sur une politique explicite des universités, même si la demande pour une telle politique est, à maintes reprises, formulée. Mais, en même temps, le ton se modifie, les discours se font davantage critiques face au développement accéléré des années précédentes. Comme le souligne Hurtubise : « on n’insistera jamais assez pour dire que les objectifs actuels de l’université, son rôle et ses fonctions sont peu précis, mal définis et non adaptés aux
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défis des temps présents, à l’évolution de la société industrielle avancée, et aux exigences du savoir et de la connaissance » (Hurtubise, 1973, p. 35). Les problèmes relatifs à la définition des buts fixés aux établissements universitaires sont de plus en plus prégnants et sous-tendent une crise. D’ailleurs, derrière la crise de croissance se profilerait une crise sur les missions même de l’université et la politique d’égalité des chances n’a pas toujours eu tous les effets espérés. En 1977, le Conseil supérieur de l’éducation invite le gouvernement « à prendre l’initiative d’une révision des fonctions de l’enseignement supérieur et, peut-être une redéfinition de la charte même des rapports sociaux de l’université et ses diverses composantes. Le principe de cette révision, selon le Conseil, devait être celui de l’accès plus démocratique à l’université, commandant la revue critique de ses diverses fonctions de recherche, d’enseignement et de service à la collectivité » (CSÉ, 1977, p. 155). L’horizon normatif reprend largement un registre civique : la question de l’accès et de l’égalité des chances est toujours à l’ordre du jour, mais la question des modes de développement est aussi posée. Ainsi, le Conseil des universités note que les organismes de planification sont trop nombreux et qu’il serait préférable que le gouvernement concentre ses responsabilités. Pour leur part, le corps enseignant et certains administrateurs « mettaient en évidence l’improvisation, les ambiguïtés et, plus généralement, l’absence de planification qui avaient présidé parfois à la distribution des ressources toujours plus abondantes mais toujours jugées insuffisantes » (CU, 1972, p. 37). Différentes opérations de planification sont réalisées au cours de la période : opération « Objectifs généraux de l’enseignement supérieur et grandes orientations des établissements », les « opérations sectorielles » et la Commission Angers (Commission d’études sur les universités). Or, ce travail d’orientation n’a pas conduit à l’élaboration d’une politique universitaire explicite, bien qu’il ait sûrement permis aux acteurs d’orienter leurs pratiques. 3.1. L’OPÉRATION « OBJECTIFS GÉNÉRAUX DE L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ... » Par cette opération, le Conseil des universités cherche à jeter les bases d’une planification de l’enseignement supérieur à partir d’une réflexion globale. Cette opération s’est échelonnée sur près de cinq ans, scandée par la publication de quatre rapports12. L’université est considérée comme une institution participant à un système dont le principe organisateur est
12. Le premier résume l’évolution de l’enseignement universitaire (1960-1970) et expose des orientations « que souhaite suivre chacun des établissements durant la décennie ’70 ». Le deuxième propose des objectifs et le troisième fait un bilan des
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l’éducation permanente. On y présente une université accessible dans laquelle la recherche est aussi privilégiée et où étudiants, professeurs et administrateurs participent à l’élaboration de politiques globales dans la perspective d’un réseau décentralisé où coordination et planification vont de pairs. Les objectifs donnés aux universités sont les suivants : « la transmission du savoir et le développement de l’esprit de créativité ; la formation des spécialistes dont la société a besoin ; l’accroissement des connaissances et la formation de chercheurs ; la réponse à des sollicitations émanant du corps social, dans les limites des objectifs précédents et sans que soit compromise leur réalisation » (CU, 1973a, p. 6-7).
Pour ce faire, l’université doit être une institution de haute qualité constituée d’enseignants qui « exercent vis-à-vis de la société le rôle de critique qu’appellent les privilèges de la connaissance et de la liberté d’expression » (CU, 1973a, p. 8). Elle doit être accessible « à tous ceux qui ont le désir et les capacités intellectuelles d’y accéder » (CU, 1973a, p. 8). Compte tenu des disparités entre les catégories sociales, les modes d’apprentissage au sein des universités doivent être souples et diversifiés. La collaboration interinstitutionnelle est à cet effet privilégiée. Les programmes doivent être adaptés dans une perspective d’accessibilité mais aussi en fonction « de la mobilité croissante des profils de carrière et de la variabilité des fonctions de travail » (CU, 1973a, p. 10). Ils doivent tendre graduellement vers une plus grande spécialisation. Les méthodes pédagogiques doivent être valorisées, d’où des investissements nécessaires en matière de recherche en pédagogie universitaire. Trois séries de mesures sont proposées à cet effet : recruter des professeurs sur un nombre plus important de critères que la formation scientifique, accorder à la qualité de l’enseignement plus de poids dans l’évaluation des enseignants et assurer à ces derniers une formation pédagogique. Le rapport favorise aussi la croissance de la recherche, qui est alors considérée un objectif général de l’université et comme un instrument principal de formation des étudiants. D’ailleurs, ceci est à mettre en correspondance avec la proposition d’accroître le nombre de diplômés des études supérieures. À cet effet, il est proposé que des domaines prioritaires de formation supérieure soient formellement identifiés. En plus de la recherche et de l’enseignement, une troisième mission est attribuée désormais aux universités, le « service à la collectivité », qui consiste à rendre disponibles des ressources éducatives aux organismes du milieu qui n’ont normalement pas accès aux services réguliers de 1’univerorientations proposées. Le quatrième, paru en 1976, porte « sur l’évolution des efforts de planification dans l’enseignement supérieur au Québec, tant au niveau institutionnel que provincial ».
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sité, sous forme de projets de recherche ou d’activités (non créditées) de formation planifiés conjointement. L’introduction de l’idée de service à la collectivité participe directement d’une volonté d’ouvrir l’université sur son milieu. Il s’agit donc d’un moyen différent pour assurer une accessibilité plus grande de la population aux ressources universitaires. En ce sens, il s’agit d’un prolongement institutionnel d’une orientation favorisant l’égalité d’accès aux services universitaires. Au plan organisationnel, le Conseil des universités prône la mise en place d’un réseau décentralisé où chaque université doit planifier son développement et participer à l’élaboration des politiques ainsi qu’aux efforts de planification de l’ensemble de l’espace universitaire en concertation avec le gouvernement et le Conseil. Dans la perspective de création d’un réseau décentralisé qui favorise la participation générale des membres de la communauté, trois principes du cadre opérationnel sont proposés : l’autonomie des établissements et des enseignants, l’interdépendance institutionnelle et l’intégration des établissements. Le premier a trait aux cours, programmes, disciplines et diffusion des savoirs pour les professeurs et les chercheurs. Pour ces derniers, elle signifie liberté d’expression, « liberté que justifient la rigueur méthodologique et l’éthique scientifique » ; « Pour le Conseil, l’expression “autonomie universitaire” s’entend donc comme “autonomie des universitaires” plus qu’autonomie des universités » (CU, 1976, p. 47). L’interdépendance est liée au premier principe mais s’adresse à l’établissement ; « il en nuance l’application en faisant intervenir les autres universités et la société à l’occasion de ce choix » (CU, 1976, p. 48). Quant à l’intégration, elle serait moins le fruit des décisions gouvernementales centralisées que le résultat d’un pouvoir de décision décentralisé13. Dans ce cadre, l’université aurait « l’initiative dans les programmes d’activité (enseignement, recherche, service à la collectivité) ; choix des moyens ; participation à l’élaboration des politiques et à la détermination des objectifs » (CU, 1976, p. 28). Quant au gouvernement, son rôle est de déterminer les objectifs, les politiques, fixer le niveau d’effort financier, évaluer les résultats des administrations universitaires et le degré de réalisation des objectifs. 13. « Nous appelons intégration cette interdépendance organique de toutes les composantes du système. Il va de soi qu’un équilibre dans l’interdépendance ne saurait être atteint spontanément. Dans le cas même où l’on accepterait de le rechercher progressivement et empiriquement, comme le Québec tente de le faire présentement, il convient de placer le processus sous le contrôle des mécanismes suprauniversitaires, qui assurent le leadership quant aux objectifs et coordination quant aux activités, et qui puissent lorsque nécessaire trancher entre des solutions contradictoires proposées par les établissements. De tels mécanismes peuvent se concevoir selon plusieurs formules ; il s’agit de vérifier si les institutions que s’est données la société québécoise permettent de respecter les valeurs universitaires et les responsabilités gouvernementales. » (CU, 1973b, p. 49). © 1999 – Presses de l’Université du Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier, bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 • Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca Tiré : L' État québécois et les universités, Paul Beaulieu et Denis Bertrand (dir.), ISBN 2-7605-1034-4 • S1034N Tous droits de reproduction, de traduction ou d’adaptation réservés
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Le rôle du Conseil des universités se limiterait à la formulation d’avis, à la réalisation d’études prospectives et à la participation à des activités de recherche. Cette opération plaide largement en faveur d’une organisation d’ensemble de l’espace universitaire québécois, ce qui implique l’élaboration d’une politique globale. L’accessibilité est toujours une orientation normative phare. Elle est traduite par une nouvelle mission de l’université (service à la collectivité) et par une demande d’adaptation de l’enseignement universitaire aux « besoins » des différentes clientèles. Il faut compter avec une deuxième orientation, la décentralisation. Celle-ci reconnaît une autonomie aux établissements et s’efforce de préciser le rôle du gouvernement au plan de la formulation des politiques, de la distribution des ressources et de l’évaluation des performances. 3.2. LES OPÉRATIONS SECTORIELLES Une deuxième opération d’envergure est lancée au cours de la période : les études sectorielles. Contrairement au travail précédent, il ne s’agit pas de produire une proposition d’ensemble sur l’institution universitaire, mais de dégager des orientations qui s’appliquent à des secteurs disciplinaires. Trois d’entre eux font l’objet des opérations : les sciences appliquées, les sciences fondamentales et les sciences de la santé. L’analyse des rapports des deux opérations souligne bien la spécificité de chacune même si une recherche d’adéquation entre l’éducation et le champ économique correspondant est recherchée. L’Opération sciences fondamentales (OSF) expose un plan qui n’est « qu’une phase transitoire et incomplète » (DGÉS, 1976a, p. 605), présentant un inventaire des besoins et ressources nécessaires. L’opération reconnaît que le développement des disciplines répond à des exigences propres à la discipline. Mais il doit aussi tenir compte de leurs rôles socioéconomiques. À cet effet, une forte insistance est mise sur les liens entre l’université et le marché du travail. L’objectif fixé aux universités est de modifier les programmes de formation afin d’assurer une plus grande adéquation au besoin du marché du travail, d’où l’importance d’études prévisionnelles plus précises, la concertation entre les universités et les partenaires des autres secteurs et l’ajout de cours de sciences humaines et de gestion dans les programmes d’études. Chaque niveau se voit déterminer des orientations spécifiques : premier cycle, l’étude de la base de la discipline et des autres disciplines ; des éléments portant sur les applications de la discipline ; des éléments d’ouverture sur le contexte socio-économique et sur les autres activités susceptibles d’être rencontrées au travail et dans la vie active ; le deuxième cycle doit préparer au travail et le doctorat doit pour-suivre la spécialisation amorcée à la maîtrise.
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La même logique d’adéquation aux besoins socio-économiques est appliquée au développement de la recherche. En plus, le comité favorise explicitement une spécialisation de chaque université et une harmonisation interuniversitaire. Ainsi, toute installation majeure de recherche devrait être rattachée à une seule université tout en étant accessible aux chercheurs des autres universités. Ce travail de définition des champs de spécialisation de la recherche fondamentale est d’abord le fait des universités, le Conseil des universités ayant le rôle de réagir aux regroupements ainsi réalisés et le ministère de l’Éducation se voyant confier un rôle de reconnaissance des regroupements majeurs et de constitution des inventaires. Des recommandations sont aussi formulées sur la formation des enseignants universitaires, le développement d’un humanisme scientifique et la formation permanente. À cet effet, cinq types d’actions éducatives en éducation permanente sont identifiés : promotion culturelle, recyclage, perfectionnement, formation première et promotion du travail. Le développement des universités devrait suivre une logique de décentralisation où les orientations sont largement prises dans les établissements universitaires. Les principales décisions structurantes de l’offre de formation et du déploiement des activités de recherche doivent être le résultat d’ententes interuniversitaires. Même les centres périuniversitaires de recherche appliquée dont la création est proposée par le comité seraient le résultat d’une entente entre une université et un partenaire externe. Il est aussi expressément demandé que le MÉQ n’intervienne pas dans la mise en œuvre et le développement des collaborations. Les priorités en matière de recherche appliquée reliées aux sciences fondamentales devraient être approuvées par un Conseil de la politique scientifique. Dans ce mode de fonctionnement, le MÉQ n’a qu’un rôle de coordonnateur et de pourvoyeur de fonds. L’opération sectorielle en science de la santé (OSS), publiée la même année, inscrit son propos d’ensemble à l’aune de la promotion de la santé14 Ainsi, tous les programmes de ce secteur disciplinaire doivent poursuivre cet objectif. L’OSS fixe cet objectif global 14. « Dans le domaine de la santé, l’objectif nouveau (promotion de la qualité de la vie) devient la promotion de la qualité de la santé, englobant le bien-être, la nutrition, la prévention et le milieu de vie. L’université, si elle accepte cet objectif doit inciter les facultés et écoles de santé à préparer les futurs professionnels, en plus de voir aux soins des malades, à la préoccupation de la qualité de la santé de la population tout entière : la santé à l’école, la santé au travail, une meilleure nutrition, une activité physique valable et une éducation sanitaire plus répandue. Un apport unique de l’université dans ce contexte est la formation pratique des professionnels de la santé en équipe multidisciplinaire, au besoin par la création de milieux de formation qui feraient l’exploration et la démonstration de ce concept. » (DGES, 1976b, T1, p. 96).
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et commun à la suite de la lecture des orientations et de la dynamique de développement du domaine, dont les principaux paramètres sont tirés des grands documents de politique publiés à cette époque. En ce sens, le comité reprend aussi une logique d’adéquation des pratiques universitaires (enseignement et recherche) avec le milieu du travail fondée sur les orientations politiques proposées et les modes d’organisation du travail envisagés, d’où l’importance accordée à la notion d’équipe de soin. Dans ce cas-ci, l’adéquation est pensée en fonction de l’évolution générale du domaine. Par ailleurs, le rapport inscrit son propos en continuité avec l’opération « objectifs généraux » du Conseil des universités. Sont alors retenues plusieurs recommandations concernant la pédagogie, l’organisation des programmes, l’interdisciplinarité, les liens avec les programmes professionnels du cégep, l’importance de la formation permanente et la complémentarité des universités. Il est aussi proposé que les corporations professionnelles procèdent à des analyses des pratiques de leurs membres et fassent part aux institutions d’enseignement des besoins. Les mêmes corporations sont aussi invitées à assurer le financement de ces analyses. Les deux rapports précédents présentent un point commun. La détermination d’une politique de développement du secteur trouve ses racines non dans une vision d’ensemble de l’université mais dans des analyses qui cherchent à assurer une adéquation au marché du travail, bien que la nature de la correspondance soit fort différente entre les rapports. 3.3. LA COMMISSION D’ÉTUDE SUR LES UNIVERSITÉS La Commission d’étude sur les universités (CEU) est créée en 197815. Son objectif officiel est de « déterminer et analyser les indicateurs de l’avenir qui permettront de mieux cerner les choix qui s’offrent, de formuler les hypothèses, de dégager des problèmes prioritaires, d’indiquer des voies de solution » (CÉU, 1979a, p. 65). Pour la commission, les missions dévolues aux universités sont essentiellement la recherche et l’enseignement. La vision de l’université présentée dans le rapport du comité de coordination est largement humaniste. Ce dernier distingue les fonctions fondamentales des fonctions sociales de l’université. Cette dernière est une « entreprise à visée essentiellement éducative et culturelle. 15. La commission était constituée de quatre comités d’étude : le comité Lacoste, sur la formation et le perfectionnement des enseignants, le comité Pagé, sur l’organisation du système universitaire, le comité Wilhemy, sur les relations entre l’université et la société québécoise et un comité de coordination. Le rapport reflète cette composition, car il est composé de quatre documents distincts dont le ton est différent.
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Elle poursuit un dessein de connaissance et de découverte, de recherche et de formation ; un dessein de discipline dans les démarches de la raison et de discernement dans l’application des con- naissances » (CÉU, 1979a, p. 12). Cette mission éducative et culturelle est précisée en retenant quatre aspects : la poursuite de la science, la production d’instruments utiles à la poursuite d’autres buts, l’épanouissement culturel et spirituel des personnes et la promotion culturelle des collectivités. Les orientations proposées hiérarchisent les différentes missions21. Ainsi, la formation et la recherche constituent des missions fondamentales, ce qui n’est pas le cas des services à la collectivité qui doivent s’inscrire en continuité avec les missions précédentes. Cette vision de l’université fonde les éléments de politiques présents dans le rapport Angers. Ainsi, le développement de l’université repose d’abord sur la recherche et la formation. Plus spécifiquement, quelques voies à suivre sont identifiées : « assurer le développement des unités de base, favoriser la formation spécialisée dispensée dans la perspective d’une vision large et signifiante qui ouvre sur l’ensemble des problèmes du monde contemporain » (CÉU, 1979a, p. 58), poursuivre les investissements en pédagogie, élargir l’autonomie organisationnelle des institutions, etc. La politique proposée par la commission interpelle au premier chef les institutions dans leurs orientations normatives (insistance sur les missions traditionnelles, ouverture vers les missions sociales en respect des missions fondamentales traditionnelles), dans leur organisation (plusieurs propositions concernent le mode de gestion dont la priorité aux unités de
16. « Cette hiérarchisation repose largement sur la définition des fonctions sociales de l’université, soit l’apport que l’université peut apporter à la société et à certains groupes. Il est d’ailleurs noté que des groupes des milieux agricoles, ouvriers ou populaires réclament un accès plus large aux ressources universitaires. En même temps, la commission affirme que cette fonction sociale passe largement par les fonctions fondamentales traditionnelles, soit la recherche et la formation. Dès lors, les services à la collectivité ont moins d’importance car uniquement associés aux fonctions sociales. D’ailleurs, la commission est persuadée « que le service à la collectivité, assumé par l’université, ne doit pas la distraire du plein accomplissement de ses missions fondamentales, mais se situer dans le prolongement de ces dernières. Il est utile à cet égard de recourir à un critère qui puisse servir de base pour distinguer parmi les activités de service celles qui relèveraient des tâches de l’université de celles qui n’en relèvent pas. Ce critère peut-être conçu comme le rapport entre le service sollicité et rendu, l’enseignement et la recherche, et, en particulier, la fécondité de ce rapport pour la collectivité et pour l’université. Dans ces situations, le lien entre les missions traditionnelles et le service à la collectivité prend un caractère organique. Le service fournit de la matière à la recherche et celle-ci fournit son dynamisme au service ; et les deux peuvent former l’une des bases du renouvellement des enseignements dispensés tout comme ils peuvent aider les diverses composantes d’une collectivité à trouver des solutions à leurs divers problèmes. » (CEU, 1979a, p. 58).
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base). Le rôle de l’État est peu développé. Il doit être un planificateur et il doit assurer le financement des institutions selon des balises qui sont présentées dans le rapport. La définition des objectifs revient ainsi largement aux universitaires. Ce partage du travail serait formalisé par une loi sur les universités, le maintien du Conseil des universités et par la création d’un ministère de l’Enseignement supérieur. Le document n’a pas connu de suite à tout le moins au plan de l’élaboration d’une politique universitaire explicite même si le ministère de l’Enseignement supérieur, de la Science et de la Technologie fut effectivement créé quelques années plus tard. Il faut dire que l’accueil du document du comité de coordination fut pour le moins mitigé comme le souligne la réaction suivante du Conseil des universités : « on a le sentiment, à la lecture du document, que bien loin que d’être soumis à l’épreuve des faits, ces paramètres philosophiques commandent de façon assez unilatérale la lecture historique et socio-économique de la réalité universitaire poursuivie par le comité. Il en résulte une vision, une sorte de modèle réducteur de l’université dont on peut penser qu’il n’est ni assez validé, pour ce qui touche l’explication du passé, ni suffisamment congruent avec la réalité présente de l’institution universitaire » (CU, 1980, p. 15). 3.4. L’ÉNONCE DE POLITIQUE SCIENTIFIQUE Le dernier document phare de la période est le Livre blanc17 sur la recherche scientifique qui avait été précédé par un Livre vert. Comme une large partie des activités de recherche est réalisée dans les universités, toute politique de la recherche y a des implications directes sur la vie universitaire18. Le Livre vert propose d’abord de spécifier le rôle de la recherche universitaire par rapport à ceux des autres types de recherches (recherche gouvernementale et recherche industrielle) et fixe à la première ses finalités propres : l’avancement et la transmission des connaissances. Ainsi, il exprime une volonté de revenir à des objectifs fondamentaux de la recherche universitaire, même si dans le passé, elle a poursuivi des buts plus larges comme la recherche appliquée et la recherche gouvernementale. Il s’agit donc de réaliser la « relance de la recherche universitaire axée sur le respect plus rigoureux des finalités éducatives de l’université et d’une participation à la recherche appliquée qui soit davantage dans l’esprit de ces mêmes finalités éducatives » (CMPDC, 1979, p. 124). 17. Énoncé d’orientations et plan d’action pour la mise en œuvre d’une politique québécoise de la recherche scientifique. 18. Voir, à cet effet, le chapitre de cet ouvrage consacré à la politique scientifique.
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En même temps, une plus grande collaboration entre les trois grands secteurs de recherche est souhaitée, bien que les modalités organisationnelles ne soient pas clairement déterminées. Le livre recommande une concentration des ressources et une spécialisation des établissements universitaires, ce qui suppose la mise sur pied de deux types de mécanismes : un mécanisme interne aux établissements qui établira les objectifs de recherche de chaque université et des mécanismes réseau assurant la coordination entre établissements. Plusieurs instances sont d’ailleurs proposées : création d’une commission interministérielle de la recherche et de la technologie relevant d’un ministre délégué à la Science et Technologie, transformation du Conseil de la politique scientifique du Québec en un Conseil de la science et de la technologie et création d’un secrétariat à la recherche et à la technologie. Par ailleurs, la question de la spécialisation des établissements introduit de nouveau les problèmes de planification et d’évaluation. Le document suggère aussi la création de nouveaux lieux d’exécution de la recherche. Plusieurs hypothèses sont alors présentées. Un point commun ressort : la création de centres publics de recherche thématique et interdisciplinaire ayant leur propre personnel permanent de recherche mais faisant aussi appel à des professeurs d’université et à des spécialistes de l’appareil gouvernemental et des entreprises. Le Livre blanc publié après la consultation propose une série de modifications à l’organisation de la recherche. Les propositions intéressent l’université en ce qu’elles favorisent le développement des études supérieures et la formation de chercheurs. Il est aussi signalé que le respect des objectifs de formation et d’encadrement des programmes d’aide aux projets universitaires de recherche devra être assuré. Des améliorations aux conditions de travail des chercheurs universitaires sont aussi proposés. Finalement, le Livre blanc invite les universités à participer davantage au développement économique régional. L’idée présente durant toute la période d’une plus grande planification et d’une concertation plus large est aussi reprise. 3.5. ÉLÉMENTS DE SYNTHÈSE Cette deuxième période est caractérisée par un foisonnement d’initiatives visant en tout ou en partie à resserrer le développement des universités. En l’espace de 10 ans, quatre opérations majeures de planification sont réalisées, chacune apportant les propositions différentes. Certaines envisagent l’université dans son ensemble, d’autres des secteurs particuliers. Plusieurs portent sur l’ensemble des missions de l’université, d’autres sur des fonctions précises. Certaines proposent des innovations, d’autres visent le
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renforcement des missions classiques. Certaines sont fortement articulées aux besoins du marché du travail, d’autres insistent sur le développement social et culturel du Québec. Les rapports se distinguent en proposant des instances différentes de planification, des modes internes de développement des institutions différents et des instances de coordination n’ayant pas toujours les mêmes formes organisationnelles. Certains proposent des dynamiques décentralisées qui laissent une grande autonomie à chaque institution. Des rapports soulignent l’importance de l’adéquation entre le marché du travail comme principe de planification des programmes de formation. D’autres insistent plus sur la dynamique de production de connaissance. L’organisation de l’espace fait l’objet de propositions différentes, voire divergentes. D’une part, la création d’un ministère des Universités est proposée. D’autre part, il est envisagé que les universités soient de fait redevables de deux structures : les instances responsables de la recherche et le ministère de l’Éducation. Malgré ces différences, un point commun ressort de toutes ces opérations : on cherche à établir une planification plus étroite du développement de l’université, et particulièrement de la recherche universitaire. Ainsi, après une période d’investissement massif dans le système éducatif et dans les universités, une recherche de rationalisation est visée. Toutefois, celle-ci ne conduit pas pour autant à l’élaboration d’une politique publique explicite des universités. Én ce sens, le rendez-vous n’a pas eu lieu, ce qui ne signifie pas que pour autant ces rapports n’ont eu aucun effet pratique sur les orientations des établissements universitaires ou dans la gestion du ministère de l’Éducation.
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1981 À AUJOURD’HUI : LES UNIVERSITÉS À LA RECHERCHE DE NOUVELLES BALISES ?
Au plan économique, la période s’amorce par une accentuation de la crise amorcée quelques années auparavant, ce qui conduit à deux conséquences : les ressources publiques consacrées à l’éducation et à la formation universitaire restent limitées et l’accès des diplômés aux emplois apparaît de plus en plus difficile. Én même temps, les discours publics font état de changements dans la nature des rapports économiques : introduction des changements technologiques dans les processus de production, poids de plus en plus important de l’innovation dans l’économie, mondialisation de l’économie, montée de l’économie des savoirs ou de l’information, etc. Ces deux importants enjeux économiques, crise économique et changements des modes d’accumulation, serviront à justifier l’action récente des gouvernements désireux de mobiliser les ressources publiques, dont les ressources universitaires, pour soutenir le développement économique et la transition vers la « nouvelle économie ». Ces changements se
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feront sentir en recherche avec le passage d’une politique de la science à une politique de l’innovation. En même temps, les ressources publiques consacrées directement à l’université diminue de manière substantielle. Ainsi, l’austérité financière présente à la fin des années 1970 se fait toujours sentir au début des années 1980. Faire plus avec moins était le message lancé par le ministre de l’Éducation dans son discours « L’avenir des universités » en 1981. C’est aussi le message repris ces dernières années alors que l’État réduit les budgets des universités comme celui d’autres secteurs d’interventions publiques (par exemple : la santé ou les politiques sociales). L’exercice de coupure du début de période a été jugé difficile et le Conseil des universités a alors lancé un cri d’alarme quant à l’avenir de l’institution universitaire. L’absence d’objectifs généraux, la méthode historique de financement toujours jugée inadéquate malgré les modifications apportées, la lourdeur de la fonction administrative, le vieillissement du corps professoral, la présence accrue des chargés de cours, la désuétude des équipements, les locaux inadéquats, le démantèlement d’équipes de recherche performantes, la démoralisation des professeurs et chercheurs et les difficultés de coordination du développement sont autant de préoccupations ou d’indices qui témoignent que la période s’amorce sur un fond de crise. Cette dernière sera présente dans les préoccupations des différents acteurs tout au cours de la période. N’a-t-on pas parlé en 1997 du naufrage de l’université ? Les interventions publiques sont globalement de deux ordres : celles ayant des orientations normatives alors que la question du rapprochement de l’université et de l’économie teinte les échanges et les prises de position ; celles proposant des voies possibles de planification. 4.1. LES ORIENTATIONS NORMATIVES Les politiques de la recherche, les politiques économiques et plusieurs mesures éducatives adoptées au cours de la période visent à accentuer la contribution des organismes publics au développement économique, ce qui fut souvent thématisé comme une accentuation de la pensée utilitariste dans l’enseignement supérieur. Les changements les plus importants se sont surtout fait sentir en matière de politiques de la recherche alors que les interventions des deux paliers de gouvernement et les modifications des programmes de subventions ont rapidement transformé les politiques scientifiques en politiques de l’innovation19. De ce fait, les logiques de planification de la recherche ont largement changé. Ainsi, le document de politique économique (1982), Le virage technologique, Bâtir le Québec II, 19. Voir le chapitre 3 portant sur la recherche.
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recommandait une meilleure coordination entre la recherche universitaire et la recherche industrielle, une meilleure adéquation entre la recherche, la spécialisation des diplômés et les besoins des industries. Le « développement des activités de valorisation des travaux de recherche et des transferts technologiques découlant des accords entre plusieurs universités et le CRIQ » (MÉDQ, 1982, p. 228) est aussi privilégié. Le document incite les professeurs et les universités à s’ouvrir aux entreprises et à travailler avec elles. Le document est explicite : la recherche universitaire ne doit pas uniquement poursuivre des visées fondamentales ; elle doit se rapprocher de l’effort industriel et, plus globalement, elle doit se connecter aux préoccupations économiques et sociales. Les recommandations du rapport Angers sont déjà fort loin. En général, ces orientations politiques conduisent à accentuer le poids de la recherche thématique (dite aussi recherche stratégique, recherche orientée, etc.) et à déterminer les « agendas » de recherche en fonction de demandes externes. Il ne faudrait cependant pas croire que seulement les activités de recherche sont mobilisées autour de ces nouveaux rapports avec l’économie, la formation est aussi mise à contribution. L’insertion professionnelle des diplômés devient un enjeu plus manifeste. Bâtir le Québec II indique clairement que les diplômés doivent être formés pour répondre aux besoins économiques afin de favoriser l’insertion professionnelle qui s’est détériorée, au début des années 198020. La prégnance de cet enjeu est largement dépendante du contexte socio-économique. D’ailleurs, cet enjeu est ressorti dernièrement avec la publication de rapports soulevant le problème des pénuries actuelles et futures de main-d’œuvre dans plusieurs secteurs économiques et en particulier dans les emplois scientifiques et techniques (CST, 1998a). En d’autres mots, on assiste en quelque sorte à un revirement de la problématique : le problème n’est pas le manque d’emplois mais celui des diplômés, dont le nombre serait insuffisant pour faire face à la nouvelle économie. Le Conseil invite le gouvernement à préparer un plan d’action en matière de développement de la main-d’œuvre scientifique et technologique. La question du rapport de l’université et de l’économie21 modulera le contenu de nombreux documents relatifs aux orientations normatives de 20. Ce sera aussi le cas au début des années 1990, alors que la situation économique s’est de nouveau détériorée. 21. La recherche de rapprochement entre les institutions universitaires et le milieu du travail ont aussi conduit les universités à investir dans la formation sur mesure dont les activités de durée variable souvent planifiées en fonction d’objectifs particuliers sont offertes aux entreprises et aux associations professionnelles. Cette formule implique un travail plus systématique avec des porte-parole des milieux qui
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l’éducation, qui a remplacé, en 1993, le Conseil des universités, comme source de conseil en matière d’orientation du développement de l’université émet trois avis portant sur le développement de l’enseignement supérieur et des universités. Dans l’ensemble, le CSÉ prend note des nouvelles orientations dévolues à l’université qui visent à rapprocher l’économie et l’éducation tout en les articulant aux objectifs plus classiques : fonction cri-tique de l’université, maintien de la qualité de la formation, accessibilité la plus large possible, etc. Le premier document (CSÉ, 1992) propose une réflexion sur les orientations de l’enseignement supérieur et de la formation qui doit y être dis-pensée dans une perspective d’accessibilité du plus grand nombre possible d’individus. Il réactualise les grandes finalités classiques de l’enseignement supérieur pour « s’ouvrir en profondeur aux grandes demandes sociales, qui se rattachent autant à des faits de population, au développe-ment scientifico-technique, aux rapports sociaux et la culture qu’aux restructurations économiques » (CSE, 1992, p. 171). Le développement des compétences générales et professionnelles signifie que tout programme de formation « doit comporter une composante de formation générale et une composante de formation spécialisée, toutes deux dispensées dans une perspective de formation fondamentale » (CSÉ, 1992, p. 45) et dans la continuité des programmes dispensés dans les institutions collégiales. Le deuxième document (CSE, 1995a) pose encore plus directement l’enjeu de la relation plus étroite entre le développement économique et l’enseignement supérieur. Constatant que l’enseignement supérieur est un pilier du développement économique et social, le CSÉ valorise la « contribution de l’enseignement supérieur au développement intégré de la société, soit à la restructuration industrielle, aux diverses facettes du développement économique et à l’ensemble des autres dimensions de l’activité humaine : environnementale, sociale, culturelle et politique » (CSÉ, 1995a, p. 17). Le rapprochement avec l’entreprise est retenu car « [...] pour faire face aux nouvelles réalités économiques, les pays industrialisés doivent encourager la croissance des entreprises à haute technologie et l’introduction des technologies de pointe dans les entreprises traditionnelles ; ces nouveautés tant sur le plan des procédés que sur celui des produits ont un impact sur les styles de gestion et sur la qualification de la main-d’œuvre, d’où les raisons d’une mobilisation générale pour le développement et l’acquisition de connaissances nouvelles et pour le développement des capacités de transfert de ces connaissances dans des procédés participent à l’élaboration des activités et conduit à la création d’activités non intégrées à des programmes. En même temps, la formation sur mesure implique des relations de marché, car elle est plus directement soumise aux demandes externes.
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et produits intéressants sur le plan commercial » (CSÉ, 1995a, p. 24). En même temps, le rapprochement école-entreprise doit respecter la mission éducative et culturelle classique de l’université ainsi que son autonomie institutionnelle. Les responsables ministériels se « doivent d’accueillir de façon ouverte les critiques internes et externes concernant les orientations et les décisions des dernières années » (CSÉ, 1995a, p. 17) en matière de liaison avec les milieux économiques. Le Conseil poursuit dans la même veine dans le troisième document (CSÉ, 1995b). Il reprend, en effet, le même horizon normatif où cœxistent les fonctions traditionnelles et la mission de rapprochement avec l’économie. Il invite d’abord le ministère de l’Éducation, les organismes gouvernementaux et le milieu universitaire à maintenir les acquis du passé dont la poursuite des objectifs de scolarisation et à confirmer la mission universitaire : produire, conserver, transmettre et diffuser les connaissances et ce, « dans une relation dialectique entre l’enseignement et la recherche » (CSÉ, 1995b, p. 67). Toutefois, il ajoute que dans un contexte structuré par une mutation économique, sociale et politique et par le développement scientifique et technologique, certains ajustements dans la mission des universités (enseignement, recherche et service à la collectivité) doivent être précisés afin de tenir compte des enjeux sociaux, économiques et environnementaux. A cet effet, il faut définir des balises qui permettent, par exemple, de « délimiter l’engagement de l’université dans le développement économique » (CSÉ, 1995b, p. 67). 4.2. LES INTERVENTIONS ORGANISATIONNELLES La période est aussi caractérisée par plusieurs interventions d’ordre organisationnel portant sur le financement en particulier et sur la planification des ressources universitaires. Concernant le financement, le Conseil des universités publie, en 1984, un avis sur l’impact du financement fédéral sur le développement du réseau universitaire. En 1986, le comité de travail sur la révision des fonctions et des organisations gouvernementales (rapport Gobeil) propose le dégel des frais de scolarité et une augmentation des frais de scolarité de 272 % à 345 %. La commission parlementaire sur les universités, dont la tenue en 1986 était une promesse électorale, a été l’occasion de souligner l’importance de mettre au point un mécanisme financier permettant un développement général, rationnel et ordonné des services universitaires québécois. Ainsi, comme l’indique le ministre Ryan : « Le résultat majeur des travaux de la commission me semble devoir être une prise de conscience plus large et plus approfondie non seulement des problèmes de financement des universités, lesquels furent à l’origine du mandat de la commission, mais aussi de la vocation capitale des universités pour notre avenir collectif et des problèmes très importants d’orien-
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tation qui se posent à elle » (Ryan, 1986, p. 3). La Commission parlementaire conclut au sous-financement et un redressement modeste est opéré avec l’injection de fonds étatiques et avec le dégel des frais de scolarité. C’est la fin d’une première vague de compressions ; ce qui est considéré comme un retour à la situation des années 1970. La question du financement resurgit quelques années plus tard avec la publication, en pleine vague de nouvelles compressions, du rapport du Groupe de recherche sur le financement des universités (1997) qui avait pour mandat « d’examiner les règles actuelles du financement gouvernemental des universités et de faire à leur sujet toute recommandation qui lui paraîtra à propos pour favoriser » (GTFU, 1997, p. 1) l’efficience des universités (la diminution des coûts, l’accroissement du taux de réussite, la diminution du temps nécessaire à l’obtention d’un diplôme, la valorisation des fonctions d’enseignement et d’encadrement des étudiants et le renforce-ment de l’engagement dans la recherche). Le rapport conclut que les universités ne peuvent échapper aux restrictions budgétaires. Le comité n’opte pas pour une modification de la méthode de financement et il propose d’« entreprendre une réflexion globale sur la mission des universités du Québec, sur les objectifs qui devront être ajustés aux ressources que l’on mettra à la disposition de ces institutions et sur le rôle que l’État jouera dans l’avenir. Le tout devra tenir compte du contexte dans lequel se développe l’économie du Québec » (GTFU, 1997, p. 49). Au cours de la période, les interventions organisationnelles ont aussi porté sur des enjeux plus larges que le financement en s’intéressant au rôle et à la nature des mécanismes de planification qui seraient envisageables. D’autres études sectorielles ont été produites dans les années 1980, en sciences sociales, en éducation et en génie. En parallèle, le Conseil des universités produit une réflexion d’ensemble sur les modes de planification. L’étude sectorielle en sciences sociales souligne que de nombreux défis sont à relever tant au plan de la formation que de la recherche : « un nécessaire décloisonnement des programmes, une hausse des taux de diplomation, surtout aux cycles supérieurs, une intensification des activités de recherche thématique, stratégique et sociale, une augmentation des inscriptions dans les programmes et les activités d’enseignement au baccalauréat, une plus grande différenciation des unités d’enseignement et de recherche et une amélioration de la situation de l’emploi » (CDÉSSS, 1989, p. 87). Ce décloisonnement participe d’une orientation qui privilégie la formation générale, la déspécialisation des formations de premier cycle et la multidisciplinarité. Au niveau de la recherche, les auteurs proposent le développement des différentes formes de recherche, une meilleure articulation entre la formation et la recherche et aussi une meilleure articulation entre les milieux d’utilisation des résultats de la recherche et les
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chercheurs. Dans l’ensemble, ces propositions resteront lettre morte, tant au ministère que dans les institutions. Dans le rapport de l’étude sectorielle en éducation, on porte un constat sévère : difficulté d’insertion des étudiants et des programmes dans l’université, éclatement des activités, mission à identifier, chevauchements inutiles. Les orientations proposées à la formation visent à favoriser la formation générale et la concertation entre les « professeurs qui interviennent dans le programme dont ils ont la responsabilité, ce qui suppose que les directions d’universités leur assurent les conditions d’exercice de ce pou-voir de concertation » (CDÉSÉ, 1986, p. 46). Les auteurs de l’étude soutiennent que l’émergence de groupes de recherche doit se produire dans les champs jugés prioritaires et que des actions s’imposent pour supporter les groupes les plus productifs. Dans l’étude sectorielle en génie, la priorité doit être donnée à la formation générale, du moins au premier cycle, ce qui conduirait à accroître la formation en sciences humaines et sociales. L’étudiant doit être poly-valent et être sensibilisé « au rôle de la technologie dans la société et à ses conséquences sur l’environnement et la qualité de vie » (CÉSG, 1985, p. 7). L’accent de la formation doit aussi être mis sur le développement des habiletés en matière de résolution de problèmes concrets et d’apprentissage de nouvelles techniques ou de nouvelles connaissances, de façon à s’adapter aux évolutions de la profession. La formation au deuxième et au troisième cycle doit favoriser la spécialisation. Les trois rapports des études sectorielles insistent aussi sur la nécessaire coordination entre les universités et sur le fonctionnement des institutions en réseau. « Un effort substantiel s’impose pour regrouper les ressources disponibles dans les diverses universités » (CDÉSG, 1986, p. 32). Cette idée revient dans des documents de réflexion d’ensemble (CU, 1988 et 1991 ; CRÉPUQ, 1991a et 1991b) en matière de planification des affaires universitaires. Ainsi, selon cette vision, une meilleure planification des institutions réalisée dans le sens de la constitution d’un réseau décentralisé d’universités qui auraient leur spécificité s’avérerait un moyen possible pour pallier la faiblesse des ressources et pour maintenir les objectifs d’accessibilité, de démocratisation et de qualité des activités. Comme aucun établissement ne peut assumer la totalité de la mission universitaire, car « elle est trop diversifiée, les champs du savoir sont trop nombreux, les besoins trop étendus » (CU, 1991a, p. 3), des choix stratégiques doivent être faits et des collaborations institutionnelles doivent être privilégiées « pour tirer profit des compétences du réseau universitaire ou répondre aux besoins des divers groupes sociaux ; d’où la nécessité d’une certaine forme de coordination à l’échelle du réseau [...] » (CU, 1991a, p. 3). Cette mise en réseau, thème que le Conseil a déjà développé dans la période précédente,
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est maintenant nécessaire car « l’expérience montre que les universités ne disposent pas toujours des moyens et de la volonté politique de procéder elles-mêmes à une coordination efficace tenant compte de l’ensemble du système, et cela d’autant plus que certains aspects de leur environnement, par exemple les règles d’attribution des subventions gouvernementales, les placent souvent en situation de concurrence. D’autre part, il est de la responsabilité du Gouvernement et de son ministre de l’Enseignement supérieur, au nom de l’ensemble de la société québécoise, de veiller à ce que se développe un système universitaire de qualité capable de répondre aux besoins de la population » (CU, 1991a, p. 3). Le Conseil des universités poursuit sa réflexion en 1991 avec la publication d’un autre document sur la planification institutionnelle dans les universités québécoises. La première recommandation s’adresse au ministère qui doit « s’assurer que tous les établissements universitaires se dotent de mécanismes formels de planification institutionnelle » (CU, 1991b, p. 41) dont la visée consiste à éviter les problèmes fréquemment notés comme l’absence d’objectifs quantifiés et de politiques d’évaluation de programme dans les différents cycles. La CREPUQ ayant adopté une telle politique (CREPUQ, 1991a et 1991b), le Conseil recommande que celle-ci serve de guide aux politiques de chaque établissement. Cette insistance du Conseil sur la question de l’évaluation est symptomatique d’un mouvement plus large en matière de planification dans les organismes publics : le développement d’une culture de l’évaluation. Par exemple, le fait que les universités doivent présenter leur bilan annuel en commission parlementaire participe de cette montée de la pratique de l’évaluation. 4.3. LES ÉTATS GÉNÉRAUX ET LES UNIVERSITÉS Les États généraux de l’éducation, qui ont réalisé une réflexion d’ensemble sur le système éducatif, se sont aussi penchés sur le développement des universités. Ils soulignent le nécessaire maintien des trois missions de l’université : l’enseignement, la recherche et le service à la collectivité. Le dernier volet doit être particulièrement soutenu « en effectuant des recherches qui soient utiles aux populations des milieux populaires » (États généraux, 1996, p. 5). Au plan de la formation, plusieurs recommandations sont émises par les commissaires : – l’amélioration de la formation psychopédagogique des professeurs, le développement de la recherche à caractère pédagogique et l’accès à de meilleures conditions d’encadrement des étudiants ; – un meilleur encadrement de l’exercice des fonctions de travail des professeurs afin d’éviter que les professeurs soient trop engagés
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dans des activités externes rémunérées, l’exclusivité de services doit faire partie des mécanismes à envisager ; – une meilleure cohérence des programmes universitaires en fonction de l’insertion professionnelle car « il existe une série de programmes qui sont établis d’après les préférences individuelles des professeurs plutôt que selon une stratégie concertée de formation » (États généraux, 1996 , p. 5) ; – l’offre de formation doit être rationalisée, c’est-à-dire faire l’objet « d’une structure multipartite qui verrait au partage des mandats et des programmes entre les établissements universitaires » (États généraux, 1996 , p. 5). En d’autres mots, les commissaires plaident pour une valorisation de l’enseignement, une restructuration des programmes dans les établissements et entre eux ainsi qu’une réorganisation du travail des enseignants. En matière de recherche, le rapport favorise la spécialisation des établissements. L’idée de distinguer des universités dites de recherche et des universités spécialisées dans la formation est rejetée. Un appel à une intervention politique est lancé afin d’« élaborer une politique claire en matière de recherche universitaire » (États généraux, 1996, p. 5). Le rapport signale aussi que l’État doit disposer des leviers nécessaires pour mieux assurer la coordination du réseau universitaire. Par ailleurs, il indique que des travaux ultérieurs doivent être entrepris afin d’approfondir la réflexion sur les recommandations mises de l’avant. De fait, les travaux de la commission universitaire des programmes de la CRÉPUQ et la consultation sur la politique universitaire sont les suites données à cette invitation. 4.5. ÉLÉMENTS DE SYNTHÈSE Au cours de cette troisième période, de nombreuses interventions publiques portant sur le développement de l’université ont eu lieu sans qu’une politique explicite des universités ne soit formalisée. Même la création d’un ministère de l’Enseignement supérieur, de la Science et de la Technologie n’a pas débouché sur la formulation d’un tel document. Plusieurs interventions ont modifié les règles du jeu. Il en est ainsi des différentes réformes des programmes de financement de la recherche incitant les chercheurs à accroître leurs relations avec les acteurs du milieu et à accélérer le travail d’innovation perçu à la fois comme moyen d’atteindre à nouveau une croissance économique relativement stable et comme composante
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même de la nouvelle économie. Cette incitation au rapprochement avec « l’application » des connaissances s’est peu à peu élargie à toutes les disciplines alors que le transfert de connaissances vers les « usagers » prend de plus en plus d’importance et acquiert chez certains le « statut » de mission de l’université. En d’autres mots, les interventions sur les orientations normatives des universités sont largement dominées par cette question du rapprochement à l’économie et à la pratique sociale. Un autre type d’action présente tout au cours de la période est relative au financement des institutions. La période s’amorce par des coupures. Un répit est donné à la fin des années 1980 mais une nouvelle vague se fait sentir dans les années 1990. Ces coupures se font au nom de la lutte au déficit budgétaire et sans qu’une politique cohérente ne les guide. En fait, les coupures tombent et les choix sont laissés aux acteurs locaux qui n’ont que peu de marge de manœuvre. Par ailleurs, les quelques réflexions sur la question financière proposées au cours de la période ouvrent sur la nécessité d’une politique systématique des universités dont la mise en œuvre reste toujours à faire. S’il existe une continuité entre la présente période et les périodes antérieures, elle se retrouve dans le fait que les appels à une politique formelle des universités sont encore restés lettre morte et qu’une politique de facto a été réalisée par des actions connexes comme la nouvelle politique de la recherche et la distribution des ressources financières. CONCLUSION Cette rapide analyse de l’évolution des interventions publiques – actions concrètes et prise de position – sur le développement des universités permet de dégager deux grandes conclusions. D’abord, les nombreux appels pour formuler et mettre en œuvre une politique universitaire sont restés, jusqu’à ce jour, sans suite. En effet, en aucun moment de l’histoire des universités québécoises, une politique explicite des universités fut formalisée bien que différentes orientations normatives – certaines s’inspirant largement d’une vision humaniste de l’institution, d’autres mettant de l’avant un point de vue plus utilitariste – fussent proposées. Notre analyse ne permet pas de dégager les raisons profondes de ce phénomène (ou de ce non-événement ). S’agit-il d’une absence de consensus sur les orientations possibles ou les modalités organisationnelles ? Devons-nous considérer que la formulation d’une politique explicite n’était nullement nécessaire au développement des institutions universitaires ? Des instance1 comme le Conseil des universités, le Conseil de l’éducation, le Conseil de la science et de la technologie et la CRÉPUQ ont-ils été des définisseurs effectifs de politiques, rendant caduque la formulation formelle d’une telle
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politique par les instances centrales de planification gouvernementales ? S’agit-il d’un refus de considérer l’université comme une institution particulière pour la saisir dans la globalité du système éducatif ? Ensuite, malgré cette absence de politique explicite, il a cependant existé des politiques de fait qui ont scandé le développement de l’université. A cet effet, la réforme de l’éducation des années 1960 fut le moment d’élaboration d’une politique éducative d’ensemble portant d’importantes orientations pour le développement des universités : accessibilité plus brande, croissance des institutions, investissement dans la recherche, etc. À bien des égards, c’est à ce moment que le Québec s’est rapproché le plus d’une politique explicite des universités. Par la suite, d’autres politiques ont influencé fortement le développement des universités. Nous pensons en particulier aux politiques économiques récentes et à leur articulation avec les politiques de la recherche qui ont conduit à l’institutionnalisation progressive des politiques technologiques et de l’innovation dont certaines orientations débouchent sur des applications plus larges que la technologie et l’innovation ( ex. : l’importance des transferts des connaissances vers les usagers). Cette politique, en effet, modifie les modes de financement et par là influence les modes de fonctionnement de la recherche universitaire. Cette orientation n’a pas manqué de soulever plusieurs interrogations sur les pratiques universitaires, comme les liens entre la formation et la recherche. Les coupures budgétaires doivent aussi être considérées comme une politique de fait en matière universitaire, même si nombre de décisions sur la manière de réaliser les réductions furent prises localement. Bien que les fondements normatifs des politiques éducatives des années 1960 et des politiques technologiques soient différentes, les premières étant largement animées par un esprit civique alors que les secondes sont largement industrielles au sens proposé par Boltanski et Thévenot (1991), un élément commun ressort : ces orientations visent moins à définir l’université en soi qu’à considérer l’université dans ses relations sociales, qu’il s’agisse du système éducatif, de la structure socio-professionnelle ou des entreprises. Dans le cas des premières, les politiques se voulaient globales, tant par les orientations données que par l’articulation avec différentes institutions sociales. L’université est alors considérée dans ses relations avec les autres établissements scolaires. Dans les secondes, les relations avec le monde économique et plus largement avec les usagers sont directement envisagées. Ne devrait-on pas alors retenir que si la formulation d’une politique spécifique des universités doit clarifier les principes qui doivent régir l’organisation et le fonctionnement des institutions, elle doit aussi envisager les relations de l’université avec les autres acteurs éducatifs et les autres sphères sociales. Dès lors, elle ne devrait pas être trop spécifique mais large et intégratrice.
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En raison de leurs deux principales missions, l’enseignement et la recherche, les universités chevauchent des domaines le plus souvent administrés par des ministères différents. Ainsi, au Québec, la politique des universités émane du ministère de l’Éducation alors que la politique de la recherche relève plutôt du ministère de la Recherche, de la Science et de la Technologie (MRST). Bien sûr, comme ce fut d’ailleurs le cas entre 1986 et 1993, un ministère de l’Enseignement supérieur et de la Science pourrait être en position de définir une politique des universités donnant une place égale à leurs deux missions traditionnelles. Quoi qu’il en soit, suivre l’évolution des politiques de la recherche universitaire oblige à s’attarder en fait aux politiques de la recherche et de l’innovation mises de l’avant au cours des 30 dernières années. Comme l’université est un acteur central de la production scientifique, il était inévitable que même les politiques les plus axées sur l’innovation et l’entreprise affectent directement la recherche universitaire. Après un bref rappel des origines de la recherche dans les universités québécoises, nous analyserons les divers énoncés de politique scientifique qui se sont succédés depuis le début des années 1960, sur la scène tant provinciale que fédérale. Nous porterons une attention particulière au degré d’autonomie de la recherche universitaire par rapport aux demandes externes émanant des champs politique et économique. On verra que si la période 1945-1970 correspond bien à l’idée d’une « république de la science » maître de ses choix, la décennie 1970 voit émerger des discours et des politiques gouvernementales plus interventionnistes qui demandent aux scientifiques de tenir compte des besoins
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économiques et sociaux dans le choix des priorités de recherche. Ce n’est toutefois qu’au cours des années 1980 et 1990 que les gouvernements expérimentent divers mécanismes de soutien de la recherche qui s’avéreront de plus en plus efficaces pour orienter les chercheurs dans la direction des besoins économiques et sociaux perçus par les dirigeants comme étant prioritaires. Après de multiples tentatives aux effets relativement limités, les gouvernements semblent en effet avoir trouvé, au cours des 10 dernières années, des mécanismes d’orientation de la recherche plus efficaces et qui font une place importante à des critères de choix jusque-là étrangers aux préoccupations des chercheurs. Encore peu habitués à devoir répondre rapidement aux demandes générées, sinon dictées, par les transformations sociales et économiques, certains chercheurs réagissent mal à cette nouvelle forme de contrôle pendant que d’autres, au contraire, profitent de l’occasion pour accroître leurs fonds de recherche. En s’affinant au fil des ans, les mécanismes d’intervention gouvernementale auront ainsi réussi à réduire l’autonomie de la recherche universitaire. Curieusement, cependant, la nouvelle réalité profite à certains alors qu’elle constitue une perte réelle pour d’autres.
1.
ORIGINE ET AUTONOMIE DE LA RECHERCHE UNIVERSITAIRE
Dans les universités québécoises comme dans les universités ailleurs dans le monde, le processus de développement de la recherche est intimement lié à la formation des disciplines scientifiques (Gingras, 1991). À la fin du xix siècle à McGill et au cours des années 1920 et 1930 dans les universités francophones (Duchesne, 1978 ; Chartrand, Duchesne et Gingras, 1987), de jeunes chercheurs formés à l’étranger vont travailler à modifier les structures de leur université de manière à garantir la nouvelle pratique de recherche qu’ils viennent d’importer de l’étranger. Au cours de cette phase d’institutionnalisation de la recherche, ils vont se donner les moyens de développer leurs activités de recherche et leur communauté de chercheurs. Ils mettent sur pied, sur une base disciplinaire, des départements, des programmes de doctorat, des bourses d’études supérieures. L’engagement et la promotion des professeurs se fera de plus en plus sur la base de leur contribution au développement des connaissances dans leur discipline. Dans cette nouvelle université dite moderne qui associe intimement enseignement et recherche, l’activité scientifique possède un degré d’autonomie relativement élevé puisque les connaissances requises pour participer à la discipline constituent un obstacle important à l’entrée. Par
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conséquent, seuls les membres de la discipline sont en mesure de déterminer qui peut « jouer » avec eux, sur quoi doit porter leur travail de recherche et ce que les futurs membres de la communauté doivent apprendre pour être en mesure de jouer. C’est cet espace social que Pierre Bourdieu a appelé le champ scientifique (Bourdieu, 1975 ; Bourdieu, 1991). En somme, le processus de développement de l’activité scientifique en milieu universitaire fait en sorte que, tant le contenu de la formation que les objets et les démarches de recherche sont définis autant sinon davantage en fonction des problèmes identifiés par les membres de la discipline qu’en fonction de problèmes externes au champ scientifique lui-même (problèmes professionnels, industriels, économiques, sociaux, politiques, etc.). Bien que ce soit à des degrés divers, selon que l’on ait affaire à des groupes dont l’identité est d’abord professionnelle (génie, médecine, droit, éducation, etc.) ou disciplinaire (physique, sociologie, etc.), le modèle de la discipline scientifique (revues, associations, programmes de doctorat, pro-grammes de subvention) s’est imposé partout dans l’université et a entraîné un éloignement eu égard aux besoins et aux commandes extérieurs à la discipline elle-même (Gingras, 1991, p. 47). Ainsi, et ce, même s’il entretient des liens directs avec les champs économique et politique, le champ scientifique dispose d’une autonomie relative qui permet à ses agents de réinterpréter et redéfinir, en fonction des intérêts et des règles propres au champ, les demandes et les pressions extérieures (Bourdieu, 1991, p. 6). Cela dit, le degré d’autonomie n’est pas uniforme à travers le champ : il varie, entre autres, selon les disciplines et les spécialités en fonction du volume de ressources scientifiques accumulées (Bourdieu, 1991, p. 15). De plus, cette autonomie n’est pas parfaite dans la mesure où la mise en œuvre, le fonctionnement, l’évaluation et la consécration d’une activité scientifique ne sont jamais fondés exclusivement sur le jugement des pairs (Pollack, 1975). L’autonomie d’un groupe de scientifiques (qu’il s’agisse d’une spécialité, d’une discipline, des chercheurs universitaires ou des chercheurs de l’industrie) est donc doublement relative : elle est fonction, d’abord, de la position qu’il occupe au sein des hiérarchies constitutives du champ scientifique et, ensuite, des relations qu’il entretient avec les champs politique et économique pour assurer son financement (Pollack, 1975). Dans cette perspective, c’est notamment aux relations qui se nouent entre la recherche universitaire et la politique scientifique qu’il faut s’attarder pour mieux comprendre l’évolution récente des activités de recherche dans les universités québécoises. À la suite de Pollack (1975), nous verrons dans la politique scientifique le lieu où se négocie le degré d’autonomie du champ scientifique ou, plus spécifiquement, le degré d’autonomie de la recherche universitaire.
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Sur ce point, les années 1940 et 1950 sont peu différentes des deux décennies précédentes. Certes, les activités de recherche sont plus nombreuses et plus diversifiées mais leur développement reste assez lent et, surtout, il se fait dans le plus grand respect de l’autonomie universitaire. C’est à cette époque que le gouvernement fédéral se positionne comme principal bailleur de fonds de la recherche universitaire québécoise. D’abord avec le Conseil national de recherches (1916), ensuite avec la Commission de contrôle de l’énergie atomique (1946), le Conseil de recherche pour la défense (1947), l’Énergie atomique du Canada (1952), le Conseil des arts (1957) et le Conseil médical des recherches (1960), le gouvernement canadien met en place des agences qui, dès leur création, s’engagent dans le soutien financier de la recherche universitaire. Elles le feront en privilégiant la recherche fondamentale et en finançant les chercheurs sur la seule base de leur mérite scientifique. Au cours des années 1940 et 1950, ce sont surtout les chercheurs de l’Université McGill qui profiteront des subventions des agences fédérales. Dans les universités francophones, la recherche occupe encore bien peu de place (Duchesne, 1978, p. 51-68 ; Chartrand, Duchesne et Gingras, 1987, p. 289-293). Ainsi, dans le rapport de la Commission Tremblay – moment fort de la vie universitaire québécoise dans les années 1950 –, il n’est jamais question de recherche même si on y aborde la question du financement des universités et qu’on y recommande la création d’un fonds provincial de l’enseignement supérieur ainsi que celle d’un Conseil des universités.
2.
UNE POLITIQUE SCIENTIFIQUE AXÉE SUR LES UNIVERSITES : 1960-1980
Dans les domaines de la science et de la technologie, la décennie 1960 a été marquée, dans la plupart des pays de l’OCDE, par l’émergence des discours sur la politique scientifique. Le Québec ne fait pas exception. L’année même où paraît en 1962 le document de l’OCDE La science et la politique des gouvernements, l’Association canadienne-française pour l’avancement des sciences (ACFAS), qui regroupe depuis 1923 les forces vives de la communauté scientifique francophone, présente un mémoire devant les membres de la Commission royale d’enquête sur l’enseignement (Commission Parent) qui prépare une réforme globale du système d’éducation du Québec du niveau primaire à l’université. Les porte-parole de l’ACFAS réclament alors explicitement une « politique scientifique » dont l’axe central serait la création d’un Conseil provincial des recherches, pendant québécois du CNR (Gingras, 1994).
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En 1965, encore là, l’année même où se réunissent pour la première fois à Paris, au siège de l’OCDÉ, les ministres responsables des affaires scientifiques des pays membres pour discuter du document de 1962, l’ACFAS profite de son congrès annuel pour tenir un colloque au titre de manifeste : « Pour une politique scientifique au Québec » au cours duquel les intervenants réitèrent les demandes (déjà devenues traditionnelles) de la communauté scientifique. Les discussions entourant la création d’un Conseil provincial des recherches et la prise de position de la Commission Parent à cet égard nous fournissent une première indication de la place centrale et de l’autonomie que l’on accorde alors à la recherche universitaire lorsqu’il est question de mettre en place une politique scientifique. À ceux qui voient dans le futur Conseil provincial des recherches un organisme favorisant une recherche plus appliquée, arrimée aux besoins de l’industrie, la Commission oppose et retient une vision où l’accent est mis sur la recherche libre et fondamentale réalisée dans les laboratoires universitaires. Le Conseil provincial que propose la Commission Parent ne disposera pas de ses propres laboratoires et aura pour principale fonction le soutien de la recherche universitaire ; une recherche que la Commission qualifie de « désintéressée » (Commission royale d’enquête sur l’enseignement, 1964, p. 226-228). Comme on peut le constater, cette orientation accorde une grande autonomie à la recherche universitaire. Les besoins et les intérêts économiques et sociaux n’ont pas à être directement pris en compte par les chercheurs universitaires : l’avancement des connaissances est leur premier objectif et leur contribution au développement technique et économique se fera de façon indirecte au moment où un utilisateur mettra à profit, dans son secteur d’activités, les connaissances nouvellement acquises. Cette vision relève aussi d’une conception linéaire de l’innovation qui peut être schématisée de la façon suivante : recherche fondamentale développement
production
recherche appliquée commercialisation
Dans un tel modèle, ce qui conditionne les activités d’une étape donnée se trouve entièrement dans l’étape précédente et la recherche fondamentale, ici la recherche universitaire, est libre de toute influence externe puisqu’elle constitue la première étape du processus. La logique politique ayant son rythme propre, ce n’est qu’à la toute fin des années 1960 que le gouvernement passe à l’action sur ces questions. Il crée alors coup sur coup une panoplie d’institutions qui vont fournir les assises du développement de la recherche scientifique. Ainsi, le réseau de l’Université du Québec, créé en 1968, comprendra-t-il dès 1969 une composante, l’Institut national de la recherche scientifique (INRS), entièrement consacrée à la recherche et qui emprunte au modèle du
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CNRS français. Pour activer la recherche universitaire, le gouvernement met également sur pied, toujours en cette année faste de 1969, le programme « Formation des chercheurs et actions concertées » (FCAC), administré par le ministère de l’Éducation et destiné à supporter la recherche universitaire et la formation des étudiants de deuxième et troisième cycles. L’originalité de ce programme réside dans le fait que ce sont des équipes qui sont subventionnées et non des chercheurs individuels (à l’exception du volet « jeunes chercheurs ») et que leurs activités doivent inclure la formation des étudiants des cycles supérieurs. Ces derniers peuvent aussi bénéficier de bourses au mérite. Les subventions aux chercheurs sont, quant à elles, attribuées sur concours et l’évaluation est faite par des comités de pairs. L’accent mis sur les équipes visait la complémentarité avec les programmes fédéraux de subvention aux chercheurs (qui s’adressent d’abord aux individus et non aux équipes) et voulait aussi, à l’origine, favoriser un « rattrapage » de la recherche québécoise par rapport au reste du Canada. De fait, dans les universités francophones, les années 1960 sont fortement marquées par l’idée de rattrapage et le gouvernement canadien s’associe à ces efforts en leur accordant une aide financière spéciale (les octrois de rattrapage et les subventions stratégiques de développement) afin qu’elles puissent procéder au développement de leurs activités de recherche et ainsi rejoindre les universités anglophones. Si ces interventions gouvernementales reprennent en bonne partie les orientations suggérées dans le rapport Parent et accordent à la recherche universitaire une grande autonomie, il ne faut cependant pas oublier de souligner que d’autres actions indiquent que l’État québécois ne délaisse pas complètement l’idée de soutenir des activités de recherche plus appliquées et davantage tournées vers les besoins de l’industrie. Ainsi, toujours en 1969, le gouvernement met sur pied le Centre de recherche industrielle du Québec (CRIQ) pour aider les PMÉ qui n’ont pas les moyens de se payer des laboratoires de recherche. Par ailleurs, pour assurer la coordination des actions à l’intérieur du gouvernement, un Comité interministériel des politiques scientifiques est créé en 1971 et, l’année suivante, un Conseil de la politique scientifique. Le premier document de politique paraît en 1971. Les principes de la politique scientifique du Québec (tableau 1) affirme le rôle central de l’université, note la nécessité d’une structure d’intervention gouvernementale horizontale et donc interministérielle, mais passe les entreprises sous silence. À toute fin pratique, les chercheurs universitaires sont seuls responsables de l’orientation, du choix et de l’évaluation des activités de recherche et disposent donc d’un maximum d’autonomie par rapport aux demandes externes, qu’elles soient économiques, politiques ou sociales. Le document est ainsi fidèle à la philosophie
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qui anime la politique scientifique dans le monde occidental depuis la publication du rapport de Vannevar Bush, Science : The Endless Frontier, soumis au président des États-Unis en 1945. TABLEAU I Principaux documents de politique ST du Québec * 1971
Les principes de la politique scientifique du Québec
1979
Pour une politique québécoise de la recherche scientifique
1980
Un projet collectif : Énoncé d’orientations et plan d’action pour la mise en œuvre d’une politique québécoise de la recherche scientifique
1982
Bâtir le Québec : Le Virage technologique
1988
La maîtrise de notre avenir technologique : un défi à relever (document de consultation)
*
Cette liste exclut les documents de politique sectorielle (transports, biotechnologies, etc.).
Dix ans après la première vague de transformations institutionnelles importantes, un nouveau document de politique suggère une restructuration des interventions gouvernementales en matière de science et de technologie (tableau 1). Une vaste consultation publique est lancée autour du Livre vert Pour une politique québécoise de la recherche scientifique que le ministère d’État au Développement culturel publie en 1979. Les réactions au projet gouvernemental mènent l’année suivante à un énoncé d’orientation et plan d’action pour sa mise en œuvre intitulé Un projet collectif. Déjà dans les premiers paragraphes de la présentation du Livre vert, on retrouve les principaux éléments de la direction que le gouvernement souhaite donner à sa politique en matière de science. D’entrée de jeu, la science est présentée sous deux angles : d’abord, comme bien culturel et, ensuite, comme force de production. Compte tenu de ces caractéristiques, le gouvernement estime que l’État a un rôle important à jouer dans le soutien et l’orientation des activités scientifiques et il indique son intention de mettre en œuvre une politique scientifique qui permettra de faire des choix quant aux domaines scientifiques et techniques à privilégier et de les arrimer avec les priorités sociales, culturelles et économiques du Québec (Gouvernement du Québec, ministère d’État au Développement culturel, 1979, p. 1-2). Un des principaux thèmes du Livre vert est la question des priorités sectorielles. Si, à cet égard, il n’est jamais fait mention des secteurs et des domaines scientifiques et techniques dans lesquels devraient être concentrées les ressources, le gouvernement insiste cependant sur la nécessité de faire des choix et de développer les conditions
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et les mécanismes permet-tant de telles prises de décision. Refusant de procéder unilatéralement au choix des priorités, il invite plutôt les chercheurs et les institutions les représentant à participer à l’élaboration « des orientations et des objectifs prioritaires à poursuivre, et même des modalités d’organisation à mettre sur pied » (Gouvernement du Québec, Ministère d’État au Développement culturel, 1980a, p. 8). Lors de la vaste consultation publique qui suit la publication du Livre vert, les chercheurs et leurs associations sont de loin les plus actifs. Les mémoires provenant des milieux universitaires sont en effet beaucoup plus nombreux que ceux déposés par des représentants des milieux industriels ou gouvernementaux. Les opinions émises par les différents intervenants concernant l’opportunité de favoriser le développement de la R-D dans quelques domaines prioritaires correspondant aux besoins et objectifs de la société québécoise vont de l’accord au rejet complet. Les opposants, principalement les universités, mais aussi quelques représentants des milieux industriels, soulignent leur crainte de voir l’État imposer des contraintes politiques et bureaucratiques trop importantes et, ainsi, mettre en danger la liberté du chercheur et sa capacité de développer des initiatives créatrices. À l’opposé, ceux qui appuient l’orientation proposée dans le Livre vert affirment que le Québec n’aura jamais à sa disposition les moyens financiers nécessaires à la poursuite de travaux dans tous les secteurs de RD et insistent sur la pertinence de développer des mécanismes permettant de faire des choix qui soient conscients et concertés. Sur les mécanismes à mettre au point, tous les intervenants semblent s’entendre : si les ressources consacrées à la R-D doivent être concentrées dans des secteurs prioritaires, les mécanismes conduisant à leur identification devraient permettre une participation importante et déterminante des chercheurs (Gouvernement du Québec, Ministère d’État au Développement culturel, 1980a). Comme on peut facilement le constater, les participants à la consultation négocient le degré d’autonomie du champ scientifique et de la recherche universitaire : certains, principalement l’État, visent à la réduire tandis que d’autres, surtout les chercheurs universitaires, cherchent à occuper une position privilégiée dans les mécanismes de décision (Trépanier, 1992, p. 114). La consultation est suivie, un an plus tard, d’un Livre blanc intitulé Un projet collectif, qui ouvre la voie aux actions des années 1980. Tout en réservant une place à la recherche libre, le document parle de la nécessité de déterminer de façon démocratique les priorités de la recherche.
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Articulée à l’ensemble des politiques de l’État québécois, la politique scientifique allait dorénavant avoir pour objectif de veiller à ce que l’activité scientifique et technique contribue activement au développement culturel et social de la société québécoise ainsi qu’à sa croissance économique et à l’amélioration de la qualité de vie de sa population. Partant de là, le gouvernement indique que la science ne peut plus être laissée aux mains des seuls chercheurs et que la communauté scientifique devra tenir compte des priorités collectives identifiées dans l’ensemble des politiques de développement du gouvernement. Cherchant à instituer un dialogue entre les représentants de l’État et la communauté scientifique, le gouvernement propose un nouveau mécanisme de détermination des priorités : L’État ne se livrerait pas à des énumérations de priorités de recherche proprement dites, mais donnerait plutôt son appui à des projets scientifiques élaborés par la communauté scientifique et publiquement discutés dans les différentes instances consultatives et décisionnelles du système scientifique : la pertinence de ces projets par rapport aux priorités collectives de développement déjà énoncées serait alors le principal critère auquel l’État se référerait pour les promouvoir et pour les appuyer financièrement. (Gouvernement du Québec, Ministère d’État au Développement culturel, 1980b, p. 19) Le gouvernement entendait ainsi donner une place aux besoins des utilisateurs (entreprises, gouvernements et citoyens) dans la détermination des priorités sectorielles en matière de recherche scientifique et technique. À cet égard, il est intéressant de remarquer que les représentants des milieux industriels sont peu impliqués dans les discussions. Déjà peu présents lors des consultations tenues suite au Livre vert, les industriels et dirigeants d’entreprises sont absents des mécanismes de détermination des priorités proposés dans le Livre blanc. Bien entendu, l’objectif du Livre blanc est de définir une politique de la recherche scientifique et non une politique de développement technologique. Cette orientation explique, au moins en partie, leur absence. Néanmoins, compte tenu du lien que l’État désire établir entre sa politique de la recherche scientifique et le développement socio-économique du Québec, leur absence a quelque chose d’étonnant et indique que le gouvernement parle en leur nom alors même que les chercheurs universitaires peuvent exprimer eux-mêmes leur point de vue. Sans la participation réelle des industriels, ce sont les facteurs de la demande qui sont négligés par le gouvernement. Plutôt que de laisser les représentants des entreprises exposer leurs orientations et exprimer leurs besoins, c’est avec la seule collaboration des chercheurs que le gouvernement entend dès lors compléter l’identification et le choix des priorités. En
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regard des objectifs de développement économique et social assignés aux activités de recherche, l’absence de représentants du monde industriel constitue un problème. Comme le soulignent Chartrand, Duchesne et Gingras, tant le Livre vert de 1979 que le Livre blanc de 1980 sont l’occasion pour le gouvernement de revendiquer « aux dépens d’Ottawa ou du secteur privé, la responsabilité première de la recherche scientifique et technique au Québec » (Chartrand, Duchesne et Gingras, 1987, p. 304). Dorénavant, l’État québécois sera un intervenant clé dans la planification de l’activité scientifique et il entend jouer un rôle actif dans le choix des domaines scientifiques et techniques dans lesquels seront concentrées les ressources. Mieux traités que les représentants du monde industriel, les chercheurs universitaires ne sont pas totalement exclus des mécanismes de décision. Cependant, le gouvernement indique clairement qu’ils ne seront plus les seuls à décider et qu’ils devront composer avec les organismes gouvernementaux chargés de définir plus précisément et de mettre en œuvre la nouvelle politique scientifique. En somme, on constate qu’au terme de ces trois années de réflexion sur la politique scientifique, les chercheurs universitaires sont en voie de perdre une part de l’autonomie dont ils avaient disposée jusque-là : dans les instances décisionnelles que l’État souhaite mettre sur pied en matière de science et de technologie la pertinence d’un projet en regard des priorités collectives de développement énoncées par le gouvernement est le principal critère d’évaluation suggéré. Comme c’est souvent le cas, les intentions annoncées dans Un projet collectif ne vont pas toutes connaître le même succès et certaines ne seront jamais mises en œuvre. Au chapitre des réalisations, on retient, premièrement, la mise sur pied de structures autonomes de politique scientifique : un ministère d’État au Développement scientifique, secondé d’un Conseil de la science et de la technologie (CST). Deuxièmement, la création de structures autonomes de financement public de la recherche. On transforme à cette fin les programmes ministériels de financement en organismes autonomes. Le Conseil québécois de recherche sociale (CQRS) est créé en 1979 suivi deux ans plus tard du Fonds de recherche en santé (FRSQ). Quant au programme FCAC, il est transformé en Fonds FCAR en 1984. Troisièmement, la politique met l’accent sur les ressources humaines en favorisant la formation aux études supérieures et la création de postes de scientifiques et d’ingénieurs en entreprises. Enfin, la politique était d’emblée placée à l’enseigne de la démocratisation et elle débouche sur la mise en place d’une série de programmes en matière de culture scientifique : création d’Interface, revue publiée sous l’égide de l’ACFAS, soutien aux magazines de vulgarisation (Québec Science), aux musées et expositions scientifiques, appui à la Quinzaine
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La place des universités dans les politiques scientifiques et technologiques
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des sciences, au Festival du film scientifique, etc. (Godin, 1993a). Dans le dossier des secteurs prioritaires, les nouveaux organismes créés dans la foulée du Livre blanc auront moins de succès. Dès l’automne 1981, le Conseil de la politique scientifique du Québec (CPSQ) décide de lancer une opération d’identification de domaines prioritaires pour la R-D en vue de formuler des recommandations au ministre responsable de la politique scientifique (Gouvernement du Québec, CPSQ, 1983, p. 2). L’exercice n’aura jamais d’impact sur les décisions gouvernementales. D’abord, le CPSQ est remplacé par le Conseil de la science et de la technologie du Québec qui parvient à finaliser certaines études sectorielles mais ne pousse pas plus loin l’exercice. Ensuite, la démarche du CPSQ est une initiative interne ; elle ne répond ni à une demande explicite de la part des ministres impliqués dans le financement de la R-D, ni à un besoin exprimé par les autres intervenants du système de la science et de la technologie. L’étude du CPSQ n’a donc pas de « client ». Cela montre que la volonté gouvernementale, inscrite dans le Livre blanc, d’intervenir dans le choix de domaines prioritaires, se matérialise avec difficulté. Ainsi, que ce soit sur la base de l’étude du CPSQ ou grâce aux résultats d’autres études, le gouvernement ne procède pas à cette époque au choix de secteurs prioritaires pour la R-D. De plus, la création du CQRS et du FRSQ, deux organismes subventionnaires où l’évaluation par les pairs est le mécanisme privilégié pour le choix des projets, laisse entre les mains des chercheurs la définition des orientations et des priorités de leurs activités. En somme, on peut dire que si le discours politique du Livre blanc et la création subséquente d’organismes responsables de la politique scientifique menaçaient l’autonomie du champ scientifique, les actions qui ont immédiatement suivi l’ont en fait laissée largement intacte (Trépanier, 1992 :119). Cela dit, cette situation ne durera pas et, comme nous le verrons plus loin, dès 1982, dans le cadre du Virage technologique, le gouvernement va réactiver le dossier des secteurs prioritaires et, cette fois, il va procéder à l’identification de thématiques qui vont servir à orienter, au moins en partie, la recherche universitaire.
3.
LES INTERVENTIONS FÉDÉRALES EN MATIÈRE DE RECHERCHE SCIENTIFIQUE
Bien qu’en vertu de la Constitution canadienne l’éducation soit un domaine de juridiction provinciale, la recherche scientifique est en fait une juridiction partagée et les chercheurs universitaires du Québec ont toujours obtenu davantage de fonds de recherche des organismes fédéraux
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que des organismes québécois dont la création est beaucoup plus récente. Il faut donc s’attarder ici à l’évolution des politiques canadiennes de la recherche. De façon générale, les discussions qui ont cours au niveau fédéral sont assez semblables à celles que nous venons d’évoquer pour le Québec. Dès la fin des années 1960, les organismes et institutions fédérales qui réfléchissent à la politique scientifique expriment le souhait que les activités de recherche auxquelles le gouvernement canadien accorde son soutien prennent davantage en considération les besoins de la collectivité (Dufour et Gingras, 1988). Comme au Québec, les chercheurs universitaires vont s’opposer à ces orientations en insistant sur le maintien d’un système de gestion des activités de recherche qui, selon eux, a fait ses preuves : autonomie de la recherche fondée sur l’évaluation par les pairs dont le seul critère doit être l’excellence scientifique. Paru en 1969, le rapport Macdonald (The Role of the Federal Government in Support of Research in Canadian Universities) recommande 1) la séparation, au sein du CNR, des fonctions liées à l’opération des laboratoires de celles liées au soutien de la recherche universitaire et 2) une reconsidération de la place et du rôle de l’excellence individuelle du scientifique en tant que seul critère d’évaluation dans le processus d’allocation des subventions (Conseil des sciences du Canada, 1969). Dans l’ensemble, le rapport de la Commission sénatoriale de la politique scientifique (1971, 1972) reprend à son compte ces recommandations. Il propose la création de trois organismes subventionnaires (sciences naturelles et génie, sciences humaines et sociales, sciences de la vie) et suggère une réorganisation du système d’évaluation par les pairs afin que non seulement la qualité mais également la pertinence sociale du projet puissent être prises en compte dans le processus d’allocation des ressources. Le ministère d’État à la Science et à la Technologie, créé en 1971, retient, lui aussi, l’idée selon laquelle la recherche universitaire soutenue par des fonds publics doit prendre en considération les besoins de la collectivité et que le processus d’allocation des ressources doit, par conséquent, faire une place à ce type de critère (Gouvernement du Canada, MEST, 1972). Tout comme au Québec, ces intentions en ce qui a trait à l’orientation de la recherche universitaire se matérialisent difficilement. Les discussions et les travaux dont nous venons de parler débouchent sur la création du Conseil de recherche en sciences naturelles et génie (CRSNG) et du Conseil de recherche en sciences humaines (CRSH) en 1978 ainsi que sur le maintien du Conseil de recherches médicales (CRM). Aucun de ces trois organismes ne vient modifier le système classique d’évaluation par les pairs. Quant au MEST, son statut de ministère sans portefeuille fait en sorte qu’il a peu d’influence sur les priorités et les orientations de la recherche universitaire.
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En fait, la mesure qui aura le plus d’effet sera la politique d’impartition en vertu de laquelle le gouvernement canadien confie des mandats de recherche spécifiques à des institutions de recherche non gouvernementales. Dans ce cadre, et ce même si cette politique a surtout profité aux entreprises, il n’en reste pas moins que des laboratoires universitaires ont obtenu des contrats et que ce sont les ministères et agences fédérales qui fixent l’objet et les objectifs du projet de recherche à réaliser (Wilson, 1979). Ce faisant, les besoins des utilisateurs et non plus seulement l’intérêt de la discipline sont pris en considération dans le processus d’allocation des fonds. Mais, somme toute, cette intrusion gouvernementale dans la conduite de la recherche universitaire reste relativement marginale et cette dernière continue à disposer d’une grande autonomie en regard des demandes externes.
4.
LA CRISE ÉCONOMIQUE ET LE PASSAGE À LA TECHNOLOGIE
À compter du début des années 1980, au Québec comme au Canada et dans la plupart des pays industrialisés, le rôle de plus en plus central de la science et de la technologie dans le développement industriel et économique incite le gouvernement à tenter de mobiliser plus efficacement la science et la technologie à des fins de développement économique. Combiné à la multiplication des possibilités d’application de la science et de la technologie, ce nouvel objectif de développement économique assigné à la science et à la technologie remet en question les activités, les pratiques et les politiques scientifiques et technologiques qui avaient pris forme dans les années 1960 et 1970. Outre ce contexte général, la récession de 1981 force le gouvernement du Québec à prendre rapidement ce qu’il appelle, dans un document de 1982, Le virage technologique. II s’agit là d’un changement majeur : la science se voit détrônée au profit de la technologie (Godin, 1993b ; Godin et Trépanier, 1995). Ainsi, à compter de 1982, le Québec prend la voie du développement technologique et de l’innovation industrielle et mise sur ce qu’il appelle les « grands projets industriels ». Il entend aussi développer son secteur tertiaire, notamment le génie-conseil, et miser sur l’exportation de ses compétences. Il s’engage de plain-pied dans les nouvelles technologies et cible ses interventions. Des rapports de conjoncture sectoriels, pré-vus dans la Politique de 1980 et préparés en consultation avec l’ensemble des intervenants d’un secteur, permettent de définir des programmes d’action pour les technologies de communications (Bâtir l’avenir, 1982), pour le secteur des transports (Les voies de l’avenir, 1983) et pour l’environnement (Valoriser le futur,
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1985). Le secteur alors émergent des biotechnologies fait aussi l’objet d’une politique gouvernementale (À l’heure des biotechnologies, 1984). Annoncé en 1984, le plan de relance AGIR (actions gouvernementales pour l’intensification de la relance de l’économie) comprend aussi de nombreuses mesures pour le secteur des sciences et de la technologie. Il vise à doubler le personnel scientifique et technique en entreprises, et crée six centres de transfert entre l’université et l’industrie, dont le Centre québécois de valorisation de la biomasse (CQVB), le Centre de recherche informatique de Montréal (CRIM) et le Centre francophone de recherche en informatisation des organisations (CEFRIO). Ces nouveaux centres ont tous un point en commun : les chercheurs universitaires sont en interaction avec l’entreprise privée qui y occupe une place importante, que ce soit en termes de financement ou d’orientation et de planification des activités de R-D. Ces centres sont en quelque sorte des organismes charnières ; ils occupent un espace qui se situe à la jonction de l’université, de l’entreprise et du gouvernement. La même philosophie préside à la mise en place de 15 centres spécialisés dans les collèges d’enseignement général et professionnels (cégeps). Leur mission principale consiste à fournir des conseils et un soutien techniques aux entreprises d’un secteur spécifique (matériaux composites, pâtes et papiers, vêtement, etc.) en plus d’assurer des activités de formation. Les universités ne sont pas complètement oubliées dans le Plan de relance. En 1984, le gouvernement crée le Programme d’actions structurantes pour le soutien d’équipes de recherche pour appuyer la relève universitaire. Lors de l’appel de propositions, le ministère de l’Éducation utilise la liste de secteurs prioritaires identifiés dans le Virage technologique et limite le concours à sept domaines de recherche :
– la biotechnologie, – l’informatique, – les nouvelles technologies électroniques, – l’énergie, – le transport, – l’agro-alimentaire, – la maîtrise sociale des changements technologiques. Le Programme d’actions structurantes met l’accent sur la coordination des efforts de recherche, la complémentarité des composantes du
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système universitaire et la formation du personnel scientifique. Ce faisant, il vise à assurer le développement, la consolidation et, si nécessaire, l’émergence d’unités de recherche. Le gouvernement espère que les 50 millions qu’il entend consacrer à ce programme permettront la création de pôles d’excellence dans des secteurs stratégiques et, par ce biais, de favoriser le développement économique. Le programme permet à 40 nouvelles équipes de recherche de voir le jour. Il s’agit là d’une première mise en œuvre concrète de choix prioritaires qui affecte les universités en jouant sur la demande. Tout en gardant leur autonomie au plan de la recherche, les universités doivent néanmoins s’impliquer dans le développement de ces secteurs si elles veulent bénéficier des largesses de l’État.
Au Virage technologique s’ajoute, en 1988, un virage encore plus prononcé vers l’innovation. Avec La maîtrise de notre avenir technologique, le soutien gouvernemental direct, par la subvention par exemple, fait place à une forme plus indirecte : la fiscalité, approche annoncée par le discours du budget de 1987. Bien qu’elles s’adressent d’abord aux entreprises, ces mesures fiscales visent aussi à favoriser la collaboration des différents intervenants du système de l’innovation et, par là, le transfert de technologie. C’est par ce biais qu’elles ont un effet sur la recherche universitaire puisque les incitatifs les plus intéressants sont ceux qui s’appliquent aux projets de collaboration entre les universités et les entreprises. Cela dit, il faut garder en mémoire que les stimulants fiscaux s’appliquent uniquement à des projets qui sont directement liés aux besoins de l’industrie, et non pas à des projets de recherche fondamentale axés sur les « besoins » de la discipline. Enfin, un Fonds de développement technologique (FDT) est mis sur pied en 1989 qui privilégie le développement technologique des entreprises. Doté d’un budget de 350 millions de dollars, le FDT est, à l’époque, un des plus importants programmes de soutien à la science et à la technologie. Il s’adresse aux alliances industrielles de recherche et aux projets visant l’adoption, l’adaptation et la mise au point de procédés ou de produits nouveaux commercialisables. Certains des projets acceptés impliquent aussi des groupes universitaires ou des organismes charnières, et le volet plus proprement universitaire du FDT, le programme Synergie, réserve une place importante à l’entreprise et à la technologie : il ne finance que des projets auxquels participent à la fois des chercheurs universitaires et des partenaires privés. Sans fixer de domaines prioritaires, comme dans le cas des actions structurantes, ce programme incite les universités à prendre l’initiative en s’associant à des entreprises dans leurs domaines d’excellence et à proposer des projets. Il s’agit donc d’un programme qui agit davantage sur l’offre que sur la demande. En pratique, cependant, il est certain, comme on va le voir plus loin, que ce sont les secteurs les plus près du marché qui sont
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les plus favorisés par ces projets, les sciences humaines et sociales ayant peu de chances de s’accaparer ces fonds gouvernementaux même si, en principe, elles ne sont pas exclues. L’évolution des structures ministérielles (tableau 2) témoigne, elle aussi, du passage de la science à la technologie et à l’innovation. Aujourd’hui, la politique scientifique est sous l’égide d’un ministère à vocation industrielle, le ministère de l’Industrie, du Commerce, de la Science et de la Technologie (MICST). Le sort réservé au ministère de l’Enseignement supérieur et de la Science (MESS) est un indicateur privilégié de la disparition progressive d’une préoccupation pour le développement scientifique et son remplacement par une orientation qui privilégie l’innovation technologique. Au début de 1993, par exemple, les activités relatives à la science au MESS ont été transférées au ministère de l’Industrie, du Commerce, de la Science et de la Technologie (MICST). Une décision qui est l’aboutissement d’un processus initié en 1985, alors qu’après énormément de bouleversements le ministère de l’Enseignement supérieur, de la Science et de la Technologie (MESST) se voyait retirer les fonctions relatives à la technologie pour devenir le MESS. Entre 1985 et 1993, le MESS a donc été absent de la politique technologique. Il redevient d’ailleurs le ministère de l’Éducation en 1993. L’année suivante, le Conseil des universités, qui avait été créé en 1968 pour aviser le gouvernement en matière de politique universitaire est aboli et son mandat est confié au Conseil supérieur de l’éducation qui ne s’occupait jusque-là que de l’enseignement primaire et secondaire. Il absorba également le mandat du Conseil des collèges, lui aussi aboli. L’automne 1998 amène avec lui de nouveaux bouleversements : le MICST perd les dossiers de la science et de la technologie qui sont confiés à un ministre responsable de la Recherche, de la Science et de la Technologie dont la principale tâche sera de formuler une politique scientifique. Dans les faits, cependant, ces nouvelles structures n’apportent que des changements mineurs. La jonction « enseignement supérieur – science » qui avait caractérisé les structures de la fin des années 1980 n’a pas été réintroduite : la politique des universités demeure la responsabilité du ministère de l’Éducation tandis que les orientations concernant la recherche, c’est-à-dire la politique scientifique, sont élaborées dans un autre ministère. Sur la scène fédérale, les interventions sont assez semblables aux initiatives québécoises. En 1986, le gouvernement fédéral crée le Conseil consultatif national des sciences et de la technologie (CCNST). Présidé par le premier ministre, le CCNST a pour mandat de conseiller le gouvernement sur « la façon d’exploiter plus efficacement les sciences et la technologie au Canada » (Gouvernement du Canada, CCNST, 1988).
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Reflet d’une préoccupation centrale pour la science et la technologie comme facteurs de développement économique, la moitié des membres du Conseil provient de l’industrie tandis que l’autre moitié est recrutée dans les milieux de la finance, du monde syndical et des universités, ces derniers ne comptant au total que pour 37 % des membres. TABLEAU 2 Évolution des structures ministérielles en ST au Québec 1971
Comité interministériel des politiques scientifiques
1975
Bureau de la Science et de la Technologie
1980
Ministre d’État au Développement scientifique
1982
Ministre délégué à la Science et à la Technologie
1983
Ministère de la Science et de la Technologie
1984
Ministère de l’Enseignement supérieur, de la Science et de la Technologie (MESST)
1986
Ministère de l’Enseignement supérieur et de la Science (MESS) Ministère du Commerce extérieur et du Développement technologique
1988
Ministère de l’Industrie, du Commerce et de la Technologie (MICT)
1993
Ministère de l’Industrie, du Commerce, de la Science et de la Technologie (MICST)
1998
Ministère de l’Industrie et du Commerce (MIC) Ministre de la Recherche, de la Science et de la Technologie
Étant donné l’étendue de son mandat, le CCNST peut recommander au premier ministre « des priorités en ce qui concerne les disciplines scientifiques, les technologies stratégiques et les programmes nationaux » les plus susceptibles de permettre l’atteinte des objectifs nationaux de développement économique (CCNST, 1988). Alors que pendant longtemps l’identification et le choix de ces priorités ont été le fait de la seule communauté scientifique, la composition même du Conseil indique bien la volonté gouvernementale de donner plus de place aux représentants de l’industrie et d’asseoir l’exercice sur une collaboration entre les entreprises, les universités et les organismes gouvernementaux. Le « virage technologique » du gouvernement fédéral trouve son expression dans InnovAction, sa nouvelle stratégie en matière de sciences et de technologies qu’il rend publique en 1987. InnovAction met l’accent sur les consortiums et les alliances industrielles en matière de recherche dans le but d’encourager l’innovation et ainsi améliorer la performance des entreprises canadiennes. Le volet le plus important d’InnovAction, le Programme des technologies
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stratégiques, finance, à frais partagés, des alliances axées sur la recherche précompétitive et l’utilisation des technologies dans les domaines des biotechnologies, des technologies de l’information et des nouveaux matériaux industriels (Gouvernement du Canada, MEST, 1987). Les partenariats sont la clé de voûte de cette nouvelle stratégie fédérale qui privilégie des secteurs prioritaires. Cette volonté d’arrimer la recherche aux besoins des entreprises en favorisant les partenariats trouve également sa place dans les programmes visant spécifiquement le soutien à la recherche universitaire. En 1987, le gouvernement canadien met en place pour ses trois conseils subventionnaires (le CRM, le CRSNG et le CRSH) la politique de contrepartie. En vertu de cette politique, l’augmentation du budget total de chacun des conseils est assujettie à celle de la contribution financière du secteur privé à la recherche universitaire. Dans cette perspective, c’est aux universités et à leurs chercheurs que revient la tâche de trouver des fonds privés de façon à assurer l’augmentation des budgets des trois grands conseils. Pour le gouvernement, le premier objectif de cette politique est bien sûr d’accroître l’investissement privé dans la collaboration université-industrie et, par ce biais, améliorer la pertinence économique de la recherche universitaire en favorisant une meilleure et une plus grande utilisation des résultats. Par ailleurs, les organismes subventionnaires ont aussi modifié leur portefeuille de programmes de manière à accorder plus d’attention aux besoins de l’industrie. Le CRSNG, par exemple, met sur pied un programme de subventions de recherche et développement coopératif et un Programme d’appels de propositions. Ces nouvelles initiatives, dont le budget était de 9,0 millions de dollars en 1994 et de 12 millions en 1995, sont alors financées à même le budget réservé au programme des subventions de recherche individuelle. Ils permettent aux représentants de l’industrie d’exprimer leurs besoins précis en matière de R-D sous la forme de projets qui sont ensuite présentés à des chercheurs universitaires qui, à leur tour, soumettent une proposition de recherche. Par la suite, les entreprises participent à la sélection des projets qui seront subventionnés et elles sont également associées au financement, à l’évaluation et au suivi du projet (Research Money, 1994 ; 1993 ; CRSNG, 1993). La stratégie consiste à agir sur la demande pour orienter l’offre mais sans définir explicitement des domaines prioritaires comme l’ont fait les ministères tant au provincial qu’au fédéral. Dans le cadre d’InnovAction, c’est par le programme de Réseaux de centres d’excellence (RCE) que le gouvernement canadien concrétise ses intentions en ce qui concerne la recherche universitaire. Lancée en 1989 avec un budget total de 240 millions de dollars, cette initiative majeure a pour toile de fond le développement de l’économie et l’amélioration de la
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qualité de vie et mise sur les partenariats de recherche réunissant des chercheurs universitaires, des entreprises et des laboratoires ou des organismes gouvernementaux au sein de centres « virtuels ». Les trois conseils subventionnaires (CRSNG, CRM et CRSH) sont directement impliqués dans le financement et la gestion du programme. En 1997, le gouvernement fédéral donne un caractère permanent au programme et lui attribue du même coup un financement annuel de 47,4 millions de dollars (RCE, 1998a).
Les objectifs du programme méritent d’être rappelés puisque si certains d’entre eux rejoignent les buts traditionnels de la recherche universitaire, d’autres s’en éloignent de façon significative : –
stimuler la recherche de pointe, fondamentale et appliquée, dans les domaines essentiels au développement socio-économique du Canada et la rendre concurrentielle sur la plan international ;
–
former des scientifiques et des ingénieurs de calibre international, dans les domaines techniques essentiels à la productivité et à la croissance économique du Canada, et les encourager à demeurer au Canada ;
–
créer des partenariats de recherche multidisciplinaires et multisectoriels d’envergure nationale qui intègrent les priorités de tous les participants en matière de R-D ;
–
accélérer la communication des résultats de la recherche dans les réseaux et auprès des organismes canadiens en mesure de les exploiter au profit du développement socio-économique du pays (RCE, 1990).
En ce qui a trait à la gestion des activités scientifiques, les modalités prévues exigent une planification et une évaluation continues des projets en fonction des objectifs du programme. Cette tâche relève d’un Comité de gestion du programme de recherche du réseau qui est présidé par le directeur scientifique et composé de chercheurs du réseau ainsi que de représentants des utilisateurs, c’est-à-dire de l’industrie et du gouvernement (RCE, 1998b). Ainsi, les utilisateurs de la recherche sont impliqués non seulement dans les activités des réseaux mais ils participent également aux décisions concernant le choix des projets et les orientations à donner aux travaux de recherche. Dans ces réseaux de centres d’excellence, les chercheurs universitaires côtoient des chercheurs et des administrateurs industriels et gouvernementaux et les critères internes à la communauté scientifique ne sont donc plus les seuls à être pris en considération dans la formulation des projets et la gestion des activités de recherche.
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On retrouve la même orientation dans les mécanismes d’évaluation mis en place pour décider du sort des propositions. Lors du premier concours, en 1989, les propositions ont été évaluées sur la base des critères suivants : – excellence de la science et des chercheurs (50 %) ; – fonctionnement en réseau et partenariats (20 %) ; – pertinence pour la compétitivité industrielle (20 %) ; – compétences d’administration et de gestion (10 %) [ARA, 19971. Dans cette grille d’évaluation, l’excellence scientifique du projet et des équipes demeure le critère le plus important mais d’autres dimensions, destinées surtout à évaluer la contribution éventuelle des travaux au développement des entreprises, sont introduites. Elles deviennent d’ailleurs rapidement dominantes, car on profite de la mise en marche de la Phase 11 du programme, en 1993, pour revoir cette grille de façon à donner encore plus d’importance aux critères de pertinence socio-économique : – excellence du programme de recherche (20 %) ; – formation de personnel hautement qualifié (20 %) ; – qualité du réseau et des partenariats (20 %) ; – mesures prévues pour assurer le transfert des connaissances vers les utilisateurs et favoriser leur exploitation (20 %) ; – gestion du réseau (20 %) [RCE, 1998c]. On le voit, l’excellence scientifique, critère habituel de subvention dans le système d’évaluation par les pairs, est ainsi passée de 50 % à 20 % et n’est donc plus un critère dominant. Les comités qui ont la responsabilité d’évaluer les propositions font, eux aussi, une large place aux experts issus des milieux industriels et gouvernementaux. Au sein des Comités d’experts chargés d’étudier une proposition ainsi que dans le Comité de sélection qui, sur la base des rapports des comités d’experts, établit la liste de celles qui seront soumises au ministre pour être financées, on retrouve bien sûr des chercheurs mais également des experts en matière de gestion et de commercialisation de la recherche (RCE, 1998b). Ce processus de soumission, d’évaluation et de sélection des projets s’éloigne considérablement du processus traditionnellement mis en œuvre dans le cadre de concours comme le programme des subventions de recherche individuelles. Premièrement, les chercheurs ne procèdent plus seuls au choix des problèmes de recherche ; les représentants de l’industrie
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sont très impliqués et des critères de choix propres au champ économique interviennent donc dans ces décisions. Ensuite, les représentants de l’industrie et du gouvernement participent à l’évaluation et à la sélection des projets qui seront subventionnés, ce qui, là aussi, a pour effet d’introduire dans le processus de décision des critères de choix qui ne sont pas ceux du champ scientifique : l’applicabilité probable des résultats, leur potentiel commercial, la capacité de l’industrie canadienne d’en tirer profit, y prennent une place de choix. L’examen des arguments avancés par le Comité de sélection pour justifier, en 1994, le non-renouvellement de quatre des 14 RCE, montre à quel point la « pertinence industrielle » du projet est déterminante dans le choix des projets. Dans chacun des cas, le Comité de sélection a indiqué que l’impact économique des travaux était faible et ne se manifesterait qu’à très long terme. Il a de plus souligné que les liens entre les chercheurs et les industries concernées étaient trop faibles, tant en quantité qu’en qualité. Le cas du RCE sur la dynamique moléculaire et interfaciale est encore plus significatif, puisque le Comité fait, en même temps, une évaluation très positive de la performance scientifique des chercheurs, dont le responsable était, incidemment, le Prix Nobel de chimie, John Polanyi (NCE, 1994). Les succès des chercheurs eu égard aux critères propres du champ scientifique, c’est-à-dire la contribution au développement des connaissances dans la discipline (ou la spécialité), n’ont donc pas été suffisants pour assurer le renouvellement de la subvention. Pour le CRSNG, cette prise en compte effective de la pertinence industrielle des travaux fait du programme des Réseaux de centres d’excellence un « modèle » qui pourrait, dans l’avenir, être imité par les autres programmes. Le Conseil estime, en effet, que le programme des RCE « constitue une façon très efficace d’administrer les fonds de recherche et assure la participation active des utilisateurs aux travaux et à la mise en œuvre des résultats » (CRSNG, 1994). Le programme RCE, on le voit, est l’exemple type d’un mécanisme de soutien dont l’organisation et le mode de fonctionnement réduisent de façon significative le degré d’autonomie dont disposent les chercheurs universitaires quant à l’orientation de leurs travaux. À n’en pas douter, les besoins de la discipline cessent d’être le facteur principal en vertu duquel sont prises les décisions qui ont trait aux activités de recherche proprement dites. Les besoins des utilisateurs industriels et gouvernementaux jouent un rôle déterminant. Il faut aussi ajouter que le programme RCE n’est pas unique et que récemment la Fondation canadienne pour l’innovation (FCI), une autre initiative fédérale majeure (800 millions de dollars), a retenu des orientations et un mode de fonctionnement très semblables (FCI, 1997).
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Il faut noter cependant que le programme des RCE a agi alternativement sur l’offre et sur la demande. Ainsi, lors du premier concours (1988), la compétition était ouverte à toutes les demandes pourvu qu’elles correspondent aux objectifs du programme. On peut voir là une façon habile de s’assurer l’appui des scientifiques qui sont libres de proposer les sujets de leur choix en autant qu’ils s’allient des partenaires privés. Comme dans le cas du FDT, cependant, cette approche favorise en pratique les disciplines scientifiques les plus près du marché et offrent peu d’espace aux sciences sociales et humaines par exemple, et ce malgré la participation du CRSH à ce programme. Comme les règlements du programme incluent la possibilité de cibler des domaines prioritaires, le second concours (1994) en a identifié cinq, alors que le troisième (1998) était ouvert à tous les domaines. Cependant, au vu de la distribution actuelle des RCE, qui est loin de couvrir tous les secteurs d’importance pour l’économie et la société canadienne, il est probable que lors du prochain concours on voudra agir sur la demande au lieu de se contenter de l’offre et on limitera une seconde fois les domaines admissibles. En résumé, on peut dire que la volonté de réduire l’autonomie de choix des scientifiques, présente dans les politiques gouvernementales depuis le début des années 1970, a commencé à se réaliser à compter du milieu des années 1980 et que toutes les interventions gouvernementales des dernières années vont dans la même direction et manifestent de facto une priorité absolue : l’innovation et le développement technologique des entreprises. Progressivement, les gouvernements du Québec et du Canada ont donc satisfait à une des exigences importantes d’une politique de l’innovation : placer l’entreprise au centre de ses interventions (Limoges, 1992 ; Godin et Trépanier, 1995). Les effets de ces orientations sur la recherche universitaire sont réels. Ainsi, depuis le début des années 1980, les demandes et les besoins de l’industrie se sont taillés une place de plus en plus significative dans l’orientation et les règles de fonctionnement des programmes de soutien de la recherche universitaire. Les programmes les plus récents (Synergie, RCE, FCI) sont l’expression la plus achevée de la nouvelle direction que prend le soutien de la recherche universitaire. L’activité scientifique en milieu universitaire y perd une partie de son autonomie puisque, comme on l’a vu, des critères extérieurs au champ scientifique lui-même interviennent dans le processus de soumission, d’évaluation et de sélection des projets. Les enjeux et les besoins scientifiques de la discipline ne sont plus les seuls critères utilisés pour déterminer l’orientation à donner aux activités de recherche et évaluer leur pertinence, leur qualité et leur intérêt.
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UNE RECHERCHE UNIVERSITAIRE QUI GARDE NÉANMOINS UN DEGRÉ D’AUTONOMIE RELATIVEMENT ÉLEVÉ
De façon générale, l’évolution des dépenses de recherche subventionnée et commanditée dans les universités au cours des 10 dernières années montre que les ressources financières dont disposent les chercheurs universitaires ont augmenté de manière significative passant de 401,4 millions en 1989 à 587,5 millions en 1995, soit une augmentation de 46 % (figure 1). L’augmentation spectaculaire des dépenses observée en 1991 et 1992 est essentiellement due aux montages financiers pour fins de déduction fiscale (appels publics à l’épargne), une mesure favorisant les investissements privés en capital de risque dans les universités. Sous l’impulsion de cette mesure, les dépenses de recherche subventionnée et commanditée sont passées de 456,2 millions en 1990 à 566,4 millions en 1991 puis à 655,2 millions en 1992. Les dépenses de 1992 constituent d’ailleurs le plus haut total jamais atteint. La diminution des dépenses que l’on observe dans les années qui suivent (1993-1995) s’explique en grande partie par la fin de cette mesure fiscale qui avait donné lieu à des montages douteux. En fait, si on exclut les appels publics à l’épargne, on constate que les investissements en R-D universitaire suivent une progression régulière entre 1989 et 1995 (Robitaille, 1997). S’il est un trait marquant du financement de la recherche dans les universités québécoises, c’est l’augmentation continue et importante du financement privé. Il est en effet passé de 85,4 millions en 1989 (21,3 % des dépenses) à 165,9 millions en 1995 (28,2 % des dépenses). Le financement industriel a, lui aussi, augmenté régulièrement passant de 38,8 millions en 1989 à 115,1 millions en 1995 (BSQ, 1997). C’est probablement là une première manifestation de l’impact des nouveaux programmes de soutien à la recherche universitaire dont nous avons parlé plus haut et qui exigent une contribution financière de la part de partenaires privés. Par ailleurs, ce phénomène n’est pas propre au Québec et semble plus important dans les économies de petite taille où les entreprises, moins bien pourvues en expertise, font davantage appel aux laboratoires universitaires (Slaughter et Leslie, 1997). Si ces chiffres montrent indéniablement une implication croissante du secteur privé dans le financement de la recherche universitaire, ils indiquent aussi qu’en l’absence de mesures conjoncturelles tels les montages fiscaux de 1992 et 1993, les sommes investies et leur progression sont moins spectaculaires que l’on pourrait croire. Il faut aussi noter que la croissance de l’importance relative du financement privé tient en partie à la diminution du financement public et à la réduction des budgets des conseils subventionnaires. Or, les annonces récentes voulant que les conseils fédéraux retrouvent le niveau de
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financement dont ils disposaient en 1994, avant les coupures de 1995, 1996 et 1997, sont probablement l’indication que l’importance relative du financement privé pourrait se stabiliser au cours des prochaines années sinon même diminuer au moins temporairement.
Par ailleurs, le financement privé de la recherche universitaire a une autre caractéristique dont il faut tenir compte : il est fortement concentré dans certaines disciplines, notamment dans les sciences de la santé où son importance relative est par conséquent plus grande. Ainsi, en 1995, 63 % de la recherche financée grâce à des fonds privés a été réalisée dans les facultés de médecine (104,2 sur 165,9 millions de dollars). Dans ces facultés, le financement privé représentait alors 38,1 % de toutes les dépenses (BSQ, 1997). De la même manière, toujours en 1995, l’industrie pharmaceutique assumait à elle seule 46,6 % du financement industriel de la recherche universitaire (53,6 sur 115,1 millions de dollars) (BSQ, 1997). Au vu de ces données, il faut éviter de généraliser à l’ensemble de la recherche universitaire une situation qui est plutôt le fait d’un nombre restreint de disciplines. Le cas des chercheurs en sciences de la santé permet aussi de souligner que la recherche financée par le secteur privé, bien qu’il s’agisse,
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le plus souvent, de recherche clinique peu intéressante au plan scientifique et fortement marquée par les besoins immédiats de l’entreprise qui accorde le contrat, permet fréquemment de générer des ressources (on pourrait aussi dire des « surplus ») qui sont ensuite affectées à des travaux axés sur les besoins de la discipline (Bataïni, Martineau et Trépanier, 1997). C’est donc souvent en toute connaissance de cause et parce qu’ils y trouvent leur compte au plan scientifique que ces chercheurs acceptent des contrats des entreprises pharmaceutiques. Par ailleurs, il faut aussi noter que le financement privé n’entraîne pas toujours comme conséquence une diminution de l’autonomie du chercheur. Dans le cas de la mesure fiscale favorisant les investissements de capital de risque, par exemple, ce sont les chercheurs eux-mêmes qui ont défini les projets, le partenaire privé se limitant dans la plupart des cas à évaluer le potentiel commercial des travaux proposés. Les avantages fiscaux apportés par la mesure gouvernementale étaient d’ailleurs tellement importants que l’entreprise se limitait souvent à évaluer de manière superficielle la pertinence industrielle et s’impliquait très peu dans l’orientation subséquente des travaux. On observe une attitude un peu semblable dans le programme RCE. Bien sûr, les représentants de l’industrie qui siègent au Comité de gestion du programme de recherche d’un réseau peuvent mettre fin à un projet dont la pertinence ou les retombées « industrielles » sont faibles. Toutefois, ces mêmes personnes s’ingèrent très peu dans la définition des projets. Ils affirment ne pas vouloir « gérer la recherche de trop près, préférant exprimer leurs préoccupations et leurs intérêts et laisser les chercheurs réaliser, définir les projets et faire la recherche » (ARA, 1997, p. 27). Dans ce contexte, les chercheurs gardent une autonomie certaine qui leur permet de réinterpréter en fonction de leurs propres intérêts scientifiques les besoins exprimés par les représentants de l’industrie. Il faut aussi rappeler que les gouvernements fédéral et provincial continuent d’être, en fait, les principaux bailleurs de fonds de la recherche universitaire dans la mesure où, bon an mal an, ils financent près de 70 % des dépenses de la recherche subventionnée et commanditée. De plus, la majeure partie de ces investissements sont des subventions accordées par les organismes subventionnaires (FCAR, FRSQ, CQRS, CRSNG, CRM et CRSH) après une évaluation par les pairs où l’excellence scientifique et la contribution à l’avancement de la discipline sont encore les critères déterminants. En effet, les budgets des nouveaux programmes axés sur les besoins de l’industrie sont encore loin de représenter la plus large part des sommes qui sont consacrées à la recherche universitaire. En fait, les programmes les plus importants au plan financier continuent d’être gérés sur la base de règles qui sont celles du champ scientifique. Ainsi, l’examen des dépenses du CRSNG depuis 1988 montre que les ressources financières consacrées
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aux programmes de subventions de recherche sont toujours au moins deux fois plus importantes que celles consacrées aux partenariats de recherche (figure 2). En fait, depuis 1990 — année où le CRSNG a utilisé les deux tiers des ressources supplémentaires qui étaient mises à sa disposition pour augmenter de façon considérable les budgets de ses programmes de partenariats de recherche —, la part du budget total consacrée aux programmes de subventions de recherche a augmenté légèrement passant de 56,4 % en 1990 à 58,3 % en 1997. Au cours de la même période, la part du budget total consacrée aux partenariats de recherche est passée de 26,9 % à 28 %. Au CRM, c’est seulement 7,9 % du budget de 1997 qui a servi à financer des partenariats, le reste des ressources étant consacré aux programmes traditionnels (CRM, 1998). Finalement, il faut aussi faire remarquer que la très grande majorité des programmes des conseils subventionnaires québécois (FCAR, FRSQ, CQRS) sont gérés sur la base des règles propres au champ scientifique.
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Dans ce contexte, même si les initiatives gouvernementales qui associent les industriels et les intérêts propres au champ économique à la définition des orientations de la recherche ainsi qu’à l’évaluation des propositions présentées par les chercheurs se font de plus en plus nombreuses et de plus en plus importantes, il faut bien se garder de croire que la recherche universitaire a perdu toute son autonomie face aux demandes extérieures, notamment celles des champs économique et politique. Évidemment, dans le cas d’initiatives comme le programme RCE, la FCI ou le programme Synergie, les agents du champ scientifique qui œuvrent en milieu universitaire perdent une partie de l’autonomie relative dont ils avaient bénéficié au cours des décennies précédentes : des enjeux et des intérêts, autres que ceux de la discipline sont maintenant pris en compte et influencent les pratiques. Toutefois, ce n’est pas là la règle et plusieurs indicateurs montrent que la plus grande part des ressources financières dont disposent les chercheurs universitaires leur sont allouées suite à une évaluation par les pairs et servent à financer des travaux orientés d’abord vers les besoins de la discipline. CONCLUSION Comme on l’a vu, la politique scientifique a définitivement pris le tournant de l’innovation au cours des 15 dernières années. Ceci s’est traduit par une perte relative de l’autonomie jusqu’à récemment manifeste dans le champ scientifique. Les universitaires doivent dorénavant composer avec différents partenaires, notamment les représentants de l’industrie et du gouvernement. En effet, dans plusieurs nouveaux programmes, ces partenaires s’impliquent dans le choix des objets de recherche, dans le financement des activités ainsi que dans leur évaluation. Si la tendance récente est donc à la diminution de l’autonomie dont dispose la recherche universitaire, il faut cependant, comme nous l’avons fait, souligner que cette perte d’autonomie est toute relative. Une part importante du financement de la recherche universitaire est encore libre de toute contrainte et de toute influence externe. Comment expliquer alors que, malgré des volontés inverses, d’importantes poches d’autonomie parviennent à survivre aujourd’hui ? Deux facteurs nous apparaissent importants pour expliquer ce phénomène. Premièrement, au-delà d’une tendance de fond contre l’autonomie, il faut surtout retenir que ce sont des tensions qui définissent, et ont d’ailleurs toujours défini, le système de la recherche universitaire. D’une part, ce dernier est sollicité par de multiples acteurs, en l’occurrence les gouvernements, pour mettre en œuvre une recherche que l’on qualifie de plus pertinente. C’est de cette exigence que
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relèvent aujourd’hui bon nombre de politiques à l’égard de la recherche universitaire. D’autre part, et en même temps, les chercheurs constituent un groupe social qui a lui-même ses intérêts et qui défend ses causes auprès du politique, notamment sur les questions de financement et d’orientation de la recherche. Il parvient, comme tout groupe social, à faire certains gains ou à maintenir certains acquis. À cet égard, le prestige et l’utilité de la science, de même que la difficulté qu’éprouvent les nonscientifiques à s’approprier les contenus scientifiques, donnent aux chercheurs un pouvoir certain. Quant à lui, le gouvernement répond périodiquement aux demandes intrinsèques de la communauté parce qu’il a tout intérêt à le faire (Mukerji, 1989). Cet intérêt est d’abord politique – s’assurer le soutien de la communauté universitaire, bien sûr, mais aussi celui du public qui croit aux bénéfices de la science —, mais il est aussi économique. En effet, et c’est le deuxième facteur qui explique l’autonomie relative, le système d’innovation dépend de la communauté universitaire pour une part importante de ses ressources et de ses idées. Nous avons montré ailleurs (Godin et Gingras, à paraître a ; Godin et Gingras, à paraître b) qu’une importante partie des connaissances produites dans le milieu industriel — du moins, comme l’ont mesuré les publications — repose sur la collaboration avec l’université. De plus, une formation avancée repose souvent sur les travaux de recherche des professeurs. Une politique de l’innovation ne saurait donc oublier un joueur central du système – l’université – ni les règles de fonctionnement qui rendent en partie possibles une formation de pointe et des contributions à l’avancement des connaissances sans risquer de produire des conséquences néfastes pour le système de l’innovation dans son ensemble. BIBLIOGRAPHIE ARA Consulting Group (1997). Évaluation du Programme des réseaux de centres d’excellence. Rapport final. Ottawa. BATAÏNI, S.-H., MARTINEAU, Y. et M. TRÉPANIER (1997). Le secteur biopharmaceutique québécois et les investissements étrangers : dynamique et impacts des activités de R-D. Sainte-Foy : Conseil de la science et de la technologie. BOURDIEU, P. (1975). « La spécificité du champ scientifique et les conditions sociales du progrès de la raison », Sociologie et sociétés, vol. 7, n° 1, p. 91-118. BOURDIEU, P. (1991). « The peculiar history of scientific reason », Sociological Forum, vol. 6, n° 1. BUREAU DE LA STATISTIQUE DU QUÉBEC (1997). Indicateurs de l’activité scientifique et technologique au Que’bec. Compendium 1997. Québec.
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La décennie 1990 a été marquée fondamentalement par un resserrement marqué et perturbateur du financement public de l’enseignement supérieur, même si récemment plusieurs gouvernements ont commencé à accroître dans ce domaine leur contribution financière. Chez nos voisins du Sud, il faut souligner les efforts pour aug- menter au cours des deux dernières années, les budgets consacrés à l’ensei- gnement supérieur de plusieurs gouvernements, dont ceux de Californie (+ 24 %) et de Floride (+ 23 %) [Council of Ontario Universities,1998a]. Au Canada, les provinces de l’Ouest (Colombie-Britannique, Alberta, Saskat- chewan et Manitoba) ont annoncé dans leur budget de 1998-1999 des augmentations du financement de l’enseignement supérieur variant entre 1% 1. L’auteur tient à remercier plusieurs personnes qui l’ont aidé dans l’actualisation des informations ou qui ont voulu échanger sur des aspects particuliers des politiques publiques sur l’enseignement supérieur. Roger Charland de la CREPUQ fut d’une aide précieuse dans l’établissement d’une bibliographie de base. Arnice Cadieux, directrice exécutive, relations publiques du Conseil des universités de l’Ontario et Dean Goard, secrétaire général du Conseil des présidents des universités de Colombie-Britannique ont apporté des points de vue critiques sur les situations de l’Ontario et de la Colombie-Britannique respectivement. Bill Cairns, directeur du département du budget et des statistiques de l’Université d’Alberta ainsi que le professeur émérite Ted Holloway ont fourni à l’auteur de précieuses informations sur le système albertain d’enseignement supérieur. Enfin, l’auteur remercie Herb O’Heron de l’AUCC pour ses précieuses orientations et Amalia Ayala de l’Université de Murcia en Espagne pour son assistance efficace dans la préparation de ce chapitre. Les points de vue exprimés ici ne reflètent pas nécessairement ceux des personnes consultées ou des organismes auxquels elles appartiennent et n’engagent que l’auteur.
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(dans le cas de l’Alberta) et 5 % (dans le cas de la Saskatchewan) [AUCC, Affaires universitaires, juin / juillet 1998, p. 23, voir aussi Lewington,1998a]. Mais, même, si ces gains en pourcentage constituent une nouvelle orientation dont il faut se réjouir, il faudra cependant encore plusieurs années d’ajustement avant de retrouver un niveau de financement comparable à celui de la fin des années 1980. Pour pallier le sous-financement public, ainsi que pour plusieurs autres raisons, les institutions d’enseignement supérieur, en particulier les universités, se sont lancées dans une course effrénée à la recherche de fonds privés. On a assisté, pendant la présente décennie, à une augmentation importante du volume des rapports entre les universités et les entreprises privées. Ce rapprochement entre des partenaires ayant des objectifs et des cultures différentes ne s’est pas fait sans heurts. Des critiques (Buchbinder et Newson, 1990 ; Buchbinder et Rajagopal, 1995 ; Newson, 1994) ont déploré la vente de l’université aux intérêts corporatistes. D’autres, au contraire, voyaient dans ce rapprochement un moyen additionnel de faire sortir l’université de sa « tour d’ivoire » (Bok, 1982) et une stratégie efficace pour la rendre plus active en matière de développement économique (Crespo, 1996). Parallèlement à ce rapprochement, les institutions universitaires ont entrepris, au cours de la décennie, d’importantes transformations de leurs pratiques de gestion en utilisant des méthodes ayant fait leurs preuves dans l’entreprise privée. Les approches de « downsizing » ou « rightsizing » ont hanté maintes administrations universitaires tout au long de la décennie. Mais, contrairement à la décennie précédente, les transformations entreprises ont visé des aspects importants des organisations universitaires : les modes de gestion, les structures organisationnelles et les programmes d’enseignement surtout de premier cycle. Tout en poursuivant ces changements, on se pose la question de la viabilité même de l’université comme lieu géographique spécifique. Il a été estimé (Dolence et Norris, 1995) que, pour répondre à la demande de formation supérieure au cours des 20 prochaines années, on aurait besoin de construire 672 campus traditionnels aux États-Unis pour un coût de 235 milliards de dollars américains. Dans le cadre du même modèle, le coût pour le Canada serait approximativement de 30 milliards de dollars canadiens. Devant un tel défi, plusieurs scénarios ont été élaborés pour développer l’université du futur de type virtuel. Déjà, au moins un projet important dans ce domaine est en voie de réalisation. Nous le présenterons plus loin. Mentionnons également, puisque cela fait partie du discours à la mode, l’impact sur la vie universitaire et sur la politique à l’égard du monde universitaire du phénomène de la globalisation de l’économie et de
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la mondialisation des échanges. (Sur le thème de la mondialisation, voir Mendras et Caplow [1996], Berger [1996], Petrella [1997a, b].) Le monde est entré dans la société du savoir où l’information joue un rôle capital (instantanéité, accessibilité de l’information, conscience planétaire, possibilité de jouer au backgammon avec des partenaires séparés par 15 000 km de distance !) Ce chapitre porte sur les orientations ou les tendances récentes des politiques publiques dans le domaine de l’enseignement supérieur, principalement celles touchant le secteur universitaire. Toutefois, il est malheureusement souvent difficile de distinguer le secteur universitaire et les secteurs de l’enseignement postsecondaire en ce qui à trait à l’intervention de l’État. En effet, certaines politiques s’adressent indistinctement aux secteurs universitaires et non universitaires de l’enseignement supérieur. Par ailleurs, certaines politiques portant sur le secteur collégial peuvent correspondre, selon les juridictions, à une partie ou à l’ensemble du premier cycle universitaire. Le rôle de l’État en matière d’enseignement supérieur s’exerce principalement par le biais du financement. Mais son influence se fait aussi sentir, selon les régimes de gouvernance, à travers d’autres mécanismes tels que l’établissement de plans de développement, le contrôle de l’offre et de la demande de formation, les exigences relatives à la qualité de la formation dispensée et l’introduction de mesures permettant d’évaluer le bon usage des fonds investis par l’État dans la mission universitaire. L’influence de l’État s’exerce dans un rapport dialectique avec l’autonomie traditionnelle des universités, laquelle est, par ailleurs, conditionnée par le marché. L’espace de l’enseignement supérieur est donc circonscrit par trois forces : l’oligarchie académique (autonomie universitaire), le marché et les politiques et pratiques de l’État. C’est le célèbre triangle de coordination de Clark, auquel maints auteurs font allusion dans les travaux sur la gouvernance au sein de l’enseignement supérieur (Clark, 1983). Le mode de gouvernance privilégié aux États-Unis et au Canada est plutôt décentralisé. Dans ces deux pays, les États (les provinces au Canada) ont la responsabilité première en éducation, y compris en matière d’enseignement supérieur. Dans le cas du Canada, la décentralisation est encore plus poussée étant donné que les provinces, en vertu de la Constitution (Acte de l’Amérique du Nord britannique, article 93), exercent une juridiction exclusive et entière en matière d’éducation. Les États diffèrent, cependant, dans leur degré interne de structuration de leur prise en charge de l’enseignement supérieur. Au Canada, la tendance est à la concentration des fonctions de gouvernance au niveau ministériel, à travers soit des ministères unifiés de l’éducation ou des
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départements sectoriels chargés de s’occuper particulièrement de l’enseignement supérieur. Aux États-Unis, il existe une variété d’arrangements institutionnels : organismes intermédiaires de planification et de contrôle ayant plus ou moins de responsabilités, direction prépondérante de l’État, importante zone d’autonomie institutionnelle, etc. Ainsi, on trouve quatre types de gouvernance dans les États américains : centralisée, fédérée et confédérée (deux types). Dans le cas de systèmes centralisés, comme en Georgie, un seul organisme est responsable de toutes les institutions qui octroient des grades universitaires. Le système fédéré implique des organismes de gouverne ayant des responsabilités de coordination centrale sur plusieurs campus (Illinois, Texas). Dans certains systèmes confédérés, bien qu’il existe un organisme central de coordination, les administrations des institutions multicampus négocient directement leurs budgets avec les autorités politiques (Californie, Floride, New York). Enfin, il existe d’autres systèmes confédérés de gouvernance (Michigan) où l’État intervient directement sans l’aide d’organisme de coordination (pour les différents systèmes de gouvernance aux États-Unis, voir Bowen et al., 1997). Dans le cas du Canada, les organismes intermédiaires avec rôle de planification et de conseil ont progressivement disparu, partout, à l’exception des provinces maritimes. Dans ces provinces (Nouveau-Brunskwick, Nouvelle-Écosse, Terre-Neuve, Île-du-Prince-Édouard), il existe un organisme régional de conseil en matière d’enseignement supérieur. De plus, la Nouvelle-Écosse garde encore son organisme provincial de planification et de conseil en matière d’enseignement supérieur. Dans un livre portant sur les politiques publiques sur l’enseignement supérieur québécois, l’utilité d’une perspective comparative sur le sujet apparaît comme incontournable. Le système d’enseignement supérieur québécois n’est pas imperméable aux changements dans les politiques publiques et les pratiques institutionnelles en Amérique du Nord. Plusieurs contraintes et défis auxquels font face plusieurs États américains et provinces canadiennes sont également présents au Québec. Pour y répondre adéquatement, la lecture comparative des réponses venant des gouvernements et des institutions peut aider grandement dans le cadre d’une réflexion sur l’avenir du système d’enseignement supérieur du Québec. Il ne s’agit pas ici de prôner des modèles à imiter : il est bien documenté par les comparatistes que la transférabilité des modèles a beaucoup de limites. Il s’agit plutôt d’inventorier les tendances actuelles dans le domaine de l’enseignement supérieur en Amérique du Nord pouvant servir d’arrière-fond à une analyse approfondie des irritants actuels du système québécois et à une réflexion sur des ajustements souhaitables pour accroître sa pertinence et son efficacité.
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Ce chapitre comprend trois sections d’étendue inégale. La première décrit assez brièvement les mesures d’intervention des gouvernements fédéraux américain et canadien dans le champ de l’enseignement supérieur. La deuxième section, la plus élaborée de l’article, porte sur les tendances actuelles des politiques à l’égard de l’enseignement supérieur. Dans le cas des États-Unis, nous regrouperons les tendances selon l’objet principal des politiques. Dans le cas du Canada, nous avons opté pour une description et une analyse des principales politiques sur l’enseignement supérieur dans trois provinces canadiennes : la Colombie-Britannique, l’Alberta et l’Ontario. Le choix de ces provinces n’est pas aléatoire. En effet, une étude sur les politiques publiques à l’égard de l’enseignement supérieur qui exclurait l’Ontario, la province la plus populeuse du Canada, serait déficiente. Le choix de la Colombie-Britannique et de l’Alberta se justifie par des considérations démographiques et, également, par les caractéristiques de leurs systèmes d’enseignement supérieur. Le Québec est traité séparément dans cet ouvrage et nous avons cru qu’il serait redondant d’y faire référence. Enfin, si certaines institutions des provinces maritimes sont renommées pour leur qualité et qu’il y a eu, dans certaines d’entre elles, des efforts de restructuration de l’enseignement supérieur comme en Nouvelle-Écosse (cf. Shaw, 1998), elles sont plutôt atypiques par rapport au système québécois, objet central d’étude et d’analyse de ce livre. La troisième section présente de manière synthétique les tendances dégagées quant aux politiques publiques en matière d’enseignement supérieur en Amérique du Nord. Enfin, nous concluons ce chapitre avec une réflexion sur les enjeux actuels de l’intervention étatique dans le domaine de l’enseignement supérieur.
1.
LE RÔLE DES GOUVERNEMENTS FÉDÉRAUX AUX ETATS-UNIS ET AU CANADA DANS LE SECTEUR DE L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
Dans les deux pays, le gouvernement fédéral joue un rôle important dans le secteur de l’enseignement supérieur. Ce rôle s’exerce principalement à travers le financement direct ou indirect. Mais, contrairement au Canada où il n’existe pas d’organisme ministériel national responsable de l’éducation, le gouvernement fédéral des États-Unis dispose d’un département d’Éducation depuis 1979 (P.L. 96-88) ayant à sa tête un secrétaire d’État (ministre). Au Canada, il existe tout au plus un Conseil des ministres provinciaux de l’éducation, mais ce conseil n’est pas un organisme de type décisionnel. Il permet surtout d’échanger de l’information et il fonctionne, pour les initiatives et les programmes à implanter, sous un mode de consensus.
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1.1. LES POLITIQUES DU GOUVERNEMENT AMÉRICAIN SUR L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR Clark Kerr écrivait, il y a quelques années, « it is a strange commentary on U.S. higher education that although approximately one-half of its institutions are private and one-half are public, with only one-tenth of 1 percent of them federal [...], most of the great policy initiatives that have transformed it over the past 130 years have been federal » (Kerr, 1994a, p. 27). Il cite trois grandes initiatives d’intervention fédérale dans le secteur de l’enseignement supérieur : 1) le mouvement de concession des terres aux institutions d’enseignement supérieur (land grant colleges) ; 2) la décision de confier aux universités, pendant la Deuxième Guerre mondiale, la recherche fondamentale et appliquée ; et 3) le financement des études postsecondaires des vétérans de la Deuxième Guerre mondiale. Pour Kerr, le « système » américain d’enseignement supérieur, pour autant qu’il y en ait un, est un système fortement influencé par le pouvoir fédéral : e pluribus unum (Kerr, 1994a, p. 27). L’année 1862 est une année importante dans l’histoire du développement de l’enseignement supérieur aux États-Unis. Comme on le sait, c’est l’année de la proclamation de la première loi Morrill (First Morrill Act) qui autorisait la remise des terres du gouvernement fédéral aux États pour la fondation et le maintien de collèges d’agriculture et d’ingéniérie. La deuxième loi Morrill (Second Morrill Act, 1890) prévoyait l’octroi de subventions monétaires pour le financement des activités d’enseignement dans ces types de collège. Le financement massif de la recherche fondamentale et appliquée pendant la Deuxième Guerre favorisa l’émergence et la consolidation des universités de « recherche ». Encore aujourd’hui, le financement de la recherche de sources fédérales est considérable. En 1996, le département d’Éducation et autres agences fédérales octroyèrent 15,9 milliards de dollars américains à des chercheurs et à des institutions de type universitaire pour fins de recherche, ce qui représente 22,4 % du total de la dépense fédérale en éducation (US Department of Education. Digest of Education Statistics, 1996). Enfin, vers la fin de la Deuxième Guerre mondiale, le Congrès américain a voté le Servicemen’s Readjustment Act (P.L. 78-346), loi plus connue sous le nom de « GI Bill », dont l’objectif était de fournir, aux vétérans de la guerre, un soutien financier pour des études postsecondaires. Ce « bill » eut un énorme effet sur le développement de l’éducation supérieure aux États-Unis. De 1,5 million d’étudiants en 1940, le système était passé à 2,7 millions 10 ans plus tard (Kerr, 1994a). Én 1970, il y avait 8,5 millions d’étudiants inscrits dans des collèges et universités américaines. La phase I de cette loi se termina avec la remise des diplômes, dans les années 1960, aux derniers
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vétérans de la Deuxième Guerre mondiale et de la guerre de Corée. Mais cette loi eut une deuxième phase, après un âpre débat de société entre les tenants d’un financement aux institutions et un financement direct aux individus. À la fin, dans les amendements de 1972 de la Loi sur l’éducation, c’est la thèse du financement individuel qui prévalut. Cette loi prévoyait, entre autres choses (Kerr, 1994a, p. 31), l’octroi de « subventions aux individus pour améliorer leurs chances d’atteindre une formation postsecondaire » (basic educational opportunity grants). Ces subventions furent connues plus tard sous le nom de subventions Pell. Autour de 30 % de tous les étudiants inscrits dans des institutions d’enseignement supérieur aux États-Unis recevraient actuellement une subvention Pell. 1.2. LES POLITIQUES DU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL CANADIEN DANS LE SECTEUR DE L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR Le gouvernement fédéral canadien intervient dans l’enseignement supérieur selon trois modes principaux. Il fournit aux gouvernements provinciaux des subventions ainsi qu’un transfert des points d’impôt. Il subventionne indirectement la recherche universitaire par l’intermédiaire d’organismes subventionnaires. Enfin, il accorde directement des bourses et des prêts à des étudiants du niveau postsecondaire2. Comme on l’a noté plus haut, l’Acte de l’Amérique du Nord britannique stipule, dans son article 93, que l’éducation est de juridiction exclusive des provinces (sous réserve de la protection des écoles confessionnelles existantes et du droit à la dissidence3). Mais le gouvernement fédéral a pris des initiatives dans le domaine de l’éducation dès les premières années de la Confédération. En effet, en 1873, le gouvernement fédéral fonda le Collège militaire royal de Kingston. Toutefois, lorsque le Collège obtint le droit d’octroyer des grades et des diplômes, ce fut sous la responsabilité statutaire de la province d’Ontario. Ce cas est rapporté par Cameron (1997) pour illustrer ce qu’il appelle le « patron schizophrénique des politiques fédérales » en matière d’éducation : l’intervention du gouvernement fédéral en éducation, sans que pour autant il ait un droit constitutionnel de le faire. Avant la Première Guerre mondiale, le gouvernement fédéral autorisa aussi des subventions aux provinces pour soutenir l’enseignement de l’agriculture. En 1916, pour appuyer l’effort de guerre, le gouvernement
2. Les développements historiques sur les interventions du gouvernement fédéral canadien proviennent pour l’essentiel de Cameron (1997). 3. Un amendement constitutionnel demandé par le gouvernement du Québec a aboli cette protection (décembre 1997).
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fédéral fonda le Conseil national de la recherche, un organisme qui permit au gouvernement fédéral d’avoir une place de choix dans le financement direct de la recherche universitaire. Mais c’est après la Deuxième Guerre mondiale que le gouvernement fédéral décida d’occuper massivement ce domaine de compétence provinciale en matière d’enseignement supérieur. Le gouvernement Saint-Laurent autorisa, pour 1951-1952, le paiement direct des subventions aux universités canadiennes. La réaction du gouvernement Duplessis ne tarda pas : il ordonna aux universités québécoises de refuser les subventions du fédéral. Elles s’y sont soumises, avec des pertes évidentes de revenus, même si le gouvernement du Québec dut en partie compenser le manque à gagner. En 1964, le gouvernement fédéral instaura le régime des prêts du Canada pour l’ensemble des provinces. Le Québec créa, pour sa part, plus tard son propre régime de prêts et bourses. Pour résoudre le problème du financement direct de l’enseignement supérieur, les gouvernements provinciaux et fédéral du Canada se sont entendus, à la fin de la décennie 1950, sur une formule dite du « contracting out » : plutôt que d’effectuer des paiements directement aux universités, le gouvernement fédéral transmettrait aux gouvernements provinciaux des montants équivalents aux subventions prévues pour les universités. Cette approche par « contracting out » s’est étendue à d’autres programmes du gouvernement fédéral, en incluant le programme canadien de prêts et bourses. Cette démarche aboutit avec le temps à la mise en place du « Established Programs Financing » (EPF) en 1977 pour le financement de la santé et de l’enseignement postsecondaire. Sans entrer dans les détail de ce programme, rappelons que le mécanisme de base consistait à transférer aux provinces des points d’impôt des particuliers et des corporations, bonifié d’une compensation financière pour assurer des revenus con-formes aux normes nationales. Le partage entre la santé et l’enseignement postsecondaire était, à cette époque, de 67,9 % et 32,1 % respectivement. Le gouvernement fédéral considéra ces transferts comme des subventions annuelles aux provinces, ce qu’un critique appela plus tard « un des grands mensonges du financement public canadien » (Cameron, 1997, p. 18). Un aspect important de la présence du gouvernement fédéral dans l’enseignement supérieur est celui des programmes de subventions aux universités et aux chercheurs par les agences fédérales de financement de la recherche. En 1977, le gouvernement fédéral réorganisa ses conseils subventionnaires. Le Conseil du Canada s’est vu confier exclusivement le financement du domaine des beaux-arts et des arts de la scène et le Conseil national de la recherche perdit son pouvoir de subventionner la recherche universitaire. En plus du Conseil de la recherche médicale, qui avait été créé en 1960, le gouvernement fédéral créa deux autres conseils : le Conseil de recherche en sciences naturelles et génie (CRSNG) et le Conseil de recherche en sciences humaines (CRSH). Notons enfin, la
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création des réseaux de centres d’excellence en 1989 avec un budget de 240 millions de dollars. La programmation des réseaux s’étalait sur cinq ans. Ce programme a été reconduit pour un deuxième exercice en 1994. Deux récentes initiatives fédérales dans le domaine de l’enseignement supérieur doivent être ajoutées à la liste des interventions importantes de ce palier de gouvernement. Il s’agit de la Fondation canadienne des bourses du millénaire et de la Fondation canadienne pour l’innovation. Les discussions se poursuivent toujours sur les orientations et l’administration des bourses du millénaire. Ce programme a un budget de 2,5 milliards et une durée de 10 ans. Ce montant est géré par la Fondation canadienne des bourses d’études du millénaire créée le 18 juin 1998. Chaque année, plus de 100 000 étudiants recevront une bourse d’une valeur moyenne de 3 000 $ par année pour aider à financer leurs études de 1er cycle. Les premières bourses seront octroyées en l’an 2000 (Gouvernement du Canada, 1998 ; Lewington, 1998a). Quant au fonds de la Fondation canadienne pour l’innovation, créée en 1997, son budget est de 800 millions de dollars et sa durée de cinq ans. La Fondation a trois volets : a) formation de la relève ; b) projets de moins de 350 000 $ ; et c) projets de 350 000 $ et plus. La Fondation a accordé les premières subventions en septembre 1998. Il s’agit de 36 millions de dollars pour préparer la relève de chercheurs. De janvier à juin 1999, la Fondation a octroyé 438 millions de dollars à des institutions universitaires pour des projets de recherche.
2.
TENDANCES ACTUELLES DES POLITIQUES RELATIVES &L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR D’ETATS AMÉRICAINS ET DES PROVINCES CANADIENNES
Comme souligné plus haut, cette section comprend deux sous-sections portant successivement sur les politiques publiques en matière d’enseignement supérieur dans les États américains et les provinces canadiennes. 2.1. LES POLITIQUES RELATIVES À L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR DES ÉTATS AMÉRICAINS Les tendances actuelles des politiques des États américains en matière d’affaires universitaires seront regroupées en trois catégories : 1) les politiques d’accessibilité et de différenciation de l’offre des services ; 2) les politiques de reddition de comptes et de qualité dans l’enseignement supérieur ; 3) les politiques relatives à une meilleure utilisation des technologies de l’information et des communications.
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2.1.1. Les politiques d’accessibilité et de différenciation de l’offre de services Lorsqu’on parle de politiques d’accessibilité aux États-Unis, l’exemple classique que l’on apporte est celui du Plan maître de Californie. Ce plan, lancé en 1960, avait comme objectif de fournir à tout étudiant désireux de poursuivre des études postsecondaires la possibilité de le faire. Il mettait en place un triple système d’enseignement supérieur pour l’État californien (Fox, 1993) en hiérarchisant entre elles les institutions d’enseignement supérieur. Un système d’élite auquel aurait accès quelque 12,5 % des étudiants sortant du secondaire et ayant les notes les plus élevées. Ce système est celui de l’Université de Californie, dont les porte-étendards sont Berkeley et UCLA. Un système pour les 33 % des sortants du secondaire ayant les meilleurs rendements au cours secondaire : celui du système des universités d’État (State University of California). Et, pour les sortants avec des résultats scolaires moyens ou inférieurs, un système de collèges communautaires. Ce Plan maître a été acclamé aux États-Unis comme étant une réussite parce qu’il alliait la poursuite de l’excellence aux impératifs pragmatiques d’assurer l’accessibilité et le développement social4. Ce plan est aujourd’hui problématique pour d’autres raisons : les coûts prévisibles très élevés pour répondre de manière adéquate, grâce à ce triple système, au raz de marée d’inscriptions qui s’annonce pour les prochaines deux décennies. En effet, selon des estimations, les établissements d’enseignement supérieur de la Californie recevraient 50 % plus d’étudiants équivalent temps complet (ÉÉTC) d’ici à l’an 2006 pour un total de 1,4 million d’étudiants (McGuinness, 1995, p. 291, rapportant des estimations du California Higher Education Policy Center). Voilà pourquoi on commence à remettre en question le supposé droit aux études supérieures de tant de personnes. Par ailleurs, le gouvernement fédéral américain semble s’intéresser davantage à l’insertion professionnelle des diplômés du secondaire qu’à la formation proprement dite de niveau postsecondaire. Bien que le système d’enseignement supérieur américain fasse l’envie du monde entier par sa diversité et sa qualité, la formation professionnelle pour les sortants du secondaire est encore mal structurée et de piètre qualité comparativement à ce qui se fait en Europe et particulièrement dans les pays germaniques. L’accessibilité des classes défavorisées à l’enseignement supérieur pourrait aussi être réduite aux États-Unis au cours des prochaines années par suite des décisions prises par le Conseil d’université de l’Université
4. Ce plan a été durement critiqué au Québec parce qu’il favorisait une hiérarchisation des institutions et accordait aux étudiants des possibilités inégales de réussite académique et sociale.
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de Californie et de quelques contestations judiciaires. En effet, le 20 juillet 1995, ce Conseil décrétait que la sélection des étudiants ne devait pas tenir compte de la race, du sexe ou d’autres caractéristiques liées à l’inégalité sociale (Jones, 1998). Par ailleurs, une proposition visant à « bannir la discrimination » dans la fonction publique et dans l’admission à l’enseignement supérieur, la proposition 209, a été votée par le parlement de la Californie en novembre 1996. Cette proposition qui remettait en question certains programmes de discrimination positive est actuellement en voie d’être analysée pour déterminer si elle est anticonstitutionnelle. En attendant, les deux autres « tiers » du système californien d’enseignement supérieur, à savoir l’Université d’État de Californie et les collèges communautaires, maintiennent leurs programmes de discrimination positive (affirmative-action). Il faut dire que certaines décisions de la Cour suprême et de quelques cours inférieures peuvent servir de base à la contestation des politiques de discrimination positive. Dans les cas Richmond contre J.A. Crosson Co. (1989) et Adarand contre Pena (1995) concernant des contrats octroyés prioritairement à des personnes de groupes minoritaires, la Cour suprême semble privilégier une approche plus restrictive à la solution des problèmes de grande importance pour les gouvernements (compelling government interest). L’un de ces problèmes est celui des inégalités découlant de pratiques discriminatoires antérieures. Ainsi, les décisions relatives à l’introduction de mesures qui tiennent compte du facteur race doivent être circonscrites à une situation spécifique (narrowly tailoired) plutôt que générale. Une décision de la Cour du Quatrième Circuit, en 1994, dans le cas Bodberesky contre Kirwan, invalide un programme de bourses pour étudiants de groupes minoritaires de l’Université de Maryland. Enfin, une décision de la Cour du Cinquième Circuit, en 1995, dans le cas Hopwood contre Texas souligne que le fait d’établir un presumptive index [indice présomptif d’admission] dans l’École de droit pour les Noirs, les Latinos et les autres candidats constitue une démarche raciale inadmissible. Toutefois, on peut au moins citer une autre décision d’une Cour supérieure qui pourrait être considérée comme favorable à la discrimination positive. En effet, dans le cas Wyrant contre le district scolaire Jackson en 1986, la juge Sandra Day O’Connor stipula que l’État a un compelling interest dans la promotion de la diversité raciale (dans les organisations), du moins dans le contexte de l’enseignement supérieur (pour ces différents jugements, voir Association of Governing Boards of Universities and Colleges, 1997). D’autres États évaluent actuellement leurs politiques de discrimination positive en vue de la maintenir ou de l’abolir. En Georgie, le jugement Hopwood sert de précédent pour les décisions relatives à la discrimination positive. Quatre autres États, l’Arizona, le Texas, la Floride et le Colorado, ont aboli leurs programmes de bourses pour les minorités raciales. Un des
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enjeux lors des élections de novembre 1998 dans l’État de Washington a été la remise en question de la politique actuelle de discrimination positive dans l’embauche et les admissions dans l’enseignement supérieur. Finalement, Ward Connerly, qui a initié l’action des membres du Conseil d’université et qui a organisé la campagne pour la proposition 209, a annoncé qu’il entreprendrait une campagne nationale contre les politiques de discrimination positive (Association of Governing Boards of Universities and Colleges, 1997). D’autres systèmes d’enseignement supérieur sont en processus de révision en ce qui concerne les politiques de discrimination positive. Ainsi, par exemple, l’Université de la Caroline du Nord a décidé de réviser sa politique à ce sujet dans les 16 campus du système (Lederman, 1997). La Chambre des représentants de l’État de la Caroline du Sud a déjà voté une loi abolissant toute politique de discrimination positive. Cette loi doit recevoir, toutefois, l’aval du Sénat de l’Etat (The Chronicle of Higher Education, 27 février 1998). 2.1.2. Les politiques de reddition de comptes et de qualité dans l’enseignement supérieur Le mouvement de reddition de comptes en matière d’enseignement supérieur n’est pas nouveau. Toutefois, à la suite de la récession économique du début de la décennie 1980, le secteur de l’éducation fut soumis à un barrage de questions et de critiques quant à son efficacité et à ses coûts. L’opinion publique força, en quelque sorte, les gouvernements à exiger des organismes d’éducation, à tous les niveaux, qu’ils rendent davantage compte de l’utilisation du financement reçu. Ce qui est nouveau à partir de la décennie 1990, et surtout, depuis les cinq dernières années, c’est l’insistance mise sur les « rendements », les « extrants », les « résultats ». Le mouvement de reddition de comptes (accountability) porte maintenant sur les relations fondamentales entre les intrants financiers et autres et les résultats obtenus et sur la mise en place d’indicateurs permettant de mesurer les résultats (Burke, 1997). Dans une étude récente (The State Education Department [of New York], 1996), les auteurs, à partir de divers documents publiés, signalent qu’approximativement les deux tiers des systèmes publics d’enseignement supérieur aux États-Unis demandent une évaluation formelle de la qualité de la formation acquise au niveau sous-gradué. Sept États, l’Arizona, la Georgia, la Floride, le South Dakota, le Tennessee, le Texas et le Wisconsin, demandent à leurs établissements d’enseignement supérieur de mettre en place des mesures communes visant à assurer l’atteinte des objectifs d’apprentissage des étudiants (Ewell, 1996, cité par The State Education Department [of New York], 1996).
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Notons que quatre lois du gouvernement fédéral américain contiennent des indicateurs de performance pour l’enseignement supérieur : 1) The Student-Right-to-Know and Campus Security Act (1990) [qui vise à rendre publics les taux de criminalité et de réussite scolaire] ; 2) Perkins Vocational and Applied Technology Education Act (1990) [qui vise à l’amélioration des taux de réussite et taux de placement des diplômés] ; 3) Program Integrity Triad Provisions in Higher Education Act (1992) [qui accrédite les institutions sur la base des résultats des étudiants] ; et 4) Goals 2000 : Educate America Act (1994) [amélioration systémique] (cf. The State Education Department [of New York], 1996, p. 4-5). En 1996, quelque 40 % des États américains liaient, ou envisageaient de lier, la totalité ou une partie de leur financement au rendement des institutions d’enseignement supérieur (The State Education Department [of New York], 1996, p. 6). Selon Ruppert (1995), les indicateurs de performance peuvent permettre de mesurer cinq grandes catégories d’objectifs en matière de politiques publiques : 1) la qualité et l’efficacité de l’offre ; 2) l’accès, la diversité et l’équité ; 3) l’efficience et la productivité ; 4) la contribution à la satisfaction des besoins des États ; et 5) les liens avec et la contribution de l’enseignement supérieur aux autres secteurs de l’éducation. Le même auteur donne plusieurs exemples d’indicateurs employés dans des États américains : 1) le nombre d’inscriptions et les taux de rétention et d’obtention des diplômes selon les sexes, les groupes ethniques et les programmes ; 2) le total des crédits-étudiants par institution et discipline ; 3) le total des grades conférés et le temps moyen pour l’obtention du grade ; 4) le taux de réussite des étudiants dans les examens des corporations professionnelles ; 5) les données sur le placement des diplômés ; 6) les résultats des études de satisfaction auprès des diplômés, étudiants, parents, employeurs ; 7) les tâches professorales et les données concernant la productivité professorale ; 8) les fonds externes obtenus, pour les recherches et les autres activités. On peut s’interroger sur l’efficacité de tels indicateurs à inciter le monde universitaire à un meilleur rendement. La réponse n’est cependant pas aisée. Selon Ruppert (1995), la publication des rapports de performance a eu, à travers les États-Unis, des effets positifs, mais elle a entraîné également de l’insécurité et de l’incertitude. Selon lui, les indicateurs sont plus efficaces lorsqu’ils s’ajoutent à des processus de planification, de détermination des objectifs globaux du système et à d’autres mécanismes de mesure de la qualité, comme le sont les audits de qualité (quality audits) et les évaluations par les pairs. Un des dangers cependant de l’utilisation d’indicateurs quantitatifs, c’est de mettre en veilleuse la question de la qualité des extrants. Préoccupés par l’atteinte de cibles de rendement, on peut être fortement soumis à la tentation de recourir à des expédients. S’il faut augmenter, par
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exemple, le nombre d’étudiants inscrits aux grades supérieurs, va-t-on conserver les standards « historiques » de qualité de l’institution ? Si, par contre, il s’agit de devenir plus productifs par rapport à l’obtention de diplômes, va-t-on conserver les mêmes exigences ? Les établissements seraient-ils tentés de créer des programmes « allégés » ou des programmes courts ? Prendront-ils toutes les mesures raisonnables pour que les nouveaux services soient de qualité ? Il est aisé alors de se rendre compte qu’une vision strictement productiviste peut miner les fondements mêmes de la vie « académique ». La préoccupation pour la qualité de l’enseignement et de l’apprentissage dans l’enseignement supérieur fait partie des enjeux des politiques publiques aux États-Unis pour les années 1997-1998. Par exemple, selon l’Association of Governing Boards of Universities and Colleges des États-Unis (1997), un grand nombre d’institutions à travers les États-Unis ont revu leurs programmes de formation des maîtres. De leur côté, les États du Texas et de la Floride exigent des évaluations périodiques pour les professeurs universitaires même après avoir obtenu la permanence dans la fonction. De plus, l’Université Yale a commencé à réduire le nombre de postes de professeurs permanents comme mesure pour assurer le renouvellement et la qualité de l’offre. Enfin, le président de l’Association nationale des universités d’État et des collèges publics pourvus de dotation publique (land grant colleges), Peter Magrath, s’est interrogé l’an dernier sur la pertinence de maintenir la permanence pour les professeurs universitaires. 2.1.3. Politiques relatives à l’utilisation des technologies de l’information et de la communication Avec le développement fulgurant des techniques d’information et de communication, l’université traditionnelle, sise dans un lieu géographique déterminé, est remise en question. Il y a beaucoup de spéculation sur le futur de l’université à l’ère de l’information. Les coûts énormes qu’entraîne la formation d’une main-d’œuvre hautement qualifiée et les exigences de la société du savoir – situation aggravée, dans certains États, par un accroissement prévisible de la clientèle étudiante – incitent les politiciens et les administrateurs à se pencher sérieusement sur des alternatives à la dispensation de cours et, en général, à la formation postsecondaire actuelle. L’ordinateur personnel et l’accès par Internet à des banques d’information quasi sans limite permettent de concevoir une formation extra-muros de qualité, accessible en tout temps, instantanée et globale. L’université serait-elle appelée à devenir « virtuelle » ? Selon des prévisionnistes, le futur rapproché de l’université (horizon 25 ans) serait
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à tout prendre assez proche de ce que nous connaissons aujourd’hui (voir Crespo, 1997). Kerr (1992) notait que parmi les 75 institutions fondées en 1520 qui continuent aujourd’hui de fonctionner plus ou moins comme auparavant et dans les mêmes lieux géographiques, 60 sont des universités. N’empêche qu’il existe des initiatives importantes provenant, non seulement du secteur privé (Université Xerox, par exemple), mais de l’initiative politique. En effet, les gouverneurs des États de l’Ouest américain ont créé en 1996 la Western Governors’ University qui fonctionnera sur un mode virtuel. Fait à noter, lorsqu’elle fut fondée, on l’appela d’abord « Virtual University ». Toutefois, on a convenu de lui accorder par la suite un nom plus conventionnel qui véhiculerait le sérieux de cette initiative politique (Pipho, 1996). Cette université favorisant l’enseignement à distance s’appuiera, cependant, sur les institutions traditionnelles pour offrir une grande partie de ses unités de formation, mais elle fera aussi appel à des institutions non traditionnelles (Association of Governing Boards of Universities and Colleges, 1997). On s’attend à ce que d’autres États ou régions des États-Unis développent des universités virtuelles afin de réduire les coûts d’investissement et d’opération de leurs systèmes d’enseignement supérieur. Pour assurer le fonctionnement de l’université virtuelle, il faudra repenser les politiques de frais de scolarité, d’aide financière aux étudiants et l’évaluation des apprentissages. Quels seront aussi dans ces cas les paramètres qui permettront d’établir l’aide de l’État et du gouvernement fédéral ? Sur quelle base seront fixés les frais de scolarité, alors que théoriquement une même activité peut être suivie par des milliers d’étudiants ? (voir Association of Governing Boards of Universities and Colleges, 1997). L’université virtuelle pose, plus fondamentalement, le problème de l’accréditation institutionnelle et des moyens, pour les gouvernements concernés, de s’assurer de la qualité des services des institutions qui recevront à cette fin le support financier provenant des taxes de la population. L’université virtuelle est différente des télé-universités, même si leurs bases technologiques se ressemblent. Un grand nombre d’institutions qui offrent de la formation à distance font partie d’ensembles plus traditionnels qui peuvent être évalués plus facilement selon les normes et les méthodes reconnus. Certains aspects du processus d’accréditation actuel n’ont pas de sens dans un scénario d’université virtuelle : visites de l’institution par des experts des différents domaines, analyse des interactions professeursétudiants, productivité en recherche des professeurs (Association of Governing Boards of Universities and Colleges, 1997). Au chapitre des politiques publiques concernant l’université virtuelle aux États-Unis, on n’en est qu’aux premiers balbutiements. Les prochaines années permettront sans doute de formuler des politiques tendant à baliser
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l’université virtuelle quant à ses rapports avec les institutions traditionnelles, à son financement et aux exigences reliées à la qualité de leur offre de formation. 2 . 2 . LES POLITIQUES RELATIVES À L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR DES PROVINCES CANADIENNES En raison du caractère décentralisé des systèmes d’enseignement supérieur du Canada, nous avons choisi d’analyser les cas de trois provinces canadiennes qui ont introduit dernièrement des changements importants dans leurs politiques en matière d’enseignement supérieur : la ColombieBritannique, l’Alberta et l’Ontario. Le gouvernement de Colombie-Britannique a surtout pris des mesures pour diversifier les types d’institution postsecondaires. Celui de l’Alberta s’est efforcé de soumettre le monde de l’enseignement supérieur aux règles de l’entreprise privée ; enfin, celui de l’Ontario a favorisé les études sur l’enseignement supérieur, mais est surtout intervenu en modifiant les règles de financement de l’enseignement supérieur. 2.2.1. Les politiques publiques en Colombie-Britannique : accorder les services et diversifier les offres des types d’institution d’enseignement postsecondaire5 Depuis les années 1960, une des caractéristiques clés du système d’enseignement supérieur de la Colombie-Britannique est la grande diversité institutionnelle de l’offre de services. Cette diversification était l’une des principales recommandations du rapport McDonald (1962). Selon ce rapport, l’excellence ne peut être promue qu’à travers la création d’institutions alternatives vivant dans un contexte de concurrence avec diversification des mandats et autonomie dans leurs formes de gouvernance. Cette recommandation apportait une justification pour la création de huit nouveaux établissements : deux collèges de quatre ans et six collèges de deux ans. Ceux de deux ans devaient dépendre des districts scolaires locaux. Le gouvernement n’accepta pas la création, à cette époque, de collèges de quatre ans (à l’américaine). Il décida plutôt d’accorder au Victoria College existant le rang d’université à part entière et donna le feu vert à la création de la future université Simon Fraser. 5.
Plusieurs informations sur l’historique des politiques publiques en ColombieBritannique proviennent de l’article de Dennison (1997).
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Dans le cadre de la Universities Act de 1974, le gouvernement du temps procéda à la création d’un Conseil des universités (Universities Council) lui conférant des pouvoirs de demander aux universités de soumettre des plans à court et à long terme et d’approuver les nouveaux programmes. Ce Conseil fut cependant aboli au début de la décennie 1980. Une autre réforme, la Colleges and Institutes Act (1977) accorda aux institutions non universitaires le droit d’instituer leur propre conseil d’administration, alors qu’elles dépendaient, avant cette loi, des districts scolaires. La loi créa également des établissements d’enseignement avec des mandats et des programmes spécifiques, dont l’Open Learning Institute. Cela est une autre façon de diversifier les services et les types d’institution d’enseignement supérieur. La première moitié des années 1980 fut une période difficile pour l’enseignement supérieur en Colombie-Britannique. Entre 1983 et 1986, on assista à la fermeture de programmes et au congédiement d’un bon nombre de professeurs dont quelques-uns ayant pourtant acquis la permanence (voir Dennison, 1997). Plus tard, alors que la conjoncture économique s’améliorait dans la deuxième partie de la décennie, le gouvernement fut interpellé par le faible taux de participation aux études supérieures de la population (à l’époque, ce taux était le septième plus bas de toutes les provinces canadiennes). Il commanda un rapport sur l’accès aux études supérieures, rapport qui recommanda, entre autres, la création de collèges universitaires avec pouvoir de conférer des grades universitaires. Le droit de conférer des grades devait leur être accordé en 1991. Ainsi, la structuration du système d’enseignement supérieur de la Colombie-Britannique était globalement complétée. Ce système compte deux grands secteurs : le secteur universitaire et le secteur des collèges, instituts et agences. Les universités se voient conférer les missions traditionnelles d’enseignement et de recherche ; les collèges de quatre ans ont exclusivement la mission d’enseignement et peuvent délivrer des baccalauréats et les collèges de deux ans dispensent les deux premières années de baccalauréat. Ces derniers collèges sont responsables aussi des programmes de formation pour techniciens et de certains programmes à caractère vocationnel. Enfin, la Colombie-Britannique reconnaît également à certains instituts et agences spécialisés le droit d’accorder des diplômes d’enseignement supérieur de caractère appliqué. Selon Dennison (1997), le gouvernement a été, en matière de stratégies poliques, non interventionniste pour le secteur universitaire, mais a préconisé, pour le secteur collégial, une intervention plus directe et efficace (p. 49).
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Dans un récent énoncé de politique Charting a New Course (Ministry of Education, Skills and Training, 1996), le gouvernement de la ColombieBritannique propose une vision des objectifs globaux et des stratégies quant au futur du système de collèges, instituts et agences. Comme au Québec, le gouvernement est actuellement en consultation pour l’élaboration d’un énoncé de politique en matière d’affaires universitaires. Selon l’énoncé de politique déjà formulé, le système de collèges, instituts et agences se doit d’être : a) centré sur l’apprenant ; b) orienté vers des résultats ; c) intégré, d) flexible ; et e) innovateur. Les objectifs globaux proposés pour ce système particulier sont les suivants : a) la pertinence et la qualité des services ; b) l’accessibilité des étudiants ; c) les coûts raisonnables des services ; d) l’imputabilité des établissements. L’énoncé de politique ne se contente pas de fixer des objectifs généraux, mais suggère une panoplie de stratégies pour atteindre chacun de ces objectifs. Il serait trop long d’en faire ici la liste. Au chapitre de la pertinence et de la qualité, notons l’importance accordée à l’étudiant et à ses besoins y compris la redéfinition de la classe comme lieu de formation et la création de nouveaux diplômes de type appliqué. Au plan de l’accessibilité, l’énoncé de politique propose l’essai d’expériences nouvelles d’évaluation plus flexible des apprentissages, une utilisation plus grande et plus efficace de l’autoroute de l’information, l’élimination de barrières pour les étudiants autochtones et la révision du pro-gramme d’assistance financière. Dans le cadre de l’objectif global de maintenir des coûts raisonnables de ces établissements, l’énoncé de politique annonce la mise en place de quatre enveloppes distinctes : la première pour le fonctionnement institutionnel ; la deuxième pour le contenu ; la troisième pour favoriser l’utilisation de l’autoroute de l’information ; et la quatrième pour les immobilisations. Enfin, pour ce qui concerne l’objectif global d’assurer une plus grande imputabilité, le document annonce la création d’un système d’indicateurs de rendement (KPI) établi en collaboration avec tous les partenaires du système. Il est affirmé aussi que, dans le futur, une partie du budget restant à déterminer serait liée au rendement institutionnel.
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En cette matière, la Colombie-Britannique a donc adopté une position différente de celles de plusieurs États américains. Plutôt que de promulguer une série d’indicateurs choisis par l’autorité ministérielle, l’énoncé demande aux collèges et aux universités de proposer des indicateurs qui, toutefois, aillent dans le sens des objectifs du ministère. En Colombie-Britannique, on croit non seulement à la diversité des institutions mais aussi à la diversification des formules et des approches pour mesurer le rendement dans le secteur universitaire. Toutefois, à ce jour, le financement public des universités n’est pas encore lié au rendement. La Colombie-Britannique vient aujourd’hui au neuvième rang des provinces par rapport au taux de participation à l’enseignement supérieur des 18-24 ans. Pour corriger cette malheureuse situation, le gouvernement a permis, pour l’année 1996-1997, aux universités et collèges universitaires d’ouvrir 23 000 places EETC et aux collèges de deux ans, d’en ouvrir 22 000. Par ailleurs, le gouvernement a également permis d’ouvrir 15 000 places EETC pour des cours à caractère vocationnel et 11 000 places EETC pour le perfectionnement des adultes. C’est dire que le gouvernement contrôle le nombre des inscriptions et que le principe de l’accessibilité n’est pas interprété de la même façon qu’au Québec. Néanmoins, le bas taux de participation se maintient en raison de la croissance démographique de la Colombie-Britannique, résultat de l’augmentation de l’immigration. Il existe aussi toujours des difficultés quant à l’accès des autochtones aux études postsecondaires. Enfin, pour accorder les services et développer l’offre, le gouvernement vient tout récemment de créer deux universités « avec des objectifs spéciaux » (special purposes universities). Il s’agit de la Royal Roads University, une université pour le perfectionnement professionnel et la Technical University of British Columbia, spécialisée dans la haute technologie et fonctionnant en partenariat avec l’industrie et le secteur privé. La première université est fonctionnelle, alors que la deuxième, au moment d’écrire ce chapitre, était dans la phase de planification, le gouvernement ayant déjà accordé les crédits pour l’infrastructure. Ces deux institutions se basent sur une approche de « partage des coûts » (cost recovery). Toutefois, étant donné que le gouvernement avait décrété le gel des frais de scolarité pour les trois dernières années, il a dû compenser la Royal Roads University pour le manque de revenus appréhendé. En termes de qualité, les sondages effectués auprès des diplômés (après un an, après trois ans et après sept ans) sont, en général, très positifs pour ce qui concerne la qualité et la pertinence de la formation reçue dans les universités. Bien qu’il n’y ait pas de politique officielle concernant la qualité de la formation dispensée dans les universités, les institutions
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reconnaissent ouvertement qu’elles doivent porter une attention particulière à la qualité de la formation dispensée. 2.2.2. Les politiques publiques sur l’enseignement supérieur en Alberta6 Avant 1945, l’Alberta comptait déjà plusieurs institutions postsecondaires, dont l’Université d’Alberta. Les inscriptions dans le secteur postsecondaire ont augmenté de façon considérable à cause du programme de finance- ment des études par le gouvernement fédéral pour les vétérans de la Deuxième Guerre mondiale (Veterans’ Rehabilitation Act). À cela s’est ajouté la découverte des champs pétrolifères vers la fin des années 1940 et l’augmentation de l’immigration en raison d’un climat économique favorable. Ces deux phénomènes ont agi comme stimulants en Alberta pour le développement de l’enseignement supérieur. À partir de 1947, on a ouvert une antenne de l’Université d’Alberta à Calgary. C’est pour les programmes de formation des maîtres que l’on a établi d’abord cette antenne. Incidemment, l’Alberta fut la première province au Canada à assumer au sein de l’université la formation des maîtres (Andrews, Holdaway et Mowat, 1997). Bientôt d’autres facultés ouvriront des programmes « satellites » au campus de Calgary. Ce mouvement de décentralisation allait être complété, une quinzaine d’années plus tard, grâce à la création de l’Université de Calgary (Universities Act, 1966). Cette loi prévoyait également la création de futures universités par de simples arrêtés en conseil. Deux autres universités seront créées ainsi ultérieurement : l’Université Lethbridge (1967) et l’Université d’Athabasca (1972). Cette dernière étant organisée à l’origine pour assurer l’éducation supérieure à distance. Pour leur part, les collèges publics furent créés par une loi en 1958 (Public Junior College Act). Celle-ci leur conférait les mandats de formation générale et de formation technique, la formation générale permettant aux étudiants d’entrer à l’université. Il existe aujourd’hui 11 collèges dont quelques-uns sont habilités à délivrer des grades « appliqués » de niveau baccalauréat. Ces programmes d’études particuliers de type coopératif comprennent six semestres de formation académique (3 ans) et deux semestres d’expérience de travail. Les employeurs sont des partenaires dans ces programmes : ils participent à leur élaboration, dispensent un certain enseignement et assument une partie du financement du coût de l’expérience de travail. 6. En ce qui concerne les développements historiques, on a largement utilisé ici les informations présentes dans l’article d’Andrews, Holdaway et Mowat (1997).
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En ce qui concerne la reconnaissance par l’université des études faites au collège, le gouvernement de l’Alberta a créé en 1974 un organisme central pour les admissions et équivalences entre les secteurs de l’enseignement supérieur (Alberta Council of Admissions and Transfer). La plupart des « passages » s’effectue des collèges vers les universités. Toutefois, une proportion non négligeable (de 33 % à 40 %) d’étudiants laissent l’université pour s’inscrire dans des collèges ou instituts techniques (Andrews, Holdaway et Mowat, 1997, p. 78). Signalons que l’enseignement supérieur albertain comprend aussi d’autres types d’institutions à part les collèges et les instituts techniques : collèges vocationnels, collèges bibliques, écoles de nursing (jusqu’à tout récemment) et consortiums communautaires travaillant en étroite collaboration avec des institutions locales dans le but d’offrir des activités créditées ou non créditées de formation de niveau postsecondaire. En 1975, le gouvernement de l’Alberta a produit un document de consultation, qui devait être soumis à l’assemblée législative ultérieurement, sur l’éducation des adultes, incluant celle de niveau universitaire. Ce projet prévoyait un accroissement considérable des pouvoirs du ministre relativement à l’orientation et au contrôle continu (monitoring) de l’ensemble du système d’enseignement supérieur. Mais devant l’opposition des principaux intéressés, le gouvernement ne donna pas suite au projet (Andrews, Holdaway et Mowat, 1997, p. 79). Plus tard, avec les difficultés de l’industrie pétrolière albertaine au milieu des années 1980 et la baisse conséquente des entrées fiscales, le gouvernement de l’Alberta devint plus sélectif dans le financement de l’expansion du système d’enseignement supérieur (Andrews, Holdaway et Mowat, 1997, p. 82). À la fin de cette décennie, le gouvernement publia une « politique relative aux lignes directrices du développement du système d’enseignement supérieur ». Ces lignes directrices reflétaient à nouveau la tendance du gouvernement de jouer un plus grand rôle dans la gouverne du système dans une période de fortes contraintes économiques (Andrews, Holdaway et Mowat, 1997, p. 82). Un autre document digne de mention est celui qui propose des centres de service universitaire pour satisfaire les demandes actuelles et émergentes : Responding to Existing and Emerging Demands : A Policy Framework (Alberta Advanced Education and Career Development, 1990). En général, le document ne remettait pas en question les formes existantes d’offres d’enseignement postsecondaire, à l’exception de la possibilité évoquée que les collèges octroient des grades universitaires. Bien qu’il n’y ait pas eu de suites immédiates, quelques années plus tard, certains collèges ont en effet été autorisés à décerner des diplômes de premier cycle de nature appliquée.
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En 1991, le ministère de tutelle de l’enseignement supérieur a octroyé l’augmentation graduelle des frais de scolarité. Par ailleurs, le gouverne-ment réduisait le financement universitaire de 21 % pour la période 1994-1997 en tranches successives de 11 %, 7 % et 3 %. À même ces réductions, le gouvernement dégagea en 1994 une somme de 47 millions de dollars pour l’Access Fund (voir plus bas), un programme de financement spécial visant à réduire les coûts d’opération des programmes et à favoriser l’accès à l’université d’un plus grand nombre d’étudiants. Notons que, pour 1997-1998, il y a eu une augmentation de 2 % et que, pour 1998-1999, le gouvernement de l’Alberta a consenti une autre augmentation du budget pour l’éducation postsecondaire de 1,8 % (de 1,1 à 1,3 milliard de dollars [Chronicle of Higher Education, May 8, 1998]). En octobre 1994, le gouvernement proposait des objectifs nouveaux de développement pour l’enseignement supérieur et des stratégies pour les atteindre dans un document intitulé : New Directions for Adult Learning in Alberta (Alberta Advanced Education and Career Development, 1994a). Pour Rae (1996), cet énoncé de politique visait l’implantation d’un pro-gramme de privatisation, tout en affirmant vouloir protéger l’intérêt public. Quatre objectifs sont poursuivis par cette politique : 1) une amélioration de l’accessibilité ; 2) une amélioration de la réponse aux besoins (responsiveness) ; 3) une amélioration des coûts de la formation (afford-ability) ; 4) une plus grande imputabilité des établissements d’enseigne-ment supérieur. L’énoncé de politique contient 21 stratégies regroupées autour des quatre objectifs globaux proposés. D’abord, pour assurer l’accessibilité, le gouvernement albertain propose la création d’un Fonds d’accès (Access Fund) pour ouvrir 10 000 nouvelles places sur une période de trois ans. Le département d’Éducation avancée et de Développement professionnel proposera un plan pour faire face convenablement à la croissance prévue des inscriptions entre 1998 et 2005, pour répondre aux besoins de l’« echo baby boom » (Alberta Advanced Education and Career Development, 1994a, p. 3). Ensuite, pour mieux répondre à la diversité des besoins, l’énoncé de politique propose la création de nouveaux cheminements scolaires pour faciliter l’obtention de diplôme, la création d’un nouveau grade, de nature appliquée, et l’amélioration du système de transferts interinstitutionnels. En matière de financement, prônant le désengagement progressif de l’État, le gouvernement de l’Alberta propose l’accroissement graduel des frais de scolarité jusqu’à un maximum de 30 % des dépenses de fonctionnement (cf. Alberta Advanced Education and Career Development, 1994b). Ce maximum ne devrait cependant pas être atteint avant l’an 2000. En contrepartie, le gouvernement propose d’effacer une partie de la
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dette pour des étudiants des programmes de deux et de quatre ans. Enfin, le document propose la création d’un mécanisme pour récompenser financièrement le rendement et la productivité des institutions publiques postsecondaires. Finalement, au chapitre de l’imputabilité des établissements postsecondaires, le document de politique annonce la création d’un futur système d’indicateurs de performance pour l’ensemble du système dans le respect toutefois des missions, rôles et objectifs de chaque secteur. Au cours des dernières années, le gouvernement d’Alberta a utilisé fréquemment des livres blancs et d’autres documents de discussion sans toujours aboutir nécessairement à l’élaboration d’une politique ou d’un projet de loi. Par ailleurs, ces documents ont fait évoluer la situation et ont été utilisés par des groupes d’intérêts comme base d’argumentation, lorsqu’ils désiraient faire pression sur le gouvernement. Par exemple, le dernier document New Directions for Adult Learning in Alberta (Alberta Advanced Education and Career Development, 1994a) n’a pas encore abouti à des propositions nouvelles, sauf en ce qui concerne la reddition de comptes. En effet, les auteurs de ce document ont produit un ensemble d’indicateurs qu’ils ont liés au financement. Pour les produire, ils ont demandé aux universités et aux collèges de proposer des indicateurs. Ces indicateurs furent repris par un comité nommé par le gouvernement lequel a produit une version finale que le gouvernement a déjà commencé à appliquer. Les indicateurs retenus se regroupent en trois catégories principales : les indicateurs par rapport aux programmes et aux étudiants, les indicateurs de productivité financière et les indicateurs relatifs à la recherche. Ce système général d’indicateurs accorde une grande importance à la composante enseignement (cinq indicateurs) et à la composante recherche à l’intention exclusivement des universités (quatre indicateurs). Dans la composante enseignement, les cinq indicateurs suivants sont retenus : 1) le taux d’emploi des diplômés à l’intérieur d’une période donnée ; 2) la satisfaction des diplômés à l’égard de la formation reçue ; 3) le changement dans le nombre de crédits / étudiants ; 4) les dépenses d’administration ; 5) les revenus autres que les subventions gouvernementales. La composante recherche inclut les quatre indicateurs suivants : 1) les subventions obtenues des organismes publics de financement de la recherche ; 2) le rang dans les citations scientifiques ; 3) le niveau de financement d’origine communautaire et industriel ; 4) le volume de recherche commanditée. Chaque indicateur permet de porter un jugement grâce à une échelle de rendement ; le système d’indicateurs contient aussi des standards de
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référence.
Enfin, ce sont les standards atteints qui déterminent le pourcentage de financement jusqu’à 1,50 % du budget. Pour recevoir 1,50 %, les institutions doivent obtenir un total de 90 points sur 100. Les institutions qui obtiennent entre 70 et 90 points reçoivent une récompense de 0,75 % seulement du budget. Les institutions qui obtiennent moins de 70 points ne reçoivent aucune augmentation de budget (Gouvernement de l’Alberta, News Release, p. 3). Notons, en terminant, que ses augmentations s’ajoutent à un accroissement de 1 % de tous les budgets en raison de la bonne performance générale du système (Gouvernement de l’Alberta, News Release). C’est en juillet 1997, il y a deux ans, que l’on a procédé à la première allocation de fonds venant de l’enveloppe de rendement. C’est une date historique. Ce fut, en effet, la première fois au Canada qu’une partie du financement de l’enseignement supérieur, aussi petite soit-elle, a été consentie à partir d’une évaluation gouvernementale de rendement (Gouvernement de l’Alberta, News Release, 31 juillet 1997, p. 2). Enfin, à côté de tous ces documents de politique, une autre priorité du gouvernement semble assez claire : investir maintenant dans les technologies qui peuvent permettre d’assurer l’enseignement supérieur à un coût moindre ainsi qu’un certain partage des coûts. Ainsi, le gouvernement favorise les initiatives dans le domaine de l’éducation à distance. Par exemple, il vient d’octroyer à l’Université d’Alberta 12 millions de dollars pour mettre sur pied un Centre de développement professionnel, en collaboration étroite avec le secteur privé. 2.2.3. Les politiques publiques relatives à l’enseignement supérieur en Ontario : favoriser les études portant sur l’enseignement supérieur et prendre des mesures bien ciblées d’intervention financières Cameron et Royce (1996)7 ont écrit un excellent article sur le développement de l’enseignement supérieur en Ontario pour le compte du Comité consultatif sur les orientations de l’enseignement postsecondaire. Il n’y a pas, selon ces auteurs, eu de plan maître en Ontario concernant le développement de l’enseignement supérieur. Jones est d’accord avec cette affirmation. Selon lui, les gouvernements ontariens ont eu une approche de « managerialism on the margins », cherchant à introduire des changements tout en respectant l’autonomie des institutions (Jones, 1993, 1997a). Ils ont cependant favorisé 7. Les développements historiques que l’on trouve ici proviennent principalement de cet article.
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la production et la diffusion d’études et sont intervenus principalement par le biais de quelques mesures financières bien ciblées. En 1843, le collège King’s fut créé. C’était un collège parrainé par l’église anglicane qui était réservé à l’élite. Sa création fut possible grâce à un don de terres de la couronne par le gouvernement provincial de l’époque. En même temps, trois autres collèges ouvraient leurs portes, tous les trois dépendant pour leur financement de confessions religieuses : le collège Victoria à Cobourg (méthodiste), le collège Queen’s à Kingston (presbytérien) et le collège Regiopolis aussi à Kingston mais de confession catholique. En 1849, le collège King’s devint l’Université de Toronto. Une vingtaine d’années plus tard, le gouvernement décida de ne plus subventionner les collèges de confession religieuse. Au tournant du siècle, le gouvernement confia à une Commission royale le mandat d’évaluer la structure et le fonctionnement de l’Université de Toronto. Le rapport préparé par cette Commission, connue sous le nom de la Commission Flavelle du nom de son président, fut une étape importante dans l’évolution du système universitaire ontarien et canadien. Cette Commission recommanda un élargissement du rôle du président de l’université, l’établissement du bicamérisme (un conseil d’administration avec autorité sur les affaires non académiques et un Sénat avec autorité sur les affaires académiques) ainsi qu’une amélioration du financement de l’université. Par ailleurs, la Commission recommanda aussi le développement des études de 2e et de 3e cycles et de la recherche ainsi que l’engagement de professeurs dans des filières menant à la permanence. Une deuxième Commission royale reprit les principes essentiels énoncés par la Commission Flavelle (Cameron et Royce, 1996, p. 72). La fin de la Deuxième Guerre mondiale marque, quelque 50 ans plus tard, le début d’une forte expansion du système d’enseignement supérieur de l’Ontario. Tout comme aux États-Unis et en Alberta, les inscriptions dans les universités existantes augmentèrent considérablement en quelques années en raison du financement des études en vertu de la Veterans’ Rehabilitation Act. Mais les vétérans ne se sont pas inscrits seulement dans les universités : d’autres formes d’enseignement supérieur leur furent offertes. Ainsi, le gouvernement fédéral subventionnait aussi les vétérans qui s’inscrivaient dans des formations techniques postsecondaires non universitaires. La création du Ryerson Institute of Technology a eu lieu à ce moment, celui-ci offrant des programmes courts de deux et trois ans dans des secteurs technologiques. Cet institut deviendra plus tard une université à part entière. D’autres instituts furent également créés, y compris quelques-uns qui recevaient des étudiants qui n’avaient pas complété leur secondaire.
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Avec l’arrivée des baby-boomers et une situation financière confortable vers la fin des années 1960, on assista en Ontario à une croissance du nombre et de la taille des universités publiques. À cette époque, il y avait déjà 12 universités publiques. Seulement cinq autres universités seront constituées après cette période. Cameron et Royce (1996, p. 74) qualifient ce fait de « réussite extraordinaire », d’autant plus qu’il n’était pas le résultat d’un plan maître mais plutôt le fruit de négociations bilatérales entre les collèges concernés, les groupes d’intérêts de la communauté qui les appuyaient et le gouvernement. On ne jugea pas utile et nécessaire de constituer l’Université de l’Ontario, pour animer, coordonner et chapeauter la création de ces nouvelles institutions. À la suite d’une réforme de l’enseignement secondaire qui risquait d’engorger les universités, on a senti le besoin de repenser l’enseignement supérieur moins dans le cadre d’un système planifié qu’en fonction d’une plus grande diversification de l’offre. C’est ainsi que le gouvernement créa en 1965 les Colleges of Applied Arts and Technology (CATT), institutions postsecondaires de formation technique régis par son propre conseil d’administration mais dépendant aussi du Conseil ontarien des affaires collégiales (Ontario Council of Regents). Ce conseil nommait les membres des conseils d’administration et avait autorité sur les programmes collégiaux. Auparavant, on avait écarté l’idée de créer des collèges de deux ans qui dispenseraient les deux premières années d’université. Mais, vers la fin des années 1960, et malgré la création des CATT, le gouvernement ontarien a jugé que l’heure était venue de revoir l’ensemble des politiques sur l’enseignement supérieur. On a alors créé la Commission sur l’enseignement postsecondaire de l’Ontario qui remit son rapport The Learning Society en 1972 (Commission on Post-secondary Education in Ontario, 1972). Parmi les recommandations de la Commission, quatre s’avéraient particulièrement importantes : 1) l’implantation d’un cadre de financement différencié pour les dépenses d’enseignement et pour les dépenses en recherche ; 2) la latitude accordée aux établissements en matière de la fixation des frais de scolarité ; 3) une évaluation périodique du rendement du corps professoral ; 4) une plus grande différenciation des institutions quant à leurs missions et aux programmes offerts. Selon Cameron et Royce (1996), ces recommandations étaient trop avancées pour l’époque. Le gouvernement ontarien ne les a donc pas retenues. Mais les besoins d’une révision en profondeur de l’enseignement supérieur ne se sont pas pour autant résorbés et, comme il arrive fréquemment, le gouvernement a donné mandat à un nouveau comité, le Comité sur le rôle futur des universités de l’Ontario, de poser un diagnostic et de proposer des solutions. Mais ce comité allait faire des recommandations plus drastiques encore que celles de la Commission sur l’enseignement
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postsecondaire : 1) réduction du nombre des universités ; 2) réduction du champ de leurs activités ; 3) regroupement des universités dans deux ou plusieurs catégories en fonction de leur mission. Tout comme pour l’autre Commission, le gouvernement ne donna pas suite aux recommandations du Comité, se contentant de créer une troisième commission : la Commission sur le développement futur des universités de l’Ontario. Cette dernière commission recommandait plutôt de placer les universités dans un contexte de plus grande compétition, la création de « corridors » de financement pour contrer les fluctuations des inscriptions, une plus grande flexibilité des institutions, le renouvellement du corps professoral et le dégel des frais de scolarité. Peu après la remise de ce rapport par la Commission, le Parti conservateur, qui avait été au pouvoir pendant quatre décennies, céda la place a un gouvernement du Parti libéral lequel avait un autre programme concernant l’enseignement supérieur. Le nouveau gouvernement s’intéressa plutôt à la question de l’accessibilité aux études supérieures et au problème du financement. Pour Cameron et Royce (1996), la décennie 1990 se caractérise par deux enjeux majeurs : 1) l’accessibilité pour un nombre toujours croissant de candidats à l’enseignement supérieur dans un climat de réductions budgétaires importantes ; 2) l’amélioration du processus de reddition de comptes. Par rapport à ce deuxième enjeu, le gouvernement libéral constitua un groupe de travail sur l’imputabilité des universités. Dans son rapport, ce groupe de travail proposait la mise en place d’un cadre de reddition de comptes respectant l’autonomie institutionnelle mais proposant la mise en place d’un organisme de contrôle externe. Il était prévu que cet organisme serait rattaché au Conseil des affaires universitaires de l’Ontario. Encore une fois, le gouvernement ne donna pas suite à cette recommandation en raison de l’opposition des universités à la création d’un autre organisme bureaucratique (Cameron et Royce, 1996). Bien plus, le gouvernement décida d’abolir le Conseil des affaires universitaires en août 1996. En juillet de cette même année, le ministre de l’Éducation et de la Formation de l’Ontario créa une nouvelle commission sur l’enseignement supérieur. Connue sur le nom de Comité consultatif sur les orientations de l’éducation postsecondaire, la Commission remit son rapport le 15 décembre 1996. Son mandat comprenait trois éléments principaux : a) recommander un partage plus approprié des coûts de l’enseignement supérieur entre les étudiants, le secteur privé et le gouvernement, et les meilleures façons d’y arriver ; b) identifier les moyens de promouvoir et d’appuyer la collaboration entre les collèges et les universités et entre les collèges et le système d’enseignement secondaire afin de répondre aux
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besoins complexes et changeants des étudiants ; et c) conseiller le gouvernement sur les mesures à prendre pour répondre au niveau prévu de demande d’éducation postsecondaire, en tenant compte à la fois des institutions publiques existantes et des institutions privés existantes ou à venir (Report of the Advisory Panel on Future Directions for Post-secondary Education, 1996, p. 1). Trois objectifs fondamentaux ont guidé les membres du Comité consultatif lors de la formulation de leurs recommandations : 1) l’excellence du service ; 2) l’accessibilité des structures ; 3) la responsabilité des établissements. Le Comité consultatif juge globalement qu’en Ontario la structure de base de l’enseignement supérieur est adéquate (Report of the Advisory Panel on Future Directions for Post-Secondary Education, 1996, p. 2), mais que certains changements s’imposent pour accroître sa qualité. Cependant, pour y parvenir, le Comité consultatif affirme que cette tâche n’est pas la seule responsabilité du gouvernement, mais bien une responsabilité partagée entre le gouvernement, les institutions, les organisations du secteur privé, les individus et les étudiants. Le cadre organisationnel nécessaire pour favoriser la participation entre ces différents partenaires pour concilier l’excellence et l’accessibilité, comporte, selon le Comité consultatif, les éléments suivants : a) la différenciation des forces et des compétences ; b) un environnement moins réglementé ; c) un rendement différencié en fonction du type d’institution ; et d) un niveau de financement adéquat (Report of the Advisory Panel on Future Directions for Post-Secondary Education, 1996, p. 3). Le Comité consultatif propose 18 recommandations portant principalement sur le niveau de financement et le partage des coûts, les rôles et liens entre les collèges et les universités, la réponse à la croissance prévue des clientèles, principalement dans la grande région de Toronto, l’engagement, la rétention pour l’enseignement supérieur des meilleures compétences et le rôle des universités privées. Le Comité consultatif recommanda une correction importante dans le niveau de financement des collèges et des universités pour l’amener à des niveaux comparables à ceux des établissements de même type en Amérique du Nord. Il a proposé également une certaine libéralisation des frais de scolarité en parallèle avec une augmentation de l’aide financière aux étudiants, ainsi que la création d’un plan de remboursement de prêts lié au revenu des diplômés (Income-Contingent Loan Repayment Plan). Par rapport aux rôles différenciés et aux liens à établir entre les collèges et les universités, le Comité consultatif recommande un meilleur partage des services offerts, la création de programmes cogérés par les deux types d’institutions et la création d’un diplôme collégial unique. Enfin, pour répondre aux besoins futurs quant aux clientèles en croissance, le Comité consultatif ne recommanda pas la construction de nouveaux
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collèges et universités publics. Par contre, il propose qu’on lève l’interdiction de créer des universités privées à but non lucratif. Enfin, le Comité consultatif recommande l’amélioration des conditions d’exercice de la profession pour attirer dans l’enseignement postsecondaire les meilleurs candidats ainsi que la mise en place d’une évaluation rigoureuse du rendement professoral. De son côté, le Conseil des universités de l’Ontario8 (CUO, Public Affairs, s.d.) a proposé au gouvernement de l’Ontario cinq priorités pour des investissements stratégiques à partir de 1998 : 1) un programme pour attirer des professeurs de grande compétence ; 2) un programme flexible d’assistance financière aux étudiants pour préserver l’accès à l’université ; 3) le renouvellement de l’engagement envers l’excellence en matière de recherche ; 4) une amélioration de l’infrastructure physique ; et 5) l’investissement dans la création d’une bibliothèque digitale. Jones (1997b) perçoit trois changements subtils survenus au cours des dernières années dans la structure de base de l’enseignement supérieur de l’Ontario : a) la reconnaissance des intérêts spécifiques de chaque institution et l’augmentation graduelle de la compétition interinstitutionnelle ; le sentiment chez les groupes de pression qu’ils n’ont pas de pouvoir pour influencer les politiques publiques ; et c) l’intention gouvernementale de plus en plus évidente d’appréhender l’enseignement supérieur comme un système plutôt que comme un ensemble d’institutions indépendantes. Toutefois, il ne voyait pas dans quelle direction le tout allait s’orienter (Jones, 1997a, p. 158 ; Jones, 1997b, p. 3). De ces nombreuses propositions mises de l’avant par le Comité consultatif et le Conseil des universités, le gouvernement a choisi d’aller de l’avant avec trois mesures touchant au financement (Lewington, 1998c) : 1) la libéralisation des frais de scolarité ; 2) l’accroissement de l’assistance financière aux étudiants ; 3) l’augmentation de financement dans des secteurs ciblés. La politique de libéralisation des frais de scolarité ne s’applique qu’à une catégorie de programme : a) les programmes d’études supérieures ; b) les programmes de premier cycle professionnels dans les secteurs des études commerciales, de la médecine, de la médecine dentaire, du droit, de l’optométrie, de la pharmacie et de la médecine vétérinaire ; et les programmes de premier cycle en ingénierie et en sciences informatiques. Les universités doivent, en contrepartie, réserver 30 % des augmentations des frais de scolarité pour aider les étudiants les plus démunis. L’Ontario bénéficiera de plus de 9 milliards de dollars sur une période de 8. À ne pas confondre avec le défunt Conseil des affaires universitaires. Le Conseil des universités serait le pendant de la CREPUQ au Québec.
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10 ans dans le cadre des bourses du millénaire. Le gouvernement a aussi accordé, dans le budget 1998, d’autres fonds pour des bourses d’excellence. Enfin, en matière de financement ciblé, le gouvernement réserve un fonds de 150 millions de dollars pour doubler le nombre d’étudiants en sciences informatiques et dans certaines spécialités d’ingénierie très en demande (voir Council of Ontario Universities, For the Record, Special Edition, p. 3).
3.
LES TENDANCES DES POLITIQUES PUBLIQUES SUR L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : UNE VUE SYNTHÉTIQUE
Les analyses antérieures ont mis en évidence cinq grandes tendances dans les politiques publiques en matière d’enseignement supérieur en Amérique du Nord : 1) l’accroissement du rôle de l’État dans le pilotage général de l’enseignement supérieur ; 2) l’incertitude grandissante quant à la possibilité de répondre aux besoins de formation et, conséquemment, la nécessité de diversifier l’offre de services ; 3) les stratégies de diversification des sources et des moyens de financement ; 4) la mise en place d’indicateurs de rendement et les tentatives d’y lier le financement public ; 5) l’utilisation par le monde universitaire des nouvelles technologies de l’information et de la communication. Ces cinq tendances sont présentées successivement de manière succincte. 3.1. L’ACCROISSEMENT DU RÔLE DE L’ÉTAT DANS LE PILOTAGE GÉNÉRAL DE L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR L’accroissement du rôle de l’État dans l’enseignement supérieur est une tendance observée actuellement dans l’ensemble des sociétés développées. Dans les systèmes centralisés, comme en France, l’État a développé un type de contrat quadriannuel où il fixe des objectifs spécifiques aux établissements et leur consent subséquemment un financement. Dans le cas du système britannique, malgré le maintien de l’autonomie des établissements universitaires, le nouveau système de financement de la recherche, basé entre autres sur des indicateurs de performance, implique une forme de contrôle accru de l’État. Mais l’on constate aussi que, parallèlement à cet ajout de contrôle, l’État se désengage progressivement au chapitre du financement général et consacre une partie plus grande de ses interventions à des programmes ciblés (Colombie-Britannique, Alberta et Ontario). C’est le côté paradoxal de la situation. © 1999 – Presses de l’Université du Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier, bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 • Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca Tiré : L' État québécois et les universités, Paul Beaulieu et Denis Bertrand (dir.), ISBN 2-7605-1034-4 • S1034N Tous droits de reproduction, de traduction ou d’adaptation réservés
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Enfin, l’État accroît aussi son rôle dans la configuration du système : 1) diversification des types d’établissements ; 2) rationalisation de l’offre de formation en réduisant les duplications de programmes ; 3) meilleure coordination des divers éléments du système d’enseignement supérieur ; 4) orientations stratégiques accrues de la recherche, etc. 3.2. L’INCERTITUDE GRANDISSANTE QUANT À LA POSSIBILITÉ DE RÉPONDRE AUX BESOINS EN FORMATION ET LA NÉCESSITÉ DE DIVERSIFIER L’OFFRE DES SERVICES Dans plusieurs États américains (la Californie et la Floride, par exemple) et dans certaines provinces canadiennes (Alberta et Ontario, toujours par exemple), on s’attend à un accroissement important des inscriptions dans l’enseignement supérieur. Dans le cas de la Californie, comme on l’a déjà souligné, les prévisions sont alarmantes, à tel point que l’on parle d’un raz de marée II (Tidal Wave II) constitué en partie par les petits-fils des « Gis » (Kerr, 1994b). Devant cette croissance appréhendée sans précédent, la diversification du système devient, pour plusieurs, un impératif. De plus, le concept même d’accessibilité commence à être remis en question. Est-il possible, se demandent certains acteurs, d’offrir une formation postsecondaire formelle à toute personne qui a les aptitudes de base et la volonté de poursuivre des études ? Faudrait-il mettre de l’avant de nouvelles structures organisationnelles d’enseignement postsecondaire plus liées aux besoins de la main-d’œuvre et permettant une formation acquise, en bonne partie, de façon plus économique, dans les lieux mêmes de travail ? Sur la scène américaine, la contestation des programmes de discrimination positive (affirmative action), enclenchée au départ en Californie, gagne partout du terrain. Cette contestation constitue un frein à l’accessibilité aux études supérieures pour des groupes minoritaires. Dans le cas du Canada, la problématique de l’accessibilité ne se pose pas de la même manière, bien que les gouvernements de la Colombie-Britannique et de l’Alberta, entre autres, cherchent à rendre plus accessibles les études postsecondaires aux communautés autochtones. Il n'existe cependant pas à notre connaissance au Canada de programmes spécifiques de discrimination positive en matière d'admissions des étudiants à l'enseignement supérieur, sauf peut-être dans un programme d'études de droit ciblé pour des étudiants autochtones et noirs à l'Université Dalhousie (NouvelleÉcosse). Plusieurs institutions se sont dotées toutefois de politiques antiracistes ou antidiscriminatoires pour le recrutement de leurs employés.
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3.3. LES STRATÉGIES DE DIVERSIFICATION DES SOURCES ET DES MOYENS DE FINANCEMENT En Amérique du Nord, c’est dans les provinces canadiennes que la contribution privée à l’enseignement supérieur est la moins élevée. Les gouvernements provinciaux ont adopté historiquement des politiques de gel des frais de scolarité pour favoriser l’accessibilité. Depuis quelques années, cependant, coincés par une diminution des recettes fiscales et une situation économique difficile, certains gouvernements provinciaux ont progressivement mis au rancart leur politique du gel des frais de scolarité, en déléguant la responsabilité de fixer les frais de scolarité aux institutions, ou en ciblant et en établissant des plafonds d’augmentation différenciée selon la nature des programmes. Par ailleurs, la Colombie-Britannique, comme mentionné précédemment, a créé récemment deux universités de type technologique dont le financement principal doit provenir de sources privées, notamment des entreprises. En Ontario, dans la foulée du Rapport du Comité aviseur sur les directions futures de l’enseignement postsecondaire, on a discuté également, mais sans prendre définitivement position, sur le sujet autant controversé de la création d’universités privées. Malgré les critiques acerbes de certains universitaires, le volume des rapports contractuels ou autres entre l’université et l’entreprise s’est accru considérablement pendant la présente décennie. Ces rapports se sont retrouvés d’ailleurs dans les structures mêmes des établissements universitaires dans un grand nombre de cas, à la suite de la mise en place de bureaux de liaison université — entreprise. Les gouvernements ont été, dans cette matière, des agents actifs de ces changements en finançant des bureaux, mais aussi par leurs politiques fiscales sur l’investissement privé dans la recherche universitaire, par la mise en place de programmes de financement faisant appel à une contrepartie privée, par le financement de centres d’excellence en partenariat avec l’industrie, par le financement des efforts visant l’innovation technologique, etc. Ce rapprochement a permis aux institutions d’enseignement supérieur de compenser en partie les baisses de subventions de l’État. Il a également permis à l’industrie d’avoir accès à un pool de compétence de très haut niveau à un coût fort raisonnable. Ainsi donc, un grand nombre de gouvernements ont adopté des politiques visant à distribuer différemment le fardeau du financement entre les différents consommateurs du savoir et savoir-faire au sein des institutions d’enseignement supérieur. Loin d’être une mode passagère, ce partage des coûts devrait être une constante dans l’enseignement supérieur pour encore plusieurs années.
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3.4. LA MISE EN PLACE D’INDICATEURS DE RENDEMENT ET LA TENTATIVE D’Y LIER LE FINANCEMENT PUBLIC En raison de la contraction du financement public de l’enseignement supérieur, un grand nombre d’institutions postsecondaires ont progressivement adopté une approche de type managériale et stratégique empruntée à l’entreprise privée. Elles y ont été poussées par des politiques publiques visant une plus grande reddition de comptes basée sur des rendements. L’Alberta est un bon exemple de cette poussée vers une approche de type managérial fondée sur la prévision du changement environnemental, sur le choix d’objectifs opérationnels et sur l’atteinte de résultats mesurables. D’ailleurs, le discours employé dans certains des énoncés de politiques est carrément managérial. À preuve, le plan du développement de l’enseignement supérieur proposé par cette province pour 1997-2000 est appelé « Plan d’affaires » (Alberta Advanced Éducation and Career Development, 1997). Il ressemble étrangement au plan de développement d’une grande corporation privée. Le niveau du rendement institutionnel atteint se mesure de plus en plus au sein du monde universitaire nord-américain à partir d’indicateurs principalement de nature quantitative. Aux États-Unis, l’utilisation d’indicateurs de rendement se généralise rapidement. En Alberta, on a introduit aussi, quoique timidement, une politique de financement lié à la performance institutionnelle mesurée à l’aide d’indicateurs de performance. Dans le cas de la Colombie-Britannique, on a développé des indicateurs de performance mais sans lier le financement à ceux-ci. Ces indicateurs ne servent actuellement que dans le système regroupant les collèges, les instituts et les agences. Des discussions sont cependant en cours pour l’étendre au secteur universitaire (Harvey et Goard, 1997). L’approche de la Colombie-Britannique est en partie décentralisée, laissant aux institutions une large part dans le choix des indicateurs à privilégier. Par ailleurs, le gouvernement de la Colombie-Britannique s’est intéressé aussi à des questions d’efficacité externe des études : insertion des diplômés dans le marché du travail ; évaluation des diplômés par les employeurs ; satisfaction quant à la formation reçue, etc. (voir University Presidents’ Council of British Columbia, 1996). Dans le cas de l’Alberta, la démarche a été menée de façon plus centralisée parce que le gouvernement voulait constituer un ensemble d’indicateurs valables tant pour le secteur collégial que pour le secteur universitaire. Toutefois, actuellement, le pourcentage du budget dépendant du rendement demeure relativement bas. L’on ne connaît pas les intentions du gouvernement à ce sujet : augmentera-t-il progressivement le pourcentage du budget lié à la performance institutionnelle ?
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Le problème avec l’utilisation d’indicateurs de performance, comme on l’a déjà souligné, c’est que ceux-ci risquent de ne mesurer que des quantités objectives (nombre de diplômés, coût par étudiant, durée du programme, etc.) et pas nécessairement la qualité intrinsèque des programmes et de la formation acquise. Par ailleurs, le souci de rencontrer des seuils de performance « fixés » peut aller même à l’encontre de la poursuite de la qualité des services, par exemple : être moins sélectif pour améliorer les coûts ; être moins exigeant pour favoriser un meilleur taux de réussite ; fermer certains programmes qui n’attirent que peu de « clientèles étudiantes », mais, par ailleurs excellents et même essentiels pour l’avancement des connaissances. La question de l’amélioration de la pertinence et de la qualité des services est présente dans bon nombre d’énoncés de politique tant aux ÉtatsUnis qu’au Canada. Les stratégies s’avèrent cependant fort diversifiées : pertinence des programmes pour le marché du travail ; développement chez l’étudiant des aptitudes au travail intellectuel et notamment de la fonction critique ; efforts pour améliorer le climat d’étude ; revalorisation de l’enseignement par rapport à la recherche, etc. Bien plus, certaines institutions ont essayé d’introduire une approche de gestion basée sur la recherche de la qualité totale (TQM). Indépendamment du succès qu’ont pu avoir, dans certains établissements, de telles démarches (les résultats ne sont pas concluants, voir Hackman et Wageman, 1995), ce qui est significatif, c’est la préoccupation de certains pouvoirs politiques et de certaines administrations de l’enseignement supérieur afin d’améliorer la qualité de l’enseignement supérieur. 3.5. L’UTILISATION POUR LE MONDE UNIVERSITAIRE DES NOUVELLES TECHNOLOGIES DE L’INFORMATION ET DE LA COMMUNICATION Parler des exigences de la société du savoir, des opportunités nouvelles liées à l’ère de l’information et de la mondialisation des marchés fait maintenant partie du Zeitgeist (Esprit du Temps). Les documents récents de politique publique en matière d’enseignement supérieur, tant aux États-Unis qu’au Canada, contiennent de nombreuses références à la nécessité d’introduire les nouvelles technologies de l’information et de la communication. Un moteur important, bien que non unique, des exhortations et des expériences en cours dans ce domaine, est certainement le miroitement d’une baisse substantielle, grâce à ces techniques, des coûts de la prestation de l’enseignement en termes de ressources humaines et d’infrastructure. Cette prétention reste à confirmer. À ce chapitre, une expérience fondée sur une volonté partagée par plusieurs administrations publiques est, comme mentionné plus haut,
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actuellement en cours dans plusieurs États de l’Ouest des États-Unis. Au Canada, il existe des systèmes de formation à distance utilisant un support technologique avancé, notamment en Colombie-Britannique et en Alberta (en plus, évidemment, de l’expérience québécoise). Par ailleurs, le financement récent par le gouvernement de l’Alberta d’un centre de formation professionnelle hautement technologisé doit être ajouté à la liste des expériences de reconversion informationnelle de l’enseignement supérieur. CONCLUSION Quoi qu’en disent certains universitaires, la régulation par l’État de l’enseignement supérieur est là pour rester. L’État ne peut se contenter en la matière d’avoir uniquement un rôle de pourvoyeur de fonds : il a la responsabilité politique et sociale d’orienter le développement de l’enseignement supérieur. C’est plutôt par rapport à l’exercice de ce rôle que peuvent se poser certains problèmes. En. effet, l’État oriente d’abord le système par le financement des programmes jugés prioritaires. Mais il peut aussi intervenir pour approuver les nouveaux programmes, pour évaluation des programmes existants et pour rationaliser l’offre de services sur l’ensemble d’un territoire. Chose certaine, l’État peut exiger à juste titre des universités qu’elles gèrent les fonds publics de manière efficace et efficiente. Dans ce sens, les systèmes d’indicateurs de rendement actuellement en vogue aux États-Unis et en Alberta, et pour le système d’enseignement supérieur non universitaire, en Colombie-Britannique, ne constituent pas nécessairement une intrusion dans les affaires internes des institutions. Le principe en est clair : les institutions d’enseignement supérieur, étant donné qu’elles sont financées massivement par l’État, doivent rendre des comptes quant à l’utilisation des deniers publics mis à leur disposition. Il s’en suit que l’équilibre entre les exigences légitimes de l’État et la non mois légitime autonomie universitaire n’est pas facile à établir (George et McAllister, 1995a et 1995b). Une université liée poings et mains à l’État n’aurait pas la marge de manœuvre nécessaire pour la critique et la création, deux éléments fondamentaux de l’espace universitaire. La tentation est grande aussi pour l’État de fixer des objectifs quantitatifs de rendement pour répondre à des exigences d’imputabilité face à un électorat friand de résultats à court terme, alors que la véritable production universitaire exige temps et patience. Par exemple, si on fixe comme objectif d’accroître le taux de réussite ou le temps moyen pour compléter un grade supérieur, on pourrait bien oublier d’apprécier la qualité du milieu de formation et les
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diplômés pourraient, nonobstant les belles statistiques, ne pas répondre adéquatement aux exigences du marché. Une piste de solution est celle empruntée par la Colombie-Britannique dans la détermination d’indicateurs de performance : une concertation entre gouvernement et secteur de l’enseignement postsecondaire pour élaborer des indicateurs de rendement qui, tout en répondant aux attentes de l’État, respectent les différences interinstitutionnelles et les particularités disciplinaires et professionnelles des programmes. Un des rôles primordiaux de l’État en matière d’affaires universitaires est celui d’éviter à tout prix un développement anarchique du réseau de l’enseignement postsecondaire. Dans plusieurs pays d’Amérique latine, l’État n’exerce qu’un contrôle minimal sur la création d’institutions d’enseignement supérieur. C’est ainsi qu’on assiste, depuis plusieurs années, à une prolifération d’institutions privées dont plusieurs sont de qualité douteuse. Il est important que les gouvernements se donnent des outils permettant une planification de l’enseignement supérieur capable de relever les défis de la formation d’une main-d’œuvre hautement spécialisée à une époque où la vie utile de certaines connaissances ne serait plus que de six ans et demi (Van Ginkel, 1994). Cette planification doit inclure un pilotage de l’offre qui prend en compte la complémentarité des institutions, la nécessaire réduction des chevauchements de programmes – une saine concurrence est, cependant, souhaitable –, la diversification des services d’enseignement supérieur pour tenir compte des besoins pluriels en main-d’œuvre spécialisée, la mise en place de passerelles entre institutions et programmes et la nécessité de fournir des services à des clientèles situées en dehors des métropoles. Pour piloter le développement du réseau, l’État ne peut pas éluder la question traquenard de la grande diversité des missions des institutions d’enseignement supérieur y compris de celles des universités. Au Canada, l’approche de la Colombie-Britannique est, à ce moment-ci, un bon exemple et cela, malgré le paradoxe de la faiblesse dans cette province du taux de participation de la population à l’enseignement supérieur. La reconnaissance formelle d’une pluralité de missions lèverait bien des obstacles au développement et permettrait un financement plus diversifié. Le cas de l’Angleterre est à rappeler à ce sujet. Ce pays a adopté depuis un certain temps une approche impliquant une double enveloppe de financement : l’une destinée à couvrir les dépenses d’enseignement et basée principalement sur le niveau des inscriptions ; l’autre, plus compétitive, liée au rendement institutionnel en recherche. C’est une approche qui mérite d’être sérieusement analysée et qui permet de distinguer divers types d’indicateurs efficaces. Sans compter qu’au plan institutionnel, une telle politique
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rendrait plus fonctionnels les processus internes d’avancement dans la carrière professorale en valorisant sans ambiguïté le volet enseignement et l’accompagnement des étudiants. Ce survol des tendances actuelles des politiques publiques en matière d’enseignement supérieur, tant aux États-Unis qu’au Canada, révèle les efforts des administrations publiques pour se doter de mécanismes permettant un contrôle plus adéquat en matière d’enseignement supérieur. Cette tendance se manifeste concrètement par la mise en œuvre de systèmes d’indicateurs de rendement de l’enseignement supérieur dans un grand nombre d’États américains et certaines provinces canadiennes. Elle révèle aussi que, parallèlement à l’accroissement du contrôle, les États semblent vouloir partager leur rôle traditionnel de pourvoyeur de fonds avec d’autres agents, notamment les clients ou les bénéficiaires de la formation eux-mêmes et le secteur privé en général, en faisant appel à divers types de partenariat. Malgré un accroissement du niveau de financement public pour l’enseignement supérieur aux États-Unis et des essais timides de redressement dans certaines provinces canadiennes, les gouvernements ont tendance à encourager l’élargissement des rapports avec l’entreprise privée et à diminuer les restrictions étatiques quant à l’augmentation des frais de scolarité des étudiants. Aux États-Unis, la question de l’accessibilité refait actuellement surface étant donné la croissance appréhendée de la demande de formation supérieure dans certains États (la Californie et la Floride, par exemple). La diversité de l’offre d’enseignement supérieur devient alors une réponse à la massification des besoins : des systèmes plus diversifiés pourraient répondre plus adéquatement à la poussée des demandeurs. Par ailleurs, les programmes d’accessibilité à l’enseignement supérieur pour des minorités sont sur la sellette : dans certains États, et plus particulièrement en Californie, les programmes de discrimination positive ont été jugés contraires aux chartes des droits et libertés ou sont devant les tribunaux. Au Canada, il n’existe pas à proprement parler de politiques favorisant l’admission à l’université des minorités, sauf, dans une certaine mesure, au profit des autochtones (institutions propres ou programmes spécifiques). Le problème ne se pose donc pas de la même manière qu’aux États-Unis. Concernant la hausse de demande en enseignement supérieur, on est témoin, au Canada, d’une certaine stabilité ou d’une légère décroissance des inscriptions, sauf dans le cas de l’Ontario (et dans une moindre mesure en Alberta) où l’on s’attend à un accroissement rapide des inscriptions avec la croissance de la population mais surtout en raison de l’élimination d’une année dans les études secondaires. La question de la pertinence et de la qualité de l’offre d’enseignement supérieur est posée soit de façon explicite, soit en filigrane
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dans plusieurs documents récents traitant de politiques publiques en matière d’enseignement supérieur. Au-delà des mesures de valorisation de l’enseignement, et en particulier de l’enseignement du premier cycle (là où, curieusement, se retrouve la grande majorité des demandeurs de formation servant de base principale au financement public), les discours sur la qualité des services universitaires demeurent plutôt de nature théorique. Il y a encore peu d’instruments appropriés pour mesurer la qualité, et les efforts actuels portent sur la mise en place d’instruments de mesures quantitatives de rendement. Enfin, la thématique de la transformation des services, et particulièrement des services universitaires, est l’arrière-fond de bien des politiques récentes relatives à l’enseignement supérieur. Cette transformation est multiforme : elle englobe la redéfinition de la mission universitaire, la gestion institutionnelle, la restructuration des programmes, les modes de transmission de l’information et l’espace géographique assigné à l’institution (voir Crespo, 1997). Elle se traduit par des efforts de rationalisation des systèmes et des poursuites d’un accroissement de l’efficacité et de l’efficience organisationnelles. Mais son aspect le plus nouveau et le plus exigeant est, sans doute, celui de la reconversion informationnelle. Même si peu de politiques publiques relatives à l’enseignement supérieur sont axées explicitement sur cette reconversion, elle est néanmoins présente partout comme une exigence d’un meilleur avenir à court terme et pourrait devenir, au cours des prochaines années, un des principaux moteurs de l’évolution de l’enseignement supérieur. En somme, la réflexion sur l’avenir de l’enseignement supérieur, mais tout particulièrement sur l’avenir de l’université, repose actuellement sur trois présupposés : 1) la nécessité de la régulation du domaine par l’État ; 2) la nécessité d’une gestion institutionnelle plus efficace et efficiente ; et 3) la sauvegarde de l’autonomie institutionnelle. Ces présupposés comportent plusieurs enjeux dont les plus importants sont : 1) la conciliation entre responsabilité de l’État et autonomie institutionnelle ; 2) le partage des coûts et l’accessibilité aux études ; 3) les relations avec le secteur productif privé, la culture organisationnelle et les missions de l’université ; 4) la diversification et la qualité de l’offre de services et les missions institutionnelles différentes et, enfin, 5) l’avenir de l’université comme espace physique identifié. Ainsi, il faut se questionner sur la nécessité d’une formation universitaire pour tous les citoyens aptes (pour les États-Unis, voir McGuinness, 1995, p. 292-294). Doit-on plutôt envisager l’objectif d’un perfectionnement postsecondaire pour tous et conséquemment adapté à une plus grande diversification du système reconnaissant aux établissements des missions sectorielles complémentaires, à l’intérieur d’un plan cohérent de développement de l’ensemble du réseau. Faut-il
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revoir les articulations université / collège et collège / cours secondaire et remettre en question, s’il y a lieu, les arrangements actuels (sur l’état actuel de la coordination entre le secteur collégial et universitaire au Canada, voir Jones, Skolnik et Soren, 1998). Enfin, un plan de développement du réseau de l’enseignement supérieur exige une attention particulière au financement public, même s’il semble légitime de s’orienter vers une politique de plus grande diversification des sources de financement. Ce financement public pourrait se structurer en tenant compte davantage des profils différenciés de l’enseignement et de la recherche. Si l’on retient un jour l’idée de lier une partie du financement au rendement institutionnel, les indicateurs d’un tel rendement devraient faire l’objet de consensus entre les différents acteurs. Il faudrait, par ailleurs, à ce sujet, dépasser la simple approche quantitative et automatique pour introduire aussi des aspects qualitatifs et des jugements nuancés de la situation. Enfin, la reconversion informationnelle est un défi de taille à relever au sein du monde de l’enseignement supérieur non seulement parce qu’elle exige de grands changements dans les modes habituels de fonctionnement, mais aussi parce qu’elle peut mettre en péril l’existence même de l’université telle que nous la connaissons aujourd’hui. Au Québec, le gouvernement a lancé en février 1998 une consultation pour déterminer les éléments d’une future politique en matière d’affaires universitaires. C’est un énorme défi. Une telle opération ne peut être menée à bien sans référence à ce qui se fait ailleurs, et particulièrement en Amérique du Nord, même si le Québec en la matière pourrait bien une fois de plus jouer la carte de sa spécificité. BIBLIOGRAPHIE ALBERTA ADVANCED EDUCATION AND CAREER DEVELOPMENT (1998). Guidelines for system development. Edmonton : Alberta Advanced Education and Career Development. ALBERTA ADVANCED EDUCATION AND CAREER DEVELOPMENT (1997). 1997-2000 Business Plan. Edmonton : Alberta Advanced Education and Career Development, juin. ALBERTA ADVANCED EDUCATION AND CAREER DEVELOPMENT (1994a). New directions for adult learning in Alberta. Edmonton : Alberta Advanced Education and Career Development . ALBERTA ADVANCED EDUCATION AND CAREER DEVELOPMENT (1994b). Tuition fee policy. Edmonton : Alberta Advanced Education and Career Development, 20 octobre.
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Dans le prologue de la version espagnole de l’ouvrage de Neave, The EEC and Education (Neave, 1984), on peut lire : « l’importance de l’éducation pour construire l’Europe, pour créer une nouvelle identité et pour développer une nouvelle connaissance au sein de ses 310 millions d’habitants (aujourd’hui plus nombreux, vu les nouvelles adhésions des dernières années) est primordiale, comme le démontrent les nombreuses résolutions adoptées par le parlement européen. Cependant, la politique éducative des Communautés n’a pas reçu toute l’attention qu’elle aurait méritée. Deux ans plus tard, le même auteur mentionnait que « la situation est en train de changer [..] avec le nouvel élan à la suite des réunions au sommet qui ont eu lieu à Stuttgart (1983), Fontainebleau (1984) et Milan (1985) » (Neave, 1986, p. 9). Dès cette époque, un mouvement est donc enclenché, comme si le Marché commun des origines avait pris conscience, vers le milieu des années 1980, que l’Europe des marchands devrait aller au-delà du simple champ de transactions économiques, et servir aussi de base à la création de l’Europe des citoyens et des Communautés européennes. Cette « Europe des citoyens » s’est donc transformée, au-delà des intérêts économiques purs, en un espace dans lequel les institutions communautaires sont sensibles aux préoccupations quotidiennes des habitants et à leurs problèmes qui, paradoxalement, sont aussi très souvent de nature économique et donc de compétitivité. Comme Neave (1986, p. 10) le signalait de manière prémonitoire dans le prologue de l’ouvrage déjà cité, l’Europe doit faire face à des défis énormes pour
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concurrencer les forces économiques des États-Unis et du Japon : il lui faut « ré-équiper l’industrie, réadapter les techniques des travailleurs et effectuer tous les ajustements techniques et sociaux nécessaires pour la révolution technologique de l’Europe ». Les travaux de Neave nous amènent à penser que les pressions externes exercées sur les universités européennes en vue d’une révision de leurs façons de faire et de leurs orientations ont évolué au cours des 15 dernières années dans la mesure où les demandes européennes ont graduellement pris plus de place au côté des demandes et besoins strictement nationaux. Cela dit, il ne faut surtout pas oublier qu’au-delà de cette transformation, les pressions exercées sur les universités sont le plus souvent marquées par la volonté d’adapter les universités à la mise en place de l’économie du savoir. À l’ère du développement des technologies de l’information, de la globalisation de l’économie et de l’augmentation de la compétition sur les marchés internationaux, le savoir et le comment savoir sont aujourd’hui essentiels pour assurer l’intégration des individus au sein de la société, la survie et le développement des entreprises et une prospérité collective plus grande. En somme, ce qui a changé, c’est que les pressions exercées sur les universités, de même que les décisions de réorganisation qui en résultent, sont en quelque sorte moins « nationales » et davantage « européennes ». Dans la nouvelle approche qui sous-tend les demandes adressées aux universités ainsi que les réorganisations mises en œuvre, application et rendement du savoir sont désignés d’une manière simplifiée comme facteur K (pour Knowledge), monnaie à deux faces (savoir et savoir-faire) et clé de tout futur développement économique : « Il est clair, nous dit Collin (1993, p. 1), que le territoire et le capital existent toujours, seulement leur valorisation dépend des processus qui se déroulent dans un autre espace, celui de la connaissance. » Or, ce défi du développement de la connaissance pour produire plus et à meilleur coût commence à être perçu par l’Europe et ses systèmes universitaires comme un défi organisationnel de niveau pan-national. En effet, les réponses à ce défi ne dépendent pas uniquement de l’université et des politiques nationales, mais de l’ensemble de la société européenne qui doit s’adapter à la présence de nouvelles valeurs, d’une nouvelle « culture universitaire » dont la pointe de l’iceberg peut déjà s’entrevoir à Maastricht et dans le Livre blanc de Delors. L’université européenne continue cependant à jouer un rôle secondaire, il faut le constater, dans tout le processus de formation continue que les entreprises et les autres institutions d’aujourd’hui mettent en place. Il est donc essentiel de donner de la cohérence à la logique inexorable qui est
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en train de naître. Il est nécessaire d’assurer l’adaptation du monde universitaire aux changements des besoins rapides et constants de la nouvelle Europe en gestation. Cette opération requiert une « rupture » avec le rôle que l’université remplissait traditionnellement dans le contexte des États nationaux et de la division du travail. Aujourd’hui, plus que jamais, le développement passe non seulement par la connaissance et le savoir, domaine traditionnel de l’université, mais aussi par la « capacité du monde universitaire à organiser le transfert des connaissances ». C’est le point de vue de Garcia Echevarria et al. (1994, p. 17) qui déplorent la crise des systèmes traditionnels d’éducation et de formation. Une nouvelle orientation s’impose vers des formules flexibles d’adaptation à un autre type de formation, plus en accord avec la situation de fait de la société, et plus respectueuses des principes de base et des valeurs sur lesquelles s’appuient maintenant les autres institutions socioéconomiques avec lesquelles l’université doit travailler. En somme, l’université n’échappe pas, malgré sa vieille et traditionnelle institutionnalisation, aux phénomènes « d’internationalisation » et de mondialisation par lesquels une économie omniprésente et tentaculaire l’oblige à transiter (Ayala de la Pena, 1999). Ni d’ailleurs à la concurrence, à la reconcentration, à l’évaluation et à la gestion exemplaire qui ne sont que la résonance d’exigences d’adaptation de toutes les institutions aux changements planétaires dans les relations économiques et politicosociales. Le système d’éducation supérieure ne peut échapper à ces transformations (cf. Pereyra et al., 1996), et le fait que de plus en plus ces défis se posent à l’échelle de l’Europe marque fortement les volontés et les initiatives de transformation des orientations et des pratiques universitaires. Ru définitive, les universités européennes soumises à la dynamique du nouvel ordre économique et social de Maastricht (Acta Unica) au sein de la nouvelle Union européenne, devront s’adapter à deux critères clés dans leurs relations entre elles : collaborer dans ce qu’elles ont en commun ; rivaliser dans ce qu’elles ont de différent. Cela dit, le grand problème d’un projet stratégique et paneuropéen de services universitaires est la grande complexité du système et la nécessité d’harmoniser chacune de ses composantes dans un ensemble cohérent. C’est comme s’il existait un conflit entre la logique du système européen et la logique de fonctionnement de chaque institution, de chaque producteur et de chaque système national. Un modèle éducatif de type non systémique, livré à son propre fonctionnement et favorisant peu l’articulation de ses diverses composantes, conduit à la fragmentation et à l’atomisation sociales (Tedesco, 1995, p. 140). C’est donc un des
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nouveaux problèmes de l’université en tant qu’institution traditionnelle, fonctionnelle et tayloriste, qui fonctionne encore avec des coûts élevés, alors que, sur le plan politique, l’évolution exige d’elle une réforme de l’enseignement afin de répondre à de nouveaux impératifs économiques (Popadopoulos, dans Delors 1996, p. 149). Une institution universitaire renouvelée, flexible et capable d’adaptation permettrait de faire reconnaître les grandes potentialités que possède l’université européenne, si on regroupe les forces universitaires de l’ensemble des différents États de l’Union européenne. Ces forces sont grandes et susceptibles de faire l’envie du reste des zones régionales de la planète, y compris celles d’Amérique du Nord (voir UNESCO, 1998). En guise d’illustration de ce phénomène, sans doute ici trop rapidement présenté, nous allons décrire dans ce chapitre les lignes générales de l’évolution toute récente de l’enseignement supérieur dans quatre pays de l’Union européenne, représentatifs de différentes situations politiques. Notre objectif sera de montrer comment et en quoi les demandes et les orientations de nature européenne influencent la réorganisation des universités. La Belgique avec sa « communautarisation » linguistique dont nous présentons la Communauté française. L’Espagne qui est passée d’un Etat centralisé de type napoléonien à « l’État des autonomies » — comme on le reconnaît en droit politique — et où chacune des régions prend les pouvoirs et les responsabilités qu’elle est capable d’assumer. La France comme paradigme d’un État encore très centralisé, mais avec une « déconcentration » administrative. L’Allemagne, modèle en Europe des pays de type fédéral, avec d’importants mécanismes de « coordination » entre les ministères d’Éducation des Ldnder et le gouvernement fédéral. Au préalable, pour chacun de ces pays, nous décrirons les rôles que l’État national jouait déjà à la fin des années 1980, puis nous retracerons les grands mouvements de transformations de ces rôles au cours des 10 dernières années, en matière particulièrement d’orientation générale des systèmes universitaires nationaux, de configuration de ces systèmes, de leur financement et de leur évaluation générale. En guise de conclusion, nous analyserons les pouvoirs et les responsabilités que ces États sont prêts à mettre en commun au sein des nouvelles structures pan-nationales de l’Europe nouvelle.
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UN APERÇU DE LA RÉFORME RÉCENTE DU SYSTÈME D’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR DE LA COMMUNAUTÉ FRANÇAISE DE BELGIQUE : simplification et rationalisation1
Autrefois, les universités préparaient aux professions d’ingénieur, de médecin, de juriste, d’historien. Présentes au départ, les sciences ne connaîtront leur essor que bien plus tard. Il fallut attendre, en effet, la décennie 1860 pour que soient créés des laboratoires et des services de recherche dans quatre universités, souvent en concurrence, dans le respect de l’autonomie de chacune : Liège, Gand, l’Université catholique de Louvain et l’Université libre de Bruxelles. Le mouvement d’expansion s’amplifia cependant rapidement dès le dernier quart du xixe siècle, car les capitaines d’entreprises de la Belgique (au quatrième rang des nations industrielles) durent s’entourer de plus en plus de cadres de haut niveau. Les écoles supérieures techniques se développèrent dans les bassins houillers et métallurgiques. Les écoles supérieures de commerce se créèrent à la charnière des deux siècles. L’enseignement supérieur belge aujourd’hui comprend deux composantes : l’enseignement universitaire et l’enseignement supérieur non universitaire, offert principalement dans les Hautes écoles pluridisciplinaires. La Communauté française de Belgique compte trois universités complètes (l’Université de Liège ; l’Université catholique de Louvain située à Louvain-la-Neuve et l’Université libre de Bruxelles) et une université limitée à certaines facultés (Université de Mons-Hainaut). Par ailleurs, la Communauté française compte cinq autres institutions universitaires spécialisées dans une ou plusieurs disciplines. En ce qui concerne les écoles supérieures, on en retrouve actuellement une trentaine dans le territoire de la Communauté française. Ces institutions dispensent une variété de programmes de type court (trois ans) et de type long menant à des diplômes professionnels.
1. Pour la partie flamande de la Belgique, l’évolution et la situation de l’enseignement supérieur sont, mutatis mutandis, similaires à la partie francophone. Bien que les deux régions fonctionnent, en pratique, comme deux pays confédérés, les différences dans l’enseignement supérieur entre les deux communautés sont peu importantes (De Groof, Neave et Svec, 1998).
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L’État québécois et les universités
1.1. LA RÉFORME DES ÉCOLES SUPÉRIEURES : SIMPLIFICATION DES STRUCTURES ET MEILLEURE COORDINATION Auparavant, il existait 114 institutions d’enseignement supérieur non universitaire. C’est par un décret gouvernemental, promulgué le 5 avril 1995, que l’on procéda à la fusion de plusieurs établissements d’enseignement supérieur. La trentaine d’écoles supérieures actuelles sont réparties dans cinq zones (Bruxelles-Capitale/Brabant Wallon, Hainaut, Liège, Luxembourg et Namur) et peuvent être regroupées en trois réseaux : six Hautes Écoles organisées par la Communauté française ; 10 écoles supérieures organisées par l’enseignement officiel subventionné (provinces et villes) et 14 Écoles supérieures organisées par l’enseignement libre subventionné (dont 12 Écoles supérieures confessionnelles). Notons que les Écoles supérieures ont une taille moyenne de 2 000 étudiants seulement, dans le but de réunir les moyens nécessaires à leur mission et d’atteindre l’objectif d’une formation de qualité. Il n’y a aucun lien de subordination entre l’enseignement universitaire et l’enseignement supérieur non universitaire de type long et de type court. Ces deux systèmes poursuivent chacun des finalités spécifiques qui déterminent des structures organisationnelles et des méthodes d’enseignement différentes. Cependant, le cloisonnement entre les divers niveaux s’amenuise. L’un des moyens employés consiste à mettre en place des passerelles permettant aux étudiants porteurs d’un diplôme d’enseignement supérieur non universitaire de faire reconnaître partiellement leurs études antérieures par l’enseignement universitaire. Les études universitaires durent en effet, au moins quatre ans, étalées sur deux cycles (Ministère de l’Éducation, de la Recherche et de la Formation, 1996). La restructuration du secteur non universitaire par la fusion des établissements et l’allongement de la formation courte impliquait également d’autres changements importants. Ainsi, le décret gouvernemental accordait plus d’autonomie institutionnelle, élargissait les attributions des institutions au-delà de la formation initiale, introduisait un système d’évaluation de la qualité de l’enseignement et mettait en place une structure de participation des étudiants à la gestion des institutions. 1.2. LA RATIONALISATION DU SYSTÈME UNIVERSITAIRE Les études universitaires conduisant à des grades académiques sont organisées en trois cycles. Les études de premier et de deuxième cycle sont des études de base. Les études visant la formation pédagogique des futurs enseignants sont de deuxième cycle. Les études complémentaires orga-
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nisées en vue de compléter ou d’élargir des études de base, au sein d’un même domaine ou dans un domaine différent, sont de premier ou de deuxième cycle. Les études de troisième cycle comprennent les études spécialisées, les études approfondies (organisées en vue d’une formation à la recherche) et les études ou travaux relatifs à la préparation d’une thèse de doctorat ou d’agrégation. Le gouvernement de la Communauté française est intervenu directement, à partir de l’année universitaire 1996-1997, pour restreindre le nombre de programmes menant à des grades universitaires. Son objectif était de rationaliser l’offre académique et, par conséquent, de réduire les coûts associés à des programmes non rentables. Les universités conservent néanmoins la prérogative de fixer le contenu des programmes et gagnent même une certaine forme d’autonomie dans l’organisation des études. Le premier cycle compte désormais 41 programmes (au lieu de 55) et le deuxième cycle en compte 63 (au lieu de 113). La plus forte réduction a été opérée dans la liste de programmes du grade académique de docteur avec thèse. On est passé, en effet, de 112 à 26 programmes de ce type. Un nouveau plan concernant l’offre universitaire est actuellement à l’étude. Il s’agit de rassembler des études dispersées dans plusieurs centres et de les regrouper dans une seule institution pour créer des pôles d’excellence. La création de ponts entre le monde universitaire et le monde de l’entreprise est aussi un des objectifs des régions, visant à financer des recherches menées par les universités dans des secteurs économiquement porteurs, ainsi qu’à faciliter des doctorats à finalité utile pour les entreprises. Bien que les institutions universitaires soient en train de mettre en place des politiques de recherche d’emploi pour les jeunes diplômés, ce sont principalement les entreprises souhaitant renforcer leur potentiel scientifique et technologique qui prennent les moyens de former des jeunes chercheurs avec l’aide financière de la Communauté de la région wallonne. Ces quelques mouvements d’évolution récente du système d’enseignement supérieur de la Communauté française de Belgique révèlent le rôle grandissant de l’État dans la structuration du système d’enseignement supérieur et dans la configuration de l’offre de formation. La réforme vise manifestement la simplification des structures, la rationalisation du dispositif, la réduction des coûts et l’amélioration de la qualité de la formation dispensée. Les établissements, pour leur part, gagnent à l’interne des pouvoirs accrus en matière d’organisation académique et de gestion. Le gouvernement, par ailleurs, s’aligne sur les tendances actuelles, tant en Europe qu’ailleurs, de concentration des ressources, en favorisant la création de pôles d’excellence par le regroupement des compétences jadis éparpillées.
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Également, les régions se donnent comme mission de resserrer les liens entre les universités, les écoles supérieures et les secteurs socioéconomiques et industriels.
2.
LES MUTATIONS DE L’UNIVERSITÉ D’ESPAGNE : LE NOUVEL ÉQUILIBRE DES POUVOIRS ENTRE L’ÉTAT CENTRAL, LES COMMUNAUTÉS AUTONOMES ET L’UNIVERSITÉ
Le préambule de la Loi organique de la réforme universitaire, approuvée le 25 août 1983, annonce : « une nouvelle répartition de compétences en matière d’enseignement universitaire entre l’État, les Communautés autonomes et les universités elles-mêmes ». Cette loi-cadre, par laquelle on prétend restructurer l’autonomie universitaire, a son origine dans l’explicitation du mandat constitutionnel (Constitution du 6 décembre 1978) et est exprimée ainsi dans l’article 27, 10e alinéa : « l’autonomie des universités est reconnue dans les termes que la loi établira ». La Loi organique de la réforme universitaire (L.R.U.) a été présentée de manière urgente et approuvée en 1983, neuf mois après la montée au pouvoir du premier cabinet socialiste. Dans les gouvernements antérieurs d’Union de Centre démocratique (1979-1982), trois projets de réformes de l’université ont été élaborés qui ont entraîné la chute des ministres respectifs. Articuler l’autonomie universitaire dans le cadre des communautés autonomes et établir les relations de l’université avec le gouvernement de l’État central, tels étaient les objectifs de cette loi de la réforme universitaire. En Espagne, les affaires universitaires relèvent de trois pouvoirs : l’État central, les communautés autonomes et l’université. Cette division fait des affaires universitaires espagnoles une véritable pomme de discorde (Gonzalez Hernandez, 1999). 2.1. ATTRIBUTIONS DES POUVOIRS DU GOUVERNEMENT DE L’ÉTAT NATIONAL : FIXER LES GRANDES ORIENTATIONS Il semble logique que le gouvernement central se réserve toutes les mesures qui affectent l’orientation de l’ensemble des universités. C’est donc le gouvernement central qui oriente et coordonne les mesures à
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prendre par diverses communautés autonomes et, en dernière instance, par les universités elles-mêmes. Les attributions directes du gouvernement central en matière universitaire sont de deux ordres : celles relatives à la coordination de l’ensemble des universités et celles qui définissent les attributions propres à chaque université. L’État central se fait d’abord coordonnateur du système universitaire, grâce à un Conseil des universités dont l’indépendance est problématique étant donné que le ministre de l’Éducation est son président et que celui-ci approuve ses règlements. Ce Conseil se compose de plusieurs membres : il est formé, en effet, par les recteurs de toutes les universités publiques, par les responsables de département des affaires universitaires de chaque gouvernement autonome et par 15 membres nommés en nombre égal par le Congrès des députés (Parlement de portée nationale), le Sénat (Chambre de représentation territoriale appelée à jouer le rôle de Chambre fédérale). Mais l’État central définit aussi certaines attributions propres à chaque université, pour ce qui concerne les professeurs, les diplômes et la sélection des étudiants. La première mesure, relative au professorat, a pour but d’homogénéiser les critères de sélection, de promotion, de rétribution et de prestations des professeurs pour toutes les universités publiques (art. 45.1, 45.2. et art. 46.1). La deuxième mesure établit les diplômes officiels, fournit des directives, des équivalences et des homologations (art. 28.1 ; 32.1 et 32.2). Ces mesures s’appliquent aussi aux universités privées (art. 58.4). Enfin, la troisième mesure établit des critères et des procédures de sélection des étudiants aptes à s’inscrire dans des centres universitaires (26.1). Il s’agit d’un examen d’État à la fin du cours secondaire. L’objectif de ces mesures est clair : uniformiser différents aspects de la vie universitaire pour, entre autres, atteindre une qualité comparable dans les institutions universitaires à travers le territoire nationale.
2. Cet objectif n’est pas encore atteint, du moins en ce qui concerne le niveau des connaissances des étudiants à l’entrée de l’enseignement supérieur malgré les épreuves de sélectivité (l’examen d’État). Voir Munoz-Repiso et al., 1997.
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2.2. ATTRIBUTIONS DES POUVOIRS DU GOUVERNEMENT AUTONOME : RÉGIONALISER L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR L’État espagnol est subdivisé en 17 gouvernements régionaux ou communautés autonomes. L’ensemble des dispositions de la loi concernant les attributions aux gouvernements autonomes en matière d’enseignement supérieur peut être divisé en deux blocs : 1. Dans le premier, on peut inclure les pouvoirs qui découlent de l’application des « directives générales » applicables à l’ensemble des universités : a) autoriser le début d’activités des nouvelles universités, après avoir vérifié si elles sont en accord avec les exigences établies par le gouvernement de l’État central (art. 5.4) ; b) approuver les statuts de l’université dans la mesure où ils sont en accord avec les lois en vigueur (art. 12.1) ; c) participer au Conseil des universités (le responsable gouvernemental en charge des universités est, comme nous l’avons déjà noté, membre du Conseil) [art. 24.3.a]. 2. Dans le deuxième bloc, on retrouve les attributions spécifiques accordées aux gouvernements autonomes en matière universitaire. Parmi celles-ci, relevons la capacité du gouvernement autonome de nommer aussi bien le président du Conseil social de l’Université (Conseil d’administration) [art.14.4] que le recteur, selon l’élection du « Claustro académico » (Sénat ou Assemblée universitaire) [art. 18.2] ainsi que celle de déterminer la composition du trois cinquième des membres du Conseil social (art. 14.3.a et art.14.3.b). Mais les gouvernements locaux autonomes sont d’abord et avant tout, en Espagne, responsables du financement des universités. 2.3. ATTRIBUTIONS DES POUVOIRS DE L’UNIVERSITÉ ESPAGNOLE : GÉRER LES AFFAIRES INTERNES Les attributions de l’université espagnole sont de portée plus restreinte et touchent surtout à la gestion interne : 1. la création, la modification et la suppression des départements, selon leurs statuts propres, lesquels doivent cependant être conformes aux normes de base approuvés par le gouvernement national sur proposition du Conseil des universités ; 2. la gestion budgétaire, l’administration des biens et les relations interinstitutionnelles ;
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l’approbation recherche ;
4.
l’évaluation périodique du corps professoral ;
5.
des
programmes
d’enseignement
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et
de
l’octroi de diplômes et des grades (pour les attributions détaillées respectives à ce sujet du gouvernement central, des gouvernements autonomes et des universités, voir Gonzalez Hernandez, 1991).
Ce portrait général de la structuration de l’enseignement supérieur révèle l’état de dépendance de l’université espagnole vis-à-vis du gouvernement central et de ses politiques. Bien sûr, la loi-cadre, en créant le Conseil social de l’université, a reconnu la nécessité d’une certaine gouvernance institutionnelle. Mais le rôle de ce Conseil n’est en rien comparable à celui d’un véritable conseil d’administration. Par ailleurs, l’université espagnole est très dépendante des budgets qui proviennent du gouvernement régional (Hernandez Armenteros, 1996). On observe donc, en Espagne, un accroissement de l’importance des gouvernements autonomes en matière d’enseignement supérieur. Comme le signalait Neave (1997, p. 191) : « As of 1994, (the Spanish Autonomous Communities) have assumed a major reponsibility for higher education in their regions, a process which to all intents and purposes, abolishes their intermediary status and assigns them the task of being the regional version of the Ministry of Higher Education. » En résumé, la dynamique de l’enseignement supérieur espagnol se base sur un jeu organique d’instances hiérarchiques, chacune étant présidée par des élus, y compris à l’université. Toutefois, derrière les visées du « nouvel État des Autonomies », de l’harmonisation des compétences et de la représentation démocratique, se cache encore un bureaucratisme qui a pour conséquences d’entraver de façon importante le fonctionnement autonome de l’université espagnole.
3.
L’ADAPTATION DU SYSTÈME D’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR EN FRANCE : LE CONTRAT DE SERVICE
3.1. UN PEU DE « DÉCONCENTRATION » DANS UNE STRUCTURE NAPOLÉONIENNE Dire que le système éducatif français est de tradition fortement centralisé est une lapalissade. Cependant, un courant décentralisateur s’est développé surtout depuis 1982, avec le transfert aux collectivités territoriales
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d’un certain nombre de pouvoirs exercés jusqu’alors par l’État central. Ce dernier toutefois conserve encore un pouvoir absolu dans plusieurs domaines : il lui appartient, en effet, de garantir le bon fonctionnement du service public et la cohérence de l’enseignement supérieur. Ce niveau d’enseignement bénéficie depuis 1968 (loi d’orientation Edgar Faure) d’une certaine autonomie qui s’exerce dans le cadre de la réglementation nationale et d’une politique contractuelle de l’État avec les établissements universitaires. Cette autonomie a été redéfinie par la loi Savary en 1984, loi par laquelle l’État conserve des responsabilités essentielles : le contrôle des programmes, la répartition des emplois d’enseignants et d’enseignants-chercheurs, l’habilitation des diplômes nationaux, la coordination de la carte universitaire et l’évaluation des programmes de recherche, avec la participation d’experts étrangers, surtout européens. Le système d’enseignement supérieur français s’est développé surtout à partir du xixe siècle, en tant que conséquence d’un double mouvement : la rupture avec les institutions de même nom du Moyen Age et de la période monarchique (émancipation à l’égard de l’Église et du pouvoir politique) et la définition progressive d’un enseignement secondaire vu comme un préalable à l’entrée dans l’enseignement supérieur. C’est dans le cadre de l’Université de France, créée par le décret impérial de 1808 que l’on voit apparaître, en 1885, les facultés comme lieux d’enseignement spécifique et de sanction des études préparant à la profession d’enseignant. Tout au long du xixe siècle, apparaissent aussi les écoles spéciales ou Grandes Écoles avec un double caractère d’établissements d’enseignement et de recherche et un mode d’admission par concours, permettant le recrutement des meilleurs étudiants : École polytechnique, École des sciences politiques, École normale supérieure, etc. Une grande diversité d’établissements, dont l’organisation varie selon leur nature et les finalités poursuivies, caractérise donc, en France — malgré la centralisation —, l’enseignement supérieur. Trois grands types d’établissements font partie intégrante de l’enseignement supérieur français : les universités, les instituts ou écoles supérieures publiques, et les instituts ou écoles supérieures privées. Les universités en tant que telles regroupent les facultés classiques qui ont vu le jour à la suite de l’organisation de l’université napoléonienne, avec les grades, la hiérarchisation administrative et la division territoriale. Les instituts ou écoles supérieures publiques sont placés sous la tutelle de différents ministères, et sont très diversifiés : les Grandes Écoles scientifiques, relevant du ministère de l’Éducation ; l’École normale d’administration, qui dépend directement du premier ministre ; les Écoles d’architecture, placées sous la tutelle du ministère chargé de l’Équipement ; les établissements d’enseignement supérieur artistique, qui dépendent du ministère de la Culture ; les établissements d’enseignement supérieur militaire, qui dépendent du ministère de la Défense et les établissements
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d’enseignement supérieur agricole, qui dépendent du ministère chargé de l’Agriculture. Dans la tradition centralisatrice de l’Hexagone, il existe au niveau régional une administration appelée administration académique ou rectorat. L’académie est dirigée, donc, par un recteur, haut fonctionnaire choisi parmi les universitaires titulaires d’un doctorat d’État. Les pouvoirs de l’académie ou du recteur s’étendent à tous les niveaux d’enseignement (primaire, secondaire et supérieur). Le rôle de l’administration académique dans l’enseignement supérieur est personnalisé par un recteur : d’une part, celui-ci est le représentant du ministre de l’Enseignement supérieur ; d’autre part, il est le « chancelier des universités ». Ru tant que tel, le recteur assume une mission spécifique d’intervention et de contrôle à l’égard des établissements autonomes, déterminée par la loi de 1968 modifiée en 1984. D’après la disposition de celle-ci, chaque établissement universitaire a le pouvoir de déterminer ses statuts et ses structures. 3.2. ÉVOLUTION DES RAPPORTS AVEC L’ÉTAT À partir de 1989, un nouveau mode de relation a été instauré entre l’État français et les universités, les Grandes Écoles, les Instituts, les Écoles normales supérieures et les autres grands établissements comme le Collège de France. Ce nouveau mode se caractérise par la substitution de l’ancienne attribution annuelle de fonds par l’administration centrale par une politique de signature de contrats quadriennaux liant le gouvernement et les établissements universitaires. Chaque établissement définit un projet pour l’ensemble de ses activités, projet qui sera discuté et négocié avant d’être formellement signé par un représentant de l’État et l’université contractante (Delfau, 1989). Pour répondre à une importante augmentation du nombre des étudiants, qui de 975 000, en 1981, est passé à plus de deux millions en 1994, et afin de diminuer les disparités régionales dans la répartition de l’offre de formation, une politique d’aménagement et de développement des enseignements supérieurs appelée « Université 2000 » a été mise en place en 1991. Celle-ci prévoyait un plan d’actions jusqu’en 1995 et jusqu’en 1998. Quatre domaines d’action étaient privilégiés constituant les objectifs nouveaux généraux à moyen terme de l’enseignement supérieur français : – accueillir plus d’étudiants (300 000 au moins de 1991 à 1995) et les accueillir mieux ;
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− adapter l’appareil de l’enseignement supérieur aux besoins de l’économie, en développant particulièrement les formations professionnalisées à tous les niveaux et dans toutes les structures d’enseignement supérieur ; − concourir à l’aménagement du territoire, en inscrivant la formation universitaire dans les dynamiques du développement régional ; − préparer l’entrée de l’université française dans l’Europe nouvelle et à la compétition qui s’y développera dans le domaine intellectuel et la formation. Ce plan présente deux orientations principales : il prévoit premièrement combler le déficit constaté dans les départements des instituts universitaires en matière de technologie et, deuxièmement, doubler le nombre d’ingénieurs formés dans les écoles et les filières universitaires. Comme on peut le constater, l’État français a exercé depuis au moins deux siècles et continue à exercer un grand contrôle sur les orientations et le développement du système d’enseignement supérieur. La politique de financement quadriennal sur la base d’un projet d’établissement est certes un pas vers la reconnaissance de la spécificité des missions de chaque institution. Toutefois, la dépendance par rapport à l’État central demeure prépondérante. Cette opinion est soutenue par Kogan (1998) qui note, au sujet du système d’enseignement supérieur français, que « les contrôles nationaux de détail ont été réduits », mais que « les universités restent placées sous la tutelle relativement ferme de cinq directions du Ministère de l’éducation, même si l’on parle de régionalisation » (p. 137). Le maintien des pouvoirs de l’État sur les affaires universitaires ne signifie pas, cependant, que le système d’enseignement supérieur français est figé : la preuve, la planification stratégique de la politique d’aménagement de l’« Université 2000 » (Ministère de l’Éducation nationale, de l’Enseignement supérieur et de la Recherche (1996). L’université française est, toutefois, durement handicapée par l’existence d’un réseau parallèle de recherche de très haut calibre, le Centre national de recherche scientifique (CNRS). Malgré le fait que bon nombre d’universités ont chez elles des laboratoires affiliés au CNRS, c’est cette dernière instance qui détermine les orientations de la recherche fondamentale et qui bénéficie des budgets de recherche. Cette situation est problématique par rapport à d’autres pays membres de l’Union européenne, notamment l’Allemagne où, en dépit de l’existence de certaines institutions de recherche de haut calibre en dehors de l’université (les instituts Max-Planck), une grande partie de la recherche fondamentale est toujours l’apanage des universités.
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Au début de la décennie, un sondage auprès d’enseignantschercheurs français (Crespo et al., 1999) révélait le doute des répondants sur la capacité de l’université française d’entrer de manière efficace dans la compétitivité à l’échelle de la nouvelle Europe. Au cours de la présente décennie, les différents programmes de l’Union européenne ont favorisé l’ouverture de l’université française à la dimension européenne. De ce fait, sa compétitivité sur les plans européen et international se trouve améliorée. Il serait intéressant cependant de connaître maintenant l’opinion du professorat français sur la compétitivité de l’université française dans le nouvel univers européen. Le doute apparu dans le sondage cité est-il complètement disparu ?
4.
LA TOPOLOGIE DU MODÈLE FÉDÉRAL D’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR EN ALLEMAGNE : LE PARTAGE PRATIQUE DES RESPONSABILITÉS
4.1. PASSÉ RÉCENT ET RÉFORMES Au cours des années 1960 et 1970, des réformes institutionnelles et structurelles d’importance se sont produites dans l’enseignement supérieur allemand. Ces réformes ont été faites sans impulsions du Conseil de la science (Wissenschaftrat), fondé en 1957. Celui-ci recommandait entre autres : − l’élargissement des institutions scientifiques (1960) ; − l’organisation de nouvelles écoles scientifiques supérieures (1962) ; − la réorganisation de nouvelles universités (1962) ; − la reclassification du personnel enseignant dans les écoles scientifiques supérieures (1965) ; − la réorganisation des études dans les écoles scientifiques supérieures (1966) ; − la structure et l’élargissement de l’offre éducative dans le domaine universitaire après 1970 (1970) ; — différents plans généraux pour l’élargissement des centres d’enseignement supérieur (Huitième Plan général 1979-1982, 1978).
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Cet urgent mouvement de régulation s’explique par l’augmentation progressive des étudiants entre 1960 et 1975, passant de 200 000 à 850 000 approximativement. Durant ces décennies, on a pris des mesures pour réguler ce qui constitue aujourd’hui l’enseignement supérieur allemand, et qui se composait, en 1995, de 326 instituts d’enseignement supérieur. Par la réforme constitutionnelle de 1969, il était octroyé au gouvernement fédéral une compétence générale pour édicter des réglementations liées au domaine universitaire. En même temps, le gouvernement fédéral s’engageait à fournir un appui financier aux Länder pour poursuivre le développement du système universitaire. Sept ans après le réforme constitutionnelle, la Loi générale universitaire (Hochschulrahmengesetz) fut promulguée (1976). Comme son nom l’indique, il s’agit d’une loi-cadre qui demande aux Linder d’élaborer leurs propres lois et de les harmoniser avec la Loi générale dans le respect des compétences de chacun. Cette Loi générale universitaire venait réorganiser l’espace des réformes préconisées par G. von Humboldt au début du xixe siècle, et dont les principes avaient réussi à se réimplanter, après la période nazie, pour reconstruire l’enseignement supérieur dans la République fédérale d’Allemagne fondée en 1949. Le principe le plus important, celui de la souveraineté culturelle (Kulturhoheit), veut que l’enseignement supérieur soit une matière qui concerne d’abord les Lander. La coordination du travail du gouvernement fédéral et des gouvernements des Lander dans le Conseil de la science déjà cité a servi à institutionnaliser une coopération entre le monde universitaire et le gouvernement. Pour mener à bien une vaste réforme des études, les États de la fédération créèrent des commissions subrégionales chargées de formuler des recommandations au sujet de la réorganisation des études. Le système d’enseignement supérieur de l’Allemagne comprend plusieurs types d’institutions. Outre les universités classiques traditionnelles (Francfort, Berlin, Bonn, Würzburg, etc.), il existe des université techniques (Technique Hochschulen ou Technische Universitaten) spécialisées dans les sciences naturelles et les formations d’ingénieurs. Une dernière catégorie d’institutions universitaires est celle des Écoles d’enseignement supérieur commun (Gesamthochschulen) qui, comme leur nom l’indique, englobent des tâches propres à tous les types d’institutions universitaires. Enfin, un type d’institution d’enseignement supérieur de formation courte fut créé en 1970, le Fachhochschule, qui a comme fonction l’enseignement dans les formations d’ingénierie, de commerce, d’administration et de service social (Bunder Minesterium für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie, 1997).
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4.2 RÉGULATION DE L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR PAR L’ETAT FÉDÉRAL ET LES LANDER L’État fédéral fixe le cadre politique d’ensemble et finance 50 % des coûts des infrastructures, y compris ceux de la création de nouvelles universités (Kogan, 1998). De plus, la loi-cadre de l’enseignement supérieur (Hochschulrahmengesetz) établit les principes généraux qui régissent l’organisation et l’administration des institutions. Les Länder élaborent leur propre législation touchant les objectifs des institutions, les plans, les programmes et les méthodes d’évaluation de l’enseignement. La nomination des professeurs est exercée conjointement par l’établissement et les Länder. Selon Kogan (1998), les rapports, en Allemagne, entre les universités et l’État présentent les grandes caractéristiques d’un marchandage corporatiste. L’administration se fait au cas par cas, contrastant avec l’approche française d’initiatives globales auxquelles les établissements doivent réagir. Il faut noter aussi les tentatives récentes, en Allemagne, pour rendre l’université plus sélective et pour assurer une évaluation de l’enseignement. Une législation fut introduite dans le Parlement fédéral (Bundesrat) visant à permettre aux universités de procéder à la sélection d’un certain pourcentage d’étudiants (20 %) dans les programmes ciblés. Comme on le sait, à part certaines filières, notamment en médecine et en droit, où l’on détermine un numerus clausus, l’Abitur, diplôme de sortie de l’enseignement secondaire, donne le droit à l’inscription dans n’importe quelle université allemande. De leur côté, certains Länder ont mis sur pied des organismes dont le but est d’évaluer la qualité de l’enseignement universitaire (Federal Republic of Germany, 1996). Finalement, la réunification allemande a été le point de départ d’une pénible restructuration des universités au sein des « nouveaux » Länder. Environ 60 % des professeurs des universités de l’ancienne Allemagne de l’Est ont été congédiés sur la base du dossier académique. Par ailleurs, le gouvernement fédéral a dû réinvestir massivement dans l’infrastructure des universités des nouveaux Länder et procéder, avec la participation de ceux-ci, à une rationalisation tant des programmes que de l’organisation même des établissements. Certaines universités, notamment la Humboldt Universität de Berlin, ont effectué un rattrapage remarquable dans plusieurs secteurs. Toutefois, beaucoup d’universités des « nouveaux » Länder n’exercent pas encore suffisamment d’attrait sur les meilleures compétences disponibles. L’harmonisation de la qualité de l’offre dans l’enseignement supérieur à travers tout le territoire de la nouvelle Allemagne unifiée a été l’un des plus grands défis des gouvernements fédéral et des Länder pendant
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la présente décennie. Malgré les progrès enregistrés, il reste encore beaucoup à faire dans ce domaine (Mitchell, 1997). 5. NOUVELLES ORIENTATIONS DE L’UNIVERSITÉ EUROPÉENNE3 L’université européenne, la plus vieille institution occidentale avec 1’Église, n’a pas disparu : elle se transforme. Cette transformation s’est faite en parallèle avec les changements issus du développement technique et économique. Une nouvelle université est en train de naître (voir OCDÉ, 1997, chap. 5 ; Luxan, 1998). Sans avoir la prétention d’être exhaustif, il nous apparaît important d’identifier quelques mouvements de première importance : la « massification » de l’université européenne, le nouveau rôle de l’État, le financement public de l’enseignement supérieur, la qualité et l’évaluation des services universitaires des institutions et, enfin, les programmes de mobilité universitaire au sein de la nouvelle Europe. 5.1. LA « MASSIFICATION » DE L’UNIVERSITÉ EUROPÉENNE Nous constatons d’abord, une expansion quantitative sans précédent du nombre des étudiants : nous assistons, en effet presque partout, à la « massification » de l’enseignement supérieur européen. Il y avait, dans l’ensemble des pays de l’Union européenne, en 1994-1995, 11,8 millions d’étudiants inscrits dans l’enseignement supérieur. Entre 1975 et 1995, le nombre d’étudiants universitaires a presque doublé dans l’ensemble de l’Union européenne. Les États membres qui accusent la plus grande croissance des effectifs sont le Portugal (3,4 fois) et l’Espagne (2,8 fois). Pendant les premières années de la décennie 1980, le nombre d’étudiants a diminué dans la plupart des pays d’Europe. Cependant, depuis 1985, le mouvement à la hausse des inscriptions dans l’enseignement supérieur s’est généralisé dans tous ces pays. Quant à la distribution selon le sexe, la proportion de femmes inscrites dans l’enseignement supérieur est légèrement supérieure à celle des hommes (103 femmes pour 100 hommes). Cependant, même si dans la moitié des États membres les femmes sont plus nombreuses que les hommes dans l’enseignement supérieur, dans certains pays, le pourcentage des femmes est inférieur : 77 femmes pour 100 hommes en Allemagne et 89 femmes pour 100 hommes dans les Pays-Bas (voir Commission européenne, 1997b, section F). 3. Pour une vision contrastante, voir Rothblatt (1997).
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Comme conséquence de cette massification, il s’est produit un éclatement des structures traditionnelles et l’apparition d’une nouvelle diversification au niveau de chaque institution des programmes et des méthodes d’étude. Mais, parallèlement à ce phénomène, les restrictions financières ont amené la pénurie et, paradoxalement, la recherche de la qualité, et des tentatives de l’évaluer dans un contexte d’internationalisation, de globalisation et de concurrence sans précédent. 5.2. LE NOUVEAU RÔLE DE L’ÉTAT Le rapport de l’OCDÉ (1995) sur l’évolution de l’enseignement supérieur et l’adaptation de l’université aux exigences de son environnement économique et social a ébranlé les milieux académiques français. Il prônait, devant l’objectif de « relever le défi de la quantité sans sacrifier l’excellence », d’accélérer le passage d’un système centralisé vers un autre système d’universités autonomes et différenciées. Un tel changement serait un pas en avant important pour les universités françaises, un pas qui leur permettrait de se rapprocher des universités espagnoles et belges et, dans une moindre mesure, des universités allemandes. Mais, même si le système d’enseignement supérieur français conservait sa forte centralisation administrative, les tendances constatées en Europe convergent vers un profil commun de transformation : autonomie accrue des établissements, nouvelles structures plus fonctionnelles, plus grande priorisation de la recherche, collaboration interinstitutionnelle accrue et collaboration avec les entreprises. Les nouveaux États convergent aussi dans le choix de politiques globales de financement de la recherche, de l’évaluation de la formation dispensée (plus cependant en France qu’en Allemagne, voir Kogan, 1998) et dans l’importance nouvelle à accorder aux relations internationales. Pour ce qui est du système d’enseignement supérieur de la Communauté française de Belgique, l’ancien État unique, d’avant la réforme constitutionnelle de 1980, ne conserve aujourd’hui presque aucune compétence en matière universitaire. Selon leur niveau de dépendance par rapport à l’autorité étatique (pouvoir organisateur) et les méthodes de financement, on peut répertorier trois systèmes ou modèles de financement et de gestion des établissements (voir Veld, Füssel et Neave (1996) : a)
système d’éducation géré et financé par la Communauté française ;
b)
système d’éducation géré par les provinces et les municipalités et financé par la Communauté française en tant qu’éducation officiellement subventionnée ;
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c) système d’éducation composé d’établissements privés et subventionné par la Communauté française (ex. : l’enseignement catholique). Le système d’enseignement supérieur de l’Espagne (les Espagnes) n’est pas très différent de celui de la Belgique, bien qu’il s’en différencie par certains traits. Tandis que la Belgique avant la communautarisation des années 1980 jouissait en matière universitaire, comme État National, d’une tradition très libérale et décentralisée avec pour les universités une importante autonomie de gestion, l’Espagne — taillée selon le modèle de l’État napoléonien — « centralisait » les affaires universitaires à la manière française. Avec la nouvelle Constitution (1978), l’Espagne est devenue un État quasi fédéral : l’État des Autonomies. Avec cette nouvelle organisation étatique, a été promulguée, dès la Constitution, l’autonomie de l’université (art. 27.10). Il est évident que le poids de l’ancien État central et la lente prise en charge par les Communautés autonomes des affaires universitaires vont faire que l’autonomie juridique de l’université ne deviendra réalité que graduellement avec les transferts de compétences aux communautés autonomes. Pourtant, tout comme en Allemagne avec le ministre du Land chargé du niveau de l’enseignement supérieur, et la Belgique avec le ministre de la Région compétent dans ce domaine, l’Espagne a aussi son « ministre » (Conseiller de l’Éducation) au niveau régional, et c’est de celui-ci que dépend l’administration de l’université. Seule la France conserve un ministre de l’Éducation nationale tout-puissant, les régions ne jouissant que d’une très mince responsabilité en matière d’enseignement supérieur (Commission européenne, 1997a). 5.3. LE FINANCEMENT Pour ce qui concerne la Communauté française de Belgique, chaque école supérieure est tenue de préparer son budget annuel, ainsi qu’un plan quinquennal. Ce dernier doit être approuvé par le gouvernement et doit préciser les perspectives budgétaires ainsi que les investissements et projets de recherche en matière d’effectifs et de formation des enseignants. Jusqu’en 1996, le Conseil permanent de l’enseignement supérieur était constitué par des représentants de chacun des conseils supérieurs de l’enseignement supérieur non universitaire et des représentants des universités. À partir de l’année 1996-1997, ce conseil a été remplacé par le Conseil général des Hautes Écoles. Un Comité de négociation a aussi été chargé d’analyser les propositions de regroupement des établissements et de fusion des Hautes Écoles et d’arbitrer les éventuels conflits. Ce comité est créé par le Conseil de l’éducation et de la formation et est composé de représentants des organisations estudiantines, de représentants gouvernementaux et de représentants des autorités des Hautes Écoles.
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De leur côté, les institutions du réseau universitaire sont sous la juridiction du Conseil interuniversitaire de la Communauté française (CIUF) créé le 3 avril 1980. Il se compose des recteurs, de représentants des professeurs, des scientifiques et des étudiants. Ce Conseil a pour mission d’organiser la concertation entre les institutions universitaires. À cette fin, il adresse aux ministres dont dépendent l’enseignement universitaire et la politique scientifique, des avis et des propositions pouvant porter sur toutes les questions intéressant la collaboration entre les institutions universitaires de langue française. Le financement des Hautes Écoles est assuré par les crédits budgétaires annuels de la Communauté française, dont le plafond a été fixé jusqu’à l’exercice budgétaire 2001 à 10,1 milliards de francs belges, prévoyant une indexation annuelle selon l’évolution du coût de la vie. Chaque Haute École a la pleine responsabilité de sa gestion dans le cadre de l’enveloppe budgétaire qui lui est attribuée chaque année. Par ailleurs, les Hautes Écoles conservent la totalité des droits d’inscription versés par les étudiants et peuvent développer des relations contractuelles sous forme de programmes et d’actions d’enseignement et de recherche appliquée avec les entreprises privées et les services publics. En ce qui concerne les établissements de l’enseignement universitaire, l’allocation du budget de fonctionnement des universités est calculée sur la base du nombre d’étudiants. Ce nombre ne correspond pas cependant au nombre réel d’étudiants inscrits. Les étudiants étrangers ne sont pris en compte que sous certaines conditions. Les étudiants de troisième cycle ne sont que partiellement couverts. De plus, un moratoire, imposé aux universités depuis 1993, plafonne le montant des allocations au niveau de l’enveloppe de 1992. Selon la loi, chaque année, un arrêté de l’exécutif fixe le coût forfaitaire des subventions par étudiant, en tenant compte de l’orientation des études et du cycle. Ces coûts sont aussi calculés en tenant compte du taux d’encadrement, de l’évolution du coût moyen des différentes catégories de membres du personnel et des autres frais de fonctionnement. Quatre types différents d’études sont retenus pour le financement : les sciences humaines et sociales, les sciences, les sciences appliquées et la médecine et les sciences agronomiques. Un nouveau décret sur le financement de l’enseignement universitaire est en préparation. Certaines des mesures envisagées visent à accorder un cœfficient préférentiel aux étudiants de Candidature4 afin 4. Grade couronnant des études universitaires de premier cycle ou de l’enseignement supérieur, de type long. Ce grade serait comparable au grade de bachelor’s dans les systèmes anglo-saxons.
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d’améliorer leur encadrement. Il est question également de financer les étudiants provenant des pays européens. Pour l’Espagne, le financement de l’enseignement supérieur dépend principalement de l’administration des Communautés autonomes de qui relève l’éducation (Uriel, 1997). C’est donc un financement officiel de l’administration pour le réseau des établissements dits publics (réseau majoritaire, environ une soixantaine d’institutions). Les universités privées, pour leur part (une douzaine, d’apparition récente), ne reçoivent pas d’aide gouvernementale sur une base statutaire. La plupart des ressources proviennent de l’administration (Ministerio de Educacion y Cultura, 1997) par le biais du budget annuel voté au Parlement régional et sont administrées par le conseiller qui a à sa charge l’enseignement supérieur. À peine 15 % des revenus provient de taxes scolaires ou d’autres sources (fondations, contrats de recherche). Quel est l’avenir de l’université espagnole en termes de financement (voir San Segundo, 1996) ? Comment s’effectuerait la convergence avec les autres pays membres de l’Union européenne ? Michavila (1996, p. 25) répond à cette question : « un premier instrument pour le changement de priorités doit être le passage obligé par la convergence avec les pays de notre entourage du 1 % du PIB au 1,5 %, avec une augmentation budgétaire d’environ 230 milliards de pesetas » (2,3 milliards de dollars canadiens). Rappelons, par ailleurs, que l’Espagne avec 1,5 millions d’étudiants universitaires (Instituto Nacional de Estadistica, 1997) se place en tête de l’Union européenne en chiffres relatifs, un des premiers au monde après le Canada, si on considère, pour ce dernier pays, l’enseignement collégial (CEGEP) comme du niveau de l’enseignement supérieur. Comme on l’a signalé aussi, en France, le financement de l’université est d’abord une responsabilité de l’État. Cependant, la loi reconnaît, depuis 1968, aux institutions l’autonomie de gestion. Mais cette « autonomie » est « balisée » par les dotations budgétaires attribuées par l’État dans le cadre des contrats quadriennaux. L’établissement gère ce budget ainsi que ses autres ressources. L’État conserve la charge des investissements. Cependant, les établissements peuvent prendre l’initiative de proposer des plans de développement d’infrastructure. Une fois élaborés, ces plans sont soumis pour évaluation au Rectorat de l’Académie et sont remis ultérieurement au ministre de l’Éducation pour approbation finale. Depuis 1989, les plans d’investissements peuvent aussi faire l’objet d’un cofinancement par les collectivités territoriales. Ces collectivités s’engagent, sur une base volontaire, dans l’élaboration du schéma régional de développement et d’aménagement des enseignements
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supérieurs. Les collectivités territoriales sont consultées pour toutes décisions concernant l’implantation et la rénovation des établissements de leur région. Elles sont également associées, à travers la participation de leurs représentants, aux conseils d’administration, à la définition des filières organisées dans les établissements, dans le cadre de la politique nationale visant à assurer les équilibres interrégionaux ainsi que l’adéquation entre formation et emploi. Enfin, en Allemagne, les établissements publics d’enseignement supérieur dépendent du Land dans lequel ils sont situés. Ces derniers canalisent les fonds provenant des ministères fédéraux concernés. La procédure financière est la suivante : les établissements notifient leurs besoins aux autorités du Land pour que ceux-ci soient inclus dans le budget du ministère du Land responsable de l’enseignement supérieur. Après approbation du budget par le Parlement du Land, les fonds sont distribués et les dépenses supervisées par le Land. Pour des dépenses qui débordent le budget habituel, soit des investissements spéciaux ou d’infrastructures, le gouvernement fédéral intervient à part égale avec les Länder. La Fédération et les Länder collaborent également au financement spécial de l’implantation de programmes d’enseignement supérieur qui s’étendent sur la période de 1996 à 2000. Le financement total est de 3,6 milliards de deutsch marks et la Fédération contribue pour 2,1 milliards, les Länder contribuant pour le reste. Par contre, la recherche est surtout financée par des organisations chargées de promouvoir la recherche dans l’enseignement supérieur, comme la Deutsche Forschungsgemeinschaft (Société allemande pour la recherche), qui fournit une aide financière en la matière tant aux institutions qu’aux chercheurs eux-mêmes. 5.4. LA QUALITÉ ET L’ÉVALUATION DES SERVICES UNIVERSITAIRES L’université, produit de haute qualité par définition et aujourd’hui produit de consommation massive, n’échappe pas à cette règle du « monstre social » qui dévore tout. L’université coûte cher et devient de plus en plus une organisation imputable avec la même logique s’appliquant aux autres types d’entreprises (De Miguel, Mora et Rodriguez, 1991). Dans l’Union Européenne, la question de la qualité ou de l’excellence de l’université naît, comme tant d’autres choses, des flux de relations avec l’Amérique anglo-saxonne. Il s’agit du besoin de bien gérer les ressources et, surtout, du coût social de celles-ci. Au cours de la décennie 1980, on a vu surgir un peu partout dans les pays pionniers de l’ancien Marché commun européen le souci de se doter d’agences d’évaluation et de contrôle de la qualité de l’enseignement. Aujourd’hui, pratiquement tous les pays de
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l’Union européenne en possèdent. La Commission européenne a pris d’ailleurs l’initiative de recommander aux États membres de l’Union qu’ils créent, dans le cadre des orientations de leurs politiques éducatives, des structures permettant aux universités de contrôler la qualité de l’enseignement et de la recherche. La Commission européenne s’appuie en cela sur le Mémorandum de la Commission sur l’enseignement supérieur (1991), sur les réactions à ce mémorandum (1993) ainsi que sur les résultats du Projet pilote européen sur la qualité de l’enseignement supérieur (1994-1995). L’évaluation de la qualité de la formation dispensée dans les établissements universitaires doit, entre autres, garantir la comparabilité des diplômes et la mobilité de la main-d’œuvre hautement qualifiée (Van Vught, 1995). Le caractère plus homogène qui émane d’une coopération européenne en matière de garantie de la qualité de l’enseignement supérieur favorise la consolidation d’un espace commun européen. Cet horizon commun est dessiné à grands traits dans le Livre blanc de J. Delors (1996) [longtemps président de la Commission européenne] qui traite de croissance, de compétitivité et d’emploi, lesquels sont, comme le laissent entrevoir les sous-titres, les enjeux et les pistes pour entrer dans le xxie siècle. 5.5. LES PROGRAMMES DE MOBILITÉ UNIVERSITAIRE AU SEIN DE LA NOUVELLE EUROPE L’internationalisation européenne est une exigence pour assurer son devenir et sa place au soleil. Pour cela, l’Union européenne doit s’intéresser au plein épanouissement de ses citoyens, au-delà des questions économiques et monétaires, en se rappelant que l’Europe des citoyens est beaucoup plus qu’une zone de libre-échange. Par contre, si l’Europe constitue cet ensemble politique organisé, seul capable non pas de subir mais de maîtriser la mondialisation, alors l’Europe sociale, de la culture et de l’humanisme est possible. Dans cette perspective, l’université (universelle comme il y a cinq siècles et donc européenne) peut jouer le rôle important par sa mission même. Déjà, en 1987, à l’occasion du trentième anniversaire du traité de Rome, le gouvernement français proposait de faire avancer la construction européenne dans deux domaines : l’éducation et la culture. Le Livre bleu Pour une Europe de l’éducation et de la culture s’orientait vers de nouveaux rapports, vers l’Europe des Hommes. Et, pour cela, il prônait une coopération enrichissante entre institutions scolaires, professeurs et élèves. La mobilité des étudiants émergeait, comme au Moyen Age, comme une force égalisatrice. C’est ainsi que le programme ÉRASMUS (European Community Action Scheme for the Mobility of University Students), déjà en place depuis le 15 juin 1987, à la suite de sa présentation par la
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Commission des Communautés européennes au Conseil [COM(85) 756 final] le 20 décembre 1985. Ce n’était alors que l’aboutissement des multiples réunions des ministres de l’Éducation au sein du Conseil des Communautés européennes. Cependant, cette coopération s’est heurtée à des problèmes de principes et souvent aux contraintes de la situation budgétaire de la CÉÉ. Par contre, le programme COMÉTT (Coopération entre l’université et les entreprises) a su s’adapter facilement et a connu un succès certain. Dans le document précité de 1985, on considérait qu’une mobilité accrue des 6 millions d’étudiants d’alors (aujourd’hui ce nombre est presque le double) des 3 600 universités de l’Union européenne pouvait être considérée comme un élément majeur d’une stratégie de développement économique et social au sein de la Communauté. Cette mobilité reste cependant faible malgré les efforts du Programme ÉRASMUS, aujourd’hui appelé SOCRATÉS. Le but d’ÉRASMUS était au départ d’accroître la mobilité des étudiants de sorte qu’à partir de 1992 (Traité de Maastricht sur l’Union européenne), 10 % de la population estudiantine puisse, au cours de ses études, passer une période scolaire dans un autre État membre de la Communauté. Ses objectifs étaient fondés, sur le fait que, de 1977 à 1985, le nombre de demandes d’un soutien de Programmes communs d’études et de visites d’études s’était fortement accru (quintuplé). Aujourd’hui, avec presque 12 millions d’étudiants universitaires dans l’Union européenne, seulement 5 % des étudiants passerait chaque année une période d’études dans un autre État membre. Nombreux sont, à ce jour, les programmes officiels et les actions ad hoc, mis en place pour réaliser une plus grande mobilité « transnationale » des universités européennes5. La coopération entre institutions d’enseignement supérieur est très fréquente, et plusieurs associations d’universités européennes sont nées, telles que le Groupe Santander, le Groupe Santiago de Compostela, le Groupe Coimbra. Les travaux entre départements d’universités européennes dans le domaine de la recherche scientifique et des humanités sont monnaie courante et les rencontres entre professeurs - mis à part les congrès européens - sont l’objet de projets européens visant l’enseignement et la recherche. D’ailleurs, les recteurs des universités européennes se réunissent deux fois par année au sein de la Conférence des recteurs de l’Union européenne (CRUÉ). Toutes ces actions 5. Bourses de mobilité pour étudiants ; COMETT II ; Action Jean Monnet ; PIC (Programmes Interuniversitaires de coopération ; LINGUA (Action I, Action II) ; TEMPUS (pour les pays de l’Europe centrale et de l’Est) ; Programmes de capital humain et mobilité (pour la communauté scientifique européenne) ; Bourses pour NARIC. (Centre national d’information sur la reconnaissance académique ; ECTS (European Credit Transfert System) ; IP (Intensive Program) ; EM (European Module) ; CDI (Curriculum Development Initial/Intermediate) ; CDA (Curriculum Development Advanced).
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ont pour but la construction d’une Europe de la science et de la culture, ainsi que d’une Europe sociale et humaniste (selon sa tradition) et visent à engager l’université comme support ou tremplin à 1’« européanisalisation ». Par ailleurs, la stratégie en faveur d’un espace commun européen passe par des actions d’aide directe à la mobilité à travers des bourses de l’Union européenne et des séminaires intensifs, la création d’un réseau universitaire européen, la reconnaissance paneuropéenne des diplômes et périodes d’études, les contacts entre enseignants, les aides pour des visites d’études, les associations universitaires et les publications communes. CONCLUSION Le traité de Maastricht (articles 235 et 236) a rejeté le principe d’une politique commune relative à l’enseignement. L’enseignement supérieur est aussi visé par ces deux articles. Ainsi, les initiatives tendant à l’homogénéisation des politiques et des pratiques dans l’enseignement supérieur doivent, pour être couronnées de succès, être endossées volontairement par les pays membres de l’Union. Cela n’empêche pas que, au-delà du formalisme légal, l’université européenne adopte, de plus en plus, plusieurs traits communs. Ru même temps que l’Union européenne reconnaît une citoyenneté européenne, elle reconnaît également plusieurs extrants éducationnels des États membres dont le niveau scolaire atteint, le diplôme reçu et homologation, lorsque le titre existe dans le pays membre, et le doctorat européen dont les exigences sont communes dans tous les pays membres. S’il est vrai qu’il n’existe pas de règles transnationales de financement de l’enseignement supérieur, il existe néanmoins de fortes pressions pour converger vers un pourcentage comparable du PIB à investir dans cet ordre d’enseignement (Commission européenne, 1997b). Par ailleurs, en matière de développement scientifique, certains programmes de l’Union européenne ont permis l’émergence d’une synergie transnationale appréciable6. Ces projets, tout comme les projets de mobilité étudiante, même s’ils n’atteignent pas encore les objectifs ambitieux fixés au départ, représentent un facteur important dans la création d’un système. La vitalité des programmes de recherche plurinationaux ainsi que des programmes de mobilité étudiante contraste avec le rachitisme des initiatives semblables
6. Le financement de ces programmes provient des fonds structurels et de cohésion du budget de l’Union. Citons, parmi ces programmes, les programmes COMETT II, LINGUA et LEONARDO (de recherche collaborative entre universités et entreprises).
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dans le cadre de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA) liant le Canada, les États Unis et le Mexique (voir Crespo, 1998). Il faut signaler aussi que, à l’intérieur des États de l’Union européenne, il se produit graduellement un certain rééquilibrage des pouvoirs. Dans plusieurs pays membres, ce rééquilibrage se concrétise par une plus grande autonomie des établissements d’enseignement supérieur, même si, paradoxalement, c’est la propre intervention de l’État qui est à l’origine des nouveaux partages (McDaniel, 1997). Une autre tendance transnationale ayant des incidences sur l’université européenne est celle du souci du contrôle de la qualité de l’enseignement supérieur. Bien qu’en cette matière, plusieurs pays membres de l’Union soient au début de l’implantation d’un véritable contrôle de la qualité, les pressions provenant de la Commission européenne semblent porter des fruits. Les travaux d’un groupe de recherche européen sur l’évaluation de l’enseignement témoignent dans ce sens (voir Dubois et al., 1996). Ru matière de reddition des comptes, les travaux de l’OCDÉ sur les indicateurs de rendement dans l’enseignement supérieur (voir Regards sur l’éducation) servent à piloter certaines grandes décisions en matière de politiques nationales7. Quelle sera dans 25 ans la configuration de l’université européenne ? Assisterons-nous à un revirement dans la position du traité de l’Union permettant la mise en place d’une législation contraignante et égalisatrice concernant les orientations et le développement de l’enseignement supé- rieur en Europe ? S’établira-t-il de facto un ordonnancement des universités en fonction de l’excellence de ses enseignements et de sa recherche, à l’instar de la tradition américaine ? Serons-nous témoins de la croissance du nombre aujourd’hui encore marginal d’institutions universitaires privées ? Y aura-t-il, dans un avenir rapproché, émergence d’institutions publiques virtuelles d’enseignement supérieur, comme c’est déjà le cas aux États- Unis ? (Pipho, 1996) Voilà autant de questions auxquelles on peut difficile- ment répondre dans l’état actuel des connaissances sur l’université européenne (voir Rubio, 1997). Elles sont néanmoins des questions pertinentes qui méritent l’attention de l’observateur averti de la scène européenne. Elles peuvent aussi être utiles pour éclairer, au Québec, le débat sur le rôle de l’État en matière d’affaires universitaires. 7. Certains pays, dont l’Allemagne, envisagent de lier le financement de l’enseignement supérieur au rendement des établissements (RFG, 1996). Plusieurs États membres de l’Union européenne développent aussi des rapports contractuels entre les institutions universitaires et les autorités de tutelle (Veld, Füssel et Neave, 1996).
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Après plus de 30 années de transformations profondes, l’université québécoise est devenue une institution de masse beaucoup plus accessible qu’au début des années 1960 où l’étudiant type d’alors était un apprenant masculin à temps plein dans un programme de baccalauréat menant à une formation dite « libérale ». L’université d’aujourd’hui c’est vraiment autre chose ! Mais cette université est-elle devenue davantage accessible ? A-t-on réalisé la démocratisation de l’enseignement supérieur que souhaitaient les signataires du rapport Parent ? C’est à ces questions que ce texte tentera d’apporter un certain éclairage. Poser de telles questions laisse déjà entendre qu’un bilan reste toujours à faire. À la veille de l’an 2000, il est peut-être surprenant que cette question ne soit pas déjà abondamment documentée. De fait, l’incroyable éclosion quantitative du système scolaire québécois depuis la grande réforme de l’éducation du début des années 1960 a suppléé à une évaluation véritablement critique des efforts de démocratisation engagés à cette époque. Si on exclut le rapport annuel 1987-1988 du Conseil supérieur de l’éducation, peu d’analyses systématiques ont porté un regard attentif sur les progrès de l’accessibilité à la formation scolaire au Québec. Pour un grand nombre de décideurs du système scolaire québécois, l’accessibilité est une chose acquise. Pire encore, les médias mettent de plus en plus souvent en doute la valeur de l’éducation et laissent allègrement circuler, sans
1. Ce texte s’inspire largement d’un texte de Danielle Pageau (1994), L’accessibilité aux études : bilan et réflexions, Université du Québec, Service de la recherche institutionnelle, Vice-présidence à la planification, 50 pages.
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nuances, l’idée de sens commun du « chômeur instruit ». Ainsi, l’homme de la rue n’est pas encore loin de soutenir qu’il appartient à une société trop éduquée. Pourquoi est-il si important d’étudier finalement ? Pourquoi tant vouloir aspirer à faire des études universitaires et même plus, des études « supérieures » ? Au début des années 1960, ces questions ne se posaient même pas, car on définissait ainsi le succès et l’accès incontesté au pouvoir de décider et d’agir. Aujourd’hui, il est pourtant nécessaire de justifier l’accès à l’éducation supérieure. Et pourtant, la démonstration de la valeur économique de l’éducation ne soulève absolument aucun doute. En parti- culier, en ce qui concerne les études universitaires, une étude de l’économiste Marius Demers (1991) démontre clairement que l’accès à un diplôme d’études universitaires représente toujours le meilleur investissement comparativement à n’importe quel autre diplôme2. Ajoutons à cela les appels répétés et pressants de l’industrie pour qu’on lui fournisse une main-d’œuvre de plus en plus spécialisée. Dans une société démocratique qui défend le respect de la liberté des individus et de l’égalité des chances de tous devant l’éducation, la question de l’accessibilité aux études ne devrait pas se poser si aucune barrière technique3 » n’empêche le citoyen de choisir ce qui est le mieux pour lui. C’était là le principe à la base de la réforme de l’éducation qui devait favoriser et même permettre l’égalité entre toutes et tous. Pourtant, les politiques d’alors, si elles ont rénové entièrement certaines structures, n’ont pas été en mesure d’agir sur toutes, de sorte que certains groupes sociaux n’ont pas profité des changements et des ouvertures autant que d’autres. L’accessibilité aux études ne se limite pas à la seule question de la fréquentation d’un niveau d’études, elle concerne aussi la réussite éducative et même l’intégration réussie sur le marché du travail. Ainsi, à l’université, cela implique que l’on doive se préoccuper autant de l’équité de la composition de l’effectif qui la fréquente que de l’équité de la composition de celui qui la quitte avec un diplôme pour une insertion professionnelle en relation avec la formation acquise. C’est ainsi que nous tenterons d’examiner le chemin parcouru depuis 30 ans pour évaluer de quelle façon s’est exprimée la démocratisation du système scolaire québécois et cela,
2. Par exemple, comparativement à un individu qui n’a pas terminé des études secondaires, un autre individu qui détient un diplôme de baccalauréat gagnerait dans l’espace d’une vie 800 000 $ de plus. 3. La « capacité de payer » pour étudier, les locaux, les équipements, le transport, le personnel, le budget provincial accordé à l’éducation, etc.
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en particulier à l’égard de l’enseignement universitaire. Après avoir précisé à nouveau le sens à donner à la question de l’accessibilité aux études, on rappellera les principes qui ont présidé au projet de démocratisation du système scolaire au Québec. On fera ensuite un bref bilan des acquis dont on dégagera les éléments les plus probants. Suivra l’identification des défis qui restent à relever et des inégalités qui demeurent toujours à corriger.
1.
LE SENS À DONNERA L’ACCESSIBILITÉ AUX ÉTUDES SUPÉRIEURES
D’une façon générale, traiter de la question de l’accessibilité aux études ne se limite pas à la seule question de la fréquentation d’un niveau d’études ou à l’accès à la porte d’entrée d’un système. L’accessibilité se mesure aussi par le résultat du cheminement à l’intérieur d’un niveau donné ou par l’obtention du diplôme. En fait, quand on parle d’accessibilité aux études, on parle davantage du succès d’une démarche de formation que de l’accès au seul système de formation4. Plus spécifiquement, lorsque nous voulons traiter de l’accessibilité aux études supérieures, il faut tenir du compte du fait important que le système d’éducation propose une série d’étapes successives où la réussite à une étape permet de passer à l’étape suivante. À chacune de ces étapes, il existe des voies principales et des voies secondaires. Le cheminement réalisé à travers les voies « principales5 » est le plus simple. En contrepartie, l’emprunt des voies « secondaires6 » peut être hasardeux et rendre difficile l’accès aux niveaux supérieurs du système de formation. Le système universitaire représentant le dernier tronçon « principal » de l’autoroute de la formation, sa fréquentation et l’accès aux diplômes auquel il conduit sont largement tributaires des étapes
4. Il peut être davantage préjudiciable à un individu d’accéder à un niveau d’études sans y obtenir le diplôme que de ne pas y accéder du tout. En effet, lorsqu’on met en relation le plus haut niveau d’études atteint avec le taux de chômage pour la population de 15 ans et plus, on constate par exemple que le taux de chômage des décrocheurs universitaires est plus élevé que celui des détenteurs de D.E.C. et égal ou supérieur à celui des détenteurs de D.E.S. (Chenard et Larue, 1992). 5. La voie « principale » prévue par le système scolaire québécois pour arriver à l’université implique un passage par la formation secondaire générale et la formation collégiale générale. 6. Les voies « secondaires » sont celles de la formation secondaire professionnelle et de la formation collégiale professionnelle.
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précédentes. En effet, la population accède à l’université à la suite d’une sélection opérée aux étapes précédentes de la fréquentation scolaire. C’est pourquoi on ne peut traiter de l’accès au diplôme universitaire sans s’intéresser aux niveaux préalables et, en particulier, celui du secondaire où l’on observe les premières fuites importantes dans le flux des effectifs qui cheminent dans le canal de formation du système scolaire québécois (Dandurand et Fournier, 1979 ; Anisef et al., 1985). Selon cette perspective, l’accessibilité aux études supérieures et l’accès aux diplômes universitaires pourraient être conçus à travers des étapes successives qui vont de l’obtention d’un diplôme d’études secondaires jusqu’à la poursuite d’études universitaires menant à l’obtention d’un premier diplôme. Ce modèle (figure 1), pour être complet, doit aussi considérer la dimension très importante du perfectionnement qui permet de tenir compte de deux aspects particuliers de notre système de formation supérieure que sont la reconnaissance des acquis expérientiels et la formation continue.
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2.
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LES OBJECTIFS DE LA SOCIETE QUEBECOISE : LES VISÉES DU RAPPORT PARENT
Au début des années 1960, le gouvernement québécois se fixe des objectifs élevés à l’égard de la fréquentation scolaire et de l’accès au diplôme. Et pour y arriver, à la lumière d’une analyse des besoins de la société québécoise, la Commission Parent envisage une transformation radicale du système de formation. Les changements alors apportés au système d’éducation québécois conditionnent encore aujourd’hui son développement et son orientation. Les choix de société à l’égard de la valeur de l’éducation, de l’organisation des structures de son système et de la responsabilité de l’État associés aux recommandations du rapport Parent sont encore aujourd’hui la source du caractère distinct du système scolaire québécois. En gros, le rapport Parent proposait d’offrir toutes les chances possibles au plus grand nombre en proposant des structures qui lèvent les blocages et assurent l’accessibilité de la maternelle jusqu’à l’enseignement supérieur. Ainsi, comme le souligne le Conseil supérieur de l’éducation, il s’agissait alors [...] de donner à chacun la meilleure éducation possible et de faire en sorte qu’il puisse poursuivre ses études jusqu’au niveau le plus avancé, compte tenu de ses aptitudes et de ses intérêts. Tel est le choix social le plus déterminant de la commission Parent : une option pour la démocratisation du système, pour l’égalité des chances et, finalement, pour l’accessibilité. (Conseil supérieur de l’éducation, 1988, p. 25) On décidait alors que l’éducation ne devait plus être l’apanage d’une petite partie de la population. En 1961, au moment où la Commission Parent commençait ses travaux, le Québec était la province la moins scolarisée du Canada et cela, en dépit du fait que sa population anglophone était la plus scolarisée du pays. C’est dire le retard qu’avait pris le Québec francophone ; la majorité des Québécois francophones de 15 ans et plus n’avaient pas franchi le cap de la fin des études primaires. (Rocher, 1990, p. 105) À cet égard, un des objectifs de la réforme scolaire introduite par le rapport Parent était d’assurer aux diverses couches sociales un plus grand accès à l’université. Voilà ce qui est au cœur de la question de la démocratisation de l’éducation : instaurer un secteur public complet d’enseignement, de l’école primaire à l’université, accessible à tous les jeunes Québécois, quels que soient leur sexe, leur âge, la région qu’ils habitent et leur niveau socio-économique (Levesque et Jalbert, 1979). Il s’agissait là d’un gros défi pour une société où l’éducation était enracinée dans des pratiques élitistes qui, par surcroît, ne laissaient guère de place aux femmes.
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Une autre des recommandations des membres de la Commission royale d’enquête sur l’enseignement concernait l’orientation à l’université. En effet, les commissaires constatent un taux élevé d’abandons, d’échecs ou de transferts d’une faculté à une autre en cours d’études et ils déplorent ce « gaspillage ». Ils considèrent que les universités ne devraient pas laisser les étudiants à eux-mêmes dans leurs choix d’orientation, mais leur offrir plutôt des services de conseillers en orientation. Par ailleurs, de manière à prévoir le nombre de places nécessaires et la formation des enseignants, les auteurs du rapport Parent ont tenté d’établir des taux d’accès à chaque ordre d’enseignement pour le début des années 1980. L’accès à la formation et au diplôme d’études secondaires En 1961, seulement 65 % de la population âgée de 13 à 16 ans fréquentait les classes secondaires et techniques. (Rapport Parent, Tome I, p. 64-66) et l’accès au secondaire était de 70 % (Conseil supérieur de l’éducation, 1988, p. 27). Objectif visé : un accès de 100 % aux études secondaires et un accès de 80 % à une sanction d’études secondaires (47 % au secteur professionnel et 33 % au secteur général). L’accès à la formation collégiale En 1961, le taux d’accès à des études de niveau comparable à celui du collégial était égal à 16 %. Objectif visé : un accès global au cégep de 45 % (28 % au secteur professionnel et 17 % au secteur général) L’accès à la formation universitaire En 1961, le taux d’accès à des études universitaires était égal à 7 %. Objectif visé : 20 % d’une génération scolaire devaient accéder à l’université. 3. LE CHEMIN PARCOURU : DES RÉSULTATS Trente années après les premiers chantiers de la réforme de l’éducation, on constate que, si d’énormes progrès ont été réalisés, tous les objectifs ne sont pas atteints. Certains objectifs sont cependant dépassés. Le système a aussi 7. En 1961, on ne calculait pas des taux d’accès mais des taux de fréquentation. Les taux d’accès de 1961 présentés dans cette section ont été calculés par M. Robert Maheu de la Direction des études économiques et démographiques du ministère de l’Éducation pour les fins du Rapport annuel 1987-1988 sur l’état et les besoins de l’éducation du Conseil supérieur de l’éducation (1988).
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évolué différemment de ce qu’on avait pu imaginer au départ. Il faut comprendre que bien des avenues et des possibles étaient permis quand on considère que le bas de l’échelle était très éloigné des objectifs proposés. 3.1 L’ACCÈS AUX ÉTUDES ET AU DIPLÔME SECONDAIRES En effet, avant que ne s’implante la réforme de l’éducation au Québec, l’accès aux études était véritablement restreint. Ainsi, à la fin de la Deuxième Guerre mondiale, un peu moins de la moitié des jeunes (46 %) complétaient leur niveau primaire (la 7e année) et seulement 2 % accédaient à la 12e année (Chenard et Lévesque, 1992). Au début des années 1970, des progrès énormes étaient déjà réalisés alors que l’accès aux études secondaires était devenu acquis pour la quasi-totalité des effectifs scolaires québécois. Le problème n’en était alors plus qu’un d’accès au diplôme. En 1970, environ 46 % des élèves obtenaient leur diplôme d’études secondaires (D.E.S.), en 1975, cette proportion voisinait les 53 %. Les 10 années qui suivirent (figure 2) furent suffisantes pour dépasser la barre des 70 %. Depuis 1985, le taux d’accès au diplôme d’études secondaires plafonne légèrement au-dessus de ce niveau, avec un accès au diplôme de seulement 72 %. En 1995, le taux ne dépasse que d’un point de pourcentage le taux atteint en 1985.
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Parmi tous les objectifs fixés par le rapport Parent, l’accès au diplôme d’études secondaires était sans aucun doute le plus important et c’est probablement celui qui se sera avéré le plus difficile à atteindre. Il reste encore beaucoup à accomplir pour y arriver et comme il s’agit là de la voie d’accès aux autres niveaux, on comprend à quel point il demeure stratégique. 3.2. L’ACCÈS AUX ÉTUDES ET AU DIPLÔME UNIVERSITAIRES Du côté de l’université, le choix de la démocratisation de l’enseignement s’accompagna de diverses mesures devant favoriser réellement l’accès. Parmi celles-là, soulignons la création d’un programme de prêts et bourses, le gel des frais de scolarité, la création d’un réseau d’universités présentes dans les régions et l’admission des adultes sur la base de leurs acquis scolaires et expérientiels. Les effets de telles mesures ne tardèrent pas à se faire sentir. En effet, de 1,3 % qu’il était en 1971, le taux de fréquentation universitaire8 est passé à 4,0 % en 1996. Le taux d’accès à un grade9 universitaire a crû d’une façon tout aussi dramatique : alors que 4,6 % de la population québécoise de 15 ans et plus détenait un grade universitaire en 1971, cette proportion est passée à 12,2 % en 1996. Une autre façon d’évaluer les progrès de l’accès à l’université est de mettre en relation l’accès aux diplômes de grade avec l’évolution de la population au cours d’une période donnée. Ainsi, comme l’illustre la figure 3, on constate que de 1971 à 1996, alors que la population québécoise âgée de 15 ans et plus a crû de l’ordre de 37 %, les diplômés de baccalauréat ont plus que doublé, ceux de maîtrise ont presque triplé et ceux du doctorat presque quadruplé. Ce qui s’est produit au Québec s’est cependant aussi réalisé dans l’ensemble du Canada où l’on observe un phénomène généralisé de démocratisation de l’enseignement supérieur. Ainsi, comme le fait remarquer Lynd (1994, p. 20-21) :
8. Le taux de fréquentation correspond ici au volume global des inscriptions universitaires des établissements québécois rapporté à la population québécoise âgée de 15 ans et plus. Les statistiques d’inscriptions proviennent de Langlois et al. (1990) et de MEQ, RECU. Les statistiques de population sont tirées, quant à elles, de Statistique Canada, Cat. n° 93-328. 9. La notion de grade ne considère que les diplômes de baccalauréat, de maîtrise, de doctorat et les diplômes d’études supérieures.
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L’accroissement démographique (des 18-24 ans) a joué un rôle avant 1982 mais ne peut justifier la croissance des effectifs durant les dix dernières années. [...] les principales raisons de la hausse récente des effectifs sont les suivantes : pourcentage plus élevé de Canadiens fréquentant les universités (accès accru) et durée plus longue des études universitaires (plus grande persévérance).
Comparativement aux autres provinces canadiennes, les progrès du Québec en matière d’accès au diplôme universitaire sont moindres pour tous les types de diplômes exclusion faite des certificats et aussi du doctorat en médecine. Le Québec accuse encore un retard significatif au niveau des diplômes de baccalauréat et de la maîtrise comparativement à l’Ontario (tableau 1).
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3.3 LES VISÉES DU RAPPORT PARENT L’importance accordée au rapport Parent dans ce texte tient en premier lieu au fait qu’il s’agit du « document public qui, au Québec, a articulé le plus explicitement l’intention démocratique dans l’enseignement et qui en a proposé le plan le plus détaillé » (Rocher, dans Lemieux, 1990, p. 104). En second lieu, les idées à l’égard de la démocratisation que le rapport Parent a mises de l’avant ont nettement marqué le développement du système québécois jusqu’au début des années 1980, période à partir de laquelle elles ont presque entièrement été évacuées du discours de l’État qui considérait l’effort de démocratisation acquitté. Si les années 1960 et 1970 ont donné lieu à un large débat sur la problématique des inégalités sociales et de leurs répercussions sur la scolarisation, curieusement, dans les années 1980, un silence, assez troublant à vrai dire, s’est établi. (Lévesque et Chenard, 1991, p. 11) S’il est vrai que certaines visées du rapport Parent en matière d’accessibilité ont été atteintes, voire dépassées, il demeure toutefois que des progrès acquis demeurent encore fragiles et qu’il reste encore d’importants objectifs à atteindre. Il est nécessaire de poursuivre le travail de renforcement du système et même il faut faire davantage pour réaliser véritablement les objectifs d’accessibilité au système d’éducation québécois que se sont fixés les signataires du rapport Parent.
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− Ainsi, au secondaire, le rapport Parent prévoyait que 20 % des élèves ne dépasseraient pas la 3e année, c’est environ 84 % des jeunes qui, en 1996, dépassaient ce stade et cette proportion demeure stable depuis la dernière décennie : on plafonne ! En ce qui concerne l’accès au diplôme d’études secondaire, le rapport Parent souhaitait un taux de 80 % qui demeure encore loin du sommet de 70 % atteint en 1995 et qui a fléchi à 67 % en 199610. − Pour ce qui est du collégial, le taux d’accès aurait atteint 63 % en 1996 comparativement au 45 % souhaité par le rapport Parent ; toutefois, ce taux serait égal à 58 % si ce n’était de l’apport des effectifs en « accueil et intégration11 » − Quant à l’université, considérant que les auteurs du rapport Parent limitaient aux moins de 30 ans les calculs sur l’accès à l’université, on constate que, en 1981, le taux d’accès à l’université à temps plein atteignait 17,7 % pour les moins de 30 ans (les auteurs du rapport Parent souhaitaient 20 %). En ajoutant la fréquentation à temps partiel, le taux d’accès est de 24 %. En considérant tous les âges et tous les régimes d’études, ce taux monte à 35 % et ce, toujours en 1981. Ce taux fléchit à 34 % en 1996 après avoir été aussi haut que 40 % en 199212. Nous sommes donc en régression à ce titre !
4.
LES LEVIERS DE L’ACCROISSEMENT DE L’ACCÈS À L’UNIVERSITÉ
Deux caractéristiques de la fréquentation et de l’accès au diplôme universitaires méritent d’être soulignées, car elles expliquent à elles seules la partie la plus importante des progrès réalisés au cours des 30 dernières années. Il s’agit, d’une part, du développement considérable des programmes de certificat dont les corollaires ont été le développement des études à temps partiel et la présence accrue des adultes à l’université. D’autre part, un autre phénomène marquant fut l’arrivée massive des femmes à l’université qui, de marginales qu’elles étaient dans les années 1960, sont devenues majoritaires dès la fin des années 1980. 10. Il s’agit là d’une estimation faite par le ministère de l’Éducation. Dans le passé, les estimés du ministère se sont toujours révélés assez justes. 11. Secteur à l’intérieur duquel les étudiants qui connaissent certaines difficultés reçoivent un encadrement particulier. Cet encadrement est offert surtout aux étudiants du secteur préuniversitaire. 12. Ces statistiques proviennent du MEQ, Indicateurs de l’éducation, 1994, 1996 et 1998.
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4.1. LES TRANSFORMATIONS ASSOCIÉES AU DÉVELOPPEMENT DES CERTIFICATS, DES ÉTUDES À TEMPS PARTIEL ET DE LA PRÉSENCE ACCRUE DES ADULTES À L’UNIVERSITÉ Le certificat représente en fait un nouveau mode d’accès à l’université. Ainsi, de 1976 à 1996, les diplômées et les diplômés dans les programmes de certificat ont triplé alors que ceux du baccalauréat ont crû de seulement 41 % (tableau 2).
Par ailleurs, on sait que parmi ceux qui accèdent à l’université par les programmes de certificat seulement 40 % y accèdent avant 30 ans. C’est donc une population adulte qui fréquente ce genre de programme. Il s’agit aussi d’une population étudiante qui chemine principalement à temps partiel (en moyenne, 85 % des effectifs de certificat étudient à temps partiel). De fait, les étudiants inscrits au certificat constituent l’essentiel des effectifs inscrits à temps partiel au premier cycle ceux-ci comptant pour plus des deux tiers de cet effectif. Enfin, une autre caractéristique des étudiants qui entreprennent des études de certificat est que peu d’entre eux accèdent au diplôme comparativement aux autres étudiants du premier cycle. En 1992, le Conseil des universités écrivait : Il est indéniable que les besoins d’une formation brève, condensée, répond à une demande. [...] Mais, de toute évidence, pour un ensemble de facteurs qu’il faudra certes clarifier et expliciter dans le cadre d’études plus précises, les deux tiers des étudiants n’y trouvent pas leur compte. (p. 112) Une des critiques adressées aux programmes de certificat vient du fait que ces programmes s’adressent à une population trop hétérogène et répondent à des besoins très diversifiés.
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Les certificats qui, pourtant, regroupent une grande partie de la population étudiante ont été l’objet de bien peu d’études à ce jour. En effet, on se penche davantage sur les étudiantes et étudiants du baccalauréat que sur celles et ceux des programmes de certificat. Pourquoi, comme le rapporte le Conseil des universités (1992), près des deux tiers des étudiantes et étudiants des programmes de certificat n’y trouvent-ils pas leur compte ? De plus, quel a été l’apport d’un diplôme de certificat sur les possibilités d’emploi, qu’est-ce que cela rapporte ? Les relances13 auprès des diplômées et diplômés de 1er cycle ne traitent que des programmes de baccalauréat. Des études se sont cependant attardées à analyser la population étudiante qui chemine à temps partiel et qui est principalement inscrite dans des programmes de certificat14. Cela nous autorise à considérer les observations concernant le temps partiel comme décrivant le plus souvent la situation des étudiants du certificat. De 1968 à 1978, la croissance de l’effectif à temps partiel contribue pour 65,3 % de la croissance totale de la population des universités francophones au Québec. Cette situation jette donc une ombre au tableau de la démocratisation scolaire. En fait, comme le souligne Chenard (1980), cette importance toute particulière de la clientèle inscrite à temps partiel, quant à l’accroissement global des clientèles des universités francophones, contribue grandement à dissiper l’illusion d’une « réelle » démocratisation de l’enseignement supérieur au Québec, car, somme toute, l’accroissement de la clientèle à temps complet n’est guère impressionnant. Anisef et al. (1985) font remarquer qu’au-delà de l’apparente démocratisation de l’enseignement supérieur, que représentent les régimes à temps partiel et surtout les cours du soir, plusieurs auteurs rapportent que le statut d’étudiant à temps partiel comporte de nombreux inconvénients pédagogiques, qu’il est la source d’inégalités réelles dans l’accès au savoir et qu’il est porteur d’un risque très élevé de ne pas accéder à un diplôme, et ce, à tous les niveaux. Ce statut confère aussi un caractère d’inaccessibilité absolue à plusieurs disciplines prestigieuses. 13. Les « relances » sont des enquêtes menées auprès de tous les finissants des programmes de baccalauréat, deux ans après la fin de leurs études pour vérifier certaines caractéristiques de leur insertion professionnelle. 14. Un fait important mérite ici d’être souligné. Dans les statistiques d’inscriptions, parmi les effectifs de baccalauréat, un nombre non négligeable d’étudiants à temps partiel le sont d’une façon épisodique. En effet, on observe beaucoup de changement de rythme de poursuite des études chez les étudiants du baccalauréat, ce qui n’est pas le cas pour les étudiants du certificat.
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Comparativement au reste du Canada, la fréquentation à temps partiel est plus élevée au Québec et certains, comme Anisef et al. (1985), diront que la surabondance des étudiants à temps partiel peut être vue comme le symptôme d’un échec antérieur du système d’enseignement à intégrer des populations qui avaient les aspirations et les capacités d’étudier au collège et à l’université. Fait plus marqué chez les francophones que chez les anglophones et les allophones, les études à temps partiel sont considérées comme un risque accru concernant la persévérance et l’obtention du diplôme. De plus, certains considèrent que les étudiants à temps partiel choisissent ou se voient offrir des programmes « comprimés » et se demandent par ailleurs si ces programmes comprimés n’ont pas un effet de structure négatif sur les aspirations des étudiants, aspirations qui, en l’absence des alternatives qu’offrent les certificats, seraient plus élevées. Par ailleurs, on note que les programmes prestigieux sont rarement offerts à temps partiel. Certains disent que, dans l’ensemble, les étudiants à temps partiel, principalement des adultes, se recrutent auprès de milieux sociaux plus modestes. En fait, selon Dandurand et Fournier (1979), les étudiants adultes sont d’origine un peu plus modeste que les étudiants inscrits à plein temps. Juste assez pour justifier l’image de l’éducation des adultes, lieu et moment d’une seconde chance pour les classes populaires. Audet (1987) va dans le même sens lorsqu’il rapporte qu’en 1984, 70 % des effectifs inscrits à temps partiel proviennent de milieux moins aisés alors qu’ils ne représentaient que 59 % de ceux-ci en 1975. Ainsi, si les gens des milieux moins favorisés ont eu accès à l’université, ce serait principalement par le biais du temps partiel. Ce serait donc là que l’on pourrait observer le plus grand impact de la démocratisation de l’accès à l’université. Comme le mentionne Audet (1987), l’origine sociale des étudiants à temps partiel ressemble davantage à celle de la population en général qu’à celle des étudiants à temps plein. En ce sens, une certaine démocratisation de l’accès aux études universitaires s’opérerait pour les étudiants qui cheminent à temps partiel. Toutefois, il semblerait que cette « seconde chance » soit parsemée d’embûches. En effet, on observe les plus hauts taux d’abandon chez les étudiants qui cheminent à temps partiel et au certificat15. En fait, pour le 15. Les statistiques des cohortes étudiantes de l’Université du Québec démontrent nettement cet état de fait. À l’échelle provinciale, les statistiques de suivi de cohortes ne sont disponibles que pour le baccalauréat. Une étude récente du MEQ (1998) évalue à 29,1 % le taux d’accès au diplôme pour les effectifs à temps partiel comparativement à 69,8 % pour les effectifs à temps plein. Les cohortes sont celles des automnes 1988 et 1989 observées pendant six années.
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Conseil des universités (1992), cette situation témoigne des difficultés rencontrées par les clientèles adultes et elle pose un défi particulier à la formation continue en milieu universitaire. 4.2. L’UNIVERSITÉ AU FÉMININ Un autre fait singulier est à la source de tout le phénomène de croissance de la fréquentation et de l’accès au diplôme universitaire, il s’agit de la présence accrue des femmes. S’il est un groupe qui, à la suite de la réforme scolaire des années 1960, s’est retrouvé en nombre de plus en plus important sur les bancs de l’école, il s’agit bien de celui des femmes. De 36 % qu’elles étaient en 1971, celles-ci composent aujourd’hui (en 1997) 57 % des effectifs universitaires tous cycles confondus. En 1997, 59 % des effectifs inscrits au 1er cycle universitaire sont des femmes, soit 64 % au certificat, 57 % au baccalauréat. Aux cycles supérieurs, les femmes composent 51 % de l’effectif étudiant, soit 52 % à la maîtrise et 44 % au doctorat. Ainsi, si les femmes sont bien enracinées au premier cycle, celles-ci ont encore quelques progrès à réaliser au niveau des études de cycles supérieurs en ce qui concerne le 3e cycle. En fait, la présence massive des femmes à l’université est un indicateur du degré de développement d’un pays : la chance va d’abord aux hommes et ensuite aux femmes. Ainsi, selon Baudelot et Establet (1992, p. 46) : La diminution de l’écart entre les chances [d’accès aux études supérieures] féminines et masculines donne presque toujours la mesure du développement. Dans les pays les plus pauvres, les taux d’accès masculins sont toujours supérieurs à ceux des filles. C’est seulement dans quelques pays riches que les filles parviennent à dépasser les garçons. Les femmes ont certes fait une percée fulgurante à l’université, mais force est de constater que si les femmes ont un certain avantage sur les hommes, cela ne s’observe qu’au ler cycle. Et puis, même si les femmes ont effectué un rattrapage quantitatif important, il reste que le rattrapage qualitatif est moins certain. Comme le rapporte Anisef et al. (1985, p. 143), « Les femmes constituent maintenant 50 % ou davantage des clientèles universitaires. Mais elles sont surreprésentées chez les étudiants à temps partiel, chez les étudiants du premier cycle et dans les facultés peu prestigieuses ». D’autres chercheurs (Larue, 1986 ; Cloutier, 1997) soulignent que si les femmes accèdent aujourd’hui massivement aux études universitaires, force est de constater que les domaines d’études où elles se concentrent (éducation, arts, lettres, paramédical), ne sont pas de ceux dont la profession peut prétendre donner accès à des positions de pouvoir au sein de la société.
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5. UN CHEMIN À PARCOURIR Même si le Conseil supérieur de l’éducation (1988) a pu considérer que les visées du rapport Parent ont été atteintes, il peut être légitime de penser que cela ne suffit pas, car si la scolarisation de la population et la fréquentation universitaire ont augmenté, il n’en demeure pas moins que les exigences du marché de l’emploi en termes d’acquis académiques ont également augmenté. Il n’est pas mince, en effet, le bagage d’aptitudes et de connaissances requis aujourd’hui pour une insertion positive et constructive dans la vie de nos sociétés : les gestes ordinaires et quotidiens de la vie de citoyen supposent des niveaux de formation que n’atteignent pas ceux dont on a pu naguère bien souvent se satisfaire. À cet égard, nous n’avons pas de quoi nous reposer sur nos lauriers quand nous considérons nos taux d’obtention du diplôme d’études secondaires ou quand nous considérons les taux d’abandon en cours d’études collégiales, les taux d’accès au diplôme universitaire et la fréquentation, surtout la fréquentation complétée et réussie, des deuxième et troisième cycles d’études universitaires. Et il n’y a pas davantage de quoi pavoiser quand on considère le niveau de scolarisation de l’ensemble de la population active : le pourcentage des citoyens ne pouvant pas attester de niveaux pourtant modestes de formation de base est encore très élevé chez nous. (Conseil supérieur de l’éducation, 1988, p. 44) En 30 ans, la société québécoise a beaucoup changé : les exigences pour l’emploi ne sont plus les mêmes, tout bouge très vite et les gens doivent se tenir à jour et se recycler parfois plus d’une fois dans leur vie. En effet, la nouvelle économie appelle davantage de compétences qui devront être régulièrement complétées et mises à jour. Ainsi, même si de grands pas ont été accomplis, l’accessibilité aux études ne peut pas faire autrement que de demeurer une priorité. Pour l’an 2000, le Conseil supérieur de l’éducation fixe de nouveaux objectifs à atteindre en matière d’accessibilité (tableau 3). Ainsi, il recommande que le taux d’obtention d’un premier diplôme de fin d’études secondaires atteigne 85 % avant l’âge de 20 ans. Pour l’ordre d’enseignement collégial, le Conseil recommande que le taux d’accès aux études soit de l’ordre de 70 % avant 20 ans et que le taux d’accès à un diplôme d’études collégiales atteigne, quant à lui, 60 % avant l’âge de 25 ans. En ce qui concerne l’université, le Conseil fixe à 35 % le taux d’accès aux programmes de baccalauréat et à au moins 25 % le taux d’accès à un diplôme de baccalauréat et ce, dans les deux cas, avant l’âge de 30 ans. Pour ce qui est des cycles supérieurs, les taux d’accès et d’accès au diplôme devraient atteindre respectivement 10 % et 5 % aux programmes de maîtrise, de même que 1,2 % et 1 % pour les programmes de doctorat et ce, peu importe l’âge.
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DES DISPARITÉS D’ACCÈS
S’il est évident que le Québec a fait de grands pas en matière de scolarisation et d’accès aux études, il demeure des inégalités sociales que la démocratisation de l’éducation devait faire disparaître et qui continuent d’exister. Selon Veillette, Perron et Hébert (1993), « malgré le déploiement d’importants investissements collectifs en matière de services et de programmes, on observe des inégalités sociales persistantes au sein de la population québécoise ». Après une période où l’on s’est surtout préoccupé d’accessibilité quantitative aux études et une autre période où l’on a eu l’impression que l’accessibilité aux études était une chose réglée, il semble que l’on entre dans une ère où il est admis que les résultats des efforts de démocratisation ne sont pas tous ceux souhaités. Ainsi, en 1992, le Conseil supérieur de l’éducation souligne l’importance d’une accessibilité qualitative qui tienne compte de facteurs tels le sexe, les classes sociales, la langue et l’origine ethnique. Force est de constater que des inégalités subsistent et que la probabilité qu’un individu a de réaliser ses aspirations scolaires varie, entre autres, selon son origine géographique, son sexe, sa langue et son milieu socio-économique. À l’égard de l’accessibilité géographique, plusieurs études (ASOPE, 1976 ; Conseil supérieur de l’éducation, 1988 ; Maisonneuve et Brassard, 1990 ; Veillette, Perron et Hébert, 1993) démontrent qu’il existe toujours des disparités d’accès aux études selon la région habitée. Les données du recensement de 1986 montrent, par exemple, que la proportion des jeunes de 20-29 ans sans diplôme d’études secondaires varie grandement
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d’une région à une autre. Le corollaire de cette situation est un accès à l’université nécessairement diminué. Concernant l’accessibilité selon le sexe, on sait que ce sont les femmes qui ont été les premières bénéficiaires de la réforme de l’éducation : de minoritaires qu’elles étaient au début des années 1960, elles sont devenues majoritaires au milieu des années 1980. Toutefois, la présence des femmes n’est pas uniforme dans tout le premier cycle universitaire. À cet égard, il faut toutefois signaler trois aspects à l’égard desquels elles sont encore désavantagées par rapport aux hommes : Les femmes ont en général une moins bonne appréciation de leurs capacités alors que, dans les faits, elles réussissent mieux que les hommes (Baudelot et Establet, 1992). Les femmes ne sont pas suffisamment représentées dans certains secteurs disciplinaires (Cloutier, 1997). La qualité de l’insertion professionnelle des femmes n’est pas l’égal de leur accès au diplôme et de la durée de leurs études (Chenard, 1997). À l’égard de l’accessibilité selon la langue, on doit admettre qu’il subsiste des disparités importantes entre les groupes linguistiques, particulièrement entre les francophones et les anglophones. Ainsi, selon Chenard et Lévesque (1992), les francophones n’auraient toujours pas rattrapé le retard qu’ils enregistraient en matière de scolarisation par rapport aux non-francophones. Depuis 1971, les taux de fréquentation des anglophones sont plus de deux fois supérieurs à ceux des francophones. De plus, la différence entre les deux communautés s’élargit au cours des ans. [...] Enfin, on observe un plus grand retard de la fréquentation des francophones par rapport aux anglophones aux études supérieures qu’aux études de premier cycle. (Chenard et Lévesque, 1992, p. 407) Enfin, concernant l’accès selon l’origine sociale, l’état de l’information actuelle sur l’origine sociale de la population universitaire ne permet pas de poser un diagnostic définitif. Toutefois, l’effet de la sélection opérée aux étapes précédentes étant plus marqué auprès des populations socio-économiquement défavorisées qu’auprès de celles plus
16. En 1986, les taux de féminité étaient respectivement de 63 % au certificat et de 50,8 % au baccalauréat (Langlois et al., 1990). 17. Ce secteur est composé essentiellement des programmes de génie qui demeure encore le château fort de la gente masculine.
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favorisées, on peut facilement en déduire que la population qui se présente aux portes des universités n’est pas représentative de la composition de la population québécoise. Dans une étude menée dans la région du Saguenay–Lac-Saint-Jean, Veillette, Perron et Hébert (1993) démontrent que l’accès aux études collégiales et l’accès à une sanction d’études collégiales demeurent encore, au cours des années 1980, largement tributaires de l’origine sociale de l’élève, et il en va de même, d’ailleurs, pour le choix du programme d’études (tableau 4). TABLEAU 4
Taux d’obtention d’une sanction d’études secondaires selon la zone socio-économique de résidence en 1981, agglomération de Chicoutimi-Jonquière Zone de résidence de l’élève en 1981 Défavorisée Sanction d’études secondaires (D.E.S.) Accès au niveau collégial 18
Accès secteur préuniversitaire (D.E.C.) Accès secteur technique (D.E.C.)
19
Sanction d’études collégiales (D.E.C.)
Moyenne
Favorisée
56,2
67,0
82,7
50,3
64,9
84,1
40,9
54,3
68,2
53,2
40,1
28,4
29,5
37,9
59,4
Source : Groupe Écobes (Veillette, Perron et Hébert, 1993).
On est en droit de se demander si les efforts entrepris pour démocratiser l’accès aux études n’ont pas donné lieu à des systèmes parallèles au lieu d’un seul système ouvert à toutes et à tous. Si on observe plus de femmes, de francophones et de personnes issues de milieux socioéconomiques défavorisés sur les bancs d’école, ont-ils les mêmes possibilités d’accéder non seulement aux portes de l’université mais surtout aux disciplines rentables et plus encore aux diplômes de ces disciplines rentables ? Les observations et les constats rapportés ici laissent croire que non. En fait, on pourrait affirmer que l’université demeure toujours le reflet d’une société inégalitaire.
18. Type de formation choisi à la première inscription au collégial. 19. Idem.
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CONCLUSION Malgré tous les efforts investis pour favoriser l’accès aux études supérieures au plus grand nombre possible, beaucoup reste encore à faire. On constate que si certains objectifs ont été atteints, cela ne veut pas dire qu’il ne reste pas des inégalités parfois très grandes entre divers groupes sociaux. La persistance de ces inégalités malgré les efforts déployés montre bien toute la complexité du phénomène. En fait, pour que les politiques qui visent un accès véritable à l’université aux personnes qui en ont le désir et les capacités aient tout l’impact qu’on leur souhaite, on se doit avant tout de discerner les structures qui pourraient aller à l’encontre des objectifs visés. On doit d’abord admettre que la société dans laquelle on vit n’est pas si égalitaire que cela malgré les apparences. On se doit de reconnaître qu’il existe des inégalités entre les hommes et les femmes, entre les francophones et les autres groupes linguistiques, entre les gens de milieux économiques défavorisés et favorisés, entre les régions riches et les régions plus pauvres, toutes inégalités qui au départ empêchent que tous puissent bénéficier également des mesures ou politiques qui voudraient faire en sorte que chacun qui veut poursuivre des études puisse le faire. Depuis les quarante dernières années, l’accessibilité aux études supérieures a été fortement marquée par la poursuite d’objectifs quantitatifs très généraux. Ce n’est seulement qu’au milieu des années 1980 que des considérations qualitatives ont été véritablement introduites par le Conseil supérieur de l’éducation qui a posé l’importante question de l’accès au diplôme. À la fin des années 1990, les travaux de la Commission universitaire sur les programmes (CUP) s’engagent dans une réflexion plus fondamentale sur l’organisation des programmes. Il reste à espérer que le mouvement ainsi engagé puisse rapidement nous amener à une analyse davantage ancrée sur les besoins de la société québécoise en matière de formation et d’expertises. Ainsi, d’actions engagées pour assurer une entrée égalitaire au système d’éducation, nous serons passés à des actions orientées pour assurer un passage réussi au travers du système de formation pour en arriver à des actions imaginées pour une sortie bien assortie avec les besoins du milieu.
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© 1999 – Presses de l’Université du Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier, bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 • Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca Tiré : L' État québécois et les universités, Paul Beaulieu et Denis Bertrand (dir.), ISBN 2-7605-1034-4 • S1034N Tous droits de reproduction, de traduction ou d’adaptation réservés
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Entendant définir une « politique québécoise des universités », l’ancienne ministre de l’Éducation du Québec a soumis à des fins de consultation un document, Prendre le virage du succès. De son propre aveu, son objectif principal était de soulever des questions et de nourrir la réflexion. Pour diverses raisons, plusieurs ont noté et déploré le peu de cas qui était fait du financement dans ce document. Il ne suffit pas de définir des objectifs ; il faut aussi se donner les moyens de les atteindre. Ce silence est d’autant plus étonnant que c’est surtout dans le financement que la politique des universités s’est jusqu’ici incarnée au Québec. Là où les avis divergent, c’est dans la hiérarchisation des besoins et des ressources. Pour certains, que l’annonce de la publication de ce document avait remplis d’espoirs, le financement de l’éducation n’est qu’une question d’intendance : une fois que l’on a reconnu l’importance de l’éducation, il ne reste qu’à trouver les fonds publics nécessaires. Pour d’autres, les activités des universités doivent être considérées dans une perspective très large : avantages et coûts doivent être mis sur le même pied et comparés. Ce dernier point de vue fournit le point de départ de ce texte, qui pose le problème du financement public, un élément important d’une politique de l’enseignement universitaire, du point de vue de l’analyse économique. L’enseignement, la recherche et divers services à la
1. Pour la rédaction de ce chapitre, nous nous sommes inspiré de notre ouvrage sur l’économie de l’éducation (Lemelin, 1998). Nous remercions Denis Bertrand pour ses commentaires.
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collectivité améliorent certes le bien-être, mais ils requièrent en même temps des ressources rares, à usage alternatif. Ce sont des activités économiques qui ne peuvent échapper au problème de la rareté et qui doivent être analysées en gardant à l’esprit les objectifs d’efficience, d’efficacité et d’équité : Combien produire ? Comment produire ? Pour qui produire ? Les activités universitaires sont multiples. Quelques-unes paraissent fondamentales : la production, la conservation et la transmission des savoirs. Par souci de concision et même si enseignement et recherche sont des compléments de production, devant se supporter mutuellement, nous considérons surtout la formation universitaire dans ce qui suit. Dans une première section, nous dégageons les principales raisons de l’intervention publique dans l’enseignement universitaire, ainsi que certaines formes qu’elle peut revêtir ; nous insistons sur le financement public. Dans une deuxième section, nous abordons plus spécifiquement trois questions reliées au financement : Quelle somme consacrer à l’enseignement universitaire ? Comment en répartir le fardeau entre les gouvernements et les particuliers ? Quelle forme donner à la contribution publique ? Ensuite, nous exposons les problèmes que pose une certaine conception de la planification de l’enseignement. Enfin, nous revenons sur l’évolution récente du financement de l’enseignement universitaire au Québec et nous nous interrogeons sur des développements à venir. Le lecteur ne saurait espérer trouver dans ce texte quelque formule magique permettant aux principaux acteurs de l’enseignement universitaire québécois de trouver facilement un nouveau souffle... ou des ressources supplémentaires. S’il est un message à retenir, c’est bien celui qui est associé à l’enseignement traditionnel de la science économique : même à l’université, on ne peut tout avoir !
1.
L’INTERVENTION PUBLIQUE ET LE FINANCEMENT PUBLIC
En préambule à la définition d’une politique de l’enseignement universitaire, il est bon de se poser une question générale : pourquoi l’intervention publique dans ce domaine ? On connaît le réflexe de la plupart des économistes portés à prêter bien des vertus à l’échange librement consenti et au marché : nul ne connaît aussi bien que l’usager la contribution d’un bien ou d’un service à son bien-être et l’on utilise habituellement bien ce que l’on a choisi de payer. Les raisons à l’appui de cette intervention sont nombreuses. Des lacunes de marché mèneraient à la production insuffisante des services de
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l’enseignement universitaire, si elle était laissée au marché. La recherche, surtout fondamentale, est souvent un service collectif au sens que ses principaux avantages retombent sur l’ensemble de la population ; laissés à euxmêmes, les agents individuels qui en tirent avantage sont incités à cacher leurs préférences et à ne pas participer suffisamment à son financement. Même si l’on ne saurait considérer la formation universitaire comme un service collectif, puisque les principaux avantages sont appropriés par les étudiants eux-mêmes, elle serait elle aussi mise à mal dans un système de marché pur. Retenons deux difficultés : 1) l’existence probable d’effets externes, certains avantages retombant sur d’autres que les étudiants ; 2) le mauvais fonctionnement des marchés financiers, mal adaptés au financement par les étudiants de leurs études. Ces lacunes font que la production d’enseignement et de recherche universitaires serait insuffisante du point de vue social si elle était abandonnée complètement aux forces du marché : on ne parviendrait pas ainsi à l’efficience.
D’autres arguments peuvent aussi être invoqués à l’appui de l’intervention publique. L’enseignement à tous les niveaux, mais particulièrement à l’université, confère aux étudiants d’importants avantages : du fait de leurs études, les diplômés universitaires ont plus de chances de toucher des gains élevés, d’exercer des professions prestigieuses et de comprendre et influencer leur milieu. En raison de l’importance de l’éducation, la société peut juger inacceptable que son accès dépende étroitement des ressources personnelles ou familiales. On aura vu poindre l’objectif de la mobilité sociale et de la démocratisation. C’est ainsi qu’en appui à l’intervention publique, des considérations d’équité s’ajoutent à des considérations d’efficience. Plusieurs vont plus loin, faisant même de l’éducation un instrument de réduction des inégalités de revenu. La plupart des économistes s’entendent donc pour affirmer que l’intervention publique en éducation, même dans l’enseignement universitaire, est nécessaire. Mais encore faut-il s’assurer qu’elle ne vienne pas mettre en péril l’efficacité dans la production des services. Il ne suffit pas d’établir l’intérêt de l’intervention publique ; il faut aussi en fixer la forme. Le financement public en est une, parmi d’autres : législation, réglementation, contrôle, production du service, etc. Derrière le financement public de l’enseignement universitaire, on trouve l’idée de la manipulation des prix dans le but de modifier les comportements des usagers. Il en réduit le coût privé, ce qui augmente le nombre d’étudiants ; c’est l’effet principal qui devrait être recherché. Mais le financement public a d’autres effets. Il donne aussi naissance à des rentes économiques, en se substituant aux contributions privées et en améliorant directement le bien-être de certains acteurs ; par exemple, bien des étudiants demeureraient aux études même si les droits de scolarité étaient plus élevés.
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Il ne s’ensuit pas des arguments donnés plus haut que les gouvernements doivent assumer en entier le coût de production des services. Ils le font rarement dans l’enseignement universitaire. En effet, le manque à gagner, c’est-à-dire le coût du temps des étudiants, est une composante importante du coût des études et il est rarement pris en charge en entier par les gouvernements. Ces derniers étant, eux aussi, soumis à la contrainte de la rareté, il ne paraît d’ailleurs pas souhaitable qu’ils assument en entier le coût de l’enseignement universitaire, pas plus d’ailleurs que sa composante plus restreinte du coût direct : outre que le coût paraît prohibitif, d’autres acteurs sont prêts à en assumer une partie. Même si on se limite au financement public, l’intervention des gouvernements peut prendre diverses formes, qui se distinguent, entre autres, par leurs effets d’incitation et de rente économique. En effet, certaines formes peuvent être plus facilement modulées et ainsi, dirigées vers certains groupes qui y sont plus sensibles. Loin de nous l’idée d’établir la liste exhaustive des formes de financement public. Contentons-nous d’en mentionner trois. 1. La plus connue, et la plus importante, est la subvention aux établissements. Elle sert à couvrir les dépenses de fonctionnement et d’immobilisation des universités. Cette subvention est habituellement générale ; les facteurs qu’elle permet d’acquérir ou de rémunérer servent à toutes les activités : enseignement certes, mais aussi recherche et divers services à la collectivité. N’oublions pas que le temps des professeurs et de bien d’autres membres du personnel est un facteur important du coût de la recherche. Cela dit, cette subvention a aussi pour effet de réduire la contribution des étudiants au coût de leurs études, c’est-à-dire leurs droits de scolarité ; grâce à elle, ils peuvent acquérir des services à un prix moindre, ou davantage ou de meilleurs services au même prix. 2. Le financement public vise parfois des activités spécifiques. Il n’est que de penser ici aux subventions de recherche, attribuées de façon sélective. L’aide à la recherche ne se limite d’ailleurs pas aux subventions à la recherche fondamentale ; les gouvernements en favorisent aussi d’autres formes, souvent plus appliquées, indirectement, à l’aide de la fiscalité ou autrement. 3. Il existe une troisième forme de financement public, orientée principalement vers les études : l’aide aux étudiants et à leurs proches. Le régime québécois de prêts et bourses en est un exemple. À la différence des subventions aux universités, ce régime constitue une mesure sélective, modulée en fonction des caractéristiques des étudiants. Ce n’est pas le seul exemple d’aide
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aux usagers. Une multitude de mesures fiscales allègent aussi le fardeau privé du coût des études, des étudiants ou de leurs proches. Ces diverses formes de financement public n’ont pas toutes les mêmes effets. Certaines sont plus efficaces que d’autres dans la poursuite des objectifs de l’accessibilité et de la démocratisation. De plus, elles favorisent des acteurs et des activités aux dépens d’autres. Tous les acteurs n’ont pas, il n’est pas sans intérêt de le rappeler, les mêmes objectifs, préférences ou intérêts.
2.
TROIS QUESTIONS LIÉES AU FINANCEMENT
Dans l’élaboration de sa politique de financement de l’enseignement universitaire, un gouvernement préoccupé du bien-être de la société doit répondre à diverses questions, qui sont interdépendantes. Pour les fins de l’argumentation, nous en retenons trois, notre analyse portant principalement sur la fonction de formation. 2.1. QUEL EST LE NIVEAU SOUHAITABLE DE FINANCEMENT ? Notons d’abord que la question fait référence aux moyens, alors que l’objectif devrait être exprimé en termes de produits ou de résultats. La distinction est importante. S’il est quelque chose que montre bien toute la littérature spécialisée, c’est que la relation entre produit, ou résultat, et ressources est fragile en éducation, les facteurs de la réussite scolaire étant multiples et allant bien au-delà des facteurs scolaires. Supposons néanmoins, pour fin d’analyse, qu’un effort plus grand mène à la formation d’un nombre plus élevé d’étudiants ou à une meilleure formation. Une façon souvent utilisée de répondre à la question consiste à procéder à des comparaisons, dans l’espace ou le temps. L’objet de comparaison n’est pas évident, certains retenant les dépenses par étudiant, d’autres, le taux de scolarisation ou la part du PIB consacrée aux dépenses d’éducation. Même si, depuis toujours, les principaux acteurs du monde scolaire sont unanimes à se plaindre du sous-financement, les principaux indicateurs montrent que le Québec est une des sociétés qui consacrent la plus forte proportion de ses ressources à l’éducation. Ces dernières années ont certes été des années de coupes sombres pour les divers ordres d’enseignement, mais il en fut souvent de même ailleurs, notamment dans d’autres provinces canadiennes2. Si intéressantes soient-elles, de telles 2. On trouvera au chapitre 2 de Lemelin (1998) des données sur les dépenses au titre de l’enseignement universitaire, qui s’arrêtent malheureusement à l’année 1994-1995,
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comparaisons sont de portée limitée, puisqu’elles reviennent à dire que la situation observée dans le passé ou ailleurs est optimale. Pour évaluer le niveau souhaitable de financement, le critère préféré de l’économiste est la rentabilité de l’éducation ou le taux de rendement interne, qui est le résultat de la mise en relation des coûts et des avantages, plus précisément de certains avantages de l’éducation, obtenus au travail et mesurés par des différences de revenu ou de succès professionnel. Cette façon de procéder suppose que les principaux avantages de l’enseignement sont accaparés par l’étudiant lui-même. La société a néanmoins intérêt à augmenter son effort si le taux de rendement social est supérieur au taux d’intérêt de référence, et à le diminuer s’il lui est inférieur, ce qui revient à dire qu’elle devrait dépenser davantage si la valeur actuelle des avantages est supérieure au coût, mais moins si elle est inférieure. Nonobstant les difficultés méthodologiques que pose le calcul du taux de rendement, l’éducation paraît une activité rentable, particulièrement en cette fin de siècle. Cela dit, s’il est quelque chose, le taux de rendement est encore plus élevé dans les ordres inférieurs d’enseignement. Cela montre le piège qui guette quiconque se livre isolément à l’analyse d’un ordre particulier d’enseignement. Il pourrait être avantageux d’accroître l’effort à l’université, mais plus encore de le faire à d’autres niveaux du système scolaire. La thèse de la rentabilité des études s’est appuyée plus récemment sur des travaux théoriques qui mettent en exergue l’importance du savoir, du développement des connaissances et du progrès technique dans la croissance économique. Avec l’ouverture des économies, l’avantage comparatif des sociétés résiderait de plus en plus dans le facteur humain, c’est-à-dire dans les aptitudes des gens, et non dans les ressources naturelles. Il y a malheureusement loin encore des théories de la croissance endogène à la formulation d’une politique d’éducation. En effet, il ne s’agit pas simplement d’accroître les ressources, mais aussi de préciser les usages qui en seront faits. Poussant le raisonnement plus loin, certains ont réclamé de cibler l’effort public supplémentaire sur un tout petit nombre de filières, telles que les sciences pures et appliquées. Pourtant, bien des travaux en dernière année pour laquelle nous disposions de données plus ou moins définitives. Des données provisoires de Statistique Canada (1999) indiquent que les dépenses au titre de l’enseignement universitaire auraient passé de 3,223 à 2,871 milliards de dollars entre 1993-1994 et 1998-1999 au Québec, pour une diminution de 10,9 %, mais de 4,108 à 4,337 milliards de dollars en Ontario, pour une augmentation de 5,6%. (C’est de dépenses qu’il s’agit ; une partie de ces dépenses a pu être réalisée au moyen de déficits.) Quant au nombre d’étudiants mesurés en équivalence temps complet, il aurait passé pendant la même période de 175 000 à 162 000 au Québec (-7,4 %), et de 262 000 à 249 000 étudiants en Ontario (-5 %).
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économie de l’éducation ont montré l’avantage de la formation fondamentale et il est faux de croire que le taux de rendement soit toujours plus élevé dans les programmes pointus et techniques. Il l’est tout autant de penser que la sanction des études met un terme à l’accumulation du capital humain. Les études devraient préparer non seulement à l’exercice d’un premier emploi, mais aussi à l’ensemble de la carrière, faite d’emplois variés et incertains. Une des contributions importantes de l’éducation au progrès économique est d’apprendre aux élèves à s’ajuster aux changements. Ainsi, il existe une séquence optimale des apprentissages, où l’on a avantage à acquérir tôt la formation, et où la formation générale précède la formation spécifique ou technique et rend ainsi le recyclage moins coûteux. Loin de nous l’idée de suggérer que la formation en sciences pures et appliquées n’est pas fondamentale. Bien au contraire, d’autant plus que la formation générale doit être... de la formation, et que l’apprentissage des mathématiques, des sciences et de divers langages en est un élément essentiel. Mais il faut se garder de ne préparer les étudiants de façon pointue qu’à l’exercice de la profession de départ. La mobilité professionnelle est un phénomène important et si l’éducation est un investissement, c’est d’abord que ses avantages sont retirés tout au long de la carrière. 2.2. COMMENT RÉPARTIR LE FARDEAU DU FINANCEMENT ENTRE LE GOUVERNEMENT ET LES USAGERS ? Les arguments en faveur de l’intervention publique dans l’enseignement universitaire n’impliquent pas, on l’a déjà dit, la prise en charge par les gouvernements de la totalité du coût de l’enseignement universitaire. S’ils le faisaient, cela reviendrait à priver la société de certaines sources de fonds et mènerait à plus long terme à réduire l’effort total. Il existe une disposition privée à payer les services d’enseignement universitaire, particulièrement chez les étudiants, et on ne voit pas pourquoi on devrait s’en priver, surtout si l’un des objectifs de l’intervention publique est d’accroître la production des services d’éducation3. 3. Supposons qu’il en coûte 10 000 dollars pour former un étudiant et que le gouvernement ne dispose que de 100 000 dollars. Supposons aussi que 100 personnes souhaitent poursuivre leurs études ; 50 sont disposées à payer 8 000 dollars et 50, 5 000 dollars. Si l’éducation est gratuite, seulement 10 y auront accès et il faudra imaginer un mécanisme de rationnement pour en connaître l’identité ; si la contribution publique est de 2 000 dollars par étudiant, 50 pourront y avoir accès. Posons le problème d’une autre façon. S’il y a gratuité, il en coûtera un million de dollars pour scolariser tous les étudiants. On peut parvenir à la même scolarisation en chargeant à chacun 5 000 dollars, ce qui se traduira par un coût total pour le gouvernement de 500 000 dollars. Le gouvernement pourrait faire mieux,
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C’est ainsi qu’une politique de financement de l’enseignement universitaire doit aborder de façon franche et directe la question des droits de scolarité ; c’est d’autant plus nécessaire au Québec que c’est le gouvernement qui les fixe. On ne trouve pas de référence aux droits de scolarité dans le document de consultation de la ministre de l’Éducation. On n’avait pas non plus demandé au Groupe de travail sur le financement des universités d’aborder cette importante question. La raison en a été fournie ultérieurement : le gouvernement s’est engagé à garder ces droits constants en termes nominaux pour l’avenir prévisible. Ce choix a de multiples conséquences. Il prive les universités d’une source de recettes additionnelles. De multiples comparaisons avec les autres provinces canadiennes ont montré que ce qui distingue les universités québécoises, ce ne sont pas tant les subventions publiques que les droits de scolarité, beaucoup plus bas au Québec. Il importe évidemment d’aborder aussi la question sous l’angle de la distribution, d’autant plus que l’une des justifications de l’intervention publique est la poursuite de l’équité. Ce thème est peu traité dans le document de la ministre. Tout au plus y rappelle-t-on l’amélioration de l’accessibilité et les nombreuses mesures qui l’ont favorisée. En éducation, la distribution a de multiples facettes, puisque en plus d’être un service en soi, l’éducation est un facteur du succès professionnel et du revenu futur. Ce sont naturellement les étudiants qui apparaissent comme les principaux bénéficiaires de l’enseignement universitaire : les différences de succès professionnel et de gains selon le nombre d’années d’études sont là pour le confirmer. Leurs employeurs et les autres utilisateurs de leurs services tireront profit de leur formation, mais ils le feront contre rémunération. Il est certes souhaitable d’assouplir le lien entre l’origine sociale et la scolarisation, mais le gel ou l’absence de droits de scolarité n’est probablement pas la meilleure façon d’y parvenir. En effet, une mesure universelle comme la réduction des droits de scolarité avantage tous les étudiants, peu importe leurs ressources personnelles ou familiales. De plus, outre l’équité parmi ceux et celles qui sont aptes et désireux de poursuivre des études universitaires, il faut considérer l’équité parmi le grand ensemble de tous ceux qui composent la société, étudiants ou pas. Disons-le brutalement : les étudiants constituent au sein de leur génération un s’il cherche à minimiser ses dépenses : il pourrait fixer la contribution privée à 8 000 dollars pour le premier groupe et à 5 000 dollars pour le deuxième. La facture totale s’établirait alors à 350 000 dollars. L’aide financière aux étudiants s’inspire de ce principe en aidant davantage ceux qui ne disposent que de faibles ressources personnelles ou familiales.
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groupe favorisé, par leurs caractéristiques personnelles, leur origine sociale, leurs chances d’occuper un emploi à la sortie de l’école et tout au long de leur vie active, et par les caractéristiques de ces emplois. Contrairement à une certaine croyance populaire, aider les étudiants, c’est aider un groupe déjà avantagé dans la société. Le fardeau du financement public de l’enseignement universitaire est assumé par tous les contribuables, favorisés et défavorisés. Comme dans nos sociétés la fiscalité n’est pas très progressive, le danger est grand que le financement public de l’enseignement universitaire soit régressif, c’està-dire que les pauvres retirent moins que ce qu’ils mettent. Cela dit, il faut reconnaître que les étudiants contribuent déjà grandement au financement du coût de leurs études, un élément important de ce coût tenant au temps qu’ils y consacrent au détriment d’autres activités comme le travail marchand, le temps libre et les loisirs. Tout, encore une fois, est question de dosage. 2.3. QUELLE FORME LE FINANCEMENT PUBLIC DOIT-IL PRENDRE ? La sévérité de la contrainte budgétaire du gouvernement du Québec accroît la nécessité d’être efficace dans l’usage des fonds publics. Or la forme qu’emprunte le financement public n’est pas unique et diffère dans ses effets, puisqu’elle engendre des incitations différentes et avantage différemment les divers acteurs du milieu universitaire. La forme du financement public importe tout autant que le niveau. Vu sous cet angle, le document de consultation de la ministre paraît bien incomplet. Il invite en effet à ne considérer qu’une forme de financement, la subvention générale versée aux établissements. Il se limite ainsi aux relations entre le ministère de l’Éducation du Québec et les établissements, alors que le champ d’intervention publique dans l’enseignement universitaire est beaucoup plus large. Des arbitrages sont à faire entre les subventions aux universités, l’aide financière aux étudiants et diverses autres mesures, souvent fiscales. Ne considérer que les subventions aux établissements limite sévèrement les choix du gouvernement. Cela dit, le mode de calcul de ces subventions n’est pas sans conséquence. Si la subvention dépend étroitement du nombre d’étudiants, les établissements seront incités à favoriser l’accessibilité. Si le poids rattaché à certaines années d’études, à certains cycles d’études ou à certaines disciplines dans le calcul de la subvention s’accroît ou si la subvention est supérieure au coût de formation de certaines catégories d’étudiants, les établissements seront incités à en augmenter le
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nombre. Si l’on tient mieux compte de certaines activités ou de certains résultats dans le calcul de la subvention, les établissements seront incités à développer les premières ou à mieux atteindre les seconds. En ce sens, les règles de financement sont un moyen utilisé par les gouvernements pour communiquer leurs attentes. Cela dit, le degré de réponse à de telles incitations ne peut être qu’incertain. Il faut en effet tenir compte du coût d’y donner suite et surtout d’y donner suite rapidement, et le mettre en relation avec les avantages. Financer le nombre additionnel d’étudiants à 25 ou 150 % du coût de base n’aura de toute évidence pas le même effet, à moins bien sûr que l’objectif de l’établissement soit le maximum de recettes. On ne saurait donc se surprendre que les effets de certaines mesures sont souvent limités. Et il faut aussi tenir compte des comportements opportunistes. Ainsi, il existe diverses façons d’accroître cet indicateur présumé de résultat qu’est le taux de sanction des études et la notion de secteur d’études d’appartenance des étudiants est parfois floue. L’autorité publique peut aller plus loin. Même si la subvention attribuée aux universités est habituellement générale, au sens qu’elle sert à financer l’ensemble de leurs activités et que les établissements sont libres de l’affecter comme bon leur semble, il arrive qu’une part soit réservée à des usages spécifiques. Plus que de leur suggérer quoi faire, les gouvernements disent alors aux universités comment faire ; l’autonomie des universités est alors mise en péril.
3.
FINANCEMENT PUBLIC ET PLANIFICATION
Même si en bon économiste, nous prêtons une grande importance au prix et ainsi au financement public de l’enseignement universitaire et que nous regrettons qu’il en ait été si peu fait état dans le document de la ministre, nous savons qu’il est impensable que les gouvernements se limitent à un rôle de pourvoyeur de fonds, ce qui exigerait de leur part beaucoup d’abnégation. Ils recherchent habituellement la visibilité. Ils tiennent aussi à s’assurer que les fonds sont utilisés à bon escient, puisqu’ils ont des comptes à rendre aux contribuables. C’est ainsi que le financement public s’accompagne d’autres formes d’intervention : réglementation, contrôle, reddition des comptes, évaluation... Comme on le dit si bien en anglais : « He who pays the piper calls the tune. »
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C’est dans ce contexte que l’on devrait aussi lire l’énoncé de politique québécoise des universités de la ministre. Selon la conception la plus ambitieuse, qui n’est pas sans rappeler l’idée de planification publique, il s’agit pour le gouvernement d’abord de définir des objectifs, d’identifier des moyens, puis de s’assurer a posteriori que l’on a bien utilisé ces moyens et atteint ces objectifs. Cette conception est contestée en bien des endroits. Pour plusieurs, on ne saurait donner à l’État, ou dans le cas qui nous intéresse, au ministère de l’Éducation du Québec, le privilège exclusif de définir et d’interpréter les besoins de la société en matière d’enseignement universitaire. Le gouvernement n’est pas la société. Ses actions sont parfois guidées par d’autres objectifs que la poursuite de l’intérêt général et peuvent être fort sensibles à certains groupes de pression. Il faut aussi se demander si le ministère de l’Éducation a les moyens d’une telle planification. Il n’est pas le seul acteur public à intervenir dans l’enseignement universitaire. Par exemple, les activités de recherche subventionnée et commanditée sont importantes et sont pour une bonne part financées par d’autres sources. Il lui faut aussi composer avec d’autres initiatives provenant d’autres ministères et organismes, québécois et fédéraux. La diversité de ces intervenants et la variété des interventions posent, entre autres, la question de la cohérence de l’intervention publique dans ce domaine. La planification doit aussi tenir compte des valeurs bien établies que sont l’autonomie des établissements et la liberté académique. Les enjeux autour de l’idée de réseau universitaire, de la spécialisation des établissements et de la consolidation des programmes sont importants. Selon un premier point de vue, technique, plusieurs doublements actuels de programme sont coûteux. Ainsi, on ne tirerait pas toujours parti de l’existence d’économies d’échelle, qui impliquent la diminution des coûts unitaires quand le seuil de production augmente. Fusionner des programmes pourrait aider. Il en va vraisemblablement de même pour les établissements, comme le laissent croire les difficultés qu’éprouvent les plus petits établissements universitaires au Québec. Cela dit, il est probable que le phénomène joue en proportion inverse de la taille des programmes et des établissements ; de plus, les avantages de la fusion risquent de se dissiper dans la perte de contrôle des administrations ou dans la bureaucratie. Mais un autre point de vue importe tout autant : la concurrence et la diversité ont des vertus et l’aménagement de la carte scolaire doit tenir compte du coût de déplacement, habituellement à charge des usagers. Il n’est pas dit que les étudiants et la qualité de leur formation gagneraient au change si, par exemple, tous les programmes de philosophie, de
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mathématique ou d’administration étaient fusionnés, que les universités de Montréal, McGill, Concordia, Laval, de Sherbrooke et Bishop’s devenaient des constituantes de l’Université du Québec, ou que l’Université du Québec à Montréal disparaissait au profit de l’Université de Montréal, ou l’Université du Québec à Chicoutimi, au profit de l’Université Laval. La planification, telle que définie plus haut, pose d’autres problèmes, liés à l’information. Les gouvernements sont éloignés des lieux de production et ne peuvent qu’avoir une connaissance imparfaite des modes de production, qui dépendent en bonne partie des idiosyncrasies des étudiants, des enseignants et des chercheurs. C’est suffisant pour penser que dans toute la mesure du possible, les gouvernements devraient s’abstenir de dire comment tous ces acteurs devraient procéder dans la réalisation des activités. Lors des consultations sur le premier document de la ministre, on a beaucoup discuté de transparence et de reddition de comptes. Il est tout à fait légitime que le pourvoyeur de fonds s’assure que les fonds qu’il distribue sont utilisés à bon escient. Un minimum de contrôle s’impose de toute évidence ; les opérations de vérification comptable peuvent permettre d’éviter les pires abus. Mais c’est probablement à quelque chose de plus exigeant que pensait la ministre. Selon une première interprétation, le gouvernement pourrait chercher à contrôler l’affectation des ressources ou les modes de production. L’idée n’est pas nouvelle et est beaucoup pratiquée dans les autres ordres d’enseignement. On trouve dans les subventions de fonctionnement des enveloppes dédiées, réservées à des usages spécifiques, comme certains services aux étudiants. Certains demandent depuis quelque temps déjà que la partie de la subvention calculée à partir du nombre de grades universitaires décernés soit réservée de façon particulière à des mesures d’encadrement ou d’« accompagnement ». La difficulté de telles mesures tient dans ce qu’elles supposent que le ministère connaît mieux les façons de produire que les établissements et leurs unités organisationnelles de base. Il y a lieu d’en douter. Elles ont surtout pour effet de rendre plus rigides à terme les modes de production, ce qui engendre de l’inefficacité et réduit les occasions d’innover. De nombreux arbitrages doivent être faits dans les universités, entre la taille des classes, le nombre de cours, la rémunération des professeurs, leur charge, leur nombre, le recours à des professeurs ou à des chargés de cours, etc. Procéder à ces arbitrages de façon décentralisée présente de grands avantages, dont celui de mieux saisir les effets des choix et de diversifier les pratiques. Procéder de façon centralisée, c’est s’exposer à plus long terme à voir apparaître la norme de 17, ou 17,3, étudiants par classe, de 2,4 professeurs pour un chargé de cours, d’une charge de 4 cours et d’un salaire de 63 244 dollars pour tout
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professeur, peu importe son expérience, sa discipline, ses activités de recherche et de services à la collectivité. On peut laisser à d’autres la mission de tenter d’en arriver à une telle uniformisation. Selon une autre interprétation, la reddition des comptes porterait davantage sur les produits. L’idée paraît à première vue plus sensée, car ce qui importe principalement — ce qui justifie l’intervention publique —, ce sont les résultats à atteindre. Que le ministère de l’Éducation souhaite être informé des résultats, rien de plus naturel. Mais il l’est déjà en partie. Il connaît le nombre d’étudiants et de diplômés et leur répartition par filière ; il est aussi en mesure de connaître leur succès professionnel en début de carrière, grâce aux relances. Il a une bonne idée des subventions et des résultats de la recherche. Il se peut qu’il souhaite aller plus loin et arrimer sa subvention aux résultats. Il emprunte déjà en partie cette voie : une partie de la subvention est calculée à partir du nombre de diplômés et des subventions de recherche obtenues par voie de concours. S’y engager plus à fond et procéder à une évaluation plus complète des résultats n’est pas impensable, mais s’avère une opération pleine d’embûches. Les produits des universités étant multiples et ne se dévoilant pas facilement, surtout s’il est fait référence à leur qualité, l’évaluation exige de tenir compte de l’avis de bien des acteurs : professeurs, étudiants, groupes professionnels, utilisateurs directs des services produits par les universités... Plusieurs participent d’ailleurs déjà à diverses formes d’évaluation : évaluation des enseignements, évaluation des professeurs, évaluation des programmes, évaluation des demandes de subvention, accréditation, etc. Dans tous ces cas, les évaluateurs connaissent relativement bien les activités, les modes de production et les produits, et l’objet de l’évaluation est bien circonscrit. L’évaluation de l’ensemble des activités d’un établissement universitaire est quelque chose de bien plus ambitieux et complexe, comme en témoignent les débats autour de la publication des palmarès des établissements. Un des dangers de l’évaluation, c’est le recours à des indicateurs superficiels, qui font que ceux qui sont évalués sont tentés par des comportements opportunistes à paraître, beaucoup plus qu’à être bons. À ce point, le lecteur pourrait penser que l’évaluation est impossible. C’est oublier qu’un mécanisme d’évaluation informel mais très puissant existe déjà : la possibilité qu’ont les étudiants de voter avec leurs jambes et de choisir l’université et le programme qui leur conviennent.
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4.
L’État québécois et les universités
LE FINANCEMENT DE L’ENSEIGNEMENT UNIVERSITAIRE AU QUEBEC
Si le projet de définition d’une « politique québécoise des universités » de la ministre a été accueilli avec réserve dans bien des milieux, c’est qu’il a été soumis alors que son ministère n’avait pas encore fini de procéder à des coupes importantes dans ses subventions, donnant ainsi l’impression que, puisqu’il n’était plus possible de financer, on cherchait à contrôler. Le financement de l’enseignement universitaire est l’objet de bien des débats. Le plus chaud tourne autour du niveau de financement. Quand on considère les dépenses au titre de l’enseignement universitaire au Québec et leur évolution sur une période raisonnablement longue, il est difficile de conclure que la société québécoise a lésiné dans ce secteur d’activité4. Au cours des 30 dernières années, la tendance de ces dépenses, même exprimées en termes réels, a été à l’augmentation. Encore aujourd’hui, la part de ces dépenses dans le PIB est supérieure à ce qu’elle était à la fin des années 1960 et à ce qu’elle est chez nos voisins de référence, l’Ontario. La chose vaut d’autant plus d’être relevée que le poids démographique de la population cible, c’est-à-dire de ceux qui par leur âge sont le plus susceptibles d’être étudiants, est beaucoup plus faible aujourd’hui. Ces dépenses, qui comprennent, entre autres, les dépenses de fonctionnement, les dépenses d’immobilisation, la recherche subventionnée et l’aide aux étudiants, peuvent être vues comme le produit du nombre d’étudiants et des dépenses par étudiant. L’analyse de ces deux composantes montre que l’effort accru a surtout servi à accueillir un nombre plus grand d’étudiants. Le rapport du nombre d’étudiants et de la population cible, qui est une approximation du taux de scolarisation, a été multiplié par environ 2,5 en 30 ans. Mais les dépenses réelles par étudiant n’ont, quant à elles, guère varié. En un sens, le financement accru de l’enseignement universitaire a surtout servi à en améliorer l’accessibilité. Cette tendance générale cache des mouvements plus erratiques à court terme. Le nombre d’étudiants mesurés en équivalence temps complet a progressé plus ou moins continuellement jusqu’en 1994, mais diminue depuis. Pour ce qui est des dépenses réelles par étudiant, les mouvements sont complexes : progression de 1971 à 1977, recul 4. Le lecteur qui voudrait en savoir davantage est renvoyé au chapitre 2 de mon ouvrage. Il pourra mettre à jour ces données à l’aide des données publiées par Statistique Canada, entre autres dans la référence donnée à la deuxième note ; il est prié de noter que les révisions de données, particulièrement des données estimées, sont parfois radicales.
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jusqu’en 1986, augmentation jusqu’en 1994 et recul depuis. Les 15 dernières années ont été des années de forte turbulence pour ce qui est du financement des universités. Après une période assez longue de compressions budgétaires et plus longue encore de gel des droits de scolarité, le ministère de l’Éducation a accru significativement dans la deuxième moitié des années 1980 ses subventions de fonctionnement aux universités, puis a haussé de façon importante les droits de scolarité (tout en améliorant l’aide financière aux étudiants). La fin des années 1980 et le début des années 1990 furent des années de vaches grasses pour les universités. La hausse de la subvention publique s’est faite en même temps que l’on revoyait le mode de sa répartition entre les établissements : une partie de la subvention est maintenant attribuée en proportion du nombre de grades universitaires décernés par les établissements et des subventions de recherche obtenues. Une leçon est à tirer de cette expérience : la modification du mode de financement ou le recours à de nouvelles mesures incitatives sont surtout possibles quand le financement se fait plus généreux. Les années de vaches grasses, du moins pour les établissements, qui ont profité de la hausse à la fois des subventions publiques et des droits de scolarité, furent de courte durée. La crise des finances publiques n’a pas épargné l’enseignement universitaire, si dépendant du financement public. Les dépenses au titre de l’enseignement universitaire diminuent depuis 1994. Le gouvernement du Québec n’a guère eu de choix ; en plus d’un déficit important et d’une dette croissante, il a dû composer avec la diminution des transferts fédéraux provenant du financement des programmes établis, qui incluent l’enseignement universitaire. Mais les systèmes d’enseignement n’ont pas été épargnés ailleurs non plus. On ne saurait pour l’instant parler de la fin des années de vaches maigres pour l’enseignement universitaire québécois. Notons d’abord que l’objectif du déficit zéro n’est pas encore atteint au Québec, au moment de la rédaction de ce texte. Des efforts restent à faire. De plus, ces prochaines années, les universités devront s’employer à réduire leur déficit et à résorber leur dette. Par ailleurs, l’enseignement universitaire est en compétition avec de nombreuses autres activités qui paraissent prioritaires à certains décideurs : services de santé, ordres inférieurs d’enseignement, services de garde... On n’a guère parlé d’enseignement universitaire lors de la dernière campagne électorale au Québec. Les récentes discussions fédérales-provinciales autour des transferts aux provinces ont surtout porté sur les soins de santé.
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5.
L’État québécois et les universités
PROLONGEMENTS
À ce stade, il est d’usage de sortir sa boule de cristal et de formuler quelques prédictions ou souhaits. Le débat autour de la politique québécoise des universités de la ministre fait ressortir deux points importants. 1. Il est difficile d’exiger des gouvernements qu’ils se limitent à leur rôle de pourvoyeur de fonds. Les hommes et femmes politiques ont leur finalité propre, doivent répondre de leurs dépenses à leurs électeurs et veulent connaître l’usage ou les résultats des aides qu’ils consentent. Puisqu’il faut passer par là, il est à souhaiter que leur préoccupation porte sur les produits plus que sur les modes de production. Il n’est pas facile d’appréhender la qualité de ces produits. C’est suffisant, selon nous, pour accorder beaucoup de poids aux opinions des principales personnes concernées, les étudiants. Après tout, c’est surtout pour eux que l’université existe. Une façon d’accroître leur influence est de multiplier leurs possibilités de choix, d’accroître la concurrence entre les établissements. Transférer une partie du financement public des établissements vers les étudiants peut aider. 2. Il est difficile au gouvernement de procéder à des réformes dans l’enseignement universitaire quand il ne dispose pas de sommes additionnelles. À l’appui de ce point, on peut faire référence à la réforme de la fin des années 1980 et aussi, au constat d’impuissance du Groupe de travail sur le financement des universités : une de ses conclusions était que des modifications importantes dans les règles de financement des universités les déstabiliseraient encore davantage dans un période financière très difficile. Mais l’horizon n’est pas totalement bouché. Le budget fédéral de 1998 paraît important. On y trouve un nombre considérable de dispositions fiscales avantageant les étudiants et leurs proches ; on y trouve surtout la Fondation canadienne des bourses du millénaire, qui implique que plusieurs dizaines de millions de dollars supplémentaires seront vraisemblablement injectées annuellement dans l’enseignement postsecondaire au Québec à partir de l’an 2000. Ces mesures ne sont pas apparues fortuitement. Elles font suite à de nombreux rapports qui proposaient la réorientation du financement de l’enseignement universitaire des établissements vers les étudiants : au lieu de subventionner l’offre, il faudrait subventionner la demande. Le gouvernement fédéral y aura vu l’occasion d’améliorer sa visibilité. Ces mesures rappellent que la subvention aux établissements n’est qu’un instrument public parmi d’autres, dont l’aide financière aux étudiants.
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Celle-ci a des avantages, dont celui de la flexibilité : il est facile de la moduler, de la rendre sélective et de l’arrimer étroitement à des objectifs spécifiques. Par son accent sur les besoins des étudiants, cette Fondation est de toute évidence une illustration des « chevauchements » dont se plaignent bien des gens au Canada. Les sommes prévues sont certes importantes, mais bien inférieures à celles qui sont déjà attribuées par le gouvernement du Québec dans le cadre de son régime d’aide aux étudiants. Que faire de ces sommes additionnelles, de l’ordre de 70 ou 90 millions de dollars par années ? Ces sommes serviront-elles à améliorer le régime québécois, déjà incontestablement le plus généreux du Canada ? Dans ce cas, sachant que la marge de manœuvre du gouvernement fédéral a été acquise en partie au prix d’une réduction des transferts aux provinces, qui s’est répercutée sur les subventions aux universités, force serait de constater que l’on entend ainsi augmenter la demande et diminuer l’offre d’enseignement universitaire. L’économiste est porté à conclure qu’il faudra bien que le prix, c’est-à-dire les droits de scolarité, augmente. On ne saurait y échapper, à moins de se contenter d’une qualité moins que médiocre de l’enseignement universitaire. Mais l’amélioration de l’aide financière aux étudiants peut, elle aussi, s’accompagner de garanties. Si l’on veut accorder plus d’influence aux étudiants, il faut s’assurer que leur comportement soit responsable et efficace. Les sommes accrues doivent servir aux études et non pas devenir un avantage lié au statut d’étudiant. Serviront-elles plutôt à réduire d’autant l’apport québécois à cette aide financière, auquel cas les sommes libérées pourraient être réinjectées ailleurs, notamment dans d’autres formes d’aide à l’enseignement universitaire ? Si tel est le cas, se contentera-t-on d’une hausse générale bénéficiant à tous les établissements, ou procédera-t-on de façon sélective ? S’il y a sélection, quel critère emploiera-t-on ? On devine l’importance de ces questions et les débats qu’elles sont susceptibles de susciter. Certains pourraient vanter les mérites de la recherche et de l’enseignement aux deuxième et troisième cycles, même si les bourses du millénaire sont réservées aux étudiants de premier cycle. D’autres pourraient insister sur l’importance de filières particulières comme l’informatique, les sciences pures et le génie. Pour ce faire, ils pour- raient invoquer les « besoins de l’économie », un thème que l’on trouve dans la loi établissant la Fondation. Le discours que certains tiennent sur la société ou l’économie du savoir semble avoir été bien entendu à Ottawa. 5. Les étudiants québécois représentent moins de 25 % du nombre total d’étudiants au Canada, mais les collégiens québécois, plus de 40 % du nombre total de collégiens.
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Il reste donc à déterminer pendant combien de temps encore le gouvernement du Québec et ses alliés dans la lutte qu’il mène sauront résister à la tentation que présentent plusieurs dizaines de millions de dollars par année, et rester unis ! BIBLIOGRAPHIE LEMELTN, C. (1998). L’économiste et l’éducation. Sainte-Foy : Presses de l’Université du Québec. STATISTIQUE CANADA (1999). Revue trimestrielle de l’éducation, 5, 3, Ottawa, n° 81-003-XPB au catalogue.
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Une politique nationale à l’égard des universités, comme celle que souhaite élaborer le gouvernement, ne saurait être porteuse de sens sans être pleinement enracinée dans une vision réaliste de l’institution universitaire, notamment de la spécificité et de la complexité de son organisation. Cette remarque, bien qu’elle paraisse aller de soi, n’a rien de superfétatoire tant il paraît évident que les modes d’organisation et de fonctionnement actuels des universités ne sont pas compris ou reflétés dans le discours des organismes publics et autres groupes concernés. Aussi, au moment où l’on s’apprête à élaborer et, éventuellement, mettre en œuvre une politique, apparaît-il impérieux de rappeler que s’il est utile de tenter de proposer de l’extérieur des objectifs sociaux prioritaires aux universités, il est tout aussi indispensable de tenir compte de la réalité intrinsèque de ces dernières, de leurs cultures et de leurs dynamiques propres, afin que ces objectifs puissent y faire sens. C’est dans cette optique que ces pages s’intéresseront aux équipes de direction des universités québécoises. Ce sont elles qui, rappelons-le, de façon privilégiée, jouent un rôle d’interface entre l’université et les différentes instances sociales. Ce
1. Une partie des données présentées dans ce texte sont tirées de la recherche doctorale d’Umbriaco (1999) portant sur les équipes de direction de l’ensemble des universités québécoises. Ces données concernent les 81 personnes qui composaient en 1994 les équipes de direction des universités québécoises et dont 79, soit plus de 97 %, ont été rencontrées. Ce corps des administrateurs peut être subdivisé, indépendamment des titres effectifs, en trois grandes catégories : les recteurs, les vice-recteurs académiques (VRAC) et les vice-recteurs administratifs (VRAD). De ces trois groupes, celui des VRAD représente de loin le plus imposant, soit plus de 44 % de l’ensemble ; les recteurs constituent environ le quart et les VRAC, presque 31 %.
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rôle et cette responsabilité, devenus des plus difficiles à assumer, consistent plus précisément, d’une part, à témoigner pleinement à l’extérieur de l’université de la réalité et de la complexité du « monde universitaire » que construisent quotidiennement des milliers d’acteurs au fil de milliers d’initiatives et, d’autre part, à transmettre au sein même de l’université une vision critique et éclairante du « monde ». Mais ces équipes ne sont pas que des « courroies de transmission » des forces internes et externes qui tentent de façonner l’université ! Elles construisent et véhiculent leurs propres visions de ce qu’est ou devrait être l’université, visions qui filtrent les diverses influences et marquent de son empreinte particulière les décisions. Les administrateurs d’universités sont donc des acteurs importants sur l’échiquier politique et il est, par conséquent, utile et pertinent de mieux connaître leurs visions des choses. Tenter de circonscrire les contours de cette vision qu’ont les équipes de direction devrait permettre de clarifier les enjeux actuellement débattus au sein des universités et rendre compte du nécessaire arrimage entre des objectifs politiques et la mission universitaire. Ipso facto, cette démarche devrait pouvoir offrir des pistes de réflexion aux décideurs politiques mais aussi aux différents groupes qui composent la communauté universitaire quant aux orientations qu’ils entendent donner à l’institution universitaire. Itinéraire Dans un premier temps, nous évaluerons la pertinence d’aborder le problème d’une éventuelle politique à l’égard des universités sous l’angle des visions qu’ont de l’université leurs équipes de direction. Dans un deuxième temps, quelques éléments descriptifs du profil et du cheminement professionnels des administrateurs d’universités seront présentés de façon à mettre en relief combien la diversité des cheminements conduisant aux postes d’administrateurs d’universités reflète bien certains enjeux relatifs au devenir des universités. Ensuite, il sera question des visions divergentes et convergentes qu’ont de l’organisation universitaire ceux-là mêmes qui doivent interpréter et administrer le mandat de l’université. Dans un quatrième temps, nous montrerons que dans les discours des administrateurs d’universités l’image de la tour d’ivoire a fait place à la pertinence sociale comme préoccupation dominante. Une cinquième partie précisera l’importance du rôle de ces administrateurs dans l’interprétation des besoins exprimés à l’égard des universités. En conclusion, nous esquisserons quelques recommandations.
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Les directions universitaires du Québec
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QUIPROQUOS
Aborder la discussion d’une éventuelle politique à l’égard des universités sous l’angle du discours des administrateurs universitaires se fonde sur une volonté de rompre avec deux sérieux quiproquos quant aux rôles des recteurs et vice-recteurs. Premièrement, contrairement à ce que laissent entendre le ministère de l’Éducation, le Conseil supérieur de l’éducation de même que certains commentateurs de la scène universitaire, les administrateurs d’universités, eux, ne se voient nullement comme des « dirigeants » au sens hiérarchique du terme. Comme l’affirmait un recteur : « Ceux qui pensent qu’on est des “boss” à l’université sont des ignorants qui ne comprennent pas ce qu’est une université. » De fait, le paradigme central d’un bon nombre d’administrateurs est plutôt celui du service ou du dévouement à l’endroit de l’université, de la communauté des professeurs et étudiants ou de la société. Ces visions contradictoires (patrons contre serviteurs) du rôle des recteurs et vice-recteurs ne manquent évidemment pas de générer bon nombre de situations paradoxales. Par exemple, à l’heure de l’émergence d’une politique à l’égard des universités, on a pu voir le gouvernement, dans divers documents, interpeller les administrateurs d’universités comme des dirigeants d’organismes et des partenaires privilégiés, mais, en même temps, « on » a « oublié » de les inviter lors de la présentation du document devant guider les travaux de consultation sur « l’avenir de l’université2 ». En associant la fonction des administrateurs universitaires à celle de dirigeants d’entreprises ou d’organismes publics, le gouvernement manifeste-t-il une malheureuse méconnaissance de la réalité universitaire ? S’agit-il plutôt d’une nouvelle tentative de banaliser le secteur universitaire en l’amputant de certaines de ses caractéristiques fondamentales de façon à le rendre semblable aux autres ordres d’enseignement quant à ses relations avec les autorités gouvernementales3 ? Quel que soit le cas de figure qui s’applique, il est certain que l’élaboration d’une politique ne saurait faire l’économie d’une clarification du rôle qu’y jouent effectivement leurs administrateurs, ni faire abstraction de l’ampleur et de la complexité de la répartition des responsabilités et des pouvoirs à l’université et donc de sa profonde distinction des autres ordres d’enseignement dont on sait 2. MEQ (1998), L’université devant l’avenir. Perspectives pour une politique gouvernementale à l’égard des universités québécoises. Document de consultation. Québec : Gouverne-ment du Québec, Ministère de l’Éducation. 3. Paradis, P.-Y. (1988), « Le paradoxe du discours et de la vie. Le discours du gouvernement et des universités sur la gestion de l’enseignement supérieur » dans Le paradoxe de la gestion universitaire : pour une nouvelle problématique, édité par Bertrand, D., Montréal : ACFAS, Les Cahiers scientifiques.
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L’État québécois et les universités
combien ils sont inscrits dans une logique rigide et une structure hiérarchique nettement définies. Le deuxième quiproquo réside dans le fait que ceux-là mêmes qui sont désignés comme porte-parole des universités4 ne se voient offrir la parole que rarement et, de surcroît, semblent contraints, étant donné les attentes de « leurs » conseils d’administration et du gouvernement, à une certaine autocensure. Ces limites, conjuguées au manque d’espace pour les échanges et les ralliements, expliquent sans doute pourquoi, après la parution du premier document ministériel de consultation pour une politique à l’égard des universités (en février 1998), les administrations universitaires, du moins collectivement, sont restées discrètes alors que, par exemple, les professeurs de toutes les universités québécoises, eux, ont rapidement réussi à se concerter pour articuler une position commune5. Les silences et les non-dits des administrateurs ne sont pas sans conséquence : de fait, la population en général, et particulièrement les milieux d’affaires’, de la politique et des médias ne semblent pas saisir les subtilités de l’organisation universitaire et, surtout peut-être, déplorent n’entendre les universités prendre position, ou parler d’ellesmêmes, qu’au moment où elles se plaignent d’un manque de financement. Malgré la multiplicité des prises de position sur la chose universitaire, on les entend en effet très peu, et, malheureusement, quand ils parlent, trop souvent, il est vrai que c’est pour débiter un discours passé au laminoir d’une « solidarité ministérielle » du groupe de gestion internes.
4. UQ (1975), Manuel de l’organisation, 7 volumes, Sainte-Foy : Université du Québec. 5. FQPPU (1998), Commentaire critique sur (L’université devant l’avenir : Perspectives pour une politique gouvernementale à l’égard des universités québécoises, Montréal : FQPPU. 6. Godbout, A.D. (1998), « Compressions : pas de traitement de faveur pour les universités », La Presse, 29 avril 1998, B3. 7. Prises de position de tout ordre, allant de l’essai stimulant (par exemple Laplante, L. (1988), L’université : questions et défis, Diagnostic, vol. 8, Québec : Institut québécois de recherche sur la culture) aux prises de position plus cavalières (par exemple, Freitag, M. (1995), Le naufrage de l’université et autres essais d’épistémologie politique, Québec : Nuit Blanche Éditeur). 8. On entend ici par groupe de gestion le comité exécutif, le comité de régie, le comité de gestion, le groupe de concertation, la commission exécutive, le comité administratif, etc., c’est-à-dire, selon l’établissement, l’instance où se réunissent très régulièrement, sinon hebdomadairement, à peu près exclusivement les cadres supérieurs d’une institution.
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2.
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PROFESSIONNALISATION DU CORPS - DES ADMINISTRATEURS D’UNIVERSITÉS
L’analyse des profils de carrière des membres des équipes de direction d’universités met en évidence combien elles sont habitées par une tension entre, d’une part, une culture et une expérience académiques universitaires et, d’autre part, une culture et une expérience administratives extérieures au monde universitaire. En effet, l’itinéraire professionnel des recteurs et vice-recteurs met bien en évidence la « cristallisation en tension » de deux profils nettement différenciés : d’une part, un modèle qu’on pourrait qualifier en général de « classique » ou d’« académique », c’est-à-dire associé à un haut niveau de formation (doctorat) et solidement ancré dans des activités universitaires d’enseignement et de recherche, et, d’autre part, un modèle plus strictement administratif, c’est-à-dire marqué par une formation universitaire plus courte, une activité restreinte sur le plan académique et des cheminements passant le plus souvent par l’extérieur de l’université. Plus précisément, il ressort que les vice-recteurs académiques épousent le plus souvent le premier modèle alors que les vice-recteurs administratifs, plutôt associés au second modèle, ont presque tous une carrière d’administrateurs au sein et/ou à l’extérieur de l’université, carrière qui, dans presque la moitié des cas, n’est liée à aucune expérience académique. Les profils de carrière des recteurs, dont le plus faible nombre suggère toutefois une grande variabilité possible, sont quant à eux davantage « départagés » entre les deux modèles. Cette « cristallisation en tension » de l’administration universitaire québécoise contribue certainement à expliquer la difficile quête d’harmonisation des exigences universitaires et organisationnelles dans laquelle les administrateurs sont, comme ils en ont amplement témoigné, profondément engagés. Ces profils « académique » et « administratif extra-universitaire » des administrateurs qui composent les équipes de direction des universités sont recoupés par plusieurs autres polarisations qui ne reflètent pas nécessairement, elles non plus, les idées reçues. En voici quelques illustrations. Plus de la moitié des recteurs ont comme secteur de formation celui des sciences humaines et sociales ; plus de la moitié des vice-recteurs administratifs sont formés en sciences de la gestion et un vice-recteur académique sur deux est formé en sciences naturelles et génie. Cette démarcation des administrateurs, eu égard au secteur de formation, est certainement d’autant plus significative que plus de 70 % des administrateurs ont été formés dans une seule discipline et ne représentent ainsi chacun qu’un seul des grands secteurs thématiques. Cette prévalence de la monoformation mérite par ailleurs d’être mis en contraste avec la valorisation faite de la pluriformation dans nombre de discours actuels.
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Une comparaison entre les grands secteurs de formation des professeurs et ceux des administrateurs fait, quant à elle, ressortir un certain équilibre de représentation sauf dans le cas des sciences de la gestion qui semblent « sur-représentées » : en effet, si ce secteur de formation est celui d’environ 10 % des professeurs, il est celui de plus de 28 % des administrateurs. Ce qui serait un truisme dans d’autres types d’organisation (les administrateurs ont une formation en administration !) peut prendre figure ici d’une sorte de redressement d’une situation antérieure où les universités sont souvent décrites comme « des organisations dirigées par des amateurs pour former des professionnels9 ». En tenant compte de données antérieures10, on observe qu’au Québec la proportion des administrateurs qui ont une formation en administration croît dans le temps. Étant donné la complexité croissante des établissements universitaires et la persistance des pressions sociopolitiques, on peut prévoir que cette proportion continuera de s’accroître. Par ailleurs, précisons que, contrairement à certaines représentations répandues, les administrateurs universitaires ne détiennent pas tous un diplôme de troisième cycle. Un tel niveau d’études n’a pas été atteint par presque les trois quarts des vice-recteurs administratifs, environ le tiers des recteurs, environ le quart des vice-recteurs académiques. Chez les vicerecteurs administratifs, en outre, presque 15 % sont sans diplôme de deuxième cycle. Il apparaît ainsi que la proportion d’administrateurs détenant un doctorat (51,9 %) est nettement inférieure à celle des professeurs dont plus des trois quarts ont un tel diplôme11. Mentionnons enfin que, chez les 44 plus hauts responsables du secteur académique universitaire québécois, soit les recteurs et les vice-recteurs académiques, 13 n’ont pas de diplôme de troisième cycle. Enfin, sur le plan des cheminements de carrière, signalons entre autres caractéristiques du corps des administrateurs universitaires qu’environ le tiers des recteurs et des vice-recteurs académiques et, surtout, plus de 70 % des vice-recteurs administratifs ont déjà occupé des postes d’administrateurs à l’extérieur des universités, dans des organiations publiques ou privées. Dans la carrière des administrateurs d’universités, les va-et-vient entre secteur universitaire et autres secteurs de
9. Simon, H. A. (1967), « The Job of a College President », Educational Record (Winters) :68-78. 10. Bertrand, D. (1988), « Profils des chefs d’établissements universitaires du Québec », Revue des Sciences de l’éducation, XIV (3) : 311-325. 11. CREPUQ (1996), Quelques données significatives sur le système universitaire québécois, Montréal : Conférence des recteurs et des principaux des universités du Québec.
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l’économie sont donc importants et s’avèrent, aux dires de plusieurs d’entre eux, souvent bénéfiques pour leur institution. Il est inévitable que de telles expériences hors de l’université aient un impact important sur les façons de voir des administrateurs et sur la dynamique des équipes de direction. Il s’agit ainsi certainement d’un indice clair de l’ouverture des universités québécoises aux influences publiques et privées et de l’importance que semble vouloir prendre la conception de l’université comme outil stratégique de développement économique. Sans élaborer plus loin la présentation du portrait général12 des cheminements de carrière de ceux qui composent les équipes de direction des universités, nous pouvons affirmer qu’il existe une tendance certaine à la professionnalisation du corps des administrateurs13. Cette professionnalisation s’avère du reste liée à l’accroissement du nombre d’administrateurs qui a accompagné la création des différents vice-rectorats spécialisés, notamment avec l’avènement de l’université de masse à la fin des années 1960. En bout de ligne, la massification des universités et la syndicalisation des personnels universitaires se sont accompagnées d’une bureaucratisation de la gestion des universités (même si celle-ci est fortement décriée par plusieurs administrateurs). Dans la foulée de telles transformations du paysage universitaire, on retrouve aujourd’hui à la tête des universités un nombre croissant de véritables gestionnaires technocrates dont la présence se fait de plus en plus sentir, autant dans la culture organisationnelle que dans les nécessaires processus de changements institutionnels.
3.
OLIGARCHIE ACADÉMIQUE ET BUREAUCRATIE
Le fait que les équipes de direction universitaire soient de plus en plus traversées par des influences autres qu’académiques trouve certainement son expression la plus éloquente dans la conception qu’ont les administrateurs de la structure organisationnelle universitaire effective ou souhaitable.
12. Par exemple, en s’attardant sur des éléments qui ont trait aux activités de perfectionnement, à la présence accrue, même si elle demeure faible, des femmes dans les équipes de direction, à la participation à des associations et comités divers... 13. Associée à la complexité et à l’ampleur croissantes des institutions universitaires, cette tendance à la professionnalisation du corps des administrateurs universitaires a du reste déjà été identifiée aux Etats-Unis par différents auteurs (Kauffman, J. F. (1990), « Administration Then and Now », in Administrative Careers and the Marketplace, édité par Moore, K. M. et Twombly, S.B., San Francisco : Jossey-Bass Inc. Publishers ; Twombly, S. B. (1990), « Career Maps and Institutional Highways », in Administrative Careers and the Marketplace, édité par Moore, K. M. et Twombly, S.B., San Francisco : Jossey-Bass Inc. Publishers. ; etc.).
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Chez ceux-là mêmes qui doivent interpréter et administrer le mandat de l’université, la forme ou la structure de l’organisation universitaire est en effet sujette à de vives discussions, critiques et controverses. En effet, selon près de la moitié des administrateurs, l’université est et devrait rester une organisation non hiérarchique ou non organisée de manière mécanique ou organique ; en revanche, l’autre moitié des administrateurs voient plutôt l’urgence de « s’organiser comme il faut », c’est-à-dire comme une organisation normale et hiérarchique, sinon fonctionnelle et rentable. La tension est donc particulièrement claire entre les tenants d’une université aux mains de l’oligarchie académique et les tenants de l’autorité rationnelle-légale (bureaucratie)14. Dans le désormais classique triangle de tension de Clark, où l’on retrouve l’oligarchie académique, l’autorité de l’État et les forces du marché, l’équilibre (ou l’intégration des trois influences) peut être différent d’une institution à l’autre, d’un pays à l’autre. Au Québec, ce qui est original, c’est que les deux tendances identifiées chez les administrateurs se réclament de leurs devoirs de mieux répondre aux besoins sociaux et que, pour la première fois, on laisse les forces du marché se hisser au rang d’arbitre, ou de médiateur, entre l’oligarchie académique et l’autorité de l’État.
4.
LA PERTINENCE SOCIALE
Les débats des administrateurs d’universités à propos de la définition du mode organisationnel le plus susceptible d’accompagner la complexité croissante de l’université s’inscrivent dans le cadre d’une reconnaissance quasi générale de la pertinence sociale comme partie structurante de l’essence de l’université. Cette pertinence sociale représente de fait le thème de loin le plus souvent abordé par les administrateurs quand on leur demande de parler de l’essence de l’université. Cela apparaît très significatif de la vision, certains diront même de la crainte, actuelle des administrateurs. Dans le discours et dans l’intention, il est en effet clair que la très grande majorité des administrateurs ne voient plus l’université « fièrement isolée » dans sa tour d’ivoire. En fait, les propos des administrateurs sur le thème de la pertinence sociale de l’université mettent bien en lumière à quel point l’université est à compléter sa transition, difficile selon certains15, entre une institution culturelle pour des individus membres 14. Clark, B. R. (1983), « The Higher Education System : Academic Organization » in Cross-National Perspective, Berkeley : University of California Press. 15. Emberley, P. C. (1996), Zero Tolerance : Hot Button Politics in Canada’s Universities, Toronto : Penguin Books.
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d’une élite et un outil de développement économique et social fréquenté par les masses16. Les paradoxes et les ambiguïtés qui accompagnent cette transition, de même que les ingénieuses17 tentatives de réconciliation d’objectifs contradictoires, ne peuvent qu’enrichir la réflexion sur l’éventail des outils d’analyse nécessaires à une compréhension de la polysémie universitaire. Il va sans dire que, dans le contexte actuel, la pertinence se calcule plus à l’aune de l’économie qu’à celle de la culture ou du développement individuel, même si certains administrateurs tentent de résister à une pareille réduction. Les questionnements des administrateurs portent alors davantage sur un équilibre à trouver, ou à maintenir, entre l’utilitarisme à court terme et les autres vocations de l’institution. Cette recherche d’équilibre à laquelle disent se livrer la majorité des administrateurs révèle, il importe de le répéter, une attitude bien loin de l’image critique de l’université enfermée dans sa tour d’ivoire comme ce pouvait être encore le cas lors de la création de l’Université du Québec, en 196818 et comme cela semble être encore le cas dans certaines universités canadiennes ou américaines19. Le débat actuel au sein des équipes de directions universitaires s’articule précisément autour de l’université de type « tour d’ivoire » et de celle d’« utilité sociale ». La disparité des approches au sein des équipes d’administrateurs des universités témoigne ainsi d’une laborieuse recherche d’harmonisation de deux logiques foncièrement différentes, sinon opposées : celle inhérente aux activités d’enseignement et de recherche universitaires et celle qui découle des pressions sociopolitiques et des devoirs d’imputabilité, de rendement, voire de rentabilité.
5.
LES « FAMEUX » BESOINS DE LA SOCIÉTÉ
Les besoins auxquels répond ou devrait répondre l’université de même que le support que les collectivités lui fourniront sont évidemment au cœur du débat entourant une éventuelle politique à l’égard des universités. Mais qui définit les besoins de la société et qui les décrit ou les impose ? Les 16. Corry, J. A. (1970), Farewell the Ivory Tower : Universities in Transition, Montréal : McGill — Queen’s University Press, 1998 17. Cotta, A. (1998), L’ivresse et la paresse, Paris : Librairie Arthème Fayard. 18. Ferretti, L. (1994), L’université en réseau : Les 25 ans de l’Université du Québec, Sainte-Foy : Presses de l’Université du Québec. 19. Roche, G. (1994), The Fall of the Ivory Tower : Government Funding, Corruption, and the Bankrupting of American Higher Education, Washington, D. C. : Regnery Publishing, Inc. ; Emberley, P. C. (1996), Zero Tolerance : Hot Button Politics in Canada’s Universities, Toronto : Penguin Books.
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besoins sociaux ne sont-ils pas toujours une interprétation contextualisée et subjective, donc politique, de ce qui est et qui devrait être ? Dans cette optique, se faire l’interprète des besoins de la société apparaît souvent un acte périlleux : ceux qui pratiquent « l’art du possible » dans un contexte de changement constant ou de flux et transformations20 seront la plupart du temps en butte à des contradictions, sinon à des oppositions ou à des contestations plus ou moins ouvertes. Eu égard aux missions des universités, la définition des besoins et le soutien financier sont, depuis la Révolution tranquille, surtout le fait des gouvernements qui, malgré une politique annoncée de non-ingérence et d’indépendance des universités, ont souvent voulu se faire les interprètes des besoins de la société auprès de celles-ci. Mais le gouvernement luimême n’est pas au-dessus de la mêlée et il a ses propres besoins qui, et sur- tout ces dernières années, en font un acteur très intéressé et partial21. Par ailleurs, le monde des affaires et de l’industrie de même que les corporations professionnelles, c’est-à-dire les représentants du patronat, des syndicats et des regroupements de travailleurs, en prenant conscience de plus en plus de l’importance stratégique des universités pour le développement économique et social, veulent aussi les influencer en fonction de leurs valeurs et de leurs intérêts. Il y a enfin les étudiants et leurs parents qui énoncent des besoins et des désirs passablement clairs, notamment en professant de plus en plus une demande de garantie d’insertion professionnelle après le diplôme. Bref, les besoins de la société ne sont pas un ensemble donné d’énoncés fixes et immuables. Ces besoins, les plus souvent imprévisibles à moyen terme, sont changeants et toujours plus urgents. Si l’université veut y répondre, elle doit donc continuellement, et rapidement, s’ajuster et changer, ce qui entre souvent en contradiction avec des traditions sinon des éléments mêmes de la mission ou de la vocation des établissements. L’université, tout comme l’éducation en général, serait donc prise au piège de continuellement tenter de combler des manques, réels ou souhaitables, selon la belle métaphore de Gauthier22. Dans cette optique, la prise en compte de l’ensemble
20. Morgan, G. (1997), Images of Organization, 2e éd., Thousands Oaks (CA) : Sage. 21. Paradis, P.-Y. (1988), « Le paradoxe du discours et de la vie. Le discours du gouvernement et des universités sur la gestion de l’enseignement supérieur », dans Le paradoxe de la gestion universitaire : pour une nouvelle problématique, édité par Bertrand, D., Montréal : ACFAS, Les Cahiers scientifiques. MÉQ (1998), L’université devant l’avenir. Perspectives pour une politique gouvernementale à l’égard des universités québécoises. Document de consultation. Québec : Gouvernement du Québec, Ministère de l’Éducation. 22. Gauthier, C. (1988), Éducation et postmodernité. Esquisse d’une reconceptualisation des rapports entre la théorie et la pratique, Thèse de doctorat, Université Laval.
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des sources d’énonciations de besoins ne peut être que le fait des administrateurs universitaires qui doivent les trier, les juger, les classer et les re-proposer à l’ensemble de la communauté (autant à l’interne qu’à l’externe des universités) comme des lectures de situation sinon des projets à entreprendre, en somme comme « des indéfinissables qui sont à définir dans chaque cas et dont la définition est sujette à un débat sans cesse renouvelé23 ». CONCLUSION En raison de l’importance de leur rôle d’interface entre université et « société », de leur pouvoir d’influence et de leur leadership, les administrateurs d’universités ne devraient surtout pas être mis à l’écart des grands débats entourant leur institution. Ils ne devraient surtout pas non plus devoir se mettre eux-mêmes à l’écart de crainte que leur implication ait comme effet pervers une intervention plus ferme du ministère de l’Éducation dans leurs affaires. Certaines tendances et certaines tensions au sein de leurs équipes, en exprimant le glissement certain des universités dans la sphère de la logique technocratique, méritent d’être débattues, et ce, non pas à l’intérieur des conseils d’administration, mais au sein de la communauté universitaire. De tels débats pourraient par exemple poser clairement la question de la sélection et des modes de nomination des administrateurs, et ce, dans l’optique d’une légitimité et d’une crédibilité accrues. Une telle démarche contribuerait ainsi à l’élaboration des stratégies relatives aux dilemmes que posent les exigences d’une université de masse et les pressions socio-économiques. Par ailleurs, parce que la thématique du changement constant, de l’équilibre instable à maintenir, est un des points forts de la réalité universitaire québécoise contemporaine, il serait aussi important de se doter d’outils d’analyse. Il y a en effet peu de recherches ou même d’indicateurs qui nous permettraient de baliser les changements survenus dans le passé et peut-être même d’envisager certaines voies d’avenir. Cette relative pauvreté se reflète d’ailleurs de manière assez probante dans les textes gouvernementaux d’élaboration de politique24. Devant cette situation, deux pistes de recherches complémentaires 23. MÉQ (1998), L’université devant l’avenir. Perspectives pour une politique gouvernementale à l’égard des universités québécoises. Document de consultation. Québec : Gouvernement du Québec, Ministère de l’Éducation. MEQ (1998), Vers une politique de la formation continue. Document de consultation. Québec : Gouvernement du Québec, Ministère de 1’Éducation. 24. Gingras, Y. (1996), « Laval’s Dual Heritage », dans The Literacy Review of Canada, (novembre) : 11-13.
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peuvent être suggérées pour aider à construire des connaissances et du sens sur les universités au Québec. La première de ces pistes serait d’écrire une première histoire générale des universités au Québec de façon à pouvoir enraciner les réflexions et analyses dans une compréhension du développement des universités québécoises25. La seconde des pistes serait d’encourager la recherche sur les universités, sans doute en soutenant aussi la publication de données de recherches institutionnelles pour mieux mesurer le changement de l’ensemble des universités ainsi que celui de chacune d’entre elles. Quelques personnes ont même suggéré l’établissement d’un observatoire26 qui pourrait être logé dans un centre de recherche universitaire, ou au Conseil supérieur de l’éducation, ou encore à la CREPUQ. De la même manière, il serait certainement utile de disposer d’instruments rigoureux d’évaluation des universités, c’est-à-dire de critères de qualité de l’enseignement et de la recherche. Malgré le tapage médiatique fait autour de cette question, il y a en effet très peu de données sur les universités ou leurs programmes au Québec, et même au Canada. Comme le souhaitent plusieurs administrateurs, il y aurait sans doute lieu de s’entendre sur l’établissement d’indicateurs pouvant convenir à toutes les universités, quelles que soient leurs particularités. Les récents travaux de la Commission des universités sur les programmes27 sont un premier pas dans cette direction, mais il reste encore beaucoup de chemin avant d’en arriver à une prise en compte réelle de la diversité des institutions sans en faire une stratification rigide et adynamique qui ne pourrait qu’être désastreuse pour l’avenir des universités. Il faut certainement éviter de tomber dans le « racisme universitaire », forme de discrimination où l’on dévaloriserait socialement et financièrement les établissements universitaires sur-tout axés sur le premier cycle et la réponse aux besoins régionaux. Le principe de cette non-discrimination ou non-hiérarchisation, déjà endossé officiellement par quelques ministres, est repris, bien que plus timidement, dans le premier document de consultation sur un projet
25. L’intégration du GRES (Groupe de recherche sur l’enseignement supérieur) au CIRST (Centre interdisciplinaire de recherche sur la science et la technologie), ainsi qu’une partie des systèmes de veille du BRI (Bureau de la recherche institutionnelle), s’il y avait extension de ses activités, sont un début de piste de solution à cet égard. 26. CUP — CREPUQ (1997), Document de référence de la Commission des universités sur les programmes. Montréal : CREPUQ. 27. MEQ (1998), L’université devant l’avenir. Perspectives pour une politique gouvernementale à l’égard des universités québécoises. Document de consultation. Québec : Gouvernement du Québec, Ministère de l’Éducation.
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de politique du gouvernement du Québec à l’égard des universités28. Cette réaffirmation ministérielle est nuancée par des considérations de concertation, d’utilitarisme social et de capacité de payer, si bien que cela fait craindre le pire à la Fédération québécoise des professeures et professeurs d’universités29, qui a une position très proche de celle de la majorité des administrateurs sur la plupart des questions de fond30. Enfin, soulignons l’importance de situer les actuels débats sur l’avenir de l’université dans un contexte de transition et des universités et des sociétés en général vers de nouvelles formes, qualifiées par certains de postmodernes31. Quelles que soient les croyances et les prophéties à l’égard de ces transformations profondes, et on sait qu’elles sont nombreuses, diversifiées et parfois inouïes, il reste que nul ne peut nier la force des influences qu’exercent sur les universités des phénomènes comme l’explosion des technologies d’information et des communications, la contextualisation et l’interdisciplinarité qui caractérisent de plus en plus les activités de recherche32, la pluralité paradigmatique, refaisant une place à l’émotion, notamment dans le domaine de la gestion, les demandes et besoins accrus de formation « itérative » ou permanente. Devant une telle mouvance, certains, et cela peut sembler normal, se montrent enclins à opter pour des modèles connus et « qui ont fait leurs preuves » (l’université collégiale ou l’organisation industrielle) au lieu d’inventer l’avenir, ce qui nécessiterait des ressources et du temps dont les administrateurs universitaires se disent dépourvus. En outre, faut-il le rappeler, les compressions budgétaires à répétition au cours des dernières années obligent à des choix, parfois douloureux, quant aux secteurs dans lesquels les universités québécoises resteront à la fine pointe du savoir et quant à ceux dans lesquels elles se retrouveront à la remorque des Américains ou des Européens. 28. FQPPU (1998), Commentaire critique sur (L’université devant l’avenir : Perspectives pour une politique gouvernementale à l’égard des universités québécoises », Montréal : FQPPU. 29. CRÉPUQ (1998), Mémoires et discussions lors de la première phase de consultation sur le renouvellement de la politique québécoise des universités (juin), Québec : Gouvernement du Québec, Ministère de l’Éducation. 30. Jeffrey, D. (1998), « Éthique et postmodernité », dans Postmodernité et sciences humaines. Une notion pour comprendre notre temps, édité par Boisvert, Y., Montréal : Éditions Liber. 31. Limoges, C. (1995), « L’université entre la gestion du passé et l’invention de l’avenir », Symposium de la Commission de planification, Sainte-Foy : Université du Québec (le 12 octobre 1995). 32. Hùsen, T. (1991), « L’idée de l’université. Nouveaux rôles, crise actuelle et défis pour l’avenir », Perspectives, vol. XXI, n° 2, (78), p. 187-206.
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Certes, l’organisation universitaire, tout en étant exaltante, est complexe à expliquer et compliquée à vivre. Devant un tel constat, le danger le plus sérieux qui guette les administrateurs d’universités aussi bien que les autres acteurs concernés, c’est certainement de considérer qu’il faut la simplifier en la rendant pareille à d’autres. Ce danger s’avère particulièrement redoutable au moment de l’élaboration d’une politique publique à l’égard des universités car une politique tend généralement à l’uniformisation. Or, doit-on le répéter, les universités québécoises constituent des réalités polymorphes et polysémiques, et c’est là que résident leur spécificité et leur richesse. Elles sont structurées selon des modèles organisationnels différents et même concurrents ; elles sont en pleine transition vers une forme encore indéfinie ; elles sont le lieu de rencontre et de confrontation de logiques concurrentes de maximisation des privilèges au profit de nombreux groupes d’acteurs internes et externes. L’ignorance ou la négation de ces caractéristiques du paysage universitaire québécois, par exemple au nom de l’efficacité, apparaît dès lors un contresens qu’il est d’autant plus essentiel d’éviter que ses conséquences pernicieuses et ruineuses ne retomberaient pas, loin de là, que sur les universités... Une telle perspective justifie à elle seule que les administrations universitaires, en tant que témoins et acteurs privilégiés de cette complexité, se voient offrir et prennent, elles aussi, la parole.
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Quel est le sens d’une politique gouvernementale à l’égard des universités ? Quelles sont les sources de sa légitimité, quels buts peutelle viser, sur quels objets peut-elle porter et, surtout, quelles sont les conditions de son efficacité. Voilà quelques-unes des questions qui se posent si l’on envisage une politique québécoise à l’égard des universités dans une perspective à long terme. Mais il ne suffit pas de l’envisager dans une perspective à long terme. Il existe un malaise indéniable dans les relations entre l’État et les universités. Des insatisfactions s’expriment de part et d’autre, qui dégénèrent parfois en hostilité à peine voilée par des sous-entendus et des remarques ironiques. À tout le moins, il existe des incompréhensions : aux yeux des universitaires, l’État ne reconnaîtrait pas la contribution des universités et l’ampleur et la légitimité de leurs besoins, alors que pour beaucoup de personnages politiques et de représentants de la haute fonction publique, les universités s’enlisent dans des pratiques désuètes et dans des chasses-gardées institutionnelles et corporatistes, refusant les rationalisations et les changements devenus inéluctables pour s’adapter aux contraintes et aux besoins actuels. Cette situation est intolérable. Elle mine la capacité même des organisations universitaires d’assumer leur mission et de continuer d’apporter leur contribution à la société. Il faut donc envisager l’élaboration d’une politique des universités avec un regard neuf, en mettant de l’avant les concepts de partenariat et de confiance. La liberté académique et l’autonomie universitaire sont non seulement des valeurs inaliénables, mais des conditions essentielles au développement et à la transmission des connaissances. On ne peut
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créer et apprendre en dehors d’un contexte organisationnel qui favorise la liberté et l’autonomie. Mais en même temps, les connaissances et leur appropriation collective sont devenues des atouts stratégiques fondamentaux pour toute société développée. En tant que garant et promoteur du bien public, l’État ne peut se désintéresser des universités. Jamais l’État et les universités n’ont été aussi dépendants l’un de l’autre, et jamais cette dépendance n’a supposé l’instauration de relations aussi empreintes de confiance et de coopération. Des universités asservies ne serviraient plus à rien. La créativité et l’esprit critique qui est à la base de toute démarche éducative s’en trouveraient sclérosés. Des universités laissées à elles-mêmes deviendraient vite paralysées, tellement elles dépendent non seulement de l’appui financier, mais aussi d’un cadre d’action qui valorise leur contribution et leur insertion dans les circuits économiques, culturels et sociaux. Le discours gouvernemental entourant l’adoption d’une politique québécoise à l’égard des universités est empreint d’ambiguïté. Il met en jeu deux aspects de l’action gouvernementale qui, bien que complémentaires, se chevauchent constamment, alors qu’ils auraient intérêt à être mieux distingués. D’une part, l’État s’exprime en tant qu’acteur social et propose sa vision de l’université. D’autre part, l’État considère l’université comme un service public et entretient à son endroit des attentes stratégiques pour la société québécoise. Dans le premier cas, il s’exprime sur le mode du souhait, dans le second cas, il pose des gestes concrets qui ont parfois une portée structurante manifeste. Il convient d’examiner le problème dans ces deux perspectives, tout en s’attardant davantage à la seconde afin de voir les défis qu’elle pose aussi bien au plan des objectifs à poursuivre que des moyens à mettre en œuvre. À ce point de vue, il est clair que l’action gouvernementale a atteint un point limite et qu’elle doit être repensée. On ne reprendra pas ici l’exposé maintes fois servi sur l’ampleur des compressions budgétaires imposées aux universités, couplées au gel des frais de scolarité. On l’a dit, c’est l’équivalent d’un établissement de la taille de l’UQAM qui est disparu du paysage universitaire québécois au cours des dernières années. Ces compressions directes ne représentent d’ailleurs qu’un aspect du problème. Depuis des décennies, elles s’accompagnent de mesures indirectes : financement au coût marginal des clientèles additionnelles, compensation partielle pour les politiques de rémunération pourtant dûment calquées sur celles de la fonction publique, non-indexation des autres dépenses au coût de la vie, etc. Tout cela dans un contexte où, sauf de très rares exceptions, le discours public paraît davantage porteur de dénonciations et de critiques que d’encouragement et de reconnaissance. Si l’on peut tracer les grandes lignes de ce que pourrait être une stratégie pertinente et efficace de l’État dans le domaine de l’enseignement
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supérieur, il faut bien convenir que la condition sine qua non à toute action gouvernementale significative passe par le rétablissement d’un climat de confiance et l’instauration d’un véritable partenariat entre l’État et les universités.
1.
L’ÉTAT ET SA VISION DE L’UNIVERSITÉ
En se référant à l’histoire récente, l’examen des documents publiés à ce jour, dans le cadre des consultations entourant l’adoption d’une politique québécoise à l’égard des universités, permet d’observer au moins deux conceptions qui, bien que complémentaires, renvoient à des réalités fort différentes. Le premier document de consultation, publié au printemps 1998, exprime une vision de l’université que l’État souhaite voir privilégier1. Même quand le document s’exprime sous forme de questions, les objets mêmes dont il traite et la manière dont il en traite renvoient à une certaine conception de l’université. Le second document, publié à l’automne 1998, se concentre davantage sur des préoccupations stratégiques, sans en recouvrir, nous le verrons, tous les aspects2. Au premier chef, l’État s’exprime sur une conception de l’université qu’il souhaite promouvoir. Il serait plus juste de dire qu’il s’exprime sur une vision qu’il souhaite voir promouvoir par les acteurs universitaires. Car, lorsqu’il s’exprime sur ce plan, il ne prévoit que très peu de moyens pour soutenir la mise en œuvre de ses préférences, comme si le simple fait de le dire était suffisant pour que la réalité se conforme à ses vœux. Cette façon de faire provoque des réactions qui ne sont pas sans ironie. Les universitaires, en effet, n’ont de cesse de mettre l’État en garde contre tout empiétement sur leurs prérogatives. Ils devraient donc souhaiter qu’une politique gouvernementale à l’égard des universités se confine à quelques thèmes essentiels. Et pourtant, la réaction spontanée suscitée par le document de consultation est de déplorer telle ou telle absence ou tel ou tel manque de précision. Dans la plupart des discussions entourant ce projet de politique, les intervenants tombent
1. Ministère de l’Éducation (1998), L’université devant l’avenir. Perspectives pour une politique gouvernementale à l’égard des universités québécoises. Document de consultation. Québec, 72 p. 2. Ministère de l’Éducation (1998), L’université devant l’avenir. Outil en vue de la consultation sur la politique gouvernementale à l’égard des universités québécoises. Québec, 11 p. (Texte préparé par M. Pierre Harvey avec la collaboration de membres du ministère de l’Éducation.)
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dans le même piège3 . Après avoir dénoncé les ambitions gouvernementales, ils s’empressent de noter leur manque d’exhaustivité ou d’envergure. Peut- être est-il nécessaire, dès lors, de mieux préciser le sens de ces prises de position gouvernementales et de mieux en apprécier la portée. En s’exprimant sur sa conception de l’université, sur la vision de ce qu’elle est et devrait être, l’État se place alors dans la position de n’importe quel autre acteur social qui tente, par la persuasion, de convaincre un autre intervenant social de privilégier telle ou telle valeur, telle ou telle ligne de conduite. Les organismes patronaux et syndicaux, les associations étudiantes, les partis politiques, voire les églises, expriment tous, à l’occasion, leurs vues sur ce que devraient être ou devraient faire les universités. Il est tout à fait normal, bien entendu, que l’État, compte tenu de son rôle dans la société, s’exprime sur sa vision de l’université. Dans notre tradition culturelle, l’État est perçu comme une autorité habilitée à exprimer le point de vue de la population ; en outre, au Québec, l’État assume une part très importante du coût de l’enseignement supérieur. Il est donc légitime qu’il s’exprime et fasse valoir sa conception de l’université. La plupart des éléments qui apparaissent dans le premier document de consultation publié pour alimenter les débats en vue de l’élaboration d’une politique québécoise à l’égard des universités appartiennent à cette catégorie. Les considérations sur l’importance relative de la recherche par rapport à l’enseignement, ou de celle de la recherche contractuelle par rapport à la recherche libre, ou de celle de la formation fondamentale par rapport à la formation professionnelle ou appliquée, ou encore les remarques sur la priorité à accorder à l’accès au diplôme et à l’encadrement des étudiants sont des préoccupations de cet ordre. Il est important de préciser le sens de ces prises de position, car elles sont souvent la source de plusieurs malentendus. Est-ce que les universités doivent prendre en considération ces vœux de l’État ? Deux questions se posent à cet égard : est-ce que les universités doivent donner plus d’importance aux souhaits de l’État qu’à ceux, par exemple, de leurs étudiants, des employeurs ou des autres intervenants dans les débats publics relatifs aux universités ? Qui, dans l’université, est investi de la responsabilité de prendre en compte les souhaits de l’État ? Les directions, les professeurs, les étudiants ? La question se pose parce que trop souvent les propos que l’on retrouve dans
3. La publication du premier document de consultation a donné lieu à la production de toute une série de mémoires préparés par la plupart des organismes concernés par l’enseignement supérieur, ainsi qu’à des rencontres entre les autorités du ministère et les dirigeants de ces organismes.
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les politiques publiques laissent entendre qu’il existerait une autorité à même de décider de l’orientation des universités. Or, aucun des groupes qui composent les universités ne sont obligés envers l’État, si ce n’est les directions qui sont parfois nommées par les autorités gouvernementales. Mais quelle est la marge de manœuvre réelle des directions d’établissement universitaire, à supposer qu’elles soient disposées à le faire, pour mettre en œuvre les priorités gouvernementales, dès lors qu’elles ne consistent qu’en des vœux ou des désirs exprimés dans des documents officiels. C’est bien mal connaître le fonctionnement des universités, et la manière dont le pouvoir s’exerce, que de croire que les directions d’établissement sont capables de transformer leur établissement suivant les préférences exprimées par l’État, du simple fait qu’elles ont été exprimées. Certes, il y a des questions où les autorités universitaires peuvent adopter des politiques, animer les milieux, mobiliser des moyens pour créer telle ou telle activité ou faire prévaloir telle ou telle valeur, ou tel ou tel comportement. Mais il faut d’une part qu’elles soient convaincues de la justesse des préférences exprimées par l’État et, d’autre part, qu’elles aient les moyens techniques et financiers pour mettre en œuvre ces priorités. Deux conditions qu’un simple texte, fût-il sanctionné par une politique publique, ne garantit en rien. Tout souhait exprimé par l’État exige à cet égard une analyse fine des moyens à mettre en œuvre pour qu’il puisse être exaucé. Autrement, on en reste dans l’ordre du débat d’idées, dans lequel le point de vue gouvernemental n’est qu’un point de vue parmi d’autres, dans le concert d’opinions qui tentent d’influencer les détenteurs du pouvoir au sein des établissements universitaires. Si l’État veut être entendu, il doit aller au-delà de l’expression de ses préférences, et mettre en œuvre des moyens pour inciter les universités à se plier à ses vœux. Parmi tous les aspects soulevés dans le premier document de consultation, très peu servent d’assises à des actions concrètes visant à orienter les pratiques universitaires, alors que le document reste à peu près muet sur des mesures qui pourraient être mises en œuvre dans le futur. Et lorsqu’il en prévoit, il faut bien le dire, elles ne pèchent pas toujours, hélas, par excès de cohérence. Après avoir plaidé, par exemple, en faveur d’une meilleure intégration de l’enseignement et de la recherche, le document esquisse l’hypothèse de créer deux instances distinctes de supervision, l’une pour l’enseignement et l’autre pour la recherche ! Ceci conduit au second rôle que l’État peut assumer à l’égard des universités en les considérant comme des services publics et en nourrissant à leur endroit des attentes stratégiques définies en fonction des intérêts qu’il sert.
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2.
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LA STRATÉGIE GOUVERNEMENTALE À L’ENDROIT DES UNIVERSITÉS
Le deuxième document de consultation a le mérite d’être centré sur ces enjeux stratégiques, même s’il est loin d’en faire un relevé exhaustif. Avant d’examiner ces enjeux, il vaut sans doute la peine d’examiner la question de la légitimité de ce rôle de l’État et des moyens dont il dispose pour l’exercer. Même si les notions de liberté académique et d’autonomie universitaire sont profondément ancrées dans la tradition culturelle occidentale, les États ont toujours considéré qu’ils avaient une sorte de droit de regard sur les universités. La légitimité de ce droit de regard s’est accrue depuis que l’État finance la majeure partie des coûts de l’enseignement supérieur, mais aussi depuis que la population considère l’accès à l’université comme un droit pour tous ceux et celles qui en ont l’aptitude. Plus récemment, l’importance stratégique de la recherche et de la formation supérieure dans l’économie et la culture a apporté des justifications supplémentaires à l’intérêt de l’État pour les universités. 2.1. EN MATIÈRE DE FINANCEMENT En définitive, cependant, l’État dispose de peu de moyens pour influencer les universités. Il les finance, certes, mais ce financement, jusqu’ici tout au moins, est demeuré relativement neutre. Même le financement différencié selon les secteurs disciplinaires et les cycles d’étude, par exemple, ou encore, les subventions pour les coûts indirects de la recherche s’appuient sur la prétention à la vérité des coûts et ne sont pas considérés comme des mesures d’incitation. En pratique, bien sûr, même en souscrivant à la thèse selon laquelle la différenciation du financement selon les secteurs et les cycles correspond à des différences dans les coûts réels assumés par les universités, il reste qu’un mauvais financement peut avoir un effet de découragement. On peut donc considérer que cette modalité du financement peut exercer un certain effet structurant sur les universités. Mais, outre le fait que cet effet soit très indirect, il ne s’applique qu’aux variations de clientèle et non à la base même des ressources financières, ce qui, de toute évidence, en limite l’impact. Le financement de l’accès au diplôme fait à cet égard davantage figure de financement orienté, mais la part de l’enveloppe qui lui est consacrée est tellement marginale qu’il est permis de douter de son effet réel. Quand l’État a voulu rétablir les bases de financement des établissements, il s’est appuyé sur une formule qui avait la prétention d’être neutre par rapport aux coûts engendrés par les activités de chaque
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établissement4 . Même lorsqu’il a accordé un financement particulier aux universités en région, ce n’était pas tant pour avantager ce type d’établissement que pour ne pas les défavoriser, étant donné le constat qu’il avait fait que ces dernières devaient assumer des coûts supplémentaires du fait de la distance, de la taille et de la dispersion de leur clientèle. Encore ici cependant, en pratique, même dans la perspective d’un simple rétablissement de l’équité, ce financement eut un impact positif, en dépit du fait que les montants en cause demeuraient très en deçà des besoins et des attentes. En matière de financement, l’État toutefois a pris des décisions qui ont une portée déterminante en gelant les droits de scolarité et en finançant la majeure partie des croissances de clientèle par des ponctions sur l’enveloppe de base et au coût marginal. En effet, comme chacun sait, les établissements ne reçoivent qu’une fraction, soit environ 50 % du coût estimé, pour chaque étudiant supplémentaire qui se présente à l’université. Combinées aux compressions dans le financement de base, ces pratiques ont eu pour effet d’entraîner une diminution constante de la part de ressources disponibles pour chaque étudiant. Il faut donc retenir de ces mesures qu’elles n’impliquent pas de choix positifs en faveur de telles ou telles clientèles, ou de tel ou tel type d’établissement. Le parti pris de ce mode de financement en est un d’équité, c’est-à-dire qu’il repose sur la prétention que l’État finance les établissements en fonction de leurs obligations, tout en leur laissant une grande marge de manœuvre dans les choix de programmation. Il convient sans doute d’ajouter à cet égard que les établissements n’en sont pas pour autant satisfaits. L’Université du Québec, par exemple, estime toujours qu’elle a été mal pourvue au départ et qu’elle subit encore les inconvénients de cette injustice initiale. Les universités plus anciennes, l’Université de Montréal et l’Université McGill, notamment, considèrent pour leur part que les écarts en faveur des clientèles des cycles supérieurs ne reflètent pas suffisamment les coûts qu’elles estiment plus élevés de la formation à ce niveau. 4. Au fil du temps, les fonctionnaires du ministère ont réalisé des études sur les bases de financement des universités. Dénoncées par ceux qu’elles désavantagent et utilisées par les autres, elles ont rarement servi à corriger effectivement les iniquités qu’elles constataient. L’exception la plus notable fut l’opération de rétablissement des bases de financement des universités québécoises réalisées par le ministre Ryan à la fin des années 1980. Tout en décrétant une hausse des frais de scolarité, le gouvernement injecta une cinquantaine de millions dans les bases de financement en allouant les montants versés à chaque établissement en fonction des conclusions des études.
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Il faut enfin constater que le niveau global de ressources est malgré tout à la baisse, sans que l’État n’ait modifié de quelque façon le mandat des universités. Il encourage toujours l’accessibilité, il insiste de plus en plus sur une meilleure performance pédagogique et s’attend à un soutien efficace des priorités de développement économique et social. 2.2. SUR LE DÉPLOIEMENT DES ÉTABLISSEMENTS S’il utilise peu les modalités de financement pour orienter le système universitaire, sinon pour fixer le niveau global de ressources et promouvoir une répartition des ressources disponibles en fonction des charges assumées par les établissements, l’État dispose d’autres leviers pour agir sur le système universitaire. Il autorise, par le biais du financement, les nouveaux programmes, sans exercer toutefois de droit de regard sur la programmation existante, de loin la plus importante. Il finance, toutefois, de façon relativement discrétionnaire, les investissements, malgré l’existence, encore là, d’une formule basée sur les besoins réels découlant de la palette d’activités de chaque établissement. En conséquence, un établissement détermine les programmes qu’il veut dispenser et les clientèles qu’il veut desservir, et l’État paye la note, ou plutôt, une partie de la note. Son pouvoir le plus important, en définitive, il l’exerce lors de la création des établissements, comme il l’a fait en fondant l’Université du Québec et en autorisant par lettres patentes la création de ses constituantes, dont il nomme par ailleurs les dirigeants. La question qui se pose dès lors est de déterminer s’il existe des choix stratégiques sur lequel l’État pourrait peser en modifiant son comportement, et de quelle façon il devrait s’y prendre pour exercer une influence réelle. Il faut distinguer, à cet égard, les choix qui pourraient exister en se situant dans le système actuel, et ceux qui pourraient exister en se plaçant dans une perspective nouvelle, plus en accord avec la réalité effective de l’enseignement supérieur d’aujourd’hui et de demain. 3. LES OPTIONS STRATÉGIQUES DANS LE SYSTEME ACTUEL Ces options concernent le financement de base, le déploiement du système et celui de la programmation. Ces options sont fortement limitées par des contraintes politiques, mais aussi par le mode de développement et de fonctionnement des universités.
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3.1. PAR RAPPORT AU FINANCEMENT DE BASE L’État pourrait diminuer ou augmenter sa contribution au financement de base. Sans libérer les droits de scolarité, une baisse supplémentaire de sa contribution financière conduirait à la faillite certaine de la majorité des universités. Il pourrait aussi autoriser l’augmentation des frais de scolarité d’une façon globale ou différenciée. Cette différenciation pourrait être assortie d’un plafond ou être laissée à la discrétion des établissements, et cette différenciation pourrait s’exercer en fonction de l’établissement, du domaine disciplinaire, du cycle ou du genre de programme. On pourrait aussi envisager des formules mixtes, par exemple, en gelant les frais de scolarité dans les programmes de grade et en les libéralisant dans les programmes courts. Les cas de figure sont pratiquement infinis, mais l’État se heurte ici à des considérations politiques, puisque le Parti québécois s’est commis en faveur d’un gel des droits de scolarité et que le Parti libéral a fait une ouverture limitée à l’indexation au coût de la vie... On ne voit pas trop comment les autorités gouvernementales pourraient revenir sur ces engagements. 3.2. PAR RAPPORT AU DÉPLOIEMENT DU SYSTÈME Un autre enjeu stratégique concerne le déploiement des établissements, autant celui des établissements universitaires que celui des collèges. Deux enjeux pourraient se dessiner à cet égard : l’intégration des collèges aux universités et une remise en question de l’équilibre entre Montréal et les régions. On ne voit guère, cependant, dans le paysage politique actuel comment l’État pourrait remettre en cause l’existence des collèges. Il est en outre permis de se demander ce que ces changements pourraient apporter aussi bien au plan des coûts qu’à celui de la formation. Pour ce qui est de l’équilibre entre Montréal et les régions, on s’imagine mal un gouvernement enlever aux régions ce qu’elles possèdent déjà et, quant à dégarnir Montréal, il serait pour le moins étonnant qu’un gouvernement veuille s’engager dans cette voie. 3.3. PAR RAPPORT À LA PROGRAMMATION Le gouvernement pourrait certes envisager de procéder à un partage différent de la carte disciplinaire, c’est-à-dire à la présence dans l’un ou l’autre établissement de ressources et de programmes dans tel ou tel champ du savoir. Il pourrait à cet égard exercer un rôle semblable à celui qu’il joue au niveau collégial. C’est d’ailleurs le travail que poursuit la Commission des universités sur les programmes avec l’appui du gouvernement. Est-ce que l’État pourrait aller plus loin et revoir lui-
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même le partage des compétences disciplinaires entre les établissements universitaires ? C’est théoriquement envisageable, mais on voit assez facilement la pression qu’il faudrait y mettre pour convaincre les universités de souscrire à une telle entreprise. Il faut d’ailleurs constater à cet égard l’existence d’un double problème. Il y a, d’une part, celui des « duplications », soit celui qui provient du fait que l’on retrouve des programmes comparables d’une université à l’autre. Or, cette situation est inévitable pour des raisons d’accessibilité, mais aussi parce que certains domaines sont intimement liés à la nature même de l’université, au point qu’un établissement qui en serait privé pourrait difficilement être considéré comme une université, sans compter, bien entendu, les avantages qui découlent de la saine concurrence entre des lieux d’expertise diversifiés. Il y a, d’autre part, le problème complémentaire qui consiste à construire des pôles d’excellence de stature mondiale dans des domaines donnés. Ces pôles peuvent avoir pour assises des établissements particuliers, mais il est de plus en plus possible de les envisager dans une perspective de réseaux d’excellence. On voit mal l’État s’engager dans un exercice public de planification générale, comme ce fut fait au début des années 1970, sous l’égide du Conseil des universités, qui mena alors l’opération dite des « grandes orientations ». C’est, en effet, beaucoup plus par le biais du financement que l’État pourrait influencer la répartition des champs d’intervention. Il le fait déjà, d’une façon relativement marginale, il est vrai, par les financements ad hoc qu’il accorde lors de l’implantation de nouveaux programmes. Mais il s’est pratiquement toujours refusé à le faire dans le cas des programmes existants. Peut-on s’attendre à un changement de politique ? Ce sera à surveiller au cours des prochains mois et des prochaines années. 3.4. LES LIMITES DE L’EFFICACITÉ GOUVERNEMENTALE DANS LE SYSTÈME ACTUEL On le voit, l’État a été relativement peu interventionniste, au-delà du discours, des souhaits et des vœux pieux. Ses interventions ont en général été relativement neutres et, quand il a introduit des mesures différenciées, c’était bien davantage pour reconnaître un état de fait que pour en modifier le profil. Il convient d’ajouter que l’État interagissait avec les directions des établissements et que son style d’intervention était en accord avec le mode de gestion et de développement des universités : des établissements autonomes dont les pouvoirs assumés par les directions s’exerçaient surtout par la création de nouveaux établissements, la répartition des budgets, les décisions d’investissement et la création des nouveaux programmes. Dès lors qu’il aurait pu s’agir d’influencer la programmation existante et
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les méthodes d’enseignement, l’État n’a pas voulu intervenir, et même s’il avait voulu le faire, il se serait heurté aux limites inhérentes au mode de fonctionnement des universités, où le pouvoir à ce propos réside au sein du corps professoral, sur lequel les directions d’établissement ont en fin de compte peu de prise. En effet, comme dans toutes le bureaucraties professionnelles, les experts adhèrent à des normes issues de leur profession, et les pratiques d’enseignement et de recherche sont bien davantage inspirées des logiques disciplinaires et professionnelles qu’institutionnelles. Sans compter que les conditions actuelles de fonctionnement des organisations, où règnent la complexité et l’imprévisibilité des phénomènes et la rapidité des changements, vont dans le sens de l’autonomie et de la liberté de manœuvre des acteurs du terrain. Ces derniers sont souvent les mieux placés pour détecter les occasions et évaluer les contraintes. Il en résulte un renforcement des capacités d’action des experts que sont les professeurs, sur lesquels les intervenants externes, autorités institutionnelles aussi bien que gouvernementales, ne peuvent en définitive avoir de prise qu’en s’insérant dans leur logique pour soutenir certains objectifs plutôt que d’autres. Ces considérations laissent croire qu’il n’y a pas de nouvelles stratégies possibles à poursuivre de la part du gouvernement. Lorsqu’il y a des enjeux qui se présentent où l’État pourrait intervenir, la situation politique paraît l’interdire. Sur d’autres dimensions, non seulement la situation politique ne le permet pas, mais le modèle d’organisation et de gestion des universités l’interdirait aussi. À moins, bien sûr, de tenir compte des particularités de ce modèle, de s’y insérer en quelque sorte, pour l’orienter en misant sur ses leviers propres. Dans les organisations en général, et a fortiori dans un établissement dont le métier est la création et la diffusion des connaissances, l’initiative appartient aux experts et aux acteurs du terrain. Ces derniers sont guidés par leur lecture de la réalité, une réalité qui se complexifie et se diversifie à un rythme de plus en plus effréné. Il faut donc une stratégie adaptée à ce contexte où la confiance et la coopération sont plus créatrices que les arguments d’autorité et les modes de fonctionnement hiérarchisés. Avant d’essayer de voir comment l’État pourrait dépasser les limites du contexte actuel et intervenir plus efficacement, il faut se demander quels sont les enjeux qui se dessinent pour le futur. 4. DES ENJEUX POUR LE FUTUR Par rapport à l’enseignement supérieur, la société québécoise est confrontée à deux enjeux : le développement économique et la promotion de la citoyenneté.
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4.1. LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE Les liens entre les connaissances et le développement économique sont de plus en plus étroits. Les universités possèdent des compétences et des ressources indispensables pour développer et transférer des connaissances dans l’économie et la société. Deux problèmes se posent à cet égard : le développement des champs de compétence universitaire dans des domaines stratégiques pour le développement économique et la mise en œuvre de modèles d’intervention et de transfert qui assurent des interactions fructueuses entre l’université et la société. Il existe des domaines, comme l’informatique et la biotechnologie, par exemple, où les universités accusent du retard dans le développement d’une base de connaissance à la hauteur des attentes des entreprises et des intervenants socio-économiques5. Dans d’autres cas, la base de connaissance existe mais elle est lente à se mobiliser au service de la société. C’était le cas en éducation, et seule l’issue de la réforme en cours permettra de dire si elle a permis de remédier d’une façon satisfaisante au problème. Il en va ainsi dans d’autres domaines, comme en développement régional, par exemple, où des efforts importants ont été consentis pour mieux arrimer les programmes universitaires aux besoins et aux possibilités d’action des milieux concernés. Au lieu d’essayer de rationaliser la programmation en forçant les fermetures et les regroupements de programme, il serait beaucoup plus rentable d’essayer de tirer le développement des universités par le haut, ou par en avant, en les incitant à se développer dans des domaines stratégiques et à mettre en œuvre des moyens pour mieux interagir avec les acteurs économiques et sociaux concernés.
5. Voir, à cet égard, les études réalisées par Montréal TechnoVision Inc. L’offre de professionnels en TI. Un enjeu pour l’avenir économique du Que’bec. Février 1999 ; Gagner la lutte pour le talent dans le secteur biopharmaceutique au Québec. Juin 1999. Voir aussi les études du Bureau de la planification de l’Université du Québec, dont la prochaine à paraître à l’automne 1999 : Rachel Chouinard. Biosciences / Sciences de la vie. Un carrefour de savoirs et de pratiques scientifiques qui interpelle l’université. Juin 1999. 114 p. et annexes. Les études du Bureau de la planification de l’Université du Québec sont disponibles sur le Web à l’adresse suivante : http :/ /obelix.uqss.uquebec.ca/pder/ pder.htm
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4.2. LE DÉVELOPPEMENT DE LA CITOYENNETÉ6 Cet enjeu est plus difficile à cerner et comporte tellement d’ambiguïtés qu’il vaut la peine de s’y attarder plus longuement. On retrouve dans les documents de consultation et dans le discours public sur l’enseignement supérieur beaucoup de considérations sur la culture générale, la formation fondamentale, les habiletés de base, le développement de l’esprit critique, le service à la collectivité. Une première ambiguïté vient du fait que plusieurs de ces préoccupations sont inspirées par les besoins économiques eux-mêmes. Ainsi, les entreprises auraient besoin de personnes mieux formées aux habiletés de base et moins aux connaissances plus particulières de leur domaine de spécialité. Fort bien, mais la finalité de l’éducation supérieure concerne-t-elle exclusivement la création d’emploi, l’insertion professionnelle et le développement économique au sens strict du terme ? La réponse est négative, assurément. On tend à oublier aujourd’hui que l’économie est dans la société et non l’inverse. L’économie est un moyen de produire des biens et des services pour les citoyens et ces derniers sont antérieurs à l’économie. Il existe un ensemble de dispositions de l’esprit qu’il importe de développer auprès des citoyens, les unes transversales, les autres plus spécialisées. Peut-on imaginer une société sans artiste, sans historien, sans écrivain ? Peut-on imaginer une société où les professionnels ne posséderaient pas une solide formation sur le fonctionnement social, sur la culture et la philosophie. On a eu tendance à oublier au cours des dernières années que la culture était une fin en soi et qu’elle constituait l’essentiel de la civilisation, et qu’un des rôles essentiels de l’université était de promouvoir la culture. Bien plus, on a négligé le fait que le développement économique, si cher à certains intervenants, ne pouvait se faire sans une très large appropriation de la culture. Autrement dit, il ne s’agit pas de s’enfermer dans une alternative où l’on aurait, d’une part, les formations universitaires classiques, tenues à distance des impératifs de la pratique, et, d’autre part, les formations professionnelles, exclusivement axées sur les besoins du marché du travail. La valeur d’usage des connaissances doit être une préoccupation constante. Mais les menaces actuellement viennent surtout du côté de ceux qui ont tendance à sous-estimer les aspects plus fondamentaux des connaissances. Or, ceux-ci sont indispensables à la formation même des professionnels, qui doivent être à même de comprendre et de maîtriser l’environnement de plus en plus complexe et changeant dans lequel ils ont à pratiquer. 6. J’utilise le concept de citoyenneté pour bien marquer que l’humain est antérieur à la citoyenneté et que l’État n’a pas de prise sur lui. Dès que l’humain vit dans une cité, cependant, un contrat social se noue entre lui et l’autorité publique, qui crée des droits et des devoirs réciproques.
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Plus généralement, il faut reconnaître que le développement économique s’appuie sur des compétences de base très largement répandues dans la population. Il ne faut pas confondre richesse et développement. Un pays peut être riche, tout en comptant beaucoup de pauvres et de chômeurs, si l’activité se confine dans certaines couches de la population. Nous aspirons à un développement démocratique avec un fort taux de participation à l’emploi et une classe moyenne large et prospère. Cela est impossible si la compétence n’est pas largement répandue et ne porte pas autant sur les savoirs spécialisés que sur la capacité d’innover et d’entreprendre. Une économie développée suppose des travailleurs, des consommateurs et des citoyens exigeants et raffinés dans leurs aspirations et dans leurs goûts. On oublie trop souvent qu’une économie repose sur un marché, et qu’une économie développée doit s’appuyer sur un marché évolué. Certes, les finalités de l’éducation sont beaucoup plus larges qu’économiques, mais même dans une perspective économique, la culture générale des citoyens est essentielle à la prospérité autant du point de vue des producteurs, des consommateurs que de la citoyenneté, de qui dépend en fin de compte l’environnement sociopolitique des entreprises. Dans le même ordre d’idée, il ne faut pas oublier non plus l’environnement. Le facteur critique du développement économique sera de plus en plus relié à la capacité des systèmes naturels. Or, leur maintien est dépendant de notre savoir organisationnel et technique, puisque personne ne veut revenir en arrière. Encore là, la compétence des citoyens est indispensable pour exiger et accepter des normes environnementales plus strictes, mais aussi pour soutenir l’innovation nécessaire à leur maintien, sans grever la prospérité et le bien-être. Sans investir dans la formation générale des citoyens, on risque donc de se retrouver avec une économie anémiée où, peut-être, certains segments de la population s’enrichiront, mais où l’ensemble du corps social sera confiné à des tâches subalternes, voire au chômage et à la pauvreté. On oublie trop souvent à cet égard que le véritable développement ne consiste pas à ressembler aux autres, à combler de prétendus écarts avec des voisins proches ou lointains. Le véritable développement consiste à se libérer des sources de dépendance et à exploiter toutes les potentialités de son identité. L’université est à même de jouer un rôle déterminant dans la promotion de la citoyenneté, de permettre aux personnes de s’approprier la culture de notre temps pour qu’elles puissent l’investir et y apporter leur propre contribution. Cet objectif peut être atteint par une très large accessibilité aux études supérieures et par des activités particulières s’adressant soit à l’ensemble des clientèles, soit à des clientèles particulières plus intéressées et plus sensibles à certaines questions qu’a d’autres.
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5.
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LE RENOUVEAU PÉDAGOGIQUE : UN IMPÉRATIF ABSOLU
Il est devenu évident qu’une révolution est en cours dans les modes de création et de transmission de l’information et des connaissances. On évoque souvent à cet égard les techniques informatiques et de télécommunications, mais c’est sans compter sur l’impact des sciences de la cognition et des modes socio-organisationnels d’appropriation du savoir. Les modes de représentation des connaissances, notamment, ont été profondément bouleversés au cours des dernières années, alors que les modes de création et de diffusion de la connaissance se transformaient. Le temps où le professeur était un artisan, seul maître à bord de son enseignement et de sa recherche, est bel et bien terminé. Déjà, en recherche, le travail individuel est à toutes fins utiles disqualifié, et seule importe la recherche de groupe conçue et conduite à l’intérieur de programmes de plus en plus structurés. Il en va de même dans l’enseignement. Si le programme s’est constitué depuis assez longtemps dans un cadre fortement institutionnalisé, le cours échappait encore à l’emprise organisationnelle. Mais la nécessité de modeler l’enseignement à des besoins de plus en plus changeants et diversifiés, celle d’une plus grande productivité par rapport à la réussite et au coût, et l’effet des techniques elles-mêmes sur les modes de transmission modifient en profondeur le métier de professeur jusqu’à l’échelle du cours. Le professeur est de moins en moins redevable à une discipline dont les praticiens le reconnaissent comme un pair, et de plus en plus à une instance institutionnelle qui fournit des services à des personnes et à des organismes. Certes, l’évaluation par les pairs demeure encore un trait marquant de la vie universitaire. Mais elle influence surtout la vie interne des établissements : évaluation et promotion des professeurs, encadrement et évaluation des étudiants, orientation des programmes d’enseignement et de recherche plus fondamentaux. En fait, la pratique professorale devient de plus en plus institutionnalisée autant dans le choix des objets de compétence que dans celui des modes d’organisation du travail. Elle se conçoit de moins en moins comme une pratique individuelle et artisanale, et de plus en plus comme une pratique collective dans le cadre de partenariats engageant des universitaires de départements et d’établissements variés, des étudiants en formation initiale et continue et des intervenants des milieux de pratique. La place grandissante des financements contractuels par rapport aux subventions dans le domaine de la recherche et celle 7. Voir Michael Gibbons, Camille Limoges et autres (1994), The New Production of Knowledge. The Dynamics of Science and Research in Contemporary Societies. Londres : Sage, ix-179 p. Aussi : Robert Reich (1993), L’économie mondialisée. Paris : Dunod, 336 p. (lie édition américaine, 1990).
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des programmes, dont les finalités sont induites par les besoins professionnels, par rapport à ceux qui germent des dynamiques disciplinaires illustre bien ce phénomène. L’usage accru des techniques d’information et de communication, comme on le voit, ne constitue qu’un aspect de cette trans-formation de la pédagogie, même si c’est souvent la plus visible. C’est donc à une véritable mutation du métier d’enseignant à laquelle sont conviés les professeurs d’université. À la limite, c’est la raison d’être même de l’institution universitaire, et avec elle-même la valeur de sa contribution propre, qui est en cause. Si les professeurs et, à travers eux, l’université elle-même ne s’adaptent pas au nouveau contexte induit par les besoins de l’économie du savoir et les possibilités engendrées par les technologies d’information et de communication, c’est l’institution universitaire tout entière qui se trouvera menacée, et avec elle l’apport de la culture fondamentale et critique qu’elle fournit à la société.
6.
L’ÉTAT ET LES NOUVEAUX ENJEUX : RECONSTRUIRE LA CONFIANCE
Par rapport à ce dernier enjeu, l’État n’a pas de stratégie, si ce n’est d’avoir consenti des ressources à la Télé-université pour financer sa mutation technologique, et de s’être montré intéressé à participer au déploiement d’un réseau de télécommunications à haute vitesse entre les universités et les collèges du Québec. Pour le reste, il s’en remet aux établissements. Il en va de même du deuxième enjeu, où il manifeste très peu d’intérêt, autre que discursif, pour la mission culturelle de l’université. Par rapport au premier enjeu, il faut reconnaître que l’État n’est pas resté neutre, mais en choisissant d’agir sur d’autres leviers que les universités proprement dites. Il faut, à cet égard, faire une exception pour certains programmes comme celui des actions structurantes, qui date tout de même de plusieurs années, ainsi que pour certains programmes du Fonds FCAR, sans compter, bien entendu, les interventions du gouvernement fédéral (réseaux d’excellence, Fondation canadienne pour l’innovation). Dans l’ensemble, cependant, l’État a privilégié d’autres modes d’intervention : les programmes d’avantages fiscaux, par exemple, avaient cette prétention de favoriser une meilleure utilisation des ressources universitaires, mais ils s’adressaient d’abord aux entreprises. Il en va de même du Fonds de développement technologique ou de celui de l’autoroute de l’information. Plus significatifs encore, la création et le financement des centres de transfert qui ont précisément pour objectif de favoriser l’appropriation des compétences universitaires par les milieux de pratique. N’est-il pas étonnant de voir l’État s’astreindre à des
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interventions relativement neutres quand il vise directement les universités et opter pour des interventions périphériques dès lors qu’il souhaite privilégier certains domaines et certains modes de fonctionnement ? Il y a là un problème de base à régler. À regarder la situation de loin, on pourrait penser que l’État a fait son deuil des universités. Le gel des frais de scolarité, les coupures budgétaires et les choix politiques indirects en faveur des établissements périphériques aux universités pourraient facilement le laisser croire. Il y a là un problème de crédibilité. Avant de penser à intervenir d’une façon sectorielle en vue de privilégier des modes d’intervention ou des domaines disciplinaires, il faudra rétablir la relation de confiance qui devrait normalement exister entre les universités et l’État, sans quoi rien ne sera possible. À l’heure actuelle, la méfiance règne de part et d’autre. Les universités se méfient de toute intervention trop ciblée de l’État et celui-ci n’envisage même plus d’intervenir directement auprès des universités pour favoriser telle ou telle priorité. Une des clés du rétablissement de ce climat de confiance est évidemment le financement. En gelant les frais de scolarité, en réduisant les subventions, tout en continuant d’exiger un haut niveau de rendement pédagogique, le maintien de l’accessibilité, la contribution au développement économique aussi bien à Montréal qu’en région, et en maintenant intact le déploiement des établissements, le gouvernement met les universités dans une situation intenables , qui disqualifie a priori toute tentative de sa part d’intervenir d’une façon plus sélective. Mais en supposant résolue cette question préalable, il faudra encore que l’État adapte ses stratégies au nouveau modèle de développement qui s’institue dans les universités.
7.
MODÈLE DE DÉVELOPPEMENT UNIVERSITAIRE ET STRATEGIES D’INTERVENTION GOUVERNEMENTALE : JETER LES BASES D’UN NOUVEAU PARTENARIAT
Au cours des années 1960 et pendant une bonne partie des années 1970, le modèle de développement du système universitaire reposait sur l’initiative des dirigeants. Il s’agissait alors de créer de nouveaux établissements et d’ouvrir les établissements existants à de nouvelles 8. Au rythme actuel, fin 1998, où s’accumulent les déficits, plusieurs établissements universitaires seront d’ailleurs en faillite technique d’ici un an ou deux.
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clientèles. Il s’agissait aussi de créer de nouveaux programmes que les établissements finissaient par financer en bonne partie par les croissances de clientèles qui amenaient de l’argent neuf, même si ce n’était pas en quantité suffisante. Dans les facultés et les départements, bien sûr, les professeurs récupéraient en quelque sorte ces initiatives de développement et s’appropriaient les nouveaux programmes et les nouvelles clientèles. Que s’est-il passé depuis ? D’une part, il n’y a pratiquement plus de place pour de nouvelles clientèles et l’ajout de programmes, si ce n’est pour répondre à de nouveaux besoins disciplinaires ou professionnels. Le niveau de scolarisation, si l’on exclut certains cas particuliers, comme les études de deuxième et de troisième cycles dans certains domaines, ou encore les clientèles féminines en science, la mission d’accessibilité a été atteinte. Par ailleurs, les principaux champs disciplinaires font l’objet d’attention, et il existe un déploiement relativement satisfaisant des programmes dans l’ensemble du système universitaire. Même les établissements de l’Université du Québec créés plus tardivement, comme l’Université du Québec à Hull ou l’Université du Québec en Abitibi-Témiscamingue, sont en train de compléter le déploiement de ce qu’ils appellent leur patrimoine de base. On assiste cependant depuis quelques années à l’instauration d’un nouveau modèle de développement des établissements universitaires que l’on peut caractériser ainsi9 : Un éclatement des programmes par l’intérieur, ces derniers se diversifiant e n de multiples options, cheminements, profils, qui s’adaptent constamment aux besoins. Dans la même ligne de d’évolution, les programmes se subdivisent en unités de plus en plus petites, qui s’emboîtent les unes dans les autres, de manière à mieux s’ajuster aux besoins et aux contraintes des étudiants10. L’assise institutionnelle des programmes éclate, elle aussi, alors que l’on assiste à une prolifération des formules associatives de 9. Cette section s’appuie sur une thèse de doctorat que j’ai soutenue à l’Université Laval en février 1999. Guy Massicotte. Le changement délibéré stratégique et structurel en milieu universitaire. Université Laval, février 1999. xvi-487 p. Cette thèse comprend une revue des écrits qui s’étend sur une centaine de pages et six études de cas qui analysent les paramètres du modèle de développement universitaire qui s’institue présentement. Elle s’appuie aussi sur plus de 25 ans d’observation participante. La thèse est accessible à l’adresse suivante : http://obelix.ugss.uquebec.ca/est/est.htm. 10. L’analyse au jour le jour des décisions du Conseil des études de l’Université du Québec qui régit la structure des programmes des 10 établissements qui la composent montre bien l’ampleur de ce phénomène.
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tout genre, qui permettent à plusieurs universités d’intervenir dans le même programme. Les extensions de programme, les programmes offerts conjointement, quand ce n’est pas des programmes véritablement conjoints, se multiplient. Qui aurait pu penser, il y quelques années à peine, que l’Université du Québec à Rimouski, après avoir gagné si chèrement le droit d’avoir son propre programme de doctorat en océanographie, malgré l’hostilité déclarée de l’Université Laval, accepterait qu’il soit transformé en programme conjoint au profit de ses compétiteurs d’hier, Laval et McGill ? Ce n’est qu’un exemple parmi d’autres et qui sont appelés à se multiplier, si l’on en juge seulement par les recommandations de la Commission des universités sur les programmes11. Le développement s’effectue de plus en plus au niveau des cycles supérieurs où l’arrimage de l’enseignement et de la recherche est décisif, tant ces programmes pour la plupart sont axés sur la formation de chercheurs. On ne peut plus penser au développement des programmes de cycles supérieurs sans planifier simultanément le développement de la recherche. Or, le développement de la recherche se caractérise par une polarisation de plus en plus manifeste. Il n’est plus guère possible, aujourd’hui, de pratiquer une activité de recherche significative sans une concentration importante des ressources et des activités. Les nouveaux programmes de financement, que ce soit ceux de la Fondation canadienne pour l’innovation, ou ceux mis en place sous l’égide du nouveau ministère de la Recherche, de la Science et de la Technologie ne font qu’accentuer ce phénomène déjà manifeste depuis une ou deux décennies. — Enfin, comme je l’ai déjà signalé plus haut, une véritable révolution technopédagogique est en cours, qui modifie profondément l’organisation du travail et place l’équipe professorale au service du dispositif de formation12. . 11. Pratiquement tous les rapports publiés à ce jour par la Commission des universités sur les programmes préconisent des mises en commun interétablissements pour la consolidation des programmes existants et le développement de nouveaux programmes, notamment aux cycles supérieurs. 12. Comme le montrera un colloque que j’organise avec une équipe du réseau de l’Université du Québec sur l’Appropriation des technologies d’information et de communication (août 1999). Alors qu’il y a quelques années, on ne pouvait repérer que des initiatives exceptionnelles, en général mises en œuvre par des individus un peu marginaux, il faut à présent sélectionner parmi un ensemble de réalisations de mieux en mieux insérées dans l’institution.
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Plus fondamentalement encore, les organisations d’aujourd’hui éclatent en de multiples lieux d’initiative animés par des professionnels qui maîtrisent des champs de compétence de plus en plus spécialisés, et qui se transforment de plus en plus rapidement. Le temps où les savoirs avaient le temps de s’institutionnaliser pour être transmis, parfois seulement d’une génération à la suivante, n’existe plus. On pouvait alors planifier et structurer sur un plan organisationnel les processus de transmission des connaissances. Cela n’est plus possible. C’est maintenant sur le terrain, et au jour le jour, que prennent forme et se transmettent en temps réel les connaissances. Le centre de gravité du pouvoir d’agir se déplace plus près de l’action, mais comme il requiert des moyens de plus en plus importants, son insertion dans l’organisation, son arrimage avec les autres fonctions de production et de soutien, et notamment la direction générale, demeurent des enjeux essentiels, tout en devant subir de profondes mutations. Une conclusion s’impose à la suite de ces constats. Les possibilités de développement sont plus que jamais dépendantes des dynamiques d’acteurs qui se constituent à l’intérieur des établissements, voire entre les établissements, dans les réseaux de professeurs qui se créent autour d’intérêts scientifiques et pédagogiques. Toute stratégie gouvernementale visant à influencer l’évolution de la programmation devrait prendre acte de ces transformations. D’une certaine façon, les instances dirigeantes des universités l’ont reconnu, si l’on en juge par le mode de travail utilisé par la Commission des universités sur les programmes qui fait largement appel à la contribution des professeurs à l’intérieur de sous-commissions constituées sur la base de domaines d’étude. En se plaçant dans la perspective de l’État, il paraît évident que le gouvernement, s’il veut influencer la programmation universitaire, doit prendre acte de ces transformations dans les modes de développement de l’enseignement supérieur et accorder ses politiques en conséquence. Plusieurs moyens s’offrent à lui. Mais en tout état de cause, les cibles ne peuvent plus être les établissements et les programmes. L’action doit viser les bases de compétence de l’université, structurées dans des réseaux animés par des professeurs rattachés à différents établissements. Le cours dispensé par un professeur et le programme comme institution pérenne ne sont plus les composantes de base des universités. L’activité scientifique et pédagogique est devenue trop complexe et, surtout, trop changeante, pour être institutionnalisée à cette échelle. La base de l’université, c’est la capacité d’agir des universitaires dans le cadre de partenariats institués en réseaux de ressources et d’activités. Bien pourvus en moyens humains, techniques et matériels, en savoirs et en savoir-faire, capables, notamment, de se mobiliser au sein de coalition à géométrie variable, en fonction des tâches à accomplir, ces réseaux sont à même de
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créer les projets de recherche et d’intervention et les programmes de formation correspondant aux besoins. Les actions de soutien doivent favoriser le renforcement de ces bases de compétence en termes de ressources humaines, techniques, financières et matérielles, dans le but de permettre aux équipes concernées d’accueillir plus d’étudiants, de mieux répondre aux besoins de formation de base et de formation continue de la population et d’être plus efficientes aussi bien dans la formation proprement dite, que dans la recherche et le transfert de connaissances dans les milieux de pratique. Mais si l’on peut préserver les capacités d’action du système, le cadre institutionnel des établissements devra aussi être renforcé de façon à préserver l’équilibre entre le dynamisme des unités de base et l’organisation à laquelle elles se rattachent. L’établissement demeure le lieu d’ancrage, d’encadrement et de soutien des personnes, aussi bien étudiants que professeurs, ainsi que des autres ressources techniques, financières et matérielles qui sont mobilisées dans les réseaux d’activités. D’ailleurs, les équipes qui se constituent autour des projets de formation et de recherche comptent de plus en plus sur des ressources institutionnelles puisées au sein des employés de soutien et du personnel de direction. Le déplacement du pouvoir d’agir sur le mode d’organisation du développement et de la transmission du savoir vers les unités opérationnelles appelle en contrepartie de nouveaux rapports entre elles et des fonctions générales d’encadrement et de support, et non pas, faut-il le dire, leur affaiblissement. Même pour viser d’autres cibles, c’est donc par le truchement des établissements que l’État devra agir. Et ces actions ne pourront pas être le résultat de diktats. Elles ne pourront être que le résultat d’une négociation où autorités gouvernementales et instances universitaires devront convenir des mesures à prendre pour renforcer la capacité d’action des universités. On voit bien, dès lors, comment la confiance devient le facteur critique de réussite d’une stratégie aussi complexe et dynamique que celle d’une politique qui vise non pas des actions mais des capacités d’agir, non pas des établissements, mais par leur entremise, des réseaux de personnes, de ressources et d’activités spécialisées dans des domaines donnés des connaissances et capables de se mobiliser en temps réel en fonction des besoins et des attentes de leurs partenaires.
8.
UNE CONDITION DE SUCCÈS
La restauration d’un niveau de confiance satisfaisant entre les autorités universitaires et gouvernementales est donc un préalable au succès de cette stratégie. Il n’est plus possible d’orienter le développement des universités par un cadre réglementaire global et des politiques générales
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de financement. Il n’est pas possible non plus, et moins que jamais, d’influencer les universités par des souhaits ou des menaces. Les enjeux actuels concernent directement les contenus de connaissance et les pratiques pédagogiques. Ces derniers prennent forme au sein d’équipes professorales intégrées à des réseaux réunissant de multiples intervenants d’horizons variés, qui fonctionnement dans le cadre de partenariats et qui transcendent les frontières des établissements particuliers. Les enjeux auxquels est confronté l’enseignement supérieur impliquent le renforcement des capacités d’action des établissements universitaires, qui demeurent des lieux d’ancrage obligés des ressources universitaires. Une telle stratégie, pour être efficace, exige cependant un haut niveau de confiance entre tous les intervenants concernés. La restauration et le maintien de cette confiance passent par un équilibre plus satisfaisant entre le mandat confié aux universités et les ressources qui leur sont accordées. On ne peut indûment geler les frais de scolarité et sabrer dans les subventions, tout en demandant toujours plus et mieux. Il est temps que l’État dise ce qu’il attend des universités, non pas seule-ment en parole, mais en gestes concrets ; qu’il ajuste, en fait, le discours aux moyens qu’il est prêt à consentir. Autrement, les universitaires vont finir par croire que les universités ne font plus partie de la stratégie gouvernementale. Ils se replieront sur eux et le Québec aura perdu une occasion extraordinaire de mobiliser des ressources importantes au bénéfice de ses priorités économiques, sociales et culturelles. Une fois résolue la question préalable de la restauration de l’équilibre entre les charges et les ressources, il faudra innover, et changer complètement l’approche d’intervention. La cible sera de plus en plus les champs de compétence, et le moyen, des leviers de financement négociés avec les établissements sur la base de projets de développement, comme cela existe pour la recherche. Ce financement viendra compléter un financement de base libre de toute attache, tout en étant soumis à des règles normales d’imputabilité. Quant au repérage des champs de compétence qui devront faire l’objet de cette attention particulière, cette activité elle-même ne pourra se faire que dans le cadre d’un partenariat librement négocié ; cette négociation étant elle-même un facteur indispensable à l’instauration de la confiance garante de l’efficacité du processus. Ces champs de compétence devront concerner aussi bien le développement économique que celui de la citoyenneté et prendre en compte l’impératif du renouveau pédagogique.
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Les interrogations et les remises en question qui secouent actuellement l’université au Québec interpellent aussi tous les autres systèmes universitaires à travers le monde. Les sociétés et les économies qui traversent ces dernières vivent de multiples changements structurels qui affectent de façon significative ainsi que sur plusieurs plans l’institution qu’est l’université. Tenter de tous les énumérer serait une opération hasardeuse tant la série est complexe. Toutefois, certains de ces changements méritent d’être signalés en raison de leur incidence vraisemblable sur l’université. Une identification sommaire nous obligerait à considérer les principaux facteurs de changement suivants : l’évolution démographique de la structure des populations ; le bond industriel provoqué par la diffusion massive des télécommunications à haute performance (Cairncross, 1997), l’expansion de l’Internet et des communautés électroniques (Tapscott, Lowy et Ticoll, 1998) ; l’invasion de la communication multimédia et de la dimension divertissement dans une gamme de plus en plus étendue des activités humaines (Wolf, 1999) ; le phénomène de la mondialisation ; les transformations radicales que connaissent d’autres institutions majeures de la société telles que la famille, celles du domaine de la santé et du monde du travail ; et surtout le développement d’une nouvelle dynamique fondée sur les savoirs. Dans une période de changements radicaux comme celle que nous vivons, un certain nombre de suppositions et de principes de fonctionnement sur lesquels sont basées les institutions clés de nos sociétés sont remis en cause et se reconstruisent selon de nouvelles finalités et de
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nouvelles rationalités opératoires. C’est ainsi que progressivement émerge un nouveau paradigme organisationnel qui bouleversera les schémas mentaux et interprétatifs des agents de chacune des institutions clés de la société (Rosell et al., 1995). Le monde de l’enseignement supérieur est interpellé au même titre que celui des systèmes nationaux de soins de santé. C’est présentement le cas de l’université et des systèmes d’établissements universitaires qui incarnent cette institution dans nos sociétés. Il est certain que l’université a déjà connu des transformations organisationnelles significatives par le passé. Il suffit de se rappeler les chambardements provoqués par la massification de l’enseignement supérieur au cours des années 1960 à travers le monde pour saisir l’envergure du niveau de changement que peut absorber l’université. Le cas de la transformation du système universitaire du Québec est d’ailleurs exemplaire à ce sujet. La situation actuelle est plus délicate et plus difficile à saisir par contre que celle qui a eu cours lors de la modernisation des sociétés dans la période qui a suivi la Deuxième Guerre mondiale. À cette époque, la poussée de démocratisation qui s’est répandue à travers les institutions des sociétés développées était bien identifiable et était mise de l’avant par un discours émancipatoire articulé par des agents sociaux porteurs de propositions de changement clairement établies. Les capacités financières des États connaissaient une expansion et la donne économique était relativement stable. Dans la perspective où nous prenons acte du mouvement de changements majeurs qui affectent et transforment la société actuellement, il nous faut réfléchir et examiner en quoi ces changements viendront modifier les stratégies de développement, voire l’évolution en profondeur de la mission des universités. Il est certain que de tous ces facteurs le plus susceptible d’induire une transformation des systèmes universitaires est sans conteste l’émergence d’une nouvelle période économique fondée sur la connaissance. Cette nouvelle formation économique est susceptible de modifier substantiellement la place des établissements universitaires dans les processus de production-reproduction des connaissances et des compétences dans la société. La logique du développement de cette nouvelle économie nous oblige à nous demander si les stratégies ainsi que les modes organisationnels et d’opération mis en œuvre par les universités sont congruents avec les nouveaux besoins de la société. Il importe, par conséquent, de s’interroger sur les défis et sur les opportunités auxquels font face les universités dans le contexte du développement d’une économie fondée sur la connaissance et les savoirs. Les questions qu’il faut se poser sont encore à un stade exploratoire. Ainsi, il convient au départ de faire une réserve pour bien situer la nature
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des énoncés qui font l’objet du présent chapitre. Ceux-ci constituent une exploration préliminaire de certaines dimensions de cette nouvelle formation économique basée sur la connaissance ainsi que sur les conséquences systémiques de ces transformations sur la réalité des universités. Ces changements économiques et sociaux sont en émergence avec tout le niveau d’incertitude et d’imprécision qui caractérise habituellement une telle phase d’un phénomène encore imprécis et mal connu. Toutefois, nous croyons qu’il importe au plus haut point pour l’institution qu’est l’université de s’en préoccuper activement, car celle-ci se trouve, en raison de ses fonctionnalités propres, au centre des objets qui concernent cette nouvelle période économique et sociale fondée sur la connaissance. Ainsi, le niveau d’analyse que nous empruntons reste très général et comporte toutes les limites usuelles d’un propos préliminaire.
1.
L’ÉCONOMIE FONDÉE SUR LA CONNAISSANCE
La métamorphose qui s’opère actuellement dans toutes les économies bouleverse de nombreuses suppositions que les agents et les experts économiques ont entretenues au fil des dernières décennies. C’est ainsi que plusieurs règles du jeu et de nombreuses normes de performance économiques sont transformées radicalement faisant en sorte que les critères de réussite en matière de développement industriel et économique seront de moins en moins ceux des dernières décennies. En conséquence, le développement d’une nouvelle dynamique économique basée sur les processus et les ressources de la connaissance entraîne une désuétude et une remise en question de plusieurs dimensions institutionnelles du fonctionnement des économies. L’entrée dans cette nouvelle phase du développement des économies avancées apporte une nouvelle forme d’organisation de l’économie et un nouveau mode de croissance économique. Constituée à partir des processus d’apprentissage (surtout collectifs) et des capacités institutionnelles de développement des différents registres de connaissance, la redistribution du pouvoir dans cette nouvelle économie s’effectue en fonction des capacités d’innovation permanente. S’ajoute à cela une transformation des activités des différents secteurs industriels due aux convergences technologiques et à la diffusion mondiale des nouvelles technologies. La mondialisation économique jointe à la révolution causée par l’expansion considérable des capacités des technologies de l’information et de télécommunication provoquent un abaissement sans précédent des barrières à l’entrée sur tous les marchés à travers la planète. Désormais, de plus en plus de PME ont la possibilité d’investir plusieurs marchés et d’étendre la diffusion géographique de leurs produits et services.
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La prochaine décennie sera caractérisée par un remodelage significatif des politiques industrielles et de développement économique des gouvernements ainsi que par le développement d’infrastructures intangibles partagées par les entreprises et les autres acteurs des secteurs d’activité pour réaliser des économies de temps et surtout d’apprentissage tout en permettant une certaine ubiquité au sein de l’espace économique (Foss, 1996). Dans cette perspective, les besoins en information et en connaissances stratégiques des agents économiques seront en croissance et ne pourront être comblés par les entreprises individuellement. Ainsi, les coûts et les retombées de ces investissements dans le développement de ces capacités de connaissance stratégique dépassent les frontières des entre-prises. Quoique de plus en plus transférables et de plus en plus construites sur un mode organisationnel de réseau, ces nouvelles capacités stratégiques ont tendance à s’agglomérer dans des pôles de développement. Cette polarisation permettra aux agents d’effectuer des économies de proximité en diminuant les coûts de transaction liés à la mobilité des ressources tout en en permettant une plus grande spécialisation et une complémentarité étroite des activités au sein de constellations aux capacités d’envergure significatives. Cette dynamique d’intégration en réseaux est d’autant plus importante que ces capacités collectives confèrent aux entre-prises d’un territoire donné des avantages compétitifs différenciés de leurs concurrents des autres régions. En conséquence, il faut s’attendre à voir les régions économiques développer des investissements en ressources stratégiques pour fournir à leurs opérateurs économiques les moyens d’accélérer leur croissance et d’accroître leurs capacités compétitives. 1.1. NOUVELLE PÉRIODE ÉCONOMIQUE Les cadres de référence usuels des théories économiques et des politiques publiques qui en découlent se révèlent de plus en plus désuets et inadéquats pour interpréter les nouvelles réalités économiques. Les économies avancées sont entrées dans une nouvelle phase de développement provoquant ainsi une crise des politiques économiques et un certain nombre de paradoxes que les grilles d’analyse habituelles n’arrivent pas à expliquer. L’organisation de l’économie prend une nouvelle forme et commande des facteurs de croissance différents de ceux de la période antérieure. La ressource critique de la nouvelle économie est la connaissance et le processus déterminant de la logique émergente des nouveaux facteurs de la croissance économique réside dans la maîtrise et la productivité des deux activités suivantes :
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a)
le développement des connaissances et des apprentissages collectifs ;
b)
la gestion rapide et efficace des changements.
Il est certain que l’économie de la connaissance est catalysée par le développement des nouvelles technologies de l’information et de télécommunication ainsi que des convergences qui s’y produisent. Toutefois, les processus d’apprentissage et de connaissance constituent le facteur critique déterminant de la performance économique, tant au niveau des entreprises ou des réseaux, qu’à celui des secteurs ou des régions, ou encore à celui des individus. Il est évident maintenant que la capacité d’apprentissage est la source de l’innovation et qu’en ce sens elle détermine la capacité de développement économique. Le développement de la nouvelle économie est suffisamment avancé pour que nous assistions actuellement à une reconfiguration et à une redistribution des activités industrielles et commerciales. Les convergences technologiques, la dématérialisation des produits et la dé-intermédiation sur les marchés font en sorte que même la cartographie des secteurs industriels est à repenser. Les catégories ne sont plus les mêmes et c’est pourquoi plusieurs gouvernements sont à reconstruire leurs méthodologies de classification et d’analyse industrielles. L’économie de la connaissance implique pour les entreprises un recentrage sur trois impératifs stratégiques dans la perspective où le leadership sur les marchés est largement assumé par les organisations à haute performance et où ces dernières provoquent la montée en régime d’une dynamique d’hyper-compétition (D’Aveni, 1994) caractérisée par la recherche d’un contrôle des règles de la réussite. Ces trois impératifs peuvent se résumer comme suit : a) Rapidité : efficacité et rapidité à assumer les changements ; b) Virtualité : par un réseautage et une intégration aux entreprises complémentaires ; c) Innovation continue : par une recomposition continue de la chaîne de valeur ajoutée. La nouvelle dynamique est à hauts risques et se concentre actuellement dans les segments d’affaire à hauts rendements. Ainsi, la création de la richesse tend à se concentrer dans cette couche supérieure de l’activité industrielle où prévalent les règles de l’hyper-compétitivité. Le débat sur les politiques industrielles appropriées s’est transformé au fil des changements de phases économiques. À partir de la poussée
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interventionniste des grands chantiers d’industrialisation et de modernisation, les politiques industrielles ont eu leurs périodes euphoriques dans de multiples projets de sélection industrielle stratégiques où les performances économiques étaient rarement au rendez-vous. Cette période a été suivie d’un ressac à l’endroit de toute volonté d’intervenir par le biais de l’intervention gouvernementale dans la dynamique industrielle. Ce n’est que depuis le début des années 1990, que, sous la pression de l’ouverture et de l’expansion des échanges économiques, les gouvernements ont recherché l’avancement des capacités de compétitivité et d’innovation des entreprises. Cela s’étant surtout accompli par un appui concentré sur le développement des capacités de R-D et des compétences des ressources humaines. Avec le développement de l’économie de la connaissance, les gouvernements réalisent de plus en plus qu’une part des ressources collectives devra être mise à contribution pour générer un capital intangible de con-naissances et d’intelligence stratégiques pour supporter les processus de création de la richesse économique. 1.2. CHANGEMENTS DANS LES STRATÉGIES DE PROSPÉRITÉ Les questions et les débats relatifs aux théories explicatives de la croissance économique ne sont aucunement tranchés après plusieurs décennies d’efforts soutenus. L’approche de la croissance exogène comme résultante de l’augmentation de la productivité suscite toujours de l’intérêt, alors que la perspective du développement endogène basé sur l’amélioration des capacités de compétitivité a mobilisé des énergies importantes depuis les 10 dernières années. Les économies étant multiformes, diverses et à des stades de développement différenciés, alors que les dimensions de productivité et de compétitivité sont fondamentales à l’activité économique, il faut s’attendre à voir se poursuivre les analyses sur les leviers de la croissance (Brinkman, 1995). Ainsi, devant les préoccupations pressantes des populations et des gouvernements face aux paradoxes inexpliqués d’une croissance économique qui maintient les écarts dans le développement des standards de vie et dans la répartition de la richesse, le débat est relancé de façon vive sur la recherche de nouveaux leviers d’une croissance fondée sur les capacités d’apprentissage. Une conséquence de cette nouvelle période économique impliquera en toute logique un renouvellement des politiques publiques sur le développement de la croissance et la révision du mandat et des résultats attendus de certaines institutions déterminantes dont, au premier chef, les universités.
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De plus en plus, ces capacités institutionnelles sont considérées comme constitutives des dynamiques d’innovation essentielles au développement de la nouvelle économie basée sur la connaissance et sur les processus d’apprentissage. Ce qui concorde avec le modèle très actuel des quatre systèmes de capitaux essentiels au développement de l’économie, soit le capital financier, le capital humain, les immobilisations productifs et le capital institutionnel (Straussfogel, 1997).
2.
L’ÉVOLUTION DE LA MISSION ET DES MODES D’ORGANISATION FACE AU BESOIN DE CONGRUENCE SOCIÉTALE DE L’UNIVERSITÉ
Depuis son origine et à partir de son institutionnalisation au Moyen Âge, l’université a connu de nombreuses transformations qui visaient à l’adapter à l’évolution des sociétés et à accroître sa contribution au développement de celles-ci. La période de changements structurels que nous venons d’évoquer est elle aussi porteuse de pressions et de requêtes pour l’atteinte d’une meilleure congruence sociétale des universités. Il est faux de prétendre que l’université soit une institution réfractaire au changement. Il est certain que sa mission de reproduction et de conservation des connaissances jointe à une gouvernance de type très décentralisée, jouissant d’une autonomie professionnelle quasi complète, rendent son pilotage stratégique souvent complexe, voire difficile. Toutefois, l’histoire nous montre que les universités ont constamment évolué en adaptant leur mission et en procédant à une mise en forme de plus en plus différenciée de leurs fonctions et de leurs activités. Nous en rappellerons les grandes étapes pour mieux en saisir le cheminement. Dans une excellente synthèse, Christophe Charle (1997, p. 30) nous rappelle que l’unité des universités médiévales reposait sur la transmission d’un savoir commun, soit la culture gréco-latine sélectionnée et interprétée par l’Église catholique, sur l’usage du latin comme langue universelle et sur la circulation des maîtres et des élèves entre les établissements. La Réforme est venue briser cette homogénéité organisationnelle ainsi que cet universalisme du savoir et permettre une relation plus étroite entre les universités et la société civile tout en amorçant un processus de différenciation des établissements. La période moderne qui prit place progressivement après l’impulsion de la Renaissance a vu le champ du développement et de la reproduction des connaissances se diversifier institutionnellement. Les universités se sont multipliées, mais aussi les académies, les instituts et les sociétés savantes.
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À l’aube du xxe siècle, quatre modèles d’université coexistent et connaîtront une diffusion, voire une influence mutuelle importante qui conduira à façonner l’université qui a cours actuellement. Le premier d’entre eux est le modèle allemand fondé sur l’idéologie institutionnelle développée par Wilhelm von Humboldt et qui reconnaît explicitement aux professeurs d’université une fonction de chercheur scientifique et de contribution au développement des connaissances dans une intégration de celles-ci à la formation des étudiants. Contrastant avec le modèle allemand, l’université napoléonienne rejette les ambitions universalistes et vise à donner à l’État les ressources professionnelles et les cadres nécessaires au développement et au contrôle de la société (Charle, 1997, p. 30). En Angleterre, le modèle privilégié de l’université est celui de la formation humaniste et morale des élites par l’éducation de l’honnête homme généraliste. Finalement, un quatrième modèle est celui de l’université service public qui s’est développé aux États-Unis dans un contexte infusé de toute part d’une idéologie basée sur le pragmatisme et l’utilitarisme. Force nous est de constater que l’évolution des universités a été depuis ses débuts concomitante avec l’évolution des idéologies et des États. De plus, les universités sont maintenant très intimement intégrées au développement des sociétés nationales qui les supportent. À l’amorce du xxie siècle, les systèmes universitaires s’incarnent dans des réseaux d’établissements fort différenciés mais dont les finalités ainsi que les fonctions sont relativement homogènes à travers l’ensemble de la planète (Thorens, 1996 ; Nagai, 1995). Quoique ces fonctions et ces finalités ne leur soient plus exclusives, les universités assument une position déterminante dans le développement, la reproduction et le transfert des méthodes de la connaissance ainsi que dans la formation des apprenants au sein des sociétés postindustrielles (Skolnick, 1989). Il est certain que la diffusion généralisée de l’idéologie postmoderniste (Rosell et al., 1995) depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale et du pluralisme éthique qu’elle comporte est venue saper toute prétention des universités à former les compétences universelles des citoyens et à vouloir assumer une posture de défenderesse et d’institution charnière pour l’identification du bien commun (Jarvis, 1998). Parler du naufrage de l’université comme le fait Freitag (1995) est certainement abusif. Par contre, il est certain qu’actuellement les universités, en Occident ainsi qu’au Québec, sont devenues des institutions multiformes dont les finalités sont directement orientées vers une contribution au développement de la société qui les portent. Au cours de la dernière décennie, plusieurs documents ont traité de la mission et des fonctions à privilégier au sein des universités au Québec (GRES, 1999), (FQPPU, 1997), (CSE, 1995) et (CREPUQ, 1985). De toute évidence, un chantier reste à faire sur l’identification des attentes de la société québécoise face à la contribution des universités ainsi que sur
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l’interprétation des exigences que leur imposent les changements structurels socio-économiques qui ont cours présentement. Il est certain que le rôle et les modes de la production des connaissances selon une logique opérationnelle conforme à l’économie fondée sur la connaissance pousseront l’université à devenir une institution davantage de service (Tjeldvoll, 1998) relativement comparable à une entreprise finalisée selon une logique de marché. La même rationalité s’applique dans ce sens au renforcement de son implication dans la formation de la main-d’œuvre et à l’utilisation extensive de nouvelles technologies de communication dans la transformation de ses activités. Il est certain que prétendre à l’exhaustivité sur cette question des nouveaux rôles attendus des universités serait prématuré à ce stade-ci. Toutefois, un certain nombre de défis qui se posent à l’Université pour assumer adéquatement le changement semblent de plus en plus évidents et incontournables. De même, les transformations économiques et sociales qui se structurent actuellement sont porteuses d’opportunités importantes de développement pour les universités qui réussiront à les saisir par des stratégies organisationnelles adéquates, avec ou sans l’aide directe de l’État. Les universités sont des organisations aux nombreuses vocations concurrentes et toute leur antériorité nous montre qu’elles se sont adaptées aux transformations sociales de leur époque.
3.
DES OPPORTUNITÉS ACCESSIBLES À L’UNIVERSITÉ DANS UNE SOCIÉTÉ DE LA CONNAISSANCE
Deux opportunités de développement se présentent et demandent une réponse sociale que l’université serait à même de fournir mais que d’autres institutions de la société pourraient aussi utiliser pour rendre leur mission congruente avec l’évolution de la société. 3.1. FOURNIR UNE OFFRE CONTINUE ET EXTENSIVE DE FORMATION DES COMPÉTENCES AUX COMMUNAUTÉS DE PRATIQUE Depuis la Seconde Guerre mondiale, la massification de l’éducation, que cela soit pour des raisons militaro-industrielles, social-démocrates ou de rattrapage économique, s’est réalisée à travers des politiques publiques et dans des approches nationales différentes qui ont permis la diffusion de
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l’enseignement supérieur dans l’ensemble des sociétés à des degrés plus ou moins élevés, y compris dans les pays en voie de développement. Dans les pays industrialisés, la massification qui s’est accompagnée d’une démocratisation politique et sociale, a vu se développer, avec la croissance du secteur public une forte demande de cols blancs et un besoin croissant de travailleurs compétents et plus éduqués dans les différents secteurs industriels. Une des conséquences de ce phénomène a été le renforcement de la croyance que le développement économique dépend de la présence d’une main-d’œuvre maîtrisant adéquatement les sciences et les technologies. L’éducation a également été de plus en plus perçue comme un des éléments essentiels du bien-être dans la plupart des sociétés en particulier dans les social-démocraties. Cette tendance du développement s’est accompagnée de la création de nouvelles universités avec de nouvelles facultés et de nouveaux départements, d’un accroissement des élites universitaires et d’une expansion des lieux d’éducation périuniversitaires. Ces nouvelles institutions vont alors affecter toutes les autres institutions sociales auxquelles elles vont fournir une force de travail de plus en plus éduquée. Les emplois occupés auparavant par des techniciens ou des artisans vont maintenant l’être par des scientifiques, des ingénieurs ou encore des gestionnaires. De la même manière, les emplois non techniques vont tendre à être occupés par des diplômés. Ainsi, le niveau des qualifications formelles ira en s’accroissant sur une base continue. Cette nouvelle donne des marchés de qualifications aura pour effet de créer une distribution plus large de l’initiative et de l’innovation dans les économies des pays industrialisés, une croissance de la formation continue soutenue par la conviction largement répandue que le perfectionnement des compétences initiales est devenu un impératif du maintien des travailleurs en emploi. Cette acceptation de l’éducation à vie devient, comme le soutiennent Gibbons et al. (1994), aussi importante que l’innovation qui supporte le changement ou que la compétition des marchés, car elle suscite une augmentation des capacités de la force de travail à répondre aux changements technologiques incessants. Paradoxalement, l’éducation a pour tâche de préparer les personnes à être performantes dans des emplois nécessitant de plus en plus d’habiletés et de compétences, tout en leur faisant accepter l’idée de changements fréquents et rapides de travail et de compétences. L’acceptation sociale positive du changement s’est faite sous la forme de pressions sur le marché du travail où la demande d’habiletés nouvelles s’accompagnait de la disparition de beaucoup d’autres jugées désuètes. Le message principal du
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marché de l’emploi est que la seule habileté durable et non soumise à l’obsolescence est la capacité d’apprentissage et d’innovation continus. La nouvelle dynamique instituée par le marché de l’emploi a d’ailleurs remodelé beaucoup de liens sociaux et institutionnels (affaiblissement des liens familiaux, redéfinition des relations de travail, plus grande mobilité sociale et géographique). Le système éducatif n’est pas le seul pourvoyeur de connaissances et même si la recherche reste l’une des activités centrales de l’université, d’autres institutions participent à l’effort collectif de productions du savoir, l’entreprise n’étant pas des moindres. Les activités de recherche sont aujourd’hui éparpillées dans tout le système socio-économique des nations ou des régions, allant jusqu’à avoir un caractère transnational. Si la recherche scientifique continue à être une activité de l’élite universitaire, certes plus nombreuse que par le passé, elle se fait de plus en plus extra-muros, à l’intérieur d’un maillage comprenant aussi bien des universitaires que des unités de recherche gouvernementaux ou privés. C’est ainsi que cela s’accompagne de l’émergence de nouveaux arrangements institutionnels liant gouvernements, universités, industries et dont les contours sont en formation entraînant au sein des universités une certaine résistance au changement qui prend racine dans son pouvoir académique, son mode d’organisation et le monopole qu’elle détenait jusque-là pour la sanction des savoirs et des compétences. Pour certains, le système universitaire aurait ainsi travaillé à son propre désavantage en produisant un nombre de plus en plus important de personnes aptes à produire de la connaissance en dehors de la sphère académique. La part de la production de connaissances et de formation de nouvelles compétences hors du système éducatif augmentant à mesure que celui-ci remplit justement sa fonction sociale de diffusion des connaissances, la position institutionnelle dominante de l’université sur la société devient par conséquent chose du passé. Elle est l’objet de pressions économiques, politiques et scientifiques, car elle ne représente plus qu’une partie du système de production de connaissances. C’est ainsi que les nécessaires ajustements du système éducatif dans l’actuelle phase de post-massification doivent se faire dans une période où il y a renforcement des processus d’innovation dans toute la sphère économique comme corollaire de l’atomisation des lieux de production des savoirs. Le secteur de l’éducation supérieure ne doit pas être appréhendé comme une entité isolée de son environnement national, mais comme un sous-système du système socio-économique national duquel il tire en partie sa légitimité et sa fonctionnalité à travers les diverses connexions et interactions qui les relient. Il est nécessaire de s’appuyer sur cette approche
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systémique du secteur de l’éducation au moins dans ce qu’elle apporte de descriptif quant au fait que la production de connaissances et d’innovations sont des processus interactifs où des agents et des organisations interagissent, échangent de l’information et coopèrent à la création de nouvelles connaissances. Les systèmes socio-économiques actuels des pays développés sont marqués par la place prépondérante qu’y prend le changement en tant qu’activité économique. Pour certains économistes, il s’agit d’un nouveau régime économique où l’innovation tant technique qu’organisationnelle a pris un caractère de permanence. C’est l’absence d’un plateau dans l’activité d’innovation qui fait que le changement continu exige une force de travail de plus en plus qualifiée, des niveaux de formation accrus et des compétences particulières privilégiant l’adaptabilité, la mobilité et la flexibilité, l’investissement dans des systèmes d’accès à l’information ainsi que des procédures de coordination complexes tant pour la R-D, que pour la conception, la fabrication et la commercialisation (Gibbons et al., 1994). Ce qu’il y a de particulier n’est pas tellement la permanence du changement que l’accélération de celui-ci. La mesure de cette accélération semble se faire le plus souvent de manière intuitive ou à tout le moins par des observations empiriques, telles que l’augmentation de personnels affectés aux activités de changement et la diminution du nombre de personnes affectées à la production, qui subissent les conséquences des différentes innovations de leurs collègues. Un accélérateur du changement est sans contredit l’invasion des technologies d’information et de communication (TIC) dans toutes les activités et ce que Freeman appelle « le paradigme techno-économique des TCI », dont l’émergence est parallèle au déclin d’une économie marquée par les technologies et les organisations de la production de masse du modèle fordiste (Rosell et al., 1995). Ce nouveau paradigme a induit un changement dans l’approche de la résolution des problèmes dans tous les secteurs de l’économie que cela soit au niveau du design, de l’ingénierie ou de la gestion. La dimension des compétences et de la production de connaissances est alors au cœur de toute nouvelle approche du système éducatif. Car les compétences, comme aptitudes à appliquer les connaissances et les savoirs, sont au centre de l’activité économique. Évidemment, ces compétences et cette production de connaissances sont les résultats des processus généralisés d’apprentissage de tous ordres qui sont au cœur de la nouvelle formation de l’économie fondée sur la connaissance et les savoirs telle que la définissent Lundvall (1998) et Guilhon et al. (1997) et dans laquelle, à la différence de l’approche néoclassique,
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les choix sont les résultats de flux processuels. Les agents économiques sont plus ou moins habiles à prendre des décisions mais peuvent s’améliorer par l’apprentissage. Ici, l’importance n’est pas tant dans l’allocation des ressources que dans la création de valeurs, de produits ou de services, et le secret de la survie étant à tous les niveaux (de la nation à l’individu) dans la création de « new ideas and new things that can be brought to the market ». Il s’agit évidemment d’une perspective théorique de type évolutionniste. Dans ce cadre où les connaissances tacites sont d’une importance cruciale, l’impact des TIC sur la codification de ces connaissances tacites peut en faire disparaître certaines tout en en créant de nouvelles. L’impact des TIC sur les processus d’apprentissage se reconnaît alors dans l’accélération du changement au sein de l’économie provoquant une nouvelle demande de formation centrée sur les communautés de pratique. C’est ainsi que la dynamique de changement se trouve dans une relation de causalité circulaire avec l’apprentissage où, plus précisément, comme le suggère Lundvall (1998), ils sont intimement liés dans un processus d’autorenforcement mutuel. En effet, l’apprentissage est l’un des intrants essentiels de l’innovation alors que le changement impose à son tour un apprentissage à ceux qui le subissent. Cette spirale semble de plus être accélérée par les TIC qui réduisent les distances spatiotemporelles et qui facilitent en grande partie la codification de certains éléments du processus de création de connaissances. Les TIC facilitent également le passage à une forme réticulée de la connaissance où l’accès à des réseaux devient crucial pour tous les agents. Il ne s’agirait en apparence que d’une adaptation pour prendre en charge les nouvelles attentes du système socio-économique avec lequel il faut maintenant partager en grande partie la production de connaissances. Mais l’effet de l’accélération du changement a créé un phénomène de polarisation du marché de l’emploi au détriment des moins qualifiés ou de ceux dont le nombre risque de croître de façon exponentielle si l’accélération du changement continu a pour effet une obsolescence proportionnelle des savoirs et donc une déqualification aussi rapide de pans entiers de la force de travail. Ceci ne peut alors que renvoyer le système éducatif à sa responsabilité sociale pour la prise en compte de ceux qui sont exclus de facto ou de ceux qui le deviendront par obsolescence de leurs savoirs en conséquence des processus d’accélération de l’innovation. La diminution radicale du cycle de vie des technologies et en conséquence des compétences, jointe à cette accélération de l’innovation créent une opportunité de très grande envergure pour les universités de répondre aux besoins de formation, continue en temps réel, pour acquérir des compétences de pointe nécessaires au développement des communautés de pratiques (Wenger, 1998).
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Les communautés de pratique sont multiples, multiformes et variées tout en étant de plus en plus porteuses de l’innovation et de la valorisation socio-économique des connaissances. En conséquence, il incombe aux universités d’être en étroite relation d’échange avec ces communautés et de répondre adéquatement à ce nouveau registre de la demande de connaissances et de compétences. La montée du développement des corporate universities (Meister, 1994 ; Rosenfeld, 1997) s’explique certainement par ce besoin explicite d’acquisition en temps réel de compétences de tous ordres. Ce nouvel espace de besoins de formation supérieure ferait appel à des activités et à des mises en œuvre de la formation universitaire radicalement différentes des offres usuelles de formation qu’offrent les universités. À défaut de répondre à ces besoins nouveaux, d’autres sources de fournisseurs prendront le relais, risquant ainsi d’accélérer le mouvement de la privatisation de la formation des compétences dans la société (The Economist, 1997). La dynamique qui se construit actuellement est porteuse d’enjeux très lourds de conséquences pour le développement futur des universités. Il s’agit évidemment d’enjeux sociaux dont la prise en charge aura pour corollaire la régulation sociale du changement. Bref, il s’agit comme l’affirme Lundvall (1998) d’introduire de la régulation publique et de construire un large consensus éthique avec comme objectif de sauvegarder l’adéquation et la crédibilité de la création de connaissances dans le système éducatif. Le développement des systèmes universitaires dans la perspective d’une société et d’une économie fondées sur la connaissance offre de façon certaine de nouvelles opportunités mais celles-ci s’accompagnent de contraintes et de défis qu’il faudra surmonter et relever d’une façon efficace pour pouvoir tirer parti du nouveau potentiel de changement. D’ailleurs, ces opportunités et ces contraintes devront faire l’objet d’analyses systématiques pour en apprécier toutes les dimensions et toutes les implications sur le développement du système universitaire québécois. 3.2. RÉINVENTER SON RÔLE D’INTERPRÈTE DU PROGRÈS DE L’HUMANITÉ Un autre registre de besoins sociaux découlant de la dynamique de transformation structurelle de la socio-économie actuelle réside dans le vide institutionnel des capacités collectives d’interprétation du sens et du progrès de l’humanité. Lors du développement de la modernité, les nations ont transféré aux universités un privilège important de liberté académique à titre de garant de l’interprétation du bien commun national. Avec leurs limites et leurs
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contraintes, les universitaires ont assumé honorablement cette fonction de critique sociale en dépit du peu de valorisation qui lui a été conférée dans la foulée du développement des carrières scientifiques (Beaulieu, 1996 ; Bertrand, 1991). Il est certain que lors des périodes florissantes de l’utilisation des grandes grilles sociologiques, telles que le marxisme ou le libéralisme, cette fonction de l’université a donné tout son sens et servi de foyer de théorisation pour l’orientation des comportements individuels et collectifs. D’autant plus que ceux-ci se nourrissaient encore des capacités interprétatives des appareils religieux. Maintenant, la large majorité des repères théoriques se sont effondrés laissant ainsi un vide significatif dans ces domaines où se pressent les questionnements sur tous les plans quant au sens, à l’éthique et à la gouverne de l’humanité. N’y aurait-il pas là un besoin essentiel que seule une institution de service collectif orientée aux préoccupations universelles comme l’université pourrait relever ? Assumer une posture d’interprète du progrès de l’humanité pourrait servir à redonner une finalité et une charge de responsabilité partagée à une liberté académique (qui est le plus souvent doublée d’une réelle sécurité économique) au service de la société. L’université occupe une position médiane, entre les citoyens et les dynamiques nationales ou supranationales, fort intéressante pour le développement des connaissances et de la conscience collective de l’humanité. Dans la perspective d’une nouvelle période de développement sociétal fondé sur la valorisation des savoirs mais dans un registre mondial, les activités économiques, sociales, culturelles et politiques vont interpeller de plus en plus l’humanité dans son ensemble, prise comme un tout. Ainsi, la société de la connaissance, catalysée par une nouvelle dynamique économique fondée sur les savoirs de tous ordres, deviendra une affaire d’humanité. L’université comme institution universelle a dans ce sens une responsabilité à ce titre. Elle est la seule à pouvoir naturellement contribuer à cette nouvelle mission à partir d’une posture institutionnelle déjà clairement établie et conforme aux défis inhérents aux discours sur l’humanité. L’idée d’université universelle (Mayor, 1998, p. 249), déjà applicable sur les problématiques de la grande Europe, devrait connaître une diffusion au cours des prochaines décennies en réaction aux pressions institutionnelles découlant de la mondialisation de l’économie de la connaissance et des contraintes que cette dernière fera porter sur l’humanité.
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CONCLUSION Les enjeux pour l’université de s’adapter à cette nouvelle donne d’une économie fondée sur la valorisation et l’échange des connaissances sont importants et lourds de conséquences pour sa croissance en tant qu’institution de services publics. Les risques sont élevés que la restructuration actuelle de la demande de formation des compétences trouve effectivement une offre de services plus efficaces et plus adéquate à l’extérieur de l’institution publique de l’université. Les capacités actuelles et prochaines des technologies d’information et de communication dédiées aux marchés du développement des compétences vont provoquer un décloisonnement planétaire dans l’offre des produits et des services de formation des compétences. Déjà, la notion de territoire naturel est de moins en moins un paramètre restrictif pour la croissance des activités des institutions et des entreprises de formation. Bientôt, les établissements de formation de même que ceux de recherche pourront mettre en œuvre une offre mondiale de services de formation performante et d’un niveau de qualité sans précédent grâce à l’envergure majeure de la qualité des ressources qui y seront affectées. Dans cette perspective, le rôle de l’intervention de l’État est crucial. Car au-delà de la liberté stratégique dévolue à chaque établissement universitaire, aucune accélération du développement et de l’adaptation organisationnelle du système universitaire québécois ne pourra être réalisée sans l’implication de l’État dans sa responsabilité d’organisation du système et de garant du bien commun. L’identification et le financement des nouveaux objectifs de développement des universités, pour accélérer le passage à cette nouvelle période socio-économique fondée sur la connaissance, pourront certainement constituer l’occasion de renouveler l’engagement de la collectivité québécoise à confier une part active aux universités dans le développement et l’avancement de la société. BIBLIOGRAPHIE ALLEE, Verna (1997). The knowledge evolution. Expanding organizational intelligence. Boston : Butterworth-Heinemann. BEAULIEU, Paul (1996). La carrière de l’élite scientifique universitaire du Québec. Le cas du secteur biomédical. Sainte-Foy : Presses de l’Université du Québec. BERTRAND, Denis (1991). Le travail professoral démystifié. Sainte-Foy : Presses de l’Université du Québec. BRINKMAN, Richard (1995). « Economic growth versus economic development ». Journal of Economic Issues, vol. XXIX, n° 4.
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