La globalización ilustrada: ciudadanía, derechos humanos y constitucionalismo
Alfonso de Julios-Campuzano
Dykinson
LA GLOBALIZACIÓN ILUSTRADA Ciudadanía, derechos humanos y constitucionalismo
ALFONSO DE JULIOS-CAMPUZANO
LA GLOBALIZACIÓN ILUSTRADA Ciudadanía, derechos humanos y constitucionalismo
INSTITUTO DE DERECHOS HUMANOS BARTOLOMÉ DE LAS CASAS UNIVERSIDAD CARLOS III DE MADRID
DYKINSON, 2003
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"El mundo agoniza. Agonía tan penetrante y opresiva que nos sentimos movidos a señalar las formas en que se muestra para poner de manifiesto lo hondo de nuestra zozobra. La paz nos da la espalda. El planeta está siendo destruido. Los vecinos viven en el temor mutuo. Hombres y mujeres se distancian entre sí. Los niños mueren. (...) Esta agonía debe cesar. Debe cesar, porque ya existe la base ética. Tal ética brinda la posibilidad de un mejor orden individual y global que aleje a los hombres de la desesperación y a las sociedades del caos" (Parlamento de las religiones del mundo, Declaración de una ética mundial, cit. en Küng, H. (ed.), Reivindicación de una ética mundial, Trotta, Madrid, 2002, pp. 27-28).
ÍNDICE Pág. INTRODUCCIÓN..............................................................................
11
CAPÍTULO I LA GLOBALIZACIÓN: UN FENÓMENO CONTROVERTIDO I.
LAS TRANSFORMACIONES DE NUESTRO TIEMPO.........
17
II.
EL APOGEO DEL CAPITALISMO GLOBAL Y LA CRISIS DE LA MODERNIDAD.............................................................
20
GLOBALIZACIÓN Y FRAGMENTACIÓN: ¿COMPLEMENTARIEDAD O ANTAGONISMO?..................
28
GLOBALIZACIÓN, JUSTICIA Y MODERNIDAD.................
32
III. IV.
CAPÍTULO II LA CRISIS DE LA CIUDADANÍA EN LA ERA DE LA GLOBALIZACIÓN I. II.
III.
LA CRISIS DEL ESTATUTO MONISTA DE LA CIUDADANÍA...........................................................................
37
DE LA EROSIÓN A LA FRAGMENTACIÓN..........................
43
A.
La creciente interdependencia de los mercados.............
45
B.
La paradoja de la "ciudadanía estamental"..................
53
DE LA SUPRAESTATALIDAD A LA GLOBALIZACIÓN.....
66
A.
Los movimientos antiglobalización.................................
67
B.
La ciudadanía europea: ¿un nuevo paradigma?...........
78
10
Índice
Pág. CAPÍTULO III LA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA Y LA TEORÍA DE LOS DERECHOS HUMANOS I.
LA CRISIS DE LA CIUDADANÍA Y LOS DERECHOS HUMANOS................................................................................
89
II.
LA PARADOJA DE LA VIOLENCIA.......................................
90
III.
LAS FALACIAS DE LA GLOBALIZACIÓN...........................
94
IV.
LA CRISIS DEL PARADIGMA ESPACIO-TEMPORAL DE LOS DERECHOS HUMANOS..................................................
106
A.
La malversación de los derechos humanos....................
108
B.
La contradicción entre universalización y globalización.....................................................................
111
Por un nuevo paradigma espacio-temporal de los derechos humanos............................................................
118
C.
CAPÍTULO IV CONSTITUCIONALISMO Y DEMOCRACIA COSMOPOLITA I.
LA CRISIS DEL DERECHO REGULADOR Y DE LA CONSTITUCIÓN DIRIGENTE.................................................
127
A.
Mercado, desregulación y Constitución.........................
127
B.
La redefinición del constitucionalismo...........................
130
II.
LA CONSTITUCIÓN COMO IDENTIDAD REFLEXIVA......
135
III.
LA CONSTRUCCIÓN EUROPEA Y EL PROYECTO COSMOPOLITA........................................................................
149
IV.
COMUNIDAD DE ESTADOS Y ORDEN COSMOPOLITA...
157
V.
EL PRINCIPIO ESPERANZA Y EL FIN DE LA HISTORIA..
163
BIBLIOGRAFÍA................................................................................
169
INTRODUCCIÓN En el discurso teórico contemporáneo asistimos frecuentemente a la irrupción de nuevos términos cuya fortuna puede resultar discutible, pero que, en cualquier caso, consiguen consolidarse como referentes conceptuales ineludibles. Fórmulas muchas veces huecas, declamaciones puramente retóricas o etiquetas exquisitamente frívolas que parecen revelarnos un nuevo horizonte sobre el cual proyectar los análisis de las ciencias sociales. Y muy a menudo solemos dejarnos seducir por el encantamiento facilón de palabras vacías, por la fuerza seductora y enigmática de sus irresistibles y sugerentes significados indescifrables que nos transportan hacia la "tierra prometida" de un saber evanescente. Con la frecuencia inexorablemente cíclica de las mareas, el mundo del saber suele verse asediado por alguna suerte de fórmula mágica capaz de reconducir a la unidad una extraordinaria diversidad de problemáticas de la que dimanan también muchos y enjundiosos debates teóricos. Son las modas. A las que no podemos hurtarnos, por mucho que, empecinados en nuestras indagaciones, tratemos de mirar hacia otro lado. Modas que, con mejor o peor fortuna, irrumpen en un determinado ámbito del saber y se erigen en el referente ineludible de una época concreta. La virulencia con la que estas "etiquetas" consiguen imponer su marchamo tiene, sin duda, efectos perniciosos, sombrías consecuencias que, con más frecuencia de la deseable, trastornan severamente el sereno discurrir de la reflexión teórica, convirtiendo el caudal tranquilo de las ideas sólidamente construidas en un torrente enmarañado de argumentos incapaces de superar el tamiz de la crítica. No sería lícito ocultar que estas atractivas incitaciones temáticas constituyen también una excelente ocasión para la consideración de todo un amplio entramado de cuestiones interrelacionadas que suelen confluir en la casa común de una etiqueta hábilmente suscitada. Su enorme capacidad de convocatoria, su rica variedad de implicaciones teóricas y su impronta mar-
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cadamente novedosa le confieren, justamente, ese carácter sugerente, seductor, a veces irresistible, que propicia su hegemonía en el debate teórico de una determinada época. Son, en ese sentido, una invitación al reencuentro con posiciones sólidamente consolidadas y a su consideración crítica frente a nuevos reclamos de la comunidad científica. Pero junto a estos méritos, no podemos dejar de constatar los riesgos que toda moda suscita: la falta de rigor, la simplificación, los reduccionismos, la visiones unidimensionales, las interpretaciones sesgadas y la elaboración de posiciones teóricas a partir de una "mitología" de nuevos conceptos y de la mistificación de la realidad. Las ciencias sociales en general, y la reflexión iusfilosófica y jurídicopolítica en particular, son un terreno especialmente proclive a la incursión de estos modismos. La propia naturaleza extraordinariamente versátil de estos saberes, sus perfiles cambiantes y su configuración proteica coadyuvan de modo relevante a la existencia de una actitud teórica sensible a las nuevas demandas de nuestro tiempo. Personalmente, entiendo que la Filosofía del Derecho no puede rehuir el envite, permaneciendo ajena a la realidad que le circunda. Estoy persuadido de que estas modas –que como todas corren el riesgo de ser efímeras– constituyen una excelente oportunidad para reencontrarse con cuestiones de ayer, de hoy y de mañana. En ese sentido, su propia vocación le sitúa justamente en la encrucijada de los grandes temas que no pueden ser eludidos. Por eso, todas estas cuestiones precisan ser abordadas desde el horizonte de la justicia. Sobra decir que huelgan las frivolidades, los tratamientos superficiales con marchamo de proclama y los discursos epidérmicos, tan habituales en el lenguaje periodístico. Sucumbir a esta tentación es, sencillamente, abdicar de nuestra responsabilidad. Por eso, precisamente, la Filosofía del Derecho se ve abocada de manera inevitable a la consideración de este amplio repertorio de cuestiones. Porque si su compromiso con la justicia y con los valores es su propia razón de ser, difícilmente podrá quedar recluida en la contemplación estéril de los iconos intelectuales de otras épocas. La delectación infecunda del saber es un riesgo que hay que conjurar. La globalización es, sin resquicio a dudas, uno de esos grandes iconos de la hora presente que precisan ser contemplados desde el crisol de la indagación científica. Las cuestiones que suscita pueden y de hecho son objeto de análisis supérfluos, por etéreos y superficiales; pero eso no invalida en modo alguno la urgencia de una consideración iusfilosófica. Son muchas las implicaciones de este fenómeno y la Filosofía del Derecho no puede ignorarlas. Las transformaciones que nuestro mundo está experimentando requieren ser analizadas para dar respuesta a los grandes interrogantes que se ciernen sobre nosotros.
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Con ese talante, la obra que ahora se presenta al lector trata de ser una aproximación necesariamente incompleta, inequívocamente provisoria, a algunas de las más gruesas cuestiones que el fenómeno de la globalización plantea y que proyectan un panorama acelajado para el futuro de la justicia. Presumir que la globalización es irremediablemente perversa es uno de los prejuicios que hay que combatir. No se nos antoja riguroso abordar una investigación estableciendo presunciones inquebrantables. Pero tampoco podemos ignorar que la globalización genera inquietantes desequilibrios, graves disfunciones y tendencias torticeras. Sus consecuencias benefactoras corren el riesgo de quedar sepultadas bajo la avalancha de las iniquidades que puede provocar. Cualquier tentativa de análisis que ignore esta realidad es, indiscutiblemente, una aproximación precaria, insuficiente y, probablemente, sesgada. Desconocer los beneficios es tan necio como ignorar los perjuicios que un fenómeno de esta naturaleza encierra. Por eso, nuestra perspectiva trata de ser ponderada en el justiprecio de cuanto de positivo y de negativo hay en la globalización: una perspectiva crítica, que abomina de las actitudes ridículamente complacientes y que trata de distanciarse de los remilgos trasnochados de los combatientes sin alternativa. Oponer para destruir fue siempre una actitud nada deseable. Criticar para corregir, denunciar para mejorar, reivindicar para ofrecer y proponer soluciones reflexivamente construidas es, en mi opinión, la mejor opción que, desde las ciencias sociales en general, puede ser adoptada. Por todo ello, la perspectiva de este trabajo se centra en la constatación de las múltiples implicaciones de la globalización, cuya naturaleza fáctica no puede ser objeto de impugnación. Abundan las actitudes reduccionistas que tratan de convertir la globalización en una ideología que hay que combatir a toda costa, ignorando que las transformaciones que se están produciendo vienen propiciadas por los avances de las nuevas tecnologías y la reducción espacial del mundo. En este sentido, parece necesario enfatizar que la globalización es, esencialmente, un fenómeno y que, en cuanto tal, constituye una tendencia inevitable de nuestro mundo. Por eso precisamente la delimitación conceptual constituye una necesidad apremiante que ha sido objeto de un lúcido análisis por parte de Ulrich Beck. La "inevitabilidad" de la globalización, empero, no puede erigirse en barricada frente a las pretensiones de la razón moderna. En la era del capitalismo desorganizado en la que vivimos, expresivamente bautizada con tal rótulo por Lash y Urry, los trazos gruesos ya no nos sirven. El rigor es enemigo de la simplificación y de las actitudes sesgadas. Por eso, urge advertir la necesidad de tamizar críticamente nuestros análisis incorporando el trazo fino y la variedad de tonalidades en la composición del lienzo.
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En consecuencia, parece aconsejable huir de dos actitudes metodológicas sesgadas cuyas implicaciones se nos antojan perversas: la primera de ellas trata de consagrar la inevitabilidad de la globalización para sacralizar el capitalismo desenfrenado de las corporaciones transnacionales, proclamando el fin del derecho regulador y el primado de lo económico sobre lo político; la segunda opone a la globalización la disolución de los valores, la anomia, la exaltación de la diferencia y el relativismo cultural. Ambas actitudes son particularmente peligrosas y ambas tienen en común, de una o de otra forma, la impugnación de las pretensiones universalistas del proyecto ilustrado y de la razón moderna. La posición que sostengo trata de salvar los riesgos de una y de otra postura, vislumbrando caminos de conciliación entre modernidad y globalización, entre la configuración de un nuevo orden socioeconómico y las pretensiones normativas de la razón. Es necesario explorar vías que permitan reconciliar estas nuevas tendencias con los ideales ilustrados de libertad e igualdad, desde un compromiso inequívoco con la universalidad de los derechos humanos y con su vigencia efectiva. Las ideologías globalistas, al ensalzar las bondades del mercado irrestricto, enervan esa posibilidad. Las posiciones relativistas, con su predicamento de un derecho ilimitado a la diferencia y su exaltación del igual valor de tradiciones y culturas, incurren también en la negación de la viabilidad del proyecto moderno. Entiendo, en suma, que la globalización es una tendencia irremediable de nuestro tiempo y que no nos es lícito desconocer sus consecuencias positivas, acentuando sin más los elementos negativos que le son propios. Pero hay diversos modelos de globalización posibles. No todos resultan coherentes con la reformulación crítica y reflexiva del proyecto de la modernidad. Y creo, sinceramente, que la posibilidad de un futuro más prometedor para la humanidad depende del grado de realización de lo más puro de ese modelo normativo, cuyo potencial emancipador está aún por descubrir. El reencuentro entre globalización y justicia es una de las grandes tareas de nuestro tiempo y creo que ese desafío sólo podrá ser alcanzado desde el compromiso por la construcción de un modelo de globalización compatible con el proyecto ilustrado. Ese es el sentido del título de este trabajo: La Globalización Ilustrada, una globalización capaz de desplazar su centro de gravedad desde la proclamación de la lógica capitalista del máximo beneficio al compromiso cosmopolita por la realización universal de los derechos humanos. La fraternidad universal entre todos los miembros de la especie es, qué duda cabe, una hermosa utopía, pero su potencial transformador no debe ser menospreciado. Es el vigor del "principio esperanza" de Bloch que vuelve ahora por sus fueros y que nos evoca
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un status mundialis hominis, una paz perpétua entre los pueblos, evocando el título del célebre opúsculo kantiano, cuya fuerza expresiva fue magistralmente captada por Schiller en su canto a la fraternidad humana; plasmada posteriormente en una de las obras maestras de la música de todos los tiempos cuyos compases solemnes, enérgicos y triunfales parecen anunciar el amanecer vigoroso de un nuevo día: Alegría, hermoso destello de los dioses, Hija del Elíseo, ¡Ebrios de entusiasmo penetramos, diosa celestial, en tu santuario! Tus hechizos unen de nuevo lo que la rutina había separado. Todos los hombres vuelven a ser hermanos allí donde tus suaves alas se posan.
Finalmente, es obligado advertir que algunos de los contenidos de esta obra han visto la luz en números recientes del Anuario de Filosofía del Derecho, de los Anales de la Cátedra Francisco Suárez y de la Revista de Estudios Políticos. Sólo me resta ya agradecer a mis compañeros del Departamento de Filosofía del Derecho de la Universidad de Sevilla su aliento, su amistad, su colaboración y su disponibilidad hacia mi persona. Más allá de la mera declaración retórica, el espíritu crítico, la capacidad de reflexión y la cordialidad que reina entre nosotros constituye un estímulo decisivo en el desarrollo de nuestras investigaciones. No puedo omitir mi gratitud hacia los profesores Luis Martínez Roldán, Rafael González-Tablas, Elena Beltrán Pedreira, y Ramón Martínez Tapia quienes integraron en febrero de 2002 una comisión para la provisión de una plaza de profesor titular de Filosofía del Derecho, ante la cual presenté una versión inicial de este trabajo que he podido enriquecer gracias a sus aportaciones. Mención especial merece el profesor Pérez Luño, presidente de aquella comisión y auténtico artífice de este Departamento al cual me honro en pertenecer. Sevilla, abril de 2003.
CAPÍTULO I LA GLOBALIZACIÓN: UN FENÓMENO CONTROVERTIDO I.
LAS TRANSFORMACIONES DE NUESTRO TIEMPO
"Puede que globalización no sea una palabra particularmente atractiva o elegante. Pero absolutamente nadie que quiera entender nuestras perspectivas...puede ignorarla"1. Con estas palabras, Anthony Giddens, el célebre sociólogo, director de la London School of Economics and Political Science, trata de poner de relieve el valor de la globalización como clave explicativa de nuestro tiempo. A través de ella va tomando forma una variada y, en ocasiones, contradictoria red de fenómenos que están transformando drásticamente nuestras sociedades. Desde hace ya algo más de una década, la globalización se ha consolidado como uno de los referentes característicos de nuestra era. En los medios de comunicación, en los análisis macroeconómicos, en el discurso político, en el lenguaje cotidiano, en las charlas entre amigos y en los debates académicos, el término "globalización" ha ido ganando adeptos hasta convertirse en un vocablo de uso común, una palabra de moda, un término versátil y proteico con el que se alude a un complejo entramado de fenómenos, de muy diverso signo, cuya expansión permite intuir el inicio de una nueva era2. Su ge1
Giddens, A., Un mundo desbocado. Los efectos de la globalización en nuestras vidas, Taurus, Madrid, 2000, pp. 19-20. 2 Su aceptación, a pesar de todo, no es unánime. Algunos autores cuestionan la propia novedad del fenómeno e, incluso, su existencia: nuestra era se caracterizaría en todo caso por una fase de interdependencia global ya experimentada en otros periodos históricos. En ese propósito de impugnar el concepto de globalización ha de enmarcarse la obra de Paul Hirst y Grahame Thompson, Globalization in question: the international economy and the possibilities
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neralización, sin embargo, no parece que contribuya precisamente a su claridad semántica; y es que, a medida que un término es utilizado con profusión, sus contornos tienden a difuminarse bajo la presión de usos no siempre rigurosos. La globalización no constituye una excepción a esta regla. La globalización no es, en absoluto, un fenómeno unidimensional. Más que un fenómeno singular, la globalización comporta una red compleja de interacciones e influencias. Su estructura es reticular, su imagen es poliédrica. Incluso quienes han insistido con cansina reiteración en acotar sus contornos como un fenómeno fundamentalmente económico, no dejan de reconocer que la globalización encubre una transformación profunda que afecta a todos los ámbitos vitales. Pocos autores negarían hoy esta realidad incontestable. Nuestro mundo se está viendo drásticamente transformado merced a la irrupción de nuevos procesos sociales desencadenados por la integración económica y la revolución de las nuevas tecnologías. No hay ámbito de la vida social que no se vea afectado de una u otra manera por el impacto de los nuevos procesos que se están desencadenando: desde el ámbito cultural al económico, desde la escena política a la militar, desde la esfera laboral a la ética, desde el derecho a la ciencia. La globalización es, sin duda, mucho más que la simple aceleración de los procesos económicos mediante la supresión de las coordenadas espacio2
of governance (Polity Press, Cambridge, 1997), citada aquí por la edición portuguesa a la que he tenido acceso, Globalizaçao en questao: a economia internacional e as possibilidades de governabilidade, Vozes, Petrópolis, 1998. Los autores desafían la tesis de la globalización y sus efectos culturales, sociales y políticos, ya que consideran que, efectivamente, no existen indicios sólidos para sostener la vigencia de un modelo de economía globalizada. Hirst y Thompson no pretenden negar que exista una tendencia creciente a la internacionalización o que proliferen restricciones a las estrategias económicas nacionales. Su objetivo es argumentar que estos fenómenos están aún muy lejos de disolver diferentes economías nacionales en los principales países industrializados o de evitar el desarrollo de nuevas formas de gobernabilidad económica en los niveles nacional e internacional (cfr. op. cit., pp. 1718). Este tipo de argumentación, sin embargo, no invalida los planteamientos sostenidos en este trabajo por cuanto que el concepto de globalización no es adoptado en su versión "fuerte", sino en sentido descriptivo, en cuanto paradigma flexible y clave explicativa para el análisis de un vasto conjunto de transformaciones que experimentamos en el mundo contemporáneo. Por otra parte, el término globalización no es tampoco unánimemente aceptado: son muchos los autores que acuden al vocablo "mundialización" para aludir al complejo entramado de mutaciones, de índole fundamentalmente económica, derivado de la aceleración de las coordenadas espacio/tiempo (a título ejemplificativo puede acudirse al trabajo de Salvador Giner, "La naturaleza de la mundialización", en Capella Hernández, J.R. (coord.), Transformaciones del Derecho en la mundialización, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 1999, pp. 13-81). Para una aproximación conceptual a la globalización y a sus principales consecuencias jurídicas, sociales y políticas cfr. Fariñas Dulce, Mª.J., Globalización, Ciudadanía y Derechos humanos, Universidad Carlos III-Dykinson, Madrid, 2000, pp. 5-33.
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temporales. Entraña una transformación más profunda que apenas ha comenzado a sentirse. Es una mutación que se precipita sobre nosotros a velocidad de vértigo casi sin habernos dado cuenta de su existencia. Y nada, nada, escapará a su influencia. Queramos o no, avanza imparable. Inexorablemente va colmando los espacios de la vida social, estableciendo nuevas formas de relación, reordenando los procesos sociales en función de sus propias demandas sistémicas. Tras esta palabra, que no resulta demasiado elegante, se esconde todo un conjunto variado y pluriforme de complejas transformaciones sociales que anuncian un periodo crucial de transición histórica. Su alcance es difícil de prever, pero pocos dudan que la globalización está alterando nuestra imagen del mundo y que comporta una transformación sin precedentes que, tal como ha mostrado Giddens, no se reduce a una zona concreta del globo, sino que penetra todos los espacios geográficos y todos los ámbitos vitales: no hay sector de la vida social que no quede afectado por esta compleja red de fenómenos concatenados3. De este modo, la globalización entraña un complejo heterogéneo de transformaciones cuyas consecuencias se prefiguran ya como irreversibles. Un mundo nuevo está emergiendo a partir del mundo existente. Y no se trata de un proceso exento de choques, de disfunciones y de conflictos. La globalización entraña quiebra, ruptura y discontinuidad. Es lo nuevo que pugna con fuerza por abrirse paso a través del esquema consolidado de relaciones, conceptos y categorías. Vivimos, pues, una época de confusión, de zozobra y de conflicto. Lo nuevo que rompe y lo viejo que se resiste a ser desplazado. Es necesario comenzar a percibir esta realidad, porque estamos ante una transformación sin precedentes. Afrontarla exige una actitud decidida en la construcción del futuro, consciente de la responsabilidad que nos cumple en la realización de una sociedad más humana, de un mundo menos inhóspito. La globalización representa, como sostiene Octavio Ianni, un nuevo ciclo de expansión del capitalismo, como modo de producción y proceso civilizatorio de alcance mundial4; un ciclo caracterizado por la integración de los mercados de forma avasalladora y por la intensificación de la circulación de bienes, servicios, tecnologías, capitales e informaciones a nivel planetario. De este modo, la globalización aparece concebida como la "integración sistémica de la economía a nivel supranacional, deflagrada por 3 Cfr. Giddens, A., Un mundo desbocado. Los efectos de la globalización en nuestras vidas, cit., p. 13. 4 Cfr. Ianni, O., A era do globalismo, , 4ª edic., Civilizaçao Brasileira, Rio de Janeiro, 1999, p. 11.
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la creciente diferenciación estructural y funcional de los sistemas productivos y por la subsiguiente ampliación de las redes empresariales, comerciales y financieras a escala mundial, actuando de modo cada vez más independiente de los controles políticos y jurídicos a nivel nacional"5. Es lo que Wallerstein ha denominado "economía mundial capitalista": un nuevo marco económico mundial regido por el sistema capitalista cuya dinámica expansiva alcanza así su culminación. De un extremo a otro del planeta, el capitalismo se extiende y se ramifica en múltiples derivaciones locales, un único sistema cuyos desdoblamientos crean una imagen de particularidad. La economía mundial capitalista aparece, entonces, como un marco de referencia regido por tres elementos básicos: el principio de maximización de los beneficios, la existencia de estructuras estatales que intervienen en los procesos económicos, en aras de la máxima productividad de determinados grupos, y la estratificación del espacio internacional, en virtud de las condiciones de explotación que imperan en las relaciones entre Estados como consecuencia de un orden económico internacional inícuo6. II. EL APOGEO DEL CAPITALISMO GLOBAL Y LA CRISIS DE LA MODERNIDAD Estas alteraciones de la economía provocan un conjunto concatenado de reacciones que van desde la disminución de la capacidad de reglamentación de los gobiernos a la aparición de nuevas configuraciones geopolíticas con poder para controlar los flujos productivos, mercantiles, monetarios y migratorios7. La globalización genera una multiplicidad de conexiones y relaciones entre Estados y sociedades, multiplicidad que trastoca y que quiebra los esquemas de un orden socio-político basado en la diferenciación a través de las estructuras propias de los mercados nacionales. La globalización es algo más que un proceso de superación de las economías parciales de los Estados y su suplantación acelerada por un único espacio de intercambio de carácter global. Implica, fundamentalmente, un salto cualitativo en la expansión del capitalismo, un capitalismo que, al 5 Cfr. Faria, J.E., O Direito na economia globalizada, 1ª reimpr., Malheiros, Sao Paulo, 2000, p. 52. 6 Cfr. Wallerstein, I., The Capitalist World-Economy, Cambridge University Press, Cambridge, 1979. Del mismo autor puede consultarse también Geopolitics and Geoculture, Cambridge University Press, Cambridge, 1991. 7 Cfr. Faria, J.E., O Direito na economia globalizada, cit., pp. 7-8. Para un análisis de las implicaciones de la globalización en el ámbito de la economía, cfr. De la Dehesa, G., Comprender la globalización, Alianza, Madrid, 2000.
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desvincularse del modelo económico estatal, se convierte en apátrida, un capitalismo sin raíces y sin territorio, que va de acá para allá buscando el máximo beneficio. La interconexión, propiciada por las comunicaciones y por las nuevas tecnologías, ha provocado la reducción espacial del mundo, cuyos confines resultan ahora fácilmente abarcables8. No hay camino inexplorado ni tierra ignota: lo desconocido ya no existe. Evocando la tesis de Fukuyama sobre el fin de la historia, Richard O´Brien ha proclamado el "fin de la geografía": las distancias ya no importan y la idea de frontera geográfica es cada vez más insostenible en el mundo real. En efecto, la distancia no es un dato objetivo, sino que es, ante todo, un producto social, una magnitud relativa asociada a la capacidad humana para salvarla9. En nuestro tiempo no hay nada demasiado lejano e inaccesible. En este sentido, nuestra era viene marcada por dos fenómenos fundamentales: la reducción del espacio geográfico y la creación del espacio cibernético. Una red de comunicaciones abraza el planeta de un extremo a otro: carreteras, rutas marítimas y aéreas, satélites, fibra óptica, ondas electromagnéticas... Un manto tupido y enmarañado de comunicaciones que elimina los obstáculos y diluye las fronteras10. Los límites se difuminan y desaparecen, las puertas se abren, las dificultades se allanan. Es lo que Castells ha denominado la sociedad red: una sociedad construida por la revolución de las tecnologías de la información y la reorganización del capitalismo. La sociedad red representa un nuevo modelo de organización socioeconómica mediante la globalización de las actividades económicas y el desarrollo de un sistema de medios de comunicación omnipresentes, interconectados y diversificados. La acción combinada de estos elementos ha provocado una "transformación de los cimientos materiales de la vida, el espacio y el tiempo, mediante la constitución de un espacio de flujos y 8 Con indiscutible fuerza expresiva, Bauman ha reflejado esta situación en los siguientes términos: "...el capital se ha hecho extraterritorial, ligero, sin estorbos y desincrustado hasta un extremo sin precedentes, y el nivel de movilidad espacial que ya ha alcanzado es suficiente para chantajear a los organismos políticos vinculados con el territorio para que se sometan a sus exigencias. (...) Habiendo soltado el lastre de la maquinaria voluminosa y las enormes dotaciones de las fábricas, el capital viaja ligero, sólo con equipaje de mano: una cartera, un ordenador portátil y un teléfono celular" (Bauman, Z., La sociedad individualizada, Cátedra, Madrid, 2001, pp. 36-37). 9 Cfr. Bauman, Z., Globalizaçao. As consequências humanas, Zahar, Rio de Janeiro, 1999, pp. 19 ss. El autor cita a Paul Virilio, "Un monde superexposé: fin de l´histoire, ou fin de la géographie?", Le Monde Diplomatique, agosto de 1997, p. 17. Matiza, sin embargo, que el origen de la tesis del fin de la geografía debe localizarse en Richard O´Brien, Global Financial Integration: The End of Geography, Chatham House/Pinter, 1992. 10 Cfr. Shawcross, W., Le Village Planétaire, Stock, Paris, 1993.
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del tiempo atemporal"11. El capitalismo se expande a ritmo de vértigo, los intercambios se multiplican, y el dinero se mueve por los circuitos virtuales de la telemática: nuevos flujos financieros que escapan a todo control. En este escenario, los Estados-nación pierden de manera alarmante su propia capacidad de dirección, de regulación y de control sobre los procesos socio-económicos. Estamos, como ha recordado Ianni, ante una "crisis generalizada del estado-nación"12: el capitalismo ha conseguido liberarse de los grilletes, zafarse de la guardia y esquivar los controles. Libre de trabas, sigue sus propios instintos, dicta sus reglas y ordena el mundo. Y mientras el capital se frota las manos, la democracia se vacía de contenidos y el Estado se convierte en una especie de convidado de piedra del orden económico internacional: sometido a las reglas del sistema económico global, termina por ceder en la pugna y tirar la toalla. Convencido de que la victoria no es posible, el Estado renuncia a sus pretensiones y se pliega a las de su contricante. Y si la racionalidad económica demanda concesiones, habrá que satisfacer sus exigencias: no vaya a ser que desatemos las iras del fugitivo, convertido ahora en guardián. Que la paz tiene un precio eso nadie lo duda, pero nadie podía aventurar que ese precio pudiera ser tan alto: la conversión del Estado en aliado del capitalismo transnacional, el arrinconamiento de los contenidos sociales del programa keynesiano, el vaciamiento de la democracia y la instrumentalización de los derechos humanos, cuya precariedad constituye una de las grandes incertidumbres de nuestro tiempo. Y es que, como ha apuntado Capella, esos nuevos fenómenos históricos sintetizados en el término globalización, "desgarran el tejido conceptual de la "teoría política" moderna"13. La teoría política tradicional ha perdido capacidad explicativa ante el empuje de este vasto conjunto de fenómenos que limitan fácticamente el propio ámbito de actuación del Estado como actor principal del orden jurídico-político: "Estos límites son impuestos por la concentración y la transnacionalización del poder económico, en el pasado enormemente fragmentario. La mundialización subvierte el mercado "nacional", uno de los fundamentos del poder del Estado-Nación"14. 11
Cfr. Castells, M., La Era de la Información. Economía, Sociedad y Cultura, vol. 2: El Poder de la Identidad, Alianza, Madrid, 1998, p. 23. 12 Ianni, O., "A política mudou de lugar", en Dowbor, L., Ianni, O., y Resende, P.E.A. (eds.), Desafios da globalizaçao, 2ª edic, Vozes, Petrópolis, 1999, p. 17. 13 Capella, J.R., "Estado y Derecho ante la mundialización: aspectos y problemáticas generales", en Capella Hernández, J.R. (coord.), Transformaciones del derecho en la mundialización, cit., p. 104. 14 Capella, J.R., "Estado y Derecho ante la mundialización: aspectos y problemáticas generales", cit., p. 106.
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Sobra decir que este proceso está alimentado por una urdimbre ideológica que ensalza las bondades del mercado, resucitando aquel viejo aforismo de Mandeville en La fábula de las abejas que convertía los vicios privados en virtudes públicas. La ideología del mercado proclama enfáticamente su adhesión a la democracia y a los derechos humanos, al tiempo que los convierte en instrumentos del sistema económico: una suerte de mito cuya imposible realización plena sostiene la expansión y desarrollo del capitalismo. Todos saben, sin embargo, que hay una especie de contradicción interna, que el sistema tiene aporías que no pueden ocultarse y que la lógica del capital entra en colisión con la lógica de la democracia y de los derechos humanos. La ideología del capitalismo global actúa justamente en esta dirección: la de ocultar la realidad, exaltando la propia capacidad del sistema para corregir sus desequilibrios, como si toda intervención constituyera una distorsión inadmisible. Retornamos así a la vieja creencia en la "mano invisible" y en el orden espontáneo del mercado. Es notorio que, desde estas posiciones teóricas, los avances científico-tecnológicos constituyen un magnífico expediente para la expansión del capitalismo, como también que el modelo de globalización que postulan se contruye sobre la ausencia de control político sobre el poder económico. Conviene, sin embargo, advertir, como ha apuntado Beck, que el sistema económico desafía sus propias exigencias de legitimidad al erigirse en amenaza contra el sistema de libertades de la democracia capitalista. No es ocioso recordar que el nuevo sistema de producción escapa con facilidad, a través de la desterritorialización de los centros productivos, a las pretensiones recaudatorias de los Estados, que se ven abocados, como consecuencia de ello, a una crisis financiera que amenaza los niveles de bienestar social. La descentralización productiva provoca, entonces, una crisis de la sociedad del trabajo que alcanza de lleno a los sistemas de prevención social, pues "cuando el capitalismo global de los países más desarrollados destruye el nervio vital de la sociedad de trabajo, se resquebraja también la alianza histórica entre capitalismo, Estado asistencial y democracia"15. La amenaza a los contenidos sociales es, en definitiva, una amenaza a la libertad política y a la democracia, pues el capitalismo socialmente "amortiguado" no es una buena obra social, sino un hecho de Ilustración aplicada: "Se sustenta en el razonamiento de que sólo los hombres que tie15 Beck, U., ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización, Paidós, Barcelona, 1998, p. 97. Sobre la fractura entre Estado social, democracia y capitalismo cfr. también Martin, H.P. y Schumann, H., La trampa de la globalización. El ataque contra la democracia y el bienestar, 3ª edición, Taurus, Madrid, 2001.
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nen una vivienda y un puesto de trabajo seguro, y con ello un futuro material, son o llegan a ser ciudadanos que se apropian de la democracia y la convierten en algo vivo. La verdad desnuda es ésta: sin seguridad material no puede existir libertad política, ni por tanto democracia alguna"16. Estamos, como Lash y Urry han puesto de relieve, ante el fin del capitalismo organizado17. Desde esta perspectiva, la globalización se nos presenta como un reto al proceso de expansión de la racionalidad occidental que, durante siglos, pugnó por domesticar el poder, la política y la economía a través del derecho y que ahora se ve asediada por el proceso de autonomización de la racionalidad económica. La globalización se caracteriza, justamente, por la ausencia de control, por la pérdida de referentes, por la liberación de un sistema económico que repele toda tentativa de control desde el poder político. Esta idea, como ha apuntado Bauman, subyace al fenómeno de la globalización: "El significado más profundo transmitido por la idea de la globalización es el del carácter indeterminado, indisciplinado y de autopropulsión de los asuntos mundiales; la ausencia de un centro, de un panel de control, de una comisión directora, de un gabinete administrativo"18. La nueva era que se abre ante nuestros ojos se distingue, justamente, por la ausencia de control sobre el sistema económico: la era del capitalismo desorganizado, un capitalismo incontrolado cuya desorganización es sólo aparente, pues encubre todo un entramado normativo que se sobrepone a los ordenamientos jurídicos estatales y que condiciona drásticamente la efectividad y el alcance de las legislaciones estatales. Es el laissez faire a nivel internacional, construido a partir de la fragilidad de los Estados para responder a estos procesos económicos globales. La globalización manifiesta, entonces, su rostro más nauseabundo: el de un capitalismo depredador que puede exhibirse sin disfraz. No precisa ya recurrir al engaño de ocultarse bajo la apariencia tierna y conmovedora de una abuelita desvalida. Sólo nos resta saber si Caperucita está aún a tiempo de salvar la vida, conscientes de que el final del cuento es, en realidad, una mentira piadosa. Queda claro, a la luz de lo anterior, que la debilidad del Estado ante los procesos socio-económicos globales constituye un sólido aliado para la expansión frenética del capitalismo depredador. La brutalidad de la globalización está en relación directamente proporcional a la fragilidad de las estruc16
Beck, U., ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización, cit., pp. 97-98. 17 Cfr. Lash, S. y Urry, J., The end of organized capitalism, Polity Press, Cambridge, 1987. 18 Cfr. Bauman, Z., Globalizaçao. As consequências humanas, cit., p. 67.
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turas institucionales del modelo estatal que se ve forzado a ceder a la lógica, pretendidamente inexorable, de un sistema económico que reclama la supresión de límites y la remoción de obstáculos a su desarrollo. Ello provoca un repliegue de las funciones del Estado, que renuncia a la tradicional concepción reguladora propia del modelo social en beneficio de una concepción gerencial del sistema político. El Estado asistencial se debilita empujado por un modelo gerencial de la organización estatal, cuyo cometido principal es la gestión de las condiciones económicas, laborales y productivas que permitan la maximización del beneficio y el desarrollo sin restricciones del sistema económico. El Estado gerencial no renuncia a la regulación, pero desplaza los objetivos de ésta: ahora no se trata de conseguir la justicia social, sino de potenciar la competitividad económica. La incapacidad palmaria del Estado para articular respuestas eficaces ante los desafíos del orden global propicia el desarrollo de un capitalismo salvaje, fuera de todo control, cuyas reglas consagran la ausencia de límite a la racionalidad del cálculo coste/beneficio. Esta situación evidencia un desajuste profundo entre el proceso de globalización económica y las instituciones jurídico-políticas. En efecto, la globalización de los mercados no ha ido acompañada de un proceso simultáneo de carácter global en los ámbitos jurídico y político. Esta situación ha propiciado la emergencia de un capitalismo global cuya capacidad de gestión se superpone a las propias estructuras estatales y limita severamente los ámbitos de decisión política a nivel interno. El impacto de la crisis del Estado en el ámbito jurídico se traduce en una creciente pérdida de capacidad reguladora, en el debilitamiento del estatuto de las libertades y en amenazas para la garantía de los derechos humanos. El desajuste estructural entre la globalización del mercado y las instituciones locales del Estado-nación resulta ya alarmante. Los desafíos de nuestro mundo reclaman con premura un reajuste a partir del desarrollo de nuevos procesos institucionales de carácter global en los ámbitos jurídico y político. El déficit institucional que la globalización genera exige respuestas inmediatas para neutralizar los efectos perversos de la expansión incontrolada de un capitalismo depredador, pues, como dice Samir Amin, la globalización a través del mercado es una utopía reaccionaria que debemos contrarrestar mediante el desarrollo de "un proyecto humanista y alternativo de globalización", cuyo desarrollo requiere la articulación de un sistema político de carácter global que no esté al servicio del mercado19. Estamos, pues, ante un proceso de amplias proporciones, que implica a naciones, regímenes políticos, proyectos nacionales, grupos y clases so19
Amin, S., El capitalismo en la era de la globalización, Paidós, Barcelona, 1999, p. 19.
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ciales, culturas y civilizaciones, y que señala la emergencia de la sociedad global como una totalidad comprensiva, compleja y contradictoria; una realidad cuyo impacto genera una redefinición de los distintos ámbitos de la vida social. La aceleración de la economía provoca una mutación profunda del modo de producción capitalista y la transnacionalización de las fuerzas productivas sobrepasa las fronteras geográficas, históricas y culturales, destruyendo o recreando otras formas sociales de vida o de trabajo20. Movidos por un decidicido empeño clarificador algunos autores han tratado de acotar el fenómeno al ámbito de la economía, aunque, al hacerlo, han incurrido en la actitud reduccionista de concebir la economía como un compartimento estanco, completamente al margen de otros fenómenos sociales. Me parece que una actitud de este tipo es demasiado simple, por cuanto prescinde de las interacciones que se producen en la vida social entre los ámbitos de la economía, de la política, del derecho y de la cultura. No es lícito desconocer la implicación mutua de los distintos ámbitos de la vida social y, menos aún, proyectar análisis de esta naturaleza en el espacio de las ciencias sociales. Ciertamente, la globalización comporta un conjunto de transformaciones económicas como consecuencia de la acción combinada de las nuevas tecnologías y las fuerzas del libre mercado, pero sus implicaciones van mucho más allá del ámbito restringido de la economía. En esta línea, Ulrich Beck ha distinguido dimensiones diferentes de la globalización: implicaciones de un fenómeno poliédrico que alcanzan de lleno a los ámbitos informativo, cultural, ecológico, económico, laboral21... La complejidad del fenómeno exige una tarea previa de delimitación conceptual sobre su extensión, contenido y alcance. Por eso, el sociólogo germano se aplica con esmero a esta tarea de deslinde y acotación de las distintas dinámicas del fenómeno, lo cual le lleva a distinguir entre globalismo, globalidad y globalización: a) El globalismo es la ideología del mercado mundial, el soporte ideológico de un capitalismo global indiscriminado que ensalza el orden espontáneo del mercado y vitupera todo tentativa reguladora y redistributiva del Estado, al reputarla una distorsión inadmisible. Se trata, por tanto, de una ideología que reduce la pluridimensionalidad de la globalización al fenómeno ecónomico como única clave explica20
Cfr. Ianni, O., A era do globalismo, cit., pp. 7-13. Cfr. Beck, U., ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización, cit., pp. 37 ss. Para una acercamiento sintético a las dimensiones de la globalización cfr. Ferronato, J., Aproximaciones a la globalización, Macchi, Buenos Aires, 2000. 21
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tiva, anulando la autonomía del resto de los espacios sociales que quedan, por obra de esta exaltación economicista, sumergidos en el mercado; una suerte de virus mental instalado en el imaginario colectivo merced al cual todo ha de supeditarse al primado de la economía. El globalismo suprime así la distinción clásica de la primera modernidad entre política y economía. b) Por globalidad ha de entenderse el complejo conjunto de las relaciones políticas, sociales y culturales que establece una continuidad espacial a nivel planetario y que convierte a las fronteras en una ficción inasumible. La globalidad traduce la realidad de la interdependencia en los sistemas sociales, de su hibridación y de su mezcolanza; una realidad plural cuya integración no significa heterogeneidad. c) Finalmente, la globalización se concibe como el resultado de la interacción de las distintas lógicas globales, un conjunto de procesos cuyo desarrollo altera la organización económica, social y política de los Estados en su relación con actores transnacionales. Como consecuencia de la interacción de esas dinámicas se genera una globalidad irrevisable que surge como uno de los elementos diferenciadores entre la primera y la segunda modernidad; un conjunto de elementos característicos de nuestro momento histórico que tornan irreversible el proceso de globalización. Sus componentes principales son los siguientes: a) el ensanchamiento del campo geográfico y la densidad de los flujos culturales, económicos, financieros y migratorios a nivel transnacional; b) las innovaciones tecnológicas en el campo de las industrias de la información y la comunicación; c) la exigencia de respetar los derechos humanos como uno de los principios de la democracia; d) la homogeneización cultural a través de ciertos iconos difundidos por corporaciones transnacionales de información y comunicación; e) la aparición de nuevos actores políticos a nivel transnacional que inauguran el declive definitivo del orden de Westfalia con la pérdida de protagonismo del Estado-nación; f) el problema de la pobreza global; e) la amenaza de daños ecológicos irreversibles a escala planetaria; y g) la aparición de conflictos interculturales en sociedades anteriormente homogéneas22. Esta mutua implicación revela que el predominio del globalismo ejerce una influencia perversa y que debe ser juzgado como la principal fuerza negativa de la globalización. El globalismo -la "ideología del discurso dominante" en palabras de Amin23- encubre una suerte de perversión ideoló22
Cfr. Beck, U., ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización, cit., pp. 29-30. 23 Amin, S., El capitalismo en la era de la globalización, cit., pp. 120-121.
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gica que presenta como inexorable lo que no es más que una opción por un determinado modelo de organización socioeconómica. En efecto, para Beck no es la globalización (esto es, el ensanchamiento de espacios y vínculos sociales transnacionales) la que produce efectos nocivos, sino que éstos deben atribuirse al globalismo (entendiendo por tal la ideología que da soporte al imperialismo del mercado). Es necesario deshacer este equívoco que algunos tratan de perpetuar estableciendo un nexo indisoluble entre globalización y exaltación del capitalismo irrestricto. Por eso es necesario, señala Beck, acudir al "médico del lenguaje", pues con su ayuda podemos identificar la sintomatología y advertir que "lo que parece una degeneración podría, si sale bien, superar las ortodoxias que han hecho fracasar a la primera modernidad y auspiciar la irrupción de una segunda modernidad". Con estos propósitos, Beck trata de zafarse de la mitología del mercado, enfrentándose a la idea de un mercado mundial mundialmente poderoso "con el tirachinas de una simple diferenciación", justamente, la ya comentada entre globalismo, globalización y globalidad24. La reciprocidad de estas dinámicas no nos puede inducir a confusión: la interdependencia es una realidad irreversible y no es necesariamente negativa. Nos recuerda que el mundo fraccionado del Estadonación está dejando de existir, que, en su configuración tradicional, está próximo a exhalar su último aliento, que la realidad no puede escindirse en espacios geográficos aislados, pues las partes son, cada vez más, piezas de una totalidad en la cual se insertan. III. GLOBALIZACIÓN Y FRAGMENTACIÓN: ¿COMPLEMENTARIEDAD O ANTAGONISMO? La globalización, sin embargo, no es un fenómeno lineal, una fuerza unidireccional. Entraña también reacciones aparentemente contradictorias, opuestas y antagónicas: la globalización económica convive estrechamente con manifestaciones de reafirmación de las identidades nacionales. La oposición aparente entre lo global y lo local encubre, en realidad, una tendencia de mutua implicación que se condensa en la síntesis dialéctica de la glocalización. Una y otra entrañan riesgos nada deseables, pero una y otra, también, se consolidan y refuerzan mutuamente. El Informe del Desarrollo Mundial 1999/2000, publicado por el Banco Mundial, reflejaba esa implicación mutua, de oposición y reforzamiento, en los siguientes términos: "Globalización y localización son términos que provocan fuertes 24 Beck, U., ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización, cit., p. 26.
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reacciones, positivas y negativas. Se alaba la globalización por las nuevas oportunidades que trae consigo, como el acceso a nuevos mercados y la transferencia de tecnología, oportunidades que contienen la promesa de un aumento de la productividad y mayores niveles de vida. Pero la globalización también es temida y frecuentemente condenada, porque a veces acarrea inestabilidad y cambios indeseables. Expone a los trabajadores a la competencia de las importaciones baratas que amenazan sus puestos de trabajo; socava la solidez de los bancos y a veces de economías enteras cuando los flujos de capital los arrollan. La localización se alaba porque eleva los niveles de participación en la toma de decisiones y porque da a los pueblos mayor oportunidad de configurar el contexto de sus propias vidas. A partir de la descentralización del gobierno, de manera que más decisiones se tomen a niveles subestatales, más próximos a los votantes, la localización fomenta un gobierno más flexible y eficiente. Pero también puede amenazar la estabilidad macroeconómica. Gobiernos locales que se han endeudado fuertemente y gastado imprudentemente, por ejemplo, tienen que ser salvados por el gobierno del Estado"25. Globalización y fragmentación, en consecuencia, no son más que caras de una misma moneda: movimientos de sístole y diástole, de dilatación y de contracción, que constituyen momentos de una misma dinámica, por paradójico que pueda parecer. Lo global y lo local se precisan mutuamente, se refuerzan y se consolidan. En su expansión, lo global se particulariza y se ramifica en múltiples derivaciones, y lo local se integra en lo global como parte de un todo. Al horadar los cimientos del Estado y del modelo de organización social que propicia, la globalización abre camino a la redefinición de las identidades culturales en este nuevo contexto de la interdependencia. La globalización de los mercados provoca la aparición de un ejército de trabajadores y de un contingente de desempleados a escala global que se desplaza de un lugar a otro. Estos movimientos migratorios suscitan problemas culturales, religiosos, políticos y económicos que desencadenan a su vez reacciones fundamentalistas, xenófobas, racistas, radicales y violentas. La dinámica de la globalización no sólo propicia convergencias e integraciones sino que también produce y reproduce desigualdades y diversidades, diferenciaciones y fragmentaciones. La homogeneidad es sólo uno de las caras de la globalización: la diversidad no es su negación, sino tan sólo el reverso de la moneda: "Las mismas relaciones y fuerzas que promueven la integración suscitan el antagonismo, ya 25
Banco Mundial, Informe del Desarrollo mundial 1999/2000, cit. por Sebastián, L. de, "La globalización: ¿es incontrolable? ¿qué podemos hacer?, en AA.VV., ATTAC. Contra la dictadura de los mercados, Icaria, Barcelona, 2001, p. 27.
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que éstas siempre deparan diversidades, alteridades, desigualdades, tensiones, contradicciones". La sociedad global es necesariamente múltiple, plural y caleidoscópica26. La erosión y la fragmentación aparecen, entonces, como un efecto más de un complejo entramado de fenómenos. Bauman ha insistido en la mutua implicación de estas dos tendencias. La fragmentación política no es un "palo en la rueda" de la sociedad mundial emergente, unida por la libre circulación de la información. Al contrario, existe una afinidad estrecha, profunda, entre la globalización de todos los aspectos de la economía y el renovado énfasis en el principio territorial27. La globalización comporta el fin de las concepciones y de los sistemas monistas, el ocaso de las estructuras unitarias de poder. Un proceso simultáneo de descentralización acompaña la expansión de esta nueva sociedad global, caracterizada por un orden policéntrico en el que los nuevos actores ocupan, cada vez, más 26 Cfr. Ianni, O., A era do globalismo, pp. 21-32. La cita procede de la página 30. Esta interrelación entre globalización y fragmentación es resaltada por muchos autores. A propósito de ello Giddens sostiene que el fundamentalismo es hijo de la globalización: se desarrolla a través de los cauces que la globalización posibilita y nace como respuesta a las influencias globalizadoras. Adopte la forma que adopte -religiosa, étnica o nacionalista-, prosigue Giddens, constituye una amenaza contra la modernidad, pues "contempla la posibilidad de la violencia y es enemigo de los valores cosmopolitas" (Cfr. Giddens, A., Un mundo desbocado. Los efectos de la globalización en nuestras vidas, cit., pp. 60-63). Sobre la relación entre lo global y lo local son también interesantes las reflexiones de Beck, U., ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización, cit; y de Robertson, R., Globalization. Social Theory and Global Culture, Sage, London, 1992, cap. XII. La interpenetración entre lo global y lo local ha propiciado la aparición del sustantivo "glocalización" con el que se alude a esas estrategias de integración entre ambas esferas: un mirar global adaptado a las condiciones locales. El término "glocalización" surge inicialmente en el ámbito de lo que se denomina micromarketing correspondiéndose con la personalización y comercialización de productos de base global en mercados locales cada vez más diferenciados. Se trata de crear consumidores "autóctonos", particulares, con sus propios hábitos y tradiciones, pues la diversidad vende. En el ámbito de la teoría social la "glocalización" sirve para explicar esa suerte de relación íntima, estrecha, profunda, entre lo global y lo local, cuyo correlato filosófico es la polaridad entre lo universal y lo particular. Frente a las concepciones homogeneizadoras que contemplan la globalización en oposición a la particularización, Robertson entiende que la globalización envuelve a lo particular: es intrínsecamente plural y heterogénea. La globalización, agrega nuestro autor, comprende la reconstrucción y, en cierto modo, la producción, del "hogar", de la "comunidad" y de la "localidad". En realidad, lo local debe ser entendido, con ciertas restricciones, como un aspecto de la globalización. Esta interpenetración entre lo global y lo local coloca en primera fila la cuestión del multiculturalismo, de las relaciones complejas en espacios compartidos de tradiciones culturales diversas y de los derechos que corresponden a los miembros de los diferentes grupos culturales en el desarrollo de su identidad colectiva. 27 Cfr. Bauman, Z., Globalizaçao. As consequências humanas, cit., p. 75.
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espacio en el escenario mundial. Por eso, la globalización es intrínsecamente dialéctica: implica también un proceso de erosión de esas estructuras cerradas y unitarias de poder, cuyo desgaste resulta cada vez más alarmante. Los nuevos centros de decisión recaban protagonismo y ello se traduce en una quiebra de los modelos tradicionales de organización socio-política y, particularmente, del Estado-nación. Es inútil tratar de permanecer ajeno a esta nueva configuración de las relaciones sociales: el modelo tradicional del Estado-nación precisa ser reformulado, en estas coordenadas, como una pieza más en el marco de una política global, un actor más en el reparto cuyo papel resulta insuficiente para reconstruir la escena. La globalidad, a tenor de ello, es en palabras de Beck, "una condición impostergable de la actividad humana en las postrimerías de este siglo"28. Asumir esta situación es algo prioritario: hay que caer en la cuenta de que el mundo ya no volverá a ser lo que era, que un nuevo orden comienza a emerger y que nos cumple la responsabilidad de modelarlo. Por eso, frente al conformismo de los apologistas del mercado, hay que reivindicar la capacidad del hombre para diseñar la ordenación social. Nuestra capacidad de respuesta reclama una conciencia decidida a favor de la emergencia de un modelo conceptual e institucional que nos permita afrontar los desafíos de este mundo que comienza a emerger. Recuperar la política en una dimensión global se antoja una necesidad inaplazable: precisamos nuevas instituciones y organizaciones desde las que abordar los retos del presente. Nunca se ha sentido, como ahora, la insuficiencia de los modelos organizativos e institucionales inaugurados por la primera modernidad: el agotamiento del Estado-nación y la crisis del modelo internacional establecido a raíz de la paz de Westfalia son indicadores irrefutables de esta urgencia. Nuestra era está marcada por el retroceso de la capacidad del Estado para articular las relaciones sociales: su crisis pone de manifiesto el declive de uno de los principios característicos de la primera modernidad: el "nacionalismo metodológico", que entendía la ordenación social, política y económica como una proyección del modelo institucional del Estado-nación29. La globalización, subraya Ianni, ha tornado anacrónico el Estado-nación y quimérica la soberanía: el paradigma de las relaciones internacionales que otorga prioridad a la figura del Estado-nación como actor principal ya no resulta suficiente30. Las nuevas rea28
Beck, U., ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización, cit., p. 35. 29 Cfr. Beck, U., ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización, cit., pp. 99 ss. 30 Cfr. Ianni, O, A era do globalismo, cit., pp. 94-95.
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lidades de la sociedad global requieren nuevos paradigmas institucionales de aliento global. Esta pérdida progresiva de protagonismo del Estado ante el empuje de un poder económico transnacional precisa ser contrarrestada. La fragmentación política y la globalización económica son, como ha apuntado Bauman, aliados íntimos y conspiradores afinados. La integración y la división, la globalización y la territorialización, son procesos mutuamente complementarios31. La globalización ha generado un desajuste, una disfunción, entre el desarrollo del mercado y el de las instituciones políticas y jurídicas de carácter global, cuya precariedad es, justamente, la mejor baza para el avance de un capitalismo frenético, posesivo y desbocado. IV. GLOBALIZACIÓN, JUSTICIA Y MODERNIDAD En Mundializaçao e Cultura, Renato Ortiz realiza una lúcida exposición de las interacciones socio-culturales en la época de la globalización. Considera el profesor brasileño que la expansión cultural posibilitada por la intensificación de los flujos comerciales, por la expansión de la industria cultural y por la innovación tecnológica tendrá efectos directos sobre el desarrollo de lo que él denomina "modernidad-mundo". Entiende Ortiz que la mundialización posibilita el avance de la modernidad que trasciende por fin las fronteras nacionales. La nación, que hasta ahora había constituido un primer paso en el proceso de modernización frente a la disgregación y aislamiento de territorios y comunidades locales, se ve ahora superada por la expansión de la modernización más allá de los espacios nacionales. De este modo, Ortiz contempla la articulación de la nación en cuanto unidad mental y cultural de sus habitantes como una primera fase en el proceso de desarrollo histórico de la modernidad, entendiéndola aquí no en su sentido filosófico-cultural sino como expresión concreta de una organización social a la cual corresponde un estilo de vida, una forma de ser32. La modernidad inaugura un nuevo modelo de organización social privilegiando cualidades como la funcionalidad, la racionalidad y la movilidad. El nacimiento de la nación se vincula, así, con el tránsito de la socie31
Cfr. Bauman, Z., Globalizaçao. As consequências humanas, cit., p. 77. Cfr. Ortiz., R., Mundializaçao e Cultura, 3ª reimpr., Brasiliense, Sao Paulo, 1998, pp. 35-69. Sobre la relación entre globalización y modernidad puede verse también Pinheiro do Nascimento, E., "Globalizaçao e exclusao social: fenômenos de uma nova crise da modernidade?", (en Dowbor, L., Ianni, O., y Resende, P.E.A. (eds.), Desafios da globalizaçao, cit. pp. 74-94), en el que el autor expone que la modernidad es intrínsecamente global por lo que el fenómeno de globalización no comporta una negación de la modernidad pero sí la creciente exclusión social que la expansión del mercado provoca. 32
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dad agraria y estamental a la sociedad industrial y burguesa, y es consolidado gracias a los adelantos de la técnica que permiten el establecimiento de un sistema moderno de comunicación (telégrafo, tren, periódicos, etc.) que posibilita la circulación de personas, ideas e informaciones. En las sociedades modernas las relaciones sociales son desplazadas de sus contextos territoriales de interacción y se reestructuran por medio de relaciones indefinidas de tiempo-espacio. Los hombres se desterritorializan, favoreciendo una organización racional de sus vidas. Un cambio tan relevante precisa servirse de un sistema técnico que permita el control del espacio y del tiempo. El paradigma de la modernidad-nación no debe contemplarse como algo opuesto a la mundialización, sino que ésta va implícita en la propia modernidad. Nación y mundialización no son antagónicas, sino que ambas deben entenderse como dos momentos del desarrollo histórico de la modernidad. La modernidad-nación conduce lógicamente a la modernidad-mundo: "contrariamente a lo que muchas veces se supone, la nación es una primera afirmación de la mundialidad. Ella porta en su seno una modernidad-mundo ... la modernidad encierra una vocación mundial, y no puede ser contenida en el interior de las fronteras nacionales"33. Emerge, de esta forma, un nuevo patrón cultural, la "modernidad-mundo" que, inspirado por la vocación universalista de la modernidad, trata de llevar a su plenitud la tendencia mundializadora ya iniciada. Un nuevo patrón cultural que no deroga modelos culturales particulares, sino que los remodela en función de una nueva forma de estar en el mundo, adecuada a la era de la globalización. La mundialización se nos antoja, entonces, un proceso deseable, una forma de contrarrestar ciertas tendencias perversas de la modernidad que confluyen en el proceso de globalización y que se condensan la autonomización del subsistema económico y en el predominio de la razón instrumental. Frente a ello, el patrón cultural de la "modernidad-mundo" recoloca los valores ilustrados en el centro del debate ético-político y, en el ámbito jurídico, rescata los derechos humanos de la espiral destructora de la racionalidad económica. La mundialización se constituye entonces en la tabla de salvación de la modernidad y, con ella, de los derechos humanos: allí donde la globalización amenaza con devastar la pluralidad cultural mediante la estandarización de los productos de consumo, la mundialización opone un paradigma cultural flexible que impide la asimilación y la homogeneidad, un nuevo modelo cultural capaz de articular una respuesta frente a circunstancias también novedosas. En la perspectiva de la globalización, el desarrollo de un paradigma cultural mundializado, acorde con las condiciones cambiantes de un mundo en 33
Ortiz, R., Mundializaçao e Cultura, cit., p. 50.
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mutación, permite reinsertar los procesos económicos en el conjunto de interacciones sociales y políticas, reinvidicando así el protagonismo de la razón y de la cultura frente al imperio de las fuerzas incontrolables del mercado. La globalización no supone el fin de la modernidad sino una nueva fase de ésta caracterizada por la radicalización de algunos de sus elementos, cuya polarización puede provocar disfunciones importantes. Sólo la emergencia de un patrón cultural adecuado a las nuevas coordenadas podrá proporcionar un soporte sólido a la continuidad del proyecto moderno. La transnacionalización de los modelos jurídico-políticos a nivel organizativo e institucional es la única respuesta al interrogante sobre la viabilidad del proyecto ilustrado en la era de la globalización. La réplica al imperialismo del mercado que inaugura el globalismo exige un esfuerzo redoblado por colocar la política y el derecho por encima de los flujos económicos transnacionales. La globalización no tiene por qué traducirse, pese a quien pese, en un sometimiento servil a los dictados de un capitalismo transnacional autorregulado cuya lógica del máximo beneficio se traduce, finalmente, en un colapso del proyecto de la modernidad34. Urge desenmascarar este mito de la globalización que hace inviable todo proyecto de realización de los ideales ilustrados y que quiebra la alianza entre sociedad de mercado, democracia y Estado asistencial. En las coordenadas de la globalización, el proyecto de la modernidad puede aún rescatarse, reformulando, eso sí, algunos de sus planteamientos, cuya redefinición resulta imprescindible en orden a la realización de lo más puro y valioso de su mensaje: el proyecto universalista compendiado en los derechos humanos. Ante esta situación novedosa, cuyos contornos comenzamos a entrever, es necesario replantearse los perfiles del derecho, de la política y de la justicia en las coordenadas de un mundo globalizado. ¿Se trata de reflotar el proyecto de la modernidad? Seguramente. Se trata de reivindicar la causa del humanismo y del universalismo, en tiempos de disolución, de vértigo y de congoja. Se trata de reformular los instrumentos teóricos con los que el derecho y la política han venido trabajando para adaptarlos a una situación hasta ahora desconocida. Se trata, en suma, de "tomar la globalización en serio", 34 Sobre la vigencia del proyecto de la modernidad, sus críticas y la conveniencia de una reconstrucción de sus elementos teóricos cfr., mi obra En las encrucijadas de la modernidad. Política, Derecho y Justicia, Universidad de Sevilla, Sevilla, 2000. Acerca de las relaciones entre modernidad y globalización, Robertson ha mostrado que el problema de la modernidad se expande y, en cierto sentido, se subordina al problema de la globalidad. Muchos de los temas específicos de la modernidad son exacerbados en el proceso de globalización (Cfr. Robertson, R., Globalization. Social Theory and Global Culture, Sage, London, 1992, especialmente cap. IX).
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como certeramente ha apuntado Giddens al parafrasear el título de la célebre obra de Dworkin Taking Rights Seriously; y esto sólo se consigue redoblando los esfuerzos por articular respuestas a nivel institucional a la globalización de los mercados, integrando las políticas nacionales en una perspectiva mundial y estimulando la colaboración internacional en ciertas áreas básicas que precisan el desarrollo de instituciones globales o la mejora de las existentes35. Hay que reafirmar los contenidos básicos del proyecto moderno cuyo legado permanece aún irrealizado36: sólo así conseguiremos evitar la sinrazón narcisista del mercado salvaje, destructor e inícuo. La crisis de la modernidad es tan sólo aparente: una crisis engañosa urdida en la sombra por conspiradores diletantes y trasnochados, sedicentes progresistas que tratan de abrir una vía de agua en el impresionante legado cultural de Occidente. Justamente en este momento no caben veleidades: definir nuestra posición es una tarea acuciante, sólo así podremos evitar el naufragio. La vía del humanismo y del cosmopolitismo sigue siendo, hoy más que nunca, la única alternativa a la desazón de la disolución, de la anomia, de la insolidaridad y del instinto. En definitiva, en tiempos de incertidumbre y de cambios trepidantes se abre paso, con más fuerza que nunca, la pregunta recurrente por la justicia: por las condiciones que hacen posible que la existencia humana sea digna de ser vivida y por el papel que le cabe al hombre en el diseño y construcción de las realidades humanas. Las alteraciones que la globalización está introduciendo en la ordenación geopolítica no pueden escapar a un análisis iusfilosófico. Entre otras cosas, porque su influencia alcanza de lleno al mundo jurídico y se proyecta en formas específicas de juridicidad que están redefiniendo las cuestiones más apremiantes de la justicia, de los derechos humanos y de la democracia. Y la Filosofía del Derecho no puede quedar al margen de cuanto sucede a su alrededor, encerrada en el palacio de cristal de sus cavilaciones imperturbables. No es esa la Filosofía del Derecho que nuestro tiempo demanda, porque la realidad no puede ser mirada de soslayo, como si nada de cuanto acontece en derredor pudiera inquietar las certezas consolidadas de un saber arrogante y autosuficiente. El derecho necesita respuestas a cuestiones nuevas y también a cuestiones de siempre. Las que hay no nos permiten 35
Cfr. Giddens, A., "Tomar la globalización en serio", en La tercera vía y sus críticos, Taurus, Madrid, 2001, pp. 133-173. El autor se refiere explícitamente a cinco grandes áreas en las que resulta cada vez más necesario un enfoque de carácter global, a saber: la gobernación de la economía mundial, la gestión ecológica global, la regulación del poder corporativo, el control de las guerras y el fomento de la democracia transnacional. 36 Cfr. "El debate sobre la justicia en las encrucijadas de la modernidad", en Julios-Campuzano, A. de, En las encrucijadas de la modernidad. Política, Derecho y Justicia, cit., pp. 209-245.
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afrontar con éxito los desafíos de nuestro tiempo, unas, porque son estériles, porque nunca sirvieron; otras, porque son, sencillamente, caducas. Alguien dijo que a la Filosofía del Derecho le cumple una tarea fundamental: anticipar las señales de lo nuevo. Y este fenómeno es, sin duda, novedoso, y tiene además importantes consecuencias para la comprensión de la realidad jurídica en una sociedad cambiante. Efectivamente, la Filosofía del Derecho no puede rehuir este cometido, porque entonces estaría negándose a sí misma. Es hora ya de reivindicar una Filosofía del Derecho liberada de falsos estereotipos escolásticos, una Filosofía del Derecho que acometa con audacia y decisión la tarea inexcusable de allanar el horizonte de la justicia. Una Filosofía del Derecho que asuma sin remilgos el papel trascendental que le cabe en el conjunto de los saberes jurídicos: el de proporcionar una visión omnicomprensiva de la juridicidad que permita la conciliación entre el ser y el deber ser, entre el derecho positivamente establecido y los valores que deben inspirarlo. Justamente en esa encrucijada, la Filosofía jurídica adquiere un valor incalculable porque es ahí donde, desprendida de hueras pretensiones de cientificidad, deja de emular a otros saberes; es ahí justamente donde su misión es ineludible, donde su tarea no será arrogada por otras disciplinas. No impugno la vocación servil de la Filosofía, tantas veces proclamada por diletantes pseudofilósofos, porque, ciertamente, nuestra disciplina se debe a su señor, pero su condición de esclava la dignifica: nuestro saber no es un saber esclavo de las ciencias (ancilla scientiarum), hora es ya de que se yerga y de que alce la frente con dignidad, después de tanto tiempo de postración. La Filosofía del Derecho sólo es esclava de la justicia (ancilla iustitiae) y a este vasallaje ha de prestarse complaciente. De lo contrario habrá renunciado a su responsabilidad como saber, abdicando de una misión que sólo ella puede llevar a cabo. Y si el fenómeno es complejo, los análisis unidimensionales deben reputarse superfluos. La comprensión de una realidad compleja exige que sea abordada desde una perspectiva interdisciplinar que no rechace las aportaciones de las ciencias sociales en la comprensión de un fenómeno polivalente y pluridimensional. La globalización es, sin lugar a dudas, la constatación más palmaria de la futilidad de los análisis autopoiéticos del fenómeno jurídico. En realidad, el debate sobre la globalización está preñado de incertidumbres. Tantas que sería osado pretender disiparlas con aportaciones incuestionables. Nuestro objetivo en este trabajo es algo más modesto: lejos del paraíso de las certezas, nos conformamos tan sólo con apuntar algunas propuestas; una suerte de aproximación teórica que nos permita descubrir la trascendencia de la cuestión y sus múltiples implicaciones en el debate sobre la justicia.
CAPÍTULO II LA CRISIS DE LA CIUDADANÍA EN LA ERA DE LA GLOBALIZACIÓN I.
LA CRISIS DEL ESTATUTO MONISTA DE LA CIUDADANÍA
Una de las categorías políticas centrales de la modernidad es, sin resquicio a dudas, la ciudadanía. El ciudadano como centro de atribución de facultades e imputación de derechos es, ciertamente, el elemento nuclear de la articulación de las relaciones entre política y derecho en los Estados nacionales1. No en vano ese status de ciudadano vino a abrogar, definitivamente, la estratificación estamental de las sociedades del antiguo régimen en bene1 Sobra decir que cuando hablamos de ciudadanía nos estamos refiriendo a la ciudadanía democrática que es tan sólo una manifestación específica de ciudadanía frente a otras formas históricas o contemporáneas. En este sentido podemos seguir aquí la caracterización del concepto de ciudadanía propuesta por Steven Lukes y Soledad García a partir de tres elementos constitutivos: a) la posesión de ciertos derechos y obligaciones en el marco de una determinada sociedad; b) la pertenencia a una comunidad política determinada (el Estado), vinculada históricamente a la noción de nacionalidad; c) un conjunto de facultades y derechos específicos que garantizan la participación del individuo en los procesos de toma de decisiones (Cfr. García, S., y Lukes, S. (eds.), Ciudadanía: justicia social, identidad y participación, siglo XXI de España, Madrid, 1999, p. 1). Sobre el contenido de la ciudadanía puede consultarse también Balibar, E., "Propositions sur la citoyanneté", en Withol de Wenden, C. (ed.), La citoyanneté, Edilig, Paris, 1988. Sobre esta materia y sobre el estado actual del debate teórico sobre la ciudadanía resulta también ilustrativo el trabajo de Pérez Ledesma, M., "Ciudadanos y Ciudadanía. Un análisis introductorio", en Pérez Ledesma, M. (comp), Ciudadanía y Democracia, Pablo Iglesias, Madrid, 2000, pp. 1-35. Para un estudio del despliegue histórico de la ciudadanía en los Estados modernos es referencia obligada la obra ya clásica de Marshall, T.H., Citizenship and Social Class (Cambridge University Press, Cambridge, 1950), en la que se desarrolla la tesis de la progresiva ampliación del contenido de la ciudadanía, desde un primer momento en el que sólo incluía derechos de carácter negativo pasando, tras la incorporación de derechos políticos, a adquirir su forma definitiva con la aparición de los derechos sociales.
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ficio del reconocimiento de la igualdad jurídica de todos los individuos, con independencia de su origen social o de su posición económica. Durante doscientos años -que a título orientativo podríamos acotar básicamente entre la Revolución Francesa y la caída del muro de Berlín- la ciudadanía ha ejercido este papel de primer orden como elemento dirimente de la atribución no sólo de derechos políticos, sino también de otra naturaleza, en el seno de la estructura burocrático-administrativa del Estado. La ciudadanía definida como ciudanía-institución ha sido y continúa siendo el elemento vertebrador de las relaciones interindividuales en el ámbito de la vida política intraestatal y, a través de ella, los derecho subjetivos han cobrado cuerpo como correlato jurídico del reconocimiento de la igualdad política de los individuos. Sin embargo, las profundas mutaciones a que se está viendo sometido el mundo contemporáneo en su ordenación jurídico-política en virtud del impacto transformador de la globalización, coloca un amplio espectro de cuestiones hasta ahora desconocidas que hacen que el concepto de ciudadanía se tambalee a la par que el modelo Estatal se redefine en las coordenadas de la economía global2. El modelo de ciudadanía que tan eficaz servicio prestó a ese modelo de organización social está hoy en crisis. Como ha apuntado José María Gómez, los impactos transformadores de la globalización han alcanzado en profundidad a la ciudadanía democrática en su doble naturaleza, como modo de legitimación y como medio de integración social "como status legal igualitario de derechos y deberes de los miembros de la comunidad política frente al poder político y, simultáneamente, como identidad colectiva basada en la pertenencia a la comunidad nacional de origen y destino"3. No podía ser de otra forma, porque muchos son los factores que inciden sobre él. Huelga decir que la ciudadanía no puede quedar al margen de este vasto repertorio de transformaciones, porque es, sin duda, una de los elementos nucleares del modelo de organización jurídico-política de la modernidad. Ya no son las cosas como antes: se acabó el tiempo de las estructuras de poder unitarias y de los sistemas jurídicos plenos, completos y acabados. El formalismo jurídico sobre el que descansó el dominio del Estado-nación en su época de apogeo es ya solo un recuerdo desleído de épocas pretéritas. Terminó ya el imperio de la individualidad abstracta, despersonalizada, indiferenciada, cuyos correlatos jurídicos se cifraban en la 2
Una aproximación premonitoria y ya clásica al impacto que la interdependencia global tendría sobre el modelo político estatal es la Rosenau, J.N., The Study of Global Interdependence. Essays on the Transnationalisation of World Affairs, Frances Pinter, London, 1980. 3 Gómez, J. Mª, Política e democracia em tempos de globalizaçao, Vozes, Petrópolis, 2000, p. 65.
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igualdad meramente formal ante la ley y en un haz de derechos individuales difícilmente tangibles en la vida real de la personas. Eso, ciertamente, es ya agua pasada. Tanto que algunos casi ni lo recuerdan (aunque en el fondo, no nos engañemos, todos sabemos que los rescoldos de esa lumbre no fueron aún definitivamente sofocados). Sea como fuere, el Estado social de Derecho vino a poner las cosas en su sitio, al recordarnos que el abstracto individuo del derecho liberal-burgués ni enferma, ni come, ni duerme, ni padece. No envejece, no se muere. Quizás por eso, un individuo que sólo existía en las leyes lo único que precisaba eran derechos que, también, sólo existían en las leyes. El hiperracionalismo de la individualidad abstracta terminó por cosificar los derechos pues, al desposeer a los individuos de su propia incardinación histórica, posibilitó ciertos reduccionismos que conculcaban su propia pretensión de universalidad4. Como ha apuntado De Lucas, la pretensión universalista del racionalismo ilustrado de conceptualizar los derechos mediante un proceso de abstracción jugó en su momento un papel decisivo, pues, al desposeer a los individuos de todos sus atributos, los colocó a todos en posición de igualdad. Se había acuñado, así, un magnífico expediente teórico para la abolición de los privilegios de clase del Antiguo Régimen y para la implantación definitiva de los derechos humanos. Sin embargo, un proceso de esta naturaleza entrañaba riesgos nada desdeñables que no tardarían en manifestarse con toda su virulencia, pues la caracterización del individuo sin atributos era, simultáneamente, una vía abierta para la exclusión que se concretaría en tres frentes: a) mediante la identificación exclusiva del hombre con el individuo y del individuo con el burgués: la titularidad de los derechos quedaba de esta forma drásticamente restringida a una determinada clase social; b) la proyección del modelo de sociedad patriarcal en la atribución de los derechos, con la consiguiente exclusión de género que condenaba a la mujer a una permanente minoría de edad, bajo la tutela del padre o del esposo; c) la ecuación que identifica ciudadanía y nacionalidad, restringiendo el alcance pretendidamente universal de los derechos a la previa adquisición de la nacionalidad5. Desde entonces, sin embargo, las cosas han cambiado mucho, aunque cada vez resulta más palmario que ni siquiera el maltrecho Estado social ha podido hacer frente a la cascada de transformaciones que se han producido en las últimas décadas. El status jurídico de ciudadano está viéndose redefinido, 4
Cfr. Tarello, G., Cultura jurídica y política del derecho, F.C.E., México, 1995, pp.
39-56. 5 Cfr. De Lucas, J., El desafío de las fronteras. Derechos humanos y xenofobia frente a una sociedad plural, Temas de Hoy, Madrid, 1994, pp. 43-45.
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quizás porque el modelo sobre el que se había cimentado resulta ya anacrónico. No valen ya las fórmulas abstractas ni las estructuras centralizadas de poder, no sirven ya los derechos indiferenciados que mutilan las derivaciones sociales de la individualidad. Es el derecho ciego el que está en crisis y con él una ciudadanía invidente que parece por fin rebelarse. Ya no será ni tan dócil, ni tan pánfila: reivindica su reconocimiento. Y el Estado no consigue satisfacer sus expectativas pues ni puede responder con celeridad a sus demandas, ni cuando lo hace sus respuestas resultan satisfactorias. La pluralidad y la complejidad de nuestras sociedades y de los procesos que desarrolla no son ya fácilmente reconducibles al esquema arquetípico de ese estatuto monista de la ciudadanía que la concebía como una unidad orgánica, indiferenciada y simétrica, una reducción artificial a la igualdad que traducía discriminación y apartamiento. Quizás por ello se produce un vaciamiento del Estado por abajo, esto es, a nivel infraestatal: sus estructuras no consiguen articular mecanismos de respuesta en la cantidad y con la rapidez requerida por la complejidad de los procesos sociales. De esta suerte, el Estado se desmembra en una miríada indescifrable de organismos, instituciones y micropoderes que hacen que el propio concepto de ciudadanía se erosione, se desgaste, se fragmente o se divida, siguiendo un proceso que, utilizando un símil, bien pudiera compararse con la disgregación del átomo en la fisión nuclear. No concluye aquí la relación de alteraciones que afectan a la ciudadanía pues, si a nivel infraestatal constatamos un vaciamiento, a nivel supraestatal se puede registrar un proceso de desbordamiento de esa concepción rígidamente vinculada al modelo político del Estado-nación. Desde esta perspectiva, el Estado carece de la posibilidad de articular respuestas consistentes a problemas que trascienden con mucho sus propias fronteras, problemas de escala planetaria cuyo tratamiento sólo puede abordarse con éxito trascendiendo las estructuras de poder estatales. Se produce, entonces, un efecto de globalización de la ciudadanía como tentativa de vertebrar vínculos sociales más allá de las reducidas dimensiones del Estado. La globalización de la ciudadanía entraña una transnacionalización de la política, en busca de soluciones eficaces a cuestiones que no pueden ser resueltas siguiendo los cauces que proporciona el modelo estatal. El nuevo diseño de la relaciones humanas a nivel infraestatal y supraestatal que introduce el paradigma emergente de la globalización está comportando alteraciones significativas en la percepción del status de ciudadanía, en la medida en que éste tiende a fragmentarse en el ámbito infraestatal o a globalizarse en el ámbito transnacional. Se trata de aspectos interrelacionados: la globalización comporta, también, fragmentación, ruptura y disolución. Como ha indicado Fariñas, ambos procesos son, en realidad, el anverso y el reverso de
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la misma moneda y sin ellos no puede ser comprendida en su complejidad las circunstancias que constriñen en la hora presente la realización práctica de los derechos humanos. El actual contexto espacio-temporal de los derechos humanos se enmarca en un doble proceso definido, por una parte, por las tendencias globalizadoras de la economía y de la técnica y, por otra, por la fragmentación social y cultural de la ciudadanía provocada por el nacimiento de nuevas identidades o por la redefinición de las existentes, con los consiguientes conflictos multiculturales6. En este contexto, la oposición entre lo global y lo local inaugura lo que podríamos llamar una dialéctica de la complementariedad: dos dimensiones cuyo antagonismo aparente constituyen, en verdad, aspectos mutuamente relacionados de un proceso complejo que ha merecido la aparición de un neologismo, acuñado por Robertson, la glocalización. Estas tendencias introducen, así, cambios relevantes que permiten augurar una redefinición del concepto de ciudadanía en la medida en que la crisis del Estado-nación amenaza también a las categorías políticas nucleares sobre las que éste ha descansado. Parece que, a la vista de lo anterior, podemos delinear básicamente dos tendencias que afectan al concepto de ciudadanía y que ya han sido enunciadas: 1º) La fragmentación de la ciudadanía a nivel intraestatal comporta un progresivo proceso de diferenciación y de ruptura del status jurídico único que la ciudadanía vino a establecer en los albores de la modernidad. Apuntamos así a todo un conjunto heterogéneo de fenómenos7 cuyo co6
Cfr. Fariñas Dulce, Mª.J., Globalización, ciudadanía y derechos humanos, cit., p. 1. Nuestra aproximación a los fenómenos que desgastan o erosionan la ciudadanía a nivel intraestatal se ceñirá, en lo que sigue, a algunas expresiones emblemáticas de la globalización, cuales son: la configuración "estamental" de la ciudadanía y la interdependencia económica. No podemos desconocer, empero, que existen otros fenómenos que inciden sobre el alcance de la ciudadanía y que se relacionan directamente con la vigencia del principio de soberanía popular y de la legitimidad de los procesos políticos y que han llevado a Habermas a referirse a un olvido de la idea de soberanía popular en el horizonte político de nuestro tiempo. Son varios los factores que convergen en este fenómeno, pero todos ellos pueden asociarse a la crisis del derecho regulador y del Estado intervencionista para reducir la complejidad creciente de los procesos socioeconómicos. Con carácter aproximativo podemos cifrarlos en los siguientes: a) La tecnocracia o el poder de los expertos: La generalización de la fórmula política del Estado social de Derecho tras la Segunda Guerra Mundial supuso un crecimiento espectacular de las funciones del Estado con el correspondiente aumento de las élites tecnocráticas en la estructura burocrática estatal. A medida que el Estado se expandía fue surgiendo una nueva élite social de expertos y tecnócratas cuyo poder decisorio en la adopción de acuerdos y en la ejecución de políticas públicas fue erosionando paulatinamente el principio democrático y mermando el espacio reservado a la legitimación de las decisiones en la voluntad mayoritaria. Se trató, ciertamente, de uno de los efectos perversos del Estado benefactor que, en su afán por virtualizar los espacios de libertad con dosis crecientes de igualdad, terminó enajenando amplias zonas de la libertad que pretendía conquistar. Esto produjo un efecto de desbordamiento del Estado social, cuya plena realización sólo resultaba viable mediante la inmolación de contenidos democráticos. 7
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mún denominador consiste en la diferenciación estructural de clases o grupos de ciudadanos y en la correlativa atribución funcional de facultades y derechos; 2º) Por otro lado, la globalización de la ciudadanía que apunta también a un complejo muestrario de fenómenos de diversa etiología cuyo común denominador es la superación del marco jurídico-político estatal en la articulación de las relaciones interindividuales reguladas jurídicamente. La ciudadanía global parece avanzar así en la línea del cosmopolitismo pero con avances y retrocesos que jalonan el discurrir de su proceso de desarrollo8. ¿Cuáles son esos fenómenos en que los que cristalizan las ten7
b) La partitocracia y la fractura entre gobernantes y gobernados: La conformación fuertemente jerárquica de los partidos políticos coadyuvó a que este proceso se consolidara, pues, con frecuencia, las estructuras partidarias quedaron blindadas frente a las aspiraciones democráticas de la militancia y, no digamos ya, de la ciudadanía. De este modo, los mecanismos de representación de la voluntad popular quedan obstruidos en la medida en que se produce una fractura entre representantes y representados, pues la cúspide dirigente de los partidos deja de representar con frecuencia los intereses de los gobernados y se erige en portavoz de un grupo reducido, cada vez más aislado respecto del resto de la ciudadanía, con intereses específicos de clase: la clase política en cuanto sector diferenciado de la sociedad con características distintivas. Esto mecánica de representación traduce, en última instancia, una fragmentación de la ciudadanía entre gobernantes y gobernados, entre la élite dirigente que ocupa cargos políticos y los ciudadanos cuyas posibilidades de acceso democrático al poder han quedado, por vía de hecho, drásticamente limitadas. c) El poder de las élites económicas y grupos de presión: A nadie que se tenga por cabal puede extrañar el papel que el poder económico ejerce en las democracias comtemporáneas. De hecho existe una vastísima literatura que aborda las interacciones entre poder económico y poder político y cómo las élites económicas constituyen lobbies y grupos de presión que condicionan el pulso de las decisiones políticas. En el ámbito estatal los grandes grupos financieros y empresariales ganan terreno en el espacio de la representación política mediante la financiación, a título puramente gratuito, evidentemente, de los partidos en los procesos electorales. ¿Qué decir, entonces, de la gratitud que los gobernantes así electos profesarán a sus benefactores? Nadie puede negar que la gratitud es tan humana como la acción de exigir correspondencia a los favores recibidos. De esta suerte, el poder político genera una corriente de dependencia que limita su posibilidad de maniobra ante las reivindicaciones ciudadanas. Tristemente, este cauce de imbricación entre poder político y económico no es la única vía de acceso de los grandes intereses empresariales al proceso de toma de decisiones. Y es que los grupos de presión sofisticadamente articulados ejercen múltiples mecanismos y articulan una infinidad de resortes en el entramado social en orden a la intervención, más o menos directa, en las políticas públicas (Sobre estas cuestiones puede cfr. mi libro En las encrucijadas de la modernidad. Política, Derecho y Justicia, Universidad de Sevilla, Sevilla, 2000, pp. 129-171). 8 En la exposición de las transformaciones de la ciudadanía bajo la égida de la globalización adopto aquí el esquema propuesto por María José Fariñas para quien la institución de la ciudadanía se ve, en la actualidad, acosada, simultáneamente, por tendencias hacia la fragmentación en el ámbito interno de los Estados y hacia la globalización, a nivel transnacional. En opinión de esta autora, asistimos al nacimiento de una ciudadanía fragmentada o diferenciada,
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dencias a la globalización y a la fragmentación de la ciudadanía? Trataremos de dar respuesta a esta cuestión en los apartados que siguen. II. DE LA EROSIÓN A LA FRAGMENTACIÓN Cuando hablo de una tendencia a la fragmentación de la ciudadanía en las sociedades contemporáneas me estoy refiriendo a un conjunto complejo de fenómenos que se producen en el ámbito estatal y que, según mi parecer, tienen consecuencias relevantes. Y es que la ciudadanía ha dejado de ser, en el interior de cada Estado, un conjunto cerrado, completo y homogéneo de facultades y derechos que se atribuyen por igual a cada uno de los miembros de la comunidad política. La fragmentación de la ciudadanía supone, en cierta medida, la incorporación del principio de la diferencia que con tanto vigor ha sido reivindicado por las teorías postmodernas, aunque esa "diferencia" sea introducida en un sentido bien distinto en cuanto diferenciación. Frente a la concepción homogénea e igualitaria de la ciudadanía como un status único de los miembros de la comunidad, situados en pie de igualdad, la sociedad actual ha generado tendencias a la diferenciación que traducen la necesidad de ajustar la atribución de facultades y derechos en función de las posiciones diferenciadas de los miembros de la comunidad política9. Esto se traduce en una cri8
como consecuencia de la reacción identitaria frente al universalismo de la igualdad. Este proceso convive, sin embargo, con la aparición de manifestaciones transnacionales, coherentes con el proyecto cosmopolita: una ciudadanía cosmopolita basada en la propuesta rawlsiana de un nuevo derecho de gentes (Cfr. Fariñas Dulce, Mª.J., Globalización, ciudadanía y derechos humanos, cit., pp. 35-59). Mi planteamiento, sin embargo, como se podrá apreciar, no concuerda con el desarrollo que la autora realiza, por cuanto su posición parece situarse en las coordenadas de la exaltación indiscriminada y posmoderna de la diferencia y en la consiguiente impugnación del proyecto ilustrado, del discurso universalista de la modernidad y de la herencia cultural del liberalismo, cuestiones sobre las que me he posicionado ampliamente en mi obra En las encrucijadas de la modernidad. Política, Derecho y Justicia. 9 Para una crítica a la tesis de la crisis de la ciudadanía vinculada a la crisis del Estadonación, cfr. Sartori, G., La sociedad multiétnica. Pluralismo, multiculturalismo y extranjeros, Taurus, Madrid, 2001, pp. 99-105. El politólogo italiano entiende que la esencia de la crisis de la ciudadanía reside en su actual configuración diferencial que quiebra de manera definitiva el modelo de status igualitario propio de la Ilustración: "La condición fundante de la ciudadanía que instituye el "ciudadano libre" es, pues -también en este contexto-, la igual inclusividad. En cambio, y por el contrario, la ciudadanía diferenciada convierte la igual inclusividad en una desigual segmentación. El paso hacia atrás es mastodóntico. Y, sin embargo, casi nadie da muestras de advertirlo" (Sartori, G., op. cit., p. 103). La raíz del problema, concluye Sartori, es que la diferenciación desemboca en la arbitrariedad en el reconocimiento de los derechos. Si se fragmenta la ciudadanía y se subdivide en ciudadanías múltiples, plurales y diferenciadas, la sociedad abierta se fractura en sociedades cerradas (cfr. Sartori, G., pp. 104-105).
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sis del concepto de ciudadanía, cuyos perfiles se diluyen, se difuminan y se desdibujan. En el marco interno de los Estados las leyes de inmigración se endurecen y asistimos a un fenómeno de fortificación de la ciudadanía que se erige en estamento diferenciado frente a sectores creciente de población inmigrante. Simultáneamente, los derechos de ciudadanía pierden valor y se debilitan los cimientos de la democracia: La crisis del Estado refleja una pérdida alarmante de soberanía y de la capacidad democrática de decisión frente a las nuevas redes transnacionales de poder que se adueñan de competencias tradicionalmente ejercidas por los Estados: "Bajo el impacto de la globalización -señala Anthony Giddens- la soberanía se ha vuelto borrosa. Las naciones y Estados-nación siguen siendo poderosos, pero se están abriendo... grandes déficits democráticos entre ellas y las fuerzas globales que afectan a las vidas de sus ciudadanos"10. Esta situación adquiere contornos particularmente graves en los países subdesarrollados o en vías de desarrollo, en los que se registra una disolución de la ciudadanía: a medida que el Estado se debilita y sus estructuras se vacían por obra del impacto de la acción combinada de las instancias transnacionales de decisión, el funcionamiento de los mercados y la enajenación de los espacios de decisión, la ciudadanía se degrada y se devalúa. Cuanto mayor es el grado de condicionamiento de la política estatal, más se erosionan las instancias de poder y el ordenamiento jurídico que, progresivamente, pierde efectividad. En los casos extremos, la ciudadanía se convierte en un status formal, cuyos contenidos se evaporan: la ciudadanía se fragmenta y se disuelve, incapaz de satisfacer expectativas y de cubrir las apariencias. Y cuanto más se acrecientan los problemas de la miseria, la carestía y el endeudamiento, más se debilita el propio Estado y más intagible y etérea resulta la ciudadanía. En este contexto, la ciudadanía deja de ser un concepto singular para ramificarse en un conjunto plural de situaciones diferenciadas en función de las cuales se definen los derechos y deberes de los individuos dentro de la comunidad política. Se produce así todo un complejo de fenómenos que exponemos a continuación y que coadyuva, de una u otra forma, a la redefinición de la categoría de ciudadanía: 10
Giddens, A., Un mundo desbocado. Los efectos de la globalización en nuestras vidas, cit., p. 92. Para una aproximación a la problemática de la participación política de la ciudadanía en un contexto global desde una perspectiva de Ciencia Política, puede consultarse Norris, P. (ed.), Critical Citizens. Global Support for Democratic Governance, Oxford University Press, Oxford, 1999.
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La creciente interdependencia de los mercados
La intensificación de los flujos comerciales en el ámbito transnacional y la creciente dependencia de los Estados respecto de las corporaciones transnacionales, de las grandes instancias económicas y de las fuerzas que operan en el mercado global, tienen consecuencias directas sobre la capacidad de control del Estado sobre sus iniciativas de gobierno y sus programas políticos. Nos enfrentamos a lo que el controvertido George Soros ha denominado "fundamentalismo del mercado", que se caracteriza por el debilitamiento progresivo de los controles institucionales del sistema capitalista a nivel internacional provocado por la fragilidad del sistema de Bretton Woods: un retorno a la ideología del laissez faire agudizado por las consecuencias bárbaras de un capitalismo desterritorializado que opera a nivel global; esta ausencia de control, propiciada por una confianza en la propia capacidad del sistema para autorregularse, se convierte, en realidad, en una seria amenaza para la preservación del sistema de libertades de la sociedad abierta y pluralista11. En este contexto, la soberanía se diluye en una compleja red de interdependencias en la que todo queda condicionado y trabado por las fuerzas incontrolables de un mercado global. En estos parámetros es fácil concluir que la incapacidad de los individuos de intervenir en los procesos de decisión global determina su (in)capacidad para actuar como ciudadanos en el ámbito del Estado, puesto que la interdependencia transnacional de las relaciones económicas sustrae un amplio repertorio de competencias estatales a la decisión democrática. Y esto provoca, también, inevitablemente, una fragmentación de la ciudadanía, cuyos derechos de participación y decisión quedan formalmente incólumes, pero fácticamente limitados y reducidos a la mera expresión de una voluntad electoral. No podemos omitir, sin embargo, que las consecuencias de este fenómeno afectan no solamen11 Cfr. Soros, G., La crisis del capitalismo global. La sociedad abierta en peligro, Debate, Madrid, 1999. Soros apuesta por el término fundamentalismo por entender que resulta más adecuado que liberalismo o laissez faire. El fundamentalismo entraña una posición extrema, asentada sobre argumentos absolutos, indiscutibles, que operan como dogmas sin refutación posible, más allá de toda contrastación empírica: una creencia en la perfección, en los valores absolutos, en el conocimiento perfecto (cfr. op.cit. pp. 158 ss.). Sobre la pretendida falibilidad del sistema capitalista, Soros rechaza la creencia generalizada de que los asuntos económicos estén sometidos a leyes inexorables como las que rigen el mundo físico y añade que "las decisiones y las estructuras que se basan en esta creencia son desestabilizadoras económicamente y peligrosas desde el punto de vista político" (Soros, G. op. cit., p. 61). Para una crítica completa de la ideología del mercado desde el punto de vista de la economía política, cfr. Montes, P., El desorden neoliberal, Trotta, Madrid, 1996.
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te al status activo de la ciudadanía sino que alcanzan de lleno a la ciudadanía social: aquella que surge vinculada a una concepción sustantiva de la ciudadanía a partir de la eclosión del Estado social de Derecho. El retroceso de los contenidos sociales y de las políticas redistributivas determina una erosión profunda del contenido de la ciudadanía, de suerte que ésta queda cercenada en beneficio de la gobernabilidad global del sistema, lo cual entraña la reducción de la ciudadanía estrictamente a su dimensión cívico-política12. Este proceso de paulatina sumisión del Estado al poder económico transnacional con la correlativa pérdida de competencias y de control sobre sus políticas en el ámbito interno tiene básicamente dos variantes13: a)
Foros, Instancias, y Organismos económicos internacionales que coadyuvan a la expansión del mercado:
Además de una tupida red de mecanismos informales de decisión en la esfera económica supranacional, la globalización ha generado una constelación de foros, instancias y organismos económicos internacionales en los que, con la participación directa o indirecta de los Estados, se dictan pautas, se establecen medidas y se promulgan resoluciones que ordenan la actividad económica de los mercados en el ámbito intraestatal y en el contexto internacional, limitando así los márgenes de soberanía de los Estados en la definición de sus programas de política económica y asistencial. El efecto que esta catarata de decisiones supranacionales tiene sobre la soberanía estatal y, consiguientemente, sobre los derechos de ciudadanía, resulta devastador. La posibilidad de maniobra de los poderes públicos ante los programas impuestos en los foros económicos internacionales queda mermada drásticamente por un conjunto de disposiciones férreas a las que los Estados han de someterse si quieren seguir contando con el apoyo financiero de esas instancias internacionales. Es fácil inferir que en estas ins12 Para una aproximación a esta temática puede consultarse el trabajo de Giovanna Procacci, "Ciudadanos pobres, la ciudadanía social y la crisis del Estado del bienestar", en García, S., y Lukes, S. (comps.), Ciudadanía: justicia social, identidad y participación, cit., pp. 15-44. Sobre el debilitamiento de la ciudadanía social en las coordenadas de la globalización, cfr. también Alonso, L.E., "Ciudadanía, sociedad del trabajo y Estado de bienestar: los derechos sociales en la era de la fragmentación", en Pérez Ledesma, M. (comp), Ciudadanía y Democracia, cit., pp. 159-191. 13 Para una aproximación al diseño institucional del capitalismo transnacional, sus carencias y propuestas de reforma pueden consultarse las obras de Samir Amin, El capitalismo en la era de la globalización, cit., y la de Cavanagh, J., Wysham, D. y Arruda, M. (eds.), Alternativas al orden económico global. Más allá de Bretton Woods, Icaria, Barcelona, 1994.
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tancias económicas las relaciones de poder interestatales son flagrantemente asimétricas, y que esa desigualdad provoca paradojas sutiles y lacerantes puesto que los Estados económicamente más débiles se ven arrastrados, de manera inexorable, por las decisiones que los países más poderosos imponen "democráticamente" en los procesos decisorios. De este modo, las estructuras de poder del sistema consuman la imposición coactiva de sus programas de política económica a los países menos desarrollados, los cuales se ven forzados a acatar los dictados de la "gobernabilidad sistémica", a partir de dos factores principales: 1) el escaso peso de estos países en la esfera internacional y su posibilidad extraordinariamente limitada de intervenir de forma relevante en los procesos decisorios supranacionales; 2) la ayuda económica de las instancias financieras globales cuya concesión queda supeditada a la aceptación y desarrollo de los programas de ajuste económico elaborados por los burócratas del capitalismo transnacional. En esa red compleja de instancias y organismos participan no sólo instituciones oficiales sino también foros informales que se arrogan competencias en la reordenación de la economía mundial. Ejemplo de lo primero son el Banco Mundial (B.M.), el Fondo Monetario Internacional (F.M.I.), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (O.C.D.E.), el Banco Central Europeo (B.C.E.) o la Organización Mundial del Comercio (O.M.C.) que es la institucionalización con carácter permanente de los diversas rondas de Acuerdos Generales sobre Aranceles y Comercio (G.A.T.T.)14. En el segundo grupo podemos citar, sin ánimo de exhaustividad, los encuentros periódicos de los paises más industrializados del planeta (G-7) y de su versión ampliada tras la incorporación de la Federación Rusa (G-8), el foro económico mundial y los encuentros periódicos de los líderes de Bancos Centrales. b)
Las fuerzas anónimas del mercado global:
Los flujos económicos, financieros y comerciales de la economía global generan interconexiones e interdependencias que propician la forma14 El Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio fue firmado en octubre de 1947 e incorporado en 1948 a la Carta de La Habana, suscrita por cincuenta y tres países. Al concluir la Ronda Uruguay en 1993, y finalmente en Marrakesh en 1994, la comunidad de naciones acordó establecer la Organización Mundial del Comercio cuya entrada en vigor se produjo el 1 de enero de 1995. Los cometidos de la OMC quedaban sintetizados en la puesta en práctica de la Ronda Uruguay, el establecimiento de un foro para las negociaciones, para la resolución de conflictos y para revisar las políticas comerciales y la coordinación con el FMI y el BM para lograr una mayor coherencia en la política económica global (Cfr. Nuestra comunidad global. Informe de la Comisión de Gestión de los Asuntos Públicos Mundiales, Alianza, Madrid, 1995, p.148).
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ción de corporaciones transnacionales: complejas estructuras empresariales con gran capacidad de gestión y adaptación a las demandas cambiantes de los mercados. Asistimos a la creciente transformación de las compañías multinacionales en corporaciones transnacionales15, lo cual comporta algo, mucho más, sin duda, que una simple alteración semántica. La corporación transnacional supone un importante salto cualitativo en el control de los recursos productivos y en su capacidad para gestionar las unidades de producción y los cauces de distribución de los productos en el mercado. Con este fin, la corporación articula un complejo entramado de estrategias tendentes a la diversificación de productos y servicios, de sedes, de proveedores y de clientes, proyectando nuevas técnicas productivas que permiten la flexibilización de la producción y la fragmentación del mundo laboral. El nuevo modelo organizativo que representa la corporación transnacional está dotado de una estructura ágil, flexible y operativa que le permite actuar con prontitud y dinamismo en la toma de decisiones, una estructura que carece de una concreta ubicación espacial: la corporación transnacional está en todas partes, allí donde la racionalidad del cálculo coste/beneficio aconseje su presencia. Frente a la rígida, compacta, centralizada y monolítica organización jerárquica de la empresa multinacional, estrictamente definida en cuanto a funciones y cometidos, y diseñada para posibilitar un control férreo de la cúspide ejecutiva en los procesos decisorios, la corporación transnacional se presenta como una red extraordinariamente flexible en sus estructura interna y dotada de un alto grado de autonomía de los cuadros dirigentes locales en los procesos de toma de decisiones. Esto le permite operar con rapidez, en un proceso de adaptación continua a las demandas de un mercado que cambia incesantemente. La compañía global se organiza mediante divisiones empresariales. Su organización reticular y descentralizada es, precisamente, la expresión más inequívoca de las mutaciones profundas que la globalización está produciendo en el ámbito de la economía y, más concretamente, de la producción y distribución de bienes y servicios. Y es que, como afirma Grahame Thompson, la corporación transnacional representa el epítome del capital global; su base de operaciones, más que un país concreto o un grupo de ellos, es la arena global. Se surte y manufactura en una amplia variedad de localizaciones geográficas a lo largo del globo y tiene una visión global de su mercado, sin quedar reducida a un solo centro de opera15
Cfr. Dreifuss, R.A., A Época das Perplexidades. Mundializaçao,Globalizaçao e Planetarizaçao: Novos Desafios, 3ª edic., Vozes, Petrópolis, 1999, pp. 44-89. Cfr. también Faria, J.E., O Direito na economia globalizada, cit., pp. 72 ss.
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ciones16. Un nuevo modelo empresarial para desarrollar estrategias también nuevas, cuyo control escapa de pleno a las posibilidades regulatorias de los derechos estatales. Sus normas de carácter interno y sus acuerdos a nivel transnacional con otras corporaciones son con frecuencia inaccesibles a jurisdicción alguna de aliento estatal-internacional. A medida que este proceso avanza, la flexibilización de los mercados y su desterritorialización provocan un debilitamiento de las instituciones jurídicas y políticas vinculadas a la ciudadanía y al modelo del Estado-nación. Que la corporación transnacional es una de los principales actores de la escena global está ya lejos de toda duda, pues son cuantiosos los ejemplos de corporaciones transnacionales cuyo peso específico a nivel mundial es mayor que el de muchos Estados. Y podemos fácilmente intuir que desde las inaccesibles e incontrolables estructuras de poder de las corporaciones transnacionales se adoptan multitud de acuerdos que limitan fácticamente las capacidad de decisión de los ciudadanos de los países afectados. Pero lo que resulta especialmente lacerante no es ya que los Estados queden al albur de las decisiones de grandes corporaciones industriales, comerciales o financieras, sino que, en muchas ocasiones, las decisiones sean adoptadas por una tupida red de intereses inidentificables y por coaliciones eventuales que se forjan al abrigo de los vertiginosos y cambiantes movimientos de la economía global; con lo cual florecen multitud de prácticas y acuerdos que oprimen a los Estados sin que éstos dispongan de un interlocutor con el cual discutir, negociar, transaccionar o consensuar medidas alternativas que permitan ampliar el horizonte de gobernabilidad sistémica. Esta compleja urdimbre jurídica informal distorsiona gravemente los procesos de producción normativa formales de los Estados y de los foros internacionales en los que éstos están representados y configura un panorama plural de producción jurídica en el que, de una u otra forma, las normas y acuerdos de las corporaciones transnacionales condicionan el margen de gobernabilidad de los Estados. De esta forma, el cambio radical en la dinámica de actuación del sistema de producción y de organización de los mercados a nivel planetario se constituye en un factor determinante de la crisis de las instituciones jurídicas del Estado-nación, que se ven progresivamente desbordadas por las estructuras, mecanismos y procedimientos jurídicos surgidos en el ámbito de la economía global17. Como 16
Cfr. Thompson, G., "Economic autonomy and advanced industrial State", en Macgrew, A., Global Politics, Globalization and the Nation-State, Polity Press, Cambridge, 1993, p.199. 17 Cfr. Sousa Santos, B. de, La globalización del derecho. Los nuevos caminos de la regulación y la emancipación, Universidad Nacional de Colombia/Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos, Bogotá, 1998, pp. 19 ss.
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consecuencia de ello, el concepto de lo público ha quedado profundamente modificado, alterándose el sustrato material de la ciudadanía18. Nos cumple, ahora, realizar una valoración global de la repercusión de estos fenómenos en la redefinición del estatuto monista de la ciudadanía. Las limitaciones que la gobernabilidad del sistema financiero global introduce en el ámbito de las políticas públicas estatales provoca la necesidad de adaptación y ajuste de éstas a los márgenes de disponibilidad del sistema. Esto supone que las políticas económicas de los Estados tienen que adaptarse a las exigencias del mercado global si desean entrar en el circuito de la competitividad económica, cuyas reglas son dictadas por instancias de poder difusas cuya legitimidad no es otra que la que otorga la concentración de capital y de recursos productivos. La resistencia a estas reglas comporta un costo político muy elevado para los gobernantes de los Estados, en la medida en que su exclusión de los circuitos económicos conllevará el rechazo del mercado, con la consiguiente huida del capital hacia lugares más rentables y la pérdida de inversores privados, lo cual provocará invariablemente la devaluación de la moneda19. Con toda seguridad, tal actitud será reprobada duramente por la ciudadanía mediante elecciones o cualquier otra forma de canalización del descontento social. De esta forma y siguiendo a Cox, el capital global gana un efectivo poder de veto sobre las políticas públicas20. Por otro lado, la integración financiera global produce una estructura reticular, flexible y capilarizada de interconexiones e interdependencias que se teje entre las fuerzas económicas privadas transnacionales y los Estados nacionales, especialmente a través del servicio de la deuda pública y de la correlativa política monetaria21. Como consecuencia de todo ello, se genera una estructura global de poder cuyas instancias decisorias quedan difuminadas en un conjunto indistinguible de instancias e interacciones cuyos contornos se diluyen en el vértigo de los intercambios económicos y financieros. Frente a los perfiles institucionales definidos de las estructuras estatales de decisión y de las organizaciones internacionales, cuyos 18 Cfr. Alonso, L.E., "Ciudadanía, sociedad del trabajo y Estado de bienestar: los derechos sociales en la era de la fragmentación", en Pérez Ledesma, M. (comp), Ciudadanía y Democracia, cit., p. 170. 19 Cfr. Held, D., La democracia y el orden global. Del Estado moderno al gobierno cosmopolita, Paidós, Barcelona, 1997, p. 164. 20 Cox, R.W., "Democracy in Hard Times: Economic Globalization and the Limits to Liberal Democracy", en McGrew, A. (ed.), The Transformation of Democracy?, Polity Press, Cambridge, 1997, p. 59 (cit. por Gómez, J. Mª, Política e democracia em tempos de globalizaçao, cit., p.33). 21 Cfr. Gómez, J. Mª, Política e democracia em tempos de globalizaçao, cit., p. 33.
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procesos decisorios están determinados con claridad, los nuevos ámbitos de decisión transgreden esta exigencia elemental de la ciudadanía, que queda indefensa e impotente en la medida en que la decisión colectiva es sustraída a su participación y supeditada a las convergencia coyuntural de intereses económicos globales que terminan imponiendo sus reglas. De esta forma, los Estados se enfrentan a un panorama político descentralizado a nivel internacional, de suerte que el derecho estatal compite en distintos ámbitos de validez personal, material, espacial o temporal con toda una tupida red de normas, en muchos casos informales, surgidas al abrigo de la expansión exponencial del mercado y del sistema de producción global; nuevas formas de juridicidad entre las que destacan la legislación producida por los organismos multilaterales, los nuevos patrones de contractualidad jurídica, el surgimiento de un derecho privado transnacional entre organizaciones, el desarrollo de un derecho "intraorganizacional" o la emergencia de la lex mercatoria, entre otras22. Se genera así, frente a la pretensión ilustrada de un derecho transparente y previsible en su producción y consecuencias, un nuevo paradigma del derecho que introduce la opacidad en los procesos de gestación de las normas: instancias que desconocemos y a las que no tenemos acceso legislan aspectos concretos de nuestra vida diaria, sin que existan garantías que protejan los intereses de una ciudadanía despojada de control sobre esas nuevas instancias legisladoras. La opacidad de estas nuevas formas jurídicas es la expresión más rotunda de la desprotección y el abandono de la ciudadanía en el ámbito transnacional que se ve privada no sólo de la posibilidad de participar en los procesos de formación de la voluntad de los nuevos órganos legisladores sino, también, y principalmente, del recurso a una jurisdicción transnacional que proteja sus derechos e intereses. Surge así un derecho emergente e informal, apartado de los cauces tradicionales de la producción jurídica estatal, un derecho cambiante y adaptable que interfiere permanentemente las esferas hasta ahora exclusivas de producción legislativa de los Estados. Esto plantea, en suma, algo que ya fue anticipado por Gunter Teubner y Niklas Luhmann con su concepción sistémica de la sociedad. La complejidad del sistema social y del propio subsistema económico genera necesidades que sólo pueden encontrar respuesta dentro de las reglas de productivi22 Cfr. Faria, J.E., O Direito na economia globalizada, cit., p. 109. Sobre la función que ejerce la lex mercatoria en el surgimiento de un contexto jurídico transnacional, cfr. Sousa Santos, B. de, La globalización del derecho. Los nuevos caminos de la regulación y la emancipación, especialmente pp. 104-115.
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dad del sistema capitalista. La configuración autopoiética del sistema, capaz de generar los mecanismos necesarios para su reproducción y funcionamiento, provoca un desbordamiento de las instancias de producción normativa que se ven arrinconadas por nuevos espacios de creación de derecho. Obviamente, este tipo de lecturas resultan descorazonadoras, pero no es menos cierto que la expansión exponencial del subsistema económico y la absorción por éste de los diferentes ámbitos vitales ha generado un único espacio social en el que todo ha quedado ya mediado por intereses económicos, de suerte que las reglas de la racionalidad económica constriñen y determinan el desarrollo y la evolución de los sistemas jurídicos. La expansión del sistema a nivel planetario implica también necesariamente la creación de normas adecuadas a la racionalidad del cálculo coste/beneficio, una urdimbre normativa que satisfaga las propias exigencias internas de funcionamiento del sistema. Ese desplazamiento de los poderes de decisión jurídica -nos recuerda Faria- genera la necesidad de organismos, mecanismos y sistemas supranacionales de coordinación macroeconómica, de orientación comercial, de armonización de las diferentes legislaciones en vigor, de articulación de intereses financieros y de resolución de los conflictos que pueden comprometer el "medio ambiente" de las instituciones financieras y de los agentes productivos -en fin, de una inédita, amplia y compleja estructura jurídica de naturaleza multilateral destinada a asegurar el funcionamiento, sin riesgos, traumas e inseguridades, de un orden económico globalizado-23. Evidentemente, como ha notado el profesor Pérez Luño, estos procesos erosionan los cauces de legitimación democrática de las normas jurídicas de los ordenamientos estatales en beneficio de una legitimación técnica basada en las exigencias de funcionamiento inherentes a la propia estructura del sistema24. 23
Faria, J.E, O Direito na economia globalizada, cit., p. 110. Pérez Luño, A.E., Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitución, Tecnos, Madrid, 1984, p. 199. Las teorías sistémicas del derecho que contemplan el sistema jurídico como un sistema autopoiético parten, en opinión de Sousa Santos, de un programa más vasto de procesualización y reautonomización del derecho. Sin embargo, en opinión del profesor portugués, la discusión sobre la procesualización y la reflexividad del derecho es, en gran parte, una cuestión falsa pues descansa sobre una concepción mistificadora: aquella que sostiene la autonomía del derecho en el Estado liberal. De hecho, esa autonomía del derecho frente al Estado desaparece en el Estado liberal, en la medida en que la reducción del derecho a derecho del Estado, llevada a cabo por el Estado constitucional en el siglo XIX bajo la cobertura ideológica de la Ciencia del derecho, transformó la autonomía del derecho frente al Estado en autonomía del derecho dentro del Estado. El cientificismo del derecho, propagado por el positivismo jurídico, fue crucial en este proceso, ya que funcionó como un espejo que simultáneamente reflejaba y disimulaba el estatismo del derecho. La falsa cuestión, continúa el profesor de la Universidad de Coimbra, reside en el presupuesto de que la especificidad operativa del derecho es suficientemente "material" para que pueda cuestionarse el derecho estatal sin cues24
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B.
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La paradoja de la "ciudadanía estamental"
Ya se indicó anteriormente que la aparición de la ciudadanía en los albores de la era moderna supuso la abolición de la división estamental del Ancién Régime y la constitución de un único status basado en la proclamación de la igualdad de todos los individuos ante la ley. No ensayaremos aquí la tarea de analizar el desarrollo histórico de la categoría de ciudadano y sus progresivos avances porque eso, obviamente, excede con mucho los objetivos de este trabajo; pero sí que parece obligado discutir en esta sede la vinculación de los derechos humanos a la condición de ciudadano25, máxime cuando esta condición restrictiva tiene consecuencias dramáticas para tres cuartas partes de la población mundial. El concepto de ciudadanía mantiene una relación de tensión con la exigencia de universalidad de los derechos humanos. Desde los albores de la modernidad, ambas nociones surgen estrechamente interrelacionadas y en tensión permanente: de un lado, la proclamación universal de los derechos humanos; de otro, la limitación en su atribución a los ciudadanos en cuanto sujetos de derecho. Se pone así de manifiesto una de las contradicciones más relevantes del pensamiento occidental en cuyo seno se generó tanto la idea de la existencia de los derechos humanos universales como la construcción jurídico-política que hacía inviable dicha universalidad (el concepto de ciudadanía). Esta contradicción entre conceptos teóricos incompatibles entre sí provoca, en opinión de Moreno, que su despliegue conduzca irremisiblemente a una aporía, una contradicción que es imposible de resolver; una contradicción -prosigue el autor- de la que no tuvieron consciencia sus responsables y de la que aún hoy no somos más que parcialmente 24
tionar el Estado. Es evidente que esa especificidad suscita algunos problemas operativos particulares como, por ejemplo, la demora y costos de la justicia, la brutalidad policial o la discrepancia entre el derecho escrito y el derecho aplicado, pero se trata de problemas cuya naturaleza no es técnico-jurídica sino política. Esto es evidente, sobre todo, en dos de los defectos de la juridificación de la vida social, resaltados por los defensores de las tesis procesualistas y autopoiéticas: la ineficacia y la materialización o sobrecarga (Cfr. Sousa Santos, B. de, A crítica da razao indolente. Contra o deperdício da experiência, Cortez , Sao Paulo, 2000, p. 160 ss.). 25 Esta cuestión refleja, como advierte Ramos Chaparro, un conflicto nuclear del derecho contemporáneo en la medida en que la protección universal de la persona queda supeditada a la soberanía nacional, puesto que es el Estado en el ejercicio de sus atribuciones el que establece por vía de derecho interno las condiciones y los requisitos para la adquisición de la nacionalidad. De este modo, el derecho humano a ostentar una nacionalidad queda necesariamente subordinado en su efectividad a los presupuestos establecidos de forma abstracta en cada ordenamiento (Cfr. Ramos Chaparro, E., Ciudadanía y Familia: Los Estados Civiles de la Persona, Cedecs, Barcelona, 1999, pp. 228-229).
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conscientes. Esta tensión tiene su origen en dos líneas de pensamiento opuestas que confluyen en la gestación del proyecto jurídico-político de la modernidad: a) de un lado, la línea progresista que se incardina en la corriente liberadora y humanista que constituye una de las constantes de la civilización occidental y que se materializa en las primeras Declaraciones de derechos, con antecedentes en nuestra doctrina que se concretan en las aportaciones de los iusnaturalistas clásicos españoles, y que desemboca en la Declaración Universal de Derechos Humanos; b) de otro, la tradición etnocéntrica europea no menos influyente y arraigada que considera a la civilización occidental como la civilización destinada a liderar el mundo, lo cual ha servido para justificar la dominación política, la explotación económica y la opresión cultural. Sin embargo, hay que tener en cuenta que, a pesar de esa contradicción, los conceptos de derechos humanos y de derechos ciudadanos no sólo tienen un origen común sino que se precisan mutuamente, son complementarios y difícilmente pueden subsistir el uno sin el otro26. Lo que sí nos interesa destacar es que las sucesivas ampliaciones del catálogo de derechos fundamentales sirvieron para que esa igualdad jurídica postulada bajo el Estado liberal de Derecho encontrase una plasmación real mediante la incorporación del principio de igualdad que encarnaron los derechos económicos, sociales y culturales. De este modo, los derechos fundamentales constitucionalmente proclamados fueron imputados, con carácter general, a todos los individuos dentro de un Estado en cuanto ciudadanos del mismo. No quiero decir con ello que no existieran excepciones a esta regla general por razón de la no posesión de la condición de ciudadano, pero sí creo que se puede sostener que en las sociedades relativamente homogéneas de los Estados-nacionales hasta la irrupción de las actuales oleadas migratorias, prácticamente todos los individuos ostentaban la condición de ciudadanos y, en cuanto tales, eran titulares de ciertos derechos fundamentales. Actualmente asisitimos a un proceso contradictorio que llamo "la paradoja de la ciudadanía". Si la modernidad supuso la abolición de las diferencias estamentales y la vertebración de una sociedad al menos aparentemente igualitaria mediante la creación del status de ciudadano, en la actualidad retornamos a una concepción "premoderna" de 26 Cfr. Moreno, I., "Derechos humanos, ciudadanía e interculturalidad", en Martín Díaz, E. y De la Obra, S. (eds.), Repensando la ciudadanía, Fundación El Monte, Sevilla, 1998, pp. 18 ss. Sobre el proceso de conversión de los derechos del hombre en derechos del ciudadano, cfr. también "Derechos humanos, Derechos del hombre, Derechos del ciudadano" en Sartori, G., La sociedad multiétnica. Extranjeros e islámicos. Apéndice actualizado, Taurus, Madrid, 2002, pp. 53-67.
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la ciudadanía, en la que ésta opera como motivo de exclusión y de diferenciación social: es el resurgimiento de una ciudanía estamental, que divide a la sociedad entre quienes ostentan la condición de ciudadanos y quienes se ven privados de ella. La actual eclosión migratoria27 ha introducido importantes variantes en este diseño inicial, alterando sustancialmente la correspondencia individuo/nacional/ciudadano/titular de derechos. Esto significa, en suma, que en nuestras sociedades multiculturales28 la identificación entre ciudadanía y nacionalidad provoca, en última instancia, un proceso de diferenciación en la titularidad y ejercicio de determinados derechos fundamentales, particularmente, en lo que aquí nos interesa, los que se refieren al status de ciudadanía activa como partícipe en los procesos de decisión colectiva. Podemos decir, entonces, que la progresiva diferenciación en función de la titularidad de estos derechos se traduce finalmente en una fragmentación social: aquella que deriva de la configuración de la ciudadanía como estamento privilegiado en nuestras sociedades multiculturales y que se traduce en la distinción entre dos status bien diferenciados: los ciudanos y los no-ciudadanos. Sin duda que la consolidación de esta diferenciación debe mucho más que una lacónica expresión de gratitud a la labor legislativa desarrollada en materias de inmigración, extranjería y, cómo 27
Para un tratamiento exhaustivo del impacto de la globalización sobre los movimientos migratorios puede verse Held, D., McGrew, A., Goldblatt, D., y Perraton, J., Global Transformations. Politics, Economics and Culture, reprinted, Polity Press, Cambridge, 2000, cap. VI: "People on the move", pp. 283-326. 28 En este sentido el multiculturalismo, en cuanto hecho, se concibe como la convivencia en un mismo espacio social de personas identificadas con culturas diferentes; mientras que en su sentido normativo, esto es, en cuanto proyecto político, el multiculturalismo se identifica con el respeto a las identidades culturales más allá de la mera coexistencia, es decir, como camino hacia la convivencia, la fertilización cruzada y el mestizaje (Cfr. Lamo de Espinosa, E., "Fronteras culturales", en Lamo de Espinosa, E. (ed.), Culturas, Estados, ciudadanos. Una aproximación al multiculturalismo en Europa, Alianza, Madrid, pp.13-79). Para una clarificación conceptual entre términos similares como multiculturalidad e interculturalidad puede verse De Lucas, J., "¿Elogio de Babel? Sobre las dificultades del derecho frente al proyecto intercultural", en Naïr, S., y De Lucas, J., El desplazamiento en el mundo. Inmigración y temáticas de identidad, IMSERSO, Madrid, 1998, pp. 221-257. Resumiendo la posición de De Lucas sobre esta cuestión podemos decir que la multiculturalidad se presenta como un dato fáctico, un hecho social caracterizado por la existencia de manifestaciones culturales diversas, por la presencia de diferentes códigos culturales en una misma sociedad; se trata pues de sociedades multiétnicas con diferentes identidades culturales basadas en diferencias étnicas, lingüísticas, religiosas o nacionales. La interculturalidad, por el contrario, es un concepto normativo referido a un determinado modelo de respuesta al fenómeno de la multiculturalidad. Es un concepto que pertenece al ámbito de los valores, de ideales, del deber ser, en suma (Cfr. op. cit., pp. 227-228).
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no, en las drásticas restricciones introducidas en la regulación del derecho de asilo29. Pero, dejando al margen cuestiones colaterales, nos importa subrayar que esta disfunción en la atribución de derechos quiebra de forma radical la propia orientación teleológica del status de ciudadano, cuya finalidad fue abolir la sociedad estamental y las diferenciaciones que ésta establecía por razón de nacimiento, raza, sexo o condición social o económica, en beneficio de un único estamento común a todos: el de ciudadano. Claro que toda esta innovación tenía como presupuesto la existencia de sociedades relativamente homogéneas en su aspecto cultural en las que se producía esa identificación que ya mecionamos entre individuo/nacional y ciudadano. De este modo, el Estado atribuía derechos a sus nacionales a los cuales les reconocía ipso facto la condición de ciudadanos y la titularidad de los derechos inherentes a ella, salvo que estuvieran privados del ejercicio de algunos o de la totalidad de éstos por resolución judicial. Así, a nivel interno de cada Estado, la sociedad quedaba suficientemente cohesionada por el reconocimiento paritario de la ciudadanía para la inmensa mayoría de sus miembros, de suerte que la cuota de excluidos era tan insignificante que poco podía alterar esa equivalencia entre nacionalidad y ciudadanía; en otros casos, se trataba de países emergentes con identidades culturales aún débiles y en proceso de formación. La exclusión se producía, obviamente, con respecto a otras poblaciones en otros espacios geográficos; pero al ser el Estado, por su propia naturaleza, una unidad territorial, la conformación de identidades culturales homogéneas y abrumadoramente mayoritarias resolvía de forma satisfactoria el problema de 29
Que el derecho de asilo está devaluado es hoy una realidad innegable, cuya causa no es otra que la avalancha de solicitudes registradas en los últimos años, como subterfugio ante la imposibilidad de emigrar de acuerdo con las exigencias extraordinarimente restrictivas de las legislaciones nacionales. En Europa, el volumen de solicitudes se ha multiplicado exponencialmente, como atestigua el informe de ACNUR de 1993. Así, si durante los años setenta el promedio de solicitantes de asilo era de unos 30.000 anuales, a finales de los años ochenta la cifra ascendió a más de 300.000 anuales y en 1992, rebasaba los 680.000 (Cfr. Remiro Brotóns, A., "Unión Europea: ¿sólo cabezas rapadas frente a inmigrantes bravos?", en Lamo de Espinosa, E. (ed.), Culturas, Estados, ciudadanos. Una aproximación al multiculturalismo en Europa, cit, p. 170 ss.). Quizás por ello parece imponerse una regulación más restringida de este derecho con importantes y taxativas limitaciones en las condiciones para su ejercicio. Un buen ejemplo de esta inquietud creciente es la declaración contenida en uno de los anexos al Tratado de la Unión Europea que establece como prioritaria la necesidad de emprender una acción común destinada a armonizar las políticas de asilo de los Estados miembros. Sobre la justificación del derecho de asilo, su práctica y su regulación jurídica a nivel internacional, cfr. Cohn-Bendit, D. y Schmid, T., Ciudadanos de Babel. Apostando por una democracia multicultural, Talasa, Madrid, 1996, pp. 115-133.
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la cohesión social en el ámbito territorial del Estado. Y no es que la inmigración sea precisamente un fenómeno nuevo. Desde que el mundo es mundo, el hombre ha deambulado por la superficie terrestre buscando mejor fortuna, lugares menos inhóspitos y condiciones más favorables de vida. Tampoco parece convincente la opinión de quienes sostienen que nunca como hoy se produjeron movimientos migratorios tan densos, nutridos y numerosos, máxime cuando la experiencia de tiempos pasados muestra ejemplos, asaz abundantes, de grandes corrientes migratorias sin las cuales no nos sería posible entender la historia pues, como han apuntado Cohn-Bendix y Schmid, "Todas las sociedades modernas tienen sus experiencias con la migración. Sin el homo migrans no sería pensable la historia de los últimos 200 años. Esa historia ha demostrado que las migraciones o no son en absoluto evitables, o lo son únicamente por las armas o con telones de acero"30. Aunque la inmigración no es un fenómeno nuevo podemos decir que en la actualidad se presenta con rasgos diferenciados con respecto a épocas anteriores, y es que "la clave radica en la creciente globalización de las sociedades modernas que está transformando las fronteras culturales de externas en internas. A causa de las fuertes emigraciones, pero también a consecuencia de la penetración de los medios de comunicación, la difusión cultural a través de los sistemas educativos formalizados, ..., todo ello hace que las culturas convivan en los mismos espacios geográficos, de modo que, en un edificio de apartamentos de Londres, París, Barcelona o Nueva York pueden coexistir un cristiano practicante, un musulmán chiíta, un animista africano y un japonés sintoísta, por poner sólo unos ejemplos"31. En cualquier caso, la inmigración, en la medida en que introduce un elemento de incertidumbre en sociedades culturalmente homogéneas, no es un fenómeno pacífico. La dimensión conflictiva del fenómeno migratorio provoca reacciones de rechazo que, en ocasiones, son burdamente manipuladas para activar complejos mecanismos instintivos que traducen 30
Cohn-Bendit, D. y Schmid, T., Ciudadanos de Babel. Apostando por una democracia multicultural, cit., p. 21. Sobre las características diferenciales de la inmigración en el siglo que acaba de concluir respecto a los movimientos migratorios de épocas anteriores, puede verse, Ciudadanos de Babel..., cit., pp. 49-55. Sobre los flujos migratorios en la época de la globalización, puede cfr. Mittelman, J.H., The Globalization Syndrome. Transformation and Resistence, Princeton University Press, Princeton, 2000, cap. 3: "Globalization and Migration", pp. 58-73. 31 Lamo de Espinosa, E., "Fronteras culturales", en Lamo de Espinosa, E. (ed.), Culturas, Estados, ciudadanos. Una aproximación al multiculturalismo en Europa, cit., p.53.
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comportamientos xenófobos32. Lo más penoso de esta situación es que las actuaciones a nivel político y la respuestas jurídicas encubren toda una ur32
La multiculturalidad comporta una dimensión conflictiva, pero conviene recordar que el conflicto es inherente a la propia dinámica social. Ahora bien, la inmigración generaliza nuevas dimensiones de la conflictividad social que quizás hasta ahora sólo se habían manifestado parcial y esporádicamente. No hay fórmulas mágicas pero tampoco parece que los conflictos de nuestro tiempo puedan resolverse por la vía del rechazo y de la exclusión; por eso se impone un análisis realista de la situación, sin optimismos desmedidos, pero también sin intuiciones apolípticas. Ese es el mérito precisamente de la obra de Cohn-Bendit y Schmid, Ciudadanos de Babel. Apostando por una democracia multicultural, cit., en la que se realiza una aproximación a ras del suelo de un fenómeno complejo e inevitable proyectando sus consideraciones sobre la problemática de la inmigración en la sociedad alemana contemporánea. Pese a esa específica ubicación geográfica el estudio que estos autores realizan aporta enfoques muy interesantes para comprender la realidad de la inmigración en el conjunto de los países desarrollados: "Babel quiere decir también que la sociedad multicultural es y seguirá siendo una sociedad conflictiva. Yerran quienes piensan que esta sociedad sin extranjeros sería más pacífica. Pero yerran también quienes piensan que la sociedad multicultural es una sociedad armónica"( op. cit., p. 23). Y más adelante, los autores agregan que la sociedad multicultural tiene un doble rostro: amable, uno, hostil, el otro; la solución correcta a los problemas que plantea sólo puede derivar de una ponderación equilibrada de sus ventajas e inconvenientes (op. cit., p. 60). Resulta inexcusable, al hablar del multiculturalismo y de sus límites, la referencia a la obra de Sartori, G., La sociedad multiétnica. Pluralismo, multiculturalismo y extranjeros, cit. Sartori reivindica el modelo de sociedad abierta (en el sentido popperiano del término) basada en el pluralismo, y se cuestiona hasta qué punto una "sociedad abierta" puede ser tal sin correr el riesgo de que el pluralismo se vea amenazado. Esto es, la indagación de Sartori trata de descubrir los límites de la apertura en las sociedades multiétnicas cuya transgresión puede aniquilar el pluralismo. Para clarificar la cuestión, Sartori distingue tres niveles de análisis: a) el pluralismo como creencia, b) el pluralismo social y c) el pluralismo político. Y matiza seguidamente que el primero de ellos requiere el reconocimiento recíproco, por eso concluye que las posiciones multiculturalistas que reivindican la secesión cultural y que conducen a la tribalización se resuelven, finalmente, en una posición antipluralista (Cfr. Sartori, G., op. cit., pp. 31 y 34). En razón de ello, precisamente, Sartori entiende que la preservación del pluralismo requiere reciprocidad: recibir y conceder a un tiempo, respeto a la diferencia y comprensión, integración y participación al mismo tiempo: "...existe un punto a partir del cual el pluralismo no puede y no debe ir más allá; y mantengo que el criterio que gobierna la difícil navegación que estoy narrando es esencialmente el de la reciprocidad, y una reciprocidad en la que el beneficiado (el que entra) corresponde al benefactor (el que acoge) reconociéndose como beneficiado, reconociéndose en deuda. Pluralismo es, sí, un vivir juntos en la diferencia y con diferencias; pero lo es -insisto- si hay contrapartida. Entrar en una comunidad pluralista es, a la vez, un adquirir y un conceder. Los extranjeros que no están dispuestos a conceder nada a cambio de lo que obtienen, que se proponen permanecer como "extraños" a la comunidad en la que entran hasta el punto de negar, al menos en parte, sus principios mismos, son extranjeros que inevitablemente suscitan reacciones de rechazo, de miedo y de hostilidad. El dicho inglés es que la comida gratis no existe. ¿Debe y puede existir una ciudadanía gratuita, concedida a cambio de nada? Desde mi punto de vista, no. El ciudadano "contra", el contraciudadano es inaceptable" (Sartori, G., op. cit., pp. 54-55).
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dimbre de falacias, hipocresías y eufemismos que, en la mayoría de las ocasiones, tratan de disfrazar una actitud de rechazo racista con argumentos aparentemente razonables. Frente a la posible invasión de inmigrantes "indeseables" -nos recuerda De Lucas- que podría favorecer el incremento de respuestas racistas, se articula todo un elenco de medidas tendentes a eliminar los factores de riesgo, medidas que, por otra parte, no hacen sino expresar con rotundidad y crudeza un racismo soterrado, latente e implícito, que determina el discurrir de nuestras leyes sobre inmigración: se recurre para ello al establecimiento de cupos laborales o a la drástica limitación del derecho de asilo, inaccesible para los "inmigrantes económicos" (como si esta categoría fuese menos digna de protección de los que sufren persecución política). Todo ello, en suma, concluye con firmeza el profesor de la Universidad de Valencia, "se traduce en la criminalización de los extracomunitarios, en su presentación como un problema de "orden público" frente al cual debe primar la respuesta policial sobre la jurisdiccional, sobre la garantía de los derechos. Se está destapando así una caja de Pandora que no puede dejar de tener efectos sociales perversos: de nuevo, incubar el huevo de la serpiente"33. Más allá de esas bochornosas y patéticas muestras de discutible humanidad, una de las tareas más acuciantes que apremia a los legisladores en un Estado democrático es justamente la de articular sólidas respuestas legislativas que permitan sofocar estas explosiones primitivas de orgullo, autoafirmación e intolerancia, propiciando la incorporación gradual de los nuevos convecinos a los procesos participativos que forjan la cohesión democrática. La recepción masiva de inmigrantes en muchas de nuestras sociedades está planteando no pocos interrogantes sobre la adecuación de ese viejo esquema de atribución de derechos a los potenciales participantes en la comunidad política que descansa sobre la identificación plena entre nacionalidad y ciudadanía. La incorporación al proceso político se hace depender, de esta forma, de la previa adquisición de la nacionalidad. De modo que el reconocimiento de derechos de ciudadanía queda condicionado por una legislación rígida, cuya regulación selectiva excluye de la participación política, sin más, a sectores enteros de la población de un país. La ciu33 Cfr. De Lucas, J., "El antirracismo fácil", en Naïr, S. y De Lucas, J., El desplazamiento en el mundo. Inmigración y temáticas de identidad, cit., pp. 144-145. La cita procede de la p.145; del mismo autor, cfr. también "Inmigración, ciudadanía, derechos: el paradigma de la exclusión", en Rodríguez Palop, Mª. E. y Tornos, A. (eds.), Derechos culturales y derechos humanos de los inmigrantes, Universidad Pontificia de Cromillas, Madrid, 2000, pp. 13-37.
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dadanía se convierte, entonces, en elemento discriminador, una especie de estamento privilegiado que introduce gruesas disfuncionalidades en los procesos de atribución de derechos y en la participación y representación democráticas. De esta suerte, lo que inicialmente se concibió como una categoría destinada a la abolición de diferencias estamentales en la sociedades modernas, actúa hoy como elemento diferenciador frente a masas cada vez más ingentes de población que se ven privadas de los derechos inherentes a la condición de ciudadano; y con ello, la ciudadanía se convierte, gradualmente, en un estamento privilegiado, frente a las caterva de desposeídos, marginados y excluidos cuya presencia en nuestras sociedades adquiere proporciones cada vez mayores: hoy como ayer un nuevo ejército de "bárbaros"34 invade las fronteras del mundo civilizado, al igual que ocurrió en el imperio romano, en el que el status de cives era un privilegio al cual sólo podían acceder las clases más altas de la sociedad. Los excluidos invaden las sociedades de los países ricos, un tropel de marginados cuya sola presencia nos incomoda y que convierte a nuestras sociedades en un polvorín, pronto para estallar a poco que la pólvora prenda. Y es que esa segmentación social no es precisamente gratuita; de ella se derivan, como ha advertido Habermas, al menos tres consecuencias: a) en primer lugar, su existencia genera tensiones sociales que se traducen en revueltas puramente autodestructivas; b) en segundo lugar, la miseria y la desprotección social que les aflige es un problema global qur no puede ser objeto de delimitaciones locales; c) por último, la propagación de este fenómeno erosiona seriamente los cimientos morales de la sociedad que queda profundamente diezmada en su núcleo universalista35. Hay que romper pues, como dice De Lucas, el "círculo cerrado de la ciudadanía entendida como fortaleza" y abrir paso a un nuevo sujeto social que pugna por el reconocimiento de sus derechos. La barrera entre los derechos del hombre y del ciudadano es el penúltimo obstáculo al que se enfrenta el viejo ideal emancipador de los derechos humanos36. Esa división, cada vez más acusada e inquietante, entre ciudadanos y no-ciudadanos, entre quienes ostentan la titularidad plena de los derechos 34 En nuestra época el bárbaro es el inmigrante subsahariano, el moro, aquel cuya tradición cultural resulta difícil de incardinar en nuestros propios esquemas culturales, alguien a quien se discrimina a la vez que se le teme. La identidad del otro es rechazada a medida que nuestra identidad se difumina, de modo que la marginación guarda una relación directa con un fenómeno de crisis de identidad (Cfr. Sorman, G., Esperando a los bárbaros, Seix-Barral, Barcelona, 1993). 35 Cfr. Habermas, J., Más allá del Estado nacional, Trotta, Madrid, 1997, p. 184. 36 De Lucas, J., "La globalización no significa universalidad de los derechos humanos. (En el 50 aniversario de la Declaración del 48)", Jueces para la Democracia, 32, julio, 1998, p. 6.
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con el status de ciudadanía activa y quienes se ven privados de los derechos de participación, introduce un elemento de fractura en la población de los Estados en los que proliferan, merced a una más que discutible ecuación nacionalidad=ciudadanía, muchedumbres de "discapacitados cívicos", desposeídos no sólo de derechos de contenido económico, social o cultural, sino lo que es más grave, de la esperanza de que su voz sea oída a través de los cauces ordinarios de la participación democrática. Nadie nos podrá negar que esta situación es, francamente, inquietante, y que la disfunción que introduce en la legitimación del sistema político crece proporcionalmente a medida que aumenta el volumen de esa subclase de marginados, "discapacitados civicos", privados de los derechos de ciudadanía. No parece que esta situación pueda solucionarse fácilmente, pero lo que sí parece claro es que para que se solucione un problema es preciso, en primer lugar, que se tenga consciencia de su existencia y de su gravedad. En esta sede resulta alarmante el renacimiento del sentimiento nacionalista que abunda en las raíces de la exclusión y el extrañamiento, la identidad construída por oposición que refuerza las expresiones tribales de sentimientos y orgullos falsamente racionales; en el concierto de los Estados, subrayan Cohn-Bendit y Schmid, la nación crea más problemas de los que soluciona: el ascenso de los partidos populistas asentados sobre un vano orgullo de pureza nacional despierta la sospecha de que la idea de una república abierta se quede, justamente, en eso, una idea tristemente irrealizada37. No podemos, sin embargo, resignarnos a que la exclusión gane el pulso a la batalla por la dignidad y la democracia. En ese sentido, las propuestas de lege ferenda deben avanzar hacia la superación de esta indeseable y hasta ahora desconocida "sociedad estamental". ¿Cómo? Eso es algo a lo que se habrá de dar cumplida respuesta mediante un debate sin interferencias ni prejuicios, pero me voy a permitir apuntar algunas sugerencias que, a lo mejor, pudieran resultar de utilidad: a) En primer lugar, es necesario flexibilizar los criterios para la adquisición de la nacionalidad. No existen razones para negar el ejercicio pleno del status de ciudadanía activa a personas que forman parte de esa comunidad desde hace décadas y que dominan la lengua del país. En este sentido, el ius sanguinis como criterio exclusivo de atribución de la nacionalidad debe ser desterrado de las legislaciones sobre la materia, pues restringe el acceso a la condición de nacional a los 37 Cohn-Bendit, D. y Schmid, T., Ciudadanos de Babel. Apostando por una democracia multicultural, cit., pp. 160-161.
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descendientes de oriundos de la comunidad receptora. En su lugar, el ius soli debe convertirse en el criterio básico para la atribución de la nacionalidad, pues no mide a las personas por su origen, sino por lo que han hecho de sí mismas: "Como hijo de las corrientes más humanas de la Ilustración, el ius soli -al concentrarse en el puro hecho de la presencia- encierra además una gran carga de optimismo antropológico, ya que parte de la capacidad fundamental e ilimitada de integración de las sociedades abiertas, y confía en que los valores y las normas de esa sociedad son tan atractivos que, a corto o largo plazo, a todos los presentes les resultarán vinculantes y dignos de imitar"38. Sin dejarnos llevar por un optimismo desbordado hemos de reconocer que es posible que este fenómeno de absorción o de asimilación cultural gradual no se produzca. Sería una actitud desmedidamente ingenua confiar en alguna suerte de inevitabilidad histórica que actuara irremisiblemente en los procesos de identificación cultural, pero a pesar de ello estamos en condiciones de sostener que el mantenimiento del ius sanguinis no resuelve problemas, sino que los crea o los agudiza. La integración social y la construcción democrática requieren la abolición de estrategias legales excluyentes y exclusivistas. En relación con ello, compartimos el criterio expuesto por Cohn-Bendit y Schmid cuando reivindican la admisión de la doble nacionalidad. La adquisición de una nacionalidad nueva no tiene por qué significar una ruptura total con el pasado del individuo a quien se le concede que se ve abocado a la negación traumática de sus orígenes y de su bagaje cultural. La integración no puede significar mimetismo, la identificación no se debe confundir con la renuncia. b) En segundo lugar, la articulación del status de ciudadanía activa en las sociedades multiculturales, receptoras masivas de inmigración, no puede descansar ya de forma exclusiva sobre la identificación entre nacional y ciudadano. Como ha notado Agnes Heller, la distinción conceptual entre ciudadanía y nacionalidad, o entre civilización y cultura comporta la aceptación del pluralismo a partir de una igualdad nuclear y el respeto de unas reglas imprescindibles y básicas para las relaciones humanas en una sociedad determinada39. Quiero decir 38
Este aspecto ha sido tratado por Cohn-Bendit, D. y Schmid, T. en Ciudadanos de Babel (cit., pp. 161 ss.), cuyos planteamientos seguimos en este punto. La cita procede de la p. 162. 39 Heller, A., "Diez tesis sobre la inmigración", Diario El País, 30 de mayo de 1992, p. 14 (cit. por Remiro Brotóns, A., "Unión Europea: ¿sólo cabezas rapadas frente a inmigrantes bravos?", en Lamo de Espinosa, E. (ed.), Culturas, Estados, ciudadanos. Una aproximación al multiculturalismo en Europa, cit, p. 186).
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con ello que el centro de imputación de los derechos cívicos no puede quedar indisociablemente unido a la condición de nacional, máxime cuando la legislación que regula la adquisición de la nacionalidad es extraordinariamente restrictiva. Compartimos aquí la autorizada opinión del profesor Remiro Brotóns para quien "la adquisición de nacionalidad del país receptor puede proponerse, no imponerse, y aun sin ella el inmigrante extranjero legal no ha de ser discriminado por su condición y puede aspirar incluso no sólo a derechos civiles y sociales, sino también políticos"40. Parece conveniente explorar nuevas vías para la atribución de derechos de participación, vías que permitan desligar esa vinculación hasta ahora necesaria entre ciudadanía y nacionalidad. c) Por último, es necesario ampliar el horizonte de la participación política incorporando cauces nuevos en los procesos de toma de decisiones, y es posible que en esas nuevas expresiones de la participación democrática tengan cabida los excluidos de los procesos de formación de la voluntad colectiva. Son múltiples las razones que abonan la idea de que los derechos de participación deben quedar vinculados a algún tipo de compromiso con la comunidad política en la que se pretende participar. Estas razones, qué duda cabe, son poderosas, pero también lo son aquellas que avalan la idea de que la convivencia pacífica no puede cimentarse sonbre el desconocimiento sistemático de la voluntad de esos "otros" que conviven con nosotros pero cuya voz debe ser acallada. Esto, aunque fuera solamente por argumentos de carácter prudencial, no puede mantenerse. Sabemos de sobra que no hay paz que se pueda construir sobre la negación, que no puede haber convivencia pacífica alli donde el diálogo es suplantado por un silencio forzado. Pero hay, también, principios que deben considerarse, entre los cuales la dignidad de cada ser humano individualmente considerado ocupa un lugar principal y, desde este punto de vista, la privación de derechos de participación a esa masa ingente de "discapacitados cívicos" constituye una actitud éticamente reprobable.
40 Remiro Brotóns, A., "Unión Europea: ¿sólo cabezas rapadas frente a inmigrantes bravos?", cit., ibidem. En otro lugar, el autor cita algunos ejemplos: así, los extranjeros residentes fueron admitidos a participar en elecciones locales en países como Dinamarca (1981), Holanda e Irlanda (1983). En Gran Bretaña ese derecho es reconocido a los nacionales de países miembros de la Commonwealth y en Portugal a los de países de lengua portuguesa. Por último, y a partir de 1986, en Bélgica, en algunos länder alemanes y en ayuntamientos franceses, se han constituido consejos consultivos comunales de inmigrantes (Remiro Brotóns, op. cit., p. 189).
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En este sentido, la aportación de Stephen Castles, a partir de la experiencia australiana, de una ciudanía multicultural podría abrir vías nuevas en el debate político contemporáneo. Se trata de establecer mecanismos de integración que permitan una unidad en la diferencia, preservando la igualdad de derechos de los ciudadanos; una ciudadanía integral para todos (inmigrados, aborígenes, homosexuales, mujeres...) que permita percibir la igualdad pero también la diferencia; esto es, que sin prescindir de la consideración de los individuos como sujetos de derechos iguales, admita también su consideración como sujetos de deseos y necesidades diferentes en cuanto miembros de grupos con características específicas. Un planteamiento de esta naturaleza permitiría solucionar las tensiones entre la igualdad formal y las diferencias y desigualdades reales, a través de dos tipos de mecanismos: a) aquellos que están destinados a asegurar la participación de los grupos desfavorecidos en el proceso de toma de decisiones; y b) políticas específicas destinadas a localizar las necesidades y deseos que se manifiestan41. En esta época de avalancha, la ciudadanía precisa adquirir nuevos contornos si no queremos que termine siendo una categoría excluyente e insolidaria, cuya fractura alcance, finalmente, a las bases de la democracia. En otras palabras: frente a la exclusión que constriñe, que quebranta y que cercena, la ciudadanía a la que debemos aspirar tiene que erigirse en concepto liberador y dinámico que promueva la integración, la cooperación y la solidaridad; una ciudanía que aglutine y que concentre, sin suprimir, sin aniquilar, sin ignorar. Por eso, creemos que el maridaje entre ciudadanía y nacionalidad debe ser revisado y apostamos por una ciudadanía incluyente, que incorpore cauces activos de participación para todos; una ciudadanía incluyente que redimensione el aliento universalista que la generó y que supere las discriminaciones humillantes y repulsivas de esa infeliz identificación de los derechos políticos con la nacionalidad. Por todo ello, parece que uno de los retos principales de las democracias contemporáneas consiste precisamente en la articulación de nuevas fórmulas de participación política que abran cauce a las demandas de los "sin voz" y que propicien la integración cívica de esos contingentes masivos de ex41
Cit. por Martiniello, M., "Inmigración y construcción europea: ¿hacia una ciudadanía multicultural de la Unión Europea?", en Lamo de Espinosa, E. (ed.), Culturas, Estados, ciudadanos. Una aproximación al multiculturalismo en Europa, cit, pp. 237-238. La propuesta de Castles puede precisar de matizaciones y, sin duda, las requiere, pero es, a pesar de todo, una interesante aportación. Creemos sinceramente que el futuro de la ciudadanía democrática exige esfuerzos integradores de este tenor, siempre que la dinámica diferencial no transmine un tratamiento discriminatorio en el reconocimiento y en la distribución de los derechos.
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cluidos. Se trata, en definitiva, de recuperar la dimensión paritaria y niveladora del concepto de ciudadanía, socavando los cimientos de esa nueva forma de sociedad estamental emergente mediante fórmulas que propicien la participación, la integración y la implicación de todos los miembros de la comunidad. Hora es ya de hacer de la democracia un proyecto común, superando los "privilegios" de una ciudadanía excluyente cuya identidad se construye precisamente por oposición al "otro" que nos es próximo. Y ahora sí, con carácter conclusivo, podemos volver nuestra mirada a la teoría del discurso habermasiana que el filósofo germano proyecta en el análisis sobre el derecho y el Estado democrático de Derecho en Facticidad y Validez. Sobre el derecho y el Estado democrático de derecho en términos de teoría del discurso. Para el heredero de la Escuela de Frankfurt hay dos conceptos básicos, a saber: los derechos del hombre y la soberanía popular, que han venido determinando la autocomprensión normativa de los Estados de Derecho hasta hoy. Esta imbricación conceptual refleja la tensión entre facticidad y validez inherente al derecho mismo; en otras palabras, entre la positividad del derecho y la legitimidad que ese derecho reclama para sí. Pues bien, en términos de teoría del discurso, la legitimidad del orden jurídico dimana esencialmente de tres status fundamentales, sin los cuales no puede haber interlocutores porque es el propio diálogo, la posibilidad de argumentar discursivamente en condiciones de no interferencia, el que queda obstruido. Y cuando hablamos de la obstrucción del discurso estamos hablando en suma de la obstrucción de la legitimidad. El reconocimiento del status de persona jurídica presupone tres categorías de derechos: a) en primer lugar, los derechos que resultan del derecho al mayor grado de libertades subjetivas de acción, los cuales exigen, a su vez, como correlatos necesarios a las otras categorías que mencionamos a continuación; b) los derechos que resultan del status de miembro de la asociación voluntaria que es la comunidad jurídica; c) y finalmente, los derechos que resultan de la accionabilidad de los derechos y de la protección de los derechos individuales42. La realización plena de esa comunidad de diálogo exige la ausencia de discriminaciones que interfieran la comunicación libre. El logro de la racionalidad comunicativa presupone, obviamente, comunicación. Con arreglo a ello, la privación del status de miembros de la asociación a quienes son partícipes directos de las necesidades, inquietudes, esfuerzos y aspiraciones colectivas de la comunidad vuelve a tensar la relación dialéctica entre facticidad y validez, entre la positividad del sistema jurídico y la legitimidad que lo constituye y le da soporte. 42 Habermas, J., Facticidad y validez. Sobre el derecho y el Estado democrático de derecho en términos de teoría del discurso, Trotta, Madrid, 1998, pp. 160 y 187-189.
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III. DE LA SUPRAESTATALIDAD A LA GLOBALIZACIÓN Si en el ámbito intraestatal asistimos por diversas causas a un proceso de fragmentación de la ciudadanía cuya repercusión se hace patente en la progresiva diferenciación en el acceso a los derechos, en el ámbito supranacional se puede constatar un proceso inverso de globalización de la ciudadanía. No se trata, ni mucho menos, de una tendencia pacífica y no es, tampoco, un fenómeno homogéneo. Muy al contrario, nos enfrentamos a una cuestión vidriosa, que suscita discrepancias y que encierra aspectos controvertidos; tantos que puede afirmarse, sin exageración ni desmesura, que sus manifestaciones, aún embrionarias, no están exentas de polémica. Avanzan tímidamente con paso vacilante, a empellones de las consecuencias irreversibles de la interdependencia y la mundialización; pero su discurrir es errático y en algún sentido puede sostenerse que su trayectoria responde a un vagar falto de todo plan. Podemos así esbozar un conjunto de aspectos variopinto, múltiple, dispar y heterogéneo, cuyo común denominador se cifra en una tendencia hacia la transnacionalización de los derechos de ciudadanía. Tendencias que traslucen un común empeño por superar el marco estatal como único escenario en el que la ciudadanía se expresa. El mundo global demanda nuevos contextos cívicos que permitan articular una respuesta también global a problemas de alcance planetario. Con frecuencia, esas expresiones articulan una respuesta cívica contra las consecuencias perversas de la globalización económica, mediante movilizaciones ciudadanas y organizaciones no gubernamentales, abriendo paso así a lo que Richard Falk ha denominado "neocosmopolitismo": un conjunto de fuerzas sociales de carácter transnacional que tratan de articular respuestas cívicas frente a las devastadoras consecuencias de la globalización económica43. Estas manifestaciones emergentes, embrionarias, fragmentarias y parciales de globalización de la ciudadanía intentan satisfacer los apremios que nos acechan, 43
Falk, R., "Una revisión del cosmopolitismo", en Nussbam, M.C. (ed.), Los límites del patriotismo. Identidad, pertenencia y "ciudadanía mundial", Paidós, Barcelona, 1999, pp. 72-73. El autor cita como ejemplo de ello, los esfuerzos que Greenpeace realiza para evitar que la compañía Shell Oil provoque daños mediambientales irreversibles en el mar del Norte mediante el hundimiento de una plataforma petrolífera. También se refiere a la campaña mundial iniciada en 1995 para protestar por la reanudación de las pruebas nucleares francesas en el sur del Pacífico. Todos podríamos añadir una larga lista de organizaciones internacionales que contribuyen a forjar afanosamente esa conciencia cosmopolita fundada en un ethos democrático, pero no puedo resistirme a traer a colación ahora la meritoria labor que durante décadas viene realizando Amnistía Internacional con la publicación anual de sus informes mundiales sobre tortura, prisión política y represión ideológica.
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avanzando en la búsqueda de nuevas sendas para la formación de la voluntad colectiva y de cauces inexplorados de participación política, de colaboración y de solidaridad más allá de los estrechos confines de las fronteras estatales. Renunciamos, desde ahora, a un análisis exhaustivo de estos fenómenos, pues sería tarea ardua e inabarcable. No es nuestro propósito editar un vademecum de estas novedosas expresiones de ciudadanía. Por eso, ceñiremos nuestra atención a dos manifestaciones concretas y especialmente relevantes, por cuanto simbolizan dos cauces diferentes de penetración de la ciudadanía en el ámbito transnacional: a) los movimientos antiglobalización, como expresión de la pujanza de los nuevos movimientos sociales en el ámbito transnacional, que catalizan las voluntades individuales y las proyectan hacia el ámbito público transnacional; b) la ciudadanía europea, como modelo de transnacionalización de la ciudadanía a través de organizaciones internacionales de integración, que concitan voluntades políticas de varios Estados para la institucionalización de un espacio público colectivo. A.
Los movimientos antiglobalización
Una expresión, sin duda singular y a todas luces interesante, de la transnacionalización de la ciudadanía es la que cristaliza en el rechazo cívico a la globalización44. Y digo que resulta interesante porque articula una respuesta -en ocasiones desproporcionada e ilegítima por sus manifestaciones violentas-, a un fenómeno irreversible cuya expansión y avance a nivel mundial se impulsa desde instancias decisorias transnacionales carentes, por regla general, de base democrática. En Predatory globalization, Richard Falk realiza una crítica severa, lúcida y penetrante de los efectos que la globalización tiene sobre los ámbitos de decisión política, cuya reducción amenaza a la ciudadanía y a la democracia. La globalización comporta una serie de desarrollos colaterales asociados a la dinámica de reestructuración económica a nivel global, 44 En el tratamiento de esta temática me han sido de enorme utilidad las aportaciones realizadas por Torres Caro, C.A., El derecho de resistencia: una aproximación a la defensa de los derechos humanos, Universidad Complutense, col. Tesis doctorales, Madrid, 1993. He optado por ceñir este análisis específicamente a los movimientos antiglobalización, aunque el espectro de la resistencia política transnacional (lo que se da en llamar globalization-frombelow) se diversifica en un abanico de organizaciones cuyos objetivos están relacionados. Me refiero en general a los nuevos movimientos sociales de cuño transnacional como, p.e., las organizaciones ecologistas como Greenpeace. Muchas de las conclusiones sostenidas en este apartado son aplicables con carácter general a esas otras manifestaciones de resistencia cívica.
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cuyo objetivo es la limitación del poder del Estado y la acomodación de los gobiernos a la disciplina del capital global. Entre las consecuencias principales de este fenómeno destaca una despolitización unilateral del Estado ("a one-sided depolitizacing of the state"), a resultas de la apoteosis del neoliberalismo económico en detrimento de alternativas políticas menos propicias a la expansión del capitalismo global. La globalización propaga, así, un credo político del que se sirve para su avance, una mentalidad librecambista que dispensa complaciente la píldora de la austeridad social y proclama sin remilgos su oposición al sector público, al bienestar social, a la creación de puestos de trabajo, a la protección del medio ambiente, a la salud pública, a la educación e, incluso, a la lucha contra la pobreza45. Esta nueva política "despolitizada" ensalza sin rubor los beneficios de la globalización mientras ignora sus desviaciones torticeras y execrables. Estos aspectos ideológicos de la globalización están asociados con la forma en que las fuerzas del mercado transnacional dominan la escena política, incluyendo la significativa cooptación del poder del Estado. En la trastienda de la globalización, la escena política se va poblando progresivamente de todo un arsenal ideológico, un conjunto de fuerzas y de ideas legitimadoras que dan soporte a las estrategias globales del mercado, mientras el poder político se pliega a la inevitabilidad de los flujos globales y asume con agrado su papel de "señorita de compañía" obediente, sumisa y ejemplar. Frente a ese modelo de globalización desde arriba ("globalization-from-above"), que se construye sobre la resignación y la desesperación de la ciudadanía, hay otro paradigma posible, el de la resistencia ciudadana frente a los desmanes de un capitalismo ruin e insaciable. La globalización desde abajo ("globalization-from-below") entraña, a juicio de Falk, un potencial normativo que comporta la neutralización de los efectos negativos de la globalización económica, y que pretende conceptualizar un orden mundial de valores ampliamente compartidos: la minimización de la violencia, la maximización económica del bienestar, la realización de la justicia social y política y el mantenimiento de la calidad medioambiental. Con toda probabilidad, la globalización podría ser diferente y más positiva. La realización de formas más benévolas del orden mundial puede lo45 La relación entre la globalización y el Estado social de Derecho ha sido estudiada, entre otros, por Navarro, V., Globalización económica, poder político y Estado del bienestar, Ariel, Barcelona, 2000. Más específicamente, me he ocupado de los problemas que la globalización suscita para el mantenimiento de los derechos sociales en "Derechos humanos, democracia y globalización" en Julios-Campuzano, A. de, En las encrucijadas de la modernidad. Política, Derecho y Justicia, cit., pp. 173-207.
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grarse a través de un consenso ampliamente compartido46. La resistencia contra la globalización desde arriba implica una revitalización de la democracia y una apuesta por la construcción de una sociedad civil global, basada en la acción de actores políticos con incidencia transnacional. La sociedad civil global, según es caracterizada por Falk, sería, entonces, el campo de acción y pensamiento ocupado por iniciativas ciudadanas voluntarias, individuales y colectivas, que operan dentro de los Estados y transnacionalmente. Estas iniciativas actúan desde una orientación global y son respuestas, al menos en parte, a ciertas tendencias globalizadoras que son percibidas como parcial o totalmente adversas47. Sin embargo, el paisaje de la resistencia antiglobalización no es homogéneo, pues en él confluyen elementos de muy diversa procedencia que tratan de desarrollar las más variadas aspiraciones políticas. Es obligado notar que determinados sectores de los movimientos de resistencia contra la globalización-desde-arriba liberan peligrosas y extremistas energías sociales; tendencias radicalizadas que amenazan los logros del mundo secular moderno, basándose para ello en la torticera invocación de la dimensión normativa de la evolución de la sociedad anárquica de Estados en la dirección acumulativa del gobierno humano. Falk agrega que existen consecuencias fuertemente positivas y potencialidades dimanantes de diversos aspectos de la globalización-desdearriba, y que el papel histórico de la globalización-desde-abajo consiste en la transformación de los rasgos negativos de la globalización-desde-arriba; esto es, "la globalización-desde-abajo no está dogmáticamente opuesta a la globalización-desde-arriba, sino que se orienta a evitar los efectos adversos y a proporcionar un contrapeso global a la influencia esencialmente desenfrenada ejercida normalmente por los negocios y las finanzas sobre el proceso de decisión a nivel del estado y más allá de él"48. Las fuerzas de la globalización-desde-arriba han tomado el control de la globalización y están empujándola en una dirección economicista que 46 Cfr. Falk, R., Predatory Globalization. A Critique, Polity Press, Cambridge, 1999, pp. 127-130. 47 Cfr. Falk, R., Predatory Globalization. A Critique, cit., pp. 137-152. Añade Falk que la sociedad civil global se articula a través de movimientos sociales transnacionales, como las Organizaciones no gubernamentales que implican una drástica alteración del orden internacional establecido tras la paz de Westfalia basado en el protagonismo de los Estadosnación en el ámbito internacional, con la incorpoción de nuevos actores en el contexto internacional ajenos al control de los Estados. Haciéndose eco de esta situación, James Rosenau ha propuesto sustituir la denominación ya consolidada de las Organizaciones no Gubernamentales por la de actores libres de soberanía ("sovereignty free actors") (Cfr. Falk., R., Predatory Globalization. A Critique, cit., pp. 137-138). 48 Cfr. Falk., R., Predatory Globalization. A Critique, cit., pp.138-139.
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instrumentaliza al Estado en nombre de un conjunto de actitudes y políticas: privatización, libre comercio, austeridad fiscal y competitividad; pero hay otras opciones como el "desarrollo sostenible" o el "bienestar global" que están quedando postergadas a causa del empuje irrefrenable del capitalismo depredador. La movilización social bajo los auspicios de la globalización-desde-abajo estimula la democracia y reinserta el debate sobre la globalización en las coordenadas de lo público y de la decisión colectiva, reformulando la propia democracia en relación a las aspiraciones básicas de todas las gentes a participar en los procesos que configuran sus vidas. De este modo, la globalización-desde-abajo es también un vehículo para la promoción transnacional de una democracia sustantiva que actúe de contrapeso a las fuerzas del capitalismo global; una democracia que pueda neutralizar las presiones de la privatización y de la mercantilización de los bienes públicos, una democracia, en suma, que establezca un equilibrio social que tome plena cuenta de las realidades de la globalización en sus más variados aspectos49. La resistencia antiglobalización abre un nuevo espacio transnacional para la política, un espacio menos constreñido por los cauces formales de representación y de decisión. Y es que, como ha mostrado Mittelman, la política más allá de los parámetros del Estado es más fluida que dentro del Estado. La sociedad civil que trasciende al Estado está emergiendo, aunque sólo de manera incipiente, como un lugar principal de contestación en el que los diversos grupos tratan de reformar la política, incluyendo sus dimensiones espacio-temporales50. Por eso, a pesar de las múltiples sombras que se elevan sobre este fenómeno (en particular, sobre sus variantes violentas) 51, los movimientos antiglobalización suponen un intento de vertebrar una respuesta ciudadana ante la voracidad y el desenfreno de un sistema de producción y distribución de la riqueza que desvanece promesas, destroza esperanzas, acrecien49
Cfr. Falk., R., Predatory Globalization. A Critique, cit., pp. 146 y 150. Cfr. Mittelman, J.H., The Globalization Syndrome. Transformation and Resistence, cit., p. 29. Para un análisis de la resistencia antiglobalización puede consultarse la parte III de esta obra "Resistence to globalization", pp. 163-249. 51 En cuanto garantía suprema para la defensa del sistema internacional de derechos humanos, así contemplada en la Resolución 217 A (III) de la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas, el derecho de resistencia debe ser distinguido de otras acciones conceptualmente diferentes como la revolución (que persigue una transformación abrupta y radical del ordenamiento institucional); la subversión (entendiendo por tal la perturbación destructiva del ordenamiento institucional identificado con el Estado democrático de Derecho) o la insurgencia (la defensa formal del ordenamiento institucional ante las usurpaciones del poder). Debe también aclararse que la resistencia, de suyo, tampoco comporta acciones encuadrables dentro de los tipos penales de la sedición y la rebelión. 50
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ta las desigualdades, socava la dignidad y pisotea los derechos. Allí donde esas instancias todopoderosas se congregan en foros impenetrables, opacos y nebulosos, los movimientos antiglobalización convocan a la resistencia activa de la ciudadanía para combatir la desordenadas, irracionales e inícuas reglas del capitalismo transnacional. ¿Un aldabonazo a las conciencias? Sin duda. ¿Un ejercicio de responsabilidad cívica? También. La oposición que estos movimientos exhiben a la globalización tiene un valor que no es meramente simbólico, puesto que estimulan la conciencia cívica, despertando una actitud crítica y de rebeldía contra la injusticia. Hoy como ayer, el hombre sigue teniendo en sus manos la posibilidad de resistir frente a todo ejercicio abusivo del poder. Desde antiguo, el derecho de resistencia ha ocupado un lugar privilegiado en la tradición doctrinal del iusnaturalismo desde la Grecia Clásica hasta nuestros días: la resistencia frente a las disposiciones injustas, frente a la arbitrariedad y el abuso. El derecho de resistencia como expresión suprema de la dignidad humana frente al poder ilegítimo. Es justo resistir toda norma alienante, opresiva y avasalladora. Ese es el derecho al que se acoge Antígona cuando invoca las leyes firmes y no escritas de los dioses para dar sepultura a su hermano Polínice, muerto en batalla contra el tirano Creón. Esa es también la actitud de Tomás Moro cuando rechaza el juramento de obediencia al rey Enrique VIII como jefe de la Iglesia Anglicana, y se niega a reconocer la nulidad del matrimonio contraído con Catalina de Aragón y la validez de sus nupcias con Ana Bolena. La historia está plagada de actitudes de resistencia, ejercicios responsables del derecho a no acatar la norma injusta, de oponerse al poder ilegítimo. Por eso, toda una fecunda y riquísima tradición doctrinal, desde Aristóteles a Tomás de Aquino, desde Cicerón a Grocio, desde Séneca a Bartolomé de las Casas, avalan el recurso a la resistencia, la "invocación al cielo", como la denomina Locke en su Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil. No por casualidad el derecho de resistencia encontró espacio en diversos textos jurídico-positivos, desde declaraciones de derechos hasta constituciones estatales y pactos internacionales. Así, la Declaración de Derechos del Buen Pueblo de Virginia de 12 de junio de 1776, después de proclamar solemnemente los derechos inalienables de la persona, advierte, en su apartado tercero, que "cuando un Gobierno resulta inadecuado o es contrario a estos principios, una mayoría de la comunidad tiene el derecho indiscutible, inalienable e irrevocable de reformarlo, alterarlo o abolirlo de la manera que se juzgue más conveniente al bien público"; y más modernamente la ya cincuentenaria Declaración Universal de Derechos Humanos en uno de sus considerandos declara sin paliativos la licitud del recurso a la resistencia: "Conside-
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rando esencial que los derechos humanos sean protegidos por un régimen de Derecho, a fin de que el hombre no se vea compelido al supremo recurso de la rebelión contra la tiranía y la opresión". Entiendo que la resistencia a la globalización económica se encuadra en estas coordenadas: la defensa de la dignidad humana allí donde es inmolada por intereses y pretensiones injustas, opresivas y tiránicas que vulneran de forma flagrante el catálogo universal de derechos humanos. Se podría alegar que no puede haber resistencia para esa instancia difusa de poder que es el gran macropoder económico transnacional, pero creo que eso es tan absurdo como decir que el delito cometido por medios informáticos no es delito. ¿O es que el poder económico de las grandes instancias transnacionales no resulta opresivo, avasallador, tiránico e insultante? ¿Cuántas víctimas sufren las atrocidades de un poder que escapa a todo control y cuya única finalidad es satisfacer, con desenfrenado afán, un ansia ilimitada de acumular? ¿Acaso alguien dijo que los perfiles de este derecho no podrían renovarse en sus formas históricas? El elemento nuclear del derecho de resistencia, aquello que lo constituye como tal, es, justamente, la existencia de un poder cuyas reglas quebrantan derechos básicos, humillan a las personas y conculcan su dignidad. El contenido de la violación que motiva la acción resistente debe referirse a cualquier acción que atente contra la dignidad humana, concretada en diferentes niveles: en sus necesidades primarias (derechos de libertad); en sus necesidades básicas intercomunicables (derechos de igualdad) o en sus objetivos programáticos (derechos de solidaridad)52. Y queda claro que la acción que se emprenda debe ser proporcionada y no causar males mayores que el que se trata de evitar. Conviene tener aquí muy presente las aportaciones teóricas de los clásicos sobre los límites del derecho de resistencia, puesto que no toda acción resistente es legítima. Además de lo establecido por la doctrina clásica, especialmente las consideraciones de Santo Tomás sobre el bien común, estimo que hay que tener en cuenta tres límites principales: a) debe reputarse ilegítima toda manifestación de violencia contra las personas, dado que actitudes de esta naturaleza suponen una negación de la dignidad intrínseca de todo ser humano; b) tampoco lo es el daño premeditado e indiscriminado a propiedades muebles o inmuebles; c) cuando la violencia fuere inevitable como consecuencia de alguna agresión externa sólo será aceptable la respuesta violenta que se ajuste íntegramente a las exigencias de la legítima defensa. 52 Cfr. Torres Caro, C.A., El derecho de resistencia: una aproximación a la defensa de los derechos humanos, cit.
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Los movimientos antiglobalización encarnan una nueva expresión de la ciudadanía transnacional: aquella que reivindica, que demanda, que exige participar en un ámbito de gobierno más amplio y más inaccesable: el del orden económico transnacional. La resistencia actúa así como un estilete de ese nuevo paradigma transnacional de la ciudadanía, reactualizando la doctrina clásica del derecho natural de resistencia que, ahora, en virtud del surgimiento de nuevas formas de opresión, adopta también nuevas ropajes. La versatilidad de la opresión sólo puede ser combatida desde la reivindicación de los derechos. Por último, last but not least, la resistencia cívica a la globalización no debe ser considerada como una oposición anacrónica y estéril a una tendencia irrefrenable de nuestras sociedades, sino como una llamada de atención hacia los efectos devastadores de determinadas formas de expansión comercial, industrial y financiera que amenazan con convertir a los derechos humanos en una caricatura desleída y sarcástica. Los movimientos antiglobalización no blanden la bandera de la nostalgia, no huyen precipitadamente hacia el pasado, sino que tratan de encarar con esperanza el futuro abordando con coraje el presente. Nunca las grandes conquistas históricas fueron logradas sin esfuerzo. Quienes denostan con irrepimible locuacidad la carencia de altenativas en los movimientos antiglobalizadores deben conocer algunos de sus resultados y algunas de sus propuestas. Entre los primeros debe mencionarse la suspensión de las negociaciones para la constitución del acuerdo multilateral de Inversiones (AMI), impulsado a nivel mundial por el selecto club de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (O.C.D.E.) que integra a los veintinueve paises más ricos del mundo. El Acuerdo Multilateral de Inversiones pretendía forjar una compleja estructura jurídica sobre la cual asentar el nuevo orden económico global. Partiendo de una valeroso y resuelto compromiso democrático, el AMI trató de convertirse en una estructura ajena a todo control y blindada contra las posibles renuncias de los paises firmantes, basándose para ello en varios recursos: a) en primer lugar, se instrumentó como tratado internacional, con lo que resultaba inaccesible a los controles económicos, sanitarios, ambientales o laborales de las leyes nacionales; b) por otro lado, sus disposiciones antigarantistas trataban de eliminar la capacidad de los gobiernos para regular la entrada y salida de capitales; c) igualmente, el AMI pretendía nacer asegurando su longevidad, ya que la denuncia del acuerdo por cualquiera de los países firmantes sólo tendría validez una vez transcurridos cinco años y, en caso de proceder de esta manera, las compañías inversoras quedarían protegidas por él durante quince años más. Por todas estas
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razones, Renato Ruggiero, a la sazón secretario general de la Organización Mundial del Comercio (O.M.C.), declaró con tono de irreprimible satisfacción que la finalidad del AMI era la de redactar la "Constitución de una economía global única"53. Afortunadamente, la movilización cívica que se produjo en diciembre de 1998 en Francia provocó la retirada del gobierno francés y la suspensión de las negociaciones. Entre las principales propuestas que abanderan estos movimientos considero que deben reseñarse: a) La creación de la Tasa Tobin, propuesta por el premio Nobel de Economía James Tobin, profesor de la Universidad de Yale, que preconiza la implantación de un impuesto sobre las transacciones internacionales especulativas con el fin de estimular el desarrollo de los países más pobres que serían los destinatarios de las cantidades recaudadas. El gravamen oscilaría entre el 1y el 5 por mil; en el caso de que se optara por el gravamen más bajo podrían llegar a recaudarse alrededor de 150.000 millones de dólares. Naciones Unidas sostiene que con la mitad de este montante se cubrirían las necesidades del planeta durante todo un año54. b) La condonación de la deuda externa, que impide el desarrollo de los países pobres y asfixia sus economías, mediante una espiral 53
Cfr. Pisarello, G., "Globalización, constitucionalismo y derechos: las vías del cosmopolitismo jurídico", en Del Cabo, A. y Pisarello, G. (eds.), Constitucionalismo, mundialización y crisis del concepto de soberanía. Algunos efectos en América Latina y en Europa, Universidad de Alicante, Alicante, 2000, pp. 30-31. Para un análisis completo de las implicaciones del Acuerdo Multilateral de Inversiones, cfr. Crespo Hernández, A., El acuerdo Multilateral de Inversiones: ¿crisis de un modelo de globalización?, Fundación Centro de Estudios Comerciales/Eurolex, Madrid, 2000. 54 En 1972, durante un coloquio, este universitario keynesiano, premio Nobel de Economía en 1981, presenta por primera vez su idea de crear un impuesto sobre todas las transacciones de cambio de divisas, "echando un grano de arena" en estos mecanismos, para desalentar "las especulaciones que hacen viaje de ida y vuelta en pocas semanas". Para Tobin y los economistas que han apoyado su propuesta, el principal efecto y la principal ventaja de este filtro sería devolver a las políticas monetarias nacionales un poco de la autonomía que han perdido ante los mercados financieros. Este impuesto permitiría, dentro de ciertos límites, sustraer la determinación de las tasas de interés nacionales a la necesidad de defender la paridad de la moneda. El segundo efecto de la tasa Tobin sería crear una forma de impuesto sobre el capital que tendría la ventaja, sobre todas las demás, de ser uniforme a escala mundial (Cfr. Mittelman, J.H., The Globalization Syndrome. Transformation and Resistence, cit., p. 244; cfr. también, Lidón Lehnhoff, L., "El mundo posible de Attac", Diario de Sevilla, 19 de agosto de 2001, p. 25; vid. también Dourson, F., "¿Qué es la tasa Tobin?", en Los Documentos de Attac-Moselle, disponible en http://www.local.attac.org/ moselle/documents/tobin/tobin_es.html, página web de la Asociación por una Tasa a las Transacciones financieras especulativas de Ayuda a los Ciudadanos).
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de crecimiento imparable que incorpora los intereses no satisfechos al capital pendiente de amortización, lo cual genera, a su vez, nuevos intereses. Entre 1980 y 1992, la ratio de servicio de la deuda con respecto a las exportaciones para los países de rentas bajas se incrementó desde el 11,8 hasta el 24,5%, excluyendo a China e India. Como consecuencia de ello, muchos países en situación de pobreza extrema y prácticamente en bancarrota han visto crecer el capital al acumularse los retrasos: 10.100 millones de dólares para Sudán; 4.500 millones para Nicaragua, 3.400 para Nigeria y más de 1.000 para Egipto, Madagascar, Mozambique, Myanmar, Somalia, Tanzania, Yemen y Zambia. En muchos de estos casos hay profundas debilidades estructurales, entre las que destacan la grave carencia de infraestructuras y la existencia de exportaciones no diversificadas, amén de las secuelas ocasionadas por los conflictos armados. Hasta la reunión del Club de París en 1988 no se planteó la reducción de la deuda como una alternativa dentro de un programa más amplio. Las condiciones fueron tan insuficientes que tuvieron que ser ampliadas en 1991. A pesar de ello la situación sigue siendo insostenible y provoca consecuencias surrealistas a medida que la deuda se incrementa por la aplicación del interés compuesto55. c) Finalmente, el programa de medidas que los movimientos antiglobalización proponen en el ámbito de la producción y del comercio agrícolas, pues en este sector se concentra la mayor parte de la renta de los países en vías de desarrollo que, paradójicamente, se ven sometidos al dominio de los mercados y de las reglas de producción e intercambio establecidas por la coalición entre Europa y Estados Unidos. No es ocioso recordar que el bloque compuesto por Estados Unidos y la Unión Europea controla el 50% de los mercados agrícolas, con peligrosas veleidades monopolísticas de algunas empresas transnacionales, especialmente en el ámbito de la producción agroquímica en la que el 90% del mercado está bajo el control de 10 corporaciones empresariales. Entre las propuestas concretas que componen ese programa sobresalen: la firma por los Estados de la Convención sobre 55 Cfr. Nuestra comunidad global. Informe de la Comisión de Gestión de los Asuntos Públicos Mundiales, cit., pp. 171-173. Sobre la problemática que suscita el desarrollo en el Tercer Mundo y su relación con la deuda externa resultan especialmente clarificadoras las observaciones de Samir Amin en El fracaso del desarrollo en África y en el Tercer Mundo. Un análisis político, IEPALA, Madrid, 1994. Un análisis exhaustivo de la problemática jurídica de la deuda externa puede encontrarse en Zafra Espinosa de los Monteros, R., La Deuda Externa. Aspectos jurídicos del endeudamiento internacional, Universidad de Sevilla, Sevilla, 2001.
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Biodiversidad Biológica; la regulación de la exportación, importación e investigaciones de los Organismo Genéticamente Modificados (O.G.M.) u organismos transgénicos; la exigencia de que se eliminen los subsidios al campo y el control y establecimiento de precios justos; una política para combatir la tendencia a la formación de monopolios en la producción alimentaria y de semillas y la defensa de los derechos de los trabajadores. En suma, frente a la globalización-desde-arriba (globalization-fromabove), los movimientos de resistencia reivindican una globalización-desde-abajo (globalization-from-below): una globalización no desde el mercado, sino desde el individuo y sus derechos; globalizar desde abajo es integrar, globalizar-desde-arriba es discriminar. La gravedad y la relevancia de los problemas que la globalización plantea, determina que éstos no puedan ser abordados con éxito ni por los Estados de manera exclusiva o unilateral, ni por el mercado global desregulado. Ante esa constatación, los movimientos contra-hegemónicos, multiformes y temáticamente diversificados de lucha contra la globalización, afectados, sin duda, por problemas serios en cuanto a la posibilidad de implementar acciones y vertebrar proyectos tendentes a la constitución de una política democrática a escala global y regional, se multiplican por doquier reactivando los nexos de vinculación entre los ciudadanos del mundo y propiciando, con ello, la constitución de espacios públicos de carácter global, movidos por la aspiración de participar activamente en la construcción de una identidad ciudadana desterritorializada y cosmopolita56. La alternativa no es el retroceso sino la humanización: una apuesta por el desarrollo pleno de la democracia y de los derechos humanos en la época de la economía global; un empeño por articular repuestas globales a situaciones hasta ahora desconocida y de alcance mundial. Ese y no otro es el espíritu que late en el documento Otro mundo es posible: manifiesto de ATTAC España, en el que se apuesta enérgicamente por la revitalización de los espacios públicos de decisión frente a la erosión de los mecanismos democráticos hurtados al control de la ciudadanía por un capitalismo depredador, una acción que se inscribe en las coordenadas del sistema internacional de Derechos humanos, simbolizado en la Declaración Universal de Naciones Unidas de 1948: el movimiento antiglobalización encarna, así, la lucha democrática por una globalización humanista y alternativa, partiendo de la convicción de que la globalización no puede construirse al 56
138.
Cfr. Gómez, J. Mª, Política e democracia em tempos de globalizaçao, cit., pp. 137-
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margen de la participación democrática: "ATTAC, movimiento plural, democrático y participativo, tiene por finalidad luchar para devolver el poder a la ciudadanía, que es su depositaria legítima en toda democracia, y colaborar en el perfeccionamiento del control democrático de sus representantes. Sobre la base de esta finalidad, perseguimos establecer mecanismos democráticos de regulación y control de los mercados y del sistema financiero internacional, e impulsar y fortalecer el desarrollo de una opinión pública independiente, activa y bien informada. (...) Este llamamiento se inscribe dentro del espíritu de la Declaración Universal de los Derechos Humanos proclamada por la ONU en 1948, que reafirma incluso la legitimidad del "supremo recurso a rebelarse contra la opresión", ya que la ciudadanía tiene hoy tanto el derecho como sobre todo un deber ético para ejercitar su resistencia contra la dictadura de los mercados"57. Los movimientos ciudadanos de resistencia antiglobalización reubican en un contexto mundial el debate sobre la ciudadanía, la política, la democracia y los derechos humanos, e introducen, con ello, un elemento trascendental en la dinámica expansiva de la gobernabilidad sistémica. Seguramente estemos asistiendo al triunfo del capitalismo, pero queda claro que este mundo sólo conseguirá ser más humano si ese triunfo no se construye sobre la muerte de la democracia. Por eso, globalizar-desde-abajo es movilizar, concienciar, estimular y azuzar, avivar la llama de un compromiso cívico cuyos rescoldos aún no se extinguieron, introduciendo, en estas lánguidas sociedades del capitalismo desorganizado, el estilete del inconformismo y de la reivindicación y reinventando, con este impulso, la ciudadanía: espacios nuevos de participación que impulsen la recuperación de lo público por los individuos, desde la responsabilidad para construir el futuro. Una nueva teoría de la ciudadanía está emergiendo: aquella que, sin ignorar la articulación local de las concretas demandas y necesidades históricas, tiene muy presente también la interconexión global de los problemas, de las inquietudes y de las esperanzas del hombre, superando el localismo pacato y alicorto del Estado-nación en beneficio de una visión global, compleja, interdependiente y ecuménica de las condiciones de vida sobre el planeta y del futuro de la especie humana. ¿Esto nos lleva a la república cosmopolita? Sería demasiado aventurado un ejercicio de futurología de esta estirpe. No somos nigromantes ni visionarios, pero apostamos por niveles crecientes de integración entre los miembros de la especie humana desde las coordenadas de la democracia y de los 57 "Otro mundo es posible: manifiesto de ATTAC España", en AA.VV., ATTAC. Contra la dictadura de los mercados, Icaria, Barcelona, 2001, pp. 158-159.
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derechos humanos, y creemos firmemente que toda iniciativa de articulación global de la ciudadanía puede contribuir de forma relevante a la consecución de espacios mayores de identidad y cooperación. La resistencia a la globalización representa la inserción de la ciudadanía en ese espacio inexpugnable de los asuntos económicos a nivel transnacional. Es la lucha de la razón frente al imperio de las pasiones más viles, más sórdidas, más tristemente humanas si se quiere. Justamente, la lucha contra la exaltación de aquello que como hombres nos avergüenza, nos humilla y nos corrompe. No se trata de esquivar el tren de los cambios históricos que tantas veces ha transportado a la humanidad hacia épocas mejores, pero sí de evitar que ese tren descarrile o que termine precipitándose al vacío por la angostura de la sinrazón y la codicia. b.
La ciudadanía europea: ¿un nuevo paradigma?
Los procesos de integración regional son ya una de las características principales de nuestro tiempo. Nadie puede dudar que la globalización, al intensificar los intercambios comerciales, económicos y financieros, acrecienta la interdependencia y contribuye a la integración creciente no sólo de los ámbitos económicos, sino también de las esferas culturales, sociales y políticas. El incremento de la cooperación comercial constituye la base de un complejo entramado de efectos concatenados que desemboca en la constitución de espacios regionales de cooperación y de gobierno58. Justamente por ello, las organizaciones internacionales de integración representan un empeño por recuperar la política frente al asedio asfixiante de la economía, haciéndola trascender del marco estatal hacia contextos geográficos más amplios en los que se pueda articular una acción global. El paradigma de ese vasto conjunto de fenómenos interrelacionados lo constituye el proceso de unificación europea, cuyo origen estrictamente comercial, en cuanto esfuerzo aglutinador tendente a la constitución de un 58 En las últimas décadas los procesos de integración regional se han visto fuertemente intensificados como consecuencia del impacto de la globalización. Esto se ha traducido en la proliferación de las organizaciones regionales a nivel planetario estableciendo una compleja urdimbre de organizaciones cuya orientación, en muchos casos, es estrictamente económica, como el Mercado Común del Cono Sur (MERCOSUR), el North American Free Trade Agreement -Tratado de Libre Comercio de América del Norte- (NAFTA), el Mercado Común Árabe, el Pacto Andino, la Organización de Cooperación Económica Asia Pacífico (APEC). Para una aproximación a la interrelación entre globalización de la economía e integración regional puede acudirse a Franca Filho, M.T., "Integración regional y globalización de la economía: las dos caras del nuevo orden mundial", Revista de Estudios Políticos, nueva época, 100, abril/junio de 1998, pp. 101-122.
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mercado único, quedó ya definitivamente superado hace una década59. En efecto, la firma del Tratado de la Unión Europea en la ciudad holandesa de Maastricht el siete de febrero de 1992 marca un punto de inflexión en el proceso de integración europea, pues en él se apunta ya hacia el horizonte de la integración política. Tras la constitución del mercado único, con la supresión de las fronteras internas entre los Estados miembros de la Unión, y la garantía definitiva de las cuatro libertades de circulación (de personas, de mercancías, de capitales y de servicios), el proceso de integración avanza hacia la plena consecución de la unión monetaria que, desde el 1 de enero de 1999, se halla en su tercera fase con la creación del Banco Central Europeo, la fijación por éste de los tipos de cambio y la implantación gradual de la moneda única, proceso que se ha llevado a cabo entre el 1 de enero y el 30 de junio de 200260. Simultáneamente, el Tratado de la Unión Europea (en vigor desde el 1 de noviembre de 1993) da pasos decisivos en el proceso de integración política de la Unión, entre los cuales sobresale la creación de la ciudadanía europea61, que es contem59
Para una aproximación a la situación actual del proceso de integración europea en el conjunto de del continente y sus perspectivas de futuro, cfr. Emerson, M., El nuevo mapa de Europa, Alianza, Madrid, 1999. 60 La Unión Económica y Monetaria (U.E.M.) es un objetivo que la Unión Europea establece en el TUE como paso previo a la intensificación de la integración política. Para su consecución se han desarrollado, tanto desde las instituciones comunitarias como desde los Estados, todo un conjunto de acciones encaminado a la armonización de las políticas económicas y monetarias de los Estados miembros de la Unión cuya meta es el establecimiento del euro como moneda común. El proceso de integración monetaria se desarrolla en tres fases, sin la participación, en la tercera de ellas, de cuatro de los países miembros: Reino Unido y Dinamarca (excluidos voluntariamente acogiéndose a la facultad que les brinda el Derecho comunitario), por un lado, y Grecia y Suecia, por otro (al no cumplir con los criterios de convergencia establecidos en la fase segunda del proceso de Unión Económica y Monetaria). En la primera fase, que tuvo lugar entre el 1 de julio de 1990 y el 31 de diciembre de 1993, se perseguía alcanzar la libre circulación de capitales entre los Estados miembros, el refuerzo de la coordinación de las políticas económicas y la intensificación de la cooperación entre los Bancos Centrales. La segunda fase, desarrollada entre el 1 de enero de 1994 y el 31 de diciembre de 1998, estuvo marcada por la convergencia de las políticas económicas y monetarias de los Estados, con el fin de garantizar la estabilidad de los precios y el saneamiento de las finanzas públicas. 61 Para un desarrollo exhaustivo de la ciudadanía europea, su gestación y sus implicaciones, cfr. Bru, C.M., La Ciudadanía Europea, Sistema, Madrid, 1994; sobre esta misma temática puede consultarse también Elvira Perales, A., "Ciudadanía europea y ciudadanía nacional", en Pérez Ledesma, M. (comp), Ciudadanía y Democracia, cit.,, pp. 305-338; igualmente, la miscelánea editada bajo la coordinación de Allan Rosas y Esko Antola, Citizens´ Europe. In Search of a New Order, Sage, London, 1995. Para un análisis crítico de la ciudadanía europea en el contexto de un mundo globalizado puede acudirse a Estévez Araújo, J.A., "La ciudadanía europea en el mundo de la globalización", en Capella Hernández, J.R. (coord.), Transformaciones del derecho en la mundialización, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 1999, pp. 343-365. Para Estévez Araújo, la ciudadanía europea ha de incardinarse en el seno de un amplio
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plada como objetivo en su artículo B62 (artículo 2 actual) y establecida en el artículo 8 (actual artículo 17 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea), atribuyendo específicamente al ciudadano europeo los siguientes derechos: a) el derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros de la Unión; b) el derecho a ser elector y candidato en las elecciones municipales en el Estado de la Unión en el que se resida, derecho que se hace extensivo a las elecciones al Parlamento Europeo; c) el derecho a disfrutar de la protección diplomática y consular de las autoridades de cualquier Estado miembro de la Unión en terceros países, siempre que en ese pais no esté representado el Estado del que sea nacional; d) el derecho de petición ante el Parlamento Europeo y de reclamar ante el Defensor del Pueblo Europeo. Posteriormente, el Tratado de Amsterdam (fruto de la conferencia intergubernamental para revisar el Tratado de la Unión Europea, culminada en la ciudad holandesa los días 16 y 17 de junio de 1997 y cuya entrada en vigor se produjo el 1 de mayo de 1999) introduce modificaciones importantes: en primer lugar, se vincula directamente la ciudadanía europea a la condición de nacional de los países miembros, indicando textualmente que "la ciudadanía de la Unión será complementaria y no sustitutiva de la ciudadanía nacional"63; en segundo lugar, se amplía el catálogo de derechos incorporando en el artículo 21 un derecho de carácter lingüístico: la facultad de dirigirse a las instituciones u organismos comunitarios en cualquiera de las doce lenguas de los Tratados y el derecho a recibir una contestación en esa misma lengua; por último, se contempla el derecho de acceso, en las condiciones que se establezcan, a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (artículo 255 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea). De este modo, la ciudadanía europea constituye un haz de derechos identificables para el ciudadano, quien puede percibir así las prerrogativas que concede a título individual su pertenencia a la Unión Europea. La ciudadanía europea prefigura una identidad política común de la Europa unida, cuyos perfiles pueden identificarse con la cultura democrática, el Estado de Derecho y los derechos humanos. La ciudadanía atiende así, fundamentalmente, a la necesidad de entablar una relación directa, un nexo inmediato entre las institu61
conjunto de transformaciones que ha alcanzado en las últimas décadas al modo de producción del derecho europeo: un proceso de "privatización" del derecho que tiene su punto de partida en la firma del Acta Única en 1986 y en el inicio del proceso de construcción del mercado único, proceso en el cual ha de situarse la emergencia de este nuevo paradigma. 62 Concretamente, el artículo B establece que constituye uno de los objetivos del presente Tratado "reforzar la protección de los derechos e intereses de los nacionales de sus Estados miembros, mediante la creación de una ciudadanía de la Unión". 63 Art. 17.1 versión consolidada del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea.
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ciones europeas y cada uno de sus ciudadanos, favoreciendo, consecuentemente, el desarrollo de una opinión pública europea y sentando las bases de una identidad política aún lejana. Estamos, como puede imaginarse, ante una de las más relevantes innovaciones en la evolución de las organizaciones internacionales de integración. Por primera vez, el individuo es constituido como centro de imputación de derechos en el ámbito de una organización internacional: un conjunto de facultades que son inherentes al status jurídico de ciudadano. Y por primera vez, también, la ciudadanía democrática trasciende el reducido marco del territorio nacional para predicarse respecto de los integrantes de una organización internacional de alcance regional. Se va gestando, de esta suerte, un paradigma transnacional de la ciudadanía que permite imaginar un escenario completamente nuevo. Bien es cierto que el modelo de ciudadanía europea está aún en fase embrionaria. Y no es menos cierto también que, en esta fase inicial, la ciudadanía europea está profundamente trabada con el modelo de organización política estatal, puesto que el reconocimiento de la condición de ciudadano europeo está ligado a la previa posesión de la nacionalidad de alguno de los países miembros. Preterir esta implicación entre ciudadanía europea y nacionalidad nos haría presa, con seguridad, de un optimismo injustificado. No caeremos, por tanto, en esa tentación y seremos mucho más cautelosos a la hora de ponderar el avance real que esta innovación comporta. Conviene, no obstante, espantar los espíritus del escepticismo, de la incredulidad, de la indiferencia y de la apatía64. Hay razones sobradas para ello. Primero, porque la ciudadanía europea supone un paso, quizás tímido y vacilante, pero probablemente irreversible, en un proceso de construcción que dura ya décadas y que parece encaminarse lentamente hacia fórmulas de concentración política supranacional. En segundo lugar, porque el carácter acumulativo de la ciudadanía europea dista de ser un demérito de esta nueva noción puesto que, a pesar de la debilidad que esta situación pone de manifiesto, esa condición quiebra de pleno la concepción exclusivista de la ciudadanía tan sólidamente arraigada en la tradición política occidental, en virtud de la 64
No comparto, por tanto, las opiniones de quienes denostan la ciudadanía europea por considerarla un artificio retórico sin consecuencias políticas. Creo que una actitud de este tipo ignora flagrantemente los innumerables obstáculos, las invencibles resistencias, que el proyecto de construcción europea encuentra en su camino. Desacreditar sin más la ciudadanía europea es, cuanto menos, no concederle el beneficio de la duda. Un análisis de esta naturaleza acerca del proceso de gestación de la Unión Europea y sus relaciones con la globalización puede encontrarse en la obra de Manuel Castells, quien sitúa el origen del proceso de unificación europea en una sucesión de proyectos políticos defensivos en torno a algunos intereses comunes de los Estados-nación participantes (Cfr. Castells, M., La era de la información. Economía, sociedad y cultura, vol. 3: Fin de milenio, 1ª reimpr., Alianza, Madrid, 1999, pp. 343-367).
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cual los individuos sólo pueden ostentar una ciudadanía (la del país cuya nacionalidad poseen), siendo ésta atributo exclusivo del Estado. Por último, porque la ciudadanía europea no se ciñe a una mera ampliación del espacio geográfico de protección de los derechos inherentes al status de ciudadano sino que ensancha, dilata e incrementa las facultades que le son propias, aspecto éste que fue objeto de pronunciamiento colectivo en la Declaración del Consejo Europeo de Birmingham en octubre de 1992 en la que se precisaba que "la ciudadanía de la Unión otorga a nuestros ciudadanos más derechos y más protección, sin suplantar en modo alguno su ciudadanía nacional". Dicho lo anterior, resulta obligado añadir que la condición de ciudadano europeo refuerza el proceso de construcción política en el cual se encuadra, al sustraer a la competencia de los Estados el reconocimiento y ejercicio de los derechos en que se concreta, cuya protección queda al arbitrio de las instituciones comunitarias que se convierten en garantes de las facultades y derechos reconocidos en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. Sin embargo, la principal aportación de la ciudadanía europea no reside, pese a su importancia, en ninguno de los aspectos anteriores. Su éxito está íntimamente ligado a la labor de reforzar y potenciar la identidad europea, haciendo que los ciudadanos se sientan partícipes y actores del proceso de integración comunitaria. De este modo, también, la ciudadanía europea se constituye en elemento de cohesión a partir del cual se fragua una identidad colectiva común que se superpone y que integra las distintas ciudadanías nacionales. Se crea así una ciudadanía supranacional, que congrega a las diversas ciudadanías estatales en un proyecto político común, produciéndose, como ha señalado Rosales, un proceso inverso al que vertebra y cohesiona los proyectos políticos nacionales cuyo fundamento es la identidad colectiva. Ahora, por el contrario, el proyecto político es el que crea ex novo, desde la remota influencia de un acervo cultural común, esa identidad basada justamente en la convención: "El proyecto, con pretensión de legitimidad, genera una adhesión política o, como se ha mantenido en contextos análogos, una adhesión constitucional (pues la ciudadanía se sitúa en el nivel de los principios de un orden político). A su vez, esa adhesión contribuye a consolidar la identidad creada"65. 65 Rosales, J.Mª., "Ciudadanía en la Unión Europea: un proyecto de cosmopolitismo cívico", en Rubio Carracedo, J., Rosales, J.Mª. y Toscano Méndez, M., Ciudadanía, nacionalismo y derechos humanos, Trotta, Madrid, 2000, p. 62. Sobre la relación entre las nociones de ciudadanía europea y nacionalidad europea puede verse Naïr, S., "Una noción incierta: la ciudadanía europea", en Naïr, S. y De Lucas, J., El desplazamiento en el mundo, cit., pp. 209-219; sobre la gestación de una identidad política europea basada en el valor universal de los derechos humanos, cfr. Fernández García, E., "La idea de Europa en Europa y los derechos humanos", en Fernández García, E., Dignidad humana y Ciudadanía Cosmopolita, Dykinson, Madrid, 2001, pp. 45-56.
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Importa subrayar, por ende, que la identidad se constituye en la clave de un proceso cuyas bases democráticas han sido hasta ahora débiles y cuyo futuro demanda un esfuerzo por potenciar mecanismos legitimadores de instituciones y normas comunitarias. La ciudadanía europea alumbra una vía de dos sentidos: a) por un lado, recurriendo a la legitimación democrática para fortalecer las instituciones comunitarias y la construcción europea (la democracia fortalece el proceso de construcción europea); b) por otro, potenciando la democracia y la creación de espacios globales de ciudadanía (el proceso de construcción europea fortalece la democracia). De lo anteriormente apuntado se desprende que el déficit democrático que durante tanto tiempo ha afectado al proceso de construcción europea ha sido parcialmente subsanado por las sucesivas reformas del Tratado constitutivo. Asistimos, en la hora presente, a una politización acelerada de la Comunidad Europea, cuya cohesión interna se ha basado durante décadas sobre objetivos exclusivamente económicos que apuntaban hacia la plena consecución del mercado único. Esa tendencia hacia la consolidación, con carácter prioritario y casi exclusivo, de la integración económica en detrimento de la dimensión política ha sufrido un brusco cambio de rumbo en los últimos años, cuyo punto de inflexión puede situarse en el Acta Única Europea de 1986. Desde entonces, se ha reforzado la tendencia hacia la integración política, con hitos decisivos en los Tratados de Maastricht (1992), Amsterdam (1997) y Niza (2000). A pesar de todo, el proceso de construcción política europea sigue precisando un fortalecimiento de las dinámicas democráticas que refuerce la identidad política europea y dote de dosis crecientes de aceptación y legitimidad a sus instituciones. Para ilustrar las carencias de las que siguen adoleciendo los procesos decisorios a nivel europeo, Beck nos propone un incitante ejercicio de imaginación no exento de mordacidad e ironía: ¿imaginan qué ocurriría si la Unión Europea solicitara su ingreso en la Unión Europea? Les despejamos la incógnita de inmediato. No duden que su petición sería denegada. ¿La razón? Muy sencilla: la Unión Europea no cumple los requisitos de legitimación democrática establecidos para el ingreso, porque los órganos comunitarios toman las decisiones al margen de esas exigencias y los Estados miembros se limitan a ejecutarlas66. El futuro de la democracia pasa por la creación de marcos supranacionales; el futuro de la Unión Europea requiere la revitalización democrática. Este análisis sería incompleto si omitiéramos la referencia a un fenómeno que afecta al carácter cosmopolita del proceso de integración euro66 Beck, U., Un nuevo mundo feliz. La precariedad del trabajo en la era de la globalización, Paidós, Barcelona, 2000, pp. 186-187.
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pea y que cuestiona seriamente la viabilidad del mismo. El establecimiento de amplios contingentes de población inmigrante en Europa crea disfunciones y plantea serios interrogantes sobre el futuro de la ciudadanía europea. No se trata de una preocupación gratuita inspirada por vanas tribulaciones. Los datos revelan que, efectivamente, estamos ante una situación nueva por su configuración y características, no sólo porque se ha invertido la tendencia migratoria imperante en otras épocas (del Norte hacia el Sur), sino también porque se trata de migraciones estables y heterogénas, lo cual significa básicamente dos cosas: a) en primer lugar, que no nos estamos refiriendo a una transferencia temporal de mano de obra, sino que nos enfrentamos a un desplazamiento de poblaciones con carácter duradero. Se trata, como puede percibirse, de un desplazamiento que está modificando profundamente la estructura social de los países receptores; b) en segundo lugar, que la extracción social de los inmigrantes es también diversa. Ya no emigran solamente las masas de desposeídos, los parias, los desheredados, los refugiados. Ahora vienen también en tropel inmigrantes "de cuello blanco", multitudes de técnicos, de profesionales liberales, fascinadas por la abundancia y el bienestar de los países más desarrollados67. Así, en 1992 residía en Europa occidental una población inmigrante de aproximadamente 10,4 millones de personas (de los cuales el 41% residía en Alemania, el 22% en Francia, el 11% en el Reino Unido y el 26% en el resto). De esa cantidad, unos cuatro millones procedían del Magreb, cifra que desde entonces se ha incrementado notablemente y la población extranjera total (incluyendo a residentes legales, inmigrantes ilegales y refugiados en demanda de asilo) podría alcanzar, según algunas estimaciones, los 13 millones de personas68. En los últimos años, sin embargo, parecen haberse estabilizado los flujos migratorios hacia el continente europeo, fenómeno cuyo origen guarda relación directa con la política de cierre de fronteras que han adoptado los países occidentales, en muchos casos de forma colectiva a través de los Acuerdos de Schengen69. 67
Cfr. Naïr, S., "El desplazamiento del mundo", en Naïr, S. y De Lucas, J., El desplazamiento en el mundo. Inmigración y temáticas de identidad, cit., pp. 19-33. 68 Cfr.Rosales, J.Mª., "Ciudadanía en la Unión Europea: un proyecto de cosmopolitismo cívico", cit., pp. 64-65. 69 Así por ejemplo, los informes de la OCDE revelan que a partir de 1992 se ha producido una estabilización de los flujos migratorios desde los países del Tercer mundo hacia los países más desarrollados. En el caso de Alemania, las entradas de inmigrantes volvieron a colocarse en 1993 por debajo del millón de personas (990.000 entradas, de las cuales 320.000 accedieron en ejercicio del derecho de asilo). Si se tiene en cuenta la emigración desde el país germano (710.000 personas), la inmigración neta quedó reducida a 280.000 entradas (Cfr. Naïr, S., "El desplazamiento en el mundo", cit., p. 23-24). Estos datos no hacen sino
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En la indagación de las causas de estos fenómenos migratorios, Naïr atisba tres claves explicativas fundamentales: a) en primer lugar, los efectos de la mundialización de la economía, que trae consigo una mundialización de las estructuras de población; eso no significa, ni mucho menos, que los países de destino sean receptivos a las presiones de los flujos migratorios, antes bien, reaccionan con complejas medidas restrictivas que van desde los cupos de inmigración hasta la limitación drástica del derecho de asilo; b) en segundo lugar, en los países del Tercer mundo se ha experimentado un receso en la oferta de trabajo, pues sus mercados laborales suelen ser especializados, orientados fundamentalmente a la exportación y escasamente generadores de empleo. Sobre este substrato original han actuado con inimaginable dureza las políticas de ajuste estructural impuestas por el F.M.I. y el B.M. que, so pretexto de la reducción del déficit presupuestario y de la nivelación de la balanza de pagos, han tenido un efecto perverso y corrosivo sobre la masa laboral activa que se ha visto drásticamente reducida; c) Por último, es obligado mencionar el efecto homogenizador de la expansión cultural del way of life occidental en las capas medias de los países del Sur que despliega una atracción irresistible hacia los países desarrollados. Para sectores cada vez más amplios de población las expectativas del modelo cultural occidental resultan insatisfechas ya que en su país no pueden gozar de las virtualidades reales del sistema liberal-capitalista, lo cual hace que la emigración se contemple como la única salida posible frente a la frustración de expectativas70. Sea como fuere, el volumen creciente de población procedente de terceros países no miembros de la Unión suscita una serie de problemas que trasluce situaciones contradictorias. Y es que a pesar de que la ciudadanía europea se caracteriza por su alcance supranacional, su aliento global y su esfuerzo integrador, no consigue escapar, sin embargo, a la paradoja de la fragmentación, cuya repercusión en este ámbito resulta particularmente perniciosa. Al vincularse la ciudadanía europea a la condición de nacional de alguno de los países miembros y al quedar la legislación sobre esta materia bajo la competencia exclusiva de los Estados nacionales sin que se contemple la promulgación de una normativa que unifique criterios, la condición de ciudadano europeo queda inmersa en la misma problemática que 69
confirmar la fortificación de Europa a la que innumerables veces se han referido tantos autores para reflejar con ello el recurso a métodos expeditivos y a medidas restrictivas, una Europa cerrada, atrincherada frente a las acometidas de los desheredados (cfr., por ejemplo, las obras de De Lucas, J., Europa: ¿convivir con la diferencia?, Tecnos, Madrid, 1992; y El desafio de las fronteras. Derechos humanos y xenofobia frente a una sociedad plural, cit.). Queda por saber, sin embargo, cuál es el grado de porosidad del cemento (Cfr. Beck, U., Un nuevo mundo feliz. La precariedad del trabajo en la era de la globalización, cit., p. 146). 70 Cfr. Naïr, S., y De Lucas, J., El desplazamiento en el mundo, cit., pp. 26-28.
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plantea al status de ciudadano nacional la afluencia masiva de inmigrantes y el aumento imparable de una población de "disminuidos cívicos". No se trata simplemente de que el problema se reproduzca a nivel geográfico mayor, en instancias de poder supranacionales, sino que, en este caso, la cuestión se agrava y adquiere también perfiles propios, puesto que la existencia de diferentes regulaciones jurídicas para la adquisición de la nacionalidad a nivel interno de cada Estado, provoca severas disfunciones ya que las condiciones de acceso a la ciudadanía europea varían de un país a otro. Merced a la heterogeneidad normativa, el acceso a los derechos de ciudadano se distribuye de forma desigual entre los habitantes de los Estados miembros de la Unión. Esta situación lesiona gravemente las expectativas de las masas de inmigrantes que trabajan en el espacio comunitario, cuyas facultades políticas quedan drásticamente limitadas al nivel de representación y participación en las instancias políticas comunitarias. De este modo, la globalización de la política sobre débiles bases sociales se traduce en fragmentación y exclusión. La ciudadanía europea presenta perfiles extraordinariamente problemáticos que la empujan hacia el precipicio de las tribulaciones y los dilemas pues levanta suspicacias, reticencias, recelos y temores ya que, como advierte Rosales, la cuestión de la ciudadanía, en lugar de apaciguar el debate sobre el futuro de la Unión Europea, ha conseguido reabrirlo, sin que parezca que pueda ser ya adormecido de nuevo, poniendo de relieve problemas de desarrollo cívico aparejados al proceso de construcción europea71. En particular, la tensión entre pertenencia y exclusión que afecta a la ciudadanía europea permite augurar una travesía borrascosa y turbulenta, pues no parece que los problemas que se generan puedan disiparse proyectando las soluciones establecidas en el marco de las legislaciones nacionales. En este sentido, suscribimos sin reservas las palabras de Ulrich Beck, para quien la definición de lo extranjero en el seno de la Unión Europea es una cuestión candente, que demanda una solución sin demora; de ella depende la definición de la propia identidad política europea. En mi opinión, Europa tiene ante sí un desafío que no puede eludir: conciliar la atribución de los derechos cívicos y el alcance universalista de los principios que informan su identidad72. 71 Cfr.Rosales, J.Mª., "Ciudadanía en la Unión Europea: un proyecto de cosmopolitismo cívico", cit., pp.66-67. 72 "Se impone ablandar las fronteras de los Estados nacionales...La Europa de los ciudadanos irá siendo realidad en la medida en que, en el interior de los distintos Estados miembros, vayan desapareciendo las definiciones excluyentes del extranjero y los antiguos extranjeros se entiendan y comporten como iguales, es decir, como europeos, y se orienten y organicen mediante iniciativas y redes (sub)políticas más allá de las fronteras" (Cfr. Beck, U., Un nuevo mundo feliz, cit., p.148).
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La ciudadanía europea no puede cimentarse sobre la exclusión: el recurso a una política restrictiva en el acceso a los derechos puede crear, efectivamente, la tantas veces denostada "Europa de dos velocidades", sólo que en un sentido bien distinto al que hasta ahora se le ha venido otorgando a esa expresión: la Europa de los ciudadanos y de los no-ciudadanos; la Europa que privilegia y discrimina con tratamientos jurídicos injustificadamente diferenciados que se traducen en una merma de derechos al condicionar el acceso a los mismos a los nacionales de los Estados. La Unión Europea está afectada por lo que De Lucas ha denominado "síndrome de Atenas", esto es, la reducción del pluralismo a partir de un modelo democrático basado sobre dos pilares inaceptables: la existencia de bárbaros e ilotas. Los presupuestos de esa exclusión son: 1º) La confusión entre pertenencia y ciudadanía, que permite excluir a los extrajeros de la titularidad de ciertos derechos. La solución que durante largo tiempo adoptó el formalismo jurídico consistía, simplemente, en negar el problema: no hay exclusión porque por definición los extranjeros no pueden entrar en el reparto. Y es que, como ha apuntado Zolo73, la dialéctica ciudadano/extranjero se rompe en pedazos hoy ante el desafío de los flujos migratorios, provocando con ello una triple quiebra en tres niveles sociales diferentes: a) los elementos de la constitución prepolítica de la ciudadanía; b) los procesos sociológicos de formación de las identidades colectivas; c) las estructuras mismas del Estado de Derecho; 2º) La exclusión que sufren los infraciudadanos, los nuevos esclavos a los que se les niega el acceso a la distribución de bienes por la hegemonía de alguno de los principios elegidos para la adjudicación: el mercado, el mérito, la necesidad (sus componentes conforman una nueva subclase social: el "cuarto" mundo, el Sur del Norte)74.
73 Zolo, D., La cittadinanza. Appartanenza, identità, diritti, Laterza, Bari, 1994, pp. 39 ss. (cit. por De Lucas, J., "El futuro de la ciudadanía en la UE: ¿Es posible hablar de ciudadanía multicultural?, en Martín Díaz, E. y De la Obra, S. (eds.), Repensando la ciudadanía, cit., p. 52). 74 De Lucas, J., "El futuro de la ciudadanía en la UE: ¿Es posible hablar de ciudadanía multicultural?", cit., pp. 49 ss.
CAPÍTULO III LA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA Y LA TEORÍA DE LOS DERECHOS HUMANOS I.
LA CRISIS DE LA CIUDADANÍA Y LOS DERECHOS HUMANOS
Ha llegado el momento de poner al contraluz, sobre el telón de fondo de los derechos humanos, todo lo que hemos analizado hasta ahora. Y es que el debate actual sobre la ciudadanía hunde sus raíces en la teoría de los derechos humanos y tiene consecuencias de primer orden no sólo a nivel de su configuración sistemática, sino también en el terreno de su realización práctica. Consecuencias que afectan directamente a la universalidad de los derechos humanos y a los postulados modernos de libertad, igualdad y solidaridad. Permanecer indiferente ante esta realidad sólo puede significar una suerte de connivencia contramoderna con las tendencias perversas de un sistema que se resiste a ser domesticado y que, a medida que se independiza, se rebela contra los principios que lo constituyen. En nuestro tiempo, la ciudadanía ha dejado de ser concebida en términos monistas, como centro de imputación de derechos y deberes en las relaciones jurídicas entre individuos y Estado, para adquirir un estatuto mucho más difuso, indefinido y borroso. La ciudadanía aparece desdibujada en el horizonte de la globalización y adquiere contornos indistinguibles. Tan pronto se diluye y se descompone en una sinfín de fragmentos irreconocibles, como se concentra y afianza frente a los embates del capitalismo transnacional; tan pronto se manifiesta con vigor y fortaleza, reivindicando la conquista de nuevos espacios políticos desde los que hacer frente a los nuevos desafíos que nos acechan, como se bate en retirada y se repliega sobre sí misma, negando los ideales ilustrados que la inspiran y la voca-
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ción universalista de los derechos. La crisis de la ciudadanía encubre, en última instancia, una crisis del Estado-nación como modelo de organización jurídico-política, una crisis, por tanto, que alcanza de lleno al derecho y a la política, a los derechos humanos y a la democracia, al Estado y a la constitución. Planteada en estos términos, la crisis de la ciudadanía condensa, en su radical complejidad, las tendencias contradictorias y encontradas que genera la globalización; tendencias que expresan la paradoja de la globalización: que exporta el capitalismo e impone pautas de organización económica, social y política al tiempo que convierte los derechos en un puro simulacro, condicionados por las "inevitables" limitaciones del sistema en un doble sentido: a) por la precarización de los derechos sociales en el ámbito interno de los Estados, so pretexto de su inviabilidad en términos sistémicos, como consecuencia de la autonomización del poder económico transnacional cuyas reglas cercenan drásticamente el control político de la economía; b) por la reacción regresiva de los Estados desarrollados, que protegen su nivel de bienestar frente a las presiones migratorias, al tiempo que supeditan la titularidad de los derechos a la previa adquisición de la ciudadanía. Se consolida, entonces, como ya hemos apuntado, una ciudadanía de cuño premoderno, contraria al discurso universalista de la Ilustración, que reniega de su condición igualitaria para propiciar un renacimiento de la sociedad estamental: aquella que supedita la titularidad de derechos humanos básicos al reconocimiento de la condición de ciudadano, estableciendo con ello una discriminación incompatible con los ideales de la modernidad. Simultáneamente, estas tendencias perversas tratan de ser contrarrestadas por movimientos cívicos de resistencia articulados a nivel global que pugnan por la transformación de un sistema inícuo que sumerge a los derechos humanos en la espiral del cálculo coste/beneficio. II. LA PARADOJA DE LA VIOLENCIA En esta encrucijada, los derechos humanos sufren acometidas de signo muy diverso que constriñen severamente su universalidad y que colocan el debate sobre su realización práctica en las coordenadas de la violencia1. 1 Una vez más estoy en deuda con el profesor Pérez Luño, cuyas siempre brillantes observaciones han contribuido a mejorar este capítulo. Gracias a sus sugerencias he podido incorporar algunos matices importantes como éste que nos ocupa. He de agradecer, asimismo, la colaboración del profesor De Castro Cid, cuyas reflexiones sobre globalización y derechos sociales pronunciadas en la Universidad de Burgos me han resultado de extraordinaria utilidad y cuyo original inédito he podido conocer en detalle gracias a la deferencia de su autor.
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Así, las grandes instancias económicas supranacionales y las fuerzas anónimas del mercado global limitan la realización de los derechos humanos al recurrir a la violencia estructural del sistema para imponer sus propias reglas; los Estados nacionales recurren a su aparato coactivo para imponer las normas que impiden el acceso y disfrute de muchos derechos a los que no ostentan la nacionalidad; y los movimientos antiglobalización reivindican un escenario más favorable a la realización de los derechos humanos acudiendo en ocasiones al uso de la violencia. La globalización, como ha revelado Faria, es un fenómeno selectivo, contradictorio y paradójico que no puede ser equiparado a la universalización de los derechos humanos, pues entraña una dosis importante de quiebra, de violación, de transgresión y de ruptura2. Su avance comporta la inmolación de los derechos en beneficio de la productividad, el secuestro de la democracia en aras del mercado y la usurpación de la política por las fuerzas económicas. Es la violencia de un sistema cuya afirmación comporta negación, cuya construcción implica demolición. La globalización constriñe y destruye, degradando los derechos a expectativas, convirtiendo las esperanzas en ilusiones. Ese es el proceso al que ha sometido a los derechos sociales en todo el planeta, subordinándolos a la lógica pretendidamente inevitable de los acontecimientos económicos, como si éstos no pudieran ser domeñados, e invirtiendo la interacción entre el ser y el deber ser, dando soporte a la falacia determinista, que proclama despechadamente una suerte de imperativo técnico que ha de acatarse inexorablemente, como si las cosas no pudieran ser de otra manera, y consagrando también la falacia realista, merced a la cual se acepta acríticamente la realidad como fuente de normatividad, de modo que el deber ser deriva del ser (en suma, una variante de la Naturalistic Fallacy denunciada por David Hume y formulada definitivamente por George Edward Moore)3. 2
En este sentido, Faria precisa que si por globalización se entiende básicamente esa integración sistémica de la economía a nivel supranacional, deflagrada por la creciente diferenciación estructural y funcional de los sistemas productivos y por la subsiguiente ampliación de las redes empresariales, comerciales y financieras a escala mundial, actuando de modo cada vez más independiente de los controles políticos y jurídicos a nivel nacional, ese fenómeno, como afirma Habermas, acaba comprometiendo mortalmente la `idea republicana de comunidad´"(Cfr. Faria, J.E., O direito na economia globalizada, cit., p. 52). Sobre esta misma cuestión, ver Faria, J.E., "Democracia y gobernabilidad: los derechos humanos a la luz de la globalización económica", Travesías. Política, cultura y sociedad en Iberoamérica, nº1, julio-diciembre 1996. 3 Cfr. Ferrajoli, L., Derechos y garantías. La ley del más débil, Trotta, Madrid, 1999, p. 65. Cfr. también Pérez Luño, A.E., "La universalidad de los derechos humanos", Anuario de Filosofía del Derecho, Nueva época, tomo XV, 1998, pp. 103-104.
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Es la violencia que se canaliza muchas veces de forma subliminal y que penetra inadvertidamente en el imaginario colectivo, transmitiendo una imagen mixtificada de la realidad, enmascarando como imperativos lo que no son sino simples reglas técnicas, supeditadas, en cualquier caso, a la consecución de determinados fines que no se hacen explícitos, y colocando esos presuntos imperativos técnicos al nivel de imperativos éticos tan irrenunciables como la dignidad humana o el derecho a la subsistencia. Se trata de una violencia intersticial que responde muy bien a aquel análisis foucaultiano sobre las relaciones de poder en la sociedad, expuesto con singular maestría por el filósofo francés en trabajos como Microfísica del Poder, Vigilar y Castigar o La Verdad y las formas jurídicas. Es la fuerza asoladora y destructiva que se impone contra la razón, los principios y los derechos, sin dejar siquiera un rastro distinguible, porque en muchas ocasiones no es identificable y porque su energía se distribuye reticularmente a través de la sociedad. Nosotros, de una u otra forma, somos sus conductores y coadyuvamos inconscientemente en su transmisión. Esa violencia actúa contra la justicia, arrinconando los derechos y convirtiendo a las normas en expedientes de su racionalidad instrumental. Una violencia que no dispara, que no se sirve de explosivos ni de armas, pero que estrangula las economías, pisotea los derechos, ignora a las personas y tira los valores a la letrina, en aras de la productividad, de la competitividad y de la eficacia, mientras los bolsillos de los ricos se llenan silenciosamente con asépticas operaciones contables realizadas a través de los flujos cibernéticos de información. Es la violencia que se ejerce a través de los planes de ajuste del F.M.I. cuyas restricciones en el gasto social son responsables, sin duda, de muchas muertes, ocasionadas por una deficiente atención sanitaria y de la existencia de millones y millones de niños sin escolarizar, a los que se les niega desde ahora la posibilidad de una existencia digna. El fracaso de los planes de ajuste del F.M.I. con respecto a los países del Sur es constatado por el Informe de la Comisión de Gestión de los Asuntos Públicos Mundiales de 1995 en el que se denuncia la inefectividad de sus programas económicos y la falta de sensibilidad del Fondo ante el problema de la financiación de las balanzas de pagos en países de bajos ingresos, especialmente de África. Los programas del Fondo no consiguen paliar la grave situación económica de estos países afectados por problemas profundos vinculados a ingresos por mercancías con precios deprimidos, deuda externa y problemas acumulados a causa del declive económico. Por otra parte, la reacción del FMI ante la crisis de la deuda de los años 80 tampoco resultó precisamente satisfactoria. Desde el primer momento se excluyó la posibilidad de considerar una reducción de la deuda y se sometió a los países deudores a
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un ajuste económico extraordinariamente riguroso, basado en la reducción de las importaciones a fin de obtener un superávit para poder realizar transferencias netas a sus acreedores. La falta de apoyo financiero externo y una actitud más generosa por parte de los acreedores, provocaron que las consecuencias del ajuste fueran especialmente graves para la población y que muchos países todavía estén sufriendo los efectos de esa crisis4. En este sentido, conviene recordar algunos datos escalofriantes que nos proporciona Dreifuss. Más de tres millones de personas mueren al año por enfermedades evitables, como tuberculosis, disentería o malaria. En los países menos desarrollados, más de 95 millones de niños menores de 15 años trabajan para ayudar a sus familiares. Más de un millón de niños se vieron obligados a prostituirse. Cerca de un millón y medio perdieron la vida en guerras y casi cinco millones viven desplazados en campos de refugiados o similares. Hay casi cien millones de "niños de la calle", de los cuales unos doce millones no tienen familia ni hogar. Cada minuto nacen 47 niños en la pobreza. El 20% de la población mundial percibía en 1960 el 70% de los ingresos, pasando al 83% en 1989, mientras que otro 20% caía en el mismo periodo del 2,3% al 1,4%. La población extremadamente pobre llegaba a 1300 millones de personas en 1995, cuadruplicando las ya dramáticas cifras de 1990. Una de cada cinco personas sufre pobreza extenuante y sobrevive con menos de un dólar diario: Más de mil millones de personas carecen de servicios básicos. Una de cada 100 personas es inmigrante o refugiada y una de cada cuatro es analfabeta5. Esa es la violencia de las hambrunas, de la miseria, de la pobreza y de la exclusión, tras la cual se esconde el rostro de un Occidente que se despreocupa, mientras sigue construyendo su bienestar sobre la explotación de los más débiles y se esquilman los recursos naturales. Es la violencia de la deuda externa que sigue constriñendo las economías de los países endeudados, con situaciones insostenibles que comportan una fuerte reducción de las importaciones y que condena al fracaso los planes de desarrollo, puesto que los recursos recibidos por este concepto han de ser destinados al servicio de la deuda. La tasas de interés variable y la aplicación de la fórmula del interés compuesto (la acumulación de intereses que genera a su vez más intereses) colocan las tasas de servicio de la deuda en niveles astronómicos. 4
Cfr. Nuestra comunidad global. Informe de la Comisión de Gestión de los Asuntos Públicos Mundiales, cit., pp. 158-159. Para un balance de la situación del F.M.I.,Cfr. op.cit., pp. 158-163. 5 Dreifuss, R. A., A Época das Perplexidades. Mundializaçao,Globalizaçao e Planetarizaçao: Novos Desafios, 3ª edic., Vozes, Petrópolis, 1999, pp. 12-13.
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Es, por último, la violencia explícita de las leyes de inmigración y de sus mecanismos coactivos que niegan el derecho de residencia y de libertad de circulación a aquellos que sufren directamente el azote del hambre y de la miseria. Es la violencia del libre mercado que esconde hipócritamente sus prejuicios bajo un manto de inícua legalidad, mientras llueven proclamas sobre los beneficios de la liberalización de los mercados y se cierran simultáneamente las fronteras a los trabajadores extranjeros como en tiempos del más acendrado proteccionismo. Esa violencia quebranta la paz, destruye la dignidad y conculca los derechos humanos. La contestación que la globalización recibe trata, justamente, de reinsertar el debate sobre los derechos humanos en estas nuevas coordenadas en las que el compromiso por su efectividad se diluye bajo el ropaje de la gobernabilidad sistémica, vertebrando así una respuesta cívica ante las fuerzas ocultas del macropoder económico. No debe olvidarse, sin embargo, que las acciones de resistencia tienen también sus límites y que si éstos se rebasan estaremos convirtiendo los derechos humanos en arma arrojadiza y, quién sabe, si al servicio de intereses tan espurios como los que se trata de combatir. La globalización coloca a los derechos humanos en una situación precaria como consecuencia de la insuficiencia del sistema de garantías y de la propia debilidad de los Estados en un contexto global. La posibilidad de articular una protección efectiva de los derechos humanos exige superar los viejos esquemas que vinculan los derechos a los Estados para buscar su implementación en ámbitos supranacionales. Esta circunstancia ya fue percibida en 1995 por el Informe de la Comisión de Gestión de los Asuntos Públicos Mundiales de Naciones Unidas: "tal como se los concibe actualmente, los derechos son casi siempre definidos en términos de la relación entre pueblos y estados. Creemos que ahora es importante empezar a pensar en términos más amplios y reconocer que los estados son sólo una fuente de amenazas para los derechos humanos y al mismo tiempo, y cada vez con más frecuencia, la sola acción de los estados no será suficiente para proteger muchos derechos humanos"6. III. LAS FALACIAS DE LA GLOBALIZACIÓN En esta encrucijada, el problema latente que afecta a los derechos humanos es siempre uno y el mismo: el de su universalización, una demanda 6 Vid. Nuestra comunidad global. Informe de la Comisión de Gestión de los Asuntos Públicos Mundiales, cit., p. 64.
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creciente que golpea incesantemente nuestras conciencias y que plantea un imperativo ético insoslayable para juristas, gobernantes y legisladores. El dilema de los derechos humanos se cifra, sencillamente, en una profunda duda existencial no exenta de dramatismo, aquella que Shakespeare puso en boca de Hamlet: "To be or not to be. That is the question". Porque la existencia de los derechos humanos no se resuelve con su constancia en documentos jurídicos de ámbito nacional o internacional. Esa es una existencia en estado vegetativo que no satisface los niveles mínimos de dignidad. La existencia de los derechos humanos ha de abordarse como una demanda global, en sentido intensivo (deben existir todos los derechos) y extensivo (para todos los seres humanos). El desafío crucial que los derechos humanos tienen planteados es, justamente, el de su plena existencia como auténticos derechos humanos. El postulado universal de los derechos humanos parece ser hoy más que nunca una fórmula retórica crecientemente vaciada de contenido y de vigor, pues, como ha recordado De Lucas, "la afirmación aparentemente universal de la tesis de la universalidad, parece más bien cosa de retórica, en la medida en que, como resulta fácil observar, hay una contradicción clamorosa entre su proclamación teórica y su inobservancia práctica"7. Derechos universales e inderogables que sufren las violentas acometidas de la globalización y que quedan al albur de los vientos desfavorables de la economía, arrastrados por la tempestad y la ventisca de los flujos financieros y de los grandes intereses económicos; derechos que sólo existen en enfáticas y pomposas declaraciones, envueltos en solemnes proclamas, abandonados a la intemperie en las frías noches de este invierno crudo y desapacible del capitalismo transnacional. Los derechos humanos son la víctima propiciatoria de la globalización, una presa fácil en una cacería sin reglas, el arma arrojadiza de sus desafueros, que unos y otros blanden, soban y manosean. Sin pudor los manipulan, los adulteran, los estragan y los corrompen; derechos universales que se invocan con gratuidad repulsiva y maloliente para cubrir de aparente filantropía los más abyectos y mezquinos propósitos. Y así caminan sobre el filo de la navaja de una economía transformada en sistema autónomo a cuyos dictados se someten los sistemas políticos de los Estados-nación. Los derechos humanos son, sin duda, la gran consigna de nuestro tiempo, la fuerza catalizadora que impulsa, que azuza y que estimula. Bajo su bandera se expande la democracia y se propaga el capitalismo; bajo su bandera, también, se emprenden las más encarnizadas batallas contra la vorágine depredadora del libre mercado. Y en ese 7 De Lucas, J., El desafío de las fronteras. Derechos humanos y xenofobia frente a una sociedad plural, Temas de Hoy, Madrid, 1994, p. 38.
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torbellino, los derechos humanos son simultáneamente soterrados y enaltecidos, con una dosis importante de cinismo e hipocresía. Nadie abjura de ellos, pero son muchos los que guardan reservas mentales sobre su universalidad. Pocos la negarían pero pocos creen también firmemente en ella. Si lo hicieran pondrían de verdad manos a la obra para hacerlos realidad, pero va cundiendo la especie de que su universalidad es un postulado sin implicaciones prácticas, un principio del que no pueden derivarse consecuencias inmediatas en el plano jurídico y político. Desde ciertos sectores se alimenta la convicción de que la realización de los derechos humanos a nivel global es una tarea irrealizable, pues hay una suerte de presupuestos subyacentes que no pueden orillarse y que condicionan la fuerza normativa del principio de universalidad. Para quienes piensan de este modo, el principio de universalidad es un principio cuyas consecuencias prácticas están seriamente mermadas. Su función no va mucho más allá de acciones "de corto alcance" que posibilitan la estabilidad del capitalismo en términos sistémicos; se trata, en suma, de una cláusula de cierre que asegura la estabilidad del sistema y la paz social. Su dimensión emancipatoria se diluye y los derechos humanos transmutan su virtualidad como mecanismos de legitimación en aras de la preservación del sistema que justifica el desarrollo de ciertas acciones, exactamente, aquellas que propician el avance y consolidación del statu quo políticoeconómico. Nadie cuestiona la existencia del postulado de la universalidad, pero pocos, muy pocos, creen firmemente en la fuerza de este principio: los derechos humanos son universales, pero eso no autoriza a defender en modo alguno que sean universalizables. Es ésta una gran falacia: si los derechos humanos son universales, la fuerza normativa de este principio debería no poder ser eludida. Las consecuencias éticas de la universalidad exigen una actitud consecuente en los planos político y jurídico tendente al establecimiento de los mecanismos que aseguren, que garanticen y que protejan los derechos humanos en todos los lugares del planeta. Este horizonte, sin embargo, parece pertenecer al mundo ideal de las ilusiones eternas e irrealizables del hombre: los derechos humanos son universales, pero su exigibilidad está condicionada por las circunstancias socioeconómicas que determinan su efectivo disfrute. Hay que prevenirse contra este mal que proclama la reducción de los derechos a la realidad: el deber ser que se subsume en el ser, los imperativos éticos que sólo se satisfacen según y cómo: los derechos humanos convertidos en expectativas frustradas. Esta convicción tiene un profundo arraigo. Se instala en el imaginario colectivo y crea un entramado argumental que le da soporte y, desde ahí, se propaga y penetra en los ámbitos del de-
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recho y de la política. Se difunde, cada vez con mayor aceptación, la especie de que los derechos humanos son sólo si pueden ser, es decir, que su deber ser está esencialmente limitado por presupuestos fácticos, de modo que su universalidad es una universalidad rebajada, condicionada y diezmada. Cabe preguntarse, no obstante, si esos presupuestos fácticos que limitan la efectividad de los derechos son necesarios, ineludibles e inexorables. En ese caso, los derechos humanos quedarían subordinados a alguna suerte de causalidad física, de modo que su condicionamiento sería inobjetable porque nadie puede satisfacer la demanda implícita en ellos, lo cual, en última instancia, los invalida según las reglas de la lógica del lenguaje normativo. La respuesta, sin embargo, sería otra muy distinta si esos condicionamientos fueran contingentes, si pudieran ser removidos por la acción del hombre. En este caso, los derechos sí que pueden consistir en aquello que no es necesario en el sentido de su inevitabilidad física y que, por tanto, es dable exigir (verbigracia: nadie puede tener derecho a vivir un número determinado de años porque no hay nadie que pueda venir obligado a satisfacer esa demanda -ad imposibilia nemo obligatur-; pero sí que todos tienen derecho a vivir cuanto puedan en condiciones dignas -la dimensión prestacional del derecho- sin que se vean privados violentamente de su existencia por la acción u omisión de otra persona -la dimensión negativa del derecho-). Se ha de inferir, entonces, que cuando el contenido del derecho no es imposible, no puede condicionarse su efectividad a una realidad contingente que, por tanto, puede y debe cambiarse. Esta falacia, sin embargo, no siempre es advertida y muchos son los que, consciente o inconscientemente, se adhieren a los postulados de esta suerte de determinismo técnico-económico; un socorrido ardid con el que los paladines del mercado ganan adeptos que aprueban ufanos y complacientes las proclamas de la competividad, de la eficiencia y de la libertad económica, sin notar que su conformidad encubre un género de connivencia con la iniquidad. Huir de estos equívocos se nos antoja una necesidad apremiante. Es urgente desenmascarar las falacias ocultas en el pensamiento jurídico, falacias que prestan servicios muy eficaces a la progresiva precarización de los derechos, mediante su subordinación a la disponibilidad económica, y a su evidente devaluación en el ámbito internacional, como consecuencia de ese nexo más que discutible entre nacionalidad, ciudadanía y derechos humanos, que convierte a los no ciudadanos en miserables. Con loable propósito, Ferrajoli ha consagrado a este fin su obra Derechos y garantías. La ley del más débil, en la que se aplica con vehemencia casi febril a rebatir los argumentos y categorías que se oponen a la efectividad de los dere-
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chos humanos, denunciando las falacias que se ocultan en el discurso actual sobre los derechos y apostando por un reforzamiento del garantismo a nivel internacional, en el horizonte de un constitucionalismo mundial. Presa de un discurso abiertamente ideológico, Ferrajoli se muestra incapaz de huir de sus propios prejuicios teóricos que cercenan severamente su argumentación y condicionan fuertemente sus posiciones, lo cual se traduce en una importante distorsión de conceptos claves del pensamiento jurídicopolítico. De lo dicho con anterioridad puede colegirse fácilmente que el conjunto de la obra no me merece una valoración muy positiva por las razones que expondré más adelante. Esto, sin embargo, no puede ir en desdoro de algunos argumentos a los que el profesor italiano recurre y que estimo conveniente exponer en los apartados que siguen: 1º. La identificación entre ciudadanía y derechos humanos: casi desde el principio el autor anuncia ya cuál será uno de los objetivos principales de su crítica: "las tradicionales fronteras estatalistas de los derechos de ciudadanía"; y sólo unas páginas más adelante confirma esta idea al sostener la necesidad de disociar derechos fundamentales y ciudadanía, a la que califica como "el último privilegio de status, el último residuo premoderno de las diferenciaciones personales, el último factor de exclusión y de discriminación,..., la última contradicción irresuelta con la proclamada universalidad de los derechos fundamentales". La tensión entre ciudadanía y universalidad de los derechos humanos resulta en nuestros días inadmisible, pues no sólo contradice las constituciones estatales, sino también la Declaración Universal de Derechos humanos y los Pactos sobre derechos humanos de 1966. Agrega nuestro autor que la ciudadanía encubre una dimensión excluyente que se superpone a la dimensión igualitaria, al operar como criterio de exclusión frente a los no-ciudadanos. De este modo, concluye, la universalidad de los derechos humanos se resuelve en una universalidad parcial y de parte, viciada por su matriz estatalista, por los mecanismos de exclusión que el estatalismo genera frente a los nociudadanos y por la ausencia de garantías supraestatales de derecho internacional. Por eso, Ferrajoli rechaza la conversión de los derechos en derechos de ciudadanía, exclusivos y privilegiados, que niega la universalidad y pone en discusión los valores de Occidente8. 2º. La necesidad de deslindar los derechos de sus garantías, en el sentido de que la inexistencia de éstas no puede traducirse en la nega8 Ferrajoli, L., Derechos y garantías. La ley del más débil, Trotta, Madrid, 1999, pp. 17, 32, 117-118 y 142-143.
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ción de aquellos. La ausencia de garantías, recuerda Ferrajoli, no afecta a la positividad de los derechos, sino sólo a sus mecanismos de protección, de cuya inexistencia o insuficiencia sólo puede derivarse la necesidad de implementar una protección efectiva. Esto es, frente a quienes niegan la existencia de un derecho en virtud de su protección precaria, Ferrajoli reivindica, en función del principio de legalidad, la plena vigencia de los derechos positivamente establecidos y la obligación que concierne a los poderes públicos, internos o internacionales, de colmar la laguna jurídica que comporta la inexistencia de un sistema de garantías adecuado. El principio de plenitud del ordenamiento demanda la identificación de las carencias de éste y el diseño de garantías idóneas para impedirlas. En función de ello, a juristas y legisladores les cumple el imperativo de colmar las lagunas que se produzcan en aras de la eficacia y de la completud del ordenamiento. La confusión entre derechos y garantías resulta inadmisible, pues de planteamientos de esta naturaleza se podrían derivar resultados absurdos, como la descalificación en el plano jurídico de la internacionalización de los derechos fundamentales y la constitucionalización de los derechos sociales, reducidos a simples declaraciones retóricas vacías de contenido. Frente a la falacia realista que reduce el derecho al hecho, Ferrajoli apuesta por la articulación de un completo sistema de garantías que libere a los derechos sociales de su consideración programática y discrecional, confiados a una onerosa y compleja mediación política y burocrática9. 3º. La crisis del Estado y la apuesta por un constitucionalismo mundial: para Ferrajoli, la soberanía es un pseudo-concepto, una categoría antijurídica, un reducto anacrónico cuya continuidad contradice la demanda de la universalización de los derechos humanos, y el Estado, un modelo de organización incapaz de articular respuestas válidas a los apremios de la hora presente. La crisis del Estado nación se manifiesta en el desplazamiento de la soberanía, el debilitamiento del constitucionalismo, la alteración del sistema de fuentes y la erosión de la capacidad de decisión de los Estados a la hora de implementar sus políticas. Esta crisis del Estado provoca una crisis de la democracia y se concreta en la reproducción de formas neoabsolutistas del poder público dentro de nuestros ordenamientos, liberados de los límites y controles impuestos por el derecho interno. La respuesta a este fenómeno exige un desplazamiento de las sedes de las garantías constitucionales 9 Cfr. Ferrajoli, L., Derechos y garantías. La ley del más débil, cit., pp. 34, 43, 59-65 y 108-112.
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al ámbito internacional. La crisis que, a nivel interno, sufre el paradigma del Estado de Derecho impone una reflexión sobre las sedes del constitucionalismo. Ferrajoli no vacila en confesarse partidario de la transferencia de las garantías constitucionales a nuevas sedes políticas y decisionales. Vivimos un momento de crisis de legitimación del sistema de soberanías desiguales, de relaciones asimétricas entre países ricos y países pobres. A largo plazo ese sistema no podrá ser tolerado por los ordenamientos de los países avanzados, cuya legitimidad democrática se funda, precisamente, sobre los principios con los que el sistema entra en colisión. La alternativa, entonces, declara Ferrajoli, no es otra que la superación del Estado-nación y la refundación del derecho internacional, no sobre la soberanía de los Estados sino sobre la autonomía de los pueblos, basado ahora en el paradigma del Estado constitucional de Derecho10. Es llegado el momento de hacer un balance de la aportación de Ferrajoli, sin que nos podamos sustraer a los aspectos críticos, oscuros o confusos de la obra. Es cierto que el profesor italiano, movido por un encomiable empeño, realiza un importante esfuerzo por denunciar algunas de las falacias que proliferan actualmente y que constriñen gravemente el desarrollo de los derechos humanos11. Me refiero a la falacia determinista, que Ferrajoli trata de desenmascarar y que difunde la convicción de que nuestros sistemas jurídicos son como son porque no podrían ser de otro modo. Ese peligro de la asunción acrítica de la realidad está presente en muchas teorizaciones actuales de la descodificación y la desregulación. Frente a ello, hay que afirmar con rotundidad que las cosas pueden ser de otra manera, que de ello depende la propia universalización de los derechos humanos y, probablemente, incluso, la supervivencia de la especie y la preservación del planeta. Hay que recolocar, por tanto, estos problemas en su adecuada dimensión, porque la realización de los derechos humanos depende básicamente de una voluntad política efectiva. No existen impedimentos fácticos inexorables que impidan su realización. Los obstáculos 10
Cfr. Ferrajoli, L., Derechos y garantías. La ley del más débil, cit., pp. 16-17, 113119 y 144-158. 11 Es justo reconocer que estas falacias no son en absoluto originales. Ya en 1996 el profesor Pérez Luño aludió a algunas de las falacias que afectaban a la teoría de los derechos humanos, denunciando el recurso a las falacias naturalista y determinista, como subterfugio para la justificación del nacionalismo y del economicismo (cfr. Pérez Luño, A. E., "Derechos humanos en la actualidad: ¿continuidad o cambio de paradigma?, en Pérez Luño, A.E. (ed.), Derechos humanos y constitucionalismo ante el tercer milenio, Marcial Pons, Madrid, 1996, pp. 33-38).
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pueden ser suprimidos y la fuerza normativa del principio de universalidad nos obliga éticamente a trabajar por su remoción. Ferrajoli, sin embargo, incurre en errores e imprecisiones que estimo no pueden ser omitidas: 1) En primer lugar, nuestro autor utiliza el término derechos fundamentales con imprecisión manifiesta. En el capítulo II de la obra se ocupa de elaborar una definición del concepto que se basa en el carácter universal de su imputación y que prescinde de la circunstancia de que tales derechos se encuentran formulados en cartas constitucionales o leyes fundamentales12. Frente a esta definición, es obligado advertir que el concepto de derechos fundamentales tiene un significado bien distinto al que nuestro autor le confiere ex novo. Como ha mostrado el profesor Pérez Luño, los derechos fundamentales (droits foundametaux), surgen en el ambiente intelectual que precede a la Revolución Francesa y se consolidan en la doctrina germánica para designar, específicamente, a los derechos humanos positivados a nivel interno, aunque también se aplica en algunos casos a los consagrados a nivel internacional13. Los derechos humanos poseen una insoslayable dimensión deontológica a la cual le es inherente el atributo de la universalidad y, por tanto, deben ser reconocidos por el derecho positivo; los derechos fundamentales, sin embargo, no gozan de esta característica de la universalidad, pues se predican respecto de un determinado ordenamiento en la medida en que son recepcionados por el mismo y ejercen una función fundamentadora del orden jurídico de los Estados de Derecho14. Por tanto, la concepción de los derechos fundamentales que Ferrajoli nos propone colisiona directamente con la sedimentación teórica de la expresión en nuestra cultura jurídico-política, y no creo que un uso puramente especulativo, como el que ofrece, contribuya a clarificar los términos del debate. No concluye aquí, sin embargo, la lista de despropósitos en lo concerniente a esta cuestión pues, para mayor confusión, Ferrajoli utiliza indistintamente las expresiones derechos humanos y derechos fundamentales a lo largo de la obra, a pe12
Cfr. Ferrajoli, L., Derechos y garantías. La ley del más débil, cit., p. 37. Esta desvinculación de la tradición constitucional es confirmada también en la p. 40: "Tanto nuestra definición como la tipología de los derechos fundamentales construida a partir de ella tienen un valor teórico del todo independiente de los sistemas jurídicos concretos e incluso de la experiencia constitucional moderna". 13 Cfr. Pérez Luño, A.E., Derechos humanos, Estado de Derecho y Constitución, 5ª edic., Tecnos, Madrid, 1995, pp. 30-31. 14 Cfr. Pérez Luño, A.E., "La universalidad de los derechos humanos", cit., pp. 105106.
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sar de advertir que los derechos humanos no son sino un subtipo de los derechos fundamentales. Ferrajoli acrecienta así la magnitud del equívoco pues ni en su pensamiento, ni en la tradición constitucionalista, se puede detectar una correspondencia absoluta entre estos dos conceptos. Existe, por tanto, una contradicción abierta entre el significado que la tradición constitucionalista ha venido confiriendo al concepto de derechos fundamentales y el que Ferrajoli le otorga en su definición. Es sabido que Scarpelli en Cos´è il positivismo giuridico15 clasificó la definiciones nominales en lexicales, explicativas y estipulativas, correspondiendo éstas últimas a puras convenciones sobre el uso futuro de un término, prescindiendo, consecuentemente, de los significados atribuidos con anterioridad a esa expresión. Como se ha señalado por la doctrina, la definiciones estipulativas adolecen de una medida nada despreciable de subjetivismo y arbitrariedad, justamente, aquélla que deriva de la radical ignorancia de la tradición intelectual en la cual el concepto ha germinado. El uso que de la expresión derechos fundamentales hace Ferrajoli, al responder a este modelo de definición estipulativa, adolece de oscuridad, arbitrariedad y confusión y no contribuye en absoluto a la claridad y precisión en el lenguaje. Un razonamiento similar cabe aplicar, entonces, a la tipología de los derechos fundamentales, dentro de los cuales el profesor italiano identifica cuatro subtipos: derechos humanos, derechos públicos, derechos civiles y derechos políticos, ignorando toda la tradición constitucionalista occidental. Esta clasificación puede ser recusada por dos motivos principales que, en aras de la brevedad, dejaré solamente enunciados: a) la incardinación de los derechos humanos como un subtipo de los derechos fundamentales; b) la insólita y extravagante escisión conceptual de los derechos civiles y los derechos políticos respecto de los derechos humanos, que suscita perplejidad y desconcierto al construirse con un desprecio absoluto al proceso histórico de gestación de los derechos humanos y a su propia naturaleza generacional. 2) En segundo lugar, el profesor italiano confunde la universalidad de los derechos humanos, esto es, el principio teórico que atribuye su titularidad a todos los seres humanos, y la universalización, es decir, la acción de hacer efectivos los derechos en el plano de su realización práctica. El diccionario de la Real Academia de la Lengua aclara la distinción semántica, al precisar que la universalidad es la 15
Cfr. Scarpelli, U., Cos´è il positivismo giuridico, Comunità, Milano, 1965.
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"cualidad de universal" (esto es, "que comprende o es común a todos en su especie sin excepción de ninguno"), mientras que por universalización se ha de entender el sustantivo correspondiente a la labor de universalizar ("hacer universal una cosa")16. Es evidente que la segunda debería ser consecuencia lógica de la primera y que, por tanto, la universalización es una acción a la que vienen obligados legisladores y gobernantes como consecuencia de la vigencia del principio de universalidad. No parece lícito, sin embargo, confundir ambos términos, porque la pulcritud en el lenguaje teórico es, sin duda, una de las exigencias más insoslayables del rigor intelectual; la ambigüedad y la imprecisión de los conceptos sólo puede inducir a error. A lo largo de la obra, Ferrajoli sostiene en múltiples ocasiones que la ciudadanía impide la universalidad de los derechos humanos, principio cuya vigencia en los textos positivos no queda directamente afectada por la ciudadanía. Lo que se impide, realmente, es su universalización, es decir, la acción tendente al disfrute efectivo de los derechos. La relación de oposición entre ciudadanía y universalización de los derechos humanos no es, ni mucho menos, una relación necesaria, porque lo que está impidiendo la efectividad de los derechos no es tanto la ciudadanía en sí misma, sino el proceso de inversión al que está siendo sometida, en virtud del cual muchos derechos humanos se vinculan progresivamente a la previa posesión de la condición de ciudadano. Y si no hay una relación de oposición necesaria entre ciudadanía y universalización, entonces habrá que concluir que la barrera a suprimir no es la ciudadanía en sí misma, sino el uso perverso de ésta. Creo que estas precisiones conceptuales no son irrelevantes, desde el momento en que sirven para clarificar los términos del debate: la universalidad de los derechos humanos es 16
Cfr. Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, 21ª edic., EspasaCalpe, Madrid, 1992 (voces "universalidad", "universal" y "universalizar"). Sobre las formas de entender la universalidad, el profesor Pérez Luño distingue entre la universalidad en sentido extensivo y descriptivo, como universalidad en los derechos humanos, esto es, en cuanto constatación de una realidad, y la universalidad en sentido intensivo y prescriptivo, como universalidad de los derechos humanos, esto es, el principio que postula su atribución universal, y añade que la falta de universalidad en los derechos humanos mantiene intacto el carácter necesariamente universal de los derechos humanos (cfr. Pérez Luño, A.E., "La universalidad de los derechos humanos", cit., p. 106). La universalidad de los derechos humanos puede postularse también no en el sentido de una validez universal en el ordenamiento jurídico internacional o en los ordenamientos internos a través de las respectivas constituciones, sino en cuanto "posibilidad y deseabilidad de un paradigma moral universal" que descanse sobre la noción de derechos humanos (Cfr. González Amuchástegui, J., "¿Son los derechos humanos universales?, Anuario de Filosofía del Derecho, Nueva época, Tomo XV, 1998, pp.49-78).
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un principio jurídico consagrado a nivel internacional en declaraciones y pactos y, a nivel interno, en las constituciones de los países democráticos. Por otra parte, la ciudadanía no es en sí misma un concepto perverso, ignominioso y humillante, sino que es, simplemente, una institución a través de la cual se atribuyen derechos y se establecen obligaciones. La colisión entre ciudadanía y universalización de los derechos no es inevitable: depende de que existan mecanismos suficientemente eficaces, a nivel internacional y a nivel interno, que garanticen el disfrute de los derechos. Por último, es demasiado irreal pensar en la supresión de los Estados a medio o largo plazo y probablemente tampoco sea deseable que esto ocurra. Sí que parece necesario avanzar hacia modelos de cooperación e integración política supranacional, pero la ciudadanía, en cuanto centro de imputación de derechos y deberes referidos fundamentalmente al status de ciudadanía activa y a algunos específicos derechos sociales, no parece que deba ser suprimida. Parece claro, entonces, que esa reacción vehemente e impetuosa contra la ciudadanía responde más bien a una desmesura inapropiada para el trabajo intelectual que a una reposada y bien construida argumentación, cargada de razones sólidas y sesudas. Matar mosquitos a cañonazos no fue nunca una estrategia recomendable. Para concluir, la obra de Ferrajoli tiene en su haber el mérito de rescatar algunas ideas importantes en la lucha por la universalización de los derechos humanos en esta travesía procelosa de la globalización, desenmascarando algunas falacias sólidamente instaladas en el imaginario colectivo de juristas, de políticos y de la ciudadanía en general; aspectos éstos que constituyen, sin lugar a dudas, lo más destacado de su aportación. En el debe figuran imprecisiones que no pueden eludirse y graves carencias en el desarrollo sistemático de las tesis que se sostienen, las cuales se reiteran incluso textualmente en distintas páginas del libro17. Ciertamente se puede decir, sin concesiones a la exageración, que Ferrajoli lanza una andanada contra la ciudadanía en su propia línea de flotación, desmontando las más valiosas aportaciones a la teoría de la ciudadanía como la célebre obra de Marshall, Citizenship and Social Class, que es devastada por el huracán, so pretexto de ser la clave de la manipulación de los derechos sociales como derechos exclusivos de ciudadanía, sin percatarse de que la supresión de la ciudadanía social podría proporcionar una magnífica coartada para quienes tratan de reducir los derechos sociales a su valor puramente 17
Cfr. por ejemplo la repetición literal de la valoración sobre la ciudadanía que se produce en las páginas 32 y 117 del libro. Para una muestra del desorden en el tratamiento expositivo puede acudirse a las notas 58, 56 y 60 de este trabajo.
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simbólico18. La sensibilidad humanitaria de Ferrajoli, digna de encomio sin duda, puede resultar, nuevamente, un despropósito: sus argumentos en contra de la ciudadanía social son un magnífico patíbulo para la ejecución pública de los derechos sociales. Denunciar los usos perversos es una obligación inexcusable de cualquier teórico que se pretenda riguroso, pero hacerlo a costa de destruir las conquistas históricas es, sencillamente, imperdonable. Se trata, en suma, de una obra que denota un espíritu combativo y vehemente, falta de serenidad en los análisis y en las soluciones que se proponen que, por lo demás, están impregnadas de simplezas: la supresión sin más de las fronteras, la extinción de la soberanía, la consiguiente eliminación de los Estados y el fin de la ciudadanía19. Frente al tono apocalíptico que caracteriza a la obra del profesor italiano parece más adecuado retomar la senda de la crítica sosegada y sin atropellos, sin prescindir de cuantas aportaciones contribuyan a denunciar el uso ideológico, contramoderno y regresivo de la ciudadanía, como criterio excluyente de apropiación de derechos de titularidad universal y a censurar las falacias instaladas en el imaginario jurídico que privan a los derechos de fuerza normativa mediante su reducción a una suerte de determinismo histórico. La realización de los derechos del hombre es una tarea inaplazable que depende de la existencia de una voluntad política decidida a favor de la remoción de los obstáculos que la constriñen. Es cierto que la globalización tiene efectos nocivos sobre los derechos humanos, pero esto no valida la postura de quienes, cautivos de posiciones ideológicas felizmente trasnochadas, exorcizan a la civilización occidental como la causante única de todos los 18
Para una réplica a las críticas que Ferrajoli dirige contra la obra de Marshall, Cfr. Procacci, G., "Ciudadanos pobres, la ciudadanía social y la crisis de los Estados del Bienestar", cit.; para un análisis de cuño sociológico sobre el desarrollo histórico de la teoría de la ciudadanía con especial atención a las tesis de Marshall, cfr. Somers, M.R., "La ciudadanía y el lugar de la esfera pública: un enfoque histórico", en García, S. y Lukes, S. (comps.), Ciudadanía: justicia social, identidad y participación, cit., pp. 217-234; un análisis laudatorio de los plateamientos de Ferrajoli con el que, evidentemente, discrepamos puede encontrarse en Allegue, P., "Sobre el concepto de ciudadanía: ¿una senda ilustrada?", Jueces para la Democracia, 41, julio, 2001, pp. 37-42. 19 La propuesta de eliminación de la ciudadanía constituye un auténtico despropósito, máxime cuando nuestro autor no ofrece alternativas viables a su supresión. Es, además, una estrategia completamente desproporcionada, una solución terapéutica que resuelve el problema matando al enfermo, cuya dolencia, a la postre, no es terminal y ni siquiera grave, pues, como el propio Ferrajoli reconoce, el problema que afecta a la universalidad de los derechos humanos se cifra únicamente en la reserva a la ciudadanía del derecho de residencia y del derecho de circulación dentro de nuestros países (Cfr. Ferrajoli, L., Derechos y garantías. La ley del más débil, cit., p. 117).
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males que hay sobre la tierra. La globalización entraña, no lo dudo, amenazas más que potenciales para los derechos humanos, pero eso es tan cierto como que la civilización occidental es también la responsable de beneficios innegables para la humanidad: sus innovaciones han contribuido a liberar al hombre de determinismos cuya superación parecía inalcanzable20. IV. LA CRISIS DEL PARADIGMA ESPACIO-TEMPORAL DE LOS DERECHOS HUMANOS La universalidad de los derechos humanos es, como ha recordado uno de sus más autorizados teóricos, una condición necesaria e imprescindible que no puede ser renegada sin abjurar de los propios derechos humanos. No se trata de un dogma vacío, un flatus vocis, un principio sin consecuencias21. Así lo ha resaltado, entre otros, Eusebio Fernández al recalcar que entre universalidad y derechos humanos existe una conexión íntima e inescindible: aquella que parte de la afirmación del valor inalienable de cada persona humana individualmente considerada, con independencia de sus características peculiares22. Su vigencia, en este sentido, es incontestable y no puede verse mermada por problemas jurídicos concernientes a su realización práctica, pero esto no nos excusa del imperativo ético que exige una actitud comprometida de gobernantes, legisladores, juristas y de la ciudadanía en general. Hacer efectivos los derechos humanos es, hoy más que nunca, una necesidad perentoria para la realización de la justicia y para el futuro de la humanidad. 20 Cfr. Dupuy, R.J., "Les droits de l´homme, valeur européenne ou valeur universelle" en Medina, M., Mesa, R. y Mariño, P., (coords.), Pensamiento jurídico y Sociedad internacional. Libro homenaje al profesor D. Antonio Truyol Serra, vol. I., Madrid, 1986, p. 421 (cit. por Truyol y Serra, A., "Estudio Preliminar", en Truyol y Serra, A. (comp.), Los derechos humanos. Declaraciones y convenios internacionales, 4ª edic.,Tecnos, Madrid, 2000, p. 107). 21 Cfr. Pérez Luño, A.E., "La universalidad de los derechos humanos", cit., pp. 108 y 106. Sobre estos mismos aspectos, cfr. tambien, del mismo autor, "El horizonte actual de los derechos humanos: globalización y educación", en Travesías. Política, cultura y sociedad en Iberoamérica, nº1, julio-diciembre de 1996, pp. 11-18. 22 Dice Eusebio Fernández: "La universalidad es la característica más afín a la idea de derechos humanos. No es extraño, por tanto, que la mayor parte de los estudiosos y defensores de los derechos humanos la hayan resaltado. Con ello no se quiere señalar otra cosa que la aceptación de la propuesta de que la razón básica para tener derechos hay que buscarla en el valor que se presupone a cada persona humana, singularmente considerada, y no a cualquier peculiaridad racial, sexual, social o cultural" (Fernández García, E., Dignidad humana y Ciudadanía Cosmopolita, cit., p. 101).
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En un interesante trabajo publicado con motivo del cincuentenario de la Declaración Universal de Derechos Humanos, Javier De Lucas denuncia con rotundidad que la globalización no puede identificarse con la universalización de los derechos humanos. Existe un sofisma en las ciencias sociales y en el pensamiento político que tiende a establecer esta identificación perversa que urge desenmascarar. El discurso de la globalización trata de legitimarse, justamente, mediante la invocación de los derechos humanos, pero la realidad muestra lo insostenible de esta falacia. Entre otras cosas, porque, en la actualidad, el respeto a los derechos humanos a nivel mundial no es precisamente la regla, sino la excepción; pero es que, además, los derechos humanos han perdido su dimensión crítica, emancipadora y reivindicativa para convertirse en una suerte de mecanismo legitimador del nuevo orden global. De este modo, los derechos humanos se transforman en herramientas de dominación que legitiman la expansión global del capitalismo. Su discurso ha sido utilizado para reforzar la dinámica de la libre circulación del capital, del desarrollo del libre mercado y de redefinición del papel del Estado en las coordenadas del nuevo orden global. Es lo que De Lucas ha denominado "la desactivación de la capacidad emancipadora de los derechos humanos", situación extremamente paradójica por cuanto que el aparente triunfo de los derechos humanos, su aceptación universal, se ve ensombrecida por una pérdida creciente de su valor crítico y reivindicativo23. Es necesario huir de estas engañosas identificaciones entre globalización y universalización y reivindicar la dimensión emancipatoria, crítica y reivindicativa de los derechos humanos. Con el propósito de dilucidar la cuestión, apostilla De Lucas que la contradicción existente entre globalización y universalización es, en suma, la que existe entre la lógica del mercado y la de los derechos universales de los seres humanos. La globalización, planteada en estos términos, no es más que la apoteosis del capitalismo desenfrenado que construye su propio discurso legitimador mediante la reducción de los derechos humanos a mecanismos instrumentales de indudable utilidad. Globalización y universalización, son, sin embargo, conceptualmente distintas: "la globalización corresponde más bien a la imposición del modelo de modernización capitalista entrevisto por Weber (es decir, al progreso en el sentido socioeconómico, instrumental) mientras que el universalismo (para entendernos el progreso moral) por el que.... apostaban los iluministas es el gran perdedor con la victoria de la globalización". Uno y otro proyecto son hijos de la modernidad, aunque desarrollan lógicas que ac23
Cfr. De Lucas, J., "Inmigración, ciudadanía, derechos: el paradigma de la exclusión", en Rodríguez Palop, Mª.E., y Tornos, A. (eds.), Derechos culturales y derechos humanos de los inmigrantes, cit., pp. 21-22.
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túan en sentido opuesto: el primero restringe y concentra libertades y derechos, el segundo expande y amplía los derechos, tratando de alcanzar el horizonte de una plena emancipación humana24. A.
La malversación de los derechos humanos
Es sabido que los derechos humanos son categorías históricas, surgidas generacionalmente, a través de un proceso dilatado y arduo, no carente de polémicas, disputas y enfrentamientos, cuyos hitos son auténticas rupturas institucionales, como ha mostrado el profesor Peces-Barba en su obra Tránsito a la modernidad y derechos fundamentales25. Nada permite suponer que este proceso histórico de decantación de los derechos humanos haya concluido, entre otras cosas porque las libertades evolucionan pari passu con las necesidades humanas y éstas van adquiriendo perfiles propios en cada momento histórico. En el amanecer histórico de los derechos del hombre y en su desarrollo ulterior, los derechos humanos han sido, en primer lugar, demandas colectivas, reivindicaciones arrancadas al poder contra la voluntad de éste, conquistas de la razón frente a la barbarie. Nunca, a lo largo de la historia, fue ésta una materia pacífica: la conquista de los derechos humanos está jalonada por un rosario de estragos, persecuciones, revueltas, luchas y revoluciones. Siempre hubo, además, quien trató de manipularlos para satisfacer torticeras apetencias, sórdidas y mezquinas ambiciones personales o de grupo26. Desde quienes los invo24 De Lucas, J., "La globalización no significa universalidad de los derechos humanos. (En el 50 aniversario de la Declaración del 48)", cit., pp. 3-4. 25 Cfr. Peces-Barba Martínez, G., Tránsito a la modernidad y derechos fundamentales, Mezquita, Madrid, 1982. Puede verse también Peces-Barba, G., con la colaboración de De Asís, R., Fernández Liesa, C.R. y Llamas, A., Curso de derechos fundamentales (I). Teoría general, Universidad Carlos III y Boletín Oficial del Estado, Madrid, 1995. 26 La imprecisión con que la expresión “derechos humanos” es utilizada es puesta de relieve por el profesor Pérez Luño, quien dedica el capítulo I de su obra Derechos humanos, Estado de Derecho y Constitución a constatar este problema para realizar, a continuación, un estudio en términos de análisis lingüístico de la fórmula “derechos humanos”. A juicio del autor el contenido emotivo de la expresión ha trascendido desde el lenguaje vulgar y la práctica política hacia la teoría política, ética y jurídica provocando equivocidad -pues la expresión ha sido empleada con muy diversas significaciones- y vaguedad -al ser notable el grado de indeterminación e imprecisión (p.22) (Cfr. Pérez Luño, A.E., "Delimitación conceptual de los Derechos humanos", en Derechos humanos, Estado de Derecho y Constitución, Tecnos, Madrid, 1990, pp. 21-51). La imprecisión conceptual en torno a los derechos humanos ha sido abordada por gran número de autores. En el contexto iusfilosófico español las palabras de Luis Prieto resultan especialmente alertadoras en relación a los derechos económicos, sociales y culturales que son los más afectados por la celebrada victoria del capitalismo internacional: “Tal vez sea por su fuerte carga emotiva, pero lo cierto es que los derechos humanos, y
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caron al tiempo que los pisoteaban, a quienes, como iluminados de una nueva era aún no amanecida, los utilizaron para combatir infatigablemente sus propios fundamentos. Siempre se ha encontrado una concepción de los derechos humanos al alcance de los más ruines propósitos de demagogos y de déspotas: aquellos que ungidos por alguna suerte de poder ultraterrenal enarbolaron la bandera de la liberación humana mientras sofocaban los gritos de sus víctimas; o aquellos otros que encubrían su virulencia anticivilizatoria bajo la pantalla de un falso progresismo, mientras arrancaban sin escrúpulos los derechos humanos de su propio humus histórico, sin percibir que sin tierra no hay sementera, ni frutos, ni cosecha y que no hay injerto que pueda sobrevivir privado de sus raíces. La era de la globalización no está exenta de estas malversaciones teóricas. La manipulación de los derechos humanos como pantalla enmascaradora de sórdidas y torticeras ambiciones cobra en nuestros días una triste actualidad y se manifiesta con múltiples formas: a) Muchos son los que, so pretexto de su defensa, los socavan con actitudes intelectuales y planteamientos teóricos que hacen que se tambalee su universalidad, impugnando el modelo axiológico que representa los derechos humanos por ser expresión inequívoca de una imposición cultural inaceptable y oponiendo, frente a ese catálogo de pretendida vigencia universal, un confuso y sospechoso "derecho a la diferencia" que, erigido interesadamente como el derecho humano primordial, opera en realidad como "patente de corso" para el relativismo ético-cultural27. A partir de ahí la apoteosis de un pluralismo perversamente disgregador se traduce, en última instancia, en la exaltación incondicional de la irracionalidad y del valor taumatúrgico de la tradición. Son los secuaces de la postmodernidad, los adalides de la disolución y del nihilismo, los militantes del comunitarismo más radical y detestable que resucitan, con inquietante procacidad contramoderna, los fantasmas 26
los sociales en particular, se hallan sometidos a un abuso lingüístico que hace de ellos una bandera de colores imprecisos capaz de amparar ideologías de cualquier color. Todos los credos políticos se proclaman adalides de los derechos humanos, pero la realidad es muy distinta: algunos sacrifican la libertad precisamente en nombre de los derechos sociales; otros prescinden de los derechos sociales para salvar esa libertad; y no falta, en fin, quien vulnera todos ellos, pero, eso sí, sin que de sus labios desaparezca una encendida defensa de los “auténticos” derechos del hombre” (Prieto Sanchís, L., "Sobre el fundamento de los derechos económicos, sociales y culturales", en el volumen colectivo El derecho al desarrollo o el desarrollo de los derechos, Universidad Complutense, Madrid, 1991, p. 65). 27 Me he referido a algunos de estos planteamientos teóricos, concretamente, al comunitarismo, al pensamiento de la postmodernidad y a las doctrinas nacionalistas, en mi trabajo En las encrucijadas de la modernidad. Política, Derecho y Justicia, Universidad de Sevilla, 2000, caps. II, V y VI.
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de odios tribales, de vengazas sin término; son, también, los defensores del relativismo antropológico que demonizan el catálogo ético de los derechos humanos como expresión de un colonialismo cultural inadmisible que destruye el tesoro inapreciable de la inabarcable y riquísima variedad de tradiciones culturales; y son, cómo no, los defensores del nacionalismo excluyente, que subordinan los derechos concretos de los individuos históricos a la fantasía de una hipotética liberación colectiva. b) Otros, sin embargo, no dejan de proferir, con patético cinismo, con indolente temeridad, alabanzas a la universalidad de los derechos humanos, mientras regatean su condición normativa, horadando sus bases teóricas y conceptuales como principios emancipadores. En aras de una libertad irrestricta de contratación convierten los derechos en puras estrategias justificadoras del sistema económico y reafirman, una y otra vez, su incardinación como reglas garantizadoras de la gobernabilidad sistémica. Desde esta perspectiva, los derechos son privados de su condición de límites al poder y de principios-guía de la acción política y sufren una metamorfosis que los convierte en puras exigencias funcionales de la gobernabilidad del sistema técnico-productivo. Este proceso devalúa el valor emancipador que los derechos humanos tiene para los individuos concretos y acaba reduciéndolos a puros instrumentos de la preservación del sistema, reglas técnicas cuya satisfacción está, a su vez, subordinada a la lógica productiva del capitalismo y a la racionalidad del cálculo coste/ beneficio. Esto se traduce en una comprensión de los derechos como un conjunto de reglas generales adecuadas al funcionamiento del sistema, cuya efectividad está justamente condicionada a la consecución de este fin. Se difumina, con ello, lo más puro de esa matriz individualista de los derechos humanos que proclamaba la titularidad individual e inalienable de ciertos derechos que pertenecían a todos los individuos con independencia de su origen, de su raza o de su condición social o económica. Esta "exaltación funcional-sistémica de los derechos humanos" hace que éstos sean contemplados como un conjunto de reglas que garantiza la preservación y la continuidad del sistema técnico-productivo, desvinculados por completo de las concretas circunstancias de individuos y pueblos28. 28
Para un acercamiento a este tipo de análisis, cfr. el capítulo IV de mi obra En las encrucijadas de la modernidad. Política, Derecho y Justicia, cit., pp. 173-207. Para una crítica a la malversación teórica de los derechos humanos por la ideología del mercado, cfr. Mora Molina, J.J., "Globalización y beneficio económico: la dialéctica jánica de los derechos fundamentales", Anales de la Cátedra Francisco Suárez, 35, 2001, pp. 83-97; sobre esta misma cuestión cfr. también Ruiz Resa, J.D., "Usos del discurso de los derechos humanos en la fase de la globalización", Anales de la Cátedra Francisco Suárez, 35, 2001, pp. 99-127.
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B.
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La contradicción entre universalización y globalización
En este contexto se hace cada vez más patente que la globalización entraña desafíos de singular relevancia en el proceso de desenvolvimiento histórico de los derechos humanos, que atraviesan, en este periodo de redefinición de las ciencias sociales en general, un momento particularmente crítico. La intensificación de los intercambios económicos a través de las nuevas tecnologías, la expansión frenética del capitalismo y la creación de macropoderes económicos transnacionales inaccesibles al control democrático de la ciudadanía pone de manifiesto una nueva fase de desarrollo del capitalismo que plantea retos también nuevos para la teoría de los derechos humanos. La eclosión del nuevo orden económico global hace cada vez más evidente la crisis de todo un modelo de comprensión de los derechos humanos como categorías vinculadas espacio-temporalmente. Puede decirse que la globalización inaugura una nueva fase en el decurso histórico de los derechos humanos; una fase marcada por la demanda de una comprensión cabal y completa de los derechos humanos como categorías insertas de lleno en la realidad histórica en la que se explicitan. Si hasta ahora los derechos humanos han sido concebidos de forma fragmentaria y parcial, el horizonte de la globalización exige superar esta suerte de planteamientos estancos e incompletos que son la causa de muchos dislates en el desarrollo doctrinal de los derechos humanos. Asistimos, por tanto, a una crisis alarmante del paradigma espaciotemporal de los derechos humanos, cuya insuficiencia se hace cada vez más patente al constatarse que la universalización de los derechos humanos resulta incompatible con ese paradigma. ¿Cuáles son los elementos de ese paradigma cuya vigencia constituye hoy un importante obstáculo teórico a la realización universal de los derechos humanos? En mi obra En las Encrucijadas de la modernidad, sostuve la necesidad, a propósito de la crisis del paradigma jurídico de la modernidad, de una reformulación del paradigma jurídico que reconciliara la racionalidad de los fines con la racionalidad instrumental y que allanase el camino a una concepción de la justicia que superase el reducido marco de las fronteras estatales. Al hilo de ello argumenté que el derecho moderno debía liberarse de algunos lastres que impedían soltar amarras en esa nueva travesía que había que iniciar. Parece conveniente ahora volver sobre lo que expuse entonces para retomar dos aspectos principales que cobran inusitada importancia en este momento y que, aplicados a la teoría de los derechos humanos, constituyen los ejes de ese paradigma espacio-temporal cuya crisis resulta, a mi juicio, innegable:
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a) En primer lugar, es necesario superar el reducido espacio de las fronteras estatales. En los tiempos de la globalización, el marco político estatal se revela cada vez más insuficiente. Constituye un lugar común la afirmación, popularizada por Daniel Bell, en virtud de la cual en la era contemporánea el Estado resulta demasiado grande para las cosas pequeñas y demasiado pequeño para las cosas grandes. Refiriéndose a esta cuestión, Beck ha afirmado que asistimos al ocaso de una premisa esencial de la primera modernidad, aquella vinculaba la acción a espacios delimitados geográficamente en los contornos del Estado-nación. La globalización, puntualiza el sociólogo germano, entraña la disolución de las acotaciones territoriales, el fin de las fronteras y de las separaciones artificiales. Todo aparece ya interconectado: la economía, la información, la ecología, la técnica, los conflictos transculturales y la sociedad civil: "Así entendida, la globalización significa la muerte del apartamiento, el vernos inmersos en formas de vida transnacionales a menudo no queridas e incomprendidas"29. En este contexto, se hace necesario implementar estructuras institucionales de ámbito supranacional que permita dar respuesta a problemas que van más allá de las reducidas fronteras del Estado-nación. Subrayaba, entonces, la necesidad de superar la dispersión de los múltiples centros jurídicos estatales, respondiendo a las pulsiones globales con un esfuerzo universalizador que permitiera contrarrestar las tendencias negativas que el proceso de globalización comporta30. En lo que concierne a la teoría de los derechos humanos el horizonte espacial de la modernidad ha generado una concepción de los derechos humanos estrictamente vinculada al Estado-nación que, al apostar por la realización de los derechos de los ciudadanos, sacrifica su propia matriz ilustrada de cuño universalista. Los derechos humanos quedan, en consecuencia, indisociablemente unidos al marco geográfico circunscrito por el principio de soberanía nacional, tanto al nivel interno de cada Estado como en el escenario inter-nacional en el que el Estado sigue apareciendo como el principal actor del orden jurídico-político. De este modo, la realización de los derechos humanos es contemplada como una tarea fragmentaria y excluyente que descansa sobre la afirmación dogmática de la soberanía nacional como límite en la realización de los derechos. Por otra parte, la emancipación del sis29 Beck, U., ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización, cit., pp. 42-43. 30 Cfr. de Julios-Campuzano, A., En las encrucijadas de la modernidad. Política, Derecho y Justicia, cit., p. 299.
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tema ecónomico convierte a los Estados en instrumentos serviles del capitalismo transnacional. El contexto internacional se puebla, así, de un conjunto de Estados en liza que pugnan entre sí por cumplir las demandas y expectativas de sus nacionales con respecto a la realización de los derechos fundamentales constitucionalmente proclamados. Huelga decir que el escenario internacional se convierte en un campo de batalla en el que los Estados tratan de satisfacer a toda costa las expectativas de bienestar y desarrollo de sus ciudadanos, en detrimento, si necesario fuere, de los derechos de otros nacionales. La lógica de la racionalidad económica se convierte, entonces, en la pauta que los Estados adoptan para la realización de los derechos. Presa de esa frenética voracidad posesoria del capitalismo global, los Estados se convierten en depredadores contumaces de otros Estados en el ámbito de la economía global. Y así, los países ricos logran altos niveles de bienestar al precio vergonzante de la privación y la miseria de los países más pobres. b) En segundo lugar, la dimensión temporal de los problemas propia del derecho moderno supeditaba la constatación del conflicto a su concreta configuración en el presente, de modo que un bien jurídico sólo se consideraba lesionado ante un daño real y efectivo. La circunstancias de la innovación tecnológica en nuestras sociedades convierte en tema de indudable actualidad el nivel de riesgo en el manejo de los avances tecnológicos. Nuestras sociedades comienzan a ser conscientes de los riesgos imprevisibles que se pueden derivar del uso de las nuevas tecnologías, que pueden poner en peligro la propia continuidad de la especie y la preservación del planeta. Surge entonces, como ya afirmé en otro lugar, la necesidad de incorporar una mirada ecológica hacia nuestro entorno que haga posible la reconciliación del hombre con su hábitat natural: nuestros problemas no se miden ya en términos de lesiones actuales y efectivas a los bienes jurídicos, sino que exigen la incorporación de una dimensión futura. Subrayaba, entonces, la necesidad de incorporar la dimensión de futuro en la catalogación de los conflictos jurídicos si queremos resolver las grandes interrogantes que afectan al género humano. Frente a la causación del daño y a su eventual reparación, hemos de oponer un derecho de prevención de riesgos que, anticipando la dimensión temporal del futuro, salvaguarde el interés, no por difuso menos digno de protección, de las generaciones futuras a una vida digna31. Este planteamiento enlaza con la necesidad, 31 Cfr. de Julios-Campuzano, A., En las encrucijadas de la modernidad. Política, Derecho y Justicia, cit., p. 300.
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apuntada por Erhard Denninger, de impulsar un derecho de prevención de riesgos, en consonancia con las amenazas imprevisibles que se ciernen sobre la humanidad toda. Las secuelas del desarrollo científico-tecnológico repercuten en el sistema jurídico que se ve abocado a articular respuestas de carácter preventivo que eviten la causación del daño. En términos de derecho ambiental ya no es suficiente el principio en virtud del cual "quien contamina paga". No se trata de reparar el daño porque en muchos casos es irreparable: la pérdida de la diversidad biológica, la contaminación de los ríos, el calentamiento global del planeta, el agujero de la capa de ozono o la contaminación de los acuíferos subterráneos, son sólo algunos ejemplos de las amenazas reales que se derivan de este uso incontrolado de los avances científico-tecnológicos32. Este tiempo convulso de la globalización inagura una era trepidante en la que los acontecimientos se suceden a velocidad de vértigo. Una existencia convertida en devenir nos precipita sobre el abismo de la pérdida de referentes. Es la quiebra del paradigma temporal de la modernidad vinculado al presente: un proceso de "desreferencialización" temporal que nos hace sensibles a incertidumbres inquietantes. Las innovaciones científicotecnológicas incrementan la sensación de desasosiego y de zozobra. Es la "sociedad del riesgo mundial"33 acuñada por Beck: una sociedad que se sabe vulnerable, en la que las amenazas se prolongan temporalmente hacia el futuro. Somos conscientes de que las tecnologías son portadoras de riesgos imponderables e imprevisibles y nos sentimos inseguros. Una sensación global de precariedad ante estas amenazas más que potenciales nos une a nuestros congéneres en una reacción solidaria de cuño cosmopolita. La demanda creciente de seguridad nos proyecta hacia el futuro, en un afán por perpetuar la vida y por preservar el planeta, y surgen, entonces, "intereses difusos" que reclaman protección. En la sociedad del riesgo todo aparece difuminado: "los denominados peligros globales hacen que se resquebrajen los pilares del tradicional sistema de seguridad. Los daños pierden su delimitación espacio-temporal para convertirse en globales y permanentes. Los daños apenas si se pueden seguir atribuyendo a 32
Cfr. Denninger, E., "Racionalidad tecnológica, responsabilidad ética y derecho posmoderno", en Pérez Luño, A.E. (coord.), Derechos humanos y constitucionalismo ante el tercer milenio, cit., pp. 53-70. 33 Sobre esta cuestión cfr. Beck, U., La sociedad del riesgo: hacia una nueva modernidad, Paidós, Barcelona, 1998. Del mismo autor, ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización, cit., pp. 65-71; Giddens, A., Un mundo desbocado. Los efectos de la globalización en nuestras vidas, cit., pp. 33-48.
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unos responsables determinados; el principio de causalidad pierde capacidad segregadora"34. Sensible a esta demanda de seguridad y a la preocupación creciente por la preservación del medio natural y de las condiciones que permitan la continuidad de la especie, la Corte Internacional de Justicia ha venido elaborando una concepción de equidad intergeneracional basada en los derechos equitativos de las generaciones futuras a un medio ambiente sano y equilibrado cuya preservación sea compatible con el desarrollo tecnológico. Precisamos incorporar una concepción intergeneracional de la justicia a nuestra forma de pensar el desarrollo, la competitividad y la productividad. De lo contrario, el daño ambiental puede tener consecuencias irreparables para el desarrollo de las condiciones que permitan una existencia digna. Afrontar el reto de construir un modelo de competitividad sostenible es una necesidad inaplazable. La idea de justicia intergeneracional parte, a tenor de Edith Brown, del reconocimiento de que cada generación es depositaria de un legado natural y cultural que ha recibido de las generaciones precedentes y que ha de transmitir a las generaciones futuras. Esta relación impone ciertas obligaciones planetarias al tiempo que brinda a cada generación ciertos derechos planetarios en tanto que beneficiarios del fideicomiso recibido de sus antepasados. La autora propone tres principios básicos de equidad intergeneracional, a saber: a) cada generación debe ser compelida a conservar la diversidad de recursos naturales y culturales y tiene derecho, además, a una diversidad comparable a la de las generaciones precedentes. Una restricción en este sentido afectaría a las opciones disponibles a las futuras generaciones (principio de conservación de opciones); b) cada generación está obligada a preservar la calidad del planeta tal como lo ha recibido de las generaciones precedentes (principio de conservación de la calidad); y c) cada generación debe proporcionar a sus miembros derechos equitativos de acceso al legado de generaciones pasadas, preservando este derecho para generaciones futuras (principio de conservación de acceso)35. De este modo, el concepto de justicia intergeneracional comporta un compromiso con la especie y una reconciliación del hombre con su hábitat natural. A través de diversos pronunciamientos jurisprudenciales ha ido adquiriendo carta de naturaleza una concepción vertical de la justicia que 34
Cfr. Beck, U., ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización, cit., p. 70. 35 Cfr. Brown Weiss, E., Un Mundo Justo para las Futuras Generaciones. Derecho Internacional, Patrimonio Común y Equidad Intergeneracional, Mundi-Prensa, Madrid, 1999, pp. 36-41 y 69.
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vincula a las generaciones presentes con las generaciones futuras y de la cual surgen obligaciones, reglas y actitudes "basadas en un concepto de distribución equitativa que era a la vez horizontal en relación con la generación actual y vertical en cuanto al beneficio de las generaciones futuras"36. En un pronunciamiento posterior se afianza la línea jurisprudencial ya iniciada. Nos referimos al caso de las pruebas nucleares de Francia en el Pacífico Sur que fue objeto de demanda por parte de Nueva Zelanda. En este supuesto, la C.I.J. declinó su jurisdicción por tratarse de pruebas subterráneas en lugar de atmosféricas. Sin embargo, el juez Weeramantry manifestó en voto particular su convicción de que la Corte tenía la obligación de tutelar los derechos de las generaciones futuras, arguyendo expresamente que "Esta Corte debe considerarse fiduciaria de los derechos de esas futuras generaciones de la misma manera que un tribunal doméstico actúa como fiduciario de los derechos de un niño incapaz de valerse por sí mismo. El reclamo de Nueva Zelanda en cuanto a que sus derechos se ven afectados no se relaciona solamente con los derechos de las personas que existen actualmente; los derechos del pueblo de Nueva Zelanda incluyen también los derechos de las personas por nacer, a los que una nación tiene el derecho y, ciertamente, también el deber de proteger"37. Y a propósito de la amenaza del uso de armas nucleares la Corte aludió implícitamente a la quiebra del paradigma espacio-temporal al estimar, en opinión consultiva, que "el poder destructivo de las armas nucleares no puede ser contenido ni en el tiempo ni en el espacio. Ellas tienen el poder de destruir toda la civilización y la totalidad del ecosistema del planeta". Y más adelante la Corte dilucida la relevancia jurídica de la cuestión al estimar que el derecho de las generaciones futuras es merecedor de una tutela jurídica adecuada: "...[a] fin de aplicar correctamente al presente caso las normas de la Carta sobre el uso de la fuerza y el derecho aplicable en los conflictos armados, particularmente el derecho humanitario, resulta imperativo para la Corte tomar en cuenta las características únicas de las armas nucleares y en particular... su capacidad para perjudicar a las generaciones futuras"38. Más 36 Caso relativo a la Delimitación Marítima en el área entre Groenlandia y Jan Mayen (Dinamarca c/ Noruega), 1993, C.I.J. 38 (cit. en Brown Weiss, E., Un Mundo Justo para las Futuras Generaciones. Derecho Internacional, Patrimonio Común y Equidad Intergeneracional, cit., p. 28). 37 Caso de las Pruebas Nucleares de 1995, Nueva Zelanda c/ Francia, 1995, C.I.J., 288; cit. en Brown Weiss, E., Un Mundo Justo para las Futuras Generaciones. Derecho Internacional, Patrimonio Común y Equidad Intergeneracional, cit., pp. 28-29. 38 Opinión Consultiva sobre la legalidad de la amenaza o uso de las armas nucleares, C.I.J., 1996, cit. por Brown Weiss, E., Un Mundo Justo para las Futuras Generaciones. Derecho Internacional, Patrimonio Común y Equidad Intergeneracional, cit., p. 29.
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recientemente el Institut de Droit International se ha pronunciado sobre la necesidad de incorporar elementos de una equidad intergeneracional al discurso jurídico, al proclamar, en una resolución sobre responsabilidad por daño ambiental, que "el derecho ambiental internacional está desarrollando importantes nuevos lazos con el concepto de la equidad intergeneracional ... (que)...están influyendo en las cuestiones relativas a la responsabilidad"39. En suma, la reconciliación del hombre con el medioambiente a través del derecho requiere, como ha indicado Serrano, un esfuerzo por descomponer el sistema jurídico para buscar nuevos instrumentos de protección y de tutela. La nueva perspectiva de análisis exige situar los problemas en "el vector complejo que relaciona ecología, espacio, tiempo y derecho en el contexto de la crisis ecológica como crisis civilizatoria". Debe quedar claro, sin embargo, que, pese a la incardinación de estas cuestiones en un nuevo paradigma temporal, su alcance afecta de lleno a la ordenación espacial del poder jurídico-político, en la medida en que los problemas medioambientales trascienden con frecuencia el reducido marco de las fronteras estatales. Un tratamiento de estos problemas demanda una consideración global que permita adoptar soluciones efectivas al nivel supra e infraestatal. Es necesario, pues, pensar, simultáneamente, en una estrategia de centralización y descentralización que permita adecuar los espacios de validez y vigencia en función de la propia delimitación geográfica de los ecosistemas40. Entiendo que la comprensión de los derechos humanos como categorías temporalmente vinculadas al presente cercena el estatuto de las libertades al vaciarlas de su valor proyectivo. Es cierto que la modernidad inauguró una concepción del tiempo como tiempo presente. Y es cierto también que, en consecuencia, el derecho moderno excluyó del ámbito de la juridicidad, por regla general, los hechos, actos o acontecimientos que no se hubieran actualizado en la realidad social. La aplicación de una norma requería entonces la plena materialización social del supuesto de hecho. Y la titularidad de los derechos no quedó al margen de esta comprensión 39 Responsability and Liability under International Law for Environmental Damage, Institut de Droit International, 4 de septiembre de 1997 (cit. por Brown Weiss, E., Un Mundo Justo para las Futuras Generaciones. Derecho Internacional, Patrimonio Común y Equidad Intergeneracional, cit., pp. 28-29). 40 Serrano Moreno, J.L., Ecología y Derecho: Principios de Derecho Ambiental y Ecología Jurídica, Comares, Granada, 1992. La cita procede de la p. 15. (cfr. especialmente, pp. 55-60). Resulta obligado indicar que el exhaustivo análisis que el profesor Serrano realiza de las cuestiones medioambientales y sus consecuencias en el ámbito de la dogmática jurídica hace de esta obra un texto básico de referencia y consulta para todo aquel que trate de sumergirse en el ámbito de las relaciones entre Ecología y Derecho.
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moderna de la temporalidad, por lo que, salvo muy contadas excepciones, la imputación de derechos y deberes requería una existencia individual y concreta. Nos desviaríamos de nuestro propósito si nos entretuviésemos en el análisis pormenorizado de esta cuestión. Sólo nos interesa destacar que la interdependencia global de este mundo tecnológicamente hiperdesarrollado exige incorporar la visión del futuro a la teoría de los derechos humanos, redimensionando con ello esa dimensión utópica que es consustancial a los derechos humanos y reivindicando también su valor emancipatorio. Dos aspectos que pueden conciliarse definitivamente en una concepción proyectiva de los derechos humanos: aquella que sin abjurar del valor de las conquistas históricas y sin rehusar su compromiso con su realización actual en aras de la emancipación de individuos concretos, proyecta su potencial hacia el futuro, consciente de que los derechos humanos sólo serán si se construyen para todos, los que son y los que están por venir. C.
Por un nuevo paradigma espacio-temporal de los derechos humanos
Frente a la crisis del paradigma espacio-temporal de los derechos humanos, férreamente vinculado al espacio geográfico del Estado-nación y a la dimensión temporal del presente, reivindicamos un nuevo paradigma espacio-temporal basado sobre una comprensión global de los derechos humanos de alcance planetario y sobre la apertura de los derechos humanos hacia el futuro, mediante la garantía de intereses difusos de titularidad colectiva que deben ser adecuadamente protegidos. Esos intereses difusos, como sostiene Reich, tienen el carácter de bien público y atañen a la calidad de vida global41. En este contexto, justamente, la categoría de derecho subjetivo, en cuanto elaboración conceptual de la dogmática individualista burguesa, resulta abiertamente inadecuada pues, como ha significado Serrano, al referirse al estatuto jurídico de los derechos medioambientales, la categoría de derecho subjetivo está hondamente marcada por la apropiación capitalista en términos excluyentes, como fundamento del orden capitalista y arquetipo de los derechos de propiedad: "Esto -sostiene el profesor de la Universidad de Granada- es justo lo contrario de lo que necesitamos para proteger recursos naturales que en nuestro sistema de mercado son bienes comunes, de libre disposición, difusos y gratuitos"42. 41 Cfr. de Julios-Campuzano, A., En las encrucijadas de la modernidad. Política, Derecho y Justicia, cit., ibidem. 42 Cfr. Serrano Moreno, J.L., Ecología y Derecho: Principios de Derecho Ambiental y Ecología Jurídica, cit., p. 115.
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La construcción de ese nuevo paradigma es, en virtud de lo expuesto, una demanda inaplazable a la que la doctrina habrá de dar de ir dando respuesta en años venideros. Se trata de comprender que los derechos no son apropiaciones "espacio-temporales", sino que representan una suerte de catálogo ético sobre el cual transformar el presente y cimentar un futuro más esperanzador que no puede descansar sobre la exclusión ni sobre el uso indiscriminado e irresponsable de los recursos naturales. Y ello requiere, sin duda, la superación de las concepciones autopoiéticas de cuño sistémico y la ampliación del horizonte teórico hacia perspectivas interdisciplinares. Conviene precisar que este nuevo paradigma espacio-temporal de los derechos humanos no prescinde de su concreta incardinación histórica ni puede contemplarse como una estrategia de desplazamiento de los viejos derechos de titularidad individual; antes bien, este nuevo paradigma es plenamente fiel a las conquistas históricas de los derechos humanos y a su configuración generacional, pero trata de superar la vieja concepción formalista de los derechos que los reducía a su comprensión en términos individualistas. Es obligado notar que el nuevo paradigma espacio-temporal representa, en consecuencia, un paso decisivo en la reconciliación de los derechos humanos con el legado de la modernidad y con la exigencia de universalidad de los mismos que es, como apunta Carrillo-Salcedo, elemento constitutivo y definitorio de los derechos humanos43; una especie de segunda modernidad en la que ésta quedaría simultáneamente superada y purificada de sus contaminaciones teóricas, en la línea de la propuesta de Habermas que aboga por la plena realización del proyecto moderno. Se trata, en suma, de una apuesta por la conciliación entre modernidad y modernización, entre derecho y justicia, entre globalización y universalización de los derechos humanos cifrada en dos tesis principales: 1ª. Los derechos humanos de los ciudadanos no pueden realizarse a costa de los derechos humanos de los infraciudadanos: la teoría de los derechos humanos debe salir del impasse teórico de su encuadre estatal-nacional que lo enmarca férreamente en el ámbito de los ordenamientos estatales. Un nuevo paradigma de los derechos humanos debe superar las angostas limitaciones geográficas, tan falsas como inconmovibles, en aras de una comprensión global de los derechos en el completo marco espacial de un mundo interdependiente. El Estado, afirma Pureza, ya no es un instrumento institucional suficiente para dar 43
Cfr. Carrillo-Salcedo, J.A., "El problema de la universalidad de los derechos humanos en un mundo único y diverso", en Rodríguez Palop, Mª.E. y Tornos, A. (eds.), Derechos culturales y derechos humanos de los inmigrantes, cit., pp. 41 ss.
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respuesta a problemas fundamentales de amplitud planetaria. Existe una conciencia, cada vez más sólidamente arraigada, de la dimensión planetaria de la emancipación, "la conciencia de que la humanidad no es un puro mosaico de Estados igualmente soberanos, sino más bien una comunidad de personas y de pueblos que están enfrentados a fenómenos múltiples de dominación individual y colectiva"44. Se trata, entonces, de abandonar el espacio inter-nacional como campo de batalla en el que los intereses económicos dirimirán el grado de satisfacción de los derechos, como si éstos pudieran ser objeto de apropiación sin ser prostituidos. Los derechos no pueden ser el fruto de las conquistas mercantiles en el ring de la economía, porque éste es un combate sin reglas, asimétrico, desigual e inícuo. La fuerza normativa de los derechos no puede quedar supeditada a una victoria trucada, que condena a la miseria a tres cuartas partes de la población mundial. La globalización plantea así un desafío que no podemos eludir: seguir entendiendo los derechos humanos como subproductos político-culturales objeto de apropiación o, por el contrario, abandonar los esquemas de una realización parcial y fragmentaria, condensada en el modelo estatal-nacional, para dar paso a una concepción omnicomprensiva de los derechos humanos que contemple los problemas en su radical complejidad, como algo que concierne a la humanidad toda. 2ª. En segundo lugar, los derechos humanos de la generación presente no pueden realizarse a costa de los derechos humanos de las generaciones futuras: se hace preciso superar el marco temporal de referencia de los derechos humanos como categorías jurídicas sumergidas de lleno en el presente. Esta concepción moderna de la temporalidad ha sido malévolamente utilizada en tiempos recientes para dar fundamento a una concepción truncada de los derechos humanos como principios legitimadores del statu quo vigente y como estrategias puramente instrumentales de pacificación social. La recuperación de la doble dimensión emancipatoria y utópica de los derechos humanos exige la incorporación de ambas en una dimensión proyectiva. Derechos que son de todos y que a todos alcanzan. Por eso, deben materializarse históricamente en la experiencia concreta de los hombres, emáncipándolos de las circunstancias que constriñen su pleno desarro44
Pureza, J.M., "¿Derecho cosmopolita o uniformador? Derechos humanos, Estado de Derecho y Democracia en la posguerra fría", en Pérez Luño, A.E. (ed.), Derechos humanos y constitucionalismo ante el tercer milenio, cit., p. 123; Cfr. también, del mismo autor, El Patrimonio común de la Humanidad. ¿Hacia un derecho internacional de la solidaridad?, Trotta, Madrid, 2002.
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llo como personas y que atacan a su dignidad; pero, al mismo tiempo, esa concreción en el presente no puede sacrificar las expectativas de una realización cada vez más completa de estos derechos en el futuro. La dimensión proyectiva comporta entonces un compromiso de la doctrina por una contemplación total del proceso histórico en el que los derechos humanos se despliegan. Como puede fácilmente inferirse, estos dos aspectos conciernen directamente al proceso de decantación generacional de los derechos humanos, haciendo con ello aún más cierto el aserto del profesor Pérez Luño que sostiene que "el catálogo de las libertades nunca será una obra cerrada y acabada"45. En función del primero de ellos, la contemplación totalizadora de los derechos humanos en su ámbito espacial, incorpora una perspectiva sincrónica de la teoría de los derechos que trate de conciliar o de superar los elementos conflictivos que impiden lo que podríamos llamar una geopolítica de los derechos humanos y plantea apremios impostergables como el derecho al desarrollo, los derechos de las minorías, los mecanismos de tutela y garantía de los derechos económicos, sociales y culturales en el ámbito supranacional y la recuperación de los espacios políticos y jurídicos frente a la reglas de gobernabilidad que impone el capitalismo global. En méritos a la ampliación de la dimensión temporal de los derechos, la vocación proyectiva de los derechos humanos incorpora una perspectiva diacrónica de éstos que no prescinde del futuro, sino que lo valora en la administración del presente; de ello se derivan cuestiones que alcanzan al futuro de la especie y a la preservación del planeta: el derecho al medioambiente, la preservación de los recursos naturales, el desarrollo sostenible o el control de las innovaciones tecnológicas que amenazan el futuro de los derechos, como la energía nuclear o la biotecnología. Cobran aquí pleno sentido las palabras del profesor Pérez Luño al acentuar el valor de los derechos humanos como productos históricos que condensan conquistas pasadas, demandas presentes y proyectos futuros: "De esta forma evolucionan los derechos humanos en dirección al presente, acumulando el pasado e integrándolo con cada innovación. La historia de los derechos humanos se revela, a la vez, como paradigma y como progreso constante"46. El progreso moral de la humanidad puede medirse, 45
Pérez Luño, A.E., "Derechos humanos y constitucionalismo en la actualidad: ¿continuidad o cambio de paradigma?, en Pérez Luño, A.E. (ed.), Derechos humanos y constitucionalismo ante el tercer milenio, cit., p. 15. 46 Pérez Luño, A.E., "Derechos humanos y constitucionalismo en la actualidad: ¿continuidad o cambio de paradigma?, cit, ibidem.
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ciertamente, en clave de progreso de los derechos humanos, como con indudable acierto ha subrayado Vittorio Frosini: "El progreso -sostiene el profesor italiano- se alcanza cuando los libres reconocen el derecho a la libertad de los esclavos, cuando el hombre reconoce la igualdad de derechos de la mujer, cuando los sanos reconocen el derecho a la asistencia sanitaria de los disminuidos físicos y mentales y de los enfermos, cuando las mayorías reconocen los derechos de las minorías"47. En función de esta afirmación, a la teoría de los derechos humanos le cumple en la actualidad un quehacer insoslayable: definir las condiciones del progreso moral de la humanidad en un tiempo en el que las circunstancias cambiantes de la economía y de la tecnología están alterando drásticamente nuestra imagen del mundo, tanto que el propio Frosini asegura que estamos viviendo una auténtica "mutación antropológica"48. En la era de la globalización, sin embargo, el progreso moral de la humanidad ha quedado ya indisociablemente unido a la creación de las condiciones que permitan el disfrute efectivo de los derechos: la superación de una concepción periclitada de los derechos humanos trae a colación el desafío ineludible de su universalización. La incorporación de un nuevo paradigma espacio-temporal de los derechos humanos es un aldabonazo a ese imperativo ético que se hace sentir cada vez con más fuerza y del que cada vez resultará más difícil escapar. Quizás porque la globalización comporta una mutación profunda de nuestra percepción del mundo y de la ordenación de las relaciones sociales, económicas y políticas, se hace cada vez más evidente la existencia precaria de los derechos humanos; una existencia que no se mide, precisamente, por el grado de eficacia y de respeto, sino por la insuficiencia jurídica e institucional para hacerlos efectivos, una existencia que es puesta en cuestión de contínuo por la alarmante cantidad de violaciones flagrantes que se producen en todos los rincones del planeta. Por eso, esa sensación de precariedad está alimentando una demanda creciente de eficacia que se siente cada vez con más fuerza y que adquiere tantas veces tintes dramáticos. La globalización hace cada vez más evidente la contradicción entre el progreso técnico-económico y el progreso moral, entre la modernización capitalista y la modernidad filosófico-cultural, entre la racionalidad de los medios y la de los fines, entre la expansión vertiginosa del capital y la realización de los derechos humanos. Justamente, por ello, la efectiva realización de los derechos humanos en la era de la globalización requiere la superación de un paradigma espa47
Frosini, V., "Los derechos humanos en la era tecnológica", en Pérez Luño, A.E. (ed.), Derechos humanos y constitucionalismo ante el tercer milenio, cit., p. 93. 48 Frosini, V., "Los derechos humanos en la era tecnológica", cit., p. 88.
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cio-temporal cuyo agotamiento resulta cada vez más incontestable y su sustitución por un nueva comprensión de los derechos humanos en las coordenadas espacio-temporales, en aras de la ampliación del horizonte de los derechos a todos los seres humanos, existan o no en este preciso momento histórico. Los derechos humanos son categorías preñadas de historicidad cuya consagración es el fruto de un proceso de descubrimiento progresivo de concretas necesidades históricas. Su historia es una historia de emancipación, una lucha inconclusa por la liberación del hombre, cuyo decurso revela un desenvolvimiento gradual en el que se pueden advertir tres momentos que se interpenetran en la dinámica del proceso histórico de los derechos humanos: a) La fundamentación teórica de los derechos humanos, iniciada en los albores de la modernidad, que propicia el alumbramiento de la categoría de los derechos del hombre a partir de los derechos naturales, y que se condensa, en un primer momento, en los derechos civiles y políticos (derechos de libertad), en un segundo momento, en los derechos económicos sociales y culturales (derechos de igualdad) y actualmente en una nueva generación de derechos en muchos casos de titularidad colectiva o difusa (derechos de solidaridad) cuya gestación aún no ha concluido49. b) La positivación de los derechos humanos que halló sus primeras expresiones en las declaraciones de derechos del siglo de las Luces y que, en un segundo momento, convertidos ya en derechos fundamentales, fueron integrados en la parte dogmática de las constituticiones estatales, desde las primeras típicamente liberales a las propias del Estado social de Derecho. El siglo XX ha contemplado una nueva fase en la positivación de los derechos humanos caracterizada por su internacionalización mediante declaraciones, convenios y pactos internacionales. La proyección del nuevo paradigma espacio-temporal requerirá sin duda nuevas aportaciones normativas de cuño supranacional, en la línea del establecimiento de garantías sólidas para la efectividad de los derechos, mediante la creación de una estructura jurídica e institucional que haga posible su universalización. El modelo de Estado de Derecho y las aportaciones del constitucionalismo pueden resultar aquí de una indudable utilidad.
49 Cfr. Rodríguez Palop, Mª.E., La nueva generación de derechos humanos. Origen y justificación, Universidad Carlos III-Dykinson, Madrid, 2002.
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c) La realización de los derechos humanos que constituye, como se ha señalado reiteradamente, el problema más grave y con respuestas más insatisfactorias de todos cuantos conciernen a esta categoría50. Y es que la realización de los derechos humanos tropieza con una infinidad de problemas que se agudizan severamente en las coordenadas de la globalización económica. Conviene ahora agregar que la realización de los derechos está en la actualidad profundamente condicionada por las limitaciones impuestas por una concepción fragmentaria de los derechos estrechamente vinculada al dogma de la soberanía nacional, que constriñe severamente su realización espacial, y a la concepción moderna del tiempo que circunscribe la protección jurídica a la dimensión del presente. Se trata, pues, de una realización fragmentaria, parcial e incompleta que devalúa los derechos humanos al convertirlos en fórmulas tantas veces vacías que carecen de una adecuada tutela jurídica y cuya precariedad se pone de manifiesto especialmente en el ámbito internacional. Es necesario dar un paso más en ese proceso histórico de realización de los derechos humanos, saltando desde una perspectiva lastrada y disgregadora a una visión omnicomprensiva que transmute el compromiso por la realización por un empeño universalizador. El gran reto que desafía a la teoría de los derechos humanos en la era de la globalización es, justamente, la superación de este paradigma espacio-temporal ya caduco y su sustición por una perspectiva totalizadora que acoja en su seno tanto los análisis sincrónicos de la realización de los derechos humanos hic et nunc a nivel global (los derechos de unos no pueden realizarse a costa de los derechos de otros), como la perspectiva diacrónica que contempla la realización de los derechos humanos desde una dimensión proyectiva (los derechos de los que son no pueden realizarse a costa de los derechos de los que serán). La era de la globalización inicia una nueva fase en el proceso histórico de despliegue de los derechos humanos. Justamente aquella que concierne a su universalización, a la extensión de los derechos más allá de las fronteras estatales, a la aniquilación de diferencias que obstruyen el avance de los derechos humanos como conjunto de valores universalmente compartidos. Es el momento de que los derechos dejen de ser objeto de apropiación y de que se yergan nuevamente sobre el horizonte sombrío de una hu50
Cfr. por todos, López Calera, N. M., "Teoría crítica y derechos humanos. ¿Por qué no se realizan plenamente los derechos humanos?", en Muguerza et alii, El fundamento de los derechos humanos, ed. a cargo de Gregorio Peces-Barba, Debate, Madrid, 1989, p. 209.
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manidad turbada para dibujar los perfiles de una nueva utopía cuya proyección histórica permitirá la conciliación de la racionalidad tecnológica con la racionalidad de los fines, del derecho con la justicia. El progreso moral de la humanidad está vinculado a la capacidad del hombre para hacer efectivo el catálogo ético que representan los derechos humanos. Su plena realización demanda un nuevo paradigma espacio-temporal que supere las barreras convencionales de la política tradicional y que proyecte los derechos más allá del tiempo presente, un paradigma que permita reconciliar al hombre con sus congéneres y a la especie con el planeta.
CAPÍTULO IV CONSTITUCIONALISMO Y DEMOCRACIA COSMOPOLITA I. A.
LA CRISIS DEL DERECHO REGULADOR Y DE LA CONSTITUCIÓN DIRIGENTE Mercado, desregulación y Constitución
La expansión indefinida de los mercados ha traído consigo una crisis del modelo estatal, en la medida en que la quiebra de la alianza entre mercado y soberanía introduce un factor desestabilizador que incide directamente sobre las instancias de producción jurídica. Las nuevas instancias de producción y distribución de los bienes y servicios escapan ya al control de las instituciones estatales: el tiempo del capitalismo desorganizado es, primordialmente, el tiempo del capitalismo desterritorializado; de un capitalismo que ha trascendido más allá de las fronteras estatales y cuyo control resulta inasumible por las insuficientes y anacrónicas instancias nacionales. Se trata de un proceso de suplantación paulatina de las instancias de control públicas-nacionales por nuevas instancias privadas-supranacionales que ha sido descrito por Pedro Mercado en los siguientes términos: "El presupuesto de un gobierno de la economía de estas características era la simetría entre el espacio económico y el espacio jurídico político, entre Estado y mercado. Fuera de los confines del Estado no existía un mercado internacional, sino otros mercados nacionales protegidos por sus respectivos Estados. ... Sin embargo, el proceso de mundialización de la economía rompe esa simetría entre espacio económico y espacio político. La liberalización a nivel mundial de los mercados de bienes y servicios pero sobre todo del mercado financiero, rompe el vínculo que unía la economía al territorio. Y esta desterritorialización de la economía ha puesto en marcha un proceso de redefinición de los poderes, de
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los actores y de los presupuestos sobre los que se nucleaba hasta ahora el gobierno del sistema económico"1. El nuevo mercado es ya un macromercado de carácter supranacional cuya propia capacidad autorregulativa desafía continuamente aquella noble aspiración política de la modernidad que hacía del Estado la instancia última de regulación y control. Un modelo que encontraría cumplida respuesta, sin duda, en el Estado keynesiano como culminación de un proceso de racionalización del poder político y económico: el derecho regulador como arquetipo de la decisión pública colectiva y cauce para la realización de la justicia, como garantía de una distribución equitativa de las rentas y como corrector de los desequilibrios internos del propio sistema económico, mediante la tutela de derechos de índole económica y social. La crisis del modelo social ha comportado, paralelamente, una crisis del propio Estado en la medida en que su propia capacidad regulativa queda en entredicho: la fuerza imparable de la desregulación y la liberalización trastoca de continuo el modelo jurídico-institucional vigente, sin que, aparentemente, éste se vea afectado en su vigencia (curiosa encrucijada la del modelo regulador cuya vigencia formal no hace sino encubrir el secreto a voces de una derrota sin paliativos). A la vista de lo anterior, resultaría una evasión injustificable omitir una referencia explícita al impacto del fenómeno de la globalización sobre el ordenamiento constitucional, toda vez que los sistemas jurídicos estatales, nucleados piramidalmente en torno a la Carta Magna como norma suprema del ordenamiento, reciben directamente los embates desestabilizadores del pluralismo iusprivatista del mercado transnacional. La inmersión en el terreno del constitucionalismo se nos antoja una labor inexcusable, admitiendo, desde ahora, como presupuesto, que nuestras reflexiones discurrirán por la senda de la prospectiva constitucional, que constituye, siguiendo a Colomer Viadel, una de las facetas del Derecho constitucional, cuyo cometido se cifra en la indagación sobre los caminos de superación de las crisis jurídicas, de agotamiento de los órganos e instituciones políticas y constitucionales, proporcionando elementos para la construcción de nuevos edificios normativos acordes con las demandas históricas de una humanidad en mutación2. Y es que el proceso de vaciamento de las propias estructuras jurídicas estatales conlleva, a la postre, un vaciamiento del propio orden constitucio1
Mercado Pacheco, P., "El "Estado comercial abierto": la forma de gobierno de una economía desterritorializada", en Capella Hernández, J.R. (coord.), Transformaciones del derecho en la mundialización, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 1999, p. 127. 2 Colomer Viadel, A., Constitución, Estado y Democracia en el umbral del siglo XXI, Nomos, Valencia, 1995, p. 31.
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nal que queda desprovisto de fuerza normativa para regular las complejas y conflictivas interacciones sociales. Por doquier, al socaire de la interdependencia cada vez mayor de los procesos sociales, productivos y financieros, las nuevas formas de juridicidad transnacional (formal o informal) e internacional interseccionan con las formas clásicas de la juridicidad estatal. La constitución queda aprisionada, así, por la emergencia de un paradigma jurídico global que torna incontrolables los procesos económicos: la regulación de los mercados se aleja del ámbito público estatal y se desplaza hacia ámbitos privados inaccesibles a un control democrático. Emerge así, un constitucionalismo mercantil global cuya esencia es principalmente desreguladora; un constitucionalismo de los grandes intereses económicos transnacionales que es, por su propia configuración, anticonstitucional, pues trata de evadirse a todo control y de blindarse contra toda intervención. De esta suerte, la constitución económica del mercado global brota desde la más pura expresión de los intereses privados a nivel transnacional, incidiendo directamente en los procesos regulatorios de los Estados3. Estas interacciones sitúan al paradigma jurídico constitucional en una difícil y a la vez falsa dicotomía: la de ignorar esos procesos que trascienden su propio ámbito territorial pero que determinan la aplicabilidad del texto constitucional a riesgo de perder eficacia, o la de someterse a esos nuevos condicionamientos socio-jurídicos de carácter inter-trans-nacional e infra-estatal para seguir manteniendo un mínimo de cohesión interna del ordenamiento y una razonable pretensión de eficacia normativa. Claro que la opción por esta segunda alternativa no es gratuita, puesto que su articulación normativa reclama el recurso a una serie de técnicas jurídicas no exentas de costo en la preservación de la autonomía del poder político. Por consiguiente, el texto constitucional debilita los niveles de tutela jurídica para ciertas clases de derechos (aquellos que se vinculan al Estado-providencia por su carácter prestacional) e incrementa el número de normas programáticas cuya articulación intraordenamental resulta imposible de acuerdo con las exigencias del sistema técnico-productivo, lo cual se traduce en una privación de mecanismos de protección jurisdiccional y de defensa ciudadana de los derechos económicos, sociales y culturales consagrados en solemnes proclamas constitucionales. De la misma manera, la constitución se muestra ahora en este ámbito más proclive a la indefinición, mediante el uso de conceptos jurídicos indeterminados en muchos de sus preceptos, e incorpora redacciones esencialmente abiertas de 3 Sousa Santos, B. de, Reinventar la democracia. Reinventar el Estado, Sequitur, Madrid, 1999, p. 10.
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su articulado, cuya interpretación queda encomendada a la propia gobernabilidad funcional del sistema mediante el correspondiente desarrollo legislativo. Se hace, entonces, evidente la insuficiencia creciente del modelo político estatal y de su correspondiente estructura jurídica para seguir garantizando niveles aceptables de igualdad material y de justicia social: el contenido prestacional de los derechos queda así fuertemente condicionado por circunstancias externas y se reaviva el debate en torno a la naturaleza constitucional de estos derechos-prestación, desempolvándose, en virtud de esta quiebra parcial del modelo jurídico estatal, los argumentos aducidos en el constitucionalismo germano por Ernst Forsthoff y Carl Schmitt. Al privar de vigor constitucional a estos derechos, se vuelve a insistir en que la dimensión social del Estado corresponde al ámbito de la Administración y que constituye una distorsión inadmisible su plena incorporación como derechos constitucionales dotados de una efectiva protección jurídica: "En suma, el terreno de la realización de los programas socio-económicos es el de la legislación y la administración, pero no el de las normas constitucionales"4. Este renacimiento del debate en torno a los derechos sociales encubre en realidad una andanada contra la constitución como paradigma regulativo que asume la tarea de la transformación social, conforme al programa keynesiano en orden a la realización plena de los derechos humanos. B.
La redefinición del constitucionalismo
Esta flexibilización de lo jurídico en el nivel constitucional se ve gráficamente reflejada con perspicacia en la idea del derecho dúctil de Zagrebelsky. Para el profesor de la Universidad de Turín, la transformación de la 4
Pérez Luño, A. E., Derechos humanos, Estado de Derecho y Constitución, cit., p. 225. El cuestionamiento de los derechos sociales provoca una desmaterialización, individualización y fragmentación de éstos como consecuencia de la quiebra del modelo regulativo del programa keynesiano. De este modo, como apunta Alonso: "La subordinación parcial del Estado nacional a los mercados financieros mundiales ha hecho que las políticas sociales de los Estados centrales hayan ido dispersándose y refugiándose en ámbitos locales y municipales, desmigajándose por el territorio en función de las posibilidades políticas y económicas...de instituciones diversas que más que contar con un modelo de razón universal pública y de solidaridad orgánica y normativa para su acción, ahora se legitiman con actuaciones parciales y defensivas de corto o medio alcance (...) En suma, los derechos sociales se han transformado y recompuesto..., en el paso de un modo de regulación fordista...,fundamentalmente industrial y keynesiano, a un modo de regulación postfordista con alta diversificación de productos y mercados" (Cfr. Alonso, L.E., "Ciudadanía, sociedad del trabajo y Estado de bienestar: los derechos sociales en la era de la fragmentación", en Pérez Ledesma, M. (comp), Ciudadanía y Democracia, cit.,, pp. 176-177).
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soberanía estatal determina una transformación del paradigma constitucional que permita su adecuación a las actuales circunstancias del Estado contemporáneo, que se ve constreñido por nuevos procesos que alteran la comprensión original de la soberanía estatal. Entre esos "factores demoledores de la soberanía", como Zagrebelski los denomina, destacan el pluralismo social y político a nivel interno, la formación de espacios de poder alternativos de ámbito supraestatal que operan en el campo económico, político, cultural y religioso y la progresiva institucionalización de contextos que integran los poderes estatales sustrayéndolos a la disponibilidad de los Estados particulares. La independización del sistema económico y su desbordamiento transnacional revela, con diáfana claridad, la crisis del modelo de Westfalia, basado en la capacidad reguladora del Estado-nación. Como Richard Falk ha mostrado, la estructura político-institucional basada en el orden instaurado tras la paz de Westfalia facilitó el establecimiento de una elaborada arquitectura normativa durante el último medio siglo. La dinámica de la globalización, sin embargo, ha socavado la voluntad y la capacidad de muchos Estados para cumplir sus obligaciones, especialmente en lo referente a los derechos económicos y sociales. La globalización está debilitando las estructuras del Estado especialmente en relación a su capacidad para promover bienes públicos globales, su función tradicional de incrementar la calidad de vida dentro de los límites del Estado y aquella otra más reciente de asistir y proteger a los más vulnerables dentro de sus fronteras5. A juicio de Zagrebelsky, el rasgo más notorio del derecho constitucional contemporáneo no es la sustitución radical de las categorías tradicionales, sino la pérdida de centralidad, lo cual comporta una decisiva mutación en el ámbito jurídico-constitucional puesto que la ciencia del derecho público se ve abocada a adecuar sus propias condiciones de trabajo: al estar privada de un punto unificador ya no puede formular sus categorías dotándolas de un significado concreto determinado a priori, sino que el significado debe ser construido6. Lejos pues de la afirmación del carácter cerrado, unívoco y predeterminado de las normas constitucionales, parece imponerse la idea de un derecho constitucional en construcción, cimentado sobre un conjunto de materiales normativos flexibles, versátiles y dúctiles que permitan la adaptación a circunstancias cambiantes, acorde con la 5
Falk, R., "The challenge of genocide and genocidal politics in an era of globalisation", en Dunne, T., y Wheeler, N.J., Human Rights in Global Politics, Cambridge University Press, Cambridge, 1999, pp. 181 y 190. 6 Cfr. Zagrebelsky, G., El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia, Trotta, Madrid, 1995, pp. 10 ss.
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célebre concepción hartiana de la norma como una textura abierta (as an open texture). ¿Qué papel se le reserva entonces al texto constitucional en este nuevo escenario? Siguiendo a Faria7, hemos de reconocer que las nuevas circunstancias socio-económicas y técnico-productivas determinan seriamente el papel del texto constitucional en los ordenamientos contemporáneos hasta el punto de que el modelo de constitución dirigente resulta actualmente inviable. En el periodo de apogeo del Welfare State la norma suprema ejercía la doble función de establecer, a) por un lado, un estatuto organizativo, que distribuía competencias y establecía procesos en el ámbito del derecho estatal, y b) por otro, un estatuto político, en el que se determinaban las directrices programáticas y principios constitucionales que debían guiar la acción de legisladores y gobernantes. Sin embargo, en la situación actual, las condiciones sociales determinan un debilitamiento de esta segunda función, agravado fundamentalmente en las dos últimas décadas y especialmente en lo relativo a los derechos económicos, sociales y culturales. Y es que la irrupción de los procesos de producción a escala global y la gradual interdependencia de los mercados financieros y de mercancías determina, sin duda, una nueva fase en el constitucionalismo contemporáneo que se ve absorbido por la fuerza centrípeta de los grandes intereses económicos transnacionales, articulados estratégicamente en estructuras de aliento global cuya capacidad de influir en el desarrollo de las políticas estatales es prácticamente ilimitada. Por eso, el debilitamiento del Estado y el desbordamiento del ordenamiento jurídico8 alcanza de lleno al texto constitucional, aunque éste siga manteniendo esa apariencia de unidad y concordancia que tan esencial resulta a la propia conformación del Estado de Derecho. Quiero decir, en suma, que el repliegue de las funciones del Estado por obra de la expansión frenética del subsistema económico, alcanza a las cartas constitucionales cuyos contenidos programáticos pierden vigor, condicionados por la gobernabilidad sistémica, cuyas reglas son establecidas por grandes instancias económicas transnacionales. Esto, obviamente, afecta a la fuerza normativa de la constitución, cuyas cláusulas sociales quedan al albur de 7
Cfr. Faria, J.E., O Direito na economia globalizada, cit., pp. 33 ss. Para un análisis de las carencias y aporías del modelo de constitución dirigente, cfr. Gomes Canotilho, J.J., "¿Revisar la/o romper con la constitución dirigente? Defensa de un constitucionalismo moralmente reflexivo", Revista Española de Derecho Constitucional, Año XV, 43, eneroabril de 1995, pp. 9-23. 8 Cfr. Pérez Luño, A.E., El desbordamiento de las fuentes del derecho. Discurso de ingreso en la Real Academia Sevillana de Legislación y Jurisprudencia, Sevilla, 1993.
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las fuerzas imprevisibles del mercado, en la medida en que la ausencia de mecanismos efectivos de protección y tutela propicia que legisladores y gobernantes puedan sacrificar el pleno desarrollo de las ya de por sí frágiles demandas constitucionales en beneficio de la competitividad y eficiencia del sistema productivo. Queda, eso sí, incólume el estatuto organizativo diseñado en la constitución, cuyas cláusulas permanecen absolutamente indemnes, al menos desde un punto de vista estrictamente formal. Sería un insuperable ejercicio de candidez e ingenuidad pensar que las grandes estructuras económicas transnacionales no afectan fácticamente al estatuto organizativo estatal; como si los dictados de las grandes instancias supranacionales no incidieran en la distribución competencial que realiza la norma constitucional. ¿Acaso las competencias del poder ejecutivo no quedan condicionadas por vía de hecho por los programas de intervención económica del Banco Mundial y por los proyectos financieros del Fondo Monetario Internacional? ¿Qué decir del acuerdo general sobre aranceles y comercio (GATT) hoy transformado en estructura estable de decisión y gestión bajo el aséptico rótulo de la Organización Mundial del Comercio? ¿Dónde quedan las presiones de las grandes corporaciones y de los lobbies transnacionales sobre el diseño de las políticas económicas públicas? ¿No asistimos, también, de facto, a una drástica limitación competencial del estatuto organizativo del Estado constitucional? Este dominio que el sistema capitalista ejerce sobre el espacio político restringe el ámbito público y limita drásticamente el discurso democrático, cercenando con ello la capacidad de la ciudadanía para vertebrar acciones estratégicas y programas políticos específicos. De esta manera, como muestra Held, la capacidad decisoria del Estado queda profundamente erosionada al producirse una merma de su capacidad para controlar su propio futuro democrático. Esta disminución de la autonomía estatal abre una brecha entre la dinámica de la economía política contemporánea y el principio democrático según el cual la comunidad política decide su propio futuro9. Esto quiere decir, ni más ni menos, que la democracia se convierte en reo del mercado y que la política se diluye ante la intensidad creciente y el empuje irrefrenable de las fuerzas expansivas del capitalismo, lo cual genera una sensación de frustración y desánimo en la ciudadanía que provoca la deserción de ésta del espacio público: "Se verifica así -como su9
Huelga subrayar que esta situación se produce con mayor virulencia en los países subdesarrollados o en vías de desarrollo (Cfr.Held, D., La democracia y el orden global. Del Estado moderno al gobierno cosmopolita, cit., p. 166).
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braya Gómez- un ostensivo debilitamiento de la democracia liberal, que es reforzado, por un lado, por los procesos en curso de intensa fragmentación de la sociedad civil (traducida en la explosión de identidades definidas en términos de género, religiosas, étnicas, locales, nacionales, etc., que el fenómeno del "multiculturalismo" evoca), y, por otro, por el debilitamiento de los antiguos componentes de identidad y organización colectiva (especialmente los vinculados al mundo del trabajo), derivado del efecto combinado de la reestructuración global de la producción y de la propia implementación de las reformas económicas neoliberales pro-mercado"10. La persistencia de esta situación, en cualquiera de sus manifestaciones, provoca el retroceso del Estado regulador: un modelo de Estado que surge a partir de la segunda posguerra y que se caracteriza por la planificación estatal, por la intervención gubernamental, por la utilización del derecho como instrumento de control, gestión y dirección y por políticas sociales formuladas con el objetivo de asegurar niveles mínimos de igualdad11. Constreñido por estas circunstancias, el Estado se ve obligado a retroceder en sus programas de acción social y económica y a abdicar de los contenidos básicos del derecho regulador, perdiendo progresivamente el control sobre sus competencias tradicionales. La nueva estética del capitalismo transnacional parece imponer sus cánones: el Estado social responde a un modelo estético anacrónico, semejante al que Rubens exhibe con jocundidad en el alborozo desbordado y refocilante de las Tres Gracias, grosera expresión de una belleza de grandes dimensiones. Tal desmesura no es ya estéticamente correcta, por eso urge someter al Estado a un tratamiento acelerado de adelgazamiento de tal guisa que los programas sociales son juzgados como la "celulitis" política de nuestro tiempo, una carga de grasa informe, innecesaria y superflua que se recomienda eliminar mediante la moderna técnica quirúrgica de la "liposucción". Y como la arruga ya no es 10
Gómez, J.Mª, Política e democracia em tempos de globalizaçao, cit., p. 40. Cfr. Faria, J.E., O Direito na economia globalizada, cit., p. 111. Para Faria, el agotamiento del programa keynesiano se hace especialmente evidente a partir de la crisis del petróleo, de la inestabilidad monetaria y de la crisis financiera de los años 70 que agudiza los problemas de financiación de los Estados para el mantenimiento del gasto social. Como consecuencia de ello se producen la aceleración de la inflación, la caída de la recaudación fiscal, el aumento de los gastos públicos y la elevación de las tasas de desempleo, con la consiguiente ampliación de las tensiones laborales y de las presiones sindicales. Al entrar en crisis el círculo virtuoso entre crecimiento y corrección de desigualdades, el repertorio de fórmulas, métodos, estrategias e instrumentos regulatorios de las políticas keynesianas y del Estado social que las implementaba acabó agotando sus virtualidades (Cfr. Faria, J.E., O Direito na economia globalizada, cit., p. 116). 11
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bella, un "lifting" rejuvenecedor suprimirá del rostro estatal las huellas que la agresión de agentes externos (el derecho regulador, la justicia social, la intervención en el mercado) había ido marcando sobre su rostro. Ya tenemos un Estado plenamente incorporado a los nuevos cánones estéticos de la economía global. Nada que objetar. Sólo que la conquista de esa eterna juventud, tan efímera como la belleza física, no merece un pacto irrevocable con Belcebú. II. LA CONSTITUCIÓN COMO IDENTIDAD REFLEXIVA La pérdida de protagonismo del texto constitucional en la ordenación social y su cada vez más palmaria incapacidad para someter los procesos socioeconómicos a la fuerza normativa de sus postulados agrava la crisis del derecho regulador y del Estado social que se ve compelido a plegarse a los dictados de la economía transnacional y a las exigencias del nuevo orden global. De este modo, la consciencia de crisis del modelo constitucional se ha ido haciendo cada vez más explícita, hasta el punto de que algunos autores han proclamado la reducción de la constitución a su valor simbólico; y es que las considerables limitaciones que el nuevo contexto transnacional impone al paradigma constitucional del Estado social provoca, como he apuntado, un vaciamiento de las cláusulas de la norma fundamental. Esa tendencia a convertir el texto constitucional en un documento simbólico, una especie de magna carta de la identidad nacional ha cristalizado recientemente en la tesis del patriotismo constitucional elaborada por Dolf Sternberger y abanderada por Jürgen Habermas12. En estos términos, el patriotismo constitucional se nos presenta como una forma de universalismo consolidado en los valores democráticos que compendia la constitución: un universalismo comprometido con el pluralismo, con las pretensiones legítimas de las demás formas de vida, y que trata de ampliar los espacios de tolerancia. El patriotismo constitucional encierra, así, un elemento cosmopolita que no huye de los perfiles específicos de cada identidad. Se trata más bien de que los valores del constitucionalismo se fundan en la cultura política de cada pueblo y arraiguen con perfiles propios y definidos. Su inserción en un concreto contexto histórico precisa que quede anclado en las propias formas culturales de vida13. 12 Cfr. Sternberger, D., Patriotismo constitucional, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2001. Sobre el enfoque que da Habermas a la tesis de Sternberger, cfr. "Patriotismo de la constitución, en general y en particular", en Habermas, J., La necesidad de revisión de la izquierda, Tecnos, Madrid, 1991, pp. 211-249. 13 Cfr. Habermas, J., "Patriotismo de la constitución, en general y en particular", cit., pp. 218-219.
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Desde otra perspectiva, el papel actual que la constitución ha de ejercer se cifra en su cualidad para erigirse en un centro de convergencia de valores y principios, en cuyo ámbito sólo tendrían carácter absoluto dos exigencias constitucionales: desde el punto de vista sustantivo, los derechos fundamentales de la ciudadanía y el mantenimiento del pluralismo axiológico; desde el punto de vista procedimental, las garantías de que el juego político se someterá a la ley, sujetándose a reglas políticas estables, claras y acatadas por todos los actores. Ese parece ser el tenor de la posición de Zagrebelsky, quien, con su tesis del derecho dúctil, abre la puerta a una concepción abierta del texto constitucional, algo en construcción a partir de los propios materiales normativos proporcionados por la norma fundamental. No se trataría, por tanto, de entender la constitución como un edificio concreto, como algo acabado y concluso, sino de concebir el derecho constitucional como un conjunto de materiales de construcción con los cuales la política constitucional realiza diversas combinaciones. Y es que, como asevera el profesor italiano, "ya no puede pensarse en la Constitución como centro del que todo derivaba por irradiación a través de la soberanía del Estado en que se apoyaba, sino como centro sobre el que todo debe converger; es decir, más bien como centro a alcanzar que como centro del que partir. La "política constitucional" mediante la cual se persigue ese centro no es ejecución de la Constitución, sino realización de la misma en uno de los cambiantes equilibrios en los que puede hacerse efectiva"14. Y más adelante, Zagrebelsky añade explícitamente que el cometido más importante que la constitución ha de desempeñar es el de posibilitar la unidad y la integración a partir de la promoción de principios y valores que deben ser asumidos de forma flexible, rechazando toda concepción dogmática incompatible con la base material pluralista de nuestras sociedades. Sólo pueden ser concebidos de forma absoluta "el metavalor que se expresa en el doble imperativo del pluralismo de los valores (en lo tocante al aspecto sustancial) y la lealtad en su enfrentamiento (en lo referente al aspecto procedimental)" 15. De esta suerte, la constitución asume un papel absolutamente decisivo en las complejas, heterogéneas y plurales sociedades contemporáneas, dado que la diversidad de intereses en conflicto desborda al propio ordenamiento jurídico y, con él, a la ley como principal fuente de producción jurídica en el Estado 14
Cfr. Zagrebelsky, G., El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia, cit., pp. 13-14. La cita procede de la página 14. 15 Cfr. Zagrebelsky, G., El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia, cit., ibidem.
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de Derecho. Su lugar es ocupado ahora por la constitución, como paradigma de una producción jurídica flexible y plural cuya convergencia sólo puede resultar posible a través de los principios y valores establecidos en la norma fundamental. La constitución como elemento que posibilita una unidad precaria y plural, pero imprescindible para salvar al ordenamiento de la vorágine juridificadora en la que parece sumido: el imperio de la ley ya no es garantía de racionalidad y de orden, de unidad y de paz. El trono vacío de este monarca deshauciado sólo puede ser ocupado por la constitución. Abundando en su dimensión identitaria, el profesor alemán Peter Häberle se ha referido, en su obra Teoría de la Constitución como Ciencia de la Cultura, al valor integrador de la constitución como elemento a partir del cual se fraguan vínculos culturales entre los miembros de la comunidad jurídica. Precisamente el Estado constitucional democrático es un logro cultural, de tal guisa que la función del texto constitucional está directamente vinculada a la labor no meramente simbólica de producir un conjunto de identidades plurales que den soporte al orden constitucional. La constitución entronca así con el acervo cultural del pueblo y se enraiza en él: es parte de su vida, tanto que contribuye a conformar su identidad. Esta doble dimensión cultural de la constitución -como producto cultural y como creadora de cultura- la convierte de hecho en el elemento vertebrador de la sociedad. Por eso Häberle sostiene que "La Constitución no se limita a ser sólo un conjunto de textos jurídicos o un mero compendio de reglas normativas, sino la expresión de un cierto grado de desarrollo cultural, un medio de autorrepresentación propia de todo un pueblo, espejo de su legado cultural y fundamento de sus esperanzas y deseos"16. Justamente por ello la Teoría de la Constitución no se refiere a un modelo histórico concreto, sino que alude a un arquetipo, un modelo ideal que posiblemente no exista pero hacia el cual se tiende; en suma, un horizonte hacia el que caminar. En ese arquetipo confluyen los elementos de toda una tradición cultural tal como ésta se ha desarrollado históricamente, conformando así un pa16 Häberle, P., Teoría de la Constitución como ciencia de la cultura, Tecnos, Madrid, 2000, p. 34. Acerca del paradigma constitucional como elemento vertebrador de la sociedad abierta, cfr. también Häberle, P., Pluralismo y Constitución. Estudios de Teoría Constitucional de la sociedad abierta, Estudio preliminar y traducción de Emilio Mikunda-Franco, Tecnos, Madrid, 2002. Sobre la gestación histórica de la teoría de la Constitución como ciencia cultural, puede verse también del mismo autor, Libertad, igualdad, fraternidad. 1789 como historia, actualidad y futuro del Estado constitucional, Trotta, Madrid, 1998. En nuestro contexto, el profesor Lucas Verdú ha insistido sobre la dimensión cultural de la tradición constitucional como lugar de encuentro y convergencia en torno a un núcleo axiológico, cfr. Lucas Verdú, P., Teoría de la Constitución como Ciencia Cultural, Dykinson, Madrid, 1997.
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radigma, situado en un nivel de deber ser con tendencia a alcanzar un nivel de realización (de "ser") lo más adecuado posible. Esta concepción de la teoría constitucional entiende, en definitiva, la constitución como un precipitado histórico-cultural construido sobre la premisa antropológica de la dignidad humana que desemboca en la democracia como consecuencia orgánica. Su carácter esencialmente cultural supone, por tanto, el reconocimiento de que la constitución es mucho más que un texto jurídico, que sus contenidos no se agotan en la pura y simple expresión normativa sino que canalizan y expresan formas de vida cristalizadas en cultura cuya comprensión está sometida a la propia evolución sociocultural. En un texto muy clarificador Häberle explicita este aspecto: "La Constitución constituye el poder y lo limita. No es sólo un texto jurídico, sino también un contexto cultural. Comentarios, textos, instituciones y procedimientos simplemente jurídicos no llegan a abarcarla. La Constitución no es sólo un orden jurídico para juristas...Actúa esencialmente también como guía para no juristas: para ciudadanos y grupos.(...) Con otras palabras: la realidad jurídica del Estado constitucional representa sólo una parte de la realidad de una Constitución viva, que, en profundidad, es de naturaleza cultural. Los textos constitucionales deben ser literalmente cultivados para que resulten una Constitución"17. Los elementos conformadores del arquetipo constitucional son los siguientes: a) en primer lugar, la dignidad humana como postulado esencial del que se derivan unos derechos humanos universales, expresión de una tradición histórica y de aspiraciones y expectativas de futuro; b) el principio de soberanía popular, entendido no como la expresión de una voluntad mayoritaria sino como un compromiso que se renueva de forma abierta y responsable; c) la concepción de la constitución como pacto, esto es, como un proyecto común de convivencia compendiado en un conjunto de objetivos y valores compartidos; d) el principio de división de poderes en su acepción estatal más estricta y en su sentido plural más amplio; e) el Estado de Derecho y el Estado social de Derecho, con todos los elementos y garantías que les son inherentes18. 17 Häberle, P., Libertad, igualdad, fraternidad. 1789 como historia, actualidad y futuro del Estado constitucional, cit., pp. 46-47. 18 Häberle, P., Teoría de la Constitución como ciencia de la cultura, cit., pp. 33-34. Debe recordarse que la propuesta del profesor de Bayreuth de un Derecho constitucional común europeo (ius commune constitutionale europeum) debe reputarse como un estadio intermedio de un proyecto de amplio aliento cosmopolita que desembocaría en el Estado constitucional a nivel planetario (cfr. Häberle, P., "Derecho constitucional común europeo", en Pérez Luño, A.E. (ed.), Derechos humanos y constitucionalismo ante el tercer milenio, cit., pp. 187-223; para una crítica a las posiciones de Häberle sobre el DCCE, vid. Pérez Luño, A.E., "Derechos humanos y constitucionalismo en la actualidad: ¿continuidad o cambio de paradigma?", cit., pp. 22-32).
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Con estos componentes, el "compromiso cultural" de la constitución se nos presenta como un compromiso esencialmente pluralista19, sin que ello pueda ser contemplado como una fuerza disgregadora: antes bien, la constitución entraña un conjunto de valores sedimentados en un precipitado histórico-cultural que el propio texto constitucional consolida y fortalece. Por eso la constitución ha de ser vivida, cultivada; sus preceptos, su valores, sólo son tales en la medida en que se convierten en cultura vivida y experimentada. La teoría de la constitución como teorización de los procesos culturales que desarrolla la constitución y en los que ésta se halla inmersa emerge entonces como "el logro cultural por antonomasia, una "cristalización cultural" resultante de la unión entre el pueblo y la dignidad humana, entre la razón y la libertad, entre los intereses particulares y el bien común, entre el poder y el Derecho"20. La unidad que la constitución establece es, justamente, una unidad cultural plural que posibilita no sólo la integración de un complejo ordenamiento jurídico fraguado desde el reconocimiento del pluralismo jurídico, sino también la propia cohesión social. Con ello Häberle inscribe el paradigma constitucional en las coordenadas de la libertad y del pluralismo, de modo que la Constitución de la libertad es siempre necesariamente pluralista y viceversa. Esta relación inescindible entre pluralismo y libertad remite, en última instancia, a una doctrina científico constitucional pluralista sin la cual resulta imposible el establecimiento de una democracia de tipo plural21. Esta posición teórica conduce a Häberle a preconizar la necesidad de un Estado Constitucional cooperativo firmemente comprometido en el desarrollo de sus contenidos axiológicos a nivel internacional;un modelo de Estado Constitucional que no renuncia a su implicación directa en el orden internacional y que asume dicha implicación en el complejo entramado de 19
Häberle concibe la virtualidad y contenido del pluralismo como principio rector del modelo constitucional en los siguientes términos: "El pluralismo consiste y se nutre de contenidos y procedimientos irrenunciables que son a su vez condiciones y requisitos previamente consensuados, como los de libertad humana, información y opinión, libertad de investigación científica, de creación de partidos políticos y de oposición, de democracia, de poderes públicos, de opinión pública, de Estado social y cultural, de división de poderes en todos sus sentidos, y también de independencia de la judicatura" (Häberle, P., Pluralismo y Constitución. Estudios de Teoría Constitucional de la sociedad abierta, cit., p. 107). Y más adelante, el profesor germano apostilla: "Pluralismo significa, por tanto, consecución de la mayor medida posible de libertad pública y privada, con lo que el pluralismo se convierte así en vía y sendero por antonomasia para alcanzar la libertad" (Häberle, P., Pluralismo y Constitución. Estudios de Teoría Constitucional de la sociedad abierta, cit., p. 116). 20 Häberle, P., Teoría de la Constitución como ciencia de la cultura, cit., p. 106. 21 Cfr. Häberle, P., Pluralismo y Constitución. Estudios de Teoría Constitucional de la sociedad abierta, cit., pp. 108-109.
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relaciones internacionales. Frente a la concepción autárquica del ordenamiento jurídico constitucional, Häberle advierte una nueva fase de desarrollo del constitucionalismo que rebasa las fronteras estatales y que colisiona con la vieja concepción estanca de la soberanía territorial, un modelo constitucional en transición, poroso y permeable, siempre abierto a las cambiantes circunstancias de un mundo cada vez más interdependiente que recaba un compromiso solidario a nivel inter y supranacional22. Consecuentemente, el Estado constitucional cooperativo no se desentiende de cuanto pasa a su alrededor, ni le resultan extraños los problemas que aquejan al mundo como globalidad ni a la humanidad en cuanto especie, antes bien, se implica de forma activa en la resolución de los problemas que le trascienden y muestra una disposición firme hacia la participación en las instituciones supranacionales23. Con ello, la identidad política se redefine más allá de sus propios límites geográficos, ensalzando el contenido axiológico de la propia identidad constitucional y su dimensión cooperativa en el desarrollo de las relaciones internacionales, en la "apertura hacia el otro" y en la disponibilidad para la práctica de la solidaridad y para la consolidación de la paz: "El susodicho tipo de Estado constitucional cooperativo es aquel Estado cuya identidad se perfila a través del derecho internacional, de las múltiples relaciones entabladas a nivel suprarregional e internacional, en la colaboración que presta a nivel internacional, en su nivel de responsabilidad y, finalmente, en el grado de predisponibilidad con el que se encuentra listo para practicar la solidaridad acudiendo cada vez que existan situaciones que hagan peligrar la paz mundial"24. En razón de ello, el Estado constitucional cooperativo entraña una apuesta por el desarrollo de un nuevo orden internacional en el que el constitucionalismo pueda inspirar las relaciones entre Estados auspiciando el surgimiento de nuevas estructuras supranacionales de naturaleza 22 "Estado constitucional cooperativo será pues aquel Estado cuya identidad incluso a nivel internacional se halla dentro de un complejo tejido de relaciones inter y supranacionales, así como en la medida en que toma plenamente conciencia de la colaboración internacional y se responsabiliza también de ella como parte de la propia solidaridad" (Häberle, P., Pluralismo y Constitución. Estudios de Teoría Constitucional de la sociedad abierta, cit., pp. 258-259). 23 Cfr. Häberle, P., Pluralismo y Constitución. Estudios de Teoría Constitucional de la sociedad abierta, cit., p. 259. Con todo, este modelo no se halla aún plenamente desarrollado, pues adolece de estructuras completas, procedimientos, tareas y competencias de modo que su existencia resulta todavía imperfecta y fragmentaria: "Ahora bien, todo ello no supone obstáculo sino estímulo para seguir en la tarea de consolidar lo que podría ser "el futuro modelo de Estado constitucional cooperativo"" (Häberle, P., Pluralismo y Constitución. Estudios de Teoría Constitucional de la sociedad abierta, cit., p. 260). 24 Häberle, P., Pluralismo y Constitución. Estudios de Teoría Constitucional de la sociedad abierta, cit., p. 261.
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constitucional, sin que ello suponga la renuncia a sus propios perfiles y una abdicación de su identidad. Sólo que ésta identidad es concebida ahora desde una perspectiva abiertamente integradora y solidaria, frente a la tentación del aislamiento y la exclusión. De este modo, el esquema interiorexterior se diluye y se cuestiona la doctrina de la impermeabilidad normativa y el monopolio estatal de las fuentes del derecho. Su configuración esencialmente cooperativa promueve, por tanto, un nuevo modelo de relaciones a nivel internacional partiendo de una nueva identidad política desde la imbricación de los Estados con la comunidad de naciones y con organizaciones internacionales y avanza, finalmente, mediante el desarrollo de un Estado internacional cooperativo hacia la consecución de un Estado cooperativo común25. Esa transformación del Estado constitucional es, justamente, la respuesta que el constitucionalismo tiene que proporcionar a los apremios de un mundo interdependiente y en continua mutación. Los desafíos del orden internacional no pueden seguir quedando al margen de la propia dinámica de los acontecimientos jurídicos y políticos de nuestras democracias contemporáneas. Esta convicción impulsa a Häberle a postular la necesidad de un constitucionalismo renovado capaz de salvar la fractura entre el mundo en cuanto globalidad y el Estado de Derecho como modelo organizativo a nivel del Estadonación, permitiendo con ello la creación de lo que Häberle denomina "un Derecho común de cooperación"26. Por esta vía, la identidad constitucional trasciende las fronteras estatales y emerge como el arquetipo inspirador de una identidad política cooperativa compatible con las propias identidades particulares: "De este modo las Constituciones a nivel de Derecho interno serán cada vez más "comunes", y el vigor del Estado constitucional que así se intenta proyectar al exterior cosechará más éxitos a pesar de la llamada situación negativa que surge ante ciertos casos muy concretos"27. 25 Cfr. Häberle, P., Pluralismo y Constitución. Estudios de Teoría Constitucional de la sociedad abierta, cit., p. 262. 26 Häberle, P., Pluralismo y Constitución. Estudios de Teoría Constitucional de la sociedad abierta, cit., p. 263. Sobre la gestación de esta nueva forma de normatividad, Häberle insiste en la interpenetración del derecho internacional y el derecho constitucional, salvándose así la tradicional relación de oposición entre ambos: "El Estado "social cooperativo" no conoce la alternativa del llamado "primado" del Derecho internacional ni tampoco la del Derecho interno del Estado, sino que lo hace a través de las relaciones conjuntas del Derecho internacional y de las de los ordenamientos constitucionales nacionales internos hasta el extremo de que parte del Derecho interno constitucional y del internacional terminan por fundirse en una unidad, en un todo común inescindible" (Häberle, P., Pluralismo y Constitución. Estudios de Teoría Constitucional de la sociedad abierta, cit., ibidem). 27 Häberle, P., Pluralismo y Constitución. Estudios de Teoría Constitucional de la sociedad abierta, cit., ibidem.
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En consecuencia, la constitución se revela como un instrumento de inestimable valor para la construcción de una identidad política común. La constitución como compendio de valores y como proyección de paradigmas socioculturales que contribuye a conformar la identidad política: un centro de convergencia en el que confluyen formas culturales, tradiciones y valores; la constitución como identidad cultural reflexivamente construida en la que descansa un proyecto político común. Desde esta perspectiva, la constitución se nos presenta como el elemento vertebrador de una identidad de aliento cosmopolita que huye de la exaltación acrítica de los sentimientos. La identidad constitucional es, esencialmente, cultural, pero culturalmente reflexiva. No se construye al margen de la razón pero no es sólo razón. No excluye a la historia, pero tampoco se diluye en ella: su vocación de permanencia, su "constitución" axiológica, la proyecta hacia el futuro. En La Era de la Información, Castells distingue tres modelos de identidad colectiva: a) la identidad legitimadora, que pretende proporcionar un fundamento al statu quo, dando soporte a un determinado despliegue institucional, legitimando, en suma, un orden preexistente; b) la identidad de resistencia, cuyo origen ha de buscarse en los excluidos, en aquellos que ocupan posiciones devaluadas o estigmatizadas por la lógica de la dominación; es la identidad de las trincheras, de los que no se rinden, de los combatientes que no quieren asumir un orden con el que no se identifican; y c) la identidad proyecto, que se produce cuando los actores sociales, basándose en los materiales culturales de que disponen, construyen una nueva identidad que les proyecta hacia el futuro en la redefinición de la organización social28. Se trata de una identidad que busca transformar lo existente mirando de frente hacia el futuro: construyéndolo desde ahora, sin abjurar de la historia y de la cultura, pero sin asumirlas acríticamente. La identidad política constitucional se erige así en elemento vertebrador de una identidad proyecto, una identidad comprometida con la razón, con el hombre, con la historia y con la cultura, tanto como con la libertad, con la igualdad, con la justicia y con los derechos humanos. Aquí reside, precisamente, el valor de la constitución en la era de la globalización: la norma fundamental como momento articulador de la identidad política reflexiva y de la cultura jurídica. Una identidad política que demanda la realización de ciertos valores a nivel universal y cuyo sustrato ilustrado apunta hacia el ideal cosmopolita de una democracia mun28 Cfr. Castells, M., La Era de la Información. Economía, Sociedad y Cultura, vol. 2: El Poder de la Identidad, Alianza, Madrid, 1998, pp. 29-30.
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dial. Desde luego que no somos originales: existe toda una vasta literatura sobre el constitucionalismo cosmopolita. La metáfora de los ríos de tinta en el supuesto que nos ocupa no constituye ninguna hipérbole. A la altura de nuestro tiempo, el orden internacional establecido por la paz de Westfalia que descansaba sobre la figura del Estado-nación como actor exclusivo del derecho de gentes ha entrado ya en crisis irreversible y nada nos permite augurar que la situación pueda experimentar retrocesos. La crisis del Estado moderno se traduce en crisis de su sistema jurídico-político, de suerte que la crisis del constitucionalismo encubre otra más profunda, la del propio Estado como modelo articulador de las relaciones jurídicas y políticas: una crisis que delata, por tanto, la insuficiencia del modelo Estatal para responder a los apremios de la hora presente. Por eso, la invocación de un constitucionalismo cosmopolita no es un vano ejercicio de utopismo, sino la consecuencia de una constatación. Salvar la constitución y el derecho como elementos racionalizadores de la vida social, política y económica exige superar las angostas lindes del modelo estatal29. Esta necesidad apremiante no puede construirse, sin embargo, al margen de la recuperación efectiva de la legitimidad democrática. Por eso, todo esfuerzo expansivo del constitucionalismo más allá de los reducidos marcos políticos estatales ha de descansar sobre una articulación plena del principio democrático. De lo contrario, estaremos utilizando la constitución como cobertura legitimadora de un orden económico global que escapa a todo control político. Tiene razón De Vega cuando enfatiza este aspecto: el impacto de la globalización sobre el constitucionalismo ha de ser medido en términos de crisis del principio democrático. En opinión de De Vega el progresivo desplazamiento del principio democrático dentro de la constitución se ha producido en beneficio del principio liberal, lo cual refleja un desajuste entre ambos principios que tiene graves consecuencias. El desterramiento del principio democrático desarraiga a la constitución de su humus social como expresión legítima de una voluntad popular y la reemplaza por una referente inexistente, la idea de sociedad abierta, como si dicha realidad fuera un a priori, algo dado de una vez y para siempre, y no un proceso resultante de una determinada historia y posterior en todo caso a la conformación democrática de la sociedad a través de la constitución : "Al suprimir la noción de poder constituyente, por considerarla una abstracción metafísica, y al reemplazarla, desde un pretendido realismo 29 Para una visión retrospectiva del Estado nacional y un balance de sus perspectivas de futuro en el contexto global, cfr. Habermas, J., "El Estado nacional europeo. Sobre el pasado y el futuro de la soberanía y la ciudadanía", en Habermas, J., La inclusión del otro. Estudios de teoría política, Paidós, Barcelona, 1999.
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histórico, por la noción mítica de "la sociedad abierta" cuyos límites espaciales y cuya localización real se hacen imposibles de determinar, la Teoría Constitucional comenzará su andadura con la proclamación casi religiosa de un auténtico auto de fe. Nadie ha podido decir todavía dónde se encuentra esa nueva Arcadia de la libertad bautizada por Popper como "sociedad abierta". Frente a ella, por el contrario, lo que el mercado mundial ofrece es el hobbesiano bellum omnium contra omnes"30. Asistimos a un fenómeno doble y contradictorio: por un lado, la economía se expande y el capital se concentra creando un único espacio económico y social; por otro, la política se reduce y se subordina a la lógica del capital, la ciudadanía pierde poder de decisión, la democracia se debilita y se hace patente una crisis de legitimidad. La gran paradoja de la fragmentación política en la era de la globalización económica es consecuencia de un proceso de sometimiento de la política a los dictados de la razón instrumental. Los efectos demoledores de la globalización sobre la ciudadanía, la democracia y el constitucionalismo no pueden ser atenuados con enardecidas proclamas cosmopolitas: un constitucionalismo que no sea sensible a la necesidad de recuperar la política para los ciudadanos puede ser, sencillamente, un constitucionalismo vacío, susceptible de ser llenado al gusto de quienes manejan los ocultos resortes del poder económico. Con ello, la tensión del constitucionalismo clásico entre constitución material y constitución formal, entre norma y realidad, desaparece con la eliminación arbitraria de uno de los elementos objeto de la confrontación: "Ya no se trata simplemente de resolver la dificultad que entraña el hacer valer una normativa frente a una realidad constitucional poderosa y resistente a dejarse domeñar por el Derecho. El verdadero problema estriba en que, como consecuencia de la mundialización económica, una serie de poderes políticos reales que la Constitución debería controlar se convierten en poderes ocultos, y las agresiones a sus normas en fatales y misteriosos acontecimientos del destino" . Esta pérdida palmaria de vigencia de la normatividad constitucional es un sólido aliado para los adalides del capitalismo global que encuentran el camino expedito para rediseñar el orden social de acuerdo con las exigencias técnicas del sistema económico y al margen de todo control democrático. 30
De Vega García, P., "Mundialización y Derecho Constitucional: la crisis del principio democrático en el constitucionalismo actual", Revista de Estudios Políticos, nueva época, 100, abril/junio de 1998, pp. 13-56; la cita procede de la p. 52.
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Este constitucionalismo descafeinado da cobertura a una realidad fingida, al ocultar el sistema de poderes anónimos y difusos que se están transformando "en la auténtica Constitución material de todos los Estados"31. Urge pues recuperar el sentido prístino del constitucionalismo como expresión de la legitimidad democrática en la que se fundamenta y de la que procede: la Constitución como expresión de una voluntad ciudadana vigorosa cuya participación conforma los perfiles de la política y de la legitimidad, una constitución anclada históricamente en las demandas y valores expresados por el pueblo y que se constituye en el elemento galvanizador de la emancipación y el autogobierno. Restablecer ese nexo es una tarea apremiante, si queremos que la constitución pueda actuar efectivamente como elemento vertebrador de una respuesta sólida y vigorosa a la expansión imparable de la economía en la era de la globalización. La supervivencia del constitucionalismo, en cuanto compromiso axiológico sustantivo frente a las embestidas del capitalismo global, recaba empeños supranacionales. La vía del cosmopolitismo constitucional no puede cifrarse en la reducción de la pluralidad a una homogeneidad artificial y forzada. No se trata, por tanto, de suprimir los complejos ordenamientos jurídicos estatales, sino de articular mecanismos válidos de interpenetración e interdependencia. Frente a la vieja y ya caduca imagen de la constitución como cúspide de un ordenamiento jurídico autárquico y autosuficiente, reivindicamos una constitución como momento articulador de complejas redes de normas interdependientes, capaz de evitar que las exigencias fácticas de los cambiantes flujos normativos transnacionales no vulneren las exigencias normativas de los valores constitucionales. Un modelo de constitución basado sobre la interdependencia y no sobre la autarquía del sistema jurídico y que recupere los espacios públicos para la ciudadanía mediante reformas institucionales que hagan efectiva la vigencia del principio democrático. El proyecto de una constitución cosmopolita trata de asegurar la plena realización de los derechos humanos a través de un completo sistema de garantías, inspirándose en las exigencias normativas de la Declaración Universal de Derechos Humanos, del pacto internacional de derechos civiles y políticos y del pacto internacional de derechos económicos sociales y culturales32. Ese 31
De Vega García, P., "Mundialización y Derecho Constitucional: la crisis del principio democrático en el constitucionalismo actual", cit., Cfr. especialmente pp. 13-17, 25-36. Las citas proceden de la página 34. 32 Cfr. Pisarello, G., "Globalización, constitucionalismo y derechos: las vías del cosmopolitismo jurídico", cit., p. 38.
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nuevo constitucionalismo debería articularse, siguiendo a Petrella, a partir de cuatro grandes contratos mundiales que sentarían las bases de un derecho global capaz de abordar con decisión los problemas del mundo contemporáneo. Esos cuatro compromisos son los siguientes: a) Un contrato global para la satisfacción de las necesidades básicas que permitiera la supresión de desigualdades socio-económicas ilegítimas. La realización de este objetivo demandaría una reestructuración profunda del orden económico mundial y de sus instituciones emblemáticas, como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial o la Organización Mundial del Comercio. b) En segundo lugar, habría que suscribir un contrato global para la paz, la tolerancia y el diálogo entre culturas que exigirá la articulación de un modelo de derechos humanos capaz de combinar universalismo y multiculturalidad. c) Es necesario, igualmente, un contrato planetario sobre el desarrollo sostenible que restablezca la armonía entre progreso y naturaleza, entre técnica y vida. La continuidad de la especie humana y del conjunto del planeta sólo se asegurará mediante una explotación racional de los recursos y un modelo de desarrollo que garantice el derecho de las generaciones futuras a una vida digna. d) Por último, todo lo anterior sería infructuoso sin un contrato global democrático para un nuevo régimen político internacional, que rehabilite los canales de participación democrática a nivel supranacional, proyectándose hacia instancias federales de integración política33. El mero hecho de sugerir que este objetivo pueda realizarse a medio plazo entraña una dosis de atrevimiento difícil de disculpar. No cometeremos ese error; antes bien, seremos cautos en la administración de vaticinios y expectativas. Empero, no abdicamos del valor que la constitución ostenta en la vertebración social a partir de la conformación de vínculos y modelos culturales. La constitución como forjadora de cultura puede ser el vehículo a través de cual se consolide una identidad política reflexiva que reinstaure los valores de la modernidad, liberados ahora ya de las trabas que impuso el modelo técnico-burocrático de la modernización al modelo teórico-filosófico de la modernidad. Por eso, yerran quienes le reservan un papel meramente simbólico en el imaginario social, pues olvidan su di33
Petrella, R. (dir.)., Limits à la competitivité. Por un nouveau contrat mondial, Labor, Bruxelles, 1995, pp. 204 ss., cit. por Pisarello, G., "Globalización, constitucionalismo y derechos: las vías del cosmopolitismo jurídico", cit., pp. 38-45.
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mensión creadora de cultura y realzan su dimensión sustentadora de identidades. Una y otra faceta desempeñan una función absolutamente importante: la primera, en cuanto que permite crear arquetipos culturales, la segunda, en cuanto que cohesiona a la sociedad en torno a una identidad común. Sin embargo, resulta de singular trascendencia el papel que la constitución puede desempeñar en la creación de modelos culturales compartidos que siembren la semilla del ideal cosmopolita. Allí donde los valores y la cultura constitucional crea sus propios modelos específicos, la constitución no es una pura convención política sino un subproducto cultural emanado de la propia identidad. En esos casos no hay ósmosis de tradiciones constitucionales ajenas implantadas a modo de injertos, sino que la constitución expresa una identidad cultural que le da vida, al tiempo que contribuye a transformar esa realidad cultural mediante el establecimiento de nuevas formas culturales abiertas y pluralistas. La constitución como creadora de cultura es el mejor vehículo para la expansión del ideal cosmopolita. La crisis de soberanía que afecta al Estado alcanza de lleno a la constitución. La crisis de legitimidad del propio Estado es también una andanada contra la constitución. Empero, los males de la constitución sólo pueden ser sanados con dosis crecientes de democracia (que permitan encarar con éxito el envite de la legitimidad de la norma fundamental en las sociedades contemporáneas) y con más constitución (esto es, con un afianzamiento de las garantías constitucionales y con un fortalecimiento de las estructuras jurídicas constitucionales a nivel nacional y supranacional). La respuesta a la crisis de la constitución como norma suprema de los ordenamientos democráticos no puede ser otra que el fortalecimiento de los mecanismos democráticos y de los contenidos sustantivos de la propia constitución a partir de su extensión hacia marcos jurídicos supranacionales. El recorrido que hemos realizado hasta ahora pone en evidencia la crisis del modelo estatal; una crisis poliédrica que tiene múltiples perfiles y variadas implicaciones. La globalización entraña rupturas, quiebras, discontinuidades y disfunciones que se muestran por doquier en numerosos aspectos de los ámbitos cultural, social, político y jurídico. Son las aristas de un nuevo orden que comienza a emerger de forma imparable, una fuerza irresistible que trastoca y que quebranta el orden ya existente porque muchas de las viejas categorías e instituciones resultan insuficientes o anacrónicas. La globalización introduce desafíos que nos inquietan, incertidumbres que nos aturden. Afrontarlas requiere una actitud decidida por elaborar respuestas institucionales en los ámbitos jurídico, político y económico. Detener su avance imparable es, sencillamente, inútil. Como ha
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observado Giddens, la única respuesta atinada es la apuesta por la construcción de formas transnacionales de democracia: "Tomarse la globalización en serio significa que la democratización no puede limitarse al ámbito nacional"34. La crisis que la globalización provoca es consecuencia de esta disfunción entre lo nuevo y lo viejo, una disfunción que traduce desajustes y discontinuidades y que amenaza seriamente a la democracia, a los derechos humanos y a la justicia. He tratado de analizar estos fenómenos, mostrando cómo la globalización produce en el ámbito jurídico-político una triple crisis, cuya solución exige la redefinición de modelos y conceptos ya existentes y la creación de nuevos paradigmas institucionales y de nuevos conceptos y categorías jurídicos. Como un tridente, la crisis del Estado muestra tres derivaciones que alcanzan de lleno al proyecto de la modernidad, a saber: a) La crisis del estatuto monista de la ciudadanía, que concibió la ciudadanía como una especie de relación monogámica entre el individuo y el Estado. b) La crisis del paradigma espacio-temporal de los derechos humanos que muestra una incapacidad manifiesta para adaptarse a los requerimientos de un mundo interdependiente y tecnológicamente hiperdesarrollado. c) La crisis del modelo jurídico del Estado social de Derecho que provoca el naufragio de la Constitución dirigente y del derecho regulador, ante su incapacidad creciente para regular los procesos socioeconómicos de aliento supranacional. La solución a esta triple crisis precisa de una nueva comprensión del derecho y de la política, que haga posible su adaptación a las circunstancias hasta ahora desconocidas del mercado global y del mundo interdependiente. Una solución que ha de avanzar necesariamente por la vía del proyecto cosmopolita, recuperando el pulso de la política y de la participación ciudadana a través de espacios cada vez más amplios de integración regional, esto es, a través de una globalización-desde abajo, que recupere la política para la ciudadanía y que fructifique en la vertebración de una sociedad civil supranacional. Ello demanda, inevitablemente, la creación de nuevas instancias supranacionales, capaces de articular respuestas a problemas de alcance planetario y de recuperar el control sobre un subsistema económico cuya expansión indefinida crea una crisis severa de legitimi34
Giddens, A., La tercera vía y sus críticos, cit., pp. 170-171.
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dad del orden jurídico-político. Cualquier tentativa que se acometa en este sentido no podrá eludir el recurso al constitucionalismo como momento articulador de una identidad política común, cifrada en un conjunto de valores que, fraguados a través de un discurso intercultural, puedan ser universalmente aceptados. El futuro de los derechos humanos exige la implementación de respuestas jurídicas eficaces en el ámbito supranacional que hagan realidad los principios constitutivos de ese nuevo paradigma espacio-temporal de los derechos humanos, en función del cual los derechos de unos no pueden realizarse a costa de los derechos de otros y los derechos de la generación presente no pueden realizarse a costa de los derechos de las generaciones futuras. En esta tarea al constitucionalismo le cumple un papel de primer orden como substrato cultural sobre el cual construir el proyecto cosmopolita. III. LA CONSTRUCCIÓN EUROPEA Y EL PROYECTO COSMOPOLITA Llegados a este punto resulta inexcusable la indagación sobre el alcance del proceso de construcción europea en la gestación de un nuevo modelo constitucional. Entre otras cosas porque, a pesar de las aceradas críticas y de los aspectos sombríos que aquejan a la consolidación política de la Unión Europea, parece cada vez más incontestable la idea de que el proceso de unión política ha alcanzado ya un punto de no retorno: aquel que permite aventurar que no hay retroceso posible en las cotas de integración política y que el futuro verá nacer un nuevo actor político supranacional. Así parece desprenderse de los últimos acontecimientos de la política comunitaria que, aunque errática en muchos aspectos, parece enfilar cada vez con mayor firmeza la senda de la integración política. En este sentido, la firma en Niza el 7 de diciembre de 2000 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea35 constituye un hito decisivo, en la medida en que avanza un catálogo de derechos que puede constituirse en el embrión de un marco jurídico constitucional más amplio. A propósito de ello, no han faltado quienes han tratado de restar importancia al documento, por cuanto éste guarda innegables paralelismos con el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos humanos y las Libertades fundamentales que, suscrito en el ámbito del Consejo de Europa el 4 de noviembre de 1950, se había convertido por vía jurisprudencial en el texto de referencia de la Unión Europea en materia de Derechos humanos. Hay que resaltar, sin embargo, que el 35
D.O.C.E., C 346/1 de 18 de diciembre de 2000.
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logro principal de la Carta no consiste, justamente, en consagrar una serie de derechos ya instalados en el acervo jurídico comunitario, sino en avanzar en el establecimiento de un nexo inmediato entre el marco institucional de la Unión Europea y el reconocimiento expreso de un soporte axiológico constitutivo de la propia identidad, cuyo contenido es extensivo a toda persona en el ámbito territorial de la Unión, excepción hecha de los derechos vinculados a la condición de ciudadano (arts. 39-46). Sea como fuere, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea constituye un texto básico para comprender el alcance de las mutaciones que el proceso de construcción europea está experimentando, por cuanto que vertebra un bloque de legitimidad basado en la identidad cultural que representa el sistema de derechos humanos. Una identidad reflexivamente construida a partir de la propia tradición cultural y del acervo jurídico común. La Carta constituye, por ende, una simbiosis de pasado y de futuro, de memoria y de proyección, que amplía definitivamente el horizonte de la Unión Europea más allá de la articulación estricta de intereses mercantiles. Ahí reside su virtualidad: en su valor catalizador de voluntades y en su capacidad para gestionar una identidad política reflexiva. El contenido de sus preceptos constituye mucho más que una pura declaración retórica que proclama solemnemente derechos ya reconocidos, a través del Convenio del Consejo de Europa, en el ordenamiento comunitario. Se trata de una declaración de voluntad capaz de aunar el empeño común de los países miembros: en la Carta Europea se prefigura el horizonte aún lejano de una unión política, cuya consecución jamás sería viable sin la expresión de una voluntad colectiva concretada en la adhesión expresa a un sistema de valores constitutivos de la propia identidad. ¿Sería lícito sostener en consecuencia que la Carta de Derechos Fundamentales es la primera fase de un proceso constituyente ya iniciado? ¿O es demasiado aventurado avanzar un juicio de esta naturaleza? Es probable que así sea, aunque éste no será un camino exento de dificultades, pero sí que parece cada vez más evidente que el camino de regreso resulta más escarpado e inaccesible que el de ida. ¿Hacia dónde? Es difícil saberlo, pero sí que podemos anticipar que a donde haya que ir en el futuro, Europa irá junta. Y adviértase que no hablamos de una subregión del viejo continente, pues cuando esa realidad comience a tomar cuerpo el proceso de ampliación nos habrá conducido, probablemente, a una Unión Europea de, al menos, veintisiete Estados. La gestación de esa unidad política paneuropea ha comenzado ya. Ese fue el cometido de la Cumbre de Niza, que estableció los cimientos de la reforma
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institucional, allanando el camino para reformas ulteriores. La Declaración de Laeken sobre el futuro de la Unión Europea, firmada en la ciudad belga el 15 de diciembre de 2001, ha venido a corroborar una voluntad expresa y decidida de los países miembros de profundizar en los mecanismos de integración política. Tras realizar un balance del proceso de unificación europea desde sus orígenes, la Declaración confirma el propósito de consolidar el proceso de unión política iniciado en la última década, partiendo de la premisa de que se trata de un proceso en buena medida irreversible que precisa ser potenciado a través de una reforma institucional que establezca las coordenadas de una integración política creciente entre los países del continente. La Declaración de Laeken rezuma optimismo y confianza: "La Unión Europea es un éxito. Europa vive en paz desde hace más de medio siglo. Junto con América del Norte y Japón, la Unión es una de las tres regiones más prósperas de nuestro planeta". Sin embargo, en este preciso momento histórico la Unión se encuentra en una encrucijada. Pronto, en unos pocos años, el proyecto europeo se verá ampliado a doce países. El camino hacia la definitiva unificación europea parece, cada vez menos, una utopía inalcanzable: "Por fin, Europa está en camino de convertirse, sin derramamiento de sangre, en una gran familia. Una auténtica mutación que por supuesto exige un enfoque diferente del de hace cincuenta años, cuando seis Estados iniciaron el proceso". En estas coordenadas se hace necesario repensar el futuro de Europa, estableciendo pautas precisas que permitan la consecución de este ansiado objetivo de la unión política. Por eso, el Consejo Europeo de Laeken apostó por la celebración de una convención sobre el futuro de Europa en la que se sentaran las bases del nuevo orden político-institucional que habrá de regir el proceso de integración política paneuropea. Superada ya la fase de consolidación económica mediante la creación de un mercado común europeo, La Unión Europea afronta con decisión nuevos retos que la sitúan de lleno en el horizonte político de la federación de Estados. Un objetivo, sin duda lejano pero cuyos contornos comienzan ya a tomar forma. La Declaración constituye, en este sentido, un salto cualitativo que viene a consolidar las expectativas de unificación política ya anunciadas en los Tratados de Maastricht, Amsterdam y Niza; un salto cualitativo, cuya principal virtulidad no reside tanto en aportar soluciones como en detectar problemas y en inaugurar un debate. El futuro de la Unión como proyecto político requiere, principalmente, de un debate profundo sobre los retos que ha de afrontar: retos que hablan de eficiencia, de transparencia y de agilidad en la gestión, de simplificación de los procesos decisorios, de articulación jurídico-institucional y de la necesidad de profundizar en la legitimación democrática.
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Sin embargo, a pesar de tan graves y hondas preocupaciones, la Declaración de Laeken es, fundamentalmente, una reflexión sobre la identidad política europea. Esa es su auténtica clave interpretativa, el hilo conductor de sus reflexiones. Laeken constituye el punto de inflexión a partir del cual la identidad política europea adquiere renovado vigor. Porque la unión política sólo puede fraguarse sobre la base de una identidad común. Por eso, justamente, la Declaración trata de indagar las expectativas que los ciudadanos europeos albergan sobre el desarrollo y funcionamiento de las instituciones. Ese el es núcleo de sus reflexiones: ¿qué esperan los ciudadanos de las instituciones europeas? ¿qué han de hacer las instituciones europeas para que el ciudadano las sienta realmente suyas? ¿qué papel esperan los ciudadanos que juegue Europa en el contexto de la globalización? Ahí se resume el doble reto en el que se debate la identidad política de Europa: a) dentro de la Unión, hay que aproximar las instituciones al ciudadano, mediante la agilización de los procedimientos, la reducción de la burocracia, la transparencia en la gestión y un mayor control democrático; b) fuera de la Unión, Europa debe asumir un papel de liderazgo en un mundo globalizado, encarnando los valores más altos de su tradición humanista, una Europa comprometida con problemas de amplitud planetaria, capaz de ejercer un papel estabilizador en un mundo convulso, azotado por el subdesarrollo, el hambre, los fanatismos religiosos, el nacionalismo tribal y excluyente y el terrorismo: "Ahora que ha terminado la guerra fría y que vivimos en un mundo a la vez mundializado y atomizado, Europa debe asumir su responsabilidad en la gobernanza de la globalización. El papel que debe desempeñar es el de una potencia que lucha decididamente contra cualquier violencia, terror y fanatismo, pero que tampoco cierra los ojos ante las injusticias flagrantes que existen en el mundo. En resumen, una potencia que quiere hacer evolucionar las relaciones en el mundo de manera que no sólo beneficien a los países ricos sino también a los más pobres. Una potencia que quiere enmarcar éticamente la mundialización, es decir, ligarla a la solidaridad y al desarrollo sostenible". El proceso de construcción europea suscita, sin embargo, reacciones diversas e incluso contrapuestas. Ante la concentración política que se ha iniciado en los últimos quince años se registran, básicamente, cuatro tipos de actitudes en función de la aceptación de la transnacionalización política que la Unión Europea pretende llevar a cabo: a) los euroescépticos, que manifiestan una indisimulada reticencia al proceso de unión monetaria por considerarlo inconveniente o, cuanto menos, prematuro; b) los europeos partidarios del mercado, fieles seguidores de la integración económica pero desconfiados con cualquier tentativa de integración política; c) los
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eurofederalistas, que aspiran a una integración política de carácter federal y de base democrática que salve los déficits de legitimidad que tradicionalmente han afectado a las instituciones europeas; d) los representantes de la posición cosmopolita, que apuestan por la integración política europea como un primer paso para la construcción de un futuro régimen político mundial36. En concordancia con esta última postura, Habermas proclama que los procesos de integración representan mucho más que un conjunto de esfuerzos aislados de un conjunto de países por recuperar un cierto protagonismo en el contexto internacional y proclama su esperanza de que puedan contribuir a forjar un orden cosmopolita, regido por un principio de solidaridad entre todos los miembros de la especie humana. En efecto, el impacto normativo de la economía global ha provocado una drástica reducción de la capacidad de acción de los Estados nacionales que, progresivamente, se han visto privados de mecanismos que les permitiera amortiguar los efectos perversos de las fuerzas económicas transnacionales. Este proceso de precarización de las competencias estatales sólo puede ser combatido mediante la transferencia de sus objetivos económicos y sociales a instancias de poder más amplias, capaces de articular respuestas a la desertización de lo político en el marco estatal37. En el prólogo de La constelación posnacional, Habermas confirma las dificultades que la política experimenta en el contexto de una economía global, dificultades que hablan de su creciente incapacidad para articular respuestas sólidas a los problemas globales en el marco nacional. Sin embargo, tras corroborar la crisis de la política, de la ciudadanía y de la democracia frente a las tempestuosas y embravecidas acometidas de la economía, se muestra inaccesible a la desesperanza y cifra su anhelo cosmopolita en una vertebración federal de la Unión Europea capaz de actuar en el campo de la política social y económica. Una Europa "que pueda orientarse hacia el futuro de un orden cosmopolita sensible a las diferencias y compensador de las desigualdades sociales. Una Europa que se comprometa a luchar por la domesticación de cualquier forma de violencia, incluso de índole social y cultural, estaría inmunizada frente a la recaida poscolonial en el eurocentrismo. Una perspectiva de este tipo, suficientemente descentra36
Cfr. Habermas, J., La constelación posnacional. Ensayos políticos, Paidós, Barcelona, 2000, pp. 118 ss. La conexión entre el constitucionalismo europeo y los ideales cosmopolitas ha sido objeto de estudio, entre otros, por Eleftheriadis, P., "The European Constitution and Cosmopolitan Ideals", The Columbia Journal of European Law, Vol. 7, nº1, 2001, pp. 21-39. 37 Cfr. Habermas, J., La constelación posnacional. Ensayos políticos, cit., p. 75.
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da, puede satisfacer también las exigencias del discurso intercultural sobre los derechos humanos"38. A lo largo de la obra, al abundar en los presupuestos de actuaciones políticas integradoras de carácter regional, Habermas confiesa su intuición de que la recuperación de la política frente a las fuerzas del mercado global precisa de intervenciones supranacionales que reduzcan el número de actores políticos y que contribuyan a incrementar el escaso número de actores que, a nivel transnacional, están en condiciones de desarrollar una acción global. La precariedad de nuestros procesos institucionales se pone de manifiesto con particular crudeza cuando constatamos la interconexión global que posibilitan los avances vertiginosos de la ciencia. Nuestros escenarios sociales resultan cada vez más limitados a medida que los medios de comunicación y de transporte permiten profundizar en la integración creciente del planeta. Esta situación traduce un déficit institucional en la gestión pública de problemas de alcance planetario. Se hace preciso, entonces, vertebrar mecanismos institucionales de respuesta ante ese nuevo escenario. Sólo desde esta perspectiva política global, agrega el filósofo germano, podremos aventurarnos a la recuperación de los desacreditados contenidos sociales del Estado del bienestar, cuya reconducción exige la transferencia de esas funciones específicas a instancias supranacionales. La brecha que el sistema de producción capitalista introduce, genera una sociedad mundial estratificada. En efecto, la globalización económica produce interdependencias asimétricas entre los países desarrollados, los países en vías de desarrollo y los países subdesarrollados que sólo podrán ser superadas a través de un "procedimiento institucionalizado de formación de una voluntad política transnacional" que permita abordar proyectos transnacionales desde la perspectiva de lo que Held ha llamado gobernación global (global gobernance)39. Con estos planteamientos, Habermas se pronuncia sin ambages a favor de una "comunidad de Estados comprometida en términos cosmopolitas", en la que se puedan gestionar los riesgos y los costos a nivel global, frente a la expansión indiscriminada de las innovaciones tecnológicas cuyos efectos resultan devastadores para extensas superficies del planeta. La misión de ese nuevo orden cosmopolita no debe mirar a la desaparición del Estado, sino a la articulación de sus interacciones a escala planetaria 38
Habermas, J., La constelación posnacional. Ensayos políticos, cit., p. 10. Cfr. Habermas, J., La constelación posnacional. Ensayos políticos, cit., pp.75-77. La cita procede de la página 77. La idea de gobernación global, citada por Habermas, es aportada por David Held en su obra La Democracia y el orden global, cit. 39
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mediante mecanismos institucionales de acción política conjunta. Hay que poner fin a esa visión atomista de los Estados como unidades desagregadas e independientes que gestionan sus intereses interpretando todos los problemas en clave individual. Eso ya no se sostiene, porque se trata de una concepción sencillamente anacrónica. La comunidad de Estados precisa, entonces, de políticas globales a partir de una comprensión solidaria de sus relaciones, una solidaridad cosmopolita que, sin embargo, no puede cimentarse ya sobre las identidades "fuertes" que daban sustento al Estado-nación: su fundamento, subraya Habermas, no puede ser otro que el universalismo moral expresado en los derechos humanos40. Este mismo espíritu cosmopolita late entre los presupuestos del Proyecto de una ética mundial de Hans Küng: la necesidad de una ética para el conjunto de la humanidad, de un talante ético global. Ese proyecto debe basarse en la responsabilidad del hombre ante los retos tecnológicos y la explotación de los recursos; una ética que garantice las condiciones de vida sobre el planeta: "En los umbrales del tercer milenio se impone con más urgencia que nunca la cuestión cardinal de la ética: ¿bajo que condiciones fundamentales podemos sobrevivir con una vida humana en una tierra habitable, programando humanamente nuestra vida individual y social? ¿Qué presupuestos son necesarios para salvar la civilización humana en el tercer milenio? ¿A qué principio básico habrán de atenerse los responsables de la política, de la economía, la ciencia y la religión? ¿Qué se requiere para que el hombre concreto alcance una existencia plenamente realizada?". En este sentido, agrega Küng, "el realismo del principio responsabilidad y la "utopía" del principio esperanza (Ernst Bloch) se reclaman mutuamente"41. Se trata, en suma, de reivindicar una ética de la responsabilidad global, según el título de un trabajo reciente de Mary Midgley42, que puede y debe ser compatible con otro de los referentes axiológicos de nuestro tiempo: la solidaridad como valor de concertación, de encuentro, de unidad y de comprensión mutua que haga posible la convivencia pacífica, el respeto intercultural y la cooperación recíproca; la solidaridad como valor sobre el que articular nuevas alianzas y como contrapunto al desafío de la colisión a que nos conduce la relación vertical entre naciones43. 40
Habermas, J., La constelación posnacional. Ensayos políticos, cit., pp. 141. Küng, H., Proyecto de una ética mundial, 4ª edic., Trotta, Madrid, 1998, pp. 49-50. 42 Cfr. Midgley, M., "Towards an ethic of global responsibility", en Dunne, T., y Wheeler, N.J. (eds.), Human Rights in Global Politics, Cambridge University Press, Cambridge, 1999, pp. 160-174. 43 Resende, P.E.A., "A federaçao como alternativa democrática nas relaçoes entre as naçoes", en Dowbor, L., Ianni, O., y Resende, P.E.A. (eds.), Desafios da globalizaçao, cit., p. 28. 41
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El mundo actual precisa imperiosamente superar la fragmentación de éticas diversas, opuestas o antagónicas: "Un mundo único -asevera Küng- necesita un talante ético fundamental; esta sociedad mundial única no necesita ciertamente una religión o una ideología unitarias, pero sí alguna clase de normas, valores, ideales y fines obligatorios y obligantes"44. Y el Informe de la Comisión de Gestión de los Asuntos Públicos Mundiales de 1995 declara sin titubeos la necesidad de que emerja una ética cívica global, basada en el compromiso común con un conjunto de valores fundamentales, adecuados a la realidad multicultural de un planeta diverso, valores cruciales que permitan avanzar en la creación de una comunidad moral universal como el respeto a la vida, la libertad, la justicia o la solidaridad y que se resumen en el principio de que las personas deben tratar a los demás como ellas mismas desearían ser tratadas45. En concordancia con estos planteamientos, E. Fernández ha propugnado la necesidad de erigir una ética globalizada sobre la base del reconocimiento de la validez universal de los derechos humanos, cuya virtualidad residiría en constituir la argamasa para la cohesión de un nuevo orden global abierto a un diálogo intercultural46. Por esta vía, el reconocimiento internacional de los derechos humanos se erige, justamente, en la referencia axiológica de ese catálogo ético global que comienza ya a emerger. Su incorporación al derecho internacional y su creciente capacidad normativa en las relaciones entres Estados permite augurar, como ha notado Barbera, una ampliación de los horizontes del constitucionalismo clásico, cuya extensión a la esfera supranacional puede contribuir decisivamente a la protección efectiva de los derechos humanos47. 44
Küng, H., Proyecto de una ética mundial, cit., p. 10. Cfr. Nuestra comunidad global. Informe de la Comisión de Gestión de los Asuntos Públicos Mundiales, cit., pp. 58-63. 46 La existencia de una ética globalizada recaba de un catálogo de valores de vigencia universal cuya aceptación debe descansar en alguna suerte de reformulación del imperativo moral kantiano. Entiende Fernández que la construcción de una ética pública, capaz de orientar el derecho y la política a nivel global, remite casi inelubilemente a la teoría de los derechos humanos: "Si hay una teoría ética que pueda profesar como ética globalizada su más firme candidata sería la teoría de los derechos humanos, puesto que los valores que los fundamentan tienen vocación de universalidad y los derechos reconocidos son universalizables a cada uno de los seres humanos" (Fernández García, E., Dignidad humana y Ciudadanía Cosmopolita, cit., pp. 89-92. La cita proviene de la p. 91). Sobre el desarrollo histórico de la ciudadanía y la revalorización de su importancia en el debate contemporáneo sobre el cosmopolitismo, Belvisi ha apuntado la conexión de esta temática con la argumentación moral mediante la cual se intenta fundar una ética común para la sociedad planetaria (Cfr. Belvisé, F., "Cittadinanza", en Barbera, A.(a cura di), Le basi filosofiche del costituzionalismo. Lineamenti di filosofia del diritto costituzionale, Laterza, Bari, 2000, pp. 141-143). 47 Cfr. Barbera, A., "Le basi filosofiche del costituzionalismo", en Barbera, A. (a cura di), Le basi filosofiche del costituzionalismo. Lineamenti di filosofia del diritto costituzionale, cit., p. 41. 45
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IV. COMUNIDAD DE ESTADOS Y ORDEN COSMOPOLITA La profundización en la legitimación democrática de las instituciones europeas ha puesto de relieve no sólo que el proceso de construcción europea precisa de la democracia sino que la democracia precisa la superación del modelo del Estado-nación en espacios geográficos mayores, de suerte que la integración política despierta la expectativa de nuevos espacios de ciudadanía a nivel planetario. Es la vieja aspiración de una ciudadanía cosmopolita, un ideal vigoroso y de dilatada tradición histórica que aparece ahora renovado ante las demandas de una sociedad cambiante que reclama nuevos paradigmas. Es la conciencia de la pertenencia a la especie humana en toda su amplitud: una identidad sin exclusiones que pugna por abrirse paso en el umbral de una nueva era. Esa es la imagen del kosmou politês, del ciudadano del mundo que Diógenes reclamaba y que los estoicos desarrollaron para reflejar esa doble dimensión identitaria del sujeto: su pertenencia a la comunidad local, en la cual discurre su devenir vital, y su adscripción a una comunidad más amplia y universal en la que todas las diferencias se reducen a la unidad de la especie48: lo local que no excluye lo universal y lo universal que no ignora la particularidad. El cosmopolitismo como expresión más pura de un humanismo comprometido con la universalidad de los valores se consolida en la tradición filosófica de la Ilustración. En Para la paz perpétua, Kant apuesta por la emergencia de un orden jurídico cosmopolita que salve la insuficiencia del derecho internacional para establecer la paz entre los pueblos, advirtiendo expresamente que su proyecto cosmopolita no debe confundirse con un empeño unificador forzado, insensible a las diferencias, ajeno a las propias raíces culturales y a la pluralidad inherente a la condición humana. El humanismo kantiano desemboca coherentemente en un proyecto cosmopolita que aspira a superar la fragilidad del derecho internacional. Así lo entiende Habermas en su exégesis del cosmopolitismo kantiano: "El orden republicano de un Estado constitucional democrático basado en los derechos humanos no sólo requiere un débil control -en términos del derecho internacional- de las relaciones entre los pueblos dominadas por las guerras. El orden jurídico en el interior de los Estados debe, más bien, culmi48 Cfr. Nussbaum, M.C., "Patriotismo y cosmopolitismo", en Nussbam, M.C. (ed.), Los límites del patriotismo., cit., pp. 14-29. La tesis de Nussbaum ha sido comentada certeramente por Fernández García, E., Dignidad humana y Ciudadanía Cosmopolita, cit., pp. 110 ss.; sobre la reivindicación del legado cosmopolita de resonancias kantianas en Martha Nussbaum puede verse Llano Alonso, F.H., El humanismo cosmopolita de Inmanuel Kant, Dykinson, Madrid, 2002, pp. 170 ss.
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nar en un orden jurídico global que congregue a los pueblos y elimine las guerras"49. El cosmopolitismo no significa desarraigo; no subestima ni desprecia las tradiciones y las raíces culturales, antes bien, las pondera y las valora, pero sin hipostasiarlas en dogmas inaccesibles a la reflexión racional. A partir de estos presupuestos, Appiah propone lo que denomina un cosmopolitismo liberal que formula en los siguientes términos: "valoramos las diversas formas humanas de vida social y cultural; no queremos que nadie se convierta en parte de una cultura global homogénea, y sabemos que ello significa que también existirán diferencias locales (dentro de los Estados y también entre ellos) en el ámbito moral. En la medida en que estas diferencias cumplan determinadas constricciones éticas generales -concretamente, en la medida en que las instituciones políticas respeten los derechos humanos básicos- los cosmopolitas nos congratulamos de su existencia"50. Es posible, por tanto, integrar lo local en una visión omnicomprensiva del mundo y de la especie humana, como han mostrado K.A. Appiah con su concepto de patriotismo cosmopolita y Otfried Höffe con su propuesta de cosmopolitismo graduado51. Para ser ciudadano del mundo no hay que renunciar a las identidades locales, que constituyen una fuente irrenunciable de riqueza y vitalidad, de suerte que éstas se integran en un vínculo de más amplio aliento: aquel que une a cada hombre con la humanidad toda. Entre nosotros, esta idea ha encontrado eco en los planteamientos teóricos de Eusebio Fernández cuya tesis de la doble naturaleza de la ciudadanía trata de conciliar la dimensión identitaria particular inherente a todo sujeto histórico con la vocación universal que nos vincula a cada uno de nosotros con el resto de la especie humana. Frente a la abstración de un cosmopolitismo construido sobre el desarraigo y la negación de la particularidad hay que postular la plena compatibilidad de la identidad particular con las exi49
Habermas, J., "La idea kantiana de la paz perpetua. Desde la distancia histórica de 200 años" en Habermas, J., La inclusión del otro. Ensayos de teoría política, cit., p. 147. Sobre el cosmopolitismo kantiano cfr. Llano Alonso, F.H., El humanismo cosmopolita de Inmanuel Kant, cit. 50 Cfr. Appiah, K.A., "Patriotas cosmopolitas", en Nussbam, M.C. (ed.), Los límites del patriotismo, cit., pp. 33-42. La cita procede de la página 38. 51 Sobre el planteamiento de Otfried Höffe, cfr. "Una república mundial y complementaria. Sobre un ordenamiento jurídico y de paz en la época de la globalización", en Derecho intercultural, Gedisa, Barcelona, 2000, especialmente pp. 239 ss. El autor propone un república mundial basada en una legitimación combinada, a través de una mediación entre la legitimación ciudadana y la estatal, que permitiría instaurar una república mundial complementaria, subsidiaria y federal: la ciudadanía nacional no excluye a la ciudadanía mundial sino que ambas se complementan.
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gencias moralmente valiosas de una identidad universal. Por eso, precisamente, Fernández apostilla: "...la condición de ciudadano del mundo no sustituye a la de ciudadano de un país, sino que debe convivir con ella y en el caso de ciertos derechos, los más fundamentales o básicos, la debe preceder"52. No por antiguo el ideal cosmopolita carece de vitalidad. Y es que a pesar de su alto contenido utópico y de los múltiples problemas que plantea la articulación efectiva de una alternativa cosmopolita viable, su proyección sobre la realidad presente es, en nuestros días, la única respuesta satisfactoria frente a las demandas de un mundo globalizado. El cosmopolitismo es, además de una hermosa utopía, una idea poderosa capaz de transformar la realidad en la medida en que es inherente a la propia naturaleza humana. Por eso, cuando subrayamos el carácter utópico del proyecto cosmopolita no podemos preterir su dimensión estrictamente humana, anclada profundamente en la naturaleza de la persona y en la dimensión sintiente del hacer ético que establece nexos de empatía entre los seres humanos: el reconocimiento de la alteridad y de la dignidad ajena que son, sin duda, los principios fundantes de la ética, entraña en sí mismo una posición potencialmente cosmopolita, pues como ha aseverado Adela Cortina: "sólo proyectos capaces de generar ilusión, proyectos realistas por estar entrañados ya en el ser de la persona, pueden hacer fortuna y el ideal cosmopolita está latente en el reconocimiento de derechos a los refugiados, en la denuncia de crímenes contra la humanidad, en la necesidad de un Derecho Internacional, en los organismos internacionales y, sobre todo, en la solidaridad de una sociedad civil, capaz de obviar todas las fronteras"53. Sensible al potencial emancipador y al vigor utópico del ideal cosmopolita, David Held, uno de los más lúcidos politólogos de nuestro tiempo, ha plasmado, con el magisterio que le distingue, sus reflexiones sobre la viabilidad de un gobierno global de signo democrático en su obra La democracia y el orden global. Del Estado moderno al gobierno cosmopolita. En su análisis sobre el futuro de la democracia en la era de la globalización, Held se cuestiona cómo debe ser entendida la democracia en esta época de descentralización política e interdependencia estatal: ¿es todavía posible sostener la idea de un Estado democrático ante los desafíos que plantea la globalización desde arriba y desde abajo? ¿Cuál es el futuro de 52
Fernández García, E., Dignidad humana y Ciudadanía Cosmopolita, cit., p. 108. Cortina, A., Ciudadanos del mundo. Hacia una teoría de la ciudadanía, Alianza, Madrid, 2001, p. 252. 53
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la legitimidad democrática ante la eclosión masiva de organizaciones y corporaciones transnacionales y la interpenetración de las decisiones estatales? En definitiva, ¿cuál debe ser el futuro de la democracia en el contexto de las interacciones entre lo local, lo nacional, lo regional y lo global?54. Ante las tendencias hacia la fragmentación de la ciudadanía y de la democracia como consecuencia del impacto de la globalización, la respuesta no puede ser otra que la transnacionalización de la política a partir de la vertebración de un modelo democrático cosmopolita. El potencial emancipador del status de ciudadano sólo se desarrollará plenamente cuando se logre alcanzar la ciudadanía universal. Para Held, el futuro de la democracia en la era de la globalización pasa por la necesidad de articular mecanismos de integración capaces de gestionar una voluntad política democrática global. La mutación profunda que está sufriendo el Estado-nación demanda una reformulación de la democracia acorde con las nuevas circunstancias del mundo globalizado. La insuficiencia del marco político nacional en las coordenadas de la interdependencia provoca una crisis de la fórmula política democrática, crisis que inevitablemente alcanza al concepto de ciudadanía, que queda interpenetrado por múltiples instancias de poder. La proliferación de organizaciones internacionales de carácter regional o supranacional incide directamente sobre los espacios de decisión pública en el ámbito estatal, de manera que la democracia moderna queda severamente limitada por el alcance decisorio de instancias supranacionales: "En consecuencia, la idea de una comunidad que se gobierna a sí misma de forma efectiva y determina su propio futuro...es hoy en día altamente problemática"55. En fin, la recuperación de la política frente a la fuerzas centrípetas de la economía demanda la construcción de un proyecto de democracia cosmopolita, cuyos objetivos principales quedan sintetizados en los siguientes:
54 Cfr. Held, D., La democracia y el orden global. Del Estado moderno al gobierno cosmopolita, cit., p. 169. 55 Las comunidades nacionales, sostiene Held, no son la única fuente de elaboración de las decisiones que influyen sobre las vidas de las personas, de tal modo que las medidas implementadas por los gobiernos nacionales no afectan exclusivamente a sus propios ciudadanos. Para ilustrar esta afirmación Held se remite a algunos ejemplos, como los que proporcionan los efectos colaterales que se derivan para terceros países de las variaciones del tipo de interés, cuestón ésta que, a pesar de ser considerada una materia nacional, puede provocar cambios significativos en la economía global; igualmente, una decisión referida a la tala de bosques puede tener profundas derivaciones para la preservación del medio ambiente más allá de las fronteras del Estado que la adopta (Cfr. Held, D., La democracia y el orden global, cit., p. 37 ss. La cita procede de la página 39).
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a) La creación de una ciudadanía mundial, cuya atribución no quedaría condicionada al previo reconocimiento de nacionalidad alguna. La ciudadanía mundial erige a la persona en centro de imputación de derechos y deberes, independientemente de su nacimiento y de su posición social, y confiere plenitud de derechos políticos. b) El modelo cosmopolita de democracia trataría así de garantizar los mecanismos para la consolidación del derecho democrático cosmopolita mediante el establecimiento de reglas precisas para la elaboración de decisiones políticas. Held se refiere al derecho democrático cosmopolita para aludir a la necesidad de establecer un derecho público democrático que trascienda más allá de las propias fronteras estatales. Debe ser concebido, por tanto, como un dominio del derecho diferente del derecho de los Estados y del derecho internacional. Evocando a Kant, Held concibe este tipo de derecho como un medio para transformar el derecho nacional e internacional en un derecho público de la humanidad, de modo que el derecho cosmopolita trasciende las pretensiones de individuos y Estados y se extiende a todos los miembros de la comunidad universal56. Para ello debería dotarse de una estructura institucional suficiente para la formación de la voluntad colectiva y para la ejecución de los acuerdos que se tomen. Este objetivo requerirá la creación de un poder legislativo y un poder ejecutivo transnacionales que implementaran consistentemente los planos regional y global de decisión. Con estas premisas, Held trata de integrar una red legislativa en la que se integrarían parlamentos regionales, otros cuerpos legislativos ya existentes, como el Parlamento Europeo, y una asamblea o parlamento mundial dotado de poderes reales, en el que, por su naturaleza democrática, sólo se integrarían las naciones democráticas, si bien quedaría abierto a otras naciones a medida que se democratizaran57. El poder ejecutivo se conformaría a partir de la transformación del Consejo de seguridad de Naciones Unidas en una instancia ejecutiva supranacional. c) La institucionalización de una justicia universal, mediante la creación de un tribunal penal internacional cuyas resoluciones sean in56
Cfr. Held, D., La democracia y el orden global, cit., pp. 232-262 y 271-272. Por eso precisamente Held contempla el parlamento mundial como una institución complementaria de la Asamblea General de Naciones Unidas, al menos en las primeras fases de desarrollo del gobierno cosmopolita, con el objetivo de garantizar un foro de debate de todos los países del mundo independientemente de su régimen político. Con el transcurso del tiempo la Asamblea General iría perdiendo peso en beneficio del parlamento mundial, aunque podría preservarse como una segunda cámara (Cfr. Held, D., La democracia y el orden global, cit.,p. 324). 57
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mediatamente ejecutables, auxiliándose de una red de instituciones judiciales en los ámbitos local, regional y global que garantizara el imperio del derecho cosmopolita mediante la provisión de mecanismos judiciales58. El proyecto de democracia cosmopolita que Held propone pretende así articular mecanismos reales para la construcción paulatina de espacios regionales de cooperación política que propicien la superación -que no la supresión- del marco político estatal en beneficio de nuevas formas de participación democrática: una ciudadanía supranacional que permita desembocar a largo plazo en una organización democrática cosmopolita. Esto no implica la desaparición del Estado como tal, pero sí su reformulación de acuerdo con las demandas de un contexto global. Concuerdo con Held cuando sostiene que, a pesar de la decadencia del modelo Estatal, la era del Estado-nación no está en absoluto agotada. Las tesis que vaticinan el fin del Estado adolecen de graves carencias en su enfoque, pues omiten la versatilidad y la persistente capacidad del aparato estatal para adaptarse a las nuevas circunstancias de la interdependencia y la globalización. Pensar en clave cosmopolita no equivale, entonces, a establecer un juicio favorable sobre la desaparición de los Estados: como catalizadores de las identidades colectivas, los Estados tienen que ejercer un papel de singular relevancia no sólo en la gestación sino también en la articulación de un gobierno global. En ese contexto, los Estados se transformarán en piezas articulables dentro de un sistema global, perdiendo su dimensión exclusivista del poder y del derecho para erigirse en un elemento más en la estructura del poder democrático cosmopolita. Dejarán, entonces, de ser los únicos centros de poder legítimos dentro de sus propias fronteras y la instancia única de producción normativa en su ámbito territorial59. Obviamente, esta propuesta tiene una alta dimensión utópica, pero está dotada también de contenidos concretos, objetivos a corto plazo que constituyen hitos de la construcción democrática global; justamente por eso Held califica su propuesta como "realista-utópica", en la medida en que la gran esperanza de la sociedad cosmopolita no se desvanece en una ensoñación etérea e intangible, sino que se especifica en acciones concretas tendentes a la consecución de objetivos factibles a corto plazo60, de modo que la consecución de éstos irá sentando las bases para metas ulteriores. Entre esos objetivos hay ya algunos hacia cuyo logro parece que se avanza lentamente. Ese el caso de los 58 59 60
Cfr. Held, D., La democracia y el orden global, cit., pp. 265-338. Cfr. Held, D., La democracia y el orden global, cit., p. 278. Cfr. Held, D., La democracia y el orden global, cit., p. 330.
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espacios regionales de integración política, siguiendo la estela de la Unión Europea, que comienzan a proliferar y expandirse en otros contextos geográficos; la reforma del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas a fin de incorporar la voz de los países en vías de desarrollo es otra de las materias que forma parte ya de la agenda política de la O.N.U., aunque es previsible que tarde aún en fructificar los esfuerzos encaminados hacia su logro; igualmente, se detecta una tendencia hacia la internacionalización de la justicia con algunos hitos decisivos en los últimos tiempos, como el caso Pinochet, la creación de tribunales ad hoc para delitos de lesa humanidad cometidos en Ruanda y en la extinta Yugoslavia61 y el acuerdo para la constitución con carácter permanente del Tribunal Penal Internacional62. Hay que reseñar, asimismo, los empeños realizados desde la O.N.U. mediante la celebración de conferencias globales para abordar temas como el desarrollo, el medio ambiente, la población, la situación de las mujeres o el racismo que, en opinión de Falk, constituyen experimentos incipientes de democracia cosmopolita y "son claros ejemplos de este innovador ethos democrático"63. V. EL PRINCIPIO ESPERANZA Y EL FIN DE LA HISTORIA Queda, sin embargo, mucho camino por recorrer y no son pocas, ciertamente, las nubes que se ciernen sobre el horizonte. La esperanza de una ciudadanía cosmopolita sigue siendo solamente eso: una esperanza cuya fuerza puede dirigir una acción transformadora. Ese es el tenor de la invocación del principio esperanza (Das Prinzip Hoffnung) formulado por Ernst Bloch: la capacidad de alcanzar aquello que está distante depende plenamente de la propia responsabilidad de los individuos y de su compromiso inequívoco con la consecución de los ideales que persiguen. Importa advertir, no obstante, que la ciudadanía cosmopolita pertenece al terreno de lo real sólo como desideratum: algo a lo que se aspira a pe61 El primero de ellos fue creado por la resolución 955 del del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, adoptada el 8 de noviembre de 1994; el segundo fue instituido también por resolución del Consejo de Seguridad nº 827, de fecha 25 de mayo de 1993. 62 Tras la culminación de los trabajos del comité preparatorio del proyecto el 4 de abril de 1998, en Nueva York, se celebró en Roma una Conferencia Diplomática de Plenipotenciarios entre los días 15 de junio y 17 de julio de 1998 que concluyó ese día con la aprobación del Estatuto de la Corte Penal Internacional. Votaron a favor 120 Estados, se abstuvieron 21 y 7 votaron en contra (Estados Unidos, China, India, Irak, Israel, Libia y Sudán). El tratado ha entrado en vigor tras haber sido ratificado por 60 Estados. Ejerce su competencia sobre los crímenes de genocidio, de lesa humanidad, de guerra, y de agresión (Cfr. Truyol y Serra, A., "Estudio preliminar", cit.,, pp. 100-102). 63 Falk, R., "Una revisión del cosmopolitismo", cit., p. 73.
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sar de su incierto futuro. La meta de una política global queda aún tan lejos como las estrellas que lucen en el firmamento: cada noche se visten de luz en los confines entre la realidad y el sueño, vana ilusión de la que sólo alcanzamos sus reflejos. Nada nos permite pensar que pueda hacerse tangible aunque, seducidos por el espejismo rutilante en las noches del estío, nos sintamos tentados de alzar la mano para apresarlas. Al socaire de nuestros anhelos, la ciudadanía europea puede, desde luego, convertirse en cualquier otra realidad más prometedora; pero es aún bastante limitada y nada nos asegura que no acabe convertida en un carnet de miembro numerario de un club selecto de distinguidos consocios. Nuestros presagios no pueden restituirnos al mundo idílico del paraíso perdido. Queramos o no, somos humanos y tan humano es el amor como el odio, la razón como las pasiones. El proyecto cosmopolita no será nada si no descansa sobre una conciencia cosmopolita que pueda generar un sentimiento de común pertenencia, una identidad moralmente reflexiva construida sobre la adhesión a un catálogo axiológico de aliento universal. Es claro que esta tarea demanda la participación activa de la ciudadanía: allí donde las estructuras impiden la gestación de una identidad colectiva sólo la ciudadanía puede recuperar el protagonismo mediante la revitalización de la democracia. Este empeño sólo será viable mediante la gestación de una identidad colectiva de aliento cosmopolita a través de los movimientos sociales y de las organizaciones no gubernamentales. A tenor de ello, Habermas subraya que la esperanza de un orden cosmopolita precisa de organizaciones transnacionales de integración capaces de articular nuevos mecanismos de articulación de voluntades a escala mundial que permitan una domesticación de los costes sociales no deseados de la globalización. Sin embargo, no existe una fórmula de este tipo y ni siquiera dentro de las ciencias sociales pueden rastrearse esfuerzos teóricos que vayan en esta dirección. Para ello es necesario crear nexos de solidaridad supraestatal o cosmopolita entre la ciudadanía que haga que los Estados se sientan vinculados entre sí por un sentimiento de común pertenencia a la comunidad. Sin embargo, esa institucionalización de procedimientos a escala planetaria no puede vertebrarse bajo la forma de un Estado mundial, ya que una organización de esta índole ignoraría la voluntad y las particularidades del Estado-nación64. Se trata, por tanto, de recuperar la primacía de la política sobre las fuerzas centrípetas del capitalismo depredador, algo para lo cual carecemos aún de instancias suficientemente articuladas y eficaces que puedan 64
Cfr. Habermas, J., La constelación posnacional, cit., pp. 78-79.
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reorientar las tendencias perversas de la globalización hacia un horizonte más prometedor y humanitario: aquél que haga de la democracia una forma de gobierno global, capaz de articular respuestas a nivel planetario; un horizonte en el que la ciudadanía recupere esa dimensión igualitaria que su irrupción en la modernidad supuso: la abolición de privilegios, discriminaciones y prerrogativas en función del origen étnico, de la posición social o de la capacidad económica. La esperanza de una democracia cosmopolita está aún viva y seguramente continúe estándolo durante siglos: seguirá siendo un anhelo inalcanzable. Y es posible que nunca llegue a realizarse; pero eso no desacredita en absoluto la pujanza y el vigor del proyecto, pues las esperanzas no son vanas si modifican comportamientos, si impregnan las prácticas sociales, si demandan mayores niveles de exigencia en la ordenación social, inoculando la simiente del inconformismo en los campos donde crece la autocomplacencia y la resignación, cuyas raíces sólo pueden erradicarse con el potencial emancipador de las grandes aspiraciones colectivas. Ese ha sido durante siglos el valor incalculable de los ideales utópicos: la utopía como algo capaz de inspirar las acciones de los individuos y de orientar las prácticas sociales; la utopía como el no-lugar que se hace historia en el decurso de las transformaciones que provoca; la utopía no como meta sino como camino, el evanescente y movedizo horizonte de las esperanzas inalcanzables cuya existencia nos estimula a continuar caminando. Algo que no existe y que sin embargo es, parcialmente siquiera, una realidad tangible: la proyección histórica de lo perfecto en las imperfectas sociedades humanas. Erraba Fukuyama con su diagnóstico triunfalista, intrépido y arrojado: el fin de la historia es el fin de la utopía65. No creemos que tal cosa se haya producido. Para Fukuyama la historia no es una pura sucesión de acontecimientos concatenados cronológicamente, sino un conjunto de fenómenos dotados de sentido en cuyo seno han competido distintas teorías referidas a la naturaleza de un orden social y político justo. En virtud de ello, entiende nuestro autor que "si nos hallamos en un punto en que no podemos imaginar un mundo sustancialmente distinto del nuestro, en el cual no hay ninguna manera evidente de que el futuro represente una mejora fundamental respecto al orden presente, entonces hemos de tomar también en consideración la posibilidad de que la historia misma puede llegar a su fin"66. 65 Cfr. Fukuyama, F., The end of History and the last man, Penguin Books, London, 1992 (hay trad. castellana de P. Elías, El fin de la Historia y el último hombre, Planeta, Barcelona, 1992). 66 Fukuyama, F., El fin de la Historia y el último hombre, cit., pp. 89-90.
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Esta onírica visión de la realidad es tan falsa como un espejismo: una fantasía impregnada de optimismo que sólo existe en la duermevela delirante de los enajenados. En su trabajo "No exit. The errors of Endism", Samuel Huntington desacredita con desafiante rotundidad las tesis de Fukuyama: "Abrigar la esperanza del benigno fin de la historia es humano. Esperar que ocurra carece de realismo. Razonar presuponiéndolo es desastroso"67. La derrota del socialismo real puede suponer, ciertamente, el fin de un concreto modelo utópico, pero no el ocaso de la utopía en general. En ésto precisamente reside el fracaso de la tesis de Fukuyama: en que subestima el potencial transformador de los grandes ideales, la fuerza incontenible de las esperanzas colectivas. Que el modelo de organización económica del capitalismo y la democracia liberal como forma de organización política son los grandes triunfadores de nuestro tiempo es algo que nadie que esté en sus cabales podrá discutir. Pero de ahí no puede válidamente inferirse que lo que es, deba seguir siendo invariablemente en el futuro. Fukuyama incurre en una especie de falacia naturalista en cuanto que extrae un juicio de valor sobre el deber ser a partir de la constatación fáctica de lo que es. Si, por el contrario, admitimos que las cosas pueden ser de otra manera y que es deseable que así sea, entonces nuestro compromiso con la transformación de la realidad supondrá, finalmente, la reivindicación de la continuidad de la historia como algo que depende de nosotros y sobre lo cual podemos y debemos actuar. Partamos, pues, del reconocimiento de que ésta no es, desde luego, la mejor de las realidades posibles y que restan todavía algunas alternativas por explorar. El ideal cosmopolita entraña una variación sustancial de este paisaje difuminado, plomizo y acelajado de la economía global y, sin prurito de visionarios, podemos afirmar que es previsible que su proyección suponga importantes alteraciones del modo de producción capitalista y del sistema político sobre el que éste se sustenta. Y es que la fuerza emancipadora del ideal cosmopolita resulta incompatible con la actual configuración excluyente del capitalismo globalizado: un sistema que descansa sobre la negación y la exclusión en el acceso y disfrute de los derechos a más de tres cuartas partes de la población mundial. Por eso, cualquier proyecto de ciudadanía supranacional comporta a la larga la supresión de diferencias y discriminaciones en función del reconocimiento de la capacidad jurídica de los individuos en cuanto sujetos de derecho. 67
Huntington, S.P., "No Exit. The errors of Endism", The National Interest, Otoño 1989, p. 10 (cit. por Remiro Brotóns, A., Civilizados, bárbaros y salvajes en el nuevo orden internacional, McGraw-Hill, Madrid, 1996, p.101, nota 119).
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No nos podemos entregar, por tanto, a actitudes derrotistas. Entre otras cosas, porque la historia muestra que el hombre consigue vencer muchas de sus tendencias destructivas y de sus inclinaciones belicosas, desterrando las más bajas inclinaciones de su instinto animal, en aras de una vida racional impregnada de valores como la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad. Esta dualidad de la naturaleza humana no es algo definitivamente resuelto: la razón sigue librando de continuo su batalla con las pasiones en cada individuo y en cada momento histórico. Ese es el estado de guerra permanente en el que está sumida la condición humana: una guerra de cada individuo consigo mismo que Hobbes supo representar en un movimiento permanente del estado de naturaleza a la sociedad civil, de las pasiones a la razón, del caos del deseo sin restricciones al orden de la libertad bajo la ley, del Behemoth al Leviathan. Hay que decir, por tanto, que la idea ilustrada de perfectibilidad, esto es, la expectativa de un progreso indefinido de la especie humana, es ingenua y fraudulenta, pues encierra un exceso de confianza de gravosas e imprevisibles consecuencias, en la medida en que permite liberar de responsabilidad al individuo en la evolución de los acontecimientos históricos. El progreso de la especie humana no es lineal, sino que registra avances y retrocesos en virtud de esa contienda que permanentemente mantienen las fuerzas conflictivas de la naturaleza humana: allí donde las pasiones se imponen, cede la razón; allí donde la razón triunfa, se domeñan las pasiones. En este sentido, creo que el despliegue de la razón a la largo de la historia sigue un ritmo creciente: la vida humana es, a pesar de las inquietantes sombras que sobre ella se proyectan, cada vez menos ingrata, menos onerosa. No puede ignorarse, sin embargo, que el mundo es extraordinariamente desigual, que la existencia es feroz, ruda, cruel y bárbara en muchos lugares del planeta y que por todas partes la violencia muestra su rostro nauseabundo, empeñada con recalcitrante terquedad en convertir la vida humana en una sucesión interminable de sufrimientos y quebrantos. ¿Quién podría dejarse seducir, presa de un triunfalismo pueril, por un paisaje tan áspero, tan hosco y desalentador? ¿Quién puede creer, después de contemplar con mirada abierta a su alrededor, que la historia ya terminó? Hay aún demasiadas cosas por dilucidar y no son, precisamente, de importancia menor; es necesario despejar ciertas dudas sobre la propia capacidad del hombre para apostar por los valores, saber si finalmente el ser humano sabrá vencer sus miserias, liberarse de sus despojos y construir un mundo más justo y solidario que no descanse sobre la exclusión de nuestros semejantes. Esa es la lucha que está por librar, y en esa escaramuza
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parece prefigurarse el horizonte de un mundo globalizado. La esperanza de la ciudadanía cosmopolita resulta cada vez menos volátil e inalcanzable. El Estado cosmopolita ha dejado de ser ya un puro fantasma, aunque estemos aún muy lejos de él, pues como dice Habermas: "El ser ciudadano de un Estado y el ser ciudadano del mundo constituyen un continuum cuyos perfiles empiezan ya al menos a dibujarse"68. Es cuestión, por fin, de que la historia continúe batiéndose en duelo con los rencores y los egoísmos, en un cuerpo a cuerpo con las tendencias inmovilistas fuertemente aferradas a la preservación de privilegios y al mantenimiento de desigualdades. En la medida en que la razón siga abriéndose camino frente al imperio de las pasiones, en esa medida, justamente, será cada vez más viable la esperanza de una ciudadanía cosmopolita. En suma cosmopolitismo significa integración, abolición de diferencias, supresión de barreras y de artificios discriminatorios, profundización democrática. La parcial consecución de este ideal alterará positivamente ese inalterable panorama del fin de la historia. El proyecto cosmopolita entraña, en última instancia, una reforma profunda del sistema capitalista que permita pensar los problemas de la producción y distribución de los bienes y de los derechos en escala global. Una nueva teoría de la ciudadanía está emergiendo: justamente aquella que demandan la justicia y el derecho en una economía globalizada, y con ella un nuevo paradigma de los derechos humanos que supere artificiales e inícuas escisiones espaciotemporales. Probablemente el objetivo final no será nunca alcanzado, pero muy posiblemente también su proyección histórica concreta y parcial logrará avances importantes en la consecución de una sociedad mundial más justa y más solidaria. La fragmentación jurídica y política es un sólido aliado de las tendencias perversas de la globalización, cuya neutralización sólo será viable a través de la revitalización del ideal cosmopolita y de la articulación de nuevas estructuras institucionales y jurídicas que permitan reinsertar la justicia en el horizonte de la globalización.
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Habermas, J., Facticidad y Validez, cit., p. 643.
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CUADERNOS “BARTOLOMÉ DE LAS CASAS” (NÚMEROS PUBLICADOS)
1
EL DISCURSO DE LOS DERECHOS. Del problema terminológico al debate conceptual, por M.ª del Carmen Barranco Avilés.
2
PODER, ORDENAMIENTO JURÍDICO, DERECHOS, por Francisco Javier Ansuátegui Roig.
3
EL DEBATE SOBRE EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN LOS ESTADOS UNIDOS. Una polémica sobre la interpretación constitucional, por Javier Dorado Porras
4
ENTRE LA RAZÓN DE ESTADO Y EL ESTADO DE DERECHO: La racionalidad política, por Eusebio Fernández García.
5
LA INTERVENCIÓN JURÍDICA DE LA ACTIVIDAD MÉDICA: El consentimiento informado, por Ángel Pelayo González-Torre.
6
LOS DERECHOS HUMANOS: DESDE LA PERSPECTIVA SOCIOLÓGICO-JURÍDICA A LA «ACTITUD POSTMODERNA», por María José Fariñas Dulce.
7
LEY, PRINCIPIOS, DERECHOS, por Luis Prieto Sanchís.
8
OTRO ESTUDIO MAS DEL ABORTO. LA INDICACIÓN EUGENÉSICA Y SU FUNDAMENTACIÓN, por Fernando Reviriego Picón.
9
EN TORNO AL ORIGEN DEL CONCEPTO MODERNO DE SOCIEDAD CIVIL (Locke, Ferguson y Hegel), por María Isabel Wences Simon.
10
FUNDAMENTOS PARA EL RECONOCIMIENTO JURÍDICO DE LAS UNIONES HOMOSEXUALES PROPUESTAS DE REGULACIÓN EN ESPAÑA, por Pedro A. Talavera Fernández.
11
DERECHOS SOCIALES Y POSITIVISMO JURÍDICO. Escritos de Filosofía Jurídica y Política, por Gregorio Peces-Barba Martínez.
12
DERECHOS LINGÜÍSTICOS Y DERECHO INTERNACIONAL, por Carlos R. Fernández Liesa.
13
RELIGIÓN Y POLÍTICA EN EL REINO UNIDO EN EL SIGLO XVIII, por Óscar Celador Angón.
14
SOBRE LA DEMOCRACIA DE JEAN-JACQUES ROUSSEAU, por José Manuel Rodríguez Uribes.
15 ARGUMENTACIÓN JURÍDICA Y RACIONALIDAD EN A. AARNIO, por José Manuel Cabra Apalategui. 16
GLOBALIZACIÓN, CIUDADANÍA Y DERECHOS HUMANOS, por María José Fariñas Dulce.
17
SOBRE EL CONCEPTO Y EL FUNDAMENTO DE LOS DERECHOS: Una aproximación dualista, por Rafael de Asís.
18
HEREJÍA Y TRAICIÓN: Las doctrinas de la persecución religiosa en el siglo XVI, por Diego Blázquez Martín.
19
CUOTA DE MUJERES Y RÉGIMEN ELECTORAL, por Elviro Aranda Álvarez.
20
MATERIALES PARA UNA REFLEXIÓN SOBRE LOS DERECHOS COLECTIVOS, por Andrés García Inda
21
DIGNIDAD HUMANA Y CIUDADANíA COSMOPOLITA, por Eusebio Fernández García.
22
¿GUERRAS EN DEFENSA DE LOS DERECHOS HUMANOS?, por Federico Arcos Ramírez.
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