El Institucionalismo y El Análisis Económico
UNIVERSITAS
MIGUEL ÁNGEL BOSCH
El Institucionalismo & El Análisis Económico (¿Aproximación práctica o lógica a los problemas económicos?) Breves fundamentos de un método de investigación para la Economía
Colección Temática Economía
UNIVERSITAS. Editorial Científica Universitaria de Córdoba
Diseño de Tapa: Jorge G. Sarmiento Diseño Interior: Jorge G. Sarmiento. Producción Gráfica: Editorial Universitas. Pje. España 1467. Te/Fax: 4680913. Córdoba. Argentina. Email:
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Colección El Institucionalismo y El Análisis Económico ISBN: 950-
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© 2004. Primera Edición. Editorial Universitas.
Gracias a Dios Padre, Hijo y Espíritu Santo... A mis más grandes amores, Ana Lucia y Montserrat
La misión de un teórico como yo es proponer cuestiones, no contestarlas... ...no me preocupa mucho si algunas de mis conjeturas no se verifican; me preocupa mucho más el que mis clasificaciones no sean claras, o que se haya pasado por alto algún posible encadenamiento importante de consecuencias. John R. Hicks Una teoría de la historia económica
Índice Índice ...................................................................................................... 9 Prefacio .................................................................................................. 13 Agradecimientos .................................................................................... 19 El Institucionalismo y las instituciones .................................................23 Evolución histórica del institucionalismo económico ...........................25
1.1. El institucionalismo económico......................................................25 1.1.1. Antecedentes históricos: La escuela histórica........................26 1.1.2. El institucionalismo económico ..............................................27 1.1.3. Institucionalismo y metodología de la investigación............28 1.1.4. Críticas a la escuela neoclásica .................................................32 1.1.5. Fundamentos del institucionalismo ........................................33 1.1.6. Los objetivos de la escuela .......................................................36 1.2. Institucionalismo y estructuralismo................................................38 1.3. El neoinstitucionalismo....................................................................40 1.4. ¿Qué hay que entender como instituciones? .................................46
Las Instituciones en el Sistema Capitalista............................................49
2.1. Las instituciones y el sistema económico ......................................49 2.1.1. El concepto de estructura económica ....................................52 2.2. El sistema capitalista y las instituciones .........................................52
Las instituciones y la metodología de la ciencia....................................55
3.1. Las instituciones y los programas de investigación lakatosianos55 3.1.1. Los programas de investigación lakatosianos........................56 3.1.2. El Programa Marginalista y la importancia del marco institucional...........................................................................................59 3.2. El método de análisis institucional .................................................61 9 - Universitas
El Institucionalismo y el Análisis Económico
Parte II ...................................................................................................63 Análisis (económico) de las instituciones..............................................63 Los Costos de transacción......................................................................67
4.1. Los costos de transacción y la información asimétrica................67 4.1.1. La asignación de recursos dentro de la organización ...........69 4.2. Seguridad, regulación estatal y costos de transacción ..................69
Algunas instituciones importantes.........................................................73
5.1. La propiedad ......................................................................................74 5.2. Los incentivos....................................................................................76 5.2.1. El mercado como formador de incentivos............................79 5.2.2. ¿Son los incentivos restricciones en sí mismos? ...................80 5.3. La libertad económica. ¿Por qué debería importarnos la libertad económica? ................................................................................................82 5.4. La Educación y la Escuela ...............................................................83 5.5. La globalización.................................................................................86 5.5.1. La influencia de los cambios institucionales..........................87 5.6. La economía informal: sólo instituciones informales ..................88 5.6.1. El origen de la informalidad ....................................................91
Instituciones políticas ............................................................................93
6.1. Los partidos políticos .......................................................................94 6.2. El Constitucionalismo Clásico y el sistema capitalista.................96 6.2.1. El Constitucionalismo Clásico.................................................96 6.2.2. El Constitucionalismo en la Edad Contemporánea. ............97 6.2.3. Constitucionalismo y Capitalismo.........................................100 6.3. Sistema democrático y el sistema de mercado ............................102 6.3.1. El mercado y las instituciones políticas................................102 6.4. Sistemas electorales.........................................................................106 6.4.1. Clasificación de los sistemas electorales...............................107 6.5. Los sistemas electorales en Argentina..........................................107 6.5.1. Lista completa ..........................................................................108 6.5.2. Circunscripción uninominal...................................................109 6.5.3. Lista incompleta.......................................................................109 6.5.4. Representación proporcional.................................................110 10 - Universitas
Indice
6.5.5. El sistema de voto acumulativo simultáneo o "ley de lemas" ..............................................................................................................110 6.5.6. La doble vuelta o "ballotage".................................................111 6.5.7. Voto afirmativo........................................................................111 6.6. Las presiones sobre los poderes. Los principales factores y grupos de presión y de poder en nuestro país....................................112 Análisis de la forma en que las instituciones pueden condicionar el funcionamiento del Estado .................................................................. 115
7.1. Análisis económico del Estado (Teoría Económica de la Política) ...................................................................................................................117 7.1.1. Teoría Económica de la Política............................................118 7.2. ¿Puede engañar el gobernante? .....................................................121 7.2.1. La selección adversa en la Política ........................................123 7.2.2. Las instituciones que ayudan a esta selección adversa .......126 7.2.3. La votación por mayoría.........................................................130 7.2.4. El doble discurso y el político malo......................................132 7.3. ¿Es la corrupción una institución?................................................133 7.3.1. La corrupción es un fenómeno universal en tiempo y espacio .................................................................................................134 7.3.2. Las consecuencias políticas y económicas de la corrupción ..............................................................................................................138 7.3.3. El control de la corrupción ....................................................140 7.3.4. La reforma del sistema: estabilidad y controles independientes....................................................................................140 7.3.5. La democracia y la corrupción...............................................143 7.3.6. La corrupción, las instituciones débiles y la eficiencia del mercado ...............................................................................................144 7.3.7. El control electoral y los incentivos de la política. .............145 7.4. Comentarios Finales de la Segunda Parte....................................147
Parte III................................................................................................ 151 La economía institucional, el crecimiento y el desarrollo económico . 151
Breve introducción a la tercera parte ...................................................151
Algunos autores "Cuasi-institucionalistas"......................................... 155
8.1. El ciclo económico desde el institucionalismo ...........................155 11 - Universitas
El Institucionalismo y el Análisis Económico
8.2. Schumpeter y las instituciones en el proceso de destrucción creadora....................................................................................................158 8.3. El desarrollo económico según Myrdal .......................................160 Las instituciones y el crecimiento económico ..................................... 163
9.1. Los factores económicos no explican todo el crecimiento económico ...............................................................................................163 9.2. Instituciones, eficiencia y desempeño económico......................165 9.3. Neoinstitucionalismo, crecimiento y desarrollo económico.....167 9.3.1. Control en la distribución de la riqueza ...............................169 9.3.2. La Inmigración como "factor de producción"....................172 9.3.3. Globalización, Integración, Comercio y Crecimiento........176 9.3.4. ¿Las “medidas de libertad” como “lineamientos de política exterior”? .............................................................................................179 9.3.5. El movimiento internacional de capitales y las instituciones económicas..........................................................................................181 9.3.6. Confianza, Esperanza y Capital Social: institucionalidad y asignación de recursos.......................................................................183
Conclusiones y Comentarios finales .................................................... 193 Bibliografía........................................................................................... 197
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Prefacio En un diario argentino se publicó la siguiente nota periodística, titulada "Dónde recomiendan invertir": Chile es uno de los países que ofrece más claridad y facilidades a los inversores internacionales, mientras que Rusia y China son, lejos los países más opacos, según un nuevo índice de la consultora PricewaterhouseCoopers. Han tomado en cuenta cinco factores que pueden aumentar los costos de inversión si la transparencia es deficiente. Esos factores son: las garantías legales para las empresas, la política macroeconómica, la comunicación financiera de las empresas, la corrupción y la reglamentación gubernamental. Chile, con 36 puntos, registra uno de los porcentajes más bajos en una escala de 150, justo después de Singapur... y junto a Estados Unidos y Reino Unido. Venezuela, Argentina, México, Colombia y Perú ocupan posiciones intermedias. (Ámbito Financiero, 26/01/01) ¿Por qué se consideran y qué tipo de factores son, por ejemplo, las garantías legales, la corrupción y la reglamentación gubernamental? Para responder a esta pregunta es necesario estudiar las instituciones en general y las del propio sistema capitalista. Un enfoque particular es el enfoque de la corriente o “escuela” del institucionalismo. Cuando estudiamos el pensamiento ortodoxo debemos tener presente que no hay garantía que la teoría de esta corriente principal constituya la 13 - Universitas
El Institucionalismo y el Análisis Económico
mejor teoría o la verdad, aún cuando generalmente se entiende por ortodoxo lo conforme con la verdad o con los principios tradicionales en cualquier rama del saber humano. Bajo qué criterio diferenciamos el pensamiento heterodoxo del ortodoxo. Una característica definitoria de la escuela heterodoxa es la "ilegitimidad revelada", si la corriente principal observa poco o ningún valor en las visiones de un grupo, definimos a ese grupo como heterodoxo1. Sin embargo, más allá de esta característica, las escuelas no pertenecientes a la corriente principal cumplen un rol importante, ya que señalan sus deficiencias e incongruencias. El padre intelectual de la rama de la heterodoxia estadounidense a la que se denominó institucionalismo económico fue Thorstein Veblen, quien fue un adversario del pensamiento marginalista, llegando a apartar a los economistas norteamericanos del puro marginalismo ortodoxo. La influencia de este autor en los Estados Unidos ha orientado a muchos economistas hacia el análisis de los desequilibrios y del marco institucional de la economía. Ha abierto el camino a la reforma de las estructuras, el dirigismo y la tecnocracia. En la actualidad, el exponente máximo del grupo de economistas que estudian las instituciones y su efecto sobre el desempeño económico, aunque más cerca del pensamiento ortodoxo, es Douglass North, premio Nóbel de economía en 1993, quien nos llega a describir un marco analítico del enfoque neoinstitucionalista. El objeto de estudio de este escrito el un método de análisis que interactúa con y tiene como objeto de estudio a las instituciones. Este enfoque, es decir, esta forma de estudiar las instituciones es mediante el instrumental del Análisis Institucional2. Como problemas principales ten1. 2.
H. Landreth y D. Colander, (1998) p. 318. El Análisis Institucional, en la actualidad, es una disciplina que excede en mucho a la economía, con exponentes y corrientes críticos de la misma "Sociología Clásica". En este trabajo, nos concentraremos en la corriente de economistas 14 - Universitas
Prefacio
dremos la búsqueda de respuestas a las siguientes preguntas: ¿qué es el institucionalismo y cuál es su método?; ¿qué nos revela el estudio de las instituciones?; ¿existen grandes diferencias entre los antiguos institucionalistas y el neoinstitucionalismo? Como aplicación y ayudando a dar respuestas a las anteriores preguntas, nos podemos formular las preguntas auxiliares: ¿cuáles son las instituciones que constituyen la plataforma del sistema de producción capitalista?; en este sentido, ¿cuál es la importancia de los derechos de propiedad y de los costos necesarios para que éstos se cumplan? Por último, también como complemento para el entendimiento de un método de análisis de los problemas económicos, nos ayudará dar respuesta a la pregunta ¿cómo explica el proceso de desarrollo ésta corriente de pensamiento? Para responder a esta última pregunta haremos un análisis económico de las instituciones del sistema capitalista3. Todas las preguntas anteriores, y las respuestas que buscaremos dar son, entonces, formas de abordar y entender el método de análisis del institucionalismo económico. Y siempre deberemos tener presente que lo que se busca como objetivo último es eso y no el análisis particular de un problema, como podría ser el problema del desigual desarrollo económico entre países. Este escrito consta de tres partes y una conclusión. En la primera, nos centramos en la escuela institucionalista y su evolución en los últimos cien años, buscando dar respuesta a las primeras dos preguntas. Existe la diferencia, a mi entender, entre lo que es la escuela institucionalista y el análisis económico de las instituciones. North, en su libro Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, presenta un marco analítico para hacer un análisis económico de las instituciones. Pero debo aclarar que
3.
que han remarcado y remarcan la importancia de las instituciones en el desempeño económico. Y que incluso, como se llegará a profundizar, remarcan la importancia de las instituciones como método de análisis. Sin perjuicio que también puedan serlo de cualquier otro sistema de producción, como lo es el sistema socialista. 15 - Universitas
El Institucionalismo y el Análisis Económico
entiendo por "escuela" institucionalista a un conjunto de autores, y economistas, que para realizar un análisis en particular, tienen un "enfoque" institucional, es decir, miran un problema a través de un cristal, que son las instituciones, su objeto de estudio no son las instituciones, sino el problema mismo. En cambio, el objeto de estudio de un análisis puramente económico de las instituciones, son las mismas instituciones. Cuando Gary Becker dio su interpretación del crecimiento de la tasa de divorcio en Estados Unidos, se apoyó en la expansión del sector servicios. Este autor, estudió una institución, el divorcio (y la tasa de divorcio), e hizo un análisis económico del mismo. El análisis económico de las instituciones, implica utilizar todo el herramental económico para el estudio de determinadas instituciones. Utilizar el herramental de la economía es aplicar el método de esta disciplina para el estudio de un fenómeno. Es por esto que en la segunda parte de este trabajo, haremos un análisis económico de las instituciones, lo que tendrá como objetivo tanto poder comparar ambos métodos, como el análisis de aquellas instituciones que pueden constituir la piedra basal del sistema capitalista. No todo será un análisis económico de una institución, en el sentido de aplicar el método de la ciencia económica, sino que muchas veces profundizaremos en el análisis de una determinada institución y su relación con el sistema capitalista. Cabe aclarar que siempre que analicemos una determinada institución, abordaremos cuestiones tales como su interrelación con el sistema de producción y otras que permitan servirnos para entender el método institucionalista. De esta forma, seguiremos viendo a la institución como un elemento que nos sirva para entender el desempeño económico, y el desarrollo del sistema económico capitalista. Por lo que en la segunda parte analizaremos instituciones tales como las políticas y como éstas afectan al desempeño económico. Pero adquiere relevancia el análisis de las instituciones políticas ya que son el objeto de estudio de la Nueva Economía Política, una rama institucionalista a la que haremos referencia. La tercera sección busca estudiar un "problema en particular", el crecimiento y el desarrollo económico, a través del "cristal" de las instituciones. Es importante remarcar, que estaremos usando un enfoque institu16 - Universitas
Prefacio
cionalista para el estudio de un "problema" como es el desarrollo y el crecimiento económico. Finalmente, se presentan mis conclusiones y comentarios personales arribados "por medio" del trabajo. ¿Si he tratado de ser objetivo? Lo he intentado, pero no debemos perder de vista que todo sujeto tiene a priori una carga ideológica, dogmática, que no le permite descubrir "verdades absolutas", aún cuando esté "conforme con la verdad o con los principios tradicionales en cualquier rama del saber humano". A partir de lo anterior, es válido otro comentario. Una gran parte de este trabajo puede ser planteado como una descripción de la heterodoxia institucionalista. Pero no puedo dejar de aclarar que difícilmente se alcance la pura descripción de la misma. Más aún cuando la realidad es un fenómeno que supera la capacidad de entendimiento del sujeto. Debo hacer explícito que lo que ha guiado mi propia investigación, ha sido la búsqueda a respuestas de muchas inquietudes personales. Por tanto, a lo largo del trabajo realizado, no sólo describiré la evolución de la escuela institucionalista, sino que presentaré mi propia visión de cómo las instituciones gobiernan las relaciones sociales. Esto último trato de hacerlo de una manera también "descriptiva" cosa que no supera el carácter subjetivo que cada apreciación e interpretación pueda tener. Por último, en los comentarios finales de este escrito, también hago explícito la necesidad del cambio institucional, como condición necesaria para el logro del desarrollo económico, político y social. Es importante, cuando uno realiza una presentación de una teoría o un análisis teórico, presenta pruebas que permiten contrastar las hipótesis planteadas. Como se aclarará más adelante, no es posible otorgar un carácter universal a una teoría desde el punto de vista de la corriente institucionalista. Por todo ello, la forma de contrastar este análisis teórico temporal y espacial, será por medio de los Casos de Estudio, éstos serán presentados como ejemplos, en el mismo cuerpo del escrito.
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A manera de síntesis de la introducción, el hilo conductor del trabajo es entender un método alternativo al método económico ortodoxo. Para ello es necesario comparar ambos métodos. Y asumiendo también un lector no especialista, tal comparación se hará analizando cómo la ortodoxia en un sentido amplio emplea a las instituciones en el análisis económico. Entonces, la primera parte nos introduce en el método institucionalista, la segunda nos sirve (espero que de alguna forma más didáctica que la del empleo de modelos lógico-matemáticos) para comparar ambos métodos, ubicándonos por momentos más cerca del lado del muro de la ortodoxia. La tercera, “saltando el muro”, completará la comparación. Esta sección se basa en el análisis de algunas teorías del desarrollo económico. Éstas tuvieron un fuerte auge cuando los modelos lógicos de la ortodoxia fallaron en la consistencia con la relevancia empírica.
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Agradecimientos Es común leer que la lista de agradecimientos es larga y que por ello, el autor trata de ser breve y sólo presenta a unas pocas personas. En mi caso trataré de ser exhaustivo, aunque seguro me olvidaré de alguien importante, por lo que le pido disculpas. Primero debo agradecer a la Facultad de Ciencias Económicas (y con ella a la Universidad Nacional de Río Cuarto) por brindarme el espacio para desarrollar un criterio particular acerca de algunos aspectos de la vida. Y por otro lado, brindarme un espacio para expresar muchas de mis inquietudes. Pero lo anterior no hubiera sido posible sino me hubiere encontrado con personas, muchas de ellas docentes, muchos de ellos compañeros de discusiones, que supieran entender aquellas propias inquietudes. Las ideas muchas veces son productos de refinamientos en los pasillos de los lugares de trabajo, y con muchos compañeros he cruzado más que una palabra que han facilitado la elaboración de aquellas ideas. Menciono algunos de ellos que son los que más siento su apoyo: Ernesto Ferreyra, Nicolás D´Ercole, Diky Lezcano Zinni, Mónica Webhe, y Especialmente a Ana Vianco y Alfredo Baronio, dos grandes amigos. A aquéllos docentes que además han colaborado conmigo en este trabajo: Héctor Benegas Prado, con quien he tenido interesantes discusiones acerca del gasto público con fines electorales. A Jorge Gómez Ortiz, quien me brindó todo su apoyo cuando tuve mi primera inquietud acerca de la Nueva Economía Institucional, un docente que merece mi más entero respeto y cariño. Otro de los docentes que posibilitaron yo pudiera expresar mis inquietudes en esta disciplina fue el profesor Federico Denti. 19 - Universitas
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Muchas veces, nos encontramos con la intención de estudiar una disciplina en el transcurso del estudio de grado y no encontramos el espacio adecuado ya que no existe una materia que desarrolle de manera exhaustiva aquella disciplina. Cuando me sucedió esto, una actitud loable y noble de algunos profesores fue la de brindarme el espacio de su propia materia, aún cuando se sacrificaron contenidos de la misma. Por todo ello es que debo agradecer a estos últimos docentes. Siempre con la salvedad que esto no los hace responsables de lo aquí vertido, lo que recae enteramente sobre mi persona. Debo también agradecer a muchas personas, docentes y compañeros, con quienes, por tener la confianza de un amigo, he podido discutir muchas de las ideas aquí analizadas. Entre ellos encuentro a los docentes: Roberto Tafani, Coco Roig y Gustavo Busso, más que tres grandes compañeros docentes, tres grandes amigos. Pero también están los grandes amigos, que también han sido para mí grandes docentes: Cristian Santos, Eugenio Remedi, y Claudio Herrera, con quienes he tenido grandes charlas sobre cuestiones institucionales; no me olvido de otros, por ello agradezco a compañeros que me han ayudado, y no sólo en este escrito, Alejandro Harari, Silvia Acosta, Marco Targhetta, Pato Carezzana, Mariana Roggeri, Gabriela Oviedo, Vanina Nesutta, Javier Pruvost, Cristian Moleker y Luzana Abrile. Un docente muy especial, fue mi hermano Ernesto Alberto Bosch, y sobre su aporte en este trabajo, encuentro discusiones interesantes acerca de: los derechos de propiedad y el intercambio en sociedades primitivas, gasto público y de la distribución del ingreso. Por supuesto que también sin ser responsable de lo que aquí vierto. Quien fue un gran tutor, colaborador, importante profesor y gran amigo es Santiago Gastaldi, que me ha orientado mucho en cuestiones de la Economía Neoinstitucional. A todos gracias. A mis familiares. Mi querida esposa, Ana Lucía Cabral, sólo las esposas de los autores llegan a conocer la trastienda. Y una especial dedicación a mi querido padre, Ernesto Alberto Bosch. 20 - Universitas
Agradecimientos
Un último comentario. Mucho de lo aquí escrito a mí no me pertenece, son otros los que tienen el mérito y son esos autores los dueños de los derechos de propiedad intelectual, a ellos "el honor y la gloria", a mí "el plagio". Sin embargo, no deben recaer en todos aquellos autores las críticas acerca de la estructura y de los nexos que se han ido encontrando entre los diversos temas, yo soy el responsable de esa estructuración, de haber encontrado, o no, aquellas conexiones. Por ello solicito al lector que sepa reconocer el mérito de lo que corresponde a los verdaderos autores, y a mí la responsabilidad de los errores. Un post data particular. Creo en la necesidad de explicitar desde dónde estoy parado para llevar a cabo este trabajo. Si un lector ignora las próximas líneas y termina de leer el texto (algo que es todo un mérito) puede llegar a pensar que el autor (es decir, mi persona) es crítico de la escuela neoclásica marginalista. Si es así, he logrado con éxito, y de algún modo, ser “más objetivo”. Me gustaría que el lector sepa que soy más ortodoxo de lo que parezco. Como algún amigo me ha dicho, soy de los ortodoxos que están cerca del muro, de la frontera. Y mi curiosidad hace que dé saltos para mirar más allá del muro. Por lo general, lo que se ve es lo más cercano, y yo veo al Institucionalismo que es justamente la “ortodoxia de la heterodoxia”, la corriente que está más cerca del muro, de la frontera de la heterodoxia, si se me permite continuar con la analogía. Desde mi visión ortodoxa de la economía, concibo a la misma como un método de análisis más que un conjunto sistemático de ideas, y encontrando fallas en este análisis, como deben existir fallas en todas las construcciones del hombre, me motiva ampliar este método, o al menos conocer otros métodos de análisis.
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Parte I El Institucionalismo y las instituciones En esta primera parte trataremos de dar respuesta a aquellas preguntas acerca de ¿qué se entiende por institución?, ¿quiénes integran la llamada escuela institucionalista?, ¿qué es lo que se entiende por Análisis Institucional?, ¿cómo ha evolucionado la escuela institucionalista en el tiempo? Por su propia naturaleza, al análisis institucional implica el estudio de las estructuras económicas, por ello analizaremos semejanzas y diferencias con la escuela estructuralista. Nos preguntamos y aquí tratamos de responder ¿qué relación existe entre el sistema económico y el sistema institucional? Para ello, se desarrollará el concepto de sistema económico, con especial énfasis en el sistema económico capitalista. Algunos problemas, muchas veces pueden ser analizados considerando distintas corrientes de pensamiento, haciendo un análisis ecléctico. Este tipo de análisis nos permite superar los obstáculos que cada corriente tiene por sí sola. De esta forma, superamos los obstáculos de una corriente haciendo uso de consideraciones y elementos de otra corriente. Por lo anterior, es que se hace necesario estudiar brevemente y de manera comparativa a las distintas corrientes. En el capítulo 2, que integra esta parte del trabajo, se analizan los conceptos de estructura y sistema desde distintas corrientes de pensamiento, tanto económico como social. Finalmente se hará un análisis de cómo intervienen las instituciones en los procesos de investigación y desarrollo del conocimiento científico.
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I Evolución histórica del institucionalismo económico 1.1. El institucionalismo económico Es mucha la crítica que nace cuando los resultados esperados de permitir al libre mercado funcionar no son compatibles con los obtenidos. En especial, se critica que los mercados no operan como debieran porque la situación política y social de cierto país es diferente a la de las naciones donde el mercado sí ha funcionado eficientemente. Ahora bien, no se puede esperar que el mercado tenga el mismo resultado en todas las economías en las que se aplique el sistema de libre mercado. La teoría neoclásica, que originalmente pensaba en la existencia de una eventual igualación de las tasas de crecimiento económico entre las naciones, ha explicado por qué no se han dado los fenómenos antes mencionados, a través de factores como el capital humano, las diferencias en las infraestructuras, tamaño del sector público, etc., a los cuales se les considera fuentes de desigualdad en el crecimiento económico entre países. Pero existen otros factores que no han permitido que se logren los resultados esperados. Un análisis complementario para este tipo de problemas es el llamado análisis institucionalista, derivado directamente del institucionalismo, cuyo origen se encuentra en otras disciplinas como la 25 - Universitas
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sociología y la política. El institucionalismo puede ser visto como la "ortodoxia de la heterodoxia". En esta sección veremos cómo ha evolucionado la por mí llamada "escuela" institucionalista. Cabe aclarar que, como una característica general de la heterodoxia, distintos autores de esta "escuela" se han llegado a negar entre sí. Por lo tanto, no es del todo correcto hablar de una escuela institucionalista como un grupo homogéneo de individuos. En el estudio de la evolución de esta escuela, veremos antecedentes en la escuela histórica, tanto alemana como inglesa. Y analizaremos lo que, en la actualidad, se ha dado en llamar "Neoinstitucionalistas", un grupo de autores que completan el trabajo de los antiguos institucionalistas, reconsiderando algunos puntos de la escuela neoclásica que antes eran criticados, y llegando a una síntesis, la Economía Neonstitucional1. Los autores de la Economía Neonstitucional, o Nueva Economía Política, toman como pilares de investigación a la política económica, los costos de transacción y fundamentalmente a las instituciones, en especial, el derecho de propiedad. 1.1.1. Antecedentes históricos: La escuela histórica Dado el método que defendían los escritores de la escuela institucionalista, y que una cantidad de economistas del siglo 19 de los Estados Unidos se formó en Alemania, es que podemos ver las semillas del institucionalismo en la escuela histórica, tanto alemana como inglesa. Podemos dividir a la escuela histórica según el país en alemana e inglesa, y según el período de análisis, en antigua escuela histórica y reciente escuela histórica, ambas alemanas. Los escritores de la escuela histórica alemana (antigua y reciente) argumentaban que la teoría económica clásica no era aplicable a todos los
1.
Eggertsson, T. (1995) p. 18, distingue entre Nueva Economía Institucional y Economía Neoinstitucional a partir de la diferenciación de dos programas de investigación lakatosianos. Mantendremos estas denominaciones respetando este criterio.
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Evolución histórica...
tiempos y culturas. Aseguraban que la economía y las ciencias sociales tenían que utilizar un método basado en la historia y no imitar la metodología de las ciencias físicas. Preferían usar métodos inductivos y creían que después que se hubieran recabados suficientes pruebas empíricas, podrían emerger las teorías. También estaban interesados en la reforma social mediante la acción del Estado. ¿Cuál era el método histórico que defendían estos escritores? Sus trabajos reflejan una creencia que la principal tarea de la economía es descubrir las leyes2 que rigen las etapas del crecimiento económico y el desarrollo. Estos escritores compilaron enorme cantidad de información histórica y estadística para sustentar el análisis del desarrollo económico. Luego de la controversia suscitada a partir de los escritos de Menger y Schmoller se reconoce que la teoría y la historia, la deducción y la inducción, la construcción de modelos abstractos y la recopilación de datos estadísticos no se excluyen mutuamente dentro de la disciplina. Puesto que ninguna metodología puede ser aceptada a condición de la absoluta exclusión de otra, el problema real es la prioridad que debe asignársele a cada una. En cuanto al método histórico en Inglaterra, podemos afirmar que la tradición inglesa en el pensamiento económico no era ajena al enfoque inductivo histórico. Adam Smith mezcla material histórico y descriptivo ligado mediante una estructura teórica suelta. Mill y Marshall para dar sustancia a sus estructuras teóricas también aplican el material histórico e institucional. 1.1.2. El institucionalismo económico Vemos a la escuela institucionalista, como una corriente que agrupa a una serie de pensadores. Ya hemos hecho alguna referencia que puede resultar contradictorio hablar de escuela institucionalista ya que la heterodoxia muchas veces llega a negarse entre sí. Al no ser una escuela, no 2.
En este punto es donde encontramos una crítica de Veblen a la escuela histórica, quien le reprochó el que busquen leyes del desarrollo histórico. 27 - Universitas
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vamos a encontrar un marco conceptual totalmente definido, ni un análisis de cuestiones más profundas. Una escuela implica que no se discutan las ideas fundamentales, sino que se avance en el grado de profundidad sobre las discusiones que se lleven a cabo. En este sentido, el neoinstitucionalismo muestra una cohesión mayor que sus antecesores, con características más definitorias. Veblen argumentaba que la economía debería ser un estudio de la estructura institucional en evolución. Mientras que, Commons sostenía que el objeto de estudio de la economía son las instituciones que modelan nuestras vidas y la sociedad por medio de la acción colectiva. Pero ¿qué es la economía institucional? o, en este contexto, ¿qué entiendo por escuela institucionalista? Quizás sea la economía institucional una de las escuelas que más contribuciones ha aportado al pensamiento económico dominante. 1.1.3. Institucionalismo y metodología de la investigación La economía institucional, como la concibe Edwin Witte3, no es un cuerpo conectado de ideas económicas sino un método de aproximarse a los problemas económicos. Este método puede ser llamado "aproximación práctica a los problemas"4. La economía institucional no es una teoría general que responde a todas las cuestiones económicas. La teoría en este contexto, concierne a un estudio con hechos y no modelos.
3. 4.
Edwin Witte, (1954), pp 131-40. En esta consideración acerca del hecho de caracterizar a la economía según cómo se analizan los problemas económicos, también es compartido por la economía neoclásica. Eugene Silberberg (1990), en el capítulo 1, hace un interesante análisis acerca de esto. Sin embargo, el hecho que la economía se caracteriza por el método no es enteramente compartido por todos los economistas. Más aún, el método al que este autor hace referencia, el cual se diferencia con el que se discute en este trabajo.
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Evolución histórica...
Los economistas que aplican el método práctico de aproximación a los problemas pueden ser agrupados en la escuela institucionalista, con la salvedad que le cabe. Esta escuela estudia problemas de política económica, más que el equilibrio del individuo, de esta manera, no se circunscribe a problemas "propios" de la teoría económica neoclásica. Ya que en la búsqueda de soluciones de problemas prácticos, tratan de considerar todos los aspectos de este problema: económicos (en el sentido del término usado por los neoclásicos), social, psicológico, histórico, legal, político, administrativo, e incluso técnico. Esta escuela, libremente descuida la línea de división con las demás ciencias sociales. Se preocupa por una respuesta correcta a cuestiones de políticas públicas y no solamente a la contribución desde la "teoría económica". Los institucionalistas, al igual que sus antecesores alemanes, no consideran que las leyes económicas sean eternas y para cualquier lugar. Como ellos tratan con cuestiones de políticas públicas, no buscan leyes de naturaleza universales, sino soluciones aplicables a problemas particulares en tiempo, espacio y situación. Una de las características básicas más importantes del "approach" institucionalista a la economía es su interés por el trasfondo institucional del tiempo, lugar y de la situación. En este sentido, los economistas institucionalistas no asumen que, tanto la tecnología, como las instituciones son "parámetros" en el problema de la distribución del ingreso. Consideran que las instituciones no pueden ser tomadas como un dato. Los economistas de esta escuela creen que, para una correcta interpretación de las economías de diferentes países, y el distinto grado de desarrollo, es necesario considerar los diversos cambios en las instituciones. Buscan soluciones a los problemas o cuestiones de política económica en los cuales se interesan, buscando al mismo tiempo posibles cambios institucionales. Muchos economistas creyeron que podrían tomar de las ciencias naturales, la forma de buscar una solución a los problemas a través de las leyes naturales que determinan "mecanismos automáticos". De esta forma 29 - Universitas
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buscaban leyes automáticas que gobernaban todos los fenómenos económicos. Los economistas teóricos usando el "model building approach" (es decir, una aproximación mediante la construcción de un modelo, lo que lleva a una mecánica celestial de un mundo no existente) consideran, según Witte, solamente una situación estática con un número limitado de variables que pueden introducir. En contraste, los economistas de la escuela institucional, en el estudio de los problemas de política económica, debían dar cuenta de todos los factores de esta sociedad dinámica y no perder de vista los hechos que producen cambios en alguno de los factores o elementos. Los institucionalistas tienen una gran consideración por la estadística y los estudios de campo. Para ellos la economía no "son supuestos" y no se contentan con hacer de ella un ejercicio lógico. De lo anterior se podría llegar a cuestionar, para sí o para no, que los institucionalistas aplican el método inductivo. La inducción se refiere a los razonamientos cuyas premisas contienen información acerca de algunos miembros de una clase con el fin de dar base a una conclusión que constituye una generalización acerca de toda la clase (o una predicción acerca de un miembro no examinado de esa clase). Para el pensamiento inductivista, muchas veces la experiencia, lo observable, es el único lugar seguro donde podemos captar la realidad. Si partimos de la experiencia, generalizando lo que en ella observamos a toda la realidad, vamos a poder construir el conocimiento científico. Claro que el método inductivo no puede construir conocimiento para lo que está más allá de la observación, de la experiencia. El mismo enunciado de lo que es la inducción, requiere una asunción con respecto al orden del universo. Y esa asunción es que en la naturaleza hay casos paralelos, que lo que ocurrió una vez, en circunstancias similares, volverá a suceder. Pero estos principios que requieren los inductivistas para garantizar sus inducciones son a su vez enunciados universales obtenidos por observación, es decir por inducción, lo que genera un círculo vicioso en el intento de justificación de la inducción. Como vemos, los inductivistas mediante la observación consideran la existencia de hechos universales y atemporales, las que se aplican en to30 - Universitas
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do tiempo y lugar. Esto está en profunda contradicción con las ideas institucionalistas, las que se asientan fundamentalmente en el carácter temporal y espacial de las instituciones. Pero aunque no son inductivistas puros, los economistas de la escuela institucionalista generalmente confían más en la inducción que la deducción. Commons decía a sus estudiantes que vayan a observar y luego piensen, para finalmente alcanzar una conclusión con base en los hechos5. No existe una teoría general para responder a todas las cuestiones económicas en la economía institucional. No es la construcción de modelos lo que desvela a los institucionalistas. En este sentido, no construyeron, ni quisieron construir, un homo económicus. Con este criterio de aproximación práctica a los problemas, por ejemplo, Mitchell no se propuso construir otro modelo abstracto del ciclo económico. Intentó, en cambio, explicar lo que ocurre durante el ciclo económico, dando, lo que él llamó, un análisis descriptivo del ciclo. Mitchell fue el primero en presentar su concepción de manera explícita y sustentarla con una gran cantidad de datos empíricos. La economía institucional es, en un sentido amplio, una teoría que aspira a describir la realidad. En este sentido, el institucionalista adopta una postura realista. Postura contraria a la instrumentalista, donde las teorías son entendidas como instrumentos que sirven para relacionar un conjunto de estados de cosas observables6. En cambio, “el realismo conlleva normalmente la idea de verdad. Para el realista, la ciencia aspira a dar descripciones verdaderas de lo que realmente es el mundo”7. De esta forma, podemos arribar a la conclusión que el institucionalista es aquél que aplica un método de aproximación práctica a los proble-
5.
6. 7.
"Go out and observe, as well as read and think. Find out what are the fact and all the pertinent facts, and then reach conclusions on the basis of the facts" (Warren J. Samuels, Institucional Economics (Edward Elgar, 1988) volumen 1, pag 30. De donde se llega a concluir que es irrelevante el realismo de los supuestos, ya que éstos sólo sirven como instrumentos para el análisis. Alan Chalmers, (1988). 31 - Universitas
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mas, es realista en el sentido antes mencionado, y atribuye importancia al carácter histórico del suceso. 1.1.4. Críticas a la escuela neoclásica Los institucionalistas no son sólo críticos, en el sentido de crítica negativa, sino que también plantean una disciplina alternativa para entender cuestiones históricas, para entender distintos aspectos de las relaciones sociales, es decir que plantean también una crítica positiva al plantear una alternativa. En síntesis, el institucionalismo hace una crítica negativa, y otra positiva, al proponer y justificar su propio método. Muchas son las críticas negativas de Veblen y otros institucionalistas a la teoría ortodoxa. A las escuelas ortodoxas, Veblen les reprochó su deficiente psicología. Ya que en sus concepciones del hombre económico, que hace del hombre juguete pasivo y mecánico, existía una contradicción con todos los estudios psicológicos recientes. No coincidía con la visión hedonista que tenían. La teoría ortodoxa, de acuerdo con Veblen, se basaba en el supuesto que los humanos sean impulsados por el deseo de maximizar el placer y minimizar el dolor. Dado este supuesto, los economistas dedujeron correctamente las consecuencias lógicas. La lógica era impecable, pero el supuesto, para Veblen, era erróneo8. Era de su opinión que los supuestos básicos y las preconcepciones continuaban siendo los mismos de los tiempos de Adam Smith. Veblen afirmó que toda teoría económica (ortodoxa) de Adam Smith a Marshall se basaba en el supuesto que hay armonía en el sistema, o lo que Veblen llamó una "tendencia al mejoramiento". Consideraba que la economía se dirigía, según la ortodoxia, hacia un fin, principalmente, un equilibrio a largo plazo. Por lo que criticaba que el pensamiento clásico no admitía que la economía estaba en constante cambio y evolución, no explica o da un concepto de las "partes" de la economía como un con8.
Para los neoclásicos marginalistas (1990), no es un supuesto sino un axioma el que el individuo actúa en búsqueda de maximizar su bienestar. Y dada la postura que los aximas no necesariamente deben tener contenido empírico, entonces sería incorrecto decir que el axioma es incorrecto desde la perspectiva ortodoxa. 32 - Universitas
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junto de instituciones que evolucionan, cambian. En este sentido, para Veblen la teoría ortodoxa es taxonómica ya que sólo clasifica a la economía y sus partes. Una razón que dio Veblen sobre la naturaleza no científica de la economía fue que nunca había sido purgada del concepto de la mano invisible, que estaba fundamentada en un supuesto que nunca hubiera sido examinado, supuesto según el cual el hedonismo promovería el bien social. No estaba de acuerdo con la visión "religiosa" que tenían del progreso. Veblen se opone, al régimen de propiedad privada, (aunque no llega a proponer ningún remedio). Se interesa más por la sociología, una sociología teñida de moralismo. Una crítica final de Veblen a la teoría ortodoxa, era que no conciliaba la teoría de la economía con los hechos de la economía. De ahí que los escritos de Veblen encierren una petición implícita de realizar más trabajo empírico y dar un mayor énfasis a la investigación inductiva. Mitchell, discípulo de Veblen, pensaba que ni éste ni la teoría ortodoxa probaban sus supuestos o conclusiones satisfactoriamente. Commons criticó la teoría ortodoxa del precio, ya que sólo funcionaba el mecanismo de precios cuando existía intercambio y no cuando existían relaciones de intercambio. 1.1.5. Fundamentos del institucionalismo La escuela institucionalista sostenía que el interés se debía enfocar hacia el desarrollo de política económica, con un análisis interdisciplinario, reconociendo que la intervención gubernamental a menudo era necesaria para producir consecuencias sociales deseables. Argumentaban que las interacciones entre los problemas económicos, culturales y sociológicos son demasiado amplios para garantizar un enfoque aislado en las fuerzas económicas que constituye el núcleo de gran parte del pensamiento económico moderno.
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La visión de Veblen era que el incremento de ganancias proviene de una disminución de la producción; que el propósito de las corporaciones grandes era adquirir poder monopólico y restringir la producción; que las actividades publicitarias de las empresas no eran útiles para la comunidad entera; que la competencia entre las empresas por ganar los mercados internacionales conducía a conflictos y, luego, a guerras; y por último, que las actividades pecuniarias de los "capitanes de la industria" inevitablemente conducirían a depresiones y desempleo de las masas. Así Veblen intentaba explicar las fuerzas que moldean la sociedad y la economía. Lo que la teoría económica ortodoxa suponía como dado — las instituciones particulares de una cultura—, Veblen trataba de explicarlo. Una explicación de la cultura prevaleciente requería un enfoque evolutivo, pues, afirmaba que una cultura sólo puede ser entendida por sus antecedentes. Para comprender el desarrollo y el funcionamiento de la sociedad industrial, debemos entender el conjunto complejo de interrelaciones que existen entre los rasgos de la naturaleza humana y la cultura. Las relaciones de un individuo, las necesidades y los deseos, etc., son funciones de una variable institucional que es de un carácter complejo y enteramente inestable. Por lo tanto, argumentaba, que la economía debería ser un estudio de la estructura institucional en evolución. A medida que los individuos emergen dentro de la cultura, se encuentran a sí mismos actuando de acuerdo con patrones establecidos de comportamiento que son un legado de la interacción basada entre los individuos y la cultura, patrones que han sido dotados de un carácter y una fuerza institucionales. Un análisis de la economía, afirmaba Veblen, revela tensiones y antagonismos fundamentales entre impulsos instintivos de los seres humanos. Un análisis de la economía, decía, es un análisis de las tensiones que existen entre distintas instituciones. Según su aportación, tres son los móviles que impulsan al hombre: el espíritu de abnegación, el gusto por un trabajo eficaz y bien hecho; y la afición al saber desinteresado. Para Veblen la búsqueda del interés propio por parte de individuo promovería sólo su interés propio. 34 - Universitas
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Cada cultura puede ser analizada observando los aspectos del comportamiento humano: uno que promueve el proceso de la vida económica y otro que inhibe el desarrollo pleno de las fuerzas productivas de la sociedad y produce efectos negativos en el bienestar de la misma. En Mitchell también podemos encontrar fundamentos para esta "nueva ciencia". Argumentaba que las ciencias sociales, basándose en una psicología behaviorista fundamentadas empíricamente y en un enfoque más general para estudiar el comportamiento humano, podrían dar una mejor explicación de las actividades humanas que la que podría lograrse al dejar que las diversas ramas siguieran su propio curso. Mitchell enfatizaba el enfoque de causación evolutiva y acumulativa en su estudio del ciclo económico. Commons pensaba que los puntos esenciales del capitalismo podían y debían permanecer intactos, pero que se necesitaban hacer cambios en las reglas funcionales del orden económico para erradicar las fallas evidentes de la economía de libre comercio. Los esfuerzos de Commons en áreas de la legislación social provinieron de su convicción que la economía industrial moderna requería la intervención del gobierno si se quería que funcionara apropiadamente y si quería alcanzarse la justicia social. Hizo más que oponerse a la teoría ortodoxa en el punto que era mejor dejar sólo al mercado para distribuir recursos; estaba interesado en cambiar la situación a través de la legislación social y participaba activamente en el esfuerzo por lograrlo. Este autor, criticando la teoría ortodoxa del precio, afirmaba que en los mercados donde existe intercambio, no están presentes ni el hábito, ni la costumbre, no están todas las fuerzas culturales, sociológicas y psicológicas que causan un impacto en las transacciones habituales del mismo. Las transacciones llegaron a ser un elemento clave en la estructura teórica de Commons. Encontró tres tipos de transacciones en la economía. Las transacciones de compraventa (se transfiere la propiedad de la riqueza entre iguales legales), la transacción administrativa (comprende las órdenes dadas por personas con cargos legales y económicos supe35 - Universitas
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riores a las personas de cargos inferiores) y las transacciones de racionamiento (comprenden "las negociaciones de llegar a un acuerdo varios participantes que tienen autoridad, sobre cómo racionar los beneficios y cargas entre los miembros de una empresa común"). A partir de este tipo de conceptualización, Commons procedió a definir lo que llamaba instituciones: "Estos tres tipos de transacciones se reúnen en una unidad más grande... la cual, en las prácticas británica y estadounidense, se denomina negocio en marcha. Son estos negocios en marcha, con las reglas del funcionamiento que los mantienen avanzando, desde la familia, la corporación, el sindicato, la asociación de comercio, hasta el Estado mismo, lo que llamamos instituciones"9. Para Commons, las transacciones económicas implican conflicto: entre más recibo, tú recibes menos. Estos conflictos no se manifiestan en la mayoría de las transacciones, porque con el tiempo se establecen precedentes mediante, la costumbre, el hábito, la ley, y así sucesivamente, los cuales ponen fin al conflicto. Commons llamó a estos precedentes reglas de funcionamiento de los negocios en marcha. La mayor parte de nuestra actividad económica no es una actividad individual, afirma Commons; actuamos como miembros de grupos que son guiados y modelados por las reglas de funcionamiento de los negocios en marcha. Aunque el objetivo de la regla de funcionamiento es poner remedio al conflicto, a veces el conflicto surge a medida que la historia produce cambios. A estos conflictos o disputas se pone fin, y las viejas reglas de funcionamiento se modifican en un proceso interminable. El objeto de estudio de la economía, sostenía, son las instituciones que modelan nuestras vidas y la sociedad por medio de la acción colectiva. 1.1.6. Los objetivos de la escuela Veblen quería demoler la estructura entera y construir una ciencia social unificada que reuniera a la economía, la antropología, la sociología, la 9.
John Commons, (1934) pag 69.
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psicología y la historia. Las aspiraciones positivas que tenía, eran que la ciencia económica se reformara por lo menos en tres aspectos: debía explicar los auténticos móviles de la actividad humana; debía proponerse como principal objetivo el estudio de las instituciones tales como las "costumbres y el juego de los intereses" y "hábitos adquiridos y dotación de autoridad por la tradición" (que conducían, por ejemplo, a la propiedad privada); y, por último, debían estudiar la evolución del marco institucional en el tiempo. Tampoco estaba de acuerdo con la teoría ortodoxa en el sentido que la consideraba atomística ya que para analizar la economía, lo hacía desde las partes, pero Veblen consideraba que la suma de las partes era diferente del "todo". Por lo que creía que un análisis apropiado debería iniciarse al nivel de la cultura, la sociedad y la economía. Veblen quería entender el desarrollo de la estructura institucional formada por hábitos de pensamiento que rigen la actividad económica. Insistía en que la economía debe tener un enfoque evolutivo y debería abandonar las nociones de lo natural, lo normal y el equilibrio; debería integrarse a las ciencias sociales; dejar el supuesto irrealista de los mercados competitivos y de las familias hedonistas; reconocer que su supuesto implícito de armonía en el sistema invalida gran parte del análisis; y complementar su enfoque estéril, deductivo, con más trabajo de investigación y estadística. Mitchell por su parte, mostraba preferencia por los problemas y métodos concretos en lugar de los abstractos. Así concluyó que la teoría económica puede explicarse en gran medida como una reacción intelectual a los problemas de los tiempos. Commons, también rechazaba el enfoque estático y deductivo de la teoría neoclásica, y trató de reunir las ciencias sociales, además de la historia y las leyes, en el análisis. Veía la sociedad y la economía como evolutiva y cambiante, y objetaba agudamente al enfoque ortodoxo casi exclusivamente deductivo, con sus supuestos de agentes hedonistas y mercados competitivos. Finalmente, descubrió que el supuesto implíci-
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to de la armonía en la economía, era contrario a sus observaciones empíricas. 1.2. Institucionalismo y estructuralismo Entre las décadas de los 40 y los 70 han sido convergentes dos grandes esfuerzos de pensamiento acerca del proceso de desarrollo económico, particularmente en los países menos desarrollados. Estas dos corrientes tienen orígenes independientes: una es la Escuela Institucionalista de la que estamos haciendo referencia, con sus orígenes en Veblen, y la otra es la escuela Estructuralista de Latinoamérica inspirada por el economista argentino Raúl Prebich. Ambas corrientes se apartan significativamente del pensamiento neoclásico convencional y son más útiles bajo las economías subdesarrolladas de Latinoamérica, o en otras regiones que han tenido procesos de evolución semejantes. En general, el institucionalismo y el estructuralismo representan un acercamiento con una visión totalizadora, holista de la investigación científica. Visión totalizadora que considera al estudio interdisciplinario como una condición necesaria para entender los problemas socioeconómicos. Los estudiosos de estas teorías, institucionalista y estructuralista, son conscientes que el acercamiento holístico abraza dos concepciones básicas, una relacionada al sistema económico como un todo, y otra acerca de la naturaleza del comportamiento humano. La primera concepción se refiere al sistema económico como un proceso en evolución más bien que un mecanismo de equilibrio de relaciones económicas estables centradas sobre las actividades del mercado. La segunda concepción acerca del comportamiento humano, lo caracterizan por medio de patrones habituales, resultados de las condiciones culturales capaces de responder inteligentemente a los cambios de la realidad. Así se distinguieron de la visión económica convencional que veían que el comportamiento humano respondía a motivaciones utilitaristas y cálculos pecuniarios en un sistema de mercado estático. Ambas de estas concepciones estaban incorporadas dentro del institucionalismo y el estructuralismo. 38 - Universitas
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Sin embargo, las dos escuelas reflejan importantes diferencias de énfasis. El estructuralismo ha llegado a estudiar los mecanismos de dependencia, concentrándose sobre el control de "organismos" extranjeros hacia el comercio, la inversión financiera y la transferencia internacional de tecnología. Sin embargo, el institucionalismo siempre consideró al proceso tecnológico como el motor del crecimiento económico, mientras que los estructuralistas han tardado en reconocer el carácter dinámico de la innovación tecnológica. El estructuralismo es analítico y totalizador, donde concibe a la realidad como conjunto de elementos que pueden analizarse y descomponerse. Plantea como realidad primordial los sistemas de interacciones o de transformaciones, subordinando desde el principio los elementos a las relaciones que las engloban, y concibiendo el todo como producto de las composiciones de las interacciones formales. Cree en la existencia de estructuras profundas que son subyacentes a las estructuras visibles. Como estructura, considera que ésta comprende tres características: totalidad como elementos subordinados a leyes que caracterizan el sistema como tal, leyes que confieren al todo propiedades de conjunto distintas de las de sus elementos; la característica de transformación, al tener una visión diacrónica del proceso estructural; y finalmente considera que las estructuras tienden a regularse a sí mismas (regulación). Si aceptamos que el poder es una institución ya que es una restricción que surge de las mismas relaciones sociales, y que al mismo tiempo las limita, de la misma forma que no existe vacío de poder, no existen vacíos institucionales. La sociedad necesita reglas que determinen y limiten las relaciones entre los individuos. Es justamente en la importancia del estudio del poder donde encontramos otro punto de contacto entre ambas escuelas. Punto de contacto que está en el examen de las estructuras de poder y control, y cómo éstas tiene efectos que inhiben el desarrollo. Los estructuralistas han sumado unas dimensiones y su gran aporte son sus descripciones de los desbalances significativos en la estructura interna de economías que crecen, por sector y por grupos de intereses. 39 - Universitas
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1.3. El neoinstitucionalismo Muchas son las cuestiones de la Nueva Economía Institucional y el Neoinstitucionalismo, o Economía Neoinstitucional, de las que se basan en el institucionalismo de fines del siglo XIX y principios del XX, fundamentalmente en el método de aproximación práctica a los problemas, el realismo, y en la importancia al carácter histórico de un suceso. Y aunque en cierto modo la Nueva Economía Institucional es complementaria de la tradición neoclásica, es también crítica, ya que difiere en algunos supuestos (o axiomas) del comportamiento humano, la manera en que conceptualizan los mercados, las firmas y las formas híbridas de organización económica. Por otro lado, mientras que la tradición neoclásica asume que el intercambio no es problemático y carece de costos, el neoinstitucionalismo sostiene que éste conlleva costos de transacción que hacen necesario tener en cuenta las configuraciones institucionales (los costos de transacción consisten en los costos ex-ante, de negociar, alcanzar y redactar un acuerdo, y, especialmente en los costos ex-post de controlarlo y hacerlo cumplir10). Los neoinstitucionalistas, coincidiendo en algunas cuestiones y a diferencia en otras de los economistas de la Nueva Economía Institucional, proponen un marco de estudio, también, complementario al analizar las relaciones entre los agentes del mercado. Antes de explicar la actividad de los agentes económicos en el mercado, también creen que es necesario analizar el marco institucional en donde se desarrolla la interacción entre los individuos. Lakatos dividió un programa de investigación en dos componentes: el núcleo invariante y el cinturón protector variable11. La estabilidad de las preferencias, la elección racional y las estructuras de equilibrio de las interacciones constituyen el núcleo duro del paradigma microeconómico que ha sido el programa de investigación do-
10. 11.
Douglass C. North; (1993) pgs. 43-50. Véase Lakatos, Irme, (1970).
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minante en economía durante todo el siglo XX. Podemos identificar tres elementos en el cinturón protector de la economía neoclásica: 1. Especificación del tipo de restricciones iniciales a las que se enfrenta el agente económico; 2. Especificación del tipo de información que poseen los agentes económicos sobre su situación; 3. Especificación del tipo de interacción estudiada. El análisis neoinstitucional al que nos estamos refiriendo constituye una modificación del cinturón protector de la economía neoclásica. Incorporamos los costos de transacción y las restricciones de los derechos de propiedad. Eggertsson se refiere a este nuevo análisis como Economía Neoinstitucional. Análisis que se diferencia de las contribuciones de algunos economistas institucionalistas. Esto es así, ya que los economistas institucionalistas rechazan ciertos elementos del núcleo de la economía neoclásica como el modelo de elección racional. A los economistas que en la actualidad adhieren que a este programa de investigación, Eggertsson los clasifica como de la Nueva Economía Institucional. En este sentido, algunos economistas neoclásicos creen que la complejidad de las instituciones debe abordarse, y proponen hacerlo dentro del marco teórico neoclásico. Estos "neoinstitucionalistas" incluyen más detalle institucional en sus modelos teóricos de lo que acostumbran los economistas neoclásicos, pero conservan los procedimientos de maximización individual convencionales del modelo neoclásico. Los costos de transacción desempeñan un papel primordial en su análisis. Al neoinstitucionalismo a veces se le llama análisis orientado a la búsqueda de la renta o Economía Política Neoclásica. Sus partidarios argumentan que los individuos racionales tratan de mejorar su bienestar no sólo dentro de una estructura institucional dada, sino también cambiando la estructura. El análisis económico, argumentan, debe incluir una consideración de las fuerzas que determinan esa estructura institucional. Una estructura institucional de equilibrio es aquélla en la cual ya no vale la pena realizar un esfuerzo adicional para cambiar las institu41 - Universitas
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ciones. Sólo sobre la base de un marco institucional de equilibrio, se puede hacer un análisis relevante. Estos neoinstitucionalistas argumentan que una estructura institucional competitiva es inestable porque algunos individuos tienen un incentivo fuerte para cambiar la estructura institucional con el fin de beneficiarse a sí mismos, y este incentivo no es compensado por los incentivos que apoyan una estructura competitiva. La competencia perfecta pierde en la competencia de las estructuras institucionales. De acuerdo con ello, la economía neoclásica es irrelevante, no debido a su supuesto o axioma12 de maximización, sino porque su estructura institucional supuesta no es una estructura de equilibrio institucional. El supuesto de la maximización no se ha llevado lo suficientemente lejos. En North, un neoinstitucionalista, podemos ver una coincidencia con la escuela institucionalista que le antecede en cuanto al "método de aproximarse a los problemas económicos". Pero va más allá del enfoque, ya que también cree necesario el análisis económico de las instituciones. En su libro "Instituciones, cambio institucional y desempeño económico" explícita su objetivo primordial como el "edificar un modo de enfocar los problemas, un primer paso necesario en el desarrollo y creación de una teoría del cambio institucional."13, de manera que el estudio de un problema económico se realiza desde las instituciones, para lo cual es preciso realizar un análisis económico de las instituciones, determinando el carácter estable o inestable de la estructura institucional.” La visión de algunos institucionalistas de la Nueva Economía Institucional sobre la individualidad racional es que la psicología individualista
12. Como se habrá notado en ciertas circunstancias decimos supuesto de maximización y en otras, axioma de maximización. La diferencia radica en que un axioma, como también se mencionó, para Silberberg, no necesariamente debe tener contenido empírico. Pero eso no es compartido por los críticos del análisis de maximización, como sería Veblen. Por eso la diferencia, y cada contexto obliga a hablar de supuesto o axioma. Y así diferenciar cuando un autor le está incorporando contenido empírico al axioma. 13.
Douglass C. North, (1993), pag 7.
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está en el error, la gente aprende gustos mediante la cultura. En cuanto a la teoría de la producción, sostienen que las empresas utilizan un método práctico para determinar los precios, el enfoque recae en las restricciones institucionales de la determinación de precios. Pero existen distintas otras cuestiones donde los neoinstitucionalistas mantienen un criterio semejante con los institucionalistas y están más alejados de la economía neoclásica, a éstos economistas los estamos clasificando como economistas de la Nueva Economía Institucional. Por ejemplo, Myrdal sostiene que los intentos de los teóricos ortodoxos por desarrollar una ciencia positiva exenta de juicios normativos han fracasado. Desde su punto de vista, es imposible separar por completo lo normativo de lo positivo, para lograr un análisis exento de "debe ser". El intento ortodoxo, asegura, produjo meramente un cuerpo de proposiciones en las cuales los juicios normativos estaban implícitos pero nunca se hicieron explícitos. Sin embargo, los economistas están interesados, o deberían estarlo, en cuestiones relativas a las políticas, señala Myrdal; por lo tanto, su elección de los temas a estudiar y los métodos a utilizar necesariamente "contendrán" juicios de valor. Una segunda crítica de Myrdal contra la teoría ortodoxa, coincidente con la escuela institucionalista, se refiere al alcance y método de ésta. En acuerdo con muchos economistas heterodoxos, sostiene que la economía ha sido definida muy estrechamente por la teoría ortodoxa. Myrdal quiere traer a su análisis material todas las ciencias sociales, particularmente la psicología y la sociología. También critica el enfoque de la economía relativo a los temas del corto plazo, sea que involucre distribución de recursos o las fluctuaciones en la actividad económica. Finalmente, Myrdal es crítico de lo que considera un prejuicio de la teoría ortodoxa: al afirmar que ésta presupone que existe armonía en el sistema y que el laissez faire, por lo tanto, es la mejor política para todas las naciones, sin considerar su estado de desarrollo económico. También, en cuanto a la crítica a la economía neoclásica por parte de institucionalistas actuales, existe coincidencia con John Galbraith. Galbraith critica a la teoría económica ortodoxa presentando las principales 43 - Universitas
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deficiencias, que 1) es demasiado estrecha en su concepción del alcance de la economía ya que no aborda los problemas del poder económico y político, y 2) extrae conclusiones incorrectas en lo concerniente al funcionamiento de la economía estadounidense. Fundamenta lo anterior desde diferentes argumentos. Una de las principales conclusiones de la teoría ortodoxa es que cualquier desviación de la competencia en los mercados dará como resultado una distribución de recursos inferior a la óptima. Sin embargo, un examen de la economía estadounidense revela, según Galbraith, que el monopolio y el oligopolio no son meras aberraciones de una estructura normal o usual de mercado; más bien, son la esencia de la economía. A pesar de ello John Galbraith afirma que la economía ha funcionado bien y que los recursos no han sido distribuidos ineficientemente. Explica por qué la economía continuó funcionando. La competencia como mecanismo regulatorio de la economía ha sido sobrepasado por el contrapeso al poder (una institución), el poder que surge en un punto en la economía engendra su propio contrapeso (por ejemplo, el crecimiento de las grandes corporaciones que condujo al crecimiento de grandes sindicatos). Galbraith también critica la figura del "consumidor soberano" presentada por la teoría convencional. Contrapone en todo el "efecto de dependencia", proceso mediante el cual las necesidades son creadas por medio del proceso que la satisface. Esto exige que la teoría del comportamiento del consumidor sea reescrita. En cuanto al rol del Estado, algunos de los autores de las nuevas corrientes de la economía política han desafiado conceptualmente la visión de los gobiernos eficientes y bien intencionados. De esta forma, entran en contradicción con los antiguos institucionalistas como Commons, que creía en la necesidad de la intervención, al ver en el Estado a una institución incapaz de resolver los problemas de reasignación, por la existencia de instituciones políticas que van en contra de esto. La economía admite ahora, dentro del conjunto de sus caricaturas, la figura de un Estado perverso, corrupto o simplemente torpe e improductivo. Mucho de lo cual es justificado, como lo hace la escuela de la Elección Pública, por la disfuncionalidad de las instituciones políticas. Parece cla44 - Universitas
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ro en principio que en el ámbito privado e individual el contenido de la regulación puede ser irrelevante. Todo trámite adicional lo asumen los empresarios como cualquier otro costo, que se reflejará en el precio del producto. Es el consumidor final el que termina pagando. En el ámbito social, sin embargo, las cosas son distintas. Los rituales regulatorios, las licencias, los trámites, los permisos, las demoras administrativas son el mejor ejemplo de una comunidad pobre que está desperdiciando sus recursos. Finalizando, la Economía Neoinstitucional hace un análisis económico de las instituciones a partir de la consideración de una metodología individualista, es decir, del individualismo metodológico. Los neoinstitucionalistas conciben a los individuos como únicos responsables finales de la determinación de la acción del grupo así como de la acción privada. De esta forma se presta especial atención a la toma de decisiones individuales que debe estar presente en la constitución de la acción del grupo. El individualismo metodológico no debería ser confundido con el individualismo como una norma para organización de la actividad social. Así, la tarea del análisis económico de las instituciones es individualista en el sentido metodológico. Sintetizando, los neoinstitucionalistas son economistas que escriben en la tradición teórica neoclásica de la elección pero creen que las instituciones deben integrarse mejor a la práctica actual que lo que actualmente se hace, tanto en teoría como en las aplicaciones prácticas de la teoría. Consideran que las instituciones no deben ser consideradas como parámetros en los problemas del crecimiento económico, de la distribución del ingreso, y del desempeño económico en general. Tienen coincidencias con los antiguos institucionalistas, los actuales clasificados como de la Nueva Economía Institucional y con los economistas neoclásicos. Pero estas coincidencias no son totales con cualquiera de estas "escuelas". De esta forma, tampoco podemos terminar definiendo a una Escuela Neoinstitucional como tal, en el sentido más ortodoxo del término escuela. Más bien, podemos agrupar a los eco45 - Universitas
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nomistas neoinstitucionalistas (y en esto consideramos a los de la Economía Neoinstitucional y la Nueva Economía Institucional) de acuerdo a criterios difusos de clasificación. 1.4. ¿Qué hay que entender como instituciones? Aunque se ha dejado entrever el concepto de instituciones, profundicemos en él. Veblen ya definía la palabra instituciones como los hábitos de pensamiento que son aceptados en un tiempo en particular. En cambio para Commons, la institución se define como una acción colectiva en control, liberación y expansión de la acción individual, "son estos negocios en marcha, con las reglas del funcionamiento que los mantienen avanzando, ..., lo que llamamos instituciones". Para los economistas de la escuela neoinstitucionalista tomemos la definición que el propio Douglass C. North nos da: "Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana". Es decir que las instituciones económicas son todas aquellas restricciones, tanto formales como informales, que afectan el desempeño de una economía. Son las reglas que la sociedad impone para determinar la conducta de los agentes económicos, así como sus decisiones, lo que afecta directamente a la economía, al ser factor determinante de los costos de intercambio y producción, y junto con la tecnología empleada de los costos de transacción. De esta forma, podemos sintetizar los distintos conceptos de las instituciones en aquellas restricciones, o reglas de juego, que acrecientan o reducen la capacidad de los individuos (agentes) de apropiación o captación de rentas. Estas reglas que permiten a los participantes saber de antemano de qué forma va a llevarse a cabo el juego, es decir, establecen y determinan la estructura y los costos de transacción. Pero en todo juego no todas las reglas son explícitas, también existen reglas ocultas que influyen en las relaciones entre los jugadores. En el caso de una sociedad tampoco se habla únicamente de reglas escritas o formales (como las leyes o los 46 - Universitas
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contratos), sino también de reglas que no están escritas (como, por ejemplo, las costumbres) o reglas informales. Como cualquier regla, las instituciones permiten ciertas cosas a los individuos y les prohíbe otras, pero no se debe entender únicamente como una restricción a una institución, sino como una acotación de formas y maneras en que se desarrolla la interacción entre los individuos, y por otro lado le da una fuerza y control simultáneo a los procesos que en éstas se realizan. A estas reglas existen respuestas por parte de los individuos. Éstos deciden acatarlas o romperlas, respondiendo a los incentivos que las instituciones generan, según su conveniencia. Por lo general, los individuos se organizan, para responder al marco institucional, formando asociaciones como por ejemplo de acción civil, empresarios, partidos políticos, etc. A estas asociaciones llamamos organizaciones, que tienen un papel fundamental en el cambio institucional. Douglass North define el cambio institucional como "el modo en que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo...". Es decir que el cambio institucional puede ser definido como cambios en las reglas formales (modificación de las leyes) o informales (evolución de las tradiciones y costumbres) así como en el método como se aseguran que éstas se cumplan. En una sociedad, las organizaciones son las causantes del cambio en las instituciones de acuerdo a su propia conveniencia. Y esto no necesariamente lleva a que los individuos corrijan las instituciones hasta desarrollar un esquema económico eficiente. Estamos viendo que las instituciones importan, e importan mucho porque, por ejemplo, también llegan a determinar cuáles van a ser las políticas gubernamentales que probablemente se adopten, y cuáles van a ser las funciones que se fortalecerán, introducirán o debilitarán. Algo a lo que retornaremos en la segunda y tercera parte del libro.
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II Las Instituciones en el Sistema Capitalista Siendo parte de nuestro objeto de estudio, y dada la importancia que adquieren como parte del método de análisis, las instituciones en un determinado sistema económico pasan en este capítulo a un primer plano. El análisis institucional del sistema capitalista, al igual que el análisis de las instituciones de este sistema, una diferencia que ya se empieza a develar, son en nuestro caso una forma de ejemplificar y clarificar el método del institucionalismo. 2.1. Las instituciones y el sistema económico En esta sección trataremos de dejar en claro cómo las instituciones forman y se forman dentro de un sistema socio-económico-cultural. Y a partir de esta conclusión poder afirmar que el sistema capitalista se sustenta en ciertas instituciones y crea otras para desarrollarse, para reproducirse. Más adelante comenzaremos a analizar las instituciones que determinan la plataforma del sistema capitalista y las que éste crea para evolucionar y/o reproducirse. Esto no implica emitir un juicio de valor explícito, sino la descripción de este proceso. Las instituciones, se refieren a configuraciones de ideas, valores que se expresan en leyes, normas, pautas, etc. Esta forma de caracterizar la institución, entraña algo complejo. Cada institución contiene y es parte del contenido de otras, lo que determina formas complejas como lo son los sistemas.
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Una institución para ser generada supone otras instituciones que le sirven de fundamento, plataforma. Necesita de otras instituciones. Desplaza algunas y reabsorbe a otras "Nace y se institucionaliza en oposición a otras instituciones"1. Una institución está precedida de un proceso de constitución, al que se les denomina institucionalización. Este proceso de institucionalización tiene tres planos. Uno con la sociedad y con la etapa histórica que ha creado las condiciones que posibilitan la institucionalización. El segundo, en la sociedad con la creación de condiciones y mecanismos que aseguren su reproducción. Y finalmente, la socialización institucional, es decir, la institucionalización de los individuos. Así, el proceso de institucionalización se produce y es producido, por muchas fuerzas, por movimientos, que originan nuevas instituciones y procesos de transformación estructural, tanto económico, social, político, etcétera. Las instituciones son, por tanto, producto de la interacción humana, de la convivencia social. La interacción de los individuos está contenida por un sistema institucional, sistema que es a la vez "subsistema" de uno mucho mayor. Este sistema mayor es el sistema socio-económicocultural. Pero no significa lo anterior que el sistema socio-económico-cultural tenga contenidos estancos, de forma que uno de ellos contenga todos los aspectos económicos, y otro, por ejemplo, todos los aspectos políticos. La visión sistémica lleva por sí misma la negación de la existencia de tales contenidos estancos. ¿Pero que entendemos por sistema? Los franceses Garrigou-Lagrange y Passet, definen que “un sistema es un conjunto coherente que puede ser explicado en su funcionamiento de una manera simple y homogénea, tanto cuando se trata del funcionamiento de una organización limitada,
1.
Garay, L. (2000).
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como cuando se está haciendo referencia al funcionamiento de la sociedad económica por entero”. Por conjunto entienden “colección de elementos que pueden ser una serie de distintos mecanismos institucionales”. Y es coherente en el sentido que los elementos se encuentran ligados de una manera lógica. La estructura es incomprensible sin su sistema, y un sistema efectivo carece de sentido sin una estructura que le corresponde. Y en este sentido es importante determinar con claridad el marco institucional y su influencia sobre la estructura económica, lo cual en definitiva, determina el sistema económico. Pero si, por un lado, es el mismo sistema social el que da forma a las instituciones y al mismo tiempo, el marco institucional determina el sistema, ¿cómo podemos explicar este principio de contradicción? Es justamente a partir de la visión sistémica2 que podemos entender que dos elementos se nutren entre sí para dar vida al conjunto de todos los elementos. Volviendo al sistema socio-económico-cultural, no es menor la importancia de la estructura económica, ya que ésta, por medio de las relaciones de intercambio, es también en parte la que determina las instituciones. Esto último puede ser entendido por medio del “análisis marxista” de la dominación de una clase por parte de otra. Ya que el problema de la dominación de una clase por parte de otra, es visto a través del materialismo histórico, de la concepción de estructura y superestructura del sistema capitalista. Y en la superestructura es donde encontramos las instituciones. El concepto de estructura económica como conjunto de relaciones de producción da a entender una interdependencia entre una serie de relaciones como las relaciones entre el propietario y el empresario agrícola,
2.
Y para algunos, también es dialéctica. 51 - Universitas
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el empresario agrícola y el trabajador, el empresario agrícola y el mercado, y finalmente el empresario agrícola y el sector público. Pero no hay que perder de vista que en realidad Marx ve en el modo de producción de la vida material, el condicionante del proceso de la vida social, político e intelectual en general. De esta forma, podemos afirmar que en el modo de producción ve y explica el principio de la dominación, es decir, que en reglas de convivencia social, que determinan las relaciones sociales y económicas, ve la causa de un problema, como el problema de la dominación de una clase por parte de la otra3. 2.1.1. El concepto de estructura económica Para poder entender un poco mejor todo lo anterior definamos el concepto de estructura económica. La estructura económica es el resultado total orgánico de un orden de actuaciones humanas, que tienden a satisfacer fines jerarquizados con medios escasos y de usos alternativos. Lo cual sólo puede lograrse a través del conocimiento del sistema que delinea el orden que preside el conjunto de estas actuaciones y a través del análisis concreto del proceso que surge de ese orden. 2.2. El sistema capitalista y las instituciones En la visión de Marx sobre el modo de producción capitalista y que en el capitalismo a cada hombre le toca una esfera de actividad particular, de la cual no puede escapar, se ve una justificación de cómo el propio sistema capitalista crea instituciones para sostenerse, pero es el mismo sistema capitalista producto de un sistema institucional. Sombart, de la Nueva Escuela Histórica, define que un sistema económico se caracteriza por: el espíritu (clima moral y religioso); la sustancia (viene dada por la técnica); y la forma (definida por las instituciones). Y 3.
Un interesante análisis del Marxismo y las instituciones, se encuentra en René Lourau, "El análisis institucional", Amorrortu, 1991, Cap 2. El mismo, más allá de lo que aquí se trata, está fuera del alcance de las preguntas que se buscan acá responder.
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según como varíen estos elementos, se obtiene una gran variedad de sistemas. Según este autor, se configuran a lo largo del crecimiento económico: etapa de la economía individual (tribal, de clan); etapa transitoria: economía de la cuidad medieval; y la etapa de la economía social: el caso del capitalismo. El capitalismo es un sistema de organización económica caracterizado por la propiedad privada y por el uso para el beneficio privado del capital. Cuando se quiere detallar mejor este concepto aparecen dificultades por su característica cambio constante de sus rasgos secundarios en el tiempo y en el espacio. En la Primera Guerra Mundial y la depresión de 1929 empezaron los cambios importantes en el sistema capitalista. La Gran Depresión hizo surgir formas de sistemas económicos totalitarios, donde desaparecían las libertades formales y en las cuales el Estado intervenía muchas veces en contra de las libertades individuales. Como vemos, de acuerdo a sus propias necesidades, el sistema económico, muta y para ello genera cambios institucionales que sean funcionales con las nuevas necesidades.
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III Las instituciones y la metodología de la ciencia Estamos haciendo referencia a dos métodos diferentes y lo que es más importante, a dos escuelas diferentes: la propia ortodoxia marginalista y la heterodoxia institucionalista. Este capítulo tiene como objetivo ampliar la noción de ortodoxia. Y luego ver cómo juegan las instituciones en la misma. Vamos a terminar el capítulo con un breve comentario (y análisis) institucionalista que explica cómo han jugado las instituciones en la conformación de la ortodoxia misma. 3.1. Las instituciones y los programas de investigación lakatosianos Una vez que hemos comprendido que el institucionalismo es un enfoque para el estudio de un problema, podemos avanzar aun más, volviendo hacia el estudio de la metodología de la ciencia, y afirmando que las instituciones pueden llegar a guiar la evolución del pensamiento. El estudio histórico muestra que la evolución y el progreso de las principales ciencias revelan unas estructuras que no son analizadas por distintas concepciones de la ciencia, como por ejemplo la concepción inductivista, de la que ya hemos hecho referencia. Sin embargo, el argumento histórico no es la única base para afirmar que las teorías son totalidades estructurales de algún tipo. Hay otro argumento filosófico más general que está íntimamente vinculado al hecho que la observación dependa de la teoría, lo que en un marco institucionalista implica que la investigación también se guíe por las instituciones. Los enunciados y los conceptos que figuran en ellos, serán tan precisos e informativos como precisa e informativa sea la teoría en cuyo lenguaje se construyen. Si es55 - Universitas
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ta estrecha conexión que se sugiere entre la precisión del significado de un término o enunciado y el papel desempeñado por ese término o enunciado en una teoría es válido, de eso se desprende directamente la necesidad de teorías coherentemente estructuradas. Lo que busco en este apartado es analizar y estudiar con una visión institucionalista la evolución del pensamiento científico. El significado de los conceptos depende de la estructura de la teoría en la que aparecen y la precisión de aquellos conceptos depende de la precisión y el grado de coherencia de esta teoría. Hasta ahora hemos mencionado dos razones por las cuales hay que considerar a las teorías como estructuras organizadas de algún tipo: el estudio histórico muestra que las teorías poseen esa característica y el hecho que los conceptos solamente adquieren su significado preciso mediante una teoría coherentemente estructurada. La ciencia avanzará de modo más eficaz si las teorías están estructuradas de manera que contengan en ellas prescripciones e indicaciones muy claras con respecto a cómo se deben desarrollar y ampliar. Deben ser estructuras sin límites que ofrezcan un programa de investigación. 3.1.1. Los programas de investigación lakatosianos Lakatos propone como metodología de investigación científica, a la metodología de los programas de investigación. Un programa de investigación lakatosiano es una estructura que sirve de guía a la futura investigación tanto de modo positivo como de modo negativo. La heurística1 negativa de un programa conlleva la estipulación que no se pueden rechazar ni modificar los supuestos básicos subyacentes al programa, su núcleo central. Éste está protegido de la falsación mediante un cinturón protector de hipótesis auxiliares, condiciones iniciales, etcétera. La heurística positiva está compuesta por líneas maestras que indican cómo se puede desarrollar el programa de investiga-
1.
O arte de inventar.
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ción. Dicho desarrollo conllevará a completar el núcleo central con supuestos adicionales en un intento de explicar fenómenos previamente conocidos y de predecir fenómenos nuevos. El núcleo central de un programa se vuelve infalsable por la "decisión metodológica de sus protagonistas". Cualquier insuficiencia en la confrontación entre un programa de investigación articulado y los datos observacionales no se ha de atribuir a los supuestos que constituyen el núcleo central, sino a alguna otra parte de la estructura teórica. El laberinto de supuestos que constituye la otra parte de la estructura es a lo que Lakatos se refiere como cinturón protector. No sólo consta de hipótesis auxiliares explícitas que completan el núcleo central, sino además de supuestos subyacentes a la descripción de las condiciones iniciales y también de enunciados observacionales. La heurística negativa de un programa consiste en la exigencia que durante el desarrollo del programa el núcleo siga sin modificarse e intacto. Cualquier científico que modifique el núcleo central se apartará de ese determinado programa de investigación. La heurística positiva, ese aspecto de un programa de investigación que indica a los científicos, el tipo de cosas que deben hacer en vez de lo que no deben hacer, es algo más vaga y más difícil de describir de manera específica que la heurística negativa. La heurística positiva indica cómo se ha de completar el núcleo central para que sea capaz de predecir los fenómenos reales. Los primeros trabajos en un programa de investigación se realizan sin prestar atención a las aparentes falsaciones mediante la observación o a pesar de ellas. Hay que dar una oportunidad para programas de investigación para que hagan efectivo todo su potencial. Hay que construir un cinturón protector adecuado y convenientemente sofisticado. Se exige que un programa de investigación tenga éxito, al menos de vez en cuando, a la hora de realizar predicciones nuevas que se confirmen. Dentro del marco conceptual de Lakatos, hay que tratar la metodología desde dos puntos de vista: uno se refiere al trabajo realizado dentro de un solo programa de investigación, y el otro a la comparación de los 57 - Universitas
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méritos de programas de investigación rivales. El trabajo que se realiza dentro de un solo programa de investigación supone la expansión y modificación de su cinturón protector añadiendo y articulando diversas hipótesis. ¿Qué tipos de adiciones y modificaciones debe permitir una buena metodología científica? Se puede permitir cualquier maniobra mientras no sea ad-hoc. Y deben ser comprobables de forma independiente. Hay dos tipos de maniobras que excluye la metodología de Lakatos. Quedan excluidas las hipótesis ad hoc, las hipótesis que no son comprobables de forma independiente. Y la maniobra que va en contra del núcleo central. El hecho que cualquier parte del complejo laberinto teórico pueda ser responsable de una aparente falsación plantea un serio problema al falsacionista que confía en un método general de conjeturas y refutaciones. Para ello, la incapacidad de localizar la fuente del problema da como resultado el caos ametódico. La concepción de Lakatos de la ciencia está lo suficientemente estructurada como para evitar esa consecuencia. Se mantiene el orden gracias a la inviolabilidad del núcleo central de un programa y a la heurística positiva que lo acompaña. La proliferación de conjeturas ingeniosas dentro de ese marco le llevará a progresar siempre que alguna de las predicciones resultantes de las conjeturas ingeniosas tengan éxito de vez en cuanto. Los resultados de las comprobaciones experimentales son los que determinan de modo muy sencillo las decisiones de mantener o rechazar una hipótesis. Las que sobreviven a las pruebas experimentales se conservan de modo provisional y las que no consiguen sobrevivir se rechazan, aunque dichas decisiones pueden ser reconsideradas a la luz de alguna otra hipótesis ingeniosa, comprobable de forma independiente. La relación de la observación con una hipótesis que se está comprobando es relativamente poco problemática dentro de un programa de investigación debido a que el núcleo central y la heurística positiva sirven para definir un lenguaje observacional sumamente estable. 58 - Universitas
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3.1.2. El Programa Marginalista y la importancia del marco institucional Habiendo explicitado los programas de investigación lakatosianos, podemos avanzar sobre dos temas. Por un lado, cómo evoluciona la teoría neoclásica aceptando la modificación del cinturón protector, y la comparación con el análisis institucional. Y por otro lado es mi propósito el introducir el marco institucional en los programas de investigación. Esto último nos servirá para poder afirmar que el propio programa de investigación marginalista sufre (en sentido figurativo) de las inclemencias del marco institucional. Ya se ha hecho mención al hecho que las instituciones pueden incorporarse al programa de investigación modificando el cinturón protector. Pero si, como define Silberberg, en términos metodológicos, economía (positiva) es aquella ciencia, dentro de las ciencias sociales, que buscan explicaciones que son refutables acerca de los cambios en los actos humanos. Esta búsqueda se hace sobre la base de los cambios observados en las restricciones, utilizando postulados universales, y muy generales, acerca del comportamiento y la tecnología, al mismo tiempo que se supone que algunas variables se mantienen constantes2. Este es el paradigma de la economía, un paradigma que distingue a la economía de las otras ciencias sociales. Puede parecer que no existe diferencia entre análisis neoclásico y análisis marginalista. Y por supuesto que ambos tipos de análisis no son lo mismo. Para entender con claridad la diferencia basta mencionar que Paul Samuelson era marginalista pero no neoclásico. A nosotros nos va a interesar tener en cuenta al marginalismo, que con su método nos permite definir a la economía como lo hemos hecho. Si en el texto no distinguimos en muchos contextos entre neoclásico y marginalista es porque en realidad “confundimos” al primero en el segundo. Y así ignoramos, al menos en cuanto al método, cuestiones tales
2.
Silberberg (1990) pág 6. 59 - Universitas
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como si la economía puede tener restricciones que generan fricciones nominales. Hemos llegado a una instancia donde podemos dejar en claro qué entendemos por la ortodoxia. Y es el cuerpo de individuos que adhieren a la metodología marginalista, que con mucha simplicidad puede ser entendida como una aproximación lógica a los problemas económicos. Un análisis económico de las instituciones será un análisis que se enmarque en la definición anterior. Esto nos permite dos aclaraciones más. Primero, un simple análisis económico de una institución es un análisis marginalista. Y el análisis de los costos de transacción, algo que más adelante profundizaremos, es un análisis en el marco de un programa de investigación marginalista que ha modificado el cinturón protector. En cambio, el análisis institucional, no sólo modifica el cinturón protector, sino que también cambia el método de análisis, lo que significa modificar la propia definición de economía que hemos presentado. Es decir, se diferencia totalmente del programa de investigación original incluso modificando el núcleo del mismo. El núcleo de un programa de investigación no sólo está compuesto por supuestos básicos de investigador y de la comunidad científica, sino por las reglas que gobiernan las relaciones sociales de todos los individuos. Así, las instituciones que puedan permitir el desarrollo tanto económico como social de la comunidad toda, al mismo tiempo delimitan y determinan el contexto en el cual el científico realiza su actividad. Un ejemplo no económico pero por demás gráfico es el caso de Galileo, que tuvo que rectificar su posición sobre las órbitas de los planetas a causa de la Inquisición, fue esta institución la que restringió el progreso del pensamiento científico. Si el marco institucional es el que condiciona el comportamiento de los seres humanos, al influir y gobernar las relaciones sociales, puede ser el determinante por el que el individuo mismo llegue a comportarse como un individuo hedonista. De esta forma, es el propio individuo hedonista el que está llevando a cabo una investigación, y será el marco institucio60 - Universitas
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nal, junto a los supuestos básicos, el que haya definido el núcleo del programa de investigación. 3.2. El método de análisis institucional En estas instancias podemos puntualizar de manera más clara el objeto de análisis de este trabajo. Hemos dicho que nos motiva a investigar el conocer qué es el institucionalismo. Esto puede ser reinterpretado diciendo que el objeto de estudio de este trabajo es el método del análisis institucional en economía. El método de análisis institucional, que es una aproximación práctica a los problemas económicos, significa con un grado mayor de precisión observar la realidad desde las instituciones y con un enfoque más interdisciplinario. Negando en muchos sentidos la aproximación lógica que tiene el economista marginalista. Recordemos el cierre de la sección 1.1.3- Institucionalismo y metodología de la investigación donde habíamos arribado a la conclusión que el institucionalista es aquél que aplica un método de aproximación práctica a los problemas, es realista en el sentido antes mencionado, y atribuye importancia al carácter histórico del suceso. En el marco de este enfoque se observan las instituciones. Y esto ocurre tanto en un análisis institucional como bajo un análisis económico de las instituciones. Aunque estos dos tipos diferentes de análisis los son por que en el último las instituciones son un determinante más, que se modela en la abstracción del método de la economía. En cambio en el análisis institucional, las instituciones son el lente (práctico si se me permite) por el cual se observa y analiza un determinado problema. Existe una versión menos ortodoxa del análisis económico de las instituciones, que como se observa tampoco es un cuerpo congruente de científicos. Esta versión, se aleja del análisis económico tradicional, al apartarse del método ortodoxo del economista. Tomemos como ejemplo el trabajo de de Spiller, Stein y Tommasi (2003) sobre el análisis del marco institucional que hizo que fallarán las reformas de mercado en 61 - Universitas
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Argentina de los ´90. Los autores se apartan del enfoque marginalista y abordan desde la observación y la inducción una problemática particular hasta llegar al análisis institucional. Así es que nos moveremos hacia el estudio de las instituciones. Algo que es considerado necesario para poder entender la diferencia que presenta el método del institucionalismo. Y cómo analizar las instituciones pasa a un primer plano.
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Parte II Análisis (económico) de las instituciones Tengamos presente una de las consideraciones que fueron hechas acerca del análisis económico de las instituciones, que el objeto de estudio de una análisis económico de las instituciones, son las mismas instituciones. De igual manera, recordemos que la Economía Neoinstitucional hace un análisis económico de las instituciones con una metodología individualista, es decir, que la acción colectiva se deriva de la suma de las acciones individuales de los elementos del sistema social, los individuos. Esto, para los economistas marginalistas, permite hacer un análisis económico de las instituciones. Finalmente que existe una vaga y ambigua causalidad entre el desarrollo institucional, el desarrollo de un sistema institucional y el desarrollo de un sistema económico. En esta sección presentaremos el marco analítico y algunas instituciones que cumplen un papel fundamental en el desempeño económico del sistema capitalista. Siempre desde un análisis ya de las propias instituciones. Esto permitirá ampliar la comprensión del método que es objeto de estudio, al mismo tiempo que nos sirve para contestar algunas de las preguntas auxiliares que hemos formulado, como es el caso de cómo papel juegan las instituciones en el sistema capitalista y más importante cuáles son las instituciones más importantes del sistema. Hemos analizado en capítulos anteriores que los economistas de la escuela marginalista sólo consideran a las instituciones como un parámetro del modelo. Son los economistas de la Economía Neoinstitucional los que resaltan la importancia de las instituciones basados en los costos que para el intercambio (de derechos de propiedad) nacen a partir de las 63 - Universitas
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mismas. Estos costos han sido denominados "costos de transacción". La importancia de los costos de transacción en el desempeño económico es trascendental, ya que el incremento de ellos, como de cualquier costo, puede a una economía determinada apartarla de su frontera de posibilidades de producción1. Por ello es que se hace conveniente presentar la teoría de los costos de transacción, cuestión que analizaremos en el capítulo cuarto de esta segunda parte del trabajo, haciendo un análisis económico de los costos de transacción, lo que nos lleva a hacer en muchos casos un análisis económico de las instituciones. El hacer un análisis de una institución, muchas veces nos acerca al propio análisis económico de las instituciones, es decir, que por detrás de lo que se está estudiando, se está aplicando el herramental y la propia definición de la ciencia económica, haciendo un estudio de la institución en un contexto de escasez. Esto no siempre será lo que se busca en toda la segunda parte de este trabajo. Pero debemos tener presente que si la metodología es individualista, se está en un contexto de escasez y en el análisis se toma al individuo como un individuo económico, entre otras cosas, estaremos estudiando una determinada institución desde la ciencia económica2. La propiedad privada, y el derecho que de ella emana, son fundamentales para el desarrollo de un mercado eficiente. Esto es así ya que la propiedad privada (individual) es un factor determinante de los costos de transacción, y de esta forma, alcanza a ser un factor fundamental dentro del sistema de producción capitalista. Por lo tanto, en el capítulo quinto se analizará esta institución, y otras como la libertad económica, instituciones fundamentales para desempeño económico de una economía de mercado.
1. 2.
La frontera de posibilidades de producción es el conjunto de las combinaciones de producción de distintos bienes para el cual todos trabajadores están empleados. Por supuesto que es entrar en una discusión filosófica y sociológica que escapa de los alcances de este escrito, el afirmar que el individuo es en todo momento y para todas las actividades y quehaceres, un hombre económico (homo economicus).
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Análisis de las Instituciones
No sólo es importante el análisis de las instituciones mismas, sino a veces alcanzar a interpretar el por qué cambian las instituciones. Por ejemplo, la relación entre la seguridad y la corrupción en distintos niveles del sistema pueden llevar a cambios en las instituciones políticas, a la redefinición de las reglas de votación, a la rigidez en el cumplimiento de los contratos, etc. Douglass North nos dice que el cambio institucional es producto de la búsqueda por parte de determinados grupos de interés del control de los instrumentos de distribución del ingreso y la riqueza en general. Por esto es importante considerar también al sistema político, ya que es el sistema político el que define y hace cumplir los derechos de propiedad. Siendo de esta forma un sistema institucional que determina en dónde se ejerce el control de los instrumentos de distribución. Quizás sean pocos los escenarios donde se pueda observar cómo los actores sociales buscan producir cambios institucionales para capturar beneficios personales. Uno de esos pocos escenarios los encontramos analizando las instituciones políticas. Mucho se ha escrito acerca de las instituciones políticas. Muchos son los investigadores que han hecho una análisis, e incluso económico, de las instituciones políticas. El análisis que haremos acerca de las instituciones políticas será importante. Análisis que ocupa los capítulos seis y siete de esta parte del trabajo. Todo este marco analítico será de gran utilidad para interpretar por qué existen distintos grados de desarrollo o distintos patrones de crecimiento en la economía mundial, cuestión que estudiaremos en la tercera parte de este trabajo. Cómo analizar una institución es ahora tan importante como entender el método del análisis institucional. De hecho completa al propio método.
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IV Los Costos de transacción Los economistas neoclásicos no consideran que existen costos de transacción, en sus postulados no resulta costoso descubrir con quién uno desea intercambiar, negociar y establecer un acuerdo. Esto ha sido claramente ilustrado por el llamado "Teorema de Coase": en un mundo de cero costos de transacción, no existen problemas económicos más allá del problema de la escasez, y el comportamiento de agentes económicos puede predecirse a través de una función objetivo definida simplemente por la especificación correcta de las funciones de utilidad y producción, bajo determinadas restricciones presupuestarias1. Sin embargo, una vez que se reconoce la existencia de los costos de transacción, estos pueden ser lo suficientemente importantes como para inhibir cualquier acuerdo. Un problema que está muy asociado a los costos de transacción es el problema del principal y el agente, el que analizado a continuación. 4.1. Los costos de transacción y la información asimétrica Como Coase lo ha puesto, las instituciones adquieren importancia al moverse de un régimen de cero costos de transacción a uno de costos de transacción positivos. Una relación contractual se enmarca dentro de la Teoría de la Agencia. Y son los economistas de la Economía Neoinstitucional quienes más han desarrollado a esta teoría. En una relación contractual, o relación de agencia, tenemos dos grandes participantes: un principal y un agente. El 1.
Ver Varian, Hal, (1997). 67 - Universitas
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principal (o principales, ya que pueden ser varios), contrata a otra persona para que realice un determinado servicio, delegando autoridad para tomar decisiones. Si las relaciones contractuales tuviesen lugar en un mundo sin costos de transacción, en el que los individuos dispusieran de información perfecta, los principales no tendrían ningún problema para asegurarse que los agentes realicen sus objetivos. Resulta pertinente hablar de información asimétrica cuando un principal puede inspeccionar el resultado final (por ejemplo, un nivel de rendimiento, un nivel de provisión de bienestar público) pero es incapaz de observar la acción real del agente en su realización, los agentes poseen mayor y mejor información que los principales. La información es "de un sólo lado" porque el agente, y no el principal, sabe realmente cual fue su verdadero esfuerzo. Esta información asimétrica conduce al problema de "riesgo moral", ya que el agente puede aprovechar la ignorancia del principal como una excusa para abastecer niveles subóptimos de esfuerzo. En una firma, el principal es el propietario, mientras que los agentes son los trabajadores; en un gobierno, el principal es el electorado, mientras que los agentes son los funcionarios públicos. En un mundo en el que existen asimetrías de información que hacen que los agentes puedan desarrollar intereses propios que no coincidan o incluso contradigan los de los principales, éstos se verán forzados a vigilar y supervisar la conducta de los agentes, originándose costos de transacción positivos. Los costos de transacción dependen de los flujos de información entre los agentes y de la calidad de las instituciones. Hay reglas del juego que favorecen la eficiencia y que, además, tienen la virtud de generar un círculo virtuoso bajo el cual las organizaciones exitosas, las eficientes, las productivas, las innovativas, las refuerzan. Existen, sin embargo, reglas del juego malas, instituciones improductivas, que normalmente tienden a perpetuarse creando círculos viciosos de ineficiencia y desperdicio. En el mundo ideal de la economía neoclásica las reglas del juego eran casi irrelevantes. En el mundo más real donde los costos de transacción son 68 - Universitas
Los costos de la ...
positivos, y pueden ser significativos, las reglas del juego adquieren un grado de importancia. Las instituciones son las que determinan los costos de transacción, y de esta forma afectan las posibilidades de crecimiento. Por ejemplo, las deficiencias en la credibilidad afectan los costos de transacción por dos vías. Por sus efectos sobre los flujos de información y por su impacto sobre la calidad de las reglas del juego imperantes. La tarea de recuperar la credibilidad es bastante compleja, el punto crítico está estrechamente ligado con la capacidad de hacer respetar y cumplir las reglas del juego oficiales y formales, el marco legal. 4.1.1. La asignación de recursos dentro de la organización Bajo un análisis de los costos de transacción, Coase argumenta que las empresas se desarrollan porque los costos de transacción del mercado son muy altos para las transacciones interempresariales. Según Williamson, la economía de los costos de transacción intenta explicar cómo los socios que negocian eligen, del conjunto de alternativas institucionales factibles, el arreglo que ofrece la protección para sus inversiones en el coste total más bajo2. Según Williamson, la economía de los costos de transacción mantiene que en un mundo complejo, los contratos son típicamente incompletos. Su hipótesis de funcionamiento, según lo expresado por Williamson, es que la organización económica “es realmente un esfuerzo a las transacciones.” 4.2. Seguridad, regulación estatal y costos de transacción En la tarea de reducir los costos de transacción, una responsabilidad urgente del Estado es la de contribuir a recuperar la seguridad. En un
2.
En base a la clasificación que Eggertsson hace de los economistas institucionistas, Coase es un economista de la Economía Neoinstitucional, mientras que Williamson lo es de la Nueva Economía Institucional (Eggertsson, 1995, pags 17-18). La importancia de esto es observar que tanto unos como otros, no descuidan el estudio de los costos de transacción. 69 - Universitas
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ambiente de amenazas constantes y generalizada a la vida y a la propiedad, los costos de transacción pueden volverse infinitos, y hacer que los agentes se salgan de los mercados, se alejen de las labores de transformación o transacción, o que se lleven esos recursos a otras sociedades donde los puedan transformar e intercambiar de manera más eficiente. Pero, ¿la regulación por parte del Estado afecta los costos de transacción? Los costos de la regulación por parte del Estado determinan costos de transacción. Un punto crítico de los costos de la regulación y de los trámites es que no siempre son claros ni se perciben sus beneficios. Se convierten en costos de transacción, sobretodo en aquellos casos en que los empresarios perciben que el Estado y su estructura burocrática los afecta y está dejando de lado los problemas que debería enfrentar. La economía de los costos de transacción se puede considerar el estudio de instituciones alternativas del gobierno. Veamos un ejemplo que nos permita dimensionar cómo pueden surgir, o crecer, los costos de transacción cuando los "principales" perciben que el Estado y su estructura burocrática los afecta. Cuando el gobierno de la República Argentina en Octubre de 2000 decidió dejar de cumplir el contrato que lo obligaba a dar la prestación básica universal (PBU) a todas las personas jubiladas, reafirmó y consolidó una institución informal como es la impunidad ante la falta de cumplimiento de los contratos. Si consideramos que en promedio un individuo varón de clase media y alta, que está cumpliendo los 65 años, y en proceso de jubilación, y con una esperanza de vida de 72 años3, el gobierno nacional al no cumplir con su contrato de brindarle la PBU de $200, durante los 84 meses entre que se jubila y en promedio vive, y suponiendo una tasa normal de interés mensual de 0.625%, podemos calcular el valor actual de lo que el gobierno nacional no le va a dar, una suma que asciende a $13039.27, alcanzando miles de millones de pesos para toda la sociedad. 3.
Si consideramos sólo a la población de clase media y alta, podríamos encontrarnos con una esperanza de vida mayor. Pero a los efectos del ejemplo, podemos trabajar sin inconveniente con la esperanza de vida de toda la población.
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Los costos de la ...
Como podemos ver, la sociedad que de aquí en adelante piense que se le puede dejar de cumplir un contrato de forma tal que pierda esta cantidad de dinero, ¿cuánto estará dispuesta a pagar por controlar que se cumpla todo contrato que firme?, costo innecesario si se cumplieran normalmente los contratos. Estos costos son los que constituyen los costos de transacción. Sintetizando, los costos de transacción son los costos de intercambiar derechos de propiedad (lo que comprende no sólo derechos sobre los bienes muebles e inmuebles, sino también los derechos sobre cualquier recurso que posea la persona, incluyendo su propio trabajo y su vida) y de hacer cumplir los derechos adquiridos. Es claro, que cuando la información es costosa o están mal definidos los derechos de propiedad, los costos de transacción deben de ser altos. En ese caso, el individuo para tener la posibilidad de intercambiar tendrá que realizar las actividades de buscar información, realizar, hacer cumplir y supervisar el contrato, proteger los derechos de propiedad adquiridos, entre otros, lo que hará que el costo total de realizar una transacción se eleve.
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V Algunas instituciones importantes ¿Cuáles son algunas de las instituciones que cumplen un rol preponderante en el sistema capitalista? Y ¿cómo afectan al desempeño económico? Una vez que analizamos la Teoría de los Costos de Transacción, podemos estudiar a las instituciones desde el análisis económico. En este capítulo y otros que le siguen, nos detendremos a estudiar distintas instituciones. Para ello vamos a editar sobre distintos tipos de estudios que tienen como objetos de análisis las mismas instituciones, para luego poder aplicar el método de análisis que es objeto central de este trabajo. El motivo de estudiar las instituciones que siguen se divide en dos. Por un lado, ver cómo afectan al desempeño económico algunas instituciones. Fundamentalmente, cómo afectan al funcionamiento del sistema económico capitalista. Por otro lado, recordando una de las inquietudes que motivan esta investigación, trataremos de demostrar cómo este sistema de producción crea algunas instituciones para desarrollarse. Esto no implica, como ya lo hemos expresado, el emitir un juicio de valor explícito, sino la descripción de este proceso. Cuando analicemos las distintas instituciones, trataremos de mostrar algunos casos especiales, es decir, trataremos de ver cómo es una institución en un país en particular (generalmente en Argentina).
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5.1. La propiedad Douglass North asevera que la incapacidad de las sociedades para desarrollar medios eficaces y baratos para hacer cumplir los contratos es la fuente más importante del estancamiento histórico y el subdesarrollo contemporáneo del Tercer Mundo1. El capitalismo es un sistema de organización económica caracterizado por la propiedad privada. Los derechos de propiedad definen legalmente la propiedad de un recurso y están vinculados al derecho de uso, derecho de usufructo y el derecho de enajenación. La definición de los derechos de propiedad privada implica la capacidad de excluir a los demás del uso de un recurso. Los mecanismos para restringir el libre acceso y establecer derechos exclusivos pueden ser clasificados en cuatro categorías: i) un sistema de valores, que afectan los incentivos individuales y reducen el costo de excluir; ii) la exclusión por medio de la fuerza o la amenaza de ejercerla; iii) las costumbres y las tradiciones que definen patrones de comportamiento y relaciones de propiedad; y iv) las reglas impuestas por el Estado y por sus instituciones. Los recursos se usan eficientemente si existe una estructura de derechos de propiedad claramente definidos, con instituciones fuertes e independientes. Así, la clara definición de los derechos de propiedad genera incentivos para la creación de estas instituciones. Si existe un deterioro institucional, las instituciones son débiles, el costo de proteger los derechos de propiedad y los costos de transacción se elevarán y, por cierto, la asignación y uso de los recursos en la economía no será eficiente. Por ello, la importancia económica que tienen las instituciones en el desarrollo de los países con una economía capitalista, ya que son los que definen y protegen los derechos de propiedad. Cuando las instituciones establecen un conjunto de normas que definen y protegen los derechos de propiedad, están permitiendo que el Estado
1.
Douglass North, (1990), p. 54
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pueda "reproducir" el mecanismo de mercado y contribuir a elevar el valor de la propiedad y facilitar el intercambio. Al igual que el uso eficiente del recurso, el incremento del valor de la propiedad, genera incentivos para la determinación de reglas que lo favorezcan. Según North, el rol fundamental del Estado en una sociedad capitalista es establecer y hacer cumplir las reglas que definen los derechos de propiedad y regulan el intercambio. Ya que el Estado tiene ventajas comparativas frente a cualquier agente privado en la tarea de hacer cumplir estas normas, dado que tiene poder y economías de escala en el uso del mismo. Por lo tanto, no sólo la propiedad privada es fundamento del sistema capitalista, sino que el sistema capitalista crea instituciones que fomentan y protegen la misma. Hay una especie de "contrato social" entre gobernante y gobernados definidos por un marco institucional en el que están en juego los costos de transacción. Así, es el Estado a través de sus instituciones (por ejemplo, el Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial, etc.) el que tiene que encargarse de establecer y ejercer la protección de los derechos de propiedad, es decir, construir un marco legal que defina dónde comienzan y dónde terminan los derechos de cada individuo y de cada organismo; cosa que debe permitir el incremento del valor de mercado del recurso, facilitar el intercambio y reducir los costos de transacción. Un desarrollo institucional exitoso también depende del proceso que determina las instituciones. Por ejemplo, respecto de los derechos de propiedad, se consideran importantes no sólo la seguridad de los derechos sino también los medios por los que se distribuyen. El hecho que los medios por los que se distribuye un derecho de propiedad puede afectar la eficiencia y el crecimiento se ilustra mediante la comparación de eficiencia entre aranceles y cuotas de importación2. Si la cuota simplemente se entrega al productor nacional del bien importado, existirá una distorsión en la asignación de recursos por la existencia de un po2.
Campos y Nugent (1998) p. 11. 75 - Universitas
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der monopólico, lo que disminuirá la eficiencia. Pero si la cuota se subasta en forma competitiva, la asignación será equivalente a un arancel sin efectos adicionales sobre el bienestar. Luego, como podemos observar, no sólo es importante la seguridad del derecho de propiedad sino también los medios por lo que se distribuyen. ¿Qué estuvo primero, sí la propiedad privada o la pública? Lo que implica el desarrollo de un derecho de propiedad positivo o natural. Muchos autores ya ni siquiera la discuten, ya ni siquiera se lo preguntan. Esto es así ya que aquellos autores "creen" tener una repuesta acabada. No creo que esto sea así, pero tampoco es mi intención caer en esta discusión ya que encierra cuestiones filosóficas que difícilmente han llegado a "fusionarse". Pero si existe un derecho de propiedad que se deriva exclusivamente del derecho positivo, y es el derecho a la propiedad intelectual. El derecho a la propiedad intelectual, ha tenido un desarrollo incesante en los últimos dos siglos y ha ido de la mano con la evolución del sistema capitalista. Lo anterior nos sirve para dimensionar cómo el sistema económico capitalista, crea instituciones, o las materializa, con el fin de generar bases de sustentación. Es decir, con el objetivo de desarrollarse. Sintetizando, sin la definición de los derechos de propiedad, desaparecen las bases de otras instituciones fundamentales de todo el sistema económico capitalista, instituciones que, en especial, afectan al sistema de incentivos. 5.2. Los incentivos Olson (1996)3 hace hincapié en el papel de las estructuras de incentivos, que depende no sólo de cuáles políticas económicas se prefieren en cada período, sino también de los arreglos de largo plazo o institucionales: los sistemas legales que ponen en vigor contratos y protegen los derechos de propiedad, y de las estructuras políticas, las disposiciones cons-
3.
Olson (1996) pág. 6.
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titucionales y el peso de los lobbies de intereses especiales y de los cárteles. ¿Cómo afectan las instituciones a los incentivos para la cooperación social? La forma más segura de lograr que las personas actúen de manera deseable es recompensarlas por hacerlo, en otras palabras, darles incentivos. Entendiendo a las instituciones, como reglas o restricciones, los incentivos están determinados por distintas instituciones, como hemos visto con el caso de los derechos de propiedad. Pero al mismo tiempo, los incentivos también condicionan las relaciones económicas. De esta manera, nos interesa ver cuáles son los incentivos que crea el sistema capitalista, y por sobre todo, saber como condicionan éstos las relaciones entre los individuos. No podemos dejar de ver que los incentivos son condicionantes de las relaciones de los individuos. Y como tal, trascienden los límites del sistema capitalista. Entonces no sólo nos interesa, aquello de cómo los incentivos determinan y nacen desde un sistema de producción capitalista, sino, el mismo poder de los incentivos para crear bases de otros sistemas de producción. Aún cuando se acepte que los incentivos son necesarios, no resulta siempre obvio el cómo establecer cuáles son aquellos que motivarán a las acciones deseadas. En algunos casos el curso deseado de acción está claro. Estos son los casos que nos permiten concentrarnos en el poder de los incentivos para motivar a las personas. La práctica del gobierno británico de contratar a capitanes de barco para transportar prisioneros a Australia en la década posterior a 1860, constituye un buen ejemplo. La tasa de supervivencia de los prisioneros embarcados a Australia era del 40 por ciento y se sabía que era muy baja. Grupos humanitarios, la Iglesia y algunas agencias gubernamentales apelaron a los capitanes con argumentos morales para que mejoraran la tasa de supervivencia dando un tratamiento más decente a los prisioneros transportados. A pesar de estas apelaciones la tasa de supervivencia se mantuvo en 40 por ciento. Finalmente, un economista llamado Edwin Chadwick recomendó un cambio en los incentivos. En lugar de pagar a los capitanes una tarifa 77 - Universitas
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por cada prisionero que subía al barco en Inglaterra, Chadwick sugirió pagarles por cada prisionero que bajara del barco en Australia. La mejora fue inmediata y dramática. La tasa de supervivencia se incrementó a más de 98 por ciento, ya que el capitán ahora tenía un buen incentivo para proteger la salud de los prisioneros, reduciendo el número que llevaba en cada barco y proveyéndoles de mejor comida e higiene en el viaje. Los incentivos deseables algunas veces pueden ser creados directamente, como en el caso del embarque de prisioneros. Se sabe lo que quiere que se haga, así que se crea una recompensa (digamos, un pago en efectivo) por ejecutarlo. Desgraciadamente, en la mayoría de los casos el tipo de conducta que deseamos requiere que balanceemos sutilmente objetivos que compiten entre sí. En tales casos, crear un incentivo directo para hacer una cosa puede ser demasiado efectivo porque causa que las personas ignoren otras cosas. La anterior Unión Soviética estaba llena de las perversidades que pueden ser resultado de la aplicación directa de incentivos. Los administradores respondieron a incentivos para aumentar la producción de zapatos, por ejemplo, haciendo sólo unas pocas tallas, sin tener cuidado de cuáles eran las tallas que más usaban los consumidores. Dichos incentivos afectaron el comportamiento de las personas pero fallaron al promover la cooperación social necesaria para una economía productiva. Cuando el objetivo es motivar a la gente a cooperar, los resultados deseables rara vez pueden ser alcanzados estableciendo incentivos directos. En su lugar, los incentivos deben ser establecidos indirectamente a través de un grupo de reglas generales que les permita emerger de la interacción social. El tráfico demuestra la importancia de reglas generales para motivar la cooperación. Tan molesta como lo es la hora del tráfico, el flujo del mismo refleja una asombrosa cantidad de cooperación social espontánea. Sin dicha cooperación, decenas de miles de personas en cada ciudad grande, quedarían atrapados en un embotellamiento imposible de desenredar. Las reglas básicas que permiten a los automovilistas coope78 - Universitas
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rar tan efectivamente entre ellos son simples: manejar en el lado derecho de la vía, pasar en verde, ya sea apurarse o prepararse a parar en amarillo, y parar en rojo; no exceder la velocidad límite; y no tocar la bocina. Esas reglas convierten nuestro incentivo de llegar a salvo y oportunamente a nuestro destino, en un patrón de conducta acomodadizo que sirve al interés de todos. 5.2.1. El mercado como formador de incentivos La economía de mercado es un ejemplo definitivo de cómo un grupo de reglas pueden crear un marco en el cual los incentivos privados motiven la cooperación social. Para algunos filósofos de la economía, las economías de mercado no crean incentivos directamente. Creen en realidad, en un sentido literal, que los mercados no crean incentivos del todo. Los incentivos más importantes devienen de los deseos subjetivos de los individuos: el incentivo de encontrar amor, de ganar respeto, de hacer del mundo un mejor lugar, de proveer para sus familias. Los mercados son las reglas de conducta que armonizan estos variados incentivos permitiendo a la gente comunicar sus deseos a otros. Los precios, ganancias y pérdidas que comúnmente se mencionan como incentivos del mercado, son creados por la interacción entre las mismas personas. Estos incentivos, que pueden ser comunicados solamente a través de los mercados, contienen información que promueve la cooperación social. Pero surge una cuestión ¿si pudiera existir un mundo sin la necesidad del sistema de información que brinda el mercado? Es decir, si pudiera existir un mundo sin precios ¿existirían los mismos incentivos que los que existen actualmente? Porque si no existieran los mismos incentivos, podemos llegar a interpretar que los precios y el mecanismo de formación de precios son un mecanismo de creación de incentivos. Por tanto, el mercado crearía incentivos por sí mismo. Veamos un ejemplo. Las grandes inversiones de los laboratorios por descubrir vacunas que resuelvan los problemas que surgen por distintas enfermedades, están motivadas por la generación ganancias. De no exis79 - Universitas
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tir ganancias, en el sistema de mercado, no existirían tales inversiones. Luego, las ganancias son un mecanismo de incentivos. Sin embargo, no hay que olvidar que la ganancia como principio rector de la actividad económica, surge a partir de un sistema de instituciones, es decir, de las reglas que están restringiendo la interacción humana. Interacción entre las personas que crearían los incentivos como las ganancias. Por tanto, afirmar que los precios, las ganancias y las pérdidas que comúnmente se mencionan como incentivos del mercado, son creados por la interacción entre las mismas personas, pierde de vista la importancia de las instituciones que condicionan la interacción de los individuos. Cuando incorporamos en el análisis las instituciones que condicionan la interacción de los individuos, interacción que da origen a incentivos como la ganancia, podríamos llegar a considerar que el sistema de mercado, y con ello el mercado, si es creador de instituciones. Qué sucedería si el principio rector que guía las inversiones de aquellos laboratorios no fuera el del lucro, sino por ejemplo, valores morales que hacen a la supervivencia de todos los individuos. Es evidente, que estos valores morales se enfrentan a los incentivos del sistema capitalista, a los incentivos del mercado. Y en este contexto, con un ser hedonista, vencen las instituciones como la ganancia. Finalmente, la discusión gira en torno a si el individuo es egoísta por naturaleza o por cuestiones culturales. Si lo es por cuestiones culturales, las instituciones son factores determinantes de este comportamiento. Y allí, nuevamente, podemos llegar a afirmar que el mercado es un mecanismo de formación de incentivos. 5.2.2. ¿Son los incentivos restricciones en sí mismos? Pero ¿los incentivos son en sí mismos instituciones? De acuerdo con el mismo concepto de instituciones, es una institución tanto desde la perspectiva y definición de Commons, como de la de North. Ya que 80 - Universitas
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para Commons, la institución se define como una acción colectiva en control, liberación y expansión de la acción individual, y para North, las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana. Alberdi, en "El Sistema Económico y Rentístico" escribía, refiriéndose a las fuentes del crecimiento económico para el país: "Luego es menester que empiece por salir de pobre para tener hogar, instrucción,..., y civilización, pues todo esto se adquiere y conserva por medio de la riqueza... Para alcanzar el goce de esos bienes, ¿qué ha hecho la Constitución Argentina? Estudiar y darse cuenta de los manantiales de la riqueza;... En este sentido, ¿qué exige la riqueza de parte de la ley para producirse y crearse? Lo que Diógenes exigía de Alejandro: que no le haga sombra. Asegurar una entera libertad al uso de las facultades productivas del hombre; no excluir de esa libertad a ninguno, lo que constituye la igualdad civil de todos los habitantes; proteger y asegurar a cada uno los resultados y frutos de su industria..." (págs. 16 a 18) (Lo resaltado es propio). Como vemos, de alguna manera, lo que Alberdi está explicando es que la riqueza le pide al Estado libertad económica y protección, o lo que en nuestro contexto significa que un incentivo (y a la vez institución) presiona por la creación de otra institución. Si podemos, en un sentido restringido, generalizar lo anterior, entonces podemos entender a los propios incentivos como una institución, la que muchas veces ha fundamentado instituciones que son base y se derivan del sistema capitalista. De esta forma, también podemos concluir que el sistema capitalista genera incentivos para su desarrollo. Y es a través del mercado que muchas veces lo hace. Por lo tanto, existen instituciones que generan in-
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centivos, que a su vez llevan a la creación del mercado, y del que nacen nuevos incentivos e instituciones. 5.3. La libertad económica. ¿Por qué debería importarnos la libertad económica? Adviértase en primer lugar que la libertad económica puede ser distinta de los conceptos de libertad política o civil. En general, se considera que hay libertad política cuando los ciudadanos son libres de participar en el proceso político en una base de igualdad; hay competencia significativa en la esfera política y las elecciones son libres e imparciales. Las libertades civiles incluyen la protección contra allanamientos injustificados, el acceso a juicios imparciales, los derechos de libertad de asamblea y expresión, y la libertad de práctica religiosa. Mientras que tales libertades civiles y políticas pueden ir de la mano de las libertades económicas, también debemos reconocer que un país puede ser “libre” o “democrático” en un sentido civil o político, mientras carece de libertad económica. Al mismo tiempo, un país puede carecer de libertades políticas o civiles y, sin embargo, poseer abundante libertad económica. Aunque los académicos todavía no se han puesto de acuerdo en una definición única y operativa de libertad económica, parece haber un amplio consenso respecto a sus elementos centrales, que serían: derechos seguros a la propiedad (legalmente adquirida); la libertad de participar en transacciones voluntarias, dentro o fuera de los límites de un país; la libertad del control gubernamental de los términos bajo los cuales se cumplen las transacciones individuales (por ejemplo, de salarios o precios). Estos elementos prescriben claramente un papel importante, pero balanceado para el gobierno. Las instituciones gubernamentales crearán y aumentarán la libertad económica formulando e imponiendo las reglas del comportamiento económico —por ejemplo, evitando que un individuo robe la propiedad de otro. Pero el gobierno podría también dis-
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minuir la libertad económica si él fuera quien robara, ya sea para pagarle a otro o lograr algún otro objetivo. Adviértase, sin embargo, que muchos elementos cruciales de la libertad económica pueden en realidad no ser observables ni fácilmente cuantificables, requiriéndose una cuantificación aproximada —mediante una variable que lo permita pero que es distinta que la que en verdad se quiere cuantificar— para estos elementos, que pueden reflejar el elemento subyacente de libertad con alguna distorsión. Por ejemplo, podemos decidir que la ausencia de barreras de comercio internacional sea un importante elemento de libertad económica, siendo los aranceles una de esas barreras. Siendo el mercado una institución que por naturaleza requiere de la participación voluntaria y libre de los individuos participantes, el sistema capitalista sólo puede evolucionar en un marco de libertad económica. Aunque no necesariamente de libertad política y/o civil. Más adelante, cuando abordemos las instituciones políticas, y más aún, estudiemos la democracia, podremos profundizar en el análisis de las relaciones entre el sistema capitalista y las libertades políticas y civiles. 5.4. La Educación y la Escuela Es común usar la educación como ejemplo del análisis institucional, más aún cuando la educación, y en otros contextos, el capital humano, son los “nuevos” factores de producción que explican las causas del crecimiento económico. La educación universal está entre las instituciones más esenciales en lo que se refiere al crecimiento económico moderno. Y en este sentido, Campos y Nugent (1998), afirman que se puede sostener que el desarrollo institucional se encarna en la forma de capital humano (y con ello en la educación) o, al menos que el desarrollo institucional complementa el desarrollo del capital humano. Es decir que un vínculo entre instituciones y crecimiento se encuentra en el desarrollo del capital humano, a diferencia de lo que otros autores, aunque sin dejar de considerarlos, han llegado a sostener acerca que el vínculo clave 83 - Universitas
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sería la formación de capital físico y los derechos de propiedad del mismo. Las diferencias que se observan en las tasas de rentabilidad privada y social del capital humano, con una brecha en favor de las primeras, revisten carácter de importancia en el análisis. Esto es así ya que, al observar que esta brecha es mayor en países en desarrollo y que existen instituciones que restringen el acceso a la educación para algunos sectores, se puede concluir que el desarrollo institucional refleja las oportunidades inducidas por la educación para la captación de rentas. Es decir, que existiría un marco institucional que brinda oportunidades educacionales diferenciales en los países en desarrollo, sobre todo a una pequeña elite, y con ello diferentes oportunidades para la captación de rentas. Pero, por otra parte, cuando los niveles de desarrollo institucionales son más avanzados, podría disminuirse el vínculo entre la educación y la captación de rentas, reduciendo la tasa inflada de rentabilidad privada y elevando a su vez la tasa de rentabilidad social. Entendiendo en este vínculo la hipótesis antes planteada acerca de la creación de un marco institucional que presenta diferenciales de oportunidades educacionales en pos de un grupo selecto. Con lo anterior no se estaría afirmando que la educación no es una cuestión importante para el desarrollo económico y social de una nación. Sino que de acuerdo al marco institucional, la educación puede ser usada como una herramienta para capturar rentas, captura de rentas que se analiza en un marco de la teoría de la explotación. Como vemos, dentro del análisis institucional del crecimiento económico, la educación es fundamental como determinante del mismo. Pero ¿es la educación una institución? Y ¿cuál es la importancia de la escuela? La educación es una función social, la que posibilita la socialización institucional. De esta forma la educación, más aún la escuela, son instituciones que constituyen factores determinantes de las distintas formas de interacción social y económica.
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La escuela es una institución, un modo de organizar la educación, una institución que absorbió a otras instituciones educativas como lo eran la familia, la iglesia, etc. Cada vez se escolarizan más etapas de la vida humana, con la existencia de guarderías, escuelas para adultos, etc. Al mismo tiempo, son cada vez más las funciones que se le asignan a la escuela, como es la alimentación, asistencia sanitaria, etc. Siendo la educación, una función social indispensable para el crecimiento y el desarrollo económico, la escuela, es la institución que tiene el rol fundamental de formación de los valores que hacen a la reproducción del sistema capitalista. Más aun si en la escuela es donde se reproduce el pensamiento ortodoxo, hegemónico para algunos, tanto político como económico. Pero, debemos prestar especial atención a la profunda crisis institucional en la que se encuentra la escuela. Institución que pierde espacio ante instituciones como, por ejemplo, Internet. En la escuela se enseña valores, códigos, normas. Esto marca la importancia de esta institución. Esto es así, ya que en el proceso de institucionalización, la escuela pasa a ser “una institución hegemónica de la modernidad”4. La función social de la educación posibilita la constitución de cada sujeto como sujeto social, en todas las relaciones sociales, y por tanto, en las relaciones económicas. El trabajo, como una relación social, le debe a la escuela no sólo la función social sino también, la función de socialización, ya que ésta posibilita que el individuo sea reconocible como un miembro de una sociedad. La Lic. Lucía Garay afirma que5 "si quisiéramos hablar de las instituciones educativas en términos de `producción´, tendríamos que decir que su objetivo es producir sujetos educados, formados, capacitados, críticos, creativos... ". Y es en la producción
4. 5.
Garay (2000) Garay (2000) pág. 31. 85 - Universitas
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del sujeto educado, capacitado, etc., la constitución de individuo como factor económico, por sus posibilidades de producción6. Cada individuo construye su propia frontera de posibilidades de producción, reasignando tiempo entre el ocio y la educación, entre el ocio y la capacitación. Pero no significa que la finalidad misma de esta institución sea la de producción, como su finalidad es de existencia, al centrarse en las relaciones humanas. Todo lo anterior nos permite reafirmar aquella proposición acerca que la escuela es una institución fundamental para el desarrollo del sistema económico capitalista. Por otro lado, "las escuelas son continente y contenido de los procesos de formación, medio que satisfacen necesidades pero que crean necesidades y estimulan deseos"7. De esta forma, potencian su funcionalidad hacia el sistema capitalista. 5.5. La globalización El término globalización hace referencia a un proceso centrado en el espacio económico que "termina de nacer" al final del siglo XX. A través de este proceso el espacio económico se tornó mundial y así la economía de todos los países del mundo termina siendo una sola8. 6.
Cuando nos permitimos analizar la “función de producción de los recursos humanos”, ignorar el papel fundamental de la familia (quizás la institución más importante del sistema económico-social), es ignorar “el principal factor de producción”. En este trabajo, se ha dejado a un margen el estudio acabado de la familia como institución. No por descuido sino porque tal estudio constituye una tesis por sí mismo difícil de sintetizar. Por lo que se ha dejado para el estudio posterior de parte del autor. A modo de inquietud podemos dejar planteado el papel que jugó la familia en el crecimiento económico de los últimos 200 años, que si observamos la aparición y maduración del sistema capitalista y su relación con la familia, podemos concluir, que “es la familia misma el principal factor de producción del sistema económico”.
7. 8.
Garay (2000) pág 35. Ver D´Ercole, (1998).
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De esta manera, podemos definir a la globalización mediante la existencia de un espacio económico único donde los seres humanos desarrollan sus actividades de interacción social, política y económica, condicionados por las restricciones de carácter geográfico, tecnológico e institucional. En este proceso se da una revolución en los sistemas de transportes y comunicaciones. Se produce un incremento en los movimientos de capitales, con mayor apertura de las economías, aunque no se llega a niveles de especialización total en la producción de bienes por parte de los países. Los consumos tienden a homogeneizarse y el cambio en los valores de los individuos tiende a reducir la diversidad cultural. La revolución en las áreas de la informática y las comunicaciones está generando profundos cambios en los modos de constitución de las sociedades, de las interrelaciones entre las personas y el modo de producir el mundo material y espiritual con que los individuos satisfacen sus necesidades. Lo que está cambiando es la cultura humana. Por eso es que se puede decir que la globalización es multidimensional, en el sentido en que afecta simultáneamente varios ámbitos o dimensiones de la realidad económica y social. 5.5.1. La influencia de los cambios institucionales Vemos que los cambios en las instituciones, las doctrinas y las políticas influyeron y determinaron las relaciones económicas internacionales y se expresaron como ciclos de mayor propensión a la apertura o al cierre de las economías. Hacia finales del siglo XX se profundizan los procesos de integración regionales, generando un estado de desarrollo institucional incierto, es decir, profundizándose los procesos de cambio institucional que aún no muestran claramente un nuevo estado de equilibrio institucional. Nuevas instituciones, nuevos actores y nuevas políticas se incorporaron al escenario internacional. La implementación de un nuevo patrón or87 - Universitas
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ganizativo eficaz, que haga posible la formación y consolidación de nuevas estructuras en el plano económico, político administrativo y social, depende de la articulación de los intereses propios y la interacción cooperativa entre los grupos importantes de actores socioeconómicos. 5.6. La economía informal: sólo instituciones informales En esta sección analizaremos el hecho de cómo las instituciones formales pueden ir en contra de las informales, perdiendo las primeras su vigencia, siendo sólo nominales. Es decir, para cuando el sistema de producción no se puede desarrollar por restricciones formales, y por sobre todo, que no le sean funcionales. Veamos cómo las reglas formales cuando se oponen a las informales hacen que las que no se respeten sean, precisamente las formales. En diferentes países utilizan nombres diferentes: economía informal, economía subterránea, economía paralela o simplemente mercado negro. Pero la definición es la misma. Se trata del sector de la economía que no aparece en las estadísticas oficiales, las transacciones se llevan a cabo principalmente en efectivo y no se pagan impuestos. Gracias a la labor de algunos economistas, ahora tenemos un estimado de su tamaño a nivel mundial: 9 billones de dólares, dato del año 1999. El tamaño oficial de la economía mundial en 1999 era de $39 billones y el de la economía de Estados Unidos era de $9 billones, por lo que la informalidad mundial añade otra economía equivalente a la de Estados Unidos. Eso nos da una idea de su magnitud. El Dr. Friedrich Schneider, profesor de la Universidad Kepler, en Linz, estudió la economía informal en 76 naciones, tanto industrializadas como emergentes. Y basándose en esa investigación de Schneider, la revista The Economist estima que en los países ricos la economía informal
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fluctúa alrededor del 15% del PIB, mientras que alcanza más del 33% del PIB en los países en desarrollo9. Mucho más extendida aún es la informalidad en América Latina, donde la mayoría de la gente simplemente no puede pagar el alto costo de la legalidad. En casi toda Latinoamérica, una persona que quiera establecer su propio negocio necesita contratar los servicios de un abogado y luego dedicar semanas incluso meses a conseguir permisos y licencias en una multitud de oficinas públicas diferentes, además de tener que pagar bajo la mesa a una infinidad de funcionarios corruptos para "agilizar" la tramitación. Por el contrario, como lo mostró el periodista de ABC John Stossel en su programa de televisión 20/20, en Hong Kong, él mismo logró abrir una tienda en un centro comercial en menos de 24 horas. Muchas veces hemos leído acerca de las actividades subterráneas de la economía informal. Conceptualmente podemos proveer una definición muy simple de este fenómeno. Las actividades que componen la economía informal son aquellas actividades que teniendo fines lícitos se basan en medios ilícitos para llevarse a cabo. Es decir, son actividades que no tienen intrínsecamente un contenido criminal, pero que, a pesar de ser actividades finalmente lícitas y convenientes, deseables en un país, tienen que servirse de medios ilícitos para llevarse a cabo. La característica económica más notable de las actividades informales es que tanto la gente directamente involucrada en ellas como la sociedad en general se encuentran mejor si la ley es violada que si es seguida al pie de la letra. Podemos adelantar algunas conclusiones iniciales. En primer lugar, que si social y económicamente la informalidad es grande, el gobierno sólo controla una parte de cada hora que se trabaja.
9.
Es interesante cómo el profesor Schneider hace sus cálculos. Primero, asume que para evadir los impuestos la economía informal transa en efectivo y, por ello, procede a medir lo que él considera es el exceso de billetes en circulación. Luego evalúa las fuerzas que empujan a la gente hacia la informalidad: altos impuestos, excesivas regulaciones y demás obstáculos oficiales. 89 - Universitas
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Uno de los problemas que se presentan por la existencia de una economía informal es la falta de instituciones legales que permitan maximizar sus beneficios o cómo organizarse con mayor eficiencia. Los informales, por ejemplo, no pueden recurrir a un tribunal para hacer valer sus contratos. Padecen igualmente de una insuficiencia crónica de derechos de propiedad que, a la larga, termina influyendo negativamente en su productividad. Dicho esto, es evidente que estas actividades de fines lícitos y medios ilícitos son significativas, aunque su importancia varia de un sector a otro de la economía latinoamericana. Aunque varía de país en país, la importancia de la informalidad es muy amplia. Un sector de suma importancia en la economía informal es el sector del comercio. Se lleva a cabo fundamentalmente, a través del comercio callejero —los llamados vendedores ambulantes que existen en todas las ciudades de América Latina. Mucha gente, de origen humilde, que, dada la situación en la que se encuentra, tiene que dedicarse a comerciar para así generar una actividad que les permita ganar una subsistencia mínima. El vendedor ambulante es, en primer lugar, un comerciante. Sus fines son lícitos, pero se tiene que basar en medios ilícitos —no cumplir con las regulaciones legales, no cumplir con las normas laborales, no pagar impuestos— porque no le queda otro remedio que hacerlo así. No puede ingresar en la economía formal porque ésta impone sobre las sociedades latinoamericanas un costo tan alto que resulta insufragable para las personas y para los empresarios con pequeños ingresos. La informalidad es entonces una situación en la cual la gente quiere trabajar legalmente pero no puede. Lo único que le queda es trabajar en esa zona de relativa ilegalidad que el resquicio legal deja en la sociedad de Latinoamérica. Al igual que en la urbanización y en el comercio, la presencia de la informalidad es también significativa en otras áreas como la industria y los servicios. En el caso de la industria, la presencia de la informalidad se da en actividades obviamente subterráneas.
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El industrial informal es de dos tipos en América Latina. Uno es el propio industrial formal que “informaliza” parte de su producción como consecuencia del alto costo de la regulación o de los impuestos. Aunque esconda parte de su facturación, no es una persona diferente al industrial ya establecido. En muchos casos se ha visto obligado a hacerlo porque el costo de la legalidad es muy alto. Tiene así que abandonar la formalidad para ocultarse total o parcialmente en el mercado informal. Esto se produce siempre que hay un alza de precios o siempre que aumenta la inflación, que es una forma indirecta de subir los impuestos. Pero hay también otro tipo de informales en el sector industrial que son los artesanos o los industriales propiamente informales, que se dedican de una manera completamente ilegal al desarrollo de alguna actividad manufacturera. Como en los casos anteriores, el nivel de actividad de los servicios informales es bastante alto. El caso del transporte es el más notable. En los países desarrollados, el transporte público es generalmente estatal; en los países subdesarrollados, el transporte público es generalmente privado e informal. Alrededor de América Latina, la emergencia de grandes ciudades ha ido emparejada con el desarrollo de grandes sistemas de transporte informal. 5.6.1. El origen de la informalidad Como hemos visto, hay informalidad en el comercio, hay informalidad en la industria, hay informalidad en el transporte: hay informalidad en todo. De hecho, no son informales los hombres, son informales sus actividades. El origen de la informalidad no se encuentra en una tara cultural, en un problema religioso, o un origen étnico; se encuentra en la ineficiencia de la ley, es decir, en cuestiones institucionales. En términos técnicos, somos informales por el llamado costo de la legalidad, un tipo de costo de transacción. La ley cuesta como cualquier otra cosa. Si se quiere hacer un negocio, necesita tiempo e información. Hacer el negocio cuesta algo independientemente del negocio mismo. Vender pintura cuesta algo 91 - Universitas
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más que la pintura misma; cuesta la oportunidad, la inteligencia, la ubicación, la percepción del deseo de los consumidores. Igual la ley. La ley cuesta con independencia de lo que se quiera hacer con ella.
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VI Instituciones políticas En este capítulo y el que sigue analizaremos las instituciones políticas. Uno de los campos de estudio que brindan una buena posibilidad para entender el complejo proceso del cambio institucional es el campo de la política y la organización política propiamente dicha. Si queremos buscar una relación entre el desarrollo institucional de las organizaciones políticas y el desempeño económico, debemos estudiar dos agentes principales, ellos son: el Estado y los partidos políticos. Es decir, que en prácticamente todo análisis institucional se cae en el estudio de las instituciones políticas. Incluso, la Nueva Economía Política, como su propio nombre lo indica, concentra en gran parte su análisis en el comportamiento político de los agentes económicos y aún más, el comportamiento “económico” de los agentes políticos. El Estado es una organización (e institución) que controla la distribución de los derechos de propiedad, y con ello del ingreso y la riqueza. Los partidos políticos son organizaciones (e instituciones) que tienen a cargo la asignación de dicho control1. El estudio de tales instituciones es condición necesaria en casi todo enfoque institucional de un problema económico.
1.
Se puede argumentar que no necesariamente son los partidos políticos los que asignan los dicho control sino que es el Estado, pero para distintos sistemas democráticos, son los partidos políticos los que acceden a la administración del mismo. Por lo tanto, los partidos, o alguno de ellos, serán quienes asignen aquel control. 93 - Universitas
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Reynolds2 asevera que la variable más importante para explicar el desarrollo de largo plazo es la organización política de la competencia administrativa del gobierno. Esto será analizado en este capítulo, al analizar el sistema de mercado y la democracia. En esa sección también estudiaremos los sistemas electorales, que son una institución de marcada importancia al llegar a ser un claro determinante de los grupos que acceden al poder. En este sentido, en el próximo capítulo haremos un estudio de cómo mediante un sistema electoral determinado, se pueden beneficiar los partidos tradicionales y mayoritarios. Un claro ejemplo de cómo las instituciones afectan al desempeño económico es el análisis del ciclo económico de la política. Lo que nos lleva al uso del gasto público con fines electorales. Cuestión que llega a afectar el desempeño de la economía de un país. Existen innumerables estudios acerca del ciclo económico de la política. Por todo lo anterior, es que se hace necesario el estudio de las instituciones políticas, y el concepto mismo de Estado y partidos políticos. En la próxima sección veremos qué son los partidos políticos y posteriormente, cómo se fueron sucediendo cambios y revoluciones que posibilitaron el surgimiento del Estado. También es importante considerar al sistema político, ya que es éste el que define y hace cumplir los derechos de propiedad. Para completar el análisis económico de las instituciones políticas, más adelante veremos cómo afectan aquellas instituciones, como los partidos políticos y el Estado y otras instituciones políticas, a la economía de una nación. 6.1. Los partidos políticos Para el análisis de los partidos políticos seguiremos detenidamente el que fuera efectuado por Max Weber. Llamamos partidos políticos a las formas de "socialización" que descansando en un reclutamiento (formalmente) libre, tienen como fin proporcionar poder a sus dirigentes
2.
Reynolds (1983), p 976.
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Algunas instituciones importantes
dentro de una asociación y otorgar por ese medio a sus miembros activos determinadas probabilidades ideales o materiales (la realización de fines objetivos o el logro de ventajas personales o ambas cosas). Pueden ser formas de socialización efímeras o de cierta duración, y aparecer como asociaciones de toda clase y forma: séquitos carismáticos, servidumbres tradicionales y adeptos racionales (racionales respecto de fines, racionales respecto de valores, "según una concepción del mundo") El acento de su orientación puede inclinarse más hacia intereses personales o más hacia fines objetivos. Pueden dirigirse, oficialmente o de hecho, de un modo exclusivo al logro del poder para el jefe y la ocupación de los puestos administrativos en beneficio de sus propios cuadros (partido de patronazgo). O pueden estar dirigidos predominantemente y de modo consciente por intereses de estamentos o clases (partidos estamentales o clasistas), por fines objetivos concretos o principios abstractos (partidos ideológicos = concepciones del mundo). La conquista de los puestos administrativos en favor de sus miembros suele ser por lo menos un fin accesorio y los "programas" objetivos no es raro que sean sólo un medio de reclutamiento para los que están fuera. Los partidos políticos pueden emplear toda clase de medios para el logro del poder. Allí donde el gobierno depende de una elección (formalmente) libre y las leyes se hacen por votación, son fundamentalmente organizaciones para el reclutamiento de votos electorales; y puesto que se trata de votaciones dentro de una dirección predeterminada son así, partidos políticos legales. Estos significan siempre prácticamente, por consecuencia de su fundamento teóricamente voluntario (reclutamiento libre), que la actividad de la política es una actividad de "interesados". Con todo esto podemos decir que el partido político está en manos de: a) los dirigentes y de un estado mayor, al lado de los cuales aparecen b) los miembros activos, la mayor parte de las veces sólo como “aclamantes” y en ciertas circunstancias como instancias de control, de amonestación, de discusión o de reorganización en caso de transformaciones 95 - Universitas
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rápidas del partido, mientras que, c) las masas no activamente asociadas (de electores y votantes) sólo son objetos de solicitación para el trabajo de reclutamiento del cuadro dirigente en los casos de lucha efectiva por el poder. 6.2. El Constitucionalismo Clásico y el sistema capitalista En esta sección estudiaremos el Constitucionalismo Clásico como corriente doctrinaria que surge como expresión de las presiones latentes del sistema capitalista, crea instituciones de forma de alcanzar su misión, aquel objetivo último, aunque no necesariamente enumerado, que es crear las bases que sustenten a este naciente sistema capitalista. Vemos en la formación de la burguesía, y con ello, la intensificación del comercio y la sobrevaloración de la producción fabril, bases del sistema de producción capitalista. Esta clase social nace en las entrañas del mismo feudalismo. En este sistema de producción agrícola, se generan las fuerzas, de cuya expansión han surgido las actuales sociedades industriales. La cuestión sobre la que vamos a trabajar es si los cambios políticos que se sucedieron en y luego del feudalismo, son causa o consecuencia del surgimiento del sistema de producción capitalista. Los cambios políticos pueden ser bien analizados, al estudiar el Constitucionalismo Clásico. 6.2.1. El Constitucionalismo Clásico El "Constitucionalismo" es un movimiento histórico-político de carácter doctrinario, que en razón de sus principios y de sus finalidades postula que el Estado debe ser "Estado de Derecho". Existiendo de esta forma, una vinculación entre "Estado de Derecho" y "Constitucionalismo". El origen de esta vinculación se encuentra en el proceso revolucionario de la segunda mitad del siglo XVIII, con las doctrinas e instituciones
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generadas y desarrolladas a través de la Revolución Norteamericana y de la Revolución Francesa. El Constitucionalismo se basa en dos principios genéricos esenciales y una serie de técnicas jurídicas. Los dos principios son: el imperio de la ley y la soberanía del pueblo. El principio del imperio de la ley consiste en sujetar a la actividad de los órganos estatales a normas que están por encima de las voluntades de quienes las desempeñan. El principio de la "soberanía del pueblo" puede expresarse de la siguiente forma: "ningún individuo ni grupo particular de individuos tiene, por derecho propio, la facultad de regir a la comunidad". El término constitución fue concebido, adoptado y amado, no porque significara simplemente "orden político", sino porque denotaba aquel orden político particular que no sólo "daba forma" sino que también limitaba la acción del gobierno. 6.2.2. El Constitucionalismo en la Edad Contemporánea. La Edad Media se consumía, y con ella, el feudalismo. Mientras tanto, los regímenes políticos monárquicos iban reconociéndole al hombre, aunque en un principio era tan sólo a los nobles, un conjunto de libertades y derechos, cuyo otorgamiento implicaba la autolimitación del poder de los reyes, quienes no tenían otra alternativa que respetarlos. Hasta finales del siglo XVI, en Inglaterra, la monarquía de los Tudor tuvo muchos intereses en común con los burgueses urbanos y con los pequeños propietarios rurales de origen noble, la gentry. Pero esta alianza entre la monarquía, la gentry y los burgueses entró en crisis durante los reinados de los reyes Estuardo. En las primeras décadas del siglo XVII, la riqueza de los burgueses dedicados al comercio y a la producción de mercaderías aumentaba, y también la de la gentry, cuyos miembros se diferenciaron del resto de la aristocracia porque se dedicaron a una actividad típicamente burguesa como el comercio. Mientras tanto, disminuían los ingresos de los nobles más poderosos que tenían como única fuente de riqueza sus tierras. Muchos nobles comenzaron a 97 - Universitas
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depender de la monarquía para sobrevivir, y los burgueses entraron en conflicto con el poder absoluto de la monarquía que intentó poner límites al desarrollo de sus actividades económicas. El problema era que los burgueses estaban acumulando una fortuna a la que la monarquía no podía acceder. Para modificar esto, la monarquía propuso crear nuevos impuestos y aumentar los ya existentes. Cuando en 1642 comenzó la guerra civil, en los dos bandos enfrentados, el parlamento y el realista, había representantes de los burgueses y la nobleza. Los miembros del Parlamento, antes del conflicto armado, presionaron al rey para que dictara un instrumento conocido con el nombre de "bill of rights" (petición de derechos), en virtud del cual se obligaba a no establecer jamás impuestos sin previa aprobación del Congreso, y a no arrestar a nadie sin juicio previo de la autoridad judicial competente. Estos compromisos fueron asumidos por el monarca, pero, posteriormente, violados, lo cual generalizó un movimiento revolucionario conocido como "Revolución Puritana", encabezado por Oliver Cromwell, quien luego gobernó hasta 1660. En el conflicto armado, venció el ejército parlamentario que dirigía Oliver Cromwell. En 1649 los nobles fueron expulsados del Parlamento, se proclamó la república y el rey Carlos I fue decapitado. Cromwell efectuó una importante declaración de derechos, denominada "agreement of the people" (acuerdo con la gente) en 1647. Era un pacto fundamental que distinguía entre los principios fundamentales (derechos inalienables de la Nación por encima de las leyes del Parlamento) y los no fundamentales. Luego instó al Parlamento para que dictara un instrumento llamado "Instrument of the goverment" (instrumento del gobierno) en 1653, el cual constituye un poderoso antecedente de aquello que hoy conocemos como "Constitución". Después de la muerte de Cromwell, los burgueses necesitaban paz y orden para sus negocios, por lo que llegaron a un acuerdo con la nobleza y, en 1660, la monarquía fue restaurada en la persona de Carlos II Es98 - Universitas
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tuardo. Por su parte, el rey aceptaba que correspondía al Parlamento la elaboración de las leyes y la aprobación de los impuestos. Sin embargo, esto duró hasta el reinado de Jacobo II. La nobleza y los burgueses coincidieron en la necesidad de destronar al rey y justificaron su propósito con las ideas del filósofo John Locke. Convencidos que el destronamiento del rey era en este caso lícito, en 1688 nobles y burgueses ofrecieron la corona de Inglaterra al príncipe holandés Guillermo de Orange con dos condiciones: debía mantener el protestantismo y dejar gobernar al Parlamento. Triunfó así la Gloriosa Revolución, que abolió definitivamente la monarquía absoluta e inició en Inglaterra la época de la monarquía parlamentaria. El Agreement of the People y el Instrument of the Goverment fueron eventos decisivos. No obstante, no era fácil que este tipo de cartas o instrumentos fueran respetados por largos períodos de tiempo, lo que generaba una considerable inseguridad jurídica entre los gobernados. Este proceso llevó a Montesquieu a escribir "El espíritu de las leyes" en 1748, en la cual desarrolla su teoría conocida como "división de poderes". La idea de Montesquieu era que la autoridad del monarca tuviera el control de otro órgano encargado de dictar las normas, y que a su vez existiera un órgano judicial cuya función fuera interpelada en casos de conflictos, quedándole al soberano la tarea de ejecutar las leyes. Asimismo, Jean Jacques Rousseau llegó aun más lejos en su teoría, proponiendo la igualdad entre todos los individuos y una organización política democrática, fundada en la soberanía del pueblo, lo que por entonces configuraba una verdadera audacia. Así pues, el ejercicio despótico del poder por parte de los monarcas, la opresión popular generada por el desconocimiento de los derechos individuales, las teorías pregonadas por los autores mencionados y las dramáticas consecuencias producidas por la primera Revolución Industrial de mitad del siglo XVIII (como, por ejemplo, la gran desocupación y las miserables condiciones laborales) coadyuvaron a provocar un estado de intranquilidad y malestar general tan profundo, que comenzaron a producirse los primeros estallidos revolucionarios, como la Indepen99 - Universitas
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dencia de las Colonias Inglesas de Norteamérica (ocurrida el 4 de julio de 1776) y la Revolución Francesa (ocurrida el 14 de julio de 1789). Estos movimientos no hicieron otra cosa que resaltar valores como la "igualdad" y la "libertad del hombre", hasta entonces sólo reconocidos esporádicamente, cuando no ignorados. Es así entonces que aparecieron las primeras constituciones tal como hoy las entendemos, como la de los Estados Unidos en 1787 y la de Francia en 1791. Estas constituciones tuvieron como objetivos fundamentales reconocer derechos individuales, limitar el poder de los gobernantes, poner al "derecho" por encima de los gobernantes, dando lugar a lo que la ciencia política conoce como "estado de derecho". Estas premisas recorrieron rápidamente el mundo, dando origen a un proceso llamado "constitucionalismo", es decir, la adopción, por parte de los distintos Estados, de un régimen político fundado y basado en el dictado de una norma suprema a la que los gobernantes y gobernados deben respetar. La Constitución de los Estado Unidos de 1787, significa un hito trascendental para el constitucionalismo. Con ella se inició una nueva era o etapa en la historia institucional, sirviendo para el futuro, en modelo para los constituyentes de la mayoría de los Estados del mundo, en especial de América y, a través de la Revolución Francesa, de los países de Europa. 6.2.3. Constitucionalismo y Capitalismo Al principio de esta sección nos preguntamos sobre si los cambios políticos que se sucedieron en y luego del feudalismo, son causa o consecuencia del surgimiento del sistema de producción capitalista. Es difícil responder categóricamente, afirmando que los cambios políticos son causa, es decir, fundamento del sistema de producción capitalista, y no consecuencia. Pero sí podemos concluir que el Constitucionalismo Clásico fue un movimiento doctrinario funcional al sistema de producción 100 - Universitas
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capitalista. Siempre sin olvidar cómo distintos elementos de un sistema se ayudan entre sí para evolucionar. Hemos visto, a lo largo de esta sección cómo instituciones tales como: Estado de Derecho, el imperio de la ley, la soberanía del pueblo, la división de poderes, el control de la actividad de los órganos estatales, igualdad entre todos los individuos, una organización política democrática, las elecciones libres, el derecho de propiedad, la libertad de prensa y religión, etc. se institucionalizaron por medio de este movimiento doctrinario. De esta forma, podemos concluir de la siguiente manera, el sistema de producción feudal estaba siendo superado, "abolido" por el naciente sistema de producción capitalista. Pero este último, encontraba fuertes obstáculos en el sistema político que regía al feudalismo. Por lo que, se crearon las condiciones adecuadas para una transformación institucional, un cambio institucional, de aquellas instituciones políticas y sociales que permitieran vencer los obstáculos que frenaban el desarrollo del sistema capitalista. Un claro ejemplo de cómo se crean reglas funcionales a otras instituciones del sistema económico capitalista lo podemos ver en la constitución argentina. El ideólogo de la misma fue sin duda Juan Bautista Alberdi. Alberdi, quizás uno de los primeros y más importantes politólogo del país, escribió sobre las bases de una constitución liberal para nuestra Constitución Nacional, libro que tituló "Bases y punto de partida para la organización política de la República Argentina". Pero no se quedó en ello, sino que luego escribió el "Sistema Económico y Rentístico de la Confederación Argentina", texto que trata y explica de la relación entre el derecho y la economía, señalando los principios e instrumentos necesarios para consolidar la libertad económica. En este texto afirma que "la Constitución Argentina, económica esencialmente por espíritu y tendencias, [es] expresión leal de las exigencias industriales de esta épo-
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ca y sobre todo de la que abriga nuestro país, ha querido que la legislación industrial dé la ley a la riqueza toda..."3. Reitero que lo anterior no debe llevarnos en una sola dirección, ya que la misma es de ida y de vuelta, es decir, el sistema económico capitalista se basa en instituciones políticas, siendo al mismo tiempo impulsor del cambio institucional para crear instituciones políticas funcionales a este sistema económico4. 6.3. Sistema democrático y el sistema de mercado Actualmente está surgiendo un notable consentimiento acerca de la democracia y la economía de mercado en la mayor parte del mundo, generando una considerable presión internacional para que los países apoyen estos objetivos paralelos. Los organismos internacionales o un pequeño grupo de países no son solamente los que están empujando cada vez más a los gobiernos. Los grupos locales y los gobiernos también han empezado a darse cuenta que las opciones que efectúan las naciones con relación a sus instituciones económicas afectan y se ven afectadas por la selección de sus instituciones políticas. A pesar de este creciente movimiento, muchos países están procurando definir la forma en que deben adoptar estos arreglos institucionales en la vida cotidiana. Existen criterios que pueden utilizarse para distinguir en qué medida los diferentes sistemas se basan en los mercados y en la democracia, veremos en los próximos párrafos una comparación entre la economía de mercado y la democracia5, buscando establecer sus relaciones. 6.3.1. El mercado y las instituciones políticas ¿Qué es la economía de mercado? Mercado es un concepto abstracto, una institución que abarca los acuerdos de intercambio voluntarios, re3.
Alberdi, (1854), pág 113.
4.
¿Qué es lo más importante? Es lo mismo que tratar de responder qué fue primero, sí el huevo o la gallina.
5.
De G. Bingham Powell, Contemporary Democracies.
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Algunas instituciones importantes
presentando las fuerzas de oferta y demanda, entre compradores y vendedores. Los arreglos económicos surgen de un intercambio libre y voluntario de valor entre individuos y/o empresas. Los valores asociados con el intercambio de bienes y servicios están fijados por la oferta y la demanda mediante un sistema de precios no controlados. La legitimidad se basa en que los participantes en las transacciones perciben beneficios del intercambio. Por lo tanto, el mercado es una institución ideal que fija restricciones a cómo se realizan los intercambios. En las democracias se establece por ley la libertad de asociación para llevar a cabo actividades económicas, y se garantiza a los individuos el derecho a formar empresas, cooperativas, sindicatos y otras formas de actividad económica. Así, es que podemos encontrar puntos de intersección entre las áreas de influencia de ambas instituciones. Y de esta manera asociar ambos conceptos, es decir, ambas instituciones. Por ejemplo, la ley puede garantizar la libertad de poseer e intercambiar los bienes personales y los medios de producción a todos los individuos independientemente de sus antecedentes socioeconómicos. También puede garantizar la libertad de movimiento e información y a las empresas y las personas la libre entrada y salida de los mercados. Por otro lado, se puede mantener la competencia en los mercados como una función del sistema legal y normativo que impida el monopolio y/o la conspiración a través de limitaciones al comercio, la fijación de precios, los estatutos gubernamentales y otras barreras. De esta manera, y en su forma más ideal, una economía de mercado se basa en normas, leyes y reglamentaciones que permiten que las personas actúen, tomen decisiones, creen nuevas formas de riqueza, y de esa manera promuevan el adelanto de la sociedad. Las bases para la empresa privada se crean al permitir la asociación de personas para formar una empresa. El establecimiento de sociedades de responsabilidad limitada permite a los inversionistas empezar a manejar este riesgo permitiéndoles limitar el riesgo personal a la cantidad de dinero que han invertido en la empresa. Esta innovación ha sido conside103 - Universitas
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rada como el factor catalizador del rápido crecimiento de la economía de Estados Unidos y posteriormente de las de Europa occidental y el Japón. De lo anterior se puede inferir que en su forma más pura, el mercado, y el sistema de mercado propiamente dicho, surgen como producto de la estructura institucional política que garantiza el ejercicio de la propiedad de forma que los agentes económicos puedan intercambiar valores entre sí. Pero además, en ningún país el sistema de mercado constituye la totalidad del sistema económico. La economía también incluye las actividades del gobierno, como las transferencias de ingresos (por ejemplo, la seguridad social, las prestaciones sociales) la provisión de educación pública, defensa, transporte público, servicios de banca central y otras funciones que generan bienes públicos que no se producen a través de la iniciativa privada. Más aún, teniendo en cuenta que la economía en general también incluye las funciones y actividades económicas que llevan a cabo las instituciones sin fines de lucro tales como las iglesias, las fundaciones, los sindicatos, las asociaciones de empresarios y las cooperativas. El gobierno desempeña un papel de regulación, creación y mantenimiento del sistema de mercado a través de leyes objetivas (normas) que protegen a las personas y empresas de las prácticas corruptas. El desarrollo de un conjunto de leyes comerciales sólidas, incluyendo las leyes contra monopolios, constituye una tarea igualmente importante. En muchas de las economías en desarrollo o en transición no existen leyes de antimonopolio y otras que aseguran una competencia justa. Más aún, como los sistemas jurídicos de muchos de estos países no están al nivel de las normas internacionales, en muchos casos el soborno y la corrupción se vuelven tan comunes que terminan siendo aceptados por la sociedad. Tales prácticas socavan el funcionamiento del sistema de mercado y al mismo tiempo debilitan el apoyo de los ciudadanos a las autoridades políticas.
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Por lo tanto, el mercado es una institución económica que necesita de instituciones políticas, de las cuales se constituyen garantías para el ejercicio del derecho de propiedad, derecho fundamental para aquella primera institución económica. Una institución política de marcada importancia es la democracia, pero ¿qué es la democracia?, y ¿cómo afecta al desempeño económico? La legitimidad del gobierno se basa en el hecho que representa los deseos de sus ciudadanos. Es decir, el derecho del gobierno a que se cumplan sus leyes está basado en la afirmación que está haciendo lo que el pueblo desea. La elección política competitiva, una forma pura de democracia, regula esta legitimidad. Los líderes son elegidos a intervalos regulares y los votantes pueden elegir entre varios candidatos. En la práctica, se necesitan por lo menos dos partidos políticos con posibilidad de ser elegidos para que estas opciones tengan verdadero significado. La mayoría de los adultos pueden participar en el proceso electoral, como votantes y como candidatos para importantes cargos políticos. El voto es secreto y no debería estar sujeto a coerción. Los ciudadanos y los líderes disfrutan de los derechos básicos de libertad de expresión, prensa, reunión y organización. Tanto los partidos establecidos como los nuevos pueden competir para incrementar el número de miembros y de votos. Si bien continúa el debate sobre la conexión que existe entre los sistemas políticos y los tipos de instituciones económicas —incluso llegándose a sostener que esta conexión no existe— hemos visto de manera clara que los arreglos políticos influyen considerablemente sobre quienes participan en el comercio internacional y sobre la dirección económica y política del país. En el cuadro siguiente podemos ver, ahora, ya sí una relación entre el desarrollo económico y la democratización, relación que confirma la conexión entre el sistema político y el sistema democrático:
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El Institucionalismo y el Análisis Económico Desarrollo económico y la democratización, la distribución de los países de acuerdo al PIB Per cápita y al grado de democratización. PIB per cápita
Democrático
Democrático/ Reformista
No democrático
Total
Menos de 250
1
2
31
34
250-1.000
3
11
27
41
1.000-3.000
5
16
5
26
Más de 3.000
18
2
3
23
Total
27
31
66
124
($, 1976)
Fuente: Samuel Huntington, The Third Wave, 1991.
Para la creación de una democracia próspera basada en el mercado no existen fórmulas preestablecidas. Cada país debe diseñar un conjunto de soluciones que se adecuen a su situación actual. Algunos observadores han comparado a Rusia con China para juzgar si la política gradualista de liberalización económica de China es superior a la rusa. Si bien resulta tentador debatir estos puntos, las diferencias entre los dos países son tan grandes que las comparaciones dejan de tener sentido. En efecto, la comparación no capta el hecho que el desarrollo es un tema diferente al de la gestión de crisis. 6.4. Sistemas electorales Los sistema electorales son los métodos conocidos para tratar de asegurar un mayor respeto por la voluntad mayoritaria del pueblo en la emisión de sufragio. Siendo éste el ejercicio del derecho electoral activo por parte de los ciudadanos. En este sentido, mediante el sufragio se expresa la voluntad del soberano. De donde podemos observar que existe una íntima relación entre el sufragio y los sistemas electorales. En el diseño y la selección de un sistema electoral hay que tener en cuenta tres principios fundamentales: que exista una proximidad entre el candidato y sus electores; que refleje de la manera más exacta posible 106 - Universitas
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la voluntad del conjunto de los ciudadanos; y que le permita gobernar al partido triunfante en las elecciones. No existe un sistema electoral que pueda favorecer a estos tres principios al mismo tiempo. Por el contrario, la aplicación de los primeros principios de manera estricta, dará como probable resultado una representación muy dispersa, con la cual sería muy difícil formar una mayoría que permita gobernar. A su vez, si se trata de preservar por sobre toda otra consideración el último principio, gobernar al partido triunfante, es muy posible que se asigne una sobrerrepresentación al partido triunfante, desnaturalizando los primeros principios. Ningún sistema electoral es neutro. Todo régimen electoral beneficia a algunos partidos y perjudicar a otros. 6.4.1. Clasificación de los sistemas electorales Se pueden clasificar a los sistemas electorales en mayoritarios y proporcionales. En los primeros se trata de asegurar la gobernabilidad del sistema, falseando el resultado electoral mediante el otorgamiento de una sobrerrepresentación al partido que haya resultado ganador. Las mayorías pueden ser relativas o absolutas. En los sistemas proporcionales, en cambio, se trata de respetar el resultado electoral, sin tener en cuenta la gobernabilidad del sistema. Los sistemas mayoritarios favorecen al bipartidismo, y los proporcionales tienden hacia el pluripartidismo. Los sistemas mayoritarios son: la lista completa, lista incompleta, circunscripción uninominal y doble vuelta. Los sistemas proporcionales son los del consciente y sus variantes. 6.5. Los sistemas electorales en Argentina A continuación, haremos una breve reseña de los sistemas electorales aplicados en la Argentina. 107 - Universitas
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En este país, hay tendencias a agruparse por figuras políticas y no ideologías, por ejemplo, detrás de Hipólito Yrigoyen, Juan Domingo Perón, en los grandes partidos, o para los casos de pequeños partidos, Álvaro Alsogaray, Domingo Cavallo, etc. Lo anterior puede ser buscado por los propios partidos mayoritarios, aunque se presente en los chicos también. Esto nos explica cómo dentro de un partido mayoritario existen ramas tan distintas como izquierda y derecha. En el Partido Justicialista, en la década de los años 70 llegaron a coexistir dentro del mismo células terroristas de extrema izquierda (Montoneros) y de extrema derecha (Triple A). Por otro lado, se implementa la representación mayoritaria, con sobrerrepresentación del partido en el poder, cuestiones que conducen a que el político en el poder está más comprometido con el partido y no con el ciudadano. Algo que nos permite ver esto último es el hecho de a quién pertenecen las bancas, si al partido o al congresista que ha recibido el voto. De todo lo anterior, surgen algunas preguntas: ¿cómo es posible que no exista un voto castigo que genere un cambio institucional para que exista un acercamiento entre los partidos políticos argentinos y el interés general? ¿Cómo es posible que se sustenten aquellos partidos tradicionales? ¿Cuáles son las instituciones que llevan a generar un voto por tradición y no un voto según la intensidad de las preferencias? 6.5.1. Lista completa Este sistema fue establecido en 1857, y en él cada ciudadano vota por la totalidad de las vacantes de los cargos que tiene el distrito. Los candidatos de la lista oficializada que tiene más votos son quienes ocupan las bancas en disputa. Este sistema es el que más se ajusta al principio de la simple pluralidad de sufragios, que aparecía de en el artículo 37 de la constitución de 1857; pero, según Ekmekdjian, es el más injusto porque una sola lista, la que tiene más votos, se lleva todas las bancas, dejando sin representación a los restantes, aunque la primera haya ganado quizás por muy pocos votos, e incluso las suma de los votos de las restantes listas forme mayoría con respecto a ella. 108 - Universitas
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6.5.2. Circunscripción uninominal El sistema electoral de circunscripción uninominal fue aplicado en este país en dos oportunidades, 1902 y 1952. Según este sistema cada distrito se subdivide en tantas circunscripciones como vacantes sea necesario cubrir, y los ciudadanos de cada circunscripción vota por un solo candidato. Gana en cada circunscripción el candidato más votado. La principal ventaja de este sistema es que al presentarse un candidato en una sola circunscripción, el candidato debe ser conocido por sus vecinos del barrio (de la circunscripción), gozar de la confianza de éstos para pedirles su voto, etc. Con ello se consigue una mayor lealtad a los electores, mayor que la lealtad partidaria, ya que la banca no se la da al candidato el propio partido sino los vecinos. De esta forma se desdibuja la disciplina de los bloques parlamentarios. Entre los defectos podemos mencionar tres. El sistema no asegura la representación de las minorías. Otro defecto es darle a la representación congresional un carácter demasiado localista, el cual perdería de vista los intereses nacionales. Finalmente, el último defecto al que hacemos referencia está dado por el hecho que se afirma que es posible el fraude en el diseño de las circunscripciones. Un ejemplo de esto ocurrió cuando se aplicó sistema en 1952, oportunidad en que se unieron en una misma circunscripción barrios como Palermo (capital federal) y Avellaneda (provincia de Buenos aires), para evitar el triunfo del partido opositor. 6.5.3. Lista incompleta Fue establecida por la ley Sáenz Peña en 1912, la cual estableció, asimismo, el voto secreto, universal y obligatorio. Según este sistema, cada ciudadano vota por un número de candidatos menor que las vacantes que debe cubrirse en cada distrito, es decir, una proporción fija menor a 1. La lista más votada se adjudicaba aquella proporción. La segunda lista, se adjudica una proporción que surge de un valor entre uno y uno menos la proporción asignada a la lista ganadora, y así sucesivamente para cada lista. 109 - Universitas
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En un caso preciso, cuando fue establecido este sistema la proporción era 2/3 para la primera lista y el resto para la segunda, sin ningún cargo para las restantes. Si bien es mejor que es de la lista completa, no supera totalmente los inconvenientes de aquel sistema. 6.5.4. Representación proporcional Este sistema tiene diversas variantes. El que es utilizado en nuestro país es el D´Hont o de cociente electoral. Se utilizó por primera vez en las elecciones de convencionales constituyente en 1957, y a partir de 1963 para las elecciones nacionales. De allí en adelante, salvo la excepción parcial de 1973 y 74, sigue vigente. Este es un sistema proporcional bastante complejo. Entre sus ventajas encontramos que el sistema proporcional refleja de la manera más exacta posible el espectro ideológico del conjunto de los ciudadanos. Por otro lado, favorece la multiplicación de los pequeños partidos y la integración de las listas. Esto último presenta el defecto que el ciudadano común no conoce a los candidatos que votará, salvo a los primeros de la lista. Este defecto puede ser atenuado con el "voto de preferencias", popularmente conocido como “borratina”, donde el votante puede cambiar el orden de lista de los candidatos. 6.5.5. El sistema de voto acumulativo simultáneo o "ley de lemas" Este sistema fue adoptado en varias provincias argentinas. Consiste en reunir en una misma elección las internas abiertas de cada partido con la elección de los candidatos para cubrir los cargos. Presenta la ventaja que al mismo tiempo que se vota un partido, también se vota un candidato, es decir se vota por una idea y un hombre en forma simultánea. Otra ventaja es que suprime las elecciones internas de los partidos. Pero su principal crítica es que favorece la atomización de los partidos, fomentando la creación y cristalización de líneas internas, que no tienen 110 - Universitas
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ninguna identificación ideológica entre sí. Además, puede distorsionar la voluntad popular, ya que puede darse el caso que triunfe un sublema que tenga menos votos que otro sublema correspondiente a otro partido. 6.5.6. La doble vuelta o "ballotage" Este sistema parte de la base que el candidato para ocupar un cargo electivo debe ganar por mayoría absoluta del electorado. Por tanto, si en una primera ronda ningún candidato obtiene más de la mitad de los votos emitidos, debe hacerse una segunda vuelta electoral entre los candidatos más votados. A partir de la reforma constitucional de 1994, este sistema reemplazó al colegio electoral para la elección del Presidente de la Nación. 6.5.7. Voto afirmativo Éste es el que determina que sólo gana aquel candidato que suma una cantidad de votos afirmativos, es decir, no contabilizando el voto en blanco ni el nulo, que son considerados votos negativos. De esta forma, quien vota en blanco, en realidad está otorgando su voto a todos los partidos en la proporción que finalmente éstos obtengan. Si nos ponemos a pensar que quien vota en blanco, está expresando un tipo de preferencia, con un voto negativo, y donde no se siente representado por ninguno de los candidatos, la existencia del cómputo del voto afirmativo, termina reflejando todo lo contrario. Por otro lado, no es lo mismo un gobernante que triunfe al superar al segundo por un 5% con 2% de votos en blanco que con 20% de votos en blanco. En el primer caso, existe más consenso que en el segundo, donde podría no existir de hecho el mismo. Sin hacer reduccionismo, podemos ver el ejemplo del presidente Arturo Illia que gobernó el país en la década de 1960 hasta un golpe de estado. Este Presidente tuvo un 20% de votos en blanco al mandar Perón, desde el exilio a votar de esa forma. Qué es lo que buscó Perón mediante el 111 - Universitas
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voto en blanco, es fácil de entender que no quiso mantenerse al margen, sino todo lo contrario. El mensaje fue claro, él seguía siendo uno de los políticos con mayor poder de convocatoria de votos. Por lo tanto, fue muy importante lo que se transmitió con el voto en blanco. En Argentina, los partidos mayoritarios, radicales y justicialistas, acordaron eliminar el voto en blanco en la reforma constitucional de 1994, sólo computando los votos afirmativos. Más adelante veremos las consecuencias lógicas de esto. 6.6. Las presiones sobre los poderes. Los principales factores y grupos de presión y de poder en nuestro país El poder político no es sólo el estatal, sino que existe un importante poder político no estatal. Al margen de la actividad de los detentadores oficiales del poder y de la de los partidos políticos, existen fuertes influencias —muchas veces invisibles— ejercidas por personas o grupos que no se identifican con aquéllos. La intensidad de estas influencias varía según los regímenes políticos, aunque en general ellas son más intensas en los sistemas democráticos representativos6. Este fenómeno ha sido estudiado por la doctrina del derecho y por la economía bajo diferentes denominaciones: factores de poder, grupos de presión, grupos de interés, poderes de hecho, contrapoderes, etc. Siguiendo a Mario López en la clasificación, en primer lugar podemos decir que la frase "fuerzas políticas" es la acepción más genérica. Este instrumental se refiere a todos los actores de la actividad política, con la única excepción de aquellas personas que ocupan cargos o roles de gobierno.
6.
Ekmekdjian, (1993), p. 293.
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El concepto de "factores de poder", en cambio, se refiere a aquellas fuerzas políticas que no tienen por objeto asumir el gobierno, sino — fundamentalmente— influir en las decisiones políticas. Los factores de poder abarcan tanto a los que no forman parte de la estructura estatal como a aquéllos que sí forman parte de ella y tratan de ejercer influencia política, al margen de sus funciones específicas. Los "grupos de presión" son las asociaciones o instituciones encuadradas en la categoría de los factores de poder, que no forman parte de la estructura estatal, pero que tratan de influir en las decisiones políticas. Los "grupos de interés" son aquellos que se nuclean en torno de intereses particulares comunes al grupo, con el fin de defenderlos. Cuando estos grupos, en cumplimiento de tales finalidades, se dirigen a los órganos del gobierno para influirlos en beneficio de sus propios fines, se transforman en grupos de presión. Tal presión puede ser permanente o esporádica.
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VII Análisis de la forma en que las instituciones pueden condicionar el funcionamiento del Estado Siguiendo el objetivo de esta segunda parte, que es presentar ciertas instituciones fundamentales en cualquier análisis institucional y ser, al mismo tiempo, un ejemplo cabal tanto del análisis institucional o análisis económico de las instituciones, según el caso. Vamos a completar la aplicación del método del institucionalista observando a través de las instituciones el problema del funcionamiento del Estado. No debemos perder de vista el objeto central del trabajo, que es “develar” un método de análisis. En la sección "La Propiedad", vimos que el rol del Estado, según North, es proteger el derecho de propiedad privada, lo que implica proteger el desarrollo de un sistema de producción como el capitalista, ¿puede reflejar esto que el Estado surge por presiones del sistema de producción? El intercambio y la producción en las sociedades modernas se desarrollan dentro de un marco de reglas que están social y políticamente determinadas e impuestas. Por lo tanto, la asignación de recursos está condicionada por cambios en la estructura de las reglas (por la reasignación de los derechos de propiedad) y, en cierto grado, por los cambios en las instituciones sociales y políticas.
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En suma, la estructura básica de los derechos de propiedad está determinada por el Estado y refleja las preferencias y las restricciones de aquellos que controlan el Estado1. Vamos a analizar cómo las instituciones pueden condicionar el funcionamiento del Estado, y cómo los gobernantes pueden hacer caso omiso de los intereses de los ciudadanos, llegando incluso a engañarlos. Cuando estudiamos el principio del imperio de la ley vimos que consiste en sujetar a la actividad de los órganos estatales a normas que están por encima de las voluntades de quienes las desempeñan. Este principio no se cumple cuando vemos una clase dirigente política que está motivada sólo por propios intereses, por su propio bienestar. Esto es así, ya que la clase política, en su ejercicio del poder constituido, crea instituciones afines a sus propios objetivos. Instituciones que muchas veces se convierten en normas formales, códigos formales. También se trató cómo el Agreement of the People y el Instrument of the Goverment fueron eventos decisivos, pero que no era fácil que este tipo de cartas o instrumentos fueran respetados por largos períodos de tiempo, o como cuando durante el siglo XVIII, ninguno de los monarcas europeos estaba dispuesto a aceptar limitaciones a su poder, y comenzó a desarrollarse entre ellos la teoría que "todo era para el pueblo pero sin él", de manera que, si bien estaba en el pueblo el poder, quien hacía uso de él era "el representante del pueblo". Y lo peor era que hacía uso del poder para sí mismo. En las próximas secciones profundizaremos algunas de las instituciones, pero antes de ello, veamos la importancia que tiene el análisis de la institución Estado, y por qué se justifica hacerlo desde la disciplina de la economía.
1.
Eggertsson, (1995), p. 83.
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7.1. Análisis económico del Estado (Teoría Económica de la Política) ¿Por qué se justifica el estudio de la toma de decisiones políticas al hacer un análisis institucional del gasto público? Las instituciones financieras, imposición-gasto público, no pueden ser comprendidas sin analizar científicamente el intrincado mundo de la toma de decisiones políticas2. La teoría de la elección pública ha detectado la existencia de fallos en el mecanismo del funcionamiento de las instituciones públicas, lo que de todas formas no alcanza a justificar la absoluta dominación de los mecanismos del mercado en el Estado. Hacerlo es lo mismo que justificar la total y absoluta intervención del Estado en el mercado porque éste presenta fallos. A pesar de esto, el hecho que se hayan revelado los fallos gubernamentales en numerosas ocasiones, ha permitido determinar la procedencia de los mismos. Esto es, que los fallos gubernamentales son debidos a la disfuncionalidad de las instituciones políticas para llevar a cabo determinadas tareas. Los fallos del gobierno se deben a un diseño defectuoso de la estructura de determinadas instituciones políticas. El hecho que resulta evidente es que las instituciones impositivas constituyen un juego de reparto de la carga fiscal entre los distintos miembros de la colectividad, juego de reparto que es de suma cero. Es decir, que el éxito por parte de un miembro del colectivo en reducir su presión fiscal personal no puede sino redundar en el incremento de la presión fiscal personal de otros individuos3. Por lo tanto, existirán grandes incentivos por parte de los distintos grupos de presión para generar un cambio institucional favorable.
2. 3.
Buchanan y Tullock (1993), p. 7. Buchanan y Tullock (1993), p. 18. 117 - Universitas
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Como las líneas anteriores pueden haber dejado en claro, se puede vislumbrar el peligro de la construcción de instituciones diseñadas al servicio de los intereses de los políticos y burócratas. Partiendo de la hipótesis que la motivación y el comportamiento del individuo responde a un criterio individualista, es decir, con un criterio de individualismo filosóficamente hablando, y considerando los aspectos del individualismo metodológico, o sea, que la acción colectiva debe estar compuesta de acciones individuales, entonces, podemos llegar a una conclusión importante. Podemos concluir que las instituciones políticas pueden terminar siendo un instrumento para la maximización del bienestar de algunos individuos, más que la del colectivo. 7.1.1. Teoría Económica de la Política El Estado es una institución a través de la cual los seres humanos individuales actúan colectivamente en vez de individual o privadamente4. Como tal debemos analizarlo meticulosamente, ya que esta institución es fundamental para el desarrollo de cualquier sistema de producción. Es importante determinar si es el Estado en sí "funcional" al sistema capitalista, funcional en el sentido que es fundamento para el origen de este último. De otro modo, podemos indagar si el sistema capitalista plantea un marco especial, que condiciona la construcción de las reglas o instituciones a través de las cuales los seres humanos actúan colectivamente. Al hacer un análisis de las instituciones políticas que surgen y/o se relacionan con instituciones económicas del sistema capitalista, no podemos dejar de analizar la organización institucional de la actividad social, ya que toda relación de producción es una actividad social. Buchanan y Tullock marcan un retorno a la integración de los problemas económicos y políticos de la organización social, considerando que la democra-
4.
Buchanan y Tullock (1993), p. 348.
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cia constitucional en su sentido moderno nació como gemela de la economía de mercado5. La manifestación activa del interés económico (manifestación de los grupos de presión) domina en muchos contextos a la manifestación pasiva de otros intereses como pueden ser los políticos. Esto hace dominante a la actividad económica por sobre otros aspectos de la actividad social, lo que se exterioriza en el principio de maximización de las preferencias de los individuos. Principio que es la pauta fundamental para la invención de muchas reglas de convivencia social, para la determinación de las instituciones que constituyen y dan "forma" al Estado. La acción colectiva es vista como la acción de los individuos cuando optan por cumplir determinados objetivos colectivamente en vez de individualmente, y el Estado se ve nada más que como el conjunto de los procesos, la máquina que permite que tal acción colectiva tenga lugar. Este enfoque sitúa al Estado en algo que es construido por hombres, un instrumento. En este proceso, podemos ver una cuestión de elección de grupo. Es decir, cómo se constituye el Estado, y cómo funciona es una cuestión de acción colectiva. Y en este sentido, se debe intentar explicar o describir los medios a través de los cuales se conjugan los intereses contrarios. La teoría económica es una teoría de la elección colectiva, siendo la relación económica como la política una representación de la cooperación por parte de dos o más individuos. Tanto el mercado como el Estado son mecanismos a través de los cuales la cooperación se organiza y se hace posible. Los hombres operan y cooperan a través del intercambio de bienes y servicios en mercados organizados. Básicamente, la acción política del punto de vista individualista del Estado es bastante semejante. Dos o más individuos encuentran mutuamente ventajoso unir sus fuerzas para lograr ciertos objetivos comunes.
5.
Buchanan y Tullock (1993), p. 346. 119 - Universitas
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Buchanan y Tullock hacen un análisis de los procesos de decisión, concluyendo "nuestro análisis de los procesos de decisión hace patente que ciertas reglas permitirán a ciertos miembros del grupo utilizar la estructura para obtener ventajas diferenciales"6. De las líneas anteriores podamos resumir, de manera aventurara, dos conclusiones. La primera, que podemos hacer un análisis económico del Estado. Y la segunda conclusión es que el Estado sirve a ciertos objetivos comunes para algunos o todos los individuos. Pero justamente, todo lo anterior nos muestra que no existen barreras "naturales" para que el Estado como institución, y las instituciones políticas, sean usadas para algunos en desmedro de otros. Existe una teoría económica acerca de por qué el Estado tiende a crecer sistemáticamente con el paso del tiempo. Esta es la teoría económica del Leviatán, teoría que analiza el sobredimensionamiento del Estado para provecho del burócrata, siendo considerado el burócrata como un individuo maximizador de votos. Y el burócrata usa el presupuesto para maximizar votos, ya que "la facultad de revocar mandatos o de reelegir o no a los funcionarios públicos representa, pues, uno de los medios de acción más eficaces con los que cuentan los electores para incentivar a los elegidos para que actúen en interés de la ciudadanía", afirma Saiegh (1997). Por eso, si el burócrata no logra maximizar votos será removido por el elector. Pero el hecho que este burócrata reconozca la capacidad que el elector tiene de removerlo, le genera incentivos para crear mecanismos que lo sostengan en el poder, mecanismos que encuentra en las propias instituciones políticas. Facilitado por instituciones políticas, utiliza el presupuesto como medio de "atracción" de votos. Es así, como se ha llegado a enunciar la teoría de los ciclos políticos, que explica cómo en períodos electorales el pre-
6.
Buchanan y Tullock (1993), p. 39.
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supuesto es usado con fines políticos, es decir, que se usa el gasto público con fines electorales. Si tenemos en cuenta la corrupción definida por Max Weber7 quien afirma que es toda "conducta que se aparta de los deberes formales de un cargo público, en busca de beneficios pecuniarios o de posición (camarilla, personal, familiar o privada) que conciernen al interés privado o que viola las normas que coartan ciertos tipos de conductas tendientes al interés privado". El gasto público con fines electorales también puede ser visto como un acto de corrupción. Planteando el problema anterior como un problema de principal agente, donde el principal es la ciudadanía y el agente es la clase política y los grupos de presión que tienen intereses particulares, podemos entender la asimetría que tiene el agente para la creación de mecanismos que le son afines a sus objetivos. De esta forma, una vez que ha entrado el agente al Estado es difícil sacarlo. Esto no significa que haya entrado, necesariamente por medidas de presión, sino que puede haber entrado por una circunstancia favorable histórica. Para ser gráfico supongamos el ejemplo que se necesita un empleado por la existencia de expansión de un órgano del sector público. Una vez que el empleado tiene contacto con individuos internos, puede generar instrumentos adecuados para no poder ser echado. Lo anterior sirve para un caso especial de aparición de nuevos partidos políticos. O por ejemplo cuando subió Fujimori en el Perú, eso fue una circunstancia histórica favorable, e incluso no participando necesariamente de un partido tradicional y mayoritario, pero una vez que tuvo acceso al gobierno, y con ello al poder, se hizo de los instrumentos para mantenerse. 7.2. ¿Puede engañar el gobernante? Si nos tomamos el trabajo de comparar lo que propuso el Doctor Menem en 1989 para acceder a la Presidencia de la Nación, y lo que propu7.
Klitgaard, Robert. (1994), p. 38. 121 - Universitas
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so la alianza que postulaba como Presidente al Doctor De la Rua en 1999, vamos a encontrar muchas propuestas que no han sido cumplidas y, para sorpresa de muchos electores, incluso se han realizado políticas que van en contra de aquellas propuestas, como por ejemplo, la propuesta de bajar los impuestos que proponía De la Rua, y que en menos de 3 meses de haber asumido, su ministro de economía anunciaba su famoso "Impuestazo". Lo analizado en la sección Teoría Económica de la Política, justifica la importancia que no exista reelección indefinida ya que el agente (el político) puede engañar sistemáticamente al ciudadano porque tiene asimetrías de información que le otorgan las propias asimetrías en el manejo del poder, lo cual le brinda discrecionalidad en el uso de los distintos instrumentos fiscales. En economía existen dos teoremas acerca de la "Economía del Bienestar". Dado el segundo teorema de la economía del bienestar, podemos ver que existen equilibrios competitivos que sean Pareto óptimos8 y al mismo tiempo socialmente óptimos. El segundo teorema dice que "suponga que las personas que componen la economía tienen funciones de, dada una asignación Pareto óptima, que le da a cada persona una cantidad positiva de los bienes, existe un vector [un conjunto] de transferencias de dinero y un vector [conjunto] de precios tal que, con una utilidad monótonas crecientes y las curvas de indiferencia9 son convexas asignación, se constituye una equilibrio competitivo10", justificando la
8. 9.
10.
Un pareto óptimo es una situación donde no se puede mejorar a ningún otro individuo sin prejudicar a alguno. Las curvas de indiferencias de un individuo, son representaciones de las preferencias de éste. Cuando para este individuo un conjunto de bienes, por ejemplo supongamos un café con leche y azúcar, generan igual satisfacción que otro, supongamos café con miel, entonces, ambas cestas de consumo deben estar identificadas como que generan igual utilidad. Esto se representa mediante las curvas de indiferencia. La función de utilidad sirve para enumerar las curvas de indiferencia de forma que cuando un conjunto de bienes sea preferido a otro, tenga asignado un puntaje mayor que el segundo. Un punto de eficiencia económica y a la vez, gracias a posibles transferencias, de equidad.
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redistribución como factor para alcanzar el óptimo social mediante un proceso de transferencias de ingresos. El problema es ¿quién decide las transferencias? Se demuestra que no existe un criterio para definir funciones del bienestar social, por lo tanto, quien decida las transferencias está influyendo decisivamente en el bienestar social. En este sentido, la clase política dirigente, el agente en nuestro planteo, es quién decide las transferencias. La forma para elegir el gobierno de turno pasa a ser una regla decisiva. Si la regla no es buena, si fácilmente se manipula, entonces, el agente puede no reflejar las preferencias de la comunidad, y decidir transferencias que no son socialmente óptimas. Una buena forma de ver la existencia del uso del Estado (y del sector público) para favorecer a los grupos de interés, es analizando la provisión pública de bienes privados11. Si por ventajas comparativas le conviene hacer la provisión al propio Estado, éste debería realizarla, pero dicha provisión no necesariamente beneficiará a toda la población ya que son bienes privados, lo cual depende de la definición de la función de bienestar social12 que haya hecho el agente. 7.2.1. La selección adversa en la Política En la teoría económica, se define una situación de selección adversa cuando la mala calidad de un producto hace desaparecer al mercado del producto de buena calidad. Un ejemplo de selección adversa es representado en la ley de Gresham que enuncia que el dinero malo desplaza al dinero bueno. Podemos encontrar la aplicación de la teoría de la selección adversa en la política al ver que el político malo desplaza al político bueno. El polí11.
12.
Son bienes cuyo consumo por parte de un individuo, agota las posibilidades que otro individuo lo consuma. Distinto es el caso de los bienes públicos, donde el consumo no se agota en un único individuo al no existir un consumo excluyente. Una función de bienestar social es aquella que muestra el nivel de bienestar que puede alcanzar toda la sociedad para todas las combinaciones de las distintas cantidades de consumo de todos los bienes y para todos los individuos. 123 - Universitas
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tico bueno será definido como aquel que sólo otorga privilegios cuando éstos generen un mayor bienestar social. En este sentido, se podría pensar que un político que tiene como función de bienestar social utilitarista —en el sentido que las distintas medidas de utilidad de los individuos se suman para obtener la utilidad de la sociedad— pueda distribuir todos los recursos hacia los individuos que mayor utilidad obtienen con ellos, es un político malo. Sin embargo, para nuestra consideración, éste es un político bueno ya que lo que está buscando como fin último no es beneficiar a un grupo, para maximizar su bienestar, sino que tiene como fin último el beneficio social, que, para este caso particular, es máximo con está distribución desigual de los recursos. Si la sociedad en su conjunto tiene aquella función de bienestar social, este político está maximizando el bienestar. El problema que ahora se presenta es quién puede definir la función de bienestar social. Más allá del hecho que este político se pueda equivocar en su apreciación acerca de la función de bienestar social, no está maximizando su propio bienestar sino el de la sociedad. De todo lo anterior, se deduce que el político malo es quien está dispuesto a privilegiar a un grupo aún cuando se esté perdiendo bienestar social, o dejando de mejorar el mismo. En términos de la Nueva Economía Política, los políticos malos son denominados “políticos oportunistas” y en algunos casos, se identifican a los políticos buenos como los “políticos ideólogos”. En ningún momento se está pensando que el político malo necesariamente será un individuo incapaz. La clasificación entre bueno y malo radica en el hecho que busca maximizar el bienestar social, o está dispuesto a privilegiar a distintos grupos de interés aún en desmedro del bienestar social. Habiendo visto que el agente tiene asimetrías en el uso del poder, lo que le da discrecionalidad para usar las instituciones políticas para su propio bienestar, se encontrarán tensiones dentro del propio Estado. Estas 124 - Universitas
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tensiones surgen por las diferencias en los intereses de los distintos burócratas y políticos. Si la forma de concentración del poder permite el triunfo de un grupo de burócratas por sobre otros, entonces debemos ver cómo se puede concentrar el poder, y quiénes de los burócratas o políticos (buenos o malos) tienen ventajas comparativas para hacerse de aquel poder. Los grupos de presión, o los grupos de poder, que tienen la intención que el Estado los beneficie, apoyarán al político malo ya que será éste quien les otorgue los privilegios solicitados. El político bueno no será partidario de asignar aquellos privilegios. Por lo tanto, es el político malo el que tiene ventajas comparativas para concentrar el poder en sus manos, siendo vencedor de aquella disputa. De esta forma, el político malo desplazará al político bueno cumpliéndose la aplicación de la teoría de la selección adversa en la política. Por otro lado, y si bien no es cien por cien válido, uno puede percibir la existencia de los políticos malos como un caso general cuando es la propia sociedad en su conjunto la que caricaturiza al político y lo califica de un político malo. Lo anterior no es del todo válido por la existencia de instrumentos de manipulación de la opinión pública. Pero lo importante es que la caricaturización de toda la política puede generar un mecanismo que "espante" al potencial político bueno. Si a lo anterior le sumamos el hecho que si no existe castigo social, más allá de la caricaturización, para el político que engañe, siempre existirán incentivos para que los potenciales malos políticos ingresen a la política. Por lo tanto, podemos volver a observar la existencia de ventajas comparativas hacia el político malo sobre el bueno para ingresar a la política. Cumpliéndose la selección adversa en la determinación de la calidad del político. Ahora bien, no puede pensarse en la idea que siempre serán malos los políticos, porque esto serviría para llevar la discusión a un extremo impensado. Existen restricciones temporales para esta selección adversa. Para que la misma deje de cumplirse debe existir un cambio institucional que genere ventajas comparativas al político bueno. Esto será analizado más adelante. 125 - Universitas
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Pero mientras exista una Selección Adversa en la selección de los políticos, éstos pueden generar un cambio institucional que favorezca su permanencia en los órganos de control de la distribución de los derechos de propiedad. Esto no se perpetuaría en tanto que siempre podrá existir la posibilidad de grandes cambios institucionales que reviertan aquel que los políticos malos querrían llevar a cabo. 7.2.2. Las instituciones que ayudan a esta selección adversa Hemos visto en Argentina la existencia de determinadas instituciones políticas que han favorecido que el control de los órganos de distribución de los derechos de propiedad esté en manos de los grupos de interés y de presión. En este país se ha dado la particularidad que la expresión significativa del ciudadano, el voto, transmite un tipo de información que muchas veces no se condice con toda aquella información que se quiere transmitir. Así, por ejemplo, se puede perder la característica de voto castigo por la existencia de un marco institucional que tenga como uno de sus objetivos de la eliminación de este tipo de voto. Veamos con mayor detalle aquellas instituciones que permiten un engaño de parte de la clase dirigente hacia los ciudadanos electores. Estas instituciones son las que también llevan a la eliminación de la posibilidad de castigo mediante el voto. Si analizamos en conjunto un sistema electoral mayoritario, con voto obligatorio, lista completa y voto afirmativo (donde el voto en blanco no es considerado, es decir ponderado) podremos concluir que este conjunto de instituciones tiene como consecuencia un voto que no tiene consideraciones de las verdaderas preferencias de los ciudadanos. Este tipo de voto no alcanza a informar acerca de los individuos de una sociedad que practican el abstencionismo electoral. Y por último, lleva a la formación de partidos tradicionalistas que capturan el monopolio de la política, imponiendo a sus elementos, los políticos de aquellos partidos, la cuasi obligatoriedad en el apoyo de las decisiones que toma el
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propio partido, aun cuando aquel político no esté de acuerdo con la decisión tomada. Implícita en gran parte de la discusión de las reglas de votación (y en especial de la regla de la mayoría que más adelante veremos), ha estado la idea que los votos de los individuos deberían ser tratados como que reflejan iguales intensidades de preferencias. Esta idea se deriva de la norma más fundamental de la organización democrática, la de la igualdad política. Ésta puede ser completamente aceptada, pero esto no implica que los votos del individuo sobre temas particulares deban ser considerados como si reflejasen iguales intensidades de preferencias para todos los participantes13. La hipótesis de la igualdad de intensidad de preferencias para todos los votantes sobre todos los temas, realmente viene a imputar a cada individuo una función de utilidad más restringida. En este caso, no sólo la utilidad es mensurable, sino que es directamente comparable entre los distintos individuos. Cosa que es considerada inadmisible. Pero veamos las consecuencias de este sistema institucional (sistema electoral mayoritario, voto obligatorio, lista completa y voto afirmativo). Lo haremos mediante un ejemplo, comparando a dos ciudadanos que tienen distintas intensidades de preferencias, siendo el que tiene mayor intensidad, aquel que genera un voto menos tradicionalista ya que supondremos que éste individuo tiene mayor intensidad de preferencias para que la clase política sea aquella que genera un mayor progreso social y económico. El ciudadano que tiene menor intensidad de preferencias, supondremos que es aquel que tiene un comportamiento más condicionado por las preferencias de su propia familia, con gran importancia de lo que se transmite de generación en generación y que en general practica el abstencionismo electoral. Finalmente, al no prestar importancia a la búsqueda de información para determinar el voto, ya que su voto se deriva de aquella “herencia” de tradiciones, supondremos que este individuo no tiene grande intencio13.
Buchanan y Tullock (1993), p. 157. 127 - Universitas
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nes para ir a sufragar. Es un fenómeno conocido que las capas más desheredadas de una sociedad practican el abstencionismo electoral14. Comparemos nuestros dos supuestos individuos, por un lado, un ciudadano con fuertes preferencias hacia la constitución de una clase dirigente “buena”, con proyectos de desarrollo social y económico, ciudadano con intenciones de voto. En cambio, el individuo con poca intensidad de preferencias no tiene intenciones de voto, y no está preocupado por un gran proyecto de desarrollo. Al existir el voto obligatorio, ambos irán a sufragar, aún cuando la información que se transmite con el voto del individuo que tiene mayor intensidad de preferencias es distinta que la información del otro ciudadano. Por otro lado, generalmente por su fuerte intensidad de preferencias, el primer individuo tiene intenciones de búsqueda de mayor información acerca de la clase de candidatos, mientras que el segundo ciudadano no ha tenido intenciones de salir a recolectar las plataformas de todos los candidatos. Pero como existe un sistema de lista sábana, el primero estará informado acerca de los buenos y los malos políticos que componen la lista, en cambio, el segundo ciudadano puede terminar votando por el partido del cual su familia ha sido siempre partidaria, sin conocer siquiera al candidato de la lista. Hasta ahora tenemos, que se está perdiendo la posibilidad de reconocer la diferencia que existe en la intensidad de las preferencias, y se favorece que muchos “malos” políticos accedan al Estado. Siguiendo con nuestro sistema institucional, el sistema electoral mayoritario, sobredimensiona el poder del partido triunfante por priorizar la gobernabilidad. Esto lleva a grandes partidos políticos, que sumados al hecho que existe una gran cantidad de votantes que van a sufragar obligados y sin información, votando por tradición, estos grandes partidos políticos terminan siendo partidos constituidos por individuos con dis-
14.
Galbraith, J. (1992), p. III.
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tintas ideologías, pero con una fuerte representación mediante un “gran Caudillo”, por ejemplo, en partidos tradicionales argentinos, como es el caso del partido Justicialista, con Perón como Caudillo, y también el partido radical, con Yrigoyen como figura15. El ciudadano al haber votado por tradición, y no por ideología política16, contribuye a la constitución de aquellos partidos. Pero sumando al sistema electoral mayoritario, como el caso argentino, que sobredimensiona el poder de los partidos políticos, un partido tradicionalista, se llega a un monopolio que puede imponer por sí mismo un sistema institucional. Es propiedad del partido, y no del ciudadano político elegido la propiedad de la banca. Esto último confirma cómo un sistema institucional se puede alejar de los principios básicos de una democracia constitucional pura, en el sentido que el político representa a quienes lo votaron, y no al partido que pertenece. La consecuencia de lo anterior es que el partido tiene el poder de remover de la banca a aquel individuo que no confirme la voluntad del partido. Si habíamos llegado a visualizar que el político malo desplaza al bueno por tener ventajas comparativas, se puede concluir que el bueno terminará abandonando la política, incluso por ser expulsado por sus compañeros del partido. Veamos un caso interesante. En la ciudad de General Cabrera, Provincia de Córdoba, Argentina, el Partido Justicialista tuvo la posibilidad de expulsar a una concejala por votar en contra de éste, lo que "puede traer aparejado la expulsión de la edil del Concejo y hasta del mismo parti-
15.
16.
Si bien, el caso radical es diferente, ya que su primer gran caudillo fue Alem, es clara la existencia de grandes facciones con distintas ideologías. Y también existe una gran cantidad de electores que votan por candidatos radicales, sin prácticamente informarse acerca de los candidatos que se presenta. Esto ha llevado a que grandes figuras puedan mantener una estructura partidaria que los “cuida” de perder el poder acumulado. Un voto por tradición podría se entendido como un voto con fuerte componente ideológico. En este caso se considera que un voto por tradición puede ser un voto condicionado por grandes figuras del pasado, pero que no necesariamente aglutina a un conjunto de ciudadanos con fuertes inquietudes ideológicas y de una misma cosmovisión. 129 - Universitas
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do"17. En la discusión acerca de la propiedad temporal de las bancas del Senado de la Nación Argentina, encontramos otro ejemplo de lo anterior. Siempre que el partido tenga el poder de remover al político de su banca, mayor será la posibilidad que el sistema institucional favorezca a la existencia de selección adversa en la política. Para ampliar la fundamentación, veamos cómo un conjunto de instituciones generan ventajas comparativas para que exista selección adversa en la política. Al mismo tiempo, cómo la propia selección adversa lleva a la reproducción de instituciones para potenciar aquella ventaja comparativa. Una de ellas es la regla de votación por mayoría, otra institución es la del doble discurso. 7.2.3. La votación por mayoría Una de las técnicas del Constitucionalismo es la designación por elección de los titulares del poder constituyente y de los poderes constituidos mediante competencia pacífica normativamente regulada. ¿Se puede ver en la implementación de la regla de votación de mayoría como norma para la elección de los representantes, un mecanismo que luego se volverá en contra del ciudadano? Si esto es así, entonces el poder constituido si engaña al constituyente. Ya que estamos en las etapas mismas del proceso constituyente, y que las reglas de votación se definen en el mismo momento donde se constituye una nación mediante su ley fundamental, la Constitución. Por ello, es importante prestar atención a las reglas que determinan quién obtenga gobernación de un país. De esta forma, pasaremos a examinar los fundamentos lógicos de una constitución democrática. Es importante notar que las reglas que determinan quién gobierna, son las que facilitan el hecho que el partido en el gobierno manipule las elecciones con gastos electorales. Para ello hay averiguar si es la regla de
17.
Véase el diario Puntal de la ciudad de Río Cuarto, Sábado 30 de junio de 2001, p. 17.
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votación la que facilita el engaño sistemático por parte del gobierno de turno. Existen fallas en la regla de votación por mayoría simple, que si se unen a un mercado imperfecto de votos, facilitan el acceso al poder a algún grupo de presión. El sistema de votación por mayoría es usado como un mecanismo de agregación de las preferencias. Pero la agregación de las preferencias de los individuos mediante la votación por mayoría no funciona, ya que, en general, las preferencias sociales a que da lugar este sistema son aberrantes, pues no son transitivas. Dado, que no lo son, no puede decirse que ninguna opción propuesta por los partidos políticos sea la "mejor". Y el resultado que elija la sociedad dependerá del orden en que se realice la votación. El resultado depende del orden en que se presenten las opciones a los votantes18. De esta forma, alterando el orden de la votación, el político puede seguir engañando al elector. Por otro lado, este tipo de sistema de votación genera incentivos para que los grandes partidos con posibilidades de acceder al control del gobierno, tiendan a homogeneizar sus propuestas electorales. El triunfo de un partido está condicionado a convencer al votante mediano19. El votante mediano es aquel que se encuentra a la mitad de la distribución en función de las preferencias de todos los votantes. Por ejemplo, si el espectro de las preferencias de 5 individuos va de derecha a izquierda, el individuo 3 muestra aquel tipo de preferencias que representan las preferencias del votante mediano. Si las plataformas electorales de los par18.
Varian, H. 1998, p. 567.
19. Existe toda una literatura que analiza las condiciones bajo las cuales se cumple con lo anterior, o no. Esta literatura es parte de la Teoría de la Elección Pública. Y si bien soy demasiado extenso en la aplicación del método institucionalista, para el entendimiento del mismo, ampliar el análisis hasta llegar a las “teorías del votante pivote”, a diferencia de las “teorías del votante mediano” nos apartaría tanto de nuestro objeto de análisis (el método) que se perdería por completo de vista el mismo. Para profundizar sobre el tema existen autores como Torsten Persson y Guido Tabellini, Alesina y Rosenthal, que han escrito libros completos sobre Economía Política que analizan lo anterior. 131 - Universitas
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tidos prestan más atención a satisfacer las necesidades de este votante, mayores son las posibilidades de acceder al gobierno. Lo anterior no significa que el votante mediano, al estar al medio de las preferencias, tenga por ejemplo una ideología de centro, ya que si cuatro de los cinco individuos tienen una ideología de izquierda, el individuo que esté ubicado en el tercer lugar, ordenando de izquierda a derecha, también tendrá preferencias con ideología de izquierda. Como todos los partidos que quieren acceder al poder buscan convencer al votante mediano, y de esta forma están convenciendo a la mayoría de los electores, ofrecerán una plataforma electoral muy parecida. En síntesis, como al convencer al votante mediano, se estaría convenciendo a la mayoría, el sistema de votación por mayoría genera incentivos para que todos traten de convencer a este votante. Esto se puede observar en las plataformas electorales de la Alianza y el partido Justicialista en las elecciones presidenciales de octubre de 1999 en Argentina. Finalmente, surge otro aspecto negativo del sistema de votación por mayoría y quizás más discutible, sobre la posibilidad de engañar al votante mediano. Si es posible engañar al votante mediano, sumamos otro aspecto negativo para el sistema de votación por mayoría. Como al plantearle distintas ordenaciones se puede condicionar el resultado, es posible engañarlo. Como es posible engañarlo, y quien lo convence gana, los partidos políticos con ambiciones de ganar se homogeneizan sin necesariamente terminar cambiando los verdaderos objetivos que buscan. 7.2.4. El doble discurso y el político malo El doble discurso es una institución que favorece al engaño repetitivo de parte del político malo hacia el ciudadano. Pero ¿está institución es sólo producto de la existencia de los malos políticos? El doble discurso es una regla social, existe en todo el sistema social y no sólo en el político. Son los individuos como tales y no como políticos, los que han generado esta institución. Por lo tanto, existen instituciones anteriores que ayudan a la creación de otras instituciones, como son las políticas. 132 - Universitas
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Y generalmente son instituciones informales las originarias del cambio institucional formal, que en el caso de la política han llevado a aquel proceso de selección adversa antes mencionado. Según Alberdi, fueron las instituciones (informales) de las colonias, las que llevaron a todo un proceso de conflictos políticos en el siglo XIX. En Argentina, después del golpe de estado de 1930, con el general Uriburu, la Corte Suprema de Justicia se declaró prescindente para juzgar el golpe, al declararlo como un hecho político. Pero ya para esa época existía en Argentina el dicho "Yo argentino" que refleja el no comprometerse demasiado por temor a alguna represalia. Entonces el doble discurso es una regla que está en toda la sociedad y como tal también se observa en el sistema político. Por lo tanto, podemos ver que no existe un carácter atemporal en la existencia de la selección adversa en la política. Mientras tanto Argentina conviva con "el doble discurso", ésta es la regla que hará que el ciudadano pueda ser más engañado, o por más tiempo. Hay que tener especial cuidado con la idea del engaño, puede ser de forma tal que los políticos prometan cosas que maximizan el bienestar social, o del votante mediano si existe votación por mayoría, y luego no cumplan. Otra forma de engaño puede ser faltando a la restricción del uso del presupuesto, ya que es el político el que tiene mejor información acerca de los compromisos futuros. Siendo perjudicial para el ciudadano una expansión del gasto público financiado con deuda, pero es conveniente para el político ya que le puede facilitar, por ejemplo, ganar una elección generando un gran costo social en el futuro. La institución del doble discurso también le sirve al candidato a acceder al poder que no se encuentra en el mismo y no puede hacer uso del presupuesto. 7.3. ¿Es la corrupción una institución? Cuando los sistemas jurídicos de muchos países no están al nivel de las normas internacionales, en muchos casos el soborno y la corrupción se 133 - Universitas
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vuelven tan comunes de forma que terminan siendo aceptados por la sociedad. Estas prácticas socavan el funcionamiento del sistema de mercado y debilitan el apoyo de los ciudadanos a las autoridades políticas. Por esto podemos afirmar que la corrupción en una institución al restringir la acción social y el intercambio económico. Existen indicadores que incorporan a la corrupción como elemento constitutivo de aquellos. Estos indicadores terminan mostrando el estado institucional de ciertas normas jurídicas, de forma que permiten aproximar los costos de transacción. 7.3.1. La corrupción es un fenómeno universal en tiempo y espacio Así es reconocido por parte de todos los estudiosos del tema. Es indiscutible que todos los países tienen corrupción en mayor o menor grado, la misma que dificulta la gobernación de los mismos. Los gobiernos son los responsables de contener la corrupción. Es una de las causas principales del deterioro e inestabilidad de las instituciones legalmente constituidas. Debido a lo extenso del tema de la corrupción nos concentramos en el análisis de las formas que más afectan a la estabilidad democrática y a los sistemas de gobiernos legítimamente constituidos, así como los actores que desde distintos frentes de trabajo se involucran en ella, y sus consecuencias sobre la asignación eficiente de recursos. Una de las premisas en el estudio del tema de la corrupción es la teoría que sostiene que la corrupción Administrativa se define como una alteración, un vicio, una mala costumbre, que se manifiesta con la burla reiterada y generalizada de las leyes reguladoras de la administración del Estado, burla que tiene como fin principal, obtener, por parte de los transgresores, beneficios para ellos mismos o para terceros. En términos de políticos malos y políticos buenos, son corruptos aquellos que buscan objetivos que pueden ir en contra de los generales, cuando la búsqueda de estos objetivos se hace consciente en desmedro del bienestar social. Esto no significa que un político que define mal al bienestar social, y por lo tanto, que cometa faltas que perjudican al mismo, es un 134 - Universitas
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político corrupto. El político malo, y al mismo tiempo corrupto, es consciente de las posibilidades de perjuicio del bienestar general cuando se otorgan privilegios a algún grupo. La corrupción se ha convertido en una de las preocupaciones fundamentales para los Estados, por ser una de las causas principales del deterioro e inestabilidad social y económica de las instituciones legalmente constituidas. Esta situación se observa en el campo político y burocrático al generar una progresiva pérdida de la legitimidad del sistema, y también en los campos sociales y económicos, puesto que al extenderse en la sociedad, mina la capacidad del Estado para combatirla, obstaculiza la prestación de servicios públicos y los hace costosos; altera la distribución equitativa de los recursos, provocando desigualdades, desperdicio y desvío de dineros públicos hacia fines particulares. Un ejemplo vivo de esta circunstancia es el reciente colapso económico y político en Albania en el que dudosas inversiones propuestas por el gobierno causaron el desfalco de los ahorros del ochenta por ciento de sus habitantes, los mismos que cegados por el hambre de justicia y hartos de la corrupción gubernamental tomaron el país por la fuerza. Desembocando en un caos absoluto de crimen, saqueo, asesinato y desorden sin precedentes, en un colapso completo de las leyes, las instituciones, y el respeto a la vida. Mostrando que la corrupción no sólo genera costos de transacción por la existencia misma de ella, sino que genera costos de transacción al descontar los costos futuros por los cambios institucionales que generará. Lo mismo que lleva a concluir a algunos estudiosos del tema que la corrupción es parte de la naturaleza humana y que ésta puede ser alterada por otros instintos humanos como la ambición y otras debilidades. Las mismas que pueden ser coercionadas por medio del chantaje, soborno y enriquecimiento ilícito. Hay quienes reconocen que la corrupción encierra un problema de valores morales de ciertos individuos en toda sociedad, pero debaten que la corrupción es esencialmente un problema que se remite directamente a los estados y, en consecuencia, a los sistemas que propician y dejan abiertos espacios para que crezca y se multiplique la corrupción. 135 - Universitas
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La corrupción es un elemento nacido desde los mismos preámbulos de la civilización como es ilustrado en la Biblia en el relato de traición de Eva a Adán y de desobediencia a Dios; y varios eventos que culminan con la crucifixión de Jesucristo por la traición de Judas Iscariote, al venderlo por unas cuantas monedas. Las causas de la corrupción son tan variadas que es importante establecer que la corrupción no obedece solamente a factores raciales y culturales como causas primarias sino también que los factores morales y económicos se han convertido en el timón que maneja la corrupción imperante en la actualidad. La corrupción es un factor que evoluciona de acuerdo a la sociedad. A lo largo de la historia todas las sociedades y culturas se han visto “victimizadas” por la corrupción. Veamos algunos ejemplos pasados de corrupción. En Grecia Platón habló del soborno en las leyes y dijo que los servidores de la nación deben prestar sus servicios sin recibir presentes. Como la enfermedad, la corrupción, afirmaba, siempre estará con nosotros. Pero como este triste hecho no nos impide intentar reducir la enfermedad, tampoco debería paralizar nuestros esfuerzos para disminuir la corrupción, que entraña cuestiones de grado. ¿El fenómeno de la corrupción sólo es propio de los países subdesarrollados? Esto no es así. Uno de los efectos de la corrupción en los países desarrollados ha sido la venta de armas. Muchas veces pese a las prohibiciones de los diferentes Congresos quienes han dictado leyes en contra de la venta de armas de destrucción masiva o prohibidas en los acuerdos de no proliferación de armamentos. A menudo los Servicios de Inteligencia de los países han conducido estos negociados. Un ejemplo es la venta de armamentos por parte de los Estados Unidos a Irak e Irán; dos países que estaban en conflicto, por medio de intermediarios en los que se vieron involucrados.
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Los países en vías de desarrollo quizá se prestan a la corrupción debido a la naturaleza misma de las circunstancias; cambio constante por alcanzar un mayor grado de industrialización y desarrollo económico; cambio de políticas y leyes que permitan la producción y adelanto tecnológico; privatización de compañías estatales; ambiciones crecientes y cambio social acelerado. Estos cambios exigen una reestructuración de las instituciones de gobierno y, la reorganización política por cuanto sus objetivos, funciones y estructuras cambian. Un estudio del Banco Mundial20 concluye que la burocracia tiene varios efectos negativos en la sociedad por convertirla en letárgica y sin dinámica, al mismo tiempo que costosa y semiobsoleta. Por ello la necesidad de privatizar para alcanzar un mayor desarrollo económico. Pero la reducción de las empresas estatales ha sido un amargo experimento para muchos países debido a la falta de planeamiento y organización en su desarrollo, implementación y ejecución, y la falta de consideración del marco institucional que pudiera aceptar su propia transformación21. Entonces, ¿cuáles son las causas de la corrupción? Muchas son las causas y las clasificaciones que cualquier estudioso sobre este tema podría esgrimir o plantear. Existen causas de orden: Histórico, Cultural, Político e Institucional. De todas éstas prestemos atención a las causas institucionales de la corrupción. Ausencia de información ciudadana acerca de la actuación oficial. La coerción estatal, la ineficacia, el poder que ejerce el Estado. La falta de oportunidades de buena parte de la población para acceder a los servicios del Estado. La obtención de resultados a través de medios ilegítimos. Debilidad estructural de los órganos judiciales y de control. Carencia de mecanismos de coordinación entre las instituciones y dependencias del Estado. Inexistencia de regímenes internos de fiscalización. No hay estímulo moral para los empleados públicos; aunque hay normas legales que prevén algunos estímulos para los mejores funcionarios, no son premios explícitos a la honestidad ni tienen la propiedad de avalar la moral de la minoría que resulte favore20.
Reporte Anual de la Secretaría del Banco Mundial, 1994.
21. Ver Spiller et. al. (2003). 137 - Universitas
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cida, menos impulsar la de los demás. Falta de control interno. La falta de equidad. La deficiencia del sistema para satisfacer las demandas e inexistencia de opciones para la democracia. 7.3.2. Las consecuencias políticas y económicas de la corrupción Otra pregunta que es interesante realizarse es ¿cuáles son las consecuencias de la corrupción? Esto nos ayudará a entender cómo se emplea el método de análisis institucional que es objeto de estudio de este trabajo. En el propio análisis institucional, no sólo hay que mirar a través de las instituciones, con el análisis mismo de la institución, sino que al intentar precisar los costos de transacción, debemos tener presente las consecuencias que tiene la existencia de una determinada institución. Volvamos a la pregunta sobre cuáles son las consecuencias de la corrupción. Muchas serían las hipótesis que sobre ellas se formulan. Podemos diferenciar sus consecuencias en los factores políticos, sociales y económicos. Los puntos más sentidos de las consecuencias en el campo político se sintetizan en: la pérdida de la legitimidad del sistema; que genera dificultades de gobernabilidad en los sistemas democráticos, deslegitimación misma de la confiabilidad en el sistema y pérdida de la credibilidad. Al mismo tiempo, otras consecuencias en el campo político son: que roba el poder del Estado para gobernar, roba los derechos de los ciudadanos, roba la justicia y finalmente acaba robando al Estado su misma legitimidad. Por otro lado, conduce a la perdida de credibilidad en los gobernantes, al extremo que a todos los funcionarios se les juzga con la misma medida de desconfianza. Para terminar, dentro de las consecuencias en el campo político encontramos que la corrupción niega eficiencia y transparencia a la gestión de las entidades, afecta el respeto de la comunidad internacional, le resta efectividad y equidad a la política fiscal, y crea incertidumbre e incredulidad con respecto a la administración de justicia. 138 - Universitas
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Entre las consecuencias en el campo económico se destaca el encarecimiento de la inversión en infraestructura básica y la prestación de los servicios públicos, disminuyendo, así la posibilidad de extenderlos en beneficio de más usuarios. También encarece la compra de tecnología más moderna y expone al país a la adquisición de tecnologías obsoletas. La corrupción tiene como consecuencias económicas dificultar la ejecución de una política industrial debido a procesos generalizados de contrabando; desestimula la inversión extranjera porque ésta encuentra que no hay transparencia y, por lo mismo, no hay un trato equitativo ni reglas limpias, lo que incrementa los costos de transacción; produce distorsiones en el mercado; y reduce los ingresos del Estado. Como vemos, la corrupción también tiene consecuencias que inciden en la eficiencia. Nos interesa por lo general precisar en cuánto inciden sobre la eficiencia las mismas consecuencias de una institución. En un país que desea crear unas instituciones democráticas y de mercado frente a poderosos rivales, estos efectos distributivos y de eficiencia pueden tener consecuencias políticas si la corrupción a gran escala socava la legitimidad de un gobierno. El factor social sería el más golpeado por las consecuencias de la corrupción si se tienen en cuenta que obstaculiza la prestación de los servicios públicos y los hace costosos, altera la equitativa distribución de los recursos y provoca desigualdades. Y al afectar los valores culturales y morales, la corrupción es uno de los más claros síntomas de degeneración de las costumbres y de la pérdida de los valores políticos, morales, culturales y ciudadanos de una nación. La pérdida de los valores se refleja en la violencia institucional, en violación de los derechos humanos, en el deterioro ambiental, en la indisciplina social, en el desgreño y en la crisis de autoridad. La democracia y el libre mercado no siempre constituyen un remedio contra la corrupción. El cambio de un gobierno autoritario a un gobierno democrático no disminuye necesariamente los sobornos. Más bien, redefine las normas del país en lo relativo a la conducta de los funciona139 - Universitas
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rios públicos. Un país que se democratiza sin a la vez crear una legislación y sin velar por el cumplimiento de las normas que rigen los conflictos de intereses, el enriquecimiento económico y los sobornos, corre el riesgo de socavar sus nuevas y frágiles instituciones, vulnerables frente a la búsqueda de beneficios personales. Un país que avanza hacia la liberalización de su economía sin una reforma paralela del Estado corre el riesgo de crear graves presiones sobre los funcionarios para participar en la nueva riqueza del sector privado. 7.3.3. El control de la corrupción Si no se puede mejorar la salud moral general de la sociedad, hay dos maneras básicas para poner coto a la corrupción. La primera consiste en disminuir el poder monopólico de los funcionarios dentro de una estructura política y burocrática existente. Y la segunda opción es la reforma de las estructuras básicas del gobierno, este es un punto que adquiere una gran relevancia. Cuando se trata de llevar a cabo una reforma del sistema, uno de los problemas fundamentales es la relación entre democracia y corrupción. ¿Las instituciones democráticas disminuyen o aumentan los incentivos de producción? Antes de abordar este problema analicemos dos rasgos del sistema político que pueden ser fundamentales: la estabilidad del sistema y la existencia de controles externos independientes. 7.3.4. La reforma del sistema: estabilidad y controles independientes La reforma del sistema impone límites a los actores políticos y burocráticos. Las variables claves son la estabilidad del sistema de gobierno y la existencia de controles externos sobre la conducta de los funcionarios. La interacción de estos dos factores determinará tanto la probabilidad como la dimensión de las comisiones clandestinas en cualquier negocio, junto a las inversiones totales y el número de negocios en que están involucradas las empresas multinacionales. Comencemos por los controles externos, su función consiste en garantizar que ningún grupo o individuo acapare demasiado poder, y que el 140 - Universitas
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ejercicio de este poder pueda ser fiscalizado y limitado. Los controles son garantizados por la separación de poderes en el gobierno y por las instituciones de la sociedad civil. Sin embargo, la independencia no es suficiente. Estas fuentes de poder también deben ser incorruptibles. Un poder judicial independiente y competente es un control necesario de los poderes ejecutivo y legislativo. Los tribunales, no obstante, no sólo deben ser independientes sino también aplicar las leyes que sancionan efectivamente a los culpables y evitan castigar a los inocentes. De forma similar, una prensa libre y una sociedad civil activa tendrán escasa utilidad si el gobierno no responde a las críticas y si los fiscales no indagan en las revelaciones de los reportajes periodísticos. Otra de las opciones es el recurso a instancias intermedias, como las empresas de auditores independientes, las comisiones contra la corrupción o la figura del ombudsman. Estas instituciones deben, no obstante, mantener una distancia frente al poder estatal. La independencia de los organismos privados de vigilancia no debe verse comprometida por amenazas ni intimidaciones de las autoridades de gobierno. Desde luego, los organismos externos no siempre constituyen un ejemplo a seguir. La integridad del poder judicial, de la prensa y de organizaciones no gubernamentales como la Iglesia, no debe darse por sentado. En la medida que realmente actúen como vigilantes, son especialmente vulnerables. En una democracia, los partidos de la oposición también pueden desempeñar el papel de monitores y pueden amenazar con convertir la corrupción en un tema de las campañas electorales. Otro de los controles que se puede imponer a un poder centralizado es un sistema federal. Esto habilita a los grupos que tienen interés en controlar el centro y les otorga una base de poder independiente a partir de la cual llevarlo a cabo. El federalismo podría ser un débil punto de apoyo, no obstante, puesto que los incentivos de corrupción pueden existir en cualquier nivel de gobierno. De hecho, hay quienes son partidarios de la descentralización como fórmula para mejorar la actuación del go141 - Universitas
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bierno22, mientras otros señalan el alto riesgo de favoritismo en niveles inferiores del gobierno. La segunda dimensión, la estabilidad del sistema, a saber, una alta probabilidad que el sistema legal y político futuro sea muy parecido al presente, al menos en lo que respecta a las dimensiones de los intereses que presenta a los inversionistas comerciales. La estabilidad desempeña un papel más complejo, y se refiere a una de dos condiciones. En primer lugar, puede significar una alta probabilidad que los altos cargos actualmente en funciones, o su progenie política, permanezcan en el poder. Así, la Unión Soviética hasta la época de Gorbachov, México desde los años 20, Japón bajo el dominio del Partido Liberal, y la España de Franco, podrían haber sido considerados regímenes estables. En segundo lugar, se refiere a países con tradiciones constitucionales o legales que implican que los contratos o los beneficios normativos aprobados por un gobierno tienen una alta probabilidad de ser secundados por gobiernos posteriores. Estos son "gobiernos de leyes, no de hombres", donde si bien la identidad y la afiliación partidaria de los gobernantes cambia a lo largo del tiempo, el sistema subyacente permanece relativamente invariable. Si bien la inestabilidad disminuye la corrupción porque los compromisos del gobierno, corruptos o no, carecen de credibilidad, también disminuye la inversión puesto que el riesgo es mayor. La inestabilidad desincentiva la inversión, cualquiera sea el nivel de los controles independientes23. Las empresas pueden pretender efectuar
22. 23.
Ranis, G.; Stewart, F., 1994. Las inversiones en los empresas nuevas son riesgosas en los países de Europa del Este como Ucrania, debido a la ausencia de un sistema de leyes mercantiles que funcionen. Los socios extranjeros pueden aportar fondos y más tarde ver que son eliminados de empresas conjuntas por socios locales deshonestos o por exceso de normativas. Como resultado, en Ucrania hay dos tipos de inversionistas: poderosas multinacionales preparadas a invertir a largo plazo e «individuos por cuenta propia que han cambiado su afición por el horror ucraniano en una especie de ventaja comparativa sobre sus rivales menos pacientes.» "The Battle for Ukraine", Economist, 11 de febrero, 1995, 56.
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pagos ilegales para introducir algún grado de seguridad en sus transacciones comerciales. Los funcionarios de un gobierno estable con controles externos que funcionen, como un sistema judicial independiente, tendrán dificultades para incurrir en conductas excesivamente “cleptocráticas”, mientras los delitos empresariales sean perseguidos con algún grado de vigor. 7.3.5. La democracia y la corrupción ¿Cómo se proyectan las instituciones democráticas en las categorías de estabilidad y de controles independientes? En las democracias el deseo de los gobernantes de ser reelegidos desincentivará la corrupción siempre y cuando el electorado desapruebe esas prácticas y disponga de alguna manera de discernir entre las acusaciones válidas y las no válidas. Sin embargo, hay dos factores contrastantes que estimulan tanto a los políticos que pretenden ser reelegidos como a los políticos salientes para que acepten sobornos. Veamos el primer factor, en primer lugar, las elecciones son costosas, de modo que los candidatos necesitan recaudar fondos para sus campañas o proporcionar beneficios privados a los constituyentes. Estas presiones financieras pueden dar a los políticos un incentivo para aceptar los sobornos. En segundo lugar, a veces los políticos pueden encontrarse ante la posibilidad que su reelección es muy lejana. Esto puede ocurrir porque su popularidad ha disminuido desde su elección o porque la ley prohíbe su reelección. A medida que se acerca el momento de su jubilación, tienen un incentivo para extraer la mayor cantidad de dinero posible de su cargo. El segundo factor que incide en el nivel de corrupción es el método de toma de decisiones políticas. Si se requiere una decisión legislativa favorable, se debe persuadir a una mayoría para que vote a favor de la política deseada por el sobornador. Así, el nivel de soborno dependerá de la voluntad y la capacidad del poder legislativo para organizarse con fines de extorsión. Si la revelación de la corrupción presagia una muerte política, y si esta revelación es más probable cuanto mayor sea el nivel del soborno, es posible que los políticos no estén dispuestos a aceptar so143 - Universitas
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bornos importantes. En otras condiciones, podrían darse dos resultados diferentes: un régimen no corrupto en el que los políticos que pretenden ser reelegidos rechazan todas las ofertas, y un contexto totalmente corrupto en el que los sobornos son tan altos que compensan los costes derivados de incurrir en ellos. Por el contrario, las democracias con coaliciones gobernantes estables pueden no ser muy diferentes, en lo relativo a los sobornos, de los regímenes autocráticos personalizados. El régimen centralizará las operaciones y se ocupará de la distribución de los sobornos a sus miembros. El poder de negociación de los funcionarios de gobierno no determina la incidencia sino el nivel de los sobornos. Y determina cómo los beneficios se reparten entre los que sobornan y los sobornados. 7.3.6. La corrupción, las instituciones débiles y la eficiencia del mercado Sintetizamos los efectos de la corrupción sobre el desempeño económico. La causa de gran parte de los problemas y fracasos en la transición del comunismo a economías de mercado —en países como Rusia, Ucrania, Rumania y Bulgaria— ha sido la falta de seguridad jurídica y la ausencia de igualdad ante la ley. Cualquiera que lee la prensa está consciente de la difundida corrupción en estos países. La corrupción es tal que es prácticamente imposible que un empresario sobreviva sin tener que pagar protección a algún funcionario gubernamental. Que la empresa sea extranjera no ayuda ni tampoco su tamaño. La actitud de los gobiernos occidentales más bien ha fomentado la corrupción en Rumania y Bulgaria. Las sanciones impuestas a Yugoslavia dispararon el contrabando y al poder los contrabandistas pagar grandes sobornos a funcionarios públicos, aumentó la corrupción de los regímenes. El resultado de la corrupción es la reducción de inversiones tanto extranjeras como internas y, por lo tanto, la caída del rendimiento económico. Los empresarios en estos países confrontan dificultades insupe144 - Universitas
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rables en la medida que no saben de antemano lo que se les permitirá hacer ni cuáles serán sus verdaderos costos. La corrupción, lo mismo que los altos impuestos, reduce considerablemente la oferta de capital y de mano de obra. Por eso vemos que el flujo de capital es negativo en países como Rusia, a pesar de toda la ayuda extranjera que recibe. Los asesores extranjeros en parte han fracasado por no entender la historia y la cultura de la gente con la que tratan. Polonia, la República Checa y Hungría eran países europeos, pero Rusia no. Rusia jamás tuvo un cuerpo de leyes comerciales ni los mecanismos necesarios para hacer respetar la propiedad y hacer cumplir los contratos. El sistema legal comunista no estaba diseñado para proteger la propiedad ni las transacciones comerciales. Si el Banco Mundial y el FMI hubieran insistido en la privatización y en un sistema judicial no corrupto antes de proceder a entregar sus préstamos, los resultados hubieran sido muy diferentes. La mayoría de las naciones del Este de Europa son ricas en recursos naturales. Si esos recursos se utilizaran como colateral para su desarrollo, el capital extranjero fluiría a esas naciones si hubiese seguridad jurídica. 7.3.7. El control electoral y los incentivos de la política. Existen en la Argentina desde hace ya varios años reclamos de mayor participación ciudadana, exigencias de un contacto más directo con los representantes y un mayor conocimiento de ellos. La interpretación tradicional sostiene que semejante estado de opinión es el resultado de la utilización del sistema de listas cerradas, y la nominación de los candidatos bajo el monopolio de los partidos políticos. Sin embargo, la falla principal del sistema electoral argentino no reside tanto en el mecanismo para convertir votos en cargos públicos, sino más bien en el proceso de nominación de los candidatos para presentarse a la contienda electoral. El desempeño de los representantes está relacionado con las posibilidades de presentarse a la reelección al cargo que están ocupando.
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Veamos previamente una muy breve revisión teórica de la cuestión del problema de la agencia para una democracia representativa, donde en un gobierno, el principal es el electorado, mientras que los agentes son los funcionarios públicos. En las democracias representativas de la actualidad existen asimetrías de información entre el gobierno y el cuerpo electoral, asimetría que da origen a toda clase de problemas de agencia. En las elecciones la población, en su carácter de principal, interactúa con partidos y políticos, lo cual provoca incertidumbre sobre qué acciones el principal quiere que el agente tome así como también respecto a cómo dichas acciones podrían ser controladas sin costo alguno. Ello ocurre como consecuencia de la propia naturaleza del régimen representativo. Entre los fundamentos del gobierno representativo moderno se encuentran desde los orígenes los principios que por un lado los representantes son elegidos por los gobernados, pero por otra parte, la idea que los primeros conservan cierto margen de independencia en relación con éstos últimos. Así, como sucede con las relaciones entre el principal y el agente, el gobierno representativo no constituye nunca un régimen en el cual los representantes se hallan fuertemente motivados a poner en práctica las voluntades del pueblo. Existe, la posibilidad que haya una divergencia de objetivos entre representantes y representados, y por lo tanto, que surjan problemas sobre la base de asimetrías de información entre gobernantes y gobernados. Puede surgir un problema de riesgo moral ya que por la asimetría de información el principal no siempre puede controlar la acción del funcionario una vez elegido. Más aún cuando existe una pérdida de confianza por parte del electorado por la creciente corrupción, lo que lo desanima a ejecutar los medios de control. Sin embargo, la representación, en tanto es entendida como una relación que comporta una responsabilidad del representante frente al representado, expresa la facultad que éste último posee para controlar y eventualmente sancionar (por medio de la rescisión de la relación) a su representante. La facultad de revocar mandatos o de reelegir o no a los funcionarios públicos representa, pues, uno de los medios de acción con los que cuentan los electores para incentivar a los elegidos para que actúen en interés de la ciudadanía. 146 - Universitas
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El problema es la falta de confianza en las instituciones políticas, en los agentes, por parte de los principales, lleva a descuidar cada vez más los medios de control. Y cuando esto se ha generalizado, los políticos corruptos tienen incentivos para, mediante las instituciones políticas, llegar a enriquecerse mediante actividades corruptas. Este es el tema que a continuación analizaremos. 7.4. Comentarios Finales de la Segunda Parte Para terminar esta segunda parte vamos a sintetizar algunos puntos en particular. Cuando se hace una análisis desde el método del institucionalismo económico, se debe intentar identificar las instituciones relevantes y con ellas, los costos de transacción relevantes. En el esfuerzo de “mirar a través de las instituciones”, rara vez se ignoran las instituciones políticas y los efectos que tienen en la eficiencia económica. Y en el ejemplo del análisis de la evolución del sistema de producción capitalista, estas instituciones son trascendentales. Pero las instituciones políticas no son las únicas, ni necesariamente las más relevantes. En cada caso particular de análisis de un problema económico, algunas instituciones juegan papeles relevantes diferentes. Tal es el caso de la corrupción, pero también de la propiedad, más aún cuando los costos de transacción son resultado del intercambio los derechos de propiedad. Para terminar, en la presentación de ciertas instituciones que en general juegan un rol trascendental en el enfoque del institucionalismo económico, lo que se debe intentar analizar de las propias instituciones es tan variado, lo que puede haber justificado la presentación tan extensa que de aquellas instituciones se ha hecho. Tal es el caso de la corrupción. Presentación que también tuvo por objeto dar un ejemplo de análisis institucional. Pero lo anterior no debe perder de vista el objeto de este estudio, y por lo exhaustivo del análisis de determinadas instituciones, es que reitero 147 - Universitas
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por demás que nuestra intención debe ser el aprendizaje del método del análisis institucional en la economía.
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Parte III La economía institucional, el crecimiento y el desarrollo económico Breve introducción a la tercera parte Esta parte será un ejemplo final de aplicación. Un ejemplo para cuando el análisis lógico ortodoxo falla en la consistencia externa. Es decir, la relevancia empírica de la investigación económica. No es casualidad que como ejemplo de aplicación para terminar de comprender el método del institucionalismo económico nos “enfoquemos” en el Crecimiento y en el Desarrollo económicos. La importancia de la Teoría del Crecimiento Económico aparece por la relevancia que una muy pequeña diferencia en las tasas de crecimiento pueda jugar para la comparación de dos economías de diferentes países. El objetivo primordial de la investigación en el ámbito de la disciplina del Crecimiento Económico es el descubrimiento de los factores que determinan la tasa de crecimiento a largo plazo y las políticas que los pueden afectar. El enfoque adoptado de cualquier libro moderno de Crecimiento Económico se basa en la metodología y los conceptos desarrollados por los economistas neoclásicos de la segunda mitad del siglo XX. Tal es el caso de los modelos lógicos de Crecimiento Económico de Solow-Swan, Ramsey-Cass-Koopmans, Romer, Lucas, Barro, entre otros.
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Las décadas de 1950 y 1960 vieron cómo la revolución neoclásica llegaba a la Teoría del Crecimiento Económico1 y ésta disfrutaba de un renacimiento que sentó las bases metodológicas utilizadas no sólo por los teóricos del crecimiento, sino también por todos los macroeconomistas modernos. Pero en la aproximación lógica al problema económico del crecimiento, el supuesto neoclásico de rendimientos decrecientes de cada uno de los factores tenía como implicación el hecho que el crecimiento de largo plazo era insostenible si se basaba en la acumulación de capital. A partir de ese momento, la teoría del Crecimiento Económico se convirtió en un mundo matemático de alta complejidad y reducida relevancia. La falta de consistencia externa favoreció al surgimiento de las teorías del Desarrollo Económico. Los economistas del desarrollo utilizan modelos de poca sofisticación matemática pero con gran relevancia empírica. Y entre los economistas del desarrollo, los que más se hicieron notar son los institucionalistas. Al comienzo de este escrito se enunciaron cinco factores que pueden aumentar los costos de inversión si la transparencia es deficiente, según PricewaterhouseCoopers. Esos factores eran: las garantías legales para las empresas, la política macroeconómica, la comunicación financiera de las empresas, la corrupción y la reglamentación gubernamental. Factores que tienen un fuerte contenido institucional y que pueden determinar que los flujos de capitales financieros se desvían hacia determinados países. Afectando las posibilidades de inversión y en definitiva al crecimiento y el desarrollo económico. En esta tercera parte vamos a analizar los procesos de desarrollo y crecimiento económicos con una "mirada" institucionalista. Lo que queremos estudiar es el desarrollo y crecimiento económico haciéndolo a partir de aquella idea del “filtro institucional”, es decir, analizar un pro-
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Sala-i-Martin (1994), pág 5. 152 - Universitas
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blema desde el análisis de las instituciones. Por eso es que vamos a ver la incidencia de distintas instituciones en el desarrollo y crecimiento económico. Las instituciones que hemos estudiado en la segunda parte pueden ser analizadas, ahora, observando cómo afectan al desarrollo económico. Quizás no sea necesario precisar que existe una gran diferencia entre desarrollo y crecimiento económico. Basta con leer a autores como Amartya Sen para coincidir con esta apreciación. Las diferencias fundamentales se encuentran una vez definida la función de bienestar social. Sin embargo, es prácticamente por convención que los economistas llegan a afirmar que el crecimiento es una condición necesaria para el desarrollo pero no suficiente. Teniendo las medidas de bienestar, y también las de pobreza, en cuenta muchas más consideraciones que las del crecimiento económico. Por todo lo anterior es que se cae en la confusión acerca del límite que nos separa de la descripción del desarrollo y del crecimiento económico. En los capítulos, que constituyen esta tercera parte del trabajo, vamos a presentar un análisis de los distintos aspectos que hacen a los procesos de desarrollo y crecimiento económico. Antes de profundizar en el análisis del estudio del crecimiento económico, vamos a presentar un capítulo, el primero, con tres secciones que buscan explicitar cómo el problema del crecimiento económico, y fundamentalmente del desarrollo económico, es un problema que ha sido enfocado desde las instituciones mucho antes que lo hicieran los economistas neoinstitucionalistas. A pesar de la importancia que juegan las teorías del Desarrollo Económico, y aún cuando nos hemos introducido a este tema con una crítica acerca de la falta de consistencia externa de las teorías del crecimiento económico de los años 1960 y 1970, en la actualidad se ve un renacer del análisis neoclásico para el estudio del problema del crecimiento económico. La publicación de la tesis doctoral de Paul Romer en 1986 ayudó a este renacimiento. Una de las principales diferencias entre la nueva genera153 - Universitas
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ción de economistas del Crecimiento Económico (Romer, Lucas, Barro, Sala-i-Martín, etc.) y la de los setenta es el gran interés que los investigadores actuales prestan a los temas de carácter empírico más que por la pureza y elegancia matemática.
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VIII Algunos autores "Cuasi-institucionalistas"1 En este capítulo vamos a ver el desarrollo desde el punto de vista de Joseph Schumpeter y Gunnar Myrdal. Pero antes de hacerlo, veamos los aportes de la escuela institucionalista en el estudio del ciclo económico. 8.1. El ciclo económico desde el institucionalismo La producción total, agregada, de un país tiene períodos de crecimiento positivo y luego de caída. Estas fluctuaciones de corto plazo son llamadas ciclos económicos. Nos importa este tema ya que en general, cuando se liga el crecimiento económico con el desarrollo, se termina haciendo un estudio del crecimiento económico de largo plazo. Pero es posible hacer un análisis institucional del crecimiento económico de corto plazo. Y una buena forma de hacerlo es estudiando y explicando el ciclo económico. Para Veblen los impulsos distintivos de los seres humanos originan ciertas tensiones2. Existen instintos que llevan al individuo a centrarse en ellos o en el bienestar de todo un conjunto de personas. Un caso de
1. 2.
Esta es una denominación que he tomado de Landreth y Colander, op cit. En este tipo de análisis es donde podríamos encontrar una fuerte crítica a Veblen, ya que como más adelante se verá, encasilla a ciertos impulsos instintivos de una manera por demás controvertida. 155 - Universitas
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este último tipo es el instinto paternal, de familia3. Por ejemplo, el instinto paternal podría llevar a los seres humanos a producir productos de alta calidad que sea positivo para la sociedad. El caso de un instinto en el que el individuo se centra en sí mismo sería el de adquisición, éste impulsa a los seres humanos a perseguir el propio bienestar. Observando que algunos instintos, por ejemplo el paternal, generan beneficios para todos los individuos, mientras que otros, pueden tener consecuencias negativas para el resto de la sociedad. Veblen llamó a aquellas actividades que pueden llevar a los seres humanos a producir productos con gran eficiencia, de alta calidad, y que generan beneficios para todos los individuos, empleos industriales o tecnológicos. Estos empleos implican relaciones prácticas de causas y efecto. Por otro lado, afirma que existe un comportamiento ceremonial, una forma no instrumental de acercarse a lo desconocido, de buscar explicaciones o efectos. Este comportamiento ceremonial en la cultura moderna se manifiesta en lo que Veblen llamó empleos pecuniarios. Veblen aplicó su distinción entre empleos pecuniarios y empleos tecnológicos tanto a la teoría del ciclo económico, como a la especulación sobre las tendencias del capitalismo a largo plazo. Es decir que ya empieza a emplear el enfoque institucionalista para el estudio del ciclo económico. Durante la fase de prosperidad del ciclo, las actividades pecuniarias de los hombres de negocios conducen a una expansión del crédito, y se “ponen valores más altos en la habilidad intangible de las corporaciones para generar ganancias”. El valor incrementado del capital sirve como elemento colateral para el crédito adicional. Este proceso 3.
Existe mucha bibliografía que concluye que el comportamiento dentro de la familia se rige de consideraciones hedonistas, individualistas. El premio nobel Gary Becker ha escrito mucho sobre ello. Pero el instinto paternal, según Veblen, es visto desde otra perspectiva, ya que puede mostrar otro tipo de comportamiento. Y un ejemplo de ello es una situación donde quien distribuye “los recursos” dentro de la familia, el padre, es quien menos recibe en el reparto, este es el tipo de impulso que Veblen denomina instinto paternal. Este tipo de comportamiento puede también ser visto como egoísta, pero lo que se quiere remarcar, es este tipo de instinto lleva a una mejor situación a todos los individuos de este grupo.
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resulta autorreforzador por un tiempo, a medida que la cantidad de crédito y el valor colateral de los bienes de capital continúan expandiéndose con el incremento de los precios de los bienes de capital. Pero muy pronto se hace evidente que existe una gran brecha entre la capacidad de los bienes de capital para generar un ingreso y sus valores, como se manifiesta en los precios de los valores, y comienza un período de liquidación y ahorro. La disminución de los precios, producción, empleo y crédito conduce a la recapitalización de las empresas sobre unas bases más realista. Durante la fase de depresión del ciclo, las empresas más débiles se ven forzadas a cerrar o las alquilan empresas más grandes, más fuertes, y a esto sigue la concentración de la propiedad y el control de la industria en menos manos. La fase de depresión contiene fuerzas autocorrectivas, porque los salarios reales caen lo que aumenta los márgenes de utilidades. Finalmente, el exceso de crédito se exprime de la economía y el valor pecuniario de los negocios, como lo muestra el balance general, refleja una evaluación más razonable de la producción industrial. En cuanto a las tendencias del capitalismo, veía una posible causa de la caída del mismo en el consumo conspicuo. Según Veblen podría generar la caída del capitalismo porque las clases de los trabajadores tendrían el sentimiento de ser relativamente más pobres conforme creciera el sistema. La emulación en los patrones de consumo generados bajo el capitalismo constituye una fuerza tan fuerte que puede crear tensiones en el sistema y descontento en las clases trabajadoras y llevar al fin de la propiedad privada. Ningún incremento en un ingreso absoluto real de los trabajadores puede aliviar estas tensiones, pues los individuos quieren más que los otros, no sólo más. Las especulaciones sobre el futuro están expresadas en términos de los conflictos y tensiones creados por el choque de los empleos pecuniarios e industriales. Sin embargo creía que si las crecientes actitudes científicas y tecnológicas adoptadas por clases trabajadoras y los ingenieros condujeran a la sustitución de los hombres de negocios y el control de la economía pa157 - Universitas
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sara a manos de los tecnócratas, entonces podría no ocurrir que el capitalismo dejara de existir. Cómo ya hemos analizado, Mitchell no se propuso construir otro modelo abstracto del ciclo económico. Intentó, en cambio, explicar lo que ocurre durante el ciclo económico, dando, lo que él llamó, un análisis descriptivo del ciclo. Debido a que cada ciclo es único, la posibilidad de desarrollar una teoría general fue restringida; sin embargo, los ciclos tienen ciertas similitudes, porque todos revelan las interacciones de las fuerzas económicas durante las diversas fases de depresión, recuperación, prosperidad y crisis. Mitchell fue el primero en presentar su concepción de manera explícita y sustentarla con una gran cantidad de datos empíricos. Su explicación del ciclo se basa en las reacciones de los negocios frente a los niveles cambiantes de utilidades. Mitchell consideraba que los ciclos económicos no pueden ser considerados aisladamente del resto de la economía; son parte esencial e integral del sistema y son de hecho, generados por el sistema. A medida que cada fase de ciclo evoluciona a la siguiente fase, la estructura institucional de la sociedad cambia. 8.2. Schumpeter y las instituciones en el proceso de destrucción creadora Schumpeter establece los fundamentos de su teoría sobre el crecimiento económico, en su obra publicada en 1912, "La Teoría del Desarrollo Económico". Esta concepción no se presta para la construcción de un modelo económico. Este economista preveía la desaparición del capitalismo, el cual era por él alabado. La explicación de Schumpeter sobre el proceso de crecimiento económico no "se ajusta al molde ortodoxo"4 porque enfatiza las causas no económicas del crecimiento. Aunque consideraba algunos factores es4.
Landreth y Colander, p. 369.
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trictamente económicos, insistía en que los elementos principales en el crecimiento pasado del sistema y los elementos que reducirán el crecimiento en el futuro no son económicos. En su análisis acerca de los factores económicos, para Schumpeter las depresiones son autocorrectivas y no podía haber equilibrio en un nivel inferior al pleno empleo. Aceptaba la ley de Say, aunque reconocía las fluctuaciones de la actividad económica en el capitalismo. Consideraba las depresiones benéficas para el sistema, siendo una parte del proceso de crecimiento económico. El crecimiento estaba ligado a la prosperidad del ciclo, aunque esta fase representaba el resultado último de la introducción de nuevos productos y tecnología a la economía. Pero los excesos ocurren cuando el crédito se expande en demasía y los negocios se extienden más de lo necesario. La depresión resultante es benéfica en cuanto sacude la economía, excluyendo a las empresas menos eficientes, y así prepara el camino para una economía creciente de empresas saludables y eficientes. De esta forma, describe el proceso de destrucción creativa. Pero, para Schumpeter, los agentes principales del crecimiento económico no son económicos, sino que deben encontrarse en la estructura institucional de la sociedad. La fuente real de crecimiento en la economía se encuentra en las actividades del empresario innovador, no en las actividades de la masa de la comunidad empresarial, constituida por los seguidores que no corren riesgos. Por lo tanto, el crecimiento económico lo fomenta un ambiente institucional que, compensa y alienta las actividades de los empresarios; el capitalismo temprano, con la propiedad privada y gobierno del laissez faire, se ajustaba idealmente al crecimiento económico. Hasta donde enfatiza la importancia del incentivo y del gobierno y del laissez faire, esta parte del análisis Schumpeter concuerda en su aspecto teórico con la teoría clásica de crecimiento; pero donde la teoría clásica enfatiza el factor económico del tamaño de la acumulación de capital, Schumpeter enfatiza un factor no económico, cultural, sociológico en su análisis de papel del empresario. 159 - Universitas
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En cuanto a las observaciones respecto del crecimiento y desarrollo futuros del capitalismo, Schumpeter especulaba que su fin sería el producto de su éxito. Esto llegaría debido a que la desaparición de las pequeñas empresas por ser superadas por empresas dirigidas por empresarios más innovadores, con predisposición a asumir mayor riesgo, llevaría a la existencia de grandes empresas. Pero la gran empresa pronto eludiría también los riesgos, reemplazando a los empresarios innovadores. Una vez que el empresario se hubiera ido, el gerente asalariado y los accionistas no defenderían más el concepto de la propiedad privada. Proceso que llevaría a la desaparición futura del capitalismo. 8.3. El desarrollo económico según Myrdal Myrdal ve el desarrollo a largo plazo de las naciones industrializadas occidentales como el tránsito de un periodo de controles gubernamentales mercantilistas a un periodo de liberalismo, luego a un período de política de bienestar en la cual los gobiernos intervienen sobre una base más o menos pragmática para aligerar los problemas sociales apremiantes, y finalmente a un período de "planeación" de la economía, a la que no han llegado aun algunos países industrializados, en particular Estados Unidos. Presupone la planeación nacional de la variables macros con un mínimo de burocracia y un máximo de descentralización de la toma de decisiones económicas. En este sentido, considera que los países pobres deben empezar con una planeación nacional de gran extensión si es que esperan estimular sus economías atadas al pasado, estancadas; solucionar problemas de población; e incrementar significativamente los ingresos per cápita, para propiciar el ideal social de justicia occidental por largo tiempo acariciado. Myrdal es crítico de lo que considera un prejuicio de la teoría ortodoxa: ésta presupone que existe armonía en el sistema y que el laissez faire, por lo tanto, es la mejor política para todas las naciones, sin considerar su estado de desarrollo económico. En su estudio de las naciones subdesarrolladas, descubrió que la teoría ortodoxa no era muy útil. Hay dos áreas principales en las cuales falla. Por un lado, la teoría ortodoxa del comercio internacional da respuestas incorrectas cuando se aplica a los 160 - Universitas
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problemas de comercio exterior de naciones en desarrollo. Por otro lado, es inadecuada para formular políticas internas que conducirán al crecimiento y al desarrollo económico. Uno de los elementos que es criticado por este autor son los modelos de desarrollo económico y crecimiento económico de la teoría ortodoxa. El teórico ortodoxo cree que la formación creciente de capital llevará a un crecimiento económico y, por lo tanto, concluye que una distribución desigual del ingreso es deseable, porque da como resultado menor consumo agregado y más ahorro e inversión. Myrdal argumenta que la eficiencia de trabajos es muy baja en países subdesarrollados, en parte por todos los males asociados a la pobreza. Mayor consumo para la clase trabajadora, argumenta, conduce a una mejor salud, mayor productividad y mejor actitud hacia el trabajo. Por tanto lo que un economista ortodoxo llamaría gasto de consumo es en este caso una inversión en “capital humano”. De esta manera la planeación nacional coordinada coherente con libertad es condición necesaria para alcanzar cierto grado de desarrollo económico.
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IX Las instituciones y el crecimiento económico 9.1. Los factores económicos no explican todo el crecimiento económico Los hacedores de política y académicos, están enfrentando estas cuestiones: ¿Qué instituciones son previamente necesarias para la prosperidad?, ¿y cuáles son las políticas que se pueden implementar para conducir al aumento del bienestar económico para todos los ciudadanos, tanto de los países desarrollados como en desarrollo? Se ha empezado a prestar atención a las instituciones. El crecimiento económico es un asunto de mayor importancia y la relación entre el crecimiento del ingreso y la esperanza de vida es muy compleja. El crecimiento afecta la esperanza de vida a través de muchas vías: Los mayores ingresos a nivel individual y nacional producen efectos favorables en la nutrición, en los niveles adecuados de vivienda y sanidad, y en los gastos de salud y educación. Esto es lo que lleva a que el crecimiento económico sea una condición necesaria para el desarrollo económico. Aunque fuera cierto que las disminuciones en las tasas de mortalidad han sido, a veces, consecuencia de factores “exógenos” —un adelanto tecnológico o un programa de alivio del hambre— en un sentido amplio queda claro que el crecimiento sostenido es normalmente una condición previa para las inversio163 - Universitas
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nes e innovaciones que, a través del tiempo, reducen la mortalidad en forma significativa. La relación positiva entre el ingreso per cápita y la esperanza de vida para un corte representativo de países se caracteriza por los retornos decrecientes. Los incrementos dados de ingreso producen aumentos cada vez menores en la esperanza de vida. Sin embargo, las ganancias potenciales en la esperanza de vida en los países pobres son bastante grandes. Un aumento del ingreso per cápita anual de, por ejemplo, $500 a $1000 en un país representativo, podría aumentar su esperanza de vida en más del 6%, o en 3,75 años. Por razones como ésta los hacedores de política y los académicos se interesaron notablemente durante mucho tiempo en el proceso del crecimiento económico; en verdad, este interés es aún anterior a la publicación de La Riqueza de las Naciones de Adam Smith en 1776. Lamentablemente, la búsqueda de una receta de crecimiento con frecuencia ha pasado por alto algunos ingredientes importantes. En los modelos más antiguos de crecimiento económico los recursos físicos lo eran todo. En estas fórmulas, el producto surgía de varias combinaciones de insumos (tierra, trabajo, capital). En principio, por tanto, parecía lógico deducir que un crecimiento mayor resultaría de la inyección de insumos adicionales (principalmente capital), o de un mejor uso de los existentes (a menudo se pensó que esto requería una planificación económica centralizada). En la práctica, sin embargo, tales prescripciones han sido muchas veces desastrosas para los países menos desarrollados. Modelos nuevos (de “crecimiento endógeno”) han identificado otras variables que contribuyen a diferencias en las tasas de crecimiento (por ejemplo, los derrames de conocimientos que resultan de los aumentos en las existencias de capitales físicos, las transferencias de tecnología y las inversiones en capital humano). La teoría neoclásica, como ya hemos mencionado, que pensaba en la existencia de una eventual igualación de tasas de crecimiento económico entre las naciones, ha explicado por qué no se ha dado esta igualación, a través de factores como el capital humano, las diferencias en las 164 - Universitas
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infraestructuras, regionalización geográfica, etc., a los cuales se les considera fuentes de desigualdad en el crecimiento económico entre países. Sin embargo, hasta estas fórmulas sofisticadas a menudo fracasan en su intento de explicar los patrones de desarrollo observados. Existen otros factores que no han permitido que se logren los resultados esperados. 9.2. Instituciones, eficiencia y desempeño económico ¿Cómo es que pueden existir casos donde los mercados operan eficientemente y casos donde no? Tratemos de sintetizar lo que hemos analizado en las dos primeras partes de este trabajo. Las instituciones que se hayan desarrollado hasta el momento son de gran importancia para determinar la operación de los mercados. Obviamente, existen varias organizaciones con intereses particulares en cada sociedad. Si las instituciones permiten a las organizaciones interesadas en obtener un mercado ineficiente (como los monopolios) sobrevivir, entonces las instituciones irán modificándose de manera que se facilite el desempeño económico no eficiente. Si, al contrario, las instituciones permiten el desempeño eficiente de los mercados, las organizaciones irán modificando a aquellas hasta hacerlas lo más económicamente eficiente. La existencia de intercambio dentro de un marco institucional requiere del estudio de los costos de transacción. La esencia de las instituciones es que tienen asociadas estos costos, los que se pueden incrementar en la medida que exista la necesidad de asegurar y proteger el intercambio de los derechos de propiedad. Si la economía se encuentra en la frontera de posibilidades de producción, un incremento de los costos de transacción, nos aparta de la misma, con pérdidas de eficiencia económica. Esta pérdida de eficiencia tiene asociada un mal desempeño económico. Veamos un caso en donde el análisis de las instituciones cobra importancia para el estudio del desempeño económico. Se le ha criticado a las corporaciones estadounidenses que, en comparación con sus contrapar165 - Universitas
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tes japonesas, aquellas sistemáticamente invertían en las décadas de los años 60 y 70 a un menor nivel en proyectos riesgosos de investigación y desarrollo, así como también una baja inversión en el entrenamiento y educación de los empleados. Una posible razón para este fenómeno sería que existen diferencias culturales, pero ¿cómo ir más allá de esta justificación? Un método es el analizar las instituciones japonesas que participan en ambos fenómenos, como son el Zaibatsu y el empleo de por vida. El sistema de Banca Principal japonés (Zaibatsu) consiste en relacionar a un grupo de empresas con un banco que se encarga de monitorear la situación financiera y operativa de las empresas, en algunos casos hasta se permite la tenencia cruzada de activos entre banco y empresas, con un monitoreo externo muy fuerte de todo el proceso por parte de las autoridades financieras, lo que reduce la incertidumbre relacionada con los préstamos y crea un estrecho vínculo, favoreciendo la inversión de largo plazo. Los Zaibatsu, o círculo financiero, surgieron de la relación estrecha entre el gobierno y la iniciativa privada desde fines del siglo pasado y principios de éste. Por otro lado, en Japón existe la institución del empleo de por vida, donde una vez que se relaciona a una persona con una empresa existe la tradición que la empresa se compromete a emplearlo de por vida a cambio de lealtad y buen desempeño, resultando de este convenio, en principio ambas partes beneficiadas1. Así se crean incentivos para una mayor capacitación de la planta productiva, gracias a la reducción del riesgo que el individuo abandone la empresa una vez terminada su capacitación. Este compromiso requiere cierta movilidad o flexibilidad de los trabajadores dentro de la empresa, para hacer el sistema estable, lo que también incentiva la capacitación. De esta forma, diferentes instituciones tienen efectos sobre un diferente desempeño económico. Sería un reduccionismo extremo el adjudicarle a Japón tasas de crecimiento de la economía muy por encima de las nor-
1.
Esta es una de las instituciones que más se ha visto afectada por la crisis económica de los años 90, y que aún no ha finalizado. Se empieza a observar una cada vez mayor movilidad de trabajo debido a la inestabilidad económica.
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teamericanas, a esta diferencia institucional. Son muchas más las causas que posibilitaron un nivel de productividad del trabajo (PBI por hs trabajadas) con relación a EEUU crecientes a partir de la segunda guerra mundial, y hasta 19922. Por ejemplo, una de las causas puede ser que Japón ha tenido un nivel de gasto público respecto al PNB de un tercio respecto del de los EEUU. Cuando el ambiente bajo el cual se realizan los intercambios y la manera de hacer los negocios se caracterizan por malas instituciones, como por ejemplo la inseguridad, la desconfianza, las demoras, el incumplimiento, el atropello de los derechos más elementales, se desperdician recursos valiosos y el sector productivo no puede alcanzar niveles razonables de eficiencia. Profundicemos en el análisis institucional del desempeño económico. 9.3. Neoinstitucionalismo, crecimiento y desarrollo económico En un modelo básico de crecimiento económico neoclásico, se analizan las causas del crecimiento a partir de la expansión en la dotación de factores, trabajo y capital, o en el cambio del estado de las artes, como es el caso de un salto tecnológico. Volvamos a lo que plantea la teoría neoclásica, que originalmente pensaba en la existencia de una eventual igualación de tasas de crecimiento económico entre las naciones. Ésta ha explicado por qué no se ha dado esta igualación, a través de factores como el capital humano, las diferencias en las infraestructuras, regionalización geográfica, etc., a los cuales se les considera fuentes de desigualdad en el crecimiento económico entre países. Aunque un número creciente de democracias emergentes están recurriendo a políticas de libre mercado para impulsar su crecimiento económico, muchas están descubriendo que estas políticas no siempre conducen a resultados exitosos. 2.
La relación en 1870 fue del 20%; en 1913, 20%; 1929, 24%; 1938, 25%; 1950, 16%; 1973, 48% y en 1992 de 69%. 167 - Universitas
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Una de las razones clave de este fracaso es que con mucha frecuencia las reformas económicas estructurales han sido instituidas sin que se efectúen cambios correspondientes en las instituciones sociales y políticas. Una visión de carácter histórico de las causas institucionales de las diferencias en la forma de crecimiento económico puede ser explicada mediante la comparación entre la situación de América Latina con respecto a los Estados Unidos. Los Estados Unidos tienen una tradición heredada de Inglaterra del respeto al derecho de la propiedad individual (necesaria para el desarrollo de un mercado eficiente) y de gobierno representativo, entre otras. Al contrario, en Latinoamérica no ha existido el respeto a la propiedad privada ni una tradición de gobiernos representativos, de jerarquías gobernantes. Los agentes en ambos países por más de 200 años han reaccionado con respecto a la tradición en la que vivían originalmente y han creado instituciones (formales e informales) con respecto a aquellas. En los Estados Unidos esto desarrolló una democracia liberal y en Latinoamérica se fomento la aparición de pequeñas elites exclusivas que tienen en su control el poder político y económico. Por lo tanto, a la hora de reformar el marco legal para desarrollar un sistema de libre mercado y democracia, no se puede esperar que simplemente con esta reforma se logre un desempeño con el mismo grado de eficiencia. Es necesario tomar en cuenta las costumbres y leyes que se encuentran arraigados en la cultura, para buscar generar una transformación en el marco institucional que conlleve a una economía más equitativa y eficiente. Así, los neoinstitucionalistas consideran que el crecimiento de la economía no sólo depende del buen funcionamiento del mercado, sino también es necesaria la participación de las instituciones. Tan es así, que Douglass North incluso considera a las instituciones como un factor productivo más dentro de una función de producción, por ello su importancia económica3.
3.
Douglass C. North, 1993.
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9.3.1. Control en la distribución de la riqueza Como nos advierte North, "¿Cómo se pueden prescribir políticas cuando no se tiene una comprensión de cómo se desarrollan las economías?". North, al igual que Myrdal, reconoció que la economía neoclásica que se enseñaba en los libros de texto, si bien era útil y perspicaz de muchas maneras, no podía explicar por qué muchas naciones con abundancia de recursos naturales han fracasado en sus esfuerzos por acumular riqueza, mientras países con escasez de recursos se han enriquecido. A raíz de sus investigaciones, North se dio cuenta que las diferencias en los resultados del proceso de desarrollo no podían explicarse simplemente por la existencia de sistemas económicos "malos". Al contrario, descubrió que las economías funcionan dentro de un amplio ámbito institucional en el cual la cultura y la ideología pueden ayudar u obstaculizar el crecimiento económico de una nación a través del tiempo "La historia demuestra que las ideas, ideologías, mitos, dogmas y prejuicios sí importan". Desde la perspectiva de North, no debe sorprender que la política contemporánea del desarrollo frecuentemente fracase o que las mismas reformas produzcan resultados satisfactorios en un lugar y fracasan en otro. Las razones estriban en las diversas variaciones entre los ámbitos institucionales de los países. Una premisa crítica de la Economía Neoinstitucional es que las instituciones, es decir, las reglas de juego de una nación, crean un fuerte sistema de incentivos para una sociedad. Aunque los jugadores procuran modificar el juego, no existe razón alguna por la cual los grupos exitosos querrán hacer cambios que conduzcan a una economía más productiva. Aquello que beneficia a grupos específicos con demasiada frecuencia tiene el efecto de perjudicar el crecimiento y el desarrollo económico de un país. Por ejemplo, en muchas sociedades, los dirigentes y sus organizaciones políticas se benefician no de la promoción del crecimiento económico sino de su política de compensar a elementos clave de su base constituyente que los mantienen en el poder. Así también, las bu169 - Universitas
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rocracias se benefician no del estímulo a la producción sino más bien del control sobre la distribución de los recursos. Y es en la búsqueda de dicho control que se va generando un cambio institucional que lo permita. Los negocios, en cambio, prosperan si logran colocarse en una posición monopolista, aun cuando la competencia fomenta el desempeño económico general de un país. En el mundo moderno, existen numerosos ejemplos de países que han adoptado reglas que claramente obstaculizan la actividad económica, y estos países reciben el fuerte apoyo de organizaciones poderosas. Por ejemplo, en varios de los países de la ex Unión Soviética, los gobiernos mantienen ineficientes monopolios subvencionados, al tiempo que se echan para atrás con relación a los programas de privatización prometidos. En otros países, particularmente los del llamado Tercer Mundo, los gobiernos han mantenido a niveles artificialmente bajos los precios de ciertos productos agrícolas —en perjuicio de la producción agrícola— a fin de subvencionar a las industrias ineficientes o premiar a la base constituyente urbana que mantiene a sus dirigentes en el poder. De hecho, North encontró que, durante toda la historia, las sociedades han tenido una tendencia a aferrarse a instituciones orientadas a redistribuir la riqueza —lo cual ayuda a sus dirigentes a generar apoyo en lugar de aumentar la producción– con el resultado común de un desempeño económico deficiente. Por lo consiguiente, una economía puede mantenerse sobre una trayectoria de cero crecimiento durante muchos años aun cuando otro camino claramente sea más "eficiente". Esta "dependencia de los caminos", es otra razón por la cual el desempeño económico fuerte a largo plazo es la excepción, y no la regla, en gran parte del mundo. Confianza en las reformas. Una primera presentación del problema de la confianza La economía neoclásica está basada en la premisa que el éxito económico en los países en transición significa "lograr fijar los precios correctamente" para que los mercados funcionen en forma adecuada. Esto es lo que se denomina "eficiencia distributiva". Pero este criterio es estático y 170 - Universitas
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examina un solo momento en el tiempo. Lograr fijar los precios correctamente en un momento dado no garantiza que continuarán siendo correctos indefinidamente. Algunas prescripciones para lograr reformas del mercado parecen presumir que si se privatiza la propiedad y se descontrolan los precios, el resultado necesariamente será el crecimiento económico a largo plazo. El trabajo de North, en cambio, subraya la necesidad de lograr que las personas crean que estos cambios serán ejecutados y que durante muchos años se tomarán las medidas necesarias para velar por el debido cumplimiento de las mismas. Como señalan los defensores de la Economía Neoinstitucional, el marco institucional de Estados Unidos no fue creado en un año ni en un decenio, sino sobre el curso de 300 años. Por ejemplo, Rusia y otras naciones podrían tratar de poner en vigencia las reglas que rigen la economía de Estados Unidos, pero dichas reglas no serían tan creíbles como lo son en este país. Si un gobierno ha expropiado propiedades en forma arbitraria sobre el curso de los últimos 50 años, ¿por qué ha de creer la gente que no lo volverá a hacer en el futuro? En efecto, existen poderosas fuerzas que procuran deshacer el proceso de reforma en los ex estados soviéticos, frenando el crecimiento económico de estas repúblicas. Asimismo, no ha pasado suficiente tiempo para que la gente crea que se cumplirán las reglas del mercado libre. Existe poca motivación para creer que las leyes promulgadas hoy se hagan cumplir (o siquiera que existan) uno o dos años más tarde. Se requeriría un salto de fe para que dos individuos en la Rusia de hoy celebraran un contrato a largo plazo y tuvieran la esperanza que permaneciera valedero indefinidamente. Aun así, la capacidad para celebrar contratos a largo plazo es una condición previa para atraer inversiones y para realizar el potencial productivo de una economía. En efecto, en el actual gobierno ruso hasta las medidas tomadas para hacer cumplir los códigos criminales son aplicadas en forma indiferente. No hay confianza en la policía y las personas se muestran escépticas que "se llegue a hacer cumplir alguna vez las leyes promulgadas por el parlamento". Abundan las historias de organizaciones criminales que ejecutan sus propias acciones policiales, con lo que 171 - Universitas
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frecuentemente logran obstaculizar la competencia comercial verdadera. Se han convertido en importantes organizaciones interesadas en preservar las instituciones tradicionales del país. En resumen, la premisa básica del paradigma de Douglass North es que, al comprender que cada sociedad tiene un ámbito institucional único, los dirigentes políticos pueden crear estrategias específicas que aborden con éxito las necesidades de una cultura específica y que, al mismo tiempo, fomenten el crecimiento económico. North nos recuerda frecuentemente que no debemos esperar respuestas fáciles para el difícil proceso de implantar reformas económicas duraderas. Pero una transición exitosa se vuelve mucho más probable si se presta atención a la estructura institucional. Como resultado, un número mucho mayor de países podrán verse favorecidos con un mayor crecimiento económico. 9.3.2. La Inmigración como "factor de producción" Hay otros ejemplos para ilustrar las diferencias en los “factores” del crecimiento económico. Distintos inmigrantes fueron empujados a salir de sus patrias por la política y las regulaciones —armenios, chinos, y judíos— así como los emigrantes pobres de Europa, que construyeron los nuevos continentes. Se puede ver brevemente cómo la migración de aquellas personas hábiles y energéticas dio lugar a muchos de los "milagros" económicos. En Argentina, durante el siglo XIX, Juan Bautista Alberdi reclamaba por una inmigración que trajera el progreso de Europa, condenando a toda aquella corriente inmigratoria que trajo las, para él, nefastas instituciones coloniales. El estudio de cómo sociedades pobres o empobrecidas pasaron súbitamente a otras más ricas provocaron admiración, envidia e intensas discusiones sobre por qué lo superado se vino abajo y lo abatido empezó a emerger. Los países productores de crudo del Medio Oriente no provocaron esas discusiones porque esos países encajan en el modelo de "tesoro descubierto". 172 - Universitas
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¿Pero de qué manera pueden las sociedades generar riqueza cuando no sólo carecen de un recurso natural en particular, sino que además sufren las consecuencias de desastres? ¿Pueden otros países emularlos y lograr similares tasas de alto crecimiento? El milagro de la Europa del siglo XVII no fue ni España ni Portugal, ya que ambos encajan en aquel molde de "tesoro descubierto", sino Holanda, cuya riqueza se generó a pesar de los obstáculos naturales. Posteriormente vino Alemania Occidental, levantándose milagrosamente de las cenizas de la segunda guerra mundial. Hubo algunos milagros asiáticos que merecen atención, tales como Hong Kong y Singapur. Pero ¿qué tienen en común todos esos milagros? Holanda fue la primera república europea que adoptó la libertad de culto (cuando Europa todavía discriminaba severamente cualquier variación de la ortodoxia "oficial") y con una clara definición de los derechos a la propiedad, abrió oportunidades para un comercio relativamente libre y la innovación financiera. Sin embargo, sería engañoso decir que los holandeses lo lograron por sí solos. La apertura de la nueva república atrajo a Ámsterdam a inmigrantes bien relacionados y educados, entre los que destacaron los mercaderes judíos y hugonotes, discriminados en otras partes de Europa, financieros y también los banqueros del norte de Italia. Ellos contribuyeron a convertir a Ámsterdam en el centro financiero y comercial mundial del siglo XVII. Así, en Ámsterdam se instaló la primera bolsa de valores del mundo, donde franceses, venecianos, florentinos y genoveses, así como alemanes, polacos, húngaros, españoles, rusos, turcos y armenios comerciaban no solamente en valores sino también en otros sofisticados instrumentos financieros. Gran parte del capital activo en Ámsterdam era de propiedad extranjera, o de residentes nacidos en el extranjero. Hubo una forma de globalización durante el siglo XVII, aunque nadie pensó en emplear ese término. La diferencia entre entonces y hoy, por supuesto, se da principalmente en la velocidad de los flujos de información.
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Max Weber no se molestó en mirar las tendencias migratorias cuando salió con su especulación que la religión —concretamente, la ética protestante— tenía de alguna manera mucho que ver con el éxito espectacular de Ámsterdam, o de cualquier otra ciudad o estado comercialmente prósperos. Los inmigrantes educados y ambiciosos, con enlaces en todo el mundo, convirtieron a la Ámsterdam del siglo XVII en un milagro. Y los mismos factores también explican otros milagros. Las historias de Hamburgo, Hong Kong, Singapur, Taiwán y Alemania Occidental tienen mucho en común con la de Ámsterdam, pero la religión compartida no es un factor. En cada uno de estos lugares, el Estado proveyó un paraguas de ley y orden, impuso impuestos relativamente bajos, y dio a las personas una participación en lo que la sociedad de negocios estaba haciendo, atrayendo subsecuentemente a inmigrantes y empresarios de todo el mundo. El diseño de Singapur como puerto a comienzos del siglo XIX y sirvió para dotarlo de un sistema administrativo, legal, y educacional que estuvo abierto a toda la población multirracial. El comercio y la seguridad trajeron prosperidad a los inmigrantes pobres de Indonesia y, en particular, de China. Taiwán (después del XVII), Singapur y Hong Kong les ofrecieron a los inmigrantes las oportunidades que les fueron denegadas en China, que estaba dominada primero por caciques guerreros y una burocracia consciente del estatus y posteriormente por una burocracia comunista. Hong Kong se benefició de oleadas de inmigrantes de la China, en particular del influjo de los mercaderes y financieros de Shangai cuando Mao "liberó" a China en 1949. Ámsterdam subió a la prominencia cuando los mercaderes y financieros huyeron de la Península Ibérica en los siglos anteriores, cuando los hugonotes huyeron de Francia y los judíos huyeron de muchas partes de Europa. Los inmigrantes de Shangai iniciaron las industrias textil y naviera de Hong Kong. También establecieron una red de mercaderes, corredores de bolsa, inversionistas y fabricantes, como los judíos, italianos, armenios y otros lo hicieron en toda la historia en varias partes del mundo. 174 - Universitas
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El milagro alemán occidental de la posguerra encaja también en este patrón, aun cuando en la memoria popular su éxito está asociado al Plan Marshall. El impacto de esa ayuda se ha exagerado enormemente. A veces se refieren al papel extremadamente positivo de la ayuda exterior. Los economistas estimaron que desde 1948 a 1950 la ayuda del plan Marshall llegó a entre 5 y 10 por ciento del producto bruto europeo4. No hubo, después de todo, milagros en Europa después de la primera guerra mundial, cuando los préstamos y la ayuda a este continente fueron también estimados en un monto de alrededor del 5 por ciento de su producto interior bruto (PIB). ¿Entonces, qué alentó el milagro alemán occidental? De 1945 a 1961 Alemania Occidental aceptó a 12 millones de inmigrantes, en su mayor parte bien preparados. Casi 9 millones eran alemanes de Polonia y Checoslovaquia. Otros eran disidentes que huían del paraíso comunista de Alemania Oriental5. Y cuando el influjo europeo se detuvo, nuevas oleadas de trabajadores jóvenes y preparados arribaron desde las tierras mediterráneas. En otras palabras, el milagro alemán occidental no se debió sólo y principalmente a la ayuda exterior, sino a los mismos factores que generaron los milagros precedentes y posteriores en otras partes del mundo: la migración de gente preparada y los impuestos relativamente bajos. De esta forma se observa la importancia de las corrientes de inmigrantes (que no sólo determina un simple incremento de factor trabajo) co-
4.
5.
Para algunos economistas esas cifras son dudosas, ya que las estadísticas europeas de ese período subestiman ampliamente los ingresos nacionales debido a los extensos mercados negros derivados de las regulaciones de precios y tributos confiscatorios. Aun cuando el movimiento de ese capital humano no apareciera en los libros en ese entonces, su importancia se puede inferir de la tasa significativamente alta de personas que trabajaban en relación al total de la población en Alemania Occidental frente a otros países en los años 50 y 60: 50 por ciento en Alemania frente a 45 por ciento en Francia, 40 por ciento en el Reino Unido, 42 por ciento en Estados Unidos, y 36 por ciento en el Canadá. 175 - Universitas
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mo determinantes del crecimiento. No debemos olvidar que los inmigrantes llegan porque creen que existe un marco institucional que los contendrá mejor que el que abandonan. Y al mismo tiempo que llegan, "traen" consigo instituciones, y cambio institucional. 9.3.3. Globalización, Integración, Comercio y Crecimiento A medida que la ideología comunista y los sistemas económicos impulsados por el estado continúan retrocediendo en todo el mundo, los países en desarrollo están enfrentando un dilema común: cómo crecer y prosperar en una economía mundial cada vez más compleja, interdependiente y capitalista. Desde la segunda guerra mundial, ha habido una explosión en el número de países representados en esas instituciones multilaterales (de un poco más de 40 en 1994 a más de 150 en la actualidad); el surgimiento del sector de servicios, la alta tecnología y la época de la información; la globalización de los mercados financieros y la implacable competencia transnacional por capital, mano de obra, tecnología y materias primas. A medida que los países procuran enfrentar estas nuevas realidades, continúan en todo el mundo los esfuerzos oficiales de integración económica. Si bien el acuerdo de la Ronda Uruguay del GATT fue histórico por los nuevos temas que abarcó, también representa —a través de las responsabilidades de resolución de disputas de la Organización Mundial del Comercio (OMC)— la aplicación sin precedentes de un mecanismo de cumplimiento de normas que afectan la conducta de los países. Si bien la OMC no se halla en posición de obligar directamente a los países a que modifiquen sus leyes comerciales, puede otorgar un "sello de aprobación" a las represalias de otros países frente a las barreras al comercio y a las distorsiones ilegales de lo acordado bajo el marco del GATT. Más allá del "enfoque global" del GATT/OMC, también se han afianzado numerosos acuerdos regionales. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC), la Unión Europea, el Mercosur y numerosos pactos regionales de diverso alcance firmados en las Américas, el sur de África, el sudeste de Asia, el Cercano Oriente e incluso la antigua Unión 176 - Universitas
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Soviética, representan un creciente compromiso de los gobiernos en favor de la liberalización del comercio internacional y las inversiones como motor del crecimiento económico. Los argumentos en favor de la liberalización del comercio son claros y precisos. Para los productores y los proveedores se amplían los mercados y las oportunidades de ventas. Los trabajadores obtienen nuevas oportunidades de empleo, mientras que los consumidores disfrutan de menores precios y una mayor selección de productos. Por último, las economías de todo el mundo logran un mayor potencial de crecimiento. En los Estados Unidos, las empresas que se dedican al comercio internacional obtienen obvios beneficios. Entre 1970 y 1994, la participación del comercio en el PIB se duplicó con creces, del 13% al 30%. Entre 1985 y 1994, las exportaciones estadounidenses crecieron más de cuatro veces más rápidamente (112%) que el PIB nacional (25%). La productividad de las empresas estadounidenses orientadas a la exportación es un 20% mayor y sus salarios son unos 15% más altos que los de las empresas en general. Asimismo, su probabilidad de fracasar es un 9% menor en un año promedio. En estas empresas exportadoras, el empleo se expandió un 20% más rápidamente que en las empresas que nunca han exportado o que han dejado de hacerlo. Por último, entre 1993 y 1996, la participación de las empresas que son "dependientes de la exportación" (es decir, que dependen de las exportaciones para obtener por lo menos un 10% de sus ingresos) crecieron de una en diez, a una en cinco. No obstante, aún subsisten desacuerdos en todos los países acerca de la medida en que deben eliminarse las restricciones al libre flujo del comercio global. La inmovilidad laboral, las disparidades en el ingreso, las diferencias de productividad y la persistencia de conflictos étnicos y nacionales se combinan para generar una resistencia política a las medidas de liberalización del comercio internacional y la inversión. En los Estados Unidos, estos factores casi logran desbaratar el histórico impulso en favor del TLC. Frente a todo tipo de evidencias de los beneficios económicos del TLC, los opositores estadounidenses de la iz177 - Universitas
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quierda y la derecha argumentaron que se perderían cientos de miles de empleos en favor de México, que el medio ambiente estadounidense se vería perjudicado por la influencia de las menores salvaguardas mexicanas, y que el sistema político de los Estados Unidos se tornaría vulnerable al contrabando y otros tipos de corrupción que supuestamente se importarían en masa desde México. Pero los hechos demuestran claramente que la liberalización del comercio norteamericano en el marco del TLC ha beneficiado a los Estados Unidos —y a México6. Los países en desarrollo de todo el mundo están demostrando una creciente comprensión de los beneficios de la liberalización del comercio y la integración. Ya sea por su propia decisión, o debido a presiones externas provenientes de la OMC7, el FMI, el Banco Mundial u otros or-
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A pesar de la fuerte devaluación del peso mexicano a fines de 1994 y de la concomitante recesión, las exportaciones estadounidenses a ese país han sido superiores a las de cualquier época anterior a la promulgación del TLC. La participación de los Estados Unidos en el mercado de importación mexicano se ha incrementado en la práctica del 70% al 76% desde el período anterior al TLC. Al estimular a las firmas estadounidenses y mexicanas a crear empresas mixtas, tanto unas como otras se han vuelto más competitivas desde el punto de vista mundial. Y a pesar de los reveses —causados por ejemplo por la devaluación del peso en 1994— un mercado norteamericano más integrado se ha convertido en un destino cada vez más atractivo para los flujos mundiales de inversión. México también se ha beneficiado notablemente del TLC. Si bien la severa recesión experimentada en 1994-95 ocultó muchos de esos beneficios, la recesión no fue causada por el TLC, sino que éste contribuyó a que la situación no fuera peor. Por el contrario, en muchos aspectos la situación mejoró. La industria automovilística, por ejemplo, desde 1994 duplicó sus exportaciones desde México. La industria estadounidense de textiles y prendas de vestir, que venía experimentando una reducción desde los años setenta como consecuencia de la competencia asiática, ha registrado un cierto renacimiento al unirse empresas estadounidenses y mexicanas para revitalizar su posición frente a Asia. Por último, los consumidores de México y los Estados Unidos cuentan con mayores opciones de productos de menor precio y más calidad que los que hubieran tenido sin los de la liberalización del TLC. Principios aceptados de la OMC: Comercio sin discriminación ("nación más favorecida” y "tratamiento nacional"); Acceso a mercados predecibles y en expansión (reducir barreras arancelarias y no arancelarias, incrementar la transparencia de las leyes, reglamentos y prácticas nacionales); Competencia equitativa; Desarrollo y reforma económica. Fuente: http://www.wto.org.
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ganismos multilaterales, muchos países en desarrollo están adhiriéndose a convenios que por definición los comprometen a normas de comercio e inversión orientadas al mercado. A fines de los años ochenta, cuando se hizo cada vez más aparente la carga del desarrollo financiado mediante deuda, docenas de países en desarrollo comenzaron a ver más favorablemente el financiamiento mediante inversiones de capital; por ejemplo, la inversión directa y de cartera, como la clave de su prosperidad. Si bien hay quienes critican el movimiento en favor de la creación de bloques regionales de comercio como "mercantilistas" o "neoproteccionistas", no cabe duda que los países participantes disfrutan de un acceso más libre a mercados más amplios que el que tendrían sin estos bloques. Aún en los casos en que la integración regional y la liberalización del comercio pueden afectar negativamente a los países que no participan, se supone que un acuerdo convenido en forma colectiva beneficiaría individual y colectivamente a los países miembros en mayor medida que si no fueran miembros de los pactos regionales. Por el lado de la liberalización financiera, no es tan generalizada la visión optimista de los beneficios de la misma para países no industrializados. Junto con la liberalización financiera, los países emergentes han sufrido cada vez más las fluctuaciones en economías de otros países, tanto industrializados como de otros emergentes. Esta inestabilidad va generando cambios en el comportamiento de los agentes económicos, pasando a priorizar muchas veces la minimización del riesgo antes que la maximización del beneficio o la utilidad. Por lo tanto, los pequeños centros financieros tienden a integrarse entre sí, este está siendo el caso de las bolsas de Río de Janeiro y San Pablo. 9.3.4. ¿Las “medidas de libertad” como “lineamientos de política exterior”? Considérense, los gastos en ayuda externa de los Estados Unidos. Aunque una parte de los U$S 12.000 millones que gastan por año en ayuda externa corresponde a ayuda humanitaria y para la seguridad, un 62% está reservado a varios tipos de ayuda para el desarrollo. Sesenta y siete 179 - Universitas
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países menos desarrollados han recibido ayuda de este tipo durante 35 años o más. De estos, 19 (28%) han evidenciado un crecimiento negativo en ingresos per cápita desde 1965. En todos los casos, estos países crecientemente empobrecidos dan “puntajes de libertad” muy bajos en los distintos informes de libertad económica mencionados en este trabajo. La lección está muy clara: Ante la ausencia de instituciones subyacentes (derechos garantizados a la propiedad, libertad de comercio, de expropiaciones, etc.) que impulsan la inversión productiva y el crecimiento, ningún programa de asistencia al desarrollo cumplirá con sus metas en forma consistente y confiable. Sin embargo, quedan indicios de esperanza. Los informes sobre la libertad y la literatura examinada anteriormente son evidencias que los académicos han aprendido de la historia reciente. También que los hacedores de política están rediseñando la estrategia para el desarrollo. En 1993, la iniciativa de “reinvención del gobierno” del Vicepresidente Gore reconoció la necesidad de reforma para la Agencia de EE.UU. para el Desarrollo Internacional (AID). En 1995, varios proyectos de legislación dirigidos a la reorganización de la AID, o a cambios en los gastos de ayuda externa, han sido extensamente debatidos. Hasta el momento, estos esfuerzos han producido solamente cambios modestos en la dirección de los gastos. En parte, esto refleja un grado de "cautela" en cuanto a cambios mayores de política. Evidentemente, esta inercia política también resulta de algunas decisiones de grupos de interés asociadas a los programas de ayuda externa. En pocas palabras, existe una “circunscripción electoral” que no quiere que las cosas cambien; muchos de los dólares en ayuda externa que se gastan todos los años se van en la provisión de equipos y servicios por parte de empresas estadounidenses a países receptores. Según una estimación, de cada dólar que se destinan a ayudar a los pobres en el exterior, 70 a 80 centavos vuelven a los EE.UU. Las empresas y los individuos que se benefician con estos gastos, evidentemente, tienen mucho interés en resistir los cambios en el nivel de ayuda externa. Desafortunadamente, gran parte del debate acerca de la reforma de la política de desarrollo ha estado mal dirigido. Las dudas respecto a la eficacia o no de los progra180 - Universitas
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mas de ayuda en la aceleración del desarrollo condujeron a atacar frontalmente los programas en sí, es decir, los intentos de eliminar o reducir significativamente el nivel de financiamiento de la ayuda. La respuesta inevitable ha sido una reivindicación enérgica de los niveles de gastos, y el impasse político. Es posible que este impasse pueda ser aliviado si se cambia el enfoque del debate sobre la reforma a la ayuda externa. Es interesante observar que un proyecto legislativo (el Acta de Reducción de la Ayuda Externa de 1995), incluía términos que hubieran condicionado la ayuda al logro de un umbral de libertad económica. El enfoque en la reducción en lugar de la reforma de la ayuda, sin embargo, aseguró que el proyecto enfrentaría dificultades políticas; aunque fue aprobado por el Comité de Relaciones Exteriores del Senado en 1995, nunca fue votado por el Senado en pleno. Es hora de renovar los esfuerzos de reforma. En los últimos dos años ha crecido el consenso en el sentido que la libertad económica es condición necesaria para la prosperidad; el mito que el crecimiento económico pone en peligro la igualdad económica ha cedido ante fuertes evidencias en sentido contrario. Los académicos y los hacedores de política parecen dispuestos a ensalzar la libertad económica a la par de las libertades políticas y civiles, como elementos claves de una sociedad decente y justa. 9.3.5. El movimiento internacional de capitales y las instituciones económicas En momentos en que los países en desarrollo contemplan la forma de asegurar su futuro económico en el mercado mundial, resulta útil recordar la máxima del financista Walter Winston que "el capital emigra hacia donde es requerido y permanece donde es tratado bien". El significado de "tratado bien" y "requerido" ha sido discutido y analizado ampliamente por empresas de todo el mundo. Hace unos años, una encuesta realizada por la Cámara de Comercio de los Estados Unidos identificó los que con frecuencia se conocen como los "doce mandamientos" o principios de la inversión internacional. En su mayor parte, estos mandamientos proporcionan una guía que las autoridades gubernamentales 181 - Universitas
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pueden seguir para atraer el capital necesario para el desarrollo económico. •
Una política macroeconómica estable y predecible. Los inversionistas deben creer que las reglas del juego no cambiarán en la mitad del mismo.
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Un gobierno efectivo y honesto. Un inversionista debe poder depender de la integridad del gobierno anfitrión y de su capacidad para mantener el imperio de la ley.
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Un mercado grande y en expansión.
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La libertad de actividad en el mercado. El vigor de la competencia, así como el nivel de interferencia del gobierno (el de ellos y el nuestro) para entrar al mercado de un país, también son factores importantes. Cuanto más libre sea el mercado, más atractivo será para los inversionistas internacionales.
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Una mínima reglamentación gubernamental. El costo de la reglamentación y la intervención gubernamental en las actividades —y las utilidades— de las empresas privadas debe mantenerse en un mínimo.
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Derechos y protección de la propiedad.
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Una "infraestructura" confiable. También es crítica la posibilidad de negociar y proveer productos y servicios al mercado. Ya se trate de servicios confiables de transporte, electricidad, seguros y servicios contables, un sistema financiero competente u otros factores básicos, las inversiones no pueden generar un rendimiento financiero suficiente o confiable sin estos factores.
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Disponibilidad de factores de producción de alta calidad.
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Una moneda local fuerte. La moneda local debe mantener su valor. En otras palabras, si se realiza una inversión en dólares y luego se devalúan los bienes valorados en moneda local, se pierde parte —o posiblemente la totalidad— de la inversión en dólares.
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La posibilidad de transferir utilidades, dividendos e intereses. 182 - Universitas
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Un favorable entorno tributario. El entorno tributario debe ser favorable para el comercio. Si bien los incentivos tributarios diseñados para atraer una inversión inicial son importantes, la decisión final se basa generalmente en la forma en que el sistema tributario de un país afectará el entorno operacional una vez iniciada la empresa.
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La libertad para operar entre mercados. 9.3.6. Confianza, Esperanza y Capital Social: institucionalidad y asignación de recursos
Tanto Douglass North, como Francis Fukuyama, señalan la importancia del marco institucional para el desarrollo económico sostenido de los países y plantean que la falta de confianza —incluso en las instituciones—, o la desconfianza, tiene efectos sobre la economía, de no ser por esto las sociedades tendrían un mayor desarrollo. ¿Pero es la propia confianza una institución? Desde luego que si, ya que es una restricción para el intercambio de los derechos de propiedad. Que existan altos niveles de confianza, determina cada vez menores costos de transacción. La confianza es un elemento de marcada importancia como regla de juego para la interacción social y económica. La confianza es una institución y a su vez genera un marco institucional a la vez confiable que favorezca el desarrollo eficiente de las condiciones para el crecimiento económico. Así, la falta de solidez institucional y confianza tiene efectos negativos sobre el crecimiento económico. No respetar las instituciones puede ser económicamente ineficiente para nuestra sociedad. Veamos un ejemplo de cómo la falta de confianza puede generar mayores costos de transacción que afectan al desempeño de la economía y condicionan el crecimiento económico, más aún en un contexto de apertura económica. Suponiendo la necesidad de extracción de dinero en efectivo de un banco comercial, a mayor desconfianza de las instituciones que protegen los derechos de propiedad del dinero que se extrae de aquel banco, el agente económico debe contratar por su cuenta un sistema de seguridad para protegerse. Este sistema de seguridad, por 183 - Universitas
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ejemplo un conjunto de guardaespaldas, genera un costo innecesario si funcionaran eficientemente las instituciones gubernamentales de seguridad. De esta forma, se puede llegar a la duplicación de los costos de la seguridad. Este incremento en los costos, tiene incorporado mayores costos de transacción asociado a las instituciones existentes. Finalmente, la economía termina alejándose de la frontera de eficiencia, con una reasignación de recursos que no favorece al crecimiento económico. Pero no se trata de decir que si no hay confianza y si no se respeta a las instituciones no se puede crecer, sino preguntarse cómo se puede crecer más rápidamente planteando reglas de juego claras y confiables. En este sentido, los neoinstitucionalistas consideran que país con democracia (y un Estado de derecho) que respete sus instituciones genera confianza y se desarrollará más rápidamente. Así, es claro que la presencia de instituciones democráticas puede mejorar las reglas que afectan la asignación de recursos, la eficiencia y el crecimiento. Tal como señalan North y Fukuyama, las sociedades pueden crecer más rápido si se tiene un sistema social en el cual la gente puede confiar ya que la falta de confianza tiene un alto costo en las sociedades, mata a la economía, supone tener mas policías, más abogados, la gente tiene que contratar seguridad personal, es decir, los costos de transacción son elevados, esto retrae las inversiones y afecta al desarrollo del país. Se pierden muchas oportunidades de desarrollo cuando se vive en una sociedad de baja confianza. Fukuyama aborda este problema con palabras que no se esperan escuchar: "sin confianza entre sociedad y gobierno no hay desarrollo", "hay que poner fin al sistema judicial corrupto y con la corrupción en la política". Fukuyama es crítico con los empresarios, la organización empresarial y también el gobierno: "No puede haber confianza en un país donde el presidente se roba el dinero para ayudar a su familia, o donde un senador usa su influencia para hacer negocios privados". Es la corrupción uno de los elementos que más afectan al grado de confianza, teniendo efectos sobre el crecimiento económico. Eso lo hemos tratado ya cuando analizamos los efectos de la corrupción sobre el desempeño de la economía en la segunda parte de este trabajo. 184 - Universitas
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Este economista critica la falta de interés empresarial por dar oportunidades de capacitación a sus trabajadores y empleados, los engaños en las transacciones comerciales y el incumplimiento de los contratos, así como la corrupción en el sistema judicial. Para este autor, los tres graves problemas que hay que resolver para hacer avanzar a una sociedad no son "fe, esperanza y caridad", sino "fe (confianza), esperanza y capital social". La confianza en la sociedad es la base del desarrollo argumenta; tanto la confianza de la sociedad hacia el gobierno, como la confianza que se tengan entre sí los diversos sectores de la sociedad, de tal suerte que las transacciones que se realicen sean confiables. De esa manera, se creará un ambiente estable y predecible que permita el desarrollo económico y social. En cambio, si en un país, los funcionarios se roban el dinero y dicen una cosa y hacen otra, no puede haber confianza; como no la habrá en un país donde los jueces sean corruptos. Y la falta de confianza también se da hacia dentro de las empresas en diversas formas. Por ejemplo en algunos países en desarrollo como México, se establece un sistema moral de dos niveles, donde los dueños de la empresa sólo confían en sus familiares y no en los extraños, de tal manera que las empresas pequeñas no pueden crecer adecuadamente porque no admiten socios fuera del grupo familiar. Rechazan a los extraños y, desde luego, no confían en los extranjeros. En Italia, puede decirse que hay una ausencia absoluta de confianza, en tanto que en Alemania y Japón hay mucha mayor confianza en el gobierno y en las instituciones, así como entre las empresas, y entre las empresas y los trabajadores. En los Estados Unidos "la confianza está desapareciendo gradualmente, en las instituciones públicas", afirma Fukuyama. En 1950, mencionando algunas estadísticas, completa que el 70% de la población confiaba absolutamente en el gobierno, mientras que en 1997, sólo lo hace el 18%. Y sólo el 25% de los norteamericanos piensa actualmente que sus conciudadanos son honestos, lo que demuestra desconfianza entre los elementos de la sociedad. 185 - Universitas
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Según este autor, en los países avanzados, como Alemania, Japón, Estados Unidos, hay una sociedad civil muy "densa"; las negociaciones entre ciudadanos y empresas son creíbles; hay una red de organizaciones sociales y las instituciones funcionan con alto grado de honestidad, al mismo tiempo que se protegen los derechos ciudadanos. "Muchos países latinoamericanos se parecen a Italia", dijo Fukuyama. Veinte, cincuenta o cien familias, controlan la economía, y los problemas políticos son similares. Son países con una moral de dos niveles; entre los grupos cerrados se tratan de una manera, pero hacia los otros grupos se conducen de otra. "En Brasil eso es muy evidente. Un senador puede robar a nombre de su familia, y eso parece moral entre ciertos grupos dominantes". Alexis de Tocqueville, en La Democracia en América, descubre en el siglo 19 la forma en que se desenvuelve la sociedad norteamericana y el punto clave es la confianza recíproca entre los diversos sectores de la sociedad: la iglesia, el Estado, las empresas, aunque infortunadamente este grado de confianza está ahora disminuyendo. Es muy importante el comportamiento del sistema judicial; la forma en que se resuelven los litigios, y en ello radica la existencia o ausencia de confianza. Señala el académico que hacia dentro de las empresas debe dejarse crear lo que llama el "capital social", un concepto nuevo que se está generando en la industria en países de alto desarrollo y que puede ejemplificarse con lo que ocurre en Silicon Valley, en California, donde los creadores de Chips y otros productos electrónicos, son personas de alta capacitación que no requieren de un mando específico, autoritario y jerárquico, y que incluso llegan a ser amigos entre ellos; y en el trabajo generan ideas nuevas, colectivas, que al ponerse en práctica dan lugar a nuevos productos de alta calidad. ¿Cómo se crea la confianza en el capital social?, ¿cómo se crea la confianza en una sociedad, en un país?
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Se señaló que la confianza es un problema social y político, no económico, y que depende de la creación de instituciones o de la reconstrucción de instituciones que no han sido bien manejadas. Por lo tanto, no hay que dañar al tipo de confianza social que se tenga en el país. En Francia, por ejemplo, hay falta de confianza en las instituciones provincianas. Todo tiene que ser llevado a París y eso crea una centralización indeseable. Que en la sociedad existan valores y normas compartidos; es decir, que haya una ética, una sola moral, para el trabajo, la producción, el comercio, la política, la cultura. Que si el juez no es honrado, que si el líder político no actúa conforme a sus compromisos, sepa que está violando principios morales que la sociedad condena y que por ello será castigado de alguna forma. Y una forma de castigo es el castigo social, el que se presenta entre los mismos individuos de la sociedad. Cuando no existe castigo social, se presentan condiciones favorables para un cambio institucional que lleva a una forma de organización económica y social ineficiente. En los países latinoamericanos el problema es que los políticos si no cumplen con sus promesas y no hacen efectivas las leyes, no existe un sistema de castigo, ni mucho menos social. Se puede argumentar que el castigo es mediante el voto. Pero cuando todo el sistema político falta a sus promesas, el ciudadano se encuentra obligado a elegir afirmativamente y el sistema electoral protege a aquel sistema político —como sucede en la Argentina—, se pierde el poder del voto castigo y lo entre lo que queda es el castigo social. Si este también se ha perdido, se dificulta la posibilidad de un cambio institucional que reemplace al sistema político ineficiente desde el punto de vista económico. Fukuyama sugiere que los problemas en Corea del Sur están surgiendo entre otras cosas por la existencia de líderes poco honrados; y que en muchos países de América Latina la violencia social y el aumento de la tasa de ilegalidad, está surgiendo por la falta de confianza en las instituciones.
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¿Cuáles son las medidas adecuadas para los neoinstitucionalistas? Es objeto presentar un análisis de una serie de hechos que deterioran la institucionalidad y la confianza, ver sus posibles consecuencias y mostrar cómo la presencia de instituciones fuertes puede mejorar las reglas que afectan la asignación y uso eficiente de los recursos. Entonces suscitan las interrogantes: ¿Cuáles son estos hechos? ¿Qué importancia y consecuencia tienen? ¿Qué medidas de política deben implementarse para mejorar el funcionamiento de las instituciones? Existe todo una normatividad y un conjunto de otras instituciones sociales, como el sistema jurídico o la intervención del Estado, que pueden garantizar que los derechos de propiedad estén bien definidos y, hasta cierto punto, "reproducir" el mecanismo de mercado y, por lo tanto, lograr la eficiencia. Para los neoinstitucionalistas, la relación entre Estado y desarrollo de los países es importante; no sólo por que éste provee las condiciones mínimas y básicas para producir e invertir (la pacificación por ejemplo), sino también por que provee de cierto número de bienes públicos básicos. Es aquí donde es importante la participación del Estado y las instituciones. Uno de los mecanismos más frecuentes para tomar decisiones sociales que involucren a toda la sociedad (el caso de los bienes públicos) es el voto, pero con un sistema electoral que no facilite la monopolización del mismo por parte de determinados grupos de interés. En la democracia, las preferencias de los individuos pueden influir en las políticas gubernamentales. Es decir, una sociedad democrática, donde hay respeto por los derechos individuales; un poder legislativo, ejecutivo y judicial independientes, provee las condiciones necesarias para la seguridad de la propiedad y los contratos. En cambio, si se opta por un mecanismo autoritario, los derechos de propiedad y los contratos nunca estarán seguros y esto nos debe llevar a un resultado ineficiente, ya que poco les interesa —a las dictaduras— las consecuencias económicas de largo plazo de sus decisiones. Existe 188 - Universitas
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cierta evidencia que demuestra que sociedades no democráticas con concentración de la riqueza experimentan tasas de crecimiento económico menores, en comparación a las sociedades democráticas. Es decir, grandes segmentos de la población que están restringidos a la propiedad no pueden decir ni influenciar sobre los impuestos que se tendrían que aplicar a los propietarios de la riqueza. Es claro que el respeto por las instituciones debe ser la base de una democracia. Esto será económicamente eficiente para la sociedad ya que significará una mayor estabilidad de los derechos de propiedad y, por lo tanto, mayor confianza entre agentes para producir e invertir. ¿Qué pasa si las instituciones se deterioran? Estos hechos no hacen más que revelar una concentración de poder, una falta de independencia de la administración de justicia, deterioro institucional y falta de confianza. Y si esto ocurre, aumentan los costos de transacción, se reducen los incentivos para producir e invertir, dañando la posibilidad de crecimiento de la economía. Es claro, entonces, que esto no sólo tiene implicancias a nivel interno sino también a nivel externo; cada vez se goza de menos confianza a nivel internacional y, en un mundo globalizado, esto es más rápido. Las mejoras económicas requieren de la complementariedad de una serie de aspectos que tienen que darse en el campo social, político, institucional. Si no se da esta complementariedad fundamentalmente en el campo institucional, los pocos logros que se consigan en el campo económico pueden deteriorarse. Cada vez se reconoce que en las sociedades las variables políticas, como el marco legal de los países, sus instituciones, sus regímenes de gobierno y sus procesos políticos tienen una influencia directa en la confianza, en la asignación de recursos y el crecimiento económico de un país. En situaciones donde impera la desconfianza hay que desarrollar nuevas o consolidar instituciones que generen confianza como parte de un nuevo proceso social. ¿Cómo generar confianza? Aquí hay un rol que tiene que jugar tanto la sociedad civil como el gobierno, conjunta o in189 - Universitas
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dependientemente deben de actuar para generar y consolidar instituciones y desarrollar confianza en la sociedad. La cultura de la confianza descansa en las instituciones; no se puede exigir tener una cultura de alta confianza si se tienen instituciones corruptas o que constantemente son atropelladas o maniatadas legalmente. La falta de confianza en las instituciones resulta muy costosa para las sociedades; de no ser por esto las sociedades tendrían un mayor desarrollo. El gobierno de un país puede genera tanto confianza como desconfianza, y en este caso, elevar los costos de transacción, generando la ineficiencia económica y, por tanto, afectando el desarrollo del país. ¿Cuáles son las estrategias para lograr reformas exitosas? Por un lado, conocer las instituciones. Los líderes políticos deben considerar cuáles instituciones incrementan las actividades productivas y luego deben evaluar cómo estas instituciones se pueden fortalecer. Una perspectiva histórica puede arrojar información sobre las clases de instituciones que apoyan economías exitosas. Al mismo tiempo, comparar los países. Es necesario examinar las razones por las cuales dos países con esencialmente las mismas leyes experimentan diferentes niveles de desempeño económico. Por ejemplo, tal como ha señalado North, en el siglo XIX varios países sudamericanos adoptaron constituciones al estilo de Estados Unidos pero nunca alcanzaron un crecimiento como el que se logró en aquel país. Los investigadores necesitan determinar si el origen de las diferencias radica en las reglas informales, tales como las normas culturales o en las medidas tomadas para hacer cumplir las reglas formales. También, prever el impacto. Aunque los efectos de las reformas frecuentemente se reconocen de antemano, los dirigentes políticos y sus asesores también deberían estudiar los cambios que probablemente causarán en la estructura institucional. Por ejemplo, si se elevan los precios, ¿qué harán las organizaciones para sobrevivir y obtener beneficios?
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¿Qué clases de organizaciones nuevas, tales como agrupaciones nacionalistas de tendencias extremistas, podrían surgir? Por otro lado, establecer políticas para facilitar negocios. En muchas democracias emergentes, la incapacidad de los pequeños empresarios para iniciarse en un negocio ha sido un estorbo para el crecimiento económico de esos países. Por ejemplo, la economía informal en pleno desarrollo en muchos de los países de Latinoamérica ha sido el resultado del histórico patrón que tiene la región de sistemas ambiguos en lo relacionado a la propiedad de la tierra, sobrerreglamentación de la economía por parte del Estado, y enormes burocracias. Según Hernando de Soto, economista peruano y Director del Instituto Libertad y Democracia (ILD), la economía informal produjo más del 50% del producto interno bruto del país pero disfrutó de poca protección antes de la elección del Presidente Alberto Fujimori en 1990. Hasta que Hungría eliminó los controles cambiarios y el monopolio comercial estatal, el sector industrial del país tenía que idear costosas y tediosas estrategias para lograr permanecer a flote. Sin embargo, tal como señala North, una vez que cambió las reglas de juego y las instituciones que velan por su cumplimiento, Hungría y su sector privado rápidamente cosecharon importantes beneficios. Antes que se eliminaran los controles cambiarios en enero de 1989, se tardaba tanto obtener divisas para pagar importaciones que las compañías mantenían grandes existencias de repuestos y equipos importados esenciales. Además, al solicitar licencias para obtener divisas, también solían sobrestimar la cantidad de importaciones que efectivamente necesitarían en el futuro inmediato ya que las aprobaciones de dichas licencias tomaban fácilmente un año. Otra táctica que frecuentemente utilizaban era declarar que los productos que debían importar eran esenciales para la seguridad nacional. Por ejemplo, los expertos húngaros reportan que las firmas de construcción de carreteras sostenían que necesitaban el equipo importado para construir bases aéreas militares. Ellos sabían que con esta estrategia lograrían que sus solicitudes de divisas para pagar importaciones recibieran prioridad. 191 - Universitas
Conclusiones y Comentarios finales Este trabajo tuvo como objeto de estudio, algo por demás repetido, identificar el método del análisis que emplean los economistas pertenecientes a la escuela (si se pudiere llamar así) del institucionalismo económico. Para ello se formularon preguntas, por lo que hemos tratado de responder a tres preguntas que fueron la guía a lo largo del trabajo: ¿si el enfoque institucional era una característica definitoria para clasificar a los distintos investigadores institucionalistas?, ¿cuáles han sido las instituciones fundamentales del sistema capitalista y si éste es capaz debe crear algunas para evolucionar?, y finalmente ¿cuáles son, a la luz de las instituciones, los factores del crecimiento económico? Las dos últimas son preguntas que se formularon de manera complementaria para responder a la primera. Si bien algunas de las preguntas se responden de una forma mucho menos categórica que otras –siendo estas otras que tampoco se responden de forma categórica–, este escrito puede servirnos para aclarar algunas de las dudas planteadas. Pero algo sumamente importante es el hecho que el que exista mayor claridad, no significa total luminosidad, una cueva oscura puede aclararse sin iluminarse. De esta forma, es que puedo concluir con más inquietudes que respuestas, más líneas de estudio futuras que respuestas categóricas. Tratemos de sintetizar en pocas líneas algunas cuestiones fundamentales. Los seres humanos somos individuos sociables, dejamos de ser ermitaños al agruparnos y convivir en sociedad. Cuando comenzamos a interactuar necesitamos de un conjunto de reglas que nos permitan 193 - Universitas
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convivir. De acuerdo a las características de cada uno, se comienza a reorganizar la sociedad de forma tal que la convivencia sea posible. Estas reglas facilitan la convivencia, pero al mismo tiempo restringen las posibilidades "ilimitadas" de acción que tendría aquel individuo aislado. De esta forma las reglas son al mismo tiempo restricciones para la acción. A estas reglas, restricciones, las hemos denominado instituciones. La convivencia implica interacción, y una forma de interacción es mediante el intercambio que se pueda generar entre los individuos. El intercambio puede estar representado, por ejemplo, por un trueque de bienes o de trabajo por dinero, pero lo que en verdad se intercambian son los derechos de propiedad privada que los individuos tienen sobre aquellos bienes. De esta forma, la interacción implica reglas que restringen, al mismo tiempo que puede llegar a facilitar, el intercambio de los derechos de propiedad que los individuos poseen sobre los bienes. Cuando las reglas generan fuertes restricciones para el intercambio de los derechos de propiedad, lo que en realidad están generando son costos para aquel intercambio. Cuando los individuos interactúan crean reglas, las cuales generan costos. Estos son los costos de transacción. Así es que el convivir en una sociedad lleva implícito una serie costos. Pero el mismo tiempo que convivir implica costos, también existen beneficios surgidos por la existencia de un sistema social. Lo que obliga de alguna manera al estudio, dentro del marco de una investigación “desde el método del institucionalismo económico” del propio sistema, que en este caso nos condujo al estudio del sistema capitalista. Cuando los costos son muy altos y los beneficios son menores, las sociedades tienden a generar un cambio institucional para revertir aquello, o bien la civilización tendería a desaparecer. Arnold Toynbee estudia el proceso de desintegración de las civilizaciones, concluyendo que el rasgo sobresaliente de la desintegración es el cisma del cuerpo social. ¿Pueden las malas instituciones y los altos costos de transacción hacerles desaparecer, desintegrar, una economía? ¿Lo 194 - Universitas
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pueden hacer con una sociedad? Lo anterior es una línea de estudio e investigación futura. A mayor beneficio neto, mayores posibilidades de crecimiento futuro. Esta es otra nueva línea de investigación futura. En definitiva, es el marco institucional un campo de estudio para el análisis de la evolución de los sistemas sociales y económicos, al mismo tiempo que lo es para el análisis del crecimiento de los distintos países. Hemos muchas veces escuchado y repetido que el costo argentino nos trabas para el crecimiento y desarrollo económico. Pero ¿qué es lo que constituye este costo? Uno de los factores determinante del costo argentino, son los costos de transacción por las malas reglas que existen para convivencia de la comunidad. En Argentina no existen reglas que aseguren los derechos de propiedad privada. Tanto el robo a mano armada, como el "robo" por la falta de cumplimiento de los contratos, generan tan altos costos de transacción, los que afectan a los costos de producción de los bienes argentinos, que imposibilitan cualquier otra fuente de crecimiento económico. Es necesario un cambio institucional que genere un marco institucional apto para el crecimiento y el desarrollo económico.
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Colecciones de esta Editorial
Colección Conjetura de Filosfía 1. HEIDEGGER y la mística. Reiner Schürmann-John D. Caputo. 2. El problema del conocimiento en la filosofía del joven NIETZSCHE: Los póstumos del período 1867-1873. Sergio Sánchez. 3. Lógica, verdad y creencia: Algunas consideraciones sobre la Relación NIETZSCHA-SPIR. Sergio Sánchez. 4. Lecciones sobre Michel FOUCAULT. Cristina Donda.
Colección Biblioteca Escéptica de Filosofía Hobbes y el escepticismo. R. Popkin – R. Tuck.
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Colección Textos Clásicos de Filosfía En coedición con Editorial Brujas
Confesiones. San Agustín. El libro de oro. Saint Germain. Apología de Sócrates. Platón. El Banquete. Platón. Fedón. Platón. Critón. Platón. Gorgias. Platón. La República. Platón. Protágoras. Platón. Crítica de la razón pura. Immanuel Kant. Fundamentación de la metafísica de las costumbres. Immanuel Kant. Metafísica. Aristóteles. La gran moral. Aristóteles. La ética. Aristóteles. Política. Aristóteles. Sobre la tranquilidad del ánimo. Séneca. El filósofo autodidacta. Abentofail. Discurso del método. René Descartes. Meditaciones. René Descartes. El Anticristo. Friedrich Nietzsche. Así habló Zaratustra. Friedrich Nietzsche. Ecce homo. Friedrich Nietzsche. El libro del filósofo. Friedrich Nietzsche. Mi hermana y yo. Friedrich Nietzsche. La mujer griega. Friedrich Nietzsche. Tratado de la Naturaleza Humana. David Hume. La consolidación de la filosofía. Boecio.
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Colección Temática (Investigación) Psicología Crisis socioeconómica. M. Alvarez – L. Daniel. (2004). Autismo y Música. F. Gigena. (2004). Filosofía La ‘Nueva’ metodología de la Ciencia. S. Menna. (2004) Historia Mujeres y poder informal. Salud-enfermedad y hechicería en la Córdoba del siglo XVIII. L. Pizzo. (2004). Educación Dimensión Histórica Antropológica de la Didáctica y sus implicancias educativas. M. T. Minnig. (2003) Economía Gasto Social. Un modelo de mercado para Argentina. A. Baronio – F. Buchieri – S. Gastaldi – A. Vianco. (2004) La Economía Política de un país en transición. Argentina 2001-2003. S. Gastaldi – F. Buchieri. (2004) Teatro (Obra) uBú DirEKtor. V. Cáceres. (2003). El vendedor de imposibles y otras obras. E. Chaves. (2004).
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Colección Tesis de Posgrado
En coedición con la Ed. Facultad de Filosofía y Humanidades (UNC) Letras Las formas del ensayo en la Argentina de los años ‘50. Silvio Mattoni. (2003) Cosmos y Justicia en la obra de Esquilo. Imágenes literarias y argumentación. G. De Santis. (2003) Escenas del silencio y la repetición. en la poesía de Samuel Taylor Coleridge. M. Calviño. (2004) Literatura y Periodismo (1830-1861). Tensiones e interpenetraciones en la conformación de la Literatura Argentina. A. Bocco. (2004) Filosofía Signos Vitales. Hacia una comprensión normativa de la mente y el lenguaje. G. Agüero. (2003) Pluralismo Limitado. Modelo para explicar la diversidad teórica en Ciencias Sociales. P. Morey. (2003) Historia Comerciantes contra mercados. Elites mercantiles y politica en la Cordoba moderna. Laura Valdemarca. (2003) Literaturas Latinoamericanas Políticas y ficciones en sur (1945–1955). Las operaciones culturales en los contextos de “peronización”. N. Calomarde. (2004) Enseñanza de la Lengua y la Literatura Los textos axplicativos, una aproximación teórica y metodológica para su enseñanza. G. Giménez. (2004).
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La presente edición de El Institucionalismo y El Análisis Económico se terminó de imprimir en Editorial Universitas en la primavera de 2004.
Impreso en Córdoba, Argentina
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