El desarrollo internacional desde abajo: el desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer mundo

PRIMERA PARTE

EL DERECHO INTERNACIONAL, EL DESARROLLO Y LA RESISTENCIA DEL TERCER MUNDO

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

CAPÍTULO 1

Incorporando la resistencia del Tercer Mundo al derecho internacional

Siempre y cuando el poder imperial esté preparado para establecer el ritmo de su autogobierno y no se vea forzado por presiones desde abajo, las herencias del pasado pueden rápidamente ser transformadas y pasar de ser inconvenientes serios en los asuntos mundiales a convertirse en una ventaja política y diplomática inestimable1. Esa es la tragedia parcial de la resistencia, que hasta un cierto punto debe trabajar para recuperar formas ya establecidas o cuando menos influenciadas o impregnadas por la cultura del Imperio. (Said 1993, 210)

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arios de los temas que recorren las páginas de este libro pretenden repensar la resistencia del Tercer Mundo frente al derecho internacional. De manera preliminar delinearé algunos de ellos. En primer lugar, un tema inspirado directamente por el trabajo de Edward Said (1978): cuando el derecho internacional, como categoría cultural, encuentra resistencia, sólo puede comprenderla y manejarla adoptando ciertas esencias inmutables sobre la occidentalidad o el Tercer Mundo, y mediante el uso de ciertas ideas de legitimidad y redención. El resultado se puede ver en las formas en que el derecho internacional elige ciertas clases de resistencia como legítimas y otras no, y en el poder que hace que esa elección sea posible, como se puede observar, por ejemplo, en la invisibilidad de los movimientos medioambientales del Tercer Mundo en el trabajo académico jurídico progresista sobre el Tercer Mundo, o en la atribución por el Banco Mundial del éxito de las empresas públicas (de ciudades y pueblos) en China a los vínculos de parentesco, y no a la racionalidad económica. En segundo lugar, de la misma manera en que el colonialismo como sistema sancionaba como legítimas sólo ciertas formas de resistencia 1

Kenneth Younger, antiguo Secretario de Estado de la Foreign Office (equivalente a un Ministerio de Relaciones Exteriores, N. del T.) del Reino Unido, citado en Jones (1959, 53). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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anticolonial (como el nacionalismo moderado), únicamente se le ha concedido legitimidad a ciertas formas de resistencia en el Tercer Mundo. El principal filtro mediante el cual se reconoce como legítima la resistencia del Tercer Mundo es el discurso de los derechos humanos. Se podría decir incluso que los derechos humanos se llegan ver como el único discurso de resistencia autorizado. Sin embargo, no sostengo aquí que la resistencia a través de los derechos no sea legítima o que otras formas de resistencia sean más “auténticas” y, por lo tanto, más legítimas, sino que señalo simplemente el carácter ideológico-imperial de este ejercicio del poder por el discurso de los derechos y exploro si existen formas alternativas de resistencia que a través de la praxis de los movimientos sociales puedan recodificar la resistencia dentro del derecho internacional. En tercer lugar, estoy interesado en la relación existente entre resistencia e instituciones, algo muy importante para el derecho puesto que éste es precisamente el lenguaje de las instituciones. Exploro este tema en dos niveles. En el primero, examino si esa idea es finalmente más útil para estudiar con mayor detalle la naturaleza sistémica de la resistencia. Muchos de los movimientos sociales, si no la mayoría, dan forma al entorno donde se desarrollan las instituciones y sus políticas y toman forma simultáneamente de él y eso es cierto incluso para el caso en que los movimientos “fracasan”, debido tanto a las consecuencias no buscadas como a las buscadas, pero no percibidas. Son ejemplos el cómo los movimientos de derechos humanos, medioambientalistas y otros similares han determinado la evolución de los programas y la planeación del Banco Mundial, o cómo los movimientos feministas y sindicalistas se han alimentado mutuamente en la India. Otra manera de enunciar esa misma idea es que la resistencia continúa incluso después de que se haya producido la institucionalización exitosa de sus fines (el nacionalismo no representa el fruto final de la lucha anticolonial, por ejemplo). Sin embargo, el derecho no presta atención a esa dinámica, y prefiere contemplar las instituciones como incorporaciones funcionales de la racionalidad legal, y la resistencia como una aberración que exige represión. Me parece que el derecho y las instituciones dependen en gran medida de la resistencia. En un segundo nivel, observo la realidad algo trágica de que la resistencia debe trabajar en cierta medida dentro de los parámetros establecidos por aquello a lo que opone resistencia, lo que hace surgir el peligro constante de que la resistencia se convierta en una empresa cooptativa o cooptada. El trabajo académico progresista sobre el Tercer Mundo es consciente de ese peligro e intenta controlarlo de dos formas: primero, los académicos rechazan los parámetros establecidos por aquello a lo que se opone resistencia, favoreciendo una forma de resistencia culturalmente auténtica.En lo referente a los derechos humanos, algunos proponentes Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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del relativismo cultural fuerte, al igual que muchos de los teóricos de los movimientos sociales, acogen esa perspectiva al intentar oponer visiones alternativas de la modernidad frente a aquellas del discurso hegemónico al que se opone la resistencia. Un segundo enfoque sería tratar la resistencia y su antítesis como mutuamente constitutivas, superpuestas y en relación dialéctica, mostrando así que el objeto de la resistencia no es tan imperial ni tan internamente sólido como parece. Eso es lo que hacen los seguidores de Said. Exploro ambas tendencias de resistencia en el Tercer Mundo dentro del derecho internacional. El cuarto tema es que la idea de resistencia no es siempre y simplemente una reacción contra la hegemonía, sino que en realidad es una multitud compleja de visiones alternativas sobre las relaciones sociales y, por lo tanto, de la historia de la humanidad. Este tema se basa en dos proposiciones sobre la naturaleza de la resistencia: la primera, el rechazo al muro absoluto de separación entre la resistencia y las formas de hegemonía. Otra forma de plantear ese enunciado es que no existe tal cosa como una dicotomía absoluta entre moderno frente a tradición, primitivo frente a avanzado, o desarrollado frente a subdesarrollado. La segunda proposición es que ver las formas de resistencia como diversas actitudes válidas de concebir el mundo rechaza el dogma de que la resistencia, para ser legítima, debe trabajar o bien dentro de las teorías existentes sobre la liberación humana o bien formular un paradigma “universal” completamente nuevo que sea aplicable en todo tiempo y lugar. Y a pesar de ello, así es como se produce precisamente el trabajo académico. Un ejemplo sería el intento forzado de Abdullahi An-Na’im (1990, 17) de hacer encajar el Islam dentro del marco de los derechos humanos.

LA RESISTENCIA COMO CATEGORÍA ANALÍTICA DENTRO DEL DERECHO INTERNACIONAL El derecho internacional tradicional no se preocupaba de la resistencia de la acción de masas, salvo que estuviera dirigida a la creación de Estados y tomase la forma de movimientos que afirmaran el derecho a la autodeterminación. Incluso en esos casos, el derecho internacional abandonaba normalmente el campo de batalla y “regresaba” sólo para celebrar al vencedor como representante legítimo de la soberanía estatal2. Esa posición doctrinal permitió a los imperios coloniales europeos y americanos derrotar con el derecho internacional las pretensiones legales de los movimientos na2

Véase el Caso Aalands Islands, Official Journal of the League of Nations, Supp. N. 3 (1920), 6 (que establece que cuando un Estado sufre su transformación o su disolución, su estatus legal es incierto). Para una crítica efectiva y fuerte de este caso y de la doctrina de la autodeterminación, véase Berman (1998). Véase también Rajagopal (1992, 66-74). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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cionalistas anticoloniales del Tercer Mundo a favor de la independencia. No importa cuán grande fuera la “resistencia” de los nativos, como por ejemplo en la rebelión de los Mau Mau en la Kenia británica: en el derecho internacional no existía un vocabulario para comprenderla y acomodarla. Ello permitió a las autoridades coloniales tratar la resistencia anticolonial como actos criminales y manejarla a través de medidas legales policivas, especialmente a través de la doctrina de los estados de emergencia. Se puede decir incluso que el derecho internacional tradicional se destacaba por la facilidad con la que legitimaba la violencia contra los pueblos no occidentales. Como el profesor Anthony Anghie ha destacado acerca del positivismo decimonónico: Es difícil pasar por alto la violencia del lenguaje positivista en relación con los pueblos no europeos. Los positivistas desarrollaron un vocabulario elaborado para denigrar a esos pueblos, presentándolos como objetos adecuados para la conquista y legitimando la violencia más extrema contra ellos, todo en nombre del fomento de la misión civilizadora, el alivio de la carga del hombre blanco. (Anghie 1999, 7)

La esperanza de que la independencia política formal de los territorios colonizados llevara rápidamente a la creación de un nuevo derecho internacional se borró cuando los esfuerzos de los nuevos países independientes por crear un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) en los años setenta se estancaron definitivamente3. Durante las dos últimas décadas se ha hecho cada vez más difícil depositar esperanzas en la capacidad de los Estados del Tercer Mundo para actuar como garantes reales de las aspiraciones democráticas de las masas, en la medida en que la soberanía de los Estados se ha fragmentado y repartido hacia arriba (hacia las instituciones internacionales, como la Organización Mundial del Comercio [OMC] y las instituciones de Bretton Woods) y hacia abajo (hacia los actores del mercado y las ONG). La idea de desarrollo, con su racionalidad de prosperar hacia la riqueza de Occidente, ha proporcionado la motivación para la construcción nacional en el periodo de posguerra y se ha llegado a ver como una empresa ideológica con profundas y peligrosas implicaciones para aquellos más vulnerables y con menos representación dentro de la sociedad. Además, el Estado en el Tercer Mundo ha llegado a colonizar todos los espacios vitales dentro de la sociedad civil y ha defendido eficazmente los intereses de la élite global que controla la economía mundial. El déficit democrático experimentado en los procesos globales de gobierno se ha exacerbado debido al déficit democrático de los Estados del Tercer Mundo, que actúan como agen3

Se produjo bajo la forma de un cierto número de resoluciones y declaraciones de la Asamblea General de la ONU, cuyo carácter jurídico fue contestado por los internacionalistas occidentales. Véase Naciones Unidas (1974a y b). Sobre el NOEI, véase Bedjaoui (1979). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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tes de la clase globalizadora. La sensibilidad reformista del derecho internacional durante el periodo de posguerra, que giraba en torno a un compromiso con los derechos humanos individuales y con un concepto ampliado de desarrollo internacional, que incluía el derecho del bienestar público, también fracasó a la hora de corregir la podredumbre del sistema. Como lo sostengo en los últimos capítulos, la idea de derechos humanos ha demostrado ser ciega a la enorme variedad de las luchas por los derechos humanos que se encarnan bajo la forma de la resistencia de los movimientos sociales en el Tercer Mundo, al mismo tiempo que se ha demostrado que la idea de desarrollo está asociada con la represión de la resistencia de masas (especialmente del agricultor anticomunista) y con una modernidad destructiva. El “acuerdo” de posguerra sobre la cuestión colonial, mediante la concesión de la soberanía política, no acabó con los movimientos de masas en el Tercer Mundo. En lugar de ello, esa resistencia tomó una multitud de formas distintas a través de la acción de los movimientos sociales que no ha sido suficientemente entendida por los juristas del derecho internacional, parcialmente a causa de sus propias limitaciones disciplinarias, que se discuten en este libro. Debería ser obvio a estas alturas que los movimientos sociales del Tercer Mundo representan la vanguardia de la resistencia contra el desarrollo destructivo y antidemocrático. Es importante que los juristas internacionalistas (a quienes me referiré en adelante como “internacionalistas”) intenten desarrollar una teoría de la resistencia que les permita reaccionar frente a esa realidad, al menos parcialmente. Una teoría de la resistencia dentro del derecho internacional debe prestar especial atención a la reformulación de cuatro cuestiones: ¿contra qué? (la naturaleza del ejercicio del poder en la sociedad internacional actual, incluyendo el Estado moderno); ¿hacia qué fin? (la naturaleza de la liberación humana que se pretende, incluyendo la relación entre la resistencia y la psicología de la privación); ¿con qué estrategias? (la relación entre resistencia reformista y radical); y ¿cuál debería ser el papel del Estado poscolonial en la resistencia? (el Estado como un territorio plural, fragmentado y debatido). Aun cuando el proyecto no ha comenzado realmente, se pueden identificar algunas de las inspiraciones posibles que permitirían construir una teoría de la resistencia como la descrita.

Michel Foucault Una primera fuente de inspiración es la noción de gubernamentalidad4 (governmentality) o racionalidad gubernamental expuesta por Michel Foucault en una serie de conferencias a finales de los años setenta (Gordon, 4

Se ha traducido aquí la palabra governmentality como “gubernamentalidad”, término que ha sido adoptado en las traducciones y la bibliografía en español sobre Foucault. El autor explica el significado preciso de este término en las siguientes líneas (Nota del Editor). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Burchell y Miller 1991). Esta noción nos ayuda a comprender mejor la naturaleza de los ejercicios concretos de poder en los que debe concentrarse una teoría de la resistencia. Tal y como la define este autor, la gubernamentalidad significa: 1. El conjunto formado por instituciones, procedimientos, análisis y reflexiones, cálculos y tácticas, que permiten el ejercicio de esa forma de poder tan específica y al mismo tiempo tan compleja que tiene como objeto la población, su principal forma de conocimiento en la economía política y su principal medio en los aparatos de seguridad. 2. La tendencia que, por un largo período y en todo Occidente, ha llevado al predominio de esta forma de poder –que podemos llamar poder de gobierno– sobre cualquier otra –incluyendo la soberanía, la disciplina, etc.–. Esta tendencia ha resultado, por un lado, en la formación de una serie completa de aparatos gubernamentales específicos y, por otro, en el desarrollo de un conjunto de savoirs*. 3. El proceso, o más bien el resultado del proceso, a través del cual el Estado de justicia de la Edad Media se transforma en el Estado administrativo durante los siglos XV y XVI, siendo gradualmente “gubernamentalizado” (Foucault 1991, 102-3). La naturaleza del ejercicio del poder en el Tercer Mundo deja claro que es un error considerar el poder que proviene del Estado como la principal forma de poder. De hecho, el poder más efectivo se ha concentrado en aparatos de gobierno que están tanto por encima como por debajo del Estado, y también en actores privados, tanto domésticos como transnacionales. Siendo así, necesitamos una teoría del poder para el Tercer Mundo que sea más amplia que la que deriva de las instituciones estatales. La forma de ejercicio del poder en el Tercer Mundo tiene también un aspecto burocrático propio, que consiste en técnicas diseñadas para observar, controlar, reformar y vigilar el comportamiento de los individuos, especialmente el de los pobres, dentro del Estado5. Esta concentración sobre la población es especialmente intensa en relación con el pobre, que constituye un dominio principal para el ejercicio de la racionalidad gubernamental. No hay nada nuevo en ello, naturalmente. Como lo expresa un autor francés de mediados del siglo XIX, “la asistencia social a los pobres es un medio de gobierno, una poderosa forma de contener al sector más difícil de la población y mejorar todos los otros sectores” (Marbeau, citado en Procacci 1991, 151). *

En francés en el original; literalmente, “saberes” (N. del T.).

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La práctica de las instituciones de Bretton Woods en los últimos años es un buen ejemplo de la renacida popularidad del alivio de la pobreza. Hasta el FMI ha acogido esa idea como una letanía de gobierno, creando el Servicio de Crecimiento y Reducción de la Pobreza (Poverty Reduction and Growth Facility, o PRGF, por sus siglas en inglés) en 1999. Véase http://www.imf.org/ external/np/exr/fact/prgf.htm. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Además, la definición de Foucault es útil para desarrollar una teoría de la resistencia que se aparte del fetichismo del Estado. La teoría tradicional del Estado en el Tercer Mundo, influida por el marxismo, sostiene que las actividades modernas del gobierno deben deducirse de las propiedades y preferencias del Estado (Gordon, Burchell y Miller 1991, 4). Foucault niega esa presunción y sugiere que la naturaleza de las instituciones estatales es una función de los cambios en las prácticas de gobierno. Ello tiene el saludable efecto de desplazar el eje de la teoría política hacia las prácticas, disminuyendo la atención excesiva a las instituciones. Por último, la definición de Foucault permite concentrarse en la micropolítica de las relaciones de poder y en su reversibilidad estratégica. La micropolítica del poder admite que una teoría de la resistencia tenga en cuenta cómo los individuos y los grupos experimentan las relaciones de poder, permitiendo así al derecho internacional acoger sin incomodidades teóricas el eslogan feminista de “lo personal es político”6. La reversibilidad estratégica de las relaciones de poder muestra esencialmente la posibilidad de enfrentarse a estructuras de poder aparentemente arraigadas, al mostrarnos cómo las prácticas gubernamentales en sí mismas pueden convertirse en focos de resistencia en lo que Foucault llama la “historia de las contraconductas disidentes” (Gordon, Burchell y Miller 1991, 4). Esta atención a la micropolítica y a la reversibilidad estratégica ofrece una base más rica para articular una teoría de la resistencia que se concentre en los movimientos sociales.

Frantz Fanon Una segunda cuestión sobre la articulación de una teoría de la resistencia sería plantearse hacia qué fin debe apuntar esa resistencia. En dos de sus conocidos ensayos, “Concerning Violence” (Acerca de la violencia) y “Pitfalls of National Consciousness” (Las trampas de la conciencia nacional), Fanon desarrolla los aspectos psicológicos tanto del colonialismo como de la resistencia anticolonial (Fanon 1963, 35-106, 148-205). Hay tres temas que surgen de su trabajo y que son relevantes para la articulación de una teoría de la resistencia que se ocupe de la acción de los movimientos sociales en el Tercer Mundo. El primer tema es que la liberación del hombre no puede confinarse dentro del paradigma nacionalista. Como Amílcar Cabral expone, “La liberación nacional es un acto de cultura” (Cabral 1970, 6). Esta lección básica se encuentra ampliamente ilustrada en la aparición de miles de movimientos sociales de agricultores, granjeros, pobres urbanos, pueblos indígenas, mujeres y trabajadores, que 6

Para un ejemplo del disgusto de las aproximaciones feministas con el derecho internacional, véase Teson (1993). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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han sido traicionados durante el proyecto de construcción nacional en el período poscolonial. La idea de que el nacionalismo es una respuesta total al colonialismo se ha demostrado inadecuada. Como dice Fanon (1963, 148), “la historia nos enseña que la batalla contra el colonialismo no es paralela a la dirección del nacionalismo”. En lugar de ello, aboga por un conjunto de medidas que pueden adoptarse para evitar los peligros de la conciencia nacionalista, entre los que se incluiría esa institución poscolonial peculiar, el partido político, que se basa en la asunción occidental de que las masas son incapaces de gobernarse por ellas mismas (Fanon 1963, 188). Estas ideas tienen una importancia profunda a la hora de estructurar los fines de la resistencia de masas en los Estados-nación ya independientes según se van apartando de los fines que tradicionalmente se postulan para los movimientos de masas en el derecho internacional, como la secesión. La práctica de varios movimientos sociales, como los zapatistas en México y la National Alliance for Tribal Self Rule (Alianza Nacional para el Autogobierno Tribal, o NATSR, por su sigla en inglés) en la India, se ha cuidado de presentar sus reivindicaciones dentro de marcos nacionalistas. Aun así, estos movimientos ven a menudo sus estrategias como formas de contribuir a una visión de la liberación humana que es tan profunda como la del nacionalismo anticolonial. Como destacaba Pradip Prabhu, uno de los promotores de la NATSR, con motivo de la aprobación de una ley en 1996 que extendía el autogobierno de las comunidades locales a las zonas tribales, “es el primer clavo importante en el ataúd del colonialismo”7. Un segundo tema que surge del trabajo de Fanon se refiere a la resistencia y al poder económico. Una de las formas tradicionales de comprender la acción de masas sostiene que, para ser viable, ésta debe basarse en la fuerza económica. Esta teoría económica de la violencia se deriva de la teoría marxista, que mantiene que la superestructura económica determina todos los resultados sociales. Como afirma Engels, “para decirlo en pocas palabras, el triunfo de la violencia depende de la producción de armamento, y ello a su vez depende de la producción general y, por lo tanto,… de la fuerza económica, de la economía del Estado y, en última instancia, de los medios materiales que esa violencia controla” (citado en Fanon 1963, 64). Esta lógica es la que dirige la acumulación del poder económico por los Estados-nación y la que constituye el núcleo de la racionalidad hacia la riqueza en el paradigma desarrollista. Es también esa lógica la que se encuentra detrás de la respuesta tradicional de los internacionalistas del Tercer Mundo al colonialismo, al calificarlo como una explotación económica peculiar (diferenciada de la dominación religiosa o racial) que podría, así lo creen, transformarse mediante doctrinas como la de la soberanía perma7

Comunicación personal, otoño 1997. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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nente sobre los recursos naturales8. Pero, como sostengo más adelante, la acción de las masas en el Tercer Mundo es a menudo una combinación de las luchas por los recursos materiales y los significados simbólicos. Es económica y cultural a un tiempo. Fanon reconoce la importancia de este aspecto. Por un lado, afirma abiertamente que en las colonias, “la subestructura económica es también la superestructura. La causa es la consecuencia: eres rico porque eres blanco, eres blanco porque eres rico” (Fanon 1963, 64). En el contexto poscolonial, las relaciones entrecruzadas entre la dominación religiosa, étnica, racial o de casta, y la dominación económica son un hecho de la vida. Son también un hecho de la vida en las relaciones internacionales. Por otro lado, Fanon también observa que ni siquiera la dominación económica y militar ha asegurado históricamente a los países coloniales las victorias sobre los pueblos colonizados, en parte como consecuencia de la guerra de guerrillas (Fanon 1963, 64-5). La teoría de Fanon nos ayuda a evitar subvalorar la resistencia de masas en un contexto no hegemónico, que incluye la mayoría de las acciones de los movimientos sociales. Esa percepción es especialmente pertinente para las relaciones internacionales en la era posonce de septiembre de amenazas asimétricas por parte de movimientos bien organizados como Al Qaeda. Un tercer tema relevante para una teoría de la resistencia es la comprensión que tiene Fanon de que las nuevas formas del capitalismo en el Tercer Mundo han transformado el espacio político para la resistencia y el gobierno. Aunque escribía mucho antes de la llegada de la nueva economía global, Fanon observa que según se va transformando la colonia de una esfera de explotación en un mercado de bienes, la dominación ofuscada de los nativos que se basaba en su esclavitud se sustituye por un deseo de proteger el mercado, que incluye los “intereses legítimos” de la élite de negocios colonial. Ello crea, en su opinión, una especie de “complicidad indiferente” entre el capitalismo y la resistencia anticolonial (Fanon 1963, 64-5). Además, la creación de una fuerza de trabajo en la colonia lleva a la política del reformismo, cuando las huelgas y boicots sustituyen a la rebelión anticolonial. Este análisis tiene mucho que ofrecer para entender cómo funciona el capitalismo global contemporáneo y cómo se estructura la resistencia contra él. Por un lado, el capitalismo global trabaja para crear y proteger los mercados y, cada vez más, los “derechos” de los consumidores. Su presencia en las sociedades del Tercer Mundo produce trabajadores y otros sujetos que directamente se benefician de ese capitalismo y cuyas intenciones políticas están dirigidas al reformismo (Fanon 1963, 65). Este 8

A.G. Res. 1803, U.N. GAOR, Ses. 17a, Sup. N.17 en 15, U.N.Doc. A/5217 (1962). Véase también Hossain y Chowdhury (1984). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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análisis muestra cómo la expansión del mercado libre es a menudo identificada con la expansión de la libertad en general. Si se quiere concebir adecuadamente una teoría de la resistencia bajo condiciones de globalización, se debe tener una comprensión lúcida de cómo la globalización estructura oportunidades para la resistencia. El trabajo de Fanon ofrece algunas claves sobre qué es lo que se puede hacer.

Antonio Gramsci Una tercera inspiración para la teoría de la resistencia dentro del derecho internacional, que nos aclara las distintas estrategias para la resistencia, es el trabajo bien conocido de Antonio Gramsci, los Cuadernos de la prisión (Gramsci 1971). Aunque Gramsci es eurocéntrico9, al igual que sus contemporáneos, postula tres ideas que tienen un valor enorme para articular una teoría de la resistencia que se centre en la práctica de los movimientos sociales. La primera es su noción de “hegemonía”, que define como: 1. El consentimiento espontáneo otorgado por las grandes masas de la población a la dirección general impuesta en la vida social por el grupo fundamental dominante. Este consentimiento se produce “históricamente” gracias al prestigio (y la consecuente confianza) del que goza el grupo dominante debido a la posición y función que ocupa en el mundo de la producción. 2. El aparato de poder coercitivo estatal que impone “legalmente” la disciplina sobre aquellos grupos que no “consienten” activa o pasivamente. Este aparato, sin embargo, se constituye para el conjunto de toda la sociedad en previsión de los momentos de crisis de gobierno y dirección, cuando el consentimiento espontáneo haya fallado (Gramsci 1971, 12). La hegemonía para Gramsci es, por consiguiente, un proceso activo en el que están involucradas la producción, la reproducción y la movilización del consentimiento popular, que está al alcance de cualquier “grupo dominante” que se apodere de ese proceso y lo use. Este significado es distinto a la comprensión más común de “hegemonía” como dominación a través de la fuerza y se corresponde con la realidad del proceso global de gobierno, que se apoya no sólo en la fuerza militar bruta sino también en la confluencia entre fuerza e ideas morales. Así, hoy en día encontramos que se busca justificar los intereses del gran poder mediante el lenguaje de “la intervención humanitaria” y que la represión de la resistencia de las masas se justifica mediante el “alivio de la pobreza”. Como tal, el “consentimiento” dado por la sociedad internacional de Estados a la dirección general impuesta en 9

Véase Gramsci (1971, 416), donde afirma la “hegemonía de la cultura occidental sobre la cultura del resto del mundo” y certifica que la europea es la única “cultura universal tanto histórica como particularmente”. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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los asuntos mundiales es una función de la dominación de la fuerza y las ideas de Occidente. Hasta tiempos recientes, esa hegemonía era inalterable. Sin embargo, después de la descolonización y el surgimiento del poder económico de Asia, al igual que de la aparición de múltiples voces de desacuerdo dentro de las sociedades occidentales, existen las oportunidades políticas desde hace varias décadas para que se den estrategias legislativas y políticas creativas para el Tercer Mundo. Los movimientos sociales, incluyendo aquellos dirigidos a exigir la responsabilidad social de las grandes empresas por los abusos de derechos humanos y medioambientales, y los movimientos con un único fin, como los que pretenden la prohibición de las minas antipersonales, han intentado producir el consentimiento de la población para que acepte caminos alternativos para el desarrollo sostenible, la paz y la democracia. Mientras que estos movimientos siguen sin contar con el aparato coercitivo del Estado para imponer la disciplina sobre aquellos que no consienten, se podría defender que esta parte de la definición de Gramsci no se aplica a los asuntos internacionales y que nunca se ha aplicado, puesto que siempre se ha carecido de un mecanismo de cumplimiento en esa esfera. Se puede defender plausiblemente que en el derecho y las relaciones internacionales las condiciones bajo las cuales puede construirse el “consentimiento espontáneo” son tan importantes, si no más que la existencia de mecanismos de cumplimiento forzado. Esta idea se podría ver reflejada en la receptividad disciplinaria por la que los Estados obedecen la mayoría de las normas del derecho internacional casi todo el tiempo, a pesar de no existir mecanismos de cumplimiento10, y en el reconocimiento del papel cada vez más importante que las redes transnacionales de promoción de intereses colectivos juegan en la política internacional (Keck y Sikkink 1998). Un segundo tema que explica Gramsci se refiere a la definición de “revolución pasiva” y a la distinción entre “guerra de posiciones” y “guerra de movimientos-maniobra”. Este tema es crucial para comprender de manera amplia la relación entre la sociedad civil y el Estado, y para teorizar sobre los esfuerzos tácticos de los movimientos sociales para influenciar el derecho y la política globales. Define la revolución pasiva de dos formas: como una revolución sin participación de masas y como una transformación social “molecular” que tiene lugar bajo la superficie de la sociedad cuando la clase progresista no puede avanzar abiertamente (Gramsci 1971, 46). Este último significado, para el cual cita como ejemplo los movimientos no violentos de Gandhi contra el Gobierno británico (Gramsci 1971, 107), ayuda a 10

Véase Henkin (1979). Se reconoce que la razón que se da para ello no se apoya en el marco del trabajo de Gramsci, sino en una cierta comprensión del proceso legal. A pesar de ello, esta perspectiva le da valor al mantenimiento de la “hegemonía” occidental mediante la aplicación del proceso legal que produce el consentimiento. Véase Koh (1997). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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introducir dentro de la teoría política las formas cotidianas de resistencia a la hegemonía política y económica. Aunque Gramsci critica la revolución pasiva como programa político, usa el término con suficiente ambigüedad como para indicar que cuando un ataque frontal puede ser imposible, pudiera estar ocurriendo una revolución pasiva: que a pesar de la estabilidad superficial de ciertos regímenes o, incluso, del orden global, la clase y otras formas de lucha continúan, aunque sólo sea a un nivel interpersonal (Gramsci 1971, 47)11. Esta perspectiva es importante para ampliar el análisis de la política y del derecho internacional, haciendo que incluyan descripciones densas de la micropolítica del cambio. Si no se involucran con la producción académica sobre movimientos sociales y con las herramientas de análisis antropológico que proporciona, el derecho y las relaciones internacionales no pueden esperar conseguir esos resultados. Es importante prestar atención a la distinción entre “guerra de posiciones” y “guerra de movimientos-maniobra” en el pensamiento gramsciano. Gramsci (1971, 206) usa “guerra de posiciones” para indicar una forma callada de lucha política relativa entre clases fundamentales. En particular, destaca que esa lucha primero convence a la sociedad civil antes de asaltar el Estado. En sus palabras, “un grupo social puede, y efectivamente debe, estar ejercitando el ‘liderazgo’ antes de conseguir el poder gubernamental (de hecho, es una de las condiciones principales para la consecución de tal poder)”. Una “guerra de movimientos-maniobras”, por otro lado, es un ataque frontal para ocupar las instituciones de la hegemonía. Los boicots son una forma de guerra de posiciones, las huelgas de movimientos (Gramsci 1971, 57). La misma lucha puede ser a un tiempo guerra de posiciones y guerra de movimientos (Gramsci 1971, 57). Observa así que la resistencia pasiva de Gandhi en la India era una guerra de posiciones, que en ocasiones se convertía en una guerra de movimientos y en otras en un combate subterráneo. La acción de los movimientos sociales, que es principalmente una revolución pasiva, puede en ocasiones ser una guerra de posiciones (como cuando los movimientos trasnacionales presionan para que se haga un boicot a ciertas marcas o insisten en la ecoetiqueta) o una guerra de movimientos (como cuando inversores éticos venden sus acciones de una compañía que los actores de los movimientos sociales consideran poco receptiva a las preocupaciones medioambientales o de derechos humanos). Una teoría política del derecho internacional que ignore el papel de una revolución pasiva o de la guerra de posiciones está en peligro de convertirse en algo irrelevante o, peor, ser ciega al papel de los grupos no estatales que no se consideran ONG. 11

Partha Chatterjee sugiere que la revolución pasiva es en la práctica el marco general de la transformación capitalista en las sociedades donde la hegemonía burguesa no se ha conseguido de la manera clásica. Véase Chatterjee (1993, 212). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Un tercer tema importante para una teoría de la resistencia es la relación entre las masas y los intelectuales. Varios de los movimientos sociales que surgieron durante los años noventa mostraron la existencia de una relación simbiótica entre la acción de masas y los intelectuales de los movimientos, que actúan como mediadores entre esos movimientos y la clase cosmopolita global. Algunos intelectuales han asumido posiciones de liderazgo al interior de los movimientos sociales. Ejemplos de ello incluirían a Gustavo Esteva (zapatistas), Vandana Shiva (feminismo ecológico) y Arundhati Roy (movimiento contra la represa de Narmada en India). Sin embargo, hay muy pocos internacionalistas que estén asociados con los movimientos sociales. Este hecho destacable hace que incluso los internacionalistas más progresistas parezcan pretenciosos y elitistas, sin conexión real con las luchas de masas más importantes de nuestro tiempo. Ese es el caso especialmente en el Tercer Mundo, donde los internacionalistas tienen una responsabilidad ética hacia las masas, pero permanecen aferrados a análisis altamente formalistas y estatales del orden internacional. Eso les lleva a tomar posiciones sobre las cuestiones jurídicas internacionales que reflejan al mismo tiempo posiciones de Estado que ignoran completamente la realidad social. Un ejemplo sería la presta aceptación de los internacionalistas del Tercer Mundo en los años setenta de la posición de los países desarrollados, que sostenía que las preocupaciones medioambientales eran propias de los ricos y que la pobreza era el mayor contaminante, ignorando así completamente los movimientos populares existentes alrededor del medio ambiente en sus propias sociedades12. El análisis de Gramsci nos ayuda a formular una teoría acerca de la relación adecuada entre los juristas especializados en derecho internacional (como intelectuales) y los movimientos sociales. Gramsci nos explica cómo la supremacía del grupo social se manifiesta de dos formas, como “dominación” y como “liderazgo moral e intelectual” (Gramsci 1971, 57). Siendo así, es imperativo que toda lucha incluya la captura del liderazgo moral e intelectual y ello abre un papel para los intelectuales. Mostrándose de acuerdo con Lenin en que la división del trabajo entre intelectuales y la clase obrera es falsa, sugiere que la clase trabajadora es capaz de desarrollar desde su interior “intelectuales orgánicos” que tengan el doble papel de reproducir y organizar el trabajo, por un lado, y de ser una “dirección política”, por otro (Gramsci 1971, 3-4). Esa orientación tiene el sano efecto de llamar la atención sobre el carácter de clase y el resto de características gobiernistas de los internacionalistas, al mismo tiempo que destaca la conexión entre su papel en la “producción” de conocimiento jurídico y el gru12

Véase, p. ej., Anand (1980). Varios movimientos medioambientalistas como Chipko han tenido actividad en la India desde el inicio de los años setenta. Véase Guha (1989). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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po dominante del que forman parte. Es imperativo que una teoría de la resistencia en el derecho internacional preste una atención cercana a estos aspectos entre élites y no élites, y derecho e interacción social para que sea creíble y efectiva.

Partha Chatterjee Una de las cuestiones más importantes a la hora de construir una teoría de la resistencia en el derecho internacional se refiere al papel del Estado. Los derechos humanos, que son el lenguaje aceptado de la resistencia en el derecho internacional, generalmente se piensan como un discurso antiestatal, aunque cada día más se reconoce que esa descripción es inexacta13. Dado que muchos de los movimientos sociales del Tercer Mundo surgen como resultado de las patologías del Estado desarrollista, como defenderé más adelante, ¿cuál es y cuál debería ser la relación entre resistencia y Estado? ¿El Estado debe ser un blanco o un aliado? Es imposible responder a esa pregunta en abstracto, ya que depende de la relación concreta existente entre los Estados y los movimientos sociales en cuestiones concretas. Sin embargo, se pueden extraer algunas claves del trabajo de Partha Chatterjee (1993) sobre la naturaleza del Estado poscolonial, con el objetivo de alcanzar alguna comprensión de cómo los movimientos sociales se relacionan con los Estados del Tercer Mundo. Un primer tema desarrollado por Partha Chatterjee (1993, 202-5) es el lugar privilegiado de la ideología del desarrollo para la misma autodefinición del Estado poscolonial. Ello es producto directo de una crítica económica del gobierno colonial, que era ilegítimo porque producía la explotación de la nación. El Estado representa la única forma legítima de ejercicio del poder porque es una condición necesaria para el desarrollo de la nación. Desde esta perspectiva, la legitimidad del Estado no proviene meramente de las elecciones o de su carácter democrático; más bien, deriva de su carácter racional dirigido hacia un programa de desarrollo económico para la nación. Por ello, el reto planteado por los movimientos sociales a la ideología desarrollista del Estado, ya sea a través de las críticas medioambientales o de derechos humanos a sus actividades desarrollistas, se contempla como antinacional (Chatterjee 1993, 202). Lo que se requiere en lugar de ello es una teoría de la resistencia que cuestione la ideología del desarrollo del Estado y busque construir puentes alternativos de legitimidad para el Estado. Un segundo tema trata la supuesta neutralidad del Estado en el proceso de desarrollo. El objetivo poscolonial fue establecer un Estado racional 13

Ello se debe a la creciente relevancia de los derechos económicos, sociales y culturales que exigen un papel activo del Estado, al igual que el reconocimiento de que la protección efectiva de los derechos humanos y del imperio de la ley requiere a veces un proceso de construcción nacional. Sobre lo primero, véase UNDP (2000). Sobre lo segundo, véase Fox (1999). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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hegeliano que se comprometiera con la planificación y puesta en práctica del desarrollo. Pronto se demostraría que era una empresa difícil, ya que el Estado mismo demostró ser un campo cuestionable donde las relaciones de poder que se pretendían reordenar mediante el desarrollo se encontraban ya moldeando la propia identidad del Estado (Chatterjee 1993, 207-8) y de la sociedad civil. Ello quiere decir que los objetos y los sujetos de la planificación se funden los unos con los otros y que la política nunca es simplemente una imposición externa sobre el Estado en el proceso de desarrollo. Más bien, la política permea profundamente el Estado, incluso cuando el Estado se constituye como principal agente del desarrollo (Chatterjee 1993, 208). Esta idea original tiene profundas implicaciones para el derecho internacional, que también asume un Estado neutral que se compromete a ejecutar sus obligaciones legales de una manera técnico-racional, considerando objetos de intervención que se sitúan en la política. Una teoría de la resistencia en el derecho internacional debe contemplar la imbricación mutua del Estado y la sociedad, de lo doméstico y lo internacional, y del derecho y la política. De hecho, la práctica de los movimientos sociales muestra que eso ya está comenzando a ocurrir. Por ejemplo, los líderes de los movimientos sociales y de las entidades estatales en Latinoamérica en áreas como el medio ambiente o los derechos de la mujer constantemente cambian de trabajo y difuminan las líneas entre el Estado y los objetos de su intervención. A menudo, los movimientos sociales y los Estados tienen relaciones complejas y acopladas, como el Sernam (Servicio Nacional de la Mujer) en Chile (Schild 1988, 101), o el movimiento ecológico venezolano que comenzó con una Ley (estatal) Orgánica del Medio Ambiente en 1976 (García 1992, 151). Esta complejidad muestra que una teoría de la resistencia en el derecho internacional debe tratar al Estado como un terreno plural y fragmentado de controversia, más que como un monolito. El llamamiento a favor de una teoría de la resistencia que aborde la necesidad de comprender la acción de los movimientos sociales no debería malentenderse como un llamamiento al rechazo del orden jurídico internacional. Por el contrario, las instituciones y el derecho internacionales proporcionan un espacio importante para la acción de los movimientos sociales, que ensanchan así el espacio político disponible para sus políticas transformativas. En lo que atañe a los internacionalistas, la capacidad de comprometerse con la producción académica de los movimientos sociales y con el desarrollo de una sensibilidad como activistas preocupados, motivados por los más altos ideales cosmopolitas en la disciplina, todavía está por verse. La acción de masas es una realidad social de la sociedad contemporánea, y los internacionalistas no pueden permanecer ajenos a ella. Una nueva aproximación al derecho internacional en el Tercer Mundo tendrá que comprometerse con los movimientos sociales para superar el Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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estancamiento en el que se encuentra. Este nuevo derecho internacional tiene el potencial de contribuir a un nuevo entendimiento no sólo de sus doctrinas e ideas, sino también del mismo propósito ético de la disciplina. En este capítulo he mostrado algunos de los retos teóricos a los que se enfrentan los internacionalistas cuando se encuentran con los movimientos sociales. He planteado también algunas consideraciones preliminares que permitirían articular una teoría de la resistencia en el derecho internacional. Durante demasiado tiempo, prácticamente durante toda su existencia, el derecho internacional ha permanecido excesivamente occidentalizado, elitista, centrado en lo masculino e imperial, y el encuentro con los movimientos sociales le ofrece una oportunidad para transformarse fundamentalmente.

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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CAPÍTULO 2

El encuentro entre el derecho internacional y el desarrollo 1

E

ste capítulo describe aspectos históricos sobre cómo fue recibida la idea de desarrollo por los internacionalistas en el periodo de entreguerras y después de la Segunda Guerra Mundial, y el impacto que ello tuvo en la producción de formas concretas de resistencia en el Tercer Mundo. Preparo con ello el escenario para los siguientes capítulos. Comenzaré anotando que hay al menos tres momentos clave en la evolución de la ideología del desarrollo dentro del derecho internacional, que se sitúan entre, por un lado, el deseo de hacer avanzar lo “primitivo” hacia la civilización en un sentido puramente cultural, y, por otro, el intento de desarrollar al “atrasado” hacia el bienestar en un sentido material, desarrollista. El primer momento fue la instauración de una división cultural, construida en un sentido teológico y premoderno, entre cristianos e infieles. Esa división se pudo ver por primera vez en la obra del Papa Inocencio IV, plasmada en la discusión acerca de si las tierras de los infieles podían ser justamente conquistadas por los cristianos (Muldoon 1979); un tema que acabó siendo central en los textos fundacionales del derecho internacional, como son los escritos por Francisco de Vitoria, y que ha influenciado profundamente la evolución de la teoría de la soberanía (Anghie 1996). Este momento se repite a lo largo del tiempo en los trabajos de los naturalistas y se podría ver en acción dentro del derecho internacional contemporáneo en las doctrinas sobre intervenciones humanitarias2 y prodemocráticas, y también en la defensa de los fideicomisos para los llamados Estados fallidos (Gordon 1997). El segundo momento fue la construcción de una división entre civilizaciones, articulada en un sentido premoderno pero económico, entre los 1

Este capítulo se basa en Rajagopal (1999a).

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Para la defensa, véase Teson (1997). Véase también la International Commission on Intervention and State Sovereignty (2001). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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pueblos de comercio y los demás pueblos; en las palabras de A. O. Hirschman (1977, 56-63), “la tesis del doux commerce*”. Ello estableció un nexo entre civilización y capitalismo y dotó de una motivación moral a la expansión comercial hacia las colonias, como observó James Mill (1820) en su History of British India. Este momento, que se podría ver en acción en las obras de Samuel Pufendorf (1703) y en las de los positivistas decimonónicos (Williams 1990, 3-5), se encuentra funcionando dentro del orden internacional contemporáneo, bajo la forma de la “tesis de la convergencia” (Unger 1996) o de la naturaleza internamente coherente del capitalismo liberal democrático (Bowles y Gintis 1986)3. El tercer momento fue el del desarrollo, entre los años cuarenta y cincuenta (Furedi 1994), de un aparato de control de las luchas anticoloniales de resistencia por parte de los poderes coloniales que fuera capaz de administrar las dinámicas desatadas por el funcionamiento de los dos primeros momentos. Ese aparato de administración consistió no sólo en técnicas domésticas relativas a la descentralización del poder público y a técnicas de derecho y orden como los estados de emergencia, sino que también descansó en una configuración compleja de poderes entre varios niveles de autoridad local, metropolitana, nacional e internacional. Esos tres instrumentos han establecido entre ellos el curso dominante del encuentro del derecho internacional del siglo XX con el Tercer Mundo. Al terminar la Segunda Guerra Mundial, el mundo colonial había comenzado a derrumbarse. Los movimientos independentistas se habían asegurado la independencia política de las antiguas colonias o estaban a punto de hacerlo. Pero aún más importante, el colonialismo como idea, incluso en su forma más “humana” del sistema de Mandato, se había desacreditado extraordinariamente. La política populista, el surgimiento de la gente corriente del Tercer Mundo como actores políticos que no podían ser ignorados por más tiempo, estaba transformando las relaciones entre Occidente y el Tercer Mundo. En adelante, la relación entre Occidente y el Tercer Mundo iba a estar gobernada no por el colonialismo, sino por una nueva disciplina llamada desarrollo que reemplazaría la relación entre colonizador y colonizado por la de desarrollado y subdesarrollado. De hecho, el término “Tercer Mundo” fue acuñado por el demógrafo francés Alfred Sauvy en 1952 con el propósito de reflejar esa relación jerárquica4 . Esta nueva relación se caracterizó por un apremiante deseo humanitario de ayudar a levantarse a los pueblos atrasados de esas nuevas naciones y por una creencia en la capacidad de la ciencia y la tecnología de la civili*

En francés en el original; literalmente “dulce comercio” (N. del T.).

3

Véase también Sen y Wolfensohn (1999, 3).

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Atribuido a él por el Penguin Dictionary of Third World Terms, citado en Kapur, Lewis y Webb (1997, 97). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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zación occidental para lograr esa tarea: en otras palabras, las técnicas inventadas por el sistema de Mandato de la Liga iban a ser desplegadas totalmente, aunque en un entorno político distinto. Todo ello se consiguió no mediante una ruptura única y limpia con el colonialismo, sino a través de un complejo proceso de cooptación, supresión y administración de la resistencia del Tercer Mundo que se extendió a lo largo de varias décadas. Por ejemplo, el Reino Unido combatía en guerras coloniales (en realidad, estaba entrando en la fase más conflictiva de esas luchas) en Kenia, Malasia y otra cantidad de países, mientras firmaba al mismo tiempo la Carta de la ONU, en la que se proclamaba el derecho a la autodeterminación de los pueblos, y continuó así durante décadas. Esta nueva letanía del desarrollo convenía a las nuevas naciones, que creyeron e invirtieron fervientemente en un proyecto de construcción nacional a imagen de Occidente. La decisión más importante para estas naciones, cuando entraron en la ONU, fue definir cuál sería su organización económica y política. Es bien conocido que las élites europeizadas que dirigían esos países decidieron seguir los modelos occidentales económicos y políticos (incluyendo el modelo de gobierno soviético de control centralizado), a pesar de los serios debates al interior de esos países, como ocurrió en la India, sobre si esos modelos occidentales acaso no deberían abandonarse a favor de uno propio, originario5. Este triunfo del desarrollo como nueva ideología de gobierno en el mundo colonizado no dejó intacto el derecho internacional. Para los juristas del Primer Mundo, la entrada de nuevos Estados dentro de las relaciones internacionales, con sus deseos de desarrollo, proporcionó una oportunidad para renovar la disciplina, que sufría de pérdida de credibilidad después del colapso de la Liga (Kennedy 1987). Para los juristas del Tercer Mundo, el derecho internacional proporcionó una oportunidad de usar sus instituciones y técnicas para hacer avanzar el proyecto de construcción nacional. Mi sugerencia es que la mayoría de esos internacionalistas, si no todos, del periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial compartían una creencia esencial con las ideas emancipatorias de la modernidad y el progreso occidentales, encarnadas en la nueva disciplina del desarrollo, y contemplaban las instituciones internacionales como personificaciones de esa peculiar modernidad occidental que les ayudaría a impulsar sus respectivos proyectos. Esta convergencia en el pragmatismo y el institucionalismo jugó un papel principal en la consolidación de las instituciones internacionales como aparatos de control de la realidad social en el Tercer Mundo. Además, aseguró que incluso las críticas más radicales al derecho internacional por los 5

Para las ideas de Gandhi, véase M.K. Gandhi (1997); para el debate Gandhi-Nehru, véase Chatterjee (1993, 201-2). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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juristas del Tercer Mundo no se dirigieran contra el desarrollo o las instituciones internacionales6 . Al mismo tiempo, los intentos renovadores de los juristas del Tercer Mundo también se situaron firmemente dentro de esta dialéctica de instituciones y desarrollo. En los siguientes capítulos analizo cómo se llegó a ello y también las respuestas de esos juristas a la violencia del desarrollo, que exigió sacrificar millones de vidas para los proyectos renovadores y de construcción nacional. En concreto, estoy interesado en las condiciones sociales e intelectuales que condujeron a la aparición del discurso de los derechos humanos como único discurso legitimado de resistencia en el Tercer Mundo, y en el impacto de este discurso de resistencia “aprobado” sobre otros posibles discursos de resistencia. En este capítulo hago dos afirmaciones interrelacionadas. La primera es que el derecho internacional, entendido como un conjunto de normas, doctrinas, instituciones y prácticas, ha jugado una parte crucial, tal vez incluso central, en la evolución de la ideología y práctica del desarrollo en el periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial y que, inversamente, la ideología del desarrollo ha sido una fuerza motriz detrás de la expansión del derecho internacional. Por lo general, los autores que escriben sobre el desarrollo, al igual que los juristas especializados en derecho internacional, han ignorado, en mi opinión, este hecho. Los autores sobre el desarrollo han tratado generalmente el derecho internacional, cuando se han ocupado de él, como un epifenómeno, que es la manera como la corriente dominante sobre el desarrollo contempla el derecho en sentido amplio. Los internacionalistas han visto el desarrollo, por su parte, como un conjunto específico de transformaciones socioeconómicas que ocurren en los así llamados Estados recientemente independientes, frente a las cuales el derecho internacional debe ajustarse de alguna forma, por ejemplo, adquiriendo un carácter social, en palabras de Wolfgang Friedman (1964)7, en lugar de comprender el derecho internacional como algo profundamente interconectado e imbricado dentro del mismo proyecto de desarrollo. El nuevo derecho internacional, con su énfasis en el estatus de los individuos y en una comunidad verdaderamente global, se pensó como si estuviera realizando una clara ruptura epistemológica con el sometimiento del derecho internacional de la preguerra al poder y al etnocentrismo. Con muy pocas excepciones, la imagen del derecho internacional, según sus practicantes más prestigiosos, es –siguiendo la doctrina predesarrollo y pre Tercer Mundo– la de un conjunto de normas, doctrinas e instituciones del predesarrollo, que deben de alguna manera adaptarse a las nuevas 6

Véase, p. ej., Bedjaoui (1979). Estas críticas se formulaban, de hecho, de manera que ampliaban el terreno del desarrollo y las instituciones. Para una discusión y crítica, véase capítulo 4.

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Véase también Röling (1960). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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realidades del desarrollo y del Tercer Mundo. Esa imagen es errónea porque es simplista y ahistórica. En vez de ello, el nuevo derecho internacional estaba tan atrapado en la aceptación discursiva e ideológica de la modernidad como el derecho internacional colonial de la preguerra, principalmente a través de las instituciones y prácticas del desarrollo que se inventaron después de la guerra para controlar, administrar, ordenar y reproducir la realidad social en el así llamado Tercer Mundo. Los procedimientos específicos a través de los cuales surgió esta compleja dialéctica entre el derecho internacional y los discursos del desarrollo, y los problemas concretos a los que dio lugar, constituyen un objeto central de mi investigación. La segunda afirmación se divide en dos partes. Primero, a diferencia de las formas mayoritariamente aceptadas, mediante las cuales los internacionalistas de la corriente predominante han tratado generalmente el desarrollo y los derechos humanos como antitéticos, sugiero que ambos se deberían ver como profundamente relacionados el uno con el otro y funcionando con parámetros comunes. Esta afirmación, más que pretender suavizar las relaciones entre derechos humanos y desarrollo, como pudiera parecer a primera vista, hace esa relación altamente problemática y contradictoria. En concreto, sugiere que el discurso mayoritario sobre derechos humanos se encuentra demasiado hundido dentro de los imperativos biológicos y de progreso establecidos por el discurso del desarrollo y que, por lo tanto, no puede darse por descontado, de manera no problemática, que ese discurso constituye una narrativa emancipatoria de resistencia a la violencia y a la opresión generadas por el encuentro con el desarrollo. En el capítulo 7 justificaré esa idea mediante una discusión de las doctrinas jurídicas concretas que permitieron que la violencia del desarrollo continuase legítimamente, aunque las propias doctrinas controlasen y ordenasen la resistencia contra esa violencia. Esas doctrinas incluyen el concepto de emergencia del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), al igual que varios derechos sociales y económicos que toman como premisa el ideal de un Estado de bienestar desarrollista. La segunda parte de mi afirmación sería que en el Tercer Mundo existen movimientos sociales de varios tipos que han planteado retos efectivos al desarrollo. Han usado ciertas características del derecho internacional para conseguirlo, incluyendo el derecho internacional de los derechos humanos o la retórica de la autonomía y de la democratización, para resistir la violencia del Estado desarrollista. A pesar de ello, las prácticas de varios movimientos populares e iniciativas comunitarias que han luchado con bastante éxito contra la violencia del desarrollo permanecen invisibles dentro del trabajo académico del derecho internacional y de los derechos humanos. La política de la producción del conocimiento en el derecho internacioBalakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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nal, que hasta ahora ha garantizado la invisibilidad de las luchas planteadas por grupos subalternos como mujeres, campesinos y pueblos indígenas, debe cuestionarse a la luz de este hecho.

ACOGIENDO EL DESARROLLO El 20 de enero de 1949, en su discurso inaugural como presidente de los Estados Unidos, el presidente Truman anunció la llegada de una era del desarrollo, con la siguiente declaración grandilocuente que pretendía solucionar el problema de las zonas “subdesarrolladas”: Más de la mitad de la población mundial vive en condiciones cercanas a la miseria. Su comida es inadecuada, son víctimas de la enfermedad, su vida económica es primitiva y estancada. Su pobreza es una desventaja y una amenaza tanto para ellos como para las zonas más prósperas. Por primera vez en la historia, la humanidad posee el conocimiento y la capacidad para aliviar el sufrimiento de estos pueblos... Creo que deberíamos poner a disposición de los pueblos amantes de la paz los beneficios de nuestro inventario de conocimiento técnico para ayudarles a conseguir sus aspiraciones a una mejor vida... Lo que imaginamos es un programa de desarrollo basado en relaciones justas y democráticas... El incremento de la producción es la llave de la prosperidad y la paz. Y la clave para el incremento de la producción es una aplicación más extendida y vigorosa del conocimiento científico y técnico moderno8.

Por lo tanto, el objetivo del desarrollo de los subdesarrollados se colocó firmemente dentro de los parámetros progresistas del proyecto de la modernidad, desplegando sus herramientas principales de ciencia y tecnología. Antes de este momento, los poderes coloniales e imperiales no habían considerado objetivo de la política internacional llevar el desarrollo económico a los nativos. Es más, se creía que el nativo era incapaz para el desarrollo, puesto que se le veía como perezoso, carente de dinamismo o impedido por valores culturales erróneos. Pero el deseo modernista de aceptar al Otro, que se inició durante los primeros años del siglo, junto con el deseo cosmopolita de hacer prosperar al incivilizado, concretado en la institución de los Mandatos, comenzó a producir una profunda transformación de las relaciones entre los poderes coloniales y los colonizados. Se pueden detectar signos importantes de este cambio en la actividad de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que prohibió el trabajo forzado y esclavo en el periodo de entreguerras. En la Law of Development and Welfare of the Colonies (Ley para el Desarrollo y Bienestar de las Colonias), elaborada por el Reino Unido en 1939, y que 8

Harry Truman, Public Papers of the Presidents of the United States: Harry S. Truman, Washington DC, US Government Printing Office (1964), citado en Escobar (1995). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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anteriormente se llamaba sólo Law of Development of the Colonies (Ley para el Desarrollo de las Colonias), el énfasis de la administración colonial había cambiado significativamente. En esa ley, los británicos defendían la necesidad de asegurar niveles mínimos de nutrición, salud y educación a los nativos. Ahora la dimensión del bienestar se introducía como una parte esencial del Mandato, proporcionando por consiguiente una base moral para el rostro económico del colonialismo, mientras que simultáneamente suministraba una racionalidad económica al proyecto cultural de civilizar a los nativos. Con la declaración de la era del desarrollo hecha por Truman en 1949, este Mandato dual había colapsado en una teoría secular única de la salvación9, cuyo nombre era desarrollo. En los albores de la era del desarrollo en 1949, el derecho internacional estaba en crisis. Se le había atacado o por ser demasiado utópico, ya que tenía ambiciones de construir un gobierno mundial, o por estar demasiado subordinado al poder, por su realismo excesivo. En otras palabras, tanto el naturalismo como el positivismo estaban desacreditados como aproximaciones teóricas a los problemas externos en la vida social internacional de orden frente a libertad y de autonomía frente a comunidad. Además, la aparición del enfoque soviético al derecho internacional, combinado con la entrada de los Estados no occidentales en la ONU, causaron la aparición de pretensiones que pedían reforzar la universalidad del derecho internacional en un mundo de pluralismo jurídico, cultural e ideológico (véanse Kunz 1955; Jenks 1958, capítulo 2; McDougal y Lasswell 1959). Se necesitaban urgentemente una nueva aproximación y una nueva forma de pensamiento sobre el derecho internacional. El discurso del desarrollo proporcionó ambas, bajo la forma de un nuevo énfasis en el pragmatismo, el funcionalismo y el institucionalismo. Dadas sus motivaciones distintas, los internacionalistas del Primer Mundo y los del nuevo e independiente Tercer Mundo se aproximaron de maneras diferentes a los retos que ofrecía el encuentro del derecho internacional con el desarrollo, pero compartían aun así muchos parecidos.

LA RESPUESTA DE LOS JURISTAS DEL PRIMER Y DEL TERCER MUNDO A nivel político, el aspecto más visible del cambio de actitud de los Mandatos hacia las zonas subdesarrolladas fue la consecución formal de la independencia política de los territorios colonizados. Los internacionalistas del Primer Mundo, como Hersch Lauterpacht, Wilfred Jenks o Wolfgang Friedman, recibieron este fenómeno político de la entrada de los Estados 9

Tomo prestado este término de Nandy (1983). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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con culturas diferentes en el derecho internacional como una oportunidad de renovar la disciplina. De una manera modernista clásica (Berman 1992), intentaron canalizar la energía proporcionada por la entrada de los nuevos Estados dentro de un proyecto constructivista que intentara elaborar unas bases teóricas más universales para el derecho internacional, al mismo tiempo que adoptaban un enfoque funcional y pragmático al concentrarse en las instituciones internacionales. Tal y como lo describe uno de los internacionalistas más prominentes de la posguerra, Wilfred Jenks (1958, 80): Las tensiones que enfrentamos representan un reto de primer orden para la ciencia del derecho internacional; pero es un reto que surge de una crisis de crecimiento y que nos proporciona una oportunidad para hacer una relectura imaginativa sin paralelo desde los tiempos de Grotius. Políticamente, tenemos por primera vez el marco formal de un orden mundial universal: nuestro problema es crear una realidad política dentro de ese marco. Legalmente, tenemos por primera vez los elementos formales de un orden jurídico universal: nuestro problema es fusionar estos elementos dentro de un cuerpo de derecho que exprese y proteja los intereses comunes de una comunidad universal.

Así, para los internacionalistas del Primer Mundo, la independencia de los Estados del Tercer Mundo, junto con sus problemas de pobreza, analfabetismo y atraso social, proporcionaba la materia prima para la renovación de la disciplina. En otras palabras, tendían a contemplar el fenómeno del desarrollo y la aparición del Tercer Mundo desde el interior de la propia disciplina, imaginando el derecho internacional y su contexto como mundos diferentes. Esta visión del mundo implicaba que tanto el positivismo decimonónico como el utopismo podían trascenderse de alguna manera debido al nuevo carácter social del derecho internacional, con su énfasis en las organizaciones internacionales y en el individuo. Sin embargo, una perspectiva diferente podría ser que era dudoso que este nuevo contexto pudiera liberar al derecho internacional de la sujeción a paradigmas fracasados, puesto que el nuevo contexto era en sí el resultado del viejo derecho internacional; en otras palabras, el lenguaje de los infieles del derecho medieval, el lenguaje de los derechos naturales de Francisco de Vitoria, el lenguaje de la civilización de Westlake* y el lenguaje de la delegación sagrada del sistema de Mandato habían sido simplemente reemplazados por el lenguaje del desarrollo y el subdesarrollo. No eran estas las preocupaciones de los internacionalistas del Tercer Mundo en el periodo de posguerra, quienes habiéndose educado en Occidente, compartían la creencia de la idea de progreso y modernización. Para *

Se está refiriendo a la obra de John Westlake, que defendió en el siglo XIX la exclusión de los pueblos indígenas del derecho internacional sobre bases positivistas (N. del T.). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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estas élites europeizadas, las preocupaciones centrales eran dos: una preocupación metadisciplinaria sobre la expansión de las bases culturales del derecho internacional, de manera que fuera legítimo para ellos participar de las aspiraciones del derecho internacional10; en segundo lugar, una preocupación instrumental acerca de la defensa de la soberanía del Tercer Mundo mediante el uso de la nueva arma encontrada del derecho internacional11. De esta forma, para ellos, el desarrollo no era una visión impuesta del mundo, sino el elemento esencial para el establecimiento de mejores estándares de vida y la eliminación de la pobreza. Si la descolonización fue el aspecto político de su emancipación del gobierno extranjero, el desarrollo era el aspecto socioeconómico que convertiría en real la lucha por la emancipación. En el intento por conseguir estas aspiraciones, los internacionalistas del Tercer Mundo contemplaron el derecho internacional desde dentro de una realidad social llamada Tercer Mundo, creada por el discurso del desarrollo. Su intención era reconfigurar la disciplina a la luz de sus propias necesidades de desarrollo. El mejor ejemplo de ello lo encontramos en la Declaración sobre el Establecimiento de un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI). Firmemente anclada dentro del imperativo ideológico de “prosperar hacia la riqueza occidental” establecido por el discurso del desarrollo, se afirma en ella que el NOEI “corregirá las inequidades y solucionará las injusticias existentes, haciendo posible eliminar la distancia creciente entre los países desarrollados y los países en vías de desarrollo y asegurar el desarrollo económico acelerado y estable” (Naciones Unidas 1974b, Preámbulo). Primero, la propia idea de que una diferencia de riqueza entre países pueda describirse como inequidad presupone la existencia de un sistema económico global dentro del cual el Tercer Mundo está dispuesto a participar. Como lo indica Douglas Lummis, “la acusación de injusticia tradicionalmente no puede hacerse entre desigualdades existentes entre distintos sistemas, sino sólo dentro de un mismo sistema” (Lummis 1992, 44). Segundo, la declaración de un NOEI no decía nada de la violencia del desarrollo (que ya era suficientemente bien conocida en los setenta) sobre las comunidades marginadas o sobre la necesidad de preservar espacios culturales que protegieran la diversidad de cultura y formas de vida de la agresión del desarrollo. Ni tampoco hablaba de nivelar estándares de vida hacia abajo sino sólo hacia arriba. En otras palabras, en lugar de fijarse como objetivos el exceso de consumo del rico, la declaración de un NOEI se centró en el bajo consumo del pobre. 10

Normalmente, tomo la forma del argumento de que históricamente las culturas no occidentales habían también “contribuido” al derecho internacional. Véase, p. ej., Chacko (1958).

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Gran parte del resto del trabajo académico sobre el Tercer Mundo cae dentro de esta categoría. Como muestra, véase Sathirathai y Snyder (1987). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Había ciertos puntos en común entre las actitudes de los juristas del Primer y Tercer Mundo hacia el desarrollo, pero dos de ellos destacan. En primer lugar, ambos creían en el papel central de las instituciones internacionales en un orden mundial progresista comprometido con el desarrollo y la prosperidad. Así, juristas como Wilfred Jenks, Louis Sohn y Wolfgang Friedman creyeron firmemente que concentrándose en las instituciones internacionales apartarían a la disciplina de la soberanía, reconduciéndola hacia una solución pragmática de problemas y una prosperidad siempre en aumento. Esta creencia en la capacidad de las instituciones internacionales no era nueva en Occidente: en una fecha tan temprana como 1920, John Maynard Keynes había defendido que la época de prosperidad continental experimentada antes de la Primera Guerra Mundial había sido mantenida por la “delicada organización” de instituciones internacionales dentro de las cuales se incluían los sindicatos internacionales públicos, las conferencias intergubernamentales y los acuerdos internacionales públicos y privados (Keynes, citado en Murphy y Augelli 1993, p. 71). Para los internacionalistas del Tercer Mundo, las instituciones internacionales eran ahora medulares para su objetivo de intentar reformular la disciplina, creando derecho mediante la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (AGNU), reafirmando sus nuevas soberanías e intentando conducir las instituciones hacia la solución de los problemas concretos del Tercer Mundo. Una segunda característica común fue su énfasis en los derechos humanos. Para los internacionalistas liberales del Primer Mundo, el énfasis sobre lo individual en el derecho internacional consagraba el movimiento largamente esperado de un positivismo centrado en el Estado a un naturalismo centrado en el individuo. Para los juristas del Tercer Mundo, los derechos humanos representaban el arma perfecta en su lucha por descolonizar y modernizar sus propios países. Así, desde la Conferencia de Bandung hasta la negociación de los dos Pactos de derechos humanos en 1966, pasando por la introducción de cuestiones sociales y económicas en la agenda de los derechos humanos, los juristas del Tercer Mundo defendían, usando el paradigma de los derechos humanos, que el papel del Estado en la economía tuviera un énfasis distinto. Al principio, su lucha no era sobre la universalidad de los derechos humanos ni sobre los valores asiáticos, sino sobre qué conjunto de derechos debían tener prioridad en la marcha hacia el desarrollo. Como resultado, los juristas del Primer y Tercer Mundo discutieron si los derechos económicos y sociales (incluidos como resultado del desarrollo) debían tener prioridad sobre los derechos políticos y civiles12. Estas discusiones eran esencialmente desacuerdos sobre el 12

La bibliografía académica sobre ello es voluminosa, pero para un análisis de la parte relevante para los argumentos desarrollados aquí, véase Jhabvala (1987). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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papel adecuado del Estado en la economía (la planeación frente al mercado), más que un desacuerdo radical sobre la finalidad y la dirección del desarrollo, que siempre fue modernizar a los primitivos.

LAS RAZONES POR LAS QUE ESTAS ACTITUDES ESTABAN DESENCAMINADAS Las actitudes de los juristas del Primer y Tercer Mundo, examinadas anteriormente, estaban desencaminadas porque eran simplistas y ahistóricas. En primer lugar, ninguno de ellos tomó en consideración la naturaleza económica y sistémica de la violencia interestatal, ejemplificada por los conflictos resultantes de la integración gradual de los territorios colonizados a una economía mundial en los últimos cuatrocientos años. Ello significaba que el intento por llevar la prosperidad a través del desarrollo aumentaría y no disminuiría las causas de la violencia, en contra de las esperanzas de Keynes y de la legión de internacionalistas de la posguerra. Como escribe Richard Ashley (1980, 14), “la acción técnico-racional ha traído el progreso: progreso hacia la destrucción de todo aquello que ha construido”. Era inevitable dentro de la lógica de la Ilustración: como Foucault (1979, 222) dijo, “la Ilustración, que descubrió las libertades, también inventó las disciplinas”. El mejor ejemplo de esta contratendencia en el derecho internacional puede encontrarse en las condiciones materiales que dieron lugar a las doctrinas de Calvo y Drago en Latinoamérica a comienzos del siglo XX. En diciembre de 1902, fuerzas militares de Inglaterra, Alemania e Italia capturaron la flota venezolana, bombardearon algunas ciudades y establecieron un bloqueo riguroso de la costa, con el propósito de satisfacer varias demandas, que incluían principalmente el pago de los intereses diferidos de la deuda pública internacional, representada bajo la forma de bonos emitidos por el Gobierno venezolano para la construcción de ferrocarriles y otras obras públicas. Este uso de la fuerza militar para resolver la crisis de la deuda fue fuertemente objetado por Argentina, que envió una nota diplomática a los Estados Unidos sobre el tema. El episodio completo es bien analizado por Luis Drago, quien tras argumentar contra el uso de la fuerza para el cobro de deudas sobre bases de derecho público y privado, incluyendo el principio de caveat emptor y las normas de inmunidad soberana, situaba toda la discusión en el contexto del colonialismo y el racismo, citando a Juan García: Los acontecimientos en Venezuela no son hechos aislados, medidas de política o de reparación de daños, sino la oportunidad que materializa una tendencia latente en Europa desde mediados del siglo pasado y que en los últimos años se ha acrecentado y fortalecido por las nuevas necesidades económicas: la idea de razas predestinadas, Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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supuestamente sucesoras del imperio romano, que la filosofía germánica nos ha hecho familiar. Mucho antes de que apareciera esta tendencia, había comenzado en las universidades alemanas el trabajo de transmutación de los valores morales que se necesitaban para arrancar de raíz los escrúpulos y las dudas que hicieran difícil esa tarea y que pudieran hacer temblar la eficacia del guante de hierro. La moralidad, el derecho y la justicia de los conquistadores se armonizan con las filosofías de Darwin, Hegel, Savigny, Von Jhering, DeSybil y Mommsen13.

En la última mitad del siglo XX, la violencia física de la intervención occidental se reemplazó por la violencia económica del ajuste estructural y la crisis de la deuda, mediada por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. No es la naturaleza de la violencia la que ha cambiado, sino su situación, de interestatal a intraestatal. Aún más importante, la idea de superioridad de las razas pervive, más concretamente mediante la idea de desarrollo. Ello fue y es aún completamente ignorado por las respuestas generalmente entusiastas al desarrollo de los juristas del Primer y Tercer Mundo. En segundo lugar, fue un error por parte de los juristas del Primer y del Tercer Mundo confiar en los derechos humanos como el campo en el cual podrían mostrar su desacuerdo sobre el papel del Estado en la economía. Ello ignora totalmente los orígenes coloniales del discurso principal sobre los derechos humanos, en especial con respecto a la doctrina de la responsabilidad del Estado por daños a los extranjeros, citada normalmente como uno de los antecedentes intelectuales en la historiografía del discurso sobre los derechos humanos mayormente aceptado (véase, por ejemplo, Steiner y Alston 1996, 59). Según esa historia recibida, esa doctrina fue una de las rutas por las cuales el individuo entró parcialmente dentro del objeto del viejo derecho internacional, aunque el individuo fuera visto tradicionalmente sólo como un objeto y no como sujeto de derecho (Oppenheim 1960). Sin embargo, como señala Guha-Roy, esta ficción vatteliana fue resultado del imperialismo y no podía reconciliarse con la idea de derechos humanos universales, puesto que se basaba en “derechos especiales adicionales concedidos a los extranjeros”14. Ello significaba que en vez de esperar que la doctrina se aplicara universalmente en todo lugar, era más apropiado investigar las condiciones que hicieron de ella un tema tan sensible para los países en vías de desarrollo; en otras palabras, la consolidación de vastos intereses económicos en manos de nacionales de los poderes imperiales durante el período colonial. Era y es casi perverso argumentar que un 13

Citado en Drago (1907). Sobre las doctrinas Calvo y Drago en general, véase Hershey (1907).

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Guha-Roy (1961), citando a Philip Jessup (1948, 101). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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discurso emancipatorio como el de los derechos humanos pueda basarse, entre otras cosas, en esta doctrina. Aun más importante, la conexión entre esta doctrina y el discurso de los derechos humanos también revela parte de su prejuicio liberal hacia el papel del Estado en la economía: no se espera que los Estados del Tercer Mundo intervengan en la economía en perjuicio de los intereses económicos del Primer Mundo. Pero, además, debe señalarse que la respuesta del Tercer Mundo, bajo la forma de la doctrina de la “soberanía permanente sobre los recursos naturales” (SPRN), sólo terminó reemplazando una forma de intereses económicos por otra, en lugar de permitir que las comunidades cuyos recursos estaban siendo destruidos ejercitaran un control significativo. Con esta historiografía en mente, el discurso de derechos humanos difícilmente puede ser el campo en el cual los juristas puedan mostrar su desacuerdo sobre el papel del Estado en la economía, porque ese desacuerdo sólo oculta un acuerdo más amplio sobre los objetivos y la dirección del desarrollo como producto de una dirección central, bien del Estado o del mercado. Tercero, las respuestas de los juristas del Primer y del Tercer Mundo que se centran en el papel de los individuos y de las instituciones internacionales mantienen un silencio total acerca del papel que juegan los movimientos sociales en el Tercer Mundo y también incluso en Europa y los Estados Unidos durante el período colonial. En otras palabras, los juristas del Primer y del Tercer Mundo podrían haber sido mucho más críticos con la idea de desarrollo como narrativa maestra para asegurar la dignidad humana a través de la prosperidad global conducida por el mercado, si hubieran prestado más atención a la tradición democrática radical en el Tercer Mundo y Occidente. Estas tradiciones incluyen la de los levelers ingleses del siglo XVII, los sans culottes del siglo XVIII, los cartistas ingleses y populistas agrarios del siglo XIX, las rebeliones campesinas del siglo XIX en las colonias, y los movimientos feministas y los defensores de los consejos de trabajadores y de la justicia medioambiental del siglo XX (Bowles y Gintis 1986, 8). Estos movimientos estaban y están basados en dos ideas críticas que no encuentran lugar en la obra académica nacional-desarrollista: en primer lugar, que la economía y la familia son campos de dominación tanto como lo es el Estado; y, en segundo lugar, que la política no es simplemente una lucha sobre los recursos, sino también sobre las identidades culturales, sobre aquello que podemos llegar a ser15. Si se considerasen seriamen15

Guha-Roy (1961), citando a Philip Jessup (1948, 101). Una excepción a la tradicional orientación nacionalista hacia el desarrollo de corte occidental fue M.K. Gandhi, quien claramente comprendió que una verdadera liberación de la administración colonial significaba recuperar las identidades propias que se habían perdido, mediante una lucha cultural y política. Ello significaba que el desarrollo industrial de corte occidental era inapropiado como estrategia de construcción nacional. Sobre este argumento, véase M.K. Gandhi (1997). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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te estos movimientos progresistas como actores históricos, se desestabilizaría –así lo sugiero– la visión liberal de la armonía entre el desarrollo y el “nuevo” derecho internacional. Varios estudios históricos sobre esos movimientos sociales realizados por Eric Hobsbawm, Charles Tilly, George Rudé y otros autores nos han mostrado el papel jugado en ellos por mujeres y hombres corrientes, en contraste con las historiografías elitistas que destacan el papel de las vanguardias, los agentes históricos y las transformaciones estructurales. Además, el repensar la historiografía de muchos movimientos anticoloniales o nacionalistas a la luz de la resistencia a los imperativos de la modernización del colonialismo por las personas corrientes, también haría problemática la incorporación mansa de la descolonización dentro de una narrativa progresista de futuro para el derecho internacional. Ese trabajo apenas ha empezado.

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SEGUNDA PARTE

EL DERECHO INTERNACIONAL, LA RESISTENCIA DEL TERCER MUNDO Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL DESARROLLO: LA INVENCIÓN DEL APARATO

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

La comisión debe constituirse de tal forma que pueda tener constantemente en mente tres puntos de vista: los intereses internacionales, puesto que en la civilización moderna lo que afecta a una región del mundo tiene repercusiones en cada una de las otras partes; los intereses nacionales, puesto que los derechos y la dignidad del Poder Mandatario y los del Dominio del Mandato están íntimamente implicados; y los intereses nativos, puesto que la promoción del bienestar en los Territorios del Mandato es el objeto primordial1.

E

l “interés nativo” nació verdaderamente con la invención del sistema de Mandato en la Liga de Naciones. Aunque la idea “humanitaria” de que el bienestar de los nativos en las distintas colonias debía promoverse había sido uno de los motivos de las conquistas europeas imperiales de Asia y África a lo largo de todo el siglo XIX, el derecho internacional no se había preparado realmente para esa tarea hasta la aparición de la Liga. Los nativos eran vistos como perezosos, carentes de dinamismo y de capacidad emprendedora, y se consideraba que no poseían el carácter necesario para el capitalismo, una visión compartida incluso por muchos científicos sociales durante el siglo XIX2. Esto es importante, pues como lo mencioné en el capítulo introductorio, la ruta hacia la civilización se encuentra ahora en la transición de economías tradicionales a economías modernas. Se podía justificar más fácilmente el esfuerzo por llevar el bienestar y el desarrollo a los nativos sobre los términos culturalmente más neutros de la tesis del 1

Hon. Ormsby-Gore, The League of Nations Starts, an Outline by its Organizers (London, 1920, 116), citado en Wright (1930, 137). Ormsby-Gore, miembro del Parlamento británico, sería luego miembro de la Comisión Permanente de los Mandatos y más tarde Subsecretario para las Colonias (Ibíd.).

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Esto se veía claramente en la perspectiva evolucionista de que las formas económicas y sociales de organización en las sociedades primitivas estaban destinadas a desaparecer con el avance del capitalismo moderno (Marx 1959, 480; Weber 1958). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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“doux commerce”, en lugar del imperativo más teológico e imperial de llevar la verdadera fe a los infieles. Ello coincidió también con el alejamiento del humanismo misionario y del formalismo rígido, común en muchos de los primeros internacionalistas, a favor de una orientación pragmática, formulada durante los años de entreguerras, pero absolutamente boyante después de la Segunda Guerra Mundial (véase Kennedy 1994). El reto era cómo conseguir esa gigantesca transformación social, política y cultural de las colonias. No sólo estaban ausentes los aparatos –las instituciones y los procesos– sino también las técnicas que se dan por descontadas en el discurso del desarrollo hoy en día, como datos sobre la fuerza de trabajo y uso de la tierra, política de salud pública y otros aspectos sociales de la vida de los nativos, y también estaban ausentes las estrategias de buen gobierno que buscan construir o reconstruir el sistema judicial, las sociedades civiles y los parlamentos. Se sabe que muchas de estas políticas y prácticas de planeación se venían desarrollando desde inicios del siglo XIX en los países occidentales, mediante la planificación urbana, la planificación social y la institucionalización del mercado (Escobar 1992, 132). Pero la internacionalización progresiva de estas técnicas, aparatos y procesos sigue siendo un área pantanosa de investigación, especialmente en términos del papel que las instituciones del derecho internacional han jugado en ella. En otras palabras, ¿jugó el derecho internacional algún papel en la burocratización progresiva de la vida social en las colonias (entonces) y en el Tercer Mundo (hoy)? Los análisis existentes del derecho internacional tratan el desarrollo, si acaso, como un epifenómeno, mientras que los autores sobre el desarrollo no prestan atención al derecho internacional. Sin embargo, el derecho y las instituciones internacionales han evolucionado rápidamente durante el mismo período en el que surge el discurso del desarrollo para gobernar la relación entre Occidente y el Resto. ¿Cuál fue entonces la relación entre estos dos fenómenos? Estoy también interesado en explorar la relación entre el cambio hacia el pragmatismo como aproximación metodológica en el derecho internacional posterior a la Segunda Guerra Mundial y la constitución de un nuevo discurso sobre el desarrollo para administrar la evolución política y social de las otrora colonias. El pragmatismo es el credo de las instituciones internacionales. Explica por qué llegan a existir y cómo evolucionan a lo largo del tiempo. Las instituciones representan las manifestaciones concretas de las aspiraciones normativas del derecho en el sistema internacional: su expansión es la ampliación del dominio de lo “internacional” en sí. Los aspectos más significativos del derecho internacional del siglo XX son su institucionalización, mediante tribunales internacionales y burocracias, y su desarrollo, desde el derecho económico internacional hasta el derecho de los derechos humanos. ¿Cómo ha tenido lugar esta expansión? ¿Qué factores han impulsado la institucionalización del cosmopolitismo global? ¿Qué papel ha tenido Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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el Tercer Mundo3 en esta expansión, si es que ha jugado alguno? ¿Y qué podemos predecir acerca del futuro? Estas preguntas son amplias y ambiciosas, y no se pueden responder aquí en detalle. En lugar de ello, en esta parte se examinarán cuatro momentos clave de la expansión institucional internacional para ver cuáles son los factores que la han impulsado: el sistema de Mandato de la Liga de Naciones; la creación de una densa red de agencias de la ONU durante los años sesenta y setenta por la coalición del Tercer Mundo, y en particular de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (Unctad, por sus siglas en inglés); la expansión y proliferación de las instituciones de Bretton Woods, especialmente desde 1961; y, por último, la expansión de las instituciones internacionales durante el período posterior a la Guerra Fría para promover la paz, los derechos humanos y la democracia. Espero que examinando estas expansiones institucionales puedan llegar a plantearse algunos interrogantes fundamentales acerca de cómo se explica el cambio institucional internacional dentro de la disciplina del derecho internacional y sobre si esas explicaciones toman seriamente lo “local” o lo “subalterno” como agentes de cambio4. Ignorar el papel de lo “local” como agente de transformación institucional es, a mi juicio, inseparable de la naturaleza hegemónica del derecho internacional como una disciplina elitista. El primer grupo de interrogantes giran en torno a la explicación funcionalista de las instituciones internacionales. Proveniente del trabajo de David Mitrany (1933, 1946) en los años cuarenta, esta teoría explica el surgimiento de las instituciones internacionales como resultado de una necesidad pragmática de servir funciones concretas en relación, por ejemplo, con el comercio, los servicios postales o la regulación de los ríos. Esta explicación ha permanecido como la teóricamente dominante en los asuntos internacionales durante cincuenta años5. La idea central de esta teoría 3

Utilizo deliberadamente el término “Tercer Mundo” en lugar de “países en vías de desarrollo” por las razones ya indicadas, pero debe observarse aquí que no lo uso para indicar el espacio exclusivista y político-territorial de los Estados, sino más bien para designar una territorialidad cultural contingente y cambiante que pueda incluir a los Estados y a los movimientos sociales. Los límites que importan aquí no son los de los Estados, sino los de las formas de vida. Además, deseo evitar la teleología implícita en el término “desarrollo”. Véase Rajagopal (1998-99), donde se desarrolla esta comprensión de “Tercer Mundo” como se aplica en el derecho internacional y las relaciones internacionales.

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Al seguir esta línea de investigación, me inspiro en el trabajo del Colectivo de Estudios Subalternos. Véase Guha y Spivak (1988). El elemento central de esta crítica es que la historiografía elitista está constituida por “fracasos cognitivos” ocultos, lo que es inseparable de la dominación, y que el elemento agente del cambio está localizado en lo “subalterno” (Ibíd., 3, 6). Uso el término “local” para significar los movimientos sociales en la forma descrita posteriormente.

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Se pueden distinguir al menos dos aproximaciones teóricas a las instituciones internacionales. La primera es la escuela “realista”, que comienza con Hans Morgenthau y que trata las instituciones internacionales como instrumentos del poder estatal. La segunda es la escuela global Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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es que las instituciones nacen y se propagan debido a decisiones políticas jerárquicas, de arriba hacia abajo, que se correlacionan con las necesidades funcionales de la sociedad internacional. Esta teoría no reconoce los grupos de base, los individuos o los movimientos sociales como agentes de transformación nacional o de la historia jurídica internacional. Esta teoría debe cuestionarse sobre bases teóricas y empíricas, tanto en su verdad como en sus efectos políticos. La afirmación no es tanto que el funcionalismo fracasa como teoría de las instituciones internacionales en toda circunstancia, pues bien puede ser relevante en ciertas áreas de la vida internacional como la regulación de los servicios postales, por ejemplo. Lo que se sugiere más bien es que el funcionalismo tiene serias deficiencias a la hora de explicar la evolución de muchas instituciones internacionales políticamente motivadas, como las de Bretton Woods (IBW). En la medida en que el trabajo académico jurídico internacional continúe reiterando la imagen apolítica y técnica de las IBW, permanece atrapado en el funcionalismo6. El segundo conjunto de preguntas tiene relación con el lugar concreto que ocupan las instituciones internacionales en relación con el Tercer Mundo. En cierto sentido, las instituciones internacionales y el Tercer Mundo son como gemelos siameses: no se pueden pensar separados las unas del otro porque el desarrollo, los derechos humanos, el medio ambiente y otras instituciones operan principalmente en el Tercer Mundo. A medida que el Tercer Mundo se fue descolonizando y “entró” en la sociedad internacional a mediados del siglo XX, las instituciones internacionales comenzaron realmente a consolidarse dentro de una ola de pragmatismo. A pesar de esta coincidencia temporal, las explicaciones más aceptadas sobre las instituciones internacionales no dicen nada acerca de la influencia que pueda haber tenido el Tercer Mundo en la evolución de las instituciones o viceversa (véanse Kirgis, Jr. 1993, Schermers 1980). Desde esta perspectiva, las instituciones evolucionan debido a su propia lógica funcionalista, mientras que la gran política de la descolonización y el desarrollo ocurren en otro lugar. Además, en la medida en que las instituciones hablan del Tercer Mundo como si fuera un ente, se lo critica por “politizarlas” y por dificultar su funcionamiento efectivo7 . El “fracaso” de la resistencia del

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cosmopolita, anclada en la sensibilidad de influencia wilsonita, que ve las instituciones internacionales como antítesis del poder estatal. Gran parte de esta última escuela comparte la perspectiva funcionalista, al contemplar las instituciones internacionales como invenciones técnicas, destinadas a la resolución de problemas y a la formulación de políticas públicas que proporcionen una alternativa real a la arbitrariedad del poder estatal. Esta tendencia predomina en el campo del derecho internacional. Para un ejemplo de la primera de las corrientes, véase Morgenthau (1940). Para ejemplos de la segunda, véanse Haas (1964), Jessup (1956), Kunz (1957), Friedman (1964), Falk (1983), Chayes y Chayes (1995). Véase, p. ej., Carter y Trimble (1995, 528) (“tanto el FMI como el Banco Mundial se supone que son apolíticos”). Este cambio fue más común en el campo de los derechos humanos. Véase, p. ej., Donnelly (1988). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Tercer Mundo en la consecución de sus objetivos, como las propuestas de los años setenta por un Nuevo Orden Económico Internacional en la ONU, se explica descalificando el “radicalismo” irreal de sus propuestas (véase Franck 1986, 82). Esta segunda parte propone que se cuestionen esas visiones acerca del papel que ha jugado o no el Tercer Mundo en la expansión y consolidación de las instituciones internacionales. Para ello, examino los elementos clave en los discursos del colonialismo y el desarrollo, que han sido los discursos centrales para el gobierno del Tercer Mundo desde el período de entreguerras, destacando sus momentos de resistencia local, que no han sido capturados por las narrativas del derecho internacional tradicional. La expansión y la renovación de las instituciones internacionales no pueden comprenderse aisladamente de la resistencia del Tercer Mundo, ya sea en la forma de “nuevos movimientos sociales”, como los medioambientalistas, o en la forma de “viejos movimientos sociales”, como los nacionalistas. Esto puede ser más obvio en la proximidad contemporánea de las instituciones internacionales al activismo de base, pero las masas “del Tercer Mundo” han sido evocadas constantemente por los cosmopolitas jurídicos implicados en la expansión de la esfera de actividad de las organizaciones internacionales. Los movimientos sociales del Tercer Mundo, como las rebeliones campesinas, los movimientos medioambientalistas y los de derechos humanos, no sólo han usado la expansión de las instituciones internacionales desde los años sesenta, sino que el “Tercer Mundo” como categoría ha sido central para la expansión del dominio de lo “internacional” en sí. En otras palabras, la propia arquitectura del derecho internacional contemporáneo ha sido constituida mediante la evocación y la interacción continuas con la categoría de “Tercer Mundo”, que incluiría no sólo a los Estados, sino también a estos movimientos sociales. La invocación de las “masas del Tercer Mundo”, sean reales o imaginarias, fue esencial para la expansión de las instituciones internacionales. Con esta posición, esta parte del libro se aleja de diversas maneras significativas de los análisis existentes sobre las instituciones internacionales. Primero, introduce “los movimientos sociales”8 como una categoría teórica dentro del derecho internacional para permitir una comprensión 8

El término “movimientos sociales” no es nuevo en la sociología y la teoría social. Sin embargo, en tiempos recientes, la “investigación sobre movimientos sociales”, especialmente bajo la rúbrica de “nuevos movimientos sociales”, se ha movido hacia el centro de la teoría social. A grandes rasgos, esta producción académica puede dividirse en dos aproximaciones teóricas. La primera, conocida como teorías de la “movilización de los recursos”, predominante en el mundo anglosajón, está principalmente preocupada por la estrategia, la participación, la organización, la racionalidad, etc. La segunda, conocida como “aproximación a los nuevos movimientos sociales”, predomina en Europa, Latinoamérica y Asia del Sur, y destaca los aspectos culturales y simbólicos de los procesos de construcción de la identidad como centrales para la movilización colectiva. Esta última corriente está también fuertemente influenciada por el posestructuralismo, el posmarxismo y hasta cierto punto por el posmodernismo. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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de la compleja relación entre el Tercer Mundo y las instituciones internacionales. Es importante porque el “Tercer Mundo” con el que tratan las instituciones internacionales hoy no es el “Tercer Mundo” del período de la posindependencia9. El propio significado de “Tercer Mundo” ha sufrido un cambio radical desde los años cincuenta y sesenta, cuando tan sólo significaba una aglomeración de nuevos Estados independientes. Hoy, “Tercer Mundo” significa un conjunto de movimientos campesinos, medioambientalistas, feministas y otros, que se encuentran en alianzas regionales y globales con los Estados, los individuos, las instituciones internacionales y grupos privados. Ese es el “Tercer Mundo” en el que encuentran oposición instituciones internacionales como las IBW. Como lo demuestra el colapso de las negociaciones de la OMC en Seattle en 1999, las instituciones internacionales están hoy en día en abierta confrontación con la resistencia de masas (Rajagopal 1999b). Pero de igual importancia fue la invocación de los “nativos” como la fuerza directriz detrás del sistema de Mandato, o las “masas del Tercer Mundo” como la fuerza directriz clave detrás de la expansión de las IBW, incluso durante el apogeo del “radicalismo” del Tercer Mundo en la ONU en los años sesenta y setenta. En otras palabras, mientras que las IBW se encontraban formalmente comprometidas con los representantes de los Estados del Tercer Mundo, estaban simultáneamente comprometidas con las “masas del Tercer Mundo”, invocando el concepto como si fuera un tótem, exotizándolo, reaccionando a él y tomando forma gracias a él. Este esquivo “Tercer Mundo” es el que pretendo capturar en esta parte. Para recientes trabajos sobre movimientos sociales, véanse Álvarez, Dagnino y Escobar (1998); Eder (1993); Escobar y Álvarez (1992); Wignaraja (1993); Slater (1985); Oberschall (1993); Omvedt (1993); Tarrow (1994) y Touraine (1988). El derecho internacional ha permanecido virtualmente aislado de este trabajo académico. Una notable excepción es Falk (1987). El muy reciente trabajo del derecho internacional crítico ha comenzado tratando ese otro tipo de trabajo académico; véase Otto (1996b). La teoría de las relaciones internacionales ha intentado estudiar las cuestiones teóricamente ricas que surgen del trabajo académico que se ocupa de la “investigación sobre movimientos sociales”, bajo la rúbrica de “sociedad civil global”, “redes” y “globalización”, aunque no se ha comprometido plenamente con la crítica cultural contenida en esas teorías. Véanse Burbach et al. (1997), Ghils (1992), Lipschutz (1992), Shaw (1992), Sikkink (1993), Spiro (1995) y Wapner (1994). Para la teoría política y democrática, la nueva investigación ha hecho contribuciones importantes y sorprendentes, beneficiándose de las aproximaciones de los movimientos sociales radicales. Véanse Benhabib (1996), Kothari (1996), Laclau y Mouffe (1985), Sheth y Nandy (1996). De todas las disciplinas específicas, los estudios feministas y los estudios medioambientales han sido los que han ido más lejos en el desarrollo de críticas dentro de la tradición de los movimientos sociales, la mayoría de ellas persiguiendo una crítica al “desarrollo”. Véanse Basu (1995); Guha (1989); Omvedt (1993, 127-149); Fisher (1995); Linkenbach (1994); Sethi (1993); Sternbach (1992). Del mayor interés es la nueva corriente de trabajo académico que llamaría “teoría crítica del desarrollo”, que se apoya en las críticas de los movimientos sociales radicales del área de estudios del desarrollo. Véanse Sachs (1992), Escobar (1995), Rahnema y Bawtree (1997) y Banuri (1990). 9

Para una discusión y crítica de las nociones existentes de “Tercer Mundo” en el derecho internacional, véase Rajagopal (1998-99). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Segundo, se sugiere que la arquitectura del derecho internacional ha sido configurada ineluctablemente por la resistencia popular y civil del Tercer Mundo. Ello contrasta con las explicaciones tradicionales sobre el nacimiento de las instituciones internacionales, que destacan el papel de individuos sobresalientes, de los Estados o de simples necesidades funcionales que impulsan el comportamiento institucional10. Si la explicación que doy aquí es correcta, se siguen un cierto número de importantes implicaciones. La historia “eurocéntrica”11 de las instituciones internacionales, y con ella el derecho internacional, deben ser reescritos para reflejar de manera precisa el papel que han jugado varios grupos subalternos12. De hecho, el reciente trabajo histórico de algunos académicos ha comenzado ya este proceso. Por ejemplo, David Kennedy ha explicado el papel que los movimientos feministas por la paz jugaron en la creación de la Liga de Naciones y también su posterior exclusión de la Liga (véase Kennedy 1987, 878). Por otro lado, una crítica extrema antiimperialista de las instituciones internacionales, como las IBW, debería también reconsiderar el papel que juegan a la hora de recibir, apoyar, enfrentar y cooptar la resistencia popular de varios tipos. Tercero, el reafirmar la relación entre resistencia y cambio institucional puede servir también para atenuar parte del prejuicio existente en el derecho internacional contra la resistencia popular. En concreto, estoy interesado en cómo se podría extraer el elitismo del derecho internacional mediante la introducción de la resistencia en su formulación, obligándole a reconocer las voces subalternas. Como bien se sabe, el derecho internacional nunca se ha preocupado primariamente de las protestas de masas o de los movimientos sociales, excepto en el contexto de la autodeterminación y la formación de Estados (véanse, Cassese 1995, Crawford 1979, Quaye 1991). El derecho internacional ha tratado todas las otras protestas y movimientos populares como por fuera del Estado y, por ello, como ilegítimas e ilegales. Esta división se ha basado en una concepción liberal de la política, que distingue marcadamente entre la política institucional rutinaria y otras formas extrainstitucionales de protesta (véase Bright y Harding 1984). Aunque antes pudiera haber existido cierta justificación para esta actitud, ese modelo de política no tiene ningún parecido con la realidad en un mundo cada vez más cosmopolita de flujos de información, redes económicas y redes de organizaciones no gubernamentales, y es fuertemente criticado 10

11

12

El ejemplo más famoso de esto es tal vez el papel que jugaron J.M. Keynes y H.D. White en la formación de las IBW. Véase Dam (1982). Naturalmente, esta es una afirmación apenas novedosa en el trabajo académico internacional sobre el Tercer Mundo. Para una discusión temprana e incisiva sobre el eurocentrismo en el derecho internacional, véase Baxi (1972). Para una discusión más reciente, véase Gathii (1998). El término “subalterno” se toma prestado, obviamente, del trabajo académico sobre teoría poscolonial. Véase Spivak (1988). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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en las ciencias sociales (Bright y Harding 1984) y el derecho (véanse Koskenniemi 1989, 52-131; Unger 1975). Debido a su concepción liberal de la política y a su incapacidad o falta de voluntad de tener en cuenta el impacto de los movimientos colectivos y de las formas de lucha por la identidad distintas al nacionalismo, el derecho internacional ha permanecido extrañamente artificial y superficial. El enfoque que proponemos ofrece una manera de superar esa dificultad. Este intento por obligar al derecho internacional a que se tome en serio la resistencia del Tercer Mundo podría malinterpretarse fácilmente como un argumento liberal más, que aboga por la sustitución del paradigma estatalista por “nuevos” paradigmas como el de la sociedad civil, o por que el Estado sea marginado e incluso suplantado por estos nuevos actores13. No es mi intención defender aquí esos argumentos. Lo que se pretende más bien es defender muchas de las formas extrainstitucionales de resistencia generadas en el Tercer Mundo que permanecen invisibles al derecho internacional, a pesar de que su propia arquitectura es producto de una interacción intensa y ambivalente con esa resistencia. Metodológicamente, esta parte del libro desarrolla una crítica que pretende repensar el lugar del “Tercer Mundo” en el derecho internacional, como parte de un trabajo académico emergente14. Mientras que las similitudes y contradicciones teóricas entre este nuevo trabajo académico sobre el derecho internacional y el trabajo académico sobre movimientos sociales no se desarrollan en estas páginas, se deben hacer algunas advertencias que permitan delinear con mayor precisión el propósito de la investigación en esta segunda parte. Primero, en esta parte no se intenta presentar una etnografía sistemática de todos los movimientos sociales que han impulsado en algún momento la evolución institucional internacional. El énfasis 13

Gran parte de la teoría reciente sobre relaciones internacionales sigue esta corriente, centrándose en la sociedad civil. Véanse las fuentes citadas en la nota 10. En el derecho internacional, véanse Weiss y Gordenker (1996), Khan (1996), Falk (1998), Charnowitz (1997), Schreuer (1993), McCormick (1993), Symposium Issue (1993), Symposium Issue (1996). Véase también Schachter (1997), donde se concluye que es improbable que el Estado desaparezca pronto.

14

Reconozco este tipo de nuevo trabajo académico con la identidad intelectual emergente de TWAIL (Third World Approaches to International Law, Enfoques del Tercer Mundo al Derecho Internacional), que desafía las bases estatales, elitistas, colonialistas, eurocéntricas y machistas del derecho internacional. Véase TWAIL, Mission Statement, Conference on New Approaches to Third World Legal Studies (March 7-8, 1997, Harvard Law School). Naturalmente, se une a un género de trabajo académico ya existente dentro de la tradición del Tercer Mundo. Los académicos de esta corriente incluyen tanto a jóvenes como a ya reputados profesores (en orden alfabético): Helena Alviar, Anthony Anghie, Keith Aoki, Upendra Baxi, Lan Cao, B.S. Chimni, James Gathii, Yash Ghai, Ruth Gordon, Shadrack Gutto, Hope Lewis, Tayyab Mahmoud, Makau Wa Mutua, Vasuki Nesiah, Joel Ngugi, Celestine Nyamu, Liliana Obregón, Obiora Okafor, Joe Oloka-Onyango, Diane Otto, Neil Stammers, Kerry Rittich, Hani Sayed, B. de Sousa Santos, Amr Shalakany, Issa Shivji, Chantol Thomas y C.G. Weeramantry. Para un intento reciente dentro de esta corriente de trabajo, véanse Mickelson (1998) y Rajagopal (1988-89). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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aquí es únicamente en los movimientos más significativos, en algunas áreas señaladas de la expansión institucional, como el alivio de la pobreza y la protección medioambiental. Segundo, sin arrogarme la presunción de hablar en nombre de los campesinos, los ambientalistas, las mujeres y otros individuos que han sido activos participantes en estos movimientos sociales, he intentado construir una narrativa más compleja y más densa sobre los modelos de cambio institucional en el derecho internacional. Puede que sea político representar de esta forma al “Otro”, pero no es menos político mantener el silencio acerca del “Otro”. Tercero, hay también un riesgo de romantizar lo “local” y de construir narrativas de progreso al estilo ilustrado sobre los movimientos sociales como los grandes sucesores de los Estados. No se pretende presentar a los movimientos sociales en esos términos; de hecho, lo que los hace interesantes son precisamente los aspectos contingentes, cambiantes, ligados al contexto de cada uno de los movimientos cuando abordan el espacio global ocupado por las IBW. Esto sitúa a esos movimientos lejos de las narrativas reduccionistas y totalitarias del derecho internacional. Cuarto, al centrar la atención en las identidades “nuevas” en el capítulo de las IBW, tales como el medio ambiente, no se pretende sugerir que las identidades “viejas”, basadas en la clase o en la nación, sean ahora irrelevantes. Especialmente en esta época de globalización, preservar los espacios locales depende cada vez más de la noción de soberanía, que sigue siendo una doctrina cardinal dentro del derecho internacional15. Sin embargo, esta parte del libro descansa en la convicción de que la comprensión tradicional de la soberanía no es ya adecuada para la defensa de los espacios locales, y que la comprensión del papel de los movimientos sociales en el derecho internacional es imperativa para invertir el prejuicio existente a favor de lo “global” sobre lo “local”. Finalmente, sigue siendo un hecho que varios movimientos sociales que se organizan en torno a identidades múltiples como el género, el medio ambiente, la etnia y la clase son las movilizaciones populares más poderosas en el mundo de hoy; la cuestión es de qué manera el derecho internacional ha dado forma a esos movimientos y ha tomado forma de ellos. Contar su historia es un simple proceso de narrar una “historia desde abajo”16. Las instituciones internacionales deben ser vistas como variables independientes, como campos discursivos, que proporcionan el aparato y las técnicas para la formulación y transmisión de políticas y prácticas de colonialismo y desarrollo. Los análisis existentes sobre los orígenes del desarrollo no toman en cuenta las instituciones internacionales17 . En nuestro 15

Para una reciente e importante discusión sobre la soberanía en el derecho internacional, véanse Kennedy (1999), Kingsbury (1998) y Schachter (1997).

16

Tomo prestada esta frase de Krantz (1985).

17

Una excepción son Murphy y Augelli (1993). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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análisis, siguiendo a North (1990), las instituciones internacionales deben ser tratadas como totalidades irreductibles y autocontenidas, que no pueden ser reducidas a una relación causal con factores económicos o ideológicos. Esto significa que las instituciones internacionales no pueden ser vistas como meros vehículos para la puesta en práctica de los “paradigmas” de desarrollo que en un determinado momento sean dominantes. Deben ser vistas, en lugar de ello, como actores independientes, con sus propias dinámicas y políticas internas. Estas instituciones deben ser entendidas, por lo tanto, como campos en los cuales se ha desarrollado la dominación del Primer Mundo y la resistencia del Tercer Mundo durante el siglo XX18. Siguiendo este enfoque, las instituciones internacionales han jugado un papel fundamental, mediando y a menudo desradicalizando las relaciones conflictivas entre las intervenciones a favor del desarrollo y muchas sociedades no europeas19. En particular, las instituciones internacionales han servido a menudo para absorber y canalizar la resistencia desatada por los movimientos de masas, sean éstos de independencia nacional en el periodo de entreguerras, las revoluciones marxistas del periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial, los nuevos movimientos sociales de los años setenta y ochenta, o los movimientos democráticos, nacionalistas y otros movimientos identitarios de los años ochenta y noventa. En cada uno de estos periodos, las instituciones internacionales han funcionado como amortiguadores vitales contra la resistencia de masas. El capítulo 3 describe el sistema de Mandato de la Liga y las técnicas y procesos concretos que se inventaron para controlar las poblaciones de los territorios coloniales, y que constituyeron un trabajo de preparación crucial para las intervenciones posteriores a favor del desarrollo. El capítulo 4 examina la creación de nuevas instituciones por los países del Tercer Mundo en la ONU, desde mediados de los sesenta a mediados de los setenta, como un momento de resistencia y desafío radical al derecho internacional, que revela hasta qué medida las instituciones internacionales se han convertido en campos de resistencia, pero también las limitaciones de esa resistencia. Como ejemplos, analizo la Conferencia de Bandung, la formación de la Unctad y los escritos de Mohammed Bedjaoui. El capítulo 5 proporciona un resumen de los cambios fundamentales en la naturaleza de la resistencia del Tercer Mundo y, por lo tanto, en el propio significado de 18

Esta visión de las instituciones internacionales no es nada novedosa. Véase, p. ej., Claude, Jr. (1971), especialmente el capítulo 16. Lo distinto es la explicación que proporciono sobre el porqué es así y cuáles son las implicaciones que puede tener para el derecho internacional.

19

Sobre este tema, me inspiro en el trabajo pionero de Kennedy (1987), que pone de relieve la compleja relación entre los hechos (constituidos por los incidentes locales) y el derecho (constituido por las actividades internas de la burocracia), aunque no en el contexto específico del Tercer Mundo. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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“Tercer Mundo” en el derecho internacional. Se analiza cómo se pretendió neutralizar esta nueva resistencia en el Tercer Mundo por parte de Occidente desde los años setenta, fundamentalmente a través de las IBW. Sugiero que en ese proceso las IBW han adquirido un “nuevo” carácter y una infusión de vida que las han transformado en “instituciones austeras y totales” foucaultianas que tienen una relación compleja con la resistencia de masas. En concreto, las IBW han desarrollado su agenda actual sobre desarrollo humano sostenible, con su énfasis en el alivio de la pobreza20 y la protección medioambiental, como resultado de un intento por controlar la resistencia de base, popular, del Tercer Mundo en los años sesenta y setenta. El capítulo 6 examina el nuevo papel que las instituciones internacionales han asumido en la promoción de la democracia y el orden político en los países en desarrollo como el sine qua non para el desarrollo en los años noventa, y cómo esta politización de las instituciones está interactuando con la resistencia de masas de los movimientos sociales, a veces transformándolos y otras veces conteniéndolos. En efecto, el giro de las instituciones internacionales hacia la democracia en los noventa fue una exigencia que respondía a los retos políticos presentados por el ascenso de los movimientos de masas. Con ello, la institucionalización del desarrollo se completa. Como ejemplos, estudio las operaciones de paz como intervenciones para el “desarrollo” y examino la nueva doctrina del Banco Mundial de una estructura flexible del desarrollo.

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World Bank (1992, Directiva Operativa 4.15). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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CAPÍTULO 3

Preparando el terreno: el sistema de Mandato

L

os países en vías de desarrollo han experimentado extraordinarias transformaciones económicas, culturales, legales, sociales y políticas bajo la bandera del “desarrollo” en los últimos 50 años, después de la descolonización. Las prácticas, normas e instituciones “modernas” han pretendido desplazar a sus equivalentes tradicionales en aras de conseguir la eficiencia, la justicia o la prosperidad. Es tan poderoso el “desarrollo” como régimen de representación, que todo lo que se refiere al mundo no occidental está gobernado por su lógica, desde las imágenes populares de los medios de comunicación (barrios de invasión y niños hambrientos) hasta virtualmente todas las prácticas de gobierno. De hecho, el mismo término “mundo en desarrollo” refleja el poder de la idea. Según la comprensión habitual de cómo tuvo lugar esta extraordinaria transformación social, el discurso del desarrollo es en su totalidad el producto de las sensibilidades políticas, institucionales y morales de la época posterior a la Segunda Guerra Mundial. Desde esta perspectiva, al colonialismo como sistema político-económico le sucedió el desarrollo, con una ruptura precisa en algún punto de los años cincuenta, cuando los territorios coloniales obtenían la independencia y se comenzaban a concentrar en la construcción nacional. Esta narrativa de la evolución histórica del desarrollo como discurso ha intrigado a los académicos del desarrollo: ¿cómo un régimen de representación tan elaborado y complejo como el desarrollo pudo surgir de repente y establecerse como la lógica gobernante en el sistema internacional? Según lo expresa un estudio crítico reciente, “en términos generales, el periodo entre 1920 y 1950 se sigue entendiendo mal, al ser explicado mediante la hipótesis de la superposición de los regímenes de representación coloniales y desarrollistas” (Escobar 1995, 27). La idea de este capítulo es que el sistema de Mandato de la Liga de las Naciones es el que proporciona el vínculo institucional en la transición entre el colonialismo y el desarrollo. En concreto, se plantea que el conjunto completo de instituciones inBalakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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ternacionales posteriores a la Segunda Guerra Mundial, desde las que se encargan del comercio y el desarrollo hasta las que se ocupan de los derechos humanos, tienen sus orígenes en el sistema de Mandato. Esa idea se defiende mediante un análisis de las técnicas específicas que el sistema de Mandato inventó para tratar con los “nativos” en los territorios sometidos a mandato por la Liga, técnicas que van desde las herramientas tradicionales de planificación del desarrollo hasta los procesos de petición. Esta expansión de las actividades del sistema de Mandato fue posible gracias a una continua evocación e interacción con los “nativos”, un antecedente de “Tercer Mundo”. De esta forma, la disciplina de las relaciones internacionales tomó fundamentalmente su estructura de la experiencia del sistema de Mandato en sus contactos con el Tercer Mundo. El sistema de Mandato fue establecido por la Liga de las Naciones para administrar los territorios y pueblos no europeos que estaban bajo el control de Alemania y Turquía antes de la Primera Guerra Mundial. Como describe M. Rappard, director de la sección de mandatos del Secretariado de la Liga, “el sistema mandatario constituyó una especie de punto medio entre la propuesta presentada por los defensores de la anexión y la presentada por aquellos que deseaban confiar los territorios coloniales a una administración internacional”21. Si bien es cierto que la diplomacia de las conferencias internacionales había plantado las bases para la evolución de la administración internacional en el siglo XIX, en su momento la creación de la Liga fue un experimento totalmente novedoso y así fue señalado por los principales tratadistas (Claude 1971, 41)22. Ciertamente, la preocupación principal para ellos giraba en torno al tema de la soberanía, es decir, dónde se encontraba la soberanía de los territorios bajo mandato, cómo era compartida la soberanía de los mandatarios con la de Liga y cuestiones similares. Mi propia preocupación, por otro lado, se centra en torno a otros aspectos del sistema de Mandato que introdujeron un nuevo actor en las relaciones políticas entre los pueblos europeos y no europeos: la institución internacional23. 21

Citado en Wright (1930, 24). La obra de Wright se considera generalmente el estudio definitivo sobre el sistema de Mandato. Para otras obras, véase White (1926), Margalith (1930), Bentwich (1930) y Hall (1948). Hubo otras obras durante el periodo de entreguerras que trataron el sistema de Mandato desde la perspectiva de la capacidad que los “nativos” poseían para la independencia. Véase, p. ej., Ritsher (1934). También se han escrito estudios específicos para países del sistema de Mandato. Véase, p. ej., Dore (1985). Para una exploración más reciente y lúcida del sistema de Mandato, véase Weeramantry (1992).

22

Para una discusión completa, véase Kennedy (1987).

23

Mis ideas en este capítulo están influidas por el trabajo de Anthony Anghie sobre la relación entre el sistema de Mandato, el colonialismo y la soberanía. Véase Anghie (1995, capítulo 5). En este capítulo intento desarrollar su trabajo y sostengo que el sistema de Mandato no solo contribuyó a la creación de un nuevo tipo de soberanía y Estado-nación, como él lo afirma, sino que también proporciona un importante puente institucional entre el colonialismo y el discurso del desarrollo, y marca el origen de la institución internacional por esencia del siglo XX. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

PREPARANDO EL TERRENO: EL SISTEMA DE MANDATO

Con el establecimiento de la Liga, el derecho internacional adquirió el aparato de administración internacional que permitiría que los poderes coloniales realizaran dos tareas: primero, creó una red de agencias internacionales encargada de recoger sistemáticamente información sobre las condiciones sociales, económicas y políticas en las colonias. Esas agencias incluían no sólo la Comisión Permanente de los Mandatos (CPM) y la OIT, sino también varias comisiones especiales que se encargaban de la esclavitud, la salud y el armamento, al igual que varias comisiones ad hoc de investigación24. Aunque los poderes coloniales habían comenzado a estudiar sistemáticamente todos los aspectos de la vida de los nativos en las colonias a través del censo e instrumentos similares durante el siglo XIX25, la constitución de instituciones internacionales por la Liga con la responsabilidad especial de recoger y analizar esa información aceleró y solidificó la tecnocratización del poder en la relación colonial. En esencia, la experiencia del sistema de Mandato estableció las bases para una burocratización internacional más intensa de la vida social en el Tercer Mundo tras la Segunda Guerra Mundial (Escobar 1995). Además, la información que se recogió se midió contra “estándares” establecidos por la CPM, modelados a imagen de los europeos, en áreas tan diversas como la inmigración, el trabajo, la educación, la salud y la política de tierras (Wright 1930, 219-64). Segundo, el sistema de Mandato comenzó el proceso que permitió a los poderes mundiales trasladar el peso moral de la administración de las colonias a una burocracia tecnocrática y sin rostro. Ello marcó una importante innovación: puesto que la oposición pública doméstica al colonialismo había minado los fundamentos morales de los imperios coloniales, estos últimos estaban deseosos de encontrar una forma alternativa de disponer de la administración de esos territorios que les permitiera seguir manteniéndolos abiertos al comercio y la explotación26. Los poderes coloniales sufrieron una crisis moral o de legitimidad durante los años de entreguerra, por a razones internacionales y domésticas complicadas, y necesitaban “recuperar su iniciativa moral”, como describió Wilfred Jenks (1958, 246-8). En24

Véanse Wright (1930, 178-84) y Berman (1993) (sobre las comisiones de investigación ad hoc durante el periodo de entreguerras).

25

Por ejemplo, véase la discusión en Chatterjee (1993, capítulos 2 y 10).

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Como sugiere Sir Frederic Lugard, “las democracias de hoy en día exigen el derecho al trabajo, y la satisfacción de esta exigencia es imposible sin las materias primas de los trópicos, por un lado, y sin sus mercados, por otro”. Véase Lugard (1922, 61). Lugard fue un administrador colonial británico de gran experiencia en el África Occidental (Nigeria), que también fue miembro de la Comisión Permanente de los Mandatos de la Liga de las Naciones. De hecho, una de las principales razones de la negativa de los Estados Unidos a unirse a la Liga de las Naciones fue el fracaso de ésta en asegurar una “puerta abierta” a la política comercial, especialmente en lo relativo al petróleo del Medio Oriente. Véase Wright (1930, 48-56). Para una discusión sobre el sistema de Mandato y la negativa de los Estados Unidos a unirse a la Liga, véanse Logan (1945) y Batsell (1925). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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contraron la solución bajo la forma de un nuevo actor en las relaciones internacionales: las instituciones internacionales. Es importante tenerlo en mente, puesto que destaca el papel crucial que éstas jugaron en la transición del colonialismo al desarrollo. Lo justificaré después mediante un análisis de las maniobras burocráticas que constituyeron el establecimiento de estándares en la CPM. Cuatro aspectos del sistema de Mandato son relevantes aquí para analizar cómo las instituciones internacionales jugaron un papel mediador crucial en la transición entre colonialismo y desarrollo, y, en el proceso, ayudaron a controlar la resistencia de masas. El primer aspecto es realmente un enigma: ¿qué constelación de factores permitió la evolución que llevó a la idea del bienestar de los nativos como la consideración principal de la política internacional, cuando el colonialismo del siglo XIX se recuerda con justicia por su crueldad hacia los nativos? El segundo aspecto se refiere a los componentes sociales de sistema de Mandato que constituyeron las bases para el aparato del desarrollo, y especialmente a cómo la ciencia de “descubrir los hechos” acerca de los nativos se transformó en un programa tecnocrático que generó un nuevo tipo de derecho que se fusionó con la administración. En otras palabras, existió una profesionalización e institucionalización del desarrollo, a través del sistema de Mandato, incluso antes de la aparición del desarrollo como una disciplina académica y una práctica política tras la Segunda Guerra Mundial. El tercer aspecto es la creación de una dinámica para la expansión institucional, mediante el establecimiento de “estándares” europeos en áreas que iban desde la política laboral a los armamentos y a los cuales los nativos estaban destinados a aspirar. El énfasis aquí no se coloca en la creación de esa distancia entre “hechos” y “estándares” en sí misma, sino en cómo la creación de esa distancia se convirtió en una práctica institucional de forma autorreproductora. Sugiero que este aspecto autorreproductor del trabajo de la CPM es una característica esencial de las instituciones internacionales en la medida en que luchan por equilibrar la cooperación frente a la supervisión de los gobiernos. Esta dinámica interna proporciona el campo de autonomía para las instituciones internacionales y explica también su naturaleza desradicalizadora, al transformar los encuentros con la “realidad” en prácticas institucionales. El último aspecto es la instauración de mecanismos que pretendían hacer que el sistema “rindiese cuentas al público”, construyendo mecanismos de seguridad que evitasen abusar de los nativos, especialmente el proceso de petición que les permitió a estos últimos presentar quejas ante la CPM. Me interesa destacar cómo este precursor temprano de los mecanismos de petición del derecho internacional moderno, como el procedimiento 1503 (véase Naciones Unidas 1970), funcionó como intermediario entre Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

PREPARANDO EL TERRENO: EL SISTEMA DE MANDATO

la política de lo “local”, que generaba las peticiones, y la política de lo “global”, que representaba la Liga, y cómo en ese proceso los contenidos de las peticiones acababan siendo burocratizados y desradicalizados.

LA INVENCIÓN DEL “BIENESTAR Y DESARROLLO” COMO PRIMER PRINCIPIO El artículo 22 (1) del Pacto de la Liga establece el principio de desarrollo de los pueblos nativos a través del sistema de Mandato en términos simples: 1 A aquellas colonias y territorios que como consecuencia de la última guerra hayan dejado de estar bajo la soberanía de los Estados que anteriormente los gobernaban y que están habitados por pueblos que no son todavía capaces de soportar por sí mismos las difíciles condiciones del mundo moderno, se les deberá aplicar el principio de que el bienestar y el desarrollo de esos pueblos constituye una delegación sagrada para la civilización y se incorporarán las garantías requeridas para el cumplimiento de esa delegación en este Pacto. 2 El mejor método para dar efectos prácticos a este principio es confiar la tutela de esos pueblos a las naciones avanzadas que en función de sus recursos, su experiencia o su posición geográfica puedan acometer mejor esa delegación y que estén dispuestas a aceptarla; esta tutela deberá ejercerse por las naciones como mandatarios en nombre de la Liga27.

Este texto señala un evento trascendental dentro de las relaciones entre Occidente y el Tercer Mundo. Primero, en el ámbito del derecho internacional, el principio de “delegación sagrada de la civilización”, promulgado como un deber de los poderes coloniales, marca un viraje que se aparta de los estrechos límites de derecho internacional europeo del siglo XIX y camina hacia las pretensiones más amplias del cosmopolitismo del siglo XX (Anghie 1995, Kennedy 1996). Por supuesto, no era la primera vez que se enunciaba ese principio: en la temprana fecha de 1783, Edmund Burke, en su discurso ante el Parlamento británico sobre la Propuesta de Ley para la India presentada por Fox*, había formulado el principio de confianza en términos de deberes del poder colonial: todo poder político que se ejerce sobre los hombres... debería de una forma u otra ejercerse en beneficio de ellos en última instancia. Si 27

Pacto de la Liga de las Naciones, artículo 22 (1). Véase el Pacto de la Liga de las Naciones, reimpreso en Israel (1967).

*

El autor cita un hecho conocido en la historia constitucional británica, el fracaso de la East India Bill (Propuesta de Ley sobre la India), presentada a instancias del whig (liberal) Charles James Fox, secretario de Estado, que pretendía reformar el régimen de gobierno en la India, para algunos a costa del poder real, el propio rey incluido. Edmund Burke fue uno de los principales defensores de la Propuesta (N. del T.). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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ello es cierto con respecto a todas las clases de dominio político y en relación con cada una de las descripciones de privilegio comercial –ninguna de las cuales es un derecho autoadquirido ni una concesión para el beneficio meramente privado de sus tenedores–, entonces esos derechos o privilegios, o como quiera que se les quiera llamar, son todos, en su sentido más estricto, una delegación. Y es esencia de toda delegación el rendir cuentas de ella. (Lindley 1926, 330)

El juez Marshall del Tribunal Supremo de los Estados Unidos también había caracterizado a los pueblos indios como tutelados del Gobierno estadounidense: “Están (los indios) bajo un estado de tutela. Su relación con los Estados Unidos se asemeja a la de un tutelado con su guardián”28. De hecho, la infantilización de los súbditos y las razas fue una práctica corriente dentro del derecho internacional del siglo XVII29. Además, hay algunos otros precedentes históricos del sistema de Mandato: el artículo 6 del Acta General de la Conferencia de Berlín de 1885 establece que los poderes europeos que ejerzan derechos soberanos en la región del Congo “se obligan a velar por la preservación de las tribus nativas y a cuidar por la mejora de las condiciones de su bienestar moral y material, y a ayudar a suprimir la esclavitud y especialmente el tráfico de esclavos” (citado en Lindley 1926, 333). La hipocresía de todo eso radica en que más que proteger el bienestar de los nativos, la Conferencia de Berlín preparó el camino para la rapiña de África, y la explotación y el asesinato sistemáticos de los congoleños por el rey Leopoldo y sus enviados, conducidos por el mercenario estadounidense Henry Morton Stanley. Recientes estudios de ese período estiman que más de 10 millones de personas fueron masacradas en lo que es tal vez el genocidio peor conocido del mundo (véanse Hochschild 1998; Wright 1930, nota 42, 19). Además, precedentes históricos del sistema de Mandato pueden encontrarse en el Acta de Bruselas de 1892 (Lindley 1926, 333) y en las prácticas coloniales de Gran Bretaña30, Italia, Japón y Estados Unidos (Wright 1930, 19-20). Pero hubo dos claras innovaciones: por primera vez, este principio de “delegación sagrada para la civilización” se formuló en términos de una administración internacional, es decir, en términos de órganos de la Liga y otras agencias especializadas como la OIT. Ello tuvo el efecto de transformar un principio en un programa. Como lo expresa la Corte Internacional 28

Cherokee Nation V. Georgia, 5 Peters en 17, citado por Lindley (1926, 330).

29

Para una reseña de la descripción que hacía Francisco Vitoria de los indios como niños durante el encuentro colonial con los españoles, véase Anghie (1996). Ashis Nandy ha señalado incluso los paralelos importantes existentes entre el desarrollo del colonialismo y el desarrollo del concepto moderno de niñez en el siglo XVII. Véase Nandy (1983, 14-15; 1987). Para una discusión de estos temas, véase Rajagopal (1998-99).

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El uso del lenguaje de los Mandatos en relación con Kenya bajo la administración británica véase en Lindley (1926, 335). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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de Justicia en el caso International Status of South West Africa, el mandato “se creó, en interés de los habitantes de territorios y de la humanidad en general, como una institución internacional con un objeto internacional; una delegación sagrada para la civilización” (ICJ Reports 1950, 132). En segundo lugar, el “bienestar y desarrollo” de los nativos fue explícitamente recogido como la finalidad del sistema de Mandato, adoptando, por lo tanto, todo un tono humanitario que hasta entonces sólo había existido en los márgenes31. Ello transformó el humanitarismo de un principio de dominación y resistencia en uno de gobierno. No fueron logros menores. Después de todo, el positivismo del siglo XIX había usado el lenguaje de la civilización como un instrumento de exclusión para mantener a los países no occidentales por fuera del derecho internacional (Gong 1984; Anghie 1995, capítulo 2; Bedjaoui 1979; Bull y Watson 1984, 217). Ahora el Pacto de la Liga introducía el lenguaje de la civilización como un lenguaje de responsabilidad de los civilizados (poderes occidentales) que aseguraba la transición humanitaria de los pueblos no occidentales desde la tradición a las “difíciles condiciones del mundo moderno”. Esta responsabilidad fue el resultado de una conjunción entre el deseo económico de incorporar los territorios no occidentales al sistema económico mundial, especialmente evitando las disputas sobre acceso a los mercados entre poderes coloniales, y un humanitarismo dirigido a las masas incivilizadas y oscuras (Wright 1930, 9-10). Esta conjunción ya fue señalada con claridad en uno de los informes más antiguos de la Conferencia de Paz de París en 1918 por G.L. Beer: Bajo las condiciones políticas modernas, la única forma de terminar con el problema de los pueblos políticamente atrasados, que requieren no sólo control político externo sino también capital extranjero para reorganizar sus sistemas económicos estancados, es evidentemente delegar la tarea de gobierno a aquel Estado cuyos intereses estén más directamente involucrados... Sin embargo, si esas regiones atrasadas son confiadas por mandato internacional a un Estado, en el contrato de delegación deben incorporarse las salvaguardas más rígidas que protejan a la población nativa de la explotación y también que aseguren que los intereses de otros Estados extranjeros no se perjudiquen por acción u omisión. (Citado en Wright 1930, 22)

Esta conjunción es, obviamente, reflejada con claridad en la frase “bienestar y desarrollo” del artículo 22 del Pacto. 31

Para una discusión sobre los antecedentes humanitarios del sistema de Mandato, incluyendo los principios de fideicomiso y delegación sagrada, véanse Hall (1948, 97-100); Wright (1930, 9) y Margalith (1930, capítulo 4). Véase también Consequences for Status of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa), Notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), ICJ Reports (1971, 12, 28-29, par. 46) (“esta responsabilidad tenía que ejercerse para el beneficio de los pueblos afectados, que se reconocía que tenían intereses propios”). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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El humanitarismo económico no fue el resultado de una coincidencia fortuita. Más bien, se basó en las lecciones aprendidas por experimentados administradores coloniales, especialmente británicos, como Sir Frederic Lugard, que concluyeron que los nativos tenían que ser transformados en recursos económicos productivos en lugar de ser brutalmente explotados. Como describe Quincy Wright, con las adquisiciones densamente pobladas como la India o las adquisiciones tropicales como África Central se comenzó a pensar que los nativos eran un activo económico importante. Sin su trabajo, el territorio no producía. Así, los administradores más capaces, como los de Nigeria, comenzaron a estudiar a los nativos y a cuidar no sólo su bienestar material sino también su bienestar psicológico, con gratificantes resultados económicos. En todo lugar se reconocieron los efectos devastadores y antieconómicos del tráfico de armas y almas entre los nativos y se controló su importación. En algunas partes de África, especialmente en la costa oeste, los problemas más fundamentales de un sistema de tierras equitativo y de una política de trabajo humana y liberal se estudiaron y se resolvieron hasta cierto punto. (Wright 1930, 10)

De hecho, esa era la lógica detrás de “el gobierno indirecto” del imperio británico, que contrastaba con el “gobierno directo” de los franceses. El aspecto “liberal y humano” de la política colonial o la inspiración de la política colonial por ideales humanitarios no fueron invenciones de la edad moderna, sino que son tan antiguos como el gobierno colonial (Furnivall 1956, 289). El sistema de Mandato tampoco fue simplemente el resultado “del idealismo liberal y humanitario”, como se cree a menudo (Hall 1948, 8). Más bien, fue el resultado de una combinación de factores humanitarios, un deseo de mantener un nivel mínimo de autoridad moral en el colonialismo y las exigencias políticas de las relaciones entre los grandes poderes occidentales. Pero lo que el sistema de Mandato realmente significó en el contexto del derecho internacional fue que coincidió con la creación de una administración internacional que ayudó a transformarlo de un principio en un programa. Ello ha sido observado por varios tratadistas que realizan distinciones sobre esa base entre el sistema de Mandato y otros acuerdos internacionales como la Conferencia de Berlín de 1885 o la Conferencia de Algeciras de 1906 (Temperley 1969, citado en Wright 1930, 23). Es importante señalar que esta conjunción económico-humanitaria en el derecho internacional coincidió con desarrollos significativos en el pensamiento social y político occidental que hicieron de la idea de “desarrollo y bienestar” de los nativos una fuerza poderosa. Primero, se reconoció cada vez más, en las obras de autores como J. A. Hobson y en la práctica de los poderes coloniales como el Reino Unido, que el colonialismo era económiBalakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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camente ineficiente y políticamente inestable y, por lo tanto, debía modificarse para que produjera menos fricción y un comercio más libre entre los poderes europeos (Anghie 1995, 258). Según Lugard (1922), esa determinación fue crucial puesto que el colonialismo era demasiado importante para las masas ordinarias de los Estados europeos como fuente de recursos y trabajo, lo que contradice la idea predominante entre grupos importantes de liberales de izquierda de que el colonialismo era una empresa elitista que interesaba únicamente a los capitalistas ricos. Segundo, el sistema de gobierno indirecto popularizado por la administración británica, cuando se combinaba con el idealismo wilsoniano, producía una corriente de opinión poderosa favorable a que los nativos se “desarrollaran” tanto económica como políticamente, siempre y cuando se asegurara el interés económico de los poderes coloniales. La expresión más notoria de ello es el sistema de jefes nativos, creando lo que se ha descrito elocuentemente como “despotismo descentralizado” (Mamdani 1996). Como dice Furnivall (1956, 277), “el gobierno indirecto a través de la jefatura nativa es la forma más simple y económica mediante la cual un poder occidental puede obtener el control económico”. Eso fue entendido con toda claridad por los administradores de la CPM. Como lo expresó M. Yanaghita, el representante japonés: Encontramos que con este sistema muchos jefes, tanto grandes como pequeños, quedan a cargo de asuntos de menor importancia conectados con la administración municipal. Se les permite continuar ejerciendo esas tareas de la manera más imponente, beneficiándose del gran respeto tradicional que todavía reciben de sus súbditos. Apenas conscientes del hecho de que su pequeña soberanía se ha transferido a un grupo superior, ayudarán en el trabajo del gobierno mandatario y se contentarán con una dignidad pública de papel y un modesto salario. (CMP, Min., III, en 283, citado en Wright 1930, 245)

Tercero, la noción de “desarrollo” había adquirido un aura científica tras Marx. El significado biológico de este término, derivado del darwinismo, que acabó significando el proceso mediante el cual las potencialidades completas de un organismo se desarrollan hasta que éste alcanza su forma natural, completa y predestinada, fue importado al ámbito social a finales del siglo XVIII (Esteva 1992, 8). Este concepto interactuaba con el concepto hegeliano de historia como un proceso lineal de desenvolvimiento de eventos, y así se presenta en la teoría económica marxista. El resultado de todo ello es que el “desarrollo” se convierte también en algo respetable entre los críticos del capitalismo decimonónico. Cuarto, al inicio del siglo XX, la palabra “desarrollo” comenzó a usarse frecuentemente en relación con “desarrollo urbano”, o con los problemas asociados a la migración de masas de pobres a las ciudades, y con los problemas políticos y sociales derivados de ese fenómeno, tanto en Europa Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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como en los Estados Unidos (Esteva 1992, 9). Las prácticas asociadas a este nuevo campo, incluyendo el uso de la excavadora y la producción homogénea y masiva de espacios industriales, llegaron a definir la civilización de una manera imponente (Esteva 1992, 32), haciendo fácil comprender el atractivo de la aplicación del “desarrollo” como una metáfora para tratar con los paganos que necesitaban ser salvados; pero lo más importante, también permitió comprender las características particulares que adquirió el significado económico de “desarrollo” en las colonias durante las décadas posteriores. Así, la invención del “bienestar y desarrollo” de los nativos en el sistema de Mandato de la Liga fue posible por un conjunto de factores, algunos de los cuales eran internos a la disciplina del derecho internacional mismo, mientras que otros eran exteriores a la disciplina. Fueran cuales fuesen estos factores, el humanitarismo se unió al interés económico como una herramienta poderosa del Gobierno.

“DESCUBRIENDO LOS HECHOS”: LA CREACIÓN DEL APARATO Cuando se estableció la Liga en 1919, el derecho internacional y hasta cierto punto el derecho mismo habían estado en crisis: la Gran Guerra había mostrado cómo el derecho internacional carecía de poder frente a la soberanía; una revolución legal que ponía en cuestión todo el edificio del formalismo decimonónico estaba barriendo la academia jurídica francesa y estadounidense (véanse Kennedy 1996, 397; Horowitz 1992, capítulo 6; Belleau 1990); los internacionalistas progresistas, especialmente aquellos de Latinoamérica, estaban cuestionándose no sólo la universalidad del derecho internacional, sino también los métodos jurídicos del positivismo decimonónico, que ponían el énfasis en las normas jurídicas y el consentimiento soberano (Drago 1907, Álvarez 1929). Por ello, el establecimiento de la Liga fue visto por los internacionalistas progresistas de la época como una oportunidad de renovar la disciplina, rompiendo con el pasado (Kennedy 1987, 845; Álvarez 1929; Corbett 1924). El intento de renovación de la disciplina no se produjo en un vacío político, sino dentro del contexto de cuestiones prácticas que surgieron del establecimiento de las instituciones de la Liga para estudiar las condiciones de vida de los nativos. La necesidad de estudiar esas condiciones o de “descubrir los hechos” fue un corolario del objetivo del artículo 22, que era mejorar las condiciones en las zonas de mandato. Para mejorar esas condiciones, los órganos de la Liga debían conocer todos los hechos sobre los territorios y tener algunos estándares mediante los cuales se pudiera juzgar el desempeño de los mandatarios (Wright 1930, 190). Era un propósito Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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totalmente distinto al de la administración colonial, bajo el cual la información recogida por los territorios no se comparaba con un estándar para valorarse. En este sentido, la tarea de “descubrir los hechos” era en sí una afirmación de la autonomía y la superioridad del derecho y también de lo internacional, representado por la Liga. La Liga tenía varias formas de descubrir los hechos relativos a los nativos, que incluían: a) informes escritos de los mandatarios; b) información producida en las audiencias de sus representantes; c) peticiones escritas; d) informes de comités y comisiones especiales; y e) materiales varios recogidos por el Secretariado de la Liga, incluyendo informes de prensa y relatos de viaje (véanse Wright 1930, 159; Hall 1948, capítulos 12 y 13). El espectro de hechos recogidos de esta forma por la Liga fue enormemente amplio. Incluía, por ejemplo, información que surgía de la administración de los territorios coloniales desde Nauru hasta África del Sudoeste, pasando por Siria, entre otras zonas32. En lo que sigue, doy algunos datos sobre varias áreas para mostrar el rango de información que se recogía: Población: La población de la Togolandia francesa se incrementó un 7% entre 1921 y 1927, mientras que en Palestina hubo un mayor número de nacimientos que de fallecimientos, un 2,20% superior, a pesar de la fuerte mortalidad infantil. Salud: En 1926, en el Camerún francés, el gasto per cápita en salud fue de 0,06%, y en Tanganika, el presupuesto de salud fue del 9%. Propiedad de la tierra y salarios: Entre 1924 y 1926, en Palestina, el precio de la mano de obra judía no especializada era tres veces más caro que el mismo trabajo árabe (judíos: 100 a 150 dólares por mes; árabes: 30 a 50 dólares por mes), comparado con salarios en África del Este de 2 a 5 dólares por mes. Educación: El número de niños escolarizados en Tanganika en 1925 era casi igual al de Alemania en 1914, alrededor de 2,4% de la población, comparado con un 1,7% para Kenia y un 5,5% para Uganda. Seguridad: No es susceptible de control estadístico, pero el interés de la CPM en la política colonial incluía el mantenimiento de las costumbres e instituciones nativas, la prevención del trabajo forzado y la eliminación del alistamiento forzoso, menos en caso de ser necesario por motivos policiales, de derecho y orden, o justicia. Comercio exterior: El comercio exterior per cápita en Siria durante 1926 fue de 28 dólares, mientras que en Ruanda-Urundi fue de 0,18 y en el Congo belga de 7 dólares. 32

Esta información es de Wright (1930, 549-79). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Inversiones, préstamos y subsidios: El gobierno belga hizo préstamos por valor de 60.000 dólares al año a Ruanda-Urundi, mientras que la Togolandia francesa prestó de su superávit 250.000 dólares a las Camerún francesas en 1927. Ingresos públicos: El ingreso per cápita en Siria en 1926 fue de 5,26 dólares, mientras que en la Togolandia inglesa creció un 2.000% entre 1919 y 1925. Obras y servicios públicos: En 1925, en África del Sudoeste existían cuatro millas de ferrocarril por cada mil millas cuadradas de territorio, mientras que en las Camerún francesas había dos millas por mil. Al menos desde el siglo XIX, los poderes coloniales habían recogido estadísticas sobre las poblaciones nativas con el propósito de conocerlas mejor y así gobernarlas33. Pero las principales innovaciones del sistema de Mandato fueron dos. La primera, que estos numerosos datos se compararon sistemáticamente para extraer lecciones y formular estándares y principios en esas áreas. El análisis informativo y estadístico comparado, que es uno de los prerrequisitos esenciales del gobierno global, se sistematizó en los Mandatos. La segunda innovación, consecuencia de la primera, fue que surgió una nueva “ciencia de la administración colonial” a nivel internacional, basada en un método experimental y deductivo (Wright 1930, 229). Esta ciencia de la administración colonial fue, así lo sugiero, la precursora crucial de la ciencia del desarrollo que se aplicó a través de un complejo aparato de instituciones internacionales después de la Segunda Guerra Mundial. En otras palabras, sin la experiencia práctica del sistema de Mandato en la recogida y análisis de datos comparados y sin la evolución de una nueva ciencia de la administración, las instituciones internacionales no podrían haber asumido el papel global que jugaron en el desarrollo del Tercer Mundo tras la Segunda Guerra Mundial. “El bienestar nativo” y el “desarrollo” habían comenzado a profesionalizarse e institucionalizarse durante los años de entreguerras, mucho antes del nacimiento del desarrollo como una disciplina académica y una práctica política34. Otro importante aspecto que surge del análisis de estas responsabilidades de la Liga es que el derecho internacional en sí adquirió un carácter diferente al de la interacción entre derecho, administración, política pública y cultura (Anghie 1995, 218). Como describe Alejandro Álvarez, el internacionalista idealista latinoamericano, en su voto particular a la Opinión Consultiva de la CIJ en el caso International Status of South West Africa, 33

Para una genealogía de cómo la población llegó a ser el núcleo de la “gubernamentalidad”, véase Foucault (1991).

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Sobre la aparición del desarrollo como una ideología, véase Esteva (1992); sobre la aparición de la economía del desarrollo como una disciplina académica y una práctica política, véanse Arndt (1989), Hirschman (1981) y Sen (1983). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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“debido a estas características, el nuevo derecho internacional no tiene exclusivamente carácter jurídico. Tiene también características políticas, económicas, sociales y psicológicas” (ICJ Reports 1950, 176). Anthony Anghie (1995, 218) puntualiza que en el sistema de Mandato “el derecho se afirmaba por sí mismo, no meramente como un sistema de normas sino como administración, como ciencia”. Eso también coincide con las críticas al formalismo de siglo XIX que efectúan los realistas jurídicos y las críticas al positivismo de siglo XIX de los internacionalistas progresistas. Como señaló la Corte Permanente de Justicia Internacional en el caso Mavrommatis Palestine Concessions, “el tribunal, cuya jurisdicción es internacional, no está vinculado por cuestiones de forma en el mismo nivel de importancia que esas cuestiones tienen para el derecho municipal” (Mavrommatis Palestine Concessions Case, PCIJ Series A, N. 2, 34). Este nuevo giro en el derecho internacional, de un sistema de normas a una ciencia de la administración, no careció de tensiones: al interior de la misma CPM hubo fuertes debates sobre si adoptar una aproximación “jurídica” o “científica” a su trabajo35. Tampoco pretendo sugerir que con el “nuevo” derecho internacional, el “viejo” derecho internacional fue superado para siempre36. Más bien, los dos se unieron para producir un régimen legal internacional que permanece esencialmente inalterado hasta ahora. Se pueden encontrar paralelos con el trabajo de la CPM en las actividades de las IBW, la OMC y los organismos de derechos humanos de la ONU, con las mismas tensiones entre derecho y política, política y economía, y derecho y economía. No hay una solución final a estas tensiones ni están destinadas a resolverse; más bien, los procesos de producción de esas tensiones han acabado convirtiéndose en el propio proceso de gobierno (véase el próximo capítulo). Sugiero, por lo tanto, que este nuevo derecho internacional de la administración es un claro precursor del cambio hacia el pragmatismo, característico del derecho internacional posterior a la Segunda Guerra Mundial (Kennedy 1987). En otras palabras, aunque se cree que sólo tras la Segunda Guerra Mundial el derecho internacional viró hacia el pragmatismo, el funcionalismo y el institucionalismo, sugiero que la preparación fundamental del terreno se realizó durante el sistema de Mandato.

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Wright (1930, 227-28) y las opiniones contrastantes de los miembros de la CMP, M. van Rees y M. Yanaghita.

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Por ejemplo, el Caso Lotus se decidió por la Corte Permanente de Justicia Internacional en 1927, afirmando una concepción altamente formalista de soberanía estatal. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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EL ESTABLECIMIENTO DE “ESTÁNDARES”: LA FÓRMULA PARA LA EXPANSIÓN INSTITUCIONAL El flujo de información relativa al trabajo, la tierra, la salud y la educación que llegaba a los órganos de la Liga hizo surgir la cuestión de cómo la institución debía valorar esa información. En otras palabras, ¿qué sistema de comparación de prácticas debía usarse para valorar el progreso? ¿Qué estándares permitirían a la Liga, especialmente a la CPM, determinar si un mandatario estaba cumplimiento con los propósitos del artículo 22? Todo ello se debe ver en el contexto de la obligación legal para todos los miembros de la Liga contenido en el artículo 23 del Pacto de la Liga, relativo al establecimiento, por parte de sus órganos, de estándares en las áreas del trabajo, tratamiento de nativos, tráfico de mujeres, niños, drogas y armas, el control de las enfermedades y la libertad de comunicación y comercio (Wright 1930, 592). Por consiguiente, los órganos de la Liga debían ser capaces de supervisar las actividades de los Estados miembros y juzgar de manera sustantiva cuando esas actividades violaban la política internacional. No era una tarea fácil, puesto que la supervisión de Estados soberanos por una institución internacional era un fenómeno desconocido hasta entonces. De hecho, siendo una institución internacional sin posibilidad de sancionar, la Liga dependía de la cooperación voluntaria de sus miembros para su efectividad. Así, la principal preocupación de la Liga, especialmente de la CPM, fue cómo equilibrar la necesidad de mantener la cooperación con los Estados con la de supervisar sus actuaciones37. Como la CPM expresa clásicamente, “la tarea de la Comisión es simultáneamente de supervisión y cooperación... supervisión y cooperación son funciones que aunque no son incompatibles ni se encuentran en conflicto la una con la otra, pueden estar aun así acompañadas de dificultades genuinas cuando deben desarrollarse simultáneamente” (CMP Min. VIII, 1926, 200, citado en Hall 1948, 207). Esta preocupación era especialmente aguda en el caso de los Mandatos, ya que la Liga tenía la obligación específica de supervisión de conformidad con el artículo 23. Como resultado, la CPM se inclinó a resolver esa tensión inventando técnicas burocráticas que equilibraran tanto la cooperación como la supervisión. De hecho, sugeriría que la CPM estaba tan preocupada con esta tensión que el manejarla acabó convirtiéndose en la lógica conductora de su existencia, incluso al costo de renunciar a establecer estándares objetivos en varios campos técnicos. La ausencia de tales estándares técnicos es observada por Quincy Wright, quien admite que “los estándares de la 37

Esta dicotomía cooperación-supervisión, como puede observarse fácilmente, reproduce la ya clásica en el internacionalismo liberal entre autonomía y comunidad. Véanse Koskenniemi (1989) y Carty (1986). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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actuación colonial han sido formulados muy limitadamente en cierto sentido”. Y consecuentemente “las valoraciones de los órganos de la Liga se han basado hasta cierto punto en estándares definidos de manera bastante imperfecta en las mentes de los miembros del Consejo y especialmente de la Comisión” (Wright 1930, 190). Wright expresa la esperanza de que en el futuro “la supervisión de la Liga acabe siendo una supervisión de derecho más que una hecha por hombres” (Wright 1930, 190). Ello significó que en aquellas situaciones en las que estuvieron involucradas rupturas potenciales de las obligaciones jurídicas de los mandatarios, como cuando actuaban claramente en contra del bienestar de los nativos mediante la supresión brutal del disenso ilegítimo, la CPM fracasó en ejercitar su papel supervisor mediante la crítica38. Ello no significa que la CPM estuviera de hecho de acuerdo con el comportamiento cuestionable de esos mandatarios o conspirara con ellos secretamente para legitimar su gobierno brutal. Esas afirmaciones pueden hacerse y han sido hechas por aquellos que intentan despachar el sistema de Mandato en su totalidad como colonialismo (apenas) disfrazado39. Esas críticas son importantes para explicar el prejuicio ideológico del orden internacional. Sin embargo, no debería pasarse por alto que la CPM también estaba fuertemente motivada, aunque fracasara estrepitosamente en su papel supervisor, por definir, reproducir y defender simplemente un campo de la realidad como su zona de competencia. En otras palabras, cuando se enfrentaba con la “realidad” y con una violación legal a través de la información recibida de distintas fuentes, la CPM a menudo escogía internalizar la información en una serie de maniobras burocráticas cuyo principal propósito era justificar su propia existencia y reproducción, sin ningún objetivo exterior más allá de eso. Maniobras de ese tipo incluían, por ejemplo, el nombramiento de informadores y de comités que estudiaran cuestiones concretas ante la CPM, la consideración de visitas especiales al lugar de los hechos y propuestas de resolución de acciones del Consejo. En otras palabras, la forma y no la sustancia era la clave de la supervisión. No era algo que ocurriera sin más, sino que a menudo implicaba una serie de complicados ajustes entre teoría y práctica, derecho y ciencia, y burocracia y sustancia. El resultado neto de estas maniobras fue que la CPM intentó construir una identidad institucional para sí, que era tecnocrática, científica, prácti38

Como en la supresión francesa de la insurrección siria de 1925-1926 o en la supresión sudafricana de la insurrección Bondelzwart de 1922. Véase Wright (1930, 197-98).

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Por ejemplo, uno de los tratadistas durante el periodo de entreguerras, Salvador de Madariaga, decía “el viejo esperpento del colonialismo se viste con una hoja de parra y se llama a sí mismo mandato”. Véase Salvador de Madariaga, The World´s Design (1938), citado en Claude, Jr. (1971, 321). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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ca y cooperativa, en oposición a legalista, formalista, sustantiva y crítica. Como lo expresó el presidente de la CPM, La comisión no era un órgano jurídico con la tarea de dar opiniones para uso del Consejo sobre cuestiones de interpretación antes de que esas cuestiones siquiera se hubieran planteado en la práctica. La Comisión Permanente de los Mandatos era un comité de control, cuya tarea era supervisar la aplicación de las provisiones de los mandatos... era importante para el prestigio de la Comisión que no se involucrase en discusiones interminables sobre cuestiones de teoría. (Wright 1930, 223)

Este aspecto autorreproductor y autodeterminante del trabajo de la CPM, que le permitía establecer y constituir su propio campo de realidad, acabó siendo, a mi juicio, un aspecto común a las instituciones internacionales en general. En parte, ello se debe al hecho de que estas instituciones son criaturas del derecho y el derecho en general muestra una tendencia autista por la cual necesita establecer su propio campo de autonomía mediante la simplificación, que consigue a través de la exclusión de gran parte de la realidad de hecho. Como dice Philip Allot, “la realidad de hecho, tal y como se presenta en la conciencia humana, es infinitamente compleja, incierta y dinámica. Si se quiere hacer que las relaciones jurídicas sean operacionalmente efectivas como instrumentos de la transformación social, deben excluir una gran parte de la realidad de hecho” (Allot 1995). Este proceso no es fácil ni automático, sino que cada vez que el derecho entra en contacto con la “realidad” lucha por reflejarla, aunque mantenga su distancia con respecto a ella para mostrar que el “derecho” es diferente de la “realidad” y que puede, por lo tanto, constreñirla. Es un proceso constante que se refleja en la autoimagen del internacionalista. Esta nueva imagen tecnocrática llegó a ser la del “nuevo” internacionalista, como algo opuesto al “viejo” jurista que colocaba el énfasis exclusivamente en las normas formales y el razonamiento. Así, los miembros de la CPM “deben poseer todo el conocimiento (derecho nativo, religión nativa, psicología nativa, costumbres nativas, métodos para combatir las enfermedades y el vicio, comprensión de las condiciones climáticas, geográficas y económicas, principios de administración colonial desde su inicio en todo el mundo)” (Hon. Ormsby-Gore, citado en Wright 1930, 137). Era una nueva imagen interdisciplinaria del internacionalista con un énfasis en los aspectos no jurídicos del gobierno. Fue un movimiento revolucionario dentro del derecho internacional, en cuanto constituyó una ruptura clara con el formalismo decimonónico inmediato y con el liberalismo victoriano tardío, ambos dentro de estructuras eurocéntricas. La formulación de esta nueva identidad profesional no se alcanzó fácilmente y de hecho la tensión entre derecho y ciencia, al igual que la tensión entre cooperación y supervisión, no estaba destinada a ser resuelta de una vez por todas. Más bien, la técniBalakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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ca del gobierno era descubrir los hechos y valorarlos para las políticas dentro de la dinámica creada por estas tensiones que corrían paralelas y cercanas las unas de las otras. Así, Wright se mueve sin esfuerzo de su discusión sobre la tensión entre cooperación y supervisión a la que se enfrenta la CPM, a la tensión entre jurista y científico que es inmanente a la autoimagen del jurista40. Por ello, el problema principal de la CPM fue cómo valorar los voluminosos datos recogidos sobre los nativos y decidir si los objetivos del artículo 22 estaban siendo cumplidos, es decir, si el “bienestar y desarrollo” de los nativos estaba siendo promovido por los mandatarios. Estos problemas surgían de la pluralidad de aspectos sociales, económicos y culturales de los nativos, al igual que de la ausencia de cualesquiera “indicadores” objetivos que pudieran permitir realizar valoraciones sobre las actuaciones de los mandatarios41. Al tratar este problema, la CPM se creó una nueva imagen para sí misma como institución internacional, controlando las tensiones entre cooperación y supervisión, y derecho y ciencia. Pero, aun más importante, a través de esas tensiones, la CPM fue capaz de evitar las consecuencias políticas de lo que significaba supervisar Estados soberanos y asegurar el bienestar de los nativos, en presencia a menudo de fuertes pruebas de que los nativos estaban siendo explotados. Como dice la CPM en relación con el aplastamiento francés de las insurrecciones sirias de 1925-1926, El procedimiento seguido por la Comisión y el carácter de las observaciones que tiene el honor de presentar ante el Consejo, han sido dictadas por el deseo de llevar a cabo, tan lejos como las circunstancias le permitan hacerlo, esta doble misión de supervisión y cooperación. Tiene el firme deseo de no hacer que la tarea de Francia en Siria y en el Líbano sea imposible de desarrollar, y no recomienda al Consejo en el momento presente que establezca una comisión de investigación independiente del poder mandatario. Sin embargo, reconociendo su tarea de supervisión, no se ha sentido capaz de abstenerse de realizar algunas críticas. (Citado en Wright 1930, 197)

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Wright (1930, 543): “aunque el Consejo ha hecho un esfuerzo por dirigir la actividad de la Comisión hacia la valoración de hechos ya sucedidos más que a sugerencias sobre las cosas que deben hacerse, y aunque la Comisión en general se ha ajustado a ese criterio y se ha cuidado de no generalizar, aun así las propias limitaciones que la Comisión impone sobre la actividad efectiva de su labor judicial la ha llevado a interpretar su misión más como una misión de cooperación con los Mandatarios que de crítica. Esa función de cooperación requiere más el criterio de un científico que el de un jurista…”

41

De esa forma Wright (1930, 549), tras considerar cuál método servía mejor para valorar el sistema de Mandato, si el judicial, el tecnológico, el estadístico o el histórico, concluye que “debido a las dificultades del análisis estadístico y a la presencia de muchos factores imponderables, tal vez el juicio subjetivo de los historiadores y de los observadores en esas áreas es tan fiable como los resultados de los métodos más refinados”. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Esto es lo que he denominado dinámica autorreproductora de las instituciones internacionales, que son profundamente desradicalizadoras en la práctica, al oscilar entre el deseo de supervisar y la necesidad de cooperar. En esta dinámica se pasan por alto los temas de mayor alcance, como el poder, la dominación o la legitimidad, que los internacionalistas no se cuestionan cuando están construyendo el edificio del gobierno para el mundo. Como señala Julius Stone, la referencia del artículo 22 (1) del Pacto a los pueblos “que no son capaces todavía de enfrentarse por sí mismos a las difíciles condiciones del mundo moderno” hace alusión, sin ironía, a las condiciones que son el resultado de las rivalidades entre los propios poderes coloniales y no el producto de las enfermedades de los pueblos sometidos a mandato (citado en Weeramantry 1992, 89). La CPM, aunque diseñada con la mejor de las intenciones, simplemente sirvió para oscurecer esta realidad.

INSTITUCIONALIZANDO LA RESISTENCIA: EL PROCESO DE PETICIÓN Y LA SUPERVISIÓN Los libros de texto sobre derecho internacional de los derechos humanos celebran la invención de los procesos de petición en las UN, como el proceso 1503 por el cual los individuos pueden presentar quejas contra la violación de sus derechos ante las instituciones internacionales, como innovaciones históricas que decididamente señalaron para el derecho internacional un movimiento teórico y práctico desde el Estado a los individuos (Lilhich y Hannum 1995)42. Según esta narrativa de progreso, el derecho internacional nunca permitió que se cuestionase a los soberanos sobre sus acciones con sus ciudadanos hasta que aparecieron esas innovaciones, que marcan el comienzo de un “nuevo derecho internacional” (véase capítulo siguiente). En esta narrativa, según se reciben las peticiones, la soberanía se retira en la medida en que el derecho y las instituciones ganan fuerza. Esta narrativa es decididamente ahistórica. Mucho antes del procedimiento 1503 o de otros similares, la Liga, a través de la CPM, había establecido un procedimiento para recibir peticiones de los habitantes de las naciones sometidas a mandatos. Estas peticiones iban desde quejas por daños en la aplicación de los mandatos hasta sugerencias o solicitudes de información con un carácter más general. Lo que es relevante aquí no es el mero hecho de que hubiera un precursor histórico de los procedimientos “modernos” de derechos humanos en el sistema de Mandato, aunque la ignorancia de esto en la historiografía del derecho de los derechos humanos necesita cuestionarse por su efecto político; más bien, lo que me interesa es la variedad de técnicas a través de las cuales el proceso de petición 42

Para la formulación clásica, véase Sohn (1982). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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hizo que el sistema de Mandato gozara de los beneficios de la apariencia de estar rindiendo cuentas ante la comunidad, incluso cuando la CPM desviaba y reducía la sustancia de las peticiones. Sostengo que las técnicas que desarrolló la CPM para tratar las peticiones han permanecido esencialmente inmutables en las prácticas internacionales de los procesos de petición posteriores, desde los procedimientos de derechos humanos de la ONU hasta el reciente Panel de Quejas del Banco Mundial. Estas técnicas fueron sustancialmente creación de la CPM. Como reconoce William Rappard, un miembro de la CPM desde 1925 a 1945, hasta el final de la guerra, la contribución real del sistema de Mandato a los derechos humanos fueron “los métodos de supervisión internacional” que diseñó y entre los que se incluía sobresalientemente el sistema de petición (Rappard 1946, 121). En realidad, el sistema de petición se ha visto como una de las innovaciones principales y más interesantes del sistema de Mandato. Aunque las peticiones constituían una parte notable del trabajo de la Comisión, no eran de gran importancia práctica puesto que eran usadas principalmente por los residentes de los mandatos tipo “A” (Hall 1948, 198)43. Los pueblos de los mandatos “B” y “C”, de África y del Pacífico, hicieron poco uso del sistema de petición (Hall 1948, 198). Sin embargo, el hecho de que el sistema de petición pudiera establecerse sin existir ninguna base textual para ello en el Pacto o en el acuerdo de mandato44, y a pesar de su uso infrecuente por parte de muchos residentes, mostraba que el propósito de la petición como una herramienta de información para la CPM era más importante que su propósito como instrumento para solucionar quejas. En ello se puede ver cómo las necesidades funcionales de las instituciones internacionales determinan sus tareas, y no únicamente el consentimiento soberano o los derechos individuales. De conformidad con el procedimiento aprobado por el Consejo45, las peticiones de los habitantes de los territorios sujetos a mandato sólo podían recibirse si eran presentadas a través del país mandatario, al que se le solicitaba añadir sus comentarios a las peticiones antes de enviarlas a la CPM. Las peticiones procedentes de otras fuentes, como investigadores, escritores, juristas, viajeros, humanitarios y otras organizaciones, debían enviarse al presidente de la CPM, que decidía si las incluía o no para su 43

Los Mandatos se clasificaban en A, B y C, según los párrafos 4, 5 y 6 del artículo 22 del Pacto de la Liga. El primero incluía los antiguos dominios turcos; el segundo, el territorio del África Central; y el tercero, África del Sudoeste y las islas del Pacífico (Wright 1930, 47).

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El Reino Unido fue el que sugirió el sistema de petición como parte de una caja de herramientas de la CMP (Hall 1948, 199). Por otro lado, el artículo 87 (c) del Pacto autorizaba efectivamente al Consejo de la Liga a aceptar peticiones. Para una descripción, véase Chowdhuri (1955, 206).

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PMC [CPM, N. de T.] Min. I, 28, citadas en Wright (1930). Véase también Hall (1948, 200). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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consideración por la CPM (Wright 1930, 169; Hall 1948, 201). En general, la actitud de la CPM era la de tratar el proceso de petición como un empeño tecnocrático tanto como fuera posible, dirigido a la obtención de información más que a la toma de decisiones legales como tribunal de apelación. Sin duda, era una exigencia de la necesidad de preservar la identidad institucional de la CPM dentro del sistema de la Liga (véase la sección anterior) frente a los Estados soberanos, lo que requería equilibrar cooperación con supervisión. El resultado neto de esta política fue que la CPM adoptó por sí misma, o el Consejo la hizo adoptar, una actitud de restricción hacia las peticiones, por la que las alegaciones más serias eran rechazadas mediante técnicas burocráticas. Se podrían citar varios ejemplos. Por ejemplo, la CPM adoptó una política de negarse a considerar las peticiones que se opusieran al mandato en sí mismo o a sus principios, como la protesta árabe contra la Declaración de Balfour para el mandato palestino (Wright 1930, 171-72). También, la cuestión de las audiencias orales de los peticionarios se presentó a solicitud de la Sociedad Protectora de Aborígenes y Antiesclavitud de Londres, para que se la oyera en nombre de los Bondelwarts durante la tercera sesión, pero después de mucho debate, la CPM decidió admitir únicamente información escrita (Wright 1930, 175)46. Sin lugar a dudas, ello se debió a los temores de las repercusiones políticas: como lo expresó uno de sus miembros, las audiencias orales hubieran permitido a los peticionarios “enfrentarse al poder mandatario y les daría dentro de las mentes de sus compatriotas una posición de la cual extraerían sin duda el mayor beneficio para combatir a la autoridad local” (M. Merlin, citado en Wright 1930, 175). Pero también se debió al temor de que ello hubiera transformado a la CPM en un tribunal de hecho, que sería inconsistente con la naturaleza del sistema de Mandato, al igual que se hubiera debilitado la autoridad de los poderes mandatarios (Hall 1948, 203). Todo esto no significa que la CPM estuviera comprometida con disimular y ayudar de manera encubierta a la explotación de los mandatos. Por el contrario, los miembros de la CPM se tomaron su papel institucional con seriedad y buscaron expandir sus poderes, a menudo para la exasperación de los mandatarios. Por ejemplo, incluso cuando los mandatarios se opusieron a las audiencias orales de los peticionarios, en la CPM se llegó a un acuerdo, formulado por M. Rappard, de que todos los miembros de la CPM podrían escuchar informalmente a personas durante entrevistas personales, pero no recibirlas oficialmente (Hall 1948, 203). A esta independencia institucional de la CPM ayudaba la naturaleza de su constitución. Estaba organizada en un colegio de nueve miembros, selec46

Este precedente fue citado por la CMP como fundamento para negarse a ver a los delegados de Siria en su Octava Sesión (Hall 1948, 202). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

cionados por sus “méritos y competencia personal”, la mayoría de los cuales debían “ser nacionales de poderes no mandatarios” (Constitución de la CMP, citada en Wright 1930, 622). Tenían prohibido ocupar cualquier cargo público que los hiciera dependientes de sus gobiernos47. El CPM creó sus propias reglas de procedimiento y sus miembros tenían un salario garantizado. Claramente, hay un fuerte paralelo con instituciones modernas como la Subcomisión para la Prevención de la Discriminación y la Protección de las Minorías de la ONU. Sin embargo, las reuniones eran privadas por lo general, aunque las normas preveían la posibilidad de audiencias públicas cuando el deseo de la mayoría de los miembros de la CPM así se expresase. El CPM dividió su trabajo en cuestiones generales de derecho, procedimiento y administración, que surgían de: informes de un miembro de un Subcomité; informes de los Mandatarios, que eran estudiados en detalle en las reuniones de la CPM y que formaban las bases para los interrogatorios de los representantes de los Mandatarios; y peticiones que eran manejadas de forma similar. Al desempeñar estas tareas, la CPM se enfrentaba a cuatro cuestiones clave: la independencia de la CPM de la Liga; el poder de la CPM para sugerir modificaciones a los Mandatos que fueran más allá de la observancia de sus términos; el poder de la CPM para oír peticiones orales y conducir investigaciones de campo, y el poder de la CPM para aconsejar a los mandatarios sobre la administración general de los Mandatos. En suma, en las cuatro cuestiones, muchos mandatarios consideraban que la CPM iba demasiado lejos y buscaron reducir su poder. Por ejemplo, la cuestión de la competencia de la CPM surgió en 1926 cuando Chamberlain, del Reino Unido, objetó el cuestionario que la CPM deseaba que respondieran los mandatarios (Wright 1930, 151). Chamberlain declaró que este inmenso cuestionario era infinitamente más detallado, infinitamente más inquisitivo de lo que hasta ese momento había estado en vigor con la aprobación del Consejo: planteaba la cuestión de la verdadera posición relativa de los gobiernos mandatarios en los territorios sujetos a Mandato y de la Comisión de Mandatos que examinaba sus informes, y del Consejo que actuaba como guardián bajo los términos del Pacto. (Wright 1930, 151)

También, después de largas discusiones, la CPM decidió publicar las peticiones usando su discreción, lo que también causó la incomodidad de los mandatarios. Por lo tanto, al final, la autoidentidad institucional de la CPM la obligó a adoptar una postura compleja por la cual tenía que desarrollar formas de manejar las peticiones que equilibraran las demandas de cooperación soberana con su papel de supervisión y en ese proceso estableció un claro pre47

La información sobre todo esto se encuentra en Wright (1930, 137-55); Hall (1948, capítulo 12) y Chowdhuri (1955, capítulo 7). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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cedente que han seguido las instituciones internacionales posteriores. La característica clave de la CPM, que se puede encontrar en todos los mecanismos de petición posteriores, es la siguiente: que las disputas o quejas de los habitantes de los mandatos se convertían en cuestiones de autopreservación institucional e identidad en la CPM48. En otras palabras, la pregunta de qué hacer con una petición no podía y no puede contestarse mirando la gravedad de la “violación” en sí; más bien, lo que importaba para la CPM era a menudo lo que legítimamente podía afirmar en su papel institucional. Ello tuvo un efecto profundamente desradicalizador en el proceso de petición, al descartar respuestas firmes de la CPM frente a las alegaciones más serias de abusos.

CONCLUSIÓN En estas páginas se ha afirmado que el sistema de Mandato contribuyó de manera importante a la mediación de la relación conflictiva entre colonialismo y desarrollo durante los años de entreguerras, al menos de las siguientes formas: primero, legitimó el “desarrollo y bienestar de los nativos” como un principio internacional, lo cual marcó el movimiento del colonialismo explotador (imperialismo) al colonialismo cooperativo (desarrollo); segundo, creó una nueva ciencia del derecho y la administración que fue una clara precursora de los estudios de desarrollo tras la Segunda Guerra Mundial; tercero, inventó nuevas técnicas para la autorreproducción de las esferas burocráticas mediante la invención constante de distancias entre hechos y estándares y la creación de técnicas para llenar esa distancia; cuarto, tuvo una relación altamente problemática con lo “local”, representado a través de los hechos mostrados en las peticiones, que produjo como resultado la desradicalización del contenido de esas peticiones. Es bastante posible que hasta la fecha eso siga siendo cierto para todos los procesos de petición en el derecho internacional. El sistema de Mandato dejó de existir junto con la Liga. Pero contribuyó significativamente al proceso de transformación del colonialismo de un sistema de control directo en uno de desarrollo, en una nueva ciencia que integra los motivos humanitarios, la tecnología y la burocracia internacional. En ese proceso, alteró también fundamentalmente la concepción del derecho dentro de la comunidad internacional de una concepción formal de normas a una concepción pragmática de la administración. El derecho internacional nunca sería el mismo de ahí en adelante. De hecho, el sistema de Fideicomiso, que sucedió al sistema de Mandato bajo la Carta de la ONU, reflejó la deuda intelectual que se tenía con el sistema de Mandato49. 48

Véase Kennedy (1987, 982-983), donde se discute el caso Gran Chaco y la expansión institucional.

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Para un resumen de las similitudes, véase Claude (1971, capítulo 16). Sobre el sistema de Fideicomiso, véanse Haas (1953) y Jacobson (1962, 37-56). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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A pesar de estos parecidos y de la continuación del colonialismo en 1945, la percepción de las instituciones internacionales como meros instrumentos de la política de los grandes poderes había cedido su lugar a una comprensión más cuidadosa y ciertamente más incómoda de esas instituciones como actores con sus propias dinámicas internas e, incluso, como espacios de lucha entre los poderes coloniales y los pueblos colonizados. Se puede corroborar por la respuesta bastante hostil de los poderes coloniales al sistema de Fideicomiso. Si el sistema de Mandato había sido sólo una vestimenta para la hegemonía colonial, ¿por qué los poderes coloniales saludaban a su sucesor con hostilidad? Por ejemplo, en la Conferencia de Yalta, Winston Churchill declaró acaloradamente que “no estaba de acuerdo con una sola palabra de ese informe sobre fideicomisos... y que bajo ninguna circunstancia consentiría que 40 o 50 naciones señalaran con sus dedos estorbosos la existencia del Imperio Británico” (Claude 1971, 325)50. De hecho, en 1945, la política de masas del Tercer Mundo ya había comenzado a entrar dentro del derecho internacional. Los pueblos coloniales y sus territorios no estaban ya a disposición de los europeos blancos y de sus descendientes que ahora se sentaban en Ginebra, Londres y París. Muchos países del Tercer Mundo habían conseguido la independencia, como la India, Pakistán, Egipto y Siria, y comenzaron por radicalizar las instituciones internacionales, especialmente la ONU, con el propósito de aniquilar rápidamente el sistema colonial. Usaron activamente los foros de la ONU, incluyendo el Consejo de Fideicomisos, para terminar con el colonialismo. Contemplaban estas instituciones como precursoras del progreso y creían que les ayudarían a desmantelar el colonialismo y a conseguir el progreso social y económico para sus pueblos. Ello pasaba por alto el hecho más complicado de que esas instituciones, comenzando por el sistema de Mandato, habían surgido como aparatos que controlaban y canalizaban la resistencia del Tercer Mundo en su transición del colonialismo al desarrollo.

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Fue tranquilizado por el secretario Stettinius, quien le dijo que la maquinaria propuesta no se ocuparía de las posesiones británicas, sino sólo del territorio enemigo. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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CAPÍTULO 4

¿Radicalizando las instituciones o institucionalizando el radicalismo? El debate entre la Unctad y el NOEI

E

n los años de la Primera Guerra Mundial ya existían elementos de una sociedad internacional “universal”, pero ese fenómeno no se consolidó ni aceleró su desarrollo hasta la Segunda Guerra Mundial. En los asuntos mundiales se estaba produciendo una auténtica revolución, al admitirse Estados no cristianos por primera vez en varios siglos dentro de la “comunidad” internacional, como resultado de los levantamientos contra Occidente (Bull 1984). Como es bien conocido, durante los años cincuenta, sesenta y setenta, esos nuevos Estados tomaron el control de la ONU y de sus agencias especializadas, como consecuencia de su superioridad numérica, e intentaron transformar el derecho internacional mediante el uso de las resoluciones de la AGNU, establecer nuevas instituciones internacionales e introducir nuevos elementos dentro del corpus doctrinal del derecho internacional, como la doctrina de la “soberanía permanente sobre los recursos naturales” (SPRN)1. Ello se hizo con el respaldo del NOEI, que abogaba ampliamente por los cambios estructurales en la economía mundial deseados por las nuevas naciones, en interés de la justicia, la paz mundial y el desarrollo. En este capítulo proveo un análisis de los momentos relevantes que caracterizaron este compromiso del Tercer Mundo con el derecho internacional europeo (porque eso era el derecho internacional en aquel entonces). Sin embargo, mi análisis difiere de las historiografías tradicionales acerca del NOEI, que lo consideran un fracaso como producto de su radicalismo y falta de realismo. Lejos de eso, el NOEI constituyó un momento de desafío radical al derecho internacional, que produjo su transformación y la expansión de su alcance, aunque al mismo tiempo tenía rasgos inheren1

Véase, en general, Anand (1987). Específicamente sobre la SPRN, véanse Hossain y Chowdhury (1984, 82). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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tes que limitaban su radicalismo. En otras palabras, ni fue un “fracaso” en la medida en que se piensa, ni fue tan radical como se cree normalmente. La búsqueda de una alternativa del Tercer Mundo al capitalismo norteamericano y al modelo de control centralizado soviético, que caracterizó la Conferencia de Bandung de 1955 y que luego se reflejó en las propuestas del NOEI en 1974, se apoyaba fuertemente en la premisa de la necesidad de acelerar el proceso de modernización y por ello repetía esencialmente el pensamiento que estaba detrás de los discursos desarrollistas y coloniales, es decir, que el “primitivo” tenía que ser redimido moral y materialmente. Las limitaciones inseparables a una aproximación de ese tipo se pueden ver, por ejemplo, en las propuestas concretas que los internacionalistas presentaron bajo la rúbrica del NOEI, que en esencia giraban en torno a reformas de la ONU. Fundamentalmente, esas críticas no iban dirigidas a cuestionar las categorías de racionalidad y modernidad occidentales inherentes a los sistemas políticos y económicos que el derecho internacional apoyaba. Al contrario, querían más de lo mismo. Aun más importante es que la naturaleza limitada de esas propuestas también tuvo el efecto de institucionalizar el radicalismo que comenzaba a surgir en el Tercer Mundo. En otras palabras, los desafíos radicales al derecho internacional que presentaron los proponentes del NOEI tuvieron el efecto paradójico de expandir y reforzar las instituciones internacionales como aparatos de administración de la realidad social en el Tercer Mundo y, por lo tanto, reforzaron el derecho internacional mismo.

EL ESPÍRITU DE BANDUNG La conferencia de Bandung de 1955 fue el primer evento al que acudieron únicamente Estados africanos y asiáticos, y también llegó a simbolizar el nuevo espíritu de solidaridad del Tercer Mundo (Mortimer 1984, 6)2. Asistieron a la conferencia 29 países de un total de los 59 existentes en el mundo por aquel entonces; se pudo ver a varios líderes prominentes como el primer ministro Nehru, el primer ministro Zhou Enlai, los presidentes Nasser y Sukaron, los príncipes Sihanouk y Faisal, y a líderes nacionalistas como U Nu, Mohammed Ali y Carlos Rómulo. A pesar de diversas tensiones y contradicciones políticas internas, Bandung tuvo éxito en dos aspectos: primero, ayudó a forjar una conciencia común del Tercer Mundo dentro de la ONU, mediante el Grupo de los 77 (G-77) y el Movimiento No Alineado (MNA) (Mortimer 1984, 9). Segundo, subrayó los dos principios cardinales que organizarían la política del Tercer Mundo en las siguientes décadas: la descolonización y el desarrollo económico (Mortimer 1984, 9). 2

Sobre la conferencia de Bandung, véanse también Kahin (1956), Wright (1956), Republic of Indonesia, Ministry of Foreign Affairs (1956), Appadurai (1955) y Rómulo (1956). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

¿RADICALIZANDO LAS INSTITUCIONES O INSTITUCIONALIZANDO EL RADICALISMO?

De esta conferencia surgieron varios temas que dos décadas más tarde constituirían los cimientos de las propuestas para el NOEI. El más importante de ellos fue el deseo de articular una “tercera” vía, una posición política que distinguiese al Tercer Mundo de los dos grandes poderes y también, como se vería más tarde, de China. Este deseo se manifestó, por ejemplo, en la famosa diatriba de Sir John Kotelawala de Ceilán (como se llamaba el país entonces) contra el colonialismo soviético. Después de señalar que los delegados estaban bien familiarizados con el colonialismo en su “forma primera y más evidente”, el colonialismo occidental, continuó declarando: [H]ay otra forma de colonialismo, sin embargo, sobre la cual muchos de los aquí presentes tenemos bastante menos claridad en nuestras mentes y tal vez algunos no estemos de acuerdo en catalogarla en absoluto como colonialismo. Piénsese, por ejemplo, en esos Estados satélites sujetos a dominación comunista en la Europa Central y del Este, en Hungría, Rumania, Bulgaria, Albania, Checoslovaquia, Latvia, Lituania y Polonia. ¿No son tan colonias acaso como cualquiera de los territorios coloniales de África o Asia? ¿Y si estamos unidos en nuestra oposición al colonialismo, no debería ser nuestra obligación declarar abiertamente nuestra oposición al colonialismo soviético tanto como lo hacemos al imperialismo occidental? (Citado en Kahin 1956)

Esta posición fue apoyada por muchos Estados, incluyendo Pakistán, Irán, Irak, Turquía, Japón, Líbano, Libia, Filipinas y Sudán, que a continuación introdujeron una resolución condenando “todos los tipos de colonialismo” (citado en Kahin 1956). Ello era un reflejo de la realidad de muchos de los Estados que atendían a la Conferencia y que estaban preocupados por las incipientes revoluciones izquierdistas o comunistas en sus países y deseaban arrancarlas de raíz3. De hecho, esas revoluciones barrerían muchos de esos países en las siguientes décadas, como ocurrió en Libia, Camboya o las Filipinas. El punto esencial que debe destacarse de todo ello es que, en contra de lo que cree la mayoría de la gente y el mundo académico en Occidente, el intento de articular una voz del Tercer Mundo fue genuino y no simplemente la mera extensión de la dominación soviética. Ello fue evidente especialmente en la esfera de la paz y la seguridad, donde la neutralidad de Nasser, combinada con la de India y Borneo, llevó a la aparición del MNA en los años siguientes. No obstante, fue difícil articular en la Conferencia una visión del colonialismo que pudiera aplicarse por igual a los regímenes soviéticos y occidentales. En ningún terreno eso fue más cierto que en la esfera económica: en ausencia de una alternativa viable al comunismo soviético o al capitalis3

Véase Rajagopal (1998-1999), donde recoge un análisis de Aijaz Ahmad a favor de ver Bandung en términos de las agendas políticas domésticas de Nehru, Zhou Enlai y otros, en vez de en términos de cuestiones internacionales. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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mo norteamericano, y al estar fuertemente comprometidos con un espíritu a favor de la modernización y del proyecto de construcción nacional, los países reunidos en Bandung reiteraron su compromiso con la promoción del desarrollo económico, incluyendo la inversión extranjera de capital (Comunicado Final, citado en Kahin 1956, 76). No hubo ningún llamado a preservar las formas tradicionales de vida u otras formas de protección de los espacios culturales, aunque se condenaran el colonialismo y el racismo como medios de aniquilación cultural (Comunicado Final, citado en Kahin 1956, 79). Mientras que el colonialismo y el racismo fueron condenados inequívocamente a nivel político, en especial bajo la forma de sometimiento extranjero, no hubo ningún intento por apartarse de los imperativos modernizadores del proyecto de construcción nacional. Ello se reflejó en la aceptación de estándares habituales de objetivos para el desarrollo, representados no sólo en las propuestas funcionales y apolíticas relativas al desarrollo económico, sino también en el compromiso con la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH) (Comunicado Final, citado en Kahin 1956, 80). Esto último es de especial interés, ya que muestra cómo en los años cincuenta el Tercer Mundo apenas presentaba oposición a los derechos humanos, a pesar de haber tenido un papel muy pequeño en la redacción de la DUDH. Esta aproximación funcional a la modernización se pudo ver en las propuestas que se hicieron para facilitar la cooperación económica y que incluían la inversión extranjera, la cooperación técnica, el establecimiento de un Fondo Especial para el Desarrollo de la ONU, el establecimiento de la Corporación Financiera Internacional (CFI), cambios en la composición del portafolio del Banco Mundial a favor del Tercer Mundo, la estabilidad del comercio de mercancías y las preocupaciones acerca del dominio occidental del transporte marítimo (Comunicado Final, citado en Kahin 1956, 76-78). No niego que muchas de esas preocupaciones eran genuinas y de gran importancia para la supervivencia nacional de estos países. En cierta forma, esas propuestas se llevaron a cabo durante las siguientes décadas: el Banco Mundial cambió la distribución de su portafolio, se estableció la CFI, etc. En ese sentido, se podría discutir si la iniciativa del Tercer Mundo “fracasó” o “tuvo éxito” en la práctica. Lo que es importante, especialmente visto en retrospectiva, son, citando a Foucault (1979), los “efectos-instrumento” de la crítica4: es decir, los efectos que son en sí y al mismo tiempo instrumentos de lo que resulta ser un ejercicio del poder. Estos efectos, que no son buscados, 4

Foucault (1979, 272), al hablar de la prisión, sugiere que en lugar de detenerse en el “fracaso” de la prisión, “se debería invertir el problema y preguntarse para qué sirve el fracaso de la prisión, cuál es el uso de estos distintos fenómenos que se están criticando continuamente: el mantenimiento de la delincuencia, la promoción de la reincidencia, la transformación del delincuente ocasional en uno habitual, la organización de un entorno cerrado de delincuencia”. Esta crítica la tomo de Ferguson (1994, parte V). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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han probado ser tan importantes como los efectos buscados. Así, el comercio de mercancías puede que aún no se haya regularizado a favor del Tercer Mundo, pero con toda seguridad ha producido unas redes densas de instituciones internacionales, funcionarios, prácticas y técnicas productoras de conocimiento que han demostrado ser perdurables e importantes tanto para el comercio de mercancías como por sí mismas. Estos “efectos-instrumento” han dirigido la expansión del derecho internacional. Los análisis tradicionales de las instituciones internacionales son diferentes en dos aspectos en relación con el que acabo de presentar: primero, prestan muy poca atención al papel de los compromisos del Tercer Mundo (comenzando por Bandung) como motor de crecimiento de esas instituciones (de hecho, ven la política del Tercer Mundo como un obstáculo al funcionamiento de las instituciones) y, segundo, prestan escasa atención a los “efectos-instrumento” de la crítica del Tercer Mundo. Sugiero que ambos son importantes: una atención mayor a los compromisos del Tercer Mundo permite movernos más allá del funcionalismo tecnocrático que caracteriza por lo general el tratamiento de las situaciones internacionales, haciendo visible cuestiones “olvidadas” relativas al poder, como la raza o el género; por otro lado, observar los “efectos-instrumento” de la crítica del Tercer Mundo también nos ayuda a trascender la valoración (bastante banal) como “fracasos” que se hace de las luchas del Tercer Mundo, como en el caso del NOEI, y a tener una visión más rigurosa que contemple las consecuencias no buscadas de la crítica.

El NOEI y el debate entre reforma radical o gradual Es bien conocido que el grupo de Estados del Tercer Mundo en la ONU, liderado por la OPEC, causó una crisis internacional económica y política que se extendió por todo el sistema, y que se conoce generalmente como el intento de establecer un NOEI5. Ese período señaló la primera vez que el Tercer Mundo apareció como un actor principal dentro de una crisis internacional de todo el sistema. El ímpetu de la reivindicación por un NOEI fue esencialmente alimentado por tres fuentes: la disminución de la ayuda occidental; la desilusión con respecto a la independencia política en el Tercer Mundo y el éxito de la OPEC como un cartel de materias primas (Streeten, 1981)6. La ofensiva política, diplomática y económica del NOEI fue lanzada en tres frentes: la subida de los precios del petróleo por la OPEC, que actuó por primera vez como una coalición de Estados productores contra las sociedades petroleras occidentales; un embargo petrolero de la OPEC contra los países que apoyaban a Israel, incluyendo a los Estados Unidos, sus aliados 5

Sobre el NOEI, véanse Bedjaoui (1979), Sauvant (1981) y Bhagwati (1977).

6

Véase también Franck (1986). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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europeos y Japón, y la convocatoria por parte de Argelia de la Sexta Sesión Especial de la AGNU, que se reunió en abril de 1974 (Mortimer 1984, capítulo 4). Estos acontecimientos fueron muy significativos. En combinación con las olas de nacionalización que estaban atravesando el Tercer Mundo desde Argelia hasta Nigeria, representaron un desafío fundamental al antiguo orden económico internacional que se sustentaba sobre las relaciones coloniales. A pesar de ello, para finales de los años setenta, muchos críticos consideraron que el NOEI había sido un fracaso7. Occidente, liderado por los Estados Unidos, había bloqueado una reforma radical del orden económico internacional y comenzaron a aparecer grietas en la coalición del Tercer Mundo. Sin embargo, sugeriría que desde la perspectiva del derecho internacional, esta tendencia a etiquetar el NOEI como un “fracaso” es simplista e ignora el efecto expansivo y radical que tuvo el intento de su establecimiento en las instituciones y en las normas internacionales. En otras palabras, sea cual sea el “éxito” o el “fracaso” sustantivo del NOEI, tuvo otros efectos no buscados en el derecho internacional que le dieron forma de modo importante y perdurable. En un primer nivel, las propuestas del NOEI estaban caracterizadas desde el inicio por una tensión entre aquellos que buscaban reformas graduales frente a aquellos que estaban a favor de reformas radicales8. Aquellos a favor de reformas graduales interpretaban el NOEI como un asunto de normas y límites, destacando la necesidad de incrementar la condonación de la deuda, la concesión de más ayudas, un mejor acceso a los mercados de capital, transferencias de tecnología más baratas y preferencias comerciales no recíprocas para productos manufacturados. Aquellos que preferían reformas radicales vieron el NOEI como un desafío radical a las normas y como un cambio estructural en el orden internacional, bajo la forma de nuevas instituciones y relaciones de poder alteradas. Esto último era inspirado por los teóricos de la dependencia, que vieron las relaciones económicas poscoloniales entre el “centro” occidental y la “periferia” del Tercer Mundo esencialmente como explotadoras9. Otra forma de caracterizar este debate entre gradualismo y radicalismo es pensarlo en términos de una tensión entre aproximaciones normativas e institucionales al derecho internacional o, simplemente, entre fuentes y procesos10.

7

Para las críticas, véase Franck (1986); para un análisis de las contradicciones dentro del NOEI desde la perspectiva del derecho internacional, véanse Horn (1982), Bauer y Yamey (1977), y Bauer (1976).

8

Para una buena descripción general, véase Streeten (1981, 241).

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Si se quieren consultar obras sobre teoría de la dependencia, véanse Baran (1957), Amin (1976) o Frank (1967, 1973).

10

En la obra de Kennedy (1994, 1995) se puede ver un análisis complejo del debate entre fuentes y proceso y de su impacto sobre el derecho internacional posterior a la Segunda Guerra Mundial. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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LA SEXTA SESIÓN ESPECIAL DE LA AGNU Y SUS CONSECUENCIAS En realidad, las aproximaciones radicales y graduales actuaron de manera simultánea en el desafío planteado por el NOEI, e interactuaron de formas complejas para producir cambios institucionales. La Sexta Sesión Especial de la AGNU en abril de 1974 señaló el momento radical del nacimiento del empeño por conseguir un NOEI. Era la primera sesión de la AGNU especialmente dedicada al desarrollo. Dirigida por Argelia, e inspirada en los textos del MNA y el G-77 adoptados en la reunión de Argel de 1967, la Sesión Especial adoptó dos resoluciones seminales donde se articuló la reivindicación del Tercer Mundo a un derecho al desarrollo económico (Mortimer 1984, 48-56). La primera de ellas, la Declaración sobre el Establecimiento de un Nuevo Orden Económico Internacional (Naciones Unidas 1974b), reivindicaba un orden “basado en la equidad, en la igualdad soberana, en la interdependencia, el interés común y la cooperación entre todos los Estados con independencia de sus sistemas sociales y económicos, que corrigiera las desigualdades y diese solución a las injusticias existentes, e hiciera posible eliminar la distancia creciente entre países desarrollados y países en vías de desarrollo” (Naciones Unidas 1974b). Los temas principales incluían tanto objetivos normativos (la creación de nuevas doctrinas como la SPRN, el derecho a la nacionalización, la regulación de las corporaciones multinacionales [CMN], etc.), como reformas institucionales (reforma monetaria internacional, facilitación de las asociaciones de productores, etc.). La segunda de estas resoluciones, llamada Programas de Acción para el Establecimiento de un NOEI (Naciones Unidas 1974c), desarrollaba las implicaciones políticas de los principios establecidos en la primera declaración. En muchos sentidos, estas exigencias eran bastante radicales. En un primer nivel, como ha señalado Robert Mortimer (1984, 53), la propia idea de la Sexta Sesión representaba un “choque” entre el poder de voto de la nueva mayoría del Tercer Mundo y el poder económico de los Estados Unidos. Los Estados débiles estaban usando la soberanía como defensa y como ataque. En un segundo nivel, las propuestas del NOEI representaban un intento por desplazar el equilibrio político dentro del derecho internacional hacia el Tercer Mundo, mediante el rediseño de la estructura del derecho internacional: el impulso generado en Bandung estaba produciendo respuestas políticas concretas. Tercero, el NOEI intentó también dar más peso y poder a los Estados del Tercer Mundo frente a las corporaciones mercantiles occidentales, que habían tenido un pasado de intervención en la política local. A pesar de todo esto, en otro sentido esas exigencias no eran ni nuevas ni fundamentalmente radicales. Muchas de las propuestas específicas del Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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NOEI habían estado flotando en el ambiente al menos desde la Declaración de Argel del MNA de 1967 y en ninguna de las propuestas se cuestionaba el imperativo ético y práctico del desarrollo en sí, junto con su ethos modernizador. Los Estados del Tercer Mundo admitieron fácilmente la “distancia” que existía entre Occidente y sus pueblos “atrasados” e intentaron reducirla copiando a Occidente. Además, como señalan Bauer y Yamey (1977), la idea de una distancia en riqueza o ingresos entre Occidente y el Tercer Mundo era un concepto problemático, empírica y conceptualmente. La propia idea de distancia sólo puede existir dentro de un sistema unificado, tal y como ha señalado Douglas Lummis (1992), y en esa medida se diluía la postura radical del Tercer Mundo. Además, la diferencia de riqueza dentro de los países del Tercer Mundo, como Brasil, que a veces era moralmente tan objetable, nunca se planteó como tema en el NOEI. Ello estaba muy dentro de la lógica del pensamiento imperante sobre el desarrollo. Por ejemplo, como señala H. Arndt (1983), la teoría económica del “goteo”* era un concepto internacional, no intranacional, es decir, nunca pretendió la reducción de la desigualdad dentro de un mismo país. Las propuestas del NOEI, a pesar del bloqueo considerable que sufrieron por parte de los Estados Unidos y de ser limitadas en algunos aspectos, tuvieron un impacto radical en la práctica de las instituciones internacionales. Así, la Sesión Vigesimonovena de la AGNU, reunida en 1974, adoptó la Carta sobre Derechos y Deberes Económicos de los Estados (Naciones Unidas 1974a)11, un documento seminal que proporcionó estándares normativos en cuestiones clave como la nacionalización, las asociaciones de productores y los acuerdos comerciales preferenciales. Fuera de la ONU, la ofensiva del Tercer Mundo continuó en muchas de las conferencias del MNA y del G-77, al igual que en los intentos por establecer instituciones internacionales como la Organización para el Desarrollo Industrial de la ONU (Unido, por sus siglas en inglés), es decir, agencias especializadas que fueran más favorables al Tercer Mundo. Esta radicalización fue generalmente ignorada por los críticos del NOEI, que la vieron como un fracaso porque no pudo conseguir sus objetivos materiales, en lugar de verla en sus propios términos. Por ejemplo, Thomas Franck (1986) escribió un artículo titulado “Lessons of the Failure of NIEO” (Lecciones del fracaso de la NOEI) más de una década después de que los debates sobre el NOEI se hubieran acallado. En esa obra, Franck muestra *

En inglés, trickle-down. Es un término utilizado por la teoría económica conservadora para explicar que el aumento de la riqueza de los ya ricos produce, por efecto de “goteo” y de manera natural, un incremento de la riqueza en los menos ricos. Formaba parte de la filosofía económica del presidente estadounidense Reagan en los años ochenta (N. del T.).

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Para un análisis de la Carta, véanse American Society of Internacional Law (1975) y Rozental (1976). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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una percepción sutil de la importancia del proceso por encima del resultado material, destacando el papel de las negociaciones (p. 100). Como nos dice Franck, “no hay legislación en el sistema internacional contemporáneo. Sólo contrato. El contrato requiere genuino consensus ad idem” (p. 97). Según Franck, esa idea de consenso estaba ausente en la estrategia del Tercer Mundo acerca del NOEI, puesto que era demasiado antagónica, sin pretender llegar a la opinión pública en Occidente (pp. 90, 91)12. De hecho, él rechaza totalmente esas tácticas que dice estaban basadas erróneamente en “estrategias anticoloniales vencedoras,” puesto que “la campaña contra el colonialismo, después de todo, se había ganado no en la India y Argelia, sino en Londres y París (p. 86), salvo en la ficción posterior construida por la mitología nacionalista poscolonial”. Con esta sola frase, Franck ha descartado sencillamente todo el papel jugado por la resistencia de masas contra el colonialismo. Hoy conocemos nuestra historia de manera distinta. El colectivo subalterno en Asia del Sur13 y académicos como Mahmoud Mamdani (1996) en África han desarrollado un trabajo fundacional en el que se narra la historia de las contribuciones a los movimientos anticoloniales hechas por la gente común, combatiendo así las historiografías elitistas dominantes hasta ahora. Franck (1986, 91) también presenta la crítica de que el Tercer Mundo no hizo siquiera el intento de reconocer la necesidad de cambios domésticos fundamentales: “era una culpa en una sola dirección... no era creíble”. Esa observación pasa por alto el hecho de que una estrategia de antagonismo pudo haber contribuido a la creación de un frente común, al permitir constituir una identidad alrededor de la cual pudieron iniciarse discusiones relevantes con Occidente. Como he sugerido, a menudo, la fuerza de la ofensiva del Tercer Mundo estaba principalmente en la constitución de ese frente común y en su mantenimiento; sólo secundariamente aparecía la preocupación por la resolución de cuestiones sustantivas.

La institucionalización del radicalismo: la Séptima Sesión Especial Incluso si el Tercer Mundo estaba convirtiendo las instituciones internacionales en zonas de resistencia, su radicalismo fue gradualmente institucionalizado y sometido. Así ocurrió concretamente por tres razones durante la Séptima Sesión Especial de la AGNU, reunida en septiembre de 12

Franck realiza una comparación entre la estrategia de enfrentamiento del Tercer Mundo y el radicalismo negro en los EE.UU. en los años sesenta.

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Existe una vasta producción académica de esta escuela, representada en los trabajos de Ranajit Guha, Gayatri Chakravorti Spivak, Partha Chatterjee y otros. Un resumen de ese trabajo se puede ver en los ocho volúmenes de Selected Subaltern Studies, editados por Guha y Spivak (1988). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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1975. La primera es que después de un período prolongado de liderazgo de un ala radical de los Estados del Tercer Mundo, con Argelia a la cabeza, un ala más moderada se hizo con el control del bloque del Tercer Mundo (Mortimer 1984, 67). La segunda es que como resultado de la continua embestida del Tercer Mundo unido, los Estados Unidos moderaron su posición de línea dura y presentaron un número de propuestas concretas diseñadas para responder a las reivindicaciones del Tercer Mundo (Mortimer 1984, 68). El nuevo embajador estadounidense, Daniel Patrick Mohynihan, sugirió el establecimiento de un servicio de financiación compensatoria ampliado en el FMI; un mejor acceso a los mercados de capital y a la tecnología occidentales; un compromiso de dar más recursos a la CFI; acuerdos para negociar reducciones arancelarias y otras medidas para promocionar el comercio en el Tercer Mundo; programas para asegurar suministros de alimentos globales y aumentar la producción agrícola; la creación de asociaciones de productores-consumidores; el apoyo del Banco Mundial a la producción de materiales no procesados y el incremento del apoyo a los préstamos paliativos de la pobreza de la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID) (Mortimer 1984, 68). Aunque los Estados Unidos concedieron todo esto, no cedieron en otras reivindicaciones clave, como un compromiso de ayuda al desarrollo del 1% del PNB como mínimo, o un vínculo entre la ayuda al desarrollo y la emisión de Derechos Especiales de Giro o DEG*. Los Estados Unidos también recalcaron que no aceptaban la idea de que el mundo fuera una lucha por un NOEI (Mortimer 1984, 69)14. Parcialmente como resultado de las “concesiones” estadounidenses y parcialmente debido a la naturaleza de doble filo de la solidaridad, que impulsa a las facciones radicales a comprometerse para mantener la unidad, la resistencia del Tercer Mundo fue en gran parte contenida durante la Séptima Sesión, sin que se causasen daños serios a los intereses económicos occidentales. Queda el hecho, sin embargo, de que fueran cuales fueren la reivindicación y la concesión, las instituciones internacionales ganaron en alcance y poder. Más reuniones y resoluciones significaban más análisis por los académicos del derecho, y más programas significaban nuevas actividades para el FMI, el Banco Mundial, la CFI y la AID. Esta dinámica (los “efectos-instrumento”) es clave para la arquitectura de las instituciones internacionales como aparatos de administración de la realidad social en el Tercer Mundo. *

En el sistema del FMI, los DEG determinan la capacidad de endeudamiento de un país, es decir, el monto de los créditos que puede solicitar del FMI. Además, el sistema de votación del FMI otorga más votos a quien tenga un mayor número de DEG, es decir, la fuerza de un país en el FMI está ligada a su capacidad potencial de endeudamiento (N. del T.).

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Los EE.UU. intentaron durante ocho horas que el artículo determinado “el” se cambiara por el indeterminado “un” en el preámbulo de la propuesta de resolución, en donde se hacía referencia a “el NOEI”. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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LA UNCTAD: LA POLÍTICA PARA EL TERCER MUNDO COMO MOTOR DE CRECIMIENTO Durante la ofensiva del Tercer Mundo en los años sesenta y setenta por cambiar el derecho internacional, la AGNU creó varias instituciones internacionales como la Unido, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Unctad. Esta proliferación de instituciones formaba parte de una estrategia deliberada por crear un campo de juego nivelado frente al poder económico occidental, equilibrándolo con el poder de votos del Tercer Mundo. Como ya se ha observado, los juristas del Tercer Mundo contemplaron esta proliferación institucional como un medio para conseguir cambios económicos y sociales positivos en sus países. Este deseo, que también se reflejaba en otras áreas como el derecho del mar, complementó el intento del Tercer Mundo por reconstruir el derecho internacional normativo mediante la atención a las fuentes del derecho internacional, acatando la costumbre y promoviendo las resoluciones de la AGNU como fuente de nuevas normas. Occidente criticó cada vez más la proliferación de instituciones al igual que su “captura” por el Tercer Mundo15. Con independencia del mérito de esas críticas, es innegable, como se ha demostrado en la discusión previa, que con la entrada del Tercer Mundo en la política mundial, las instituciones internacionales asumieron un impulso autónomo hacia la expansión y la multiplicación. Este impulso fue posible debido a la “politización” de esas instituciones como terrenos de resistencia y compromiso. Esta afirmación se opone, como he apuntado anteriormente, a la forma neutral y apolítica en la que el derecho internacional nos presenta las instituciones internacionales (Kirgis, 1993). En ese enfoque predominante, las instituciones internacionales son mostradas como organizaciones funcionales y apolíticas establecidas mediante técnicas legales con visión de futuro que constantemente desplazan la frontera del derecho internacional hacia una comunidad mundial. En lugar de ello, he planteado que la proliferación de instituciones y la expansión del dominio jurídico internacional han sido posibles por los “efectos-instrumento” políticos de la resistencia del Tercer Mundo frente al “viejo” derecho internacional eurocéntrico. Un ejemplo clásico de esta dinámica puede encontrarse en la Unctad. Establecida en 1964 por la AGNU como un órgano subsidiario de la propia Asamblea (Naciones Unidas, 1964)16, la Unctad tuvo un papel destacado en 15

Véanse Finger (1976) y Weintraub (1976). Otros críticos, como Bergsten (1976), vieron también en la proliferación de las instituciones algo bueno que permitiría que cuestiones especializadas se desagregaran.

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Es diferente a una agencia especializada como la Comisión de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (CNUDH), que se establece mediante el tratado constitutivo. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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las relaciones Norte-Sur como foro de negociación y creación política, al menos hasta el final de la Guerra Fría17. Aún más importante es que la Unctad representa tal vez el ejemplo más claro de cómo las concepciones radicales del desarrollo, en este caso la teoría de la dependencia, que fueron un desafío claro al internacionalismo liberal occidental, estuvieron de todas formas limitadas en su radicalismo por la aceptación del desarrollo como proceso de modernización occidental. En las páginas siguientes examinaré las ambigüedades, contradicciones y oportunidades durante la formación y la lucha en torno a la Unctad como terreno de batalla.

Los orígenes: la institucionalización de la teoría de la dependencia El origen de la Unctad se puede encontrar en dos factores: primero, en la aparición de los Estados del Tercer Mundo en los asuntos internacionales y, segundo, en el desencanto con el régimen comercial mundial, basado en principios comerciales liberales, institucionalizados bajo la forma del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés). Imbuidos del “espíritu de Bandung”, los países asiáticos, africanos y, por primera vez, latinoamericanos aparecieron juntos en la Conferencia sobre los Problemas de los Países en Vías de Desarrollo, celebrada en El Cairo en 1962 (Naciones Unidas, 1985, 10). La Conferencia Unctad I, que se estableció como institución permanente bajo mandato de la AGNU en 1964, también marcó la configuración del G-77 como un frente unido del Tercer Mundo en las relaciones internacionales18. Desde sus inicios, la Unctad estuvo fuertemente influenciada por los teóricos de la dependencia como el doctor Raul Prebisch, que se convertiría luego en su primer Secretario General. De hecho, la Unctad representa la incorporación institucional de la teoría de la dependencia, al igual que el GATT representa la incorporación de la teoría de la modernización. Como lo expresa la Historia de la Unctad, “la Unctad subraya la perspectiva de desarrollo, mientras que el GATT promueve un sistema de comercio internacional liberal” (Dell, 1985, 39). Mientras que por lo general se considera que la teoría de la dependencia ofrece una crítica enérgica y radical del orden económico internacional, lo que comúnmente se pasa por alto es el grado de influencia que tuvo esta crítica en la formación y las prácticas de las instituciones internacionales. Los internacionalistas normalmente tratan las críticas de la dependencia como una crítica marginal, fuerte, pero esotérica y fracasada, y a continuación describen el funcionamiento del orden internacional liberal basado en los principios del laissez faire* . Está más cercano a la verdad afirmar que 17

Sobre la Unctad, véanse Naciones Unidas (1985) y Rothstein (1979).

18

Sobre los orígenes de la Unctad, véase Dell (1985, 10-32).

*

Literalmente, “dejar hacer”. Expresión que caracteriza el pensamiento liberal decimonónico en el campo económico y social, en el que la libertad personal se veía como un derecho sagrado de Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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los aspectos de la crítica de la dependencia tuvieron una fuerte y duradera influencia en el orden económico internacional, como por ejemplo en la justificación de los acuerdos comerciales preferenciales, que rutinariamente se dan por descontados como si fueran parte del sistema “liberal” comercial internacional. En ningún otro sitio esa influencia es más cierta que en la Unctad. Todo lo anterior fue posible por el hecho de que teóricos como Raul Prebisch intentaron preparar el terreno para alterar las reglas del sistema comercial liberal codificado en el GATT y que se basaba en la simetría entre agentes comerciales, una concepción propia del laissez faire (Naciones Unidas 1985, 11). Pero como el doctor Prebisch y otros señalaron, eso no se correspondía con la realidad, en la que los países en vías de desarrollo se enfrentaban a un desequilibrio externo persistente como resultado de una disparidad entre las tasas de crecimiento de sus exportaciones primarias y la importación de bienes industriales (Naciones Unidas 1985, 51). A partir de esa observación se recomendaron varios cambios externos e internos. Las medidas externas incluían preferencias comerciales, acuerdos sobre materias primas, ajuste de la deuda, etc. Las internas se dirigían hacia medidas sociales y económicas dentro de los países en vías de desarrollo, como “propiedad de la tierra, concentración del ingreso, ignorancia de las masas y movilidad social limitada” (Naciones Unidas 1985, 12). Se puede ver claramente que mientras la crítica de la dependencia era bastante radical a nivel internacional, al exigir cambios en las normas comerciales liberales, compartía la mentalidad colonialista de reformar y redimir a las “masas ignorantes”. El imperativo teleológico de trabajar para alcanzar al otro, basado en la superioridad de Occidente, nunca fue rebatido. En cuanto a esto, la teoría de la dependencia no era muy distinta a la teoría de la modernización: como la Historia de la Unctad cuenta, “el carácter extenso, desarrollista y universalista de la filosofía de la Unctad será evidente” a partir de sus propósitos (Naciones Unidas 1985, 13). La Unctad, a este respecto, no era distinta del GATT.

¿Derecho o política? Desafiando el dominio institucional Los desafíos al régimen comercial liberal continuaron bajo el hacer de la Unctad a través de varias conferencias en los años setenta y ochenta. Gradualmente condujeron hacia la formulación concreta de normas que favorecieron fórmulas especiales a favor de los países en vías de desarrollo, como el sistema de preferencias generalizadas. Pero no fue fácil. Los países occidentales, que desde el principio habían mostrado su reticencia en actuación del individuo en aquellos asuntos de su interés, sin más límites que los derechos iguales a sus semejantes y una tibia noción de interés público (N. del T.). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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apoyar la creación de la Unctad, demostraron ser todavía más reticentes a la hora de apoyar su agenda, especialmente durante los años ochenta de Reagan. Como resultado, la Unctad se convirtió en un campo de batalla Norte-Sur, donde el Sur estaba representado por el G-77. Los aspectos más interesantes de esta batalla pueden encontrarse en dos debates: primero, el de si la Unctad debía ser un órgano de la AGNU o del Consejo Económico y Social (Ecosoc); segundo, si la Secretaría General de la Unctad debía ser nombrada por la AGNU o por el Secretario General de la ONU (SGNU). En la Unctad I, los países occidentales intentaron asegurar que ésta fuera un organismo subsidiario del Ecosoc, mientras que los países en vías de desarrollo insistieron en que debía permanecer como un órgano subsidiario de la AGNU (Naciones Unidas 1985, 37). El tema de discusión era si la formación de la Unctad debía seguir la interpretación “legal” de la Carta de la ONU y, por lo tanto, estar coordinada con el Ecosoc, al que se le asignaba en principio esa responsabilidad, o si la Unctad debía coordinarse por la más representativa y política AGNU. Occidente apoyaba la primera opción mientras que el Tercer Mundo la segunda. Este apoyo occidental de lo “legal” y la preferencia del Tercer Mundo por lo “político” se podría ver no simplemente como un campo de batalla entre el Norte y el Sur acerca de la identidad institucional de la Unctad, sino como un enfrentamiento más general sobre la naturaleza misma de las instituciones internacionales e, incluso, del propio derecho internacional. Como lo señala la Historia de la Unctad, el consistente apoyo material y político que le da la AGNU es parte del proceso político continuo de democratización de las instituciones internacionales, un proceso por el cual los países del Tercer Mundo en vías de desarrollo recientemente independientes comenzaron a centrar la atención y los esfuerzos de la comunidad internacional en el problema absolutamente vital del desarrollo económico. (Naciones Unidas 1985, 37)

Desde ese momento, las instituciones internacionales no serían ya organismos “neutrales” que llevarían a cabo la voluntad soberana colectiva, sino un campo de batalla para la formación de esas mismas voluntades colectivas. Decir esto no implica que las instituciones internacionales estuvieran siendo radicalizadas de una manera unidireccional. Como he señalado anteriormente, aunque se acogieron institucionalmente ciertas líneas de las críticas radicales, otras fueron limitadas y contenidas debido a su compromiso continuista con el ethos de la modernización. Un segundo ejemplo del conflicto en torno a la Unctad es el debate acerca de su Secretario General, que es nombrado por el SGNU sujeto a confirmación de la AGNU19. En la Unctad I, los países occidentales se opu19

Es el mismo tipo de modus operandi que se practica para el nombramiento de las cabezas del PNUD, el Unido y la UNEP, siguiendo el modelo de la Unctad. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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sieron a la intervención de la AGNU en el proceso de nombramiento, con el argumento de que se politizaba el proceso, mientras que los países en vías de desarrollo deseaban dotar de importancia política al nombramiento mediante su ratificación (Naciones Unidas 1985, 41-42). Este debate, que se asemeja a otros debates familiares en el derecho internacional sobre si el SGNU debe ser un “líder” o un “secretario”20, refleja las tensiones perennes entre derecho y política, y entre autonomía y comunidad. Pero también evoca los “efectos-instrumento” de la resistencia del Tercer Mundo frente al derecho internacional, que resultaron en la expansión del ámbito de las responsabilidades de la AGNU.

INSTITUCIONALIZANDO EL RADICALISMO: EL ARTE DE MANTENER LA UNIDAD EN EL G-77 Como he dicho anteriormente, la Unctad I también señaló el comienzo de la formación de un frente unido común del Tercer Mundo, el G-77. En ausencia de un secretariado o de una estructura organizacional separada, el G-77 dependía por completo de la Unctad para todas sus necesidades. Como consecuencia, las oficinas del G-77 se establecieron en Ginebra, donde se encuentra la sede de la Unctad, y sus miembros activos han sido las delegaciones acreditadas por los países en vías de desarrollo ante la Unctad (Mortimer 1984, 75). Como ha afirmado Robert Mortimer (1984, 78), “la originalidad del G-77 como actor internacional ha residido precisamente en su falta de diferenciación con las estructuras más grandes dentro de las cuales ha actuado”. Esta identificación entre la Unctad y el G-77 politizó las actividades de la primera, como resultado de las tensiones internas del último y la siempre presente necesidad de mantener la unidad. La consecuencia fue que la Unctad se convirtió en la imagen institucional de los acuerdos políticos alcanzados entre las posiciones moderadas y radicales dentro de la coalición del Tercer Mundo, con lo que terminó siendo inherentemente moderada. Hubo dos tipos de retos a la unidad de los Estados del Tercer Mundo en el G-77. El primero fue la diferenciación entre los miembros del G-77. Ese problema surgió del hecho de que ciertos Estados del Tercer Mundo estaban más “desarrollados” o tenían mayores intereses económicos en negociaciones concretas con el mundo industrializado. Esos Estados, como la India durante la crisis del petróleo de la OPEC, tendían hacia posiciones más conciliatorias en las negociaciones, en lugar de adoptar una perspectiva antagonista de línea dura. Esa situación se creaba a partir de las diferencias regionales entre los grupos asiáticos, africanos y latinoamericanos 20

Con respecto a ese debate, véase Gordenker (1972). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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dentro del G-77 y complicaba enormemente el alcance de una posición común de todos los Estados del Tercer Mundo, con lo que a menudo el resultado era que las peticiones radicales acababan siendo diluidas (Mortimer 1984, 70). Sin embargo, ese resultado no era determinado por una sola de las partes. La proliferación y la fragmentación de las instituciones internacionales también eran vistas por algunos como un paso positivo hacia la reforma progresiva de dichas instituciones. Por ejemplo, Fred Bergsten (1976) defendía el proceso de toma de decisiones en una serie de círculos concéntricos, el más interno de los cuales producía un acuerdo, que posteriormente se ampliaba mediante consultas generales con países en los círculos más externos. Sean cuales fueren las razones de las tensiones causadas por el problema de la diferencia entre Estados del Tercer Mundo, la Unctad, como secretariado de facto del G-77, acabó por tener un papel dual: por un lado, únicamente su existencia hizo posible la unidad del Tercer Mundo y el G-77; por otro, para mantener esa unidad, tenía que adoptar a menudo posiciones que reflejaban los puntos de vista menos radicales, moderados. Si se combina ello con su compromiso continuo hacia el ethos modernizador occidental, la Unctad podía ser y de hecho acabó por ser un organismo desradicalizado. El segundo problema para la unidad del Tercer Mundo fueron las dificultades crecientes entre el MNA y el G-77. La diferencia esencial entre el G-77 y el MNA fue que a los miembros asiáticos y latinoamericanos de la alianza (como México, Filipinas o Pakistán) se les permitió ser miembros del G-77, pero no del MNA. Además de las disputas bilaterales al interior del Tercer Mundo, las rivalidades de la Guerra Fría complicaban la consecución de un frente unido común. Ello era evidente ya en 1975-1976 (Mortimer 1984, 84). Aunque el G-77 había eclipsado al MNA desde mediados de 1975 hasta mediados de 1976, el MNA estaba mejor organizado, tenía su propia oficina y una posición política más explícita. Sin embargo, en el Quinto Encuentro del MNA en Colombo, salió a la luz una furia existencial en la Declaración Política: “es indudable que hay una conexión integral entre la economía y la política y que es erróneo aproximarse a los asuntos económicos de forma aislada de la política... La importancia dada a los asuntos económicos no disminuye la importancia dada a los asuntos políticos en las reuniones de los no alineados” (citado en Mortimer 1984, 87). Mientras que esta observación puede entenderse como una defensa de la relevancia política del MNA en relación al G-77, también indica que el MNA deseaba establecer su razón de ser política y económica en contraste con el G-77. Esta declaración produjo una reacción: en la siguiente conferencia del G-77, celebrada en Ciudad de México, un pequeño grupo de Estados, liderado por Pakistán, México y las Filipinas, condujo una campaña para convocar una reunión cumbre del G-77 y conseguir un secretariado permanente y separado para el Grupo. Ello era, como ha observado Robert Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Mortimer (1984, 91), un desafío apenas disimulado a la autoridad política del MNA. También situaba dentro de la Unctad, como aparato institucional del G-77, las luchas políticas entre el G-77 y el MNA. Así, aunque la Unctad era resultado del radicalismo de los dependentistas*, su práctica actual estaba circunscrita y limitada de variadas formas. La “lección” más importante que debería aprenderse del ejemplo de la Unctad era que las instituciones internacionales no deberían seguir concibiéndose tan sólo en términos de si llevan a cabo exitosamente las funciones que les han sido asignadas, sino que más bien deberían pensarse en sus propios términos de ocupación y politización del espacio del derecho internacional. En ese modo de análisis, importa menos el hecho de que la Unctad no tuviera “éxito” en sus funciones; lo que importa es la propia constitución de ese organismo como una incorporación de la identidad del Tercer Mundo, por un lado, y su labor de creación de información y conocimiento dentro de su propio dominio, por otro. Como la Historia de la Unctad nos indica [H]ay pocas dudas de que en términos de propuestas y objetivos políticos específicos, los logros de la Unctad no alcanzan las expectativas de sus fundadores y las aspiraciones del NOEI. Y aun así sería de alguna forma simplista plantear la cuestión en términos de éxito y fracaso. La contribución de la Unctad al reconocimiento de la interdependencia de la economía mundial y del consenso sobre el desarrollo por la comunidad internacional no está en duda; ni tampoco su papel en la evolución de la economía política mundial y del Tercer Mundo. (Mortimer 1984, 48)

La Unctad permanece como el ejemplo paradigmático de la constitución del dominio de las instituciones internacionales como terrenos de resistencia y lucha, y también de sus limitaciones esenciales.

EL NOEI Y EL FETICHISMO DE LAS INSTITUCIONES: MOHAMMED BEDJAOUI Como se ha observado, el NOEI fue un desafío radical al “viejo” derecho internacional europeo del período de preguerra. Pero, como he defendido, su radicalismo también estaba limitado por su compromiso con una forma peculiar de modernidad occidental, por su creencia en la idea de progreso científico de los nativos desde un estado de atraso; una idea que estaba encapsulada en las instituciones internacionales. Los juristas del Tercer Mundo, aunque eran críticos del “viejo” derecho internacional, compartían su compromiso civilizador subyacente. En ningún otro lugar era ello más patente, como ya lo he planteado, que en su creencia en el carácter benéfi*

Se está refiriendo obviamente a los defensores de la teoría de la dependencia, mencionada anteriormente (N. del T.). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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co de las instituciones internacionales. Era bastante comprensible, puesto que éstas proporcionaban un terreno, tal vez el único, en el cual podían luchar contra la hegemonía occidental mediante el uso afirmativo de su superioridad numérica basada en el principio de igualdad soberana. Pero eso también tuvo un efecto desradicalizador en muchas de sus reivindicaciones frente al “viejo” derecho internacional, puesto que las instituciones internacionales no eran instrumentos libres de valores (neutrales) que pudieran expresar fielmente sus voluntades soberanas, sino simplemente otro terreno más de lucha política e ideológica. En efecto, ello significaba que existía un cierto fetichismo de las instituciones, que impedía que las peticiones más radicales fueran trasladadas a la realidad. Como ejemplo de este fenómeno, analizaré en las próximas páginas la celebrada crítica de Mohammed Bedjaoui (1979), expresada en su libro, Towards a New International Economic Order (Hacia un nuevo orden económico internacional). Mohammed Bedjaoui, un famoso jurista internacional argelino, diplomático y ex presidente de la CIJ, escribió su libro justo después del debate sobre la NOEI en la AGNU. En su condición de embajador argelino en la ONU, tuvo un papel activo en la formación de la coalición del Tercer Mundo y en las políticas del NOEI, incluyendo la Presidencia del G-77 en 1981 (Mortimer 1984, 177, n. 48)21. Su libro es una dura condena del “viejo” derecho internacional, al que etiqueta como derecho internacional de la “indiferencia”. Esta indiferencia se podía encontrar en el principio de laissez faire de no intervención, que favorecía el saqueo y la explotación del Tercer Mundo bajo el colonialismo. Ello resultó en lo que llama la “pobreza del orden internacional”, donde el derecho internacional deriva de las “leyes de la economía capitalista y del sistema político liberal” (Bedjaoui 1979, 49). Este derecho internacional “consistía así en un conjunto de normas con una base geográfica (era un derecho europeo), una explicación ético-religiosa (era derecho cristiano), una motivación económica (era un derecho mercantilista) y fines políticos (era un derecho imperialista)” (Bedjaoui 1979, 50). Allí mismo observa que hasta que comenzó la descolonización, “no hubo un cambio perceptible en ese derecho como respaldo del imperialismo”. Es claro que el propósito es de largo alcance: quiere condenar en su totalidad el derecho internacional recibido y defender la creación de una nueva estructura de derecho e instituciones internacionales que permitan la inversión del “orden internacional de pobreza”. De hecho, la naturaleza radical de su crítica se hace más evidente cuando pasa a realizar un análisis del desarrollo en su relación con el derecho internacional. 21

De hecho, se convirtió en el primero en dirigir un minisecretariado recientemente aprobado para el G-77 (Mortimer 1984, 177, n. 48). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Empieza atacando la teoría de la modernización rostowiana22, que restringiría el subdesarrollo a una mera cuestión de “atraso”. El centro de esta forma de teorización es la reducción del “desarrollo” a un “fenómeno único, indiferenciado” (Bedjaoui 1979, 67). Estos autores “reducen el problema del subdesarrollo al atraso en comparación con la civilización occidental, el problema del desarrollo a un mero esfuerzo por llegar a ser parte de la ‘civilización del poder’, de la civilización del caballo de vapor, como la llamó Bertrand de Jouvenal” (p. 67). Esta comprensión del desarrollo está equivocada no sólo por su prejuicio en defensa del progreso occidental, sino también por su naturaleza lineal. Como afirma Bedjaoui, en este punto “incluso los darwinianos y la escuela de Marx y Hegel están de acuerdo” (p. 69). Así, muestra que su crítica no es simplemente una crítica marxista; de hecho, el marxismo también es blanco de su crítica junto con el capitalismo23. Su crítica es lo que hoy llamaríamos una crítica poscolonial. Deduce correctamente de ello que el corolario lógico de esta ideología del desarrollo es “una necesidad de cooperación internacional con el propósito de extender el progreso... [S]iendo así, las nociones de desarrollo y cooperación han terminado vinculadas, donde la primera es imposible sin la segunda y donde la segunda no tiene otra finalidad sino la generalización de la primera” (Bedjaoui 1979, 69). Rechaza esto en favor de un “desarrollo de otra clase... que restaure la dignidad de los pueblos y ponga fin a su dominación por el imperialismo” (p. 71). De esta crítica resulta claro que los fines de Bedjaoui son mucho más radicales de lo que pareciera a primera vista. Su intento de construir un orden económico internacional nuevo, como lo expresa, “implica elecciones entre diferentes tipos de sociedad” (Bedjaoui 1979, 69). Ningún otro jurista internacional del Tercer Mundo había criticado, antes de Bedjaoui, la propia naturaleza del desarrollo y su linealidad y conexión con una idea occidental de progreso24. A pesar de ese radicalismo, es claro que no está muy familiarizado con el alcance de la desafección popular hacia el desarrollo en los años setenta ni tampoco con la literatura académica floreciente a la que había dado lugar25. 22

Se está refiriendo al trabajo del historiador económico de los años cincuenta Walt W. Rostow, que contemplaba el proceso de desarrollo como una serie de etapas sucesivas de crecimiento económico por la que todos los países debían pasar (N. del T.).

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Bedjaoui (1979, 69) cita expresamente a George Corm: “El marxismo es una protesta al interior del sistema occidental, pero no es una protesta contra él”.

24

No es sorprendente que Algeria haya representado siempre la facción más radical dentro del Tercer Mundo, que defiende, en su extremismo, una “desvinculación” de las economías del Sur de las del Norte (Mortimer 1984, 90-94). Una versión más suave de esta facción es el modelo de cooperación Sur-Sur, defendido principalmente por el MNA. La formulación clásica de la desvinculación desde la perspectiva de la política económica se encuentra, naturalmente, en la obra de Amin (1990).

25

Sólo cita a Ivan Illich, a nadie más. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Aún más importante, los límites de su radicalismo comienzan a revelarse cuando se mueve de la crítica del “viejo” derecho internacional a una discusión sobre el impacto del Tercer Mundo en el derecho internacional. Aunque había condenado el derecho internacional como el derecho de la “indiferencia”, ahora afirma que “al igual que los países en vías de desarrollo, el derecho internacional es también un derecho ‘en vías de desarrollo’”. El tema clave de este nuevo derecho internacional es el desarrollo, porque “la igualdad real de los Estados depende de su desarrollo” (Bedjaoui 1979, 125). Aunque había defendido el derecho del Tercer Mundo a pensar en otra clase desarrollo, que le permitiera elegir entre distintas sociedades (en otras palabras, reconociendo la ecuanimidad y justicia de la existencia de diferencias materiales, culturales y de otro tipo entre sociedades dentro del derecho internacional), ahora está preocupado por el objetivo de “reducir, y si es posible incluso erradicar, la distancia que existe entre una minoría de naciones ricas y una mayoría de naciones pobres” (p. 127); en otras palabras, está interesado en erradicar la diferencia. Sin duda, está lejos de ser una crítica radical del desarrollo. Lo que Bedjaoui no puede comprender es que la propia creación de la “distancia” entre el Occidente y el Tercer Mundo sólo es inteligible si uno adopta una noción occidental de lo que significa “desarrollo”. Para poder declarar que algunas sociedades y estilos de vida son “deficientes” o “retrasados”, se necesita un estándar que las juzgue y el modelo occidental es el que se usa. A pesar de su radicalismo anterior, Bedjaoui adopta ese estándar al tratar al Tercer Mundo como un territorio que “está atrasado” con respecto a Occidente y al afirmar que se necesita reducir la “distancia”, es decir, “ponerse a la altura” de Occidente. Eso sólo se puede conseguir adoptando el modelo occidental del desarrollo, puesto que es el único que permitiría el nivel de consumo masivo que señala una nación como “avanzada”. ¿Qué puede explicar este cambio de posición tan grosero? ¿Cómo puede la pretensión de “reducir la distancia” entre naciones reconciliarse con la crítica a la idea misma de “desarrollo”? Sugiero que la respuesta debe encontrarse en la doble identidad que es común entre los juristas del Tercer Mundo de la era poscolonial. Por un lado, ese jurista es un activista político que está interesado en la transformación social y en esa condición desarrolla una crítica radical al edificio completo del “viejo” derecho y al sistema económico que lo mantiene. Por otro lado, también es un jurista poscolonial que se identifica con la construcción de su “nación” y en esa facultad necesita usar el derecho para obtener de él las mejores condiciones posibles para el surgimiento de su “nación” como poder respetado. En el fondo, este es un conflicto que surge de la propia naturaleza del derecho, entre cambio y estabilidad. De hecho, Bedjaoui especula sobre la naturaleza del derecho, aunque no en el contexto aquí usado, pero de todas formas es pertinente: Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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[E]n semejantes tiempos, se es consciente de la sorprendente y al mismo tiempo fructífera contradicción contenida en el derecho, la contradicción entre su verdadera naturaleza y su verdadera función. Parece ser evolutivo por naturaleza y, sin embargo, conservador en cuanto a su función. Por un lado, refleja una realidad social que cambia y está obligado a seguirla al mismo ritmo, aunque siempre habrá ciertas discrepancias y retraso. En ello, pareciera ser algo evolutivo. Por otro lado, al ser la expresión de las relaciones sociales, el derecho fija o estabiliza el medio social del cual es producto. Refuerza y protege así las prácticas establecidas, rechazando cualquier cambio que pueda amenazarlas y a este respecto su función es conservadora. El movimiento y la inercia, el cambio y la tendencia conservadora, son dos factores que permanentemente determinan lo que es y lo que está deviniendo. (Bedjaoui 1979, 112)

El radicalismo decreciente de Bedjaoui alcanza su cenit (o su nadir) en sus propuestas institucionales para un nuevo orden económico internacional. Es ahí donde vemos cómo las instituciones internacionales, por el hecho de ser el producto de la voluntad soberana de los Estados, crean su propia dinámica interna sobre el ritmo y la dirección del cambio en la vida social internacional. Esa dinámica, como he sugerido antes, es inherentemente conservadora, incluso cuando constituye instituciones como aparatos de gestión de la realidad social del Tercer Mundo. Bedjaoui comienza mostrando una ambivalencia hacia la ONU, puesto que intenta conciliar el hecho de que es la herramienta de los grandes poderes y reconocer a la vez la realidad de que para el Tercer Mundo es el único espacio que proporciona una oportunidad para desafiar la hegemonía occidental26. Si después de leer su condena anterior al derecho internacional, uno hubiera concluido que desea terminar totalmente con él, rápidamente queda desencantado. El derecho internacional se convierte ahora en una herramienta para obtener el desarrollo a través del NOEI, y la ONU tendría un papel principal en ese proceso. Como lo expresa él mismo, “el nuevo orden económico internacional es el nuevo nombre del desarrollo... el sistema de Naciones Unidas y sólo él podrá, mediante su democratización, conseguir esa tarea de importancia vital”. (Bedjaoui 1979, 197) Ello debería conseguirse mediante propuestas específicas para la reforma de la ONU, que incluirían: a. Acciones a corto plazo: reestructuración interna, fortalecimiento del papel de la AGNU y el Ecosoc en el desarrollo, establecimiento de “fortines” regionales del sistema de Naciones Unidas, nombra26

Como Bedjaoui (1979, 195) lo explica: “el Tercer Mundo expone la debilidad del sistema de la ONU, al mismo tiempo que muestra todavía un afecto real hacia él y ello no es el resultado de un capricho extraño. Los países en vías de desarrollo o no alineados no desafían la existencia de la ONU, que valoran positivamente, sino su condicionamiento por los grandes poderes, que se niegan a aceptar”. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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miento de un nuevo asistente del SGNU con el título de Director General para el Desarrollo y la Cooperación Económica Internacionales y otras reformas presupuestales y programáticas. b. Acciones a mediano plazo: revisión de la Carta de la ONU para expandir los poderes del Ecosoc, el establecimiento de un nuevo Consejo para la Ciencia y la Tecnología, la creación de otras instituciones especializadas como una nueva organización para el comercio y la creación directamente de organismos internacionales operacionales como la Organización Mundial de la Salud (OMS) o el Banco de Desarrollo Asiático. (Bedjaoui 1979, 200-220)

Las mencionadas son ni más ni menos la gama completa de reformas institucionales defendidas por Bedjaoui en su libro. Es bien conocido que casi todas sus propuestas ya han sido puestas en práctica en la ONU (aunque eso no se debe exclusivamente a las exigencias de Bedjaoui) y no obstante no han producido el establecimiento de un NOEI. Sin embargo, lo que es más sorprendente para mis propósitos es la forma en que sus propuestas, bastante poco polémicas tal y como están formuladas, buscan expandir y reproducir el sistema de la ONU y el ámbito general de las instituciones internacionales. No hay ninguna preocupación evidente por el hecho de que la proliferación del espacio de las instituciones no acabe siendo también un espejismo del ansiado cambio social, y eso que, según su propia crítica, la ONU ha impedido precisamente ese cambio. En ello vemos una sensibilidad benevolente que contempla las instituciones internacionales como instrumentos positivos del cambio social en el Tercer Mundo27. Así, se es testigo de una desradicalización gradual de su anterior crítica al “desarrollo” mediante propuestas programáticas que conciernen a las instituciones internacionales. El resultado final es que las instituciones han ganado espacio y actividad, mientras que se han controlado las demandas radicales que las generaron.

CONCLUSIÓN Este capítulo ha presentado la perspectiva de que los compromisos del Tercer Mundo con las instituciones internacionales han tenido un doble carácter: por un lado, han radicalizado esas instituciones, convirtiéndolas en campos de lucha política e ideológica sobre cuestiones de poder, distribución y justicia; por otro lado, las vertientes más radicales de la crítica del Tercer Mundo se han apaciguado al hacer hincapié en las reformas de las instituciones internacionales. Ello ha tenido como consecuencia la expan27

El propósito de este análisis no es despreciar la crítica de Bedjaoui como si no fuera importante; por el contrario, tengo sólo la más alta consideración por su crítica y personalmente ha inspirado mi trabajo. Sin embargo, mi análisis es un intento de reconstruir internamente sus argumentos para poder pensar en las posibilidades de una política radical a través del derecho internacional. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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sión del espacio de las instituciones internacionales como actores autónomos en el “campo jurídico” (Bourdieu 1987) y, por lo tanto, la expansión del propio derecho internacional. Visto de esa forma, importa menos que el NOEI fuera un “fracaso”; más bien, el NOEI deriva su propia importancia como consecuencia de los “efectos-instrumento” que ha tenido en las instituciones internacionales. En última instancia, la dinámica de las instituciones internacionales y del derecho internacional se explica mediante su habilidad interna para generar el impulso para su propia reproducción, para construir su propio “campo de realidad”, citando a Philip Allot (1995), más que a través de un análisis funcionalista o de orientación política exclusivamente.

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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CAPÍTULO 5

De la resistencia a la renovación: las instituciones de Bretton Woods y la creación de la “nueva” agenda para el desarrollo

L

os internacionalistas que se ocupan principalmente del derecho económico internacional y de las instituciones internacionales reconocen sin mayor dificultad la importancia que han tenido y tienen las IBW en el éxito de sus respectivas disciplinas1. Aunque los mecanismos del GATT/OMC constituyen una parte importante de la estructura institucional del derecho económico internacional, las IBW se conocen mejor y han tenido históricamente mucha más influencia sobre las políticas económicas y financieras de los países del Tercer Mundo. Debido a sus enormes recursos, un poder intelectual considerable y la influencia resultante que tienen en las políticas nacionales de los países en desarrollo, son también más “atractivas” y blanco favorito de las críticas académicas y de los medios de comunicación2. Las IBW no sólo han tenido mayor relevancia, sino que su relación con otras instituciones es también más problemática. Ello se debe parcialmente al papel que tienen estas instituciones como vigilantes del sistema económico internacional, incluyendo el acceso al capital occidental. También se debe al extenso poder de estas instituciones, que cubre la mayoría de los campos de la actividad humana en el Tercer Mundo, incluyendo la 1

Como afirma un importante manual sobre derecho económico internacional, “en gran medida, la interdependencia económica internacional contemporánea puede atribuirse al éxito de las instituciones creadas tras la Segunda Guerra Mundial, que llamamos en este libro el Sistema de Bretton Woods” (Jackson, Davey y Sykes 1995). Por IBW entiendo el grupo de instituciones del Banco Mundial y el FMI. El grupo del Banco Mundial comprende: el Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo (BIRD), la Agencia de Garantías para la Inversión Multilateral (AGIM) y el Centro Internacional para la Solución de Disputas sobre Inversión (CISDI).

2

De hecho, existe una verdadera explosión de producción académica en torno al Banco Mundial, mientras que el FMI ha recibido en cierta medida menos atención. Las siguientes obras son sólo un ejemplo de un fenómeno muy expandido: Cornia, Jolly y Stewart (1987), Broad (1988), Caufield (1996), Hildyard (1997), Killick (1984), Nelson (1995) y Payer (1974, 1982). La razón de esta explosión es en parte que las IBW han dado a conocer mucha más información (que aunque ni total ni adecuada, sigue siendo información) acerca de su funcionamiento interno que las más reservadas GATT/OMC o las empresas financieras privadas detrás de las IBW. Agradezco a Devesh Kapur por las conversaciones inspiradoras sobre este tópico. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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política económica y social, el desarrollo urbano y rural, e incluso la propia estructura del Estado. Aun más, a causa de su interés directo en temas de justicia, principalmente en programas contra la pobreza, las IBW aparecen inevitablemente en las críticas radicales del Tercer Mundo al orden económico internacional (véanse Bedjaoui 1979; Chimni 1993, 1999). Sin embargo, no es obvio automáticamente el porqué o el cómo estas instituciones han llegado a ser tan importantes y poderosas. Sus orígenes3 no revelan demasiado interés por el desarrollo del Tercer Mundo ni preocupación absoluta por la sostenibilidad y la equidad que las caracteriza hoy4. Los Artículos del Acuerdo del Banco Mundial, por ejemplo, no mencionan la pobreza, la equidad o el medio ambiente, y el FMI se preocupaba tradicionalmente sólo de los déficit de la balanza de pagos, y todavía lo hace en gran medida5. ¿Cómo adquirieron entonces estas instituciones un “nuevo” carácter; un carácter que las ha hecho todopoderosas, pero también vulnerables a la crítica y a la resistencia? Este capítulo sostiene que las IBW han adquirido esos “nuevos intereses” en el curso de su interacción con el Tercer Mundo, especialmente desde los años setenta. Sin embargo, como ya se ha indicado, el carácter de esta interacción es diferente del que tuvo, por muy limitado que fuera, con los Estados del Tercer Mundo en los años cincuenta y sesenta. A diferencia de ese entonces, el “Tercer Mundo” que se encontraron estas instituciones en los años setenta no era simplemente una aglomeración de Estados en la ONU, sino un caldero hirviente y problemático de campesinos, mujeres, medioambientalistas, activistas de los derechos humanos, pueblos indígenas, activistas religiosos, y otros individuos que desafiaban los órdenes económicos y políticos de la época. Los finales de los años sesenta y setenta fueron testigos de una serie de movimientos populares, tanto en el sentido tradicional marxista como en el de “nuevos movimientos sociales”, que llevaron los problemas de equidad y justicia directamente a las agendas políticas de las élites gobernantes6. Las IBW se ocuparon de la resistencia popular empleando una serie de medidas que contribuyeron a las agendas de estos movimientos, que se enmarcaban dentro de las tendencias de clase (marxista) y de identidad (medio ambiente, etnicidad, feminismo y castas bajas radicales). 3

Sobre los orígenes, véanse Dam (1982) y Kapur, Lewis y Webb (1997).

4

Directiva Operativa 4.15: Reducción de la Pobreza, 1992, compilada en el Manual 2 de Operaciones del Banco Mundial (diciembre 1992), citada en Kapur, Lewis y Webb (1997, 51). La directiva declara que “reducción de la pobreza es el objetivo primordial del Banco”.

5

Véanse artículo I (V) y artículo V (3) del IMF (1945). Véase también IMF (1999b), interpretando los Artículos del FMI en el sentido de que significan que la autoridad para usar sus recursos está limitada a dar ayuda temporal para financiar los déficit de la balanza de pagos por cuenta corriente de los países miembros en operaciones de estabilización monetaria.

6

Para una discusión, véanse Omvedt (1993) y Calderón, Piscitelli y Reyna (1992). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

DE LA RESISTENCIA A LA RENOVACIÓN: LAS INSTITUCIONES DE BRETTON WOODS

A diferencia de las élites nacionalistas modernizadoras del período inmediatamente posterior a la Segunda Guerra Mundial, los activistas y la gente corriente que participó en las organizaciones populares de los setenta estaban preocupados por los costos sociales y económicos que el “desarrollo” había desatado en el Tercer Mundo, porque ellos mismos eran víctimas de ese proceso. En su opinión, la raíz de la miseria en el Tercer Mundo no estaba en el fracaso de no haber conseguido el desarrollo; más bien, era el propio proceso hacia la consecución del desarrollo lo que los hacía miserables7. Sugiero que el nuevo “giro” de las IBW hacia la pobreza, el medio ambiente y la equidad en los años setenta, política que continúa hoy en día con mucho más vigor, fue una exigencia de la alianza compleja y ambivalente que establecieron con estos movimientos populares, y también de la oposición frente ellos8. En otras palabras, las IBW no han llegado a la posición que ocupan hoy en día ni como resultado de una lógica funcionalista para resolver “problemas”, ni como resultado de un proceso de aprendizaje gradual, sino como consecuencia de una interacción históricamente contingente y compleja con la resistencia popular al “desarrollo” en el Tercer Mundo. Es en esta interacción que estas instituciones se han inventado y reinventado a sí mismas como aparatos de administración de la realidad social en el Tercer Mundo.

MÁS ALLÁ DEL LIBERALISMO BENEVOLENTE Y EL RADICALISMO REIVINDICATIVO Ha habido básicamente dos clases de críticas a las IBW. La primera de ellas, que puede ser llamada “liberal”, admite esencialmente el carácter benéfico del desarrollo y el papel de estas instituciones en el proceso del desarrollo, que se define como el esfuerzo colectivo por erradicar la pobreza y elevar los estándares de vida9. Usando una analogía doméstica, el problema para estos autores es similar al de la “captura” del Estado por los intereses reaccionarios: las IBW continúan siendo “no democráticas” y poco representativas porque han sido capturadas únicamente por los intereses occidentales. En la medida en que el propósito de estas críticas es que estas 7

Véase el capítulo 2 para una discusión ampliada sobre este punto y sobre el impacto para la forma como entendemos el compromiso del Primer y el Tercer Mundo con el derecho internacional.

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Hay muchos factores que facilitan especialmente el funcionamiento de una “alianza” de ese tipo. Se podría mencionar el imperativo de la Guerra Fría de diseñar una política de seguridad que acogiera el desarrollo social como medida de seguridad, como la Alianza para el Progreso en Latinoamérica. También se podría examinar el papel que jugaron líderes carismáticos como Robert McNamara en el Banco Mundial durante los años setenta. Aquí me centraré sólo en el proceso gradual por el cual las IBW comenzaron a relacionarse con los de base, adquiriendo así una “nueva personalidad”.

9

Gran parte de las obras académicas apoyan esta idea. Entre muchos otros, véanse Bedjaoui (1979), Myrdal (1957, 1970) y Schachter (1976). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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instituciones tengan un mejor funcionamiento, gran parte de este trabajo académico está orientado hacia las políticas públicas y es prescriptivo. Una segunda línea de crítica a las IBW se apoya en las teorías radicales neomarxistas y de la dependencia10. Según estas críticas, el capitalismo es una fuerza reaccionaria en el Tercer Mundo y, por lo tanto, la causa de la pobreza y no su cura. Partiendo de esta premisa, estos críticos ven las IBW como mecanismos que permiten la explotación de la “periferia” por el “centro”. Por ello, ven las intervenciones para el desarrollo promovidas por las IBW como resultado de la “lógica del capital” y por consiguiente las condenan. Ambas críticas han sido útiles para importantes objetivos. Sin embargo, pareciera que les faltase poder explicatorio. La crítica “liberal” es políticamente ingenua, puesto que asume que las intervenciones para el desarrollo de las IBW tienen lugar de una manera neutra en términos de clase; en otras palabras, que en sus intervenciones, las relaciones de clase simplemente se reproducen y no se empeoran. No obstante, eso no explica la resistencia popular a esas intervenciones (si son tan benéficas, ¿por qué encuentran tanta oposición?), ni tampoco el “fracaso” continuo en el logro de sus fines (como la reducción de la pobreza). Por otro lado, la crítica de la dependencia asume demasiado: que cada intervención de las IBW es una relación centro-periferia que reproduce mecánicamente las relaciones capitalistas injustas entre Occidente y el Tercer Mundo. Esta afirmación radical conduce las críticas de la dependencia a una parálisis política11, con una tendencia a homogeneizar que ignora el proceso real de resistencia desempeñado por distintos actores como las mujeres y los pueblos indígenas (puesto que el carácter de clase de la lucha ya se ha asumido) y la resultante heterogeneidad de “voces”. Ninguna de esas aproximaciones es satisfactoria por estas y otras razones12. 10

Véanse Williams (1981) y Payer (1982). Para una incisiva estructuración de una crítica de la teoría de la dependencia al mundo occidental, véase Greenberg (1980). También puede leerse una declaración clásica de la teoría de la dependencia en Frank (1973).

11

Aunque debería observarse que incluso estas críticas nunca abandonan la fe en la idea de las instituciones internacionales y no sólo en las IBW.

12

Otras razones incluirían al menos dos tipos de críticas. Primero, un crítica a la legitimidad poscolonial que insiste en la continuidad histórica entre las intervenciones coloniales y para el desarrollo, y ve a las IBW como elementos esenciales dentro de esa continuidad y, por lo tanto, ilegítimas (Escobar 1995). Me apoyo ampliamente en las perspectivas de esta crítica a lo largo de este capítulo. Una segunda crítica sería la del déficit democrático, tanto desde la izquierda como desde la derecha, que desafía a las IBW (y ahora también a la OMC) no simplemente porque sean herramientas de la dominación capitalista, sino porque no tienen que responder por sus actuaciones frente a la sociedad (sin importar como se quiera definir “responder”). Véase Comisión para el Gobierno Global (1995, 14-16), donde se propone un derecho de petición para los miembros de la sociedad civil; también las páginas de Internet de Public Citizen’s Global Trade Watch [http://www.tradewatch.org], el Foro Internacional sobre Globalización [http://www.ifg.org] y la Alianza para la Democracia [http://www.afd-online.org]). El estudio más completo de la legitimidad de las instituciones y del derecho internacional se encuentra en el importante trabajo original de Thomas Franck (1988, 1990, 1993). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

DE LA RESISTENCIA A LA RENOVACIÓN: LAS INSTITUCIONES DE BRETTON WOODS

La perspectiva que adopto en este capítulo se apartará de ambas críticas. En lugar de asumir que las IBW son básicamente “malas” o “buenas”, o de preguntarme si han tenido “éxito” o han “fracasado” en la reducción de la pobreza, estoy interesado en explorar la interacción entre las intervenciones para el desarrollo de las IBW y la resistencia que esa interacción provoca en el Tercer Mundo. Mi idea es que este proceso de resistencia (desde el Tercer Mundo) y la respuesta que induce (por las instituciones) es una parte esencial de la forma en que estas instituciones han llegado a ser aparatos de administración y control de la realidad social en el Tercer Mundo. En este análisis importa menos que estas instituciones sean un “éxito” o un “fracaso”; más bien interesa que un aparato de ese tipo pueda, en palabras de James Ferguson (1990), “hacer lo que hace, no como producto de la acción de un sujeto poderoso y consciente que hace que todo ello ocurra, sino a espaldas e incluso contra las voluntades de los actores más poderosos”. Como he sostenido en el capítulo anterior, los resultados de sus intervenciones son “efectos-instrumento” que no se pretendían o que incluso no se reconocen, pero que sin embargo son efectivos por carecer de “sujeto” (Ferguson 1990, 19). Estas “estrategias sin autor”, como las llamaría Foucault (1979, 1980), reproducen el campo discursivo en el cual operan estas instituciones en sus interacciones con el Tercer Mundo.

LA GUERRA FRÍA Y LA “OTRA” RESISTENCIA DEL TERCER MUNDO Comienzo esta sección explicando el papel que jugaron las IBW en la consolidación del objetivo de la Guerra Fría de contener el radicalismo de masas del Tercer Mundo, puesto que ello es esencial para comprender la aparición posterior de los programas de alivio de la pobreza. Se olvida a menudo que en los años siguientes al establecimiento de las IBW, los préstamos iban dirigidos principalmente a los países “desarrollados” como Japón y Australia (tabla 5.1). Así, desde enero de 1949 hasta la aprobación del primer crédito IDA (Internacional Development Agency, Agencia Internacional para el Desarrollo) en abril de 1961, el Banco Mundial prestó a estos países 1.700 millones de dólares, o lo que es lo mismo, un tercio de un total de $5.100 millones. Australia ($317 millones hasta junio de 1961), Japón ($447 millones de dólares), Noruega ($120 millones), Austria ($100 millones), Finlandia ($102 millones), Francia ($168 millones) e Italia ($229 millones) recibieron todos ellos fondos del Banco Mundial para la reconstrucción y el desarrollo (Kapur, Lewis y Webb 1977, 93). Esta situación continuó hasta el establecimiento de la IDA en 1961, aunque se hicieron varios préstamos grandes a la India y a Latinoamérica. Al final de este periodo clave entre 1947 y 1961, que también contempló el momento más álgido de la Guerra Fría, comenzó a ser obvio que Occidente estaba Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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“perdiendo a los pobres” y que tenía que inventarse programas explícitos que contuvieran desde abajo la rebelión13. Este imperativo de la Guerra Fría tuvo un impacto importante en la evolución de las IBW, porque ahora había una racionalidad basada en la seguridad para su trabajo en pro del desarrollo14 . Específicamente, el Banco Mundial pasó de su fase para la “reconstrucción” a su fase para el “desarrollo”, a medida que se intensificó la Guerra Fría. Como describió Eugene Black, presidente del Banco, ante la Asamblea General Anual celebrada en 1956, aunque el Banco “originalmente estaba sólo definido como una institución financiera”, la institución “había evolucionado hacia una agencia de desarrollo que usaba sus recursos financieros como medios para ayudar a sus miembros” (citado en Kapur, Lewis y Webb 1997, 88). Esta técnica de combinar la seguridad con el desarrollo no era totalmente nueva; los regímenes coloniales la habían perfeccionado en su manejo de los movimientos nacionalistas anticoloniales, diseñando esquemas de bienestar social para cuando los nativos protestaban. El “mandato dual” articulado por los administradores coloniales como Sir Frederic Lugard (1922) se basaba en la idea de que se debía cuidar a los nativos, no sólo explotarlos. Como dijo un gobernador colonial ya en 1937, “la teoría de la explotación... está muerta y la teoría del desarrollo ha ocupado su lugar”15. Desde esta perspectiva, el preocuparse por el bienestar de los nativos era un aspecto crucial de la dominación colonial. El gasto en bienestar social era necesario para conseguir el doble propósito de una producción sostenida mediante la creación acabada del homo economicus en el Tercer Mundo, de un lado, y la contención del desencanto y la rebelión de las masas, de otro. La Guerra Fría reforzó este vínculo fundamental históricamente entre la seguridad y el desarrollo, y tuvo un impacto fundamental en la evolución y la expansión de las IBW, especialmente del Banco Mundial. Si se mira de esta forma, estas instituciones internacionales no fueron simplemente vehículos benevolentes del “desarrollo” (signifique lo que signifique), ni irremediablemente mecanismos explotadores del capitalismo global, sino más bien un campo en el que distintas fuerzas ideológicas y de otro tipo se cruzaban, produciendo así la expansión y la reproducción de estas mismas instituciones. Ese vínculo generado por la Guerra Fría entre seguridad y desarrollo estaba delimitado por la competencia de los superpoderes en el Tercer 13

Eso llevó a la invención del “desarrollo social” como un sustituto del desarrollo económico en la práctica de la ONU (Esteva 1992, 13).

14

Me refiero aquí sólo a los aspectos internacionales de la dimensión de seguridad; el desarrollo, naturalmente, también tenía una dimensión de seguridad nacional.

15

Bernard Bourdillon, The African Producer in Nigeria, West Africa (30 de enero de 1937, 75), citado por Kapur, Lewis y Webb (1997, 96). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Mundo en busca de alianzas políticas y económicas. El Secretario de Estado estadounidense, John Foster Dulles, declaró en 1956 que existía “una competición en el campo del desarrollo de los países subdesarrollados... la derrota... podía ser tan desastrosa como la derrota en la carrera de armamentos” (citado por Daniel 1992). Esto se basaba en la evolución de los acontecimientos desde la Conferencia de Bandung de 1955, que había distorsionado la noción de “contención” del comunismo, ofreciendo una “tercera” identidad, más allá del Este y el Oeste, para el mundo no occidental16 . Durante los años cincuenta tuvieron lugar golpes izquierdistas y nacionalistas en Siria, Egipto e Irak, y con la revolución de Fidel Castro en Cuba en 1959, el mundo occidental, guiado por los Estados Unidos, emprendió esfuerzos frenéticos por contener el comunismo, lo que tuvo un impacto inmediato en cómo se concibió y se expandió “el desarrollo” en el Tercer Mundo. Por ejemplo, los Estados Unidos, con el propósito de justificar su nueva lógica de ayuda extranjera (y por lo tanto de seguridad) con respecto a Latinoamérica, degradaron y reclasificaron la región de su estatus de preguerra de economía “avanzada” a “zona subdesarrollada” (Kapur, Lewis y Webb 1997, 143). La elevada ayuda bilateral estadounidense durante el período de 1949 a 1961 reflejó esa prioridad: promedió $1.800 millones en créditos “blandos”, unas cuatro o cinco veces más que los préstamos del Banco Mundial en ese mismo período (Kapur, Lewis y Webb 1997, 90, 91)17.

Tabla 5.1 Préstamos del Banco Mundial para el desarrollo antes de la IDA Compromisos brutos Destinatario

Préstamo neto

(miles de millones de dólares USA)

Préstamos totales para el desarrollo Países más desarrollados Colonias Países menos desarrollados Energía y transporte Agricultura y riego

1948-61

1956-61

1948-61

5,1 1,7 0,5 2,9 2,4 0,1

2,8 0,9 0,3 1,7 1,4 0,1

3,9 1,1 0,4 2,3 2,0 0,1

Fuente: Banco Mundial. Informe Anual, 1961, citado en Kapur, Lewis y Webb (1997, 86).

16

Sobre la Conferencia de Bandung, véanse Appadurai (1955), Kahin (1956), Rómulo (1956) y Wright (1956). Véase también el capítulo 4.

17

El alineamiento seguridad-desarrollo se admitía más fácilmente en la ayuda bilateral. Como señala Robert Packehham (Liberal America and the Third World [1973], citado por Kapur, Lewis y Webb [1997, 149]): “en ningún momento se usó principalmente toda esa asistencia económica y técnica para fines del desarrollo; durante… la mayor parte de los años cincuenta y la segunda mitad de los sesenta… predominaban los fines de seguridad”. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Este matrimonio entre seguridad y desarrollo se reflejó en el discurso académico, al igual que en la práctica de las IBW. El discurso académico, que constituía el principal soporte del “desarrollo”, reconoció abiertamente tener sus orígenes en la Guerra Fría. Como comenzaba diciendo un manual universitario sobre economía del desarrollo, “no le está yendo bien al mundo occidental en la Guerra Fría. La influencia china y soviética se está infiltrando en muchos de los países subdesarrollados de Asia, África y Latinoamérica” (Enke 1963, citado en Kapur, Lewis y Webb 1997, 144). Barbara Ward (1962)18, defendiendo la concesión de más ayuda para el desarrollo, señaló que “deberíamos reconocer parcamente que la lucha mundial no está cayendo necesariamente ‘de nuestro lado’”. Los lugares de producción de los discursos académicos estaban también atrapados por la lógica de la Guerra Fría. El Centro de Estudios Internacionales del MIT fue el iniciador de gran parte del pensamiento sobre el desarrollo, bajo la guía de Paul Rosenstein-Rodan, y recibió financiación de la CIA, y los científicos de Harvard tuvieron una fuerte implicación en Pakistán (Kapur, Lewis y Webb 1997, 148)19. En la práctica del Banco Mundial, la dimensión de seguridad que se le otorgaba al desarrollo comenzó a tener un impacto importante. Así, Nicaragua, una nación con un millón de habitantes, recibió diez préstamos del Banco Mundial entre 1951 y 1960, debido a la conexión cercana entre el ejército estadounidense y las operaciones encubiertas en la región, y el gobierno de la familia Somoza (Kapur, Lewis y Webb 1997, 103). En contraste, Guatemala, con tres veces la población de Nicaragua, no recibió ningún préstamo hasta que se derrocó su régimen “comunista” en 1955 (Kapur, Lewis y Webb 1997, 103). Esa política de préstamos coincide con la preferencia de los Estados Unidos por los regímenes “duros” frente a los “liberales”. Como dijo George Kennan en 1950, “es mejor tener un régimen fuerte en el poder que un gobierno liberal que sea indulgente y relajado y esté infiltrado por comunistas”20. Además de usarse para financiar las acciones anticomunistas en el Tercer Mundo, las actividades internas del Banco también fueron profundamente afectadas por las estrategias políticas que los Estados Unidos adoptaron para combatir durante la Guerra Fría. Es evidente al menos en dos frentes importantes. Primero, por influencia política, el portafolio de préstamos del Banco cambió de una estrategia legalista, prudente y orientada estrictamente a la financiación de proyectos, a una más política y ad 18

Citada en Kapur, Lewis y Webb (1997, 144).

19

El presidente Kennedy reclutó a sus funcionarios de política exterior tanto en Harvard como en el MIT.

20

Citado en Chace (1984), a su vez citado en Kapur, Lewis y Webb (1997, 96). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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hoc para la financiación de programas21. La historia oficiosa del Banco Mundial permite seguir bastante bien este cambio de financiación de proyectos a financiación de programas (Kapur, Lewis y Webb 1997, 85-214). Con el establecimiento de la IDA en 1961 y la expansión de los préstamos del Banco para el alivio de la pobreza en los años setenta, el cambio de financiación de proyectos a financiación de programas se completó, ampliándose así increíblemente el alcance y la finalidad de las actividades del Banco. La siguiente sección analizará este cambio y la expansión correspondiente. El segundo nivel en el que las necesidades políticas de la Guerra Fría afectaron internamente al Banco fue en su asignación sectorial. Como se puede ver en la tabla 5.1, hasta 1969 una gran parte de la financiación para los países en desarrollo fue para proyectos de energía y trasporte. Las actividades de los sectores agrícolas o sociales, como la salud y educación, fueron ignoradas. La cartera de préstamos se basaba en una comprensión sesgada del “desarrollo” como acumulación de capital y modernización física, que se oponía al desarrollo humano. Ello reflejaba no sólo el pensamiento dominante en la época, que subrayaba la inversión en infraestructura en lugar de en seres humanos, sino que también se derivaba del estatus del Banco como una institución conservadora, que dependía de Wall Street para su financiación y que la colocaba en una posición mucho más difícil a la hora de justificar inversiones nebulosas o “improductivas” como la educación o incluso el suministro de agua para las ciudades22. Para la agricultura todavía era peor: hasta 1961, sólo el 3% de todos los préstamos para el desarrollo a los países en vías de desarrollo fue destinado a este sector23. 21

Ello significó, por ejemplo, que el Banco pudiera financiar un proyecto específico, como la construcción de una carretera, mientras que no podía financiar amplios programas sociales o económicos que se ocuparan de la salud o de la educación. Los Artículos del Acuerdo del Banco Mundial lo comprometían originalmente con la financiación de proyectos específicos, con el propósito de convencer a Wall Street de que las inversiones del Banco serían responsables y estarían fácilmente auditadas mediante pruebas fehacientes del cumplimiento del proyecto (Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo, Artículos del Acuerdo, artículo III [4] [viii]; “Los préstamos realizados o garantizados por el Banco deberán ser, salvo circunstancias especiales, para el propósito de proyectos específicos de reconstrucción o desarrollo”). Se puede ver una discusión sobre la conexión de Wall Street con la orientación de la financiación de proyectos en Kapur, Lewis y Webb (1997, 88-90, 120-121).

22

Para una discusión al respecto, véase Kapur, Lewis y Webb (1997, 109-111). Además, apareció una cierta teleología que juzgaba los proyectos en función de si eran apropiados para un determinado país mediante una escala de “desarrollo”, cuando se comparaba con fases de desarrollo similares de los países occidentales en su pasado. Por ello, el entonces presidente del Banco Mundial, Robert Gardner, cuestionaba la necesidad del aprovisionamiento de agua potable para las ciudades: “cuando crecí en Mississippi… no teníamos agua en nuestra casa”. (entrevista de David Sommers con Robert Gardner, Presidente del Banco Mundial, 18 de julio de 1985, citado en Kapur, Lewis y Webb [1997, 112]).

23

Al tomar ese camino, el Banco se apartó de la política de asistencia bilateral de los EE. UU. durante el mismo periodo, que se centró en la agricultura, la salud y la educación, presumiblemente libre de las restricciones financieras de Wall Street (Kapur, Lewis y Webb, 1997, 112). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Ello se debió principalmente a los deseos del Banco de seguir siendo interesante para la financiación de Wall Street. Al final, con el establecimiento de la IDA y la expansión para cubrir el alivio de la pobreza, la asignación sectorial del Banco se amplió sensiblemente para cubrir la salud, la educación, el desarrollo rural y la agricultura. Aunque ese cambio de estrategia no redujo excesivamente la pobreza, ni tampoco mejoró la salud pública ni hizo que la agricultura fuera tan eficiente como se hubiera querido24, los “efectos-instrumento”25 del cambio ocasionaron una expansión representativa de las IBW en todas las esferas concebibles de la actividad humana en el Tercer Mundo. Dejando a un lado si consiguieron efectivamente los fines que pretendían, las intervenciones llevadas a cabo por las IBW adquirieron una lógica interna por derecho propio. Esta expansión del dominio de sus actividades no podría haber ocurrido sin la dimensión de seguridad nacional que proporcionó la Guerra Fría como respuesta a los movimientos anticoloniales y de masas campesinas en el Tercer Mundo. Sin embargo, esta tendencia obvia recibe escaso reconocimiento en las historiografías de las IBW en el derecho internacional.

EL “DESCUBRIMIENTO” DE LA POBREZA Y EL ESTABLECIMIENTO DE LA IDA: EL REJUVENECIMIENTO DE LAS IBW Como ya se ha apuntado, los Artículos del Acuerdo de las IBW no se refieren explícitamente a la pobreza o la justicia. Sin embargo, en 1991, el Banco Mundial declaró en una Directiva Operacional que “la reducción sostenible de la pobreza es el objetivo esencial del Banco” (World Bank 1992). Esta nueva fe no fue el resultado de una evolución sencilla hacia objetivos racionales que resultaron de un proceso de aprendizaje, aunque así lo haya descrito recientemente el Banco. En los años sesenta, el Banco se centró en el desarrollo económico como la clave para la reducción de la pobreza. Durante los años setenta la atención se dirigió primero a la redistribución con crecimiento y más tarde a la satisfacción de las necesidades humanas básicas. A principios de los ochenta, la financiación de ajustes con base en políticas económicas eclipsaron los objetivos de reducción de la po24

Como una publicación oficial de las NU (1971) lo reconoció una década después del establecimiento de la IDA, “el hecho de que el desarrollo deja a su paso, o incluso en algunas formas crea, grandes áreas de pobreza, estancamiento, marginalidad y exclusión real del progreso económico y social, es demasiado obvio y demasiado urgente para ignorarse”. Para un análisis de cómo la pobreza y la exclusión siguen siendo enormes obstáculos a pesar de las intervenciones para el desarrollo, especialmente en el contexto de la globalización y de la crisis económica del Este de Asia, véase Naciones Unidas (1999).

25

Véase la discusión supra. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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breza del Banco... (Eso) permitió que el Banco manejara al final más efectivamente la relación entre pobreza y entorno político. En 1987 y 1988 la primacía del objetivo de reducción de la pobreza del Banco volvió a enfatizarse en los informes de la Unidad de Trabajo [Work Force]... [L]a importancia de la reducción de la pobreza fue impulsada por informes posteriores que contribuyeron a reafirmar aún más el compromiso del Banco con la reducción de la pobreza como su objetivo fundamental. (World Bank 1992, 51-52)

Este relato es, naturalmente, antiséptico y lineal. En contraste, como se puede ver en la discusión de la sección anterior, el mandato del Banco era explícitamente político y fue gradualmente definido mediante complejas luchas: entre los dos bloques de poder de la Guerra Fría, entre el Tercer Mundo y el Occidente, entre políticas reaccionarias e izquierdistas, entre gobiernos autoritarios y rebeliones campesinas, entre movimientos de masas y manipulación de las élites, entre fuerzas anticoloniales y coloniales, y entre múltiples concepciones del “desarrollo”. Aun así, es importante estudiar el proceso por el cual la pobreza llegó a constituir la lógica gobernante del episteme del desarrollo: las IBW. Ello se debe a que es a lo largo del “descubrimiento” de la pobreza que las IBW, especialmente el Banco, se descubrieron a sí mismas como instituciones internacionales. En otras palabras, si la Guerra Fría proporcionó una dimensión de seguridad a la constitución de las IBW como instituciones para el “desarrollo”, el objetivo de la reducción de la pobreza proporcionó la dimensión humanitaria y moral.

El “descubrimiento” de la pobreza: enfrentándose a las “masas pobres y oscuras” Si se quiere comprender el proceso que condujo a la coronación de las IBW como reductoras de la pobreza, se debe analizar el nacimiento de la IDA en 1961, porque fue el primer hito institucional internacional importante en el cambio que acabó convirtiendo la pobreza en un objetivo internacional, y a las “oscuras, pobres y hambrientas masas” del Tercer Mundo en el principal grupo objeto de las intervenciones internacionales. Hubo varios factores responsables de ese cambio. Primero, la constatación de que en una competición estimulada por la Guerra Fría por conseguir la adhesión de otros regímenes, era esencial promocionar la redistribución al interior de un mismo país para pacificar a las “masas”, que comenzaban a agitarse como consecuencia del anticolonialismo y el nacionalismo crecientes. De hecho, fue un tópico dentro del pensamiento sobre el desarrollo de finales de los años cincuenta y principios de los sesenta que los países pobres sucumbirían al comunismo si no eran rescatados de la pobreza (Escobar 1995, 34). Se comenzó a ver la ayuda internacional como una forma de conseguir ese rescate. La importancia de la redistribución como fin político de la ayuda extranjera para pacificar a las masas fue claramente expresaBalakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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da, por ejemplo, por el subsecretario de Estado Douglas Dillon, justo después de la victoria de Fidel Castro, en un discurso al Comité del Senado para Relaciones Exteriores de los Estados Unidos: “aunque ha habido un crecimiento continuo de los ingresos nacionales en toda Latinoamérica, millones de desfavorecidos no se han beneficiado aún de él”26. Segundo, se era consciente de que la financiación exterior tradicional se centraba demasiado en la acumulación de capital (principalmente a través de proyectos de infraestructura y de energía) y muy poco en la “financiación social”, lo cual era cierto no sólo debido al hecho de que los banqueros de Wall Street consideraran los préstamos sociales improductivos y etéreos (véase supra), sino también porque los préstamos sociales parecían demasiado políticos y, por lo tanto, violaban el principio de no intervención vigente en las relaciones y el derecho internacionales. Las IBW proporcionaron un camino para salir de ese bloqueo. Esta racionalidad fue expresada por el presidente Eisenhower en relación con el establecimiento de un Banco Interamericano para el Desarrollo en 1959: La ayuda unilateral tradicional apoyaba el orden social predominante que era injusto para la gran masa de la población, pero no podíamos hacer nada directamente acerca de ello sin violar la política de no intervención en los asuntos internos de otras naciones. La creación del nuevo Banco cambió eso, porque ahora las Américas tienen un instrumento multinacional, protegido contra el control por un solo país, para la mejora de la vida de la gente en todas las Américas; si este instrumento insistiese en la reforma social como una condición para la ampliación del crédito para el desarrollo, difícilmente se le podría acusar de “intervencionista”. (Enfasis mío)27

La expansión de las IBW para financiar principalmente proyectos contra la pobreza encajaba perfectamente con ese razonamiento. Tercero, y conectado con los dos primeros factores, el Banco Mundial estaba dándose cuenta con claridad del efecto políticamente latente que sus préstamos tenían en las “masas” del Tercer Mundo. Aunque eso no se pudiera articular al interior de una racionalidad económica que justificara la financiación social, el Banco era consciente, no obstante, de ese ángulo y estaba influenciado por él en sus préstamos a los países del Tercer Mundo. De esa forma, al discutir un préstamo IDA propuesto para Ecuador en junio de 1961, un miembro del Comité de Préstamos declaró: “El colonialismo es ciertamente grave en Ecuador... incluso... peor que en el Lejano Oriente. Va a ocurrir algo violento... Creo realmente que nuestros proyectos sirven para 26

Milton S. Eisenhower (1963, 249), citado en Kapur, Lewis y Webb (1997, 142). Dillon tuvo una influencia importante en la creación de la IDA como Secretario del Tesoro del presidente Kennedy entre 1961 y 1965.

27

Dwight D. Eisenhower (1965, 516), citado por Kapur, Lewis y Webb (1997, 155). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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aliviar las presiones internas... Estoy de acuerdo en que podríamos considerar darle más dinero precisamente por esos riesgos políticos” (énfasis mío)28. Cuarto, el descubrimiento del “subdesarrollo” como campo de intervención en los años cincuenta había colocado la pobreza directamente en la agenda internacional. Antes de la Segunda Guerra Mundial, la pobreza de los nativos se asumía como algo natural, porque se creía que estos carecían de la capacidad para la ciencia y la tecnología, y del deseo de progreso económico (Escobar 1995, 22). Por otro lado, en Occidente, los pobres habían estado sometidos a una serie de “leyes para pobres” desde el periodo medieval, pero mucho más intensamente desde el siglo XIX29 . En esta nueva concepción, al pobre se le veía como incapaz en ciertos ámbitos sociales y con seguridad requería intervenciones técnicas en educación, salud, higiene, moralidad, ahorros y similares. Basándose en una concepción negativa de “deficiencia”, esta nueva aproximación definía al pobre en términos de lo que no era, en lugar de describirlo simplemente a través de lo que realmente era. Esta concepción negativa permitió la propagación inicial de un sentido económico de la pobreza a todos los dominios sociales, pero pronto se transformó también en un sentido psicológico, político y cultural de la pobreza: los nativos eran vistos como incapaces patológicamente en todos esos campos sociales (Escobar 1995, 21-24). Consecuentemente, el discurso sobre la pobreza se tradujo en una serie de intervenciones que adquirieron múltiples dimensiones: médicas, económicas, sociales, legales y políticas. El conjunto de intervenciones para manejar al pobre ha sido denominado por los académicos como el dominio de lo “social” (Escobar 1995, 23). Esta nueva aproximación al pobre difería de las antiguas concepciones occidentales, que celebraban el honor de la pobreza voluntaria, como por ejemplo lo hicieron las órdenes medievales franciscanas, y que eran cercanas a muchas aproximaciones no occidentales a la pobreza, como la de la India30. Este proceso de “descubrimiento” de la pobreza se intensificó durante el complicado período de entreguerras, especialmente en el Reino Unido y los Estados Unidos, debido al keynesianismo y al New Deal*, respectiva-

28

Sr. Aldewereld en Rough Notes of Staff Loan Committee Meeting 1-4, BIRD Doc. SLC/M/6124 (14 junio de 1961), citado en Kapur, Lewis y Webb (1997, 166).

29

En general, véase Rahnema y Bawtree (1991). Para un análisis brillante de la idea de pobreza, véase Sachs (1990).

30

Véase Rahnema (1992) para una discusión sobre las dimensiones comparativas entre culturas. En la India, la tradición proveniente de Ghandi consiguió mantener esta aproximación holística a lo largo de todo el siglo XX.

*

El keynesianismo es la doctrina económica que concede al Estado un papel central en la asignación de bienes y servicios en la economía y en la gestión del gasto público como motor de crecimiento en épocas de crisis. Toma su nombre del inglés John Maynard Keynes (1883-1946), Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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mente. Estos procesos –que se reflejaban tanto en el descubrimiento de lo “social” por parte de los realistas jurídicos franceses y estadounidenses31, como en el “nuevo derecho internacional” de los juristas de entreguerras, como Alejandro Álvarez (1929)– prepararon el terreno para una acción más intensa sobre las masas pobres. Finalmente, un factor muy importante, responsable de la evolución del discurso sobre la pobreza con su atención a las masas del Tercer Mundo, fue la experiencia de entreguerras del colonialismo y del sistema de Mandato de la Liga de las Naciones, que intentaron ambos darle una nueva orientación “humanitaria” al gobierno de los nativos, apartándose (al menos retóricamente) del colonialismo explotador32. Esta experiencia le dio continuidad institucional al “gobierno de los nativos” después de la Segunda Guerra Mundial, cuando muchos de los administradores coloniales se incorporaron al Banco Mundial (Kapur, Lewis y Webb 1997, 54). Sin embargo, la internacionalización del dominio “social” no ocurrió en un verdadero sentido hasta después de la Segunda Guerra Mundial, tras el establecimiento de las IBW. El Banco Mundial, por ejemplo, inventó en 1948 el “ingreso per cápita” como una herramienta para comparar países. Como resultado, convirtieron mágicamente a casi dos tercios de la población mundial en “pobres” porque su ingreso anual per cápita era inferior a 100 dólares (Kapur, Lewis y Webb 1997, 83)33. Junto con la invención de la noción de “Tercer Mundo” como campo de intervención en los años cincuenta34, el descubrimiento de la pobreza surgió como el principio activo del proceso mediante el cual se definía el campo de interacción entre Occidente y no Occidente (Escobar 1995, 31). El entramado institucional que hizo posible ese proceso fue la compleja red de instituciones internacionales, representadas por las IBW, pero que incluiría también las instituciones económicas, políticas y de seguridad del período posterior a la Segunda Guerra Mundial. Estas instituciones, que comenzaron con el sistema de Mandato de la Liga, habían empezado a adoptar el discurso de la pobreza y el bienestar mucho antes del publicitado uno de los grandes economistas de la historia. El New Deal es el conjunto de medidas políticas y económicas tomadas por el presidente Roosevelt en los EE.UU. frente a la enorme crisis económica de los años treinta, conocida como la Gran Depresión, inspiradas en gran parte en el keynesianismo (N. del T.). 31

Para una excelente discusión de las experiencias jurídicas contrastantes de EE.UU. y Francia con el realismo jurídico, véase Belleau (1994). Para una discusión compleja sobre el uso de lo “social” en el derecho privado egipcio y su relación con la teoría del derecho privado de los EE.UU. y Francia, véase Shalakany (2000).

32

Para una discusión amplia del sistema de Mandato, véase capítulo 5.

33

Véase también Escobar (1995, 23-24), donde observa que se comenzaron a realizar operaciones estadísticas comparadas sólo desde 1940.

34

Véase en general Rajagopal (1998-1989). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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giro del Banco Mundial hacia el alivio de la pobreza en los años setenta35, que tuvo el efecto de consolidar y acelerar la internacionalización del dominio “social”. Como resultado de todo lo anterior, debe reconocerse que, en contra de la sabiduría popular, las IBW no fueron ni benevolentes samaritanas ni herramientas mecanicistas en manos del capital global opuestas a la justicia social y la equidad. Más bien, constituyeron un espacio complejo en el cual el poder, la justicia, la seguridad y el humanitarismo funcionaron en términos contradictorios y complementarios. De hecho, estos fenómenos no podían existir separadamente. Como Karl Polanyi (1944) lo anota con gran agudeza, en relación con el ascenso del capitalismo en Occidente, “el pauperismo, la economía política y el descubrimiento de la sociedad estuvieron profundamente interrelacionados”. Por analogía, he sugerido que la pobreza, la economía política y el descubrimiento de las instituciones internacionales, como lugares donde las relaciones entre Occidente y el no Occidente se construyen, son inseparables.

La institucionalización del discurso de la pobreza: la IDA y los aparatos del desarrollo La invención del discurso de la pobreza durante la primera década que siguió a la Segunda Guerra Mundial comenzó a tener un impacto tangible en las instituciones internacionales. Era inevitable, porque la justificación moral proporcionada por el discurso de la pobreza y la justificación de la seguridad proporcionada por la Guerra Fría crearon una inercia poderosa hacia una mayor institucionalización internacional. Estas fuerzas se hicieron evidentes a medida que las nuevas instituciones se establecieron rápidamente a finales de los años cincuenta y sesenta. Además, el cambio de énfasis de las instituciones internacionales comenzó a producir nuevos aparatos conceptuales en muchas disciplinas, incluyendo el derecho internacional, que intentaron dar cuenta de su nuevo carácter “social”36. Las IBW fueron afectadas inevitablemente por estos procesos. El establecimiento de la IDA en 1961 marcó el momento más trascendente de la expansión institucional de las IBW en su orientación hacia la “pobreza”. Como ya se ha discutido, el Banco se resistía a financiar directamente lo “social” porque buscaba preservar su compromiso con una financiación de proyectos y de esa forma conservar también su imagen financiera ante los banqueros de Wall Street. Como resultado, a iniciativa de los Estados Unidos, se estableció una nueva institución, la IDA, bajo la protección 35

El acontecimiento más conocido que marcó ese giro fue el discurso del presidente del Banco, McNamara, ante el Consejo de Gobernadores del Banco en Nairobi, el 24 de septiembre de 1973.

36

Véase en general Rajagopal (1999a). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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del Banco, con el mandato explícito de ayudar a los “países menos desarrollados”37. Ello señaló un cambio decisivo en la relación existente entre desarrollo e intervención de las IBW con las masas del Tercer Mundo, al menos de dos formas, que tuvieron un impacto significativo sobre las instituciones internacionales. En primer lugar, el desarrollo adquiriría desde ese momento un “sentido moral” y pasaría a significar el alivio de la pobreza en los países en desarrollo (Kapur, Lewis y Webb 1997, 140). Como resultado, las instituciones económicas internacionales comenzaron a adquirir un aura de legitimidad, que continúa hasta el día de hoy, derivada de su supuesta contribución benéfica al alivio de la pobreza. En segundo lugar, la formación de la IDA coincidió con la aparición de docenas de instituciones para el desarrollo tanto multilaterales como domésticas, y también contribuyó a su creación. Esas instituciones constituyen hoy la estructura institucional de las relaciones económicas internacionales. El establecimiento de la IDA tuvo profundos efectos en el carácter del Banco como institución en varios niveles. En ningún otro terreno fue ello más evidente que en ese “nuevo” carácter como institución del Primer Mundo que realizaba préstamos principalmente a países pobres del Tercer Mundo. Por ejemplo, la tabla 5.2 muestra cómo los préstamos totales del Banco a países de altos ingresos, como Australia o Japón, “cayeron de un 43% de los compromisos en 1950 a un 21% entre 1961 y 1969, y sólo a un 7% durante 1968 y 1969” (Kapur, Lewis y Webb 1997, 139). En contraste, un tercio de todos los préstamos durante los años sesenta fueron otorgados a la India y a Pakistán, dos de los países más pobres del mundo. Además, el número de prestatarios con bajos ingresos se disparó tras la descolonización de África. Por consiguiente, el Banco realmente se convertiría en una institución “internacional”, que mediaría la relación conflictiva entre Occidente y no Occidente, al mismo tiempo que expandía su propio espacio de acción. Lo que es más, el Banco también comenzó a diversificar su asignación sectorial para incluir la agricultura, la educación y otros sectores “sociales”. Por ejemplo, los préstamos a la agricultura ascendieron de un 2% del total de préstamos en el periodo anterior a la IDA, a un 11% durante los años sesenta, alcanzando un 20% durante los dos últimos años de la década (tabla 5.2) (véase Kapur, Lewis y Webb 1997, 141). Sin embargo, el establecimiento de la IDA y el cambio hacia la financiación “social” no fue fácil. Como IBW, la IDA estaba todavía obligada a restringir la financiación a proyectos específicos “excepto en circunstancias especiales” (Kapur, Lewis y Webb 1997, 159). El Informe Adjunto de los Directores Ejecutivos, que se usaba para interpretar los Artículos del Acuer37

Véase Kapur, Lewis y Webb (1997, capítulos 4 y 7). Este propósito distingue la IDA de los términos de los Artículos del Acuerdo del BIRD, que trataba todos los estados miembros como iguales. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Tabla 5.2 Préstamos del BIRD y de la IDA, 1961-1969 Número de Prestatario

prestatarios

Total Altos ingresos Ingresos medios y bajos Ingresos medios Ingresos bajos India Pakistán Energía y transporte Agricultura, educación y agua

93 16 77 43 34 1 1 68 49

IDA

BIRD

Total

Millones de dólares USA

2.217 15 2.201 354 1.847 1.044 413 852 604

7.219 1.644 5.575 4.113 1.462 405 375 3.593 941

9.436 1.650 7.776 4.467 3.309 1.449 788 4.445 1.545

Fuente: Datos del Banco Mundial, citados en Kapur, Lewis y Webb (1997, 140, tabla 4-1).

do de la IDA, declaraba que “los proyectos específicos” debían incluir “un programa de ferrocarril, un programa de crédito a la agricultura o un grupo de proyectos relacionados que formaran parte de un programa para el desarrollo”38. Aunque ello ampliaba la definición de “proyectos específicos” y permitía al Banco realizar préstamos para proyectos sociales, debilitando aún más la distinción entre financiación de programas y financiación de proyectos, evitaba también cuidadosamente mencionar los proyectos “sociales” por su nombre, por el temor de manchar su imagen de aliada de Wall Street (Kapur, Lewis y Webb 1997, 159). Como podía esperarse, la nueva dirección emprendida por el Banco después del establecimiento de la IDA estaba estrechamente unida a la estrategia estadounidense de contener el comunismo en el Tercer Mundo durante la Guerra Fría. La IDA hizo varios préstamos a regímenes “amigos” que tenían claramente su origen en el deseo de contener a poblaciones domésticas airadas y volverlas más dóciles. Por ejemplo, se aprobó un préstamo para un proyecto de suministro de agua para la Jordania del rey Hussein en octubre de 1960, antes incluso de que la IDA hubiera abierto el negocio, con el propósito de que salvara su régimen de las fuerzas nacionalistas y de izquierda (Kapur, Lewis y Webb 1997, 162). Tras la revolución de Fidel Castro, se hicieron varios préstamos a proyectos en países latinoamericanos como Chile, Honduras, Nicaragua, Colombia, Costa Rica y Paraguay (Kapur, Lewis y Webb 1997, 163). El presidente Eisenhower (1965, 38

IDA, Artículos del Acuerdo e Informe Adjunto de los Directores Ejecutivos del Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo, artículo V(1) (b), párrafos 13.15 (1960), citado en Kapur, Lewis y Webb (1997, 159). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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530-537) declaró tras las revueltas latinoamericanas que “constantemente se nos presentaba la pregunta de qué se podía hacer en relación con el fermento revolucionario en el mundo... necesitábamos nuevas políticas que llegaran a los focos de agitación, al malestar a punto de estallar de la gente”. Estas nuevas políticas comenzaban a tener un impacto global, con independencia de la financiación ampliada del Banco. Ello se manifestó concretamente a través de la creación de un gran número de instituciones multilaterales regionales y domésticas para el desarrollo. La primera ola de creación de instituciones ocurrió entre 1945 y 1950 e incluyó a las IBW, la mayoría de las agencias de la ONU (como la Unesco, la FAO, la Unicef, la OMS [Organización Mundial de la Salud], la Escap [Comisión Económica para Asia y el Pacífico] y la CELA [Comisión Económica para Latinoamérica]) y agencias de ayuda bilateral en los Estados Unidos, Gran Bretaña y Francia39. La segunda ola ocurrió entre 1958 y 1962 e incluyó agencias de desarrollo bilateral (como la Asociación para el Desarrollo Internacional Canadiense, los ministerios de cooperación en Francia y Alemania, y las agencias para el desarrollo de Japón, Suiza, Bélgica, Dinamarca y Noruega); agencias regionales (como el Banco de Inversiones Europeo, con su Fondo Europeo para el Desarrollo, la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo [OCDE], con su Comité de Ayuda al Desarrollo, el Banco Interamericano de Desarrollo, la Alianza para el Progreso, el Banco Africano para el Desarrollo en 1964 y el Banco Asiático para el Desarrollo en 1986); agencias multilaterales (como la Comisión Económica de la ONU para África [ECA, por sus siglas en inglés], el Fondo Especial de la ONU para el Desarrollo Económico [Sunfed, por sus siglas en inglés], la IDA y la Corporación Financiera Internacional en 1956) y ayuda para países específicos como el Consorcio para la Ayuda a la India (Kapur, Lewis y Webb 1997, 152). Con el nacimiento de la Unctad y de la Unclos (Conferencia de la ONU sobre el Derecho del Mar) en los años sesenta y setenta, y la MIGA (Agencia de Garantía para la Inversión Multilateral) en los ochenta, se completó la institucionalización internacional del dominio “social” (Kapur, Lewis y Webb 1997, 2, 13-14, 26). Sin las oportunidades morales, de seguridad y materiales que proporcionaron las masas del Tercer Mundo, esta institucionalización nunca se habría completado. En las siguientes décadas, estas instituciones internacionales formaron gradualmente el andamiaje para el funcionamiento sin trabas de la economía mundial y del sistema político, apoyándose en la idea de “desarrollo”. Esta idea de “desarrollo”, como hemos visto, no era meramente una respuesta racional a los problemas del Tercer Mundo, sino un ejercicio 39

Los Estados Unidos tenían el programa de ayuda más grande, que se administraba mediante agencias como AID y el Banco de Exportaciones-Importaciones. Véase Kapur, Lewis y Webb (1997, 150-151). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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específico de poder que se constituyó en una compleja lucha entre Occidente y no Occidente, y cuyas manifestaciones más concretas podían encontrarse en instituciones internacionales como las IBW. He mantenido que el “efecto-instrumento” de ese ejercicio específico de poder fue la expansión de las IBW. Desde esta perspectiva, el aparato del desarrollo no es una máquina para la eliminación de la pobreza, que incidentalmente conduce al incremento de la burocracia internacional; más bien, el desarrollo es principalmente una máquina para establecer la burocratización de la esfera internacional, que toma la “pobreza” como su punto de entrada circunstancial40. Como afirma Arturo Escobar en relación con el discurso del desarrollo, “las formas de poder que han aparecido actúan no tanto mediante la represión, sino mediante la normalización; no a través de la ignorancia, sino del conocimiento controlado; no por preocupaciones humanitarias, sino por la burocratización de la acción social” (Escobar 1995, 53). Las IBW, especialmente el Banco, ilustran esta forma de poder.

“HACIENDO AL BANCO MÁS VERDE” (WADE 1997, 611): UNA NUEVA FRONTERA PARA LA EXPANSIÓN Cuando las IBW entraron en los años setenta, empezaba a tomar forma un discurso totalmente nuevo en el ámbito internacional: el discurso del desarrollo sostenible medioambientalmente. Este discurso surgió después de décadas de activismo de base en Occidente, comenzando con las protestas contra las grandes represas en los Estados Unidos en los cincuenta, la polución resultante de la expansión urbana e industrial en los años sesenta, y los temores malthusianos de una “explosión de la población” en los años setenta41. La expresión concreta más temprana de esta tendencia fue la teoría de los “límites al crecimiento” propuesta por el Club de Roma en 197242, que cuestionaba el postulado básico del desarrollo: que el crecimiento económico podía ser infinito. En su lugar, el Club planteaba que a causa de los recursos limitados disponibles en un mundo interdependiente, el crecimiento económico y, por lo tanto, el desarrollo tenían ciertos límites que nunca podrían superarse. La energía insuflada por los movimientos medioambientales occidentales condujo a la Conferencia de Estocolmo de 1972, que señaló el nacimiento de la estructura jurídica moderna del medio ambiente43. Desde entonces, el desarrollo sostenible se ha anclado firme40

En esto, sigo a Ferguson (1994, 255).

41

“Los artículos sobre el medio ambiente en el New York Times se disparan de alrededor de 150 en 1960 a unos 1.700 [en] 1970”. Véase Sachs (1992b, 27).

42

Véase en general Meadows y Meadows (1972).

43

Las ONG celebraron su primera contraconferencia en Estocolmo, sobre caminos alternativos para el desarrollo. Véanse Sachs (1992b, 28) y Wade (1997). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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mente en el discurso del desarrollo y ha llevado a una explosión virtual de textos políticos y jurídicos para la protección del medio ambiente y la biosfera, incluyendo la Declaración de Río de 199244. Aún más importante, el medio ambiente se ve como el ámbito “más atractivo” en las complejas luchas entre las IBW y el Tercer Mundo, en las que se acusa a las primeras de causar desastres medioambientales en esos países (Rich 1994). Las IBW se colocaron a la vanguardia del nuevo movimiento medioambientalista, comenzando con el nombramiento de un consejero medioambiental en el Banco Mundial en 1970 y continuando con el reconocimiento gradual de la sostenibilidad medioambiental como un objetivo central de la política de préstamos, que se sumaba a los objetivos usuales de crecimiento económico y reducción de la pobreza45. Las mismas IBW describían su giro hacia el medio ambiente como resultado del aprendizaje racional, por el cual estos nuevos objetivos se integraban como parte del desarrollo. Como observaba el antiguo consejero general del Banco Ibrahim Shihata (1995, 183,184), el cambio era el resultado de la “comprensión creciente de la relación entre protección medioambiental y desarrollo” entre los propios funcionarios y administradores del Banco. Sin embargo, la realidad era bastante más compleja. Es necesario comprender dos fenómenos claramente distintos para apreciar plenamente la interacción compleja entre el crecimiento de la conciencia medioambiental, incluyendo el activismo de base en el Primer y Tercer Mundo, y la evolución institucional de las propias IBW. El primero de estos fenómenos hace referencia a la economía política del discurso del desarrollo sostenible y al impacto que ha tenido en la nueva orientación de las IBW. En esta sección sugiero que el discurso del desarrollo sostenible proporcionó un nuevo conjunto de justificaciones para que las IBW extendieran su alcance y poder sobre las “masas pobres, oscuras y hambrientas” del Tercer Mundo. El segundo fenómeno involucra la narración de progreso no problemática que ofrece la propia ONU para explicar su giro hacia el medio ambiente, ejemplificada en los comentarios de Shihata que hemos transcrito en el párrafo anterior. Sugiero aquí que sean cuales sean los cambios ocurridos en las IBW dentro del área del medio ambiente, han tenido lugar principalmente mediante un compromiso ambivalente e intenso de las IBW con las presiones políticas de base de distintos movimientos sociales en Occidente y el Tercer Mundo. En otras palabras, la constitución de un nuevo discurso sobre el desarrollo sostenible y la expansión correspondiente de las IBW no es un 44

Sobre la declaración de Río, véase en general Porras (1994).

45

El Banco fue la primera agencia para el desarrollo que nombró un consejero medioambiental. Véase Wade (1997). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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proceso en una sola vía; más bien, fue activamente impulsado y resistido por muchos movimientos de base en todo el mundo. Presto principalmente atención y discuto de manera breve dos momentos clave de esta evolución. Antes de hacerlo, deben explicarse sucintamente los factores responsables de la constitución del medio ambiente como un ámbito de intervención para las IBW.

El nacimiento del nuevo discurso y la reacción de las IBW Varios factores son responsables del descubrimiento del “medio ambiente” como nuevo dominio para la intervención social en el Tercer Mundo. Primero, en el discurso sobre el desarrollo, la importancia de la agricultura como parte de una estrategia general durante la Guerra Fría para contener el radicalismo de las masas campesinas había llevado a nuevas estrategias discursivas, como el Desarrollo Rural Integrado y la Revolución Verde (Escobar 1995, capítulo 5). El descubrimiento del medio ambiente como un nuevo dominio de intervención encaja en ese modelo de evolución. Segundo, hacia 1970 comenzaba a ser obvio que empezaba a agotarse la legitimidad del desarrollo debido a sus altos costos sociales, humanos y medioambientales. Se necesitaba una nueva justificación para recuperar “la iniciativa moral” del aparato de gobierno internacional, como señala Wilfred Jenks en un contexto distinto pero relacionado46. La esfera del medio ambiente encajaba perfectamente con lo que se necesitaba. Es más, al tratar los problemas medioambientales como problemas técnicos que debían gestionarse por profesionales, el discurso del medio ambiente revivió la necesidad de planeación sectorial y regional, que había sido desacreditada junto con su gemelo, el desarrollo47. Tercero, hacia 1970, muchos países occidentales habían sufrido también una “crisis de legitimación” (Habermas 1971)48 interna que surgía de desafíos espontáneos del activismo de base a la legitimidad del Estado posindustrial. Ese activismo englobaba los movimientos feministas y por los derechos civiles en los Estados Unidos, los movimientos estudiantiles en Francia, los movimientos medioambientalistas en Alemania occidental y otros similares. Para muchos de estos activistas, el discurso del medio ambiente proporcionó una nueva gramática de la política, una nueva forma 46

Véase Jenks (1958, 246-248), donde se describe la necesidad de incorporar aspectos del Estado de bienestar en el derecho internacional para recuperar la iniciativa moral perdida por Occidente a consecuencia del gobierno colonial. Para una discusión sobre el trabajo académico de Wilfred Jenks en términos de cómo los internacionalistas de la posguerra “recibieron” el discurso sobre el desarrollo, véase capítulo 2.

47

Véase Sachs (1992b, 26). El informe de la Comisión Brundtland declaraba en su párrafo introductorio: “Esta nueva realidad, de la que no hay escapatoria, debe reconocerse y administrarse” (World Commission on Environment and Development 1987, 1, énfasis añadido).

48

Véase también Habermas (1981). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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de comprender el mundo, que no estaría constreñida por los límites del liberalismo o los excesos del marxismo-leninismo (véase, p. ej., Habermas 1981). Cuarto, a inicios de los años setenta, en numerosos países del Tercer Mundo, como la India y Brasil, mucha gente compartía un descontento similar con respecto a los supuestos efectos benéficos tanto del desarrollo como del proyecto de construcción nacional (véanse, p. ej., Kothari 1993, Sethi 1993 y Mandani et al. 1993). Estas sensibilidades estaban comenzando a ser evidentes en los movimientos medioambientales populares, como el Chipko en el norte de la India49. Este nacimiento del proceso de imaginar alternativas al Estado poscolonial encontró que el campo del medio ambiente era una tierra fértil para la articulación de estas alternativas. Como resultado de la conjunción de estos factores, el discurso medioambiental tuvo un impacto temprano en las prácticas de las IBW50. Inicialmente, el presidente del Banco, Robert McNamara, creó el cargo de consejero para el medio ambiente en el Banco en 1970 (Wade 1997), convirtiéndose en la primera institución internacional bilateral o multilateral en crear un puesto similar. Segundo, el Banco jugó un papel fundamental en la Conferencia de Estocolmo en 1972. El consejero para el medio ambiente del Banco, James Lee, fue una figura central en las reuniones preparatorias. Un funcionario directivo del Banco, Mahub ul Haq51 , fue el autor del informe Founex, que se convirtió en la base de la Declaración, Principios y Recomendaciones de la Conferencia. Ul Haq también jugó un papel central en persuadir a los países en vías desarrollo de no retirarse de la conferencia. Finalmente, McNamara también estableció el liderazgo intelectual del Banco mediante discursos capitales en la Conferencia, aunque se centró más en los países desarrollados. Declaró con pasión que “son abrumadoras las pruebas de que más o menos un siglo de rápida expansión económica ha contribuido gradualmente a una agresión acumulativa monstruosa contra la calidad de vida de los países desarrollados” (McNamara 1981, citado en Wade 1997, 620). Sin embargo, estos cambios fueron cosméticos y las IBW permanecieron insensibles a las preocupaciones medioambientales hasta mediados de los ochenta. Por ejemplo, solamente uno de los informes anuales del Banco entre 1974 y 1985 tiene una sección separada sobre el trabajo medioambiental del Banco (Wade 1997, 624). Surge naturalmente la pregunta: ¿por 49

Para una discusión, véanse Omvedt (1993, capítulo 6) y Sethi (1993).

50

El discurso sobre el medio ambiente ha tenido un efecto directo en la proliferación de otras instituciones internacionales, comenzando por la PNUD y continuando con los mecanismos de supervisión de cumplimiento de los tratados y el Servicio para el Medio Ambiente Global.

51

Mahbub ul Haq se convirtió en una de las fuerzas intelectuales más importantes en la reformulación del pensamiento sobre el desarrollo de la ONU, especialmente tras participar en los Informes sobre Desarrollo Humano del PNUD. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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qué mostró el Banco esa indiferencia y por qué comenzó a cambiar después de 1985? Las razones para ello son complejas, pero pueden reducirse básicamente a dos conjuntos de factores. El primero tiene su origen en que a pesar de la retórica temprana, el Banco nunca se tomó seriamente las preocupaciones medioambientales, excepto como una táctica de relaciones públicas para “esquivar las críticas externas” (Wade 1997, 621). Ello ocurrió porque las contradicciones no resueltas y continuas entre la lógica del desarrollo y la lógica del medio ambiente persistieron y no fueron “resueltas” hasta el informe de la Comisión Brundtland. El segundo procede de que el Banco comenzó a cambiar sólo cuando encontró resistencia de base durante los años ochenta por parte de muchos movimientos medioambientalistas y sociales en Occidente y en el Tercer Mundo. Estos factores deben examinarse en detalle. Primero, las contradicciones entre medio ambiente y desarrollo continuaron persistiendo en varios niveles a lo largo de los setenta y hasta mediados de los años ochenta. La contradicción decisiva por excelencia se encontraba entre la lógica del crecimiento económico, que se basa en la explotación económica infinita del trabajo y los recursos económicos, y la lógica del medio ambiente, que parte de la premisa de los límites inherentes al crecimiento. Aunque el lenguaje de la “sostenibilidad” fue un esfuerzo valioso para resolver esta contradicción, nunca tuvo el suficiente éxito ni en la teoría ni en la práctica. Una segunda contradicción se podría ver en la relación entre el medio ambiente y el alivio de la pobreza. A lo largo de los años ochenta, los países en desarrollo asumieron que el medio ambiente era irrelevante para el alivio de la pobreza, que proporcionaba la partitura moral del Estado poscolonial (Sachs 1992b, 29). El ejemplo más destacable de esta actitud lo tenemos en el comentario de la primera ministra Indira Gandhi, en la Conferencia de Estocolmo en 1972, de que la pobreza era el peor contaminante del mundo52. La idea se construía sobre la noción de que las preocupaciones medioambientales, como la contaminación, relacionadas con la calidad de vida, sólo eran apropiadas en las sociedades occidentales ricas y que, por lo tanto, las sociedades pobres que se estaban industrializando no se podían permitir esos lujos. Esta actitud tuvo también su reflejo en los internacionalistas, como R.P. Anand (1980), que favorecieron las preocupaciones desarrollistas sobre las medioambientales. Esta contradicción se resolvió en gran medida a un nivel retórico por el Informe de la Comisión Brundtland en 1987, que declaraba: “La pobreza 52

Para un relato de las posiciones de varios de los países en vías de desarrollo en la Conferencia de Estocolmo, véase Sohn (1973). Como la AGNU declaró antes de la Conferencia, “ninguna política medioambiental debería afectar las posibilidades de desarrollo presentes o futuras de los países en vías de desarrollo”. Véase Naciones Unidas (1987, 49-50). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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reduce la capacidad de los pueblos de usar sus recursos de una manera sostenible; intensifica la presión sobre el medio ambiente... Una condición necesaria pero no suficiente para la eliminación de la pobreza absoluta es una elevación relativamente rápida de los ingresos per cápita en el Tercer Mundo” (World Commission on Environment and Development 1987, 4950). De esa forma, la contradicción se resolvía a favor del desarrollo, al preservar la necesidad del crecimiento económico, siempre y cuando fuera sostenible. El efecto neto de este informe fue la consolidación del discurso de la sostenibilidad, que alargó nuevamente la vida del “desarrollo”. El discurso de la sostenibilidad proporcionó un conjunto de razones nuevas y más insidiosas para gestionar a las “masas oscuras, pobres y hambrientas” del Tercer Mundo. La lógica del discurso era la siguiente: a) el pobre, y no sólo el rico, puede dañar el medio ambiente debido a prácticas no sostenibles y, por lo tanto, la pobreza es insostenible medioambientalmente; b) por esta razón se necesita administrar a los pobres para asegurar que sus prácticas sean sostenibles; c) puesto que la forma de reducir las prácticas no sostenibles del pobre es en última instancia hacer que el pobre sea rico, el centro de la estrategia debe ser el crecimiento económico. Por consiguiente, la retórica del desarrollo completó un ciclo completo, y prácticas que habían sido desacreditadas volvieron a resucitar bajo la nueva enseña del “desarrollo sostenible”. De hecho, el informe Brundtland señaló el comienzo del ascenso de una “ecocracia” global, que resolvió ingeniosamente la tensión entre desarrollo continuo y medio ambiente que constituía el centro de las críticas más radicales de los años setenta a los “límites del crecimiento” (Escobar 1995, 193). La visión ecodesarrollista que se contenía en el Informe reproducía los aspectos centrales del discurso del desarrollo, incluyendo los conceptos de necesidades básicas, población, recursos, tecnología y seguridad de los alimentos. Aún más importante, el Informe presentaba una noción de desarrollo sostenible que comenzó a ver en la pobreza un problema medioambiental y a los pobres como si fueran masas de campesinos irracionales que destruían sus bosques y caían en prácticas “no sostenibles” como la agricultura migratoria (Escobar 1995, 195). Con ello se transfirió a otra parte la visibilidad y la culpa de los grandes contaminadores industriales de Occidente y el Tercer Mundo, al igual que los aspectos predatorios y explotadores de la ideología desarrollista. Todavía más importante es que este análisis permitió la reorganización y expansión de las IBW mediante la referencia específica y la invocación a las masas “irracionales” del Tercer Mundo. Este “Otro” había llegado a ser simplemente indispensable para la propia definición y existencia de la esfera internacional. El resultado final de esta transferencia es que la ecología y la economía se ven ahora como cercanamente relacionadas (como lo están etimológicamente) y que “la ecología razonable es buena economía”, como lo exBalakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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presó el presidente del Banco Mundial Barber Conable (citado en Escobar 1995, 197). La ecología se ha convertido en una forma superior de eficiencia y la planeación medioambiental ha llegado a ocupar un lugar central en el desarrollo. Sin embargo, las viejas tensiones y contradicciones continúan persistiendo y así se puede ver en la Declaración de Río de 1992, entre el “derecho al desarrollo” (principio 3) y el “desarrollo sostenible” (principio 4), o cuando se define el alivio de la pobreza como un requisito para el desarrollo sostenible (principio 5)53.

La resistencia de base y la expansión de las IBW Desde mediados de los años ochenta, el Banco ha crecido exponencialmente en el área del medio ambiente (tabla 5.3). El número de especialistas en medio ambiente empleados por el Banco creció de cinco a mediados de los años ochenta a 301 una década más tarde (Wade 1997, 630, 634). Los recursos presupuestales para el medio ambiente crecieron un 90% anualmente durante el mismo período, mientras que los destinados a la agricultura y explotación de bosques disminuyeron un 1% anual (Wade 1997, 630). Después de 1987, los procedimientos previos de aprobación medioambiental se hicieron obligatorios y se abrió un nuevo portafolio de proyectos medioambientales (Wade 1997, 611-612). Este colosal incremento en tamaño y actividad desde mediados de los años ochenta no fue accidental. Coincidió con lo que es tal vez el enfrentamiento más intenso que haya habido entre grupos de base y cualquier organización internacional. Desde finales de los setenta y todavía más desde mediados de los ochenta, muchos movimientos sociales y medioambientales occidentales y del Tercer Mundo comenzaron a atacar al Banco Mundial como un profanador conspicuo del medio ambiente y un destructor de formas de vida. El impacto de la presión externa popular para la reforma interna del Banco rara vez se reconoció abiertamente, y mucho menos se permitió que se pensara que el Banco cedía a exigencias “políticas” o extrafinancieras de actores no estatales, con los cuales no se relacionaba tradicionalmente. Sin embargo, el activismo desde abajo estaba comenzando a tener un impacto. Por ejemplo, el consejero medioambiental del Banco declaró con respecto a la formulación de una política de derechos indígenas a inicios de los ochenta: Hubo un cierto número de grupos externos que fueron bastante vociferantes... grupos como Amnistía Internacional, el Grupo Harvard para la Supervivencia Cultural... y otros nos llamaron la atención sobre esto... No perdieron tiempo a la hora de recriminarnos y era

53

Véase la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, U.N. Doc. A/Conf.151/5/ Rev. 1, 1992. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Tabla 5.3 Indicadores del trabajo del Banco Mundial para el medio ambiente, 1975-1995 Indicador

1975

Personal Préstamos (en millones de dólares USA)

1980

1985

1990

1995

162 (300) 990 408 210 1.760

2

3

5

n.d.

n.d.

15

106 (270) 180

13 16 635

46 57 968

57 16 1.238

196 95 1.593

Informes del Banco

Medio ambiente Pobreza Total Fuente: Wade (1997, 612, tabla 13-1).

justo. Y así... mi oficina se colocó al frente y... comenzó a diseñar... una política para pueblos indígenas que pudiera ser aplicada por el Banco54.

Como resultado, el Banco adoptó varias medidas importantes antes de mediados de los años ochenta, tales como una política para la relocalización involuntaria de personas afectadas por proyectos en 1980, una política para el tratamiento de los pueblos indígenas en 1982 y una nueva Declaración para un Manual de Operaciones, que fijaba las directrices para la auditoría medioambiental previa a los proyectos en 1984 (Wade 1997, 630, 634). Sin embargo, sólo en su enfrentamiento con la resistencia de base del Tercer Mundo el Banco comenzó a reorientarse y expandirse en nuevas direcciones. Hubo dos momentos decisivos en el enfrentamiento entre la resistencia de base y el Banco que tuvieron un impacto decisivo en su evolución hacia un discurso de desarrollo sostenible.

Polonoroeste El primero de estos momentos surgió del proyecto de Polonoroeste en Brasil, entre 1979 y 1989. El objetivo principal de este proyecto era pavimentar una autopista de 1.500 km desde la región central-sur de Brasil, densamente poblada, hasta el noroeste amazónico, escasamente poblado (Wade 1997, 637). El proyecto era colosal y suponía un esfuerzo integral de planeación regional, con planes para carreteras alimentadoras, nuevos asentamientos poblacionales, disposiciones de salud pública y creación de reservas ecológicas y amerindias. El área afectada era tan grande como California o el Reino Unido. El Banco Mundial, que era la única fuente no brasileña de financiación, aprobó cinco préstamos para este proyecto, que sumaban más de 457 millones de dólares, entre 1981 y 1983 (Wade 1997, 637). 54

Entrevista con James Lee, especialista en salud pública y asesor medioambiental, en el Programa de Historia Oral del Banco 3-4 (4 de abril de 1985), citado por Wade (1997, 630). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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A pesar de algunas reservas manifestadas por funcionarios del Banco, este proyecto fue apoyado totalmente porque el Banco presidido por McNamara lo vio como un proyecto histórico, que no sólo conquistaría la “última frontera del mundo”, sino que también tenía como racionalidad fundamental el alivio de la pobreza (Wade 1997, 638-639). Sin embargo, el Banco fue consciente todo el tiempo de que dada la sensibilidad de los temas involucrados, como la protección de los amerindios, “el control sería difícil y la mala publicidad inevitable. Permanecería como un proyecto de alto riesgo, pero que valía la pena hacerse” (citado en Wade 1997, 644). Para quién “valía la pena hacerse” y quién iba a soportar los “altos riesgos” no eran cosas que se discutieran nunca explícitamente, porque todo el mundo sabía que los riesgos reales serían soportados por las víctimas del proyecto y no por el Banco. Aunque se construyó la autopista, las partes restantes del proyecto iban muy por detrás de lo planeado. Había problemas adicionales creados por el flujo de nuevos colonos y las consecuentes amenazas a la ecología y a los amerindios del área55. Según ascendieron los costos medioambientales y humanos del proyecto, el Banco intentó evaluar y encargarse del proyecto internamente, pero se lo dificultó su burocracia, que confundió al Consejo de Dirección del Banco con falsas garantías de cumplimiento satisfactorio del proyecto (Wade 1997, 649-650)56. Entre tanto, las presiones reales continuaban aumentando, no sólo por los relatos de las ONG sobre el impacto catastrófico del proyecto en la ecología y en los amerindios57, sino también por la atención en aumento de miembros del Congreso estadounidense comprometidos con el medio ambiente (Wade 1997, 652). Ciertamente, estos últimos no estaban motivados sólo por el destino de los amerindios en su crítica al Banco Mundial: las consideraciones políticas domésticas eran inseparables de sus acciones. Ello creó nuevos problemas jurídicos para el Banco, porque se pensó que estaba constitucionalmente limitado por sus Artículos del Acuerdo a comunicaciones exclusivas con los ministros de finanzas de las ramas ejecutivas y no con las ramas legislativas o con las ONG58. Un caso nos servirá de ejemplo. Después de recibir un informe crítico de una ONG con sede estadounidense sobre el proyecto en 1984, el Banco respondió con una carta bastante despreciativa. Tras recibir la carta, el senador Robert Kasten Jr., un conservador republicano de Wisconsin y Presidente de la Comisión Presupuestal del Senado para Operaciones en el 55

Sobre los problemas creados por el proyecto, véanse Maybury-Lewis (1981) y Brunelli (1986).

56

El Banco también suspendió un desembolso después de una auditoría crítica a mitad de término en 1985.

57

Véanse Lutzenberger (1985), Rich, Stoel y Brambe (1985), Aufderheide y Rich (1985), Eckholm (1984).

58

BIRD. Artículos del Acuerdo, artículo III, §2. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Extranjero, desafió al Banco. Esta situación planteó la cuestión de si el Banco debería responder ilegalmente a un legislador individual de uno de sus países miembros o insistir en tratar únicamente con el Departamento del Tesoro, que representaba al ejecutivo. Ibrahim Shihata, consejero general del Banco, aconsejó al presidente del Banco, Clausen, que se negara a tratar de manera directa con legisladores individuales, puesto que los Artículos del Acuerdo señalaban expresamente que las relaciones deberían ser únicamente con las ramas ejecutivas de los Estados miembros (Wade 1997, 655). Este episodio muestra los límites explicativos de las críticas extremas antiimperialistas de las IBW, que afirman que son simples herramientas de la dominación capitalista, al igual que de las críticas liberales que condenan la captura de las IBW por el Occidente. En este caso, el Banco resistió la presión del senador estadounidense, pero por razones que a las ONG les parecen socialmente irresponsables. Aún más importante, las intervenciones occidentales se entrecruzaban en forma compleja con las políticas locales de los movimientos sociales del Tercer Mundo y con la política global de las ONG occidentales, que a menudo explotaban hábil y estratégicamente esas intervenciones para impulsar sus propios objetivos. Descartar estas intervenciones bajo la bandera de la soberanía y descartar a los movimientos sociales del Tercer Mundo por no ser lo suficientemente auténticos, ocasionó y sigue ocasionando el silenciamiento de las voces heterogéneas que emergen del Tercer Mundo. Al final, los esfuerzos concertados dirigidos contra el proyecto de Polonoroeste por los medios de comunicación estadounidenses, el Congreso estadounidense y las ONG de todo el mundo obligaron al Banco a reaccionar frente a las presiones59. El resultado concreto fue la expansión del Banco. Se crearon cuatro nuevas divisiones regionales y un nuevo Departamento Central Medioambiental, y se hicieron obligatorios procedimientos de auditoría previa medioambiental para todos los proyectos (Wade 1997, 674). Eso no significó, sin embargo, que el Banco se estuviera apartando de su papel tradicional como institución del desarrollo. Como lo anotó su presidente Barber Conable, “el personal añadido ayudará a definir la política y a desarrollar iniciativas que promuevan conjuntamente el desarrollo y la protección medioambiental. Trabajarán para asegurar que la conciencia medioambiental es parte integral de las actividades del Banco” (Wade 1997, 673-674, énfasis mío). De esa forma, tratando de manejar la resistencia 59

Otros acontecimientos políticos que surgieron en esos años añadieron presión adicional. En Brasil, el primer gobierno civil en veinte años había comenzado a gobernar en 1985 y tenía una actitud más flexible hacia el proyecto. Además, debido al llamado Plan Baker, dirigido a atacar la crisis de la deuda latinoamericana, el Congreso de los EE.UU. tenía que aprobar cualquier aumento de la contribución de capital de los EE.UU. al BIRD. Ello dotaba de un fuerte incentivo al Banco para llegar a un compromiso con el Congreso de los EE.UU., que veía una necesidad urgente de reforma en materia medioambiental en el Banco. Véase Wade (1997, 668). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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generada por una amplia coalición de ONG occidentales y de amerindios, se terminó extendiendo la esfera de actividades del Banco dentro del nuevo ámbito del desarrollo sostenible como parte de un proceso más amplio de problematización de la supervivencia global (Escobar 1995, 194).

Narmada El segundo momento clave en la evolución institucional de las IBW en el ámbito del desarrollo sostenible se refiere al proyecto del Valle de Narmada60. Como resultado del impulso político ocasionado por las ONG y la oposición pública a este proyecto, el Banco se transformó como institución en tres niveles. Primero, nombró un panel de inspección prácticamente independiente en septiembre de 199361, el primer órgano institucional de este tipo, que permitía a los individuos presentar acciones legales contra una institución internacional y al que las personas afectadas por el proyecto podían quejarse sobre el incumplimiento de las propias políticas operativas del Banco. Segundo, el Banco incorporó el núcleo central del medio ambiente en sus discursos sobre desarrollo, como se puede ver en el informe anual de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo y en su papel en la Cumbre de la Tierra convocada por la Conferencia de Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo (Unced, por sus siglas en inglés) de 1992 y en el posterior establecimiento del Servicio Medioambiental Global (GEF, por sus siglas en inglés). También apaciguó su relación problemática con las ONG, que de ahí en adelante se convirtieron en socios en el desarrollo. Tercero, mediante la participación en la Comisión Mundial sobre Represas durante el desarrollo del Proyecto Narmada62, el Banco ha demostrado su 60

Sobre las controversias en torno al proyecto del Valle de Narmada, véanse Rajagopal (2005), Fisher (1995), Baviskar (1995), Alvares y Billorey (1988), Special Issue on Dams on the River Narmada (1991).

61

Banco Mundial, Panel de Inspección del Banco Mundial, Resolución 93-10, Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo, Resolución 93-6, Asociación para el Desarrollo Internacional, 22 de septiembre de 1993. El panel se compone de tres comisionados semiindependientes. Ha recibido veintitrés quejas desde su creación acerca de violaciones de la propia política del Banco. Para una discusión, véanse Shihata (2000), Bradlow (1993), Bradlow y Schlemmer-Schulte (1994).

62

Sobre la Comisión Mundial de Represas, véase su página Webb en http://www.dams.org. Establecida en 1998, la Comisión consta de doce miembros elegidos de instituciones internacionales, el sector privado, ONG y movimientos sociales. En noviembre de 2000 presentó su informe final sobre la viabilidad ecológica, financiera, operativa, humana y social de las grandes represas. Se esperaba que tuviera un impacto importante en el Grupo del Banco Mundial que estaba financiando la construcción de grandes represas en países en vías de desarrollo, que se han convertido en la piedra de toque de los movimientos de resistencia de base amplia contra el desarrollo en esos países; el movimiento anti-Narmada es un buen ejemplo de esto. También se esperaba que tuviera un gran impacto en la forma en que el Banco Mundial y otros actores importantes del desarrollo conducirían sus asuntos en el futuro. Mientras que el informe tuvo alguna repercusión en la financiación de grandes represas por el Banco, ha fracasado en gran medida a la hora de tener un impacto significativo en la práctica del desarrollo tradicional, debido a la fuerte resistencia de la mayoría de los países frente a las recomendaciones del informe. Véase también Symposium Issue. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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habilidad para vadear las críticas radicales a través de instrumentos burocráticos puestos a prueba, aunque el impacto de las conclusiones de la Comisión sigue siendo altamente impredecible y contingente en relación con la compleja interacción entre resistencia de masas, Estados miembros, intereses financieros y el Banco (véanse World Commission on Dams 2000, Dubash et al. 2001). El proyecto del Valle de Narmada es un esquema desarrollista para aprovechar el río Narmada, uno de los más largos y menos explotados de la India, con el propósito de obtener energía hidráulica, agua potable e irrigación. Según los planes originales, debían construirse 30 represas grandes, 135 medianas y alrededor de 3.000 pequeñas a lo largo del río, que cruza tres Estados de la India central y occidental (Wade 1995, 687-688; Fisher 1995). De proporciones verdaderamente descomunales, la más grande de las presas, Sardar Sarovar, afectaría potencialmente por sí sola de 25 a 40 millones de personas, mientras que el canal que se construiría habría desplazado a 68.000 familias (Wade 1995, 688)63. Estas víctimas humanas se sumarían a los costos medioambientales ya considerables en un fértil valle que hace alarde de una gran variedad de fauna y flora. Dado el gran número de personas afectadas, el reasentamiento se convirtió en el punto central de las campañas nacionales e internacionales contra el proyecto, más que el medio ambiente. Concebidas en el espíritu de construcción nacional de la posindependencia, las represas de Narmada eran verdaderamente imaginadas como “templos de la India”, como Nehru se refería a ellas. Varios factores aseguraron que Narmada se convirtiera en una cause célèbre*, con un papel fundamental en la evolución del Banco como IBW, al igual que en la evolución el discurso del desarrollo sostenible. Primero, una conciencia medioambiental creciente entre las clases descontentas media urbana y baja rural de la India, que habían estado encontrándose dentro de movimientos sociales a lo largo de todo el país desde inicios de los setenta, convirtieron a Narmada en una lucha simbólica que planteó varias cuestiones básicas sobre las estructuras económicas y políticas de la India y el lugar que las personas más vulnerables ocupaban en ellas. Esta conciencia se reflejó en varios movimientos sociales vigorosos con un fuerte énfasis en el medio ambiente en toda la India en los años setenta, como el Jharkland Mukti Morcha (en las áreas de baja montaña boscosa del Sur de Bihar), el movimiento Chipko (en las laderas del Himalaya en Uttar Pradesh), la Federación Nacional de Pescadores (en Kerela), el movimiento del Valle del Silencio (en Kerela) y los movimientos del pueblo por la ciencia (en Kerela, Uttar Pradesh y Tamil Nadu), y también en la 63

También prometía irrigar 1,8 millones de hectáreas en Gujarat y otras 75.000 en Rajasthan, generar energía eléctrica para los tres estados, proporcionar irrigación a 2,5 millones de pobladores y agua potable a más de 29,5 millones. Véase Omvedt (1993, 267-268).

*

En francés en el original. Literalmente “causa célebre” (N. del T.). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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aparición de ONG dedicadas a temas medioambientales como el Centro para la Ciencia y el Medio Ambiente en Nueva Delhi64. El aspecto sobresaliente de estos movimientos era que atravesaban las barreras de clase e incluían una amplia coalición de campesinos, tribus, mujeres, granjeros, consumidores de clase media e intelectuales radicales (Wade 1997, 146149). La lucha contra Narmada se convirtió en un impresionante movimiento medioambiental nacional (Rajagopal 2005). Segundo, para las ONG internacionales, la lucha contra el proyecto de Polonoroeste había comenzado a ceder hacia 1987 y se embarcaron de buena gana en la lucha contra el proyecto de Narmada como continuación de su campaña contra la trayectoria medioambiental y social de las IBW65. Como lo ha señalado Lori Udall (1995, 202) (desde el activismo), “Narmada se había convertido en el símbolo de un modelo de desarrollo altamente destructivo y en el ‘caso de ensayo’ para comprobar el deseo del Banco y su capacidad de solucionar los impactos sociales y medioambientales de sus proyectos”. Tercero, el Congreso de Estados Unidos y varios órganos legislativos de algunos países occidentales habían comenzado a mostrar un gran interés en los temas medioambientales. La lucha en Narmada era la oportunidad perfecta de comprometerse con una lucha medioambiental de bajo riesgo en el Tercer Mundo. Cuarto, a medida que el medio ambiente se fue convirtiendo en un discurso popular, el Banco, así como la academia y los gobiernos de todo el mundo, alteraron gradualmente su actitud hacia éste. Además de los costos humanos y medioambientales del proyecto, hubo otros factores complicados que amenazaron su diseño y consecución. Por ejemplo, el proyecto se extendía a lo largo de tres estados, cada uno de los cuales tenía intereses políticos y económicos distintos en el proyecto y, por consiguiente, no tenían deseos de colaborar entre sí durante gran parte del proyecto. Gujarat tenía el máximo interés por su potencial de proporcionar irrigación y suministro de agua potable a su territorio interior seco. Madhya Pradesh mostraba escaso interés porque tenía muy poco que ganar, aun64

Para una detallada discusión sobre el surgimiento de los movimientos medioambientalistas en la India, véase Omvedt (1993, capítulo 6, 127-149).

65

El papel jugado por las ONG occidentales es un factor importante en el éxito o el fracaso (como quiera que se defina) de muchos movimientos sociales “locales”. Una perspectiva de los movimientos sociales se centra en la intersección entre esas movilizaciones culturales híbridas, en términos de cómo se consiguen los objetivos de los diferentes actores de un movimiento en el espacio sociocultural que producen sus interacciones. Ello tiene la ventaja de no tratar a todo Occidente como un lugar incapaz de solidaridad moral con los movimientos sociales “locales”. Esa aproximación moral justa simplemente carece de poder explicatorio. Para un ejemplo de esa clase de teorización sobre los movimientos sociales que hemos explicado aquí, véase Esteva y Prakash (1998, especialmente el capítulo 2). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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que la gran mayoría de las personas afectadas por el proyecto, más del 80% de los 245 pueblos que tenían que ser inundados, se encontraban allí. Igualmente, Maharashtra tenía muy poco interés en el proyecto (Wade 1997, 688-689). Dado que estos estados eran competentes para el manejo de los recursos acuíferos, según la estructura constitucional federal India, el Gobierno Central no podía ejercer mucha influencia sobre los estados, complicándose así el trabajo del Banco Mundial. Para empeorar las cosas, en 1987 el Banco se encontraba en medio de una reestructuración interna importante y estaba por ello internamente paralizado en relación con el desarrollo del proyecto. La alta circulación de gestores significó que el personal del proyecto tuviera poco tiempo para familiarizarse con éste, antes de que fueran trasladados a otros proyectos (Wade 1997, 697-698). La India acudió al Banco Mundial para solicitar su ayuda en 1978, aunque el esquema había estado sobre la mesa de los planificadores nacionales durante décadas. El Banco preparó la primera fase del proyecto en 1979-1983, lo evaluó en 1983-1984 y aprobó un préstamo en 1985 de 450 millones de dólares. Según evolucionó el proyecto, la oposición de base contra el mismo se incrementó, comenzando a finales de los años setenta y acelerándose en los ochenta, ayudada por los procesos democráticos liberales de la India, incluyendo una prensa libre, libertades civiles y un cuerpo judicial independiente. La oposición fue dirigida por varios grupos66; a nivel local, el más destacado de todos ellos era el Narmada Bachao Andolan (NBA) o Salvad el Narmada (una coalición nacional de grupos de derechos humanos y medioambientalistas, personas afectadas por el proyecto, académicos y científicos) y el Environmental Defense Fund (Fondo para la Defensa Medioambiental, EDF por sus siglas en inglés), una ONG de Washington, D.C. (Fisher 1995, 43, n. 24). Cuando el Banco realizó en 1992 una auditoría independiente bajo la presidencia de Bradford Morse, conocida como la Comisión Morse, el proyecto Narmada había adquirido tal vez la reputación de ser el desastre humano y ecológico más famoso financiado por esta institución. El informe de la auditoría (Morse y Berger 1992) encontró que las propias directrices del Banco sobre reasentamiento y medio ambiente no se habían seguido y recomendó que éste “se retirara” del proyecto. El gobierno indio pidió a continuación que se detuvieran los desembolsos para el proyecto en marzo de 1993, cuando era claro que se cancelarían en cualquier caso. El Banco se salió del proyecto. La construcción de las represas continúa con financiamiento del sector privado y del Gobierno, y la oposición popular también continúa mediante una desobedien66

Hubo y hay varios grupos de ONG que no se oponen a las represas como tales, pero que trabajan por conseguir una rehabilitación mejor para los expulsados de sus tierras. Destaca entre ellas Arch-Vahini, una ONG de Gujarat. Véanse Fisher (1995, 21-27) y Patel (1995). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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cia civil intensa, a pesar de la represión gubernamental fuerte, la apatía pública e incluso la pérdida del apoyo judicial67. Sin embargo, el proyecto Narmada ha tenido un impacto duradero en el Banco. Se creó el Panel de Inspección en 1993 y se aprobó una nueva política de información en agosto del mismo año, haciendo la publicación de los documentos más sencilla y con ello más accesible (véase Wade 1997, 727). La resistencia pública masiva que ha surgido contra el Banco en las dos últimas décadas no ha tenido precedentes. No existe otra institución internacional, con la excepción muy reciente de la OMC tras el colapso de la Ronda de Seattle en 1999, que haya tenido que manejar directamente una resistencia popular tan intensa en los últimos años, aunque como he sugerido, el enfrentamiento con las masas de Tercer Mundo es una característica bastante constante en la evolución de las instituciones internacionales desde el sistema de Mandato. El enfrentamiento con las “masas oscuras, pobres y hambrientas” del Tercer Mundo ha sido la clave para la proliferación de estas instituciones. Ha tenido lugar convirtiendo la sustancia de las críticas presentadas por los movimientos sociales en oportunidades para la construcción y el desarrollo de conocimiento general. He sostenido que tal compromiso es una característica bastante común en las instituciones internacionales (Kennedy 1987). Como afirmaba Foucault (1973) con respecto a la clínica, “puesto que la enfermedad sólo puede curarse si otros intervienen con su conocimiento, sus recursos, su piedad; puesto que un paciente sólo se puede curar en sociedad, es justo que la enfermedad de algunos se transformase en la experiencia de otros... lo que es benevolencia hacia el pobre se transforma en conocimiento que es aplicable al rico”. Las IBW revelan, como pocas instituciones internacionales lo hacen, cómo la “benevolencia hacia el pobre” se transforma en conocimiento y autoproliferación de lo “internacional”.

LA CONDICIONALIDAD Y LA TRANSFORMACIÓN DEL FMI A pesar del hecho de que la gente asocia palabras como supervisión, ajuste estructural y condicionalidad con el Fondo Monetario Internacional (FMI), éstas sólo han existido en el vocabulario de esa institución desde finales de los años setenta y comienzos de los ochenta68. De hecho, durante una parte 67

En una sentencia claramente partidista, el Tribunal Supremo Indio ha etiquetado al movimiento como antirrepresa y ha permitido que continúe la construcción a pesar del incumplimiento reiterado de muchas de las decisiones jurídicas y compromisos anteriores.

68

Véanse De Vries (1986), Guitián (1992), Hooke (1982) y Barnet (1993). Sobre el FMI y los países en vías de desarrollo, véase Gold (1971). De hecho, las obras académicas más recientes sobre el FMI tratan sobre el contexto de sus relaciones con el Tercer Mundo, especialmente en relación con la crisis de la deuda de los ochenta y los programas de ajuste estructural (SAP), las condiBalakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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importante de su existencia, tuvo poca participación significativa en el Tercer Mundo. Durante sus dos primeras décadas, usó más de la mitad de sus recursos para tratar con las dificultades de la balanza de pagos de los países industrializados (véase Polak 1991). Por ejemplo, la conclusión del Acuerdo General de Préstamo (AGP) en 1962 anticipó una posible ayuda del FMI a gran escala a Estados Unidos, que no se habría permitido bajo las cuotas ordinarias. En noviembre de 1978, incluso los Estados Unidos usaron sus reservas en el FMI como parte de un ejercicio de estabilización (Polak 1991). En pocas palabras, el FMI tiene la autoridad legal y funcional para prestar a todos los Estados miembros, a diferencia del Banco Mundial, que se centra en los países en vías de desarrollo y transición. Sin embargo, en la década que va de 1978 (cuando se adoptó la segunda enmienda a sus artículos) a 1989 (cuando se capeó la crisis de la deuda), el FMI se creó una nueva identidad69. Primero, el FMI se ha convertido primariamente en un prestamista para el Tercer Mundo, dejando a Occidente para los mercados de capital y los acuerdos regulatorios regionales. Así, ha llegado a ocupar una posición básica en la reproducción de las relaciones de poder entre Occidente y el Tercer Mundo. Segundo, el crecimiento económico se reconoce ahora como un objetivo del FMI, aunque no se mencione en sus artículos como finalidad (Polak 1991, 17). De manera clara no es accidental que el crecimiento se acepte como una de sus finalidades exactamente en el mismo momento en que el Tercer Mundo aparece como su principal clientela; más bien, ello resultó de un intenso compromiso político con el Tercer Mundo. Tercero, el papel de supervisión del FMI bajo el artículo 4 del Acuerdo se extendió sensiblemente a través de las nuevas herramientas políticas y de intervención al servicio de la condicionalidad, que eran y son puestas en marcha mediante el Servicio de Ajuste Estructural (SAE), el Servicio Recionalidades y el impacto social y político que las acompañan. Los ejemplos incluirían: Cornia, Jolly y Stewart (1987), Broad (1988), Guitián (1981), Gold (1979), Williamson (1983), Payer (1974), Conrad (1989), James (1998) y Pastor (1987). Para una crítica temprana al FMI en relación con los temas que se desarrollan en este capítulo, véase Rajagopal (1993). Véase también Bradlow (1996). 69

Esta nueva identidad también fue determinada fundamentalmente por la decisión de los EE.UU. de retirarse del Estándar Oro en 1971, por la aparición de los mercados internacionales de capital en los setenta y la consiguiente pérdida del papel del FMI como casa de compensación de las finanzas occidentales y, por último, por la crisis de la deuda de los países africanos y latinoamericanos en los años ochenta. No discutiré aquí esos factores debido a la falta de espacio, pero debo observar que ellos no le restan nada a mi tesis general sobre la nueva identidad del FMI. Incluso si el FMI estaba buscando nuevos horizontes tras la “pérdida” de Occidente en los setenta, eso no explica la intensidad ni la dirección de su crecimiento. Para esa explicación, sostengo que es necesario mirar la forma en que el FMI contuvo la energía popular desatada por los movimientos sociales del Tercer Mundo. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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forzado de Ajuste Estructural (SRAE) y ahora bajo la Financiación para Ajustes de Alto Impacto (FAAI)70. En este nuevo papel, el ajuste estructural y la condicionalidad se han llegado a ver como herramientas para el alivio de la pobreza (véase, p. ej., Landell-Mills 1988), aunque el FMI no está legalmente obligado a promocionar este último objetivo. Cuarto, el FMI está hoy en día completamente comprometido con el discurso del alivio de la pobreza tanto como el Banco Mundial y ha renombrado como Servicio para el Crecimiento y la Reducción de la Pobreza al antiguo SRAE71. Este empeño, como lo señala el FMI, “tiene como objetivo hacer que los esfuerzos para la reducción de la pobreza entre los miembros de bajos ingresos sean un elemento decisivo y más explícito de una estrategia económica renovada orientada hacia el crecimiento” (World Bank 1999). Este descubrimiento de la pobreza como dominio de intervención del FMI coincide con un nuevo énfasis en el alivio de la deuda, por ejemplo, en la Iniciativa para los Países Pobres Altamente Endeudados (IPPAE) (Andrews et al. 2000), que permitiría a los países elegibles reducir la carga de la deuda externa a niveles que “les dejen pagar cómodamente sus deudas mediante las ganancias de la exportación, ayudas y flujos entrantes de capital” (IMF 1999b). Así, el FMI ha llegado también a comprometerse con las “masas pobres, oscuras y hambrientas” del Tercer Mundo en el proceso de expansión de su ámbito de actividades. Quinto, el FMI se ha comprometido también con las llamadas preocupaciones no económicas, como el alivio de la pobreza, la distribución del ingreso, la protección del medio ambiente, la reducción del gasto militar y la anticorrupción, aunque lo racionaliza en términos de su impacto sobre la balanza de pagos (Polak 1991, 24-33). La frase definitoria que se ha usado para señalar este cambio tectónico ha sido la de “buen gobierno” (IMF 1997c, OCDE 1995, UNDP 1997b, World Bank 1994, Gathii 1999a). Este cambio total en la identidad institucional del FMI no ha ocurrido automáticamente, como resultado de un proceso de aprendizaje sencillo, ni tampoco conlleva de ninguna forma real un compromiso total con las preocupaciones no económicas en el desarrollo de sus políticas y programas. Sin embargo, los cambios muy reales que han tenido lugar en sus prácticas institucionales en las dos últimas décadas han ocurrido única70

Estos servicios son complementarios de los otros, como el Servicio para la Financiación del Petróleo, el Servicio de Compensación Financiera, el Servicio de Financiación Suplementaria y el Servicio de Fondos Extendidos. Véase Rajagopal (1993, 91).

71

Véase Comunicado del Comité Interino del Consejo de Gobernadores del FMI, 26 de septiembre de 1999 (disponible en http://www.imf.org). Los cambios en el Trust Instrument SRAE consistieron en renombrar el servicio y redefinir sus objetivos; fueron aprobados por el Comité el 21 de octubre de 1999 y se hicieron efectivos el 22 de noviembre de ese mismo año. Véase IMF (1999a) y Suplemento 1 (22/11/99). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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mente porque el FMI se ha comprometido con las preocupaciones políticas, no económicas y sociales (véase la discusión infra). Como ordenó su Comité Ejecutivo en las nuevas directrices de 1997 al personal del Banco, ahora es “legítimo buscar información sobre la situación política de los países miembros como un elemento esencial para juzgar las perspectivas de cumplimiento de la políticas [fijadas por el Banco]” (Gathii 1998, 46). A pesar del reconocimiento frecuente de que tiene excluido realizar consideraciones políticas y no económicas según sus artículos72, el FMI ha creado compleja y ambivalente con las fuerzas que generan esas preocupaciones en el Tercer Mundo, expandiendo su propio dominio institucional en el proceso. El FMI no se enfrenta a los movimientos populares a nivel local gracias a su modo de financiación, que se centra en la financiación de políticas más que en la de proyectos como hace el Banco Mundial. Sin embargo, eso no le ha impedido evocar lo “social” como una parte central de su intervención política. Las fuerzas que generan lo “social” son fundamentalmente los países del Tercer Mundo, que quisieron mostrar su fuerza política y económica en la ONU en los setenta en la forma de reivindicación de un nuevo NOEI, las revueltas populares de los pobres contra las políticas de ajuste estructural (PAE) impuestas por el FMI en los años ochenta, y los movimientos de derechos humanos y medioambientales de finales de los ochenta y los noventa. En cada una de estas fases, el FMI ha incorporado nuevas palabras en su vocabulario que han transformado gradualmente su carácter y agrandado el rango y la magnitud de su poder frente al Tercer Mundo.

Comprometiéndose con el Tercer Mundo: hacia el “desarrollo” La transformación del FMI de una institución monetaria a corto plazo en una institución para el desarrollo y la financiación a largo plazo en las últimas dos décadas ha sido el aspecto más visible y significativo en la naturaleza cambiante de sus relaciones con el Tercer Mundo (véanse Pastor 1987, 251; Rajagopal 1993, 91). El principal propósito del FMI según sus artículos es proporcionar asistencia financiera a corto término a los Estados miembros que experimenten déficit en su balanza de pagos (IMF 1945, artículo 1 [v]). Este énfasis en la financiación a corto plazo y los déficit de la balanza de pagos distinguía originalmente al FMI del Banco Mundial, que debía proporcionar financiamiento a mediano y largo plazo para desarrollo (Gold 1979). El objetivo excluyente de ocuparse de los déficit de la balanza 72

En las directrices de agosto de 1997 para su personal, el Comité Ejecutivo del FMI señaló que las valoraciones del Fondo no estarían influenciadas por “la naturaleza del régimen político de un país” y que “el FMI no debería actuar en nombre de un país miembro con el propósito de influenciar el comportamiento o la orientación política de otro país” (James 1998, 46). La esquizofrenia sobre la política se ha hecho muy común en organizaciones funcionales como el FMI. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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de pagos también significaba que el FMI no tenía que prestar atención al crecimiento económico y podía defender políticas deflacionistas, antipopulares, que tuvieran un impacto grave sobre los pobres, como la eliminación de los subsidios alimentarios y los servicios de bienestar (Rajagopal 1993, 90). Esta estrecha aproximación monetarista, que convertía el objetivo de la balanza de pagos en un fin en sí mismo, fue sometida a abundante crítica, puesto que se pensaba que descuidaba otros objetivos del FMI73. Como observa Sidney Dell (1983, 18), “es una distorsión de las prioridades del FMI, de las prioridades del artículo 55 de la Carta de la ONU y de la Estrategia Internacional para el Desarrollo diseñada según esa Carta”. El FMI escogió tratar esas críticas como si estuvieran dirigidas hacia las cuestiones de crecimiento y no contra el FMI en sí mismo. Buscó mitigar las críticas proporcionando recursos para períodos de tiempo más largos con bajos condicionamientos y defendiendo que sus programas no retrasaban el desarrollo (Pastor 1987, 251). Sin embargo, esta mitigación se demostró insuficiente y, con el paso del tiempo, el FMI ha llegado a admitir que el crecimiento es un hecho que está en el corazón de sus propósitos. Como Michel Camdessus, director ejecutivo del FMI, declaró en 1990: “Nuestro objetivo principal es el crecimiento. En mi opinión, no existe ya ninguna ambigüedad acerca de esto. Es hacia el crecimiento que se dirigen nuestros programas y su condicionalidad. Es con una visión hacia el desarrollo que desempeñamos nuestra responsabilidad especial de ayudar a corregir los desequilibrios de la balanza de pagos” (citado en Polak 1991, 19). Esta convergencia hacia el crecimiento se ha expandido en los últimos años para incluir dimensiones no monetarias que revelan el nuevo ámbito de poder del FMI. Como siguió explicando Camdessus, lo que tenía en mente era “crecimiento de alta calidad y no crecimiento momentáneo y efímero, alimentado por la inflación y el exceso de préstamos, o crecimiento a costa de los pobres o del medio ambiente, o crecimiento conducido por el Estado” (citado en Polak 1991, 19). Por lo tanto, el FMI ha llegado a aceptar una noción de crecimiento que tiene un gran parecido con la noción de desarrollo del Banco Mundial. Aunque existen diferencias significativas entre las dos instituciones en relación con su filosofía institucional, objetivos y prácticas, no se puede negar que el FMI ha adquirido esta nueva identidad como resultado de su compromiso con las cuestiones generadas sustancialmente por los mismos movimientos sociales de “masas pobres, oscuras y hambrientas” del Tercer Mundo que lo han impactado profundamente. Estas cuestiones han estimulado al FMI a comprometerse con lo “social” como un nuevo campo discursivo de desarrollo representado como crecimiento.

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Para diferentes corrientes de la crítica, véase Pastor (1987, 250-254). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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El nuevo rostro de la condicionalidad La principal herramienta de política económica que ha desarrollado el FMI para cumplir con su nuevo mandato es la condicionalidad. En términos simples, condicionalidad significa que los recursos proporcionados por el FMI estarán condicionados a ciertas medidas de políticas públicas que el Estado miembro debe cumplir como parte del programa de estabilización aprobado por el FMI74. Originalmente, las condiciones se referían sobre todo a reformas macroeconómicas y a las medidas de políticas públicas necesarias para estabilizar la economía. Más o menos en la última década, la aceptación creciente del desarrollo, los derechos humanos, las ONG medioambientalistas y los movimientos sociales han hecho surgir el debate sobre cuál es la actitud apropiada que se debe adoptar en relación con las condiciones impuestas por el FMI. ¿Se deben apoyar o se les debe presentar oposición? ¿Deberían ir dirigidas esas condiciones a fines social o moralmente justos como necesidades básicas, protección medioambiental e incluso derechos humanos?75 ¿Cómo puede el FMI imponer esas condiciones sin violar sus artículos, que le impiden considerar factores no económicos en sus decisiones? ¿A qué nivel de compromiso un Estado miembro tiene que cumplir con estas condicionalidades no económicas, y hasta qué punto es realista esperar que tales reformas funcionen incluso cuando las élites gobernantes expresan de hecho su compromiso? El debate acerca de la condicionalidad se coloca, por lo tanto, en la línea de quiebre entre muchas dualidades contradictorias: entre una aproximación política o social y una financiera, entre financiación para proyectos o para políticas, y entre apropiación nacional y responsabilidad internacional. Estas dualidades han estructurado los términos según los cuales se conduce el debate sobre la condicionalidad y han determinado así los límites externos de la política de la producción de conocimiento por el FMI. Los resultados concretos de este debate en relación con el Banco Mundial se pueden ver en distintos niveles. Primero, aunque se reconoce fácilmente que la condicionalidad fracasa más a menudo de lo que tiene éxito, las IBW y varias ONG continúan insistiendo en el valor de ésta. Por ejemplo, tanto el Banco Mundial como el FMI han concluido en estudios recientes que usar la condicionalidad para inducir cambios de políticas es extremadamente difícil (Wood 1999). Sin embargo, tanto las IBW como las ONG no pueden prescindir de la condicionalidad: las primeras la necesitan 74

75

Véanse Gold (1979) y Guitián (1981). No todos los recursos del FMI se sujetan a la condicionalidad de programas de estabilización; un país puede usar los recursos del FMI incondicionalmente hasta el límite de su cuota. Véase IMF (1945, artículos V [6], XXX [c]). Sobre la condicionalidad de necesidades básicas, véase Gerster (1982). Sobre la condicionalidad de derechos humanos, véase Rajagopal (1993, 104-106). Sobre la evolución de la condicionalidad del FMI, véase James (1998). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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para justificar los préstamos y la asignación continua de ellos a los Estados miembros, es decir, para justificar su propia existencia, mientras que las últimas la necesitan para influenciar el comportamiento de los Estados del Tercer Mundo, que son normalmente los objetivos de sus intervenciones benevolentes. Como se ha sugerido recientemente, “desde mediados de los ochenta, la actividad de financiación se ha justificado a menudo en términos de los beneficios de las políticas adoptadas como resultado de las cláusulas de condicionalidad. Las políticas públicas se han convertido en los proyectos, reemplazando la inversión en infraestructura física por la inversión en infraestructura económica. Los préstamos se justifican por los cambios de políticas en lugar de lo contrario” (Wood 1999, 4). La condicionalidad, por lo tanto, ha surgido como un elemento crucial en la expansión y proliferación de las IBW. Segundo, las tensiones entre los fracasos de la condicionalidad, por un lado, y las presiones por hacerlas más “sociales”, por otro, han proporcionado a las IBW la oportunidad de producir nuevos términos para el discurso del desarrollo que indiquen los aspectos cambiantes de su relación con el Tercer Mundo. Hay dos términos de especial relevancia: “apropiación” y “selectividad” (Wood 1999). La apropiación se deriva de la idea de que la condicionalidad no puede tener éxito a menos que los gobiernos a los que va dirigida se “apropien” de ella, de forma que la apropiación de los programas por sus destinatarios se convierte en un importante factor en su cumplimiento (Wood 1999, 21). La noción de “apropiación” evoca poderosas imágenes sobre la propiedad y la democracia. Sin embargo, es al final un concepto carente de significado, porque la cuestión real se refiere a aquellos cuya propiedad se encuentra comprometida: ¿es la del Estado o la de la comunidad local? Dado que el énfasis del FMI se coloca en el Estado o el mercado, es extremadamente improbable que el concepto de “apropiación” se interprete de manera amplia para permitir que las personas más vulnerables defiendan espacios vitales bajo esta bandera. Sin embargo, mientras estas cuestiones permanezcan sin resolver, aquellos que sufren las pérdidas continuarán oponiéndose a los costos sociales que se derivan en nombre de la condicionalidad. La selectividad se basa en la idea de que los donantes deberían ser más selectivos con los gobiernos que están dispuestos a apoyar (Wood 1999, 22). El criterio para esa discriminación no es autoevidente en absoluto, pero se supone que incluye una buena política del medio ambiente y un gobierno “limpio”, que no se haya involucrado en represiones masivas como la Junta de Burma (Wood 1999, 34). Estos criterios en última instancia se contradicen y fracasan por sí mismos. La ausencia de una buena política es la que lleva a la crisis financiera que demanda una intervención basada en la condicionalidad en primer lugar; por lo tanto, un buen entorno político no Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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puede ser un criterio para la discriminación positiva. Además, este criterio fija el límite para la discriminación positiva en un nivel ilógicamente bajo, al sugerir que únicamente no deben apoyarse regímenes como la Junta de Burma. De hecho, hay niveles de diferentes tipos de represión que tienen la misma importancia para aquellos que la están padeciendo, por ejemplo, la represión de los movimientos sindicales en las economías de los Tigres de Asia del Este. Al deslegitimar un nivel de represión, este criterio permite la normalización de formas de represión supuestamente menores. Por ello, la invención de estos nuevos términos del discurso ha tenido como resultado finalmente la reconstitución del ámbito de intervención que ha permanecido en sí mismo igual: el Tercer Mundo, sus masas pobres, hambrientas, oscuras y que sufren represión. La condicionalidad se ha convertido en el campo discursivo para el desarrollo de todas las “estrategias anónimas” por parte de las IBW a través de las cuales constituyen y reconstituyen el Tercer Mundo y, en ese proceso, a sí mismas.

CONCLUSIÓN Este capítulo ha delineado una comprensión de las IBW como “instituciones totales y austeras”, en el sentido de Foucault, que han tenido una relación compleja con la resistencia del Tercer Mundo. Los movimientos medioambientales y de varios otros tipos han sido los que han presentado esa resistencia durante los años sesenta, setenta y ochenta. La afirmación básica ha sido que son los procesos mediante los cuales las IBW han tratado con esa resistencia, y no tanto la resistencia en sí, los que demuestran la centralidad de la resistencia en la formación de las agendas institucionales cambiantes de las IBW. En concreto, la invención de la pobreza y del medio ambiente como ámbitos de intervención muestra cómo la resistencia del Tercer Mundo alimenta la proliferación y la expansión de las IBW, y cómo simultáneamente en ese proceso, la resistencia del Tercer Mundo viene moderada y controlada. Esta dialéctica entre resistencia y cambio institucional apenas es reconocida por las IBW, que ven su evolución como gobernada únicamente por las leyes de la economía, las finanzas o sus Artículos del Acuerdo. Desde el punto de vista aquí defendido, importa menos que los programas para el alivio de la pobreza nunca hayan aliviado la pobreza o que la condicionalidad nunca haya conseguido sus fines políticos. Más bien, estas intervenciones específicas tienen sus “efectos-instrumento” que redundan en la autoridad y la expansión de las instituciones internacionales.

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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CAPÍTULO 6

Cerrando el círculo: la democracia y el descontento en relación con el desarrollo

L

a era posterior a la Guerra Fría ha sido testigo de una transformación sin precedentes y de amplia repercusión en el cuerpo normativo y la arquitectura institucional del derecho internacional1. Esta transformación fundamental en las relaciones internacionales se podría ver, por ejemplo, en la aparición de una nueva cultura política de la legitimidad sobre la base de los derechos humanos; en un nuevo régimen de derecho privado en las áreas del comercio y las finanzas que ha tenido enormes implicaciones para las nociones de soberanía y autonomía; en las nuevas nociones de sostenibilidad y uso de recursos naturales, y en una vasta red de instituciones internacionales, conformada tanto por los propios Estados como por actores de la sociedad civil e incluso del sector privado. Se ha dado una verdadera juridificación de las relaciones internacionales. Durante los años noventa, los juristas comentaron exhaustivamente estos cambios e intentaron ofrecer un marco teórico dentro del cual se pudiera formular un “nuevo” derecho internacional (véanse, p. ej., Franck 1995, Higgins 1994 y Falk 1998). Este capítulo pretende examinar un tema clave que ha llegado a dominar el panorama político y jurídico de la era posterior a la Guerra Fría: la democratización. En concreto, estoy interesado en examinar y explicar ciertas cuestiones como: ¿Cuáles son las fuerzas sociales, políticas y económicas que dirigen la democratización y quiénes son sus principales actores? ¿Cuál es la relación entre la tendencia a la democratización y la tendencia a la transformación en el mercado de toda la vida social en el Tercer Mundo, que ha sido blanco de intervenciones internacionales masivas desde el así llamado final de la Guerra Fría? ¿Cuáles son las consecuencias institucionales que produce la democracia como fin importante dentro del derecho internacional? 1

Para una valoración meditada y equilibrada, véase Kennedy (1999). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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El argumento en este capítulo es que la democratización ha suplantado a la modernización como discurso de la transformación social en el Tercer Mundo y, por lo tanto, como ideología gobernante del derecho internacional, entendido como el derecho que gobierna las relaciones entre Occidente y el Tercer Mundo2. La democratización también es la principal explicación de la expansión del derecho internacional mediante su institucionalización. Si la teoría de la modernización estaba basada en la idea de atraso económico del Tercer Mundo, la teoría de la democratización se fundamenta en su atraso político, el cual, se sugiere, también puede contribuir a su atraso económico. Este giro hacia la democratización de las relaciones internacionales no ocurre en el vacío, sino como producto distinguible y concreto de un intento por contener y canalizar la resistencia de masas de los movimientos sociales desde los años ochenta. Al igual que en los cincuenta y sesenta, las instituciones internacionales están experimentando un crecimiento y alcance sin precedentes, debido en gran medida a la interacción con los movimientos de masas democráticos en el Tercer Mundo. Ofrezco un examen detallado de cómo ha ocurrido ese fenómeno, mediante la elaboración de un mapa crítico de las operaciones de paz de la ONU dirigidas a la promoción de la democracia, por un lado, y del pensamiento sobre el desarrollo internacional más reciente, que ya ha comenzado a defender la democratización, por otro. Estos desarrollos institucionales se yuxtaponen, oponiéndose al activismo de los movimientos sociales del Tercer Mundo a favor de la democracia y contra el desarrollo. Desde este punto de vista, es claro que la tremenda expansión del dominio del derecho internacional y de las instituciones internacionales en las últimas dos décadas no puede entenderse sin una percepción adecuada de su relación con la resistencia de los movimientos de masas del Tercer Mundo. Esta dialéctica entre resistencia y renovación, como se verá, es un aspecto central en el derecho internacional “moderno”3.

2

No pretendo ofrecer con esto una definición de qué es el derecho internacional, sino simplemente señalar que proporciona el marco normativo para la regulación de las relaciones entre culturas y entre Estados. Véase Anghie (1999), donde también cita trabajos suyos anteriores en los que propugna “una dinámica de la diferencia” que gobierne el derecho internacional. Véase igualmente Berman (1999). Naturalmente, el derecho internacional también regula las relaciones inter se con Occidente o el Tercer Mundo. Véase, p. ej., Alexandrowicz (1967). Para un análisis amplio de las complejas conexiones entre derecho internacional y teorías de la dependencia y de la modernización en el periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial, véase Rajagopal (1999a).

3

Recompongo esta dialéctica de manera sistemática en Rajagopal (1999a). Esta puede comprenderse también como una dialéctica entre lo “internacional” y lo “local”, que es un aspecto bien conocido, aunque generalmente ignorado, del derecho internacional moderno, al menos desde el periodo de entreguerras. Para el trabajo académico pionero que establece el carácter central de este aspecto, véanse Berman (1992, 1993) y Kennedy (1987, 2000). Para un examen de cómo evolucionó esta interacción local-internacional durante el período colonial, véase Berman (2000). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

CERRANDO EL CÍRCULO: LA DEMOCRACIA Y EL DESCONTENTO EN RELACIÓN CON EL DESARROLLO

Comienzo presentando un conjunto de aclaraciones teóricas sobre qué es lo que quiero decir con democratización. A inicios de los ochenta, tuvo lugar una ola de movimientos sociales y políticos en el Tercer Mundo (incluyendo Europa del Este y la antigua Unión Soviética), que culminó con el fin de la Guerra Fría y el consiguiente “triunfo” de la democracia. Muchos lo celebraron con abierto triunfalismo4 y otros con estudiado optimismo5. Pensemos lo que pensemos de las reacciones, esas enormes movilizaciones de masas fueron antecedentes de dos acontecimientos trascendentales en la relación contenciosa entre Occidente y no Occidente. El primero de ellos es la conformación final de una nueva identidad para el nativo: la de hombre político. Si el sistema de Mandato de la Liga de las Naciones inició el proceso de construcción del hombre económico y las posteriores intervenciones institucionales lo robustecieron, ahora se comienza a ver al nativo como un animal político peculiar, incapaz de tratar con las contradicciones culturales, políticas y económicas de la modernidad que se han desatado sobre él en su encuentro con el desarrollo6. Para el nativo, ya no es suficiente ser capaz de producir para la economía; ahora también tiene que ser capaz de participar en la política. Ello ha implicado transformaciones importantes en el derecho internacional y en la matriz de las instituciones internacionales, al menos de dos maneras importantes. En un primer nivel, el discurso de la democracia se ha intentado constituir a sí mismo como el discurso de liberación y resistencia “autorizado”, interpretado principalmente en términos de derechos humanos7. Como resultado de ello, ha habido una enorme proliferación de instituciones internacionales dirigidas a conseguir la transformación social del Tercer Mundo, principalmente bajo la rúbrica de la democratización y el mantenimiento de la paz. Sea cual sea el propósito inmediato del establecimiento de operaciones de paz, como el deseo de asegurar un cese el fuego o de permitir la transición a una fase de posguerra, el resultado neto de estas operaciones es que hemos contemplado el control más intenso de la resistencia popular, la venta al por mayor de la “modernización” (léase occidentalización) de las estructuras económicas y políticas en el Tercer Mundo, y una gigantesca expansión del tamaño y poder de las instituciones internacionales.

4

La más famosa de estas reacciones es la de Fukuyama (1992).

5

El principal proponente de la ola de la teoría de la democracia ha sido Huntington (1991). En ese libro discute una tercera ola democrática que ha barrido el globo terrestre desde 1974. Entre los internacionalistas, la mejor declaración del triunfo de la democracia estilo occidental se puede ver en Franck (1992), de una manera mucho más rigurosa y compleja que en Hungtinton.

6

Para un argumento que delínea el proceso y las consecuencias de construir a los nativos como homo oeconomicus, véase Rajagopal (1999a).

7

Para un incisivo argumento que sostiene que efectivamente ese es el caso, véase Mutua (1996a). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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La articulación de un nexo inseparable entre paz, democracia y desarrollo se ha convertido en una característica central de las intervenciones internacionales en el Tercer Mundo, donde las operaciones de paz contribuyen tanto a la construcción de una economía de mercado “moderna” y a la aparición de instituciones políticas “democráticas” como al mantenimiento de la paz. En otras palabras, en lugar de comprender las operaciones de paz posteriores a la Guerra Fría y el giro hacia la democratización como respuestas puramente funcionales a un mundo caótico surgido tras el fin de la Guerra, sugiero que, desde una perspectiva de la economía política, podría ser más útil comprenderlas como intervenciones dirigidas a la incorporación del Tercer Mundo al mundo “moderno”. En este sentido, continúan meramente las transformaciones violentas que comenzaron con el colonialismo y el sistema de Mandato de la Liga de las Naciones. El segundo resultado importante de esta relación compleja entre movimientos de masas democráticos del Tercer Mundo e instituciones internacionales es en la última década la invención de un nuevo conjunto completo de prácticas y discursos, que redefinen el significado del desarrollo como un discurso cultural particular que se apoya en ciertos valores. El efecto de estas nuevas prácticas ha sido añadir a las ya existentes otra capa de significados asignados al desarrollo: ahora el desarrollo ya no se dirige meramente al alivio de la pobreza, sostenible medioambientalmente, o a la igualdad de géneros, sino que también es dependiente de la democracia, perfeccionador de la democracia y constructor de la paz. El resultado es que las instituciones y los procesos de desarrollo, desde las instituciones multilaterales a los donantes bilaterales, han acogido la democratización como un componente central de sus intervenciones en el Tercer Mundo. Examino ese hecho analizando el nuevo discurso que surge del Banco Mundial y de ciertos donantes bilaterales. Pero también argumento que estos movimientos evidentes hacia la democracia se quedan únicamente en la superficie. En concreto, las instituciones económicas internacionales, como las IBW y la OMC, siguen escapándose por completo de cualquier responsabilidad democrática genuina ante la sociedad8. De hecho, en la última década se ha podido contemplar una tremenda concentración de poder en manos de funcionarios civiles internacionales, a expensas de los ciudadanos comunes del Tercer Mundo. Para la corriente mayoritaria de internacionalistas, esta mayor institucionalización del derecho internacional representa un fortalecimiento muy necesitado del multilateralismo y un retroceso de la soberanía, ignorando así la crisis de legitimación democrática de las propias instituciones 8

Para un apasionante análisis de cómo los movimientos sociales se han enfrentado a este déficit democrático, véase O’Brien et al. (2000). Sobre la dialéctica de los movimientos sociales y de las IBW, véase Rajagopal (2000a). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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multilaterales9. Esta erosión gradual de la soberanía y del control democrático se verifica en instituciones multilaterales como la OMC y, en un grado variable, en instituciones regionales como la UE10. Ello se refleja, por ejemplo, en el debate sobre el concepto de “subsidiariedad”, por el cual los Estados miembros de la UE han intentado recuperar el control democrático de algunas de sus responsabilidades (véanse Berman 1994 y Cass 1992). En los Estados Unidos, la participación en el Nafta y posteriormente en la Ronda de Uruguay del GATT de 1994 ha hecho surgir cuestiones fundamentales sobre la soberanía, la democracia y el derecho constitucional en ese país (véanse, p. ej., Jackson 1997, Ackerman y Golove 1995, y Vagts 1997). Los movimientos políticos y sociales a lo ancho del Tercer Mundo han reconocido ese hecho y se han unido contra esas instituciones. En efecto, por primera vez en la historia del derecho internacional existe un fuerte sentimiento cosmopolita y una energía popular contra ciertas instituciones económicas internacionales, como la OMC, y contra los aspectos económicos y culturales de la globalización que representan. A pesar de ello, la praxis de estos movimientos no tiene visibilidad en la reciente obra académica que celebra el triunfo de la democracia y el advenimiento de la sociedad civil, ni tampoco en el trabajo académico sobre derecho económico internacional. Para ser calificado como movimiento democrático “auténtico”, parece que hay ciertos límites que nunca deben cruzarse, como pretender articular un sistema de conocimiento local como alternativa real a una idea de “desarrollo” global. Sin embargo, la energía popular detrás de esos movimientos no puede ignorarse durante mucho tiempo sin tener que repensar seriamente los fundamentos éticos, naturales, normativos e institucionales del orden internacional de hoy y el correspondiente cambio en las formas de ver el mundo.

LA ÚLTIMA FASE DE LA MODERNIZACIÓN Y EL DESARROLLO: LAS OPERACIONES DE PAZ Con el final de la Guerra Fría, las operaciones de paz de la ONU se incrementaron sensiblemente en objetivos y tamaño. Como lo recoge el documento de la AGNU, Una agenda para la paz, elaborado en 1995, entre 1945 y 1987 tuvieron lugar 13 operaciones de paz, mientras que desde ese último año hasta 1995 se organizaron otras 13 (Naciones Unidas 1995a, 57). Estas nuevas operaciones se dieron gracias al breve período de opti9

Véase el Simposio “Unilateralism in International Law” (Unilateralismo en el derecho internacional), en EJIL (vols. 1 y 2, 2000). Véase también Álvarez (2000), para una penetrante crítica a la “agenda multilateral mesiánica” de los internacionalistas.

10

Para análisis inteligentes, véanse Kingsbury (1998) y Schachter (1997). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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mismo y cooperación en el Consejo de Seguridad que siguió al período inmediatamente posterior a la Guerra Fría. Éstas difieren de las operaciones tradicionales de paz, que ponían el énfasis en el consentimiento, la neutralidad y la imparcialidad entre partes, en normas defensivas de combate y en una finalidad estrecha, que se reducía al mantenimiento de la paz. Las nuevas operaciones diferían en tal grado de las antiguas que se acuñó un nuevo término para referirse a ellas: “operaciones de paz multidimensionales”11. Estas nuevas operaciones eran empeños complejos y costosos que iban dirigidos a varias áreas como la repatriación de refugiados, la rehabilitación y reconstrucción económicas, los derechos humanos y el imperio de la ley, la asistencia electoral, el entrenamiento civil de la policía, la desmovilización de las Fuerzas Armadas y otras similares12. Todo ello exigió profundos cambios en los requisitos organizacionales de instituciones internacionales como la ONU. Como lo expresó su Secretario General, “el mantenimiento de la paz requiere cada vez más que los funcionarios políticos civiles, los monitores de derechos humanos, los funcionarios electorales, los especialistas en ayuda humanitaria y a los refugiados, y la policía jueguen un papel tan central como el aparato militar” (Naciones Unidas 1995a, 59-60). Se ha producido con ello un inmenso impacto en las instituciones internacionales de al menos dos formas: primero, el tamaño y el alcance de las instituciones internacionales se ha expandido a niveles sin precedentes. Se han abierto más áreas del Tercer Mundo y de la vida de sus ciudadanos a “intervenciones” por parte de “expertos”, incluyendo antropólogos, juristas, economistas, geólogos, ingenieros, biólogos y otros. Un ejemplo significativo de esta expansión se puede ver en el hecho de que en 1993, cuando las operaciones de paz llegaron a su máximo nivel, los costes de mantenimiento de éstas alcanzaron los 3.600 millones de dólares al año, con un personal militar, policial y civil bajo la bandera de la ONU estimado en 528.000 personas (Naciones Unidas 1995a, 58)13. De las 54 operaciones promovidas desde 1948, dos tercios de ellas (36) se iniciaron entre 1991 y 2000, mientras que a finales del año 2000, 38.000 miembros de personal militar policial y alrededor de 3.500 funcionarios civiles esta11

Véase, p. ej., Naciones Unidas (1995b). Véase también Doyle, Johnstone y Orr (1997). Para informes útiles sobre las operaciones de mantenimiento de la paz más antiguas, véanse Naciones Unidas (1990b) y Higgins (1969-81).

12

El primer ejemplo de estas nuevas operaciones de paz es el camboyano, la Autoridad Transicional de Naciones Unidas en Camboya (Untac, por sus siglas en inglés), que tuvo amplios poderes delegados por los camboyanos en el periodo interino de 1992-1993, con el propósito de que organizara las elecciones y sirviera como mecanismo para la “transición” en la fase posterior a las elecciones. Sobre los acuerdos de paz camboyanos, véase Ratner (1993). Sobre la transición tras las elecciones, véase Jeldres (1993). Véanse también, p. ej., los informes anuales del Representante Especial de la Secretaría General para los Derecho Humanos en Camboya a la Asamblea General y a la Comisión de Derechos Humanos (1998b).

13

Véase también la página web de la ONU, infra. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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ban empleados por la ONU en misiones para el mantenimiento de la paz14, lo que representa un gigantesco aparato de administración dedicado a Estados “en problemas” o “fallidos”. En un segundo nivel, la naturaleza de la presencia institucional internacional en el Tercer Mundo sufrió un cambio radical. Hasta finales de la Guerra Fría, las instituciones internacionales ocuparon un espacio “global” y estaban alejadas del Tercer Mundo, al que administraban, la mayor parte de ellas en capitales de Occidente, con visitas ocasionales al “campo”, según se necesitara. Ahora, en el período posterior a la Guerra Fría, las instituciones internacionales se han hecho “locales”, estableciendo presencia de “campo” en los países del Tercer Mundo en donde tienen actividad. Esa situación se verifica no sólo en las agencias para el desarrollo clásicas, como la Organización para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y el Fondo de Emergencia de la ONU para los Niños (Unicef, por sus siglas en inglés, que tenía ya presencia en el “campo” desde hace varios años), sino en la generalidad de la ONU e incluso en las IBW. Por ejemplo, el Banco Mundial tiene hoy más de 100 oficinas de campo, mientras que el FMI tiene alrededor de setenta representantes residentes en 64 países. Hasta el final de la Guerra Fría, ambos tenían muy poca presencia de campo. Esta nueva aproximación basada en la presencia de campo se justificó mediante el razonamiento de que era necesaria una gestión más intensiva y eficaz de la realidad social del Tercer Mundo para conseguir el “desarrollo”. Como el Secretario General señaló en Una agenda para la paz: La estabilidad social que se necesita para el crecimiento productivo se alimenta de las condiciones en las cuales la gente puede expresar fácilmente su voluntad. Para ello son esenciales instituciones fuertes de participación doméstica. Promover esas instituciones significa promover el poder de los desorganizados, los pobres y los marginados. Con este fin, el objetivo de la ONU debería estar en el “campo”, en los lugares donde las decisiones económicas, sociales y políticas tienen lugar. Con el objeto de ahondar en este programa, estoy tomando los pasos para racionalizar y, en ciertos casos, integrar las distintas agencias y programas de la ONU en países específicos. (Naciones Unidas 1995a, 70-71, énfasis mío)

En las relaciones internacionales se inventaron distintas terminologías para urgir y potenciar este nuevo tipo de operaciones del mantenimiento de la paz como instrumentos de la última fase de la modernización y el desarrollo en el Tercer Mundo. En esa terminología fue central la idea de “rescatar a los Estados fallidos”, como Somalia, Liberia, Afganistán e incluso Camboya15. Basándose en actitudes abiertamente racistas y pater14

Información obtenida de la ONU en http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/pub/pko.htm.

15

Para una perspectiva crítica de esta idea, véase Gordon (1997). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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nalistas hacia el Tercer Mundo, estos salvadores de “Estados fallidos” defendían la restauración de los fideicomisos de la ONU e incluso la recolonización (Helman y Ratner 1992)16, bajo el supuesto fundamento de que estos Estados habían “colapsado”. Una segunda idea que actuaba junto con esa primera era la de promover la democratización en democracias o países “nuevos” o “restaurados” que estuvieran “en transición” hacia la democracia. Ese ha sido el principal fundamento para el nuevo paradigma del desarrollo, que combina los elementos del mantenimiento de la paz, la promoción de la democracia, la ayuda electoral, la construcción de instituciones y el imperio de la ley. Sin embargo, a lo largo de todo el proceso, la pretensión es que la ONU no promueve ninguna forma específica de gobierno o ideología, puesto que ello se opondría a los artículos 2 (4) y 2 (7) de la Carta de la ONU17. Como lo señala el Secretario General, el sistema de Naciones Unidas, ayudando y apoyando los esfuerzos de los gobiernos por promover y consolidar democracias nuevas o restauradas, no sanciona ni promueve ninguna forma específica de gobierno... es por ello que, en el presente informe, no intento definir democracia sino referirme a la democratización. (Naciones Unidas 1996, párrafo 5, énfasis mío)

Presentada de esa forma, la democratización acaba siendo desagregada en una serie de etapas burocráticas emprendidas por la ONU únicamente en respuesta a los deseos de los países que piden ayuda y, por lo tanto, de conformidad con su soberanía. Como la CJI afirmó en la decisión Nicaragua, en relación con los compromisos manifestados por el gobierno sandinista de someterse a estándares electorales democráticos, el tribunal [N]o puede descubrir, dentro del rango de materias abiertas al acuerdo internacional, ningún obstáculo o disposición que impida a un Estado efectuar un compromiso de este tipo. Un Estado, que es libre de decidir sobre los principios y los métodos de consulta popular dentro de su orden doméstico, es soberano a los efectos de aceptar una limitación de su soberanía en ese ámbito18.

De esta forma, el derecho internacional se autodefine como neutro y apolítico, aunque permita a la ONU comprometerse con la promoción de la democracia en países transicionales, una tarea que es abiertamente política. 16

De hecho, los defensores incluyen hasta intelectuales radicales del Tercer Mundo. Véase Mazrui (1994, 18). Para una versión más blanda que se apoya en la misma idea, pero que redibuja los límites coloniales para restaurar los precoloniales, véase Mutua (1995b).

17

El artículo 2 (4) prohíbe la violación de la integridad territorial o de la independencia política de los Estados, y el artículo 2 (7) prohíbe que la ONU intervenga en asuntos que caigan dentro de la jurisdicción doméstica de los Estados.

18

Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. U.S.), Merits, ICJ Reports (1986), 14, 131. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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De hecho, es a través de estas intervenciones a gran escala de la ONU en las “nuevas” democracias, muchas de las cuales habían sido campos de batalla en la Guerra Fría, que los movimientos armados más rebeldes se transformaron en partidos políticos, moderándose y conteniendo mediante ese proceso gran parte de su retórica revolucionaria. Recientes operaciones de la ONU donde han tenido lugar esas transformaciones incluyen Mozambique (Naciones Unidas 1996, párrafo 19),19 Camboya20 y El Salvador21. A pesar de este amplio papel en la transformación de las estructuras políticas internas de estos países, la ONU continúa haciendo un débil intento por retratarse como organización apolítica y neutral, mencionando por ejemplo que el proceso de formación de los miembros de los partidos políticos lo desempeñan “mejor” las ONG que la ONU22. Sean cuales sean las intenciones detrás del establecimiento de las “operaciones de paz multidimensionales” con respecto a sus esfuerzos democratizadores, un claro resultado ha sido la expansión en número y tamaño de las instituciones internacionales, al igual que en su alcance. El espacio del ámbito de lo “internacional” se halla configurado de tal manera que lo hace mucho más poderoso y disputado de lo que nunca lo fue en las pasadas décadas, precisamente porque lo “internacional” y lo “local” no están ya separados por claros límites, algo que se hizo posible gracias al matrimonio entre desarrollo, democracia y paz. En este sentido, las complejas interacciones entre esas diferentes estrategias discursivas han tenido un impacto definitorio en la producción y reproducción de la realidad social en el Tercer Mundo.

La santísima trinidad: desarrollo, paz y democracia El aspecto más significativo y visible de las nuevas estrategias se puede encontrar en la vinculación de tres conceptos independientes que hasta 19

En Mozambique, la operación de la ONU, Onumoz, jugó un papel importante en la transformación del movimiento de oposición Renamo en un partido político (Naciones Unidas, 1996).

20

En Camboya, el partido gobernante de facto, el CPP, era de hecho un partido de la “oposición” que no fue reconocido por la ONU. La operación Untac, de la ONU, jugó un importante papel en la legitimación del CPP como partido gobernante y transformó su retórica socialista en una pro mercado. La operación de la ONU deslegitimó activamente al Khmer Rouge, una parte radical e inaceptable del “gobierno” reconocido como actor político por la ONU.

21

En El Salvador, la misión de la ONU, Onusal, ayudó a transformar el FMLN en un partido político (Naciones Unidas, 1996, par. 21).

22

El informe menciona como ejemplo el entrenamiento que mediante las ONG estadounidenses recibieron los partidos políticos camboyanos, el National Democratic Institute y el International Republican Institute. Estas organizaciones estaban alineadas con los dos mayores partidos políticos estadounidenses y se percibían como fuertemente prejuiciadas en contra del CPP, el partido gobernante. Además, algunos de los formadores de las “ONG” eran reconocidamente de dudoso carácter, como un antiguo agente de inteligencia estadounidense que había entrenado escuadrones de la muerte en Latinoamérica. Me baso en mis años de trabajo en Camboya para hacer estas afirmaciones. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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ese momento no habían presentado relación entre ellos: el desarrollo, la paz y la democracia. El razonamiento detrás de las relaciones entre estos tres conceptos sigue más o menos el siguiente patrón. La paz es esencial para el funcionamiento de los mecanismos básicos de la democracia, al igual que para el desarrollo, mientras que una cultura de la democracia es muy probable que conduzca a la paz, tanto al interior de la nación –al aplacar el descontento y mitigar las tensiones– como internacionalmente –al permitir que los Estados democráticos confíen más los unos en los otros, como producto de la transparencia–. La relación entre desarrollo y democracia, aunque es más problemática, también se ve de forma positiva: la democracia permite que el desarrollo tenga éxito a través de sus métodos participativos, mientras que el desarrollo promueve los intereses que tiene una comunidad en defender su autonomía. Las bases doctrinales para esta santísima trinidad de desarrollo, paz y democracia se pueden encontrar en tres informes producidos por el Secretario General de la ONU, Boutros Boutros-Ghali, entre 1992 y 1997 (Naciones Unidas 1995a, 1996, 1997). Aunque el primero de los informes, Una agenda para la paz, redactado en 1992, se conoce bastante bien en las obras académicas y políticas, son menos conocidos los otros dos, que le dieron continuidad en las materias de democracia y desarrollo. Me centraré en uno de ellos, Una agenda para la democratización, para probar mi argumento de que el discurso de la democratización en los años noventa está teniendo el mismo efecto sobre las instituciones internacionales y el derecho internacional que el discurso de la modernización tuvo sobre ellas en los años cincuenta y setenta. El informe es bastante conciso y está escrito en el lenguaje burocrático de los informes de la ONU, pero no pierde de vista el momento histórico para el tópico y su relación con el Tercer Mundo. Así, comienza por posicionar firmemente el papel de la ONU en la democratización como sucesora natural de la descolonización. Después de mencionar la Declaración sobre la Concesión de la Independencia a los Países y Pueblos Coloniales (Naciones Unidas 1960) como una de las bases jurídicas y doctrinales sobre las que se sustenta el papel de la ONU en relación con la democratización, el informe continúa: “al igual que los Estados recientemente independientes recurrieron entonces a la ONU en busca de apoyo durante la época de la descolonización, así hoy, siguiendo otra ola de conquistas de independencia política y estatal, los Estados miembros recurren a la ONU en busca de apoyo para su democratización” (Naciones Unidas 1996)23. Al igual que la descolonización fue la precursora política de la modernización en el Tercer Mundo, la 23

Añade que casi un tercio de todos los Estados miembros, más de sesenta, han solicitado asistencia para elecciones desde 1989. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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democratización podría ser la precursora de la globalización neoliberal. En esta narrativa de progreso, la ONU está ahí para “apoyar” a los Estados del Tercer Mundo en sus momentos de transformación, cuando lo que se podría afirmar es que la ONU se constituyó en gran medida gracias al Tercer Mundo, como he defendido en el capítulo 4. En otras palabras, no había nada que “apoyar” antes de que el Tercer Mundo apareciera en el plano internacional. El efecto político de este sutil reposicionamiento de la ONU frente a la descolonización y a la democratización no debería pasarse por alto: con independencia del resultado de esta nueva ola de democratización, la ONU ha obtenido beneficios al situarse como la organización a la cual recurren los Estados miembros en busca de “apoyo”; después de haber juzgado qué podía calificarse como anticolonialismo “genuino”, la ONU, como la voz de la “comunidad internacional”, intentaba evaluar qué constituía una democratización “genuina”24. Continuando con esa narrativa de progreso, el informe hace la afirmación de que la Guerra Fría había “interrumpido por lo tanto el proyecto de organización internacional democrática comenzado por sus fundadores” (Naciones Unidas 1996, 13). Siguiendo con esa línea, el fracaso de la ONU, desde su fundación, a la hora de apoyar la democratización del Tercer Mundo no era consecuencia de errores fundamentales en la visión de los fundadores o del diseño institucional, sino debido a “aberraciones” como la Guerra Fría. El encuentro con la oportunidad “histórica” que proporcionaba la democratización del Tercer Mundo se convertía así en un argumento interno de prestigio y legitimación institucional. En el siguiente nivel, el informe trata de la relación entre democratización y desarrollo, dejando claro que la modernización y el desarrollo han encontrado un paradigma heredero. Como declara el informe, “... una cultura de la democracia... ayuda a promocionar una cultura del desarrollo” (Naciones Unidas 1996, 9). Después de observar que “la actividad y las responsabilidades de la ONU en el ámbito de la democratización son un paralelo y un complemento de aquellas para el desarrollo” (Naciones Unidas 1996, 9-10), el informe explica la naturaleza de la “asistencia” que se proporciona para la democratización: [L]a asistencia técnica se ha proporcionado tradicionalmente en el contexto del desarrollo económico y social...; la asistencia para las tareas gubernamentales fue virtualmente imposible más allá de eso, a causa del clima político reinante durante gran parte de la historia de la ONU. Mientras que la ONU proporciona todavía asistencia técnica en esas áreas, la ola de transiciones políticas y económicas de la que hemos sido testigos en el periodo posterior a la 24

Para un excelente análisis de la política del nacionalismo anticolonial bajo gobierno británico y de sus efectos desradicalizadores en la política del Tercer Mundo, véase Furedi (1994). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Guerra Fría ha llevado a los Estados miembros a reorientar sus peticiones de asistencia técnica hacia áreas más relevantes para la democratización, definida ampliamente. (Naciones Unidas 1996, 5)

Este énfasis en la idea de asistencia “técnica” para la democratización encaja muy bien con la naturaleza de las intervenciones para el desarrollo, no sólo porque comparte un vocabulario común con el discurso del desarrollo, sino también porque esas intervenciones se adelantan dentro de los términos del “buen gobierno”, un elemento clave de la ideología del desarrollo en los años noventa (Naciones Unidas 1996, 9-10)25. Examinando el conjunto, es difícil no llegar a la conclusión de que el proyecto en ningún caso es un apoyo sin ambages a la democratización. Más bien, es un apoyo al renacer de las ideologías del desarrollo y la modernización. Implícitamente, ahí vemos también la preocupación general sobre el papel institucional de la ONU, mucho más que en la democratización en sí. Así, el informe menciona cómo tras la Primera y Segunda Conferencia Internacional de las Democracias Nuevas o Restauradas, celebradas respectivamente en Manila en junio de 1988 (con la participación de 13 Estados) y en Managua en julio de 1994 (con la participación de 74 Estados), la ONU se amplió para satisfacer las peticiones de asistencia técnica: se creó una División de Asistencia Electoral (EAD, por sus siglas en inglés) en el Departamento de Asuntos Políticos, se establecieron varios fondos para la asistencia electoral y se formó una red de información para la ayuda electoral global con la participación de las ONG, coordinada por la EAD (Naciones Unidas 1996, 16). De hecho, este tipo de crecimiento explosivo de las instituciones internacionales después de la era de la Guerra Fría había ocurrido ya una vez, en el momento de auge de la modernización del desarrollo a finales de los cincuenta y principios de los sesenta (véase el capítulo 4). En nuestros tiempos, la democratización ha proporcionado la racionalidad perfecta para una expansión similar. Sobre todo ello se cierne la sombra del tercer elemento de la santísima trinidad: la paz. Afirmando que “una cultura de la democracia es fundamentalmente una cultura de la paz” (Naciones Unidas 1996, 7), el informe discute cómo la explosión de las operaciones de paz en el periodo posterior a la Guerra Fría ha permitido que la ONU presione más efectivamente a favor de la democratización. Estas operaciones de paz han sido los vehículos primarios para el aumento del “camino hacia el desarrollo” del Tercer Mundo, desplegando el lenguaje de la “transición” y la “construcción de la paz”26, y abriendo esos países a una reestructuración económica y política 25

El informe afirma que “… los procesos democráticos contribuyen a la oficia de las políticas estatales…”. Sobre buen gobierno, véanse, en general, Tendler (1997), Quashigah y Okafor (1999) y Gathii (1999a).

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Véase la sección sobre construcción de paz en posconflictos en Naciones Unidas (1995a, 61-62). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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fundamental. Aunque ciertamente hay diferencias, el experimento de democratización de los años noventa tiene muchas similitudes históricas y disciplinarias con los esfuerzos de modernización de los años cincuenta y sesenta. Como entonces, las instituciones internacionales aparecen ahora como una variable crucial entre los movimientos democráticos de masas y la política de las élites, al igual que como el lugar de resistencia y dominación en la relación entre Occidente y no Occidente.

LA RETÓRICA DE LA PARTICIPACIÓN, LA DEMOCRACIA Y EL MARCO INTEGRAL PARA EL DESARROLLO Si el primer eje conceptual para la expansión de las instituciones internacionales en el periodo posterior a la Guerra Fría es el nexo entre democracia y paz, el segundo eje es el nexo entre democracia y desarrollo. Aunque la relación entre libertades políticas y mercados ha intrigado y animado a los pensadores de Occidente durante siglos, comenzando al menos desde los pensadores escoceses de la Ilustración, el discurso predominante sobre desarrollo no se ha ocupado usualmente de la democracia, al menos al inicio. Sólo recientemente ese discurso ha venido apoyándose con fuerza en la retórica de la participación, el otorgamiento de responsabilidad a los ciudadanos en la gestión de lo público y los derechos humanos y la democracia como aspectos esenciales para un “desarrollo” pretendidamente auténtico. La manifestación más reciente de esta nueva cara del aparato del desarrollo es el discurso que surge del Banco Mundial bajo la protección del Marco Integral para el Desarrollo (MID) (véase Wolfensohn 1999). Ello no ha ocurrido, naturalmente, de manera automática o como resultado de un proceso gradual de aprendizaje o de una benigna coincidencia, aunque esa es la historia que retroactivamente se nos cuenta desde las instituciones internacionales. Como se describe en un reciente artículo de opinión escrito por el presidente del Banco Mundial James D. Wolfensohn y por el profesor Amartya Sen, el final de la Guerra Fría ha venido acompañado por un reconocimiento creciente de la importancia de la participación política, social y económica; por exigencias más amplias a favor de los derechos humanos y de la igualdad de géneros, y por una economía emergente globalizada. Todo ello ofrece una oportunidad sin precedentes de hacer que el desarrollo tenga éxito. (Sen y Wolfensohn 1999)

Ahí hay varias preguntas que no reciben respuesta: ¿Cómo es que el final de la Guerra Fría llegó a estar “acompañado” de todos estos procesos? ¿Es una mera coincidencia, un nuevo fenómeno, un viejo discurso que ha sido rebautizado? ¿La Guerra Fría estaba reteniendo todas esas fuerzas? ¿Para quién se supone que debe “funcionar” el desarrollo? ¿Por qué y cómo una mayor participación haría que funcionase el desarrollo? Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Con el objeto de aclarar algunos temas que surgen de esos interrogantes y el impacto que tienen sobre la expansión de las instituciones internacionales y sobre la resistencia de masas del Tercer Mundo en el periodo posterior a la Guerra Fría, es importante delinear las principales formas en las que el discurso del desarrollo ha tratado la democracia y la retórica de la participación de los últimos cincuenta años. Simplificando, ha habido al menos dos corrientes teóricas que se han ocupado de esta relación. La primera de esas corrientes estaba dominada por los teóricos del desarrollo político (como Daniel Lerner, Samuel Huntington y Sidney Verba) y economistas clásicos (como Paul Samuelson) que defendían que entre democracia y desarrollo económico se daba una compensación esencial. Basándose en la “prueba” empírica de la experiencia soviética (más tarde de los Tigres Asiáticos), que produjo un rápido incremento del desarrollo económico con altos costes humanos a través de un modelo severo, de arriba hacia abajo, sostenían que el crecimiento económico rápido podía ser puesto en peligro por la democracia, puesto que los regímenes democráticos podían aprobar medidas populistas como reformas agrarias o esquemas redistributivos (impuestos) que eran negativos para un crecimiento económico rápido. Los teóricos del desarrollo político como Samuel Huntington también sostenían que una mayor participación política era un obstáculo para el crecimiento económico y que los cálculos de igualdad reducían los beneficios económicos totales para cada miembro de la sociedad (Huntington y Nelson 1976). Muchos de estos teóricos del desarrollo político estaban influenciados en sus análisis por un temor a la sociedad de masas y por una profunda sospecha de la política de masas en el contexto de la Guerra Fría, cuando la política antiimperialista (léase antiestadounidense) se encontraba en su mayor nivel de popularidad entre las (masas) campesinas27. En ello fueron ayudados por teóricos democráticos y políticos elitistas, comenzando con Joseph Schumpeter e incluyendo a Robert Dahl y a otros teóricos de la posguerra, que también consideraron al “pueblo” como algo menos importante que las instituciones y los mecanismos de la democracia. En otras palabras, el proceso era más importante que los resultados (Schumpeter 1942, Dahl 1956). Si el crecimiento económico iba a contribuir a la democracia de alguna forma, sería de manera indirecta, ampliando las opciones de las personas y a través del crecimiento de la clase media. Expresado someramente, todos estos grupos de académicos comprendieron el “desarrollo” en un sentido economicista, concedieron al aspecto económico prioridad sobre el aspecto político de la vida social y vieron la democracia como un bien de “lujo” que sólo se podían permitir los ricos, e incluso entonces sólo de manera procedimental, no sustantivamente. 27

Para un agudo análisis del clima intelectual y político en el que se trabajaron las teorías políticas del desarrollo en los EE.UU., véase Gendzier (1985). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Una segunda corriente, que tiene raíces intelectuales mucho más antiguas en Occidente, está formada por los teóricos políticos que comienzan al menos con los pensadores escoceses de la Ilustración como Adam Fergusson (1767) y con teóricos sociales como Karl Marx (1978) o P.J. Proudhon (1876), o más recientemente con Karl Polanyi (1944) y otros que creen que las fuerzas del capitalismo son esencialmente negativas para la democracia, al destruir la cultura cívica y el sentido de comunidad que hacen posible una sociedad. Después de la Segunda Guerra Mundial, la influencia de este grupo declinó, aunque uno podría ver la supervivencia de esa línea de crítica en el trabajo de teóricos sociales radicales –Ernesto Laclau (1985), Bowles y Gintis (1986), Charles Tilly (1975)–, economistas y críticos radicales de la dependencia –Schumacher (1973)– y teóricos democráticos y políticos –toda la crítica de los movimientos sociales, integrada por académicos europeos, asiáticos, latinoamericanos y estadounidenses, como Claus Offe (1984), Jürgen Habermas (1975, 1996), Frances Fox Piven (1977), Eric Hobsbawm (1959), Rajni Kothari (1989), etc.–. Este grupo ve el proceso de crecimiento económico como una apropiación violenta de los recursos, la autonomía y el espacio de los pueblos, y estima que la democracia es un fin que no puede ser sacrificado para otros fines. En síntesis, este grupo también vería el desarrollo en términos economicistas, pero concediendo prioridad a los aspectos políticos de la vida social sobre los aspectos económicos y entendiendo la democracia en términos sustantivos. El discurso actual sobre la democracia y el desarrollo continúa reflejando ambas corrientes. La primera corriente de la “compensación” continúa siendo visible en el discurso de economistas como Robert Barro (1994), que declaró recientemente en el Wall Street Journal: “teóricamente el efecto de una mayor democracia sobre el crecimiento es ambiguo... la democracia no es la clave del crecimiento económico, y las libertades políticas tienden a erosionarse a lo largo del tiempo si no están en línea con el nivel medio de vida de un país”. Sin embargo, este tipo de argumento es cada vez más raro en el discurso del desarrollo, que ha terminado acomodando muchas de las críticas realizadas por la segunda corriente de académicos. Esencialmente, esa acomodación ha tomado una forma “modernista”, por la cual el propio significado de desarrollo, e incluso el de crecimiento, se ha ido reconfigurando para incluir elementos democráticos como la participación28. 28

Naturalmente, no quiero decir que esta sea la primera vez que se usa la retórica de la participación en el discurso del desarrollo. De hecho, desde sus inicios, el discurso del desarrollo se ha intentado legitimar a sí mismo señalando su impacto positivo en el bienestar de las “masas”, mediante los programas para el alivio de la pobreza. Reflejo de ello fue el uso temprano del discurso de la participación en los proyectos de desarrollo comunitario de los años cincuenta en la India. Varios de los paradigmas del desarrollo posteriores continuaron reflejando esa preocupación superficial con el pueblo y la justicia social desde inicios de los setenta hasta los ochenta y noventa: “el crecimiento con igualdad”, “el crecimiento con redistribución”, “la perspectiva Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Como indicó el Secretario General de Naciones Unidas Boutros BoutrosGhali tras evaluar los fracasos del desarrollo sin democracia, el desarrollo no puede florecer sin que exista un avance paralelo de otro concepto clave: la democratización. La paz es un prerrequisito para el desarrollo; la democracia es esencial para que el desarrollo tenga éxito a largo plazo. El desarrollo real de un Estado debe basarse en la participación de sus ciudadanos: eso exige derechos humanos y democracia. (Naciones Unidas 1993)

Ese nuevo cambio está perfectamente representado en el discurso del desarrollo que maneja el Banco Mundial, ejemplificado en el MID. Redactado por su presidente, James Wolfensohn, este documento de política general para el desarrollo intenta redefinir el concepto de desarrollo extendiendo su significado, inicialmente antropocéntrico y economicista, a uno más amplio que incluya aspectos humanos y ecológicos. Como describe el documento, en esa nueva “visión” del desarrollo: El Marco Integral para el Desarrollo que propongo subraya una imagen más amplia del desarrollo. No podemos adoptar un sistema en el cual lo macroeconómico y lo financiero se consideren separados de los aspectos estructurales, sociales y humanos, y viceversa. La integración de cada uno de estos temas es imperativa a nivel nacional y entre los actores globales. (Wolfensohn 1999, 7)

La clave para esta “imagen más inclusiva del desarrollo” es la participación. El documento del MID no menciona gran cosa acerca de la democracia o la participación, sino que simplemente plantea la necesidad de una mayor participación de la sociedad civil en los proyectos y de una “apropiación” local de ellos. Una idea más clara de la relación del MID con la participación se puede obtener mediante el examen de los discursos recientes de Joseph Stiglitz, antiguo economista jefe del Banco Mundial. En un discurso titulado “Participation and Development: Perspectives from the Comprehensive Development Paradigm” (Participación y desarrollo: perspectivas desde el paradigma del desarrollo integral), Stiglitz (1999) sostiene que los procesos participativos amplios, tales como la “voz”, la apertura o la transparencia, promueven verdaderamente el éxito del desarrollo a largo plazo. Stiglitz parte de la premisa de que el MID es un “momento transformativo” que involucra “grandes cambios en las relaciones tradicionales, en las formas tradicionales de pensamiento, de manejo de la educación y la salud, de la producción, hacia formas más ‘modernas’” (Stiglitz 1999, 3). En este mundo maniqueo de tradición contra modernización, la tradición es sinónimo de de las necesidades básicas”, el “desarrollo participativo”, los “derechos humanos y desarrollo”, y ahora el “capital social” son algunos ejemplos. Por falta de espacio, no puedo ofrecer una cronología detallada de estas etapas. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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atraso, de falta de tecnología, de estancamiento, de condiciones opresivas de los derechos humanos y de cada aspecto de la vida que se puede encontrar en el Tercer Mundo; mientras que lo “moderno” se ve como progresista, acogedor del cambio y garante de una mejora de los estándares de vida a través de una tecnología mejor, como ocurre en Occidente. En la construcción de ese mundo, Stiglitz no se distingue de los apóstoles de la teoría de la modernización de los años cincuenta como Arthur Lewis (1955). La única diferencia significativa en la práctica es que el concepto de “economía global” se ha abandonado29. Habiéndose acomodado para un análisis del desarrollo dentro de la dicotomía “tradición frente a modernización”, Stiglitz defiende la idea de que los procesos participativos amplios guían la transición desde la tradición a la modernidad que conlleva el desarrollo, haciéndola efectivamente indolora y aceptable. Este énfasis en la participación tiene sentido porque, para esta nueva visión del desarrollo, la transición de la tradición a la modernidad involucra esencialmente un cambio de esquemas mentales30. Este cambio de esquemas mentales no puede forzarse desde fuera o desde arriba, sino que sólo puede internalizarse gradualmente desde abajo. En esta visión, la transición en sí no se cuestiona, ni tampoco la superioridad epistemológica de lo “moderno” sobre la “tradición”. En lugar de ello, se asume que la resistencia al cambio se debe a un déficit de información o a la falta de un interés adecuado, y que puede corregirse haciendo que la población “participe”. La posibilidad de que después de una “participación” plena los ciudadanos sigan prefiriendo lo “tradicional” en vez de lo “moderno” ni siquiera se contempla. Incluso a pesar de ese defecto, el análisis de Stiglitz va mucho más allá que cualquiera de las teorías existentes del desarrollo, y ello aunque comparta todavía algunos puntos comunes con los paradigmas del desarrollo político recibidos del pasado. Estos puntos en común incluyen la continuidad con el énfasis sobre el proceso más que sobre la sustancia como corazón de la participación, por un lado, y la fe continua en los efectos benéficos del desarrollo económico, por otro, aunque él mismo reconozca que a menudo ese tipo de desarrollo “socava el desarrollo social” (Stiglitz 1999, 17). Las principales diferencias incluyen los elementos que describo en los párrafos siguientes. Primero, Stiglitz define la participación como un proceso amplio que va más allá de la definición schumpeteriana de “el voto como democracia”, que era el estándar en las teorías políticas del desarrollo. En esta nueva 29

Como afirma Stiglitz (1999, 3), “una economía dual no es una economía desarrollada”.

30

Stiglitz (1999, 14) cita desde Lutero hasta J.S. Mill, pasando por Albert Hirschman, con un fuerte énfasis en el proceso de aculturación que es parte central de la modernidad. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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definición, que se basa en gran medida en el concepto de “voz” de Albert Hirschman (1970), los procesos participativos se extienden no sólo a las decisiones del gobierno central, sino también a los niveles provinciales y locales, a los centros de trabajo y a los mercados de capital (Stiglitz 1999, 5). Reconoce explícitamente que la concentración de poder económico puede ocurrir de diversas maneras y que se necesitan distintas estrategias para combatirla, incluyendo la progresividad de los impuestos y un derecho de la competencia, a menos que estos sean una amenaza para los procesos participativos (Stiglitz 1999, 7)31. Segundo, como resultado de su compresión amplia de qué es la participación, destaca la importancia de hacer que las empresas respondan por sus acciones ante la sociedad, extendiendo los procesos participativos al gobierno corporativo (Stiglitz 1999, 89)32, algo que va más lejos que cualquier definición de participación que se haya presentado hasta ahora y que claramente se inspira en la segunda corriente más radical de crítica que he mencionado anteriormente. Tercero, cita estudios que defienden que la participación popular mejora la eficacia de los proyectos del desarrollo. Mientras que los antiguos modelos habían asumido principalmente que eso era lo que ocurría, esos estudios recientes nos proporcionan la “prueba”. Por ejemplo, uno de los estudios que cita, de Lant Pritchett y Daniel Kaufmann (1998, 27), presenta la tesis de que existe un “vínculo sólido y consistente entre las medidas para ampliar las libertades civiles en un país y el cumplimiento de los proyectos apoyados por el Banco Mundial”33. Estudios como este continúan teniendo serios inconvenientes: sus muestras de datos se construyen a partir de información “parcializada”, que proviene de ONG políticamente comprometidas como Freedom House, y continúan padeciendo el problema de que ven la participación, la voz y las libertades civiles en términos instrumentales, como si fueran meras herramientas que hacen los proyectos más “eficientes”, en lugar de en sus propios términos. Sin embargo, no se puede negar que una comprensión más rigurosa debe tomar en cuenta el papel que juegan en la expansión del espacio político de la resistencia ante las intervenciones económicas ortodoxas. Aún más interesante es que Stiglitz muestra una comprensión refinada del impacto ideológico y político del discurso de la participación en la política de masas y en la oposición radical. Primero, reconoce que incluso dados los cambios de la estructura del pensamiento exigidos por el desarro31

Como él mismo escribe: “las ganancias temporales en eficiencia pueden compensar sobradamente las ineficiencias introducidas por el exceso de poder de mercado, o así lo sugiero; e incluso si ese no es el caso, se podrían presentar interrogantes acerca de los efectos potenciales adversos de la participación y la apertura”.

32

Cita a James Wolfensohn: “los mercados libres no pueden funcionar a puerta cerrada”.

33

La versión extensa de este estudio es Isham, Kaufmann y Pritchett (1997). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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llo, continuará existiendo la resistencia. La mejor forma de tratar con la resistencia no es suprimirla, sino administrarla mediante procesos participatorios, porque así se “asegura que esas preocupaciones no sólo sean oídas, sino también atendidas: como resultado, estos procesos disipan gran parte de la resistencia al cambio” (Stiglitz 1999, 9) (énfasis mío). El impacto de la resistencia de masas en la producción del discurso y en la práctica institucional se reconoce, por lo tanto, sin ambages. Segundo, presenta el argumento de que la participación de las personas afectadas en los procesos de toma de decisiones democráticas asegura que los cambios que se efectúen sean políticamente sostenibles (Stiglitz 1999, 14-15). Cita las reformas económicas de la India como ejemplos de esos procesos internamente generados que han sido apoyados a lo largo de varios cambios de gobierno. Esta estrategia de permitir que la resistencia siga su curso es acreditada por la experiencia que proviene de la vieja administración colonial británica, con paralelos que pueden encontrarse fácilmente. Esta nueva visión del desarrollo de Stiglitz se basa en gran parte en el trabajo académico de Amartya Sen y Albert Hirschman. En particular, el trabajo de Sen ha inspirado el MID. Como los propios Sen y Hirschman reconocen, “algunas de las ideas detrás de ese marco también se encuentran en un libro de futura publicación de uno de nosotros dos (Sen), que defiende que el desarrollo se puede ver como un proceso de expansión de las libertades reales que disfrutan los ciudadanos” (Sen 1999a). En un período que se extiende por más de dos décadas, Sen y Hirschman han contribuido sustancialmente a la expansión del significado y el propósito del desarrollo, haciéndolo menos economicista y más ético. Sin embargo, es el trabajo académico más reciente de Sen sobre el discurso de los “derechos”, que pretende usar el potencial moral de ese discurso para proporcionar legitimidad a un nuevo concepto de desarrollo, el que ha tenido el máximo valor para el MID y para el giro general hacia la participación y la democracia. Esta nueva orientación comienza a ser apoyada por la investigación económica reciente, que intenta mostrar el impacto de la democracia y la descentralización en el nivel microeconómico, y menos estrictamente en el incipiente trabajo académico acerca de la nueva economía institucional y el capital social34. Los ejemplos incluirían un estudio sobre la correlación positiva entre participación y efectividad de proyectos (Pritchett y Kaufmann 1998), y otro que muestra una sólida asociación entre el desarrollo de la democracia y el nivel de salarios en la industria manufacturera de un país (Rodrick 1998). La impresión inevitable que se obtiene de toda esta proliferación de obras académicas y de discursos sobre políticas económicas y 34

Sobre la nueva economía institucional y la democracia, véanse Haggard (1997), Ostrom (1997) y Picciotto (1997). Sobre el capital social, véanse Fukuyama (2000) y Putnam (1993). Para un análisis riguroso de la democracia y el capitalismo, véase Pierson (1992). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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sociales es que la democratización está incorporándose como discurso central de las transformaciones sociales y económicas en el Tercer Mundo.

Los nuevos actores institucionales en la democratización Como ya mencionamos, el giro hacia la democratización en los años noventa fue testigo de una proliferación explosiva de instituciones internacionales, semejante a la primera ola de proliferación institucional que acompañó a la modernización en los cincuenta y sesenta. Aunque los gobiernos de los países occidentales siguen siendo los promotores más vigorosos de la democracia, a ellos se han unido numerosas ONG y organizaciones intergubernamentales (IGO). Agencias estatales. Hoy en día el programa de asistencia democrática más grande, en términos tanto de objetivos como de presupuesto, es el de Usaid (US Agency for International Development). Con el anuncio de su “iniciativa democrática” en diciembre de 1990, la Usaid gastó, según estimaciones, unos 400 millones de dólares en 1994 para la promoción de la democracia (Diamond 1995, 13)35, y entre 1999 y el año 2000 se mantuvo el gasto entre los 350 y los 495 millones36. Es una innovación, puesto que hasta los años noventa la financiación de la Usaid estaba dirigida principalmente al desarrollo económico y social. Por ejemplo, la financiación de la promoción de la democracia por la Usaid en África se incrementó de 5,3 millones de dólares en 1990 a 119 millones en el año fiscal 1994 (Diamond 1995, 14). Otras agencias estadounidenses como la Agencia de Información de Estados Unidos e incluso el Departamento de Defensa de Estados Unidos también han abrazado la promoción de la democracia como nuevo objetivo. Este giro hacia la democracia es también evidente en la Unión Europea y en varias agencias bilaterales como SIDA (Swedish International Development Agency), Danida (Danish Agency for Development Assistance), Novib (Netherlands Organization for International Development Cooperation), CIDA y la International Japanese Aid Agency. Instituciones internacionales y regionales. Además de los esfuerzos de la ONU para el establecimiento y el mantenimiento de la paz discutidos anteriormente, otras de sus agencias han ampliado considerablemente los objetivos democráticos. El PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo), por ejemplo, dedica un tercio completo de su presupuesto a proyectos de buen gobierno37. Además, el Alto Comisionado para los Dere35

La discusión que sigue se basa en la información contenida en el trabajo citado de Diamond. Para una valoración general de los esfuerzos de promoción de la democracia por los EE.UU., véase Carothers (1999). Para una crítica rigurosa de ese libro, véase Alford (2000).

36

Véase http://www.usaIbid.gov/pubs/account/fy_2000/ 2000_accountability_report_part_b.pdf (visitada el 12 de julio de 2001).

37

Entrevista con un funcionario de alto rango del PNUD. Durante 1994-1997, el 28% de los recurBalakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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chos Humanos en Ginebra ha crecido enormemente en tamaño, fines y objeto mediante la apertura de 27 oficinas de campo en todo el mundo (de prácticamente no tener ninguna a principios de los años noventa) y la asistencia a los países para proyectos38. Además de las citadas, entre las organizaciones regionales, la UE, la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) y el Consejo de Europa han tenido un papel muy activo en la promoción de la democracia como precondición para la asistencia económica a los Estados europeos del Este o como precondición para la admisión a la UE. Mediante la creación del BERD (Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo), cuyo principal propósito es la promoción de la democracia, la UE ha jugado un papel agresivo en el fomento de la democracia en Europa del Este. La Organización de Estados Americanos (OEA) ha establecido una Unidad para la Democracia “para proporcionar apoyo a programas de desarrollo democrático” y su Consejo Permanente adoptó una resolución en 1991 que demanda “la promoción y la defensa de la democracia representativa” (Diamond 1995, 36-37). ONG. Las ONG más prominentes en la promoción de la democracia son la Fundación Friedrich Nauman, la Fundación Konrad Adenauer, la Fundación Friedrich Ebert, la Fundación Hans Seidel (alemanas), la American National Endowment for Democracy (NED), la International Foundation for Election Systems (IFES) y la Asia Foundation (Diamond 1995, 15-19). Estas ONG tienen una posición muy importante en el nuevo discurso del desarrollo, a través de sus recursos y de la influencia resultante gracias a ellos. Por ejemplo, la Fundación Friedrich Ebert desembolsó 88,5 millones de marcos (alrededor de 55 millones de dólares) en 66 países del Tercer Mundo, con la ayuda de 97 expertos alemanes y 500 empleados locales. El NED, la IFES y la Asia Foundation han proporcionado también millones de dólares en ayuda para la democracia y se han constituido como parte importante de la arquitectura del desarrollo. Esta amplia proliferación de instituciones internacionales, regionales y locales revela el importante lugar que ha llegado a ocupar la promoción de la democracia en el discurso del desarrollo y en la expansión progresiva del dominio del derecho internacional. Esta expansión no ha ocurrido de manera inocente, simplemente con el fin de promover la democracia, como tampoco financiar esquemas de desarrollo rurales o “aliviar la pobreza” fueron las razones de la proliferación de las instituciones internacionales en los años cincuenta. Más bien, he sugerido que esta expansión institucional se debe ver en una dialéctica compleja con los movimientos democráticos sos fueron asignados al buen gobierno. Véase http://magnet. Unda.org/about_us/ Mdgdbro_htm#2.Management (visitada el 12 de julio de 2001). 38

Véase http://www.unhchr.ch/html/menu2/5/field.htm (visitada el 24 de junio de 2001). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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de masas del Tercer Mundo desde los años ochenta. Según han ido surgiendo más movimientos radicales de masas en torno a reivindicaciones por los derechos humanos y el derecho a la democracia, han surgido numerosas organizaciones internacionales con el propósito de programar ese nuevo espacio. El poder de programar implica el poder de seleccionar las voces “legítimas” en el Tercer Mundo, incluyendo aquellas que merecen financiación, de la misma forma que los programas de desarrollo rural y de alivio de la pobreza fueron dirigidos a “auténticas” élites del Tercer Mundo. Este proceso tiene como consecuencia la contención y la desradicalización de la resistencia de masas en el Tercer Mundo, como Stiglitz ha percibido tan claramente. Es a través de este proceso de contención y canalización de la resistencia de masas que el derecho y las relaciones internacionales han ampliado su alcance institucional y se han ocupado recientemente de la democracia. Parafraseando a James Fergusson (1994, 255), “el aparato de democratización” no es un mecanismo para promover el desarrollo participativo o la construcción de la paz; a lo que da pie es a una expansión incidental de las instituciones internacionales. Aparece principalmente como un mecanismo para la expansión y consolidación de las instituciones internacionales, que utilizan la democratización como su punto de entrada. En esto, se parece a la forma en que las instituciones del derecho internacional usaron la modernización como punto de entrada para la consolidación y expansión de su poder sobre el Tercer Mundo.

LA DEMOCRACIA CONTRA EL DESARROLLO39: DIMENSIONES CULTURALES DE LA RESISTENCIA POPULAR La burocratización de la resistencia democrática no es un proceso en una sola dirección: sufre la oposición de coaliciones contrahegemónicas en el Tercer Mundo. De hecho, los años ochenta y noventa han visto también el surgimiento de un “nuevo cosmopolitismo”: el antiinternacionalismo selectivo. Este nuevo cosmopolitismo –formado principalmente por una coalición ecléctica de intelectuales desprofesionalizados40, movimientos de base, ONG, principalmente del Tercer Mundo, pero apoyadas cada vez más por una red compleja y diversa de académicos y activistas en Occidente– difiere sustancialmente del cosmopolitismo más tradicional que ha caracterizado el derecho internacional durante el siglo XX. Primero, a diferencia de la variedad tradicional, este nuevo cosmopolitismo no ve la internacionalización creciente como algo esencialmente bueno. Es bastante crítico con las dimensiones institucionales y económi39

He tomado este título, escrito al revés, de Gendzier (1985).

40

He tomado prestado este término de Gustavo Esteva, que se refiere a sí mismo de esta forma. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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cas del proyecto internacional, mientras que apoya los ideales políticos y emancipatorios intrínsecos a las tendencias liberales de ese proyecto. En concreto, es bastante crítico con las instituciones financieras y económicas globales, como la OMC, las IBW y las CTN (corporaciones trasnacionales) debido a su enorme poder, del que no rinden cuentas ante la sociedad y que conduce al debilitamiento de las estructuras democráticas en el Tercer Mundo (véanse, p. ej., Mander y Goldsmith 1996, Korten 1995, Esteva y Prakash 1998). Segundo, el nuevo cosmopolitismo también difiere del viejo al preferir la democracia local y las estrategias basadas en la descentralización, en lugar de las basadas en los derechos41. Animando esta nueva sensibilidad se encuentra un compromiso con el incremento del espacio para la gente (véase Esteva 1987) y una estrategia posliberal para preservar la autonomía de las comunidades, en formas que difieren del estilo de la autarquía comunista de los años setenta que se representaba bien en el gobierno del Khmer Rouge. El alejamiento de una celebración acrítica del discurso de los derechos humanos es característico de este nuevo cosmopolitismo42. Ello no significa, sin embargo, que el discurso de los derechos humanos no sea parte del repertorio de acciones de los nuevos movimientos sociales cosmopolitas. Lejos de eso, lo usan activamente para promover sus fines y objetivos, en la medida en que sea compatible con ellos. Este hecho ha sido observado por científicos políticos que escriben acerca del modo en que las coaliciones trasnacionales para la defensa de los intereses sociales han usado los derechos humanos en años recientes43. Tercero, el nuevo cosmopolitismo está favorablemente inclinado hacia una estrategia de resistencia basada culturalmente en lo local contra lo global del imperialismo económico y cultural de Occidente. En esta nueva visión, la cultura se constituye como una defensa contra el poder expansivo de la globalización, de una manera cosmopolita y no excluyente que permite comprometerse con aspectos particulares de otras culturas44. Varios factores han ayudado a la aparición de este nuevo cosmopolitismo. Primero, la verdadera transferencia real de poder que ha ocurrido y está ocurriendo del nivel nacional al nivel internacional, más visiblemente 41

La teoría liberal predominante ha visto tradicionalmente la democracia en términos de derechos. Véase, p. ej., Dworkin (1978). Para un intento reciente (fallido) de articular una teoría política de los derechos que pueda unir a los pueblos liberales y no liberales, véase Rawls (1999), donde traza una distinción entre los derechos humanos y los derechos de los ciudadanos en democracias liberales.

42

Para esa crítica de los derechos humanos, véase Esteva y Prakash (1998, 382).

43

Los ejemplos más destacables son Keck y Sikkink (1998) y Risse, Ropp y Sikkink (1999). Véase también Falk (2000). Para un estudio detallado de casos de movimientos sociales transnacionales en distintos campos, incluyendo la paz y la seguridad, y el medio ambiente, véase Smith, Chatfield y Pagnucco (1997).

44

En esta parte sigo las ideas de la teoría poscolonial. Véase, p. ej., Guha y Spivak (1988). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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en el caso de la UE, ha producido serias preocupaciones acerca de la capacidad de la gente de mantener el control democrático sobre los recursos naturales y sociales vitales. Como ya se ha observado, en la UE ese problema ha tomado la forma del debate sobre la “subsidiariedad”, que es un compromiso que intenta preservar algo de la autonomía local dentro de un régimen legal pluralista. Segundo, los símbolos altamente visibles de la naturaleza hegemónica del capital global, como la OMC y el debate sobre el Acuerdo Multilateral sobre Inversión (AMI), han ayudado a que se produzca una movilización efectiva de la opinión pública. En 1998, el AMI, que había sido negociado en secreto por una coalición de 29 países ricos, sufrió la oposición de una efectiva coalición de organizaciones de base y de individuos cosmopolitas, que finalmente consiguieron bloquearlo. Uno de los principales argumentos contra el AMI es que era antidemocrático y que sustraería poderes de toma de decisiones fundamentales de las comunidades locales y de los gobiernos nacionales en beneficio de los burócratas internacionales (Barlow y Clark, 1998)45. Aquí tenemos un claro ejemplo de cómo la “ola democrática” puede funcionar también contra la proliferación de las instituciones y normas internacionales. Otros ejemplos de la democracia global funcionando contra la economía global incluyen las muy visibles demostraciones públicas contra la OMC y las IBW, comenzando con la batalla de Seattle de 1999 y siguiendo con las refriegas recientes en Québec sobre el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Tercero, la variedad de organizaciones comprometidas en esta lucha democrática contra aspectos selectivos de lo “internacional” han tenido una serie de capacidades poco habituales. Esas organizaciones incluyen: ONG como International Rivers Network (IRN, Red Internacional de Ríos). Establecida en 1985 como una ONG dedicada a la preservación de ríos y cauces de agua como sistemas vivos, la IRN ha tenido un papel significativo en muchas campañas trasnacionales, incluyendo la campaña contra la represa de Narmada, y tiene en marcha otra financiada internacionalmente que vigila y cabildea contra las principales agencias para el desarrollo y de asistencia46. “Think tanks”* como el International Forum against Globalization (IFG, Foro Global contra la Globalización). Establecido en 1994, el IFG trabaja 45

Para otras críticas, véase Third World Network (1997).

46

Véase su página web, http://www.irn.org.

*

No existe una traducción adecuada en español. Un “think tank”, literalmente “tanque pensamiento”, es una organización civil independiente, que funciona como un centro investigación y pensamiento, generalmente sin ánimo de lucro, y con un cierto grado especialización en cuanto a sus temas de estudio. Usualmente es traducido como “centro pensamiento” (N. del T.).

de de de de

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para “invertir la tendencia hacia la globalización”, especialmente en sus manifestaciones institucional y económica, y para “redirigir la acción hacia la revitalización de las economías locales”47. Se opone explícitamente a la internacionalización progresiva de la economía mediante la OMC, el Nafta y las IBW, y al paradigma de crecimiento económico ilimitado, apoyando la revitalización de las comunidades locales. Tuvo un papel crucial en la campaña contra el AMI, que comprendió una campaña bien coordinada en los medios de comunicación occidentales. Plataformas de movimientos populares como Acción Global de los Pueblos (AGP). La AGP, hasta ahora la única organización de ese tipo, es una plataforma global de movimientos populares de todos los continentes que se creó en febrero de 1998 contra el “libre comercio” y la OMC. Esta alianza se funda en un “rechazo muy claro de la OMC y de otros acuerdos para la liberalización del comercio”, “una actitud de confrontación”, “una llamada a la desobediencia civil no violenta” y “una filosofía organizativa basada en la descentralización y la autonomía”48. La alianza se organiza como instrumento para la coordinación y, por lo tanto, no tiene explícitamente miembros o personalidad jurídica. Aun así, ha orquestado varias demostraciones impresionantes contra la OMC y el AMI. De hecho, la visibilidad generada por esta coalición surgida de la profundidad del resentimiento popular contra la globalización económica, ha enervado a las élites gobernantes y las ha llevado a emprender acciones policiales contra ella o a esquivar a los activistas, como lo prueba la decisión de la OMC de celebrar una reunión ministerial en Doha, Qatar. Durante las fechas del “Diálogo de Negocios” de Ginebra, organizado por la Cámara Internacional de Comercio (CIC) el 23 y 24 de septiembre de 1998, la AGP había planeado promover demostraciones populares pacíficas. Sin embargo, la policía suiza disolvió un seminario sobre la globalización celebrado por la AGP, arrestó a todos los asistentes, los interrogó y expulsó a varios de los extranjeros presentes, admitiendo abiertamente que su acción era “preventiva” en relación con el “Diálogo de Negocios” organizado por la CIC49. La policía también invadió las casas y las oficinas de los organizadores, interrogó a seis personas y decomisó ocho computadores, más de 100 disquetes y documentación de la Plataforma. Esta violencia contra la AGP no ha atraído todavía la atención de grupos de derechos humanos como Amnistía Internacional y es improbable que se refleje en las discusiones sobre la OMC de los estudiosos del derecho económico internacional. La declaración final del “Diálogo de Ne47

Véase su página web, http://www.ifg.org.

48

Véase su página web, http://www.nadir.org/nadir/initiativ/agp/

49

Véase “Alert! United Nations sold out to MAI and the TNC’s?” (¡Cuidado! ¿Se ha vendido la Organización de Naciones Unidas al AMI y las Corporaciones Transnacionales?) (Nota de prensa, PGA, 1 de octubre de 1998). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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gocios” organizado por la CIC mencionó que los mercados necesitaban gobiernos “fuertes y eficientes” (léase endebles), una de cuyas cuatro funciones sería el control de los “grupos activistas de presión”. Esta paranoia, fuera de toda proporción, sin embargo nos dice algo sobre la creciente influencia de los grupos que pretenden desafiar lo internacional a través de la democracia. De hecho, esta nueva sensibilidad ha crecido hasta ser lo suficientemente influyente como para encontrar apoyo dentro de la ONU. La Subcomisión de la ONU para la Promoción y la Protección de los Derechos Humanos ha adoptado recientemente resoluciones que piden mecanismos para defender los derechos económicos, sociales y culturales frente a la globalización y la desigualdad, y a la erosión de la soberanía popular resultante. En agosto de 1998, la Subcomisión de la ONU adoptó una resolución que pedía un escrutinio cuidadoso del AMI, “que podría limitar la capacidad de los Estados para tomar medidas activas que aseguraran el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales de todas las personas, creando simultáneamente beneficios para una minoría privilegiada y reducida a expensas de una mayoría cada vez más desamparada” (Naciones Unidas 1998a). En el año 2000, Naciones Unidas (2000) produjo un informe importante sobre el impacto de la globalización en los derechos humanos50. De hecho, este último informe se consideró tan crítico que la OMC tomó la inusual acción de protestar contra él ante el entonces Alto Comisionado para los Derechos Humanos de la ONU, Mary Robinson (véase Singh 2000). Ello indica que incluso dentro de las organizaciones internacionales estatales hay un espacio político para construir alianzas contrahegemónicas. Como destacaba el informe de la AGNU, Una agenda para la democratización, “la democratización dentro de los Estados no puede arraigar a menos que se extienda a la esfera internacional” porque “las decisiones no representativas sobre temas globales pueden ir contra la democratización dentro del Estado y socavar el compromiso del pueblo con ella” (Naciones Unidas 1996, 27). Esta llamativa disparidad, entre la defensa de la democracia al interior de los Estados y el cada vez más poderoso dominio internacional que se mantiene totalmente no democrático, ha sido señalada por los estudiosos (véase Crawford 1994), pero sigue siendo cierta hoy en día. Entretanto, están apareciendo nuevas formas de lucha democrática que desafían los viejos axiomas de que ser un internacionalista es estar a favor del “libre comercio” sin reservas y de una transferencia de poder de lo “nacional” a lo “internacional”. La nueva sensibilidad internacional generada por las luchas de estos grupos exige una identidad más ecléctica que se resista a los aspectos hegemónicos y no democráticos de lo “internacio50

Véase también Naciones Unidas (2001b). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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nal”, parcialmente a través del espacio provisto por lo “internacional” en sí, pero también mediante una defensa de lo nacional y local. En este sentido, se encuentra en contraste con la forma tan distinta en la que lo “internacional” se relaciona con lo “democrático”y por la que la esfera de lo “internacional” se expande en proporción a la resistencia del Tercer Mundo. Esta relación es, como se puede ver ahora, profundamente ambigua y dual51. Esta ambigüedad es capturada cada vez mejor en las recientes obras académicas sobre relaciones internacionales52 y derecho internacional53, que proporcionan los cimientos para repensar el papel del derecho internacional en el siglo XXI.

CONCLUSIÓN En este capítulo se ha defendido que la democratización ha reemplazado a la modernización como discurso de transformación social del Tercer Mundo. Se han mostrado las consecuencias que tiene esta transformación para el derecho y las instituciones internacionales. La teoría de la modernización proporcionó el marco estructural para la integración de un Tercer Mundo recientemente independiente en la economía internacional; ahora la teoría de la democratización facilita los términos con los cuales el Tercer Mundo se incorpora a la economía global. Durante los días de apogeo del discurso de la modernización, las instituciones y el derecho internacional sufrieron una profunda expansión en su encuentro con el Tercer Mundo54. Ahora de nuevo están sufriendo una profunda expansión en el encuentro con los movimientos sociales del Tercer Mundo, en un momento en el que el discurso de la democratización ha asumido la primacía en varias áreas de las relaciones internacionales, que van desde la paz y la seguridad a las relaciones económicas. La exportación de políticas económicas concretas desde Occidente, incluyendo las neoliberales, se debe ver a través del prisma de la democratización, porque es ella la que proporciona la legitimidad para esa exportación. En otro nivel, el discurso de democratización ha provisto los medios para la intensificación de la administración de la realidad social del Tercer 51

Para una presentación cuidadosa que captura esta ambigüedad, véase Koskenniemi (1999).

52

Véanse, p. ej., los trabajos de Nathaniel Berman (1999) y Anthony Anghie y David Kennedy (1999a). Véase también Falk (1998).

53

En las relaciones internacionales, este tipo de trabajo académico prácticamente se encuentra dentro de la tradición crítica posmoderna que se centra en el papel de la cultura, pero tiene sus propios precursores. Se puede ver un ejemplo de esos precursores en Bull y Watson (1984). Para trabajos más recientes, véanse Walker (1990, 1993), Mazrui (1990) y Paolini (1999) (una crítica poscolonial y posmoderna).

54

Para una presentación clásica del desafío del Tercer Mundo a la dominación occidental y su impacto en las relaciones y el derecho internacionales, véase Bull y Watson (1984). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Mundo por parte de las instituciones internacionales, expandiendo de esta forma su alcance y finalidad. Las instituciones internacionales han proliferado y ampliado su poder y alcance en el periodo posterior a la Guerra Fría, debido, entre otras cosas, a las operaciones de paz y a los proyectos para el desarrollo participativo. Estos proyectos y operaciones han tenido como impulso primario los distintos movimientos democráticos y populares en el Tercer Mundo. Según ha crecido la resistencia ejercida por estos movimientos, las instituciones internacionales han respondido aprovechando ese impulso democrático, de la misma forma que acogieron el impulso nacionalista en el momento de la descolonización. Como consecuencia, el discurso de la democratización ha terminado sustituyendo al discurso de la modernización. También se ha defendido aquí que la “aparición” de la democratización como lenguaje de la transformación social del Tercer Mundo fue una necesidad, producto de la resistencia creciente de los movimientos sociales del Tercer Mundo al desarrollo. A medida que los movimientos sociales oponían más resistencia, más se renovaban y crecían el derecho y las instituciones internacionales. He sugerido que esta relación entre renovación y resistencia es un aspecto central del derecho internacional “moderno”. La proliferación y expansión de las instituciones internacionales ha sido posible por la aparición de un nuevo discurso del desarrollo que pretende reformular las bases políticas de la vida social e individual en el Tercer Mundo, a través de operaciones de paz que rescaten a los “Estados fallidos” y mediante los paradigmas de “desarrollo integral”. La comprensión del papel de este nuevo discurso suministra un mejor entendimiento acerca de las explicaciones sobre el crecimiento del derecho internacional a través de sus instituciones, puesto que ahora ese crecimiento queda expuesto como algo ideológico y en compleja interacción con la resistencia de masas del Tercer Mundo. Esos dos aspectos son ignorados normalmente en las explicaciones sobre la nueva ampliación del dominio del derecho internacional. La producción de este nuevo discurso tiene consecuencias no sólo para el derecho internacional o el desarrollo, sino que también concede un espacio para la resistencia. De hecho, es inevitable que la producción de un discurso tenga estas dimensiones múltiples. Si el discurso es el proceso mediante el cual la realidad social adquiere su ser, o al menos así lo entiendo yo55, entonces es inevitable que semejante proceso encuentre oposición. Los espacios democráticos son usados por los distintos movimientos popu55

Como afirma Foucault (1972, 209), analizar algo como un discurso es “mostrar que hablar es hacer algo; es algo distinto de expresar lo que uno piensa;… mostrar que añadir una afirmación a una serie de afirmaciones preexistentes es realizar un gesto complicado y costoso”. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

CERRANDO EL CÍRCULO: LA DEMOCRACIA Y EL DESCONTENTO EN RELACIÓN CON EL DESARROLLO

lares civiles para luchar contra el discurso dominante del desarrollo, aunque esas luchas están imbricadas y hacen parte de la producción de ese mismo discurso. He sugerido que esta dialéctica de resistencia y de renovación es la que explica la economía política del derecho internacional a través de sus instituciones.

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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TERCERA PARTE

DESCOLONIZANDO LA RESISTENCIA: LOS DERECHOS HUMANOS Y EL RETO DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

“La civilización debe, desgraciadamente, tener sus víctimas”. (Lord Cromer 1913, 44)

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n la segunda parte se ofreció un análisis de cómo las disciplinas del derecho internacional y de las instituciones internacionales se fueron configurando como resultado de la resistencia que ejerció el Tercer Mundo al despliegue del “desarrollo”, a lo largo de un proceso que comenzó con el sistema de Mandato, que se aceleró durante el periodo de posguerra y que, a su vez, configuró también esa resistencia. En pocas palabras, esas páginas describieron cómo se acogió el desarrollo y cómo ese proceso produjo los aparatos del derecho internacional y del desarrollo. En esta parte me propongo describir y analizar cómo el Tercer Mundo se ha “resistido” mediante el derecho internacional al desarrollo, entendido como un conjunto de prácticas y discursos de una forma concreta de la modernidad occidental, y qué limitaciones ha sufrido esa resistencia. Especialmente, estoy interesado en indagar sobre cómo se llegó a la construcción del discurso moderno de los derechos humanos en tanto único discurso aprobado de resistencia y cuáles son los puntos ciegos concretos y los prejuicios en relación con la violencia que ha ocasionado el desarrollo. Las limitaciones del discurso de los derechos humanos, como un discurso completamente emancipatorio y liberador que podía calmar la violencia del desarrollo, se ha podido ver en la variada resistencia a la que se ha enfrentado en el Tercer Mundo. Gran parte de esta resistencia se manifiesta a través de movimientos populares y se dirige contra los efectos culturales, económicos y políticos de la modernización, que ha sido impulsada por el desarrollo en el Tercer Mundo desde los años setenta. A pesar de todo ello, esas “otras” formas de resistencia al desarrollo son desconocidas por los aparatos y discursos de los derechos humanos, aunque sean cada vez más importantes como fuente de la construcción de la identidad Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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de los individuos y las comunidades y hayan comenzado a tener una influencia importante en la actividad de los Estados y en las prácticas de las organizaciones internacionales. A diferencia de los movimientos de liberación nacional, que se vieron a sí mismos principalmente en términos económicos y políticos, estos “nuevos” movimientos están comprometidos con la cultura como campo de lucha y resistencia. Este “giro hacia la cultura” de los movimientos de masas en el Tercer Mundo durante las dos últimas décadas ha puesto de relieve los derechos a la identidad, al territorio, a alguna forma de autonomía y, aún más importante, concepciones alternativas de la modernidad y el desarrollo. Como lo expresa Fernando Calderón, estos movimientos plantean la cuestión de cómo ser moderno y diferente a un tiempo. “Movilizan construcciones de los individuos, los derechos, las economías y las condiciones sociales que no pueden definirse estrictamente con los paradigmas al uso de la modernidad occidental” (citado en Álvarez, Dagnino y Escobar 1998, 9) y mucho menos desde dentro del más destacado paradigma de la modernidad occidental: los derechos humanos. Y sin embargo, es precisamente por medio de esos paradigmas que los internacionalistas han intentado entender los desafíos democráticos en el Tercer Mundo. Su estrategia implica un doble movimiento de apropiación e invisibilidad: en un nivel, se apropian de la resistencia de los movimientos de masas como evidencia empírica del triunfo del discurso de los derechos humanos, en el sentido de que creen ver que una revolución democrática al estilo “occidental” está finalmente barriendo el mundo1; en otro nivel, la praxis de estos movimientos ignora en gran parte la sustancia de los movimientos democráticos, al no tomar en serio las concepciones alternativas del territorio, la autonomía, los derechos o la identidad2. Esta tendencia universalizadora y homogeneizadora del derecho internacional frente a la resistencia de masas del Tercer Mundo no es ninguna aberración, sino un aspecto central de la historia del derecho internacional3. Después de todo, el derecho internacional nunca se ha preocupado primordialmente de los movimientos de masas, salvo en el contexto de la autodeterminación y la formación de Estados (Cassese 1995, Crawford 1979 y Quaye 1991). Como argumenté en la primera parte, incluso en ese contexto, el derecho internacional abandona el escenario tan pronto como la situación política es confusa y “regresa” sólo para dar la bienvenida al ganador dentro del club de Estados (Berman 1988, “Aaland Island Question 1

La mejor expresión de esto es Franck (1992). Véase también Huntington (1991).

2

Para un intento al respecto, véase Rahnema y Bawtree (1997).

3

Como señaló David Kennedy (1980) en una obra temprana, una característica normal del derecho internacional es la predictibilidad de la forma y la incoherencia de la sustancia. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

DESCOLONIZANDO LA RESISTENCIA: LOS DERECHOS HUMANOS Y EL RETO DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES

Report”, Official Journal of the League of Nations)4. El derecho internacional ha tratado todos los otros movimientos y protestas populares como “por fuera” del Estado y, por lo tanto, como ilegítimos y turbulentos. Esta división se había basado en una concepción liberal de la política, que distingue terminantemente entre política institucional rutinaria y otras formas extrainstitucionales de protesta (Bright and Harding 1984, 5). Según este modelo de la política, todas las formas de protesta que se expresan por fuera de los ámbitos públicos “reconocidos” por la política son “privadas” o “simplemente sociales” o llanamente “ilegítimas”. Sea cual sea la denominación que se use para describirlas, permanecen invisibles. No obstante, y aunque algunos aspectos del discurso de los derechos humanos parecieran haber llevado al derecho internacional más allá de esta concepción liberal de la política, ciertas formas de resistencia colectiva que desafían las nociones aceptadas de modernidad, específicamente las que subyacen al discurso del desarrollo, permanecen invisibles para aquél. Estudio estas formas de resistencia bajo la rúbrica de los movimientos sociales. Como ejemplos de éstos, ofrezco un estudio de caso y otras numerosas referencias. El objeto del estudio de caso es el Working Women’s Forum (Foro de las Mujeres Trabajadoras, WWF, por sus siglas en inglés), el movimiento de mujeres más grande de la India, y pretende realizar un análisis de las relaciones entre los procesos de construcción de identidad, como feministas y mujeres trabajadoras, de los miembros del movimiento; las respuestas que se dieron mediante los procesos de formación estatal; las configuraciones concretas del mercado en el sector “informal” donde las mujeres se ganan la vida; los discursos del desarrollo y los derechos humanos, y las reformas económicas de la India inspiradas por el neoliberalismo. La afirmación central en ese estudio de caso es que el discurso jurídico internacional es inadecuado para comprender los propósitos reales por los cuales estas mujeres se organizan o para explicar sus complejas interacciones con las estructuras estatales o para exponer el marco ideológico dentro del cual esas construcciones de la identidad resisten al proyecto neoliberal y a veces lo asisten. Este estudio sostiene que es simplemente imposible representarse únicamente al WWF como un “movimiento de mujeres” o una ONG o un sindicato, lo que invalida las categorías liberales actualmente de moda. De hecho, es precisamente la heterogeneidad de sus múltiples formas la que da al WWF su carácter único como movimiento social. Por consiguiente, el discurso liberal de los derechos humanos, basado en una concepción de la unidad del actor social y en una división radical entre lo público lo privado, no puede acomodar la praxis del WWF dentro de los “derechos humanos”. 4

Para un análisis, véase Rajagopal (1992). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Numerosos factores sugieren que este análisis es relevante y oportuno. Primero, a pesar de su retórica nominalmente antisoberanía, el derecho internacional moderno no reconoce normalmente que los movimientos de masas y las luchas locales sean generadores del cambio legal. En lugar de eso, continúa explicando el cambio legal internacional mediante una de estas dos teorías, ambas elitistas: el voluntarismo (el cambio legal ocurre porque los Estados lo aceptan) y el funcionalismo (los cambios legales resultan de la tendencia del derecho a reflejar la realidad social o a responder a las necesidades sociales)5. En ninguna de las dos explicaciones hay indicio de la posibilidad de que normas legales pudieran forjarse a partir de la praxis de los movimientos sociales o cómo ocurriría. En su lugar, ambas teorías reconocen la función de agente del cambio legal a un grupo pequeño de creadores de políticas públicas. La idea de que el derecho pueda producirse a raíz de las acciones de los movimientos de masas no es popular, al menos en el derecho internacional6. Los debates acerca de cómo la “práctica” pudiera construir el derecho han sido centrales para la doctrina de las fuentes, que se ocupa, por ejemplo, del derecho internacional consuetudinario. Como el Restatement (Third)* dice acerca de la definición de derecho internacional consuetudinario, “cada elemento en las definiciones que se han intentado formular ha presentado dificultades. Ha habido debates filosóficos sobre las propias bases de la definición: ¿cómo puede la práctica construir el derecho?”7 Aunque esos debates han sido muy populares, no se han movido más allá del formalismo o del funcionalismo, en tanto permanecen convencidos de la idea de que la gente común no puede hacer derecho, sólo las élites estatales. Segundo, el discurso de los derechos humanos ha conseguido un estatus político y moral sin paralelo en todo el mundo8. Y todavía más importante, 5

Debo la inspiración a Gordon (1984, especialmente 70-71).

6

Ello no significa que en el derecho doméstico (al menos el estadounidense) no haya habido intentos por pensar en el papel de la “práctica” en la generación de teoría. Veánse, p. ej., Bourdie (1977), Simon (1984) y Kennedy (1993).

*

Los “Restatement” son obras de recopilación y armonización de distintas áreas del derecho que elabora el American Law Institute, una organización estadounidense formada por prestigiosos académicos, pero que no tienen valor de fuente formal del derecho. Aún así, el prestigio de los compiladores y los comentarios explicativos que acompañan a las normas hacen que la autoridad de los “Restatements” se plasme en la práctica legislativa estatal y judicial, bien mediante su incorporación en normas jurídicas, bien mediante la interpretación que proponen de las reglas existentes, respectivamente. Por su carácter único, se deja el término en el idioma original (N. del T.).

7

El Restatement (Notas del codificador a la sección 102). La sección 102, cláusula 2, define ‘costumbre’ como “Derecho internacional consuetudinario que resulta de una práctica general y consistente de los Estados, respetada por ellos como producto de un sentido de obligación”. Citado en Steiner y Alston (1996, 28-29).

8

Por ejemplo, el sacerdote en el campo de los derecho humanos Louis Henkin (1990, ix) declara: “Nuestra época es la era de los derechos. Los derechos humanos son la idea de nuestro tiempo, la única idea político-moral que ha sido aceptada universalmente”. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

DESCOLONIZANDO LA RESISTENCIA: LOS DERECHOS HUMANOS Y EL RETO DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES

el discurso de los derechos humanos se ha convertido en el lenguaje de la política progresista en el Tercer Mundo, reemplazando las viejas estrategias de izquierdas de la revolución y el socialismo9. Es más, ahora no sólo es el lenguaje de la resistencia, sino también el del gobierno e influye decisivamente por ello en la configuración de las políticas en distintas áreas de la reforma institucional, la política social y económica, y la reforma política. En su amplitud y ambición (aunque no en su profundidad), el discurso del los derechos humanos ha venido a ocupar el lugar que tenía la teoría de la modernización como el gran conjunto de prácticas e ideas que conducía el cambio social en el Tercer Mundo. En un cierto sentido, la aparición de numerosos movimientos populares (ecológicos, de derechos humanos, feministas, campesinos, urbanos y otros) se podría ver como la confirmación empírica de la revolución de los derechos. De hecho, así es como se ve en el reciente trabajo académico sobre relaciones internacionales que celebra la aparición de una “sociedad civil global”. La pregunta es, entonces: ¿es eso lo que realmente está ocurriendo? Dado el hecho de que los “movimientos de derechos humanos”, estrictamente definidos en los términos jurídicos y organizacionales de los juristas, son normalmente sólo una pequeña parte del conjunto de los movimientos populares en favor del cambio social en la mayoría de las sociedades del Tercer Mundo, ¿se justifica interpretar a todos los movimientos sociales como prueba de la revolución de los derechos? Mostrar las distintas presuposiciones sobre estos temas puede arrojar luz sobre las ambigüedades y las contradicciones que salen a flote cuando se analizan los movimientos sociales, al igual que de los usos y las limitaciones del discurso de los derechos frente al desarrollo. Tercero, en la mayoría de los países del Tercer Mundo existe actualmente una crisis de gobierno y una búsqueda de modelos económicos y políticos que vayan más allá del mercado y el Estado. Esta búsqueda de una “tercera vía” es característica de las sociedades del Tercer Mundo en la era posterior a la Guerra Fría, pero hoy en día también está de moda en las democracias industriales (Dahrendorff 1999)10. El espíritu triunfalista del “fin de la historia” de la era inmediatamente posterior a la Guerra Fría se ha disipado con rapidez, cuando hoy muchos países se enfrentan a las duras realidades de las transformaciones políticas y económicas que revelan las limitaciones de las teorías liberales de la política y la economía. Esta tarea es especialmente difícil debido a la pérdida general de fe en las posi9

Como lo expresa Santos (1997, 1): “Es como si a los derechos humanos se les hubiera asignado la tarea de reconstituir el lenguaje de la emancipación”.

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De hecho, la búsqueda de una “tercera vía” debe rechazar la frase “era posterior a la Guerra Fría” como sintomática de una visión reducida que asume que la Guerra Fría es el acontecimiento más definitorio de la historia mundial tras la Segunda Guerra Mundial. En vez de eso, se podría sostener fácilmente que el fin del colonialismo formal es el momento más significativo. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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bilidades morales del Estado como agente de cambio social en el Tercer Mundo. Para los progresistas, la pregunta es entonces: ¿es posible articular una política progresista que no se apoye en el Estado, pero que sin embargo esté también alejada del fetichismo del mercado y de los derechos promovidos por el Consenso de Washington? En esta búsqueda de modelos, es importante comprender las prácticas de varios movimientos sociales basadas en lo local, para evaluar si ofrecen visiones y programas alternativos para el cambio social que no se apoyen en el discurso de los derechos humanos únicamente. En otras palabras, una estructura regulatoria y jurídica para la era posterior a la Guerra Fría debería sustentarse no sólo en los discursos “universales” de una globalización que piensa en un espacio único, extensión del mercado, la democracia y los derechos, sino también en las prácticas políticas y culturales concretas y locales de los movimientos sociales. Cuarto, la aparición de movimientos sociales en el Tercer Mundo ha contribuido sustancialmente a los debates acerca de la naturaleza de la ciudadanía en un mundo de globalización y multiculturalismo11. Mientras que en las sociedades del Tercer Mundo se están debatiendo las reformas al Estado, han adquirido una presencia prominente cuestiones fundamentales acerca de la naturaleza de dichas sociedades, el lugar de la diferencia cultural en las comunidades nacionales, el papel de los derechos individuales y comunitarios, y la relación general entre identidad, cultura y democracia. Es importante que los internacionalistas comprendan la praxis de los movimientos sociales para poder participar en estos debates, puesto que el derecho internacional para un mundo posliberal y posrealista debe deselitizarse y permanecer primordialmente anclado en las luchas reales de la gente. En lugar de ser vista como una aberración, la resistencia popular se debe insertar dentro del propio “texto” del derecho internacional. La finalidad de esta reescritura y reconcepción de los derechos humanos en el derecho internacional, estudiándolos en los contextos concretos de movimientos sociales, no significa por sí estar a favor o en contra de los derechos. Aunque las discusiones acerca de los “derechos” como categoría universal han demostrado ser valiosas por sí mismas –como ocurre, por ejemplo, entre los teóricos jurídicos críticos y los teóricos críticos de la raza–, parecen ignorar la importancia de la oportunidad histórica, el contexto político, económico y cultural, y el poder global del valor emancipatorio del discurso de los derechos. De hecho, al prestar atención a estos factores en los entornos concretos de los movimientos sociales, espero ofrecer una explicación de cómo estrategias particulares y locales, dirigidas a la supervivencia de individuos y comunidades en el Tercer Mundo, constituyen a 11

Para un ejemplo de las discusiones, véanse Beiner (1995), Sarat y Kearns (1995) y Franck (1996). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

DESCOLONIZANDO LA RESISTENCIA: LOS DERECHOS HUMANOS Y EL RETO DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES

menudo otra clase de derechos humanos, que está dirigida a la construcción de alternativas radicales a los modelos aceptados del mercado y la democracia. En el capítulo 7 ofrezco un análisis de los principales temas que han caracterizado la ambigua y a veces contradictoria relación entre el Tercer Mundo y el discurso de los derechos humanos. El propósito de este capítulo es presentar las limitaciones del discurso de los derechos humanos predominante para intentar explicar la violencia del desarrollo en el Tercer Mundo. En el capítulo 8 formulo un análisis de las distintas formas de resistencia del Tercer Mundo que han sido ignoradas o no han sido aprehendidas por el discurso jurídico internacional (y de derechos humanos) mayoritario, introduciendo la categoría de movimientos sociales. Estas formas de resistencia cotidiana y su política cultural, sostengo, ofrecen varios desafíos radicales al discurso del derecho internacional predominante, pero no carecen de inconsistencias internas y de contradicciones. Me centro en cuatro de estos desafíos: el papel ambiguo de las instituciones (incluyendo el Estado) con respecto a la resistencia, el papel de la sociedad civil en la organización de espacios democráticos, el debate acerca del control local sobre la propiedad de los recursos (en paralelo e inspirándose en otros debates más antiguos acerca de “la soberanía permanente sobre los recursos naturales” en el derecho internacional) y el papel problemático de la globalización. En el capítulo 9 desarrollo el estudio de caso sobre el WWF, que ya he mencionado.

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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CAPÍTULO 7

Los derechos humanos y el Tercer Mundo: construyendo el discurso de la resistencia

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os derechos humanos y el Tercer Mundo han tenido siempre una relación problemática y complicada desde que se inventaron como categorías epistemológicas a finales de la Segunda Guerra Mundial. El discurso de los derechos humanos ha tratado generalmente al Tercer Mundo como objeto, como un dominio o terreno para la puesta en práctica de sus imperativos universalistas. De hecho, el propio término “violación de los derechos humanos” evoca imágenes de la violencia en el Tercer Mundo –dictadores, violencia étnica y mutilación genital femenina–, mientras que a la violencia en el Primer Mundo se la llama violaciones de los “derechos civiles”. Al menos en este sentido, “los derechos humanos” tradicionalmente nunca han sido universales. Por otro lado, el Tercer Mundo, al menos aquel que representan sus gobiernos, ha visto los derechos humanos como “bienes de lujo”, que malamente podrían permitirse en su marcha hacia el desarrollo y la modernización, o como herramientas del imperialismo cultural que pretenden perturbar las culturas “tradicionales” de sus sociedades. De hecho, en muchas sociedades no occidentales no hay palabras que sean sinónimas de derechos humanos. En muchas de esas sociedades, para la gente común, las palabras “derechos humanos” a menudo sugieren imágenes de ladrones, atracadores y criminales, más que de prisioneros políticos, víctimas de la tortura o niños hambrientos. Aunque esta distribución y asincronía básica continúa persistiendo dentro de la relación entre derechos humanos y Tercer Mundo, ha surgido una nueva sensibilidad. Desde ésta, la idea de derechos humanos aparece como el lenguaje de la política progresista y de la resistencia en el Tercer Mundo como es visto por Occidente. Formas anteriores de resistencia poscolonial al colonialismo, a través del nacionalismo, el Movimiento No Alineado, el Nuevo Orden Económico Internacional, el marxismo y la revolución, parecen haberse diluido. No hay otro discurso, salvo tal vez el del imperialismo anticolonial, que haya tenido semejante control tanto en la imaginación de Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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los intelectuales progresistas como en la movilización de masas en el Tercer Mundo. Como la ha denominado Louis Henkin (1990), estamos en una “era de los derechos”. Este “lenguaje común de la humanidad”1 se ve como el guión para la solución espiritual y material de todos los problemas actuales de mal gobierno, corrupción y cualquier manifestación de la violencia (tanto pública como privada) en el Tercer Mundo. En otras palabras, muchos en Occidente creen que el discurso de los derechos humanos se presenta como el único lenguaje de emancipación y de resistencia a la opresión en el Tercer Mundo. Es un cambio asombroso y destacable. En ningún otro lugar ello es más evidente que en las oleadas de movimientos sociales que han surgido en el Tercer Mundo, Latinoamérica, Asia y Europa del Este y en menor medida África, al menos desde los setenta2. Estos movimientos no sólo se han organizado en torno a identidades “tradicionales” como la clase, la nación o la etnicidad, sino que también lo han hecho alrededor de las “nuevas identidades” como el ser mujer, homosexual o defensor del medio ambiente. Así lo han señalado académicos del derecho internacional y de las relaciones internacionales que han interpretado estos despertares populares como la prueba del triunfo del discurso de los derechos humanos y de la democracia liberal occidental. Antes de investigar los desafíos prácticos y teóricos propuestos por estos movimientos de masas a la estructura normativa internacional, quiero comenzar por investigar de forma más general los temas importantes que han caracterizado tradicionalmente la relación entre el Tercer Mundo y el discurso de los derechos humanos. Esto es importante para comprender las similitudes y las diferencias entre el discurso de los derechos humanos y la praxis de estos movimientos sociales. No pretendo afirmar que estos sean los únicos temas que han tenido importancia en su conflictiva relación. Pero, en la medida en que generaciones de académicos del derecho internacional, de los derechos humanos y de las instituciones internacionales han ponderado, discutido y estado en desacuerdo sobre estos temas, proporcionan un buen punto de partida para la investigación de los movimientos de masas en el Tercer Mundo de los últimos años. 1

Como define los derechos humanos el Secretario General de la ONU, Boutros Boutros-Ghali (1993).

2

Se reconoce que los internacionalistas tradicionales no contemplan los movimientos sociales como prueba del cambio legal o normativo, sino que, en lugar de ello, estudian la proliferación de normas e instituciones como “prueba” de que está ocurriendo una revolución “jurídica”. Por lo tanto, esta afirmación mía no pretende ser expresión de la forma en que los internacionalistas han reaccionado frente a estos movimientos, sino una indicación de cómo los científicos sociales y los internacionalistas progresistas lo han hecho. Para un análisis de cómo las distintas categorías de juristas interpretan los acontecimientos sociales en su relación con el derecho, véase Gordon (1994). En relación con el derecho internacional, véase Kennedy (1995). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

LOS DERECHOS HUMANOS Y EL TERCER MUNDO: CONSTRUYENDO EL DISCURSO DE LA RESISTENCIA

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Primero, tenemos la cuestión de la política de la producción de conocimiento sobre los derechos humanos y el lugar que ocupa el Tercer Mundo en ella. Con respecto a este punto, me ocupo de la paradoja de que aunque el Tercer Mundo es el ámbito principal para la puesta en práctica del derecho de los derechos humanos, no aparece en absoluto ni en el origen ni en la evolución del discurso de los derechos humanos en la narrativa predominante. Esta “lógica de exclusión e inclusión”, como la llama el profesor Upendra Baxi (1998, 133), es un tema que necesita ser investigado si queremos comprender las consecuencias políticas de la constitución del discurso de los derechos humanos como el único discurso de resistencia.

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Segundo, la función del Estado en el discurso de los derechos humanos necesita ser aclarada, si queremos entender por qué muchos gobiernos del Tercer Mundo han adoptado con el paso del tiempo la posición de que toda resistencia (si es que existe en absoluto) debe expresarse en términos de derechos humanos para ser legítima. En concreto, mi interés es investigar cómo el discurso de los derechos humanos ayudó al proceso de construcción nacional mediante un proceso de estatización, a pesar de que se contemple generalmente como un discurso antisoberanía.

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Tercero, la relación fundamental entre violencia y el discurso de los derechos humanos debe ser explorada para determinar qué tipos de violencia se reconocen como “violaciones” de derechos por el discurso de los derechos humanos y cuáles no y por qué. En otras palabras, me pregunto si el discurso de los derechos humanos tiene una teoría de la violencia y cómo esa teoría se relaciona con el desarrollo.

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Cuarto, la tensión entre universalidad y relativismo cultural en el discurso de los derechos humanos se ha convertido en un ámbito radical de controversia en la última década más o menos y necesita ser investigada con mayor amplitud. En concreto, estoy interesado en la economía política del debate sobre el relativismo y en su relación con el debate del “milagro” en el Este de Asia, y en cuáles son las consecuencias de reconocer el discurso de los derechos humanos como único discurso de resistencia posible a la hora de cuestionarse las prácticas de desarrollo aceptadas.

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Finalmente, reconstruyo el último intento, y hasta ahora el único, realizado por los internacionalistas por hacer que en el derecho de los derechos humanos se considere seriamente la violencia del desarrollo. Ese intento estudia la relación reciente entre los derechos humanos y el desarrollo y el bien conocido “derecho al desarrollo”. Es una historia que necesita ser analizada para descubrir si se habrían cumplido las pretensiones normativas, y si no, por qué. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Encargándome de estos temas, espero poder exponer algunas de las limitaciones que tiene establecer el discurso de los derechos humanos como el único lenguaje moralmente autorizado y de resistencia para las “mayorías sociales” oprimidas del Tercer Mundo. Sin embargo, ello no significa que descarte la importancia psicológica del discurso de los derechos para las mayorías oprimidas o el valor de poner en práctica estratégicamente el lenguaje de los derechos en luchas sociales específicas. Mi objetivo aquí es sólo investigar y exponer los riesgos que tiene confiar totalmente en los derechos humanos como gran discurso de emancipación y liberación del futuro.

UNA HISTORIOGRAFÍA DE LA EXCLUSIÓN: EL COLONIALISMO Y LA (IN)VISIBILIDAD DEL DISCURSO En la historiografía predominante del discurso de los derechos humanos, la “contribución” del Tercer Mundo se ve como algo marginal. Desde esta perspectiva, el discurso de los derechos humanos es el resultado de las respuestas benevolentes de los Estados europeos y estadounidense a las atrocidades cometidas durante la Segunda Guerra Mundial, mediante la creación de un marco de principios (como los principios de Nuremberg), tratados y otros documentos legales (como la Carta Internacional de Derechos3 y las distintas Convenciones relativas a los derechos humanos) e instituciones (como la Comisión de la ONU para los Derechos Humanos y sus varios órganos, la Comisión Europea y el Tribunal de Derechos Humanos, etc.). La historiografía también reconoce, especialmente en los últimos años, la contribución realizada por las ONG (Steiner 1991, Welch 1995, Forsythe 1980)4, pero esta contribución se suele restringir normalmente a los “observadores del Tercer Mundo” con sede en el Primer Mundo, como Human Rights Watch o Amnistía Internacional. El carácter distintivo de esta historiografía es su énfasis en las acciones emprendidas por los Estados o las organizaciones intergubernamentales compuestas por Estados como la ONU. Por ejemplo, un manual importante (Lilhich y Hannum 1995) sobre derecho internacional de los derechos humanos se ocupa casi exclusivamente de la ONU y apenas dice nada sobre lo que ocurre al interior de los distintos países. Así, de conformidad con este elemento de la historiografía, los derechos humanos internacionales resultan de la sabiduría y la benevolencia de los Estados europeos y estadounidense. En esencia, es una “historiografía elitista”, como la ha calificado 3

La Carta Internacional de Derechos incluye la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

4

Un intento reciente bastante completo se puede ver en Charnowitz (1997). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Ranajit Guha (1988, 37-44), en la cual los actores de la transformación de los derechos son el Estado o formas estatales como las organizaciones internacionales, y la dirección de la transformación de los derechos va ineluctablemente de lo “tradicional” a lo “moderno” (eurocéntrico). De esta historiografía se excluye la participación que puedan haber tenido los movimientos sociales y los individuos corrientes. Hay al menos dos formas en las que Occidente desplaza al Tercer Mundo y que se hacen visibles en la historiografía. La primera versión (débil), que podríamos denominar procedimentalismo liberal, es propuesta por académicos como Louis Sohn, Louis Henkin y Oscar Schachter5. Esta versión consta de dos ideas de alguna forma contradictorias. La primera idea es que sea cual sea el origen de los derechos humanos, existen porque han sido ratificados por Estados de todo el espectro político. Segundo, la idea política de derechos deriva no obstante de la teoría de los derechos naturales occidentales de Locke6. Estos académicos, al tener una orientación pragmática y activista, se mueven incómodamente entre su deseo de enraizar los derechos humanos en un consentimiento soberano universal (proceso) y su deseo de conservar una genealogía que remite a Occidente. La segunda versión (fuerte), que podría denominarse sustantivismo liberal, está representada por académicos como Maurice Cranston, Jack Donnelly y Rhoda Howard7. Según su enfoque, la idea de los derechos humanos internacionales es de origen totalmente occidental y, de hecho, las sociedades no occidentales no tienen ninguna concepción de derechos humanos. La versión más complicada de este argumento es presentada por Jack Donnelly, quien sugiere que la noción de derechos humanos estaba ausente en todas las sociedades premodernas, incluyendo las occidentales, y que se desarrollaron gradualmente como respuesta a los problemas generados por el mercado moderno y el Estado. Como el mismo Donnelly (1989, 50) nos dice, “los derechos humanos representan un conjunto diferenciable de prácticas sociales, vinculadas a nociones particulares de dignidad humana, que inicialmente surgieron en el Occidente moderno en respuesta a los desafíos sociales y políticos que produjeron los Estados modernos y las economías de mercado capitalistas modernas”. Aclarando lo dicho por estos autores, se piensa que el Tercer Mundo no sólo ha contribuido muy poco a la idea de derechos, sino que es incapaz de darse cuenta de la propia idea de derechos en su práctica política e incluso, 5

Véanse, p. ej., Sohn (1982), Henkin (1990) y Schachter (1991, capítulo XV).

6

Por ejemplo, Louis Henkin (1990, 6) declara que “los derechos humanos internacionales derivan de las teorías y sistemas acerca de los derechos naturales, remontándose a través del constitucionalismo inglés, francés y estadounidense a John Locke y otros, y a la antigua teoría sobre derechos naturales y derecho natural”.

7

Véanse, p. ej., Cranston (1973), Donnelly (1989) y Howard (1995). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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a veces, de poder apreciarla. En los ochenta, esa percepción se mostró mediante el argumento de que el nuevo bloque del Tercer Mundo en la ONU tenía “prejuicios” contra Occidente, contra los derechos civiles y políticos, y contra el cumplimiento de la ley8, mientras que en los noventa tomó la forma de relativismo cultural. Sin perjuicio de la realidad de estas críticas (Rajagopal 1991), refuerzan las comprensiones existentes del Tercer Mundo como una zona contraria a los derechos humanos. En ambas corrientes de esta historiografía, el discurso de derechos humanos permanece “impoluto”, no sólo en relación con el Tercer Mundo, sino con respecto a toda relación o influencia con el colonialismo. Esta completa indiferencia y efectiva supresión del colonialismo en la historiografía se construye sobre la idea de que el “nuevo” derecho internacional de los derechos humanos ha trascendido decisivamente el “viejo” derecho internacional de la soberanía que había estado viciado, entre otras cosas, por el colonialismo (véase, p. ej., Sohn 1982). Mediante esta estratagema, el discurso de los derechos humanos se ofrece como un discurso emancipatorio que hace más fuerte a las masas de los Estados del Tercer Mundo, asumiendo que la realización de los derechos humanos no reproducirá ninguna de las estructuras de poder relacionadas con el colonialismo. En el mejor de los casos, es una presuposición problemática que, en mi opinión, no tiene fundamento. De hecho, lejos de no estar viciado por el colonialismo, el discurso de los derechos humanos tiene muchos elementos que son descendientes directos de la ideología y de las prácticas coloniales. Si ese es el caso, establecer el discurso de los derechos humanos como único discurso de resistencia puede correr el riesgo de reproducir muchas de las presuposiciones y prejuicios del gobierno colonial. Se debería preguntar si tiene sentido permitir que los derechos humanos se constituyan en el único discurso de resistencia. Como ejemplos de los orígenes coloniales del discurso de los derechos humanos presento dos: la doctrina de la emergencia y la norma que prohíbe la tortura.

La doctrina de la emergencia y el gobierno al “estilo colonial” El PIDCP establece en su artículo 4 que los derechos mencionados en el Pacto pueden suspenderse en situación de emergencia nacional, con la excepción de ciertos derechos no derogables (“no autoriza suspensión alguna”). Desde que el Pacto entró en vigor, la doctrina de la emergencia se ha convertido en el talón de Aquiles del cuerpo doctrinal de los derechos humanos9. Los internacionalistas lamentan la laxitud que proporciona esta 8

Véase Donnelly (1988); para una crítica, Rajagopal (1991).

9

El artículo 4 declara: “1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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doctrina a los regímenes autoritarios y violentos para cometer atrocidades contra sus ciudadanos. De hecho, el problema no se restringe en ningún caso a algunos países aislados. Como lo expuso el informe del enviado especial de la ONU, Leandro Despouy: (Hasta 1997) unos cien Estados o territorios, en otras palabras más de la mitad de los Estados miembros de la ONU, han estado en algún punto de su historia, de derecho o de hecho, bajo Estado de emergencia. El hecho de que durante el mismo período muchos hayan extendido las medidas de emergencia o las hayan levantado y después reintroducido, muestra que más o menos en los últimos 12 años los estados de emergencia se han declarado, extendido o mantenido de alguna forma mucho más frecuentemente... si la lista de países que ha declarado, extendido o finalizado un estado de emergencia en los últimos 12 años, como se indica en este informe, se proyectara en un mapa del mundo, observaríamos con preocupación que el área resultante cubre casi tres cuartos de la superficie de la tierra y no deja ninguna región geográfica intacta. Veríamos también que en países muy distantes geográficamente, con sistemas jurídicos muy distintos, como los Estados Unidos o China, o localizados en extremos opuestos, como Argentina o la Federación Rusa, e incluyendo regiones tan conflictivas como el Oriente Medio, la antigua Yugoslavia y ciertos países africanos, en todos los casos, los gobiernos han elegido adoptar de facto (en el caso de estos últimos países) o de iure (en el caso de los primeros) medidas de emergencia para controlar crisis sucesivas. (Naciones Unidas 1997b, párrafos 180-181)

Estos estados de emergencia se han convertido en la herramienta coercitiva ordinaria en el repertorio de los Estados para mantener “la ley y el orden”. Fueron especialmente útiles durante la Guerra Fría, cuando los opositores ideológicos, reales e imaginarios, fueron perseguidos en incontables regímenes en todo el mundo, usando el pretexto de la “doctrina de seguridad nacional” (Naciones Unidas 1997b, párrafos 3-5). En muchos de estos países, las emergencias simplemente se extendieron y legitimaron medidas y leyes represivas preexistentes como la Ley de Seguridad Interior, que es una herramienta ordinaria en los aparatos coercitivos de los Estados, por ejemplo, de Asia del Sur y Sureste, como la India, Pakistán, Sri Lanka, Malasia, Indonesia y Singapur. Estos países han tenido que vivir con legados específicos del colonialismo, pero pocos son tan violentos y perturbadores en sus efectos como la idea de emergencia. De hecho, las emergencias, tanto conceptual como prácticamente, han impedido el ressituación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2. La disposición precedente no autoriza suspensión alguna de los artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18”. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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peto a los derechos humanos básicos de millones de personas en países de todo el mundo. El borrador de artículo que finalmente se convirtió en el artículo 4 del PIDCP fue introducido por Gran Bretaña en la fase de redacción (Nowak 1993, 76-77). Ello naturalmente lleva a la pregunta de cómo y de dónde sacó Gran Bretaña su noción de emergencia. La suspensión de los derechos fundamentales en interés del orden público, la seguridad nacional, la salud pública y otros asuntos de interés público había sido ciertamente una característica común de muchos regímenes occidentales y había sido incorporada a muchas constituciones nacionales. La suspensión completa de las libertades civiles, con motivo de revueltas, guerra u otras perturbaciones públicas, no era tampoco desconocida. Pero mi argumento aquí es que el concepto concreto de emergencia introducido en el corpus de los derechos humanos a través del artículo 4, extrajo esencialmente su carácter de las guerras anticoloniales británicas desde los años cuarenta y cincuenta10. Estas guerras, eufemísticamente presentadas como “emergencias”, fueron emprendidas por los británicos en muchas de sus colonias desde Malasia a la Costa de Oro para suprimir los movimientos nacionalistas anticoloniales radicales y promover unos más moderados. Concretamente, las emergencias tuvieron un papel central en el control del nacionalismo anticolonial, en general, y en la actuación de las masas en ese tipo de nacionalismos, en particular. Las técnicas concretas desarrolladas por los británicos para controlar la resistencia de masas, y las preocupaciones que motivaron la formulación de esas técnicas tienen un parecido asombroso con las adoptadas por los regímenes del Tercer Mundo para tratar con la resistencia de masas en sus propios países mediante el uso las emergencias. Para apreciar esto correctamente, es necesaria una breve discusión sobre al menos dos de los factores que llevaron a Gran Bretaña a adoptar la emergencia como una forma de “gobierno total”. El primer factor fue su temor a las masas. Hacia 1940, varios movimientos nacionalistas anticoloniales habían comenzado a atraer el apoyo de los pobres, los campesinos, la clase trabajadora y otros sectores desfavorecidos de la sociedad, lo que preocupaba a los administradores coloniales. Aunque estos habían proclamado públicamente su compromiso de conducir a las colonias al autogobierno, una mayor participación de las masas en las actividades políticas fue descartada como explosión irracional y peligrosa del “nacionalismo”. De hecho, el propio término nacionalismo acabó adquiriendo una connotación peyorativa después de la entrada de las 10

Aquí mi discusión se basa en el brillante tratamiento del tema de Furedi (1994). He tomado prestada su tesis para desarrollar mi crítica. También estoy fuertemente influenciado por el tratamiento original de Ranajit Guha de las insurgencias campesinas. Guha, “The Prose of Counter-Insurgency”, en Guha y Spivak (1988, 45-88). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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masas en la política, aunque anteriormente en el Tercer Mundo había sido alabado por los progresistas mientras permaneció como un asunto de las élites nativas. Esta esquizofrenia acerca del nacionalismo del Tercer Mundo, donde se aprecia como concepto general pero se le desprecia cuando se aplica contra el gobierno imperial, permaneció en el corazón del gobierno colonial y se pudo ver claramente en la puesta en vigor de las emergencias. Así, en diciembre de 1952, al escribir acerca de la revuelta Mau Mau en Kenia, el comisionado de policía en ese país, M. S. O’Rourke, comentó positivamente que “es cada vez más evidente que ha nacido un espíritu de nacionalismo africano en Kenia” (citado en Furedi 1994, 111). Pero cuatro meses después, cuando las fuerzas coloniales fueron obligadas a colocarse a la defensiva por los Mau Mau, la valoración de O’Rourke era despectiva: “debajo de todo esto hay un rápido retorno a lo salvaje y a lo primitivo, que hay buenas razones para creer que se encuentran en el corazón de todo el movimiento”. Este temor al “salvaje” se convirtió en el tema dominante a la hora de evaluar el nacionalismo anticolonial en el Tercer Mundo. Coincidiendo con el temor al nacionalismo que había provocado el fascismo, el nacionalismo del Tercer Mundo se convirtió en todo lo que nacionalismo occidental no era11. Así, se inventó una nueva dicotomía Oriente-Occidente para despreciar el nacionalismo fundamentalmente “irracional” del Tercer Mundo como opuesto al occidental “racional”. El texto clásico de los años cuarenta de Hans Kohn alababa el nacionalismo occidental como un “concepto universal y racional de libertad política”, aunque despreciaba el nacionalismo de Oriente por estar “básicamente fundado en la historia, en monumentos, en cementerios, e incluso se remonta a los misterios de los tiempos antiguos y de la solidaridad tribal”12. Convertir en esencia la naturaleza atávica del nacionalismo de los nativos fue crucial para el gobierno colonial, ya que le permitió descartar o disminuir la seriedad y la naturaleza extendida de la amenaza que enfrentaba su gobierno por la acción de las masas. Esta “esencialización” se expresó en una serie de dualidades que pretendían capturar las diferencias entre Oriente y Occidente y que hacían a las masas de Oriente sumamente irracionales. Como escribió EvansPritchard (1965, 105): Nosotros somos racionales, los pueblos primitivos prelógicos, viviendo en un mundo de sueños y creencias burdas, de misterio y asombro; nosotros somos capitalistas, ellos son comunistas; nosotros somos monógamos, ellos son promiscuos; nosotros somos monoteístas, ellos son fetichistas, animistas, preanimistas o lo que tú quieras y así. (Citado en Furedi 1994,120)

11

Además de Furedi, también estoy usando los análisis de Nathaniel Berman (1992, 1993) sobre el modernismo y el nacionalismo, y de Edward Said (1978).

12

Hans Kohn, La idea de nacionalismo (1946, 543), citado en Furedi (1994, 117). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Este temor y desconfianza hacia las masas no era una aberración que sólo podía encontrarse en las prácticas coloniales de los británicos. Reflejaba también la disposición intelectual de las ciencias sociales angloamericanas al menos desde finales del siglo XIX. Este temor a las masas, combinado con la ideología racista del colonialismo y la necesidad pragmática de desacreditar a la resistencia del Tercer Mundo y de impedirle que se etiquetara como “nacionalista”, sirvió como razón central para la imposición de estados de emergencia en las colonias. El segundo factor responsable de la adopción de la emergencia como medida política del Reino Unido en sus colonias fue la necesidad de establecer el control sobre una situación que se deterioraba rápidamente, de forma que pudiera gestionarse y probablemente convertirse en una situación de ventaja para Gran Bretaña13. La resistencia nacionalista había estallado contra el Imperio en todo el mundo y los británicos tenían que enfrentar ese desafío a su autoridad. Podían o no haberlo conseguido mediante el ejercicio de la pura brutalidad, pero escogieron no confiar sólo en la fuerza. Desde esta perspectiva, las emergencias no fueron puros instrumentos de fuerza usados para preservar el poder imperial manifiesto; más bien, se reconocía que “la fuerza no conservaría los intereses de Gran Bretaña, pero podría usarse para influenciar el resultado de esos cambios en interés de los británicos” (Furedi 1994, 144). El aspecto más importante era presentar el uso de la fuerza contra el nacionalismo durante las emergencias como algo que sólo tenía que ver con “la ley y el orden” y muy poco con el imperialismo. Como lo expresaba en julio de 1952 un documento importante de política colonial de la Oficina Colonial Británica, “The Problem of Nationalism in the Colonies” (El problema del nacionalismo en las colonias): Mientras tengamos la fuerza necesaria, se puede discutir sensatamente sobre en qué circunstancias deberíamos usarla, pero es una condición indispensable que ese uso no debería ser para el mantenimiento de ningún beneficio que pueda presentarse razonablemente como imperialista14.

La práctica de los Estados del Tercer Mundo en el período poscolonial revela claramente el legado de estas dos preocupaciones coloniales. Por un lado, la alienación de las masas del liderazgo que surge tras la independencia, el debilitamiento de la autoridad moral del Estado y la necesidad de reforzar el control de la gente –alegando intereses de seguridad nacional y 13

Naturalmente, esta no es la forma en la cual la historiografía imperial e incluso la popular interpreta los acontecimientos. Según esa historiografía, la descolonización no era el resultado de la presión política generada por los movimientos nacionalistas, sino más bien de la buena voluntad de los británicos. No discutiré esto aquí. Para una discusión ampliada y crítica, así como para una refutación, véase Furedi (1994, especialmente capítulo 2).

14

Escrito por Harold Ingrams, citado en Furedi (1994, 143) (en cursiva en el original). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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del desarrollo– han interactuado, manteniendo una sospecha profunda de las masas. Por otro lado, los regímenes del Tercer Mundo han mostrado claramente su aprecio por el uso de las medidas de emergencia como herramientas políticas para administrar y controlar la resistencia y no las usan simplemente para aplastar el disenso. Por ejemplo, en países como Sri Lanka, las medidas de emergencia han estado continuamente en efecto durante años, permitiendo al gobierno salirse con la suya frente a desafíos políticos internos como el movimiento JVP (Janata Vimukti Peramuna), aparte de los LTTE (Liberation Tigers of Tamil Eelam). Al menos en ese sentido, poco ha cambiado desde el tiempo de las colonias. Por lo tanto, la reivindicación del discurso de los derechos humanos, de ser un “nuevo discurso”, el único lenguaje de la resistencia, tiene que ser recibido con precaución con todo su bagaje histórico e ideológico. Se debe añadir algo más acerca del efecto jurídico y político de usar el término “emergencia” como opuesto a “guerra civil” o “movimiento de liberación”. Políticamente, el efecto de usar el término “emergencia” es caracterizar la situación como de “ley y orden”, en lugar de como un desafío político al régimen afectado. En la práctica, es una herramienta de relaciones públicas (Furedi 1994, 1). Legalmente, el efecto es crear un vacío, en el que ni las reglas relativas a la conducta de guerra (ius in bello) ni los derechos humanos son aplicables15. Ello se debe a que aunque se supone que los derechos humanos aplican sólo durante tiempos de paz, y las normas de derecho humanitario sólo durante tiempos de guerras civiles o internacionales, las emergencias son sui géneris: muy pocas normas jurídicas internacionales se aplican durante esos periodos, si es que hay alguna que lo haga. Así, aunque existen al menos algunas protecciones legales durante las guerras civiles, como aquellas mencionadas en el artículo 3 (común) de las Convenciones de Ginebra de 1949, las emergencias proporcionan esencialmente carta blanca a los gobiernos para violar los derechos de sus ciudadanos. La denominación “movimiento de liberación nacional” se ha reservado también sólo para los contextos coloniales. Evitar esa apelación era crucial dentro de la estrategia imperial para derrotar las reivindicaciones legítimas a favor de la independencia. De hecho, eso era lo único que los británicos pretendían cuando comenzaron a anunciar emergencias en sus colonias, comenzando por Malasia en 1948. Su propósito era usar la fuerza para derrotar y (más tarde) dirigir los movimientos de masas anticoloniales, al mismo tiempo que mantenían su utilización de la violencia fuera del escrutinio jurídico internacional. Durante los años cincuenta y a principios de los sesenta, período durante el cual se desmanteló formalmente el Imperio, se aplicaron pocas normas 15

Para una discusión, véase Naciones Unidas (1997b, párrafos 7-8). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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jurídicas internacionales en las colonias para proteger los derechos de los “nativos”. El Capítulo XI de la Carta de la ONU se aplicaba sólo a los territorios en fideicomiso, no a las colonias. La doctrina de los derechos humanos no se aplicaba a las áreas coloniales y ni siquiera a los territorios del Mandato (Rappard 1946, 119). Como reconoció William Rappard, el sistema de Mandato, “debe recordarse, no se estableció principalmente para la protección de los derechos humanos, sino para la conciliación de reivindicaciones políticas contrapuestas”. La cuestión de la aplicación de los derechos humanos se había convertido en un tema controvertido entre soviéticos y británicos durante la redacción del borrador de la DUDH16, y gracias al apoyo recibido por la India y otros delegados de los países en vías de desarrollo, la DUDH se hizo aplicable a los Estados miembros y a los “pueblos de los territorios bajo su jurisdicción”, un eufemismo para referirse a las colonias17. Por lo tanto, el corpus de derechos humanos permaneció en gran medida débil, incapaz o falto de voluntad para tratar el colonialismo como un problema de derechos humanos, hasta la entrada de los Estados del Tercer Mundo en la Comisión de la ONU para los Derechos Humanos a partir de 196718. En la práctica, describir una situación como de emergencia la sacaba del ámbito del derecho, incluso en el contexto internacional. Entendidos de esa forma, los estados de emergencia proporcionaron a Gran Bretaña la transición necesaria para “normalizar” el gobierno y llevar a cabo reformas económicas y políticas sin que el derecho la molestara. Como sir Arthur Young, uno de los policías coloniales de mayor rango en Gran Bretaña con experiencia directa contrainsurgente en Palestina, la Costa de Oro, Malasia y Kenia, declaró en relación con la rebelión Mau Mau, “la mayoría de las autoridades en Kenia aceptan ahora mi punto de vista de que lo mejor que puede esperar la policía y el ejército es que la situación no vaya peor y que se mantengan las emergencias hasta que tengan lugar la reformas políticas y para el desarrollo” (Furedi 1994, 144, cursiva mía). El punto no es sólo que el concepto de emergencia sea ilegítimo porque esté “viciado” por el colonialismo desde sus orígenes, sino que la manera en la cual el Reino Unido lo puso en práctica para combatir el anticolonialismo ha demostrado ser particularmente persistente en los regímenes poscoloniales en el Tercer Mundo, aunque es aún más pernicioso porque ni siquiera nos damos cuenta ya. Las políticas coloniales que se inventaron 16

Para una narración fascinante, véase Morsink (1999, capítulo 3).

17

Véase DUDH, preámbulo. En la etapa de redacción, el Grupo de Trabajo también reemplazó la palabra “ciudadano” por la palabra “cualquiera” en el artículo 21 de la DUDH para incluir a los pueblos que vivían en las colonias. Véase Morsink (1999, 98).

18

No discuto aquí esta compleja historia. Para una descripción de las varias etapas en la transformación de la Comisión de la ONU, véanse Alston (1992), Alston y Crawford (2000). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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como respuestas concretas frente a la resistencia de masas se han convertido así en una parte “natural” del acervo jurídico internacional. De hecho, esta cultura de la emergencia está tan “naturalizada”, tan profundamente enraizada entre las élites gobernantes, que es difícil que la veamos cuestionada en un futuro próximo. Deberíamos preguntarnos si el conjunto de reglas existentes de derechos humanos, al incorporar el concepto de emergencia, es fatalmente imperfecto porque perpetúa el mismo temor, desprecio e ignorancia de las masas; el mismo vacío legal que permite a los gobiernos tomar medidas extremas sin ser sancionados; que usa los mismos códigos binarios (política frente a derecho, nacional frente a internacional) que le permiten ignorar legítimamente los “otros” retos políticos.

La prohibición de la tortura y la “normalización” del dolor El segundo ejemplo de concepto jurídico que reproduce estructuras coloniales de poder y cultura es la prohibición de la tortura en el derecho internacional, principalmente de conformidad con el artículo 5 de la DUDH y con la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (que reproduce y amplía la definición de la DUDH). Me apoyaré en la discusión reciente sobre la tortura de Talal Asad (1997, 111-33) y en el concepto de Upendra Baxi (1998) de “sufrimiento humano”19 para elaborar este tema. La prohibición de la tortura es uno de los elementos centrales del marco de derechos humanos, un derecho no derogable, incluso ius cogens20. Es también una de esas reglas cuyo contenido normativo se ve como más allá de cualquier desacuerdo subjetivo: ¿quién podría negar que la tortura está moralmente mal y que es culturalmente indefendible? En este sentido, es uno de los derechos humanos más “universales”. Sin embargo, una mirada más cercana al significado real que se atribuye a la “tortura” en el discurso de los derechos humanos hace de alguna forma cuestionable que su definición sea universal y esté más allá de desacuerdos subjetivos, haciendo surgir la posibilidad de que retenga en su interior un núcleo de significado culturalmente determinado que derive su sustancia de la misión colonial de civilizar a los nativos. Además, también revela varias exclusiones que hacen el significado de “tortura” bastante reductor y carente de significado. En primer lugar, la historia de la definición de la tortura muestra que el concepto se basa en una esquizofrenia colonial entre la necesidad dual 19

Véase también Baxi (1988).

20

Véase el artículo 4 de la ICCPR, que menciona la prohibición contra la tortura, según el artículo 7, como uno de los derechos no derogables. Véase también el artículo 3 de la Convención de Ginebra que menciona la tortura como uno de los actos que se prohíben “en todo tiempo y lugar”. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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de permitir “el sufrimiento necesario” y prohibir “el sufrimiento innecesario”21. Desde este punto de vista, las autoridades coloniales se colocaron fuera del universo moral del sufrimiento para poder trazar los límites entre el sufrimiento “necesario” y el “innecesario”. Ambos tipos de sufrimiento constan de un aspecto “privado” y de un aspecto “público”. El “sufrimiento necesario” fue entendido de forma que incluyera no sólo los actos de individuos privados contra ellos mismos o entre sí, sino también la violencia infligida contra los nativos en nombre del desarrollo y la modernidad, por ejemplo, mediante la leva forzosa de los nativos para la guerra o los proyectos de desarrollo masivo o la destrucción de las formas de vida (pública) local. “El sufrimiento innecesario” incluía prácticas comunitarias locales, especialmente en el campo de la religión, en las que los individuos a menudo se ocasionaban heridas físicas o mentales a sí mismos (privado), al igual que los excesos reconocidos del aparato coercitivo del Estado moderno (público). Aunque el aparato colonial le dio una prominencia inadecuada al aspecto privado del “sufrimiento innecesario”, prohibiéndolo, mantuvo el silencio acerca de la violencia que infligía el “sufrimiento necesario”. Prohibir el “sufrimiento innecesario” tuvo un efecto doble: por un lado, estigmatizó las prácticas culturales locales como “tortura” y, por otro, reforzó la centralidad del Estado moderno, contrastándolo con las “malas” prácticas locales. Esta estigmatización de las prácticas locales no ocurrió automáticamente, sino a través de una complicada maniobra. Los regímenes coloniales primero reconocieron la aplicación del derecho usual local para juzgar esas prácticas locales, sujeto a algunas restricciones basadas en una prueba de no repugnancia a las ideas de “justicia o moralidad”22. Posteriormente, procedieron a prohibir esas prácticas con el argumento de que el derecho usual sí las prohibía o que en cualquier caso ofendían la “justicia o moralidad”. Esta técnica fue perfeccionada especialmente por los británicos en la India (en leyes que condenaban el Sati, la prohibición para la viuda de contraer matrimonio nuevamente) y otras colonias. Existen paralelos sorprendentes en el discurso de los derechos humanos con esta técnica. Por ejemplo, el artículo 63 (3) de la Convención Europea de Derechos Humanos proporciona un fundamento para la derogación de las normas de derechos humanos sobre la base de la cultura, al establecer que “(l)as disposiciones de esta Convención se aplicarán en (los territorios coloniales) con la debida consideración, sin embargo, de las particularidades locales”. Al interpretar esto, el Tribunal Europeo de Dere21

He tomado la distinción de Baxi (1998, 132).

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Talal Asad (1997, 18) cita a James Read: “… difícilmente a las normas consuetudinarias podría repugnar el sentido tradicional de justicia o moralidad de una comunidad que todavía las acepta, y por lo tanto es claro que la justicia o la moralidad del poder colonial proveería el estándar con el cual se medirían”. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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chos Humanos ha sostenido en el caso Tyler que el castigo corporal viola la Convención a pesar de su aceptación local en la Isla de Man (Tyrer v. United Kingdom, ECHR, Series A, n. 26, 1978). Uno puede ver fácilmente aquí las técnicas coloniales en funcionamiento23. Segundo, el significado actual de tortura tiene un serio prejuicio estatista que deja claro que ciertos tipos de violencia cometidos por el Estado son más fácilmente tolerados por el discurso de los derechos humanos, incluso si se amplía el significado de “tortura” para incluir el dolor psíquico y otro tipo de lesiones. Se sabe bien hoy en día, después de las críticas feministas, que la definición de tortura se construye sobre la división público-privado en la medida en que sólo reconoce como tortura los actos de los funcionarios públicos en su capacidad oficial y no aquellos cometidos por individuos privados entre sí, como la violencia doméstica24. Este prejuicio estatista en la definición de tortura hace que la definición del “qué” sea menos importante que “quien” está siendo torturado, con qué fin y quién está a cargo del Estado. Todo ello es importante, puesto que muchos actos de violencia que podrían ser calificados como “tortura”, como la repetida privación de agua y comida a poblaciones vulnerables, que causan malnutrición, enfermedad y a veces la muerte, se salen del ámbito normativo simplemente porque son “privados” (es decir, no existe en “derecho”) o porque son “sufrimiento necesario”. De hecho, al menos desde que la “tortura” entró al vocabulario político occidental hace más de dos siglos, se ha reconocido que prohibir la “tortura” no prohibiría todo el sufrimiento ni impediría al Estado aplicar la fuerza necesaria para desempeñar funciones “legítimas”, tanto en relación con el cumplimiento forzoso de la ley como con el desplazamiento forzado de poblaciones para fines del desarrollo. Como lo declara un informe del Departamento de Estado de los Estados Unidos sobre los derechos humanos, refiriéndose a la conocida política de Israel de usar la fuerza contra los detenidos palestinos: “la tortura está prohibida por el derecho israelí... en 1987 la Comisión Judicial Landau específicamente condenó ‘la tortura’, pero permitió que se usara ‘presión psicológica y física moderada’ para conseguir la confesión y obtener información”25. Esta distinción, entre causar lesiones serias y “presión sicológica y física moderada” persiste en la imaginación de los internacionalistas y de los activistas. 23

Para una discusión acerca de ello, véase Rajagopal (1998).

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Véase MacKinnon (1993, 21). Para un argumento en sentido contrario, de que lo “privado” puede proporcionar a las mujeres refugio y protección, véase Engle (1993, 143). Véase también Abu-Odeh (1992).

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Departamento de Estado de EE.UU, Informes por País de las Prácticas de Derechos Humanos en 1993, en p. 1204, citado en Asad (1997, 120-121). La conocida práctica de “agitar al detenido”, practicada por las fuerzas de seguridad israelíes durante los interrogatorios, ha sido recientemente declarada inconstitucional por el Tribunal Supremo israelita. Véase “Israel Court Bans Most Use of Force in Interrogations”, New York Times, 7 de septiembre de 1999, sección A, página 1, columna 6. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Dada la ubicuidad del recurso a la violencia extralegal por los agentes del Estado en muchos países del Tercer Mundo, para obtener confesiones, para mantener la disciplina en las prisiones o simplemente por sadismo, esa diferenciación es una receta para el desastre. Este prejuicio estatista al definir la tortura revela claramente que la violencia del desarrollo contra el pobre, la violencia contra las mujeres y otros grupos invisibles no cuenta como tortura, haciendo así su significado demasiado reductivo. Tercero, el lenguaje del artículo 5 de la DUDH y del artículo 7 del PIDCP reproducen esencialmente el lenguaje de la Constitución de los Estados Unidos (Constitución de los EE.UU., Enmienda VIII). A pesar de que ello no excluye por sí la cualidad “universal” de la norma en cuestión, suscita preguntas acerca del tipo de herramientas interpretativas que se usan para construir el concepto de “tortura”, de quién está haciendo esa interpretación y de si las nociones subjetivas y los prejuicios culturales se han incorporado al discurso de los derechos humanos a través de esos actos de interpretación. Dado el predominio del trabajo académico de inspiración estadounidense en el establecimiento de los límites del discurso de los derechos humanos, la posibilidad de que la tortura pueda interpretarse siguiendo la cultura estadounidense no puede descartarse. El propósito de definir “tortura” no es incluir todo dolor y sufrimiento concebible. Hay muchos tipos de dolor (para el placer sexual, los deportes, la religión, etc.) que no se piensan como “tortura”. Sin embargo, al definir tortura se debe tener cuidado con no excluir fuentes significativas de dolor y sufrimiento, puesto que la “tortura” no sería entonces más que un concepto fragmentado y parcial con un limitado atractivo. Para la gente común y para varios grupos excluidos del Tercer Mundo que son víctimas de la violencia cometida por el Estado en nombre de la modernización y el desarrollo, no es un consuelo decirles que su sufrimiento y su dolor no pueden constituir una violación de un “derecho no derogable”. Mi propósito aquí ha sido mostrar, a través de estos ejemplos, que hay algunos problemas básicos en constituir el discurso de los derechos humanos como el único discurso de resistencia en el Tercer Mundo, porque permanece atrapado en las formaciones discursivas del colonialismo que lo hacen ciego frente muchos tipos de violencia. Por eso, en este sentido al menos, no hay una “ruptura” del antiguo derecho internacional de los Estados con el nuevo derecho internacional de los individuos.

Las consecuencias políticas de la invisibilidad ¿Cuáles son las consecuencias de la invisibilidad de muchos tipos de violencia? Además de la consecuencia práctica obvia de que las formas que no se reconocen como violencia son efectivamente “autorizadas” y pueden continuar existiendo, en cuanto a la producción del discurso de los derechos Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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humanos hay serias consecuencias políticas. Desde el inicio debe ser reconocido un factor fundamental detrás de todo esto: el papel principal concedido al Estado en la realización de los derechos humanos al interior de sus territorios. Un ejemplo sería la Declaración de Viena de 1993 sobre derechos humanos en la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos, que establece que la promoción y protección de los derechos humanos es “responsabilidad primordial de los gobiernos”. O la Carta Internacional de Derechos que establece en su artículo 2 (PIDCP) que “Cada Estado parte se compromete a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones del presente Pacto, las medidas oportunas para dictar las disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el presente Pacto…”. En la teoría de los derechos humanos es axiomático que el Estado es el primer obligado frente a los ciudadanos, que son los poseedores de los derechos. Ese axioma sufre dos serios defectos. Primero, esa noción se construye en torno a las posibilidades morales del Estado26. Dada la sangrienta historia de casi todos los Estados en el campo del tratamiento de sus propios ciudadanos, esa noción es ingenua, cuando no una esperanza peligrosa. A pesar del argumento plausible de que la noción anterior se basa en el respeto de la autonomía e independencia, no hay ninguna razón por la cual tenga que trazarse la línea en torno a la idea de Estado; podría, por ejemplo, haberse trazado en torno a la idea de comunidades locales, sean nacionales, étnicas u organizadas alrededor de problemas concretos. El segundo defecto de la noción de la centralidad del Estado es la asociación inmediata que esta idea tiene con la doctrina de la soberanía. Dados los orígenes coloniales de la doctrina de la soberanía, esa centralidad es en sí problemática, especialmente para las sociedades poscoloniales (Anghie 1996). También tiene el efecto de reducir el activismo internacional de los derechos humanos a acciones reactivas, negativas y simbólicas como la presentación de notas de protesta, en lugar de establecer vínculos significativos y genuinos entre actores que comparten una misma idea en varios países. Como resultado, el papel predominante que se le da al Estado es una debilidad crítica de la historiografía reciente de los derechos humanos, al contemplarlo no sólo como la fuente del marco normativo, sino también como el ejecutante de ese marco. Ello ha permitido ignorar la existencia en las sociedades de movimientos de protesta o resistencia que se podrían haber constituido ellos mismos como la fuente del marco normativo. Y esto es así a pesar de la postura nominalmente antisoberanía: el discurso de los derechos humanos tal y como existe hoy en día se encuentra centrado en el Estado. 26

En la próxima sección discutiré y criticaré este punto. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Esta historiografía estatista y elitista ignora la existencia de movimientos y actividades de derechos humanos en varios países, tanto en la forma de movimientos sociales en el siglo XIX y a principios del XX, o los distintos movimientos de independencia en las sociedades coloniales desde el siglo XIX. De hecho, no hay ningún libro de derechos humanos que discuta estos movimientos, ni siquiera el movimiento antiapartheid en Sudáfrica o los movimientos a favor de los derechos civiles en los Estados Unidos. Por ejemplo, manuales importantes de derecho de los derechos humanos (Lilhich y Hannum 1995)27 no proporcionan lecturas sobre los movimientos sociales más sobresalientes ni acerca del papel del derecho y de los tribunales en estos movimientos, sino que, en lugar de eso, se centran únicamente en las declaraciones de la ONU y de los órganos intergubernamentales. Igual que el discurso de los derechos humanos ignora el papel jugado por los movimientos anticoloniales, los internacionalistas en su gran mayoría rara vez discuten el colonialismo y sus abusos manifiestos. Se debe observar que aunque algunos países se han disculpado por el Holocausto y se han pagado reparaciones por los abusos del pasado a las comunidades judías y a las mujeres coreanas esclavas “de confort”, ningún país se ha disculpado por la esclavitud, el colonialismo o el racismo, ni ha mencionado que deban pagarse reparaciones. El presidente de la Asamblea General ha llamado la atención sobre ello recientemente28. Naturalmente, los países europeos se disculparon formalmente por el tráfico de esclavos en la cumbre antirracista de Durban en septiembre de 2001, aunque el diálogo acerca de reparaciones por la esclavitud ha culminado hasta la fecha en un conjunto de demandas judiciales contra las empresas estadounidenses y ha adquirido nuevas dimensiones, incluyendo la deuda del Tercer Mundo y la globalización29. Otra consecuencia de la historiografía elitista en relación con la producción de significado es un cierto tipo ideal de racismo acerca de qué constituye una “voz” válida en derechos humanos. En esencia, ello significa que una “voz” válida en derechos humanos, una que pueda comentar con autoridad y criticar los problemas de los derechos humanos, se asume implícitamente que debe ser “occidental” y “blanca”. Las “voces” del Tercer

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Incluso un libro progresista como el de Steiner y Alston (1996) representa principalmente el discurso de derechos humanos como algo institucional, sin casi ninguna mención de la resistencia colonial como praxis de los derechos humanos.

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Slavery: UN leader Wants Apology to Africa, UN Wire, UN Foundation, 16 de septiembre de 1999. El Secretario mantenía la idea de que los descendientes de los comerciantes de esclavos y los colonialistas debían disculparse ante las naciones africanas y que los tesoros y objetos africanos que fueron saqueados debían ser devueltos. Véase también BBC On-line, 15 de septiembre de 1999.

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Véase Naciones Unidas (2001a). Sobre los pleitos contra las corporaciones mercantiles estadounidenses por tráfico de esclavos, véase “Companies are Sued for Slave Reparations”, New York Times, marzo 27, 2002. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Mundo, desde esta perspectiva, no tienen autoridad para hablar. En mi propia experiencia personal como activista de los derechos humanos he tenido que enfrentar esta realidad frecuentemente. Una versión común de esta “determinación de quién tiene voz” se encuentra en cómo los medios de comunicación asignan a “observadores occidentales” las historias que se ocupan de los problemas de derechos humanos en el Tercer Mundo. Estos informes de los medios de comunicación citan activistas locales o no occidentales de los derechos humanos sólo si no pueden encontrar una “voz” occidental. Incluso cuando citan a un no occidental, sus voces están milagrosamente transformadas en voces “occidentales”. Yo he sido, por ejemplo, citado como “observador occidental”. Haber “vivido en Occidente” (en mi caso por menos de dos años por aquel entonces) me dio una posición moral para ser un activista de derechos humanos, según el antiguo director de la UNCOHCHR30. Otras manifestaciones de este racismo incluyen ignorar en las reuniones la presencia o los comentarios hechos por individuos no occidentales o de la localidad, un fenómeno similar a las prácticas sexistas de ignorar en las reuniones las voces de las mujeres. Estos fenómenos, aunque son principalmente visibles a un nivel individual, tienen serias consecuencias en quiénes pueden hablar sobre derechos humanos y consecuentemente acerca de qué es lo que se habla sobre ellos. El descrédito sistemático de la contribuciones no occidentales a los derechos humanos es una de las principales razones de este último fenómeno. Admitido esto, el fetichismo actual de los derechos humanos y su establecimiento como único discurso de resistencia en el Tercer Mundo aparece como algo altamente problemático al menos (y hasta) que el proceso de producción del discurso de los derechos humanos supere estos problemas.

LOS DERECHOS HUMANOS Y LA ESTATIZACIÓN: IMAGINANDO LAS POSIBILIDADES MORALES DEL ESTADO El segundo tema que se debe estudiar es la actuación del Estado en la realización de los derechos humanos para determinar los beneficios y los riesgos de establecer el discurso de derechos humanos como único discurso de resistencia en el Tercer Mundo. Tal vez no haya otro tema que sea más discutido y menos comprendido que el de la actuación del Estado en el discurso de los derechos humanos. Una red densa de mitos y medias verdades continúa complicando el debate en esta área, debido parcialmente a la falta de acuerdo entre los estudiosos de los derechos humanos acerca de qué constituye un derecho humano (por ejemplo, ¿son los derechos econó30

Saco estos ejemplos de mi experiencia profesional con la ONU en Camboya entre 1992 y 1997. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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micos y sociales realmente derechos?), por un lado, y en parte a causa del desacuerdo entre los economistas y los creadores de políticas públicas sobre el papel del Estado en la economía (¿debe el Estado ser un Estado minimalista “favorable al mercado” o un Estado de bienestar expansionista?), por otro. Aunque estas discusiones son importantes, sufren de una esquizofrenia y ambivalencia común: de un lado, una profunda sospecha de la soberanía y del Estado (fusionándolos en el camino) y, del otro, una confianza total en las posibilidades morales del Estado. Es decir, a pesar de que el discurso de los derechos humanos celebra el retroceso del Estado, la realización de los derechos humanos se defiende por encima de la expansión de la identidad del Estado. En ningún lado es esto más evidente que en el debate sobre cuál conjunto de derechos, si los políticos y civiles o los económicos, sociales y culturales, debe tener preferencia. Antes de configurar los límites de ese debate, se debe aclarar un mito en relación con el papel del Estado en el discurso de los derechos humanos. El mayor de esos mitos es que los derechos humanos son un discurso antiestatal. Según la versión minimalista, como la ofrecida por Robert Nozick y Friedrich Hayek y otros, puesto que el Estado debe abstenerse de interferir con los derechos políticos de los individuos como la propiedad, un mayor número de derechos significa necesariamente menos Estado. Aunque esta visión de los derechos humanos es común en la imaginación popular y en los análisis políticos, la mayoría de los académicos de derechos humanos no la apoyan. Louis Henkin, Jack Donnelly y Philip Alston, por ejemplo, reconocen expresamente que un Estado de bienestar que proporcione beneficios laborales es tan importante como uno que garantice la libertad de reunión. Estos académicos consideran expresa o implícitamente que el discurso de los derechos humanos está basado en una teoría de la justicia, como por ejemplo la de John Rawls, que obliga al Estado a proteger los derechos humanos de todos sus ciudadanos, incluyendo sus derechos económicos y sociales. Por ejemplo, Henkin (1990, 6-7) declara: [I]nevitablemente, los derechos humanos internacionales se refieren también a los propósitos por los cuales se crean los gobiernos, pero sin duda no suponen únicamente un compromiso de los gobiernos con ciertos propósitos ilimitados. Los derechos humanos internacionales, nacidos después de que se establecieran y extendieran varias formas del socialismo, y tras el compromiso casi universal con la economía del bienestar y el Estado de bienestar, implican más bien un concepto del gobierno diseñado para todo propósito y todo tiempo. Los derechos que se consideran fundamentales incluyen no sólo las limitaciones que impiden que el gobierno invada los derechos políticos y civiles, sino también las obligaciones positivas del gobierno de promocionar el bienestar económico y social, presumiendo así un gobierno activista, interventor, planificador, comprometido con los

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programas económicos y sociales de la sociedad que puedan traducirse en derechos económicos y sociales para el individuo.

De manera similar, Jack Donnelly (1989, 34), después de analizar la división de los derechos humanos en dos conjuntos de derechos, declara que “los argumentos morales categóricos en contra de los derechos económicos y sociales simplemente no soportan ningún escrutinio. Y con el rechazo a tales argumentos, la dicotomía convencional también se derrumba, porque no tengo noticia de ningún otro argumento positivo para defenderla”. Así, debe abandonarse el frecuente error de comprensión según el cual el discurso predominante de los derechos humanos se opone en principio, de alguna manera, a la aceptación de los derechos económicos, sociales y culturales. No es que esos derechos sean “respetados” por igual en la práctica o que no se tenga que hacer más para protegerlos. Pero debe reconocerse que en la esfera discursiva no es exacto acusar, como algunos críticos continúan haciendo, al discurso mayoritario de ignorar un conjunto de derechos o de tratarlos como inferiores (Kausikan 1993, Sunstein 1997). Contra esa idea, la divisa del discurso predominante sobre los derechos humanos es la “interdependencia e indivisibilidad” de los derechos y se ha evolucionado hacia esa posición al menos desde los años setenta31. La creencia de que más derechos significa menos Estado confunde y amalgama el concepto de Estado con el concepto de soberanía. Independientemente de que sea una exageración decir, como hace Henkin, que “el cambio de los valores estatales a los valores humanos, de un sistema de Estado liberal a un sistema de bienestar es innegable, irresistible e irreversible”, debe concederse cuando menos que hace medio siglo lo que la mayoría de los Estados hicieran con sus ciudadanos era un asunto exclusivamente de ellos. En este sentido, la habilidad de acotar los “asuntos internos” de los Estados y de excluirlos del escrutinio externo, un aspecto central de la soberanía, se ha erosionado. No es cierto, sin embargo, que también se hayan erosionado el Estado y los mecanismos que permiten el ejercicio de la soberanía internamente. Al contrario, el último medio siglo ha sido testigo de una cierta “estatización” del mundo, es decir, de la proliferación de funcionarios del Estado, de una burocracia (lo que Hanna Arendt llama “el gobierno de nadie”) dirigida a crear y por tanto constreñir los derechos. El desarrollo del discurso de los derechos humanos ha sido central para esta “estatización” de nuestras vidas sociales. Un Estado fuerte y vigoroso no sólo se ve como un prerrequisito para la protección de los derechos civiles y políticos, como puede ser el derecho a un juicio justo, sino que también se ve como algo esencial para 31

Véase Res. AGNU 32/130 y posteriormente la larga lista de resoluciones de la AGNU, comenzando con la 41 de la AG como un tema separado de la agenda. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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proteger los derechos económicos y sociales, como el derecho a no tener que padecer el hambre. La importancia de la “acción pública” para proteger los derechos humanos32 es, desde esta perspectiva, traducida en una fórmula para la expansión de los Estados y la clase dominante. Lo que es más importante aún, los últimos cincuenta años han sido testigos de la aparición de una burocracia internacional enorme que tiene un poder significativo sobre la vida de la ciudadanía global, sin llevar aparejada ningún tipo de responsabilidad pública democrática. Esta confusión entre los conceptos de Estado y soberanía puede disolverse si se entiende la soberanía en el sentido foucaultiano como gubernamentalidad, es decir, como la capacidad para gobernar33. El discurso de los derechos humanos se apoya bastante en esa comprensión de la soberanía y en su corolario, un Estado expansionista. Entendida de esa forma, se hace más claro por qué los Estados del Tercer Mundo no han presentado generalmente objeciones al discurso de los derechos humanos en un nivel conceptual (aunque sí las presenten a un nivel ideológico), excepto en el contexto del Este del Asia, después de que el éxito de sus economías les hiciera creer que era posible una “tercera vía”34. En otras palabras, en contra de la sabiduría popular, los Estados del Tercer Mundo no eran opositores obstinados de los derechos humanos desde el principio, ni fueron arrastrados a la fuerza por los Estados occidentales para que adoptaran los derechos humanos mientras protestaban enérgicamente, como se cree comúnmente. Más bien, durante gran parte de la historia tras la Segunda Guerra Mundial, los Estados del Tercer Mundo han adoptado los derechos humanos como el único discurso de resistencia posible en sus países, como se puede ver a través de su posición en la esfera internacional. Ello se debió principalmente al hecho de que el discurso de los derechos humanos permite la expansión del Estado y de la competencia del gobierno. Por ejemplo, si tomamos la división muy discutida entre derechos civiles y políticos, de un lado, y derechos económicos, sociales y culturales, del otro, se puede entrever que, durante gran parte del período de posguerra, los Estados occidentales y del Tercer Mundo han estado de acuerdo en la lógica esencial que existe tras la división entre estos conjuntos de derechos, al igual que acerca de la idea del Estado que se encuentra detrás de esa división. En ese sentido, las diferencias entre los Estados no se debían a ninguna división cultural fundamentada, por ejemplo, en la mayor com32

Sobre la acción pública, véase Dreze y Sen (1989).

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Como Foucault (1991, 94) nos dice, distinguiendo entre soberanía y gobierno: “Gobernar, por lo tanto, significa gobernar cosas”.

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En las siguientes secciones desarrollaré este tema de la relación entre el relativismo cultural y el milagro asiático. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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patibilidad entre los valores asiáticos comunitarios con los derechos económicos y sociales basados en la idea de obligación. Como observa Farroukh Jhabvala (1987, 296), ninguna delegación ante la ONU despreciaba la importancia de los derechos económicos, sociales y culturales en la etapa de redacción del borrador del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y muchos países occidentales como el Reino Unido, Francia y Canadá declararon efectivamente ambos conjuntos de derechos igualmente importantes. No era en absoluto sorprendente, puesto que la visión de Estado de bienestar que se encuentra implícita en la teoría de los derechos humanos era atractiva para todos los Estados, especialmente para los recientemente independientes que vieron la construcción nacional en términos de fortalecimiento del Estado. Sin embargo, todas esas delegaciones favorecieron los dos Pactos porque se pensaba que la puesta en práctica de aquellos derechos sociales y económicos requería una acción positiva del Estado, mientras que se pensaba que la puesta en práctica de los derechos civiles y políticos únicamente exigía medidas administrativas y legislativas que podían ser aprobadas rápidamente. No obstante, como nos han mostrado convincentemente Jhabvala y Henry Shue, la protección de ambos conjuntos de derechos requiere una acción pública vigorosa de los órganos del Estado (Jhabvala 1987, 296. Véase también Shue 1996). En este sentido, la garantía del derecho a un juicio justo puede exigir tanta intervención estatal y puede ser tan costosa como la eliminación del hambre. Por otro lado, garantizar un derecho “positivo” como la eliminación del hambre puede a veces entrañar solamente una obligación “negativa” del Estado, por ejemplo, no obligando a los granjeros a que sustituyan las cosechas de subsistencia por cosechas fácilmente negociables. Como sugeriré más tarde, esta división en dos conjuntos de derechos era inevitable, dado el hecho de que la ideología de los derechos humanos se basaba en una participación completa del homo oeconomicus que tenía que acomodarse tanto a los sistemas económicos capitalistas como a los comunistas. La única base común para el acuerdo entre los Estados occidentales y del Tercer Mundo era por consiguiente la estatización. Un resultado concreto de ello es que el cumplimiento de los derechos sociales y económicos, al igual que el de los derechos políticos y civiles, crea, en primer lugar, el aparato de la modernidad, es decir, la burocracia, que raciona la libertad y la distribuye como si fuera una concesión gratuita que se le hace al “pobre” y al “iletrado”. Así, la puesta en práctica del derecho a la salud se centró en el incremento del número de personal médico, y no en procesos de curación reales, por ejemplo, mediante el fortalecimiento de los sistemas tradicionales. En este sentido, el discurso de los derechos humanos se convierte simplemente en un punto de inserción para nuevos Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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programas e intervenciones del Estado que amplían el poder de la gubernamentalidad, en una perspectiva foucaultiana. Como Dutkiewicz y Shenon expresan en el contexto africano con respecto a la estatización en África: ...como la corrupción, la ineficiencia en el establecimiento y la administración de las empresas del Estado, resistir presiones financieras, las políticas de importación y de la tasa de cambio y los proyectos para el desarrollo, en lugar de impedir la reproducción social de este grupo gobernante, fue un prerrequisito absoluto para ella...La culminación, o en un sentido capitalista racional, la operación eficiente de esos paraestados o proyectos para el desarrollo, hubiera hecho inútil la necesidad de producir nuevos planes y proyectos para conseguir los fines que sus predecesores habían fracasado en conseguir. En este sentido, la ineficiencia era “eficiente”: eficiente para la reproducción expandida del grupo gobernante. Uno de los resultados de ello fue la expansión geométrica de una burocracia de bajo nivel corrupta y pobremente capacitada, incapaz de cumplir siquiera con sus pocas obligaciones profesionales, promovida por académicos y otros que vieron en la creación de otra agencia o de un nuevo cargo la solución para tratar con cada problema, y para emplear más personas de su propia clase. (Dutkiewicz y Shenton 1986, 111, énfasis mío)

Ello significa que el discurso predominante de los derechos humanos es incapaz de comprender una reivindicación por la libertad que no se reconozca dentro del aparato de la modernidad. Desde esta perspectiva, las posibilidades morales del Estado funcionan entonces para limitar el rango de derechos humanos que pueden actualmente ser realizados. Esta visión sufre de un exceso de confianza en el Estado como instrumento esencial del cambio social, especialmente en el contexto actual del Tercer Mundo, en el que existe una pérdida general de fe en el Estado como agente moral y político. No es un dilema sencillo. Por un lado, no se puede negar que es esencial algún tipo de acción pública para establecer el respeto por muchos de los derechos humanos básicos, desde la eliminación del hambre a la garantía de la seguridad personal. Por otro lado, destacar la función predominante del Estado en el cumplimiento de los derechos humanos simplemente reproduce las mismas estructuras que han impedido el cumplimiento de esos derechos en primer lugar. El reto ante nosotros es imaginarnos alternativas de futuro en las cuales se puedan proteger los derechos humanos a través de mecanismos y estructuras que no repliquen y aumenten la estatización. En otras palabras, ¿es posible pensar en una acción pública que no dependa completamente de las estructuras del Estado tradicionales para su cumplimiento?

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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LOS DERECHOS HUMANOS Y EL MODELO ECONÓMICO DE LA VIOLENCIA El tercer tema relativo a la constitución del discurso de los derechos humanos como el único discurso de resistencia en el Tercer Mundo es su relación con la violencia. Aquí estoy interesado en investigar si el discurso de los derechos humanos posee una teoría integral de la violencia que proporcione soluciones a las víctimas, justificando su establecimiento como el único discurso de resistencia. Si existen formas de violencia que no son “visibles” para el discurso de los derechos humanos, entonces no es aconsejable confiar en él como único discurso de resistencia. Para comenzar, se debe anotar que el término violencia no se conoce en el derecho internacional o la política, como Louis Henkin (1997) nos ha señalado. Mientras que el derecho internacional tradicional se ocupa principalmente del derecho de la guerra de los conflictos entre Estados, el derecho de la paz tradicionalmente se ocupa del aspecto cooperativo de las relaciones entre ellos. Después del establecimiento de la ONU y de la aparición del discurso de los derechos humanos en el periodo posterior a la Guerra Fría, el derecho internacional ha comenzado a regular otros tipos de violencia, incluyendo la violencia en la “esfera pública” (la violencia del Estado contra sus propios ciudadanos) y recientemente la violencia en la “esfera privada” (como las violaciones masivas, la violencia doméstica, etc.). El ímpetu para este último tipo de regulación proviene de mujeres activistas y académicas, fortalecidas por la aparición de una aproximación feminista al derecho internacional (Henkin 1997, 576). Estas académicas han criticado la división entre público y privado que permite al derecho internacional tradicional tratar ciertas formas de violencia contra las mujeres como privadas y, en consecuencia, más allá del alcance del derecho internacional, por ser asuntos que caen dentro de la jurisdicción doméstica de los Estados35. Aunque los tipos de violencia que se encuentran regulados en el derecho internacional se han multiplicado, el discurso de los derechos humanos, bajo cuya bandera ha ocurrido esa expansión, mantiene una relación altamente ambivalente con el uso de la violencia en general. Primero, aunque se comprende normalmente que el discurso de los derechos humanos es una filosofía pacifista, mediante él es claramente legítimo para el Estado usar la violencia para proteger los derechos de sus ciudadanos. De hecho, el discurso de los derechos humanos impone obligaciones al Estado de usar la violencia con el propósito de asegurar los derechos humanos bási35

Para una crítica feminista de la distinción público-privado, véanse Romany (1993) y Charlesworth (1992). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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cos, como el derecho a la vida, a la libertad personal, a la seguridad física, a la igualdad, a la libertad de religión y a la educación “obligatorias”. Como adecuadamente refleja Upendra Baxi (1991, 163), “el discurso acerca los derechos es en este sentido y en todo lugar el discurso acerca de la violencia justificada”. Se hace imperativo reconocer entonces que en contra de las concepciones comunes erróneas, el discurso de los derechos humanos no se basa en una teoría de la no violencia. Más bien, aprueba ciertas formas de violencia y desaprueba otras. Por ejemplo, se afirma que la deportación en masa de más de un millón y medio de personas por el Khmer Rouge en 1975 es un crimen contra la humanidad, mientras que la deportación y expulsión masiva de 33 millones de refugiados del desarrollo de sus casas como resultado de proyectos para el desarrollo, como las represas, por el gobierno indio se ve simplemente (y si acaso) como “costos sociales” del desarrollo36. Desgraciadamente, es cierto que la violencia cometida en nombre del desarrollo permanece “invisible” al discurso de los derechos humanos. La cuestión entonces es: ¿el discurso de los derechos humanos tiene una teoría que justifique o proporcione la fundamentación para esta aprobación selectiva de algunas formas de violencia? La respuesta es que el discurso de los derechos humanos no tiene realmente una teoría que justifique esta inclusión selectiva de algunas formas de violencia, aunque se ayuda de la división familiar entre dos conjuntos de derechos para justificar el tratar algunos derechos como más importantes. Ello se debe a que la división en dos conjuntos de derechos no se sustenta en sí misma en una teoría que sea interna al discurso de los derechos humanos, sino que refleja, más bien, la concepción dominante de la función del Estado en la economía que se deriva del discurso del desarrollo. Según una de las corrientes de esta concepción, el Estado como motor del desarrollo económico necesita involucrarse en la represión de los derechos políticos y civiles para garantizar los derechos económicos y sociales o, simplemente, el desarrollo. Es la llamada “tesis de la compensación” que justifica la “represión desarrollista”, como la ha denominado Jack Donnelly (1989, 188). La otra corriente de esta concepción permitiría, en lugar de eso, una formulación estrecha del conjunto de derechos políticos y civiles, mientras que ignoraría los factores estructurales, como la desigualdad de ingresos, la desigual distribución de la tierra y la pobreza aguda. Discutiré todo ello en la última sección de este capítulo, pero presentaré aquí una conclusión importante de mi análisis: el discurso de los derechos humanos puede ignorar y condonar ciertas formas de violencia, no porque ello se justifique en la división de los derechos o el principio de la “realización progresiva” 36

La cifra de 33 millones la tomo de Roy (1999). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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del PIDESC37, sino más bien porque se encuentra patológicamente arraigado en dos modelos del papel del Estado en la economía que se reflejan en el discurso de los derechos humanos. Ambos derivan del discurso del desarrollo. Además, aunque el discurso de los derechos humanos parece haberse ampliado para incorporar formas “privadas” de violencia, por ejemplo en la familia, permanece extraño a la violencia “privada” del mercado sobre los individuos y las comunidades. Esta tendencia se ha hecho más pronunciada en una era de globalización y privatización en la que la marcha hacia el mercado se celebra sin reservas. Esto no es nuevo. Después de todo, el uso de procesos criminales y de la violencia para mantener los derechos a la propiedad privada ha sido siempre legítimo en el derecho de los derechos humanos, incluso si la interferencia que desataba esa violencia era ocasionada por privaciones extremas de comida o vivienda (Baxi 1998, 164). Los ejemplos de la ceguera del discurso de los derechos humanos a la violencia del mercado abundan. La tragedia del gas en Bhopal en 1984 en la India nunca fue tratada por la ONU o por las ONG de derechos humanos como un problema de derechos humanos, a pesar de que miles de civiles inocentes perdieron sus vidas y unos cuantos miles más fueron afectados por el escape de gas de la planta de Union Carbide. De hecho, incluso ahora, cuando el caso busca abrirse camino a través de los tribunales estadounidenses, la comunidad de derechos humanos apenas se encuentra movilizada para asegurar que se haga justicia con las víctimas. Segundo, aunque los artículos originales preliminares de la Comisión de Derecho Internacional sobre los crímenes internacionales mencionaban la emisión de residuos tóxicos como crimen internacional, el reciente discurso del derecho penal internacional parece haberlo “pasado por alto” convenientemente. Desde la perspectiva de aquellos afectados por la emisión de residuos tóxicos, que son comunidades en su mayor parte pobres y marginadas del Tercer Mundo o minorías raciales del Primer Mundo, es inconcebible cómo estos crímenes de masas difieren de los otros crímenes de masas que se están incorporando dentro de ese derecho penal internacional. En esencia, la violencia económica, es decir, la violencia causada por mercado, se trata como fuera de los límites del derecho de los derechos humanos, aunque intente afirmarse en sí mismo como el único discurso liberatorio para el Tercer Mundo.

Explicando el modelo económico de la violencia en el derecho internacional: el homo oeconomicus y el principio de la escasez Estos puntos ciegos disciplinarios en el discurso de los derechos humanos internacionales en relación con la violencia del desarrollo y el mercado 37

La “realización progresiva” en el ICESCR es un principio legal nebuloso al que los Estados acuerdan someterse en relación con los derechos mencionados en el Pacto. Debe compararse con los compromisos vinculantes e “inmediatos” realizados por los Estados bajo el ICCPR. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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deben explicarse desde una perspectiva más amplia, en concreto, desde la perspectiva del derecho internacional del cual forman parte. Se debe comenzar por preguntarse: ¿por qué el derecho internacional ignora la violencia del desarrollo y qué nos dice ello acerca de la relación entre violencia y derecho y también entre derecho y resistencia?38. Existen al menos tres razones por las cuales el derecho internacional ha ignorado y aún ignora la violencia del desarrollo. La primera tiene que ver con la propia naturaleza del derecho en la sociedad internacional y su relación con la violencia. El derecho internacional siempre ha estado bajo la sombra de la violencia y, de hecho, bajo el peligro de ser sobrepasado por ella. No es inusual, puesto que, como Hannah Arendt (1970, 4) señala, la propia sustancia de la acción violenta se administra mediante la categoría de medios-fines, donde el fin está siempre en peligro de ser aplastado por los medios que se necesitan para alcanzarlo. Ello es particularmente cierto en relación con el derecho internacional, donde la doctrina de la soberanía –entendida en el sentido de Austin, como un banco de fuerza organizada– ha sido el principio organizativo fundamental. De ahí surge una situación paradójica en la cual, por un lado, el ejercicio de la violencia por el soberano, sea interna o externamente, es un atributo esencial de su propia definición. Por otro lado, cada ejercicio de un acto de violencia socava el fin de establecer una comunidad basada en valores de respeto mutuo y acuerdo. Esto no es más que reformular nuevamente el viejo problema del derecho internacional: cómo establecer un orden en un mundo de Estados soberanos. En un nivel más profundo es también el problema al que se enfrenta el derecho en general: por un lado, el derecho necesita constituirse a sí mismo como la “otra” cara de la violencia para ser legítimo39; por otro, necesita usar la violencia instrumentalmente para preservar el poder. Las contradicciones creadas por esta paradoja se convierten en parte de las crisis continuas del derecho. Apenas necesita ser destacado que en el desarrollo, al igual que en el derecho internacional, se corre siempre el peligro de que los medios aplasten a los fines. Segundo, el énfasis en el orden político y la construcción del Estado en los países del Tercer Mundo durante los cincuenta y los sesenta significaba que cualquier resistencia al Estado en sus actividades en pro del desarrollo fuera vista como antinacional. Ello se sigue inevitablemente de la constitución del desarrollo como la razón de Estado de un conjunto de países recientemente independientes. Como lo expresa Ashis Nandy (1992, 269), cuando tras la descolonización, las élites nativas adquirieron el control sobre los aparatos del Estado, aprendieron rápidamente a bus38 39

En esta sección me baso en Rajagopal (1999a). Ello se debe en parte a que el derecho en sí es producto de enfrentamientos que tienen lugar fuera de él, como ha señalado David Apter (1997, 3). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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car la legitimidad en una versión local de la misión civilizadora y persiguieron establecer una relación entre el Estado y la sociedad similar a la colonial. Encontraron una justificación excelente para ello en las distintas teorías de la modernización que se encontraban en el aire tras la Segunda Guerra Mundial.

Ello constituyó un cambio en el derecho internacional, que pasó de resolver los problemas creados por el nacionalismo malo (modelo de Versailles) con un énfasis en la autodeterminación y en la paz democrática a un modelo que se ocupaba principalmente de las oportunidades creadas por el nacionalismo bueno (el modelo de las instituciones económicas internacionales) con un énfasis en la construcción nacional y el desarrollo. A ese cambió ayudaron, dentro del clima anticolonial de ese periodo, los escritores radicales como Franz Fanon, Jean Paul Sartre y otros, que comenzaron a glorificar el papel de la violencia en la empresa del antiimperialismo y del nacionalismo radical del Tercer Mundo que promovía la violencia contra los enemigos de clase internos y sospechosos, como dice Sartre en el prefacio a Los condenados de la Tierra, de Fanon: Para luchar contra nosotros la antigua colonia debe luchar contra ella misma; o más bien, las dos luchas forman parte de un todo. En el calor de la batalla, todas las barreras internas se vienen abajo; la burguesía marioneta de los hombres de negocios y de los tenderos, el proletariado urbano que siempre se encuentra en una posición de privilegio, el lumpen-proletariado de los barrios marginales, todos ellos caen dentro de la línea trazada por las masas rurales, ese verdadero arsenal para un ejército revolucionario nacional; porque en aquellos países donde el colonialismo ha obstaculizado deliberadamente el desarrollo, las masas campesinas cuando se revelan rápidamente devienen la clase revolucionaria. Porque conocen la opresión desnuda y la sufren mucho más que los trabajadores en las ciudades y para no morir de hambre exigen no menos que una demolición completa de las estructuras existentes. (Véase Fanon 1963, 11)

En el contexto de muchas revoluciones marxistas en Indochina y Latinoamérica en los años setenta, donde todas las estructuras existentes fueron “aplastadas”, el papel de la violencia ganó en reputación en los asuntos domésticos entre la izquierda, incluso si en las relaciones internacionales su reputación se estaba haciendo dudosa40. Según esta perspectiva, la violencia de la revolución pretendía liberarse del imperialismo y proporcionar los fundamentos para la construcción nacional a través del desarrollo, sobre la base de un modelo de crecimiento dirigido por el Estado. Por lo tanto, para las élites del Tercer Mundo, la batalla contra el subdesarrollo, incluida la desplegada dentro de los parámetros de la teoría dependentista de izquierda, justificaba todos los costos sociales y humanos. Esta conver40

Una idea presentada por Arendt (1970, 11). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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gencia de los tres elementos, desarrollo, proyecto nacionalista y violencia de Estado, demostró ser devastadora para las poblaciones de los países del Tercer Mundo, que fueron los objetivos de las revoluciones y luego del desarrollo. Los efectos de esta convergencia de las ideologías de la liberación nacional, la construcción nacional y el desarrollo se pueden ver en varios frentes en el derecho internacional, como el confinamiento del principio de la autodeterminación al contexto colonial y su aspecto externo; la doctrina de uti possidetis, especialmente en África, que permitió al derecho internacional ignorar todos los movimientos por la autonomía cultural y territorial; la doctrina de la soberanía permanente sobre los recursos naturales (SPRN), que centró su atención en la cuestión de la fuente de control sobre la explotación de los recursos, en lugar de en cuán justa era la explotación en sí misma; la distinción en el derecho humanitario entre “refugiados” y “personas desplazadas”, que niega la protección legal a los refugiados del desarrollo y condona los desplazamientos masivos de poblaciones; finalmente, como ya se ha discutido, la exclusión de la violencia económica que tiene lugar bajo la bandera de la modernización y del desarrollo del discurso de los derechos humanos. La tercera razón por la cual el derecho internacional ha permanecido ciego a la violencia del encuentro con el desarrollo son las limitaciones inherentes de lo que he llamado el modelo económico o de mercado de la resistencia que el derecho internacional convalida mediante la doctrina de los derechos humanos. En concreto, he sugerido que lo “humano” de los derechos humanos es el homo oeconomicus, el individuo moderno del mercado que se encuentra en poder de una racionalidad plena y cuyos intentos por cumplir sus plenas potencialidades se encuentran confinados dentro de las posibilidades morales del Estado y las condiciones materiales del mercado global. Por lo tanto, ciertas formas de resistencia a la dominación del mercado moderno o del Estado son inherentemente imposibles de subsumir bajo la bandera de los derechos humanos. Aún más, también sugiero que la idea de homo oeconomicus se basa en la idea de escasez, usada para legitimar una función concreta y dominante del Estado en la economía. El resultado de esto es que sobre los individuos y las comunidades se inflige una multitud de formas de violencia que permanecen fuera de los límites del discurso de los derechos humanos, que las trata como “normales” y “necesarias” para la tarea de gobierno. El aspecto más visible de esta mercantilización de la libertad es la división entre dos conjuntos de derechos –los civiles y políticos frente a los económicos, sociales y culturales–, que se encuentra codificada mediante dos pactos, el PIDCP y el PIDESC. Esta división muy discutida entre Norte y Sur y entre dos conjuntos de derechos no se debió a ningún tipo de diviBalakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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sión cultural, producto, por ejemplo, de una mayor compatibilidad entre los valores comunitarios asiáticos y los derechos económicos y sociales basados en la idea de obligación. Ni tampoco surge como causa de alguna oposición inherente de los países occidentales a los derechos económicos y sociales o de los países del Tercer Mundo a los derechos civiles y políticos, sino que es el resultado de una concepción de los derechos humanos, compartida por igual por los países del Occidente y del Tercer Mundo, por la cual el Estado se veía como el proveedor activo de los “bienes” que constituían el centro de los derechos económicos y sociales. Esta división en dos conjuntos de derechos era prácticamente inevitable, dado que la ideología de los derechos humanos se basaba en un homo oeconomicus como participante total que tenía que ser acomodado en los sistemas económicos tanto capitalista como comunista, lo que se reflejaba fielmente en la división que daba lugar a dos conjuntos de derechos. El único fundamento común del acuerdo era entonces la estatización ya señalada. Como tal, ciertas funciones económicas del Estado comenzaron a ser vistas como naturales (el suministro de ley y orden, la creación y la extensión de la infraestructura, etc.) y si se requería ejercer violencia notable para realizar esas funciones, el discurso de los derechos humanos no se opondría. De hecho, lejos de oponerse a ella, el discurso se construyó asumiendo que el Estado necesitaba ejecutar ciertas formas de violencia “necesaria” sobre algunas personas para asegurar los derechos humanos de otras. Ello significa que el discurso predominante de los derechos humanos es incapaz de comprender ninguna reivindicación de libertad que no pueda ser reconocida dentro de su aparato de modernidad, es decir, por su burocracia. Esas reivindicaciones son hechas periódicamente por los movimientos de renovación cultural y los antimodernidad que pretenden conseguir, por ejemplo, sus propios derechos a la salud y la educación, y mecanismos de resolución de disputas, que no tengan que traducirse en el hospital, la escuela y el tribunal. Dentro del universo de los derechos humanos, no existe espacio para tal pluriverso41. Una razón fundamental para ello es el pensamiento económico que subyace en nuestro discurso político de los derechos (véase Bowles y Gintis 1986). El concepto básico de este pensamiento económico es el de la escasez, que significa el presupuesto técnico de que las necesidades del hombre son grandes, por no decir infinitas, mientras que sus medios están limitados y son inciertos. La solución implica elecciones sobre la asignación de medios (recursos). Este “hecho” define el “problema económico” por

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Tomo prestado el término “pluriverso” de Esteva y Prakash (1998). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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excelencia, cuya solución es propuesta por los economistas mediante el mercado o el plan. (Veáse Esteva 1992)

El concepto de escasez se encuentra en el corazón del desarrollo, aunque Marshall Sahlins (1972), entre otros, nos ha mostrado que está ausente en culturas en las que presupuestos no económicos gobiernan sus vidas. Este concepto de escasez gobierna también firmemente el discurso de los derechos humanos, mediante derechos como “el derecho a un mejor estándar de vida” o el “derecho al trabajo”. El “derecho a un mejor estándar de vida” no sólo se encuentra dentro de una dinámica de “mejora” perpetua del Tercer Mundo para alcanzar a Occidente (porque se basa en el consumo de bienes modernos como las carreteras, los teléfonos, los faxes, etc., vigilado por el Banco Mundial y otros guardianes de los estándares globales), sino que hace también legítimo que el Estado incremente su tamaño para hacer cumplir ese derecho. De manera similar, se defiende el “derecho al empleo” como el derecho a la participación en una economía formal moderna, negándose a reconocer el valor del trabajo en la economía informal o la familia. La movilización simplemente por un “derecho al empleo”, por lo tanto, crea las bases morales y materiales para facilitar la absorción de las reivindicaciones dentro de las estructuras institucionales del Estado y del mercado, y difícilmente podría por ello constituir una política progresista para los juristas del Tercer Mundo en el contexto del capitalismo global de inicio del siglo XXI. El punto no es que tenemos que oponernos a la consecución de mejores estándares de vida o que el derecho al trabajo sea una mala idea; más bien, sugiero que las preguntas que deberíamos hacernos son: ¿de qué tipo de estándares de vida estamos hablando, de quién son esos estándares de vida, cuál es el criterio para medirlos? ¿Quién tiene la responsabilidad de definir y hacer cumplir esos estándares? ¿Cuál debería ser la actuación de las políticas públicas? ¿Son los estándares de vida continuamente crecientes y sostenibles medioambientalmente? Plantear esas preguntas centra la atención inevitablemente en la naturaleza de los cambios sociales que se pretenden mediante esos derechos y en la función de garantizarlos que tienen el Estado, las instituciones internacionales y el mercado. En lugar de estas cuestiones, el discurso actual de los derechos humanos se elabora sobre un concepto de escasez pasado de moda que sólo conduce a un resultado: el fortalecimiento del papel del Estado, haciendo que las funciones concretas del Estado, del mercado y de las instituciones internacionales parezcan “naturales” dentro del proceso de desarrollo, y legitimando el uso de la violencia por el Estado para garantizar ciertos fines preconcebidos. Si muchos derechos económicos y sociales, como el trabajo, se basan en los conceptos de civilización y escasez y se ven explícitamente como garantes y legitimadores de configuraciones particulares de las instituciones internacionales, las autoridades nacionales y el mercado, la situación Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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para los derechos políticos y civiles no es mejor. Muchos de estos derechos, como el derecho de reunión, organización, a un juicio justo, a la libertad de información, a no sufrir la detención arbitraria, etc., se basan en la existencia de funcionarios del Estado que van desde la policía y los funcionarios de prisiones, hasta los jueces, fiscales y abogados defensores, justificando por tanto un nivel sustancial de estatización, que hace posible la extensión del mercado a las áreas más remotas posibles42. Invertir la relación contradictoria y ambivalente entre el discurso de los derechos y la violencia es una tarea larga y compleja. Pero un proceso de introspección disciplinaria debería comenzar preguntándose y respondiendo varios interrogantes clave: ¿Debería tener el discurso de los derechos humanos una teoría de la violencia y en qué principios debería basarse? ¿Qué tipos de violencia son visibles en el discurso y qué tipos de violencia no lo son? Si hay algunos tipos de violencia que son menos visibles, ¿ello se debe a un abierto “prejuicio de clase” contra el pobre y las comunidades marginadas? En concreto, ¿por qué la violencia del desarrollo, que ha exigido y continúa exigiendo millones de “víctimas”, nunca es tan visible como otros tipos de violencia? ¿Puede el discurso de los derechos humanos continuar apoyándose en el Estado como el garante único de los derechos económicos y sociales, lo que simplemente puede valer para legitimar la función del Estado en el desarrollo? ¿Cómo puede el discurso de los derechos humanos asumir el hecho de que es el proceso de construcción del desarrollo el que ha causado violaciones importantes de los derechos humanos entre sectores desfavorecidos de los pueblos del Tercer Mundo? En vez de hacerse esas preguntas críticas, el discurso predominante de los derechos humanos se etiqueta a sí mismo de progresista por el apoyo facilista que brinda a un Estado de “bienestar” en una era de fetichismo del mercado y de la globalización. Si uno no es cuidadoso, termina simplemente relegitimando formas violentas de intervención estatal en muchas sociedades del Tercer Mundo.

LA TRANSFORMACIÓN DESARROLLISTA DE LA SOCIEDAD Y EL GIRO HACIA LA CULTURA Como ha observado Makau Mutua (1996a), las discusiones más intensas en el derecho de los derechos humanos se dan hoy en día acerca de la cultura. En varios instrumentos internacionales, como el “Documento Blanco” chino43, la Declaración de Bangkok de los gobiernos asiáticos, anterior a la 42

Para el argumento de que el sistema de mercado surgió como resultado de intervenciones deliberadas y a menudo violentas del Estado, véase Polanyi (1994).

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Véase Human Rights in China (Los derechos humanos en China), Information Office of State Council, Beijing, 1991, citado en Steiner y Alston (1996, 233). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Conferencia de Viena de 199344, o la Declaración de El Cairo sobre derechos humanos de 199045 por la Organización de la Conferencia Islámica, los gobiernos de varias tendencias políticas y convicciones religiosas han declarado su insatisfacción con el lenguaje universalista del discurso de los derechos humanos. La parte más visible y poderosa de este debate ha sido en relación con los valores asiáticos: el argumento presentado principalmente por varios de los líderes y representantes de los gobiernos del Este y del Sudeste de Asia es que sus sociedades tienen nociones de derechos humanos que difieren culturalmente de los derechos humanos “universales” encontrados en la DUDH y en otros instrumentos universales. Esta afirmación de los valores asiáticos alcanzó su cúspide durante finales de los ochenta y mediados de los noventa, el mismo período en el que el informe del Banco Mundial “East Asian Miracle” (El Milagro de Asia del Este) (1993) expuso la aparición de una posible “tercera vía” para el desarrollo. Esta coincidencia temporal debe ser explorada en profundidad para averiguar si existen conexiones posibles entre estos dos debates en torno a Asia. De hecho, el relativismo cultural no fue históricamente una posición política o jurídica de los países recientemente independientes (cuando sólo había unos pocos de ellos) durante el proceso de redacción de la DUDH o de los dos Pactos de derechos humanos. Esencialmente, es un debate reciente que tiene sus orígenes en la segunda mitad de los años setenta, específicamente en el contexto del fracaso de las reivindicaciones redistributivas del Tercer Mundo en los foros de la ONU y en el éxito de las economías de los llamados “tigres” de Asia del Este. Vinculando el debate acerca del relativismo cultural y los derechos humanos con el debate acerca del desarrollo en Asia, se pueden mostrar algunos de los peligros de establecer el discurso de los derechos humanos como el único discurso de resistencia. Específicamente, se sugiere que el debate entre relativismo cultural y universalismo se comprende mejor como una discusión acerca del desarrollo, más que sobre derechos humanos, y dentro del desarrollo, como un debate acerca del papel adecuado del Estado en la economía, en particular. La “transformación desarrollista” de los discursos de los derechos humanos, a mi juicio, ha causado ese giro hacia la cultura.

Investigando los orígenes del discurso sobre la “cultura”: los derechos humanos contra otros discursos Antes de presentar las distintas corrientes recientes de críticas relativistas, es necesario hacer algunos comentarios acerca del papel de la cultura en el 44

Reimpreso en Davies (1995).

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Para una discusión al respecto, véase Mayer (1994). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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trabajo académico sobre derechos humanos, con el propósito de averiguar qué entienden por crítica relativista cada una de las distintas tendencias dentro de ese trabajo académico. Se debe comenzar por aclarar en qué consiste ese trabajo académico, si consiste sólo en escritos “jurídicos” sobre el conjunto de derechos humanos o si incluye otras obras sobre derechos humanos en los campos de la antropología, la sociología, la teoría política y otras disciplinas de las ciencias sociales. Tradicionalmente, el trabajo académico “jurídico” sobre derechos humanos no se preocupaba de la cultura, y la doctrina no permitía –con una sola excepción46– ninguna derogación de los derechos universales sobre bases culturales. El trabajo académico tradicional sobre derechos humanos, que estaba dominado por juristas que desarrollaban su trabajo en los EE.UU., no se preocupaba de la cultura y ello se reflejaba en los principales manuales (véase, p. ej., Lilhich y Hannum 1995). El presupuesto era que la cultura era algo que estaba “ahí fuera”, mientras que la universalidad era el lenguaje normal de un derecho internacional que estaba más allá de la cultura. Incluso si los derechos humanos comenzaron a aparecer cada vez más en la agenda global a partir de mediados de los sententa, los internacionalistas más importantes no se preocuparon del problema de la cultura. Lo más cercano a ello es el trabajo de Oscar Schachter (1983) sobre dignidad humana, como una respuesta parcial a los compromisos nacientes del Tercer Mundo con los derechos humanos en la ONU47. De hecho, hasta hoy en día, los académicos más importantes de derechos humanos no han escrito ningún libro o artículo destacado en el que se hayan ocupado del desafío del relativismo cultural. Por ejemplo, la celebrada obra de Henkin (1990) no dedica ni un sólo capítulo al relativismo cultural. Todo esto es aún más cierto en el caso de la práctica estatal de los Estados no occidentales. En sus pronunciamientos en la ONU y en otros lugares, los Estados no occidentales apoyaron los derechos humanos en sus luchas contra el apartheid, aunque criticaban la naturaleza “burguesa” de la retórica occidental de los derechos humanos. Pero raramente, si acaso, objetaron el discurso de los derechos humanos sobre el fundamento de la diferencia cultural, hasta finales de los setenta y los años ochenta. La situación es de alguna forma distinta en las obras académicas de ciencias sociales sobre los derechos humanos. A pesar de las bien conocidas críticas de los derechos humanos que surgen de la teoría política y social –el “sinsentido sobre zancos” de Bentham, la crítica marxista del “egoísmo” de los derechos en La cuestión judía y la crítica de Alasdair MacIntyre 46

El artículo 63 (3) de la CEDH permite una excepción para las colonias.

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No era sorprendente, porque Schachter se encontraba entre un puñado de internacionalistas liberales progresistas que prestaban atención a las preocupaciones del Tercer Mundo. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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(1981, 67) a los derechos de que “creer en ellos es creer en brujas y unicornios”, por mencionar sólo unos pocos ejemplos prominentes–, es la antropología la que ha proporcionado las críticas más constantes de los derechos humanos desde la perspectiva de la cultura48. En efecto, ese hecho es consistente con la división colonial de las ciencias sociales en el período posterior a la Segunda Guerra Mundial, en el que la antropología se ocupaba de los pueblos no occidentales y se preocupaba por la “cultura”, mientras que las otras ciencias sociales se ocupaban de categorías “universales”. Así, la celebrada declaración del Comité Ejecutivo de la Sociedad Antropológica Estadounidense (AAA por sus siglas en inglés), sobre relativismo cultural, redactada por Melville Herskovits, afirmaba que “las normas y los valores son relativos a las culturas de las que provienen, de manera que cualquier intento por formular postulados que surjan a partir de códigos morales o creencias de una sola cultura debe en esa medida abstenerse de aplicar cualquier Declaración de Derechos Humanos a la humanidad como un todo” (citado en Steiner y Alston 1996, 199). A pesar de este enfrentamiento inicial con el discurso global de los derechos humanos, la antropología permaneció bastante alejada de los debates Norte-Sur u Oriente-Occidente hasta al menos el inició de los noventa, cuando retomó nuevamente su compromiso con los derechos humanos. Por ello, la AAA dedicó 1994 al tema de los derechos humanos. Las otras disciplinas habían comenzado, al menos hacia los años setenta, a ocuparse del problema de la cultura debido a la influencia de varias áreas de investigación (estudios culturales, estudios feministas, teoría poscolonial) y a la necesidad de comprender un mundo de hibridación y mestizaje. Pero incluso antes, la disciplina de los estudios del desarrollo se había ocupado decisivamente del problema de la cultura, comenzando en los años cincuenta, tras la divulgación de la tesis de la “economía dual” de Arthur Lewis49 y la publicación del Asian Drama (Drama asiático), de Gunnar Myrdal (1968)50. Este compromiso con la cultura se había hecho necesario debido al hecho de que eran los estudios del desarrollo los que hacían de “puente” entre el mundo desarrollado y el mundo en vías de desarrollo, proporcionando los instrumentos disciplinarios para la transformación de las áreas “tradicionales” del Tercer Mundo en áreas “modernas” cultural, política y económicamente: la índole de la teoría de la modernización. 48

Para una excelente colección de ensayos de antropología y derechos humanos, véase Wilson (1997).

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Aunque el término dualismo fue acuñado por el economista holandés J.H. Boeke y se puede ver articulado en los escritos de los economistas coloniales como J.S. Furnivall, fue Arthur Lewis quien lo usó en el contexto de la teoría económica. Véase Lewis (1954, mayo 22/2, 131-91), “Economic Development with Unlimited Supplies of Labor”, Manchester School, citado en Banuri (1990).

50

Para un análisis soberbio de la evolución de los estudios del desarrollo, véase Banuri (1990). Véanse también Hirschman (1981) y Sen (1983). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

LOS DERECHOS HUMANOS Y EL TERCER MUNDO: CONSTRUYENDO EL DISCURSO DE LA RESISTENCIA

Reflejando los cambios que estaban ocurriendo, la Universidad de Chicago fundó en 1956 la revista Economic Development and Cultural Change (Desarrollo Económico y Cambio Cultural). Esta preocupación por la “tradición” y la “cultura” continuó en las disciplinas de los estudios del desarrollo durante los sesenta, los setenta y los ochenta, manifestándose como estudios políticos del desarrollo, del desarrollo rural o de la función social del conocimiento. En los años noventa, esta preocupación por la cultura continúa imparable en el discurso del desarrollo. Por ejemplo, Joseph Stiglitz, el economista jefe del Banco Mundial, describió recientemente el desarrollo como un “momento transformador” que conllevaba un “movimiento de las relaciones tradicionales, formas tradicionales de pensamiento, formas tradicionales de tratar con la salud y educación y métodos tradicionales de producción hacia formas más ‘modernas’”51. Esta constante oposición entre la “tradición” y lo “moderno” es hoy totalmente familiar en el discurso del desarrollo. Existen parecidos entre los discursos del desarrollo y de los derechos humanos en relación con su actitud hacia la cultura. El discurso de los derechos humanos se constituye en oposición a la cultura y está en una compleja tensión con ella, al contrastar su espacio universal de “ciencia del derecho” con la esfera particular de la cultura52. Desde esta perspectiva, el derecho es a la cultura lo que los derechos individuales son a sus violaciones: ambos se necesitan mutuamente, incluso si cada uno intenta trascender al otro. De manera similar, el discurso del desarrollo se constituye en oposición y en compleja tensión con la cultura, contrastando su espacio universal, que se apoya en la economía del burocratismo científico meritocrático, con el lugar concreto donde se da la cultura. Aquí la cultura se observa como un obstáculo que tiene que superarse, ya que se ve como responsable de los males económicos, políticos y sociales (por ejemplo, las “familias extendidas”, o la “propiedad comunitaria de la tierra” o las “relaciones clientelistas”) y, en consecuencia, del fracaso del desarrollo o la democracia. Por otro lado, el discurso del desarrollo también necesita a la cultura, puesto que no se puede autodefinir el mercado “ideal” o “normal” sin compararlo con otra cosa. Por lo tanto, ambos discursos reconocen la cultura e incluso intentan trascenderla53. En ambos discursos universales, lo universal es la autorrepresentación de la metrópolis, mientras que lo cultural es la descripción de la periferia. 51

Stiglitz (1999, 3), citando su conferencia Prebisch de 1998 (disponible en la red en http:// www.worldbank.org/html/ext./extme/js-0227999/index.htm).

52

Véase la colección de ensayos en Alston (1996, capítulo 2). Para una crítica, véase Rajagopal (1998).

53

Como dice el presidente del Banco James D. Wolfensohn (1998), “…no creemos que se pueda progresar a menos que reconozcamos la base y el pasado del que provenimos”. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Aun así, existen diferencias significativas entre el discurso de los derechos humanos y otros discursos en relación con sus actitudes hacia la cultura. El discurso de los derechos humanos se presenta como neutral, apolítico, jurídico y no ideológico y, siendo así, no contiene en su interior ninguna preferencia por lo “tradicional” o lo “moderno”. De hecho, el corpus de derechos humanos reconoce un derecho de las minorías a su propia cultura en el artículo 27 del PIDCP. Desde esta perspectiva, los derechos humanos son compatibles con las sociedades modernas y tradicionales, porque los derechos básicos están más allá de la cultura. Como nos dice Henkin (1990, 2), “la justificación de los derechos humanos es retórica, no filosófica... los derechos humanos son universales: pertenecen a todo ser humano en toda sociedad humana. No difieren con la geografía o la historia, la cultura o la ideología, el sistema político económico o la fase de desarrollo social”. En cambio, como ya he anotado, el discurso del desarrollo dice claramente que su proyecto es permitir la transición de la “tradición” a lo “moderno” porque esto último es mejor y más eficiente. Aunque a primera vista esta posición agnóstica del discurso de los derechos humanos hacia la “cultura” pudiera confundirnos, debe recordarse que es parte de un esfuerzo por permanecer en lo “jurídico” y, por consiguiente, por encima del tumulto de la oposición ideológica y cultural. Siendo así, el discurso de los derechos humanos se encuentra postulándose constantemente como “derecho”, aunque como reconoce un importante manual, la “lucha por los derechos... (es) una lucha política en la cual los tribunales deben cuando menos ser actores marginales” (Steiner y Alston 1996, vi). Esta diferencia esencial se debe tener en mente para comprender el contraste entre lo “jurídico” y otras corrientes disciplinarias dentro de la crítica relativista. Una matriz de oposiciones binarias, que se presentará a continuación, puede ser útil para aclarar y comparar las distintas corrientes de la crítica que aquí se presentan brevemente. No es por accidente que la mayoría de todas estas críticas relativistas han venido de la filosofía, la teoría política, la antropología y los estudios feministas, es decir, de fuera del “derecho”. Los escritos jurídicos, en su mayoría, han mantenido el coro universal. Ello se debe al hecho de que los juristas de derechos humanos, al igual que la mayoría de los juristas, tienden generalmente a mirar hacia dentro y a destacar los aspectos normativos, teóricos y judiciales de los derechos humanos que están del lado del universalismo. Los antropólogos, los científicos políticos y los actores de otras disciplinas que trabajan en el campo de los derechos humanos tienden a destacar los aspectos políticos y antagónicos de las luchas por los derechos humanos. Los juristas buscan la armonía y la síntesis a partir de principios generales, mientras que otros profesionales se centran en las diferencias y lo concreto. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

LOS DERECHOS HUMANOS Y EL TERCER MUNDO: CONSTRUYENDO EL DISCURSO DE LA RESISTENCIA

Universalidad frente a relativismo cultural: una tabla conceptual Derecho

Otras disciplinas

Formalismo Adjudicación (tribunales) Derecho Internacional Universalidad Normas

Antiformalismo Agitación (calles) Política Comparativo Cultura Instituciones

Teoría

Activismo

Estas diferencias demostraron tener importancia cuando, en los setenta, el debate sobre el desarrollo y el NOEI comenzó a “usurpar” el discurso de los derechos humanos. A medida que la estrategia del NOEI iba fracasando, muchos intelectuales del Tercer Mundo vieron los derechos humanos como el último instrumento disponible para oponerse a la hegemonía económica y política de Occidente54. Así, en África, el académico Keba M’Baye formuló el derecho al desarrollo, Mohammed Bedjoui escribió sobre el derecho a la solidaridad o intelectuales cercanos a la izquierda en Occidente, como Richard Falk (1981) y René Dupuy (1980), escribieron aplaudiendo el valor del socialismo para los derechos humanos. Era claro que el debate sobre el desarrollo había llegado a la puerta del discurso de los derechos humanos, que la lectura del discurso de derechos humanos en términos de desarrollo estaba ya de camino. Los académicos occidentales comenzaron entonces a publicar artículos sobre “la tercera generación de los derechos humanos” y el Secretario General de la ONU escribió su primer informe sobre el derecho al desarrollo en los ochenta (Marks 1981, Naciones Unidas 1979). Cada vez era más claro que el Tercer Mundo había “llegado” al campo intelectual de los derechos humanos. Desde ese momento, era sólo lógico e inevitable que el discurso de los derechos humanos se asociara cada vez más con “cultura”. En otras palabras, antes de que los intelectuales y los Estados del Tercer Mundo comenzaran a apropiarse del discurso de los derechos humanos en los años setenta para usarlo en el discurso del desarrollo, era un discurso bastante marginal con poca relevancia en la vida política y social de la mayoría de los pueblos en el mundo. Después de esa apropiación, el discurso de los derechos humanos se convirtió en una parte del discurso más amplio del desarrollo, convirtiéndose así en un terreno de conflictos y luchas sobre la cultura, los recursos naturales, las formas de violencia y la justicia entre Occidente y no Occidente. En consecuencia, debe destacarse 54

Doy las gracias a Mohan Gopay del Banco Mundial por las discusiones acerca de este punto. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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que la así llamada tensión entre universalidad y cultura en el campo de los derechos humanos no es un fenómeno atemporal destinado a ocurrir fatalmente, sino, más bien, un debate contingente y específico históricamente que surgió en tiempos relativamente recientes en el contexto del debate en progreso sobre el desarrollo.

¿De la redistribución a la cultura? El relativismo y el desarrollo Este paralelismo entre el discurso de los derechos humanos y el discurso del desarrollo, la “captura” progresiva del primero por el segundo, se hace visible cuando observamos la secuencia temporal de las distintas corrientes de críticas relativistas culturales. Casi todos los escritos sobre relativismo proceden de principios de los ochenta, comenzando con el artículo de 1982 de Panikkar55. Ese mismo periodo, debemos recordar, se encuentra marcado por una reorientación de la política del Tercer Mundo en la ONU después del fracaso de las propuestas del NOEI, la popularidad de Reagan y Thatcher y el ascenso de los paradigmas económicos neoclásicos (neoliberalismo) que celebraban el mercado. Consecuentemente, el discurso de los derechos humanos acabó siendo el nuevo terreno donde Occidente y el Tercer Mundo luchaban por el significado y la naturaleza del “desarrollo”. En otras palabras, como he afirmado anteriormente, el fracaso de las reivindicaciones redistributivas del Tercer Mundo en los foros de la ONU condujo al Tercer Mundo a dirigirse al discurso de los derechos humanos como el nuevo campo de lucha sobre el desarrollo. Las antiguas reivindicaciones redistributivas se presentaban ahora en términos de “derechos” (como el derecho al desarrollo), aunque Occidente intentaba contrarrestarlas recurriendo también a los “derechos” (derechos individuales estrechamente conceptualizados que se negaban a reconocer relaciones y obligaciones sociales). La expansión de la CDHNU en 1979, mediante la inclusión de un gran número de Estados del Tercer Mundo, también contribuyó a este enfrentamiento por el significado de los derechos humanos. Las críticas relativistas que surgieron a principios de los ochenta, lo hicieron en el contexto de estas luchas sobre los derechos humanos dentro de una más amplia relación con el desarrollo. Más generalmente, las críticas relativistas se ocupaban de la naturaleza de la modernidad que se pretendía transmitir mediante el discurso “universal” de los derechos. El discurso de los derechos humanos se enfrentaba así al viejo dilema del discurso del desarrollo, la relación apropiada que su “modernidad” debía tener con la “cultura” y la “tradición”. Por un lado, los intelectuales del 55

No quiero decir que no existan obras sobre relativismo cultural antes de 1980, sino sencillamente que esas obras no tomaban como referente el discurso de los derechos humanos, sino otras categorías. Para un ejemplo de ese trabajo académico temprano, véase la bibliografía citada por Renteln (1990). Describo las varias corrientes de las críticas relativistas en las próximas páginas. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Tercer Mundo veían que algún tipo de “modernidad” era necesaria, con el propósito de mantener el compromiso con las reformas sociales progresistas y el proceso de construcción nacional en progreso. Por otro lado, la “tradición” y la “cultura” proporcionaban el contexto específico dentro del cual las reivindicaciones “universales” podían llegar a cumplirse. Yuxtaponer la modernidad y la cultura era por aquel entonces la herramienta usual del repertorio de la administración colonial y poscolonial. Entre los relativistas persistía esta tensión entre un deseo por normas universales y la esperanza de preservar contextos concretos. La mayoría de los relativistas resolvieron esta tensión colocándose ellos mismos en oposición al particular tipo de universalismo que se encuentra incorporado en el discurso de los derechos, pero no a la idea de universalidad en sí. En ese sentido, la mayor parte de sus críticas son un “relativismo débil” que se opone al “relativismo fuerte”56. El objeto de la crítica aquí es la estrechez del “universalismo” y la consiguiente reivindicación de la ampliación de las bases culturales del discurso de los derechos. El resultado es por ello un compromiso con la normatividad, con la idea de un conjunto universal de derechos que sean “culturalmente correctos”. En otras palabras, con unas cuantas excepciones, la mayoría de las críticas relativistas reconocen la necesidad conceptual de la universalidad, aunque critiquen el prejuicio cultural inherente en la versión existente de los derechos humanos. En ese sentido, es bastante equivocado ver el relativismo y el universalismo en términos maniqueos, puesto que ambos son elementos necesarios en el discurso de los derechos, de la misma forma que “tradición” y “modernidad” lo son en el discurso del desarrollo. Ello se hace evidente si miramos rápidamente las distintas corrientes de críticas relativistas. Simplificando al extremo, dividimos estas críticas en cuatro categorías57: a. Cultura como comunidad: equipara la cultura con la comunidad. Influenciada por la crítica marxista de los derechos, contempla el discurso predominante de los derechos humanos como orientado individualmente y, por lo tanto, incapaz de ser relevante para las culturas basadas en ideas de comunidad, como las sociedades no occidentales 56

Se usa el relativismo débil para describir a aquellos que conceden la posibilidad conceptual de un conjunto universal de derechos, pero que defienden que la realización depende del contexto cultural. Los relativistas fuertes sostienen que la cultura es la fuente principal de derechos y que, por lo tanto, no existe la posibilidad de derechos transculturales por definición en un mundo de pluralismo. Véase, p. ej., Steiner y Alston (1996, 192-93). Véase también Alston (1996, parte II, introducción). Jack Donnelly (1989, 109-110) usa tres categorías: radical, fuerte y débil.

57

Tomo estas categorías de Rajagopal (1998). Estas categorías no son selladas, como se puede ver en el hecho de que autores que caen dentro de una categoría también están en otra. Para una categorización distinta, véase Mutua (1996b). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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africanas y asiáticas. Los ejemplos incluyen la Declaración de la AAA en 194758, Panikkar (1982), Kothari (1987) y Kausikan (1993). b. Cultura como nación: equipara la cultura con el Estado-nación. Es defendida principalmente por los representantes de los gobiernos del Tercer Mundo. Los ejemplos incluyen a Teson (1985) y Kausikan. c. Cultura como universalismo: cree que los valores universales pueden y deben ser deducidos sólo dentro de cada cultura. Ve el multiculturalismo y la diversidad como prerrequisitos para la generación de derechos universales. Los ejemplos incluyen a An-Na’im (1990), Renteln (1990), Mutua (1995a), Santos (1997), Baxi (1998) y Peerenboom (1993). d. Universalidad como cultura: contempla el discurso de los derechos universales existente como producto de una tradición cultural concreta, es decir, la del Occidente. Es escéptica acerca de la posibilidad de un discurso universal que pueda llegar a trascender la cultura. Los ejemplos incluyen a Donnelly (1989), Pannikar (1982), Kothari (1987), Ghai (1994), Kausikan (1993), Shivji (1989, 1995), Esteva y Prakash (1998), Otto (1997a, 1997b) y Engle (1992b). La posición de esos autores difiere considerablemente dentro de estas categorías. Por ejemplo, dentro de la posición de la cultura como comunidad, aunque los autores citados comparten el argumento de base, difieren considerablemente en sus resultados: la Declaración de la AAA y Panikkar no rechazan el universalismo de los derechos humanos, Kothari es ambivalente, mientras que Kausikan rechaza el universalismo. En otras palabras, sus aproximaciones al significado de cultura no parecen ser determinantes de sus actitudes hacia el régimen normativo de los derechos humanos y hacia el fin último para el que deberían pensarse. Igualmente, aunque Teson y Kausikan parecen comprender la cultura como nación, llegan a conclusiones opuestas: Teson, un fuerte defensor de la universalidad, y Kausikan, un destructor articulado de ella. Teson revela su comprensión de cultura como nación mediante su análisis no problemático en torno a si la diversidad cultural se reconoce o no como justificación para la violación de los derechos humanos bajo el derecho internacional positivo. Puesto que el derecho internacional positivo es un producto del comportamiento del Estado actualizado mediante los tratados y la costumbre, su análisis sólo puede realizarse haciendo equivalentes las fronteras de la cultura con las del Estado-nación. Y eso es precisamente lo que hace. Por lo tanto, Teson (1985, 125) declara que “en ningún lugar de las conven-

58

Para el texto, véase Steiner y Alston (1996, 198). Recientemente, la AAA ha aprobado una nueva declaración sobre derechos humanos. Para una revisión crítica de la posición de la AAA, véase Engle (2001, 536-539). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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ciones de derechos humanos... se reconoce el derecho de los gobiernos a evadir el cumplimiento alegando la prioridad de las tradiciones locales”. An-Na’im, Renteln y Peerenboom conciben la cultura como universalidad en el sentido de que no rechazan la idea de universalidad en sí, pero argumentan que ésta debe conseguirse desde el interior de las culturas, en lugar de imponerse desde fuera. Para An-Na’im debe conseguirse dentro de la Sharia, para Renteln debe basarse en el principio de lex talionis y para Peerenboom, los valores del confuncionismo deben proporcionar el marco. Hasta cierto punto, esta perspectiva también es compartida por Panikkar y Kothari, que destacan las culturas hindú e india respectivamente. Una corriente ligeramente distinta de este argumento es la adoptada por Santos, Baxi y Mutua, quienes defienden un universalismo que refleje los valores culturales59. Pero a pesar de esta simultaneidad de enfoque con respecto a la cultura, todos ellos parecen tener distintas actitudes hacia el marco normativo de los derechos humanos. Mientras que An-Na’im parece asumir la preexistencia de un marco normativo “internacional” coherente muy poco problemáticamente (aunque nunca lo dice explícitamente) y discute la adecuación de la Sharia dentro de él, Peerenboom parece ser bastante consciente acerca del estatus normativo de los derechos humanos y evita hacer alguna declaración sobre la adecuación de las prácticas chinas con él. Renteln también piensa que es posible una universalidad que atraviese las culturas, mientras que Santos, Baxi y Mutua reconocen explícitamente la necesidad de un marco normativo universal. Finalmente, la Declaración de la AAA, Donnely, Pannikar, Kothari, Ghai, Kausikan, Shivji, Otto y Engle parecen tener una comprensión de la universalidad misma como cultura. Así, todos ellos sostienen en distinto grado que la tradición de los derechos humanos es occidental, aunque ninguno de ellos alcanza las mismas conclusiones en relación con el marco normativo de los derechos humanos. Donnelly defiende sin reservas la universalidad; Pannikkar, Shivji y Ghai, la cualifican; Kothari es ambivalente; Kausikan, la rechaza; Engle y Otto son agnósticos. Así, una vez más, se ve el problema de la divergencia entre las actitudes hacia la cultura y la universalidad, y entre las actitudes hacia el marco normativo de la disciplina. Este descubrimiento es importante porque muestra que en contra de la división ordinaria de los autores en dos campos (entre aquellos que sostienen la necesidad de la sensibilidad cultural y aquellos que rechazan los derechos humanos), existen en realidad muchas posiciones complejas, que hacen imposible predecir cuál será probablemente su actitud hacia la estructura normativa. En otras palabras, no se puede asumir simplemente 59

Para una formulación compleja de la aproximación “multicultural”, véase Santos (1997). Véase también Mutua (1995a). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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que hay unos que “apoyan” el universalismo y otros que no. En realidad, todo parece bastante más complicado. Pero aún más importante es que una lectura atenta de muchos de estos autores hace evidente que la discusión alrededor de la dialéctica entre cultura y universalidad es en el fondo una discusión sobre la dialéctica entre tradición y modernidad, la misma que está en el corazón del discurso del desarrollo. Esta similitud entre los discursos de los derechos humanos y del desarrollo en su relación con la cultura se pierde, si se ven la universalidad y el relativismo como conceptos totalmente opuestos el uno al otro. Como he sugerido, es mejor ver estas categorías como parte del proceso constitutivo del discurso de los derechos humanos, al igual que la tradición y la modernidad se encuentran en el corazón del proceso constitutivo del discurso del desarrollo.

¿Uno o dos debates? Investigando los orígenes de los debates sobre los valores asiáticos y el milagro de Asia del Este La dialéctica entre la discusión sobre los valores asiáticos al interior de los derechos humanos y el milagro de Asia del Este en el desarrollo es un claro ejemplo de este proceso constitutivo. Cuando apareció a mediados de los ochenta con la publicación de un libro (Hsiung 1986), el debate sobre los valores asiáticos reflejaba algunos años de discusiones en las economías rápidamente crecientes de Asia del Este acerca de la relación entre crecimiento económico y equidad, de un lado, y las libertades políticas y económicas, de otro. Más que una moda pasajera, ha llegado a ocupar una posición importante en las obras académicas acerca de la teoría y la práctica de los derechos humanos60. El principal elemento de la crítica de los valores asiáticos hacia los derechos humanos, como es presentada por los principales políticos e intelectuales de Asia del Este61, es como sigue: las culturas comunitarias, orientadas hacia los deberes, generan valores asiáticos concretos que son incompatibles con las nociones individualistas y occidentales de derechos humanos, creando concepciones distintas de justicia, solidaridad y gobernabilidad que “funcionan” tan efectivamente (si no mejor) como aquellas que se pueden encontrar en Occidente. Una prueba empírica sólida de cuán exitosos son los valores asiáticos en la protección de los derechos humanos básicos de la gente se puede ver en el funcionamiento de las economías de Asia del Este (el llamado milagro asiático), como las de Corea del Sur, Japón y Malasia, que han mantenido altas tasas de crecimiento y una igualdad relativa mediante la reforma agraria, al tiempo que gozan de 60

Recientemente ha habido una avalancha de obras académicas en torno a los valores asiáticos en los derechos humanos. Véanse, p. ej., Bauer y Bell (1999) y De Bary (1998).

61

Veáse China White Paper (El documento blanco para China), citado en Steiner y Alston (1996, 233). La formulación clásica es de Kausikan (1993). Veáse también Zakaria (1994). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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gobiernos fuertes y eficientes que proporcionan bienes públicos a todos sus ciudadanos. Por otro lado, el elemento fundamental del debate sobre el milagro de Asia del Este en el desarrollo, un informe del Banco Mundial (World Bank 1993), hace la siguiente afirmación: el increíble éxito de los distintos países de Asia del Este en la consecución de altas tasas de crecimiento desde los años setenta, al mismo tiempo que se aseguraba la igualdad y un desarrollo humano razonable, ha sido posible gracias al papel intervencionista que jugaron los gobiernos de esos países en sus economías y no debido tan sólo a las fuerzas del mercado. El documento, que fue defendido agresivamente por Japón dentro del Banco Mundial, es un texto ambivalente en muchos sentidos, debido a su pretensión de caminar por la cuerda floja entre su compromiso tradicional con la superioridad de los mercados, todavía más central como producto de su neoliberalismo, y la prueba irrefutable del éxito del intervencionismo. Como Robert Wade (1996) percibió, el informe del Banco Mundial muestra cómo funciona el arte clásico de la “conservación del paradigma”. Se puede ver fácilmente que ambos debates comparten algunos elementos. Primero, históricamente ambos debates surgen más o menos a un mismo tiempo, a comienzos de los noventa, cuando el final de la Guerra Fría abrió la posibilidad para el debate ideológico sobre una posible “tercera vía” para el desarrollo, en relación con el éxito económico de Asia del Este. Antes de eso, ni el G-77, ni la ASEAN (Asociación de Naciones de Asia del Sur y del Este) habían planteado ese tipo de críticas culturales regionales al régimen de derechos humanos “universal” o a los modelos de desarrollo existentes. Naturalmente, los Estados del Tercer Mundo en la ONU habían presionado por la primacía del desarrollo sobre los derechos, durante el debate de los años ochenta acerca del derecho al desarrollo. Pero ese debate no se condujo primordialmente en términos culturales ni tampoco se apoyaba en el éxito económico de estos Estados. Por lo tanto, la coincidencia temporal de estos debates tiene mucho que decirnos acerca de cuán entrelazados se encuentran realmente. Segundo, ambos debates fueron impulsados por gobiernos poderosos del área: Japón en el caso del milagro asiático del Este, y Singapur y Malasia en el caso del debate de los derechos humanos. Se podía ver que estos debates estaban fundamentalmente dirigidos por los dictados de los gobiernos y no por los intereses de las víctimas de los derechos humanos. Ello es importante, puesto que en Occidente se olvida a menudo que los proponentes de estos debates que se dan en torno a Asia no representan ni la totalidad de Asia ni tampoco las múltiples voces de sus sociedades. Como Yash Ghai y Amartya Sen han afirmado convincentemente, no puede existir ni una perspectiva única “asiática” para la diversidad de culturas, políticas y Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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economías de la región, ni puede tampoco asumirse que la perspectiva de las élites gobernantes es representativa de las visiones dentro de sus sociedades (Ghai 1994; Sen 1997, 1999a, capítulo 10, 1999b). De hecho, mientras los representantes de estos gobiernos presentaban su perspectiva “asiática”, varias ONG de derechos humanos asiáticas presentaban sus propias perspectivas “asiáticas”62. ¿Cuál de ellas cualifica entonces como representativa (dada la naturaleza antidemocrática de muchos de los gobiernos de Asia del Este)? Tercero, ambos debates eran defensas de una concepción concreta de la función del Estado en la economía, presentada desde dos direcciones diferentes. Específicamente, ambos debates intentaban apoyar el papel expansionista del Estado en la economía, como una contramedida a la agenda proliberalización de mercados del neoliberalismo. Los proponentes del debate de los valores asiáticos pretendían explícitamente que el desarrollo económico, la reducción de la pobreza, la mejora de los estándares de vida, la disminución del desempleo, etc., debían tener preferencia sobre los derechos políticos y civiles y, por lo tanto, por definición, que los gobiernos debían ser más o menos libres de adoptar fines dirigidos al desarrollo, a pesar de los costos sociales y humanos. Como lo dijo Bilahari Kausikan (1993), la experiencia de los gobiernos de Asia del Este y del Sudeste “ven el orden y la estabilidad como precondiciones para el crecimiento económico y el crecimiento como el fundamento necesario de cualquier orden político que pretenda promover la dignidad humana”63. Este argumento complementó la discusión sobre el milagro de Asia del Este, que también defendía un gobierno vigoroso o intervencionista en los sectores financiero, comercial y social. Con la fusión de ambos debates, aparece una seria inquietud, además de las ya expresadas. La convergencia de estos debates ha tenido la inevitable consecuencia de legitimar y reforzar el Estado como la estructura primordial para la mejora moral y material de los pueblos de Asia del Este. Los proponentes de los valores asiáticos consiguen eso de dos formas: primero, fusionando la “comunidad” con el Estado en sus críticas “comunitarias” de los derechos humanos (Ghai 1994, 5) y, segundo, recalcando los derechos económicos, sociales y culturales, que exigen que el Estado proporcione bienes públicos como educación, salud, servicios sociales, etcétera. 62

Esta tensión se puede ver claramente en el caso de la Bangkok Governmental Declaration (Declaración Gubernamental de Bangkok) frente a la Bangkok ONG Declaration (Declaración de las ONG de Bangkok) antes de la Conferencia Mundial de Viena sobre Derechos Humanos de 1993. Ambas son citadas en Alston (1996, 235).

63

Como recoge el China White Paper on Human Rights (Documento Blanco de China y los Derechos Humanos), “para la gente de los países en vías de desarrollo, los derechos humanos más urgentes siguen siendo el derecho a la subsistencia y el derecho al desarrollo económico, social y cultural. Por lo tanto, se debe dar atención prioritaria al derecho al desarrollo…” Véase China White Paper, citado en Steiner y Alston (1996, 233). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Dadas la naturaleza violenta y predatoria del poder del Estado y su inhabilidad general para tratar efectivamente con la violencia del desarrollo hasta ahora, no parece un buen augurio para la mayoría de las personas vulnerables en estos países. La crisis moral del Estado y la pérdida de fe en él son reales en muchos de estos países desde la perspectiva de los más vulnerables, que apenas se refleja en esos dos debates. No es mi tesis que el Estado deba desaparecer ni que los derechos humanos deban necesariamente lograrse a través de la operación del mercado: es absolutamente lo contrario, creo firmemente en el uso del poder público para proteger los derechos humanos. Únicamente estoy en contra de restablecer las viejas prácticas y estructuras del Estado bajo nuevas banderas. En lugar de ello, se debe hacer un serio intento por reconceptualizar la propia noción de Estado y las dimensiones espaciales para el ejercicio del poder público como tal. Los dos debates que se dan en torno a Asia no ayudan en ese proceso. La experiencia de las dos discusiones que giran en torno a Asia muestra cómo funciona la economía política de los derechos humanos, que va mano a mano con la del desarrollo. Sin embargo, el discurso sobre desarrollo apenas lo percibe. En lugar de ello, se ocupa del debate sobre los valores asiáticos, si acaso, sólo desde el punto de vista cultural, mientras que el debate sobre el milagro de Asia del Este apenas se discute. Como muestra mi argumento, sin embargo, lo material y lo cultural se encuentran estrechamente conectados en estos dos debates, y las “fuerzas materiales representadas por el Estado y la economía son decisivas para la ideología y la práctica de los derechos” (Ghai 1999, 252).

LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESARROLLO: AMBIVALENCIAS Y CONTRADICCIONES Hay dos cuestiones clave aquí: primero, la problemática y contradictoria relación entre derechos humanos y desarrollo, a la luz de la “captura” gradual del primero de los discursos por el segundo, lo que he llamado la “transformación desarrollista de los derechos”. En esta sección me ocupo principalmente de la coherencia de las explicaciones de carácter político, que dominan la práctica en este campo. Una segunda preocupación gira en torno a las crisis teórica y pragmática que plantea el derecho al desarrollo al corpus de los derechos humanos. Los discursos modernos del desarrollo y los derechos humanos surgieron casi simultáneamente después de la Segunda Guerra Mundial64. A pe64

Sin duda, las ideas en torno a los derechos humanos son muy antiguas en la tradición liberal occidental, remontándose a la Ilustración. Sin embargo, he defendido aquí que el carácter ideológico y la estructura arquitectónica del reciente movimiento de derechos humanos es un fenómeno propio del periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial, en parte porque se Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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sar de esta coincidencia temporal, no existía ningún hilo conductor material evidente que los uniera hasta tiempos recientes. Las concepciones tradicionales de los derechos humanos incluían sólo los derechos civiles y políticos, a pesar de la aceptación de los derechos económicos, sociales y culturales y del concepto de deberes en la DUDH. El desarrollo, por otro lado, significaba primordialmente crecimiento económico para el que la preocupación por los derechos humanos era marginal, cuando no irrelevante. Los juristas seguían siendo los altos sacerdotes del discurso de los derechos humanos, mientras que los economistas gobernaban en el campo del desarrollo. Estas divisiones se mantenían en el sistema de la ONU, donde se establecieron distintas instituciones para ocuparse de los derechos humanos y del desarrollo, casi sin mecanismos de coordinación65. Estas divisiones se consolidaron durante la Guerra Fría, con los dos bloques de las superpotencias, cada uno de ellos apoyando un conjunto de derechos, y también por los esfuerzos para el proyecto de construcción nacional de los países en vías de desarrollo recientemente independientes, que colocaron el desarrollo antes que los derechos. Sin embargo, esta situación comenzó a cambiar con la entrada de los países en vías de desarrollo en la CDHNU y con la politización de la AGNU a partir de los años sesenta. Los países en vías de desarrollo usaron agresivamente el discurso de los derechos humanos para enfrentarse al racismo y al colonialismo, especialmente al apartheid, pero concentraron la mayor parte de su energía en conseguir condiciones económicas justas y equitativas, bajo la rúbrica del NOEI. Para mediados de los años setenta, era ya evidente que las iniciativas del NOEI estaban fracasando y que conseguir un entorno internacional óptimo para la promoción del desarrollo iba a ser muy difícil. En esa atmósfera cambiada, los países en vías de desarrollo fueron dirigiéndose hacia el discurso de los derechos humanos para continuar su búsqueda de un orden económico internacional equitativo y justo, alejado del imperialismo y capaz de promover el desarrollo económico acelerado. Las etapas clave en este proceso incluyen la Declaración de Teherán (1967) y la elaboración del derecho al desarrollo por el juez senegalés Keba M’Baye a comienzos de los setenta (Ghai 1999). Hacia 1977, la AGNU había reconocido por primera vez que todos los derechos humanos eran iguales, indivisibles e interdependientes, terminando con ello la jerarquización de los derechos (Naciones Unidas 1977, 16 de diciembre)66.

encuentra unido a la entrada de los países no occidentales en el sistema internacional. Para un trabajo que se toma en serio la entrada de los países no occidentales en el sistema internacional, véase Bull y Watson (1984). 65

Para un estudio de estos aspectos, véase Alston (1988).

66

Para una afirmación temprana de la igualdad de derechos humanos y justicia social, véase la Declaración sobre el Progreso Social y el Desarrollo, AGNU Res. 2542 (XXIV). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Otras agencias de la ONU, como la Unesco, tuvieron un papel fundamental en impulsar desde finales de los años setenta una “tercera generación” de derechos, que incluían la solidaridad, el desarrollo y la paz. De hecho, como ha dicho Louis Henkin (1990, ix), nos encontramos en una “era de los derechos”. Aún más importante, en los años ochenta y noventa el discurso de los derechos humanos se ha “localizado” profundamente, en el sentido de que luchas y movimientos populares alrededor del mundo, que han desafiado la violencia del desarrollo, se lo han apropiado. Lo que los países en vías de desarrollo no pudieron obtener en la ONU en los setenta, los movimientos de base están intentando ganarlo localmente en los noventa. Entretanto, el discurso del desarrollo ha sufrido varios cambios radicales67. Después del “fracaso” de las etapas economicistas de crecimiento y de las teorías económicas del “goteo” de los años cincuenta, las instituciones para el desarrollo comenzaron a destacar el desarrollo rural y de los sectores agrícolas en los años sesenta, respondiendo a la presión popular y a una necesidad sentida de aliviar la pobreza y el sufrimiento humano68. A principios de los setenta, ese cambio aparecía como el modelo de “redistribución con crecimiento”, que dejaba claro que no todos los objetivos sociales podrían sacrificarse para conseguir el desarrollo. Mientras tanto, las tesis a los “límites del crecimiento” del Club de Roma, combinadas con la Conferencia de Estocolmo sobre el Medio Ambiente en 1972, comenzaban a tener un profundo impacto sobre el discurso del desarrollo, concentrando la atención en los costos sociales y medioambientales del desarrollo. Para finales de los setenta, la agenda para el alivio de la pobreza se había convertido en la tarea principal de las agencias para el desarrollo, mediante la orientación de las “necesidades básicas”69. Así, si por un lado el discurso de los derechos humanos se fue trasladando gradualmente del derecho y la política puras hacia la economía, por otro el desarrollo también añadió a la pura economía algo de política y ética. Aún así, permanecía la distancia entre los dos discursos. Los ochenta, bajo la influencia de Reagan y Thatcher, el ascenso del neoliberalismo y la crisis de la deuda en el mundo en vías desarrollo, contemplaban cómo la “nueva” agenda para el desarrollo con un énfasis en lo humanitario sufría un retraso. Por lo tanto, cuando la AGNU proclamó el derecho al desarrollo en 1986, el discurso del desarrollo se encontraba en una crisis ideológica. Desde entonces, ha intentado capitalizar la legitimidad única del discurso de los derechos huma67

Para un estudio, véase Esteva (1992); véase también Banuri (1990).

68

Veáse Escobar (1995). Para una descripción en relación con las Instituciones de Bretton Woods, véase capítulo 5 supra.

69

Para una descripción de la evolución del pensamiento sobre el desarrollo, véase Banuri (1990); véase también Streeten (1991). Sobre la orientación a partir de las necesidades básicas, véanse Galtung (1980) y Muchlinski (1987). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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nos en la era posterior a la Guerra Fría, adoptando el discurso del “buen gobierno”, “el Estado de derecho” y, finalmente, mediante una “orientación hacia los derechos humanos” en la planificación del desarrollo70. De hecho, la “transformación desarrollista” de los derechos humanos hace nacer la preocupación entre activistas y académicos de que se esté usando una versión de los derechos humanos más estrecha, orientada hacia el mercado, para impulsar la liberalización y globalización económicas en todo el mundo71. Antes de explicar en detalle el derecho al desarrollo, es necesario mencionar algunos temas no resueltos en el ámbito de los derechos humanos y el desarrollo. El primero de ellos hace referencia a la vieja cuestión del estatus legal de los derechos económicos, sociales y culturales. Como ya se ha dicho, el discurso de los derechos humanos ha estado dominado tradicionalmente por un excesivo énfasis en los derechos civiles y políticos, en parte debido al dominio de los académicos y las ONG occidentales. Este prejuicio se encuentra reflejado en el corpus normativo de los derechos humanos. Por ello, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos contiene derechos, como el derecho a no ser sujeto a torturas, que son inmediatamente exigibles a través de mecanismos nacionales, mientras que el Pacto sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales sujeta el cumplimiento de derechos como la salud o la educación a un fin normativo y habla de “lograr progresivamente” estos derechos (PIDESC, artículo 2). El estatus jurídico de esta fórmula ha sido objeto de fuerte debate y crítica por parte de los académicos, pero permanece el hecho de que los derechos económicos, sociales y culturales todavía son secundarios en las constituciones nacionales y en los mecanismos para el cumplimiento de los derechos humanos internacionales72. Ello tiene consecuencias directas sobre cuáles derechos humanos eventualmente serán más promovidos por las agencias para el desarrollo. Segundo, la creencia de que existe una “compensación” legítima entre derechos humanos y desarrollo persiste entre los creadores de políticas públicas. Esta creencia, que procede de las obras sobre desarrollo político de los años sesenta, continúa viendo los derechos humanos en términos políticos y reductivos, aunque entiende el desarrollo como puro crecimiento económico73. Recientemente, la teoría de la compensación ha resurgido bajo la forma del así llamado debate sobre los valores asiáticos: los gober70

Sobre gobernabilidad, véanse World Bank (1994), OCDE (1995) y PNUD (1997). Sobre derechos humanos y desarrollo, véase World Bank (1998); véase también PNUD (1998a).

71

Véanse, p. ej., Baxi (1998), Oloka-Onyango (1999) y Shivji (1995).

72

Para una visión general del debate y las cuestiones en torno a él, véase Steiner y Alston (1996, capítulos 5 y 16).

73

La obra académica es inmensa. Para una muestra, véanse Trubek (1973), Goodin (1979) y Hewlett (1979). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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nantes de China, Singapur y Malasia, cuando afirman que culturalmente a los asiáticos no les preocupa demasiado las libertades políticas sino que más bien quieren un mejoramiento económico rápido, están reafirmando esa teoría. Esta creencia se encuentra detrás de las políticas públicas a favor de las grandes represas, por ejemplo, cuando se expresa que los beneficios que proporcionan estas represas son mucho más importantes que los costos. Debe observarse que esta creencia contradice la doctrina existente de los derechos humanos, que declara, como ya se ha observado, que todos los derechos humanos son aceptados hoy como iguales, interdependientes e indivisibles por disposición del derecho internacional. El tercer tema que debe señalarse aquí está relacionado con el segundo, aunque es distinto: el continuo atractivo de la idea de “necesidades básicas”, especialmente para las agencias para el desarrollo internacionales. Este asunto se vuelve a poner en circulación cuando se afirma que dado que los recursos para los programas sociales son limitados, se debería dar prioridad a los “derechos básicos”. Una versión más complicada de este argumento es que puesto que gobernar es precisamente elegir entre prioridades, se debería aceptar ese sistema de preferencias. Este argumento es una pendiente resbalosa y no ofrece directrices jurídicas o políticas creíbles para poder escoger qué derechos deberían calificarse como “necesidades básicas”. Expresándolo simplemente, el peligro aquí es que este argumento se convierta en una excusa para negar todo un conjunto de derechos, algo no permitido según el corpus de los derechos humanos.

El derecho al desarrollo como marco: problemas y perspectivas La adopción de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo (DDD) por parte de la AGNU en 1986 fue un momento fundamental que unió los discursos del desarrollo y de los derechos humanos. Hoy en día las agencias para el desarrollo, como el PNUD, se apoyan en esa declaración como marco jurídico para la integración de los discursos de los derechos humanos y el desarrollo. ¿Hasta qué punto el concepto de derecho al desarrollo constituye un marco adecuado? Mi opinión es que, aunque debemos acercarnos a la DDD con precaución, debido al significado que ha adquirido como un derecho de los Estados (en vías de desarrollo), ésta proporciona importantes elementos que pueden legitimar las prácticas de desarrollo alternativas de los movimientos sociales. Pero soy escéptico en cuanto a que ese sea el uso que las agencias para el desarrollo intenten darle a la DDD. Como expliqué anteriormente, el debate sobre los derechos al desarrollo surgió cuando se eclipsaron las reivindicaciones redistributivas que planteaban los países en vías de desarrollo a través del NOEI y se extendió el neoliberalismo y la economía defendida por Reagan y sus seguidores. Como resultado, el debate adquirió un carácter polarizado Norte-Sur, como se Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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comprobó con la división entre Estados occidentales y no occidentales durante la discusión y aprobación de la DDD en 1986. Para los países en vías de desarrollo, el derecho al desarrollo significaba el derecho a expandir sus economías aceleradamente, sin preocuparse de los costos medioambientales y sociales. En este sentido, por lo tanto, el derecho al desarrollo se convierte simplemente en un derecho de los Estados a contaminar los ríos, a desplazar a la gente y a crear refugiados del desarrollo. Para los países desarrollados, el derecho al desarrollo simplemente no es un “derecho”, sino sólo un fin o una reivindicación, es decir, no supone una titularidad de un derecho que pueda ser exigido ante los tribunales por los individuos. La opinión de los estudiosos sobre el estatus jurídico de este derecho está dividida: mientras que los académicos occidentales se oponen a la idea de que sea un derecho, los académicos no occidentales la defienden74. La AGNU y la CDHNU han afirmado varias veces la existencia del derecho al desarrollo en sus resoluciones, pero el significado concreto de este derecho sigue siendo poco claro. Las concepciones tanto de los países desarrollados como de los países en vías de desarrollo parecen inconsistentes con la DDD. Está en disputa el mismo significado de “desarrollo” y la cuestión de los derechos y los obligados por ellos. En otras palabras: ¿desarrollo de qué, de quién y a costa de quién? En la DDD (artículo 1.1), el derecho al desarrollo significa un derecho humano inalienable en virtud del cual todo ser humano y todos los pueblos están facultados para participar en un desarrollo económico, social, cultural y político en el que puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar de él.

La DDD deja claro que ello implica la realización plena de los derechos de los pueblos a la autodeterminación y “su derecho inalienable a la plena soberanía sobre sus riquezas y recursos naturales”. Es claro por lo tanto que los movimientos sociales, las comunidades locales y los individuos, y no los Estados, son los que tienen derecho al desarrollo. De hecho, la declaración presenta justamente tal definición. Esta definición tenía el potencial para desestabilizar no sólo los discursos de los derechos humanos sino el orden internacional en su totalidad, 74

El trabajo académico sobre el derecho al desarrollo es muy numeroso. Véanse, p. ej., Marks (1981), Dupuy (1980), Rich (1983), Alston (1988) y Naciones Unidas (1990a). Naturalmente, algunos académicos occidentales, especialmente Philip Alston, han apoyado el derecho al desarrollo (de hecho, Alston ha tenido un papel precursor), pero sigue siendo cierto que la posición del derecho internacional occidental dominante no se toma en serio los “derechos de tercera generación”, como el derecho al desarrollo. Incluso el manual universitario editado por Philip Alston, acompañado de Henry Steiner, no contiene ningún capítulo sobre derechos de tercera generación como el derecho al desarrollo, el derecho a la paz o el derecho al medio ambiente, mostrando así los límites de lo que los académicos de la corriente mayoritaria de los derechos humanos considerarían aceptable. Véase Steiner y Alston (2000). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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que se basa en un sistema de relaciones desiguales y cerrado entre Occidente y el Tercer Mundo, codificado y administrado a través del discurso del desarrollo. Primero, la DDD, al articular la noción inspirada por Gandhi de que los seres humanos tienen personalidades que sólo ellos pueden estar a cargo de desarrollar, creaba una crisis epistemológica para el derecho internacional, que confía en los Estados a la hora de tomar las decisiones acerca de quién vivirá dentro de sus fronteras y cómo deberán vivir. Segundo, introducía fuertemente el derecho de las comunidades dentro del corpus de los derechos humanos, que permanece asentado sobre los individuos, lo que tuvo resonancia inmediata en los movimientos de base en el Tercer Mundo, puesto que les permitió usar el lenguaje de los derechos humanos para protestar contra la violencia dirigida a sus comunidades. Tercero, abría por completo el significado de desarrollo, que hasta ese momento había significado principalmente crecimiento económico, desarrollo nacional y titularidad individual de derechos. Ahora, las comunidades podían definir qué clase de desarrollo querían, por ejemplo, si deseaban mantener las prácticas médicas tradicionales en lugar de adoptar la medicina occidental. Ello hubiera tenido la consecuencia de alterar fundamentalmente las bases capitalistas del orden internacional, que se apoyan en la explotación acelerada de los recursos para la maximización del beneficio mediante el reemplazo de las prácticas tradicionales por las modernas. Esa apertura de la idea de desarrollo era ampliada por el reconocimiento del derecho a la soberanía permanente sobre los recursos naturales, que reforzaba las posiciones de las comunidades, por ejemplo, frente a los constructores de represas y a los gobiernos. Semejante definición desestabilizaba de hecho los paradigmas estatistas de los discursos de los derechos humanos del desarrollo, v. gr., en los ámbitos de los poderes de policía y en torno a las doctrinas del dominio eminente. También existe el problema de la titularidad de los derechos y obligaciones. La DDD otorga el derecho a los pueblos y a los individuos e impone obligaciones de respetar ese derecho a la comunidad internacional, los actores particulares, los Estados y los individuos. Claramente, ese ámbito tan amplio ocasiona que el derecho quede difuso y sea difícil de exigir. Sin embargo, pienso que los deberes de respetar los derechos humanos que la DDD impone sobre la comunidad internacional, los individuos y los actores particulares son algo único y podrían constituir una fuente potencial de obligaciones normativas. Ello es esencial porque un enfoque del desarrollo a partir de los derechos humanos exige una transformación fundamental en la forma en la cual las instituciones internacionales “ponen en práctica el desarrollo” o los actores privados hacen negocios. No existe ninguna otra norma de derechos humanos que pueda ofrecernos esta ventaja. Sin embargo, a pesar de todos estos desafíos potenciales al orden establecido, la DDD fracasó como reto político a finales de los ochenta, debido a Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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una combinación de factores. El primero de ellos fue el final de la Guerra Fría y el consiguiente debilitamiento de la coalición del Tercer Mundo. Segundo, el ascenso del neoliberalismo y la política de línea dura de la administración Reagan de oponerse a los derechos económicos y sociales y al derecho al desarrollo tuvieron un impacto moralmente debilitante en la coalición del Tercer Mundo. Tercero, la definición predominante del derecho al desarrollo fue formulada por los Estados del Tercer Mundo como el derecho de los Estados al desarrollo y ello tuvo la consecuencia de debilitar su legitimidad moral. Cuarto, y aún más importante, el propio significado de “desarrollo” en la expresión derecho al desarrollo, con su racionalidad “de alcanzar a Occidente”, no fue cuestionado por los Estados del Tercer Mundo, que deseaban continuar la forma explotadora y violenta de edificación del desarrollo. No obstante, como muestra mi explicación, existe un “Tercer Mundo” diferente, bajo la forma de los movimientos sociales, que han presentado concepciones alternativas del desarrollo, inspirándose bastante libremente en la propia DDD. Podría construirse una praxis con sentido de los derechos humanos simplemente cuestionándose la ideología desarrollista del Estado, al igual que conectando inseparablemente esa praxis con las luchas reales de los pueblos y no en los confines conservadores de la retórica de los derechos liberales antisoberanía.

Una valoración de las tendencias globales recientes en la transformación desarrollista de los derechos humanos Miremos ahora algunas tendencias globales recientes de la “transformación desarrollista” de los derechos humanos y consideremos los problemas y las perspectivas asociadas con ellos. En esta sección se sugiere que aunque estas nuevas formas de intervención política tienen cierto potencial para superar las limitaciones de los proponentes de la convergencia clásica (que proponen una incorporación de los discursos del desarrollo y de los derechos humanos en un único discurso), siguen todavía quedándose cortas con respecto a lo que prometen: un cambio fundamental en la manera como se construye el desarrollo. En los años noventa se dieron algunos pasos sustanciales para fusionar el desarrollo con los derechos humanos y a continuación nos centraremos en tres áreas fundamentales.

Integrando los derechos humanos con el desarrollo humano sostenible La experiencia en torno a la integración de los derechos humanos con el desarrollo es limitada, aunque las agencias de la ONU han venido haciendo intentos por conseguir este fin desde los años setenta75. Esa tarea apare75

Para una discusión, véanse Paul (1989) y Naciones Unidas (1986). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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ce hoy en día como un campo primordial de la intervención política de las agencias para el desarrollo en todo el mundo, bajo la forma de un enorme número de proyectos en el Tercer Mundo (véase, p. ej., UNDP 1998a, 2000). Estos proyectos van desde el alivio de la pobreza, los derechos de las mujeres y la protección medioambiental hasta la categoría general de “buen gobierno”. Una orientación del desarrollo a partir de los derechos asume que los derechos pueden definirse y administrarse en formas que faciliten la planeación y la programación de su realización. Esa idea se ha fomentado por la popularidad renacida del derecho al desarrollo como concepto amplio y general. Sin embargo, no es evidente por sí misma. ¿Cómo, por ejemplo, se definiría la libertad de expresión y de acceso a la información en el contexto de un proyecto o programa para el desarrollo? ¿O el derecho a la participación en la toma de decisiones? ¿Debería ser un derecho basado en el procedimiento por el que simplemente se reconoce el derecho de las personas afectadas por los proyectos a expresar su “voz” o les daría un derecho sustantivo de veto contra los proyectos? De hecho, el Banco Mundial osciló entre otorgar a las autoridades de los pueblos indígenas afectados por la aprobación de proyectos de infraestructura un derecho de veto y un punto de vista procedimental al ejercicio del derecho por parte de ellas, escogiendo finalmente el derecho a participar en el proceso, más limitado, en su Directiva Operacional de 199176. Por ejemplo, el documento del PNUD sobre políticas para el año 1998 para la Integración de los Derechos Humanos con el Desarrollo Humano Sostenible habla de derechos humanos “ampliamente reconocidos” en sus actividades, recitando una lista de derechos como la participación, el trabajo, la alimentación, la salud, la educación, la tierra, la igualdad, la protección medioambiental o el proceso debido, y habla de los derechos de los niños, trabajadores, minorías y pueblos indígenas. La mera recitación no adjudica, sin embargo, los distintos significados de estos derechos en los contextos locales particulares y, más significativamente, oculta los conflictos reales existentes entre distintos derechos. Por tomar un ejemplo obvio, el derecho a la igualdad puede perfectamente entrar en conflicto con los derechos de las mujeres o de los pueblos indígenas. La forma en la que un país decida resolver un problema de desigualdad en las relaciones de género, por ejemplo mediante la acción afirmativa, determinará si se dará un conflicto entre derechos. En otras palabras, a menudo el diseño de los programas de los gobiernos determina el contenido real de los derechos existentes y no al revés. No existen derechos abstractos que preexistan a la intervención pública. Más bien, el contenido de los distintos derechos se formula mediante el conflicto entre las fuerzas sociales, políticas e ideoló76

Doy las gracias a Eva Thorne por señalarme este aspecto. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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gicas y la confluencia de acciones públicas e iniciativas privadas. En otras palabras, el contenido de los derechos debe buscarse en la praxis de los movimientos sociales y no en las formulaciones jurídicas abstractas de los internacionalistas. Claramente entonces, estas cuestiones necesitan ser resueltas en los contextos específicos de los países, incluso cuando se hayan elaborado directrices globales mediante tratados. Tal vez lo que es más importante es la consecuencia operacional de esta estrategia para el propio discurso del desarrollo. ¿Cómo podrían cambiar las instituciones internacionales sus propias prácticas para que fueran consistentes con el objetivo de integrar y dar cumplimiento a los derechos humanos dentro del desarrollo? Una orientación a partir de los derechos humanos significaría, por ejemplo, tomarse la autodeterminación y los derechos culturales en serio, pero a menudo las prácticas desarrollistas pretenden desplazar las prácticas tradicionales con prácticas más modernas y eficientes. De hecho, el antiguo economista jefe del Banco Mundial Joseph Stiglitz (1999) define desarrollo como la sustitución de todo lo “tradicional” por todo lo “moderno”. ¿Cómo podremos reconciliar los derechos humanos de raíces locales con el desarrollo globalizador? Los análisis existentes de derechos humanos en el desarrollo no estudian suficientemente estas cuestiones. Por ejemplo, el informe del PNUD de 1998 al que nos hemos referido, apenas dice nada sobre las implicaciones culturales e institucionales de una orientación del desarrollo a partir de los derechos, en términos de hasta qué punto deben reconocerse las prácticas alternativas al desarrollo o hasta qué punto el desarrollo tiene que modificar sus propias prácticas.

Apoyando el fortalecimiento de las instituciones de derechos humanos La segunda corriente en la reciente “transformación desarrollista” de los derechos humanos es la atención al fortalecimiento de las instituciones de derechos humanos, como producto principalmente del giro neoliberal hacia el “buen gobierno”, “el Estado de derecho” (rule of law) y las exigencias de reforma de las estructuras de gobiernos y Estados de los países en vías de desarrollo, incluyendo los poderes legislativo y ejecutivo y las ramas judiciales, las ONG, las instituciones educativas y los medios de comunicación. El discurso de los derechos humanos ha ayudado a promover esta tendencia al insistir en el establecimiento de “instituciones nacionales” para la promoción y protección de los derechos humanos, como las comisiones de derechos humanos y los defensores del pueblo, además de apoyar las reformas institucionales, que también son parte central de las exigencias neoliberales. El ACNUDH (Alto Comisonado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos) tiene un consultor especial sobre este tema y ha facilitado recientemente asistencia técnica a numerosos países para el esBalakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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tablecimiento de esas instituciones nacionales. El PNUD ha sido muy activo en apoyar esta idea en varios países, como parte de su Marco de Cooperación por País. La ayuda bilateral, especialmente la de los países que tienen instituciones nacionales para los derechos humanos, no es difícil de obtener, aunque a menudo viene “atada” a modelos específicos que el donante quiere fomentar. Así, la ayuda de los países nórdicos va atada con frecuencia a la creación de un modelo de defensoría del pueblo, mientras que la ayuda de países anglosajones (como Australia) va atada a menudo a la adopción de comisiones de derechos humanos. El fetichismo de las instituciones de derechos humanos pasa por alto la importancia del buen funcionamiento ordinario de las instituciones comunes del Estado para asegurar la protección de los derechos humanos. De hecho, puesto que las violaciones de los derechos humanos en relación con el desarrollo surgen en gran parte de estructuras estatales disfuncionales, incluyendo las democráticas, no pueden solucionarse simplemente mediante el establecimiento de una nueva institución. El establecimiento de cualquier institución nueva debería ir de la mano de la reforma y el fortalecimiento de las instituciones existentes. Ello se olvida a menudo en la búsqueda de establecer instituciones nacionales de derechos humanos. ¿El establecimiento de instituciones nacionales fortalece la convergencia entre los derechos humanos y el desarrollo? Aunque aquí no me ocupo de esa pregunta, la evidencia disponible hace pensar que los modelos existentes de instituciones nacionales se concentran estrechamente en la promoción de un conjunto reducido de derechos civiles y políticos, descuidando comparativamente los derechos económicos, sociales y culturales. Esa ha sido la experiencia en India, Australia, las Filipinas y un conjunto de otros países asiáticos. Hay otras fallas de diseño que continúan plagando el modelo institucional nacional, a saber: son órganos cuasigubernamentales que no tienen vínculos significativos con los grupos de la sociedad civil, tienden a investigar sólo los abusos cometidos por órganos gubernamentales, pasando por alto las corporaciones mercantiles, y sufren de una falta de coordinación con otros órganos gubernamentales a los que a menudo contemplan con sospecha. A pesar de todo ello, los proponentes de la convergencia continúan defendiendo el establecimiento de instituciones nacionales como requisito general. Se puede decir con seguridad, sin embargo, que los modelos existentes para semejantes instituciones no ofrecen esperanzas de transformar la manera en la que hoy se construye el desarrollo.

Preparando los planes nacionales sobre derechos humanos El tercer ámbito, y tal vez el más destacable, en el cual los derechos humanos están sufriendo gradualmente una “transformación desarrollista”, es la redacción de Planes de Acción Nacionales para los Derechos Humanos (PANDH) por varios países. La Conferencia de Viena sobre Derechos HuBalakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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manos de 1993 llamaba a los Estados a desarrollar esos planes con el propósito de establecer prioridades nacionales concretas y los procedimientos para conseguirlas. Desde entonces, el ACNUDH ha promocionado activamente esa idea y ha celebrado una serie de talleres regionales para desarrollar directrices que sirvan para la formulación de principios y procesos. Dos importantes talleres en Asia, a los que asistieron representantes de los gobiernos, adoptaron recientemente una serie de directrices tras afirmar la “deseabilidad de desarrollar planes de acción nacionales sobre derechos humanos”77. Un conjunto de países como Latvia, Bolivia, Ecuador, Brasil, México, Indonesia, las Filipinas, Australia, Tailandia, Malawi y Sudáfrica han adoptado tales planes nacionales desde entonces y muchos otros países están en proceso de adoptarlos. Este esfuerzo está siendo financiando con el apoyo de los gobiernos afectados, ayudados por la asistencia para el desarrollo de agencias como el PNUD, que tiene un proyecto especial conjunto entre agencias, llamado HURIST (Human Rights Strengthening, Fortalecimiento de los Derechos Humanos), en asocio con el ACNUDH. Con este proyecto, actualmente se están iniciando o llevando a cabo actividades operacionales dirigidas en el marco de planes de acción nacionales sobre derechos humanos en casi 28 países de Asia, África, Estados árabes, América Latina y el Caribe, Europa del Este y la Confederación de Estados Independientes. Los planes nacionales adoptados por estos países difieren considerablemente unos de otros. Sin embargo, se pueden identificar algunos elementos comunes para todos ellos78: 1. El cubrimiento de un amplio rango de derechos, incluyendo todos los derechos humanos internacionalmente reconocidos, con lo que se da una mejora importante en relación con las intervenciones “puras” de derechos humanos, que se centran sólo en los derechos civiles y políticos, o con los programas de desarrollo tradicionales, que se conciben sólo en términos económicos. 2. Van dirigidos a grupos vulnerables como mujeres, niños, la ancianidad, aquellos con discapacidades y los pueblos indígenas. Aunque esa estrategia dirigida a grupos no es extraña al discurso de desarrollo, es nueva para los derechos humanos. 3. Vínculos normativos entre los estándares nacionales y los estándares internacionales de derechos humanos. Esto es completamente nuevo 77

Conclusiones del Taller Intersesional sobre Desarrollo de los Planes Nacionales para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos en la Región Asia-Pacífico, Bangkok, Tailandia, 5 y 7 de julio de 1999; Octavo Taller sobre Cooperación Regional para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos en la Región Asia-Pacífico, Beijing, China, 1 y 3 de marzo de 2000.

78

La siguiente discusión se apoya en materiales internos de la UNDP y de la UNHCHR; también en Muntarbhorn (1999). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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en la planificación para el desarrollo, que tradicionalmente no estaba basada en normas ni se medía con estándares jurídicos globales. 4. Un énfasis en la reforma legal para mejorar el cumplimiento de los derechos humanos. Esta característica no es nueva en el área del desarrollo, que ha sido testigo de una variedad de proyectos para el desarrollo y jurídicos desde los años cincuenta. 5. Apoyo a las instituciones nacionales para que protejan los derechos humanos, como las Comisiones de Derechos Humanos. 6. Asociaciones con órganos gubernamentales clave para cumplir con los objetivos del PANDH. Este es un componente radicalmente nuevo en los derechos humanos, que tradicionalmente con su discurso antisoberanía no deseaban cooperar con el gobierno en la mayoría de los asuntos. 7. Actividades para crear conciencia de respeto por los derechos humanos entre grupos específicos poderosos como la policía, el cuerpo judicial o los burócratas. Tampoco es nuevo en el área de desarrollo. 8. La participación de la sociedad civil (es decir, de las ONG) en el cumplimiento del plan. Este elemento claramente se inspira en las prácticas existentes en el área del desarrollo (como los planes para el alivio de la pobreza), que involucran a las ONG en su cumplimiento. El discurso de los derechos humanos no acomoda a la sociedad civil en su marco normativo, como ya se ha observado. 9. Asignación de recursos para la puesta en práctica del plan. 10. Identificación de un mecanismo de auditoría nacional para vigilar el cumplimiento del plan. Este es un nuevo componente en el desarrollo, donde el control administrativo y no por órganos independientes del cumplimiento de los planes ha sido la norma. Como se puede ver, el concepto de PANDH plantea algunos retos significativos a la forma en que el trabajo de derechos humanos ha sido realizado hasta el momento, de un modo acusatorio, antisoberanía. Más bien, el modo del PANDH exige una relación más simbiótica entre la acción del gobierno, los servicios de las ONG, la acción de los movimientos sociales y la financiación y el activismo internacional. En esa medida, puede constituir un desafío a la manera en que se ponen en práctica los derechos humanos hoy en día. Pero el impacto del PANDH en las prácticas del desarrollo es bastante más ambiguo. Con la clara excepción de los vínculos normativos con los estándares internacionales (elemento 3), muchos de los componentes del PANDH parecen reproducir simplemente las prácticas de desarrollo existentes. Esta conclusión no es de buen recibo por parte de los proponentes de la tesis de la convergencia, que sostienen que al converger con los derechos humanos, el desarrollo se transformará fundamentalmente. Yo, por mi parte, no logro ver esa transformación. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Ello se hace más evidente cuando se observan las principales cuestiones que se han abordado en los países mencionados durante la preparación de los PANDH. Esas cuestiones son el proceso que conduce a la preparación del plan, la forma y el contenido, su cumplimiento y su auditoría. Aunque es demasiado pronto para juzgar el cumplimiento y seguimiento de los PANDH (puesto que se han adoptado sólo durante los últimos cuatro o cinco años en la mayoría de los países mencionados), la impresión general que se obtiene es la de un énfasis abrumador en el proceso de preparación del plan, con un descuido comparativo de los aspectos sustantivos del mismo. Aunque reconozco el aspecto potencialmente democratizador del poder que tiene un proceso realmente democrático y participativo que implique a las ONG y a otros actores, creo que los resultados sustantivos son iguales o más importantes. De hecho, es el fracaso en la consecución de resultados materiales el que ha producido la crisis de legitimidad del desarrollo. La mayoría de los fondos distribuidos se gastan en el proceso, dejando poco para el cumplimiento real. Esa aproximación procedimentalista, fetichista del proceso, cree en la promesa contenida en la tesis de la convergencia: que el desarrollo se transformaría para siempre. Como se ha hecho notar, la diferencia más significativa que abandera la planificación de los derechos humanos es que busca proporcionar una base normativa para las intervenciones para el desarrollo. Anteriormente, el desarrollo era un proyecto político, económico, social e, incluso, ideológico. Al sustentar la planificación para el desarrollo en los derechos humanos, se está haciendo un intento por convertir el desarrollo en un proyecto legal. El motivo de ese cambio para huir de la ideología y fundamentar el desarrollo normativamente viene de dos fuentes. La primera, proviene de un sentimiento de crisis de legitimidad y de un estancamiento que la acción del desarrollo ha estado padeciendo durante años, puesto que ha fracasado en traer las transformaciones económicas y sociales que había prometido a la gente pobre de todo el mundo. El discurso de los derechos humanos pretende proporcionar una inyección de legitimidad al desarrollo. Segundo, también proviene de una creencia en el derecho como un campo neutral, metaideológico, metacultural, que está más allá de toda oposición. Al fundamentar el desarrollo en el derecho (internacional) de los derechos humanos, la profesión del desarrollo espera que las bases normativas del discurso atenúen la oposición a sus intervenciones. Como he sugerido, sin embargo, es improbable que eso ocurra, puesto que el propio ámbito normativo en el que se confía para evitar la oposición es también en sí el producto de luchas ideológicas, políticas y culturales. El concepto de PANDH es el ejemplo más definitivo de la transformación desarrollista de los derechos humanos. Toda la idea de planificación, que es extraña al campo de los derechos humanos, se ha tomado prestada Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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del desarrollo. Por un lado, es criticado por muchas ONG como un acontecimiento desgraciado, puesto que se concede al Estado un papel central en la planificación, y los “expertos” asumen su cargo como guardianes de los derechos humanos. Por otro lado, si se hace adecuadamente, los PANDH tienen también el potencial de conseguir dos cosas que pueden ayudar a la reforma del aparato del desarrollo y a asegurar el cumplimiento concreto de los derechos humanos. Primero, al transformar en proyectos los derechos humanos, se aportan recursos muy necesitados para programas sociales que han sufrido recortes con el neoliberalismo y el Consenso de Washington. Uno de los problemas clave para el cumplimiento de los derechos humanos ha sido siempre la falta de recursos, que pueden mejorar considerablemente debido a este factor. Segundo, los PANDH pueden también obligar a los políticos a que se tomen más en serio los derechos humanos, como componente esencial de la planificación, programación y cumplimiento del desarrollo, en lugar de considerarlos como secundarios. Lo que no parece ofrecer, como pretenden los proponentes de la convergencia, es un cambio fundamental en la forma en que se ha conducido hasta ahora el desarrollo.

Los problemas de la “transformación desarrollista” de los derechos humanos Otro conjunto de problemas adicionales hace que sea extraordinariamente difícil situar la tarea de la programación, planificación y políticas de derechos humanos dentro de los límites del discurso del desarrollo. Algunos de esos problemas se discuten en esta sección. Primero, no existen indicadores objetivos o valores de referencia que midan todos los derechos humanos. A efectos de estas páginas, “objetivo” es la ausencia de cualquier prejuicio ideológico, cultural, político o de otro tipo hacia uno o más de los resultados posibles. Esa carencia hace imposible realizar la programación, el cumplimiento y la auditoría de una manera técnica. Los indicadores sobre derechos políticos y civiles son más problemáticos debido a su prejuicio político, como el índice de la Freedom House*. A pesar de esto, los economistas se basan libremente en ellos a la hora de medir, por ejemplo, la relación entre democracia y salarios (Rodrik 1998), o entre libertades civiles y la eficacia de los proyectos financiados por el gobierno (Pritchett y Kaufmann 1998). Los indicadores sobre derechos económicos, sociales y culturales se encuentran más desarrollados, como el Índice de Desarrollo Humano elaborado por el PNUD, pero no están libres de prejuicio a la hora de usar criterios que favorecen las for*

Para información sobre qué es y cómo se calcula este índice de libertad, véase www.freedomhouse.org (N. del T.). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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mas de vida “modernas” frente a las “tradicionales”. Por ejemplo, a la hora de computar mediciones cuantitativas acerca de cuántos metros cúbicos de espacio constituyen el requisito mínimo del derecho a la vivienda, las formas tradicionales como el Ger mogol o el Tamil kudisai no se usan para establecer el estándar; más bien, el estándar deriva de la vivienda “moderna”. No se pretende sostener que las formas de vida “indígenas” sean superiores a las “modernas”. Sólo se intenta señalar inconsistencias en esas mediciones, que pretenden ser “objetivas”, pero terminan favoreciendo un tipo respecto a otro. El segundo problema de integrar los derechos humanos en el desarrollo humano sostenible es que la estructura normativa que impone responsabilidades a las instituciones para el desarrollo está subdesarrollada. Como he sugerido, adoptar una orientación hacia el desarrollo a partir de los derechos humanos significa a menudo cambiar la forma en que se ha construido el desarrollo. Ello implica responsabilidades jurídicas para las instituciones internacionales y del sector privado y el marco normativo es muy pobre, excepto por el DDD, que pretende establecer algunas. Otros esfuerzos por establecer las bases normativas que permitan una orientación del desarrollo a partir de los derechos humanos han sido bloqueados o frustrados fácilmente. Por ejemplo, el Proyecto de Artículos de la Comisión de Derecho Internacional sobre Crímenes Internacionales incluía el vertido de residuos tóxicos como crimen internacional. Puesto que gran parte del vertido inadecuado de residuos tóxicos es realizado por compañías privadas en países en vías de desarrollo, era una propuesta razonable. Sin embargo, ésta desapareció del panorama, especialmente en el proyecto final de la Carta de Roma que establecía la Corte Penal Internacional en 1998. El tercer problema de integrar los derechos humanos en el desarrollo es la función central que se le otorga al Estado para la realización de los derechos humanos según el derecho internacional. Como se ha discutido anteriormente, es un problema muy complejo sin respuestas fáciles. Por un lado, la crisis en torno al desarrollo en muchos países aparece en gran medida por el fracaso del Estado en “construir el desarrollo” de una manera responsable, social y medioambientalmente. Sería problemático por ello “regresar” al Estado bajo la rúbrica de los derechos humanos, cuando ha sido desacreditado ampliamente a los ojos de la sociedad civil en muchos países en vías de desarrollo. Por otro lado, confiar completamente en el mercado significa simplemente ceder al neoliberalismo. El desafío clave aquí es intentar identificar modalidades que permitan construir un desarrollo que no replique sino que vaya más allá del Estado tradicional y de los modelos de mercado, tal vez reinventando la propia idea de acción pública.

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CONCLUSIÓN En este capítulo se ha cuestionado la constitución progresiva del discurso de los derechos humanos como único discurso de resistencia en el Tercer Mundo. Ofrecí un análisis de varios temas para aleccionar sobre los peligros de centrarse exclusivamente en el discurso de los derechos humanos e ignorar las formas de resistencia que no son “representables” dentro de su lógica. Estos temas incluyen los siguientes. Primero, la relación problemática entre el colonialismo y el discurso de derechos humanos ha incorporado un conjunto de prácticas de representación dentro de este último, lo que produce un efecto doble: la negación del “Tercer Mundo” como un lugar de producción epistemológica de los derechos humanos y la invisibilidad en el discurso de ciertas formas de violencia, como las generadas por el desarrollo. Constituir el discurso de los derechos humanos como el único discurso de resistencia puede continuar perpetuando esas prácticas de representación coloniales. Segundo, el discurso de los derechos humanos se basa en la creación de un aparato de modernidad principalmente a través del proceso de “estatización”, puesto que la realización de los derechos depende de las posibilidades morales del Estado y de las posibilidades materiales del mercado. He sugerido que, a menos que se puedan reconstruir las formas de acción pública en términos que se aparten de los modelos estatistas tradicionales, prestar atención sólo al discurso de derechos humanos puede tender simplemente a reproducir las estructuras desacreditadas del Estado. Tercero, se examinó la estructura interna del discurso de derechos humanos para averiguar si contenía una teoría de la violencia y se afirmó que las formas de violencia económica permanecen invisibles al discurso de los derechos humanos por su compromiso con la transformación de los seres humanos en agentes económicos. Esta ceguera tiene una seria consecuencia en los intentos por establecer el discurso de los derechos humanos como el único discurso de resistencia. Cuarto, se analizaron las consecuencias normativas de la apropiación gradual del discurso de los derechos humanos por el discurso del desarrollo y se sostuvo que la transformación desarrollista ha llevado a la aparición de discusiones acerca del papel de la cultura en el discurso de los derechos humanos. En concreto, he sugerido que la aparición de la “cultura” como un ámbito de lucha en el discurso de los derechos humanos, en razón de la discusión sobre los valores asiáticos, coincide con la discusión sobre el milagro de Asia del Este en el discurso del desarrollo. Esta economía política del discurso de los derechos humanos hace menos probable que sea neutral o imparcial frente al encuentro con la violencia del desarrollo. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Finalmente se examinaron algunos cambios recientes en la práctica institucional internacional que intenta fusionar los discursos de los derechos humanos y desarrollo, junto con la relación histórica entre ellos y la discusión sobre el derecho al desarrollo. Sugerí que una interpretación más radical de la DDD podría haber transformado el desarrollo como se ha venido haciendo hasta ahora, pero que ese cambio se frustró porque, entre otras cosas, no se cuestionó el propio modelo de desarrollo que supuestamente estaba promoviendo como derecho. Este problema continúa dificultando las intervenciones políticas más recientes que buscan fusionar los discursos del desarrollo y los derechos humanos. Aunque no pretendo descartar el valor de los derechos humanos como herramienta estratégica y de movilización para los grupos oprimidos, como nos lo recuerda Patricia Williams (1991), sigo siendo profundamente escéptico de las tendencias actuales por constituirlos como el único lenguaje de resistencia y emancipación en el Tercer Mundo. Dado su legado colonial, su prejuicio estatista y antitradicionalista, su método economicista y la profunda imbricación con el discurso del desarrollo, el discurso de los derechos humanos sigue siendo, en el mejor de los casos, una herramienta de movilización parcial, fragmentaria y a veces útil, pero en ningún caso el único lenguaje de resistencia y emancipación para las mayorías sociales oprimidas de todo el mundo.

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CAPÍTULO 8

Recodificando la resistencia: los movimientos sociales y el desafío al derecho internacional

Una atención predominante a los movimientos sociales con agendas reformistas supone una valoración política acerca de cómo puede llegar a conseguirse una reforma global drástica en esta etapa de la historia. (Falk 1987, 173)

L

os juristas generalmente no se preocupan de la política de masas o de la resistencia popular. Por formación profesional, orientación intelectual, posición política y de clase, y tradición, los juristas se concentran en el estudio de instituciones de varias clases, sean gubernamentales o privadas. Cuando se ocupan del cambio social y del papel del derecho en él, tienden a indagar a partir de conjuntos diferentes de preguntas. Por ejemplo, en el derecho doméstico, examinan la “contribución” de los tribunales a los movimientos de derechos civiles en los Estados Unidos, estudiando los casos decisivos como Brown vs. Board of Education*. El resultado de esas discusiones “técnicas” o “jurídicas” deja por fuera la contribución de las masas a las transformaciones históricas y sólo destaca el papel desempeñado por jueces y juristas. En esta reducción bastante clínica de los hechos, el “caso” acaba convirtiéndose en el acontecimiento histórico en sí, de forma que la historia jurídica se reduce a catalogar episodios fácticamente abstraídos que tienen poca relación entre sí. Esta tendencia del derecho doméstico occidental a ignorar la contribución de las masas ha sido criticada desde al menos dos direcciones en los últimos años. Primero, en los Estados Unidos, una diversidad de teóricos (críticos de la raza, feministas, teoría gay-queer-lesbianas**) ha sometido a *

Caso decidido por la Corte Suprema de Estados Unidos en el que se declaró inconstitucional la segregación racial en los centros educativos (Nota del editor).

** Se prefieren los términos “gay” y “queer” en el idioma original. La teoría de género distingue con claridad entre homosexualidad masculina y femenina, y aunque podría traducirse “gay” por Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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crítica este modelo descontextualizado, tecnocrático-racional del derecho y de la historia jurídica, alegando que ignora el papel que juega el derecho en la vida diaria y en la asignación de poder a los participantes en la sociedad, además de desconocer la actuación de la gente común como agentes del cambio legal. Para esos críticos, el modelo jurídico liberal que sigue siendo hasta ahora dominante en los Estados Unidos es irremediablemente incorrecto, debido entre otras a estos puntos ciegos, por lo que se requiere repensarlo fundamentalmente. Sin embargo, aunque algunos de estos escritos aluden a los movimientos sociales, la gran parte de los trabajos académicos no se ocupan explícitamente de las obras sobre estos movimientos, con la reciente excepción de algunos académicos como Kimberly Crenshaw (1988), Lucy White (1993, 1997) y Janet Halley (1998). Estos últimos se inspiran, entre otros, en el trabajo jurídico teórico de Robert Cover (1983, 40), que concibe la noción de “comunidades interpretativas” que crean el derecho y le dan significado a través de su acción vivida. Segundo, un pequeño número de teóricos sociojurídicos y de comparativistas de los Estados Unidos y Europa y varios constitucionalistas de países no occidentales, mediante su compromiso explícito con el trabajo académico sobre movimientos sociales, están realizando una crítica precursora de las teorías liberales de los derechos, de la justicia y de la democracia. Entre ellos se incluyen los trabajos de Joel Handler (1978) sobre derechos civiles, Estado de bienestar y otros movimientos en los Estados Unidos1; Austin Sarat (Sarat y Kearns 1995) sobre identidad y derechos; Jürgen Habermas (1996) sobre derechos y democracia; Alan Hunt (1990) y Neil Stammer (1999) sobre derechos humanos; Sousa Santos (1995) sobre teoría jurídica y derechos humanos; Upendra Baxi (1998) sobre democracia, derechos y justicia; más recientemente, encontramos los trabajos de Diane Otto (1996a, 1996b, 1997b) sobre derechos humanos y teoría poscolonial, y de Julie Mertus (1999) sobre la sociedad civil transnacional. Estas críticas han puesto de manifiesto el prejuicio elitista de las teorías de derechos existentes y de las concepciones de la democracia, intentando paralelamente formular concepciones generales del derecho que puedan acomodar la actuación de las comunidades e individuos subalternos. Un aspecto central de estas dos corrientes de trabajo académico ha sido interrogarse sobre el papel del derecho en la regulación del poder en “homosexual masculino”, sonaría extraño y, además, esta palabra es hoy de uso extendido. Por otro lado, “queer”, cuyo significado literal es “raro”, se usa para definir una forma de identidad de género caracterizada por su desestructuración, es decir, por la imposibilidad o voluntad contraria a identificarse y asumir una de las identidades sexuales claramente establecidas en la sociedad, como gay, lesbiana o heterosexual. El intento de la teoría de género hispanoamericana por popularizar la palabra “raro” todavía es insuficiente (N. del T.). 1

Los trabajos más recientes de este autor se concentran en el bienestar y la pobreza. Véase, p. ej., Handler y Hasenfeld (1997). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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nuestra vida cotidiana y, a su vez, sobre el impacto de las prácticas diarias en el derecho mismo2. Este estudio de la dinámica entre los aspectos institucionales y extrainstitucionales de la vida social y de la importancia de la movilización extrainstitucional para el éxito o fracaso de las instituciones ha inyectado nuevos elementos en la comprensión del derecho. De hecho, una de las principales características diferenciadoras de las obras académicas sobre movimientos sociales fue ese énfasis en la interconexión entre las formas diarias de las luchas por el poder y la política institucional, en los contextos nacional y global (véase, p. ej., Falk 1987). Dicho en otras palabras, una perspectiva a partir de los movimientos sociales destaca la importancia de las formas extrainstitucionales de movilización para el “éxito” o el “fracaso” de las formas institucionales3. En este sentido, esas formas extrainstitucionales de movilización constituyen importantes campos de resistencia que siguen estando más allá de los límites cognitivos del único discurso de resistencia autorizado por el derecho internacional, es decir, de los derechos humanos. Sin embargo, hasta ahora, muy poco de lo anterior ha penetrado en el derecho internacional. Éste permanece atrapado en una versión de la política que se concentra estrechamente en la práctica institucional y en una comprensión de lo “social” que asume la unidad del agente como algo dado. Ambas cosas caracterizan al derecho internacional, dándole un punto de vista artificialmente reductivo. Los académicos más destacados son conscientes de ello e intentan dotarlo de un enfoque más amplio, primordialmente mediante la identificación de actores no estatales como actores “internacionales”4, y defendiendo un derecho a la identidad personal que permita al derecho internacional acomodar la pluralidad de agentes sociales (sobre la base de la clase, el género, la raza, la etnicidad y similares) (Franck 1996). Aun con esas intenciones, gran parte de lo que ocurre en los espacios extrainstitucionales del Tercer Mundo sigue siendo invisible para el derecho internacional. Planteo que se debe parcialmente a las limitacio2

Esta es la comprensión del poder que presenta Michel Foucault (1980): el poder no se confina a los ámbitos institucionales y políticos, sino que “circula” en todas las esferas de la vida como un fenómeno relacional.

3

Esto es lo que Claus Offe (1985) llama “política no institucional” y Rajni Kothari (1993) “formaciones políticas no partidistas”.

4

Tiene una historia pasada rica. La primera ola de escritos académicos defendía el reconocimiento de las instituciones internacionales y de las corporaciones multinacionales como actores legales. Véanse Corbett (1924), Jenks (1958), Friedman (1964) y Jessup (1956). Una segunda ola defendía el reconocimiento de los individuos, pueblos y movimientos de liberación como actores legales. Véanse Lauterpacht (1940), Sohn (1982) y Quaye (1991). Una tercera ola está defendiendo hoy en día el reconocimiento de las ONG como actores legales internacionales. Véanse Spiro (1995) y Charnowitz (1997). Richard Falk (1998) ha estado reivindicando un orden mundial pos-Pacto de Westfalia que se basaría en el advenimiento de una “globalización desde abajo”. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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nes de las categorías liberales, como la de derechos, que se emplean para representar los movimientos sociales y debido a las cuales continúan existiendo puntos ciegos en el derecho. En este capítulo me ocuparé de la aparición en el espacio extrainstitucional del Tercer Mundo de varios movimientos sociales –que surgen como movimientos religiosos, campesinos, medioambientales, de los pueblos indígenas, de los trabajadores, de los granjeros, de los ocupantes ilegales de viviendas, feministas y de mujeres, de gays y de lesbianas– y de su relación con el derecho internacional. El principal argumento presentado en este capítulo tiene dos componentes: primero, se sugiere que la praxis de estos movimientos sociales plantea retos epistemológicos y teóricos radicales al derecho internacional, tanto al predominante como al crítico, en la medida en que esos movimientos presentan concepciones alternativas de la modernidad y del desarrollo que no pueden ser suficientemente aprehendidas por las ramas existentes del derecho internacional, incluyendo la de los derechos humanos. En otras palabras, hay formas importantes de resistencia en el Tercer Mundo que permanecen más allá del marco discursivo del derecho internacional. No pretendo afirmar que estos movimientos sean invariablemente “progresistas”; de hecho, muchos de ellos encarnan formas de política de lo cultural que son problemáticas para los derechos de las minorías, las mujeres y otros grupos. No obstante, hasta esos movimientos conservadores emergen a menudo como una reacción contra el fracaso de los órdenes y regímenes geopolíticos precedentes y, como tales, permiten realizar un cuestionamiento colectivo de lo que tenía de equivocado esa geopolítica. La revolución iraní es un buen ejemplo: aunque se demostró violenta y dictatorial, ha permitido a los iraníes intentar el desarrollo de formas culturalmente legítimas de concebir el progreso social y político que no replican los errores del régimen del Sha, entre los que figuraban una alienación total del Islam y un proceso de modernización violento. Para ilustrar esta idea presento una serie de herramientas conceptuales tomadas del trabajo académico sobre los movimientos sociales, vinculándolas después con los debates jurídicos internacionales, para demostrar así que pensar el derecho internacional a través de los movimientos sociales es mucho más positivo que hacerlo a través de los Estados (como hacen los positivistas irrealistas) o los individuos (como hacen los liberales y los naturalistas). El propósito central de esta investigación en las páginas que siguen es responder la pregunta: ¿cómo se inscribiría esta resistencia en el derecho internacional? El concepto de “política de lo cultural” es introducido en este capítulo y se sugiere que el derecho internacional debe alejarse de la concepción unitaria de la esfera política en que se sostiene y que concibe al Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Estado o al individuo como los actores políticos principales. Examino luego cuatro áreas en las cuales la praxis de los movimientos sociales supone un desafío radical a los derechos humanos, que funcionan como el único discurso aprobado de resistencia, como lo expliqué en el capítulo anterior: a. el establecimiento de un discurso “alternativo” de derechos humanos desde la praxis de los movimientos sociales que no se puede representar mediante el paradigma existente de los derechos humanos. La praxis de los movimientos sociales problematiza la posición tradicional “prosoberanía o antisoberanía” de los internacionalistas, mostrando cómo es posible reconocer los derechos humanos sin apoyarse en el Estado y, al mismo tiempo, evitar adoptar una postura antiestatal que es característica del discurso predominante sobre los derechos; b. la redefinición de sociedad civil y democracia: los movimientos sociales empujan al derecho internacional más allá de las definiciones formalistas de democracia, como los derechos electorales, y de definiciones negativas de la sociedad civil, como campo de la actividad no gubernamental, hacia una definición más rica y positiva que se fundamenta en una política de lo cultural de la identidad, la autonomía y el territorio. Asumiendo una perspectiva de los movimientos sociales se demuestra que la noción de sociedad civil no se restringe a las ONG, en mi opinión. También se introduce el concepto de “públicos alternativos” de Nancy Fraser para proponer una revigorización del concepto de sociedad civil en el derecho internacional; c. la ruptura del nexo entre propiedad y derechos, reafirmando el control local sobre la propiedad; los movimientos sociales han obligado a la construcción de concepciones alternativas de las estructuras económicas y propietarias en varios países occidentales y no occidentales, revelando así sorprendentemente lo inadecuado de las concepciones existentes acerca de la propiedad y los mercados, y planteando serios retos al internacionalismo liberal; d. los movimientos sociales contradicen uno de los principios centrales de las ortodoxias liberales actuales: el de que una mayor globalización conduce inexorablemente a una marginalización de lo local y hacia el transnacionalismo; en lugar de ello, los movimientos sociales muestran que una mayor globalización puede perfectamente conducir hacia un incremento de la importancia de lo “local” como agente de cambio sociopolítico en los países en vías de desarrollo. Esta idea de lo “local” puede reflejarse en estructuras gubernamentales (como los Panchayats* *

El autor se está refiriendo a una forma de autoridad local en los Estados de la India, semejante a un concejo popular municipal, pero que en la India en ocasiones se desarrolla también en un segundo nivel de confederaciones municipales. Obviamente, supone una descentralización del poder gubernamental (N. del T.). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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en la India) o a través de combinaciones únicas entre gobierno y sociedad civil que suponen un reto para la propia definición del Estado5. En ningún lugar esto es más visible que en la popularidad reciente de la autonomía, la descentralización y la devolución de competencias a la escala local en varios países en vías de desarrollo. El segundo componente del argumento principal de este capítulo es que mientras que el sistema jurídico internacional continúa todavía organizándose sobre una base “global”, también se demuestra cada vez más inadecuado y es resistido, cooptado y transformado por los movimientos sociales en el ámbito local –y también “glocal”*–. Ello tiene serias implicaciones para los límites espaciales dentro de los cuales se conceptualiza, se elabora y se discute el derecho internacional. Sugiero que el derecho internacional es incapaz hoy en día de abordar ese desafío.

LOS MOVIMIENTOS SOCIALES Y EL DERECHO INTERNACIONAL: UNA INTRODUCCIÓN TEÓRICA Y UNA REDEFINICIÓN DE LO POLÍTICO Comenzaré ofreciendo una introducción contextualizada de los desafíos teóricos que surgen cuando se adopta una perspectiva del derecho internacional desde los movimientos sociales. El interés actual por los movimientos sociales debe remontarse al contexto histórico en el cual las formas de movilización popular comenzaron a transformar el Tercer Mundo. Durante los años cincuenta y sesenta, las principales formas de movilización popular en el Tercer Mundo se organizaban en torno a la “nación”, iban dirigidas esencialmente a la liberación nacional del gobierno colonial, se organizaban en torno al concepto de “clase” y se encaminaban a la transformación estructural de los órdenes sociales y económicos coloniales y dependientes** dentro del Tercer Mundo. Este radicalismo de masas se encontraba detrás del radicalismo de élite del Tercer Mundo del que fue testigo la ONU cuando se exigió un NOEI. Todo ello fue acompañado y 5

Un excelente ejemplo de ello se puede ver en Tendler (1997, capítulo 6).

*

“Glocal” es el adjetivo correspondiente al neologismo “glocalización”, que se utiliza con frecuencia en la bibliografía sobre la globalización para denotar fenómenos sociales (como los movimientos estudiados en este libro) que combinan la acción global con la acción local (Nota del editor).

** El autor usa en el original la palabra “comprador”, que la lengua inglesa incorporó del portugués para definir originalmente a los intermediarios comerciales de nacionalidad china y de otras nacionalidades asiáticas que servían de puente entre el capital extranjero y el capital local. Estos intermediarios amasaban a veces grandes fortunas que dependían, naturalmente, del mantenimiento de estructuras de dependencia económica colonial. Por extensión, se habla de “comprador class” o “clase dependiente”, en el sentido de una burguesía local cuyos intereses están alineados con el interés del capital extranjero (N. del T.). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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seguido de grandes movilizaciones públicas en los países occidentales, como los movimientos en los EE.UU. por los derechos civiles, el nacionalismo negro, los derechos de las mujeres y los derechos de las lesbianas, o el movimiento verde en Alemania occidental o las protestas estudiantiles de 1968 en Francia. Sin embargo, a comienzos de los setenta, después de la “caída” planeada de Allende en Chile, la división de la coalición del Tercer Mundo a mediados de los setenta, la contención de los movimientos nacionalistas y de clase por los dos superpoderes, y la desilusión genuina de los movimientos de base con la violencia del proyecto de construcción nacional en muchos países del Tercer Mundo, comenzaron a surgir nuevas formas de movilización popular, que respondían y se resistían a nuevas formas de dominación y explotación (como la explotación de la mano de obra extranjera, los ocupantes ilegales de viviendas, las mujeres, etc.). Estas formas de movilización comenzaron a transformar el panorama político, económico y social en muchos países del Tercer Mundo y, sin embargo, no se podían analizar dentro del paradigma marxista, que había proporcionado las herramientas para la interpretación del cambio social radical en el Tercer Mundo durante varias décadas. El trabajo académico sobre los movimientos sociales surgió en gran medida como respuesta a esas nuevas formas de movilización, aunque intentara explicar también el agotamiento de la ideología de izquierdas. Ello explica el intento por distinguir las nuevas formas de movilizaciones populares como “nuevos movimientos sociales”, que se basarían en una política de identidad, separándolos así de los movimientos sociales presumiblemente “viejos”, tales como los movimientos de liberación nacional o los movimientos basados en la clase. Hacia finales de los noventa, los movimientos basados en la identidad comenzaban a perder fuerza y fueron sujetos a una crítica severa por parte de los posmarxistas, entre otros. Ello siguió al descubrimiento de que el “movimiento hacia el mercado” que experimentó la política de desarrollo a comienzos de los noventa coincidió convenientemente con la relegación de la clase a favor de la identidad. El espectro completo de trabajos académicos que discute los procesos políticos y sociales anteriores es a lo que me refiero como trabajo académico sobre movimientos sociales. Es un trabajo académico complejo, variado y que se extiende a lo ancho de varias disciplinas, incluyendo la sociología, la política comparativa, la antropología y los estudios críticos de desarrollo. Este trabajo académico contiene una multitud de concepciones acerca de lo que constituye un movimiento social y de lo que distingue un movimiento “nuevo” de uno “viejo”. Por poner un ejemplo, Mario Diani (1992) identifica los siguientes elementos generales en un movimiento social: 1) involucra redes de interacciones informales entre una pluralidad de actoBalakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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res, 2) tiene un compromiso con los conflictos culturales y políticos, y 3) se organiza sobre la base de creencias compartidas e identidades colectivas. De esta definición surgen varias cuestiones importantes. Primero, está la cuestión de qué es lo que hace que un movimiento se desarrolle con más éxito que otro, es decir, qué tipo de redes de interacción son necesarias para convertir el descontento popular o la desafección esporádica en un movimiento viable. Una respuesta general a esa pregunta es que “la organización del movimiento social” o las ONG proporcionan el aglutinante necesario para coordinar a actores con motivaciones múltiples y conseguir que se unan al movimiento (Tarrow 1998, 15). Ello no significa que las ONG lideren movimientos sociales6 o que por sí mismas los constituyan (Diani 1992, 13-14)7. Amnistía Internacional no es un movimiento social, pero puede formar parte de movimientos sociales concretos en lugares concretos, como en un movimiento por la abolición de la pena capital, por ejemplo. Segundo, la pluralidad de actores en los movimientos sociales incluye organizaciones, grupos de individuos e individuos, cada uno de ellos potencialmente con distintas motivaciones para unirse a dichos movimientos. El movimiento antiglobalización, que se ha manifestado en las calles de Washington y de muchas otras ciudades del mundo, es un ejemplo de esa pluralidad: está integrado por activistas sindicales occidentales, preocupados por la pérdida de trabajos, pero también por sindicalistas que presionan por un mayor proteccionismo económico; por activistas medioambientales preocupados por el daño ecológico que causan las prácticas empresariales globales, pero también por anarquistas que arrojan bombas a las tiendas de Starbucks, la empresa multinacional comercializadora de café; por activistas de derechos humanos preocupados por la falta de responsabilidad democrática social de las empresas y de las organizaciones internacionales, pero también por gobiernos que explotan esos temores para promover sus intereses geopolíticos; por movimientos sociales del Tercer Mundo para los cuales la lucha contra la globalización es una lucha por la supervivencia, junto con otros que se suman a las manifestaciones, pero que no tienen ningún interés inmediato en juego y a los que simplemente les gusta ser parte del espectáculo. Explorar y comprender estas distintas motivaciones es fundamental para aprehender adecuadamente cómo funcionan en la práctica las normas y procesos jurídicos internacionales. Tercero, la noción de conflicto es comprendida, como observa Diani (1992, 10), de distintas maneras por los académicos. Algunos entienden el 6

Como afirma Tarrow (1998, 15), una “relación bimodal entre líderes y seguidores… se encuentra ausente en los movimientos”.

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Véase Fisher (1997). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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conflicto como algo primordialmente interpersonal y cultural (Melucci 1989), mientras que otros lo ven como algo dirigido hacia el cambio económico y político8. En el contexto del Tercer Mundo, la mayoría de los movimientos sociales surgen del conflicto con el desarrollo capitalista. Barry Adam (1993, 322) señala que: ignorar la dinámica del desarrollo capitalista, el papel de los mercados de trabajo en la reorganización espacial y las relaciones familiares, y la interacción de las categorías nuevas y tradicionales de personas con los patrones de empleo y desempleo, es ignorar los requisitos estructurales que han hecho que los nuevos movimientos sociales sean no sólo posibles, sino predecibles.

Estos escritos académicos también observan que la manera en que se desenvuelve un conflicto, las estrategias que se usan, los medios desplegados y los despreciados, y simplemente aquello que se considera “político”, dependerán de los métodos históricos propios de protesta en cada sociedad, lo que Tarrow (1998, 18) llama “convenciones de protesta”. Ello exige una comprensión profundamente contextualizada de la resistencia, a diferencia de la categoría totalizante de los derechos, que presupone que la resistencia se expresa sólo en los campos seculares, racionales y burocráticos del Estado moderno, especialmente a través del sistema judicial. Así, los parisinos construyen barricadas (Tarrow 1998, 19) y los indios despliegan dharnas y satyagrahas*. La “política de lo cultural” como concepto es crítica para comprender lo que se acaba considerando “político” cuando aparecen conflictos en sociedades concretas. En lugar de eso, el derecho internacional (y el derecho general) reduce los conflictos complejos de las sociedades no occidentales a la cultura política “racionalista, universalista e individualista” de Occidente (Mouffe 1993, 2). El elemento final de la definición de Diani es que los movimientos se organizan sobre la base de creencias compartidas e identidades colectivas, lo que lleva a plantearse la cuestión en primer lugar de cómo llegan a construirse esas identidades. Algunos sugieren que una “movilización del consenso” es una parte activa en la formación de un movimiento (Tarrow 1998, 22-23), mientras que otros advierten que las diferencias irreconciliables conducen a “procesos de realineación y negociación entre los actores” (Diani 1992, 9). Para mí, ambos procesos se dan en muchos movimientos sociales, a menudo simultáneamente. Según aumenta la distancia entre los diferentes actores y se aleja la posibilidad del consenso, comienza a 8

Tarrow (1998, 18) teoriza que los movimientos responden a las oportunidades políticas y promueven sus causas en directo conflicto con las esferas políticas formales. Los posmarxistas destacan cómo surgen los movimientos a través de las luchas existentes dentro del Estado y el capital. Véase Adam (1993).

*

Formas de protesta popularizadas por Gandhi en la India. Las “dharnas” se pueden traducir como “sentadas”, mientras que las “satyagrahas” son manifestaciones no violentas (N. del T.). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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ocurrir la realineación de las identidades. Este proceso es totalmente diferente de la perspectiva del “derecho a la identidad” que adopta el derecho internacional y que contempla la identidad como una mera elección individual.

Más allá del liberalismo y el marxismo: hacia una política de lo cultural Sobra comentar, por lo tanto, que las nuevas formas de movilización del Tercer Mundo no pueden ser analizadas usando las categorías liberales, como la de los derechos. Primero, la teoría liberal asume una distinción tajante entre lo público y lo privado, privilegiando sólo aquello que pertenece a la esfera pública para la protección legal. Como muestra vívidamente el eslogan feminista “lo personal es político”, ese esquema simplemente fracasa a la hora de tomar en cuenta las relaciones de poder en los ámbitos doméstico o privado. Esa distinción se basa en un ámbito estrictamente delimitado de lo “político” que, como han mostrado las feministas, entre otros, es inadecuado. Segundo, la teoría liberal asume que todo poder legítimo confluye en una “voluntad soberana” y que toda la actividad política debe conducirse a través de ámbitos institucionales, como el poder legislativo, y a través de instituciones, como los partidos políticos. En la experiencia de los movimientos de masas del Tercer Mundo, esa presuposición aparece como disciplinaria (en la medida en que excluye a otros ámbitos para hacer política) y como generadora de una versión corrupta del estatismo. Los teóricos sociales europeos, especialmente Jürgen Habermas, Alain Touraine, Claus Offe y Alberto Melucci, han criticado esa tendencia liberal a unificar el espacio político. Habermas, de manera específica, ha teorizado acerca de los nuevos movimientos sociales, inspirándose en la experiencia de los movimientos alemanes de los Verdes, y ha postulado la idea de “esfera pública” donde, según él, tendría lugar la formación de la opinión con anterioridad a la formación de voluntad en los ámbitos políticos sancionados. Esta idea de “esfera pública” ha sido una herramienta útil para la conceptualización de los movimientos sociales. Tercero, la teoría liberal asumió la unidad del actor social (como consumidor, productor, ciudadano, etc.) y creo ámbitos formales en los cuales se representaran los intereses de esos actores sociales. La praxis de los movimientos sociales en el Tercer Mundo muestra que la heterogeneidad y la pluralidad de los actores sociales es una característica esencial de la movilización de masas, que el modelo de representación liberal no puede acomodar sin violentar ese carácter heterogéneo. Cuarto, la teoría liberal asumió una visión armoniosa del crecimiento económico, en la medida en que dio por hecho que el Estado de bienestar Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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de la posguerra se encargaría de humanizarlo. Esa convicción se basaba en el entendimiento de que las contradicciones creadas por las instituciones de la sociedad civil (la propiedad, el mercado, la familia y otras similares) serían “neutralmente” resueltas por el Estado. En lugar de conseguirse ese resultado, el Estado simplemente colonizó la sociedad civil y, prácticamente, todos los espacios de la vida. Ello fue especialmente cierto en Latinoamérica y Asia, donde se persiguió una industrialización dirigida por el Estado como parte de una estrategia de sustitución de las importaciones. Consecuentemente, los movimientos sociales en el Tercer Mundo han surgido en parte como un intento por liberar del Estado esos espacios de la vida, y en parte como un intento por politizar las propias instituciones de la sociedad civil, de manera que ya no dependan de más regulación y mayor control. ¿Cómo trata la teoría marxista todo esto? Después de todo, el marxismo ha proporcionado las herramientas teóricas para analizar los conflictos sociales en el Tercer Mundo durante casi medio siglo. Una respuesta directa es, como he sugerido, que los movimientos sociales del Tercer Mundo surgen sustancialmente como respuesta al fracaso del marxismo como discurso liberatorio. Esto se debió a muchos factores. Primero, el marxismo asumió la identidad de los agentes sociales (campesinos, mano de obra, etc.) a través de estructuras sociales permanentes que privilegiaban algunas categorías sobre otras (v. gr., el proletariado como la vanguardia). Ello significó, por ejemplo, que una lucha que careciese de una base de clase “real”, como “el feminismo burgués” o los “granjeros kulak*”, no podía ser comprendida dentro de la teoría. Debido a ello, el marxismo se fue haciendo rápidamente irrelevante para la mayoría de las luchas sociales del Tercer Mundo, que se organizaban en torno a los problemas de la degradación medioambiental, la opresión de las mujeres, la distribución del trabajo o la desposesión de la tierra o de los activos productivos de los granjeros. Segundo, el marxismo estaba comprometido con una visión evolutiva de la sociedad y en consecuencia tendía a interpretar todas las luchas sociales en términos de un movimiento del feudalismo al capitalismo, por ejemplo. Además de ser rígido y esencialista, ese determinismo histórico no podía captar la naturaleza real de muchos de los movimientos sociales del Tercer Mundo, que combinaban las luchas sobre los aspectos materiales (lucha económica) con las luchas sobre los significados simbólicos (lu*

En ruso, “kulak” es la palabra que se usa para definir al granjero “rico”, es decir, a aquel que posee tierras y ganado suficientes para una explotación económica rentable. Durante el gobierno de Stalin, se revelaron contra la colectivización de sus bienes, lo que ocasionó una represión del gobierno comunista que se propuso eliminarlos como “clase”. Algunas estimaciones calculan que la represión de los “kulak” causó 7 millones de muertos. Véase John Heidenrich (2001). How to Prevent Genocide: A Guide for Policymakers, Scholars, and the Concerned Citizen. Westport, CT: Praeger Publishers (N. del T.). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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cha cultural). Además, esta visión evolutiva rayaba en etnocentrismo al asumir automáticamente la superioridad de ciertas formas específicas de modernidad occidental sobre la tradición no occidental. Fue rechazada por varios movimientos sociales en el Tercer Mundo como los zapatistas, que se organizaron en torno a una identidad cultural particularmente fuerte. Tercero, el marxismo compartía con la teoría liberal la comprensión de un espacio político unificado y, en consecuencia, veía el Estado como el principal agente del cambio social y económico. Consecuentemente, el propósito de la movilización de masas –así se teorizaba– era la captura del poder estatal. Ello se reforzaba mediante el estatismo de los modelos de desarrollo del Tercer Mundo en el periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial, como el de sustitución de importaciones y la promoción de las exportaciones. Los movimientos sociales, por otro lado, rechazaban el Estado como principal agente de las transformaciones sociopolíticas y no buscaban el poder del Estado como un fin en sí mismo. En lugar de ello, buscaban recuperar su propio espacio político, en el que pudieran establecer el ritmo y la dirección del cambio económico. Cuarto, el marxismo comenzó a perder contacto con los nuevos modelos de estructuras económicas y las nuevas formas de lucha que les acompañaban, no sólo en las sociedades industriales avanzadas, sino también en el Tercer Mundo. Estas nuevas economías, como se podía ver claramente en la aparición de la inversión directa extranjera o en los mercados de capital y bienes, comenzaron a mostrar que la esfera de la acumulación de capital y sus procesos eran más amplios que aquellos de la producción e intercambio de bienes. Eran más amplios de al menos dos formas: primero, la acumulación de capital estaba ocurriendo en una escala global, mientras que la producción de bienes se había teorizado dentro de los límites del Estado-nación. Segundo, la acumulación de capital comenzaba a incluir cantidades substanciales de trabajo (trabajo doméstico, trabajo del inmigrante informal en industrias de bajos salarios) y riqueza (la naturaleza en sí) que no se incluían en la producción e intercambio de bienes. En pocas palabras, se estaba creando una economía internacional. Por todo ello, el marxismo era simplemente incapaz de proporcionar las herramientas teóricas para aprehender y responder ese fenómeno. Los movimientos sociales que aparecen en el Tercer Mundo surgen en gran medida como respuesta a estas nuevas formas duras de economía global. Los movimientos de pueblos indígenas, de pescadores, de granjeros y las protestas antiglobalización son así el resultado del fracaso del marxismo como una doctrina de izquierdas coherente. Sugeriría, siguiendo a Gail Omvedt (1993, xvi), que lo que se necesita es un materialismo histórico de todos los grupos afectados negativamente por la nueva economía global (no me extiendo más en este punto). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Los movimientos sociales surgen, por lo tanto, como un desafío al liberalismo y al marxismo, y, por ello, por extensión, a las teorías existentes del derecho internacional. Estas teorías van desde lo utópico (liberal, occidental, naturalista) a lo apologético (marxista, tercermundista, positivista). Los utópicos imaginan un mundo sin soberanía (aunque no necesariamente sin Estado), en el cual los individuos sean los actores políticos primarios. Los apologistas, por otro lado, asumen la comunidad política del Estadonación como el principal actor político y buscan imaginarse un orden jurídico internacional que esté creado y limitado simultáneamente por esa soberanía. Los movimientos sociales invierten ambas formas de imaginarse el orden internacional: buscan preservar la autonomía que se contiene en la visión positivista, pero abandonan el Estado-nación como la colectividad que garantizaría esa autonomía; también comparten la profunda sospecha naturalista del Leviatán, pero reconocen una multiplicidad de ámbitos que incluye a la comunidad (más que al individuo en sí) como actor político. En lugar del espacio político unificado que permiten las teorías existentes, los movimientos sociales buscan redefinir los propios límites de lo que se puede considerar propiamente como “político”. De hecho, todos los movimientos sociales ponen en marcha una forma única de la política, que etiquetaría como “política de lo cultural”. Al decir esto, no pretendo privilegiar a los movimientos que sean más claramente culturales, calificándolos como “auténticos”. En el pasado, esa fue la consecuencia de una falsa dicotomía entre los movimientos sociales “nuevos” y “viejos”: los nuevos estarían basados en la identidad y en nuevas formas de política (como los derechos humanos, medio ambiente, etc.), mientras que los movimientos viejos lucharían por los recursos y por la necesidad de controlar las contradicciones de la economía capitalista (como los ocupantes ilegales de viviendas o los movimientos de pescadores y campesinos). Más bien, las identidades de todos estos movimientos están fuertemente asociadas con estrategias de supervivencia, lo que da nacimiento a una forma de la política mucho más rica, contextual y relacional. Como se expresa en una importante recopilación de ensayos (Álvarez, Dagnino y Escobar 1998, 7): Interpretamos la política de lo cultural como el proceso puesto en marcha cuando el conjunto de actores sociales transforman e incorporan distintos significados y prácticas culturales en conflicto entre sí... Lo cultural es político porque los significados son constitutivos de los procesos que, implícita o explícitamente, buscan redefinir el poder social. Es decir, cuando los movimientos despliegan concepciones alternativas acerca de las mujeres, la naturaleza, la raza, la economía, la democracia o la ciudadanía, que alteran los significados culturales dominantes, están poniendo en marcha una política de lo cultural.

Esta definición deja ver claramente que la política es mucho más que un conjunto de acciones tomadas en ámbitos políticos formales (como el Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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parlamento); más bien es un fenómeno descentrado en el que se engloban las luchas de poder, que tienen lugar en ámbitos privados, sociales, económicos y culturales, además de en los ámbitos formales. Al desafiar y redefinir lo que cuenta como político y quién define qué es político, los movimientos sociales fomentan concepciones alternativas a lo político mismo. Para ilustrar de forma más clara esta definición rica y relacional de lo que significa lo “político” para el derecho internacional, resumiré sus elementos: a. La política va más allá de lo que hacemos en los ámbitos formales y por consiguiente más allá de los derechos de voto y la representación. Sin embargo, el derecho de los derechos humanos y la ciencia política predominante continúan centrándose en lo que ocurre en los ámbitos formales, excluyendo las movilizaciones no institucionales. Por ejemplo, un destacado teórico de la democracia (Diamond y Plattner 1993) afirma que la institucionalización política es “el factor más importante y urgente para la consolidación de la democracia”. Esta visión reduccionista rige varios campos del derecho internacional, incluyendo el mantenimiento de la paz y la construcción de la paz, el derecho económico internacional, el buen gobierno y las intervenciones humanitarias para salvar a los “Estados fallidos”. b. Las luchas sobre los significados y valores en el dominio de la cultura son también políticas. Lo personal es finalmente político. Esto invierte el prejuicio contra la cultura que ha exhibido tradicionalmente el derecho internacional. c. Las luchas políticas son relacionales: no son individuales. Así se abandona el modelo individualista de la política que ha gobernado la teoría de los derechos liberales y la teoría jurídica internacional realista. Para darle significado a las concepciones alternativas en torno al cuerpo de la mujer, se necesita mirar la forma en que los grupos y las comunidades se movilizan en circunstancias específicas. d. El conflicto se encuentra en el corazón de la política. Este elemento, que se toma del marxismo, invierte la presunción de la teoría liberal a favor de la armonía entre las clases sociales (y el resultante encubrimiento de los conflictos subyacentes). Estos conflictos, que surgen tanto en el nivel simbólico como en el material, no se dan entre Estadosnación, sino entre clases. Este elemento presta una perspectiva muy necesitada y orientada hacia la izquierda que se opone al prejuicio capitalista, procosmopolita y proglobalización del derecho internacional. e. Postulando una política de lo cultural, los movimientos sociales fomentan efectivamente modernidades alternativas. Como lo expone Fernando Calderón, algunos movimientos plantean la cuestión de cómo ser moderno y diferente a un tiempo (citado en Álvarez, Dagnino y Escobar Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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1998, 9): al movilizar significados que no pueden definirse dentro de los paradigmas ordinarios de la modernidad occidental, desafían la autoridad del derecho internacional para pronunciarse acerca de qué es lo moderno y qué lo tradicional. f. Finalmente, las identidades no se producen simplemente como consecuencia de la elección individual, sino de las actividades relacionales entre un grupo de personas que se reúnen para conseguir un propósito común en la forma de un movimiento. En este sentido, los “derechos” a la identidad son inherentemente relacionales9, algo totalmente extraño tanto a las aproximaciones utópicas como a las apologistas del derecho internacional. Se puede ver ahora que la praxis de los movimientos sociales desafía constantemente los propios fundamentos del derecho internacional y proporciona una forma más realista y esperanzadora de imaginar un orden pos-Westfalia, como lo ha llamado Richard Falk. En lugar de las categorías universales de soberanía y derechos, los movimientos sociales ofrecen una defensa de lo pluriversal de las comunidades locales. Al hacer eso, muestran las limitaciones de un orden mundial liberal kantiano, que se asienta principalmente en la autonomía individual y en los derechos, y de un orden mundial realista, que se basa primariamente en la soberanía estatal.

REPENSANDO EL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS: LOS MOVIMIENTOS SOCIALES COMO ESTRATEGIAS CONTRAHEGEMÓNICAS En esta sección planteo un enfoque interdisciplinario del derecho internacional de los derechos humanos desde la perspectiva de la teoría de los movimientos sociales en la antropología social. La discusión se sitúa en el contexto marcado por la aparición de varios tipos de movimiento de protesta y resistencia en el Tercer Mundo durante las dos últimas décadas más o menos. A pesar de la aparición de esos movimientos y de un conjunto de escritos académicos, el derecho internacional de los derechos humanos ha permanecido virtualmente aislado de ambas cosas. De hecho, las obras académicas sobre el derecho internacional y el derecho internacional de los derechos humanos que han intentado realizar un trabajo interdisciplinario, hasta ahora no han prestado atención a la antropología social, en general, ni a la investigación sobre movimientos sociales, en particular10. 9

Los trabajos académicos recientes sobre derechos y propiedad en los EE.UU. se han dirigido hacia la construcción del enfoque a partir de las relaciones sociales, como discuto después. Véase en particular el trabajo de Jennifer Nedelsky, Joseph Singer y Jack Beerman.

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Las excepciones son Falk (1987), Hunt (1990), Aziz (1995) y Stammers (1999). Para un intento parcial de comprometerse con los movimientos sociales, véanse Otto (1996a) y Weston (1992). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Dada la retórica antiestatal de gran parte del derecho internacional de los derechos humanos y el énfasis que la teoría y práctica de los derechos humanos coloca en el papel de las ONG y de la sociedad civil, sorprende bastante que los activistas de los derechos humanos y los internacionalistas no se hayan tomado seriamente la investigación sobre movimientos sociales. Esta sección intentará dar algunas respuestas a esas cuestiones. Gran parte del trabajo interdisciplinario existente, que surgió en parte como un intento por comprender la influencia creciente de la “sociedad civil global” en la política internacional, se apoya en la teoría de las relaciones internacionales, con su retórica centrada en el Estado y en una estructura normativa liberal o realista (Lipschutz 1992, Wapner 1994, Symposium Issue 1994, Spiro 1995). Siendo así, no aprecia el desafío fundamental, epistemológico, que los movimientos sociales presentan al derecho internacional. Los académicos analizan la aparición de los movimientos sociales dentro del paradigma liberal de los derechos humanos, en lugar de ver la praxis de los movimientos sociales como un desafío y una alternativa al discurso de los derechos. Sostendré que los movimientos sociales constituyen efectivamente alternativas al discurso de los derechos. Comenzaré revisando algunos de los temas del último capítulo para proporcionar el marco en el que se desarrolla este tema. Para empezar, no obstante toda su retórica antiestatal, la teoría y la práctica del derecho internacional de los derechos humanos se construye sobre la doctrina de la soberanía. De hecho, su posición antisoberanía sólo lleva a la doctrina de derechos a un callejón sin salida, vacío y contencioso, donde vive entre el bloqueo teórico y la limitación práctica, al afirmar la centralidad de la soberanía mediante su negación. En concreto, las debilidades críticas de la historiografía aceptada de los derechos son dos, como yo lo veo: la omisión de la resistencia social interna como praxis de los derechos humanos, por estar centrada exclusivamente en el Estado, y su aceptación acrítica de la retórica liberal antisoberanía, sin examinar los fundamentos culturales y socioeconómicos de los derechos y la soberanía. Estas debilidades han reducido bastante el potencial transformador del discurso internacional de los derechos humanos y lo han convertido en una sirvienta de las constelaciones y ejercicios concretos de poder. Estas debilidades se deben a la naturaleza del discurso de los derechos, el vocabulario de la praxis internacional de los derechos humanos y su relación con la soberanía y la propiedad. Como ya lo sostuve, el discurso predominante sobre los derechos tiene un efecto profundamente conservador sobre el potencial transformador de los derechos humanos internacionales. Ello ocurre de distintas formas. Primero, según la teoría liberal inspirada en Locke, los derechos se concebirían negativamente, como esferas de autonomía individuales frente al Estado. De hecho, esa es la forma Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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en que los derechos de propiedad se concibieron exactamente bajo el capitalismo liberal del laissez-faire anterior a la Primera Guerra Mundial y la forma en la que se comprendió la soberanía en el orden mundial posWestfalia. Esa idea de derechos negativos se encuentra en el centro del discurso de los derechos humanos bajo la forma de los derechos civiles y políticos. Por su naturaleza, estos derechos negativos no se cuestionaban las causas estructurales o sociopolíticas que están en la raíz de las violaciones de derechos humanos, tales como las estructuras de la propiedad de la tierra, la militarización, la autonomía local o el control sobre los recursos naturales. Segundo, los otros derechos que sí cuestionaban la base material de las violaciones de los derechos humanos, es decir, los derechos económicos, sociales y culturales, fueron tratados como derechos de “segunda generación”, cuyo cumplimiento dependía de un estándar de “realización progresiva” y no eran de inmediato cumplimiento. Tercero, los derechos colectivos como la autodeterminación, que tenían el potencial de alterar la naturaleza conservadora de la praxis de los derechos humanos, fueron controlados al ser sometidos a dos reglas: que no violaran la integridad territorial existente de los Estados y que no incluyeran la autodeterminación económica. Esta situación sufrió un cambio significativo en los años setenta y ochenta. Primero, la teoría del desarrollo se desplazó del crecimiento “por goteo” al crecimiento con redistribución y de las necesidades básicas al desarrollo humano participativo. Durante el mismo periodo, el discurso de los derechos humanos también se desplazó de un énfasis exclusivo sobre los derechos civiles y políticos a una posición en la que todos los derechos eran indivisibles e interdependientes y, finalmente, a un conjunto de derechos de “tercera generación”, como el derecho al desarrollo. Esta convergencia, de las polaridades económicas y políticas, produjo una crisis en la teoría de los derechos humanos, aunque también abrió nuevos campos excitantes para la práctica de los derechos humanos. Esa crisis se produjo como resultado del hecho de que derechos como el derecho al desarrollo van directamente contra la base de la legitimidad del Estado y contra la viabilidad de la doctrina de la soberanía, al cuestionar la índole desarrollista del Estado, incluyendo la labor prominente del Estado en el proceso de desarrollo. Sin embargo, esta crisis parece haberse superado por el momento. Las razones principales por las cuales esta nueva corriente de crítica ha sido exitosamente cooptada por el discurso de los derechos humanos son dos: primera, la nueva corriente no cuestiona en sí el modelo de desarrollo que seguía el Estado y el papel dominante del Estado en ese proceso; segunda, la nueva corriente también se estructuró mediante el discurso de los derechos y, por lo tanto, perdía gran parte de su potencial tranformador, sin intentar repensar los términos liberales lockeanos de ese discurso para Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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poder reflejar las formas pluriversales de la dignidad humana y la libertad. Sin que ocurra ese replanteamiento, la articulación de cualquier proyecto emancipador dentro del lenguaje de los derechos está limitada por sus términos disciplinarios y racionalistas, que subrayan la autonomía individual por encima de las relaciones humanas y la confianza. El modelo de desarrollo seguido por el Tercer Mundo se basaba en las ideas occidentales de racionalidad y progreso, que tenían que cuestionarse para poder formular una praxis crítica de los derechos humanos. El discurso de los derechos, con su conexión histórica con las ideas de propiedad y soberanía, tenía que reemplazarse con otras estrategias o discursos con el fin de superar su influencia conservadora. Nada de esto ocurrió. Contrastándose con esta historiografía, los movimientos sociales ofrecen muchas cosas que son diferentes e interesantes desde el punto de vista de los derechos humanos. Primero, gran parte de la práctica y la teoría de los movimientos sociales es radicalmente escéptica frente al desarrollo, en la medida en que esos movimientos sociales no pretenden “alcanzar” económica y socialmente a Occidente, sino que buscan determinar qué clase de crecimiento es mejor para ellos, bajo qué condiciones debería ocurrir ese crecimiento y si no deberían existir límites para él. En este sentido, contradicen las ideas occidentales de racionalidad y progreso, que se basan en el principio de la escasez y una política de crecimiento siempre en aumento. Segundo, partes sustanciales de la teoría y práctica de los movimientos sociales no se basan en el Estado como centro de actividad. Ello se debe no sólo a que muchos movimientos sociales no aspiran al poder del Estado, sino también a que la práctica de muchos movimientos sociales trasciende el dualismo soberanía-antisoberanía que tipifica el discurso de los derechos humanos. Tercero, la práctica y la teoría de los movimientos sociales ofrecen maneras de pensar interesantes y distintas acerca de cómo conseguir el potencial emancipador o liberador del discurso de los derechos, sin sucumbir entonces a las influencias conservadoras sobre la propiedad y la soberanía que se encuentran en sus raíces. Finalmente, es muy probable que la investigación sobre movimientos sociales contribuya al derecho internacional de los derechos humanos al menos en dos campos de crítica importantes. En el campo de las críticas feministas a la distinción público-privado, la noción de “política de lo cultural”, planteada anteriormente, es probable que como resultado de su esfera política descentrada y de la pluralidad de actores sociales ofrezca una alternativa a la política liberal del discurso de derechos humanos predominante. Muestra cómo podría ser posible desarrollar una praxis de los derechos humanos sin caer víctima de la distinción público-privado. También, en el área de las críticas del Tercer Mundo al relativismo cultural, es proBalakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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bable que la teoría y la práctica de los movimientos sociales puedan mostrarnos cómo es posible una praxis de derechos humanos que no sucumba al universalismo utópico de la práctica mayoritaria o caiga en una crasa apología del relativismo. Puede hacer eso mostrando cómo el debate sobre identidades y valores se ve influenciado y afectado por el debate acerca de las estrategias y los recursos. A continuación me detengo en estos tópicos. En este punto, debo hacer notar que no pretendo afirmar, en ningún caso, que los movimientos sociales existan como categoría homogénea, con un conjunto limitado e identificable de actores, racionalidad, estrategias, estructuras y valores comunes a todos ellos. Por el contrario, son extremadamente diversos y varían enormemente de país a país e incluso de región a región dentro de un país. Pero sugeriría que es esta pluralidad y contradicción la que hace que los movimientos sociales sean un campo de estudio de los derechos humanos interesante y útil, sustrayéndolo al discurso monolítico universalizador y totalizante en el que ha permanecido por tanto tiempo.

Los movimientos sociales como crítica al desarrollo y la soberanía Las siguientes siete características alejan a los movimientos sociales del discurso dominante de los derechos humanos que acabamos de presentar (y de sus errores). Primero, los movimientos sociales ofrecen una crítica fundamental contra los modelos de desarrollo existentes y contra sus postulados concomitantes de racionalidad (el lugar del experto), progreso (el “síndrome de alcanzar a los desarrollados”) y una narrativa metalineal. Un buen ejemplo de esos movimientos es el Narmada Bachao Andolan (NBA) en la India (Rajagopal 2005). Hay otros ejemplos de resistencia sociopolítica que han ofrecido una crítica al modelo dominante del desarrollo, entre los que se incluirían las comunidades de base construidas en torno a la teología de la liberación en Latinoamérica, el movimiento revivalista islámico en Sudán o Afganistán, los movimientos revivalistas culturales, medioambientalistas o seguidores de las doctrinas de Gandhi en la India, al igual que el movimiento de los Verdes en Alemania Occidental (Banuri 1990). Estos movimientos parecen, en general, rechazar el modelo racional tecnológico que subyace al discurso dominante del desarrollo. Debe observarse aquí que estos movimientos son significativamente distintos de otros movimientos del Tercer Mundo, digamos de los años cincuenta, que pusieron sus esperanzas en el desarrollo comunitario. Para estos movimientos sociales, el rechazo del modelo occidental implica también el rechazo del marxismo, al menos en su teoría de la linealidad, el modo de producción y la versión estalinista de la vanguardia. Aún más, estos movimientos sociaBalakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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les también difieren del viejo modelo de desarrollo comunitario o del puro relativismo por el énfasis que colocan en la relación entre desarrollo y una teoría de la democracia (Sheth 1987, Benhabib 1996). Ello permite distinguirlos de la nueva corriente en el discurso de los derechos humanos del “derecho al desarrollo”, puesto que hace problemática la propia noción de desarrollo. Segundo, varios movimientos sociales centran sus luchas en los niveles materiales y simbólicos, desplegando una “política de lo cultural” como la delineada anteriormente. Los ejemplos incluyen el Working Women’s Forum (Foro de las Mujeres Trabajadoras, WWF por sus iniciales en inglés), el movimiento de mujeres pobres más grande de la India, sobre el que se realiza un estudio de caso detallado en el siguiente capítulo; el movimiento de los ocupantes ilegales de viviendas urbanas en Brasil; el Proceso de las Comunidades Negras (PCN), un movimiento indígena negro de la Costa Pacífica de Colombia, o los zapatistas en México. Las luchas de estos movimientos no pueden interpretarse únicamente mediante un razonamiento instrumental de los derechos o desde el marxismo como lucha de clases. En vez de eso, el ejercicio de los derechos para los participantes de estos movimientos tiene un doble propósito: es importante en sus propios términos y les permite afirmar su dignidad como seres humanos, pero también les permite usar el discurso de los derechos para perseguir los objetivos de su lucha. La política liberal detrás del discurso de los derechos no tiene ninguna base teórica que permita acomodar este aspecto psicológicocultural fanoiano-nandyniano de las luchas sociales. Tercero, partes significativas de la práctica y la teoría de los movimientos sociales no se apoyan en el Estado, lo que se deduce de varias razones. Primero, muchos movimientos sociales no aspiran generalmente al poder del Estado como un fin en sí mismo11. Si uno toma los ejemplos del NBA o de los movimientos Chipko en la India, el Co-madres o Encuentros en Latinoamérica, el movimiento ecológico venezolano o los zapatistas en México, se confirma esa afirmación. El movimiento zapatista es un ejemplo particularmente adecuado: un movimiento de la población mexicana organizado en torno a la identidad cultural (la etnicidad, el lenguaje, relación con la naturaleza) que sin embargo no busca ni buscó la secesión de México. Es bastante inapropiado analizar esos movimientos en el marco interestatal del derecho internacional (usando las doctrinas del reconocimiento de Estados y la secesión) o en el marco liberal (usando los derechos constitucionales). De hecho, el que no pretendan tomarse el poder estatal es una de las principales características que distingue a estos movimientos 11

Hay ejemplos de estos movimientos que sí aspiran al poder del Estado, como el movimiento Dalit en la India, pero no son reflejo de la tendencia general. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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sociales de sus contrapartes históricas, como los movimientos obreros del siglo XIX o las rebeliones campesinas del siglo XX. El Estado, naturalmente, puede jugar un papel importante en la formación de estos movimientos (como ocurre con el movimiento medioambientalista venezolano) o en las decisiones estratégicas o tácticas por las que optan dichos movimientos. Muchos movimientos también trabajan con el Estado, ayudándole a cumplir con los objetivos de sus políticas de desarrollo (como hizo C. P. Bhatt en el movimiento Chipko o Arch-Vahini en la agitación social causada por la represa de Narmada en Gujarat), lo que no le quita nada al hecho de que muchos movimientos sociales no buscan el poder estatal, puesto que se ven a sí mismos como “formaciones políticas no partidistas”, como lo expresa Rajni Kothari (1993). No significa tampoco que repudien el poder estatal o que busquen desplazarlo gradualmente. Su fin no es la disolución progresiva del Estado propugnada por el marxismo ni una “sociedad civil” liberal que desplace al Estado y el demos como lugar real de la acción pública. Esta forma de resistencia y protesta no centrada en el Estado es bastante distinta del discurso mayoritario de los derechos humanos, que se construye sobre la visión liberal de que toda actividad política es o prosoberanía o antisoberanía. En ese sentido, la orientación de los movimientos sociales ayuda a trascender el dualismo soberanía-antisoberanía del discurso de los derechos humanos descrito anteriormente. Sin embargo, no significa que estos movimientos sociales sean apolíticos. De hecho, la política de los movimientos sociales parece estar descentrada, y en ella el lema “lo personal es político” adquiriría un significado real. Su agenda política parece ser una democratización de sus instituciones políticas, de la familia, de la comunidad, del lugar de trabajo y de la sociedad en general. Muchos movimientos basados en la identidad, incluyendo los movimientos feministas en la India y Latinoamérica o el movimiento homosexual en Brasil, parecen organizarse ellos mismos a partir de esa comprensión de la política. Ello les ayuda a superar la división del espacio político que traza la teoría política liberal entre lo público y lo privado y que subyace en el discurso de los derechos humanos. Cuarto, diversos movimientos sociales rechazan la violencia como medio y otros parecen tener una relación ambivalente acerca de ella (Falk 1987). Los zapatistas en México, el movimiento Jharkhand en la India y el movimiento de los sin tierra en Brasil están todos en esta categoría. Todos ellos tenían la posibilidad y la opción de ejercer la violencia, pero la rechazaron explícitamente. Se dejan a un lado así las teorías maoístas o marxistas que apoyan expresamente el aplastamiento de las estructuras existentes. Mientras que el uso de la violencia es necesariamente una decisión táctica, hay pruebas suficientes de que existe una diferencia cualitativa en la actitud de la movilización popular hacia ese asunto. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Quinto, el ascenso de los movimientos sociales también muestra una frustración general con la democracia liberal y la política institucional formal. Esta pérdida de fe se encuentra inextricablemente atada al fracaso del Estado en el Tercer Mundo en el cumplimiento de las promesas del desarrollo, pero también refleja una crítica más fundamental a las limitaciones de estas instituciones, situándose así por fuera del discurso de derechos predominante, que se basa en una visión reducida de la democracia liberal como derecho al voto, posibilidad de candidatizarse en unas elecciones y otras manifestaciones formales semejantes (Mutua 1996a). Como lo expresa Smitu Kothari (1995, 448): Para los grupos económica y socialmente desposeídos, no es suficiente abrazar la democracia electoral ni tampoco las políticas afirmativas en ausencia de una reestructuración básica de la sociedad hacia un mayor igualitarismo. El reto no es la distribución y la redistribución, sino la reestructuración, de forma que exista una mayor equidad en el acceso y control de los recursos productivos. En ausencia de ello, la democracia tiene poco significado.

De hecho, los movimientos sociales buscan redefinir la propia idea de democracia, al reconstituir las bases de la sociedad civil a través de la acción contrahegemónica. Trabajo este tema más adelante, en la sección sobre sociedad civil. Sexto, la mayoría de los movimientos sociales del Tercer Mundo que he estudiado se encuentran insertos en “campos jurídicos”12 transnacionales, sin que por ello se conviertan en “internacionales” o en “transnacionales” en un sentido tradicional. Habitan y explotan lo internacional cuando lo internacional les visita en sus casas, pero no tienen deseos de expandirse para construir alianzas transnacionales. En esta imagen del derecho internacional, una relación no se convierte en internacional o transnacional simplemente por cruzar los límites de un Estado. Más bien, las relaciones ya están constituidas por y en los enclaves del derecho internacional ya existentes en los Estados-nación. Por ejemplo: el PCN en Colombia ha estructurado su movilización dentro de los términos del debate sobre diversidad biológica generado por la ratificación de la Convención sobre Diversidad Biológica; el WWF de mi estudio de caso se establece en la India en la esfera de los “derechos internacionales de las mujeres”; los zapatistas viven dentro del mundo de los “derechos de los pueblos indígenas” en México. Ninguno de estos movimientos desea convertirse en un movimiento transnacional puesto que son movimientos de base locales; pero adoptan una actitud estratégica y ecléctica hacia lo internacional cuando lo internacional viene a visitarlos a sus pueblos, arrabales y bosques. Esta imagen 12

Sobre el uso de este término, véanse Trubek et al. (1994) y Bourdieu (1987). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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del derecho internacional es completamente diferente a la que se tiene desde los derechos liberales, cuyos límites cognitivos se definen por los límites del Estado-nación, pensándose entonces que la sociedad civil se hace “global” o “internacional” sólo cuando tiene actividades en más de un Estado. Esta comprensión simplemente reproduce el orden espacial del orden internacional estatalista e intenta tamizar toda conducta humana a través de ella. Séptimo, la práctica y la teoría de los movimientos sociales ofrecen una nueva e interesante forma de pensar acerca de cómo rescatar las promesas emancipadoras del discurso de los derechos liberales sin sucumbir a sus raíces de soberanía y propiedad que discutimos anteriormente, lo que también ayudaría a responder a la acusación de que los derechos humanos son la política de la élite y no la política de las masas. Para los granjeros, dalits*, mujeres, medioambientalistas y habitantes comunes de los pueblos desde la India hasta Los Andes, lo que diferencia a los movimientos sociales de derechos humanos es que son el producto de las luchas reales de estas personas y no de una concepción abstracta a priori. Esas luchas reflejan una convergencia entre teoría y acción, que los activistas y académicos de los derechos humanos siempre han deseado, pero que nunca han podido conseguir hasta ahora. Esas luchas muestran cómo las comunidades y los individuos pueden conseguir su autonomía y autorrealización participando en la configuración de su propio destino sin estar sujetos por límites teóricos. Y sin embargo, para poder ofrecer un programa suficientemente detallado y bien estructurado como alternativa al discurso de los derechos liberales, los movimientos sociales necesitan anclarse en una teoría de la justificación que proporcione dirección normativa y coherencia al activismo. Los movimientos sociales parecen carecer de esa teoría general, aunque he discutido algunas orientaciones teóricas en el capítulo 1, incluyendo la noción de contrahegemonía, articulada por Antonio Gramsci. Ver los movimientos sociales como prácticas discursivas contrahegemónicas les permitirá concentrarse en las distintas manifestaciones de ese poder hegemónico en su vida personal y política. Este énfasis, por consiguiente, se situaría en el campo real de actuación del poder, en vez de en algún concepto predeterminado como lo “público” o incluso lo “político”. Eso permitiría concentrarse en las cuestiones de clase, género, sexualidad o en la división entre urbano y rural, que han sido ahogadas por el poder totalizante del discurso de los derechos liberales. Podríamos entonces preguntarnos por la contextualización de las luchas locales y por las diferen*

En el sistema de castas de la India, la casta inferior. Sus condiciones de vida son extremadamente difíciles como consecuencia de su pertenencia a esa casta y ello a pesar de que la Constitución y el Estado indio formalmente penalizan el mantenimiento de la sociedad de castas. Aproximadamente el 15% de la población India pertenece a esa casta (N. del T.). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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cias en las formas en que se experimenta localmente la opresión y que se encuentran ocultas a la vista.

Navegando por la crítica: el feminismo, el relativismo cultural y los movimientos sociales Uno de los resultados constructivos de una alianza interdisciplinaria entre los movimientos sociales y el discurso de los derechos humanos reside en su potencial de evitar o trascender algunas de las principales críticas contra el discurso predominante de los derechos humanos. Las formas principales de esas críticas son las que siguen. Primero, las académicas feministas han criticado fuertemente la división binaria público-privado que subyace en la estructura del discurso predominante (Engle 1993, Romany 1993) y la han criticado por estar determinada en su retórica, prácticas y aparatos institucionales por el género (Charlesworth, Chiakin y Wright 1991). Como ya he observado, la política de los movimientos sociales, con su carencia de centro y el colapso resultante de la distinción público-privado, ofrece una alternativa creíble a la política del discurso de los derechos. Además, gran parte de la praxis de los movimientos sociales es consciente de los fundamentos patriarcales de las esferas políticas, económicas, sociales y personales de sus vidas e intentan combatirlos mediante su lucha. Ello explica por qué una parte sustancial de la teoría y la práctica de los movimientos sociales nos ha sido ofrecida gracias a las causas feministas. Segundo, los activistas, académicos y líderes del Tercer Mundo han acusado de neocolonialismo e imperialismo al discurso de los derechos humanos y denunciado sus raíces occidentales (Bell 1996) y se han reafirmado en el relativismo cultural como defensa (Ghai 1994). De hecho, como ha observado Makau Wa Mutua (1996b), los debates más enconados sobre los derechos humanos se darían hoy en día en torno a la cultura. Junto a ello se encuentra el argumento de que el modelo occidental de derechos humanos intenta exportar un modelo liberal democrático occidental, puesto que muchos de los derechos políticos y civiles, como el derecho regular al voto, sólo pueden ejercerse en tales regímenes. La teoría y la práctica de los movimientos sociales ofrecen un poderoso argumento en contra. Lo hacen de dos formas. Primero, los movimientos sociales ofrecen un modo indígena y local (y por lo tanto legitimado culturalmente) de cuestionar la violencia del Estado desarrollista poscolonial. Estas formas de cuestionamiento pueden variar de cultura a cultura, mostrándose como protestas abiertas, como en Brasil, o a través de la resistencia cotidiana, como en Malasia, como ha señalado James Scott (1990, Scott y Kerkvliet 1986). En otras palabras, los movimientos sociales nos muestran una forma alternativa de resistencia y protesta que no se Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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fundamenta en la ideología occidental de los derechos humanos. Segundo, como ya se ha mostrado, la praxis de los movimientos sociales también permite la construcción de una teoría democrática a partir de las luchas reales de los pueblos, que ayudaría a derrotar el monopolio que el modelo liberal democrático tiene en nuestra imaginación. Tercero, la teoría de la movilización de los recursos, cuando se combina con la teoría de los movimientos sociales, ofrece una explicación y una justificación de las varias formas de movilización y protesta en los países del Tercer Mundo, que dependen más de las estrategias, los recursos y las alianzas. Un ejemplo sería el de NBA al pactar con el Fondo de Defensa Medioambiental y otros grupos occidentales medioambientalistas para presionar al Banco Mundial y al Congreso de los Estados Unidos. Otro sería el de los zapatistas al aliarse con varios grupos fuera de México y usar Internet, el correo electrónico y otras tecnologías “occidentales” para promover su lucha. Esos ejemplos muestran que el argumento del relativismo cultural no explica el nexo local-global que a menudo permite que los movimientos de resistencia local florezcan y tengan éxito. Este factor se discutirá con más detalle en la sección sobre globalización.

La crítica al estatismo: distinguiendo entre las orientaciones liberales y las de los movimientos sociales Un punto aparentemente en común entre el trabajo académico teórico sobre los movimientos sociales y el que se hace en el campo del derecho internacional liberal sería la crítica al estatismo y la regulación. Los liberales postulan una reconceptualización de la soberanía por la que esta se “desagregue” y la formulación de un orden jurídico en el que la soberanía se convierta en la “capacidad de participar en un proceso regulador internacional” (Slaughter 1995)13. Los teóricos de los movimientos sociales afirman que el Estado en sí es una fuente (y no un agente, como en la teoría marxista) de explotación y de violencia hacia los subalternos, en parte porque es el producto de una modernidad eurocéntrica y en parte porque es el medio principal a través del cual tiene lugar el proceso de modernización. Como lo dice Pramod Parajuli (1990, 175), los movimientos sociales desafían “al ‘ogro filantrópico’ del Estado-nación moderno y buscan el gobierno social autónomo”. Ello puede llevar a que algunos sostengan que el internacionalismo liberal y los movimientos sociales comparten muchas cosas. Argumentaré en contra de esta suposición y sugeriré que los internacionalistas liberales están en contra no tanto del Estado, sino de la soberanía y especialmente contra la autonomía de las unidades nacionales. También sugeriría que la crítica al Estado de los movimientos sociales es 13

Uso sus escritos académicos como paradigma del trabajo jurídico internacional liberal. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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totalmente distinta del discurso selectivo de los internacionalistas contra la soberanía. Primero, los internacionalistas liberales parten para su trabajo de una división simplista del mundo entre Estados liberales y no liberales, arrogándose así no sólo el poder de determinar las categorías en las que se divide el mundo, sino también retomando la división colonialista ya familiar del siglo XIX entre Estados civilizados y no civilizados. Por ello argumentan que su nueva concepción de “soberanía desagregada” sólo se aplica entre Estados liberales (¿blancos? ¿occidentales? ¿capitalistas? ¿desarrollados?). Para los Estados no liberales se aplicarían “concepciones más tradicionales” de soberanía en sus relaciones con los Estados liberales (Slaughter 1995, 536). La soberanía de estos últimos se encontraría “menos limitada por los individuos y los grupos de una sociedad transnacional que por otros Estados e instituciones internacionales” (Slaughter 1995, 536). Además del hecho de que este intento viola el postulado jurídico básico de la igualdad de los Estados, la experiencia de los movimientos sociales del Tercer Mundo demuestra que esa pretensión es en sí típicamente falsa: como mostró mi discusión sobre los proyectos de Polonoroeste y Narmada en la segunda parte, la soberanía del Tercer Mundo se encuentra incluso más sujeta a los límites creados por los individuos y los grupos de la “sociedad transnacional” (con toda su vaguedad). Aún más importante, la praxis de muchos movimientos sociales intenta articular un cosmopolitismo incorporado a lo local, que no puede comprenderse dentro de los límites cognitivos de la distinción liberal-no liberal. Segundo, los internacionalistas liberales trabajan totalmente dentro de una visión del mundo donde hay un único modelo de Estado, lo que hace que sus teorías sean casi etnocéntricas. Por ejemplo, esta teoría asume que la presencia de ciertas instituciones es algo dado (como los parlamentos, los sistemas judiciales, las burocracias) y defiende un principio de no interferencia en la competencia institucional, una versión ligeramente velada de la doctrina de la separación de poderes estadounidense. Los movimientos sociales no consideran necesaria ninguna institución. Su actitud es a menudo estratégica, contingente y oportunista hacia las instituciones del Estado, apoyándose en aquellas que muestran una intención de ayudarlos a conseguir sus intereses en un momento dado o intentando limitarlas en caso contrario. Los movimientos sociales también buscan reconfigurar el propio significado de lo “público”, sin mostrar un gran interés en los diseños institucionales reconocidos. En contraste, los internacionalistas liberales asumen que ciertas instituciones del Estado son dadas y las fetichizan como actores emergentes transnacionales, lo que es paradójico en un discurso pretendidamente antisoberanía, que coloca al Estado como la antítesis del internacionalismo. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Tercero, el internacionalismo liberal concibe cada institución del Estado con funciones duales representativas y reguladoras (Slaughter 1995, 534). Esto (junto con el ya discutido fetichismo de las instituciones) deja claro que su objetivo central es la soberanía y no el Estado. De hecho, si la soberanía es la capacidad de participar en un proceso regulador internacional, lógicamente el Estado necesita fortalecerse y no debilitarse, de manera que pueda llevar a cabo las responsabilidades reguladoras asumidas por los tratados internacionales14. En contraste, los movimientos sociales se oponen a la burocratización creciente del mundo de la vida y consecuentemente ven el estatismo como una estrategia regresiva. Destacan el aspecto representativo del autogobierno sobre su aspecto regulador y defienden tercamente su autonomía como movimientos sociales. De hecho, los movimientos sociales sospechan tanto de la burocratización que sus propias estructuras internas son muy a menudo fluidas, horizontales y sin liderazgos jerárquicos y, por lo tanto, son muy diferentes de las ONG. Esta combinación idiosincrásica de defensa de la soberanía externa (mediante la autonomía) y de oposición al estatismo es una nueva orientación que viene del Tercer Mundo y que constituye, a mi juicio, una novedad y un desafío con respecto a las orientaciones existentes en el derecho internacional. ¿Cuál sería entonces una posible base teórica para comprender los movimientos sociales, que se oponga al estatismo y preserve al mismo tiempo la autonomía? Específicamente, ¿por qué los movimientos sociales se oponen a la burocratización de sus mundos de la vida como aspectos centrales en sus luchas contra el poder? Aunque la respuesta a esta pregunta no es todavía evidente, sugiero que comprender la noción de gubernamentalidad de Foucault nos puede proporcionar una clave acerca de la estrategia que siguen los movimientos sociales en relación con el poder. En su ensayo “Governmentability” (Gubernamentalidad), Foucault (1991, 102) define la “gubernamentalización del Estado” como el “conjunto de instituciones, procesos, análisis y reflexiones, cálculos y tácticas que permiten el ejercicio de esa forma muy específica y a un mismo tiempo compleja de poder”. Desde esta visión, el poder tiene una forma burocrática que no se encuentra puramente confinada dentro de un Estado monolítico. Foucault (1991, 103) ataca efectivamente una “visión reduccionista de la importancia relativa del papel del Estado” que podría hacernos pensar en el Estado como un “blanco que necesita atacarse”. Reducir el Estado a un blanco puede ser conveniente para los activistas y los políticos, pero no se corresponde con la realidad del ejercicio del poder en las sociedades modernas, que va más allá de las estructuras del Estado. Como afirma Foucault (1991): 14

Para un argumento similar reciente, véase Fox (1999). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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El Estado... no tiene esa unidad, esa individualidad, esa rigurosa funcionalidad, ni, para decirlo francamente, esa importancia; tal vez, después de todo, el Estado no sea más que una realidad compuesta y una abstracción mitificada, cuya importancia es bastante más limitada de lo que muchos de nosotros pensamos.

Esta comprensión del Estado se deriva de su noción de poder, que concibe como semejante a una red, y que más que encontrarse confinado en estructuras englobaría todas las relaciones humanas. Si esto es verdad, el poder no se ejerce meramente por las estructuras estatales (en las acciones de policía, la aprobación de leyes, etc.). Se encuentra incorporado en cada forma de relación burocrática y rutinaria. El poder en esa explicación no es unidireccional, sino pluridireccional. Como nos dice Colin Gordon (Gordon, Burchell y Miller 1991, 36), la perspectiva de la gubernamentalidad da lugar a “un conjunto de modos distintos de pluralización del gobierno moderno, lo que contribuye a la relativización de la línea conceptual que separa el Estado y la sociedad”. La libertad real, por lo tanto, podría conseguirse liberándonos de la burocratización rutinaria de nuestras vidas cotidianas y recuperando los mundos de la vida que hemos perdido. Esta comprensión única del poder es la que hace a los movimientos sociales adoptar una actitud crítica hacia el estatismo como estrategia emancipadora.

LOS MOVIMIENTOS SOCIALES Y EL DISCURSO DE LA SOCIEDAD CIVIL: RECONFIGURANDO LA DEMOCRACIA El discurso sobre la sociedad civil, que emerge principalmente de las transiciones democráticas de Latinoamérica, Asia y Europa del Este en los años ochenta y noventa, parecería ofrecer una base teórica para el análisis de los movimientos sociales como formas extrainstitucionales de acción colectiva que pretenden renovar la acción democrática15. La aparición de estas “nuevas comunidades globales” (Spiro 1995) también se cree que tiene el potencial de democratizar el derecho internacional, principalmente a través de las ONG (véase, p. ej., Charnowitz 1997). Sin embargo, la “oenegeización” del discurso de la sociedad civil es problemática por varias razones, principalmente por ser demasiado reductiva y por dejar escapar esencialmente el potencial radical que tendría una perspectiva desde los movimientos sociales para transformar el derecho internacional. Una forma de reconceptualizar la noción de sociedad civil mediante los movimientos sociales es pensar en las esferas públicas como ocupadas por la sociedad civil 15

Los trabajos académicos destacados sobre sociedad civil incluyen: Cohen y Arato (1992), Hall (1995), Seligman (1992), Keane (1998a y 1998b), Gellner (1994), Rosenberg (1994), Bell (1989), Taylor (1990), Walzer (1991 y 1992) y Christenson (1997). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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como “públicos alternativos subalternos”, tal y como nos lo sugiere Nancy Fraser (1994). Debe observarse que el concepto de democracia se ha introducido en el discurso jurídico internacional (Crawford 1994, Franck 1992). Aunque ninguno de los tratados sobre derechos humanos exige un régimen político particular en el que puedan disfrutarse (incluso, hasta el fin de la Guerra Fría era habitual para los internacionalistas afirmar el carácter no ideológico de los derechos humanos), muchos afirman que los derechos humanos promueven una democracia liberal de estilo occidental y que dependen de ella (Mutua 1996a). El impacto de este nuevo giro del derecho internacional se puede ver en las invocaciones a un “derecho al gobierno democrático” (Franck 1992), en los programas multilaterales y regionales para la democratización, mediante la construcción de la paz y el buen gobierno, y en el argumento a favor de las intervenciones prodemocráticas. Estos esfuerzos han sido ideológicamente influidos por una definición formalista de la democracia que tiende a enfatizar los derechos de voto y las instituciones representativas al estilo occidental, en definitiva, a diseñar el marco normativo institucional para la existencia de derechos liberales occidentales clásicos (Fox y Nolte 1995). Así, los esfuerzos para la promoción de la democracia han consistido a menudo en el fortalecimiento de las instituciones estatales (parlamentos), los partidos políticos y los medios de comunicación (Diamond 1995, 15), ignorando lo que ocurre en los ámbitos extrainstitucionales o, incluso, en otros ámbitos institucionales como el lugar de trabajo. En la medida en que la actuación propuesta comparta el interés especial en esos ámbitos, se incluye dentro de la rúbrica de fomento de la “sociedad civil”, a menudo mediante la financiación de ONG. Doctrinalmente, el pensamiento predominante se centra en las fuentes tradicionales del derecho internacional, como los tratados, la costumbre o los principios generales enumerados en el artículo 38 (2) del Estatuto de la CIJ, fuentes todas ellas que se dirigen hacia la práctica de los Estados. El pensamiento liberal predominante se ha ampliado para incluir varias fuentes de “derecho blando”*, como los códigos voluntarios de conducta adoptados por las corporaciones multinacionales, los acuerdos entre agencias subestatales y, en menor medida, el impacto de las redes de ONG en la estructura normativa del derecho internacional16. Mientras que esto últi*

Traducción literal de “soft law”. En la sociología del derecho, se entiende por “soft law” las formas de creación jurídica cuya producción y cumplimiento queda en manos de los propios actores afectados, en lugar de estar sujetos a la vigilancia de los órganos estatales. A veces, las conductas reguladas por “soft law” se superponen a las establecidas en las normas legales estatales; otras veces no, siendo fuente de obligaciones adicionales. Los códigos de conducta de las empresas son un buen ejemplo usado por el autor (N. del T.).

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Para un ejemplo de las dos primeras, véase Slaughter (1997). Un ejemplo de la última está en Keck y Sikkink (1998). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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mo parecería cambiar el énfasis del derecho internacional al ámbito extrainstitucional, sobre el que ya llamé la atención, en realidad no está ocurriendo nada. Como sostengo posteriormente, ocuparse de las ONG no es lo mismo que ocuparse de los movimientos sociales, puesto que las ONG son, por definición, actores institucionales que derivan su personalidad jurídica de los sistemas nacionales en los que se constituyen. El bagaje de las relaciones internacionales es algo distinto, ya que la democracia se ve crecientemente como un elemento crítico para el mantenimiento del orden mundial a través de la tesis de la “paz democrática” (Doyle 1983) y se piensa que se asienta mediante la reforma legal institucional y la constitución de una sociedad civil (nacional o global). Sin embargo, las definiciones de sociedad civil que dan las relaciones internacionales tienden a confinarla mediante una visión negativa reduccionista a los ámbitos de no intervención gubernamental (consistentes en mercados y ONG), excluyendo a ciertos actores económicos (como los sindicatos) o la acción colectiva no institucionalizada que se despliega a través de los movimientos sociales. Sin embargo, la celebración de la sociedad civil como el nuevo heraldo de las reformas económicas y políticas en el Tercer Mundo debe examinarse de cerca para ver sus beneficios e inconvenientes y cómo puede reconstituirse. Sostengo que la noción de sociedad civil, como se constituye hoy en día, se centra demasiado en las ONG y que esta “oenegeización” de la sociedad civil limita fuertemente su potencial democrático radical. Comencemos con la noción de sociedad civil usada en el discurso jurídico contemporáneo. Habermas (1996, 367) la define como sigue: La sociedad civil se compone de aquellas asociaciones, organizaciones y movimientos que surgen más o menos espontáneamente y que, receptivas a la manera en que los problemas sociales resuenan en las esferas de la vida privada, depuran y transmiten esas reacciones de forma amplificada a las esferas públicas. El corazón de la sociedad civil comprende una red de asociaciones que institucionaliza, dentro del marco organizado de las esferas públicas, los discursos para la solución de problemas sobre cuestiones de interés general. Estos “diseños discursivos” tienen una forma de organización igualitaria y abierta que refleja las características esenciales del tipo de comunicaciones en torno a las cuales cristalizan y a las que dan continuidad y permanencia.

Estas asociaciones podrían incluir de hecho a los movimientos sociales y a las ONG. Pero Habermas deja claro que tiene un concepto mucho más estrecho de sociedad civil en mente: primero, distingue su definición de sociedad civil de la mucho más antigua proveniente del contrato social, que se encuentra bien ejemplificada en Adam Ferguson (1767, el primer trabajo en lengua inglesa sobre el tema), Hegel, Marx y Gramsci, y en la que se incluye el trabajo social, el intercambio de bienes, el comercio y también Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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las asociaciones civiles espontáneas. La nueva definición, afirma, no incluye ya lo económico sino sólo “las conexiones no gubernamentales y no económicas y las asociaciones voluntarias que anclan las estructuras de comunicación de la esfera pública en el componente social del mundo de la vida” (Habermas 1996, 366-67). Segundo, deja claro que la institucionalización de la sociedad civil sólo es posible mediante los derechos humanos básicos del modelo occidental: afirma que “una sociedad civil robusta sólo puede desarrollarse en el contexto de una cultura política liberal... puede sólo florecer en un mundo de la vida ya racionalizado” (Habermas 1996, 368, 371). El resultado de esta visión cualificada de la sociedad civil es doble: impone un límite liberal a la naturaleza de la acción pública que se admite en el ámbito privilegiado de la sociedad civil, permitiendo por lo tanto la exclusión de voces que no cualifican como liberales. El resultado de ello se puede ver en la actitud liberal hacia la mayoría de los movimientos sociales, pero especialmente en el contexto argelino cuando un voto claramente democrático a favor de un gobierno islámico fue rechazado por iliberal. Segundo, al institucionalizar la sociedad civil mediante el discurso de los derechos liberales, obliga a la “oenegeización” de los movimientos sociales mediante la adquisición de identidad jurídica. Para poder exigir derechos, uno debe primero ser reconocido como actor en el sistema jurídico, y Habermas le pide a los movimientos sociales que hagan justamente eso. Esta visión de Habermas representa, afirmo, la comprensión actual de la sociedad civil en el derecho internacional y en el trabajo académico sobre las relaciones internacionales. En esa visión, la sociedad civil constituye un ámbito reducido y privilegiado para las ONG liberales. Esta comprensión de la sociedad civil ignora completamente las diferencias analíticas y conceptuales importantes entre las ONG y los movimientos sociales y su contexto político (véase Fisher 1997). De hecho, la experiencia de los movimientos sociales muestra que la noción de sociedad civil es un campo mucho más complejo y controvertido de lo que sugiere Habermas. Primero, las ONG pueden formar parte de los movimientos sociales, pero no constituyen ellas mismas movimientos, como ya he señalado. Algunas ONG pueden constituirse con el propósito de representar un movimiento social con fines estratégicos y operativos, pero no son el movimiento permanente como tal. El NBA no es una ONG, sino una coalición de ONG, activistas, intelectuales y personas afectadas que se reúnen bajo un solo techo. A pesar de lo obvio de este punto, las confusiones entre ONG y movimientos sociales continúan persistiendo17. 17

Véase, p. ej., Clarke (1998, 36-37), donde se sostiene que las ONG han llenado el vacío político creado por la debilidad de los partidos políticos en la India desde mediados de los setenta. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Segundo, la sociedad civil no es un concepto homogéneo, sino un campo de lucha que está a menudo plagado de disputas por el poder no democráticas y de prácticas excluyentes. Las ONG se forman a menudo por activistas locales cosmopolitas, angloparlantes, que saben cómo relacionarse con los donantes occidentales (que son quienes proporcionan la mayoría de la financiación de estas organizaciones) y escribir propuestas para la recaudación de fondos, mientras que los activistas de los movimientos sociales no tienen a menudo ese poder. De hecho, la relación entre ONG, movimientos sociales locales y agencias del desarrollo global sigue siendo problemática y ha sido criticada18. Tercero, a menudo, una perspectiva desde los movimientos sociales parece adecuada para analizar las sociedades civiles dentro del Estado-nación, pero cuando se analiza la sociedad civil “global” o “transnacional”, entonces se hace importante el papel de las ONG, con lo que surgen cuestiones problemáticas en torno al prejuicio occidental a favor del mundo de las ONG y acerca de la propia constitución de los espacios “globales”, incluyendo el derecho internacional. Finalmente, la mayoría de las ONG buscan activamente o son neutrales con respecto a la financiación extranjera, mientras que muchos movimientos sociales se oponen a ella o la evitan activamente. Ello se debe ver en el contexto de las críticas recientes en torno a la relaciones entre donantes y ONG, que señalan que a medida que las ONG se acercan a las agencias de colaboración al hacerse dependientes de la financiación extranjera, se hacen más burocráticas y experimentan una pérdida de flexibilidad y capacidad para innovar (Edwards y Hulme 1997, 278). En la India, las ONG que tienen o han tenido conexiones con el extranjero se ven a menudo como “agentes antinacionalistas del capitalismo y de los valores culturales y políticos occidentales” (Fisher 1997, 454). La mayoría de los movimientos sociales más importantes de la India, incluyendo Chipko, NBA, NATSR y la NFF (National Fishworkers Federation, Federación Nacional de Pescadores), han evitado la financiación extranjera por esa razón. Como tal, confinar la sociedad civil a las ONG puede tener el desafortunado efecto de reducir el campo para un grupo de entidades que no gozan de demasiada legitimidad en el Tercer Mundo. En lugar de reducir la concepción de sociedad civil, propongo una definición más amplia que incluya a los movimientos sociales, las ONG e incluso a los actores económicos (como sindicatos) y deje espacio para la oposición. Aquí uso la noción de Nancy Fraser (1994, 84) de “públicos alternativos subalternos”, que ella define como “ámbitos discursivos paralelos en los cuales los miembros de los grupos sociales subordinados inventan y circu18

Véanse los ensayos de Lins Ribeiro y Sonia Álvarez, en Álvarez, Dagnino y Escobar (1998). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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lan discursos de oposición, lo que a su vez les permite formular interpretaciones antagónicas de sus identidades, intereses y necesidades”. En esa perspectiva, no existe uno sino varios públicos plurales competidores, que se constituyen por grupos que se ven a sí mismos como excluidos de la esfera pública de la sociedad civil, como pueden ser mujeres, trabajadores, pescadores, ocupantes ilegales de viviendas, homosexuales y lesbianas19. Como lo sostiene correctamente Fraser (1994, 85), estos públicos alternativos tienen una función dual. Por un lado, funcionan como espacios de retirada y reagrupamiento, donde las identidades se afirman para recuperar la dignidad humana que les ha sido negada en la totalizante esfera pública. Por otro lado, también funcionan como espacios donde las concepciones alternativas de los derechos, el cuerpo y la política son formuladas y reformuladas con el propósito de influenciar la esfera pública más general. La definición, que destaca la necesidad de reconocer una pluralidad de sociedades civiles que pueden existir a través de estos públicos alternativos, es mucho más idónea para representar las prácticas existentes reales de los movimientos sociales. La teoría de los derechos liberales no es capaz, en su estado actual, de acomodar las bases plurales de la democracia realmente existente en el Tercer Mundo, representada en los movimientos sociales. Para comprender cómo funciona esta democracia, se debe mirar más allá de las elecciones y de las ONG y contemplar la práctica real de los movimientos sociales en sociedades civiles redefinidas. Esta redefinición de la noción de sociedad civil, basada en la praxis de los movimientos sociales, es esencial para mover el derecho internacional más allá de las definiciones formalistas y negativistas de democracia.

PROPIEDAD Y TERRITORIOS: ¿AUTONOMÍA SIN SOBERANÍA? Como lo he anotado anteriormente, “el giro hacia lo cultural” de los movimientos sociales en las dos últimas décadas ha puesto el énfasis en los derechos de identidad, territorio, autonomía y concepciones alternativas de modernidad y desarrollo, lo que los ha llevado a un conflicto directo con el discurso de la propiedad privada, que a su vez ha adquirido por muchas razones un lugar central en la política de desarrollo internacional y, por lo tanto, en las teorías liberales del derecho internacional. En ningún lugar es ello más evidente que en el caso de los pueblos indígenas, que han comenzado a afirmar su derecho al control sobre los recursos locales produc19

Fraser (1994, 84) reconoce que no todos los públicos alternativos son virtuosos, pero sugiere que a pesar de ello su proliferación es algo bueno en sociedades estratificadas como medio para ampliar el discurso de resistencia. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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tivos y, por lo tanto, han entrado en conflicto con los fines desarrollistas de muchos Estados, que desean promover la propiedad privada o del Estado y la explotación de esos recursos. También ocurre lo mismo incluso en las áreas urbanas, donde se es testigo de las luchas de las comunidades de vecinos y de los movimientos sociales por reafirmar su control sobre el desarrollo económico local, a menudo afirmando su soberanía local sobre sus vecindarios, obstaculizando la soberanía de los gobiernos locales y los intereses de los promotores privados. Se comienzan a plantear así retos a las concepciones existentes de derechos de propiedad en la política internacional de desarrollo, que se levantan sobre las nociones economicistas, individualistas y reductoras del derecho absoluto a excluir, usar y transferir la propiedad. En lugar de eso, los movimientos sociales han comenzado a forzar a los Estados a reconocer concepciones alternativas de la propiedad que acepten que ésta es una institución social y cultural que se fundamenta en las relaciones humanas. Además, al afirmar sus derechos colectivos al territorio, muchos movimientos sociales explícitamente desautorizan el lenguaje de la soberanía (y por lo tanto de la autodeterminación y de la secesión) y buscan preferentemente la autonomía. Estos aspectos son de gran relevancia para el derecho internacional por razones históricas y contemporáneas. Históricamente, el derecho internacional siempre se ha encontrado en el centro del discurso acerca de la soberanía y la propiedad en el Tercer Mundo. Comenzando con el discurso medieval acerca de los derechos de los infieles (Papa Inocencio IV) y extendiéndose a través del discurso de los siglos XVI y XVII acerca de los derechos de los indios (Vitoria, Las Casas), el discurso del siglo XIX acerca de los estándares de la civilización (Westlake) y los discursos del siglo XX acerca del desarrollo y la democracia, el derecho internacional ha tenido una participación primordial en la negación de los derechos de las personas del Tercer Mundo a defender sus territorios. Cuando estos Estados intentaron transformar el derecho internacional reafirmando sus derechos al territorio, por ejemplo, a través de la doctrina de la “soberanía permanente sobre los recursos naturales” (SPRN) en el periodo que siguió a la independencia, con la intención de nacionalizar las inversiones occidentales, los internacionalistas occidentales respondieron por lo general negativamente, rechazando el estatus jurídico de estas nuevas doctrinas. La promoción de derechos de propiedad absolutos que impusieron los donantes occidentales multilaterales en los ochenta y en los noventa se debe ver en este contexto histórico. Aquí, la promoción de los derechos de propiedad individual se dirige a debilitar el dominio de la soberanía del Tercer Mundo o la habilidad de las colectividades para ejercitar el control sobre la propiedad corporativa o individual de sus recursos. Este choque entre intereses colectivos e individuales sobre la propiedad de la Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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tierra y otros recursos se pretende mediar a través del discurso de los derechos de propiedad que sostiene la política de desarrollo internacional, como si fueran posibles elecciones neutrales y apolíticas mediante ese discurso. Esta noción de derechos de propiedad privada de la política internacional del desarrollo deriva de modelos que se construyen a partir de un individuo racional, autónomo, que maximiza el beneficio, es eficiente y trabaja para tener mayor riqueza. Según las justificaciones utilitaristas que se encuentran detrás de esta imagen de la teoría económica neoclásica, la sociedad mejora cuando cada uno busca lo mejor para sí, puesto que la suma de cada utilidad individual se convierte en el bien colectivo. Esta noción de individuo autónomo es reforzada por el lenguaje de los derechos a través del cual se expresan los intereses de la propiedad. En esta concepción liberal, los derechos funcionan como barreras que protegen a los individuos de las intrusiones de otros individuos, colectividades o del Estado. El elemento crítico aquí es la barrera existente entre los individuos autónomos; la función del derecho sería proteger esas barreras, mientras que la del sistema judicial sería policiva. Estas teorías de los derechos liberales buscan mediar el conflicto y no el cuidar las economías de subsistencia, ni la independencia ni la construcción de una comunidad. Los individuos protegidos por esa teoría aparecen desconectados. Este prejuicio individualista excesivo de los derechos de propiedad ha sido fuertemente criticado20. Los movimientos sociales ofrecen una comprensión totalmente diferente de la propiedad y de los derechos. Ello se debe principalmente al hecho de su comprensión innovadora de qué es la autonomía, que gira en torno a las relaciones personales más que a la separación y las barreras21. Esta concepción de autonomía como relación exalta los vínculos en vez de las barreras. Muchos movimientos sociales pretenden reafirmar la autonomía sobre sus territorios, capturando así la energía de los esfuerzos más tradicionales del Tercer Mundo por controlar sus territorios, pero van más allá al redefinir el propio significado de autonomía como un fenómeno inclusivo. Debe señalarse la importancia de la autonomía como un aspecto central de la propiedad. Desde la perspectiva de un Estado desarrollista, no hay nada más peligroso que la autonomía individual y comunitaria, puesto que saca de las manos de los burócratas el poder de control sobre los recursos y la propiedad para dárselo a las comunidades locales. Como afirmó un 20

Para una crítica desde la teoría económica y la psicología, véase Piore (1995).

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Para un maravilloso relato de cómo los derechos pueden concebirse como relaciones a través de la reconceptualización de la autonomía, siguiendo las líneas sugeridas en estas páginas, véase Nedelsky (1993). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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ministro indio a quien se le enfrentaron los granjeros que pretendían construir una represa en el Valle del Río Krishna, usando tecnología local de pequeña escala: “Si los campesinos construyen represas, ¿entonces qué le queda al Estado por hacer?” (Omvedt 1993, 242). De hecho, la devolución del poder sobre el territorio a las comunidades locales golpea la verdadera razón de ser del Estado de desarrollo, puesto que el desarrollo es lo que el Estado y los expertos hacen por la gente, no lo que la gente hace por sí misma. El control sobre el territorio es la base de la soberanía y la propiedad, y la autonomía elimina ese control. Ese es precisamente el tipo de derechos de propiedad para el que los movimientos sociales exigen reconocimiento. Esta aproximación a la comprensión de los derechos de propiedad no es nueva en absoluto. De hecho, se está construyendo en estos momentos una corriente en el trabajo académico sobre el derecho estadounidense de propiedad, inspirada en la teoría legal feminista, derecho y sociedad, la teoría crítica de la raza y los estudios legales críticos, conocida como el enfoque de las “relaciones sociales”, que reconceptualiza la propiedad como una institución social y cultural basada en las relaciones entre individuos y comunidades en torno al control de los recursos valiosos22. Al definir propiedad como un concepto relacional, estos académicos han rechazado la concepción autónoma, egoísta e irracional de la propiedad y los derechos (véase Minow 1990). Esta noción de derechos de propiedad es útil para comprender la praxis de los movimientos sociales como una acción colectiva que practica una política de lo cultural. Se pueden mencionar algunos ejemplos de movimientos sociales que han obligado de hecho al reconocimiento de ese tipo de derechos de propiedad23. En la India, el NATSR, un movimiento social de pueblos indígenas, obligó exitosamente al Parlamento en 1996 a extender las enmiendas panchayat raj (autogobierno municipal) a las áreas tribales mediante una enmienda constitucional24. En la ley de enmienda, se les da a los Gram 22

El exponente principal de esta idea es Joseph Singer (1987-1988; 1997, 20; 2000; 2001). Véase también Nedelsky (1993).

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Me centro en el Tercer Mundo, debido a la naturaleza de este libro. Pero también pueden encontrarse ejemplos en Occidente. En los EE.UU., el ejemplo más famoso tal vez sea el de Dudley Street Neighborhood Initiative (DSNI), formado en Roxbury, Massachussetts. Creado durante mediados de los años ochenta como respuesta a la decadencia del barrio y el crimen como consecuencia del abandono de la propiedad privada por los promotores inmobiliarios, se organizó un movimiento social de los residentes del barrio para obtener el dominio eminente del alcalde de la ciudad, con el propósito de ocupar los lotes abandonados y convertirlos en propiedad utilizable. Es el primer caso en el que el dominio eminente se devuelve a una barriada como consecuencia de la presión generada por un movimiento social. Véase Medoff y Sklar (1994).

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Lo hizo mediante The Provisions of the Panchayats (Extension to the Scheduled Areas) Act, de 1996 (Ley sobre las Disposiciones para los Panchayats [extensión de las áreas previstas]). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Sabhas (concejos municipales) tribales la autoridad para ejercer plenos derechos colectivos sobre su territorio, incluyendo el derecho de veto y de aprobación de cualquier proyecto para el desarrollo, como la minería o la explotación de bosques. Ello equivale a extender la autonomía y el autogobierno a nivel local, descentralizando el poder del dominio eminente. En Colombia, la Constitución de 1991 concedía a las comunidades negras de la región del Pacífico, entre otras, derechos colectivos a las tierras que habían ocupado tradicionalmente. Ello fue seguido de la Ley de Políticas para las Comunidades Afrocolombianas en 1993 (Ley 70 de 1993), que se elaboró tras un largo periodo de negociaciones. Esta reforma fue posible debido a la intensa actividad de agitación social llevada a cabo por una red de movimientos sociales llamada Proceso de las Comunidades Negras (PCN). Como ha señalado un reciente estudio de este movimiento social, la reforma constitucional es “el primer espacio importante de las comunidades negras organizado sobre la base de reivindicaciones culturales, étnicas y territoriales; implicaba la construcción de una propuesta alternativa para las comunidades negras a partir de los conceptos de etnia y los derechos culturales” (Grueso, Rosero y Escobar 1998, 199). Los derechos reivindicados por el PCN consistían en el derecho a ser negro (identidad), el derecho a un espacio para existir (territorio), el derecho a ejercitar la existencia y la identidad (autonomía), el derecho a su propio desarrollo como lo consideraran conveniente y una solidaridad con otras luchas subalternas (Grueso, Rosero y Escobar 1998, 202-203). Es, en pocas palabras, un proyecto práctico de defensa territorial y de modos alternativos de desarrollo, a través de la afirmación de los derechos de propiedad colectivos. Mientras que el impacto de estas medidas legislativas varía en la práctica (es demasiado pronto para saberlo en los ejemplos mencionados aquí), representan retos importantes para las concepciones existentes acerca de la propiedad, la autonomía y la soberanía. Como he sugerido en este capítulo, la política de lo cultural de los movimientos sociales como el PCN plantea serios retos a las categorías liberales, como la de derechos y la de propiedad, tal y como son concebidas, configurando visiones alternativas de la modernidad y el desarrollo que pueden conseguirse a través de esas mismas categorías y, por lo tanto, pueden en última instancia reconfigurarlas.

LOS MOVIMIENTOS SOCIALES, LA GLOBALIZACIÓN Y EL ESPACIO: AMBIVALENCIAS Y CONTRADICCIONES En esta sección se defienden dos proposiciones que van en contra de la ortodoxia internacionalista liberal, según la cual el avance de la globalización equivale a una realización del sueño kantiano de un cosmopolitismo global triunfante sobre el gobierno local, mediante la aparición de un gobierno transnacional de derecho. Primero, la globalización creciente lleva en Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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muchos países a un mayor énfasis sobre lo local como agente de transformación sociocultural y económica y no a un énfasis menor. Ello se puede ver claramente en el número revelador de países en los cuales se han puesto en práctica esquemas de autonomía y de devolución de varios tipos, debido a las presiones generadas por los movimientos sociales locales. Segundo, incluso si el capitalismo se está organizando cada vez más sobre bases globales, la resistencia también está surgiendo sobre una base extraterritorial a través de los movimientos sociales25. Digo extraterritorial porque la praxis de los movimientos sociales a menudo no se organiza sobre una base transnacional o global, sino que con frecuencia combina centro y periferia o sólo partes de la periferia26. En otras palabras, la globalización parece ser un fenómeno internamente contradictorio, que produce las condiciones para su propagación al igual que para la resistencia contra ella. Ello ha sido descrito como “la globalización desde abajo” y por Richard Falk como “la globalización contrahegemónica”. Comencemos observando dos procesos generales contradictorios que se dice están ocurriendo a través de gran parte del Tercer Mundo: la globalización y la localización (véase Evans 2000). La globalización se dice que está conducida principalmente por factores económicos como la aparición de mercados financieros globales, una rápida expansión de la economía del conocimiento y la construcción de una estructura normativa e institucional para fomentar el comercio27. Las características principales de este proceso son el debilitamiento de la soberanía nacional de los Estados, la porosidad creciente de las fronteras por el movimiento de capitales, bienes y ciertos tipos de trabajo, y nuevas normas jurídicas internacionales e instituciones que regulan esos nuevos desarrollos. Se piensa que la localización nace principalmente de una confluencia entre la política del desarrollo global a favor de la participación y la democracia, fuertes movimientos locales por la autodeterminación dentro de líneas étnicas e indígenas, entre otras, y una red global creciente de normas y procesos que legitiman el gobierno local, la autonomía de los pueblos y los derechos humanos individuales. La localización se puede ver principalmente por el énfasis creciente en las nuevas formas de federalismo, un giro hacia la descentralización y la autonomía dentro de los Estados-nación y la aparición de ciudades globales con su propia soberanía material y simbólica28. 25

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No hace falta decir que esa resistencia se organiza también de manera local. Para un argumento al respecto, véase Sklair (1998). De hecho, la transnacionalización de la resistencia se deriva de la resistencia local y a menudo va dirigida a fortalecerla. Para ese argumento, véase Evans (2000). Aquí sigo a Hannerz (1991, 116). Hay también una dimensión política y cultural de la globalización, pero me centro aquí en la globalización económica principalmente, puesto que sin ella las otras dos serían mucho menos amenazadoras. Para una crítica importante de la globalización económica, véase Rodrik (1997). Sobre el surgimiento de la ciudad global, véase Sassen (1998, capítulo 1). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Existen pruebas materiales de esta tendencia en la India y Latinoamérica. La India proporciona una rica variedad de datos. Por un lado, ha suscrito varios acuerdos económicos globales, a veces bajo la presión de la OMC y del Banco Mundial, relacionados con la propiedad intelectual, el comercio de servicios y otros asuntos, que han obligado a la aprobación de un número de leyes y medidas especiales. Por otro lado, también ha adoptado o está a punto de adoptar un conjunto de otras leyes que son exigidas por varios tratados internacionales en relación, por ejemplo, con la biodiversidad o los derechos de las mujeres. Mientras que este proceso todavía está en desarrollo, varios cambios constitucionales, legales y políticos han tenido lugar en la esfera del gobierno local, que han ampliado notablemente los poderes disponibles para las comunidades locales y las autoridades. Ejemplos recientes incluyen la extensión en 1996 del sistema de panchayat raj a las áreas tribales previstas (descrito anteriormente), la formación de unidades municipales autogobernadas en Andhra Pradesh, la devolución de la autonomía financiera a comités de desarrollo municipal y urbano en Kerela y el muy reciente experimento con formas de gobierno local en Madhya Pradesh en conexión con las comunidades desplazadas del valle de Narmada. En Latinoamérica, la enmienda constitucional de 1991 que reconoció el control de las comunidades negras sobre la propiedad de los recursos en la costa del Pacífico colombiano, las reformas presupuestales descentralizadas en Brasil y la lucha actual de los zapatistas en México subrayan esa misma tendencia a que, a medida que estos países se globalizan, exista cada vez más un reconocimiento de lo local como un importante agente de cambio. No ha ocurrido de manera fácil o voluntariamente: por el contrario, ha sido el resultado de las luchas concretas de los movimientos sociales. El trabajo académico sobre relaciones internacionales y derecho internacional que celebra la globalización pierde de vista simplemente los movimientos concretos hacia el gobierno local en el Tercer Mundo o es profundamente ideológico. En un segundo nivel, la globalización contrahegemónica también se hace posible por la propia estructura de la globalización. Como han observado Saskia Sassen (1998, capítulo 1, sección 1) y otros, el transporte barato y los recursos físicos para la comunicación (incluyendo Internet) han permitido el movimiento transfronterizo de personas, ideas, estrategias e iniciativas. Como sostiene Peter Evans (2000, 3), el viejo aforismo “piensa globalmente y actúa localmente” se está invirtiendo: los activistas piensan localmente al buscar soluciones locales a los problemas locales, pero actúan globalmente generando un impulso político para apoyar esos cambios locales. Existen varias ambigüedades y contradicciones asociadas a esta imagen de la resistencia. De hecho, uno de los aspectos comunes de muchos Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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movimientos sociales en el Tercer Mundo, se encuentren en la India o Latinoamérica, parecen ser los vínculos transnacionales entre los distintos actores que apoyan estos movimientos, del medio ambiente al feminismo, y que les permiten lograr sus objetivos. El nexo local-global, que a menudo sirve para asegurar el éxito de un movimiento social como Encuentros en Latinoamérica, no sólo se celebra en la teoría y la práctica de los movimientos sociales, sino que también se presenta como un principio central acerca de qué es lo que deben ser los movimientos sociales. Este hecho se puede encontrar a menudo en la discusión del fenómeno de la globalización, ese momento de “compresión del espacio-tiempo” que aparece como el acontecimiento geopolítico dominante en la era posterior a la Guerra Fría (Robertson 1992). Simultáneamente, se pueden observar también varias tendencias convergentes. Por ejemplo, hay un sentido de triunfo milenarista de la ideología neoliberal del libre mercado, representada en por la expresión “fin de la historia”. Esa ideología también exige el libre flujo de capital transnacional y de los derechos de propiedad privada, factores que son cruciales en la consideración de una serie de cuestiones prácticas como los flujos de financiación al sector de las ONG desde el Norte hacia el Sur. Entre tanto, el debate sobre el desarrollo ha cambiado para acoger el modelo liberal democrático y el discurso predominante sobre derechos a través del instrumento del “buen gobierno”, que es reconocido hoy en día por las instituciones multilaterales para el desarrollo y por los donantes bilaterales como clave para el desarrollo. Somos testigos también de la proliferación de las condicionalidades políticas que el FMI, la UE y otros donantes imponen para la concesión de ayudas y que intentan reemplazar la hegemonía de la retórica de la Guerra Fría por una democracia de estilo occidental, con su conjunto contingente de instituciones. ¿Qué deberían hacer los movimientos sociales en este momento? ¿Representan una oportunidad para crear una forma creativa de construir un nexo local-global que de alguna forma trascienda los propósitos imperialistas de la propaganda de la globalización o serán caballos de Troya que vuelven a invitar a los colonizadores a que entren nuevamente en las sociedades del Tercer Mundo? No lo sé. Sólo anotaría que una posición ciega a cualquiera de las dos orientaciones es probable que sea una estupidez enorme. Un rechazo total antiimperialista de la globalización ignoraría los medios de resistencia más importantes frente al capitalismo global. Por otro lado, la globalización no es tampoco un fenómeno neutral en su funcionamiento, sino un fenómeno “hegemónico” (Evans 2000), que se sitúa dentro de una matriz de relaciones entrecruzadas entre el centro y la periferia (Hannerz 1991, 107). Por eso los movimientos sociales deben valorar las necesidades y los intereses de los actores, la necesidad de estrategias y el Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

RECODIFICANDO LA RESISTENCIA: LOS MOVIMIENTOS SOCIALES Y EL DESAFÍO AL DERECHO INTERNACIONAL

uso táctico de las redes internacionales, al mismo tiempo que examinan críticamente su propia relación con lo “global”, especialmente con respecto a su propia autonomía en asuntos de financiación. Después de todo, si el NBA en la India hubiera recibido dinero de fuentes extranjeras, muy probablemente hubiera perdido inmediatamente su legitimidad y su “voz”. Una nota final sobre el papel del Estado en la globalización. Contrario a la manera como el discurso predominante de la globalización ve el Estado, como una reliquia del siglo XVI que está desapareciendo rápidamente, los movimientos sociales revelan las complejas formas en las cuales el Estado podría demostrar realmente ser un aliado y contribuir efectivamente a la construcción de la protesta o de la resistencia. El movimiento ecológico venezolano, producto de las iniciativas estatales y que nació de una ley, es un buen ejemplo de este hecho. Por otro lado, el Estado puede influenciarse por las formas complejas en que los movimientos sociales construyen coaliciones y se unen en una lucha común. Un ejemplo sería el movimiento Encuentros, a cuyas reuniones acudían representantes de los Estados latinoamericanos después de ser testigos de cómo la sociedad civil apoyó masivamente al movimiento. Otra manera en que el Estado se entrecruza con los movimientos sociales es el constante “goteo” de individuos del gobierno a los movimientos y a las ONG y a la inversa. De hecho, ese pasaje ocurre también entre lo “global” y lo “local”: véase el nombramiento de Medha Patear (el líder del NBA en la India) como uno de los delegados de la Comisión Mundial de Represas. Este acercamiento al papel del Estado se corresponde mucho más con la realidad de la resistencia a la globalización, que tiene lugar en muchas esferas en donde los actores institucionales y no institucionales se juntan en coaliciones estratégicas y ad hoc. Esas esferas no pueden ser comprendidas ya dentro de la categoría de “Estado-nación”. Al mismo tiempo, no son esferas “globales” en la mayoría de los casos, sino lugares periféricos o semiperiféricos que funcionan coordinadamente dentro de los espacios políticos creados por la globalización. En otras palabras, de la misma forma en que la globalización plantea un reto a la ordenación espacial del mundo al alterar la centralidad del Estado-nación territorial como actor primario, la resistencia que surge frente a ella también procede de distintos ordenamientos espaciales que no están necesariamente organizados sobre bases “transnacionales” o “globales”. Como sugerí anteriormente, en esta nueva imagen del orden internacional existen enclaves concretos de lo “internacional” en distintos lugares. El derecho internacional simplemente no tiene el marco teórico o las herramientas doctrinales para dar sentido a esta compleja realidad.

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CONCLUSIÓN Este capítulo sostiene que los movimientos sociales plantean un desafío crucial al derecho internacional en varios campos. Primero, porque buscan desplazar la teoría liberal de la política internacional con una “política de lo cultural” que persigue visiones alternativas de la modernidad y del desarrollo, al resaltar los derechos a la identidad, el territorio y la autonomía. Segundo, esos movimientos muestran que el discurso predominante de los derechos humanos se encuentra extremadamente limitado porque no tiene la capacidad cognitiva para “ver” gran parte de la resistencia de los movimientos sociales. Es necesario comprometerse con la teoría y la práctica de los movimientos sociales, si se quiere transformar el discurso de los derechos humanos en una praxis orientada hacia la base subalterna, abandonando sus presupuestos pobres, su énfasis en el Estado y su carácter elitista. Tercero, los movimientos sociales desafían las concepciones existentes de la propiedad privada en la política del desarrollo internacional y ofrecen concepciones alternativas de propiedad que destacan la autonomía de las comunidades. En esa medida, también desafían el nexo entre propiedad y soberanía en el derecho, al mostrar cómo puede conseguirse la autonomía sin quedar aprisionado en el lenguaje de la soberanía. Cuarto, la aparición de movimientos sociales no se puede comprender mediante la categoría de sociedad civil, tal y como se entiende en la actualidad en el trabajo académico existente. En concreto, he sugerido que la “oenegeización” de la sociedad civil ha hecho invisibles en la práctica muchos movimientos sociales y que la noción de sociedad civil debe ser, siguiendo a Nancy Fraser, reconcebida como públicos alternativos para robustecer la democracia. También he señalado que la praxis de los movimientos sociales, como discurso antisoberanía, es totalmente distinta de las reivindicaciones internacionalistas liberales por una sociedad civil global. Finalmente, se sugiere que los movimientos sociales contradicen el principio central de la visión internacionalista liberal de la globalización, es decir, que la globalización lleva a una reducción de la importancia de lo local. En lugar de eso, paradójicamente, la globalización hoy en día ha llevado a un mayor énfasis en lo local, aunque la resistencia a la globalización se manifiesta también extraterritorialmente mediante la propia globalización. Este capítulo ha querido situarse dentro de una línea de exploración que intenta dar sentido al complejo reordenamiento de la política mundial y del derecho internacional en la era posterior a la Guerra Fría y posterior al 11 de septiembre. Esta exploración muestra que es urgente y esencial una teoría y una práctica del derecho internacional que tome seriamente los movimientos sociales como actores. La praxis de los movimientos sociales basada en lo local aparece ahora como un importante lugar de formulación, reformulación y transformación del discurso jurídico global que se apoya en la idea de un espacio único. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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CAPÍTULO 9

Mercados, género e identidad: un estudio de caso del Foro de las Mujeres Trabajadoras como movimiento social

E

ste estudio de caso resume las conclusiones de mi investigación de campo del Working Women’s Forum (Foro de las Mujeres Trabajadoras; WWF, por sus siglas en inglés), un movimiento grande de mujeres del Sur de la India. La investigación consistió en visitas de campo en el curso de varios años; largas entrevistas durante ese periodo con el personal, las afiliadas y las líderes del WWF; observaciones de las cooperativas e investigación de los numerosos materiales documentales y trabajos académicos proporcionados por el WWF. Ofrezco un análisis de mis hallazgos, además de situarlos dentro del trabajo académico más general sobre los movimientos sociales y el desarrollo. El estudio concluye observando la dificultad de situar al WWF dentro de las categorías generalmente reconocidas por el derecho internacional y el derecho municipal, y las distintas formas en que la praxis del WWF desafía las nociones recibidas sobre desarrollo económico y derechos humanos.

LA DESCRIPCIÓN DE LA ESTRUCTURA Y LAS ACTIVIDADES DEL WWF El WWF fue fundado en 1978 por su presidenta actual, la señora Jaya Arunachalam, y varias trabajadoras, principalmente como un sindicato de mujeres del sector informal con una membresía inicial de 800 personas. Desde entonces ha crecido hasta convertirse en un movimiento de más de 600.000 mujeres pertenecientes a tres Estados distintos del sur de la India: sus actividades se extienden a más de 2.061 pueblos y 1.651 suburbios en 4.158 áreas distintas, organizadas en 45.000 grupos al interior de 15 secciones. Con esas cifras, parece ser hoy el más grande movimiento de mujeres de la India, superando al mejor conocido y mucho más estudiado SelfEmployed Women’s Association (Asociación de Mujeres Autoempleadas; SEWA, por sus siglas en inglés). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Desde sus comienzos como pequeño sindicato de mujeres pobres organizadas en torno al problema del crédito, el WWF se ha ampliado para desempeñar múltiples funciones. Combina las actividades de una agencia de microcrédito y banca (hace préstamos); un sindicato (organizado para la negociación colectiva con el gobierno y el sector privado con el fin de conseguir mejores términos y condiciones laborales); una ONG de mujeres (comprometida con la defensa en foros públicos de cuestiones clave, la presentación pública de los problemas sociales de las mujeres y campañas en los medios de comunicación) y un movimiento sociopolítico de mujeres (que impulsa luchas colectivas de base contra estructuras patriarcales opresivas y otros obstáculos culturales y políticos, y que aporta un sentido de solidaridad entre las mujeres). Estas actividades reflejan el acuerdo del WWF sobre la necesidad de una aproximación holística e integral para lograr la solución de las variadas e interconectadas opresiones que enfrentan las mujeres trabajadoras pobres en su vida diaria: explotación de clase, jerarquías de casta, dominación masculina, deficiente salud y un mundo cerrado que las aísla y las hace vulnerables. Como resultado de ese reconocimiento, el WWF se estructura como sigue: a. Indian Cooperative Network for Women (Red Cooperativa India para las Mujeres; ICNW, por sus siglas en inglés). Se estableció como persona jurídica separada según las leyes del gobierno federal y tiene la responsabilidad de proporcionar microcréditos a las mujeres trabajadoras pobres. Originalmente se conocía como la Working Women’s Cooperative Society (Sociedad Cooperativa de Mujeres Trabajadoras; WWCS, por sus siglas en inglés) y estaba registrada según el derecho del Estado de Tamil Nadu. Posteriormente, y para evitar el acoso que sufrían las afiliadas a la cooperativa por parte de los funcionarios del gobierno estatal, fue registrada bajo leyes federales. b. National Union of Working Women (Sindicato Nacional de Mujeres Trabajadoras; NUWW, por sus siglas en inglés). Se estableció como un sindicato para las mujeres trabajadoras pobres según la Trade Union Act (Ley Sindical), con el propósito de mejorar las condiciones de vida y laborales de las mujeres. c. El WWF como organismo de planeación familiar y de servicios de salud. Bajo la estructura organizacional del WWF, se han desarrollado diversos proyectos para proporcionar servicios de salud y promover la planificación familiar entre las mujeres trabajadoras pobres. d. El WWF como movimiento social y ONG. El WWF, registrado bajo la Societies Registration Act (Ley Sindical), desempeña el papel de una ONG en ámbitos como la defensa de intereses públicos, al mismo tiempo que moviliza a un gran número de mujeres en cuestiones culturales y políticas, como la división social por castas. En consecuencia, el WWF Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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ha realizado un gran número de matrimonios entre personas de distintas castas, y ha intentado activamente tener influencia en la opinión pública sobre los temas que le preocupan, usando los medios de comunicación cuando lo consideran necesario. La estructura de todos los componentes mencionados se fusiona en una organización de 160 individuos como personal laboral y 174 organizadoras de área (elegidas de entre sus miembros), que son supervisadas por un Comité Permanente formado por siete miembros y una presidenta (Jaya Arunachalam, todavía hoy). Según Arunachalam y sus colaboradores, el 95% del personal del WWF proviene de la base, incluyendo los mandos intermedios. Sin embargo, sólo dos de las siete integrantes del Comité provienen de la base. Además, pareciera no existir ningún mecanismo para reemplazar a la presidenta. El personal y las organizadoras están muy motivadas y trabajan a cambio de un salario bajo: el personal recibe entre 1.500 y 3.500 rupias por mes1 y las organizadoras reciben entre 300 y 500 rupias mensuales. La organización está razonablemente bien equipada, con dos automóviles todoterreno en las oficinas centrales y un todoterreno por sección. Los costos administrativos y de gestión parecen estar bien controlados, y no superan el 30%. Como se ha observado, el propósito inicial del WWF era promover el estatus económico de las mujeres trabajadoras muy pobres del sector informal, organizándolas como trabajadoras de un sector específico y proporcionándoles crédito. Aunque más de 90% de las mujeres trabajadoras en la India pertenecen al sector informal, los sindicatos mayoritarios, dominados por hombres, no mostraron ningún interés ni en el sector informal ni en las mujeres. Además, los sindicatos estaban dominados por ideales izquierdistas de solidaridad de la clase trabajadora, lo que hacía que cualquier esfuerzo de las mujeres trabajadoras por organizarse como una categoría separada de trabajadores fuera sospechoso a sus ojos. Además, las mujeres en el sector informal, que laboran como vendedoras en mercados fijos o ambulantes, prestadoras de servicios en las ciudades, manufactureras domésticas y comerciantes al por menor, y también como trabajadoras agrícolas rurales, se enfrentaban a barreras y problemas específicos que surgían de su estatus como mujeres. Tales barreras incluían las de casta y de clase que restringían su movilidad, su comportamiento y su acceso a los recursos económicos, que tenían como resultado mantener a estas mujeres en el nivel socioeconómico más bajo, forzándolas a vivir en condiciones marginales y de supervivencia. Así, el WWF tuvo inicialmente el objetivo de mejorar la seguridad económica de las mujeres pobres. Pero como ya se ha dicho, se vio rápidamen1

En el último año, la tasa de cambio rupia-dólar osciló entre las 45 y las 50 rupias por dólar (N. del T.). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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te que las barreras que tenían que enfrentar las mujeres no eran puramente económicas, basadas en la clase, sino multidimensionales, en las cuales las normas culturales y los prejuicios, la opresión política y los rígidos estereotipos sociales contribuían a su situación de existencia marginal. Por lo tanto, se diseñó una aproximación integrada y holística, con la cual las mujeres combatieran todas esas formas de opresión, usando distintas tácticas, a través de subjetividades múltiples, para crear lo que Robert Chambers llama “contracultura” (citado en Unicef-WWF 1989). Ahora describiré en detalle el funcionamiento de los distintos componentes del WWF y ofreceré un análisis preliminar.

ICNW: el poder transformador de la libertad económica En la India, las mujeres han encontrado adicionalmente otras dificultades para participar como actores en el mercado. La estructura de la economía favorece los mercados de ventas al por mayor con líneas establecidas de bienes y crédito, que están usualmente monopolizados por los hombres. Además, se espera que las mujeres dediquen la mayor parte de su tiempo a las responsabilidades domésticas, lo que impone severos límites a la cantidad de tiempo que pueden dedicar a sus negocios. Existen también normas sociales rígidas acerca del tipo de negocios que pueden desempeñar “típicamente” las mujeres, lo que a menudo limita el rango de elecciones disponibles para ellas. En consecuencia, las mujeres suelen dedicarse al comercio de poco volumen, estacional o menor, que es considerado de alto riesgo crediticio. Para asegurarse la disponibilidad de ese crédito de alto riesgo, las mujeres solían confiar en prestamistas que cobraban intereses exorbitantes y que las dejaban en un endeudamiento severo. A pesar de la existencia de una banca pública que tenía la obligación de prestar a los pobres, las mujeres la encontraban indiferente frente a sus necesidades, impersonal y descortés debido a que la mayoría de ellas eran analfabetas. Los bancos no les concedían préstamos de buena gana sin que los hombres firmaran como garantes solidarios, ni tampoco estaban interesados en procesar el gran número de pequeños créditos que solicitaban las mujeres pobres, debido a la cantidad de documentación requerida en el proceso. Como resultado, el ICNW proporciona crédito a las mujeres. El elemento clave en la estructura es el grupo vecinal para préstamos. Si alguien quiere unirse al WWF debe inscribirse como miembro de uno de estos grupos. Cada grupo está formado por entre diez y veinte miembros, todas mujeres del mismo vecindario. Cada grupo elige a su líder. Una vez que el grupo se ha formado, se registra en el WWF y cada una de las afiliadas diligencia una solicitud y paga una cuota de membresía muy baja (12 rupias al año). Las afiliadas deben atender regularmente a las reuniones de grupo, pagar los préstamos puntualmente y actuar como garantes Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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solidarias para los préstamos solicitados por otra de las participantes del grupo. El procedimiento para los préstamos es el que sigue: todas las participantes del grupo presentan una solicitud conjunta para los préstamos, después de que la jefa del grupo haya evaluado la necesidad, capacidad y productividad de cada miembro, y de que todas las afiliadas hayan revisado la capacidad de las otras para producir ingresos. La jefa del grupo dirige las solicitudes a la organizadora de área local del WWF. Después, las solicitantes se dirigen a la oficina local del WWF para llenar una solicitud de préstamo simple, de una sola página, con la ayuda de la líder del grupo, la organizadora de área, la secretaria general y la agente de crédito. Esta última presenta la solicitud a las ramas locales de los bancos y mantiene informadas a las organizadoras del área, que acompañan a las solicitantes al banco en el día fijado para el desembolso del crédito y les ayudan a completar el proceso de presentación de los formularios adecuados. Los préstamos se toman a un interés del 4% con un plan a diez meses para la devolución del crédito. La líder del grupo recibe de las afiliadas el pago de las cuotas de los créditos y lo deposita en el banco. Aunque el dinero procede de los bancos, el WWF, como intermediario, decide en última instancia quién recibe un préstamo y quién puede ser declarado en mora o reajustar su esquema de devolución del crédito. En este sentido, la forma de operar del WWF varía notablemente de la de los bancos comerciales. Por ejemplo, el WWF es flexible acerca de los propósitos para los cuales se pueden usar los créditos: una mayoría de las mujeres pobres desvía parte de los préstamos para necesidades de consumo (alimentos, vestido y también necesidades culturales como matrimonios y festividades). Los bancos comerciales no lo permitirían. El WWF también permite reestructurar los pagos por razones que podrían ser consideradas inadecuadas por los bancos: fluctuaciones en la provisión de bienes debido a inundaciones monzónicas, matrimonios, nacimiento de hijos, intervenciones médicas, accidentes y desastres o incluso festivales religiosos. Ello no afecta las tasas de devolución de créditos, que se sitúan en torno al 95%, mucho más altas que las de los préstamos bancarios comerciales ordinarios. Básicamente, todo el sistema funciona sobre la base de la presión de los pares, impulsado por un sentido de solidaridad que resulta de una comprensión especialmente sensible de los problemas reales de estas mujeres. El problema del crédito es analizado normalmente sólo en términos económicos. Sin embargo, para el WWF y las mujeres que lo forman, su valor trasciende la racionalidad económica. Para el WWF, la capacidad de proporcionar crédito es la base de su potencial de movilización, puesto que muchas mujeres se inscriben en el WWF principalmente para tener acceso al crédito. Para las mujeres miembros del Foro, el crédito tiene efectos Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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significativos, y a veces inesperadamente positivos, en su estatus doméstico y social, además de un impacto indudablemente beneficioso en su salud y su seguridad económica. Las mujeres y sus familias comen mejor, pueden prescindir de los prestamistas e invierten en mejores ropas, medicinas, educación y joyería (que es una forma fundamental de ahorro en la India), además de mejorar y diversificar sus negocios. La presencia del WWF ha eliminado la necesidad de cogarantes varones para los préstamos, liberando a las mujeres de su dependencia de los hombres. Muchas afiliadas al WWF informan que según aumenta su capacidad para negociar como producto de su solidaridad, han obtenido una mayor confianza, respeto y poder al interior de sus familias y de sus comunidades. En otras palabras, los efectos simbólicos de esos nuevos roles han tenido consecuencias sociales y políticas imprevistas pero bienvenidas. También han tenido un notable impacto en las actitudes y las personalidades de muchas de estas mujeres, debido al sentido de poder y de responsabilidad que les ha proporcionado el WWF.

NUWW: el suministro de ideología Aunque el NUWW tiene programas específicos para sus miembros, como esquemas de pensión y seguros, programas de salud y educación para la rehabilitación del trabajo infantil, la principal razón de su existencia parece ser suministrar una ideología de centroizquierda al movimiento. La organización de las mujeres bajo la forma de un sindicato permite que éstas se comprometan con sus programas, adquiriendo conciencia de clase. Ello diferencia al WWF de los movimientos puramente basados en la identidad o creados únicamente para luchar por resolver un problema concreto. A primera vista, parecería paradójico que una organización de microcrédito y préstamo se comprometa con una ideología izquierdista. Pero si miramos más de cerca, basándonos en las entrevistas con las mujeres, al igual que en la observación de su estatus socioeconómico dentro de la estructura general de las relaciones económicas del sur de la India, se hace obvio que para poder tener éxito, las otras actividades del WWF (crédito, cambios sociopolíticos, lucha cultural, defensa legal, etc.) necesitan ser formuladas de modo contrapuesto al tipo particular de capitalismo que prevalece en India meridional. El WWF parece creer que es posible esa formulación contrapuesta, situándose en otros niveles distintos de identidad: un sindicato de clase consciente e izquierdista. Mientras que esta identidad organizacional le proporciona ideología, orientación política y una forma organizativa al WWF, debe destacarse que no está afiliado a ningún partido político de izquierda, ni tampoco como sindicato hace maniobras para capturar el poder político de su base.

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Movimiento: movilización política y social, lucha cultural e identidad Como gran colectividad con más de 591.000 afiliadas, el WWF es el movimiento de mujeres más grande de la India. Su personal y sus líderes son perfectamente sabedores del papel crucial que tiene la identidad en su éxito. La fuerte ideología promujer que ha demostrado tener, ha proporcionado un sentido de solidaridad y autoconciencia en las mujeres, además de colocar los cimientos para varios programas promujer que a su vez impulsan la movilización y permiten organizar luchas populares. Que la identidad de la mujer sea la médula del Foro, le ha permitido ampliar sus actividades a otras áreas del país, cultural y lingüísticamente diferentes. Como ejemplo se puede citar la expansión del WWF a la comunidad de mujeres artesanas bordadoras de Narsapur en Andhra Pradesh (un estado vecino) y a la comunidad de mujeres rurales no agricultoras del distrito de Bidar en Karnataka (otro estado vecino). Aunque la movilización basada en la identidad ha sido exitosa para el WWF, debe señalarse que las causas de su expansión han sido sustancialmente distintas. En el primer ejemplo de esa expansión (el distrito de Dingidul en Tamil Nadu), las actividades del WWF, como los esquemas de empleos no agrícolas para mujeres rurales, comenzaron por el hecho de que los antepasados del marido de Jaya Arunachalam poseían tierras ancestrales en esa área. Al menos en otros tres ejemplos (Adiramapattinam en Tamil Nadu, Narsapur en Andhra Pradesh y el distrito de Bidar en Karnataka), las actividades dirigidas a las mujeres pescadoras, las artesanas bordadoras y las mujeres rurales agrícolas (respectivamente) fueron producto de las intervenciones de las agencias internacionales para el desarrollo (FAO, ILO/Fundación Ford y Unicef, respectivamente). Por lo tanto, el WWF no se amplió espontáneamente hacia esas áreas porque fuera “un movimiento de mujeres”, sino como producto de una configuración compleja de intervenciones externas, movilizaciones internas (fundamentadas ambas en la percepción de que el WWF es un movimiento basado en la identidad), conexiones accidentales o personales y otros factores similares. La historia de esta micropolítica es fascinante en sí misma y merece un estudio futuro más profundo. Se puede pensar que muchas de las actividades del WWF implican luchas en el terreno cultural, por el hecho de que intenta conseguir cambios sociopolíticos profundos que buscan alterar las relaciones de poder entre sexos en la sociedad del sur de la India. A pesar de ello, muchas de las afiliadas y del personal del WWF parecerían tener un interés limitado en los temas culturales, al percibirlos como algo periférico a sus actividades principales. Según ellas, sus actividades se concentran en la cultura a través de la educación y la formación (usando afiches, obras de teatro etc.), Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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porque intentan concienciar a las mujeres y a los hombres de las consecuencias negativas de las instituciones opresivas como la casta. Ello puede contrastarse con la forma culturalmente neutra en la cual interpretan su principal foco de actividad, es decir, la promoción de la libertad económica de las mujeres, o también el impulso ideológico y cultural de la práctica moderna del “desarrollo”, de la cual las actividades del WWF son parte integral en el sur de la India2. Por lo tanto, el WWF exhibe algunas características de los movimientos sociales y parece carecer de otras. En su uso de la movilización sobre la base de la identidad, en su fluidez y en la fragmentación de sus miembros, en su compleja relación con el gobierno y el Estado (de la que hablaremos más), y en los vínculos trasnacionales que ha creado (como movimiento de mujeres, como sindicato y también como institución alternativa para el desarrollo) es claramente un movimiento social.

La ONG de las mujeres: constitución legal, financiación extranjera, construcción de la coalición Como señaló Eric Hobsbawn alguna vez, el talón de Aquiles de cualquier movimiento social es la falta de institucionalización. Mientras que la naturaleza fluida y fragmentaria de un movimiento social permite su difusión, la falta de un canal institucional a través del cual la energía del movimiento pueda conducirse puede ocasionar la disipación de la dirección y el ritmo del movimiento. Por ello, muchos académicos han destacado las funciones útiles que desempeñan las ONG: a menudo inician o sostienen movimientos sociales (Lehman 1990) o pueden ser los vehículos institucionales para la protesta y la acción colectiva (Diani 1992). En consecuencia, no es sorprendente que el WWF también se encuentre registrado como ONG. Como se explicó, el WWF se encuentra registrado bajo una ley federal central para poder escapar del acoso al que le sometieron los funcionarios del Estado de Tamil Nadul. Ello suministra un ejemplo interesante del espacio político institucional que proporcionan los vacíos y las ambigüedades en el sistema legal (en este caso, enfrentando al gobierno estatal contra el central) y que pueden ser explotados por las ONG como el WWF. Además de la identidad institucional y de la capacidad organizacional que provee la constitución legal como ONG, el WWF se beneficia de otras formas de su estatus de ONG. Primero, permite la construcción de coaliciones con grupos similares en la India y fuera de ella, como se apuntó en la sección anterior. Esta construcción de coaliciones con grupos de mujeres y grupos para el desarrollo le da al WWF mucha más fuerza y visibilidad 2

Son numerosas las obras académicas que están publicándose recientemente sobre críticas culturales de las ideas e instituciones del desarrollo. Son ejemplos destacables Ferguson (1994) y Escobar (1995). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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frente al gobierno. Además, su posición como ONG de mujeres también le proporciona un espacio ideológico y político que le permite manejar la retórica de los derechos humanos (libertad de asociación y de igualdad de género). Segundo, facilita la financiación de los donantes, al presentarse como una “ONG de mujeres” o una “ONG para el desarrollo”. Dentro del clima actual de fascinación duradera que tienen las instituciones del desarrollo con la retórica de desarrollo participativo y de base, la identidad como ONG es estratégicamente útil para el WWF3. Su éxito en este sentido se puede observar echando un vistazo al número de donantes que tiene: los ejemplos incluyen (además del gobierno central y varios gobiernos estatales) instituciones domésticas como el SIDBI (Small Industries Development Bank of India), el NADB (National Development Bank) y el Nabard (Nacional Bank for Agriculture and Rural Development); el gobierno holandés, ayuda alemana, la Fundación Ford, SIDA, OIT, Unicef; UNFPA (Fondo de las Naciones Unidas para la Población) y el PNUD. Debe también indicarse en este momento que, según el personal del WWF, no ha habido ningún debate interno serio dentro del movimiento acerca de los pros y los contras de la financiación extranjera. Ello puede contrastarse, por ejemplo, con otros movimientos indios u ONG que siguen siendo muy sensibles a todo el tema de la financiación extranjera, y que se oponen fuertemente a la financiación bilateral.

LA METODOLOGÍA DE TRABAJO: LAS RESPONSABILIDADES POPULARES Existen varias tendencias comunes que se pueden ver en la metodología de trabajo del WWF. Su movilización se apoya sobre una idea de identidad, sus fundadoras tienen la misma base de clase que la población objeto, los contactos iniciales se realizan mediante una oferta de crédito para el empleo, sus tácticas tienen una base local y se encuentran culturalmente bien sintonizadas con las realidades de poder en el área, sus fines son realistas y se basan en la necesidad y, finalmente, su estructura organizacional se funda en el principio de promover que las bases ocupen el liderazgo. Este último aspecto de la metodología de trabajo es también muy importante, puesto que proporciona legitimación externa y credibilidad interna al WWF. En el WWF, la división del trabajo entre su personal refleja las realidades de la sociedad del sur de la India en la que debe trabajar. Las líderes, que son bien educadas y pertenecen a las clases y castas altas, se encuentran a cargo de las relaciones públicas, incluyendo los medios de comunicación, las relaciones con el gobierno y las agencias internacionales (como 3

Para un análisis exhaustivo sobre la discusión como ONG, véase Fisher (1997). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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interlocutores), y de la planificación política. Las administradoras intermedias, que tienen estudios y pertenecen a las clases medias inferiores (pero proceden de varias castas), están a cargo de la puesta en marcha de programas y proyectos, la administración, la contratación y los vínculos con los funcionarios locales. Las afiliadas de base, la mayoría de ellas analfabetas y pertenecientes a las comunidades más pobres y más explotadas y a las castas más bajas, son las beneficiarias: ellas son las “mujeres trabajadoras”. Esta alianza de mujeres de distintos estratos de la sociedad ha funcionado en beneficio del Foro. Esta metodología la hace muy diferente de una ONG (que suele elegir entre la defensa pública de intereses colectivos y la prestación de servicios) o de un sindicato (negociación colectiva). De hecho, su metodología, unida a sus formas híbridas de organización, hace imposible categorizar al WWF como una entidad específica.

LA RELACIÓN CON EL GOBIERNO Y LOS PARTIDOS POLÍTICOS A pesar de la denominación de “no gubernamental”, las ONG (y los movimientos que constan de ONG) tienen a menudo relaciones complejas, ambivalentes y dinámicas, a veces cooperativas y a veces contenciosas, con el gobierno (Fisher 1997, 451). Sin duda, ese es el caso del WWF. Generalmente, sus actividades orientadas hacia el desarrollo, como el crédito, la salud y los programas de control de natalidad, se organizan en conexión íntima con los objetivos para el desarrollo y las actividades del gobierno, mientras que sus esfuerzos en defensa de intereses públicos como ONG, al igual que su movilización como movimiento social, están con frecuencia en tensión con el gobierno. Cuando organiza una marcha en contra de las subidas de las tarifas de los autobuses o a favor de un programa gubernamental para los habitantes de los suburbios, el WWF se enfrenta a poderosos grupos de interés dentro del gobierno que trabajan para frustrar sus objetivos. Sin embargo, esta tensión ha sido y es constructiva para el WWF, en cuanto los métodos de resistencia usados y sus objetivos se han encontrado dentro de los parámetros aceptados por el gobierno. Podría compararse, por ejemplo, con las hostilidades exhibidas por el Estado hacia las actividades de un movimiento muy distinto, el Narmada Bachao Andolan (NBA), que muestra una crítica y oposición radicales a una actividad de desarrollo específica deseada por el Estado, en este caso, la construcción de represas4. Ese no es el caso con el WWF, que es percibido por el gobierno como un 4

Sobre la construcción de la represa de Narmada y las luchas en torno a ella, véase Fisher (1995). Para la lucha jurídica emprendida por el movimiento contra la represa y la forma como ella ilustra el potencial y las limitaciones del derecho dentro de la globalización contrahegemónica, véase Rajagopal (2005). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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movimiento (o ONG) “blando” y que utiliza al gobierno como vehículo para promover sus propias actividades. El único ejemplo importante de conflicto real entre el WWF y el gobierno parece haber ocurrido con el gobierno de Tamil Nadu, durante la administración de la primera ministra Jayalalitha. En ese entonces, las afiliadas y el personal del WWF alegaron estar sufriendo el acoso de los funcionarios gubernamentales, que estaban intentando controlar todas las cooperativas en el Estado, incluyendo las del WWF. Gracias a su experiencia, el WWF se registró bajo una ley federal central como la ICNW, lo que le permitió escapar al control gubernamental de Tamil Nadu. Resumiendo, aunque las actividades iniciales del WWF, incluyendo su habilidad para organizarse libremente, no podrían haber existido sin el espacio público provisto por el sistema político y legal indio5, la experiencia con la administración de Tamil Nadu muestra también cómo los gobiernos creen frecuentemente que las ONG socavan la hegemonía del Estado e intentan someterlas a su control (Fisher 1997, 451). Finalmente se debe observar que el WWF ha tenido un éxito vacilante a la hora de influenciar las políticas o la legislación gubernamental a largo plazo y muy poco impacto en los procesos y estructuras políticas. Como ya se ha explicado, gran parte del trabajo del WWF se encuentra en línea con los programas gubernamentales y con sus objetivos, aunque en ciertos casos, como la protesta contra las alzas en las tarifas del transporte por autobús, su acción ha obligado al gobierno a dar marcha atrás en sus decisiones. En cuanto al impacto en las estructuras y procesos políticos, casi dos décadas de activismo de las mujeres del WWF no han modificado el equilibrio político de fuerzas, la cultura política, el número de mujeres en la política o los temas de la agenda pública del Estado de ninguna forma significativa, lo que es reconocido llanamente por los miembros del personal del WWF. Este hecho contrasta con la retórica de celebración de la sociedad civil, de la democratización o de una cultura política alternativa, con las cuales se saluda muchas veces a las ONG como el WWF. Lo que está más cerca de la verdad es que el WWF es un movimiento social moderado que, sin embargo, tiene algún potencial radical a largo plazo para alterar las relaciones de poder en la sociedad. Finalmente, el WWF no se encuentra afiliado a ningún partido político, aunque su presidenta, la señora Jaya Arunachalam, sea desde hace mucho tiempo miembro del partido del Congreso, lo que le ha proporcionado un espacio político e institucional. El aspecto interesante de la posición actual del WWF hacia los partidos políticos es que está sometiéndose a un autoexamen para considerar si lanza un partido político nacional. Sus líde5

Una observación hecha por Banuri (1993, 49-67). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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res han comenzado a mirar modelos de partidos progresistas en otros países, como los Verdes en Alemania.

RETOS PLANTEADOS POR EL WWF A LOS PARADIGMAS EXISTENTES Este estudio acerca del WWF ha hecho surgir numerosas preguntas que van al centro de varias nociones comúnmente aceptadas en distintas disciplinas y campos. Aunque este estudio no es el lugar para examinar esos desafíos en gran detalle, los ejemplos que siguen se pueden considerar como una muestra de los tipos de retos que plantean los movimientos sociales, como ya lo he mostrado en capítulos anteriores.

Reto para las ideas de crecimiento económico y de desarrollo La praxis del WWF desafía fundamentalmente varias ortodoxias acerca del crecimiento económico. Primero, el éxito del reto del WWF a la visión dominante de que la industrialización intensiva es el único modelo de crecimiento económico. Las mujeres urbanas y rurales muy pobres que forman el WWF muestran que es posible una actividad económica viable en el sector informal de una forma autosostenible y productiva, que se ajuste a los fines de desarrollo. Segundo, el énfasis del WWF en apoyar empresas económicas ya existentes de mujeres, en lugar de intentar darles formación profesional y crear nuevos trabajos, está en contra de una de las ortodoxias del crecimiento económico, que sostiene que los trabajadores del sector informal necesitan desplazarse al sector formal a través de la creación de trabajos (una política de trabajo y empleo) y formación profesional. Estas ortodoxias generan el impulso para la imposición de un modelo de crecimiento económico de capital intensivo que termina declarando que las empresas pequeñas (comercio al por menor, venta ambulante) son ilegales y las reemplaza por unidades mayores más “viables”. Tercero, la praxis del WWF también muestra que su orientación de base y su aproximación participativa funcionan mejor que los esfuerzos para el desarrollo de arriba hacia abajo guiados por el gobierno. A pesar de la retórica de la participación, las instituciones para el desarrollo y los gobiernos todavía tienen pendiente la cesión a los movimientos de base del control sobre las actividades para el desarrollo. El experimento del WWF se puede usar, por ello, para desafiar ese control.

Reto para los derechos humanos La teoría y la práctica de los derechos humanos han tenido siempre problemas para acomodar en su interior a los grupos o actividades que no están Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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principalmente dedicados a las libertades civiles en el sentido tradicional occidental. Así, mientras que la libertad inicial de asociación de las afiliadas al WWF y su compromiso con la igualdad de género serían considerados como “genuinos” derechos humanos por la mayoría de los académicos y activistas de derechos humanos, la mayor parte de las actividades del WWF (como la promoción de la libertad económica, sus actividades sindicales, los programas de planificación familiar y salud, la cooperación con el gobierno o las actividades inspiradas culturalmente como los matrimonios entre castas) no serían consideradas como tales. El movimiento de derechos humanos predominante permanece atrapado en una versión del liberalismo que le hace imposible comprender adecuadamente lo que hace el WWF. El discurso de los derechos humanos no se preocupa de la libertad económica porque su principal interés son los derechos civiles y políticos (los derechos económicos que son “progresivamente realizables”); no presta atención a la sindicación de los comerciantes (a pesar de su silencio comprometedor) porque no ve ningún problema de clase ahí (y es de hecho procapitalista, como algunos han sostenido); trata los programas de planificación familiar y para la salud como “puros” programas para el desarrollo (con su presuposición liberal de que existe una división entre la política y la economía); no puede comprender cómo las actividades de derechos humanos podrían conducirse en cooperación con el Estado (debido a su prejuicio antiestatal); y, por último, se ha preocupado tradicionalmente de la cultura sólo con el propósito de negar su validez (probando su propia universalidad en ese proceso). La praxis del WWF causa una incomodidad intensa al pensamiento predominante de derechos humanos. Ello explica de manera parcial por qué el WWF prácticamente no tiene vínculos con los grupos de “derechos humanos” en la India.

Reto para los movimientos y grupos feministas La mayoría de las ONG occidentales de mujeres y muchas en la India se han interesado fundamentalmente por la política de los derechos, concentrando sus principales actividades en torno a los cambios políticos y legislativos de arriba hacia abajo, ejecutados por el Estado. Estas ONG han sido formadas tradicionalmente por mujeres de la élite, pertenecientes a las clases o castas más altas, y trabajan por la “mejora” de las mujeres menos afortunadas de clase o casta baja. Además, las ONG de mujeres también han asumido normalmente una línea dura hacia las cuestiones culturales, tratándolas, como merecen a menudo, como obstáculos que una retórica universal de los derechos de las mujeres tiene que superar. Al menos en todos estos aspectos, el WWF es señaladamente distinto. Sus miembros no se preocupan de los derechos, sus actividades están orientadas hacia la base y son iniciadas por ella. El 95% de las afiliadas al WWF proceden de Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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las castas más pobres y explotadas de la sociedad y trabajan para su propio “ascenso social”. La práctica del WWF también es trabajar respetando las normas culturales de las áreas donde actúa, en la medida en que ello sirva a sus objetivos generales. Estas diferencias son tal vez las razones por las cuales otros grupos no consideran que el WWF sea un grupo feminista.

Reto al derecho internacional Recientes trabajos sobre las relaciones internacionales6 y el derecho internacional7 han destacado la existencia en aumento de redes trasnacionales, constituidas por ONG locales e internacionales y por movimientos sociales, agrupadas en torno a un problema social, como prueba de una sociedad civil internacional emergente y como instrumentos de gobierno global. Como he argumentado, una noción esencial detrás de esa imagen del orden mundial es que la soberanía y los Estados se han fragmentado y que las ONG y los movimientos sociales forman parte de redes de gobierno global, agrupadas en torno a problemas sociales distinguibles, que se apoyan mutuamente para administrar el mundo. Según esa teoría, las ONG y los movimientos se encuentran a la vanguardia del nuevo orden internacional. Otra presunción liberal esencial de ese nuevo orden se apoya en la creencia de que las afiliaciones planetarias (como las que giran alrededor de la identidad de género, el medio ambiente o los derechos humanos) están enfrentándose a las identidades nacionalistas locales, que se sustentan en la idea de cultura. Además, incluso si el derecho internacional ha celebrado la aparición de redes trasnacionales, también ha fomentado el régimen jurídico necesario para la universalización de la democracia liberal occidental y del capitalismo de corte occidental. Por lo tanto, los juristas afirman que ha surgido un “derecho” al gobierno democrático (al estilo occidental)8 y los internacionalistas se ocupan de la construcción de la OMC, tal vez el mayor experimento institucional internacional en el periodo posterior a la Guerra Fría, creada solamente para la promoción del capitalismo al estilo occidental. La praxis del WWF muestra, sin embargo, que muchas de estas afirmaciones y concepciones acerca de un nuevo orden mundial son inadecuadas, prematuras, imprecisas, contradictorias o imposibles en la práctica. Mientras que el WWF ha construido sin duda vínculos trasnacionales con grupos para el desarrollo y de mujeres, como se ha mencionado anteriormente, no es en absoluto exacto decir que esos vínculos representan los cimientos de redes globales duraderas y estructuradas que puedan efec6

Véanse, p. ej., Lipschutz (1992) y Sikkink (1993).

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Véanse, p. ej., Slaughter (1997) y Charnowitz (1997).

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Véase Franck (1992). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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tuar realmente tareas específicas. Pero lo que es más importante, la naturaleza de las actividades del WWF muestra que, lejos de fragmentar la soberanía, refuerza su valor y centralidad en la vida de la gente, especialmente si uno comprende la soberanía en un sentido foucaultiano como capacidades de gobierno (y no en el sentido liberal de superioridad formal en una esfera independiente). La afirmación acerca de las afiliaciones planetarias también parecería enormemente exagerada con respecto al WWF. Suficientemente difícil encuentran ya sus miembros llevar su actividad a regiones culturalmente distintas en el sur de la India donde se hablan distintas lenguas. Sería absolutamente impreciso decir que las afiliadas al WWF o sus líderes abrigan grandes visiones globales acerca de la solidaridad de género. Por último, debe observarse que la ejecución real de los modelos político- económicos que en la actualidad están siendo promovidos por Occidente muy probablemente causará un gran daño a las actividades del WWF. La Nueva Política Económica que se inauguró en el verano de 1991 en la India y que refleja el Consenso de Washington acerca de la privatización, la mercantilización de la sociedad, la liberalización, la estabilización y el ajuste estructural han tenido un serio impacto en la vida de las mujeres pobres que son miembros del WWF. Los ejemplos incluirían: la subida de los costos de transporte (para los vendedores de vegetales y pequeños comerciantes) que surgieron de un recorte de los subsidios; un menor acceso de las mujeres a los recursos y a la información debido a la pérdida de empleos fuera de la casa, viéndose, por lo tanto, constreñidas nuevamente a formas de producción domésticas; un menor acceso a la nutrición y a las necesidades básicas, como la comida, el vestido, la vivienda y el agua, debido a la inflación causada por la privatización; un menor acceso a la educación superior debido a la privatización, puesto que los padres prefieren enviar a sus hijos al colegio en lugar de a sus hijas debido a los altos costos; recortes en el presupuesto de los programas no formales y de alfabetización de masas. Estos cambios han hecho que el WWF tenga mucha más dificultad para alcanzar sus objetivos y cumplir con sus fines. Igualmente, la promoción del modelo democrático liberal occidental y universal, de la variedad estadounidense, ha tenido también serias consecuencias: despolitizar las cuestiones que habían estado en el centro de las actividades del WWF, como la libertad económica; destacar la importancia de las ONG y de la financiación extranjera como una verdadera medida de libertad; reemplazar una visión que pretende dar poder real a las mujeres en distintos ámbitos de la sociedad por una visión de los derechos de las mujeres que se conforma con la no existencia de discriminación, que es una visión mucho más pobre; finalmente, tratar como erróneas todas las intervenciones políticas y económicas generadas a partir de consideraciones culturales y sustituirlas por un modelo supuestamente universal (occidental). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Las observaciones que acabo de hacer indican la necesidad de una seria mirada a la orientación política e ideológica del derecho internacional. Si éste quiere celebrar los movimientos populares y la aparición de una sociedad civil internacional, necesita realizar un autoexamen de sus concepciones ideológicas y políticas, o si no sus objetivos están en conflicto con su ser.

Reto para el derecho doméstico La praxis del WWF ha expuesto abiertamente las debilidades del régimen legal indio en muchas áreas. En la banca, los éxitos del WWF han sido la prueba del fracaso de las presunciones que están detrás de la normativa bancaria tradicional, con sus limitados criterios para la concesión de créditos, acerca de las actividades del mercado que se consideran beneficiosas o de la razones que se aceptan para la reestructuración de créditos, por no mencionar el elitismo machista hacia las mujeres rurales pobres. Estas presunciones muestran la necesidad de que los bancos se examinen seriamente para orientarse más hacia la gente y ser más eficientes. En el derecho laboral, otra vez, los éxitos del WWF son prueba evidente del fracaso de esa rama del derecho al igual que del fracaso de la izquierda india. En general, es una crítica bien conocida contra el régimen jurídico laboral indio que la sindicalización ha fracasado en ese país. Se podría añadir que así es en el caso de las mujeres y de aquellos que trabajan en el sector informal. El WWF ha demostrado que la naturaleza de las consideraciones de género presentes en el régimen legal laboral en la India también necesita una reforma fundamental. Desde una perspectiva de los derechos humanos y las libertades civiles, la experiencia del WWF con el gobierno indio ha mostrado la necesidad de una protección jurídica más integral de la libertad de asociación en los niveles centrales y estatales, al igual que de los mecanismos de control y cumplimiento de los derechos. Desde el punto de vista de la planeación urbana y ciudadana, los logros del WWF prueban a su vez el pésimo desempeño de los gobiernos locales y estatales del sur de la India a la hora de satisfacer las necesidades básicas, como agua potable, alojamiento o servicios de salud. La presencia del WWF ha proporcionado una mejor salud, higiene y oportunidades de empleo a las mujeres en los barrios pobres, por ejemplo. Sin embargo, este hecho apenas se refleja en la legislación local relativa a las ciudades y pueblos, tanto en la asignación de responsabilidades (el principio básico es que esas responsabilidades son de los gobiernos locales más que de las organizaciones de la sociedad civil) como en los métodos de puesta en práctica. Así, la praxis del WWF ha creado una crisis seria en muchos de los regímenes jurídicos domésticos, que necesita ser abordada rápida y efectivamente. Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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CONCLUSIÓN Este capítulo es un esfuerzo preliminar por entender el movimiento de mujeres más grande de la India, el WWF, en el contexto del trabajo académico sobre desarrollo, movimientos sociales y derecho, al igual que dentro de los cambios económicos y políticos que están ocurriendo en este momento en la India. Esta investigación muestra que la praxis del WWF plantea serios retos a las nociones aceptadas de desarrollo económico, derechos humanos, derecho internacional y derecho doméstico. También muestra que mientras que el WWF tiene un gran potencial radical a largo plazo, es poco realista verlo como algo más que un movimiento social moderado. El estudio de caso revela las formas en que los movimientos sociales basados en la identidad, como el WWF, suponen un reto para las estructuras económicas y jurídicas existentes, como parte de su proceso de supervivencia en los márgenes extremos de las sociedades periféricas. He sugerido que estos retos causan una incomodidad intensa a las ideas aceptadas en el derecho, los derechos humanos y el desarrollo económico, aunque los métodos, las acciones y los fines del WWF sean muy poco radicales (como sí lo son los del NBA, por ejemplo). Los discursos tradicionales acerca de la liberación, el desarrollo y los derechos humanos no tienen casi nada que ofrecer a las mujeres que forman parte del WWF. En lugar de ello, estas mujeres han construido su propia versión de la resistencia, que permanece incomprensible a las narrativas reconocidas de liberación. He intentado recuperar esa narrativa alternativa de resistencia e inscribirla en el propio texto del derecho.

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CUARTA PARTE

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l derecho internacional predominante, incluyendo el “nuevo derecho internacional”, difiere en varias formas de las inquietudes presentadas en este libro. Primero, el derecho internacional ha visto tradicionalmente el Tercer Mundo, en términos geográficos y espaciales, a través de la categoría de Estado. Siendo así, ha tendido a entender la interacción dentro del Tercer Mundo a través de esa lente exclusivamente. Como he sugerido, sin embargo, las pautas de la resistencia del Tercer Mundo han cambiado de manera significativa a lo largo del siglo XX y su resistencia no puede captarse en adecuadamente sin adoptar una perspectiva influenciada por los movimientos sociales en relación con el cambio local y global. Segundo, a un nivel general, el derecho internacional nunca se ha preocupado primordialmente de los movimientos sociales, salvo en el contexto de la autodeterminación y la formación de Estados. Ha tratado todos los otros movimientos y protestas populares como si estuvieran “por fuera” del Estado y, por lo tanto, como si fueran ilegítimos y turbulentos. Esta división se sostiene sobre una concepción liberal de la política, que distingue tajantemente entre política institucional rutinaria y formas extrainstitucionales de protesta. Mientras que en el pasado pudiera haber existido alguna justificación para esa actitud, hoy en día este modelo de política es criticado duramente por las ciencias sociales. Debido a su concepción liberal de la política y a su inhabilidad o falta de interés por tener en cuenta el impacto de los movimientos colectivos y otras luchas por la identidad distintas del nacionalismo, el derecho internacional permanece extrañamente artificial y reductivo. La exploración de la perspectiva que se fundamenta en los movimientos sociales rectificará, así lo espero, el prejuicio hacia lo institucional en el derecho internacional. Tercero, la actitud del derecho internacional hacia el desarrollo ha sido bastante benévola hasta ahora. Tanto los juristas del Primer Mundo como Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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los del Tercer Mundo han tratado los imperativos civilizadores y modernizantes del desarrollo como lógicamente aceptables. El único desacuerdo hasta ahora, que se dio en los debates en torno al Nuevo Orden Económico Internacional, fue acerca del ritmo y el cumplimiento de las promesas del desarrollo. El análisis de la dialéctica entre desarrollo y movimientos sociales en este libro muestra que la respuesta a las intervenciones para el desarrollo en el Tercer Mundo, que se manifiesta a través de los movimientos sociales, ha sido mucho menos benévola. De hecho, creo que es esencial para el derecho internacional utilizar un enfoque posdesarrollista, si quiere seguir siendo relevante para las luchas sociales más importantes de nuestros tiempos que tienen lugar en el Tercer Mundo. Cuarto, los internacionalistas han tenido una orientación histórica peculiar durante la elaboración de los principales elementos del derecho internacional moderno de la posguerra. Esa orientación ha oscilado entre un humanismo selectivo y eurocéntrico, que se nos presenta bajo la forma de los derechos humanos, y un pragmatismo funcional ahistórico, bajo la forma del derecho económico internacional. Según esta orientación, los derechos humanos internacionales son el producto de la reacción humanista occidental a los horrores de la era nazi, aunque se encuentran intelectualmente fundamentados en la teoría política occidental de Locke, Kant y Rousseau. No tienen ninguna relación con el “viejo” derecho internacional del colonialismo y no le deben nada a las luchas anticoloniales como antecedentes intelectuales. En lugar de esa visión, sostengo que, en el campo discursivo de los derechos humanos, sus símbolos, aparatos y doctrinas fueron construidos en gran parte durante la transición del colonialismo al desarrollo en el período de entreguerras, y también por los aparatos que se desarrollaron para controlar los movimientos de resistencia anticolonial. Igualmente, el derecho económico internacional se presenta como el derecho de las instituciones económicas internacionales como el GATT, la OMC y las instituciones de Bretton Woods, sin ninguna conexión ni con el “viejo” derecho internacional ni, en esa línea de pensamiento, con el desarrollo. El análisis en este libro muestra que las instituciones internacionales, como el sistema de Mandato de la Liga o las instituciones internacionales posteriores a la Guerra Fría para promover la democracia y la paz, e importantes instituciones económicas, como las agencias para el desarrollo multilaterales y bilaterales, las instituciones de Bretton Woods y la Unctad, surgieron todas ellas y tomaron forma en el encuentro con el desarrollo y la resistencia del Tercer Mundo. Desde una perspectiva más amplia, disciplinaria, también me he ocupado de esta tarea con al menos dos fines en mente. Primero, estaba interesado en investigar las crisis teóricas contemporáneas del orden jurídico internacional, que oscilan perennemente entre la normatividad y la conBalakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

EPÍLOGO

creción (Koskenniemi 1989, 2-8), pero, mucho más agudamente, muestran una pérdida de fe en dos variables emancipadoras clave: el Estado-nación y el desarrollo. En ningún ámbito es más visible eso que entre los juristas del Tercer Mundo. En esa medida, este libro es una contribución a la reconstrucción de una orientación propia del Tercer Mundo hacia el derecho internacional. En ello, me guié por una pregunta: ¿cómo se puede hacer que el derecho internacional no sea elitista mediante la incorporación de la resistencia dentro de él, obligándole a “reconocer” las voces subalternas? Segundo, estaba motivado por las implicaciones para el trabajo académico jurídico creativo en el Tercer Mundo de la casi total desaparición del paradigma marxista del derecho internacional1. Ello no sucedió porque haya llegado “el fin de las ideologías y de la historia”, sino sobre todo por el ascenso de la política de identidad cultural en todo el mundo, que se manifiesta como lo que Thomas Franck (1993) ha llamado “tribalismo posmoderno”. La cuestión es: ¿estos actores políticos, los movimientos sociales, proporcionan una forma de repensar la relación entre las cuestiones económicas, morales, políticas y culturales en la práctica jurídica e institucional y en la formación de identidades? He sugerido que de hecho así ocurre. Concretamente, dos temas explorados en detalle en este libro siguen siendo invisibles en la mayor parte del trabajo académico sobre derecho internacional. Primero, los principales elementos del derecho internacional del siglo XX, las instituciones internacionales –que representan el enfoque pragmatista– y el derecho de los derechos humanos –que representa el enfoque liberal–, se han constituido fundamentalmente mediante la evocación y continua interacción con la resistencia planteada por la categoría “Tercer Mundo”. Segundo, esta resistencia del “Tercer Mundo” ha sufrido cambios significativos a lo largo del siglo XX y no se puede comprender siquiera sin entender simultáneamente los movimientos sociales. En otras palabras, tanto el paradigma estatista realista como el paradigma individualista liberal no son de ayuda para percibir gran parte de lo que ocurre en el Tercer Mundo. El paradigma individualista liberal parece que tuviera la capacidad de apreciar la naturaleza cambiante de la resistencia del Tercer Mundo a través, por ejemplo, de la idea de sociedad civil. Pero existen serias limitaciones en la forma como es entendida mayoritariamente la noción de sociedad civil en las obras académicas, donde acaba construyéndose con las tácticas excluyentes que hacen invisible gran parte de la práctica de los movimientos sociales. De hecho, en vez de ver la resistencia del Tercer Mundo a través de los movimientos sociales como confirmación de un internacionalismo liberal, si miramos atentamente estos movimientos, nos daremos 1

Con la excepción de Chimni (1993, 1999). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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cuenta que son rupturas y alternativas frente a él. Ello es así porque la praxis de los movimientos sociales ofrece un desafío epistemológico fundamental a las premisas del internacionalismo liberal. Los movimientos sociales buscan redefinir lo “político” en términos no institucionales, no partidistas, culturales; buscan redefinir la “economía” en términos de lo local y no de lo espacial. Y también buscan redefinir el “derecho” en términos radicalmente pluralistas. El internacionalismo liberal va en contra de todo esto: su noción de la política permanece altamente institucionalizada y monoculturalmente occidental; su noción de economía se basa en ideas eficientistas de un espacio económico único que reduzca a lo insignificante las estrategias de supervivencia localistas; su comprensión del derecho es reduccionista casi hasta el etnocentrismo y se construye sobre exclusiones trascendentales de categorías de personas marginadas. Pasando ahora a las instituciones internacionales, se observa que tienen una autoridad sin precedentes sobre distintas partes del globo en la actual era del cosmopolitismo. Desde la administración de Kosovo hasta el control de Timor Oriental, pasando por la reestructuración completa de instituciones de gobierno de los países del Tercer Mundo, el objeto y la variedad de las instituciones internacionales carecen de paralelo. Con ese incremento en deberes, sin embargo, también aumentan las responsabilidades, tanto éticas como legales, no sólo de escuchar y responder a las voces de las personas subalternas, sino también de conocer los límites del cosmopolitismo como cura para todo2 . Se debe tener en mente esto último, porque en los círculos del derecho internacional a menudo se piensa que una transferencia de poder de la soberanía nacional a las instituciones internacionales es en sí progresista y que sólo puede ser buena para los intereses de aquellos que viven bajo el poder de soberanía. Este “movimiento hacia el imperio”3 es tal vez inevitable en una profesión que se ha construido a partir del intento por superar el legado de la soberanía absoluta. Pero reemplazar la soberanía absoluta por una suprasoberanía absoluta, ahora encarnada en las instituciones, difícilmente puede ser la solución. Aún más importante, las instituciones internacionales no son autónomas con respecto a las presiones “locales” que generan las circunstancias propicias para las intervenciones institucionales. Más bien, esas intervenciones se constituyen reflexivamente a través de una relación compleja y ambivalente con lo “local”, manifiesto cada vez más en el Tercer Mundo en los movimientos sociales. Eso es lo que he sostenido en este libro. 2

Para una crítica incisiva de la sensibilidad cosmopolita, véase Kennedy (1999).

3

Para un importante análisis de la relación entre colonialismo, imperio y la política de la narrativa sobre la evolución del derecho internacional, véase Berman (1999). Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

EPÍLOGO

Aún así, ello no lleva a prescindir de las instituciones internacionales como actores importantes del derecho internacional. Por el contrario, si se relacionan cercanamente con los movimientos sociales “locales” que generan las presiones para el cambio, las instituciones internacionales pueden todavía tener el potencial de contribuir al cambio. El giro del Banco Mundial hacia el alivio de la pobreza y la protección medioambiental, aunque imperfecto, es el resultado de presiones externas generadas por los movimientos sociales. Otro ejemplo: el compromiso de las Naciones Unidas con las obligaciones democráticas ha ayudado al cambio local social y democrático, al crear y apoyar el espacio político para que se pudieran realizar esas reivindicaciones. Un número notable de ejemplos recientes sugiere que existe una relación de doble vía entre los movimientos sociales y las instituciones internacionales: a) el Panel de Quejas del Banco Mundial y las luchas en Narmada y Polonoroeste; b) la Comisión Mundial sobre Represas y las incontables luchas por la supervivencia contra la agresividad del desarrollo en el Tercer Mundo; c) el Tratado de Ottawa para la Prohibición de las Minas Antipersonales y la defensa pública efectiva del mismo por parte de los movimientos sociales internacionales integrados por grupos de base; d) los movimientos por la paz y antinucleares y su intento exitoso de acercarse a la Corte Internacional de Justicia en la opinión consultiva sobre el caso Armas Nucleares. No quiero decir que este proceso de doble vía marque una nueva era de las relaciones internacionales o que sea claramente “bueno”. El propósito aquí es simplemente contar una historia muy distinta y claramente no occidental acerca de las instituciones del derecho internacional, y plantear algunas cuestiones en torno a la política de la narrativa del derecho internacional, que ha excluido hasta ahora el papel desempeñado por los movimientos sociales. La “llegada” de los movimientos sociales al derecho internacional no significa que el Estado se haya convertido en un actor insignificante en el Tercer Mundo. Lejos de eso, el Estado sigue siendo una esfera fuerte e importante de oposición ideológica y política en la mayoría de los países del Tercer Mundo. Sin embargo, no se puede negar que la naturaleza de la resistencia en el Tercer Mundo ha sufrido una transformación radical debido a la aparición de movimientos sociales locales como actores independientes. La respuesta de las instituciones internacionales a esta resistencia ha reflejado la importancia de este cambio, trabajando ahora en las múltiples esferas donde estas instituciones encuentran al “Tercer Mundo”. Varias conclusiones para la historia, la teoría y el método del derecho internacional se derivan de este libro. No pueden explorarse aquí en detalle, pero permítaseme anotar lo siguiente. La historia del derecho internacional se ha escrito hasta ahora desde la perspectiva de los Estados, destacando el papel jugado por las instituciones y los principales académiBalakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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cos y líderes occidentales, y conducida por las preocupaciones por los intereses de clase o la política global. Ello significa, por ejemplo, que la resistencia al colonialismo se analiza (cuando se analiza) como un proceso diplomático superior a nivel estatal. He pretendido responder a la pregunta: ¿para quién es esta historia? En lugar de ese enfoque, se podría imaginar haber construido una “historia desde abajo”, que estudiase la existencia ordinaria de las intervenciones internacionales, incluyendo la resistencia de la gente común a tales ideas. Ello no sólo significa que la práctica de la historiografía debe hacerse más inclusiva, sino que también el propio objeto de la historiografía debe cambiar de lo macro a lo micro, de lo episódico a lo mundano. Esta “historia desde abajo” también puede llevarnos a construir una “teoría desde abajo”. En lugar de construir la estructura del derecho internacional a partir de estrategias intelectuales e ideas, uno podría imaginarse una historia desde abajo que llevase hacia una teoría de los pueblos, las culturas y el poder. Esta teoría necesitaría trascender las limitaciones del estatalismo realista y del individualismo liberal y construirse a partir de la política cultural radical de los movimientos sociales, permitiendo así visiones alternativas de la gobernabilidad que no privilegiasen actores sociales concretos. Ello es necesario para transformar el derecho internacional de un derecho internacional de la dominación en un derecho de la resistencia que ayude a las comunidades y pueblos marginados. Este proyecto es una defensa de un derecho internacional desde abajo. Claramente, de los movimientos de base están surgiendo nuevas formas de política y de organización del poder, así como unos nuevos métodos de expresar la resistencia, y todo ello se va a intensificar en el presente milenio, como nos lo muestran recientemente las manifestaciones de Seattle, Washington y muchas otras ciudades alrededor del mundo. Es importante para la disciplina del derecho internacional, en su relación problemática y conflictiva con el Tercer Mundo, repensar sus categorías y aprender cómo asumir más seriamente lo “local”.

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005

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Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo: El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005