Die Identität Tirols in Europa

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Peter Pernthaler

Die Identitat Tirols in Europa

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Univ.-Prof. Dr. Peter P e r n t h a l e r Institut fiir Offentliches Recht, Staats- und Verwaltungslehre, Universitat Innsbruck, Innsbruck, Osterreich

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ISBN 978-3-211-73753-8 SpringerWienNewYork

Gedruckt mit Unterstiitzung von:

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Bundesministerium fiir

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Kultur

Wissenschaft und Forschung

Tirol Kultur Land Tirol

Autonome Provinz Bozen-Siidtirol

Laurin-Stiftung

In dankbarer Erinnerung an Felix ErmacorUy

den unermudlichen Vorkampfer fiir Menschenrechte, Autonomie und ethnische Partnerschaft in Siidtirol

Vorwort Der Begriff „Identität“ soll in dieser Untersuchung die komplexe Grundlage der regionalen Selbständigkeit und politgeographischen Einheitlichkeit des Landes auszudrücken. Die Identität des Landes hat wichtige historische Wurzeln; sie ist heute aber vor allem ein dynamischer Prozess der Entwicklung und Veränderung. Eine wesentliche Ursache dieser Dynamik ist die Trennung der Landesteile (Bundesland Tirol und autonome Provinz Bozen-Südtirol) in unterschiedliche nationalstaatliche Systeme mit eigenen gesellschaftlichen, politischen und staatsrechtlichen Grundlagen. Die Identität des „ganzen Landes“ (Tiroler Landesverfassung) kann daher nur als ein Komplex von unterschiedlichen nationalen Autonomien beschrieben werden, zwischen denen es einige rechtliche und politische Verbindungen gibt (Pariser Abkommen 1946; Paketlösung und Streitbeilegung 1969/1992; Schutzmachtfunktion Österreichs), die auf den kulturellen und ethnischen Gemeinsamkeiten der Bevölkerung der Landesteile beruhen. Gegenüber der Dynamik der eigenen Identität der Landesteile treten diese integrierenden Elemente aber immer mehr zurück. Auch das Projekt einer rechtlichen Institutionalisierung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit der Landesteile in einer „Europaregion Tirol-Südtirol-Trentino“ trägt bisher wenig zur Integration der Landesteile bei. Ein Schwergewicht der Untersuchung liegt in der Analyse der widersprüchlichen Auswirkungen der europäischen Integration – vor allem der EU – auf die regionale Identität der Landesteile und Gesamttirols: Die zentralisierenden Tendenzen der europäischen Planungen, Politik, Bürokratie und Rechtsentwicklung sind ebenso wie die Auswirkungen der „europäischen Grundfreiheiten“ auf die regionale Identität, insbesondere auf den Minderheitenschutz und auf sensiblen ökologischen Lebensbedingungen im Alpenraum, mit den wichtigen Ansätzen des europäischen Föderalismus und Regionalismus abzuwägen. Die Untersuchung entwickelt eine eigene wissenschaftliche Methode, um die politische und staatsrechtliche Selbständigkeit von Gliedstaaten eines Bundesstaates und autonomen Regionen eines dezentralisierten Einheitsstaates zu beschreiben, zu vergleichen und nach einem „föderalistischen Standard“ in einem System des funktionalen Föderalismus zu bewerten. Durch diesen systemübergreifenden Ansatz ihrer Föderalismustheorie gewinnt die Untersuchung besondere Bedeutung für die wissenschaftliche Durchdringung der Autonomie der Regionen als unabdingbare Bausteine einer bürgernahe gegliederten Demokratie in der Integration Europas.

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Vorwort

Als Kategorien der Selbständigkeit einer Region werden hier die Elemente „Land“, „Volk“ und „Heimat“ zugrundegelegt. Das „Land“ bezeichnet einerseits die geschichtsräumliche Grundlage und den Lebensraum als Komplex von Landschaft, Siedlung und Kultur eines Regionalvolkes; anderseits ist das Land als „Gebietskörperschaft“ die unaufhebbare Einheit von Landesvolk und Landesgebiet als Rechtssubjekt und juristischer Träger der Autonomie bzw gliedstaatlichen Selbständigkeit der Landesteile. Die Untersuchung analysiert daher in zwei umfassenden Abschnitten die sehr unterschiedlichen rechtlichen Grundlagen der Selbständigkeit des Bundeslandes Tirol als Gliedstaat des österreichischen Bundesstaates und der Autonomie Südtirols als „spezielle Autonomie“ auf der Grundlage der italienischen Staatsverfassung (Autonomiestatut), der völkerrechtlichen Absicherung und eines besonderen politischen Systems der Kooperation der Sprachgruppen im Lande. Das Element „Volk“ wird in getrennten Abschnitten als Träger des Selbstbestimmungsrechtes der Völker und als Subjekt demokratischer Rechte im Bundesland und in der Autonomen Provinz Bozen-Südtirol analysiert. Auch hier zeigen sich gravierende Unterschiede und wenig Übereinstimmung in den Demokratiesystemen der Landesteile. Typisch für das Element „Heimat“ ist die Wechselwirkung von individuellen Elementen des Erlebens und Empfindens mit der überindividuellen Integration in einen Raum-, Kultur- und Gemeinschaftszusammenhang der Menschen. Es gibt daher ein individuelles „Heimatrecht“ und eine rechtliche Einheit von Volk und Volksgruppe mit einem bestimmten Territorium, in dem sie beheimatet sind. Diese ethnopolitische Bedeutung der Heimat ist in den Merkmalen „Ansässigkeit“ („Autochthonie“) einer Ethnie, im Selbstbestimmungsrecht, im Schutz vor Vertreibung und Überfremdung begründet und in Südtirol in speziellen Regelungen des Minderheitenschutzes rechtlich verankert, deren Vereinbarkeit mit dem EU-Recht problematisiert wird. Der liberal-demokratische Heimatbegriff schließt zwar die räumliche Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit innerhalb des Staatsgebietes der EU ein und begründet die prinzipielle Gleichberechtigung der Staats-(Europa-)bürger mit den Einheimischen. Da die Mehrheit der Bevölkerung aber regelmäßig stabil bleibt, kann die Kontinuität regionaler Kultur und Eigenart normaler Weise durch Integration der Zugezogenen auch in liberalen Systemen gewahrt bleiben. In einem letzten Teil der Arbeit werden in Form separater „Länderberichte“ kompakte Informationen über die gesellschaftlichen, rechtlichen, politischen und ökonomischen Determinanten der Identität der Landesteile Tirol und Südtirol mit den entsprechenden Quellen angeboten. Diese „Länderberichte“ wurden selbständig von Dr. Irmgard Rath-Kathrein (Bundesland Tirol) und Dr. Florian von Ach (Südtirol) verfasst. In besonderen Anhängen werden zwei für die Untersuchung wichtige zeitgeschichtliche Dokumente (Petition Klecatsky und Tabelle zweisprachiger Ortsnamen) abgedruckt. Südtirol und die „Einheit des ganzen Landes“ haben für mich nicht nur eine wissenschaftliche Bedeutung. Meine Vorfahren sind durch Jahrhunderte am

Vorwort

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Ritten bei Bozen ansässig gewesen; mein Vater wurde 1925 vom faschistischen Regime aus Italien ausgewiesen. Ich selbst habe gemeinsam mit meinem Lehrer Felix Ermacora die jahrzehntelangen Bemühungen um den Abschluss und die Umsetzung der Paketlösung einer erneuerten Autonomie für Südtirol mit verfolgt. Nach der Streitbeilegung (1992) versuchte ich als Abteilungsleiter der Europäischen Akademie Bozen, die Südtirol-Autonomie gemeinsam mit engagierten Mitarbeitern wissenschaftlich aufzuarbeiten; ich musste aber bald erkennen, dass meine österreichischen föderalistischen und verfassungsrechtlichen Vorkenntnisse und Erfahrungen nicht mehr geeignet waren, die neue Selbständigkeit der Südtiroler Verfassung richtig zu erfassen. Aus dieser komplexen geschichtlichen, politischrechtlichen und persönlichen Erfahrung entstand der Plan für die vorliegende Untersuchung, die vielfache Unterstützung durch deutsch- und italienischsprachige Kollegen in Bozen und Trient erfahren hat. Die Laurin-Stiftung förderte die Forschungen und die Drucklegung des Buches finanziell, ohne auf den Inhalt der wissenschaftlichen Untersuchungen irgendeinen Einfluss zu nehmen. Die Mitarbeiterinnen am Institut für öffentliches Recht sind mir wie immer bei der Literaturbeschaffung und der Herstellung des Manuskriptes über alle „Dienstpflichten“ hinaus engagiert beigestanden. Ihnen allen und den Mitarbeiterinnen des Springer-Verlages sei auch an dieser Stelle herzlich für ihre Mitarbeit an diesem Buch gedacht. Innsbruck im Juni 2007

Peter Pernthaler

Inhaltsverzeichnis Summary.................................................................................................................... 1 Einleitung .................................................................................................................. 3 I. Allgemeine und methodische Grundlagen................................................. 4 1. Beschreibung des Forschungsvorhabens ............................................. 4 a) Begriff „Identität Tirols“ ................................................................. 4 aa) Geographische Einheit oder ein Komplex von Gebieten, die ein in sich geschlossenes Gefüge darstellen ................................................................................... 4 bb) Eine Bevölkerung, die durch gewisse gemeinsame Elemente gekennzeichnet ist................................................... 5 cc) Die Art der gemeinsamen Elemente der Bevölkerung......... 5 dd) Der politische Wille zur Selbständigkeit ............................... 6 ee) Die rechtliche Einrichtung ...................................................... 6 b) Dynamische Elemente der Tiroler Identität.................................. 7 aa) Die Trennung der Landesteile in unterschiedliche nationalstaatliche Systeme....................................................... 7 bb) Südtirol-Autonomie und Selbständigkeit des Bundeslandes Tirol .................................................................. 7 cc) Föderalismus-Entwicklung in Österreich, Italien und Europa ....................................................................................... 7 dd) Europäische Integration (EU) ................................................ 7 ee) Die Region in der Globalisierung .......................................... 8 c) Die dreifache Begründung der Identität Tirols ............................. 9 2. Wissenschaftliche Methode ................................................................. 10 a) Die Notwendigkeit einer komplexen Methode .......................... 10 b) „Funktionaler Föderalismus“ als Vergleichsrahmen .................. 10 aa) Bundesstaat und Regionalstaat ............................................. 10 bb) Vergleichbarkeit der staatsrechtlichen Funktionen............ 11 cc) Vergleichbarkeit des politischen Föderalismus .................. 12 dd) Die geschichtsräumliche Identität der Regionen als Basis des Vergleiches.............................................................. 12 ee) Die modernen Staatsaufgaben als Vergleichsmaßstab........ 13 c) Kriterien der Untersuchung .......................................................... 13 aa) Materielle Verfassungs- und Völkerrechtsdogmatik.......... 13 bb) Länderberichte über die beiden Landesteile ....................... 14 3. Kooperation als Zukunft der Autonomie? ........................................ 15 a) Der „Megatrend“ zur Kooperation (Verflechtung).................... 15 b) Europäischer Exekutivföderalismus............................................. 17

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c) Kooperation als Reformdynamik..................................................18 d) Autonomie als dynamische Balance von Selbständigkeit und Kooperation.....................................................................................19 II. Tirol als Land im Rechtssinn .....................................................................20 1. Die geschichtsräumliche Identität des Landes...................................20 2. Die völkerrechtliche und staatsrechtliche Festlegung der Landesgrenzen.......................................................................................21 3. Das Land als Gebietskörperschaft ......................................................23 4. Das Land als Lebensraum ....................................................................25 III. Die Selbständigkeit des Bundeslandes Tirol ............................................27 1. Die historische Identität des Landes...................................................27 2. Tirol als Gliedstaat Österreichs...........................................................28 3. Teilung der Staatlichkeit zwischen Bund und Land .........................29 4. Gleichheit und Unabhängigkeit der Staatsgewalt Tirols ..................30 5. Mitwirkung Tirols an der Staatsgewalt des Bundes ..........................31 6. Die Verfassungsautonomie des Landes ..............................................32 a) Die Teilung der Verfassungshoheit...............................................32 b) Die Länder als Gliedstaaten ...........................................................33 c) Die Landesverfassung als Staatsverfassung ..................................33 d) Die bundesverfassungsrechtliche Begründung der Autonomie .......................................................................................34 7. Die Präambel zur Tiroler Landesverfassung......................................35 8. Föderalistische Finanzordnung ...........................................................36 9. Zentralistische Elemente der österreichischen Bundesstaatlichkeit ...............................................................................37 10. Mitwirkungsrechte des Landes im Rahmen der EU .........................38 11. Das Land als Völkerrechtssubjekt (Art 16 B-VG) ............................39 IV. Die Autonomie Südtirols ...........................................................................41 1. Autonomie und „Selbständigkeit“ ......................................................41 a) Autonomie als staatliche Dezentralisation...................................41 b) Autonomie als „funktioneller Föderalismus“..............................42 2. Die dreifache rechtlich-politische Grundlage der Autonomie ........43 a) Italienisches (Staats-)Verfassungsrecht und Durchführungsnormen ..................................................................44 aa) Die „Spezialität in der Spezialität“ .......................................44 bb) Elemente „politischer Verfassungsautonomie“ im Statut ........................................................................................44 b) Völkerrechtliche Absicherung der Autonomie ...........................45 c) Das autonome politische System...................................................46 3. Die Grundpfeiler der Autonomie .......................................................47 a) Primäre Autonomie der Provinz...................................................47 b) Verbindung von Territorialautonomie und Sprachgruppenschutz .....................................................................49 c) Besondere Rechtsschutzeinrichtungen.........................................50 aa) Verletzung der Rechte der Sprachgruppen..........................50

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V.

Inhaltsverzeichnis bb) Konflikte über Haushaltskapitel .......................................... 51 cc) Das autonome Verwaltungsgericht Bozen .......................... 51 dd) Kontrolle durch den Verfassungsgerichtshof ..................... 52 4. Der Inhalt der Autonomie................................................................... 53 a) Die unterschiedlichen Systembezüge ........................................... 53 b) Die Autonomie im italienischen Regionalismus ......................... 54 c) Die Autonomie als Sprachgruppenschutz ................................... 55 d) Überblick über die wesentlichen Kompetenzbereiche............... 56 aa) Ethnopolitische Kompetenzen ............................................. 56 bb) Regionalpoltische Kompetenzen.......................................... 57 cc) Kompetenzverflechtung ........................................................ 58 5. Das Finanzsystem der Autonomie ..................................................... 58 6. Die Südtirolautonomie und die EU.................................................... 60 Die rechtliche Identität Gesamttirols ....................................................... 63 1. Der Untergang des Landes als einheitliche Gebietskörperschaft.... 63 2. Die Verankerung der Landeseinheit in der Tiroler Landesverfassung.................................................................................. 63 a) Die Präambel der Tiroler Landesordnung................................... 63 b) Die Selbständigkeit des Landes und der Beitritt zum Bundesstaat...................................................................................... 64 c) Die Berufung auf das „geschichtliche Erbe“ ............................... 66 d) Die Verankerung der „Einheit des ganzen Landes“ ................... 68 e) Die rechtliche Bedeutung der Präambel....................................... 69 f) Die außerjuristische Bedeutung der Präambel ............................ 70 g) Die „vorläufige“ Festlegung des Landesgebietes durch die Landesverfassung............................................................................ 71 3. Die Verankerung der Landeseinheit in der Bundesverfassung........ 72 a) Gewährleistung der Identität des Landes .................................... 72 b) Projekt einer Südtirol betreffenden Staatszielbestimmung........ 73 c) Entschließung des österreichischen Nationalrates vom 21. 9. 2006 ........................................................................................ 74 4. Die Verankerung der Landeseinheit im Völkerrecht........................ 75 a) Selbstbestimmungsrecht der Völker............................................. 75 b) Pariser Abkommen (1946) ............................................................. 76 c) Die völkerrechtliche Verankerung durch die Streitbeilegung (1992)................................................................................................ 78 5. Die grenzüberschreitende „Europaregion Tirol“ ............................. 83 a) Das „Accordino“ ............................................................................ 83 b) Die politische und administrative Kooperation .......................... 83 c) Der politische Auftrag des Vierer-Landtages und sein Scheitern .......................................................................................... 86 d) Die pragmatische Minimallösung des Abkommens 1998 .......... 88 aa) Organisationsformen ............................................................. 89 bb) Gegenstände der Zusammenarbeit ....................................... 89 cc) Koordination und Kooperation ........................................... 89

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dd) Zusammenarbeit der Landtage..............................................91 ee) Rechtsgrundlage der Vereinbarung ......................................91 ff) Rechtsnatur der Vereinbarung ..............................................91 e) Politische und funktionale Zusammenarbeit ...............................92 f) Ergebnis der bisherigen Ansätze einer Europaregion ................95 VI. Das Tiroler Volk als Subjekt des Selbstbestimmungsrechts der Völker ...........................................................................................................96 1. Das Volk als dynamisches Element der politischen Identität ..........96 2. Staatsvolk (Nation), Landesvolk, Volksgruppe.................................97 3. Das Selbstbestimmungsrecht der Völker............................................98 a) Entwicklung und Subjekte des Selbstbestimmungsrechts..........98 b) Äußeres und inneres Selbstbestimmungsrecht ............................99 4. Selbstbestimmung im Land Tirol ......................................................100 5. Das Selbstbestimmungsrecht Südtirols.............................................102 6. Das Selbstbestimmungsrecht Gesamttirols......................................103 7. Anwendungsfälle des Tiroler Selbstbestimmungsrechts ................104 a) Bundesland Tirol...........................................................................105 b) Autonomie Südtirols ....................................................................107 VII. Das Tiroler Volk als Subjekt demokratischer Rechte ...........................111 1. Das Landesvolk des Bundeslandes Tirol..........................................111 2. Volk und Sprachgruppen in Südtirol ................................................114 a) Das doppelte Demokratiesystem der Autonomie.....................114 b) Die Sprachgruppenfeststellung....................................................115 c) Ethnischer Proporz.......................................................................116 d) Sprachgruppenschutz im politischen Prozess............................116 aa) Beschränkung der Gesetzgebung .......................................116 bb) Zuordnung der Kandidaten bei Wahlen ............................117 cc) Vertretung der Sprachgruppen in der Regierung..............117 dd) Zuordnung der Präsidenten.................................................117 ee) Getrennte Abstimmung nach Sprachgruppen...................117 e) Die politische Funktion des Sprachgruppenschutzes ...............118 f) Das besondere System der Mehrheitsdemokratie in Südtirol..119 3. Das Problem einer demokratischen Legitimation der Europaregion .......................................................................................121 a) Die Vorgeschichte des Vierer-Landtagsbeschlusses .................121 b) Vom Vierer-Landtag (1993) zur Minimallösung des DreierLandtages 1998 ..............................................................................123 c) Das Scheitern der innerstaatlichen Genehmigung ....................124 VIII. Die „Heimat Tirol“ als Element rechtlicher Identität ..........................127 1. Der vorrechtliche Heimatbegriff.......................................................127 a) Allgemeine Bedeutung .................................................................127 b) Heimat und Volksgruppe.............................................................128 c) Heimat als individueller Wert......................................................129 2. Das historische Heimatrecht .............................................................130 a) Die dreifache „Bürgerschaft“.......................................................130

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b) Heimatrecht als Anspruch auf Fürsorge.................................... 131 c) Hauptwohnsitz und Ansässigkeit............................................... 132 3. Das Recht auf Heimat ........................................................................ 132 a) „Beheimatung“ (Autochthonie) der Volksgruppen ................. 132 b) Heimat als Element der Selbstbestimmung ............................... 133 c) Der Schutz vor Vertreibung und Überfremdung ..................... 135 d) Die Regelung der Südtiroler Optantenfrage.............................. 137 aa) Die Vorgeschichte ................................................................ 137 bb) Die Durchführung des Abkommens ................................. 138 cc) Pariser Abkommen und Optantengesetz .......................... 140 e) Die historische Dimension des Rechtes auf Heimat................. 141 4. Schutz und Pflege der Heimat als öffentliche Aufgabe .................. 142 a) Heimatpflege als Verfassungsauftrag.......................................... 142 b) Heimatpflege in Südtirol.............................................................. 143 c) Heimat als Lebensraum der Bevölkerung.................................. 144 d) Das Problem der Ortsnamengebung in Südtirol ...................... 145 aa) Historischer Ursprung ........................................................ 145 bb) Pariser Abkommen .............................................................. 145 cc) Autonomiestatut .................................................................. 147 dd) Politische Umsetzungsversuche ......................................... 147 ee) Gemeindekompetenzen in der Mikrotoponomastik ....... 149 5. Heimat als Innenseite der Territorialautonomie............................. 151 a) Heimat als rechtliche Institution ................................................ 151 b) Heimat im liberal-demokratischen Sinn .................................... 152 c) Der transnationale Heimatbegriff............................................... 155 aa) Der ethnopolitische Regionalismus ................................... 155 bb) Grenzüberschreitende Zusammenarbeit ........................... 157 IX. Die Identität Tirols in der EU................................................................. 158 1. Die EU als Verbund der Nationalstaaten ........................................ 158 a) Die völkerrechtliche Grundlage.................................................. 158 b) Der Eurozentralismus .................................................................. 159 c) Das Vordringen des kooperativen Föderalismus...................... 160 d) Der Wandel des Exekutivföderalismus ...................................... 162 2. EU als neue Chance regionaler Identität?........................................ 163 a) Europäischer Regionalismus ....................................................... 163 b) Die Regionen in der EU .............................................................. 164 3. Die innerstaatlichen Länderbeteiligungensverfahren ..................... 164 a) Die österreichische Lösung ......................................................... 164 b) Die Länderbeteiligung in Italien (Südtirol) ............................... 166 4. Der EU-Beitritt Österreichs als Chance und Krise der regionalen Identität............................................................................. 168 5. „Europäischer Föderalismus“ als Alternative? ............................... 170 a) Begriffsbestimmung...................................................................... 170 b) Das politische Programm ............................................................ 171 c) Das Subsidiaritätsprinzip............................................................. 172

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d) Die Vertretung der Länder im Rat..............................................172 e) Der Ausschuss der Regionen.......................................................174 f) Die „Verbindungsbüros“ der Regionen .....................................176 g) Hauptprobleme des „Europäischen Föderalismus“ .................177 6. Perspektiven der Entwicklung in Europa ........................................179 a) Die notwendige Doppelbewegung der Reform.........................179 b) Verfassungsrechtliche Reform auf staatlicher Ebene ................180 c) Europarechtliche Organisations- und Demokratiereform.......182 d) Neuer ökonomischer Föderalismus in der Globalisierung ......183 7. Entwicklung neuer politischer Werte und Ziele regionaler Identität ................................................................................................184 a) Das neue Heimatbewusstsein ......................................................184 b) Sicherung des Lebensraumes durch grenzüberschreitende Zusammenarbeit............................................................................184 c) Vorbildwirkung des „Modells Südtirol“ ....................................185 d) Entwicklung einer „Tiroler Regionalgemeinschaft“.................185 X. Europäische Regionalgemeinschaft Tirol: Ein neues europapolitisches Konzept für den Ausbau der Autonomie und die grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Landesteile ......................186 1. Begriff und Merkmale der Europäischen Regionalgemeinschaft im Allgemeinen ...................................................................................186 2. Konstituierende Elemente der Regionalgemeinschaft Tirol ..........187 a) Autonomie nach dem Modell „Regionsstaat“ ...........................188 b) Reform der interregionalen Beziehungen ..................................190 c) Die europäische Dimension der Regionalgemeinschaft ...........191 3. Der rechtliche und politische Entwicklungsprozess der Europäischen Regionalgemeinschaft Tirol ......................................191 a) Elemente des Gründungsvertrages..............................................191 b) „Startkompetenzen“ .....................................................................192 c) Schrittweiser Ausbau der Organisation der Gemeinschaft ......192 d) Präzisierung der Rechtsformen der Zusammenarbeit ..............193 4. Europäische Regionalgemeinschaft Tirol als Zielvorstellungen für die österreichische und italienische Politik ................................194 XI. Kompakt-Informationen über die Identität der Landesteile Tirols ....196 A. Südtirol...........................................................................................................196 1. Kurze Landeskunde............................................................................196 a) Territorialbestand .........................................................................196 b) Geschichtliche Entwicklung ........................................................197 c) Bevölkerung...................................................................................198 d) Konfessionelle Gliederung und Bistumseinteilung...................199 2. Verfassungsmäßiger Zustand .............................................................199 a) Kompetenzen ................................................................................199 aa) Vorbemerkung ......................................................................199 bb) Die Kompetenzen auf dem Gebiet der Gesetzgebung.....203 cc) Die Kompetenzen auf dem Gebiet der Verwaltung .........209

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b) Die Kompetenzverteilung auf dem Gebiet der Kultur ............ 211 aa) Schulwesen ............................................................................ 211 bb) Volkskultur ........................................................................... 214 cc) Erwachsenenbildung............................................................ 215 dd) Wissenschaftsförderung ...................................................... 216 ee) Ortsnamengebung................................................................ 216 ff) Kunst ..................................................................................... 221 c) Organisation der Regierung und Verwaltung ........................... 222 aa) Vorbemerkung...................................................................... 222 bb) Die Organe des Landes Südtirol ........................................ 223 cc) Verwaltung............................................................................ 224 dd) Gerichtsbarkeit..................................................................... 228 ee) Die demokratische Struktur................................................ 230 ff) Das Verhältnis des Landes Südtirol zum italienischen Zentralstaat ........................................................................... 232 3. Finanzielle Situation ........................................................................... 234 a) Allgemeines ................................................................................... 234 b) Der Landeshaushalt...................................................................... 235 aa) Die Einnahmen des Landes (alle Angaben in Mio €)...... 235 bb) Die Ausgaben des Landes (alle Angaben in Mio €).......... 236 cc) Die Ausgaben nach Sektoren (in Mio €)............................ 236 c) Die finanziellen Kontrollmechanismen ..................................... 237 aa) Die Haushaltsgarantie.......................................................... 237 bb) Der Rechnungshof ............................................................... 238 4. Wirtschaft ............................................................................................ 238 a) Landeskundliche Voraussetzungen der Wirtschaftsstruktur .. 238 b) Wirtschaftsstruktur ...................................................................... 239 c) Wirtschaftsförderung und Wirtschaftslenkung......................... 239 aa) Maßnahmen am Arbeitsmarkt............................................ 239 bb) Maßnahmen für die Industrie ............................................. 240 cc) Maßnahmen für den Handel ............................................... 241 dd) Maßnahmen für die Land- und Forstwirtschaft............... 242 ee) Maßnahmen für den Fremdenverkehr............................... 243 ff) Maßnahmen für das Handwerk.......................................... 245 d) Wirtschaftskooperation ............................................................... 246 aa) Die Kooperation auf dem Energiesektor zwischen SEL AG und TIWAG.................................................................. 246 bb) Die EU-Förderprogramme in Südtirol............................. 248 cc) EURES TransTirolia........................................................... 250 5. Politische Wirklichkeit....................................................................... 251 a) Parteien .......................................................................................... 251 aa) Im Landtag vertretene Parteien: ......................................... 251 bb) Kommunale Parteien und Bürgerlisten ............................. 251 b) Verbände........................................................................................ 252

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aa) Die Handels-, Industrie-, Handwerks- und Landwirtschaftskammer ......................................................252 bb) Spezielle Interessenverbände...............................................252 cc) Genossenschaften .................................................................253 dd) Gewerkschaften ....................................................................253 c) Politische Beziehungen zur Zentrale ..........................................254 d) Politische Beziehungen zur Region und zum Trentino ...........254 6. Kooperationsformen und -einrichtungen ........................................255 a) Regionale Zusammenarbeit innerhalb der Staatsgrenzen.........255 b) Kooperation auf zwischenstaatlicher Ebene..............................256 aa) Die Arbeitsgemeinschaft Alpenländer (ARGE ALP)......256 bb) Arbeitsgemeinschaft der Länder und Regionen der Ostalpengebiete (ARGE Alpen-Adria) .............................257 cc) Die Versammlung der Regionen Europas (VRE) .............257 dd) Der Vierer- bzw Dreierlandtag...........................................257 ee) Europaregion Tirol-Südtirol/Alto Adige-Trentino (Europaregion Tirol) ............................................................259 7. Schlussbetrachtung .............................................................................264 8. Quellenverzeichnis .............................................................................269 B. Tirol................................................................................................................272 1. Kurze Landeskunde............................................................................272 a) Territorialbestand .........................................................................272 b) Geschichtliche Entwicklung ........................................................273 aa) Bis 1918..................................................................................273 bb) Seit 1918 .................................................................................273 c) Bevölkerung...................................................................................274 d) Landeskundliche Voraussetzungen der Wirtschaftsstruktur...275 e) Konfessionelle Gliederung und Bistumseinteilung...................275 2. Verfassungsmäßiger Zustand .............................................................276 a) Kompetenzen ................................................................................276 aa) Allgemeines ...........................................................................276 bb) Landeskompetenzen auf dem Gebiet der Gesetzgebung........................................................................276 cc) Die Kompetenzen auf dem Gebiete der Verwaltung .......277 dd) Die Kompetenzverteilung im Bereich „Kultur“ ...............278 b) Organisation der Regierung und Verwaltung ...........................280 aa) Die Landesregierung ............................................................280 bb) Die Organisation der Landesverwaltung...........................281 c) Demokratische Struktur...............................................................282 aa) Allgemeines ...........................................................................282 bb) Die Wahlen zum Landtag....................................................283 cc) Direktdemokratische Einrichtungen..................................283 dd) Die demokratische Struktur der Gemeinden ....................284 d) Das Verhältnis des Landes zum Bund ........................................285 aa) Allgemeines ...........................................................................285

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Inhaltsverzeichnis bb) Die einzelnen Institute der Bundesaufsicht ...................... 285 cc) Ansätze einer „Landesaufsicht“ ......................................... 288 dd) Kooperationsinstitute .......................................................... 289 3. Finanzielle Situation ........................................................................... 291 a) Steuerhoheit................................................................................... 291 b) Steuerverbund ............................................................................... 291 c) Transfers (Dotationssystem) ....................................................... 292 aa) Schlüsselzuweisungen.......................................................... 293 bb) Bedarfszuweisungen ............................................................ 293 cc) Zweckgebundene Zuschüsse............................................... 293 dd) Kostenersatz für die Landeslehrer ..................................... 293 ee) Landesumlage ....................................................................... 294 ff) Finanzzuweisungen des Landes an die Gemeinden ......... 294 d) Konsultationsmechanismus und Stabilitätspakt ....................... 294 e) Überblick über die Lage des Budgets......................................... 295 f) Finanzielle Kontrolle durch den Bund....................................... 296 aa) Allgemeines........................................................................... 296 bb) Die Dominanz in der Gesetzgebung ................................. 296 cc) Das besondere Einspruchsrecht gegen LandesAbgabengesetze .................................................................... 296 dd) Besondere Bindungen der Budgethoheit........................... 297 ee) Der Rechnungshof des Bundes........................................... 297 ff) Antragbefugnis des Bundes................................................. 297 gg) Das Vordringen kooperativer Mechanismen .................... 297 4. Politische Wirklichkeit....................................................................... 298 a) Parteien .......................................................................................... 298 aa) Rechtliche Grundlagen ........................................................ 298 bb) Parteien in Tirol.................................................................... 298 b) Verbände........................................................................................ 299 aa) Rechtliche Grundlagen ........................................................ 299 bb) Einflussnahme der Verbände .............................................. 301 c) Wirtschaftliche Struktur ............................................................. 302 d) Mitwirkungs- und Mitbestimmungsrechte der Bevölkerung.. 303 aa) Volkswahlen ......................................................................... 303 bb) Direkt-demokratische Einrichtungen................................ 304 e) Politische Beziehungen zur Zentrale .......................................... 305 5. Kooperationsformen und -einrichtungen ........................................ 305 a) Verfassungsrechtlich geregelte innerstaatliche Zusammenarbeit ........................................................................... 305 aa) Staatsrechtliche Vereinbarungen nach Art 15a B-VG...... 306 bb) Anhörungsrecht der Länder ............................................... 307 b) Bedeutsame Fälle sonstiger innerstaatlicher Zusammenarbeit ........................................................................... 307 aa) Länderkonferenzen .............................................................. 307 bb) Verbindungsstelle der österreichischen Bundesländer..... 308

Inhaltsverzeichnis

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cc) Österreichische Raumordnungskonferenz (ÖROK).......308 dd) Beteiligung der Länder an der Bundesgesetzgebung........308 c) Grenzüberschreitende Zusammenarbeit ....................................309 6. Wirtschaftsförderung und Wirtschaftslenkung ...............................310 a) Wirtschaftsförderung....................................................................310 b) Wirtschaftslenkung .......................................................................311 7. Quellenverzeichnis .............................................................................312 Anhang 1: Petition Klecatsky für eine Staatszielbestimmung betreffend Südtirol in der österreichischen Bundesverfassung .......................................... 314 Anhang 2: Tabelle der historischen zweisprachigen geographischen Namen in Südtirol ................................................................................................ 324 Literaturverzeichnis.............................................................................................. 334

The Identity of Tyrol in Europe Summary In this study, the term “identity” shall express the complex basis of regional autonomy and politico-geographical unity of the Land Tyrol. The historic roots of the Land’s identity are certainly important. Today, however, identity of the Land means a dynamic process of development and change. The most relevant reason for this dynamism is the division of the region into different parts (Land Tyrol and Autonomous Province of Bozen-South Tyrol) that belong to heterogeneous national systems with their own social, political and constitutional fundament. The identity of the “Land as a whole” (Constitution of the Land Tyrol) must thus be described as a complex of different national autonomies that are linked legally and politically (Treaty of Paris, 1946; “package solution” and settlement of disputes, 1969/1992; protecting power of Austria) which is based on the common culture and ethnicity of the regional populations. These integrating elements, however, play an increasingly minor role, being confronted by the dynamics of the respective part’s “own” regional identity. Even the project of a legal institutionalisation of regional transborder co-operation within a “European Region of Tyrol-South TyrolTrentino” has so far hardly contributed to their integration. The focus of this study is set on the analysis of conflicting effects of European integration – especially, the EU – on the regional identity of the regional parts and of Tyrol as a whole: Centralising tendencies of European planning, policies, bureaucracy and legal development as well as the consequences of the “European fundamental freedoms” on regional identity, particularly on minority protection and sensitive ecologic living conditions in the Alpine area, are to be balanced against significant tendencies towards European federalism and regionalism. The study develops its own scientific method in order to describe the political and constitutional self-government of the constituent units of a federal state and the autonomous regions of a decentralised unitary state, and to compare and to evaluate them according to a “standard of functional federalism”. Due to this comprehensive theoretical approach, the study is of particular relevance for the scientific analysis of autonomous regions as indispensable components of citizen-orientated compound democracy in European integration. The elements of “land”, “people” and “home” are taken as basic categories of regional autonomy. On the one hand, “land” stands for the historic area and living space as a complex of landscape, settlement and culture of

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Summary

a regional people. On the other hand, the Land, as a “territorial entity”, is the unit of Land people and Land territory being a legal subject and holder of regional autonomy or constituent state respectively. In two extensive chapters, the study seeks to analyze the highly heterogeneous law that forms the basis of the self-government of the Land Tyrol, which is a constituent unit of the Austrian federal state, and the autonomy of South Tyrol, which is a kind of “special autonomy” based on the Italian Constitution (Special Autonomy Statute), international law and a special political system of co-operation of the linguistic groups in this region (Consociational democracy). In separate chapters the element “people” is analyzed as a holder of the right of self-determination and as a subject of democratic rights in the Land Tyrol and the Autonomous Province of Bozen-South Tyrol. Again, it is shown that the democratic systems in the regional parts have only little in common. The interdependency between individual elements of experience and feeling and super-individual integration into a spatial, cultural and community context is typical of the element “home”. Thus, there exists an individual right of residence as well as a legal unity of people and ethnic group within a certain area of settlement (“Right of home”). This ethno-political meaning of individual and collective residence is embodied in the characteristic concept of autochthonous ethnic groups, in the right of self-determination, in the protection against expulsion and foreign infiltration and, in South Tyrol, in the specific law pertaining to minority protection, which is not always seen as compatible with EU law. It is true that the liberal-democratic concept of “home” includes the spatial freedom of movement and establishment within the state territory/EU and constitutes the basic equality between state (European) citizens and local residents. Since the majority of the population, however, remains the same, the continuity of the regional culture and character, even in liberal systems, may be usually maintained by integrating new residents. National minorities, however, need special legal protection of their cultural identity within their autochthonous territory of settlement. Finally, the study includes separate “regional reports” that offer consolidated information on the social, legal, political and economic determinants of the regional identity of Tyrol and South Tyrol with all relevant sources.

Einleitung Die Themenstellung der vorliegenden Untersuchung hat eine historische, geographische, politische und rechtliche Komplexität, die sich dem Leser nur erschließt, wenn er ein bestimmtes Vorverständnis ihrer Schlüsselbegriffe kennt. Vier Vorbemerkungen erscheinen mir deshalb an dieser Stelle angebracht: 1. „Tirol“ verstehe ich im Folgenden sowohl als Bundesland Tirol als auch als Autonome Provinz Südtirol und darüber hinaus als Einheit des ganzen Landes. Ich folge damit der Präambel der Tiroler Landesordnung 1989, die von „der geistigen und kulturellen Einheit des ganzen Landes“ spricht. Im Sinne einer Entschließung des Tiroler Landtages vom 23. November 1994 (Sten.Ber. XII./2, 19) ist unter „ganzes Land“ Nord-, Ost- und Südtirol (Autonome Provinz Bozen) zu verstehen. Gleichzeitig ist allerdings zu beachten, dass die „Brennergrenze“ seit ihrem Bestehen durch 90 Jahre unterschiedliche staatsrechtliche und gesellschaftliche Entwicklungen der beiden „Tirol“ bewirkte, welche die Einheit des Landes immer stärker relativieren. 2. Unter „Europa“ verstehe ich hauptsächlich die Europäische Union, aber auch den Geschichtsraum gemeinsamer kultureller, politischer und rechtlicher Werte und Traditionen über die Europäische Union hinaus, wie er sich etwa im Europarat manifestiert. Man kann also „Europäer“ sein und dennoch einen kritischen Standpunkt außerhalb der Europäischen Union beziehen. 3. Die „Identität Tirols“ ist in seiner geschichtsräumlichen Landschaft als Heimat eines Landes- und Regionalvolkes im europäischen Sinn begründet; sie wird durch die politische und staatsrechtliche Selbständigkeit (Autonomie) dieses Volkes im angestammten Siedlungsgebiet geprägt, die ihrerseits auf den objektiven Merkmalen und dem politischen Willen zur Existenz als eine Sprach-(Volks)gruppe bzw als ein Landesvolk beruhen und dadurch ihr Selbstbestimmungsrecht begründen. 4. Die Identität Tirols ist keine fixe Größe oder Qualität, sondern entsteht aus einer Reihe von Integrationsprozessen im Raum, in den politischen Systemen und den rechtlichen Institutionen. Sie beruht daher auf der Entwicklung, Erneuerung und Selbstfindung des Volkes in den Autonomien der Landesteile und ihren Beziehungen zueinander. Die Untersuchung ist daher eine entwicklungsgeschichtlich angelegte Analyse der Dynamik der Autonomien im Rahmen der nationalen Verfassungs- und Politiksysteme und der europäischen Integration.

I. Allgemeine und methodische Grundlagen 1. Beschreibung des Forschungsvorhabens a) Begriff „Identität Tirols“ Der Ausdruck „Identität“ wird in der vorliegenden Untersuchung deshalb verwendet, um die komplexe Grundlage der regionalen Selbständigkeit und politgeographischen Einheitlichkeit des Landes auszudrücken. Die Identität des Landes und der Landesteile ist daher begrifflich sehr gut durch die Merkmale umschrieben, welche die „Gemeinschaftscharta der Regionalisierung“ des Europäischen Parlaments vom 18. 11. 1988, ABl 1988, C 326/289, verwendet; danach ist eine selbständige Region durch folgende Elemente gekennzeichnet: aa) Geographische Einheit oder ein Komplex von Gebieten, die ein in sich geschlossenes Gefüge darstellen Die geographische Einheit des „Landes im Gebirge“, wie die historische Bezeichnung Tirols lautet, ist sowohl für die Landesteile, als auch für Gesamttirol gegeben. Es handelt sich einerseits um die Tallandschaften des Inns und der Etsch mit ihren Nebenflüssen; anderseits um die Gebirgslandschaften der diese Täler begrenzenden und begleitenden Nordalpen. Alpen und Täler bildeten für die hier siedelnden Menschen eine natürliche, sehr komplexe und in sich stark gegliederte Einheit, die besondere Wirtschaftsformen (insbesondere der Land- und Forstwirtschaft), besondere Siedlungsweisen, und daran angepasste rechtliche und politische Gemeinschaften auf genossenschaftlicher Basis hervorbringen mussten, um ein Leben in den stark von der Natur abhängigen und bedrohten Räumen überhaupt zu ermöglichen.1 Im Besonderen bildeten die Nord- und Südabhänge der Alpen seit unvordenklichen Zeiten eine wirtschaftliche und siedlungsgeographische Einheit, die durch die Verbindungswege über Pässe und Jöcher ständig aufrecht erhalten wurde. Der wirtschaftliche und bevölkerungspolitische Zusammenhang zwischen den klimatisch unterschiedlichen Landesteilen wurde lange vor der Entwicklung moderner Verkehrsmittel durch uralte alpenüberquerende Straßen und Saumpfade dauernd gesichert, sodass dem Land im Gebirge geradezu eine verkehrspolitische Schlüsselrolle zwischen Nord und Süd zukam.

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Emil Egli, Die Daseinsbeziehung zwischen Mensch und Landschaft als Grundlage der Rechtsordnung, in: Kurt Rabl, Inhalt, Wesen und gegenwärtige praktische Bedeutung des Selbstbestimmungsrechts der Völker (1964) 18 ff.

Allgemeine und methodische Grundlagen

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Tirol ist daher als geographische Einheit vor allem ein Passland, dessen nördliche und südliche Alpenabhänge wirtschaftlich, aber auch bevölkerungsmäßig stark zusammenhängen, während die eigentlichen siedlungsgeographischen Grenzen in den Talengen im Norden und Süden (Ehrenberger Klause, Loisach-Durchbruch, Porta Claudia, Achensee, Salurner Klause ua) liegen. Dagegen bildet der Alpenhauptkamm, mit den heutigen, durch den Staatsvertrag von Saint Germain (1919) geschaffenen politischen Grenzen geographisch überhaupt keine Grenze des Landes. Im Ganzen stellt Tirol nämlich ein Geflecht von streifenförmig besiedelten Tälern dar, die nicht nur über die niedersten Alpenpässe (Brenner, Reschen, Toblacher Feld) unmittelbar zusammenhängen, sondern auch entlang des Zentralalpenraumes durch sehr hohe Übergänge (Ötztaler, Zillertaler Alpen, Krimler Tauern, Birnlücke) miteinander verbunden sind.2 Der Versuch, die Brennergrenze als „Wasserscheide“ geographisch zu begründen, war eine rein politische und ideologische Argumentation, die wissenschaftlich unhaltbar ist und heute auch nicht mehr von italienischer Seite vertreten wird.3 bb) Eine Bevölkerung, die durch gewisse gemeinsame Elemente gekennzeichnet ist Dieses Element des europäischen Regionsbegriffes zielt auf die Identität des Volkes in Tirol. Über dieses wichtige Kennzeichen der Tiroler Identität wird die vorliegende Untersuchung auf zwei Ebenen Kriterien der Eigenständigkeit zu ermitteln und zu prüfen haben: „Volk“ ist einerseits eine vorstaatliche, ethnisch begründete, politische Einheit von Menschen, die heute völkerrechtlich als Träger (Subjekt) des Selbstbestimmungsrechts der Völker anerkannt ist. Anderseits ist das „Volk“ im demokratischen Sinne jene verfassungsrechtliche Einheit der Bürger, die nach dem Prinzip der Volkssouveränität der Träger der staatlichen Souveränität in der Demokratie ist. Beide Begriffe des Volkes sind im Selbstbestimmungsrecht miteinander verkoppelt, aber dennoch unterschiedliche Kategorien der Selbständigkeit. Die Bevölkerung einer Region ist häufig als Volksgruppe oder Landesvolk Teil eines größeren Gesamtvolkes („Nation“) und insofern nicht (für sich genommen) „souverän“ im staats- und völkerrechtlichen Sinne. Auch darauf wird die Untersuchung einzugehen haben, weil diese Frage für die Identität des Tiroler Volkes und die Art seines Selbstbestimmungsrechtes ausschlaggebend ist. cc) Die Art der gemeinsamen Elemente der Bevölkerung Im europäischen Vergleich kann die regionale Identität des „Volkes“ einer Region sehr unterschiedlich begründet sein. Als wichtigste Kriterien werden in 2

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Hans Kinzl, Südtirol, geographisch betrachtet, in: Franz Huter, Südtirol. Eine Frage des europäischen Gewissens (1965) 236 ff. Viktoria Stadelmayer, Die italienischen Argumente für die Brennergrenze, in: Franz Huter, Südtirol, aaO 254 ff.

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Beschreibung des Forschungsvorhabens

diesem Zusammenhang genannt: Eigene Sprache, besondere Kultur und Gesellschaftsordnung, eigene geschichtliche Tradition, besondere Wirtschaftsund Sozialordnung, ökologische Besonderheiten, siedlungsgeographische und infrastrukturelle Zusammenhänge, andere politgeographisch begründete Elemente.4 Die Untersuchung wird zu klären haben, welche dieser Kriterien für die Identität der Landesbevölkerung Tirols in Betracht kommen und welches Gewicht ihnen jeweils in den Landesteilen und in Gesamttirol zukommt. dd) Der politische Wille zur Selbständigkeit Die Grundthese der vorliegenden Untersuchung ist, dass die Identität Tirols zwar auf natürlichen, relativ stabilen Voraussetzungen der Landschaft aufbaut, darüber hinaus aber eine dynamische gesellschaftliche und politische Kategorie ist, die sehr stark im Bewusstsein der Bevölkerung verankert sein muss, um wirksam zu sein.5 „Identität Tirols“ wird es also in Europa nur geben, wenn die Landespolitik die in dieser Untersuchung behandelten „Eigenheiten“ des Landes nicht nur bewahrend konserviert, sondern dynamisch weiterentwickelt, um durch die Autonomie den kulturellen, sozialen, technischen und wirtschaftlichen Fortschritt der Bevölkerung auch in Zukunft zu gewährleisten. ee) Die rechtliche Einrichtung Regionen sind in Europa zunächst subnationale Gebietskörperschaften, das heißt sie sind durch die Nationalstaaten – meist auf der Ebene des Verfassungsrechts – eingerichtet. Auf dieser Grundlage können Regionen aber auch grenzüberschreitend tätig werden und mittelbar oder unmittelbar in die Organisation und den Tätigkeitsbereich der EU und des Europarates integriert werden. Eine effiziente rechtliche Institutionalisierung der Regionen ist ganz wesentlich für die Gewinnung und Erhaltung der regionalen Identität, weil dadurch eine autonome politische Willensbildung und Verwaltung, im Idealfall auch eine eigene Verfassungs- und Gesetzgebungshoheit in einem unabhängigen demokratischen System möglich wird. Die Untersuchung wird daher eingehend die Stellung der Landesteile in den beiden Verfassungs- und Verwaltungssystemen analysieren und vergleichend bewerten, ob danach regionale Eigenständigkeit und grenzüberschreitende Integration der Landesteile in einer „Europaregion“ möglich ist. Der übergreifende rechtliche Bezugsrahmen ist dabei nicht nur die jeweilige nationale Staatsverfassung, sondern in zunehmenden Maße auch das Völkerrecht und das europäische Gemeinschaftsrecht.

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Robert Breton, Les Ethnies (1981) 14. Felix Ermacora, Südtirol und das Vaterland Österreich (1984) 216 ff: „Zur Identität von Land und Leuten“.

Allgemeine und methodische Grundlagen

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b) Dynamische Elemente der Tiroler Identität Das Hauptinteresse des gegenständlichen Forschungsvorhabens richtet sich nicht auf einen statischen oder historischen Begriff der Identität Tirols, sondern auf die Bedingungen seiner Entwicklung und Veränderung. Diese Zielsetzung soll durch die wissenschaftliche Untersuchung folgender dynamischer Elemente in der Begründung und Auseinandersetzung mit Gegenkräften der Autonomie verfolgt werden: aa) Die Trennung der Landesteile in unterschiedliche nationalstaatliche Systeme Seit der Annexion Südtirols durch Italien kann die Autonomie des „ganzen Landes“ (Tiroler Landesordnung) nicht mehr einheitlich begründet werden, sondern ist ein Komplex von unterschiedlichen nationalen Autonomien, ihren Beziehungen zueinander und zu den jeweiligen Nationalstaaten. bb) Südtirol-Autonomie und Selbständigkeit des Bundeslandes Tirol Die Identität der beiden Landesteile als Regionen beruht heute auf ganz unterschiedlichen staatsrechtlichen, gesellschaftlichen und politischen Grundlagen, deren Dynamik daher gesondert untersucht werden muss. Es gibt darüber hinaus einige rechtliche und politische Verbindungen der Landesteile, die vor allem durch das Pariser Abkommen (1946) und seine Durchführung im „Paket“ (1969/1992), die Schutzmachtfunktion Österreichs und durch die kulturelle und ethnische Gemeinsamkeiten der Bevölkerung begründet werden. Gegenüber der Dynamik der Identität der Landesteile – insbesondere seit dem Paket-Abschluss – treten diese verbindenden Integrationskräfte allerdings immer mehr zurück. Ob das Konzept der „Europaregion“ etwas daran zu ändern vermag, wird zu prüfen sein. cc) Föderalismus-Entwicklung in Österreich, Italien und Europa Schicksalhaft eingebettet ist die regionale Identität der Landesteile Tirols in die Dynamik der Föderalismusentwicklung Österreichs (als Bundesstaat eigener Art) und Italiens (als quasi-föderaler Regionalstaat) und in die Dynamik des Europäischen Regionalismus in der EU, im Europarat und in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Die Untersuchung wird daher die zentralisierenden Tendenzen der überregionalen Systeme mit gegenläufigen Entwicklungen abzuwägen und die nationalen und europäischen Reformen in ihren Auswirkungen und die Selbständigkeit und Integrationskraft der Landesteile zu beurteilen haben. dd) Europäische Integration (EU) Ein Schwergewicht des Forschungsvorhabens liegt in der Analyse der widersprüchlichen Auswirkungen der europäischen Integration, vor allem im Rah-

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Beschreibung des Forschungsvorhabens

men der EU, auf die regionale Identität der Landesteile und Gesamttirols. Vom europäischen Gemeinschaftsrecht und den europäischen Planungen gehen einerseits sehr starke zentralisierende und vereinheitlichende Tendenzen aus; die „europäischen Grundfreiheiten“ (EU) richten sich direkt gegen regionale Abgrenzungen und Maßnahmen des Schutzes vor Überfremdung. Anderseits relativieren sich in der EU die nationalstaatlichen Grenzen und erleichtern rechtliche und wirtschaftliche Verbindungen zwischen den Landesteilen, wenn diese – in der neuen regionalen Konkurrenzsituation Europas – überhaupt noch gesucht werden. Schließlich gibt es auch wichtige Ansätze regionalistischer Politik, Planung und Förderung im Rahmen der EU und des Europarates, deren Auswirkungen auf die Identität und Entwicklung Tirols zu prüfen sind. ee) Die Region in der Globalisierung Die Globalisierung der Kommunikationssysteme, der Wirtschaft, Zivilisation und Technik, ansatzweise auch des Rechts und der Gesellschaft, hat zunächst negative Auswirkungen auf die regionale Identität, weil damit eine radikale Grenzöffnung und Relativierung des traditionellen Raumbezuges der öffentlichen Ordnung verbunden ist.6 Die wirtschaftliche und soziale Ordnung der Region ist einem verschärften internationalen Konkurrenzdruck ausgesetzt; das Passland Tirol leidet unter den ökologischen Folgeschäden des ständig steigenden Straßenverkehrs; die traditionellen gesellschaftlichen Strukturen und Werte der Gesellschaft des Landes – die in der Präambel zur Tiroler Landesordnung noch beschworen werden7 – verlieren (bis auf die persönliche Freiheit) in der Bevölkerung und in der Politik zunehmend an Bedeutung, weil die medial verbreitete Weltzivilisation ganz andere Werte vorgibt. Aber die Globalisierung hat nicht nur negative Auswirkungen auf die regionale Identität. Die zunehmende Entgrenzung und Dynamik aller Lebensbereiche erzeugt gleichzeitig ein verstärktes Bedürfnis nach räumlicher Nähe und Geborgenheit, wodurch die polit-geographischen Kleinordnungen – vor allem die Gemeinden und Regionen – neue Bedeutung als „nahe“ und überschaubare Strukturen und damit als „Heimat“ gewinnen. Daher ist der Regionalismus in politischer und sozialpsychologischer Hinsicht auch eine Antwort auf die Globalisierung und muss in dieser Funktion verstärkt eingesetzt werden. Auch europa- und völkerrechtliche Bindungen der Bundes- und Landespolitik – insbesondere im Bereich des Landschafts-, Natur- und Umweltschutzes – sind nicht nur negativ zu beurteilen, sondern können zum Schutz 6

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Peter Pernthaler, Die Globalisierung als Herausforderung an eine moderne Staatslehre, in: FS Koja (1998) 69 ff. „Die Treue zu Gott und zum geschichtlichen Erbe; die geistige und kulturelle Einheit des ganzen Landes; die Freiheit und Würde des Menschen; die geordnete Familie als Grundzelle von Volk und Staat“; vgl dazu Peter Pernthaler, Die Präambel zur Tiroler Landesordnung. Ein Beitrag zur verfassungsrechtlichen GrundwerteFormulierung, FS Kostelecky (1990) 143 ff.

Allgemeine und methodische Grundlagen

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und zur Entwicklung der regionalen Identität beitragen. In dieser Hinsicht werden vor allem die Alpenkonvention und europarechtliche Naturschutzregelungen („Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie“ und andere) in ihren Auswirkungen auf die Landschaft und Lebensqualität in Tirol zu untersuchen sein. c) Die dreifache Begründung der Identität Tirols Die Tiroler Identität wirft zunächst die Frage nach der regionalen Selbständigkeit (Autonomie) der Landesteile auf. Die Brennergrenze als „Narbe der Geschichte“ wie sie im Sprachgebrauch des Europarates genannt wird, bewirkt eine unterschiedliche staatsrechtliche, politische, kulturelle und zivilisatorische Integration des Landes Tirol und der Autonomen Provinz Südtirol in die nationalstaatlichen Systeme von Österreich und Italien. Diese beiden Nationalstaaten sind aber durch das Pariser Abkommen (1946), das Paket und seine Durchführung (1965–1992), und durch die Schutzmachtfunktion Österreichs kunstvoll zu einem völkerrechtlichen und politischen Garantiesystem der Südtiroler Autonomie verknüpft.8 Die Tiroler Identität ist daher heute nicht mehr einfach, sondern dreifach zu definieren: aa) Die „Selbständigkeit“ (Art 2 B-VG) des Landes Tirol im Bundesstaat Österreich; bb) die durch die italienische Verfassung (Sonderstatut), das Pariser Abkommen und das Paket begründete Spezial-Autonomie Südtirols im Rahmen des föderalisierten Regionalstaates Italien; cc) die geistige und kulturelle Einheit des ganzen Landes, die – außer im Selbstbestimmungsrecht – einer umfassenden staats- oder völkerrechtlichen Verankerung entbehrt, wohl aber in einzelnen völkerrechtlichen Abkommen zwischen Italien und Österreich vorausgesetzt wird (Pariser Abkommen 1946, Streitbeilegung 1992), sich in besonderen regionalen Rechtsbeziehungen (Europaregion, gemeinsame Landtage ua) konkretisiert, in außerrechtlichen Gemeinsamkeiten des Volkes und des Landes begründet ist und durch die Schutzmachtfunktion Österreichs als solche gewährleistet wird. In allen drei Ebenen der Tiroler Identität lässt sich diese definieren über die drei Elemente „Land, Volk und Heimat“.9

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Vgl Michael Gehler, Vollendung der Bilateralisierung als diplomatisch-juristisches Kunststück: Die Streitbeilegungserklärung zwischen Italien und Österreich 1992, in: Siglinde Clementi/Jens Woelk (Hg), 1992: Ende eines Streits (2003) 17 ff. Peter Pernthaler, Land, Volk und Heimat als Kategorien des österreichischen Verfassungsrechts (1982).

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Wissenschaftliche Methode

2. Wissenschaftliche Methode a) Die Notwendigkeit einer komplexen Methode Das im vorigen Punkt beschriebene Forschungsvorhaben ist weder mit einer formal-positivistischen Rechtslehre nach Art der „Wiener Schule“,10 noch mit einer rein empirisch ausgerichteten Politikwissenschaft sachgerecht zu bearbeiten. Notwendig ist vielmehr eine komplexe und auf klare Wertungen aufbauende, staatsrechtliche und staatswissenschaftliche Methode, wie sie die Innsbrucker Föderalismusschule entwickelt hat.11 Diese Methode setzt einerseits die Bedachtnahme auf die Wertgrundlagen der staatsrechtlichen Einrichtungen des Föderalismus voraus und erfordert anderseits die Einbeziehung einer Reihe von außerrechtlichen Grundlagen der Selbständigkeit und Identität des Landes und des Volkes von Tirol.12 b) „Funktionaler Föderalismus“ als Vergleichsrahmen aa) Bundesstaat und Regionalstaat Die methodische Hauptschwierigkeit der vorliegenden Untersuchung liegt darin, dass die Landesteile Tirols heute in zwei unterschiedliche nationalstaatliche Verfassungs- und Verwaltungssysteme integriert sind, die auch verschiedenen Staatstypen – Bundesstaat und dezentralisierter Einheitsstaat (Regionalstaat) – entsprechen. Auf Grund einschlägiger theoretischer und praktischer Vorstudien der Innsbrucker Föderalismusschule kann man aber Kriterien eines „föderalistischen Standards“ ermitteln, der die politische raumbezogene Selbständigkeit („regionale Autonomie“) sowohl von Gliedstaaten eines Bundesstaates als auch von autonomen Regionen eines dezentralisierten Einheitsstaates zu beschreiben und zu vergleichen ermöglicht.13 Allerdings setzt dies voraus, dass man den Begriff „Föderalismus“ nicht auf Bundesstaaten im klassischen Sinn begrenzt und auch nicht in einem rein juristischen Sinn auslegt, sondern als eine (systemübergreifende) typologische Ordnungsvorstellung politräumlicher Selbständigkeit („Autonomie“) innerhalb eines größeren nationalen und supranationalen Gesamtsystems versteht. Da es dabei weniger auf die

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Die „Wiener Schule“ der Rechtswissenschaft („Reine Rechtslehre“) wurde von Hans Kelsen und Adolf Merkl begründet und wird heute von Robert Walter, Heinz Mayer, Rudolf Thienel ua weiter geführt; vgl Felix Ermacora, Allgemeine Staatslehre (1970) 130 ff. Vgl dazu: Peter Pernthaler, Bundesstaatsreform und Föderalismusforschung in Österreich, in: derselbe (Hg), Bundesstaatsreform als Instrument der Verwaltungsreform und des europäischen Föderalismus (1997) 6 ff. Karl Weber, Elemente eines umfassenden Föderalismusbegriffes, in: FS Klecatsky (1980) 1013 ff; derselbe, Kriterien des Bundesstaates (1980) 65 ff. Peter Pernthaler/Irmgard Kathrein/Karl Weber, Der Föderalismus im Alpenraum (1982) 33 ff.

Allgemeine und methodische Grundlagen

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formale juristische Begründung der Selbständigkeit als vielmehr auf die Art der dadurch gewährleisteten Funktionen und das Maß ihrer tatsächlichen Unabhängigkeit ankommt, wird dieses System auch als „funktionale Autonomie“ oder „funktionaler Föderalismus“ bezeichnet.14 Abgestellt wird bei diesem systemübergreifenden Maßstab der regionalen Selbständigkeit (Identität) der Landesteile einerseits auf die staats- und völkerrechtliche Einrichtung der Landesteile als autonome „Gebietskörperschaften“ Österreichs und Italiens und auf ihren rechtlichen und politischen Zusammenhang als „Einheit des ganzen Landes“ Tirol. Anderseits werden aber auch die außerrechtlichen Merkmale der Identität des Landes und seines Volkes als Elemente eines umfassenden („integralen“) Föderalismus gewertet. Die Untersuchung erstreckt sich daher bewusst auch auf die historisch-kulturellen, geographischen, ethnischen und sozial-ökonomischen Grundlagen der Selbständigkeit und Einheit der Landesteile. bb) Vergleichbarkeit der staatsrechtlichen Funktionen Voll vergleichbar miteinander sind zunächst die entscheidenden staatsrechtlichen Funktionen der betroffenen Regionen: Es bleibt – unter juristischen Gesichtspunkten – gleichgültig, in welchem staatsrechtlichen Gesamtsystem etwa bestimmte Kompetenzen einer Gebietskörperschaft zur Gesetzgebung oder selbständigen Verwaltung begründet sind, wenn sie inhaltlich und in ihrem rechtlichen Unabhängigkeitsgrad übereinstimmen. Daher können sich unter übereinstimmenden föderalistischen Zielsetzungen und Rechtsvorstellungen auch so extreme Gegenpositionen wie die Dezentralisationstheorie und die Souveränitätsteilungstheorie des Bundesstaates völlig treffen.15 Es erscheint daher unter staatsrechtlichen Gesichtspunkten völlig legitim, dieselben rechtlichen Staatsfunktionen autonomer Körperschaften und Gliedstaaten – zB Gesetzgebung, Verwaltung, Kompetenzkataloge, Staatsaufsicht, Finanzausgleich – miteinander zu vergleichen und daraus einen gemeinsamen „föderalistischen Standard“ zu entwickeln. Dies umso mehr, als nach Auffassung vieler Rechtswissenschaftler zwischen Bundesstaat und dezentralisiertem Einheitsstaat ohnedies kein Wesensunterschied, sondern nur graduelle Unterschiede der Autonomie bestehen und die österreichische Verfassung und Verfassungswirklichkeit weithin von diesem Denkmodell des Bundesstaates geprägt ist, sodass dieser Staat weithin als Übergangsform oder Kompromiss zwischen Bundesstaat und Einheitsstaat gilt. 14

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Peter Pernthaler, Asymmetrischer Föderalismus als systemübergreifender Ordnungsrahmen der Regionalautonomie, in: Joseph Marko et al (Hg), Die Verfassung der Südtiroler Autonomie (2005) 97 ff. Vgl dazu die Hinweise bei Karl Weber, Kriterien des Bundesstaates (1980) 65 ff und die Bezugnahme von Peter Pernthaler, Das Forderungsprogramm der österreichischen Bundesländer (1980) 23 f auf die „Dezentralisationstheorie“ von Kelsen und Koja; einen Überblick über die verschiedenen Bundesstaatstheorien bietet: Peter Pernthaler, Österreichisches Bundesstaatsrecht (2004) 294 ff.

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Wissenschaftliche Methode

cc) Vergleichbarkeit des politischen Föderalismus Soweit der Föderalismus als politische Kategorie des Denkens und Handelns verstanden wird – nämlich als politische Lebensordnung und Wertvorstellung einer Gemeinschaft – ist sein Vorhandensein überhaupt nicht an den „Bundesstaat“ im juristischen Sinne geknüpft. Unter diesem Gesichtswinkel will Föderalismus die Autonomie und Eigenverantwortlichkeit der kleineren Gemeinschaften und ihre Integration in bestimmt strukturierte größere Gemeinschaften verwirklichen, wobei das Subsidiaritätsprinzip, gegliederte Demokratievorstellungen oder Kooperationsmodelle verschiedenster Art als „föderalistisch“ im eigentlichen Sinne angegeben werden, ohne dass es aber in entscheidender Weise auf die juristische Form der Verwirklichung dieser Postulate ankäme. Für die politologische Betrachtungsweise kann daher ein größeres Maß an Autonomie sehr viel „föderalistischer“ sein als eine Gliedstaatlichkeit ohne wichtige Kompetenzen und reale Unabhängigkeit von der Zentrale. Auch unter diesem Gesichtspunkt scheint es daher methodisch ohne weiteres zulässig, einen übergreifenden politikwissenschaftlichen Standard des Föderalismus zu entwickeln und daran Vergleichsregionen in verschiedensten staatsrechtlichen Gesamtbezügen zu messen, wenn sie – was vorausgesetzt wird – ein bestimmtes Minimum an regionaler Unabhängigkeit und Eigenständigkeit aufweisen und eine Vergleichung so sinnvoller Weise überhaupt möglich ist. dd) Die geschichtsräumliche Identität der Regionen als Basis des Vergleiches Die „Bedingung der Notwendigkeit“ eines föderalistischen Vergleiches der Tiroler Landesteile ist aber in einer noch hinter alle wissenschaftliche Bemühungen reichenden historischen Wurzel zu erkennen: Die hier verglichenen Regionen (Land, Autonome Provinz) sind in ihrer Eigenart und politischen Identität historische und polit-geographische Einheiten, deren naturräumliche, kulturelle, ethnische und ökonomische Voraussetzungen der Autonomie unabhängig von den zentralstaatlichen („nationalen“) Systemen begründet wurden, in denen sie heute stehen. Ihre Ansprüche auf Erfüllung des „föderalistischen Standards“ gründen daher auch nicht in den verschiedenartigen nationalstaatlichen Systemen, sondern treten diesen als eigene Ansprüche auf föderalistische Verwirklichung des Selbstbestimmungsrechtes der in diesen Regionen lebenden Landesvölker und Volksgruppen gegenüber. Föderalismus ist insofern auch ein Prozess der Selbstfindung und der Neubelebung der alten Kulturlandschaften im Kern Europas als politische Einheiten der in ihnen lebenden Menschen.16

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So grundlegend: Hans R. Klecatsky, Region und Landschaft, in: FS Hellbling (1980) 241 ff (mit zahlreichen Hinweisen).

Allgemeine und methodische Grundlagen

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ee) Die modernen Staatsaufgaben als Vergleichsmaßstab Nichts wäre aber verfehlter, als die moderne regionalistische Entwicklung – in deren Gesamtstrom die Bildung eines vergleichenden föderalistischen Standards steht – als eine restaurativ-tradionalistische Bewegung gegen die Entwicklung des modernen Staates zum Wirtschafts-, Leistungs- und Umweltgestaltungsstaat zu sehen! Im Gegenteil: Wie sich aus der hier vorgelegten Untersuchung erweisen wird, geht die Entwicklung des Föderalismus unter bewusster Förderung durch die Europäische Union eindeutig dahin, dass die Regionen und Kommunen immer mehr Aufgaben der Daseinsvorsorge, Raumplanung und Umweltgestaltung zu übernehmen haben und dass auch von den klassischen „nationalen“ Aufgaben – wie Kulturförderung, Wirtschafts-, Arbeitsmarktpolitik, Gesundheits- und Sozialpolitik, Verkehrserschließung und viele andere – die Regionen (und ihre Zusammenschlüsse) immer mehr Leistungen übernehmen oder zumindestens mitverantworten müssen. Ohne auf die Hintergründe dieser europäischen und weltweiten Entwicklung eingehen zu können, sei auch an dieser Stelle klar ausgedrückt, dass die Gründe dafür sicherlich in den „Grenzen des Wachstums“ zentralistischer Leistungs- und Versorgungssysteme und den Vorzügen dezentraler („föderalistischer“) Leistungseinrichtungen liegen.17 Da es bei der Beurteilung der Leistungsfähigkeit (Effizienz) dieser öffentlichen Leistungssysteme nicht auf die staatsrechtliche Konstruktion ankommt (vergleiche etwa in dieser Hinsicht die unterschiedlichste Konstruktion von Sozialleistungen, Förderungen oder Versorgungen oder die Unterscheidung von privatrechtlicher oder öffentlichrechtlicher Organisation), sondern unter föderalistischen Gesichtspunkten allein ausschlaggebend ist, ob und wie die Region oder zentrale Einrichtungen die Leistung erbringen, kann auch in diesem immer wichtigeren Bereich die Vergleichung von autonomen Regionen und Gliedstaaten ohne alle methodischen Bedenken erfolgen und ein übergreifender „föderalistischer Standard“ entwickelt werden. c) Kriterien der Untersuchung Die regionale Identität der Landesteile und Gesamttirols wird methodisch auf zwei unterschiedliche Weisen untersucht und begründet. aa) Materielle Verfassungs- und Völkerrechtsdogmatik Auf Grund einschlägiger Vorstudien wird die Autonomie und Identität Tirols zunächst unter den wertbezogenen und geschichtlich verankerten rechtlichen

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Vgl dazu: Ferdinand O. Kopp, Die Leistungsfähigkeit des Bundesstaates, in: Hermann Wiesflecker/Richard Novak/Ferdinand O. Kopp, Historische und aktuelle Probleme des Föderalismus in Österreich (1977) 57 ff; Peter Pernthaler, Der moderne Staat an den Grenzen des Wachstums, ÖZÖRV 35 (1984) 115 ff.

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Wissenschaftliche Methode

Kategorien „Land, Volk und Heimat“ untersucht.18 Das Schwergewicht in diesem Teil der Untersuchung liegt auf der Erarbeitung vergleichbarer und übergreifender staats- und völkerrechtlicher Kriterien der regionalen Selbständigkeit der Landesteile und Gesamttirols. bb) Länderberichte über die beiden Landesteile Um einen konkreten Vergleichsmaßstab der Grundlagen und des aktuellen Zustandes der regionalen Identität der Landesteile zu gewinnen, wird die Untersuchung das Bundesland Tirol und die autonome Provinz Bozen-Südtirol nach einem einheitlichen „föderalistischen Standard“ untersuchen.19 Er umfasst folgende rechts- und sozialwissenschaftliche Kriterien: •

Realien der Länder

In einer kurzen „Landeskunde“ soll der Territorialbestand, die geschichtliche Entwicklung, die Bevölkerungs- und Wirtschafsstruktur und die konfessionelle Gliederung der Landesteile dargestellt werden. •

Verfassungsmäßiger Zustand

Hier sollen die Zuständigkeiten, die Organisation der autonomen Staatsfunktionen, die Gemeinden und Selbstverwaltungseinrichtungen, das demokratische System und das Verhältnis zum Zentralstaat dargestellt werden. •

Finanzielle Situation

Sie richtet sich nach dem Maß an eigener Abgabenhoheit, dem System und den Funktionen des Steuerverbundes, den Transfers, dem Regionalbudget, und der Finanzaufsicht des Staates. •

Politische Wirklichkeit der Landesteile

Hier sollen die Politischen Parteien, die Verbände, die Mitwirkungsrechte der Bevölkerung und die politischen Beziehungen zur Zentrale untersucht werden. •

Kooperationsformen

Hier sollen die Einrichtungen und Verfahren des kooperativen und grenzüberschreitenden Föderalismus in Bezug zu den beiden Landesteilen gesetzt werden. •

Ökonomischer Föderalismus

Hier sollen die Wirtschafsstruktur, die Wirtschaftsförderung und die wirtschaftlichen Kooperationsformen in den Landesteilen und über die Landesgrenzen hinweg analysiert werden. Es sind nicht zuletzt die Erfolge der öko18

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Vgl dazu Peter Pernthaler, Land, Volk und Heimat als Kategorien des österreichischen Verfassungsrechts (1987) 12 ff. Theoretisch entwickelt und praktisch getestet wurde dieser Maßstab in: Peter Pernthaler/Irmgard Kathrein/Karl Weber, Föderalismus, aaO 76 ff.

Allgemeine und methodische Grundlagen

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logisch eingebundenen Wirtschaftspolitik der Landesteile, welche das Bild Tirols als besonders attraktive regionale Lebensordnung und seine daraus abgeleitete politische Kraft der Selbständigkeit begründen.

3. Kooperation als Zukunft der Autonomie? Das Forschungsprojekt untersucht die Identität der Landesteile Gesamttirols in einer dynamischen Perspektive unter Berücksichtigung der innerstaatlichen Verfassungsentwicklung und der fortschreitenden Integration Europas. Der Aspekt „Zukunft“ bedingt dabei, dass die Untersuchung Entwicklungslinien („Trends“) zu erkennen trachtet, welche die Selbständigkeit und Eigenart des Landes fördern oder gefährden. Ein zentraler Gesichtspunkt wird dabei die Dynamik von Kooperation und Selbständigkeit in der Autonomie sein. a) Der „Megatrend“ zur Kooperation (Verflechtung) In allen föderalistischen Systemen der Welt herrscht heute eine starke Entwicklungslinie zum „kooperativen Föderalismus“. An die Seite und an die Stelle des klassischen Grundprinzips der Trennung staatlicher Zuständigkeiten und Befugnisse in unterschiedliche Ebenen („dual government“) tritt immer mehr das Prinzip des Zusammenwirkens und der Verflechtung unterschiedlicher Kompetenzbereiche und Organe zur Bewältigung komplexer Sachmaterien und Planungen. Der Begriff „kooperativer Föderalismus“ kommt aus den USA und hat sich heute in allen föderalistischen und regionalistischen Systemen durchgesetzt.20 Man versteht darunter die Zusammenarbeit selbständiger oder autonomer Ebenen untereinander und mit dem Zentralstaat, um kompetenzüberschreitende Angelegenheiten gemeinsam zu regeln und zu vollziehen. Im amerikanischen Bundesstaat sollte der kooperative Föderalismus das dort besonders stark ausgeprägte bundesstaatliche Trennungsprinzip („dual government“) überwinden; gleichzeitig diente er aber auch der ursprünglich schwach ausgebildeten Zentralgewalt dazu, einheitliche Regeln, Planungen und Standards durch finanzielle Förderungsprogramme und dadurch motivierte Kooperation der Gliedstaaten und Lokalverwaltungen durchzusetzen. In den kontinentalen Bundesstaaten stand ursprünglich die Koordination der selbständigen Gesetzgebung und Verwaltung der Länder im Vordergrund der bundesstaatlichen Kooperation; im Zuge der Entwicklung von Raumordnung, Umweltschutz, Wirtschafts- und Finanzplanung und der zunehmenden Forderung nach einheitlichen Lebensverhältnissen stieg aber auch hier der Druck zur wechselseitigen Abstimmung und Verflechtung von Bundes- und Landesstaatsgewalt bei der Lösung öffentlicher Ordnungsaufgaben. Die zunehmende Komplexität al20

Peter Pernthaler, Allgemeine Staatslehre und Verfassungslehre (19861) 444 ff; Ronald Watts, Comparing Federal Systems (19992) 60.

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Kooperation als Zukunft der Autonomie?

ler politischen Entscheidungen macht eine kompetenzüberschreitende Zusammenarbeit aller Gebietskörperschaften in immer stärkerem Ausmaß notwendig und ist der Grund dafür, dass der kooperative Föderalismus im nationalen und zwischenstaatlichen Bereich sich ständig weiterentwickelt. Im Zusammenhang damit steht auch die Erweiterung vom kooperativen Bundesstaat zum kooperativen Föderalismus: Der erste Begriff bezieht sich nur auf das klassische Partnerschaftsverhältnis von Bund und Ländern; „kooperativer Föderalismus“ bezieht auch die Ebenen der Lokalverwaltung (in Österreich: Gemeinden)21 in die Zusammenarbeit ein und verstärkt so den Trend zum „dreigliedrigen Föderalismus“22 und zu außerrechtlichen Formen der Zusammenarbeit aller Ebenen der öffentlichen Aufgabenerfüllung. Einen gewaltigen Schub erhielt der kooperative Föderalismus durch die europäische Integration: Sowohl innerstaatlich als auch in Beziehung zu den europäischen Organen entscheidet Kooperation über die Durchsetzung regionaler Interessen und Zuständigkeiten im Geflecht nationaler und europäischer Kommissionen und Verhandlungen zur Mitwirkung an und Umsetzung von EU-Politik und EU-Recht. Der Einfluss des kooperativen Föderalismus auf die regionale Autonomie der Gebietskörperschaften ist zwiespältig: Einerseits wurden dadurch so bedeutende Fortschritte in der Aufgabenerfüllung und in Reformprozessen erzielt, dass auf Kooperation heute nicht mehr sinnvoller Weise verzichtet werden kann. Anderseits hat die Praxis stark verflochtener föderalistischer Systeme eine Reihe schwerwiegender Nachteile und unerwünschter Rückwirkungen auf das Verfassungssystem erkennen lassen, die mit den unbestreitbaren Vorteilen der koordinierten Aufgabenerfüllung abzuwägen sind.23 Die wichtigsten dieser Nachteile sind •

zunehmende Abhängigkeit von zentralen Planungen

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Vordringen der Exekutive (Administration) zulasten der Parlamente

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Ansteigen des Koordinations- und Organisationsaufwandes

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Vereinheitlichende Tendenzen zulasten föderalistischer Vielfalt

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Zurückdrängung des föderalistischen Wettbewerbes und der selbständigen Kostenverantwortung.

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Diese werden gem Art 115 Abs 3 B-VG durch den Österreichischen Gemeindebund und den Österreichischen Städtebund vertreten; vgl auch Art 23 c Abs 4 und Art 23 d Abs 1 B-VG sowie das BVG über Ermächtigungen des Österreichischen Gemeindebundes und des Österreichischen Städtebundes (BGBl I 1998/61). Vgl dazu Karl Weber, Zwei- oder dreigliedriger Bundesstaat, in: FS Pernthaler (2005) 413 ff. Peter Pernthaler, Österreichisches Bundesstaatsrecht (2004) 456 f.

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Allgemeine und methodische Grundlagen

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Übermäßige Verflechtung wird daher heute in vielen föderalistischen Systemen als wichtige Reformaufgabe gesehen.24 b) Europäischer Exekutivföderalismus Schon im innerstaatlichen Demokratiesystem ist – auch im Zusammenhang mit dem kooperativen Föderalismus – ein ständiges Vordringen der Regierungs- und Verwaltungsfunktionen zulasten der parlamentarischen Gesetzgebungshoheit festzustellen; auf Landesebene verstärkt sich dieser Trend durch den sog „Vollzugsföderalismus“. Vor allem die österreichischen Länder verlieren immer mehr Gesetzgebungsfunktionen an den Bund oder die EU, sodass das Schwergewicht ihrer Selbständigkeit sich auf die Ebene der Vollziehung (Verwaltung) verlagert, wobei die „mittelbare Bundesverwaltung“ – die Vollziehung der Bundesgesetze durch den (weisungsgebundenen) Landeshauptmann (Art 102 B-VG) – diesen Trend verstärkt.25 In Südtirol ist dieser Trend zwar grundsätzlich ebenfalls wirksam, aber durch die zahlreichen Gesetzgebungsbefugnisse und das besondere Demokratiesystem des Sprachgruppenschutzes in Landtag und Regierung weniger stark als im Bundesland Tirol.26 Im Zusammenhang mit der ständig dichter werdenden europäischen Integration (EU) dringt der Exekutivföderalismus wegen der dort herrschenden Organisationsstruktur (Überwiegen der Regierungs- und Verwaltungsorgane) ständig vor; die Landesvollziehung verwandelt sich in diesem System aber auch inhaltlich. Im europäischen Politik-, Normen- und Planungsverbund wird Landespolitik und Landesverwaltung immer mehr zum regionalen Wirtschafts- und Verwaltungsmanagement statt der klassischen Funktionen selbständiger Gestaltung und Vollziehung von Landesgesetzen.27 Die Vielzahl an unselbständigen Teilkompetenzen der Umsetzung und Vollziehung von nationalen Vorschriften und EU-Normen führt zu einer zunehmenden finanziellen und administrativen Belastung der Länder ohne wirklichen Gewinn an Selbständigkeit. Der Widerstand gegen neue „Aufgabenteile“ der Landesvollziehung von überregionalen Vorschriften und Planungen

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Reinhard C. Meier-Walser/Gerhard Hirscher (Hg), Krise und Reform des Föderalismus (1999); Konrad Morath (Hg), Reform des Föderalismus (1999); Hans-Peter Schneider, Politikentflechtung in Deutschland, in: FS Pernthaler (2005) 369 ff. Karl Weber, Die mittelbare Bundesverwaltung (1987); Peter Pernthaler, Bundesstaatsrecht, aaO 374 ff. Vgl dazu die Ausführungen unter IV. 4 und VII. 2. Klaus Firlei, Föderalismus und Integration, in: Zukunfts- und Kulturwerkstätte (Hg), Designing Europe – Entwürfe zur politischen Architektur Europas (1994) 125 ff; Christian Märk, Die Reform der Struktur- und Regionalpolitik der EU unter besonderer Berücksichtigung der Bundesländer Tirol und Vorarlberg (iur Diss Innsbruck 1999); Peter Pernthaler/Helmut Schreiner (Hg), Die Landesparlamente als Ausdruck der Identität der Länder (2000).

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Kooperation als Zukunft der Autonomie?

tritt immer mehr an die Stelle des Kampfes an neue Kompetenzen.28 Diese Tendenz ist auch vor dem Hintergrund der allgemeinen Entwicklung zum Staatsabbau und der Deregulierung („lean government“) zu sehen; Tendenzen, die für die Landesverwaltungen wegen ihrer Aufgabenfülle und Bürgernähe besondere Bedeutung haben.29 c) Kooperation als Reformdynamik In beiden Landesteilen gewann das Kooperationsprinzip dadurch besondere Bedeutung, dass wichtige Reformen des Systems durch Verhandlungen zwischen Repräsentanten gegensätzlicher Interessen (Volksgruppe – Mehrheitsnation, Zentralstaat – Autonomien) erarbeitet und in der Folge auch rechtlich verwirklicht wurden. In Südtirol war dafür der Prozess der Erarbeitung und Durchführung des „Paketes“ und der „Neuen Autonomie“ maßgeblich;30 im Land Tirol war die „kooperative Bundesstaatsreform“ der Auslöser für eine ganze Reihe weiter Organisations- und Verfahrensformen des kooperativen Föderalismus.31 Im Land Tirol bewährte sich die Kooperationsstrategie vor allem im Zusammenhang mit dem EU-Beitritt,32 wo sie zu dauernden Mitwirkungsbefugnissen der Länder (Art 23 c, 23 d B-VG), nicht aber zur versprochenen „Strukturreform des Bundesstaates“ führte.33 In Südtirol blieb als Frucht der kooperativen Autonomiereform das Instrument der – an die Zustimmung von paritätischen Kommissionen gebundenen – „Durchführungsbestimmung zum Autonomiestatut“, die eine der wesentlichen Bedingungen der erfolgreichen Umsetzung und Weiterentwicklung („Dynamik“) des Paketes und der Autonomie wurde. Während in Südtirol das Regierungssystem von Kooperationsprinzip der Reform teilweise dauernd geprägt wurde und heute eine Mischung zwischen

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Peter Pernthaler, Verfassungsentwicklung und Verfassungsreform in Österreich, in: Bernd Wieser/Armin Stolz (Hg), Verfassungsrecht und Verfassungsgerichtsbarkeit an der Schwelle zum 21. Jahrhundert (2000) 67 ff, 109. Peter Pernthaler (Hg), Dezentralisation und Selbstorganisation (1982); Bernhard Raschauer, Allgemeines Verwaltungsrecht (1998) 66 ff; Klaus Müller, Lean Government – Ansatzpunkte und Voraussetzungen einer Effizienzsteigerung im öffentlichen Sektor, in: Staatswissenschaften und Staatspraxis 1995, 459 ff. Siehe dazu insbesonders IV. 2. c „Das autonome politische System“. Peter Pernthaler, Föderalistische Verfassungsreform. Ihre Voraussetzungen und Wirkungsbedingungen in Österreich, ÖZP 1992, 365 ff; Heinz Schäffer/Harald Stolzlechner (Hg), Reformbestrebungen im Österreichischen Bundesstaatssystem (1993). Wolfgang Burtscher, EG-Beitritt und Föderalismus (1990); Fritz Staudigl, Zur Rolle der österreichischen Länder im europäischen Integrationsprozess, in: ZÖR 46 (1993) 41 ff; Werner Pressien, Föderalistische Strukturverschiebungen (1996) 52 f und 64 ff. Peter Pernthaler, Verfassungsentwicklung, aaO 105 ff.

Allgemeine und methodische Grundlagen

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Mehrheits- und Konkordanzdemokratie (im Sprachgruppenschutz) darstellt,34 hat das Land Tirol 1998 das traditionelle System der Proporzregierung in den österreichischen Ländern gegen eine reine Mehrheitsregierung ausgetauscht, wodurch die Regierungs(Verwaltungs)lastigkeit des Systems noch weiter verstärkt wurde.35 d) Autonomie als dynamische Balance von Selbständigkeit und Kooperation Die Entwicklung der Südtiroler Autonomie seit dem „Paket“ zeigt in besonders eindrücklicher Weise das Spannungsverhältnis zwischen Selbständigkeit und Kooperation (Konsens) in der Erringung und Weiterentwicklung der Autonomie auf. Ohne Kooperation der Sprachgruppen wäre die Autonomie weder reformiert worden noch praktisch lebensfähig; diese Kooperation im Land war auch die Vorbedingung der notwendigen Kooperation mit der Schutzmacht Österreich und mit dem Zentralstaat Italien, um den Reformprozess rechtlich zu verwirklichen. Anderseits musste aber im Kooperationsprozess der Reform ständig an einem wirksamen Ausmaß der Selbständigkeit der Volksgruppe festgehalten werden, was auch zu schwersten internen Auseinandersetzungen in der Volksgruppe an den Stationen der Verwirklichung führte.36 Auch in der Dynamik der Weiterentwicklung des Statutes – insbesondere auch unter europäischen Perspektiven – wiederholt sich dieses Spannungsverhältnis der Autonomie zwischen Selbständigkeit und der notwendigen Kooperation ständig. Eines der wichtigsten Forschungsziele der vorliegenden Untersuchung ist es daher, die konkreten Auswirkungen von Kooperation auf die Selbständigkeit und Identität der Landesteile und der „Einheit des ganzen Landes“ zu erkennen und zu beurteilen.

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Roberto Toniatti, Die Evolution der Südtiroler Sonderautonomie von konkordanzdemokratischen Garantien zur territorialen „Selbstbestimmung“, in: Joseph Marko et al, Die Verfassung der Südtiroler Autonomie (2005) 69 ff. Peter Pernthaler, Mehrheitsregierung: Eine neue Chance für Demokratie und Parlamentarismus in den Ländern? in: Journal für Rechtspolitik 1999, 202 ff. Vgl dazu IV. 7 „Anwendungsfälle des Tiroler Selbstbestimmungsrechts“.

II. Tirol als Land im Rechtssinn 1. Die geschichtsräumliche Identität des Landes Der moderne Staat kennzeichnet sich noch immer als „Territorialstaat“, dh als eine politische Ordnung, die ein abgegrenztes Stück Boden mit unentrinnbarer und höchster Macht beherrscht.37 Nur dem Eingeweihten wird dabei bewusst, dass in der mittelalterlichen Kategorie der „Landeshoheit“ – die dem modernen Begriff der Souveränität im „Staatsgebiet“ entspricht – ein tragendes Element des mittelalterlichen Staatsrechtes mitschwingt, in dem das „Land“ eine zentrale politische Ordnungskategorie bedeutete.38 Durch viele Jahrhunderte verkörperte nämlich das „Land“ die konkrete, auf Boden und Volksstamm bezogene Rechts- und Herrschaftsordnung, über die sich die universale, übernationale und übergeschichtliche Ordnung des „Reiches“ spannte. Entsprechend den damaligen Repräsentationsvorstellungen wurde das Land und seine Bewohner von den Ständen – den meliores ac maiores terrae – verkörpert und in die politische Großordnung des Reiches eingefügt. Bis ins 19. Jahrhundert war der Begriff „Nation“ daher für die österreichischen Länder – insbesondere auch für Tirol – durchaus üblich und entsprach dem Landes-, Volks- und Geschichtsbewusstsein der Tiroler.39 Durch die ständische Mediatisierung geriet aber das „Land“ als der ursprüngliche „Träger“ aller Herrschaft immer mehr in die Rolle des dienenden Widerparts der politischen Gewalt, so dass es am Beginn der Neuzeit nur in wenigen Extremlagen gegenüber der römisch-rechtlichen Vorstellung vom dominium terrae, der Grundherrschaft, seine eigene und ursprüngliche ordnungsstiftende Gewalt erhalten konnte. Aber auch in dieser verwandelten Rechtsform blieb der Boden im absoluten Staat die Legitimation aller politischen Gewalt der Herrscher.40 Darüber hinaus konnten sich Reste der alten dualistischen Reichs- und Landesordnung 37

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Sowohl in der Völkerrechtspraxis als auch in der Staatslehre ist die klassische Definition des Staates durch die drei Elemente „Staatsgebiet, Staatsvolk und Staatsgewalt“ nach Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre (19143) 394 ff, nach wie vor die herrschende Auffassung. Otto Brunner, Land und Herrschaft (1965)5 165 ff. Peter Pernthaler, Die Präambel, aaO 148. Insbesondere in Österreich blieb das „patrimonium“ – eine Art Grundherrschaft des Monarchen über sein Staatsgebiet – bis zuletzt der eigentliche rechtliche Einheitsgrund der Staatsgewalt (und der Verfassung!); siehe Peter Pernthaler, Das Staatsoberhaupt in der parlamentarischen Demokratie, VVDStRL 25 (1967) 100 ff.

Tirol als Land im Rechtssinn

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unter mannigfachen staatsrechtlichen Institutionen – vor allem im Rahmen des Föderalismus, der Gemeindeautonomie und des Parlamentarismus – in die konstitutionelle Epoche herüberretten. Die demokratische Ideologie hat zwar den Boden seiner ordnungsstiftenden Funktion völlig entkleiden und Herrschaft allein auf das Phänomen „Volk“ begründen wollen. Auch darin liegt aber – durch das Merkmal des in seinem angestammten Siedlungsgebiet sesshaften Volkes („autochthone Volksgruppe“) – ein mittelbares Bekenntnis zum „Land“ als einer letzten Einheit aller politischen und staatsrechtlichen Gliederungen. Daher definieren in föderalistischen Systemen die Verfassungen den Begriff „Landesbürger“ – als den Träger des demokratischen System des Landes – raumbezogen durch das Merkmal der „Ansässigkeit“ des Staatsbürgers im Land.41 Noch heute ist also das „Land“ eine geschichtsräumliche und rechtliche Verknüpfung von Volk, Herrschaft und Territorium. Dass diese politgeographische Grundlage der Territorialautonomie eine unaufhebbare Grundlage der Selbständigkeit des Landes ist, soll im Folgenden noch näher begründet werden.

2. Die völkerrechtliche und staatsrechtliche Festlegung der Landesgrenzen Das Landesgebiet wird räumlich durch den Verlauf der Landesgrenzen festgelegt. Soweit diese mit den Staatsgrenzen zwischen Österreich und Italien zusammenfallen, sind sie völkerrechtlich, durch den Staatsvertrag von Saint Germain, StGBl 1920/303, und den zu seiner Durchführung berufenen „Grenzregelungsausschüsse“ und ihren „Grenzdokumenten“, festgelegt und durch den italienischen Friedensvertrag vom 10. Februar 1947 bzw den österreichischen Staatsvertrag vom 15. Mai 1955 bestätigt worden. Auch das Pariser Abkommen vom 5. September 1946 gilt als völkerrechtliche Verankerung der Landesgrenzen Südtirols, die durch die völkerrechtliche Anerkennung der Streitbeilegungserklärung (1992) neuerlich bestätigt wurde.42 Diese völkerrechtliche Verankerung der Landesgrenzen Südtirols hat eine zwiespältige Bedeutung für die Identität Tirols: Positiv ist daran, dass dadurch der territoriale Bestand Südtirols (Provinz Bozen) und damit die Gebietskörperschaft als Träger der Spezialautonomie gegen Eingriffe des italienischen Verfassungsgesetzgebers in die Integrität des Landesgebietes – auch in seiner Abgrenzung gegenüber dem italienischen Staatsgebiet – geschützt ist. Dieser Schutz hat für den gesicherten Bestand der Autonomie deshalb besondere Be-

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Vgl dazu Art 6 Abs 2 und 3 B-VG; Art 25 des Autonomiestatutes in der Fassung des Verfassungsgesetzes Nr 2/2001. Roland Riz/Esther Happacher Brezinka, Grundzüge des italienischen Verfassungsrechts unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Aspekte der Südtiroler Autonomie (20042) 245 und 248.

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Die völkerrechtliche und staatsrechtliche Festlegung der Landesgrenzen

deutung, weil die italienische Verfassung nach dem Grundprinzip des dezentralisierten Einheitsstaates keine Garantie gegen verfassungsrechtliche Manipulationen des Bestandes, der territorialen Ausdehnung oder Gliederung der Regionen kennt.43 Negativ an dieser besonderen völkerrechtlichen Verankerung der Landesgrenzen Südtirols ist, dass dadurch die Abgrenzung gegenüber Österreich („Brennergrenze“) neuerlich völkerrechtlich bestätigt und vom Vertragspartner Österreich als Bedingung der Autonomie eindeutig anerkannt wurde.44 Dadurch ist zwar nicht das Selbstbestimmungsrecht des Südtiroler Volkes aufgehoben worden, wohl aber haben sich die Staaten Österreich und Italien auf den Bestand der „Brennergrenze“ und damit auf die Teilung des Landes Tirol – völkerrechtlich geeinigt und verpflichtet. Abgesehen von diesen speziellen völkerrechtlichen Verankerungen der Landesgrenzen sind diese jedenfalls für beide Landesteile verfassungsrechtlich festgelegt. Für das Bundesland Tirol sind die Landesgrenzen bundesverfassungsrechtlich dadurch vorausgesetzt, dass die historische Identität des „selbständigen Landes Tirol“ als (unaufhebbarer) Bestandteil des Bundesstaates erklärt wird.45 Gegenüber einer Änderung sind die Landesgrenzen durch das besondere Verfahren der paktierten Verfassungsgesetze des Bundes und der Länder geschützt (Art 3 Abs 2 B-VG). Auf die besondere Bedeutung dieses Verfahrens für die Selbständigkeit und Identität des Landes Tirol sei ausdrücklich hingewiesen: Das Land kann gegen seinen Willen weder aufgehoben noch in seinem territorialen Bestand einseitig durch Bundesverfassungsrecht – auch nicht durch eine „Gesamtänderung der Bundesverfassung“ nach Art 44 Abs 3 B-VG – verändert werden.46 Die Landesgrenzen des Bundeslandes Tirol sind auch durch die Tiroler Landesordnung (Landesverfassung) festgelegt, die aber bis heute die „Brennergrenze“ nicht als endgültige Landesgrenze anerkannt hat, sondern ausdrücklich von einer „derzeitigen“ Regelung des Landesgebietes ausgeht.47 Tirol hat auch nie an einem Verfahren der verfassungsrechtlichen Feststellung des Grenzverlaufes der Staats- und Landesgrenze zu Italien mitgewirkt, weil 43

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Art 132 der italienischen Verfassung; Roland Riz/Esther Happacher Brezinka, aaO 245. Felix Ermacora, Südtirol und das Vaterland Österreich (1984) 62. Art 2 Abs 2 B-VG; zur Unaufhebbarkeit der österreichischen Bundesländer vgl Peter Pernthaler/Fried Esterbauer, Die Entstehung des österreichischen Bundesstaates als geschichtlicher Vorgang und staatstheoretisches Problem, Montfort 1973, 128 ff; Peter Pernthaler, Die Konstituierung des Bundesstaates Österreich aus der Sicht der selbständigen Länder Tirol und Vorarlberg, FS Grass (1974) 725 ff. Peter Pernthaler, Die Stellung der Länder in der Bundesverfassung, in FS 75 Jahre Bundesverfassung (1995) 659 ff, 661 f. Art 2 der Landesordnung 1989 lautet: „Das Land Tirol umfasst derzeit die politischen Bezirke Imst, Innsbruck, Innsbruck Land, Kitzbühel, Kufstein, Landeck, Lienz, Reutte und Schwaz“. Der Zusatz: „vorbehaltlich der endgültigen Festlegung seiner Grenzen durch Staatsvertrag“ (Landesordnungen 1921 und 1946) wurde erst 1988 entfernt.

Tirol als Land im Rechtssinn

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es darin eine Anerkennung der unter Verletzung des Selbstbestimmungsrechtes zustandegekommenen und aufrechterhaltenen „Brennergrenze“ erblickt. Die Landesgrenzen Südtirols sind verfassungsrechtlich in der allgemeinen italienischen Staatsverfassung (Art 116 Abs 1 und 2) und im besonderen Verfassungsgesetz über das Autonomiestatut 197248 als bestehend vorausgesetzt und könnten – vorbehaltlich der völkerrechtlichen Verankerung im Pariser Abkommen – nur durch Verfassungsgesetz verändert werden. Tatsächlich hat bereits das Erste Autonomiestatut (1948) die Provinzgrenze zwischen Bozen und Trient, allerdings zugunsten der deutschsprachigen Volksgruppe, verschoben, sodass das Pariser Abkommen dadurch nicht verletzt wurde: An die Provinz Bozen angegliedert wurden die deutschen Gemeinden des Bozner Unterlandes, die vier deutschen Gemeinden im oberen Nonsberg sowie Truden und Altrei im Fleimstal, nicht aber – wie von Österreich gefordert – die drei ladinischen Gemeinden der Provinz Belluno (Ampezzo, Buchenstein und Colle S. Lucia).49 Seit dieser – von Südtiroler Vertretern geforderten – Grenzänderung ist der territoriale Geltungsbereich des Pariser Abkommens nicht – wie Italien behauptet – die Region Trentino-Südtirol, sondern die Provinz Bozen-Südtirol.50 Durch die Maßnahmen des „Paketes“ und die damit verbundene Aufwertung der Autonomie Südtirols ist zwar der Streit um den territorialen Geltungsbereich des Pariser Abkommens praktisch entschärft worden; solange die Region Trentino-Südtirol aber noch weiter in der italienischen Staatsverfassung (Art 116 und 131) und im Autonomiestatut verankert ist, bleibt die Frage des territorialen Geltungsbereiches des Pariser Abkommens im Hinblick auf die Provinz Trient umstritten.

3. Das Land als Gebietskörperschaft Die staatsrechtliche Bedeutung der Landesgrenzen liegt darin, dass dadurch die eigene Hoheitsgewalt der Landesteile territorial abgegrenzt wird. Da die Hoheitsgewalt sowohl im Bundesland Tirol als auch in der autonomen Provinz Bozen-Südtirol kraft eigenen, durch die Verfassung begründeten Rechts ausgeübt wird, muss der Träger dieser Hoheitsgewalt als eine juristische Person organisiert sein. Der dafür übliche Ausdruck „Gebietskörperschaft“ – der auch für den Staat gilt – soll zweierlei ausdrücken: Einmal ist im Begriff „Körperschaft“ das personelle Element der Bürgerschaft des Landes als Grundlage der juristischen Person angesprochen; zum anderen steckt im „Gebiet“ das territoriale Element des geographisch abgegrenzten Landesgebietes als eigener

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Dekret des Präsidenten der Republik (DPR) Nr 670/1972 in der Fassung des Verfassungsgesetzes Nr 2/2001 (Statutsnovelle). Herbert Miehsler, Das Gruber-De Gasperi-Abkommen und seine Auslegung, in: Franz Huter, Südtirol. Eine Frage des europäischen Gewissens (1965) 385 ff, 401. Herbert Miehsler, aaO 401 ff.

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Das Land als Gebietskörperschaft

Siedlungsraum dieser Bürgerschaft und gleichzeitig als Geltungsbereich der Landesrechtsordnung. In dieser juristischen Doppelnatur der Gebietskörperschaft „Land“ liegt im ethnisch gemischten Gebiet Südtirol ein latenter ethnopolitischer Konfliktsherd, der strukturell dem zwischen den Nationalitäten eines Nationalitätenstaates (zB Spanien oder Belgien) entspricht: Die Landesbürgerschaft Südtirols wird nicht nur durch die autochthone Abstammungs- und Sprachgemeinschaft der Deutschsprechenden bestimmt, sondern durch die (mindestens vierjährige) Ansässigkeit im Landesgebiet,51 sodass das „Landesvolk“ im juristischen Sinn auch die Sprachgemeinschaften der Italienischsprachigen und Ladiner umfasst.52 Die Autonomie Südtirols ist – nach ihrer völkerrechtlichen Grundlage im Pariser Abkommen – primär ein Schutzinstrument der deutschen Sprachgruppe im italienischsprachigen Nationalstaat. Rechtssubjekt dieser Autonomie ist aber die gemischtsprachige Gebietskörperschaft Südtirol, was eine Reihe typischer Merkmale dieser Autonomie – vor allem ihren grundsätzlichen Proporz- und Ausgleichscharakter – erklärt.53 Im Bundesland Tirol fehlt dieser Aspekt der Gebietshoheit; dafür bildet hier die völkerrechtlich verankerte Landesgrenze – ebenso wie in Südtirol – eine rechtliche Schranke aller Bemühungen um „die Einheit des ganzen Landes“, der die vorsichtige Formulierung dieser Einheit in der Präambel der Landesverfassung54 Rechnung trägt: Auch nur der Anschein einer Ausdehnung der Gebietshoheit über die Landesgrenzen – oder auch nur eines einseitigen Anspruchs darauf – wird dadurch sorgfältig vermieden. In beiden Landesteilen bedeutet die Rechtsnatur als „Gebietskörperschaft“ auch, dass die Hoheitsgewalt des Landes sich – innerhalb der Sachkompetenzen – auch auf Nichtbürger erstreckt, die sich im Landesgebiet aufhalten. Von diesen sind wiederum die Staatsbürger und EU-Bürger durch den Gleichheitsgrundsatz privilegiert, während die Fremden lediglich allgemeinen Menschenrechtsschutz, nicht aber volle Gleichheit mit Bürgern genießen. Fördernder Minderheitenschutz und Gleichheitsgrundsatz stehen in einem latenten Spannungsverhältnis zueinander, das sich durch den Einfluss des EU-Rechtes verschärft und zu Sonderproblemen der Südtirol-Autonomie führt.55 Im Bundesland Tirol gilt außer dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz für die österreichischen Staatsbürger (Art 7 B-VG) auch ein besonderes Verbot von regio51 52

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Vgl Art 25 des Autonomiestatuts in der Fassung des Verfassungsgesetzes Nr 2/2001. Roberto Toniatti, Die Evolution der Südtiroler Sonderautonomie von konkordanzdemokratischen Garantien zur territorialen „Selbstbestimmung“ in: Joseph Marko et al (Hg), Die Verfassung der Südtiroler Autonomie (2005) 69 ff. Siehe dazu die ausführliche Analyse des doppelten Südtiroler Demokratiesystems unter IV. 3 und 4 und VII. 2 dieser Untersuchung. Siehe dazu ausführlich: V. 2 dieser Untersuchung. Vgl dazu Gabriel N. Toggenburg, Europas Integration und Südtirols Autonomie: Konfrontation – Kohabitation – Kooperation?, in: Joseph Marko et al (Hg), Die Verfassung der Südtiroler Autonomie (2005) 448 ff.

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nalen wirtschaftlichen Absperrungsmaßnahmen zwischen den Ländern (Art 4 B-VG), das heute allerdings durch die viel strengeren Grundsätze des freien Warenverkehrs und freien Wettbewerbs innerhalb der EU an Bedeutung verloren hat. Regionale Strukturpolitik oder regionale Differenzierungen der Wirtschaft als Folge von kompetenzmäßigen Gesetzen oder Verwaltungsmaßnahmen des Landes sind dadurch grundsätzlich nicht unzulässig,56 unterliegen aber der rechtlichen Freiheits- und Wettbewerbsprüfung durch die EU.

4. Das Land als Lebensraum Im staatsrechtlichen Begriff „Land“ drückt sich die unaufhebbare rechtliche Einheit von Landesvolk und Landesgebiet als Rechtssubjekt und juristischer Träger der Autonomie bzw gliedstaatlichen Selbständigkeit aus. Der eigentliche Grund für diese enge Verbundenheit von Land und Volk sind aber nicht juristische Konstruktionen wie die „Gebietskörperschaft“ oder der „räumliche Geltungsbereich der Landesrechtsordnung“, sondern die existenzielle Hinordnung des Menschen und menschlicher Ordnungen auf seine natürliche und kulturelle „Mitwelt“, von der die österreichische Staatsrechtslehre – anders als die schweizerische57 – nichts mehr zu sagen weiß. Es handelt sich dabei zunächst um die lebensräumliche Verbundenheit des Menschen in Siedlung und Landschaft, die den Wert und Sinn des „Landes“ für den Menschen ausmachen und den Anspruch begründen, über Ordnung und Nutzung dieses Landes im Verein mit den „Landsleuten“ selbst zu bestimmen. Gerade im Zeitalter des neuen Verständnisses für die ökologischen Bedingungen menschlicher Kultur und Zivilisation und der Renaissance der „politischen Geographie“ in der Erkenntnis der Prägekraft natürlicher Landschaften58 kann diese Komponente des „Landesbewusstseins“ der Men-

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Karl Weber, Wirtschaftseinheit und Bundesstaat, in: FS Klinghofer, ÖZORSupplementum 10 (1988) 141 ff. Vgl Hans Marti, Urbild und Verfassung (oJ); Dietrich Schindler, Verfassungsrecht und soziale Struktur4 (1967) – vor ihm wurde der Begriff „ambiance“ geprägt (94) und vor allem Martin Usteri, Das Konzept eines modernen, menschengerechten Gemeinwesens, in: FS Kägi (1979) insb 406 f; Werner Kägi, Die Verfassung als rechtliche Grundordnung des Staates (1945; Neudruck 1971); Kurt Eichenberger, Der Staat der Gegenwart (1980) uva. Hans R. Klecatsky, Region und Landschaft, in: FS Hellbling (1981) 241 ff; Karl Schmid, Versuch über die schweizerische Nationalität, in: Aufsätze und Reden (1957) 9 ff; Emil Egli, Mensch und Landschaft (1975); ders, Geborgenheit im Raum – Marginalien zum Begriff der Heimat, in: Landschaft und Mensch. Abhandlungen der Humboldt-Gesellschaft für Wissenschaft, Kunst und Bildung Bd 6 (1981).

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Das Land als Lebensraum

schen, das die Verfassung in der föderalistischen (regionalistischen) Ordnung voraussetzt, nicht länger vernachlässig werden.59 Dazu kommt ein weiteres: Wie die neuere Schweizerische Staatsrechtslehre erkennt,60 verkörpern sich im „Land“ für den Menschen eine Reihe von Phänomenen des kollektiv Bewussten und Unbewussten, die sich in Bildern, Sagen, Mythen, Traditionen, Verhaltensweisen und Vorstellungen ausdrücken, welche über lange Ketten von Generationen die Identität eines Volkes in seinem Lande mit begründen. Man sollte die Integrationskraft derartiger geschichts- und raumverbundener Wertvorstellungen und Lebensformen eines Volkes auch im Zeitalter der Telekommunikation und Schnellverkehrsmittel nicht gering schätzen, aber auch nicht passiv preisgeben. Denn daran ist nicht nur das (volks- und landesgebundene) Funktionsschema unserer Verfassungen, sondern – nach der neuesten Erkenntnis – die Gesundheit des Menschen ebenso wie die Zukunft der öffentlichen Ordnung des Staates an den Grenzen des Wachstums geknüpft: Nur wer „das Land“ im Zusammenhalt der Generationen als „Heimat“ erfährt, wird es nach dem „Nachhaltigkeitsprinzip“61 so nutzen, dass seine ökologische und kulturelle Substanz und Identität erhalten bleibt; nur er wird zu jenen persönlichen Opfern bereit sein, die in verwandelter Form von jeder Generation dafür gefordert werden.

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Georg-Christoph von Unruh, Land, Landschaft und Heimat im deutschen Verfassungsrecht, Bayerisches Verwaltungsblatt 2004, 365 ff. Martin Usteri, Die Unverwechselbarkeit der schweizerischen Eidgenossenschaft und die Grundnormen für Revision und Auslegung der Bundesverfassung, in FS Nef (1981) 299 ff. Ursprünglich ein Prinzip der Forstwirtschaft; siehe Bach/Pevetz/Mayr/Eckmüller/ Wimmer, Fortschritt und Bewahrung. Über das Problem der Dauer und Nachhaltigkeit in der Land- und Forstwirtschaft (1969); zur neuen Erkenntnis des uralten Prinzips der (ökologischen) Nachhaltigkeit siehe Christoph Binswanger/Werner Geissberger/Theo Ginsburg (Hg), Wege aus der Wohlstandsfalle. Der „NAWUReport“ (1979) 261 ff; vgl dazu auch die Verankerung der „Verantwortung gegenüber den künftigen Generationen“ und des Nachhaltigkeitsprinzips in der neuen Schweizer Bundesverfassung 1999 (Präambel und Art 2).

III. Die Selbständigkeit des Bundeslandes Tirol 1. Die historische Identität des Landes Die verfassungsgestaltende Grundentscheidung des Art 2 B-VG, welche die Republik Österreich als Bundesstaat einrichtet, setzt die Identität der Länder, aus denen der Bundesstaat gebildet wird, als historische Individualitäten voraus, indem sie diese einzeln mit ihren überkommenen Namen anführt. Ihre Selbständigkeit als Länder wird von der Bundesverfassung in Art 2 nicht begründet, sondern als bestehend vorausgesetzt. Die sprachliche Formulierung: „Der Bundesstaat wird aus den selbständigen Ländern …. gebildet“ soll nämlich nicht nur an den historischen Vorgang der Staatsgründung Österreichs aus den Ländern erinnern, sondern die primäre Existenz der Länder und die davon abgeleitete Existenz des Bundes zum Ausdruck bringen.62 Das selbständige Land Tirol im Sinne des Art 2 B-VG ist also identisch mit dem ehemaligen Kronland Tirol der Österreichisch-Ungarischen Monarchie, das sich auf Grund des Selbstbestimmungsrechts am 26. 10. 1918 für unabhängig erklärt hat und in dieser Selbständigkeit 1918–1920 den Bundesstaat mitbegründete.63 Durch die Unabhängigkeitserklärung des Landes Vorarlberg64 und den Staatsvertrag von Saint Germain, StGBl 1920/303, wurde zwar das Gebiet des ehemaligen Kronlandes drastisch reduziert, an der politischen und staatsrechtlichen Identität des Landes Tirol hat sich dadurch aber nichts geändert. Auch im Jahre 1945 wurde der Bundesstaat wieder aus den Ländern neu begründet, wobei die Länder damals bewusst an ihre historische Identität als Glieder des Bundesstaates Österreich vor 1938 anknüpften.65 Zwar weisen auch die italienischen Regionen und die autonome Provinz Bozen-Südtirol eine eigene historische Identität auf, die in den meisten Fällen vor die Staatsgründung – jedenfalls der Republik Italien – zurückreicht und sich in ihren Namen und (zum Teil) in ihrem Territorium ausdrückt. Staatsrechtlich gesehen sind sie aber Geschöpfe des Einheitsstaates, der ihre Autonomie verfassungsrechtlich begründet hat und auch wieder ohne ihre Mitwirkung verän-

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63

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65

Peter Pernthaler, Die Konstituierung des Bundesstaates „Republik Österreich“ aus der Sicht der selbständigen Länder Tirol und Vorarlberg, FS Grass (1974) 725 ff. Peter Pernthaler, Die Staatsgründungsakte der österreichischen Bundesländer (1979) 21 ff. Am 3. 11. 1918; siehe dazu die Dokumente im Anhang II bei Peter Pernthaler, aaO 83 ff. Peter Pernthaler, aaO 35 ff.

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Tirol als Gliedstaat Österreichs

dern kann.66 Dies ist bei den österreichischen Bundesländern nicht möglich, weil sie eine absolute Garantie ihres territorialen Bestandes durch das Verfahren der übereinstimmenden Verfassungsgesetze (Art 3 Abs 2 B-VG) haben.

2. Tirol als Gliedstaat Österreichs Die Schweizer Bundesverfassung bezeichnet die Kantone als „souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist“.67 Die österreichische Bundesverfassung bezeichnet die Länder als „selbständig“, wobei Kelsen auch für Österreich ursprünglich die Bezeichnung „souverän“ vorgesehen hatte.68 In der Sache macht dies keinen Unterschied, weil beide Bezeichnungen die Unabhängigkeit der Länder als Gliedstaaten eines Bundesstaates ausdrücken sollen. Im Sinne des klassischen Bundesstaateskonzeptes der USA und der Schweiz – von dem die Bundesverfassung ausgegangen ist – haben die österreichischen Länder (so wie die Schweizer Kantone) eine ursprüngliche Allgemeinzuständigkeit (Art 15 Abs 1 B-VG), Verfassungsautonomie (Art 99 Abs 1 B-VG) und eine absolute Garantie ihres territorialen Bestandes (Art 3 Abs 2 B-VG), sodass man von einer Teilung der Staatlichkeit (Souveränität) zwischen Bund und Länder sprechen kann. Die Bundesverfassung geht von der originären Entstehung der Staatlichkeit der Länder aus und anerkennt ihre, dadurch begründete „Selbständigkeit“ durch die Konstituierung als Gliedstaaten. Die Länder sind – nach dem Wortlaut und der ganzen Konstruktion der Bundesverfassung – ebenso „Subjekt“ der österreichischen Staatsgewalt wie der Bund und nicht – wie die „Dezentralisationstheorie“ der Wiener Schule vermeint – vom Bund geschaffene autonome Gebietskörperschaften.69 Auf dieser Gliedstaatsqualität Tirols beruhen die im Folgenden näher behandelten Strukturmerkmale der verfassungsrechtlichen Selbständigkeit des Landes.70

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70

Roland Riz/Esther Happacher Brezinka, Verfassungsrecht, aaO 242. Art 3 der Schweizer Bundesverfassung 1999. Felix Ermacora/Hans Wirth, Die österreichische Bundesverfassung und Hans Kelsen (1982) 40. Zur Gegenüberstellung von Staatenstaats- und Dezentralisationstheorie des Bundesstaates siehe Peter Pernthaler, Österreichisches Bundesstaatsrecht (2004) 296 ff. Vgl dazu im Einzelnen: Peter Pernthaler, Die Stellung der Länder in der Bundesverfassung, in: FS 75 Jahre Bundesverfassung (1995) 657 ff; Karl Weber, Art 2 in: Karl Korinek/Michael Holoubek (Hg) Österreichisches Bundesverfassungsrecht. Kommentar (1999).

Die Selbständigkeit des Bundeslandes Tirol

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3. Teilung der Staatlichkeit zwischen Bund und Land Die gesamte Staatsgewalt ist durch die Kompetenzverteilung (insbesondere Art 10 bis 15 B-VG) zwischen Bund und Ländern verfassungsmäßig aufgeteilt. Ihre Änderung zu Lasten der Länder kann nur mit Zustimmung der Länderkammer, des Bundesrates, erfolgen (Art 44 Abs 2 B-VG). Die Länder sind wie der Bund unmittelbare Träger der Staatsgewalt. Beide sind folglich im Rahmen ihres jeweiligen Wirkungsbereiches „Staaten“ und konstituieren den Bundesstaat damit als „Staatenstaat“. Als originäre, zu einem Bundesstaat zusammengeschlossene Staaten können die Länder selbst durch eine Gesamtänderung der Bundesverfassung (Art 44 Abs 3 B-VG) nicht beseitigt werden. Dies schlägt sich außer in Art 2 Abs 2 B-VG, wo die „selbständigen Länder“ als konstituierende Bestandteile des Bundesstaats und historische Individualitäten aufgezählt werden, insbesondere auch in Art 3 Abs 2 B-VG nieder, der das Staatsgebiet der Länder durch das Erfordernis übereinstimmender Verfassungsgesetze des Bundes und des betreffenden Landes vor Veränderungen schützt. Die Länder sind daher im Sinne der internationalen Föderalismustheorie „indestructible states“.71 Die Länder haben diese Staatlichkeit auch immer in Anspruch genommen. Das hat sich nicht nur im Zuge der Staatswerdung der Republik, vor allem in den Unabhängigkeitserklärungen der provisorischen Landesversammlungen bzw in den unter ausdrücklichem Vorbehalt ihrer Souveränität und originären Staatlichkeit erfolgten Beitrittserklärungen der Länder, gezeigt, sondern wird auch heute noch in zahlreichen Landesverfassungen deutlich. Am klarsten formuliert Art 1 Abs 2 der Vorarlberger Landesverfassung: „Als selbständiger Staat übt Vorarlberg alle Hoheitsrechte aus, die nicht ausdrücklich dem Bund übertragen sind oder übertragen werden.“ In der Sache gleich, in der Formulierung „entschärft“, bestimmt etwa Art 1 der Tiroler Landesordnung: „(1) Das Land Tirol ist ein selbständiges Land der Republik Österreich. (2) Das Land Tirol nimmt alle staatlichen Aufgaben wahr, die nicht ausdrücklich dem Bund übertragen sind. (3) Träger der Staatsgewalt des Landes Tirol ist das Landesvolk.“ Derartige und ähnliche Erklärungen finden sich am Beginn aller Landesverfassungen. Das darin zum Ausdruck kommende Selbstverständnis von der originären Staatlichkeit der Länder fand von Anfang an auch in der Rechtsprechung des VfGH Anerkennung, sodass diese auch dadurch „Wirklichkeit“ der österreichischen Bundesstaatlichkeit geworden ist. Am deutlichsten kommt das in VfSlg 2092/1951 zum Ausdruck, wo der VfGH feststellt, „dass

71

Peter Pernthaler, Der differenzierte Bundesstaat (1992) 5 (mit weiteren Nachweisen bei FN 18).

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Gleichheit und Unabhängigkeit der Staatsgewalt Tirols

den Ländern gemäß dem bundesstaatlichen Prinzip die Stellung von Staaten (Gliedstaaten) zukommt“.72

4. Gleichheit und Unabhängigkeit der Staatsgewalt Tirols Die Zuständigkeitsbereiche des Bundes und der Länder stehen unabhängig und gleichrangig nebeneinander. Weder gibt es einen Vorrang des Bundesrechts vor dem Landesrecht (und damit keinen Grundsatz „Bundesrecht bricht Landesrecht“),73 noch ist die Bundesregierung den Landesregierungen bzw die Bundesverwaltung den Landesverwaltungen übergeordnet. Der Kompetenzverteilung liegt das Prinzip der Kompetenztrennung und der Exklusivität der Kompetenzbereiche zugrunde. In Österreich gibt es somit ein echtes „dual government“ im Sinne der klassischen Bundesstaatsidee. Bund und Länder sind jeweils in sich geschlossene Staatssysteme, zwischen denen es nach dem bundesstaatlichen Trennungsprinzip grundsätzlich keine organisatorischen und funktionellen Verbindungen geben darf, wenn die Bundesverfassung dies nicht ausdrücklich anordnet.74 Ihre Staatsorgane (Parlamente, Regierungen, Verwaltungsbehörden) sind voneinander unabhängig (organisatorische Trennung). Diese Unabhängigkeit der obersten Organe ist der Prüfstein ihrer „Staatlichkeit“ und der Unterschied zur Selbstverwaltung. Ein Bundesstaat im organisatorischen Sinne liegt nämlich nur vor, wenn ein Dualismus und Parallelismus von Organen der Staatsgewalt gegeben ist und diese nach bestimmten Organisationsmerkmalen voneinander getrennt sind. Darüber hinaus ist das bundesstaatliche Trennungsprinzip Grundlage der bundesstaatlichen Gewaltenbalance und Gewaltenverschränkung („checks and balances“). Diese organisatorische Trennung der Staatsgewalt im Bundesstaat erhält durch die auf sie bezogene materielle Trennungsordnung jenes Substrat, durch das sie sich in der Staatswirklichkeit realisieren kann. Das heißt, es bedarf einer lückenlosen Aufteilung abstrakter Staatsaufgaben („Verantwortungsbereiche“) zwischen Bund und Gliedstaaten nach einem bestimmten System, um reale Zuständigkeiten der beiden Organisationskomplexe zu begründen. Aus dem Zusammenhalt von organisatorischem und materiellem Trennungsprinzip ergibt sich die grundsätzliche Gleichordnung von Bundes- und Landesfunktionen (formelle Parität). Sie ist das Grundkonzept des österreichischen Bundesstaats. Dieser baut auf der wechselseitigen Unabhängigkeit und Gleichrangigkeit und der dadurch verbürgten Selbständigkeit und Vielfalt der politisch-rechtlichen Ordnungen unter der einigenden Bundesverfassung auf. 72 73 74

Vgl auch VfSlg 935/1928; 2092/1951; 7593/1975. Vgl VfSlg 1882/1949; 10.292/1984. Vgl VfSlg 1030/1928; 3362/1958; 4413/1963; 15.986/2000.

Die Selbständigkeit des Bundeslandes Tirol

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Davon zu unterscheiden ist die materielle Parität zwischen Bund und Ländern. Diese hängt von der tatsächlichen Kompetenzausstattung der beiden Ebenen ab und ist in Österreich in Richtung eines klaren Übergewichts des Bundes verschoben.

5. Mitwirkung Tirols an der Staatsgewalt des Bundes Wenn auch die Bundesverfassung primär vom bundesstaatlichen Trennungsprinzip als föderalistischer Grundstruktur ausgeht, sieht sie selbst eine Reihe von Ausnahmen von diesem Grundsatz in Form wechselseitiger Verflechtungen und gemeinsamer Einrichtungen von Bund und Ländern vor. Darin liegt die Konsequenz des Bundesstaats als System der „checks and balances“ und damit durchaus eine klassische föderalistische Struktur nach dem Modell der USA (Mitwirkung an der Gesetzgebung und Vollziehung der gegenbeteiligten Gebietskörperschaft, Bundesaufsicht, gemeinsame Verfassungsgerichtsbarkeit als Hüter der konstitutionellen Wirkungsbereiche). Die wichtigste Ausnahme vom bundesstaatlichen Trennungsprinzip ist die Partizipation der Länder an der Gesetzgebung des Bundes, gleichzeitig essentielles Strukturmerkmal jeder Bundesstaatlichkeit. Diese, institutionell hauptsächlich über den Bundesrat erfolgende Ländermitwirkung erschöpft sich allerdings regelmäßig in einem bloß suspensiv wirkenden Veto gegen Gesetzesbeschlüsse des Nationalrats (Art 42 B-VG). Nur ausnahmsweise ist sie als Zustimmungsrecht der Länderkammer (zB Art 44 Abs 2 B-VG) bzw unmittelbar der Länder selbst (zB Art 3 Abs 2, Art 102 Abs 1, Art 129 a Abs 2 B-VG) ausgestaltet.75 Umgekehrt bestehen auch Mitwirkungsbefugnisse des Bundes an der Landesgesetzgebung in Form eines allgemeinen Einspruchsrechts der Bundesregierung gegen alle Gesetzesbeschlüsse der Landtage (Art 98 B-VG) und ihr vereinzelt zukommenden Zustimmungsrechten (zB Art 97 Abs 2 B-VG). Für die Länderbeteiligung an der Rechtsetzung der EU sieht die Bundesverfassung ein spezielles Verfahren vor (Art 23 d Abs 1, 2 und 4 B-VG). Die Länder wirken aber nicht nur an der Gesetzgebung, sondern in Form der mittelbaren Bundesverwaltung (Art 102 ff B-VG) auch an der Vollziehung des Bundes mit (Art 102 B-VG).76 Darüber hinaus gibt es eine Vielzahl „gemeinsamer Einrichtungen“ von Bund und Ländern mit bereichsübergreifenden Zuständigkeiten, die funktionell Aufgaben des Bundes oder der Länder übernehmen können, je nachdem in welchem Funktionsbereich sie tätig werden. Organisatorisch sind sie Bundeseinrichtungen, soweit es sich um „oberste Organe“ (VfGH, VwGH, Rech75 76

Vgl dazu: Peter Pernthaler, Bundesstaatsrecht, aaO 349 ff. Grundlegend: Karl Weber, Die mittelbare Bundesverwaltung (1987).

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Die Verfassungsautonomie des Landes

nungshof, Volksanwaltschaft), Gerichte, Wachkörper (Bundespolizei) oder die bewaffnete Macht (Bundesheer) handelt; hingegen sind sie Landeseinrichtungen, soweit es sich um nachgeordnete Verwaltungsorgane wie Bezirksverwaltung, Amt der Landesregierung oder Selbstverwaltungskörper im Zuständigkeitsbereich der Länder, insbesondere Gemeinden, handelt. Letztere konstituieren auf der ersten und zweiten Verwaltungsebene das System der allgemeinen staatlichen Verwaltung in den Ländern,77 welches aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung und Kostenersparnis in erster und zweiter Instanz gemeinsame Verwaltungseinrichtungen von Bund und Ländern vorsieht, die organisatorisch den Ländern zugehören, funktionell aber entweder als Bundes- oder als Landesorgane tätig werden.

6. Die Verfassungsautonomie des Landes a) Die Teilung der Verfassungshoheit Die Landesverfassung – als die oberste staatliche Grundordnung des Landes – steht in einem doppelten Systemzusammenhang mit der Bundesverfassung und dem durch sie eingerichteten Bundesstaat: Sie ist einerseits Ausdruck der selbständigen Verfassungshoheit des Landesvolkes und damit der bundesstaatlichen Teilung und Gemeinschaft der Volkssouveränität der Republik (Art 1 und 2 B-VG); sie begründet andererseits die Verfassungsstaatlichkeit des Landes, die in die Verfassung des Gesamtstaates eingebettet ist und durch die „Verfassung“ der Europäischen Union begrenzt wird. Dass es im Bundesstaat zwei miteinander verbundene und zugleich autonome Verfassungssysteme gibt, hängt also damit zusammen, dass die Staatlichkeit hier auf zwei selbständige Ebenen aufgeteilt ist, welche gleichzeitig als rechtsstaatliche Demokratien verfasst sind. Anders als im völkerrechtlichen Verhältnis der Staaten zueinander soll im Bundesstaat die Teilung der Staatlichkeit von einer gemeinsamen Souveränität und Verfassungshoheit überwölbt werden; die darauf beruhende Bundesverfassung muss aber die Selbständigkeit der Länder und ihrer verfassungsmäßigen Ordnung wahren. Ausdruck dieses komplizierten Wechselspiels von rechtlicher Selbständigkeit und Integration der demokratischen Systeme und ihrer verfassungsmäßigen Ordnung im Bundesstaat ist die Autonomie der Landesverfassung im Rahmen der Bundesverfassung.78

77 78

Peter Pernthaler, Bundesstaatsrecht, aaO 382 ff. Peter Pernthaler, Die Verfassungsautonomie der österreichischen Bundesländer, JBl 1986, 477 ff; Richard Novak, Artikel 99, in: Karl Korinek/Michael Holoubek (Hg), Österreichisches Bundesverfassungsrecht. Kommentar (1999).

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b) Die Länder als Gliedstaaten Die Verfassungsautonomie der Länder ist zunächst darin begründet, dass die Länder Gliedstaaten eines Bundesstaates und nicht Selbstverwaltungskörper eines Einheitsstaates sind. Die Staatsgewalt ist im Bundesstaat auf zwei Ebenen der Staatlichkeit geteilt („dual government“); die Länder sind – ebenso wie der Bund – Träger originärer Staatlichkeit, die nicht vom Bund abgeleitet, sondern im Landesvolk selbständig begründet ist. Träger der Verfassungshoheit für die Landesverfassung („pouvoir constituant“) ist also das Landesvolk, das sich in revolutionärer Weise zweimal in der Geschichte Österreichs (1918 und 1945) selbst konstituiert hat und als solches den Bundesstaat mit begründete.79 Die Landesverfassung ist daher die Verwirklichung des „internen Selbstbestimmungsrechts“ des Landesvolkes und als solche die politische Grundentscheidung über die Staatlichkeit des Landes im Rahmen des Bundesstaates „Republik Österreich“. Alle Landesverfassungen formulieren dies ausdrücklich so in den einleitenden Bestimmungen; die Tiroler Landesordnung sogar ausdrücklich als Grundlage der „Staatsform und Staatsgewalt“ des Landes.80 Hinter der Landesverfassung stehen also eigenständige politische Grundentscheidungen und rechtliche Grundvorstellungen, die das Landesvolk als Grundlage für seine eigene Staatlichkeit gewählt hat. Unabhängig davon sind die bundesverfassungsrechtlichen Schranken zu beurteilen, welche die Verfassungsautonomie der Länder begrenzen. c) Die Landesverfassung als Staatsverfassung Die Bundesverfassung unterscheidet klar zwischen dem „Landesverfassungsgesetz“ und der „Landesverfassung“ (Art 99 B-VG). Diese Unterscheidung ist nur sinnvoll, wenn ein inhaltlicher Begriff der „Landesverfassung“ vorausgesetzt wird. Dieser Inhalt der Verfassung der Länder ist zwar in wesentlichen Grundzügen von der Bundesverfassung bereits vorgeprägt (insb im IV. Hauptstück des B-VG), darüberhinaus aber nur durch den Begriff (staatliche) „Verfassung“ selbst und die Zuständigkeiten des Landesgesetzgebers (Art 15 Abs 1 B-VG) begrenzt.81 Der Begriff „Verfassung“ ist im Sinne der modernen „kodifizierten“ Grundordnung des Staates („geschriebene Verfassung“) aufzufassen, wie er sich im 18. und 19. Jahrhundert, ausgehend von den USA und Frankreich, als Grundlage der rechtsstaatlichen Demokratie entwickelt hat. Das heißt aber, dass die Landesverfassung nicht nur als rechtliche Grundnorm für den politischen Prozess im Lande (Organisationsstatut und Verfahrensordnung) zu verstehen ist, sondern nach ältester Verfassungstradition auch politische Grund-

79 80

81

Peter Pernthaler, Die Staatsgründungsakte, aaO (1979) 19 ff und 35 ff. Art 1 Abs 3 Tiroler Landesordnung: „Träger der Staatsgewalt des Landes Tirol ist das Landesvolk“. Friedrich Koja, Das Verfassungsrecht der österreichischen Bundesländer (19882).

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Die Verfassungsautonomie des Landes

entscheidungen über das Verhältnis Mensch-Staat, die öffentlichen Aufgaben, die obersten rechtlichen Wertvorstellungen, Staatszielbestimmungen uÄ enthalten kann. d) Die bundesverfassungsrechtliche Begründung der Autonomie Die „Verfassungsautonomie“ der Länder wird im B-VG nicht ausdrücklich geregelt, weil sie sich – ebenso wie die Verfassungshoheit des Bundes – aus der (Glied-)Staatsqualität der Länder ergibt: Indem Österreich als Bundesstaat eingerichtet wird, ist die ursprüngliche, nicht abgeleitete Staatsqualität der Länder anerkannt (Art 2 B-VG), und damit ist die Verfassungsautonomie notwendig verbunden. Die Verfassungsautonomie ist der entscheidende Unterschied zwischen Ländern und Selbstverwaltungskörpern (insb Gemeinden): Länder können sich nach eigenen Vorstellungen (in den Schranken der Bundesverfassung) selbst einrichten, Gemeinden werden eingerichtet und üben öffentliche Funktionen für Bund oder Länder in den von diesen vorgeschriebenen Formen und Verfahren aus. „Autonomie“ heißt hier also nicht nur eine vom Staat begründete und beaufsichtigte relative Unabhängigkeit im Rahmen allgemeiner Vorschriften – wie dies für die Gemeindeautonomie zutrifft –, sondern inhaltliche Selbstordnungsfähigkeit und „Selbständigkeit“, wie sie der Gliedstaatsbegriff der Länder im Rahmen des Bundesstaats zum Ausdruck bringt (Art 2 und 15 Abs 1 B-VG). So wie die staatliche Souveränität rechtlich als „Verfassungshoheit“ im Rahmen der Völkerrechtsordnung und der Verfassung der EU verstanden wird, bedeutet die Verfassungsautonomie inhaltliche Selbständigkeit der Landesrechtsordnung im Rahmen der Bundesverfassung. Die Bundesverfassung legt daher zwar die „Form“ des Landesverfassungsgesetzes (Art 97 und 99 B-VG) und gewisse inhaltliche Mindestbedingungen fest; darüber hinaus richtet sich aber der Inhalt der Landesverfassung nach der (undefinierten) Allgemeinzuständigkeit des Art 15 Abs 1 B-VG und nicht etwa nach einer historisch versteinerten Kompetenz „Landesverfassung“. Die Verbindung der Landesverfassung zu Art 15 Abs 1 B-VG ist deshalb wichtig, weil auch diese Bestimmung keinen abgeschlossenen Inhalt hat, sondern Ausdruck der ursprünglichen Staatsgewalt der Länder im Bundesstaat ist, welche durch Bundesverfassungsgesetz zwar begrenzt, aber nicht begründet wird. Auch die neuere Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes betont – seit sie den Begriff „Verfassungsautonomie“ verwendet – das Wesen dieser Autonomie als freie politische Gestaltbarkeit in den „sehr weit gezogenen“ Grenzen der Bundesverfassung. Ganz im hier vertretenen Sinne hat der Verfassungsgerichtshof präzisiert, dass dort, wo das B-VG keine Regelung über Gegenstände der Landesverfassung trifft, „den Ländern dabei völlig freie Hand gelassen wird“.82

82

Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes VfSlg 5676/1968.

Die Selbständigkeit des Bundeslandes Tirol

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7. Die Präambel zur Tiroler Landesverfassung Die Präambel zur Tiroler Landesordnung 1989 verankert in provokanter Abweichung vom Stil und Inhalt der Bundesverfassung folgende Staatsziele: 83 •

die Treue zu Gott und zum geschichtlichen Erbe,

•

die geistige und kulturelle Einheit des ganzen Landes,

•

die Freiheit und Würde des Menschen,

•

die geordnete Familie als Grundzelle von Volk und Staat.

Dieses geschlossene System von gesellschaftlichen und rechtlichen Wertvorstellungen bezeichnet die Präambel zur Tiroler Landesordnung 1989 als „geistige, politische und soziale Grundlagen des Landes Tirol“ und überträgt ihre Wahrung und ihren Schutz als „oberste Verpflichtung“ der Gesetzgebung und Verwaltung des Landes Tirol. Es handelt sich also zweifellos um eine Staatszielbestimmung im umfassenden Sinne. Die Formulierung dieser Präambel geht auf einen Landtagsbeschluss vom 9. 2. 1960 zurück und sollte verfassungspolitisch den geistigen Gehalt des Gedenkjahres 1959 – die Erinnerung an den Tiroler Volksaufstand von 1809 – als Grundlage der politischen Tradition und Identität Tirols für die Zukunft festschreiben. Die Publikation dieses Landtagsbeschlusses verzögerte sich um 20 Jahre, weil die erhoffte Gesamtreform der Verfassung, für die der Text bestimmt war, nicht zustande kam. Die Form der „Präambel“ – im österreichischen Rechtsleben bis dahin eher unüblich – wurde gewählt, weil gegen die ursprüngliche Absicht eines Einbaues in die Landesverfassung das Bundeskanzleramt kompetenzrechtliche Bedenken geltend gemacht hatte. Man war damals auf Bundesseite der Meinung, eine derartige landesverfassungsrechtliche Staatszielbestimmung greife in die Zuständigkeit „Bundesverfassung“ (Art 10 Abs 1 B-VG) ein, weil sie „Grundrechte“ zum Gegenstand habe. Obwohl diese Auffassung schon damals vom Land zurückgewiesen wurde – und heute in dieser Form wohl auch vom Bund nicht mehr vertreten würde –, suchte der Landtag diese Bedenken dadurch zu entkräften, dass er dieselbe Staatszielbestimmung als „Präambel“ beschloss. Nach seiner Meinung wurde dadurch klargestellt, dass dieser Bestimmung keine unmittelbare normative Bedeutung zukäme – sie stünde ja „vor“ dem eigentlichen Gesetzestext –, sondern dass sie lediglich die „Motive“ des Gesetzgebers zum Ausdruck brächte, die für die Erlassung der Landesverfassung maßgebend gewesen seien.84 Diese in den Gesetzesmaterialien zum Ausdruck kommende positivistische Deutung der Rechtsnatur der Präambel, die sie juristisch weitgehend abwertet, ist verfassungsdogmatisch keinesfalls zwingend und mit dem objektiven normativen Gehalt der Bestimmung weitgehend unvereinbar: Eine „oberste Verpflichtung der Gesetzgebung und Verwaltung“, welche die Verfassung inhalt83 84

Vgl dazu: Peter Pernthaler, Die Präambel, aaO 143 ff. Peter Pernthaler, Die Präambel, aaO 143 ff.

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Föderalistische Finanzordnung

lich aufgegliedert selbst festlegt, ist eben ihrem Wesen nach eine komplexe Staatszielbestimmung (bzw ein Komplex von Staatsgrundsätzen), gleichgültig, ob sie der Gesetzgeber in Artikel oder Paragraphen kleidet oder als normative Prägungen seines „Bewusstseins“ kundtut. So oder so kann die Staatszielbestimmung nur nach Maßgabe ihres (objektiven) normativen Inhaltes und dessen Akzeptanz durch die Verfassungsinterpretation, Verfassungshandhabung und Verfassungskontrolle reale rechtliche Bedeutung und durch ihre die Verfassungsgesinnung prägende Kraft integrative Funktion für den politischen Prozess und die politische Bildung gewinnen. Aus diesen Erwägungen ist der normative Unterschied zwischen der Präambel zur Tiroler Landesverfassung und den in den Verfassungstext aufgenommenen Staatszielbestimmungen nicht allzu hoch zu veranschlagen.

8. Föderalistische Finanzordnung Trotz stark zentralistischer Züge ist die Finanzordnung der Bundesverfassung (Finanz-Verfassungsgesetz 1948) im Kern föderal.85 Bund und Länder verfügen über eigene Besteuerungsrechte und Anteile an den gemeinschaftlichen Abgaben;86 sie haben eigene Budgethoheit und können sich zu einer gemeinsamen Budgetpolitik verpflichten (Stabilitätspakt).87 Jede Gebietskörperschaft muss im Rahmen des Finanzausgleiches nach ihrer Leistungsfähigkeit die zur Besorgung ihrer Aufgaben erforderlichen Mittel erhalten (Finanzausgleichsgerechtigkeit, § 4 F-VG). Zwar erfolgt die Verteilung der Besteuerungsrechte und Abgabenerträge durch ein einfaches Bundesgesetz, das Finanzausgleichsgesetz (§ 3 Abs 1 F-VG); der Finanzausgleich kommt aber regelmäßig nur mit Zustimmung der beteiligten Partner zustande.88

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Hans Georg Ruppe, Finanz-Verfassungsgesetz, in: Karl Korinek/Michael Holoubek (Hg), Österreichisches Bundesverfassungsrecht. Kommentar (2000). Diese werden durch das „Finanz-Ausgleichsgesetz“ – derzeit FAG 2005 – festgelegt (§§ 7–14). Derzeit Stabilitätspakt 2005; vgl dazu das BVG BGBl I 1998/61 und die Vereinbarung über den „Konsultationsmechanismus“, BGBl I 1999/35; Anna Gamper, Der Stabilitätspakt 2001 im Spannungsfeld von Budgetkonsolidierung und Finanzausgleichsgerechtigkeit, Journal für Rechtspolitik 2002, 240 ff; Heinz Schäffer, Konsultationsmechanismus und innerstaatlicher Stabilitätspakt, ZÖR 56 (2001) 145 ff. Zur Bedeutung des „Finanzausgleichspaktum“ vgl die ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes, zB VfSlg 12.505/1990 und Peter Pernthaler, Bundesstaatsrecht, aaO 417 f.

Die Selbständigkeit des Bundeslandes Tirol

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9. Zentralistische Elemente der österreichischen Bundesstaatlichkeit Der österreichische Bundesstaat ist schon 1920 als „historischer Kompromiss“ zwischen Zentralisten und Föderalisten entstanden und seither ständig weiter in diese Richtung fortentwickelt worden. Seine verfassungsrechtliche Grundstruktur weist daher für einen Bundesstaat ungewöhnlich starke zentralistische Züge auf. Zu nennen sind hier vor allem: •

die extrem bundeslastige Kompetenzverteilung, welche die politisch und wirtschaftlich wichtigsten Staatsaufgaben, insgesamt über 100 Aufgabenbereiche, in die Gesetzgebungs- und Vollzugskompetenz des Bundes verweist, sodass den Ländern nur wenige und eher unbedeutende Restzuständigkeiten verbleiben. Parität besteht nur in der sog Privatwirtschaftsverwaltung (Art 17 B-VG);

•

die institutionell wie in der Verfassungspraxis extrem schwache Stellung des Bundesrates;

•

die durch umfangreiche bundesverfassungsrechtliche Vorgaben äußerst beschränkte Verfassungsautonomie der Länder;

•

die für die klassischen Bundesstaaten völlig untypische Zentralisierung wichtiger Staatsfunktionen beim Bund, vor allem der gesamten Gerichtsbarkeit (ordentliche Zivil- und Strafgerichtsbarkeit, Verfassungs- und Verwaltungsgerichtsbarkeit), fast der gesamten Kulturhoheit und der Polizeiorganisation (Wachkörper und Sicherheitsverwaltung);

•

die Besorgung zahlreicher Vollzugsaufgaben durch die Länder in mittelbarer Bundesverwaltung (Art 102 B-VG) und damit unter Weisungsabhängigkeit des Landeshauptmannes (Art 103 B-VG) und Aufsicht der obersten Organe des Bundes;

•

die extrem zentralistische Finanzordnung (Kompetenzhoheit des einfachen Bundesgesetzgebers), welche die großen dynamischen und ertragreichen Besteuerungsrechte dem Bund vorbehält, Länder und Gemeinden aber in gleicher Weise dem Bund unterordnet („hinkendes Drei-Partner-System“).

Auf Grund dieser starken Zentralisierung gilt Österreich international gesehen als „Grenzfall eines föderalistischen Systems“.89

89

Theo Öhlinger, Ein Bundesstaat auf dem Weg in die Europäische Gemeinschaft, FS Helmrich (1994) 379 ff (381 f); ähnlich die Einschätzung von Karl Loewenstein, Verfassungslehre (19753) 321 f und Ronald Watts, Comparing Federal Systems (19992) 25.

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Mitwirkungsrechte des Landes im Rahmen der EU

10. Mitwirkungsrechte des Landes im Rahmen der EU Die Länder werden durch die Organisationsform der EU von der direkten Willensbildung in den EU-Organen aber auch von der Mitwirkung an diesen ausgeschlossen, weil nur der Gesamtstaat („Republik“) als Völkerrechtssubjekt Mitglied der EU ist und in dieser Funktion durch den Bund und seine Organe vertreten wird. Das steht in Widerspruch zur Wirkungsweise des EURechts im innerstaatlichen Bereich: Dafür ist die innerstaatliche Kompetenzverteilung maßgebend,90 sodass EU-Recht im Kompetenzbereich der Länder entweder (mit Anwendungsvorrang!) unmittelbar gilt oder von den Ländern autonom umzusetzen ist. Die Länder haben daher ein hohes Interesse am EURecht in ihrem Kompetenzbereich, vor allem in der Phase der Entstehung, weil sie in dieser Phase möglicher Weise ihre politischen Interessen an einer bestimmten inhaltlichen Gestaltung noch durchsetzen können. Aus diesem Gunde ist es den Ländern gelungen, im Rahmen des EUBeitrittsverfahrens ein besonderes „Mitwirkungsrecht bei Vorhaben der EU“ zu verankern, soweit ihr selbständiger Wirkungsbereich berührt wird (Art 23 d B-VG). Soweit nur ihr Interesse berührt wird, haben sie ein umfassendes Informationsrecht und das Recht, zu den sie berührenden Vorhaben Stellung zu nehmen. Soweit die Gesetzgebungskompetenzen der Länder berührt werden, haben sie das Recht, eine „einheitliche Stellungnahme“ abzugeben, an die der Bund bei Ausübung der österreichischen Mitgliedsrechte gebunden ist. Er darf von derartigen Stellungnahmen „nur aus zwingenden außen- oder integrationspolitischen Gründen abweichen“ (Art 23 d Abs 2 B-VG) und hat diese Gründe den Ländern unverzüglich bekanntzugeben. Innerstaatlich wird die einheitliche Länderstellungnahme regelmäßig durch die Landeshauptmännerkonferenz erzeugt, wobei Stimmenthaltungen, nicht aber Gegenstimmen einzelner Länder möglich sind. Besonders hervorzuheben ist, dass der Bundesvertreter bei der Handhabung der Mitgliedschaftsrechte im Rat der EU eine doppelte staatsrechtliche Verantwortlichkeit trägt: Soweit er in Angelegenheiten der Bundesgesetzgebung tätig wird, ist er gegenüber dem Nationalrat verantwortlich; soweit er in Angelegenheiten der Landesgesetzgebung tätig ist, kann er durch gleichlautende Beschlüsse aller Landtage vor dem Verfassungsgerichtshof wegen Gesetzverletzung angeklagt werden (Art 142 Abs 2 lit c B-VG). Aus dieser – vor allem staatstheoretisch bedeutsamen – Verantwortungsregelung ergibt sich, dass die Länder hier tatsächlich eine sanktionierte Aufsicht über Bundesorgane nach dem klassischen Modell der Bundesaufsicht ausüben können. Der Grund für diese ungewöhnliche Konstruktion liegt in der kooperativen Grundstruktur der Ländermitwirkung in EU-Angelegenheiten, welche die 90

Vgl dazu Art 23 d Abs 5 B-VG, der inhaltlich sehr stark von der Umsetzungspflicht der Länder für Staatsverträge (Art 16 Abs 4 und 5 B-VG) abweicht.

Die Selbständigkeit des Bundeslandes Tirol

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Länder im Zusammenhang mit dem Beitrittsverfahren durchsetzten. In der Tiroler Landesverfassung wurde durch ein eigenes Landes-Verfassungsgesetz (LGBl 1993/17) ein besonderes Mitwirkungsrecht des Landtages und eine Bindung des Landeshauptmannes an die Willensbildung des Landtages im Rahmen des Länderbeteiligungsverfahrens an EU-Vorhaben verankert. Bemerkenswert ist auch, dass die B-VG-Novelle 1994 die im Vertrag von Maastricht vorgesehene Mitwirkung von Ländervertretern an der Willensbildung des Rates (Art 146 EGV) verfassungsrechtlich konkretisiert (Art 23 d Abs 3 B-VG) und die Ernennung der österreichischen Vertreter im Ausschuss der Regionen an Vorschläge der Länder bindet (Art 23 c Abs 4 B-VG).

11. Das Land als Völkerrechtssubjekt (Art 16 B-VG) In fast allen Bundesstaaten ist die völkerrechtliche Rechts- und Handlungsfähigkeit dem Bund vorbehalten; nur untergeordnete Teilkompetenzen der Vertragsfähigkeit sind den Gliedstaaten überlassen.91 Dies entspricht auch der Struktur des Völkerrechts, das im Allgemeinen nur ein einheitliches Völkerrechtssubjekt „Staat“ kennt und die bundesstaatliche Gliederung als „interne Angelegenheit“ der Staaten behandelt. Dem entsprach auch die Kompetenzverteilung des B-VG in seiner ursprünglichen Fassung, wo „äußere Angelegenheiten, insbesondere Abschluss von Staatsverträgen“ als ausschließliche Bundeskompetenz festgelegt waren (Art 10 Abs 1 Z 2 B-VG), und dem entspricht auch, dass der Bundespräsident (noch heute) „die Republik nach außen vertritt und Staatsverträge abschließt“ (Art 65 Abs 1 B-VG). Im Zusammenhang mit der allgemeinen Entwicklung des europäischen Regionalismus und einer hochentwickelten politischen und administrativen Zusammenarbeit mit Nachbarregionen erhoben die Länder die Forderung nach teilweiser Völkerrechtsfähigkeit zur grenzüberschreitenden Kooperation im Rahmen ihrer Zuständigkeiten. Der Bund erfüllte diese Forderung in der B-VG-Nov 198892 teilweise durch eine neue beschränkte Staatsvertragskompetenz der Länder zum Abschluss von Staatsverträgen im Rahmen ihrer Zuständigkeiten „mit an Österreich angrenzenden Staaten oder deren Teilstaaten“ (Art 16 Abs 1 B-VG). Gleichzeitig behielt er sich aber seine eigene umfassende Staatsvertragskompetenz gemäß Art 10 Abs 1 Z 2 B-VG weiterhin vor und übertrug dem Bundespräsidenten auch den Abschluss der neuen Länder-Staatsverträge.93

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Wolfgang Burtscher, Die völkerrechtlichen Aspekte des Forderungskataloges der österreichischen Bundesländer im Vergleich zu bestehenden „Außenkompetenzen“ anderer Gliedstaaten, ZÖR 39 (1988), 137 ff. BGBl 1988/685. Clemens Jabloner, Gliedstaatsverträge in der österreichischen Rechtsordnung, ÖZÖRV 40 (1989), 225 ff; Michael Thaler, Die Vertragsschlusskompetenz der ös-

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Das Land als Völkerrechtssubjekt (Art 16 B-VG)

Aus dieser komplizierten Zuständigkeitsverteilung und der oben angeführten zentralistischen Grundstruktur des (klassischen) Völkerrechts ergeben sich die besonders weitreichenden Vorbehalte und Eingriffsrechte der Bundesaufsicht über Länderstaatsverträge:94 Sie sollen insgesamt die völkerrechtliche Vorrangstellung des Bundes absichern. Bemerkenswert ist der Unterschied dieser Regelungen zu den viel weiterreichenden Mitwirkungsrechten der Länder im Rahmen der EU, die wenige Jahre später – allerdings auf Grund einer intensiven Kooperation von Bund und Ländern im Rahmen des Beitrittsverfahrens – in die Verfassung und eine verfassungsändernde Bund-LänderVereinbarung aufgenommen wurden.95 Die Stellung der Länder im Rahmen der EU entspricht weit mehr ihrer bundesstaatlichen „Selbständigkeit“ als die stark eingeschränkte, untergeordnete und beaufsichtigte Staatsvertragskompetenz nach Art 16 B-VG. Die Landesverfassung führt die neue Staatsvertragskompetenz des Landes in Art 71 a der Landesordnung 1989 näher durch, wobei die umfassenden Aufsichts- und Mitwirkungsrechte des Bundes in die Landesverfassung inkorporiert und besondere Mitwirkungsbefugnisse des Landtages begründet werden. Wie in allen anderen Bundesländern ist auch in Tirol diese neue Staatsvertrags-Befugnis des Landes bis jetzt nie angewendet worden.

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terreichischen Bundesländer (1990); Stefan Hammer, Länderstaatsverträge (1992); derselbe, Art 16 B-VG, in: Korinek/Holoubek (Hg), Österreichisches Bundesverfassungsrecht (1999); Klaus Berchtold, Zur völkerrechtlichen Vertragsabschlußkompetenz der Länder, ZÖR 40 (1989), 217 ff; Christoph Grabenwarter, Die Verteilung völkerrechtsbezogener Zuständigkeiten nach der österreichischen Bundesverfassung, ZÖR 50 (1995), 79 ff. Vgl dazu Peter Pernthaler, Bundesstaatsrecht, aaO 503 ff. Vereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern gem Art 15a B-VG über die Mitwirkungsrechte der Länder und Gemeinden in Angelegenheiten der europäischen Integration, BGBl 1992/775; Art 23d B-VG.

IV. Die Autonomie Südtirols 1. Autonomie und „Selbständigkeit“ Das Bundesland Tirol wird in der Bundesverfassung als „selbständig“ bezeichnet (Art 2 und 15 Abs 1 B-VG). Dies entspricht der Ideologie und Realität des Bundesstaates, der auf einer Teilung der Staatlichkeit (Souveränität) zwischen Zentral- und Gliedstaaten beruht, die ihrerseits im (internen) Selbstbestimmungsrecht und der (relativen) Verfassungshoheit der Landesvölker begründet ist. Dies ist nicht nur eine historische Aussage über die Entstehung des Bundesstaates aus dem Zusammenschluss der Länder mit einer Zentralgewalt, sondern bleibt während des ganzen Bestandes des Systems eine Voraussetzung der Staatlichkeit der Länder und des Bundes.96 a) Autonomie als staatliche Dezentralisation Die Autonomie Südtirols scheint zunächst keines dieser Kriterien der „Selbständigkeit“ zu erfüllen, sondern einer anderen staatsrechtlichen Kategorie und Systematik, nämlich der Dezentralisation der Staatsgewalt im Einheitsstaat, zu entsprechen. In diesem Sinne könnten zunächst die historischen Vorgänge um die Entstehung der italienischen Staatsgewalt in Südtirol unter Verweigerung des Selbstbestimmungsrechtes und die darauf beruhende zentralstaatliche „Gewährung“ der Autonomie unter Wahrung der (zentral-)staatlichen Souveränität und „Einheit“ Italiens gedeutet werden. Auch die aktuelle internationale und nationale Rechtslage der Südtiroler Autonomie liefert für ein solches, dem traditionellen Staatsdenken verhaftetes Modell gewichtige Argumente: Das Pariser Abkommen (1946) vermeidet peinlich eine direkte Berechtigung der Südtiroler Volksgruppe oder gar die Anerkennung ihres Selbstbestimmungsrechtes und überantwortet ihr Schicksal der Durchführung durch die italienische (Verfassungs)Gesetzgebung. Die Autonomie ist auf dieser Grundlage durch zentralstaatliches Verfassungsrecht und seine Durchführung begründet; von einer Verfassungsautonomie oder Selbstbestimmung des Südtiroler Volks findet sich weder im Statut noch im Pariser Abkommen irgendein Hinweis. Im Gegenteil! Noch heute gilt Art 1 des Statutes, der ebenso wie Art 5 der Staatsverfassung von der „einen und unteilbaren Republik“ spricht, in deren Rahmen sich „die Dezentralisation“ durch

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Peter Pernthaler, Die Stellung der Länder in der Bundesverfassung, aaO 659 f.

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Autonomie und „Selbständigkeit“

„autonome Körperschaften“ (Art 114 der Staatsverfassung) zu halten hat. Mag auch die „Autonome Provinz Bozen“ inzwischen als primäre Gebietskörperschaft mit Autonomie verfassungsrechtlich anerkannt sein.97 Nach wie vor ist aber das Autonomiestatut ein staatliches Verfassungsgesetz, das nach dem Verfahren des Art 138 der Staatsverfassung98 – also ohne formelle Mitwirkung der autonomen Provinz – zustandekommt. Paradoxer Weise ist die Rechtslage der Regionen und der Provinzen mit Spezialstatut derzeit im Hinblick auf die Verfassungsautonomie schlechter als die der Regionen mit Normalstatut: Nach dem neuen Art 123 der Staatsverfassung können diese nämlich – im Rahmen der Verfassung – politisch und rechtlich fast völlig frei durch eigenes Gesetz über ihr Statut verfügen, ohne irgendeiner staatlichen politischen Kontrolle durch Parlament oder Regierung unterworfen zu sein.99 Allerdings kann die Initiative zur Änderung des Spezialstatutes auch von den Autonomen Provinzen ausgehen, deren Landtage einen entsprechenden (gemeinsamen) Vorschlag an das zentralstaatliche Parlament im Wege des Regionalrates erstatten können (Art 103 Autonomiestatut). Nach derselben Bestimmung hat umgekehrt auch die Zentralregierung die Provinzlandtage über Änderungsvorschläge im Parlament zu informieren, die von der Regierung oder Parlamentsabgeordneten eingebracht werden. Daraus kann man ableiten, dass nach der Verfassung (Autonomiestatut) Reforminitiativen jedenfalls politisch in einem Konsensverfahren mit den Autonomen Provinzen erstellt werden sollen.100 Einen Ansatz einer „materiellen Verfassungsautonomie“ der Autonomen Provinzen bildet der neue Art 47 des Autonomiestatutes: Danach kann der Landtag durch Landesgesetz – teilweise mit Zweidrittelmehrheit – sehr weitgehend autonom „die Regierungsform der Provinz“, die Landtagswahl, die direkte Demokratie, die Direktwahl des Landeshauptmannes ua festlegen, wobei das Landesvolk auch Gelegenheit zur Sanktionierung dieser Bestimmungen der autonomen „Landesverfassung“ durch Volksabstimmung hat (Art 47 Abs 5 und 6 Autonomiestatut). b) Autonomie als „funktioneller Föderalismus“ Wie im Folgenden näher ausgeführt wird, lassen sich die schon im Pariser Abkommen angelegten Elemente der Südtiroler Autonomie im Prozess ihrer Entfaltung und Verwirklichung auch stärker in Richtung einer quasibundes-

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Art 116 Abs 2 der Staatsverfassung und Art 10 der Übergangsbestimmungen der Verfassungsnovelle Nr 3/2001; Art 3 Abs 3 des Autonomiestatutes. Ausgeschlossen ist allerdings gemäß Art 103 Autonomiestatut (in der Fassung von 2001) die (gesamtstaatliche) Volksabstimmung zur Bestätigung der Verfassungsänderung. Anna Gamper, Die Regionen mit Gesetzgebungshoheit (2004) 304 ff. Roberto Toniatti, Die Evolution der Südtiroler Sonderautonomie, in: Joseph Marko et al (Hg), Die Verfassung der Südtiroler Autonomie (2005) 69 ff, 86.

Die Autonomie Südtirols

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staatlichen „Selbständigkeit“ und (internen) Selbstbestimmung des Landes im Rahmen des italienischen politischen und rechtlichen Systems deuten.101 Grundlegend dafür war die Abkehr vom System der einseitigen obrigkeitsstaatlichen Oktroyierung des ersten Autonomiestatutes gegen die wirklichen Schutzinteressen der Südtiroler Volksgruppe und die konsequente Begründung der Autonomie im System der – schon im Pariser Abkommen vorgesehenen – ethnischen Partnerschaft und Konkordanzdemokratie. Man kann in dieser Hinsicht geradezu von einem – auch auf der (internen) Selbstbestimmung der Südtiroler beruhenden – „Gründungspakt“ der Autonomie sprechen, der Ansatzpunkte für die Auslegung als föderalistischer Verfassungsvertrag („Constitutional Compact“) bietet102 und den „bündischen“ Charakter des (funktionierenden) Systems betont. Allerdings erkennt man diese Qualität der „funktionellen Autonomie“103 nur, wenn man – wie dies im Folgenden geschieht – die politischen Bedingungen und die „gelebten“ Grundwerte des Verfassungskonsenses in die Untersuchung der rechtlichen Institutionen einbezieht.

2. Die dreifache rechtlich-politische Grundlage der Autonomie Die (funktionierende) Autonomie Südtirols ist ein außerordentlich komplexes rechtliches und politisches System des „asymmetrischen Föderalismus“, das schon aus diesem Grund mit der „Selbständigkeit“ des Bundeslandes Tirol schwer vergleichbar ist.104 Systemtheoretisch beruht diese Autonomie auf der Kombination von drei selbständigen Ordnungsbereichen mit unterschiedlichen Strukturen und Akteuren, die allerdings untrennbar aufeinander bezogen und miteinander verknüpft sind.

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Grundlegend in diese Richtung Roberto Toniatti, Die Evolution der Südtiroler Sonderautonomie, aaO 72 f; über die Auslegung des italienischen Verfassungssystemes insgesamt als „quasibundesstaatliches“ System vgl Anna Gamper, Die Regionen, aaO 304 ff. Peter Pernthaler, Allgemeine Staatslehre und Verfassungslehre (19962) 295. Vgl dazu Peter Pernthaler, Asymmetrischer Föderalismus als systemübergreifender Ordnungsrahmen der Autonomie, in: Joseph Marko et al (Hg), Die Verfassung, aaO 97 ff. Österreich zeigt zwar einige Ansätze eines asymmetrischen Föderalismus, verwirklicht aber im Ganzen sehr konsequent das Modell eines homogenen, ja „unitarischen“ Bundesstaates; vgl dazu Peter Pernthaler, Der differenzierte Bundesstaat (1992) 3 ff.

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Die dreifache rechtlich-politische Grundlage der Autonomie

a) Italienisches (Staats-)Verfassungsrecht und Durchführungsnormen aa) Die „Spezialität in der Spezialität“105 Die italienische Verfassung sieht ein in sich differenziertes System des Regionalismus vor, in dessen Rahmen die Autonomie Südtirols eingebettet ist. Unterschieden wird zunächst zwischen 15 Regionen mit Normalstatut und fünf Regionen mit Spezialstatut (Art 116 der Staatsverfassung); von diesen unterscheidet sich wiederum die Region Trentino/Südtirol, weil sie aus den zwei Autonomen Provinzen Trient und Bozen besteht, denen seit dem neuen Autonomiestatut (1972) die wichtigsten autonomen Kompetenzen zukommen, während der Region nur einige unbedeutende Restkompetenzen verblieben sind (Art 4–7 Autonomiestatut). Die Autonomie der Provinz Bozen-Südtirol unterscheidet sich schließlich von allen anderen italienischen Autonomien durch ihre besonderen Schutznormen zugunsten der deutschsprachigen und ladinischen Volksgruppe und die organisatorischen Normen über die Rechte und Beziehungen der Sprachgruppen untereinander im Sinne eines konkordanzdemokratischen Modells. bb) Elemente „politischer Verfassungsautonomie“ im Statut Das Spezialstatut der Region Trentino-Südtirol ist – wie alle anderen Spezialstatute – formell italienisches Staatsverfassungsrecht, das im Verfahren nach Art 138 der Verfassung ohne Mitwirkung der autonomen Region (Provinzen) vom Zentralparlament beschlossen wird, wobei das gesamtstaatliche (bestätigende) Referendum für Statutsänderungen ausgeschlossen ist (Art 103 Autonomiestatut). Allerdings ist nach der neuen Fassung des Statutes (Art 103) ein Vorschlags- und Anhörungsrecht der Provinzen und der Region zu Statutsänderungen vorgesehen, woraus man zumindest ein politisches Verhandlungsund Konsenserfordernis ableiten kann.106 Wichtig ist auch festzuhalten, dass die geltende Fassung des Autonomiestatutes inhaltlich auf die Vorschläge einer paritätischen Kommission („Neunzehnerkommission“) und auf die „Paketlösung“ (1965/1992) zurückgeht, an der auch die Südtiroler Volksgruppe beteiligt wurde.107 Die praktisch überaus wichtigen Durchführungsnormen zum Autonomiestatut dürfen nur auf Grund einer Stellungnahme der (paritätischen) Sechserkommission für die Provinz und der Zwölferkommission für die Region erlassen werden.108 Diese Durchführungsnormen sind gesetzvertretende Verordnungen (Dekrete des Präsidenten der Republik), die das Statut er-

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Roberto Toniatti, aaO 75. Roberto Toniatti, aaO 80 f. Vgl dazu die Ausführungen unter VI. 7 „Anwendungsfälle des Selbstbestimmungsrechts in der Autonomie Südtirols“. Art 107 Autonomiestatut; Roland Riz/Esther Happacher Brezinka, Verfassungsrecht, aaO 324 f.

Die Autonomie Südtirols

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gänzen und auch neue Anwendungsfälle regeln können.109 Als Durchführungsnormen zum Statut stehen sie im Rang zwar unter dem Verfassungsrecht, aber über dem einfachen Gesetzesrecht und stellen daher ein sehr flexibles Instrument der Anpassung und Weiterentwicklung des Autonomiestatutes dar. Beide Rechtsquellen sind allerdings staatliches Recht und schalten damit die Verfassungsautonomie der Region und der Provinzen aus, während die Regionen mit Normalstatut gemäß Art 123 der Verfassung (Fassung 2001) über eine sehr weitgehende Verfassungsautonomie verfügen.110 Diese Ungleichstellung der Autonomien mit und ohne Sonderstatut ist sachlich und rechtsdogmatisch höchst unbefriedigend und sollte durch die angekündigte Reform der Spezialstatute (Art 10 der Verfassungsnovelle 2001) beseitigt werden, ohne die staatsverfassungsrechtliche Garantie der Spezialautonomie zu relativieren. Eine Erweiterung der autonomen Rechtsetzungsbefugnis um das „Landesverfassungsrecht“ würde vor allem dem politischen Charakter und der Dynamik der Entfaltung der Autonomie dienen. Kriterien, die schon jetzt zu den Wesensmerkmalen der „materiellen Verfassung“ Südtirols gehören. Dies könnte in der Weise verwirklicht werden, dass die Staatsverfassung Rahmenbestimmungen der Landesverfassung vorgibt, die durch ein autonomes Landes (-Verfassungs)gesetz umzusetzen sind. b) Völkerrechtliche Absicherung der Autonomie Über den Umfang der aus dem Pariser Abkommen (1946) abzuleitenden völkerrechtlichen Garantie der Südtirol-Autonomie bestand lange Zeit zwischen Österreich und Italien ein scheinbar unüberbrückbarer Gegensatz. Während Italien stets darauf beharrte, durch das Erste Autonomiestatut (1948) alle völkerrechtlichen Verpflichtungen aus diesem Vertrag erfüllt zu haben und insbesondere die gesamte Weiterentwicklung durch das Zweite Autonomiestatut (1972) und das „Paket“ als rein „inneritalienische Angelegenheit“ bezeichnete, vertrat Österreich den Standpunkt, dass erst diese (kooperativ erarbeitete) Weiterentwicklung der Autonomie die Vertragsverpflichtungen aus dem Pariser Abkommen erfüllt habe. Mangels eines ausdrücklichen oder auch nur konkludenten Vertragswillens Italiens versuchte man, die völkerrechtliche Absicherung der neuen Autonomie Südtirols über den völkerrechtlichen Vertrauensschutz („EstoppelPrinzip“) zu konstruieren.111 Da mit diesem Ansatz aber eine Reihe von unabwägbaren Auslegungsproblemen verknüpft sind, suchte Österreich im Rah-

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Vgl dazu das umfassende Verzeichnis der Durchführungsbestimmungen in: Autonome Provinz Bozen Südtirol (Hg), Das neue Autonomiestatut (200511) 123 ff. Vgl allerdings die oben angeführte „materielle Verfassungsautonomie“ der Autonomen Provinzen nach dem neuen Art 47 des Autonomiestatutes. Karl Zeller, Das Problem der völkerrechtlichen Verankerung des Südtirol-Paketes und die Zuständigkeit des Internationalen Gerichtshofes (1989) 51 ff.

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Die dreifache rechtlich-politische Grundlage der Autonomie

men der Streitbeilegungserklärung (1992) eine bestätigende Äußerung Italiens über den Zusammenhang der Paketmaßnahmen mit den Verpflichtungen aus dem Pariser Vertrag zu erlangen. Hilfreich war in diesem Zusammenhang, dass auch der italienische Verfassungsgerichtshof inzwischen den Zusammenhang der Südtirol-Autonomie mit dem Pariser Vertrag ausdrücklich anerkannt hatte.112 Der Note über die vollständige Umsetzung des Paketes der italienischen Regierung an Österreich vom 22. April 1992 wurden Anhänge beigefügt, welche die italienische Auffassung erkennen lassen, dass die Regierung nunmehr von der internationalen Verankerung der Südtirol-Autonomie ausgehe.113 Da Österreich in seiner Streitbeilegungserklärung ausdrücklich darauf Bezug nahm und alle einschlägigen Akte international bekannt gab, kann man heute von einer – auch von Italien anerkannten – völkerrechtlichen Absicherung der (neuen) Südtirolautonomie sprechen, aus der Österreich eine besondere Schutzmachtfunktion ableiten kann.114 In Übereinstimmung mit dieser Auffassung hat der italienische Außenminister aus Anlass der Änderung des Autonomiestatutes im Jahre 2000 sich an die österreichische Außenministerin mit der Bitte um die „notwendigen Absprachen im Hinblick auf den internationalen Charakter des Südtirol-Paketes“ gewendet.115 c) Das autonome politische System Die kunstvollen rechtlichen Konstruktionen der Südtirolautonomie und ihrer internationalen Absicherung spiegeln den komplizierten Prozess ihrer Entstehung aus widersprüchlichen politischen und rechtlichen Standpunkten und Einigungszwängen wieder; gleichzeitig wären sie aber totes Recht geblieben oder sofort blockiert worden – wie die weitgehenden Minderheits-Schutzbestimmungen in der Zypernverfassung von 1960 –, wenn sich nicht im langwierigen Prozess der kooperativen Ausarbeitung des neuen Statutes und der notwendigen Durchführungsbestimmungen in Erfüllung des „Paketes“ ein spezifisches politisches System der ethnischen Partnerschaft und Konkordanzdemokratie entwickelt hätte, das man mit Recht als „materielle Verfassung“ der Autonomie bezeichnet hat.116 Dieses politische System beruht insgesamt auf einem Komplex bestimmter gemeinsamer Wertvoraussetzungen; dazu gehören insbesondere:

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Die Anerkennung der Vielfalt der Kulturen,

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die gemeinsame Wertschätzung des Landes und seiner Autonomie,

Urteil des Verfassungsgerichtshofes Nr 242/1989. Peter Hilpold, Die völkerrechtliche Absicherung der Südtirolautonomie, in: Joseph Marko et al, Die Verfassung Südtirols (2005) 38 ff, 44 f. Roland Riz/Esther Happacher Brezinka, Verfassungsrecht, aaO 248 f; Siglinde Clementi/Jens Woelk (Hg), 1992: Ende eines Streites (2003) 17 ff und 83 ff. Peter Hilpold, aaO 46. Roberto Toniatti, Die Evolution der Südtiroler Sonderautonomie, aaO 69 ff

Die Autonomie Südtirols

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•

die politischen Garantien des Gleichgewichtes der Sprachgruppen und ihrer partiellen Selbstregierung,

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die Verhandlungsmethode nach innen und nach außen,

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die Gewährleistung des demokratischen Prozesses innerhalb der Gruppen und auf dieser Grundlage auch innerhalb der autonomen Provinzen und der Region.

Letztlich ausschlaggebend für das Funktionieren des komplizierten Systems waren die Verfahren und Institutionen der wechselseitigen Vertrauensbildung zwischen der deutschen und italienischen Sprachgruppe: Die italienische Seite akzeptierte die deutschsprachige Vorherrschaft in der autonomen Provinz Bozen nur deshalb, weil diese Vorherrschaft nicht zur Unterdrückung der italienischen Minderheit benutzt wurde, sondern die politischen Garantien der Konkordanzdemokratie und des Gleichgewichtes der Gruppen – auf die noch einzugehen ist – sorgfältig gewahrt wurden. Dass es dabei trotzdem immer wieder zu politischen Auseinandersetzungen und Konflikten zwischen des Sprachgruppen und ihren politischen Repräsentanten kam und kommt, versteht sich von selbst, da es sich ja nicht zuletzt auch um ein System der (friedlichen) Konfliktsbewältigung zwischen den Sprachgruppen handelt. Diese Besonderheiten des politischen Systems Südtirols müssen in zunehmendem Maße als Kriterien der Identität dieses Landesteiles und seines Volkes in einem System der „funktionellen Autonomie“ der Provinz und Region beachtet werden. Diese Kriterien unterscheiden sich zwar wesentlich vom politischen System des Bundeslandes Tirol; sie können aber gleichzeitig durch ihre Achtung der ethnischen Pluralität und Selbstregierung der Sprachgruppen im System der Konkordanzdemokratie sehr gut auch eine grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Landesteile in europäischer Dimension begründen, die ja nur auf einer konsequenten Verhandlungsmethode aufgebaut werden kann.117

3. Die Grundpfeiler der Autonomie a) Primäre Autonomie der Provinz Die Übertragung der Autonomie an die Region Trentino-Südtirol war der entscheidende Fehler des ersten Autonomiestatutes (1948), da damit infolge der Mehrheitsverhältnisse kein Schutz und keine Selbstregierung der deutschsprachigen Volksgruppe in Südtirol erreicht werden konnte. „Los von Trient“ war daher seit der Kundgebung von Sigmundskron (17. 11. 1957) das Motto

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Dazu siehe unten, Punkt V. 5. (Die grenzüberschreitende „Europaregion Tirol“) und Abschnitt X (Europäische Regionalgemeinschaft Tirol).

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Die Grundpfeiler der Autonomie

der Politik Südtirols, die von Magnago auf dieser Versammlung zum ersten Mal formuliert wurde.118 Erst der langwierige Verhandlungsprozess, der zum Autonomiestatut 1972 und zum Paketabschluss (1992) führte, konnte dieses politische Ziel in einer für Südtirol und Italien akzeptablen Kompromisslösung verwirklichen: Die Region Trentino-Südtirol wurde zwar als Gebietskörperschaft (ebenso wie der Basistext des Autonomiestatutes von 1948) beibehalten; die Stellung der Autonomen Provinzen gegenüber der Region und die innere Verfassung der Provinz Südtirol aber völlig neu geordnet: Nunmehr sind rechtlich und politisch die Autonomen Provinzen die primäre Träger der Autonomie; die wichtigsten Kompetenzen werden ihnen übertragen und der Regionalrat zu einem Vertretungsorgan zweiten Grades abgewertet, dessen Zusammensetzung sich aus den direkt gewählten Landtagen ergibt.119 Die neue Fassung des Art 116 Abs 2 der Staatsverfassung formuliert dementsprechend, dass „die Region sich aus den Autonomen Provinzen Trient und Bozen zusammensetzt“, wodurch die primäre Autonomie der Provinz – entgegen der Systematik des (auf dem alten Text der Staatsverfassung beruhenden) Autonomiestatutes – klargestellt wurde. Inhaltlich hat sich dadurch nichts geändert, weil die Unabhängigkeit der Autonomie des Landes von der Region sich schon bisher rechtlich aus dem Autonomiestatut und seinen Durchführungsbestimmungen ergab.120 Auch die neue Allgemeinzuständigkeit der Regionen (Art 117 Abs 4 Staatsverfassung) kommt den Provinzen und nicht der Region zu.121 Damit ist die Abkehr vom seinerzeitigen System der Delegation von Regionskompetenzen an die Provinzen122 und die primäre Autonomie des Landes verfassungsrechtlich neuerdings bestätigt worden. Der Region bleiben einige selbständige Kompetenzen (Art 4–7 Autonomiestatut), die vor allem Organisationsbestimmungen, soziale und Gesundheitseinrichtungen betreffen. Keinesfalls kommt der Region in den Zuständigkeiten der autonomen Provinzen irgendwelche integrierende Aufsichts- oder Koordinierungsbefugnisse zu.123

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Die Rede Magnagos ist abgedruckt in: Südtiroler Schützenbund (Hg), Sigmundskron. Demonstration für Selbstbestimmung (1997) 28 ff. Ausdrücklich verankert wurde die Direktwahl der Landtage durch die Verfassungsnovelle zur Änderung des Autonomiestatutes Nr 2/2001 (Art 4 Abs 1); vgl dazu die Art 47–51 des Autonomiestatutes in der geltenden Fassung. Roland Riz/Esther Happacher Brezinka, Verfassungsrecht, aaO 251. Urteil des Verfassungsgerichtshofes 312/2003. Art 14 des Autonomiestatutes von 1948. Sergio Bartole, Integration der Autonomie und Einheit der italienischen Rechtsordnung, in: Joseph Marko et al (Hg), Die Verfassung der Südtiroler Autonomie (2005) 115 f, 117.

Die Autonomie Südtirols

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b) Verbindung von Territorialautonomie und Sprachgruppenschutz Die Südtirolautonomie hebt sich nicht nur dadurch vom System des italienischen Regionalismus ab, dass hier die Provinz – und nicht die Region – die Trägerin der primären Autonomie ist. Eine weitere Besonderheit ist die spezifische Berücksichtigung der drei Sprachgruppen innerhalb der Organisation und Rechtsordnung der autonomen Provinz Bozen als unmittelbare Bezugspunkte von Schutzrechten. Zwar sind die Sprachgruppen nicht als Personalkörperschaften organisiert und damit selbst Träger von kollektiven Rechten. Sie bleiben vielmehr heterogene gesellschaftliche Gruppierungen, die allerdings vom Autonomiestatut und der autonomen Rechtsordnung vorausgesetzt, ja rechtlich vorgeschrieben werden, wenngleich sie auf der Basis der Feiwilligkeit (Bekenntnisprinzip!) durch das Instrument der (perodischen) Sprachgruppenzugehörigkeits-Erklärung gebildet werden.124 Mittelbar sind die Sprachgruppen allerdings in ihrer ethnischen und kulturellen Dimension, aber auch als politische Einheiten und wirtschaftliche Bezugssysteme sehr wirkungsvoll rechtlich geschützt. Die Instrumente sind einerseits der ethnische Proporz mit allen seinen Konsequenzen für den Einzelnen und die autonome Landesverwaltung;125 anderseits die Rechte der Sprachgruppen im Landtag und in der Landesregierung, die eine doppelte Zuordnung der Repräsentanten zu den politischen Parteien und zu den Sprachgruppen auf Grund der Erklärungen der Kandidaten und des speziellen Verhältniswahlrechtes voraussetzen.126 Die Konsequenz dieser Doppelkonstruktion der Autonomie ist, dass das politische und rechtliche System Südtirols auf einer Verbindung der Mehrheitsdemokratie der Bürger des Landes mit der Konkordanzdemokratie der Sprachgruppen beruht, wobei beide Systeme gleichzeitig dem Schutz der deutschsprachigen Volksgruppe und der italienischsprachigen Minderheit in der Provinz dienen. Auch die aus der Sprachgruppenzugehörigkeit und dem ethnischen Proporz abgeleiteten individuellen Schutz- und Leistungsrechte dienen mittelbar der Identität und Entfaltung der Sprachgruppen.127 Unmittelbar diesen (kollektiven) Schutzzielen dienen dagegen die den Sprachgruppen vorbehaltenen Selbstregierungsrechte, vor allem auf dem Gebiet der Kulturförderung und der Schulpolitik. Die Doppelstruktur der Autonomie auf territorialer und ethnischer bzw sprachgruppenspezifischer Grundlage hat zur Konsequenz, dass es hier politisch und rechtlich keine eindeutige Zuordnung 124

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Vgl dazu im Einzelnen die Ausführungen unter Punkt VI. 2. (Volk und Sprachgruppen in Südtirol). Vgl Giovanni Poggeschi, Der ethnische Proporz, in: Joseph Marko et al (Hg), Die Verfassung der Südtiroler Autonomie (2005) 322 ff. Vgl dazu auch die spezielle „Vertretungsgarantie“ der Sprachgruppen auf Grund der Urteile des Verfassungsgerichtes 261/1995 und 356/1998 zugunsten der ladinischen Sprachgruppe. Vgl dazu: Peter Pernthaler, Der Schutz der ethnischen Gemeinschaften durch individuelle Rechte (1964) 32 ff.

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Die Grundpfeiler der Autonomie

der Sprachgruppen zur „Mehrheit“ oder „Minderheit“ mehr gibt, sondern dass diese Kategorien je nach Materie und Gesichtspunkt wechseln und im Vordergrund der Schutz der Identität, Vielfalt und des friedlichen Ausgleiches der Gruppen steht. Die Territorialautonomie verhält sich gegenüber diesen Aspekten weitgehend neutral, sodass eine zunehmende Integration auch über die historischen Konfliktslinien der beiden dominanten Sprachgruppen in die territoriale Identität des Landes feststellbar ist. Das neue Autonomiestatut ist in vieler Hinsicht kein Instrument des Minderheitenschutzes der deutschsprachigen Volksgruppe, sondern vor allem ein kunstvoller Rechtskomplex des Ausgleiches der Gruppeninteressen auf Basis des individuellen und kollektiven Sprach- und Kulturschutzes in einem pluralistischen Gesamtsystem der territorialen Autonomie auf dem Boden des alten Siedlungsgebietes der deutschen und ladinischen Volksgruppen in Südtirol.128 c) Besondere Rechtsschutzeinrichtungen An sich sind die durch das Statut geschützten besonderen Schutz- und Sprachgebrauchsrechte individuelle verfassungsmäßig gewährleistete Rechte – teilweise mit kollektivrechtlichem Bezug –, die in den regulären Rechtsschutzverfahren von den betroffenen Bürgern durchzusetzen sind. Gleichzeitig enthält das Statut aber auch eine Reihe spezieller Rechtsschutzeinrichtungen, die dem politischen Charakter der Autonomie und der „ethnischen Partnerschaft“ entsprechen und daher mit dem politischen System verknüpft sind oder (rechtlichen) Schiedscharakter in ethnischen Konflikten haben. Dazu gehören vor allem die Verfahren der Konfliktslösung zwischen den Sprachgruppen nach Art 56 und Art 84 des Autonomiestatutes. aa) Verletzung der Rechte der Sprachgruppen Der erste Fall (Art 56 Autonomiestatut) regelt den Schutz der „Gleichheit der Rechte zwischen den Bürgern verschiedener Sprachgruppen“ oder der „ethnischen und kulturellen Eigenart einer Sprachgruppe“ im Gesetzgebungsverfahren. Die Mehrheit der Abgeordneten einer Sprachgruppe können mit dieser Begründung eine nach Sprachgruppen getrennte Abstimmung verlangen. Wird diesem Antrag nicht stattgegeben oder das Gesetz trotz einer Zwei-DrittelMehrheit an Gegenstimmen in der Sprachgruppe beschlossen, so kann die Mehrheit der Abgeordneten dieser Sprachgruppe das Gesetz vor dem Verfassungsgerichtshof anfechten. Dies ist eine verfassungsrechtliche Besonderheit,

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Auf dieses Siedlungsgebiet als völkerrechtlich garantiertes Territorium der Schutzbestimmunen für die Volksgruppen und Sprachgruppen verweisen ausdrücklich Roland Riz/Esther Happacher Brezinka, Verfassungsrecht, aaO 321 f im Zusammenhang mit Angliederungswünschen ladinischer Gemeinden außerhalb Südtirols.

Die Autonomie Südtirols

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weil es der einzige Fall ist, dass (eine Gruppe von) Einzelpersonen ein Gesetz direkt vor dem Verfassungsgerichtshof anfechten können.129 bb) Konflikte über Haushaltskapitel Der zweite Fall (Art 84 Autonomiestatut) regelt die nach Sprachgruppen getrennte Abstimmung über einzelne Haushaltskapitel, die als rein politischer Konflikt keiner rechtlichen Begründung bedarf. Nach einem Schiedsverfahren vor einer paritätischen Kommission aus den beiden stärksten Sprachgruppen, entscheidet das autonome Verwaltungsgericht Bozen in einem Schiedsspruch endgültig und zwar statt dem Landtag. Da dieses Verwaltungsgericht selbst paritätisch zusammengesetzt ist (Art 91 Autonomiestatut), ist anzunehmen, dass eine derartige Entscheidung nach Gesichtspunkten der inter-ethnischen Partnerschaft und Billigkeit zu treffen ist und den Prinzipien der Sachgerechtigkeit des umstrittenen Budgetansatzes entsprechen muss. Den zuletzt genannten Gesichtspunkt hat die österreichische Verfassungsrechtsprechung in ständiger Judikatur über den Finanzausgleich als durchaus justiziabel („Finanzausgleichsgerechtigkeit“) qualifiziert.130 Eine Überprüfung des Schiedsspruches durch den italienischen Verfassungsgerichtshof wird aber ausdrücklich ausgeschlossen (Art 84 Abs 7 Autonomiestatut). cc)

Das autonome Verwaltungsgericht Bozen

Eine durch ihre Organisation und ihre Kompetenzen besonders wichtige, aber auch charakteristische Einrichtung des speziellen Rechtsschutzes der Autonomie und der ethnischen Partnerschaft ist das autonome Verwaltungsgericht Bozen, das im Statut noch als „autonome Sektion des regionalen Verwaltungsgerichtshofes für die Provinz Bozen“ eingerichtet ist, seiner Rechtskonstruktion nach aber von der Praxis als selbständiges „Verwaltungsgericht Bozen“ bezeichnet wird.131 Dieses Verwaltungsgericht setzt sich paritätisch aus acht Richtern der deutschen und italienischen Sprachgruppe zusammen; die Richter beider Sprachgruppen werden zur Hälfte auf Vorschlag des Präsidenten des Ministerrates und zur Hälfte auf Vorschlag des Südtiroler Landtages vom Präsidenten der Republik ernannt. Für alle deutschsprachigen Richter ist die Zustimmung des Südtiroler Landtages erforderlich. Dieses politisch kontrollierte Ernennungsverfahren der Richter ist für ein Verwaltungsgericht untypisch und weist auf die funktionell verfassungsgerichtlichen und schiedsgerichtlichen Kompetenzen des Gerichtes zur Sicherung 129

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Vgl dazu (mit Hinweisen auf die Judikatur): Eleonora Maines, Die QuasiRechtspersönlichkeit der Sprachgruppen, in: Joseph Marko et al (Hg), Die Verfassung der Südtiroler Autonomie (2005) 297 ff. Zum Verfassungsprinzip der „Finanzausgleichsgerechtigkeit“ vgl Peter Pernthaler, Österreichisches Bundesverfassungsrecht (2004) 416 ff und die dort angeführte Verfassungsrechtsprechung, insbes VfSlg 9280/1981. Roland Riz/Esther Happacher Brezinka, Verfassungsrecht, aaO 329 ff.

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Die Grundpfeiler der Autonomie

der Rechte der Sprachgruppen und der ethnischen Partnerschaft hin. In der Tat ist dieser Verwaltungsgerichtshof neben seinen regulären Befugnissen der Verwaltungsrechtskontrolle auch zur Entscheidung in fünf Sachbereichen zuständig, die entweder den Verfassungsgrundsatz der Gleichheit zwischen den Sprachgruppen zum Gegenstand haben132 oder politischen Charakter haben wie die oben erwähnten Schiedssprüche in Budgetangelegenheiten (Art 84 Abs 5 Autonomiestatut) oder über die Repräsentativität ethnisch organisierter Gewerkschaften.133 In diesen fünf Sachbereichen gibt es weder ein Dirimierungsrecht des Präsidenten des Verwaltungsgerichtes, noch eine Berufung an den Staatsrat, der in allen anderen Fällen die reguläre Instanz für Rechtsmittel gegen das Verwaltungsgericht ist und daher auch zwei Mitglieder der deutschen Sprachgruppe als Richter enthalten muss. In den fünf genannten Fällen soll vor allem der deutschen Sprachgruppe garantiert werden, dass nicht die italienische zentrale Staatsgewalt – auch nicht die Gerichtsbarkeit – über interethnische Konflikte zulasten der Minderheiten entscheidet. Umgekehrt soll das streng paritätische Schiedsverfahren im Verwaltungsgericht – das an sich dem Grundsatz des ethnischen Proporzes im öffentlichen Dienst widerspricht – dem in der gesamten Autonomie verankerten Grundsatz der Konkordanzdemokratie zur Sicherung des interethnischen Friedens zwischen den Sprachgruppen dienen. dd) Kontrolle durch den Verfassungsgerichtshof Zum Unterschied von diesen quasipolitischen Verfahren zum Schutz der ethnischen Partnerschaft in der Provinz kennt das Autonomiestatut aber auch rein rechtliche Kontrollbefugnisse des Verfassungsgerichtshofes über die Einhaltung des Statutes und des Grundsatzes der Gleichheit zwischen Sprachgruppen. Die außerordentliche Anfechtungsbefugnis der Sprachgruppen nach Art 56 des Statutes im Falle der getrennten Abstimmung im Landtag (Regionalrat) wurde bereits angeführt. Reguläre Anrechtungsbefugnisse haben die Staatsregierung gegen Regional- oder Landesgesetze und die Landtage der Provinzen gegenüber Regionalgesetzen bzw der Regionalrat gegenüber Landesgesetzen (Art 97 Autonomiestatut). Im Zusammenhang mit der gleichfalls im Statut verankerten Anfechtungsbefugnis von Staatsgesetzen und Akten mit Gesetzeskraft (Art 98 Autonomiestatut) taucht bezeichnender Weise statt des sonst im Statut verwendeten Ausdruckes „Sprachgruppen“ die Bezeichnung „Schutz der deutschen und ladinischen sprachlichen Minderheit“ auf.134 Der Grund dafür ist einerseits die Le-

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134

Art 91, 92 und 19 Abs 3 Autonomiestatut. Vgl dazu den „Autonomen Südtiroler Gewerkschaftsbund“ – Art 9 DPR 58/1978; LD vom 31. 03. 1998, Nr 80; Lukas Bonell/Ivo Winkler, Südtirols Autonomie (20058) 299 ff. Ebenso in Art 4 und 8 des Autonomiestatutes im Zusammenhang mit der Definition „der nationalen Interessen“.

Die Autonomie Südtirols

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galvermutung, dass ein italienisches Staatsgesetz wohl nicht die Schutzinteressen der italienischen Sprachgruppe in Südtirol verletzten wird. Anderseits wird dadurch die „Waffengleichheit“ der deutschsprachigen Volksgruppe und ladinischen Minderheit im Verhältnis zur einseitigen Anfechtungsbefugnis der italienischen Regierung gegenüber Landes- und Regionalgesetzen nach Art 97 Abs 2 Autonomiestatut verankert, wodurch die scheinbare Asymmetrie zulasten der italienischen Sprachgruppe im Hinblick auf die strukturelle Minderheitensituation der anderen Sprachgruppen im gesamten Staatsgebiet gerechtfertigt wird.135 Die zuletzt genannte Bestimmung des Autonomiestatutes wurde durch das gesetzesvertretende Dekret des Präsidenten 266/1992 zu einem wichtigen Rechtsschutz der autonomen Gesetzgebung gegenüber der Staatsgesetzgebung ausgestaltet.136 Nach diesem Dekret werden Staatsgesetze, welche die Region oder die Provinzen binden, in Südtirol nicht – wie in anderen Regionen – unmittelbar wirksam, sondern müssen innerhalb von sechs Monaten durch Regional- oder Landesgesetz umgesetzt werden. Erst nach dieser Frist kann die Regierung mit der neuen staatlichen Regelung unvereinbare Landesgesetze vor dem Verfassungsgerichtshof gemäß Art 97 Abs 2 Autonomiestatut anfechten, was in anderen Regionen nicht möglich ist. Damit ist einerseits eine Sicherung der autonomen Rechtsordnung gegen unkontrollierte Einwirkungen der staatlichen Rechtsvorschriften gewährleistet und anderseits der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit im Verhältnis konkurrierender Rechtsnormen gedient. Von besonderer Bedeutung ist auch, dass sich dieses Dekret nicht nur auf Staatsgesetze, sondern auch auf die staatliche Ausrichtungs- und Koordinierungsbefugnis bezieht (Art 3 Abs 7) und auch autonome Programme und Finanzierungen von staatlichen Eingriffen schützt (Art 4 Abs 3). Die unmittelbare Anwendung auch dieser staatlichen Rechtsakte an Stelle der landesgesetzlichen Vorschriften ist ausgeschlossen; ihre Umsetzung hat in einem Verfahren des „loyalen Zusammenwirkens“ zu erfolgen.137

4. Der Inhalt der Autonomie a) Die unterschiedlichen Systembezüge Die Zuständigkeitsverteilung zwischen dem italienischen (Zentral-)staat und der autonomen Provinz Bozen/Südtirol steht sehr deutlich unter zwei unterschiedlichen Systemgesetzen: Sie muss einerseits dem allgemeinen System des 135 136

137

Roberto Toniatti, Die Evolution der Südtiroler Sonderautonomie, aaO 76. Vgl zum Folgenden Roberto Bin, Die asymmetrische Rechtsordnung der Provinz Bozen. Ursprung, Ursachen und Perspektiven, in: Joseph Marko et al (Hg), Die Verfassung der Südtiroler Autonomie (2005) 123 ff, 130 f. Roberto Bin, aaO 130.

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Der Inhalt der Autonomie

italienischen Regionalismus entsprechen; anderseits ist sie ein Instrument des ethnischen Minderheitenschutzes der deutschsprachigen Volksgruppe und steht in dieser Hinsicht auch unter dem Maßstab der völkerrechtlichen Schutzvorschriften, insbesondere des Pariser Abkommens (1946). Unter dem zuletzt genannten Gesichtspunkt kann auch noch geprüft werden, ob die autonomen Kompetenzen den politischen Vorstellungen der Volksgruppe entsprechen und daher eine Verwirklichung ihres (internen) Selbstbestimmungsrechtes darstellen. Unter europäisch-regionalistischen Gesichtspunkten wäre schließlich zu untersuchen, ob die Kompetenzen Südtirols dem eingangs dargestellten „föderalistischen Standard“ entsprechen138 und daher mit denen des Bundeslandes Tirol vergleichbar sind. b) Die Autonomie im italienischen Regionalismus Die heute geltende Fassung der Südtirolautonomie lässt sich nicht ohne Brüche in das italienische System des Regionalismus einordnen; sie gilt als „Besonderheit in der Besonderheit“ der italienischen Autonomien.139 Die erste Besonderheit ist die direkte Übertragung der wichtigsten Kompetenzen an die Autonome Provinz, sodass diese materiell im italienischen System den Status einer Region mit Spezialstatut hat, während die Region Trentino-Südtirol nach ihren Kompetenzen und der Struktur ihres politischen Systems eher dem Typus einer integrativen „Regionalgemeinschaft zweiter Ordnung“ entspricht.140 Zwar ist das Spezialstatut auch nach der Fassung 1972 formal noch immer ein solches der Region Trentino-Südtirol; inhaltlich sind aber fast alle Kompetenzen – teils schon nach dem Statut, teils nach den zahlreichen ergänzenden Durchführungsbestimmungen – zu den beiden Provinzen gewandert. Die allgemeine Typik dieser Kompetenzen entspricht dem System des italienischen Regionalismus: Die Autonomen Provinzen haben Kompetenzkataloge der primären, sekundären, delegierten und ergänzenden Gesetzgebung, die – wie bei den Regionen mit Spezialstatut – durch Aufzählung im Statut einzeln benannt werden, während die Allgemeinzuständigkeit („Residualkompetenz“) ursprünglich beim Staat verblieb.141 Nach der Verfassungsnovelle Nr 3/2001 soll dieses Verhältnis zwischen Generalklausel und Enumeration zwischen Staats- und Regionalkompetenzen umgekehrt sein (Art 117 Abs 2 138

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Vgl dazu die Ausführungen oben I.2.b („Funktionaler Föderalismus“ als Vergleichsrahmen). Roberto Toniatti, Die Evolution der Südtiroler Sonderautonomie, aaO 74. Vgl dazu die Reformkonzepte für die Region bei Gulio Andreatta, Peter Pernthaler, Roberto Toniatti (Hg), Proposte per l’adeguamento dello statuto della Regione (1999). Vgl dazu Art 8, 9 und 10 des Autonomiestatutes; die Allgemeinzuständigkeit des Staates ergab sich bis zur Verfassungsnovelle 2001, Nr 3 aus der Staatsverfassung; heute kommt sie nach der Übergangsbestimmung des Art 10 dieser Verfassungsnovelle den Autonomen Provinzen zu; vgl dazu die folgende FN.

Die Autonomie Südtirols

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und 4 Staatsverfassung), was aber für die Regionen mit Spezialstatut erst umzusetzen ist.142 Die Vollzugskompetenzen folgen im Allgemeinen den Gesetzgebungszuständigkeiten und kommen damit gleichfalls primär den Autonomen Provinzen zu, die sie teilweise an die Gemeinden delegieren.143 Dies steht – im Hinblick auf die Allgemeinzuständigkeit der Gemeinden – seit der Verfassungsnovelle Nr 3/2001 in Widerspruch zur allgemeinen Regionalverfassung Italiens; nach herrschender Auffassung wurde die Verwaltungszuständigkeit der Provinzen aber vorläufig durch eine besondere Verfassungsbestimmung für die Autonomien mit Spezialstatut aufrechterhalten.144 Aus der Formulierung dieser Übergangsbestimmung und dem Systemwiderspruch zu den Regionen mit Normalstatut ergeben sich aber schwierige Auslegungs- und Anwendungsprobleme der Verfassungsnovelle 2001, die durch eine Novellierung des Spezialstatutes – die allerdings sehr sensibel ist – behoben werden müssen.145 c) Die Autonomie als Sprachgruppenschutz Inhaltlich und in den Verfahrensvorschriften ihrer Handhabung und ihrer dynamischen Weiterentwicklung unterscheiden sich die Kompetenzen der Südtirolautonomie wesentlich von den übrigen Normal- und Spezialautonomien. Ihre „Besonderheit zweiten Grades“ ist die Ausrichtung an den Schutzzielen der deutschsprachigen Volksgruppe als Minderheit im italienischen Staat und an dem allgemeinen Schutz der Sprachgruppen in Südtirol nach dem Prinzip der „interethnischen Partnerschaft“. Die systematische Missachtung dieser besonderen inhaltlichen und verfahrensmäßigen Zielsetzungen führte bekanntlich zum Scheitern des ersten Autonomiestatutes (1948) als Instrument des Minderheitenschutzes und zum langwierigen Prozess seiner Reform bis zum Paketabschluss (1992). Nach dem Prozess der kooperativen Erarbeitung und Formulierung des neuen Statutes und seiner Durchführungsbestimmungen in paritätischen Kommissionen unter Beteiligung der Sprachgruppen, der Vertreter des italienischen Staates und der Schutzmacht Österreich kann man davon ausgehen, dass dabei das Subsidiaritätsprinzip jedenfalls als Verfahrensgrundsatz angewendet wurde und für die „Dynamisierung der Autonomie“ weiter angewendet werden soll. Als Verfahrensgrundsatz besagt das Subsidiaritäts142

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145

Roland Riz/Esther Happacher Brezinka, Verfassungsrecht, aaO 235 unter Hinweis auf das Urteil des Verfassungsgerichtshofes 236/2004; ähnlich Lukas Bonell/Ivo Winkler, Südtirols Autonomie (20058) 158 f. Art 16 Abs 1 und 18 Abs 2 Autonomiestatut. Art 10 Verfassungsgesetz Nr 3/2001 sieht nur für „Erweiterungen“ der Autonomie der Autonomen Provinzen unmittelbare Anwendbarkeit der Verfassungsnovelle vor; die neue Allgemeinzuständigkeit der Gemeinden (Art 118 Staatsverfassung) ist aber eine Beschränkung der bisherigen umfassenden Landeskompetenzen der Verwaltung. Vgl dazu Roland Riz/Esther Happacher Brezinka, Verfassungsrecht, aaO 253 f, 310 ff, 318 ff.

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Der Inhalt der Autonomie

prinzip, dass die Aufgabenzuordnung in einem föderalistischen System nur in einem koordinierten Verfahren entschieden werden kann, wobei der unteren Ebene eine ausreichende Mitwirkung an der Formulierung ihrer Zuständigkeiten gewährleistet sein muss.146 d) Überblick über die wesentlichen Kompetenzbereiche Die Kompetenzen des Landes werden unten147 geschlossen dargestellt. Hier sollen einige typologische Hinweise die Zusammenhänge der Zuständigkeiten mit der ethnopolitischen Identität der deutschsprachigen Volksgruppe einerseits und der territorialen Selbständigkeit der Region anderseits klären. aa) Ethnopolitische Kompetenzen Der Identität der Volksgruppe – allerdings im Kontext der ethnischen Partnerschaft der Sprachgruppen – dienen unmittelbar alle Zuständigkeiten die mit Kultur, Sprachgebrauch in der Öffentlichkeit und bei den Behörden, Schutz und Pflege der geschichtlichen, künstlerischen und volklichen Werte, Medien, Schule und Erziehung zusammenhängen. Mittelbar gehören dazu aber auch wirtschafts- und sozialpolitische Zuständigkeiten, die gesellschaftliche und wirtschaftliche Diskriminierung der Minderheit in Italien, dh gegenüber Angehörigen der italienischen Sprachgruppe, verhindern sollen. Eine zentrale Rolle spielt in diesem Zusammenhang der geförderte Wohnbau,148 aber auch die Wirtschaftsförderung der Land- und Forstwirtschaft, des Fremdenverkehrs, des Handels und Gewerbes und des Handwerks, welche die einseitige Förderung der Industrie in den Ballungszentren ausgleichen soll, wie sie in der Vergangenheit als Instrument der Zuwanderung und Italienisierung der Bevölkerung betrieben wurde. Besonderes Gewicht kommt nach den negativen Erfahrungen der Vergangenheit auch dem verhältnismäßigen Anteil („ethnischer Proporz“) der Volksgruppe und der Sprachgruppen im öffentlichen Dienst (Verwaltung und Gerichtsbarkeit) und im politischen System des Landes zu.149 Allerdings hat sich die Bedeutung dieser ethnopolitisch begründeten Zuständigkeiten und Garantien in der Praxis der Autonomie sehr bald von der primären Schutzrichtung der deutschsprachigen Volksgruppe – wie dies im 146

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Zum Subsidiaritätsprinzip als Verfahrensgarantie vgl die Hinweise bei Peter Pernthaler, Asymmetrischer Föderalismus des systemübergreifenden Ordnungsrahmen, in: Joseph Marko et al (Hg), Die Verfassung der Südtirolautonomie (2005) 97 ff, 99 ff. Vgl dazu den Landesbericht „Südtirol“ unten XI. B; vgl dazu auch Giuseppe Avolio/Leonhard Voltmer, Übersicht über die autonome Gesetzgebung, in: Joseph Marko et al (Hg), Die Verfassung der Südtirolautonomie (2005) 135 ff. Giuseppe Avolio/Leonhard Voltmer, Übersicht, aaO 147. Vgl Art 89 und 50 Autonomiestatut und dazu: Giovanni Poggeschi, Der ethnische Proporz, in: Joseph Marko et al (Hg), Die Verfassung der Südtirolautonomie (2005) 322 ff.

Die Autonomie Südtirols

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Pariser Abkommen (1946) vorgesehen ist – zu einer Garantie der ethnischen Partnerschaft und der verhältnismäßigen Beteiligung aller Sprachgruppen in Südtirol verschoben. Insofern ist auch die demokratische Mehrheitsherrschaft der deutschsprachigen Volksgruppe in der Provinz – die eines der vordringlichsten ethnopolitischen Anliegen der Autonomie war und ist – durch den ethnischen Proporz und die Schutzbestimmungen für die Gleichheit der Sprachgruppen relativiert.150 Eine ethnopolitisch außerordentlich bedeutsame Kompetenz, die Regelung der Ortsnamenfrage konnte aus diesen Gründen bis heute nicht realisiert werden, weil die damit verknüpfte Verpflichtung zur Zweisprachigkeit die Beteiligung der italienischen Sprachgruppe voraussetzt und diese bis heute darauf beharrt, dass die vom Faschismus eingeführte zwangsweise künstliche Italienisierung der deutschen Ortsnamen151 als „Zweisprachigkeit“ anerkannt werde, während in Wahrheit nur eine begrenzte Anzahl der Südtiroler Ortsnamen echte historische und im Kulturgut begründete Zweisprachigkeit in der Namensgebung aufweisen.152 bb) Regionalpoltische Kompetenzen Neben diesen primär ethnopolitischen Kompetenzen hat das Land eine Reihe typisch regionalpolitischer Ordnungshoheiten, die mittelbar natürlich auch der Volksgruppe zugutekommen, unmittelbar aber dem Land Südtirol als besondere territoriale Einheit (Gebietskörperschaft) und seiner gesamten Bevölkerung dienen. Dazu gehören vor allem Landschafts-, Naturschutz- und Umweltkompetenzen (Land- und Forstwirtschaft), Raumordnung, Baulandplanung, Infrastruktur und Verkehr (Straßen, Verkehrsunternehmen), Bergbau und Steinbrüche, Wasserbau und Wasserwirtschaft, Hygiene- und Gesundheitswesen, Krankenanstalten, Sozialfürsorge, Berufsbildung ua. Die angeführten Kompetenzbereiche sind teilweise durch Staatsgesetze und EU-Vorschriften eingeschränkt; in manchen Bereichen aber auch durch Delegation staatlicher Kompetenzen erweitert.

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Siehe zum besonderen Verhältnis von Mehrheits- und Konkordanzdemokratie in Südtirol die Ausführungen unten, VII. 2. d und e. Nach dem „Prontuario dei nomi locali dell’ Alto Adige“ von Ettore Tolomei; vgl dazu: Peter Hilpold, Die Regelung der Toponomastik in Südtirol, in: Joseph Marko et al (Hg), Die Verfassung der Südtirolautonomie (2005) 386 ff. Vgl zur Ortsnamenproblematik im Einzelnen die Ausführungen unten, VIII. 4. d und im Landesbericht „Südtirol“, XI. B; Lukas Bonell/Ivo Winkler, Südtirols Autonomie (20058) 227 ff sowie die Liste der historisch mehrsprachigen geographischen Namen in Südtirol, Anhang 2 dieser Untersuchung.

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Das Finanzsystem der Autonomie

cc) Kompetenzverflechtung Insgesamt lässt sich daher – wie in allen föderalistischen (regionalistischen) Systemen153 – auch in Südtirol ein starker Trend zur Kompetenzverschränkung mit übergeordneten Zuständigkeiten und Planungen feststellen.154 Die autonomen Kompetenzen nehmen dadurch auf weite Strecken die Funktion von Ausführungs-, Durchführungs- und Anpassungsvorschriften höherrangiger Normen und Planungen an; eine Tendenz, die sich zwar auch an nationalen Kompetenzen im Verhältnis zur EU feststellen lässt, für die ethno- und regionalpolitische Selbständigkeit des Landes aber besondere Probleme aufwirft, auf die noch gesondert eingegangen wird.155

5. Das Finanzsystem der Autonomie Eine Autonomie ohne ausreichende Selbständigkeit der Aufgabenfinanzierung ist rechtlich und politisch wertlos. Finanzwissenschaftlich unterscheidet man verschiedene Systeme föderalistischer (regionalistischer) Finanzsysteme, wobei nach heute herrschender Auffassung die verbundene Steuerwirtschaft mit einem überwiegenden Anteil des Abgabenteilungssystems wirtschaftspolitisch die optimale Lösung ist, weil sie genügend Finanzautonomie der Gebietskörperschaften, gleichzeitig aber auch den Wirtschaftssubjekten einheitliche Steuerbedingungen im Staatsgebiet sichert.156 Davon unabhängig ist die Ausgabenhoheit, das ist die selbständige politische Entscheidung über die Verwendung der öffentlichen Mittel („Budgethoheit“), die auch bei einem Abgabenteilungssystem, nicht aber bei einem Transfer(Dotations)system gesichert ist. Beim Abgabenteilungssystem hängt die finanzielle Selbständigkeit der Autonomie wiederum schwergewichtig davon ab, welche Autorität – Verfassung, einfaches Gesetz, Vereinbarung zwischen den Finanzausgleichspartnern – die Abgabenteilung und die Höhe der Anteile an den geteilten Abgaben bestimmt. Es ist nun höchst bemerkenswert, dass die Südtiroler Finanzautonomie nicht nur die volle Ausgabenhoheit umfasst und fast ausschließlich auf dem Abgabenteilungssystem und nicht auf einem Dotationssystem beruht, wie es an sich für den dezentralisierten Einheitsstaat typisch ist. Auch im schmalen Bereich des staatlichen Dotationssystems durch Regionalförderungen hat das 153

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Vgl dazu Peter Pernthaler, Bundesstaatsrecht, aaO 433 ff („Kooperativer Föderalismus“) und 456 ff („Die negativen Auswirkungen übersteigerter Kooperation“). Guiseppe Avolio/Leonhard Voltmer, Übersicht, aaO 179: „Die Folge davon ist, dass praktisch jede ganzheitliche Regelung in verschiedene Kompetenzbereiche hineinspielt, sodass immer weniger die formale Frage nach ausschließlicher oder konkurrierender Gesetzgebungsbefugnis für diesen oder jenen Artikel eines Gesetzes gestellt wird, sondern häufig eine Zusammenarbeit der verschiedenen Regierungsebenen notwendig ist.“ Vgl dazu die Ausführungen unten, Punkt 6. (Die Südtirolautonomie und die EU). Peter Pernthaler, Österreichische Finanzverfassung (1984) 32 ff.

Die Autonomie Südtirols

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Land größere Ausgabenautonomie als die übrigen Regionen, weil nicht konkrete vorzulegende Vorhaben gefördert werden, sondern die zugewiesenen Mittel nur sektoral gebunden sind und nach der Landesverfahrensordnung durch das Land selbst autonom vergeben werden.157 Auch die Abgabenteilung ist rechtlich optimal abgesichert: Sie beruht entweder auf dem Statut als Verfassungsgesetz (Art 70 ff des Autonomiestatutes) oder aber auf dem Einvernehmen zwischen den Autonomen Provinzen und dem Staat in Form eines gemeinsam beantragten Staatsgesetzes (Art 104 Autonomiestatut). Die Rechtslage in Südtirol unterscheidet sich damit sehr wesentlich von der viel ungünstigeren Position des Bundeslandes Tirol nach der österreichischen Finanzverfassung.158 Wesentlich für die heutige günstige Ausgestaltung der Finanzautonomie Südtirols war die schrittweise Anpassung einer „Übergangsfinanzordnung“ an den fortschreitenden Ausbau der autonomen Kompetenzen im Zuge der Paketverwirklichung zwischen 1972 und 1988.159 Mit Hilfe einer relativ einfachen finanzmathematischen Formel des Südtiroler Anteiles an den gleichartigen Staatsausgaben erreichte man in dieser Zeit eine fast 44fache Erhöhung des veränderlichen Anteiles der abzutretenden Staatsabgaben (Art 78 des Autonomiestatutes). Da eine Reduktion der Finanzanteile angesichts der autonomen Aufgabenfülle nicht in Betracht kam, musste der Staat in der endgültigen Regelung160 neben den Landesabgaben einen hohen Anteil an den im Landesgebiet erhobenen und sich auf das Landesgebiet beziehenden Staatsabgaben an die autonome Provinz abtreten, wobei der feste Anteil an diesen im Jahre 2000 ca 75%, die Landesabgaben ca 12%, die Einkünfte auf Grund Vereinbarung 10,64% der Einkünfte des Landes ausmachten.161 Insgesamt umfasst der Landeshaushalt fast das ganze Abgabenaufkommen im Landesgebiet, sodass der Staat die Kosten der Staatsverwaltung im Land – die allerdings relativ gering sind (ca 10% des Landeshaushaltes) – aus den Einnahmen im übrigen Staatsgebiet finanzieren muss. Die Finanzlage des Landes ist daher sehr stark von der Wirtschaftslage des Landes abhängig, was den Grundregeln eines wettbewerbsorientierten „ökonomischen Föderalismus“ und „Fiscal Federalism“ entspricht.162 Gleichzeitig ist die Schutzwirkung dieser 157 158

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Lukas Bonell/Ivo Winkler, Südtirols Autonomie (20058) 81 f. Finanzausgleich durch einfaches Bundesgesetz; hoher Anteil an Überweisungen, Abgabenteilung in einem hinkenden Drei-Partner-System mit den Gemeinden uva; vgl dazu Peter Pernthaler, Finanzverfassung, aaO 119 ff. Ines und Gennaro Pellegrini, Die Finanzverfassung der Autonomen Provinz Bozen, in: Joseph Marko et al (Hg), Die Verfassung der Südtiroler Autonomie (2005) 227 ff, 230 f; Lukas Bonell/Ivo Winkler, Südtirols Autonomie, aaO 66 ff. Staatsgesetz Nr 386 vom 30. 11. 1989. Ines und Gennaro Pellegrini, aaO 236; Lukas Bonell/Ivo Winkler, Südtirols Autonomie, aaO 93 ff. Dieter Bös, Eine ökonomische Theorie des Finanzausgleichs (1971); Erich Thöni, Politökonomische Theorie des Föderalismus (1986).

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Die Südtirolautonomie und die EU

Regelung durch die Verankerung im Statut bzw in einem einvernehmlich beantragten Staatsgesetz gemäß Art 104 Autonomiestatut – und damit mittelbar auch im Pariser Abkommen – und durch den hohen Anteil an fixen Abgabenteilen sehr stark ausgeprägt. Der in dieser Finanzordnung begründete Staatsanteil für die Kosten der staatlichen Verwaltung im Land entspricht dem finanzverfassungsrechtlichen Prinzip der eigenen Kostenverantwortung der Gebietskörperschaften für die eigenen Aufgaben, das in jeder föderalistischen Finanzordnung gelten soll.163 Mit einer Subventionierung der Autonomie Südtirols oder der besonderen minderheitspolitischen Ziele dieser Autonomie hat diese Regelung nicht unmittelbar zu tun; wohl aber ist die zuvor dargestellte Gesamtstruktur der Finanzautonomie und ihre starke rechtliche Verankerung in diese Richtung zu deuten.

6. Die Südtirolautonomie und die EU Während das Völkerrecht seit dem Pariser Abkommen (1946) und seiner Konkretisierung durch das Paket und die Streitbeilegungserklärung (1992) als wichtige zusätzliche Garantie der Südtirolautonomie gilt, trifft dies auf das Europarecht nicht zu. Zunächst gibt es für Südtirol – zum Unterschied von einigen anderen autonomen Regionen164 – keine Verankerung von Sonderrechten im EU-Primärrecht. Anlässlich des Beitrittes Österreichs zur EU wurde ein entsprechender Vorbehalt nach dem Muster der Åland Inseln erwogen,165 konnte aber gegenüber dem Rechtsstandpunkt des Gründungsmitgliedes der EG Italien nicht durchgesetzt werden. Das dichte rechtliche Netz der (privilegierenden) Schutzbestimmungen und Sonderregelungen der Südtirol-Autonomie steht aber in einem nicht zu übersehenden Spannungsverhältnis zu den Grundprinzipien und sekundärrechtlichen Ausführungsnormen der auf Homogenität, Mobilität und territoriale Durchlässigkeit des Binnenmarktes aufbauenden EU. Diese Spannungen, die auch wissenschaftlich eingehend (kontrovers) untersucht wurden,166 sind erst mit dem Abschluss des Paketes und dem Ausbau der EU zum Binnen163

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Vgl dazu § 2 des österreichischen Finanz-Verfassungsgesetzes: „Der Bund und die übrigen Gebietskörperschaften tragen, sofern die zuständige Gesetzgebung nichts anderes bestimmt, den Aufwand, der sich aus der Besorgung ihrer Aufgaben ergibt“; Felix Ermacora, Die bundesstaatliche Kostentragung gemäß § 2 F-VG (1979). Vgl Art 299 EG-Vertrag: Sonderregelungen für die Åland-Inseln, Azoren, Madeira und Kanarischen Inseln; Ausnahmen für die Faröer-Inseln, die Kanal-Inseln, die Insel Man und Zypern. Vgl dazu das sog „Åland Protokoll“ Nr 2 zum Beitrittsvertrag 1995. Vgl dazu die Hinweise bei Gabriel N. Toggenburg, Europas Integration und Südtirols Autonomie, in: Joseph Marko et al (Hg), Die Verfassung der Südtiroler Autonomie (2005) 449 ff.

Die Autonomie Südtirols

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markt und zur umfassenden rechtlichen und politischen Union in voller Schärfe bewusst geworden. Es geht vor allem um die Vereinbarkeit von Sonderregelungen im Bereich des Proporzes, des Sprachgruppenschutzes, der Ansässigkeitsklausel, der Volkszählung, des Wahlrechts, der Schule, der Wirtschaftsförderung, der Arbeitsvermittlung und um die Mitwirkung und Rechtsumsetzung durch die Provinz im Verhältnis zum Europarecht.167 Allerdings entwickelte sich ansatzweise auch im Rahmen der EU ein neues Bewusstsein für die Anliegen des Minderheitenschutzes als Zielsetzung der Union, das in ihrer Entwicklung zur politischen Union und den damit verbundenen Grundsätzen der Subsidiarität, des Schutzes von Identität und Kultur und der Bewahrung der Vielfalt in Europa begründet ist. Gleichzeitig hat sich aber auch die Autonomie Südtirols dynamisch weiterentwickelt und wurde in vielen rechtlichen Einzelheiten gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben angepasst, sodass rechtliche Spannungen entschärft wurden. Dennoch bleiben Konfliktsfelder, weil der Minderheitenschutz auf europäischer Ebene noch wenig entwickelt ist168 und die Judikatur des europäischen Gerichtshofes zum hier maßgebenden Verhältnismäßigkeitsgrundsatz schwankend und unvorhersehbar ist. Die beiden einschlägigen Urteile des EuGH zu Aspekten der SüdtirolAutonomie, die Fälle Bickel/Franz und Angonese,169 haben zwar einzelne Aspekte der Zweisprachigkeitsregelungen (gerichtliche Amtsprache und Zweisprachigkeitsprüfung) europarechtskonform ausgelegt, die Grundfragen der Autonomie und ihrer Sonderregelungen aber nicht berührt. Da der ethnopolitische Kern der Autonomie, nämlich der Schutz und die politische Selbstbestimmung der deutschen Volksgruppe gegenüber der italienischen Staatsnation, auch in einer, auf ethnischer Partnerschaft aufgebauten, „dynamischen“ Statutarverfassung Südtirols nicht aufgegeben werden kann, sind einer europarechtlichen Flexibilisierung des „dritten Autonomiestatus“ 170 unübersteigbare Schranken gesetzt. Die Judikatur des EuGH erkennt dies auch bereits in Ansätzen, vor allem im Zusammenhang mit der Pflicht zur Zweisprachigkeit im Verhältnis zur Arbeitnehmerfreizügigkeit der EU-Bürger, wobei keine besondere Prüfung (nach Art des Südtiroler „patentino“) verlangt werden darf, wenn die notwendigen Sprachkenntnisse anders nachgewiesen werden171 Auch die Zweisprachigkeit von Produktbezeichnungen im Handel, insbesondere von Arzneimit-

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Roland Riz/Esther Happacher, Verfassungsrecht, aaO 249 ff. Einen Höhepunkt dieser Entwicklung stellte die geplante Verankerung des nationalen Minderheitenschutzes im Rahmen des Artikels über „die Werte der Union“ (Art I-2) des Verfassungsentwurfes von 2004 dar. EuGH Urteile vom 24. 11. 1998, Slg I-7637 und vom 6. 6. 2000, Slg I-4139. So: Gabriel N. Toggenburg, aaO 455. EuGH, Urteile Groener (1989) und Angonese (2000).

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Die Südtirolautonomie und die EU

teln172 könnte als Beschränkung der gemeinschaftsrechtlichen Warenverkehrsfreiheit aufgefasst werden, wenn man die einschlägige Richtlinie der EU173 nicht autonomiefreundlich auslegt. Besondere Schwierigkeiten europarechtlicher Natur werfen die Regelungen über den „ethnischen Proporz“ auf, die man zu Recht als wichtiges „Herzstück“ der Südtirolautonomie nach dem Statut 1972 bezeichnet hat. Spannungsfelder ergeben sich insbesondere, wenn man den Proporz auf italienische Staatsbürger beschränkt, an Wohnsitzerfordernisse knüpft oder als verpönte „Quotenregelung“ für ausländische Arbeitnehmer auffasst. Die Südtiroler Praxis wendet aber seit 1995 den Proporz auch auf EU-Bürger an174 und Wohnsitzerfordernisse werden europarechtlich höchst unterschiedlich bewertet und auch gerechtfertigt175 Da der Proporz im Einzelfall nicht auf einer staatlichen Anordnung, sondern auf einer freiwilligen Erklärung über die eigene Zuordnung zu einer Sprachgruppe beruht, stellen die Proporzregelungen auch keine verpönten „Quoten“ für EU-Bürger dar, die im Verhältnis zu Südtiroler Bürgern Diskriminierungen oder Beschränkungen bewirken würden. Allerdings sind alle aus dem Rechtswert des Minderheitsschutzes abgeleiteten Rechtfertigungen europarechtlicher Sonderbehandlung der Südtirolautonomie letztlich von der Judikatur des EuGH abhängig und damit unvorhersehbar und unsicher.176 Es bleibt daher ein wichtiges rechtspolitisches Anliegen, eine klare primärrechtliche Verankerung der Autonomie im Rahmen der EU zu erreichen. Mit der zunehmenden Orientierung des Völkerrechts und des Europarechts an den Prinzipien der Subsidiarität, des Minderheitenschutzes und der substanziellen Gleichbehandlung bisher diskriminierter Gruppen scheint eine Verankerung der besonderen Südtirolautonomie im Rahmen der europäischen Regionalismusentwicklung durchaus möglich zu sein.

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Vgl dazu die Südtiroler Verordnung DPR 574/1988 in der Fassung gvD 283/2001, Art 14, Amtsblatt Nr 13/I-II vom 26. 3. 2002, über die Pflicht zu zweisprachigen Beipackzettel in der Provinz Bozen, die in der Praxis allerdings wenig wirksam wurde. Richtlinie 2001/83/EG vom 6. 11. 2001 über den Gemeinschaftskodex für Humanmedizin. LG vom 10. 8. 1995, Nr 16 Art 11. Gabriel N. Toggenburg, aaO 479 f. Vgl dazu Roland Riz/Esther Happacher, Verfassungsrecht, aaO 315 ff.

V. Die rechtliche Identität Gesamttirols 1. Der Untergang des Landes als einheitliche Gebietskörperschaft Seit der Annexion Südtirols durch Italien ist „Gesamttirol“ als einheitliches Land der ehemaligen Monarchie Österreich-Ungarn untergegangen. Alle Versuche, die Landeseinheit im Jahre 1918/19 auf republikanischer Basis zu erhalten,177 blieben ebenso erfolglos wie das Bemühen um Wiedervereinigung der Landesteile auf Grund der Selbstbestimmung für Südtirol im Jahre 1945/46.178 Wenngleich „Gesamttirol“ daher kein „Land“ im Sinne einer staats- oder völkerrechtlich begründeten Gebietskörperschaft mehr ist, soll im Folgenden aufgezeigt werden, dass es nach wie vor eine Reihe von rechtlicher Grundlagen für die Identität des „Landes Tirol“ als übergreifende politgeographische Einheit des Bundeslandes Tirol und Südtirols (der Autonomen Provinz Bozen) gibt; eine Einheit, die in der gemeinsamen Geschichte der Landesteile und der dadurch geprägten ethnischen Struktur ihrer Bevölkerung begründet ist.

2. Die Verankerung der Landeseinheit in der Tiroler Landesverfassung a) Die Präambel der Tiroler Landesordnung Die Präambel zur Tiroler Landesordnung 1989179 lautet: „Der Landtag hat in Anerkennung des Beitritts des selbständigen Landes Tirol zum Bundesstaat Österreich, in Anerkennung der Bundesverfassung, im Bewußtsein, dass –

die Treue zu Gott und zum geschichtlichen Erbe,

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die geistige und kulturelle Einheit des ganzen Landes,

–

die Freiheit und Würde des Menschen,

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Richard Schober, Die Tiroler Frage auf der Friedenskonferenz von Saint Germain (1982); Ernst Eigentler, Tirol im Inneren während des Ersten Weltkrieges, Phil. Diss Innsbruck (1964); Florian von Ach, Das Nachwirken des Tiroler Unabhängigkeitsgedankens in der neutralen Republik Tirol von 1918 bis zur Europäischen Region Tirol, Jur. Diss Innsbruck (2004). Felix Ermacora, Südtirol und das Vaterland Österreich (1984) 40 ff. LGBl 1988/61 in der Fassung LGBl 2003/125.

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Die Verankerung der Landeseinheit in der Tiroler Landesverfassung

die geordnete Familie als Grundzelle von Volk und Staat

die geistigen, politischen und sozialen Grundlagen des Landes Tirol sind, die zu wahren und zu schützen oberste Verpflichtung der Gesetzgebung und der Verwaltung des Landes Tirol sein muß, beschlossen.“ Diese Präambel geht inhaltlich auf einen Landtagsbeschluss des Jahres 1960 zurück (9. 2. 1960), der den geistigen Gehalt des Gedenkjahres 1959 als Grundlage der politischen Identität Tirols für die Gegenwart und Zukunft verfassungspolitisch festschreiben wollte. Landtagspräsident Obermoser formulierte dieses Motiv des Landtages wie folgt:180 „Das Gedächtnis an 1809 wäre sinnlos, wäre es nicht vom Willen getragen, das innere Vermächtnis unserer Heldenväter in Gegenwart und Zukunft in Treue zu verwirklichen. Zu diesem Zweck soll nach dem Abschluß aller Gedächtnisfeierlichkeiten der Inhalt dieser Vermächtnisse an einer Stelle niedergeschrieben und festgehalten werden, die der Angelpunkt ist für die gesamte Rechtsordnung, die Gesetzgebung und Vollziehung unseres Landes, in der Tiroler Landesverfassung.“ Nachdem diese Präambel im Jahre 1980 im Landesgesetzblatt in erweiterter Form publiziert wurde,181 stellte sie der Landtag im Jahre 1989 im Wesentlichen unverändert der gesamterneuerten Landesordnung voran.182 Für die Verankerung der Landeseinheit als Grundbedingung der rechtlichen und politischen Identität des Landes sind vor allem drei Erklärungen der Präambel ausschlaggebend: •

Die Betonung der „Selbständigkeit des Landes im Bundesstaat“

•

die Berufung auf das „geschichtliche Erbe“

•

„die geistige und kulturelle Einheit des ganzen Landes“.

Diese drei Elemente der Wertentscheidung für die Landeseinheit sollen im Folgenden in ihrer staatstheoretischen und verfassungsrechtlichen Bedeutung näher untersucht werden. b) Die Selbständigkeit des Landes und der Beitritt zum Bundesstaat Der föderalistische Teil der Präambel soll hier nur soweit kurz charakterisiert werden, als es zum Verständnis des zweiten Teiles erforderlich ist: Es steht dahinter der staatstheoretische Streit um das Wesen und die Entstehung des

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Sten Ber des Tiroler Landtages, IV. Periode, 25. Tagung, 2. Sitzung (9. 2. 1960), 13 f. LGBl 1980/48; diese Verfassungsnovelle erweiterte die Präambel um die föderalistischen Deklarationen über die Selbständigkeit des Landes Tirol, den Beitritt zum Bundesstaat Österreich und die Anerkennung der Bundesverfassung. Tiroler Landesordnung 1989, LGBl 1988/61; vgl dazu Peter Pernthaler, Die Präambel zur Tiroler Landesordnung. Ein Beitrag zur verfassungsrechtlichen GrundwerteFormulierung, in: FS Kostelecky (1990) 143 ff.

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Bundesstaates.183 Die Landesverfassung ergreift klar Partei für die ursprüngliche und unabgeleitete Begründung der Landes-Staatsgewalt im Landesvolk (Art 1 Abs 3 Landesordnung), das die „Selbständigkeit des Landes Tirol“ konstituiert, aber auch den „Beitritt zum Bundesstaat Österreich“ vollzieht und damit auch die Bundesverfassung anerkennt und dadurch mit-konstituiert.184 Eine Bundesverfassung „begründet“ nach dieser Auffassung die Selbständigkeit der Länder nicht, sondern ist umgekehrt von dieser Selbständigkeit ständig mitgetragen. An der Wurzel dieser Selbständigkeit des Landes steht also nicht eine „Dezentralisation“ der einheitlichen Staatsgewalt (zentralstaatliche Souveränität), sondern das politische und staatrechtliche Selbstbestimmungsrecht des Landesvolkes, das sich für die bundesstaatliche Integration und Selbstregierung entschieden hat und ständig neu entscheidet. Maßgeblich für die Begründung der Selbständigkeit des Landes und des freiwilligen Beitrittes zum Bundesstaat sowie der Anerkennung der Bundesverfassung im „freien Selbstbestimmungsrecht des Landes“ sind vor allem zwei Entschließungen des (frei gewählten) verfassungsgebenden Landtages Tirols, nämlich •

die Entschließung des Tiroler Landtages vom 27. 9. 1919 über die staatsrechtliche Stellung Tirols in seinen Beziehungen zur Republik Österreich,185 und

•

die Entschließung des Tiroler Landtages vom 25. 11. 1920, betreffend Wahrung des Selbstbestimmungsrechts und Anerkennung der Bundesverfassung.186

Für den zweiten Teil der Präambel hat diese föderalistische Erklärung insofern grundlegende Bedeutung, als dadurch klargestellt wird, dass die obersten politischen, gesellschaftlichen und rechtlichen Wertvorstellungen des Landesvolkes autonom sind. Sie unterliegen als solche keiner zentralstaatlichen Erlaubnis oder Genehmigung, sondern beanspruchen umgekehrt durch den Beitritt zum Bundesstaat ihre Gewährleistung in der Verfassungsautonomie und den Schutz durch eine sie achtende Bundesstaatsgewalt.187 Föderalistische Selbständigkeit im Sinne der Tiroler Landesordnung heißt also Anerkennung 183

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Vgl dazu: Peter Pernthaler, Die Staatsgründungsakte der österreichischen Bundesländer (1979); derselbe, Land, Volk und Heimat als Kategorien des österreichischen Verfassungsrechts (1982); dagegen: Friedrich Koja, Der Bundesstaat als Rechtsbegriff, in: Ernst Hellbling/Theo Mayer-Maly/Herbert Miehsler (Hg), Föderative Ordnung III (Theorie und Praxis des Bundesstaates) 61 ff; Rudolf Thienel, Ein „komplexer“ oder normativer Bundesstaatsbegriff, ÖZÖR 42 (1991) 215 ff; Theo Öhlinger, Der Bundesstaat zwischen Reiner Rechtslehre und Verfassungsrealität (1976). Ausführlich dazu: Peter Pernthaler, Staatsgründungsakte, aaO 15, 27 f. Sten Ber des verfassungsgebenden Tiroler Landtages 18. Sitzung, 428. Sten Ber des verfassungsgebenden Tiroler Landtages, 52. Sitzung, 1347; beide Entschließungen sind abgedruckt bei: Peter Pernthaler, Staatsgründungsakte, aaO 73 f. Vgl dazu Art 51 und 52 der Schweizer Bundesverfassung 1999: Der Bund gewährleistet und schützt die verfassungsmäßige Ordnung der Kantone.

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und Schutz der Identität des Landes(volkes), die ihrerseits durch die in derselben Präambel angeführten Grundwerte konstituiert wird. Der zweite Teil der Präambel enthält seit seiner erstmaligen Formulierung (1960) dieselben obersten Wertvorstellungen als „Grundlagen“ des Landes Tirol und oberste Verpflichtung der Wahrung und des Schutzes durch die Landesstaatsgewalt. Diese Wertvorstellungen werden als „die geistigen, politischen und sozialen Grundlagen des Landes Tirol“ bezeichnet und drücken damit bereits ein Menschen- und Gesellschaftsbild aus, das die vielfältige Schichtung der menschlichen Individualität und einer sie respektierenden politischen und staatsrechtlichen Ordnung ernst nimmt: Der Mensch und seine Beziehungen zum Land als Heimat werden nicht nur durch individuelle Bewusstseinsprozesse, durch Nahebeziehungen und gesellschaftliche Funktionen oder durch Machtbeziehungen festgelegt, sondern durch ein unentwirrbares Geflecht aller dieser und noch tieferer ontologischen Schichten begründet, die ihn zu sich selbst als je einmalige Persönlichkeit und zum Bürger eines geschichtlich je einmaligen Volkes in einer dies alles prägenden besonderen Landschaft188 machen. Eine Präambel, die nicht diese Vielschichtigkeit des Menschen und seiner gesellschaftlichen Beziehungen ernst nimmt, sie sprachlich zu formulieren und rationalisieren versucht, erreicht niemals die wahren Dimensionen der politischen Existenz und des Selbstbehauptungswillens eines Volkes.189 c) Die Berufung auf das „geschichtliche Erbe“ Für die Verankerung der Landeseinheit hat die Verbindung zur Geschichte deshalb besondere Bedeutung, weil die Grenzen des „ganzen Landes“ heute nur mehr historisch begründbar sind. Dass die historisch begründete Sprachgrenze Südtirols aber heute noch maßgeblich für den völkerrechtlichen Schutz der Autonomie und die verfassungsrechtliche Abgrenzung der Provinz Bozen-Südtirol ist,190 zeigt dass die historischen Grenzen des „ganzen Landes“ durchaus heute noch rechtliche Bedeutung haben. Hier wie insgesamt darf die Verpflichtung zum „geschichtlichen Erbe“191 nicht als ein rein traditionalistischer, intoleranter politischer Fundamentalismus missverstanden werden.

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Über den Zusammenhang zwischen Landschaft und politischem Bewusstsein, Status und Volkscharakter (der bis in die Welt der Mythen und Sagen reicht) siehe Hans R. Klecatsky, Region und Landschaft, in: FS Hellbling (1981) 241 ff; Emil Egli, Mensch und Landschaft (1975); Hans Marti, Urbild und Verfassung (1945); Josef Matznetter (Hg), Politische Geographie (1977). So treffend: Peter Häberle, Präambeln im Text und Kontext von Verfassungen, in: FS Johannes Broermann (1982) 212 ff (232); Peter Pernthaler, Allgemeine Staatslehre und Verfassungslehre (1986) 43. So mit besonderem Nachdruck: Roland Riz/Esther Happacher, Verfassungsrecht, aaO 245 und 321. Im ursprünglichen Text der Präambel vom 9. 2. 1960 lautete die Formulierung noch „zum Erbe der Väter“, was ein traditionalistisches Verständnis besonders nahe legte.

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Die Präambel sucht dieser Gefahr dadurch entgegenzuwirken, dass sie ausdrücklich die Freiheit und Würde des Menschen als obersten Wert der poltisch-staatsrechtlichen Ordnung im Lande verankert192 und in der Landesverfassung selbst – die ja mit der Präambel zusammen zu sehen und auszulegen ist – wird der liberale Grundzug der Verfassung ausdrücklich vertieft.193 Außerdem würde „Treue“ als menschliche Haltung und sittlicher Wert gründlich missverstanden, wenn man darunter ein starres Festhalten an äußeren Formen und Gebräuchen verstünde: Erst in der lebendigen Auseinandersetzung mit ständig wechselnden Situationen und Anforderungen kann der Mensch Treue zu religiösen und geschichtlichen Überlieferungen entwickeln und sich darin als Identität finden. Für ein Volk – konfrontiert mit immer überstürzteren zivilisatorischen und massen-kommunikatorischen Entwicklungen – kann nichts anderes gelten. Starrheit und Blindheit gegenüber den Zeitproblemen ist keinesfalls jene „Treue zu Gott und zum geschichtlichen Erbe“, welche die Präambel als Bedingung der politischen Identität und des politischen Lebens einer zukunftsoffenen Gemeinschaft im Auge gehabt hat.194 So darf denn auch das in der Präambel angesprochene „geschichtliche Erbe“ Tirols nicht nur in folkloristischer Brauchtumspflege oder denkmalschützerisch gesehen werden, sondern bedeutet heute vor allem auch die Bewahrung der hochsensiblen Gebirgslandschaft und ihrer bedrohten ökologischen Systeme für kommende Generationen. Auch darin, in der jahrhundertealten gemeinschaftlichen Pflege der ständig bedrohten Böden und Wälder im Gebirge, liegt ein Wesensmerkmal Tirols und seiner charakteristischen Rechtsverhältnisse,195 die es zu erhalten und zeitgemäß weiter zu entwickeln gilt. Dass hier dramatische Auseinandersetzungen zwischen Landwirtschaft und 192

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Ausdrücklich auf diese „Balance“ weist Peter Häberle, „Gott“ im Verfassungsstaat, in: FS Zeidler, Bd 1 (1987) 3 ff, 11, hin; in den Debatten anlässlich der Formulierung der Präambel hat insbesondere der (sozialistische) Abg Dr. Kunst auf die Bedeutung des liberalen Elementes „Freiheit und Menschenwürde“ hingewiesen (Sten Ber IV. GP/25 Tagung, 2. Sitzung, 13 f). Vgl dazu insbesondere Art 7 der Landesordnung 1989 („Ziele und Grundsätze des staatlichen Handelns“) und die übrigen landesverfassungsrechtlich gewährleisteten Grundrechte; zusammenfassend: Alois Partl, Die Verwirklichung liberaler Grundprinzipien in der neuen Tiroler Landesverfassung, in: Festschrift des Österreichischen Gewerbevereins zum 150. Bestandsjubiläum (1990) 74 ff. Die Debatten im Landtag des Jahres 1960 und 1980 (Stenographische Berichte, IV. GP, 25. Tagung, 2. Sitzung und 9. GP, 6. Tagung, 1. Sitzung) belegen vielmehr, dass es gerade um eine Sicherung der Aktualität des historischen Erbes unter drastisch gewandelten gesellschaftlichen und kulturellen Bedingungen durch verfassungsrechtliche Verankerung von Grundwerten gegangen ist. Vgl etwa die agrar- und forstrechtlichen Sonderrechte in Tirol und die darin verankerten, vor allem auf Gemeinschaftsnutzung und „Nachhaltigkeitsprinzip“ ausgerichteten Wirtschaftsformen; dazu Eberhard Lang, Die Teilwaldrechte in Tirol, 1978; derselbe, Tiroler Agrarrecht I, 1989; derselbe, Aspekte einer Rechtlichen Zeitgeschichte in Tirol, in: FS Pernthaler (2005) 189 ff; Helmut Schwamberger, Bemerkungen zum Alpschutz, JBl 1985, 276 ff.

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Naturschutz, zwischen ökonomischem Verbrauch und reservathafter Konservierung der Landschaft in der Wertformel der Präambel verborgen liegen, sei nicht verschwiegen: Sie gehören zur politischen Aneignung und Entfaltung eines „historischen Erbes“ in jeder Generation! d) Die Verankerung der „Einheit des ganzen Landes“ Schon äußerlich an hervorragender Stelle, nämlich unmittelbar nach der „Treue zu Gott und zum geschichtlichen Erbe“ verankert die Landesverfassung das „Herzensanliegen unseres Volkes, die Landeseinheit“196 Die Landesverfassung kann die politische oder staatsrechtliche Einheit des Landes, welche die historische Identität des „Landes im Gebirge“ durch Jahrhunderte geprägt hat, nicht einmal fordern, geschweige denn gewährleisten. So verweist sie denn auf eine „geistige und kulturelle Einheit des ganzen Landes“, die es als obersten Wert zu bewahren gilt. Die Präambel unterscheidet sich in dieser Formulierung sehr deutlich vom seinerzeitigen Wiedervereinigungsgebot der Präambel des deutschen Grundgesetzes oder der Verfassung des Kantones Jura: Sie enthält nicht den Auftrag zur Herstellung der politischen Einheit oder zu irgendeiner Form der Grenzrevision, sondern zur Erhaltung einer als bestehend vorausgesetzten geistigen und kulturellen Einheit der Landesteile und ihrer Bevölkerung.197 Auch dieser Auftrag ist historisch-dynamisch zu verstehen: Die „kulturelle Einheit“ Tirols kann heute nicht – noch weniger als in der Geschichte – ohne Achtung und Integration der ladinischen und italienischen Minderheiten (in Südtirol) und ihrer kulturellen Ansprüche verstanden werden. Die „geistige Einheit“ der immer mehr auseinander driftenden Landesteile (oder schon „Länder“) aufrechtzuerhalten, ist ein außerordentlich mühsames und anspruchsvolles politisch-kulturelles Zielbündel, das vom Land alleine schon auf Grund der Kompetenzverteilung niemals bewältigt werden könnte. Dennoch bleibt es im Sinne der Präambel eine dauernde Verpflichtung der Nordtiroler Staatsgewalt, dieser Einheit im Grundsätzlichen ebenso wie in alltäglichen Ordnungsproblemen Rechnung zu tragen. Die grenzregionale Zusammenarbeit im Rahmen des europäischen Integrationsprozesses kann hier vielfältig unterstützen und wurde auch von Tirol stets in dieser Absicht gefördert.198

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Landtagspräsident Obermoser, in: Sten Ber Tiroler Landtag, IV. Periode, 25. Tagung, 2. Sitzung (9. 2. 1960) 13 f: „Der zweite Teil zählt die obersten Werte unserer Tiroler Rechtsordnung auf, wobei das Herzensanliegen unseres Volkes, die Landeseinheit, an die Spitze gestellt ist …“; im selben Sinne äußerten sich alle anderen Debattenredner. So sehr deutlich Obermoser, in: Stenographische Berichte aaO: „Indem ausdrücklich nur von der kulturellen Einheit die Rede ist, sind völkerrechtliche und verfassungsrechtliche Bedenken hinfällig …“. Vgl dazu die Entwicklung und die Zielsetzung der „Arbeitsgemeinschaft Alpenländer (ARGE ALP)“ sowie die Bemühungen um grenzregionale Zusammenarbeit im Rahmen des Europarates; vgl dazu Hans R. Klecatsky, Europäischer Regionalismus

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Am Vorabend des Beitrittes Österreichs zur Europäischen Union hat der Tiroler Landtag – neuerlich unter ausdrücklicher Berufung auf das Selbstbestimmungsrecht – klargestellt, dass er „die Einheit des ganzen Landes“ nach wie vor auf die geschichtliche Einheit von Nord-, Ost- und Südtirol bezieht.199 Der Text dieses wichtigen Dokumentes der Erläuterung, Klarstellung und Aktualisierung der Präambel lautet wie folgt: „In der Präambel zur Tiroler Landesverfassung 1989 bekennt sich der Tiroler Landtag zur geistigen und kulturellen Einheit des ganzen Landes. Der Tiroler Landtag stellt dazu fest, dass sich die geistige und kulturelle Einheit damit auf Nord-, Ost- und Südtirol, also auch auf die derzeitige Autonome Provinz Bozen bezieht. Der Tiroler Landtag bekennt sich unter ausdrücklicher Bezugnahme auf die Entschließung des Nationalrates vom 5. Juni 1992 (Sten Prot XVIII. GP S 7856, 542 BlgNr XVIII. GP) zur Wahrung und Entfaltung des fundamentalen und unveräußerlichen Menschenrechts der Selbstbestimmung, wie dies im jeweiligen Art 1 Abs 1 der Menschenrechtspakte sowie der KSZE-Schlußakte von Helsinki zum Ausdruck kommt. Der Tiroler Landtag geht davon aus, dass die völkerrechtliche Schutzfunktion Österreichs in bezug auf Südtirol in ihrem gesamten Umfang durch den EU-Beitritt nicht berührt wird.“ e) Die rechtliche Bedeutung der Präambel Die rechtliche Bindungswirkung der Präambel ist differenziert zu sehen.200 Die oben dargestellten föderalistischen Teile (Selbständigkeit, Beitritt zum Bundesstaat, Anerkennung der Bundesverfassung) enthalten – was schon aus ihrer sprachlichen Formulierung hervorgeht – staatspolitische und staatsrechtliche Voraussetzungen der Verfassungsgebung des Landes und proklamieren daher – als Grundlage der Landesverfassung – die selbständige verfassungsgebende Gewalt des Landes (pouvoir constituant), die als solche vor der eigentlichen Verfassungsgesetzgebung liegt. Dagegen enthalten die vier Teile, welche die „geistigen, politischen und sozialen Grundlagen des Landes“ formulieren, schon nach ihrer sprachlichen Formulierung eine „oberste Verpflichtung der Gesetzgebung und Verwaltung“, sie zu „wahren und schützen“ und sind daher normativ verbindliche

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und Raumplanung, JBl 1972, 241 ff; Fried Esterbauer (Hg), Regionalismus. Phänomen, Planungsmittel Herausforderung für Europa, 1979; Peter Pernthaler/Irmgard Kathrein/Karl Weber, Der Föderalismus im Alpenraum, 1982; Ulrich Beyerlin, Rechtsprobleme der lokalen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, 1988; ausführlich dazu unten, V. 5 und VII. 3. Entschließung des Tiroler Landtages vom 23. 11. 1994, Sten Ber des Tiroler Landtages XII. 2. Tagung, 2. Sitzung, S 19. Ebenso: Peter Häberle FS Broermann, aaO 224 ff, 240 ff.

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Staatszielbestimmungen oder Staatsgrundsätze.201 Besonders klar ist dies dort, wo die Landesverfassung in ihren Bestimmungen Teile der Präambel aufnimmt und konkretisiert. Dies trifft insbesondere auch auf die Verankerung der „Einheit des ganzen Landes“ zu, die in der Formulierung des territorialen Geltungsbereiches der Landesverfassung (Art 2 „Landesgebiet“) eine deutliche Entsprechung findet.202 Dass der historische Verfassungsgesetzgeber nicht nur seine „Motive“ für die Verfassungsgebung bekannt machen wollte, sondern unmittelbare Bindungswirkungen im Verfassungsrang festgelegt hat, ergibt sich nicht nur aus dem Wortlaut der Präambel, sondern auch aus den parlamentarischen Materialien.203 Die – an Art 1 des deutschen Grundgesetzes anklingende – Formulierung der Präambel, dass die in ihr verankerten Werte „zu wahren und zu schützen“ seien, richtet sich gegen eine verengte liberale Betrachtungsweise der Präambel als reine Abwehrgarantien gegen Missbräuche der Staatsgewalt und soll die umfassende Geltung dieser Werte in der Gesellschaft und Rechtsordnung des Landes durch staatlichen Schutz und staatliche Gestaltung sicherstellen.204 Wie alle Staatszielbestimmungen richten sich die Anordnungen der Präambel primär an die obersten Staatsorgane und sollen Politik, Verfassungsanwendung und Verfassungsauslegung, aber auch die Gesetzgebung, Budgetierung, Hoheits- und Förderungsverwaltung durch ihre Zielsetzungen „final determinieren“ (steuern).205 f) Die außerjuristische Bedeutung der Präambel Verfassungen sind Ausdruck einer bestimmten Verfassungskultur und Verfassungsgesinnung;206 als solche sind sie eingebettet in die gesamte politische Kultur eines bestimmten Volkes in einer konkreten historischen und geopolitischen Situation. Insofern ist die Präambel der Tiroler Landesordnung die be-

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Peter Pernthaler, Österreichisches Bundesstaatsrecht (2004) 475. Siehe dazu die Ausführungen unter Punkt g (Die „vorläufige“ Festlegung des Landesgebietes). Sehr treffend hat diese bindende (normative) Funktion der Präambel Landtagspräsident Obermoser, in: Stenographische Berichte aaO zum Ausdruck gebracht: „Wenn der Tiroler Landtag die Verpflichtung zur Wahrung und zum Schutz dieser Existenzgrundlagen des Landes an die Spitze der Rechtsordnung setzt, so verleiht er nicht nur dem Wesen seiner einzigartigen Jubiläumsfeier den verfassungsgesetzlichen Ausdruck, sondern bindet seine Gesetzgebung und Vollziehung unmittelbar an ihre wesentlichste Aufgabe.“ Vgl dazu: Friedrich Lehne, Grundrechte achten und schützen? JBl 1986, 341 ff und 424 ff, insbes 435. Vgl dazu Karl Weber, Die Konkretisierung verfassungsrechtlicher Staatszielbestimmungen am Beispiel jener über den umfassenden Umweltschutz, in: FS 75 Jahre Bundesverfassung (1995) 709 ff. Peter Pernthaler, Die Verfassungsautonomie der österreichischen Bundesländer, JBL 1986, 477 ff, 482 f.

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sondere Artikulation der ihr eigenen Verfassungskultur und ihrer prägenden Grundlagen. Verfassungen haben aber außer ihrer juristischen Bedeutung vor allem auch edukative und integrative Funktionen: Sie sollen die Verfassungsgesinnung eines Volkes prägen und so seine politische Identität auf geistiger Ebene mitbegründen und tragen.207 Zu diesem Zweck formulieren Verfassungen Grundziele und Grundwerte, indem sie den politischen Konsens darüber normativ verankern. Eine Entfaltung dieser Funktion der Verfassung setzt allerdings normativ denkende Menschen voraus, die „sich geistige Unabhängigkeit, Werteinsicht und unversehrte Intentions- und Initiativmöglichkeiten bewahrt haben“.208 Ob die Tiroler Präambel die Verfassungs- und Staatspraxis des Landes prägt, ist also nicht zuletzt auch ein Indiz für das Maß an normativer Gesinnung und Werteinsicht in diesem Lande. Auch die verbindliche Anordnung, „die geistige und kulturelle Einheit des ganzen Landes … zu wahren und zu schützen“, teilt dieses normative Schicksal der Präambel zur Tiroler Landesordnung. g) Die „vorläufige“ Festlegung des Landesgebietes durch die Landesverfassung Die ursprüngliche Fassung der Tiroler Landesordnung, LGBl 1921/145, die durch das LVG vom 31. 1. 1946, LGBl 1946/1, wieder in Wirksamkeit gesetzt und durch LGBl 1946/2 und 1953/24 wiederverlautbart wurde hatte, in § 2 Abs 1 den vorläufigen Charakter der verfassungsrechtlichen Festlegung des Landesgebietes besonders deutlich wie folgt formuliert: „Das Land Tirol umfasst – vorbehaltlich der endgültigen Festsetzung seiner Grenzen durch Staatsvertrag – derzeit die politischen Bezirke Imst, Innsbruck, Kitzbühel, Kufstein Landeck, Lienz, Reutte, Schwaz und den Stadtbezirk Innsbruck“. Aber auch in der geltenden Fassung der Landesordnung 1989 formuliert Art 2 Abs 1 noch immer klar, dass die Landesverfassung das Landesgebiet nur vorläufig festlegt. Die Bestimmung lautet: „Das Landesgebiet umfasst derzeit das Gebiet der politischen Bezirke Imst, Innsbruck-Land, Innsbruck-Stadt, Kitzbühel, Kufstein, Landeck, Lienz, Reutte und Schwaz“. Diese Formulierung nimmt zwar einerseits Rücksicht auf die völkerrechtliche Festlegung der „Brennergrenze“ durch die Staatsverträge von Saint Ger207

208

Dietrich Schindler, Verfassungsrecht und soziale Struktur, 19674, 94; Peter Häberle, FS Broermann, aaO 231 ff; zur „edukativen“ Funktion des Kärntner UmweltVerfassungsgesetzes vgl die treffenden Ausführungen von Ralf Unkart, Normenadressat und Norminhalt als Kriterium der Legistik, in: Theo Öhlinger (Hg), Recht und Sprache, 1986, 177 ff. Hans Huber, Das Recht im technischen Zeitalter, in: derselbe, Rechtstheorie – Verfassungsrecht – Völkerrecht. Ausgewählte Aufsätze, hg von Kurt Eichenberger/Richard Bäumlin/Jörg Paul Müller, 1971, 57 ff (70 f).

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main (1919) und Wien (1955) und ihre Bestätigung durch das Pariser Abkommen (1946) und die Streitbeilegungserklärung (1992). Anderseits hält sie durch die „vorläufige“ verfassungsrechtliche Festlegung des Landesgebietes eine Änderung der Landesgrenze durch die Ausübung des Selbstbestimmungsrechts des Südtiroler Volkes – und damit die „geistige Einheit des ganzen Landes“ – ausdrücklich offen. Bis heute hat kein Akt des Tiroler Landesverfassungsgesetzgebers die „Brennergrenze“ als endgültige Grenze des Landes Tirol anerkannt und damit in seinem kompetenzrechtlich und völkerrechtlich beschränkten Wirkungsbereich (Art 99 Abs 1 B-VG) an der „Einheit des ganzen Landes“ unverbrüchlich festgehalten.

3. Die Verankerung der Landeseinheit in der Bundesverfassung a) Gewährleistung der Identität des Landes Die österreichische Bundesverfassung enthält zwar – anders als die Schweizer Bundesverfassung209 – keine ausdrückliche Garantie des Bestandes der Länder und ihrer verfassungsmäßigen Ordnung. Allerdings bedeutet schon die bundesstaatliche Struktur der Verfassung, dass die Identität der Länder als Voraussetzung der verfassungsmäßigen Ordnung anerkannt wird. Art 2 Abs 2 B-VG drückt dies so aus, dass „der Bundesstaat aus den selbständigen Ländern (die einzeln namentlich aufgezählt werden) gebildet wird“. Diese Formulierung erinnert einerseits an die historische Entstehung des Bundesstaates, die zweimal (1918–1920 und 1945) aus dem Zusammenschluss der selbständigen Länder mit der Zentralgewalt des Bundes erfolgte.210 Anderseits bedeutet diese Aussage aber auch, dass der Bundesstaat in jedem Augenblick seines Bestandes sowohl von der verfassungsgebenden Gewalt des Bundesvolkes als auch von der unabgeleiteten Verfassungsautonomie der Länder getragen wird.211 Infolge dessen sind die Länder auch nicht durch einen einseitigen Akt des Bundes – nicht einmal durch eine Gesamtänderung der Bundesverfassung nach Art 44 Abs 3 B-VG – in ihrem Bestand, ihrem Territorium (Art 3 Abs 2 B-VG) und ihrer Identität zu beseitigen.212 Für Tirol als Land des Bundesstaates Österreich bedeutet dies im Konkreten Folgendes: Das Land ist 1918/1920 und 1945 dem Bundesstaat auf Grund des freien Selbstbestimmungsrechtes und der darauf gründenden Verfassungs209

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Vgl Art 51–53 der Schweizer Bundesverfassung 1999: „Bundesgarantien“ der Verfassungen, des Bestandes und des Gebietes der Kantone. Peter Pernthaler, Staatsgründungsakte, aaO 19 ff und 35 ff. Peter Pernthaler, Bundesstaatsrecht, aaO 58 f und 63. Peter Pernthaler/Fried Esterbauer, Die Entstehung des österreichischen Bundesstaates als geschichtlicher Vorgang und als staatstheoretisches Problem, in: Montfort (Vierteljahresschrift für Geschichte und Gegenwartskunde Vorarlbergs) 1973, 128 ff.

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autonomie als selbständiges Land beigetreten, wie die Landesverfassung noch heute klar genug ausdrückt.213 Seit dem Jahre 1918 hat das republikanische Land Tirol ständig daran festgehalten, dass die Landeseinheit „des ganzen Landes“ – also einschließlich Südtirols – die Grundlage im Selbstbestimmungsrecht des Tiroler Volkes habe, das nur „derzeit“ aus rechtlichen und faktischen Gründen nicht ausgeübt werden könne. Die Tiroler Landesordnung hat dies – wie oben aufgezeigt wurde – seit 1921 formell immer wieder rechtlich zum Ausdruck gebracht und in dieser verfassungsrechtlichen Struktur ist das Land dem Bundesstaat beigetreten und bis heute als „selbständiges Land Tirol“ Träger der Bundesverfassung nach Art 2 B-VG. Auch das verfassungsrechtlich absolut geschützte Landesgebiet nach Art 3 Abs 2 B-VG steht unter diesem Vorbehalt des Selbstbestimmungsrechtes des Tiroler Volkes und ist daher nur „derzeit“ durch die Nord- und Osttiroler Bezirke begrenzt (Art 2 Landesordnung 1989). In dieser – die Landeseinheit des „ganzen Landes“ rechtlich wahrenden Form – ist Tirol auch Teil des Bundesgebietes, das „die Gebiete der Bundesländer umfasst“ (Art 3 Abs 1 B-VG). Damit lastet die Verantwortung für die Wahrung und den Schutz der „geistigen und kulturellen Einheit des ganzen Landes“, die im Selbstbestimmungsrecht des Tiroler Volkes begründet ist, wie eine unaufhebbare Hypothek auch auf dem Territorium der Republik Österreich als Bundesstaat. b) Projekt einer Südtirol betreffenden Staatszielbestimmung Österreich ist auf Grund der im nächsten Punkt aufgezeigten völkerrechtlichen Verankerung „Schutzmacht Südtirols“ im Sinne einer Garantiefunktion der auf dem Zweiten Autonomiestatut (1972) und der „Paketlösung“ beruhenden Autonomie der Provinz Bozen-Südtirol. Im österreichischen Bundesverfassungsrecht ist aber bis heute weder das Pariser Abkommen (1946) noch seine Fortentwicklung durch die Streitbeilegung (1992) verankert. Diesbezüglich gibt es nur eine Entschließung des Nationalrates vom 5. Juni 1992,214 die einen Teil der völkerrechtlichen Streitbeilegung bildet, innerstaatlich aber keine normative Verbindlichkeit aufweist. Hans R. Klecatsky hat daher in einer ausführlichen „Petition an den Tiroler Landtag“ vom 19. 1. 2004 die Einfügung einer Staatszielbestimmung in die Bundesverfassung vorgeschlagen (geplanter Art 2 Abs 3 B-VG), wonach „die Wahrung und Entfaltung der Selbstbestimmung des Südtiroler Volkes“ ein Staatsziel der Republik Österreich sein soll.215 Diese Petition stand im Zu-

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Präambel und Art 1 Landesordnung 1989; vgl dazu auch die oben zitierten Entschließungen des verfassungsgebenden Tiroler Landtages vom 27. 9. 1919 und 25. 11. 1920 über die Wahrung des Selbstbestimmungsrechtes und Anerkennung der Bundesverfassung; Peter Pernthaler, Staatsgründungsakte, aaO 73 und 74. Sten Prot XVIII. GP; 7856 und 542 der Blg NR XVII. GP. Vgl dazu den Text dieser Petition Klecatsky im Anhang dieser Untersuchung.

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sammenhang mit dem Projekt eines „Österreich-Konventes“ zur Ausarbeitung einer gesamterneuerten Bundesverfassung, der allerdings ohne Einigung auf einen neuen Verfassungstext im Jänner 2005 aufgelöst wurde;216 der Vorschlag hat aber auch unabhängig davon grundlegende Bedeutung für die bundesverfassungsrechtliche Verankerung der Schutzmachtfunktion Österreichs. c) Entschließung des österreichischen Nationalrates vom 21. 9. 2006 Die Tiroler Schützenkompanien, 113 (von 116) Bürgermeister bzw Vizebürgermeister der Südtiroler Gemeinden und ein Großteil der Bürgermeister Nord- und Osttirols überreichten dem Nationalrat am 18. Jänner 2006 folgende Petition (80/Pet): „Die unterzeichneten Schützenkompanien und Bürgermeister aus allen Teilen des historischen, großen Tirol ersuchen den Nationalrat bei den derzeit laufenden Beratungen über eine neue österreichische Bundesverfassung auf der Grundlage der Beratungen des Österreich-Konvents in der Präambel einer solchen Verfassung folgende Worte aufzunehmen: 1. Die Republik Österreich anerkennt die historisch gewachsenen Volksgruppen in Österreich und setzt sich für Schutz und Förderung der mit Österreich geschichtlich verbundenen deutschsprachigen Minderheiten, insbesondere auch der Südtiroler ein. 2. Die Republik Österreich bekennt sich zur Wahrung des Selbstbestimmungsrechtes des vom Land Tirol abgetrennten Tiroler Volkes deutscher und ladinischer Sprache und zum besonderen Schutz der Rechte der Südtiroler auf der Grundlage des Völkerrechtes.“ Diese Petition – die inhaltlich der Petition Klecatsky entspricht – wurde dem Außenpolitischen Ausschuss zugewiesen, der sie dem SüdtirolUnterausschuss zur Vorberatung überwies. Eine Delegation dieses Ausschusses beriet diese Petition mit Vertretern des Südtiroler Landtages und dem Landeshauptmann. In der Folge wurden Gutachten des BundeskanzleramtesVerfassungsdienst und des Völkerrechtsbüros und Stellungnahmen des Tiroler Landtages, Landeshauptmannes und des Bundes der Schützenkompanien eingeholt. Während der Verfassungsdienst keine rechtlichen Bedenken äußerte, hielt das Völkerrechtsbüro zum Punkt 2 der Petition (Selbstbestimmungsrecht) Folgendes fest: „Das in der Petition 80/PET ebenfalls angesprochene „Selbstbestimmungsrecht“ ist als Grundsatz und als kollektives Recht von Völkern etwa über Art. 1 Abs. 2 der Satzung der Vereinten Nationen (Grundsatz der Gleichberechtigung und des Selbstbestimmungsrechts der Völker) und die gleichlautenden Art. 1 der beiden Menschenrechtspakte vom 19. Dezember 1966 im Völkerrecht fest verankert und kommt auch in der Prinzipiendeklaration der Generalversammlung der Vereinten Nationen vom 24. Oktober 1970 und der 216

Theo Öhlinger, Verfassungsrecht (20056) 51.

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Prinzipienerklärung der Schlussakte von Helsinki vom 1. August 1975 zum Ausdruck. Daher scheint ein Bekenntnis dazu im Rahmen einer österreichischen Bundesverfassung nicht nötig.“ Auf Grund der Beratungen im Außenpolitischen Ausschuss217 beantragte dieser Ausschuss folgende Entschließung: „Der Nationalrat unterstützt bei einer Verfassungsreform die Aufnahme einer Bestimmung in die österreichische Bundesverfassung, welche die Schutzfunktion für die österreichische Volksgruppe in Südtirol verankert. Die Beachtung der Schutzfunktion anderer Staaten für ihre in Österreich lebenden Volksgruppen (Art. 8 Abs. 2 B-VG) soll gleichermaßen in die Verfassung aufgenommen werden. Die Bundesregierung wird ersucht, in diesem Sinne vorzugehen.“ Auf Grund dieses Antrages fasste der Nationalrat in seiner Sitzung vom 21. 9. 2006 mit großer Mehrheit eine gleichlautende Entschließung.218 Bei der Beratung der neuen Verfassung im zuständigen Ausschuss des Nationalrates einigten sich ÖVP, SPÖ und Freiheitliche/BZÖ darauf, die Schutzfunktion Österreichs für die Südtiroler österreichische Minderheit in einem neuen Absatz 2 des Art 9a B-VG zu verankern.219 Dies stellt eine Verbesserung gegenüber dem Österreich-Konvent dar, wo die Schutzfunktion Österreichs nur in der Präambel zur Bundesverfassung erwähnt werden sollte.

4. Die Verankerung der Landeseinheit im Völkerrecht a) Selbstbestimmungsrecht der Völker Sowohl die Entschließung des Tiroler Landtages vom 23. 11. 1994 über die „Einheit des ganzen Landes“220 als auch die Entschließung des Nationalrates vom 5. Juni 1992 über die Streitbeilegungserklärung berufen sich ausdrücklich auf das menschen- und völkerrechtlich gewährleistete Selbstbestimmungsrecht der Völker,221 um die Verbundenheit ihrer Politik mit Südtirol zu begründen. Auch die Vertreter des Volkes von Südtirol haben sich immer wieder auf das Selbstbestimmungsrecht gestützt, um ihre Forderungen nach Vereinigung des „ganzen Landes“ zu begründen. Seit 1946 hat man stattdessen das Ziel einer rechtlich und politisch ausreichenden Autonomie für Südtirol verfolgt, um das 217 218 219

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Vgl dazu Nr 1610 der Beilagen zu den Sten Prot des NR XXII. GP. Vgl dazu Sten Prot der 163. Sitzung, XXII. GP, 111. Vgl dazu: Peter Hilpold/Christoph Perathoner, Die Schutzfunktion des Mutterstaates im Minderheitenrecht (2006) 100 und 363. Siehe den Text dieser Entschließung oben, Punkt 2. d (Die Verankerung der „Einheit des ganzen Landes“). Wesen, Inhalt und „Arten“ des Selbstbestimmungsrechts der Völker werden ausführlich unter VI. (Das Tiroler Volk als Subjekt des Selbstbestimmungsrechts) behandelt.

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Überleben der deutschsprachigen Volksgruppe im Nationalstaat Italien zu sichern, wenn eine Grenzänderung nicht erreichbar war. Wenngleich eine, inhaltlich den Bedürfnissen der Volksgruppe entsprechende, Autonomie selbst als eine Art der Verwirklichung des „inneren Selbstbestimmungsrechts“ angesprochen werden kann,222 haben die Vertreter der Südtiroler auch im Zusammenhang mit der politischen Kooperation, die zur „Paktlösung“ führte, ebenso wenig wie das Bundesland Tirol oder die Republik Österreich jemals auf das Selbstbestimmungsrecht des Südtiroler Volkes zugunsten der Autonomielösung formell „verzichtet“. Ein solcher „Verzicht“ wäre auch rechtlich unwirksam, weil das Selbstbestimmungsrecht als völkerrechtlich begründetes Menschenrecht mit naturrechtlicher Wurzel ein unaufhebbares und unverfügbares Recht darstellt. Davon zu unterscheiden ist freilich die Frage der Anwendung und (politischen) Handhabung dieses Rechtes, die von einer Reihe anderer völkerrechtlichen Regeln und Gesichtspunkten der (situationsbedingten) politischen Abwägung und Klugheit unterliegt. Dennoch bleibt es wichtig, die menschenrechtliche Begründung aller Schutzmaßnahmen für die Südtiroler Volksgruppe im Selbstbestimmungsrecht – verankert auf völkerrechtlicher Ebene – im Auge zu behalten, weil nur daraus ihr eigentlicher Sinn, nämlich das Überleben der Volksgruppe als ethnische Identität in einem fremdnationalen Staat deutlich wird. Solange dieser Zustand fortdauert, bleibt das völkerrechtlich begründete Selbstbestimmungsrecht, in seiner Bezogenheit auf die Einheit des Volkes und des Landes von Tirol, der eigentliche Orientierungsmaßstab und die letztmögliche Sanktion aller rechtlichen Schutzmaßnahmen zugunsten der Südtiroler Volksgruppe. b) Pariser Abkommen (1946) Das Pariser Abkommen enthält selbstverständlich keine ausdrückliche Verankerung der „Einheit des ganzen Landes“, weil es ja gerade als Alternative zur Gewährung des „äußeren Selbstbestimmungsrechts“ und damit als Anerkennung des status quo der „Brennergrenze“ konzipiert war. Dennoch lässt sich aus dem Abkommen sehr deutlich ein mittelbarer Bezug zur Landeseinheit ableiten, der den Parteien zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses zweifellos bewusst war, aber aus unterschiedlichen politischen Gründen beider Seiten nicht ausdrücklich formuliert wurde. Schon der Zweck des gesamten Abkommens, „to safeguard the ethnical character and the cultural and economic development of the German speaking element“223 weist eindeutig auf den Schutz von Existenz und Entwicklung der 222

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Felix Ermacora, Autonomie als innere Selbstbestimmung, Archiv des Völkerrechts 38 (2000) 285 ff; vgl dazu die Ausführungen unten, VI. 4, 5 und 7 zur Tiroler Selbstbestimmung. Art 1 des Abkommens; vgl Herbert Miehsler, Das Gruber-De Gasperi-Abkommen und seine Auslegung, in: Franz Huter (Hg), Südtirol (1965) 385 ff, 397 f.

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deutschsprachigen Volksgruppe in Südtirol hin. Diese Volksgruppe ist aber gerade dadurch charakterisiert, dass sie jener Teil des (einheitlichen) Landesvolkes von Tirol ist, der durch die „Brennergrenze“ im Staatsverband Italiens lebt. Anders als durch den ethnischen Zusammenhang mit dem „Stammvolk“ Tirols lässt sich die Südtiroler Volksgruppe und ihr spezielles Schutzbedürfnis im italienischen Staat, dem das Pariser Abkommen Rechnung tragen soll, überhaupt nicht erklären. Daher weist auch der personelle Geltungsbereich des Abkommens – „German-speaking inhabitants“ (bzw „the said German-speaking citizens“) – auf die staats- und völkerrechtliche Trennung der Südtiroler Volksgruppe von Gesamttirol als eigentlichen Grund des Abkommens – als „Ersatz“ für die verweigerte Selbstbestimmung – hin. Ohne diese Trennung gäbe es kein Minderheitenproblem des „deutschsprachigen Elementes“ in Südtirol und daher auch kein Pariser Abkommen, das diese Trennung nicht aufheben soll, aber angemessene Lebensbedingungen für die Südtiroler in Italien trotz dieser Trennung gewährleisten wollte. Daher ist die Trennung der Landesteile – und die Relativierung ihrer ethnopolitischen Auswirkungen – der eigentliche Grund für das Pariser Abkommen. „Trennung“ (einer Volksgruppe) setzt aber das Bewusstsein einer Einheit voraus, wovon der ethnische Charakter der Volksgruppe stammt und in der dieser ethnische Charakter noch heute als solcher ausschließlich begründbar ist. Noch deutlicher wird dieser Zusammenhang, wenn man den territorialen Geltungsbereich des Pariser Abkommen betrachtet. Richtig interpretiert umfasst er ausschließlich die Provinz Bozen-Südtirol in ihrer heutigen, durch das Erste Autonomiestatut (Art 3) festgelegten Südgrenze, welche die im Pariser Abkommen erwähnten deutschsprachigen Gemeinden des Trentino wieder an Südtirol angliederte.224 Die italienische Auffassung, wonach der territoriale Geltungsbereich des Pariser Abkommens sich auf das Gebiet der 1948 neu geschaffenen autonomen Region (mit Sonderstatut) Trentino-Südtirol beziehe, widerspricht klar dem Wortlaut des Abkommens (Art 1 Abs 1) und seiner Entstehungsgeschichte und wurde durch das zweite Autonomiestatut (1972), die Paketlösung und die Streitbeilegungserklärung praktisch revidiert. Das Gebiet der heutigen Provinz Bozen-Südtirol ist aber – selbst in seiner unseligen Verknüpfung mit der Autonomen Provinz Trient – in seiner räumlichen Abgrenzung nur erklärbar aus der historischen Kontinuität des Gebietes mit dem ehemaligen Kronland „Gefürstete Grafschaft Tirol“ der österreichischen Monarchie, das eben durch die „Brennergrenze“ in zwei Teile unterschiedlicher staatlicher Souveränität geteilt wurde. Indem das Pariser Abkommen den südlichen Teil des ehemaligen Kronlandes Tirol – richtig interpretiert bis zur Sprachgrenze – unter völkerrechtlichen Schutz stellt, bezieht es sich logischer Weise auf diese Teilung des Landes 224

Herbert Miehsler, aaO 401 ff; Roland Riz/Esther Happacher Brezinka, Verfassungsrecht, aaO 242, 245, 321.

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(durch die „Brennergrenze“) als den eigentlichen Grund für den Schutz und reflektiert damit das historische Ganze des Landes, von dem der (territoriale) Schutzbereich des Abkommens eben die südliche Hälfte ist. Es ist daher kein Zufall, sondern die Konsequenz der historischen Entwicklung der Südtirolautonomie, dass ihre räumliche Abgrenzung noch heute durch die Grenzen des Kronlandes Tirol und seine Teilung (durch die „Brennergrenze“) bestimmt werden. Da auch das Bundesland Tirol durch die historische Kontinuität mit dem ehemaligen „Kronland Tirol“ und der Teilung durch die Brennergrenze räumlich abgegrenzt wird (Art 2 der Landesordnung 1989), entspricht der räumliche Geltungsbereich des Pariser Abkommens, nämlich die Autonome Provinz Bozen-Südtirol, gemeinsam mit den Teilen Nordtirol und Osttirol des Bundeslandes Tirol jener „Einheit des ganzen Landes“, von der die Präambel der Tiroler Landesordnung und die Entschließung des Tiroler Landtages vom 23. 11. 1994 spricht. Ohne dieses „Ganze“ des historischen Tirol ist dessen Teil, nämlich das Gebiet von Südtirol weder rechtlich, noch in seiner Bedeutung als angestammte Heimat des Südtiroler Volkes erklärbar.225 c) Die völkerrechtliche Verankerung durch die Streitbeilegung (1992) Über die Frage der internationalen Verankerung der Südtirolautonomie herrschte zwischen Italien und Österreich lange Zeit ein unüberbrückbarer Gegensatz. Italien hielt daran fest, dass es durch das Erste Autonomiestatut (1948) das Pariser Abkommen und die daraus ableitbaren völkerrechtlichen Verpflichtungen richtig und vollständig umgesetzt habe. Die Begründung für diese Auffassung lieferte eine objektiv unrichtige Auslegung des territorialen Geltungsbereiches des Abkommens und die daraus abgeleitete Möglichkeit, den „Rahmen“ („frame“) der im Vertrag zugesicherten Autonomie (Punkt 2) territorial zu verstehen und daher auf die Region Trentino-Südtirol auszudehnen, insbesondere wenn die im Vertrag vorgesehenen „Konsultationen“ mit den Repräsentanten der deutschsprachigen Bevölkerung stattfanden und (angeblich) Zustimmung signalisierten.226 Dazu kam eine ständige Rechtsprechung des italienischen Verfassungsgerichtshofes, der – entsprechend dem italienischen System der Transformation von Völkerrecht in nationales Verfassungsrecht – das Autonomiestatut nicht als Umsetzung der internationalen Verpflichtung prüf-

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Zum Zusammenhang von „Selbstbestimmung“ und „Recht auf Heimat“ vgl den Teil VIII dieser Untersuchung („Die Heimat Tirol als Element rechtlicher Identität“). Vgl dazu den missverständlichen Brief der damaligen Südtiroler Repräsentanten Amonn und von Guggenberg vom 28. 1. 1948 an den Präsidenten der Unterkommission der Verfassungsgebenden Versammlung Tomaso Perassi und die Hintergründe dieser scheinbaren Zustimmung bei Herbert Miehsler, aaO 409 f.

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te, sondern als italienisches Verfassungsrecht qualifizierte, das diese Verpflichtung erfüllt habe.227 Eine Lösung der unerträglichen Situation der Volksgruppe („Todesmarsch“)228 und des Südtiroler Wunsches „Los von Trient“229 konnte daher nur auf politischem Weg, nämlich in Verhandlungen innerhalb Italiens230 und auf zwischenstaatlicher Ebene mit Italien231 erreicht werden. Allerdings musste auf diese Weise (zunächst) der italienische Rechtsstandpunkt akzeptiert werden, dass die völkerrechtlichen Verpflichtungen Italiens durch das Autonomiestatut 1948 erfüllt seien und alle Verbesserungen der Rechtslage der Südtirolautonomie ausschließlich Sache der italienischen Politik, des italienischen Gesetzgebers und der italienischen Verfassung seien. Darauf war auch der zwischen Italien und Österreich vereinbarte „Operationskalender“ (1969)232 zur Verwirklichung des Paketabkommens zur Verbesserung der Autonomie abgestellt, sodass jedenfalls keine internationale Vereinbarung über das Paket und eine Schutzmachtfunktion Österreichs zustande kommen konnte.233 Infolge des ungewöhnlich langen und im Ergebnis durchaus kooperativ verlaufenden Verhandlungsprozesses über 30 Jahre konnte man aber schon nach dem völkerrechtlichen Vertrauensgrundsatz („Estoppel-Prinzip“) mit guten Gründen davon ausgehen, dass aus diesem Verhandlungsprozess auf italienischer Seite völkerrechtliche Bindungen an das Ergebnis des Verhandlungsprozesses – eben die „Paketlösung“ und das neue Autonomiestatut (1972) – entstanden seien und daher eine einseitige innerstaatliche Änderung nicht mehr ohne weiteres rechtlich möglich wäre.234 Da diese Konstruktion aber von zahlreichen Zweifelsfragen und unabwägbaren Auslegungsproblemen belastet war, drängte vor allem die Südtiroler Sei227 228

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VfGH Urteile 49/1963 und 32/1960. Die Formulierung „Todesmarsch“ stammt von Kanonikus Michael Gamper; vgl „Dolomiten“ 28. Oktober 1953. Formuliert 1957 auf Sigmundskron, vgl Alfons Gruber, Die Kundgebung von Sigmundskron am 17. 11. 1957 in: Sigmundskron. Demonstration für Selbstbestimmung (1997) 19 ff. Einsetzung der „19er Kommission“; vgl Roland Riz, Die letzten Etappen auf dem Weg zur Streitbeilegung, in: Siglinde Clementi/Jens Woelk (Hg) 1992: Ende eines Streits (2002) 83 f. Weg zur „Paketlösung“, vgl dazu Michael Gehler, Vollendung der Bilateralisierung als diplomatisch-juristisches Kunststück, in: Siglinde Clementi/Jens Woelk, aaO 17 ff. Zur Entstehung und zum Wortlaut des „Operationskalenders“, vgl Felix Ermacora, Südtirol und das Vaterland Österreich (1984) 143 ff und 492. Peter Hilpold, Die völkerrechtliche Absicherung der Südtirolautonomie, in: Joseph Marko et al (Hg), Die Verfassung der Südtiroler Autonomie (2005) 38 ff. Vgl Karl Zeller, Das Problem der völkerrechtlichen Verankerung des SüdtirolPaktes und die Zuständigkeit des Internationalen Gerichtshofes (1989) 54 ff; Wolfgang Karl, Vertrag und spätere Praxis (1986); vorsichtig abwägend dagegen Peter Hilpold, aaO 42 ff.

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te vehement auf eine eindeutige internationale Verankerung des „Paketes“ vor der „Streitbeilegung“.235 Gleichzeitig änderte sich die italienische Verfassungsrechtsprechung236 und die allgemeine politische Wertschätzung der Südtirolautonomie als menschenrechts- und minderheitschutzrechtliches Prestigeobjekt Italiens im internationalen Bereich:237 Zur Zeit der italienischen Ratspräsidentschaft der EU (2003) regte Italien sogar die Verankerung der „nationalen Minderheiten“ als menschenrechtliches Ziel der EU im Verfassungsvertrag (Art I-2) an.238 Unter diesen Voraussetzungen war es möglich, in den Notenwechsel über die Streitbeilegung (1992) von italienischer Seite den Zusammenhang des Paketes und des neuen Autonomiestatutes mit dem Pariser Abkommen und dem KSZE-/OSZE-Minderheitenschutz ausdrücklich zu artikulieren und damit die internationale Verankerung rechtlich außer Streit zu stellen.239 Anderseits hat das österreichische Parlament in seiner Entschließung zur Streitbeilegung vom 5. Juni 1992,240 die Italien durch eine Verbalnote vom 11. 6. 1992 formell mitgeteilt wurde, ausführlich auf den Zusammenhang der Südtirolautonomie mit dem Selbstbestimmungsrecht des Südtiroler Volkes (Punkt 4), auf die „beiden Landesteile Nord- und Südtirol“ (Punkt 8) und auf die „Tiroler Landeseinheit als gemeinsamer Kultur-, Sozial- und Wirtschaftsraum“ (Punkt 9) hingewiesen. Durch den Notenwechsel zwischen der italienischen und österreichischen Regierung und die Mitteilung dieses Notenwechsels an die Vereinten Nationen und an andere internationale Organisationen sollte die völkerrechtliche Verankerung des Paketes und des neuen Autonomiestatutes (1972) zum Zeitpunkt der Streitbeilegung (1992) entsprechend veröffentlicht werden. Heute scheint diese Qualität der Südtirolautonomie ebenso wie die damit verknüpfte Schutzmachtfunktion Österreichs grundsätzlich – nicht in operativen Details – außer Streit zu stehen.241 Die scharfe Kritik des früheren stellvertretenden Parteiobmannes der SVP, Alfons Benedikter, an der Streitbeilegungserklärung242 hat sich in der seitherigen Staatenpraxis nicht als zutreffende Analyse der italienischen und österrei-

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Roland Riz, Die letzten Etappen, aaO 85 f. Urteil des VerfGH 242/1989: Berücksichtigung völkerrechtlicher Verpflichtungen bei der Auslegung der Südtirolautonomie. Peter Hilpold, aaO 44 ff. Vgl Gabriel N. Toggenburg, Europas Integration und Südtirols Autonomie, in: Joseph Marko et al (Hg), Die Verfassung Südtirols (2005) 449 ff, 454. Peter Hilpold, aaO 45 f. Sten Prot NR XVIII GP, 7856 und Nr 542 Blg XVIII GP. Peter Hilpold, aaO 46; Roland Riz/Esther Happacher Brezinka, Verfassungsrecht, aaO 248 f; Michael Gehler, Vollendung der Bilateralisierung, aaO 42 ff; Peter Hilpold, Schutzfunktion, aaO 93. Vgl dazu die Hinweise bei Oskar Peterlini, Autonomie und Minderheitenschutz in Trentino-Südtirol (1996) 108 f.

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chischen Auffassung über die internationale Dimension der Südtiroler Autonomie erwiesen.243 Mit der internationalen Dimension der Streitbeilegung ist aber auch der territoriale Schutzbereich der Autonomie – nämlich die Autonome Provinz Bozen-Südtirol – im Sinne der richtigen Auslegung des Pariser Abkommens gesichert und die notwendige Kooperation für die notwendige Weiterentwicklung der Autonomie mit der deutschen Volksgruppe rechtlich neuerlich bestätigt worden.244 Durch die starke Betonung der Sonderstellung der Autonomie Südtirols in der italienischen Verfassungsordnung, die durch die Statutsnovelle 2001 (Verfassungsgesetz 2/2001) noch gesteigert wurde,245 gewinnt die Selbständigkeit des Landes Südtirol gegenüber dem italienischen Zentralismus jene rechtliche Eigenständigkeit, welche die Streitbeilegung in ihrem verfahrensmäßigen Schutzmechanismus für die Südtiroler Volksgruppe vorausgesetzt hat. Allerdings ist damit die Entwicklung einer ausgeprägten eigenständigen rechtlichen und politischen Identität des Südtiroler Landesteiles verbunden, worauf die vorliegende Untersuchung unter zahlreichen Aspekten hinweisen wird.246 Der Paketabschluss und seine völkerrechtliche Verankerung im Verfahren der Streitbeilegung haben damit für die rechtliche Identität Gesamttirols eine zwiespältige Bedeutung, deren endgültige Auswirkungen noch gar absehbar sind. Positiv ist jedenfalls die dadurch praktisch und rechtlich endlich erreichte korrektere Umsetzung des Pariser Abkommens durch Italien, insbesondere seines territorialen Geltungsbereiches (Bozen-Südtirol) und die massive Erweiterung der autonomen Kompetenzen, des Sprachenschutzes und der Proporzregelungen. Wichtig ist auch die damit verbundene erweiterte völkerrechtliche Garantie mit der Schutzmachtfunktion Österreichs für die reformierte Autonomie der Provinz Bozen.247 Die Schutzfunktion des Pariser Abkommens und der Autonomie für die Selbständigkeit der Südtiroler Volksgruppe in ihrer Heimat wurde durch die Paketlösung und ihre völkerrechtliche Verankerung nicht nur gestärkt, sondern in Wahrheit erst rechtlich und praktisch wirksam. Die Auswirkungen der ethnopolitischen Unterwerfung 243

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Vgl dazu Robert Gismann, Die Südtiroler Autonomie und die österreichische Schutzfunktion – Neue Entwicklungen aus österreichischer Sicht, in: Europa Ethnica 2003, 10 ff. Zum allgemeinen verfassungsrechtlichen Kooperationsgebot für die Spezialautonomie und seine Auswirkungen auf die Südtirolautonomie vgl Francesco Palermo, Südtirol und die italienische Föderalismusreform, in: Joseph Marko et al (Hg), Die Verfassung der Südtiroler Autonomie (2005) 415 ff; 421 ff. Francesco Palermo, aaO 428 f. Vgl dazu vor allem die Entwicklung eines besonderen rechtlichen und politischen Systems in Südtirol, unten VII. 2 und die komplexe Begründung der Autonomie in IV. 2–5 sowie die notwendige besondere Konstruktion einer europarechtlich begründeten „Europäischen Regionalgemeinschaft Tirol“ (Abschnitt X). Die völkerrechtliche Garantie aus der Streitbeilegung (1992) und die damit verbundene Schutzmachtfunktion Österreichs bezieht sich auf die durch die „Paketlösung“ erreichte Autonomiereform 1972 und ihre Durchführung bis 1992.

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des Südtiroler Volkes unter die fremdnationale Souveränität durch die Trennung der Landesteile wurde zweifellos dadurch gemildert, dass in einem autonomen politischen System eine eigenständige und erfolgreiche Wirtschafts-, Sozial- und Kulturentwicklung der Bevölkerung in (innerer) Selbstbestimmung möglich gemacht wurde. Die damit – in ständiger Kooperation mit der Volksgruppe – erreichte rechtliche Sicherung ihrer ethnischen Selbständigkeit und Entwicklungsmöglichkeiten stärkt mittelbar auch die „Einheit des ganzen Landes“, weil es sich eben um einen Teil des Tiroler Volkes handelt, dessen Lebensbedingungen in seiner angestammten Heimat verbessert wurden. Diesen positiven Auswirkungen stehen aber rechtliche Konsequenzen der Paketlösung und ihrer völkerrechtlichen Verankerung gegenüber, die sich negativ auf die Identität des „ganzen Landes“ auswirken können. Dazu gehört vor allem die außerordentlich komplexe rechtliche Verankerung der Autonomie in der italienischen Rechtsordnung und ihre subtile verfassungsrechtliche Absicherung in der Verfassung, in der Verfassungsrechtsprechung und in ungeschriebenen Verfassungsprinzipien. Dadurch wurde ein rechtliches System begründet, das vor allem intensive Verflechtungen und Kooperationszwänge in Italien für die politische Repräsentanten der Volksgruppe mit sich bringt und deren Beziehungen zu Gesamttirol in den Hintergrund drängt. Dazu kommt, dass die neue Autonomie sehr stark auf die Kooperation mit den Sprachgruppen ausgerichtet ist248 und daher eine sehr komplexe politische, rechtliche und gesellschaftliche Identität Südtirols entwickelt, die sich von der des Bundeslandes Tirol völlig unterscheidet. Dieses kommt daher immer weniger rechtlich oder politisch für Südtirol als „Urbild“ der gesamttirolischen Identität in Betracht, wie es dem Konzept der „abgetrennten Volksgruppe“ und ihrem „Vaterland Österreich“ entsprechen würde.249 Völlig offen ist schließlich, wie sich die „Dynamik der Autonomie“ im Zusammenhang mit europarechtlichen Vorgaben, der italienischen Verfassungsentwicklung und dem fortschreitenden gesellschaftlichen Wandel im Zusammenleben der Sprachgruppen in Südtirol entwickeln wird.250 Fest steht jedenfalls, dass ein starres Festhalten an historischen Rechtsformen der „Einheit des ganzen Landes“ angesichts der durch das Paket und die Streitbeilegung in Gang gesetzten Entwicklung Südtirols den Zusammenhang mit der rechtlichen und politischen Wirklichkeit des Landesteiles immer mehr verlieren und daher auch keine identitätsstiftende Funktion mehr entfalten können.251 Ob es im Lichte der europäischen Integration und der Entwicklung des europäischen Regionalismus neue identitätsstiftende Verfahren und Einrichtungen für die

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Vgl dazu eingehend unten, VII. 2 (Volk und Sprachgruppen in Südtirol). Felix Ermacora, Südtirol und das Vaterland Österreich (1984) 158 ff. Vgl dazu die Beiträge im letzten Teil von Joseph Marko et al (Hg), Die Verfassung der Südtiroler Autonomie (2005) 415 ff. So schon: Peter Pernthaler, Tirol und die Neuordnung Europas, in: Das Fenster 50/51 (1991) 4982 ff.

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„Region Gesamttirol“ gibt, wird daher ein ausschlaggebendes Kriterium für die Zukunft der „Einheit des ganzen Landes“ sein.252

5. Die grenzüberschreitende „Europaregion Tirol“ a) Das „Accordino“ Schon das Pariser Abkommen sah eine Erleichterung des Grenzverkehrs und der lokalen Wirtschafsbeziehungen „zur Herstellung gut nachbarlicher Beziehungen zwischen Österreich und Italien“ vor; ein Vertragsziel, das in der Folge durch mehrere Grenzverkehrsabkommen253 und das „Accordino“ (1949) näher ausgeführt und institutionell konkretisiert wurde.254 Während der verkehrs- und wirtschaftspolitische Inhalt dieser Abkommen heute – im Zeichen des EU-Binnenmarktes und des Schengenabkommens – keine Bedeutung mehr haben, ist ihre klare völkerrechtliche Verankerung, ihr offener Bezug zum Pariser Abkommen und ihre, die Zentralstaaten und die betroffenen Regionen integrierende organisatorische Struktur bis heute das einzige wirksame Modell der völkerrechtlichen Verankerung einer institutionalisierten grenzüberschreitenden Zusammenarbeit im Raum des „ganzen Landes“ Tirol geblieben.255 b) Die politische und administrative Kooperation Seit Beginn der 1970er Jahre entwickelten sich in Europa zwei neue Bewegungen des Regionalismus, die aus unterschiedlichen Motiven, aber mit übereinstimmenden Verfahren und Ergebnissen danach trachteten, die klassischen nationalstaatlichen Grenzen als „Narben der Geschichte“ (Europarat) kooperativ auf regionaler Ebene zu überbrücken. Die eine Linie dieser regionalen Kooperation war die grenzüberschreitende Raumordnung und Regionalpolitik,256 die vor allem vom Europarat, später 252

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Siehe dazu die Ausführungen unter IX, 2–7 und X („Europäische Regionalgemeinschaft Tirol“). Diese Abkommen regelten Erleichterungen im grenzüberschreitenden Eisenbahnund Straßenverkehr und im „erweiterten Grenzverkehr“; vgl Herbert Miehsler, Das Gruber-De Gasperi-Abkommen, aaO 423 f. Das „Accordino“ wurde – zum Unterschied vom Pariser Abkommen – im BGBl 1957/125 publiziert; seit dem Beitritt Österreichs zum „Europäischen Wirtschaftsraum“ (EWR-BVG, BGBl 1993/115, EWR-Abkommen BGBl 1993/909) und zur EU (1994/95) gilt das Accordino als überholt und wird nicht mehr angewendet; Siegbert Morscher, Das Accordino, in: FS Hans Klinghoffer, ÖZOR Supplementum 10 (1988) 44 ff. Allerdings mussten in den Geltungsbereich des Accordino auf Drängen Italiens Vorarlberg und Trient einbezogen werden; Herbert Miehsler, aaO 424. Peter Pernthaler, Organisationsformen und Verfahren grenzüberschreitender Planung, in: FS v d Heydte (1977) 1107 ff.

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auch von der EG gefördert wurde. Die zweite Bewegung war das Erwachen der alten staatenlosen Völker und Volksgruppen in Europa, die ihre regionale, territoriale und ethnische Identität wieder fanden und daraus Ansprüche auf politische Autonomie und Selbstbestimmung ableiteten. Die Gründe für beide Bewegungen lagen in der Entstehung und Struktur der europäischen Staatsgrenzen, die aus historischen Gründen häufig künstlich Landschaften und Volksgruppen zerschneiden und die Grenzregionen innerhalb des Staatsgebietes sozial, wirtschaftlich und gesellschaftlich an den Rand drängten.257 Die Regionen reagierten darauf – im Rahmen ihrer Kompetenzen und Planungshoheit – zunächst in spontanen Formen der politischen und administrativen Zusammenarbeit; später bildeten sich institutionalisierte „Arbeitsgemeinschaften“ und regelmäßige Konferenzen regionaler politischer Organe. Die „Alpenländer“ waren eine der ersten, durch Grenzen zerschnittenen Räume, die sich auf diese Weise auch formell als „Grenzregionen“ organisierten. Grund dafür war sicher ihre besondere landschaftliche und siedlungsgeographische Situation, die schon in der Geschichte verbindend wirkte, aber auch – im Falle Tirols – die ethnische Verbundenheit über die „Brennergrenze“ hinweg.258 Im Zuge dieser vom Europarat259 sehr geförderten Entwicklung260 entstanden in Tirol zuerst die gemeinsamen Sitzungen der Landtage von Tirol und Südtirol (ab 1970) und die von Tirol initiierte „Arbeitsgemeinschaft Alpenländer“ (1972). Diese umfasst 11 Mitglieder, darunter Länder Österreichs und Deutschlands, Kantone der Schweiz, Regionen und die beiden autonomen Provinzen Bozen und Trient von Italien.261 Die Arbeitsgemeinschaft Alpenländer entwickelten ein „Gemeinsames Leitbild für die Entwicklung und Sicherung des Alpengebietes“ (1981), das inhaltlich viel von den Zielsetzungen der späteren Alpenkonvention vorwegnahm. Die wichtigsten Elemente dieses alpenregionalen Leitbildes waren:262

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Peter Pernthaler, Raumordnung und Verfassung, Bd I (1975) 340 ff, 352 f. Vgl dazu Hans R. Klecatsky, Die Funktion Tirols im europäischen Regionalsystem, in: Verkehrsannalen 1971, 533, 541; Hans Köchler, Die europäische Aufgabe der Alpenregion (1972). Vgl dazu Herbert Miehsler, Grundsätze und Ziele der internationalen Raumordnung (1977) 100 ff. Vgl dazu insbesondere die „Europäischen Symposien der Grenzregionen“; Hans R. Klecatsky, Europäischer Regionalismus und Raumplanung, in: Juristische Blätter 1972, 242 ff; Hans Köchler (Hg), Transnationale Zusammenarbeit in der Alpenregion (1973). Vgl dazu Fried Esterbauer (Hg), Regionalismus (1978) 137 ff und die jährlichen Übersichten über die Tätigkeit der Arge Alp in: Bericht über die Lage des Föderalismus in Österreich (jährlich ab 1977), Abschnitt „E. Grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Länder“. Vgl dazu: Peter Pernthaler/Irmgard Kathrein/Karl Weber, Föderalismus, aaO 66 ff.

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Autonomie (Selbstbestimmung) der Region

Den Bewohnern der Regionen soll eine eigenständige Gestaltung ihrer sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Entwicklung in einer ökologisch ausgeglichenen Umweltsituation ermöglicht werden; die Alpen sollen nicht zu einem Objekt fremddeterminierten Nutzung und Planung werden. •

Die besondere politische Bedeutung des Bodens und der Biosphäre in den Alpen

Der Boden ist hier einerseits Ausdruck der geschichtsräumlichen Verankerung einer bestimmten politischen Kultur und die Heimat konkreter Völker und Volksgruppen; anderseits hat der Boden hier besondere ökologische und geographisch-politische Bedeutung als Landschaft für die hier wohnenden Menschen.263 Die Konsequenzen dieser besonderen Funktion und Bedeutung des Bodens im Alpenraum reichen in alle Bereiche der öffentlichen Ordnung; den Alpenregionen sollen in allen davon betroffenen Sachbereichen ausreichende Zuständigkeiten zukommen, die regionale Bodenordnung eigenverantwortlich zu gestalten und mit den Nachbarregionen kooperativ zu harmonisieren. •

Demokratischer Standard der Alpenregionen

Demokratie und Föderalismus sind im Alpenraum geschichtlich stets vereint als einheitliches politisches Strukturprinzip aufgetreten; das eine ist hier ohne das andere nie praktisch existent gewesen. Das hat die politische Tradition und Kultur der hier lebenden Völker und Volksgruppen entscheidend geprägt. Historisch begünstigt wurde diese Lebensform durch die geographische Situation der Bergwelt, die Zentralisierung und Fremdbestimmung ausschloss und Eigenverantwortung der hier lebenden Menschen förderte. Daher hielten sich hier lange Zeit ein politisch und ökonomisch selbständiges Bauerntum und Bürgertum sowie gewerbliche Betriebsformen, die stark auf Mitbeteiligung und Mitbestimmung der Arbeitenden abgestellt waren. •

Anspruch auf eigene Kulturentwicklung

Der Anspruch auf Kulturhoheit und kulturelle Selbständigkeit der Regionen richtet sich gegen die überlieferte Metropolitankultur, der die Öde „kultureller Provinz“ gegenüber steht. Neben eigenständiger Volkskultur im weitesten Sinn soll vor allem ausreichende regionale Versorgung mit Bildungseinrichtungen aller Stufen und die Pflege (Förderung) föderalistischer Vielfalt der Kultur treten.264 Dazu gehören auch Erwachsenbildung, Ortsbildpflege, Denkmalschutz, politische Bildung, Kunstpflege, kulturelle Jugendarbeit, Brauchtum ua.

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Hans R. Klecatsky, Region und Landschaft, in: FS Hellbling (1981) 241 ff. Peter Häberle, Kulturverfassungsrecht im Bundesstaat (1980).

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c) Der politische Auftrag des Vierer-Landtages und sein Scheitern Während alle Versuche der 1980er Jahre scheiterten, eine ethnopolitisch fundierte Selbstbestimmung der Südtiroler Volksgruppe in einem „Freistaat Südtirol“265 oder einer Wiedervereinigung mit Österreich zu erreichen,266 fand die Idee einer „Europaregion Tirol“ – die ursprünglich gleichfalls ethnopolitisch als Selbstbestimmungslösung formuliert wurde267 – eine neue Anhängerschaft bei den politisch führenden Funktionären Nord- und Südtirols, aber auch Trients, offenbar unter dem Eindruck der europäischen Doppelbewegung268 des Regionalismus („Europa der Regionen“) und der erfolgreichen Entwicklung der Südtirolautonomie. Einer der letzten Verfechter der Selbstbestimmungslösung für Südtirol in der SVP, Franz Pahl,269 entwickelt ein Modell einer grenzüberschreitenden Europaregion, bestehend aus Südtirol und dem Bundesland Tirol, auf Grund eines bilateralen Vertrages von Italien und Österreich mit einem Gesetzgebungsorgan zur Harmonisierung der Rechtsordnungen in den beiden Landesteilen.270 Nach einer gemeinsamen Erklärung der Landeshauptleute von Südtirol, Tirol und Trient vom 8. 6. 1989 über die Absicht einer vertieften „Zusammenarbeit auf politischer und technisch-administrativer Ebene auf den Gebieten der Kultur, des Gesundheitswesens, des Umweltschutzes und des Verkehrswesens“, kam es am 21. 5. 1991 zur konstituierenden Sitzung des „Vierer-Landtages“ in Meran, in dem die Länder Tirol und Vorarlberg und die autonomen Provinzen Bozen-Südtirol und Trient vertreten waren. In einer grundlegenden „Resolution über die verstärkte grenzüberschreitende Zusammenarbeit“ vom gleichen Tag setzte sich der Vierer-Landtag „die Vertiefung der kulturellen, sozialen, wirtschaftlichen und politischen Zusammenarbeit zwischen den vier Ländern“ zum Ziel. Unabhängig davon forderte der Zweier-Landtag Tirol-Südtirol auf seiner Sitzung in Bozen am 27. 2. 1992 die Einberufung eines „Runden Tisches“ zur

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Felix Ermacora, Verfassungsmodell für einen europäischen Freistaat Süd-Tirol, in: Europa-Union (Hg) Süd-Tirol, Weg in die Zukunft (1985) 59 ff. Vgl dazu die sorgfältige Dokumentation aller dieser Bestrebungen bei Florian von Ach, Das Nachwirken, aaO 146 ff. Eduard Stoll/Fried Esterbauer, Tirol und Europa, Europa-Union Tirol (Hg) 1979; Christian Waldner, Europäische Region Tirol, in: Europa der Regionen. Edition Themen (1993) 70 ff. „Doppelbewegung“ deshalb, weil der Regionalismus sowohl in der Organisation und den Funktionen der EU verankert wurde („top-down“), als auch auf der Ebene der Regionen und ihrer Zusammenschlüsse („bottom-up“) sich kräftig entwickelte; Peter Pernthaler, (Kon-)föderalismus und Regionalismus als Bewegungsgesetze der europäischen Integration, in: Journal für Rechtspolitik 1999, 48 ff, 59 ff, 61 f. Vgl Franz Pahl, Tiroler Einheit – jetzt! Der Plan zur Wiedervereinigung Südtirols mit Österreich (1991). Franz Pahl, Neuanfang nach Paketrunde, in: Südtirol in Wort und Bild 1992 (I/92) 1 ff.

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Ausarbeitung eines Konzeptes zur Schaffung einer Europaregion Tirol.271 Auch der Vierer-Landtag fasste am 2. 6. 1993 einen Grundsatzbeschluss über die Einrichtung einer „europäischen Region“ und die „Koordinierung und Harmonisierung der Gesetzgebung“ der Länder Tirol, Südtirol und Trentino durch die „Installierung eines gemeinsamen koordinierenden Organes“. Der Beschluss des Vierer-Landtages lautete wörtlich: „Die Landesregierungen werden aufgefordert, erstens auf die konkrete verfassungs- und kompetenzrechtliche Lage der Länder Südtirol, Tirol und Trentino zugeschnittene sowie die zwischen Österreich und Italien bestehenden völkerrechtlichen Verträge, insbesondere den Pariser Vertrag und die Madrider Konvention berücksichtigende Modellvereinbarungen zur Schaffung einer europäischen Region auszuarbeiten und Möglichkeiten zur Mitwirkung Vorarlbergs vorzusehen. Unter dieser Voraussetzung: zweitens Grundsätze für eine künftige Koordinierung und Harmonisierung der Gesetzgebung dieser Länder unter Mitwirkung der Landtage zu erstellen, und drittens ein Modellstatut über die Installierung eines gemeinsamen koordinierenden Organes mit dem Ziele einer größeren und wirksameren Integration auf allen Ebenen in diesen Ländern auszuarbeiten“. Der „Runde Tisch“ wurde daraufhin um Vertreter der autonomen Provinz Trient erweitert. Der rechtliche Unterausschuss des „Runden Tisches“ arbeitete auf der Grundlage eines Entwurfes von Roberto Toniatti ein „Gründungsabkommen“ und ein „Statut der Europaregion Tirol“ aus,272 das den Landeshauptmännern am 25. 10. 1995 übergeben wurde. In der Sitzung des Dreier-Landtages273 in Riva (31. 5. 1996) sollte die Europaregion Tirol auf der Grundlage dieses Entwurfes gegründet werden. Auf Grund massiver politischer Widerstände und Aktionen in Italien, verfassungs- und völkerrechtlicher Bedenken aus Österreich (Bundesregierung) und politischer Widerstände selbst im Tiroler Landtag274 wurde das Projekt „Europaregion“ in der vorliegenden Form zurückgestellt. Der politische Wille

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Vgl zum Folgenden Franz Watschinger, Die rechtlichen und politischen Grundlagen einer Europaregion Tirol. Juristische Diplomarbeit (Innsbruck 1997) 64 ff; Marco Viola, Die Europaregion Tirol als Beispiel einer engen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zwischen Mitgliedsländern der Europäischen Gemeinschaft, in: Fritz Staudigl/Renate Fischler (Hg), Die Teilnahme der Bundesländer am europäischen Integrationsprozess (1996) 17 ff. Beide abgedruckt als „Anhang“ bei Franz Watschinger, Europaregion, aaO 93 ff. Vorarlberg schied im Jahre 1994 – wegen seiner regionalen Verflechtungen im Bodenseeraum – auf eigenem Wunsch aus dem Vierer-Landtag aus. Franz Watschinger, aaO 65 ff, 83 f; Peter Pernthaler/Sergio Ortino (Hg), Europaregion Tirol/Euregio Tirolo. Rechtliche Voraussetzungen und Schranken der Institutionalisierung (1997).

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der beiden Landeshauptmänner von Nord- und Südtirol stand offenkundig nicht mehr hinter dem Projekt, während der Landeshauptmann von Trient – der ja schon 1993 Toniatti mit der Ausarbeitung des Statutes beauftragt hatte – dieses noch im Jänner 1996 im Alleingang der Presse vorstellte, obwohl es in Innsbruck und Bozen als „vertrauliche Information“ streng gehütet wurde.275 Der Entwurf Toniatti, der eine starke rechtliche Institutionalisierung der Europaregion in einer Körperschaft öffentlichen Rechts vorsah, war damit politisch gescheitert und wurde in der Folge nicht weiter betrieben, sondern auf „minimalistischer Basis“ eine rechtliche Verankerung der Europaregion angestrebt. Dieses Ziel sollte in der im Folgenden dargestellten Vereinbarung von 1998 verwirklicht werden. d) Die pragmatische Minimallösung des Abkommens 1998 Auf Grund der politischen Widerstände und verfassungsrechtlichen Bedenken suchten die beteiligten Landesregierungen – unter massiver völkerrechtlicher Beratung276 – nach einer Lösung ohne allgemeine institutionelle Verankerung in besonderen gemeinsamen Organen und speziellen grenzüberschreitenden Rechtsformen. Begünstigt wurde dieser neue Anlauf durch die inzwischen eingetretene politische und rechtliche „Entspannung“ der Konflikte um die grenzregionale Zusammenarbeit in Italien;277 dass die (kritische bis negative) Haltung der „Zivilgesellschaft“ in den beteiligten Ländern maßgeblich zu dieser Wende zum „Pragmatismus“ der Europaregion beigetragen habe,278 scheint dagegen im Hinblick auf ihren geringen Einfluss auf die politischen Eliten eher unwahrscheinlich. Die von den Landesregierungen im Jahre 1998 ausgearbeitete Minimallösung verweist zwar noch in der Präambel neben vielen anderen Motiven für die Vereinbarung (insgesamt elf Absätze!) auf die „durch lange Perioden gemeinsamer Geschichte entwickelten Gemeinsamkeiten und Besonderheiten, die das Gebiet und die Bevölkerung der Autonomen Provinz Bozen, der Autonomen Provinz Trient und des Landes Tirol kennzeichnen“ hin. Ein Bezug auf das Pariser Abkommen, das gerade deshalb den Minderheitenschutz für Südtirol verankert hat, fehlt aber, sodass die Vereinbarung von vorneherein jeglicher ethnopolitischer Bedeutung entkleidet scheint. Allerdings wird dieser Be275 276

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Franz Watschinger, aaO 65. Gutachten erstellten ua Waldemar Hummer, Renate Kicker, Walter Obwexer, Giorgio Conetti, vgl dazu die Nachweise bei Franz Watschinger, aaO 88 ff. Vgl dazu die Urteile des italienischen Verfassungsgerichtshofes 343/1996 und 428/1997, die allerdings in der Folge wieder eingeschränkt wurden, VfGH Urteil 238/2004; Francesco Palermo/Jens Woelk, Grenzüberschreitender Regionalismus als Konfliktslösungsinstrument? Die Entwicklung der Brennerkooperation, in: Europäisches Zentrum für Föderalismusforschung Tübingen (Hg) Jahrbuch des Föderalismus 2003, 389 ff. Günther Pallaver, Europaregion Tirol-Südtirol-Trentino, in: Joseph Marko et al (Hg), Die Verfassung der Südtiroler Autonomie (2005) 493 ff, 504 f.

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fund durch die hohe Allgemeinheit der Vereinbarung wieder relativiert, weil danach nicht auszuschließen ist, dass einzelne konkrete „Organisationsformen“ im Sinne des Artikel 1 oder „Projekte“ im Sinne des Artikel 2 der Vereinbarung eine derartige Funktion des Schutzes oder der Entwicklung der Südtiroler Volksgruppe entfalten.279 Inhaltlich gliedert sich die Vereinbarung in folgende Unterabschnitte: aa) Organisationsformen Die Vereinbarung regelt nicht selbst die Organisationsform der Europaregion, sondern enthält einen Vorbehalt spezieller „rechtlicher und operativer Organisationsformen“, die in verbindlicher Weise eine „wirksame, zweckmäßige, rasche und wirtschaftliche Zusammenarbeit“ sicherstellen sollen; dabei soll auch die „eigenständige grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Gemeinden, Talgemeinschaften, Gemeindeverbänden und Gemeindekonsortien“ gefördert werden. Im Hinblick auf die Rechtsnatur der Vereinbarung selbst280 kann es sich bei diesen „Organisationsformen“ nur um privatrechtliche oder verwaltungsrechtliche Vereinbarungen (ohne eigene Rechtspersönlichkeit) handeln, die als Subverträge zum österreichisch-italienischen Rahmenabkommen (1993) anzusprechen sind. Allerdings verweist Art 5 der Vereinbarung auch auf die Rechtsform der „Europäischen Wirtschaftlichen Interessenvereinigung“ gemäß Verordnung (EWG) Nr 2173/85 des Rates, ABl 1985, Nr L 199, 51 ff, die für gemeinsame Vorhaben mit und ohne EU-Bezug verwendet werden kann. bb) Gegenstände der Zusammenarbeit Die Vereinbarung regelt auch den Inhalt der Zusammenarbeit nicht selbst, sondern enthält dafür einen Vorbehalt spezieller „Projekte“, das sind „gemeinsame Vorhaben die Stärkung und Weiterentwicklung der nachbarschaftlichen Beziehungen sowie die Lösung gemeinsamer Probleme und der optimalen Nutzung der jeweiligen Ressourcen dienen“. Zur Beratung, Planung und Festlegung gemeinsamer Projekte und Maßnahmen der Zusammenarbeit – einschließlich der gemeinsamen Teilnahme an EU-Programmen und EUInitiativen sollen gemeinsame Konferenzen der beteiligten Landesregierungen stattfinden (Art 4 Abs 2 der Vereinbarung). cc) Koordination und Kooperation Ohne konkrete Verpflichtung bleibt auch dieser allgemeinste Bereich der interregionalen Zusammenarbeit. Die Vereinbarung enthält diesbezüglich nur eine Absichtserklärung der kontinuierlichen „gegenseitigen Abstimmung“ in Bereichen von gemeinsamen Interesse durch „Informationsaustausch, Konsul-

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Vgl dazu den Text der Vereinbarung im 23. Föderalismusbericht (1998) 324 ff. Dazu siehe die Ausführungen unten, Punkte ee) und ff).

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tation und Beschlussfassung“; die Bereiche „gemeinsamer Interessen“ werden in der Folge durch die wörtliche Übernahme des Kataloges in Art 4 des Rahmenabkommens zwischen Österreich und Italien (1993) umschrieben. Das Hauptproblem bei diesem Katalog ist die komplizierte kompetenzrechtliche Situation in den Partnerländern der Vereinbarung, die sich im Bundesland Tirol aus der Bundesverfassung, in den Autonomen Provinzen Südtirol und Trient aus dem Statut (1972) und einer Vielzahl von Durchführungsbestimmungen (Paketlösung und spätere Maßnahmen) ergibt, wobei in beiden Fällen überdies die Judikatur der Verfassungsgerichte zur Auslegung der Kompetenzen zu beachten ist. Wenngleich die Kompetenzen der Autonomen Provinzen Südtirol und Trient im Allgemeinen viel weitergehend sind als die des Bundeslandes Tirol,281 sind diese Kompetenzen durch zentralstaatliche Vorbehalte und Eingriffsmöglichkeiten belastet, die der österreichischen Kompetenzverteilung fremd sind. Darüber hinaus ist das Land Tirol ohne Rücksicht auf die Kompetenzverteilung zuständig in allen Angelegenheiten privatrechtlich zu handeln282 und in diesem Bereich auch Förderungen durchzuführen und gesetzliche Regelungen zu treffen.283 Den autonomen Provinzen dagegen fehlt diese Möglichkeit, sodass sie auch in privatrechtlichen Formen nur im Bereich ihrer Zuständigkeiten tätig werden können. Insgesamt ergibt sich aus der Kompetenzverteilung beider Staaten, dass eine übereinstimmende Zuständigkeit der Vertragspartner – ohne Mitwirkungsbefugnisse des Zentralstaates – in relativ wenigen Bereichen gegeben ist, sodass der umfassende Katalog des Rahmenabkommens wegen des Verfassungsvorbehaltes praktisch auf eine sehr eingeschränkte Wirkungsmöglichkeit der transnationalen Zusammenarbeit auf autonomer Basis zusammenschrumpft. Nicht zuletzt aus diesem Grund hatte das Accordino eine komplexe BundLänder-Organisation vorgesehen, der auf italienischer Seite eine Kooperation von Zentrale und Autonomien entsprach. Ohne eine Verfassungsänderung oder eine spezielle Vereinbarung auf Völkerrechtsebene über die „Europaregion“ ist eine sinnvolle rechtliche Organisation der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit daher kaum möglich.284

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Vgl Siegbert Morscher, Land und Provinz. Vergleich der Befugnisse der autonomen Provinz Bozen mit den Kompetenzen der österreichischen Bundesländer (1981); Walter Obwexer, Gutachten für die „Junge Generation der SVP“ publiziert in einem gemeinsamen „Impulspapier Europaregion Tirol“ mit der „Jungen Volkspartei Tirol“ (1994). Sogenannte „Privatwirtschaftsverwaltung“, Art 17 B-VG; vgl Peter Pernthaler, Bundesstaatsrecht, aaO 316 f. Karl Korinek/Michael Holoubek, Grundlagen der Privatwirtschaftsverwaltung (1993). Franz Watschinger, Europaregion, aaO 38 und 62; Ivo Rungg, Das rechtliche Konzept einer Europaregion unter besonderer Berücksichtigung einer Europaregion Tirol-Trentino (1995) 169.

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dd) Zusammenarbeit der Landtage Die Vereinbarung regelt auch diesen Bereich nicht selbst, sondern enthält einen Vorbehalt zugunsten der Landtage der beteiligten Länder, „gemeinsam für ihren Bereich Formen und Verfahren der gemeinsamen Beratung und Beschlussfassung“ festzulegen und damit nähere Regelungen für die Geschäftsordnung und Organisation der Dreier-Landtage zu treffen, die bis dahin ohne rechtliche Grundlage politisch vereinbart wurden. Die Vereinbarung nennt daher neben den Landesregierungen auch die Landtage der drei Länder als „Träger der Vereinbarung“, wobei die Abgrenzung der Befugnisse zwischen diesen beiden Organen – entsprechend dem allgemeinen Vorbehalt der innerstaatlichen Rechtsordnung (Art 3 Abs 1) – sich nach ihren jeweiligen verfassungsmäßigen Zuständigkeiten bestimmt. ee) Rechtsgrundlage der Vereinbarung Der ausdrückliche Hinweis auf die Rechtsgrundlage der Vereinbarung im „Rahmenabkommen zwischen der Republik Österreich und der Italienischen Republik über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit von Gebietskörperschaften“ (1993) und die Beschränkung der Geltungsdauer der Vereinbarung auf die Dauer dieses Rahmenabkommens (Art 7) stellen klar, dass es sich bei dieser Vereinbarung nicht um einen völkerrechtlichen Vertrag handelt, weil weder das Madrider Rahmenübereinkommen noch seine Ausführung durch das bilaterale Abkommen zwischen Österreich und Italien die Gebietskörperschaften zu derartigen Akten ermächtigen. Allerdings wären nunmehr sowohl das Bundesland Tirol nach Art 16 B-VG als auch die autonomen Provinzen Bozen und Trient nach Art 117 Abs 9 der Staatsverfassung in der Fassung 2001 ermächtigt, völkerrechtliche Verträge abzuschließen,285 doch wollte man diesen Weg offenbar bis heute nicht beschreiten und hat daher weder in Österreich noch in Italien das Verfahren zum Abschluss eines „Länderstaatsvertrages“ eingeleitet. ff)

Rechtsnatur der Vereinbarung

Die gegenständliche Vereinbarung ist daher ein öffentlichrechtlicher (verwaltungsrechtlicher) Vertrag, der in den beteiligten Ländern jeweils auf der Grundlage der betreffenden innerstaatlichen Rechtsordnung gilt.286 Daraus

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Vgl Art 117 Abs 9 der italienischen Verfassung, in der Fassung des Art 6 des Gesetzes „La Loggia“ (I 31/2003), wonach den Regionen (auch der autonomen ProvinzBozen-Südtirol) unter schwerwiegenden staatlichen Vorbehalten die Befugnis für grenzüberschreitende Abkommen und Vereinbarungen übertragen wurde, dazu bestätigendes Urteil des VfGH 238/2004; Karl Zeller, Die rechtlichen Grundlagen für eine verstärkte Zusammenarbeit in der Europaregion Tirol, in: Simon Laimer (Hg) Euregio – quo vadis (2006) 65 ff (67 f). Vgl dazu: Theo Öhlinger, Das Problem des verwaltungsrechtlichen Vertrages (1974); Werner Doralt, Der verwaltungsrechtliche Vertrag, in: Felix Ermacora et al (Hg),

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folgt, dass die Vereinbarung und ihre Subvereinbarungen auf Grund des in beiden Rechtsordnungen geltenden Legalitätsprinzipes und des Anwendungsvorranges des Gemeinschaftsrechts weder gegen Gesetze noch gegen verbindliche europarechtliche Vorschriften verstoßen dürfen und daher – ohne weitere Rechtsgrundlagen – auch nicht unmittelbar in Rechte der Bürger eingreifen oder solche begründen können. Dies mag für die Vereinbarung selbst – die ja auch erst „nach Abschluss der innerstaatlich vorgesehenen Verfahren“ in Kraft treten sollte – wegen der zuvor genannten „Vorbehalte“ und der hohen Abstraktheit ihrer Verpflichtungserklärungen kein Problem sein; die diese Vereinbarung konkretisierenden Projekte und Subvereinbarungen müssen sich aber um ausreichende Rechtsgrundlagen bemühen, wenn sie „in verbindlicher Weise“ Zusammenarbeit der Gebietskörperschaften sicherstellen wollen (Art 1). Dass dies in allen „Bereichen von gemeinsamen Interessen“ (Art 2 Abs 3) überhaupt möglich sein wird, kann angesichts der oben dargestellten kompetenzrechtlichen Situation der Vertragspartner nicht angenommen werden. e) Politische und funktionale Zusammenarbeit Trotz aller „Vorbehalte“ und der überwiegenden „soft-law-Elemente“ der Organisation und des Verfahrens der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit ist die gegenständliche Vereinbarung nur von den beteiligten Landesregierungen und vom Dreier-Landtag im Jahre 1998 beschlossen worden.287 Die nach Art 9 der Vereinbarung notwendigen innerstaatlichen Ratifikationsverfahren sind nur im