Постатейный комментарий к Федеральному Закону О политических партиях

1

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ "О ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЯХ" ОТ 11 ИЮЛЯ 2001 Г. N 95-ФЗ (Постатейный) С.Н. БАБУРИН, А.Ю. МАЛУМОВ, А.А. СПИРИДОНОВ Под ред. доктора юридических наук, профессора С.Н. БАБУРИНА Сведения об авторах Бабурин Сергей Николаевич, заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор преамбула, статьи 1 - 25; Малумов Александр Юрьевич, управляющий партнер Адвокатского бюро "Малумовы и партнеры", кандидат юридических наук - статьи 26 - 35, 38 - 48; Спиридонов Андрей Алексеевич, младший научный сотрудник Российской академии правосудия - статьи 36, 37.

2

11 июля 2001 года

N 95-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЯХ (в ред. Федеральных законов от 21.03.2002 N 31-ФЗ, от 25.07.2002 N 112-ФЗ, от 23.06.2003 N 85-ФЗ, от 08.12.2003 N 169-ФЗ, от 20.12.2004 N 168-ФЗ, от 28.12.2004 N 183-ФЗ, от 21.07.2005 N 93-ФЗ, от 31.12.2005 N 202-ФЗ, от 12.07.2006 N 106-ФЗ, от 30.12.2006 N 274-ФЗ, от 26.04.2007 N 64-ФЗ) Комментарий к преамбуле Мировой опыт показывает, что становление правовой государственности предполагает формирование общественных отношений, основанных на принципе политического многообразия. Различные требования этого принципа нашли отражение во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. (ст. 19, 20, 21), в Международном пакте о гражданских и политических правах (ст. 1, 18, 19, 21, 22, 25, 26), в конституциях практически всех современных демократических государств. Признавая принципы и нормы международного права составной частью российской правовой системы, Конституция РФ закрепляет идеологическое многообразие, равенство общественных объединений перед законом (ст. 13), а также комплекс прав и свобод, позволяющих гражданам участвовать в политической жизни страны как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 17, 18, 28 - 33). Так, статья 13 Конституции РФ установила, что в Российской Федерации признается идеологическое многообразие. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. В развитие Основного Закона в последние годы принят пакет законодательных актов, в том числе Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" (далее - Закон "О политических партиях"), призванных обеспечить нормативно-правовое регулирование общественных отношений, основанное на принципе политического многообразия. Большое значение нормативно-правовому обеспечению формирования отношений политического многообразия придает в настоящее время руководство Российского государства. Об этом свидетельствуют, в частности, Указы Президента РФ "О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации", "О комиссии при Президенте Российской Федерации по противодействию политическому экстремизму в Российской Федерации", "Об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам взаимодействия с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями, депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", а также его ежегодные послания Федеральному Собранию РФ. В то же время практика свидетельствует о том, что складывающийся механизм нормативноправового регулирования политических отношений не всегда эффективно обеспечивает формирование и развитие их плюралистических, демократических начал, недостаточно защищает общество от проявлений политического экстремизма и других негативных явлений, ущемляющих права и свободы участников политических процессов, происходящих в современной России. Кроме того, до настоящего времени среди определенной части представителей отечественной политикоправовой науки и политической элиты существует мнение о неприемлемости для Российской Федерации якобы чуждых ей ценностей западной цивилизации, в том числе и институтов политического многообразия. В этих условиях актуальной задачей политико-правовой науки становятся разработка различных аспектов принципа политического многообразия в качестве отправной идеи, основного начала нормативно-правового регулирования политических отношений, а также критический анализ нового российского законодательства, закрепляющего требования принципа политического многообразия, и выработка на этой основе оптимального механизма правового обеспечения формирования демократической политической системы. Гражданское общество в Российской Федерации, как и в других странах, неоднородно. Это следствие действия различных экономических, социальных, политических факторов. В зависимости от них общество выстраивается в различные классы, слои и группы населения, объединенные общими интересами их членов.

3

Таким образом, преамбула комментируемого Закона создает нормативные предпосылки для запрещения создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Закон свидетельствует о дальнейшем развитии и совершенствовании формирования демократической многопартийной системы в Российской Федерации. Социальная природа принципа политического многообразия кроется в таком типе общественных отношений, для которого характерны: многопартийность; легальная оппозиция государственной власти; регулярные свободные общенародные выборы органов государственной власти; комплекс прав и свобод граждан, позволяющий им участвовать в общественнополитической жизни; равноправие и свобода идеологий; правовые формы взаимодействия субъектов политических отношений и др. Особенностями данного типа общественных отношений в современной России являются: существование значительного числа политических партий, многие из которых формируются конъюнктурно и не отражают интересы соответствующих социальных слоев населения; преимущественно левая ориентация массового низового актива политических объединений; низкий рейтинг (привлекательность) политических партий среди населения; отсутствие эффективной социал-демократической альтернативы леворадикальным политическим течениям и криминализация партийно-политических отношений. Принцип политического многообразия - это совокупность основных начал, отправных идей, отражающая объективные потребности демократического устройства политических отношений и определяющая сущность и содержание их нормативно-правового регулирования. Содержание принципа политического многообразия характеризуется совокупностью требований, направленных на правовое обеспечение демократического типа политической системы. К основным из них относятся: ограничение нормативно-правового регулирования сферами политических отношений, государственный контроль за которыми необходим для обеспечения демократических институтов; использование преимущественного общедозволительного метода правового регулирования поведения субъектов политических отношений; наделение субъектов политических отношений правовым статусом, позволяющим им активно участвовать в политических процессах и предотвращающим злоупотребление правом; установление юридических последствий правонарушений в сфере политических отношений и взаимной ответственности их участников и др. Отсутствие многовековых исторических традиций формирования и функционирования демократических институтов в Российской Федерации, кризисные процессы в различных сферах общественных отношений на современном этапе обусловливают не всегда адекватное восприятие принципа политического многообразия определенной частью российского общества. Адаптация принципа политического многообразия к неоднозначной по содержанию системе культурноправовых ценностей современного российского общества носит объективный характер, но во многом будет зависеть от решения социально-экономических проблем, повышения правовой культуры, сбалансированности реконструкции организационных структур политической системы. Содержание юридических средств реализации принципа политического многообразия включает в себя нормативно закрепленную совокупность правовых категорий, понятий, конструкций, процессуальных механизмов их реализации, отражающую требования основных начал демократических политических отношений. По функциональному назначению юридические средства реализации принципа политического многообразия делятся на регулятивные и охранительные. Первые обеспечивают позитивное функционирование субъектов политической системы путем нормативного закрепления содержания принципа политического многообразия прав, обязанностей и механизмов их осуществления; вторые - защиту субъектов политических отношений посредством нормирования процессуальных механизмов выявления, пресечения и расследования правонарушений в политической сфере и установления юридических последствий их совершения. В качестве объекта регулятивных юридических средств реализации принципа политического многообразия выступают две группы политических прав граждан: обеспечивающие участие в организации и деятельности государства (избирательное право, на референдум, на равный доступ к государственной службе, на участие в отправлении правосудия, на индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы); обеспечивающие участие в жизни гражданского общества (право на объединение, на проведение коллективных политических мероприятий, на свободу слова и средств массовой информации). Охранительные юридические средства реализации принципа политического многообразия находят применение в конституционной, административной, уголовной, дисциплинарной сферах нормативно-правового регулирования. В механизме применения таких средств участвуют: Государственная Дума и Совет Федерации ФС РФ; суды общей юрисдикции; органы внутренних

4

дел; органы федеральной службы безопасности; органы прокуратуры; государственные органы и должностные лица, имеющие право назначения на должности государственных служащих; квалификационные коллегии судей. Деятельность органов внутренних дел по применению юридических средств реализации принципа политического многообразия строится на принципах приоритета прав и свобод личности, политической беспристрастности и включает в себя: охрану общественного порядка при проведении массовых политических мероприятий; оказание помощи субъектам политических отношений по реализации принадлежащих им прав и свобод; задержание лиц, нарушающих права и свободы, порядок их осуществления и оформление материалов для привлечения виновных к административной ответственности; проведение оперативно-розыскных и дознавательных мероприятий по выявлению преступных посягательств на политические права и свободы. Существующая система регулятивных и охранительных юридических средств реализации принципа политического многообразия имеет ряд недостатков. Не получили адекватного конституционного закрепления основные элементы содержания данного принципа. Отсутствует законодательная основа механизма использования права на проведение массовых политических мероприятий, права на индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти. Остается ограниченным право на участие в отправлении правосудия через институт присяжных заседателей. Не получил достаточно последовательного и четкого закрепления уведомительный порядок создания политических партий. Законодательный запрет их создания по признакам профессиональной, национальной и религиозной принадлежности не согласуется с Конституцией РФ. Отсутствует должная нормативно-правовая база ответственности государства за нарушение принципа политического многообразия, противодействия проявлениям политического экстремизма. Политические партии, отвечающие требованиям п. 2 ст. 36 Федерального закона "О политических партиях" согласно информации, размещенной на официальном сайте Федеральной регистрационной службы по состоянию на 5 сентября 2007 г.: N п/п 1

2

3

Наименование и справочная информация о политической партии Политическая партия "Демократическая партия России". Название: Политическая партия "Демократическая партия России". Количество членов: 82183 человека. Количество региональных отделений: 60. Дата и номер регистрации: 30 ноября 2001 г., N 5000. Руководящий орган: Политсовет. Руководитель: Богданов Андрей Владимирович (председатель ЦК), Смирнов Вячеслав Николаевич (председатель Исполнительного комитета). Юридический адрес: 103287, Москва, ул. Полтавская, д. 18. Тел. 214-39-91, факс 213-11-08. Всероссийская политическая партия "Единая Россия". Название: Всероссийская политическая партия "Единая Россия". Количество членов: 1256578. Количество региональных отделений: 84. Дата и номер регистрации: 18 декабря 2001 г., N 5007. Руководящий орган: президиум Генерального совета. Руководитель: Володин Вячеслав Викторович (секретарь президиума Генерального совета). Юридический адрес: 129110, Москва, Банный пер., д. 3, корп. А. Тел. 786-86-78, факс 975-30-78. Российская политическая партия Мира и Единства. Название: Российская политическая партия Мира и Единства. Количество членов: 71232. Количество региональных отделений: 60. Дата и номер регистрации: 25 декабря 2001 г., N 5009. Руководящий орган: Исполком. Руководитель: Умалатова Сажи Зайндиновна (председатель партии). Юридический адрес: 121059, Москва, Бережковская наб., д. 12, подъезд 15/1. Тел. 292-19-80.

5

4

5

6

7

8

Политическая партия "Коммунистическая партия Российской Федерации". Название: Политическая партия "Коммунистическая партия Российской Федерации". Количество членов: 164546. Количество региональных отделений: 80. Дата и номер регистрации: 6 марта 2002 г., N 5013. Руководящий орган: Центральный комитет. Руководитель: Зюганов Геннадий Андреевич (председатель ЦК). Юридический адрес: 103051, Москва, Малый Сухаревский пер., д. 3, стр. 1. Тел. 928-71-29. Политическая партия "Союз правых сил". Название: Политическая партия "Союз правых сил". Количество членов: 57410. Количество региональных отделений: 77. Дата и номер регистрации: 12 марта 2002 г., N 5015. Руководящий орган: Федеральный политический совет. Руководитель: Пермяков Олег Николаевич. Юридический адрес: 109544, Москва, ул. Малая Андроньевская, д. 15. Тел. 232-04-06. www.sps.ru. Политическая партия "Либерально-демократическая партия России". Название: Политическая партия "Либерально-демократическая партия России". Количество членов: 129564. Количество региональных отделений: 86. Дата и номер регистрации: 4 апреля 2002 г., N 5016. Руководящий орган: Высший совет. Руководитель: Жириновский Владимир Вольфович (председатель партии). Юридический адрес: 103045, Москва, Луков пер., д. 9, стр. 1. Тел. 267-39-82. Политическая партия "Российская объединенная демократическая партия "ЯБЛОКО". Название: Политическая партия "Российская объединенная демократическая партия "Яблоко". Количество членов: 60440. Количество региональных отделений: 77. Дата и номер регистрации: 25 апреля 2002 г., N 5018. Руководящий орган: Бюро РДП "Яблоко". Руководитель: Явлинский Григорий Алексеевич. Юридический адрес: 119034, Москва, М. Левшинский пер., д. 7, стр. 3. Тел. 201-43-79. Политическая партия "Патриоты России". Название: Политическая партия "Патриоты России". Количество членов: 81414. Количество региональных отделений: 76. Дата и номер регистрации: 25 апреля 2002 г., N 5020. Руководящий орган: Политический совет. Руководитель: Семигин Геннадий Юрьевич. Юридический адрес: 119121, Москва, Смоленский бульвар, д. 11/2. Тел.: 244-03-96, 292-15-50, 244-03-77, факс 241-44-29.

6

9

10

11

12

13

Политическая партия "Российская экологическая партия "Зеленые". Название: Политическая партия "Российская экологическая партия "Зеленые". Количество членов: 58750. Количество региональных отделений: 60. Дата и номер регистрации: 27 мая 2002 г., N 5024. Руководящий орган: президиум Центрального совета. Руководитель: Панфилов Анатолий Алексеевич (председатель партии). Лица, имеющие право без доверенности действовать от имени юридического лица: Панфилов Анатолий Алексеевич (председатель партии), Панфилов Сергей Анатольевич (заместитель председателя), Нагибин Андрей Николаевич (заместитель председателя). Юридический адрес: 127051, г. Москва, Большой Сухаревский пер., д. 19, стр. 1. Политическая партия "Аграрная партия России". Название: Политическая партия "Аграрная партия России". Количество членов: 164089. Количество региональных отделений: 73. Дата и номер регистрации: 31 мая 2002 г., N 5025. Руководящий орган: Центральный совет. Руководитель: Плотников Владимир Николаевич (председатель партии). Лицо, имеющее право без доверенности действовать от имени юридического лица: Плотников Владимир Николаевич (председатель партии). Юридический адрес: 107045, Москва, пер. Б. Головин, д. 20, стр. 1. Тел. 207-99-51, 207-99-52. Политическая партия "Народный Союз". Название: Политическая партия "Народный Союз". Количество членов: 70842. Количество региональных отделений: 62. Дата и номер регистрации: 17 июля 2002 г., N 5028. Руководящий орган: президиум Центрального политического совета. Руководитель: Бабурин Сергей Николаевич (председатель партии). Лицо, имеющее право без доверенности действовать от имени юридического лица: Бабурин Сергей Николаевич (председатель партии). Юридический адрес: 125040, г. Москва, ул. Верхняя, д. 34, стр. 2. Политическая партия "Социалистическая единая партия России". Название: Политическая партия "Социалистическая единая партия России". Количество членов: 55701. Количество региональных отделений: 78. Дата и номер регистрации: 18 августа 2002 г., N 5030. Руководящий орган: Генеральный совет. Руководитель: Шестаков Василий Борисович (председатель ГС), Епонешников Валерий Викторович (1-й зам. председателя ГС). Юридический адрес: 115054, Москва, ул. Бахрушина, д. 32, стр. 2. Тел. 959-14-06. Всероссийская политическая партия "Гражданская Сила". Название: Всероссийская политическая партия "Гражданская Сила". Количество членов: 59842. Количество региональных отделений: 55. Дата и номер регистрации: 20 сентября 2002 г., N 5038. Руководящий орган: Федеральный политический совет. Руководитель: Рявкин Александр Юрьевич (председатель Федерального политического совета). Лицо, имеющее право без доверенности действовать от имени юридического лица: Рявкин Александр Юрьевич (председатель Федерального политического совета). Юридический адрес: 101000, Москва, ул. Радио, д. 24, кор. 1, этаж 3, пом. 4, ком. 2. Тел.: 623-52-27, 625-38-22, факс 926-49-94.

7

14

15

16

Политическая партия "Партия социальной справедливости". Название: Политическая партия "Партия социальной справедливости". Количество членов: 47887. Количество региональных отделений: 62. Дата и номер регистрации: 22 октября 2002 г., N 5045. Руководящий орган: президиум Политического совета. Руководитель: Подберезкин Алексей Иванович (сопредседатель-лидер), Карпенко Михаил Петрович (сопредседатель), Сидоренко Анатолий Савельевич (сопредседатель), Томаев Борис Михайлович (сопредседатель), Шабанов Анатолий Григорьевич (сопредседатель). Лица, имеющие право без доверенности действовать от имени юридического лица: Подберезкин Алексей Иванович (сопредседатель-лидер), Карпенко Михаил Петрович (сопредседатель), Сидоренко Анатолий Савельевич (сопредседатель), Томаев Борис Михайлович (сопредседатель), Шабанов Анатолий Григорьевич (сопредседатель). Юридический адрес: 109147, Москва, ул. Таганская, д. 31/22. Тел. 235-12-33, 208-42-08. Политическая партия "Партия Возрождения России". Название: Политическая партия "Партия Возрождения России". Количество членов: 54313. Количество региональных отделений: 61. Дата и номер регистрации: 29 октября 2002 г., N 5048. Руководящий орган: президиум Политсовета. Руководитель: Селезнев Геннадий Николаевич (лидер партии), Пряхин Георгий Владимирович (председатель Политсовета), Самохвалов Геннадий Георгиевич (1-й зам. председателя Политсовета). Юридический адрес: 107076, Москва, Б. Матросский пер. д. 1. Тел./факс 956-48-55. Политическая партия "Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь". Название: Политическая партия "Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь". Количество членов: 309005. Количество региональных отделений: 82. Дата и номер регистрации: 23 декабря 2002 г., N 5054. Руководящий орган: Центральный совет политической партии. Руководитель: Миронов Сергей Михайлович (председатель партии). Лица, имеющие право без доверенности действовать от имени юридического лица: Миронов Сергей Михайлович (председатель партии), Бабаков Александр Михайлович (секретарь президиума Центрального совета). Юридический адрес: 107031, Москва, ул. Б. Дмитровка, д. 32, стр. 1. Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона Комментарий к статье 1

Конституция РФ в ч. 1 ст. 30 закрепляет право каждого гражданина РФ на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, а также гарантирует свободу деятельности общественных объединений. Для реализации данного конституционного права Государственной Думой ФС РФ был принят Федеральный закон N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (далее - Закон об общественных объединениях), вступивший в силу в 1995 г., абз. 1 ст. 3 которого раскрывает содержание права граждан на объединение: право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Следует отметить, что право вступать, воздерживаться и беспрепятственно выходить из общественных объединений напрямую закреплено в ч. 2 ст. 30 Конституции РФ. Статья 7 Закона об общественных объединениях также устанавливает организационноправовые формы общественных объединений: общественная организация, общественное

8

движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности, политическая партия. Комментируемая статья, как и сам Закон, призваны упорядочить и уточнить общественные отношения, которые возникают в связи с реализацией гражданами РФ права на объединение в политические партии, и особенности создания, реорганизации и ликвидации политических партий в России. Статья 2. Право граждан Российской Федерации на объединение в политические партии Комментарий к статье 2 Начало социологии государства и права было положено развитием социологической науки во Франции Огюстом Контом и в Англии Гербертом Спенсером. Позже было создано и социологическое направление государственно-правовой науки, основателем которой считается австрийский ученый Эрлих, написавший в 1913 г. книгу "Основы социологии права". Это направление в противоположность догматической (формальной) юриспруденции предполагало рассмотрение в качестве источника права не государство, а общественные отношения, изучение права эмпирически, во взаимосвязи с другими социальными явлениями. В рамках этого направления современной государственно-правовой наукой исследуются складывающиеся правовые отношения, эффективность права, правосознание, правовая культура и другие аспекты права, требующие применения социологических методов научного познания. Социологическое направление в государственно-правовых исследованиях получило существенное развитие в современной, в том числе и в отечественной, юридической науке. Поэтому сегодня является общепризнанным, что именной социологический подход помогает видеть социальную природу правовых явлений, их связь с другими общественными и политическими явлениями, в том числе экономическими, идеологическими. В контексте социальной обусловленности правовых явлений в юридической литературе выделяются и анализируются те из них, которые выступают непосредственным выражением, ближайшим воплощением и проводником глубинных требований социальной жизни. К числу таких явлений относится прежде всего принцип свободы политического волеизъявления отдельной личностью или группой лиц. Подчеркивается, что генезис принципов права сложен и противоречив, его истоки лежат в закономерностях господствующих общественных отношений. В силу различных обстоятельств то, что должно быть закреплено в качестве важнейших начал данного принципа, не всегда фиксируется в законах, а будучи зафиксированным в них, не во всех случаях трансформируется в реальные общественные достижения или дозволения правящих элит. Адекватное отражение потребностей общественного развития в принципе свободы политического волеизъявления во многом зависит от законодателя, задача которого в демократическом обществе состоит не в подмене закона своей волей, а в открытии и формировании действительного закона. Принцип политического многообразия, как и другие принципы права, обусловливается определенным типом общественных отношений. Таковыми выступают отношения политического многообразия, которые нередко ошибочно отождествляются с одноименным принципом правового регулирования. Этот тип политических отношений подвергается исследованию в работах как зарубежных, так и отечественных авторов. В начале XX в. возникает самостоятельная теория, призванная дать характеристику политическому многообразию (плюрализму). Представители этой теории (Г. Ласки, М. Даль и др.) предприняли попытку моделирования общественных отношений, построенных на принципе политического многообразия. По мнению авторов, в соответствии с такой моделью в осуществлении политической власти в стране, наряду с ветвями власти, принимают участие многочисленные общественные объединения, создаваемые на основе единых интересов (профессиональных, материальных, религиозных, возрастных). Оказывая давление на органы государственной власти, они добиваются достижения своих интересов. В результате происходит своеобразное дробление политической власти - "ущемление" ее суверенитета - между множеством субъектов политических отношений, что, собственно, и составляет суть политического плюрализма, или "плюралистической демократии". В отечественной науке до недавнего времени понятия "политический плюрализм", "плюралистическая демократия" исследовались исключительно в контексте критики буржуазных государственно-правовых теорий. При этом ущербность теории политического плюрализма, как правило, обосновывалась тем, что она якобы представляет собой реакционный идеологический миф, с помощью которого пытаются доказать превосходство буржуазной демократии и завуалировать ее классовую сущность, создать впечатление того, что государство является лишь одним из равноправных субъектов политических отношений наряду с множеством других общественных структур. Несостоятельность доктрины плюралистической демократии

9

усматривалась также и в том, что она выступает против социалистической демократии, пытается увековечить демократию в ее буржуазном содержании, отрицает практическое господство монополистической буржуазии. Тенденциозный идеологический подход к теории и практике политического многообразия, используемый длительное время в отечественной политикоправовой науке, привел к тому, что в настоящее время практически отсутствуют сколько-нибудь серьезные монографические исследования особенностей данного типа общественных отношений. В этой связи представляется вполне справедливой констатация того факта, что "в советском и российском обществоведении содержание и сущностные черты данной категории разработаны недостаточно". Комментируемая статья не только не ущемляет конституционное право граждан, закрепленное, как уже указывалось, в ст. 30 Конституции РФ, на объединение, но и предоставляет гражданам право выбора формы, в которой они могут реализовать предоставленное им право. Таким образом, именно российские граждане имеют право: создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со своими убеждениями; вступать в политические партии либо воздерживаться от вступления в них; участвовать в деятельности политических партий в соответствии с их уставами; беспрепятственно выходить из политических партий. Указанные в комментируемой статье права граждан полностью соответствуют ч. 2 ст. 30 Конституции РФ. Так, никакой гражданин не может быть в "добровольно-принудительном порядке" принужден вступить в какое-либо объединение (право создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со своими убеждениями, право вступать в политические партии либо воздерживаться от вступления в них) и, тем более, состоять в нем (право беспрепятственно выходить из политических партий). Таким образом, данная правовая норма закрепляет правовую основу невозможности образования закрытых общественных объединений и партий, нарушающих права и свободы граждан. Каждый гражданин России может свободно вступать и свободно выходить из политической партии, не опасаясь каких-либо неблагоприятных для себя последствий. В свою очередь, данная статья не противоречит основам международного права: части 2 ст. 20 Всеобщей декларации прав человека, согласно которой никто не может быть принужден вступать в какую-либо ассоциацию; части 1 ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, в которой закреплено, что каждый человек имеет право на свободу ассоциаций с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов. Свобода деятельности политических партий, ее гарантирование, как и ограничение и запреты, также осуществляются согласно принципам и нормам международного права. Так, например, в России запрещено создавать партии, разжигающие социальную, расовую, национальную и религиозную рознь: статья 4 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 7 марта 1966 г. устанавливает, что государства-участники осуждают всякую пропаганду и все организации, основанные на идеях или теориях превосходства одной расы или группы лиц определенного цвета кожи или этнического происхождения либо пытающиеся оправдать или поощряющие расовую ненависть и дискриминацию в какой бы то ни было форме, и обязываются принять немедленные и позитивные меры, направленные на искоренение всякого подстрекательства к такой дискриминации или актов дискриминации, а также с этой целью "объявляют противозаконными и запрещают организации, организованную и всякую другую пропагандистскую деятельность, которые поощряют расовую дискриминацию и подстрекают к ней, и признают участие в таких организациях или в такой деятельности преступлением, караемым законом". Право на объединение базируется на принципах добровольности, равноправия членов и других участников объединения, самоуправления, законности, гласности. Статья 3. Понятие политической партии и ее структура Комментарий к статье 3 Пункт 1 комментируемой статьи раскрывает понятие политической партии. Так, в соответствии с данной правовой нормой политической партией является общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

10

Таким образом, после вступления в силу Закона "О политических партиях" иные организационно-правовые формы общественных объединений, перечисленные в ст. 7 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", так или иначе соприкасаются с правовым статусом политической партии: 1) общественная организация; 2) общественное движение; 3) общественный фонд; 4) общественное учреждение; 5) орган общественной самодеятельности. Необходимость выделения политических партий из числа иных общественных объединений вызвана следующими причинами. Согласно п. 1 ст. 36 комментируемого Закона (этот пункт вступил в силу через два года со дня официального опубликования Закона, т.е. с 11 июля 2003 г.) политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органы государственной власти (депутатов Государственной Думы ФС РФ, депутатов законодательных органов субъектов РФ). Необходимо помнить, что согласно п. 1 ст. 6 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 19ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" правом выдвижения кандидатов на должность Президента РФ обладают как политические партии, так и граждане РФ в порядке самовыдвижения при условии поддержки его самовыдвижения группой избирателей. Как уже указывалось, до принятия Федерального закона "О политических партиях" (т.е. до 11 июля 2001 г.) правом на участие в выборах и референдумах было наделено, согласно ст. 27 Федерального закона "Об общественных объединениях", общественное объединение в случае его государственной регистрации и при наличии в уставе данного общественного объединения положения об участии его в выборах. Следует отметить, что Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 121-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", вступивший в силу 28 июня 1999 г., в ст. 32 предусматривал, что наряду с политическими партиями избирательными объединениями могут быть и другие общественные объединения, такие, как политическая организация и политическое движение. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает требования, предъявляемые к политической партии: политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов РФ, при этом в субъекте РФ может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии; в политической партии должно состоять не менее 50 тыс. членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов РФ политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов политической партии, а в остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее 250 членов политической партии в соответствии с п. 6 ст. 23 настоящего Федерального закона; руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории РФ. Глава 3 (ст. 65) Конституции РФ, в которой закреплено федеративное устройство Российской Федерации, содержит наименования и количество субъектов РФ: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия - Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика - Чувашия (21 субъект); Алтайский край, Краснодарский край, Красноярский край, Пермский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край (7 субъектов). Согласно Федеральному конституционному закону от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ в результате объединения двух граничащих между собой субъектов РФ - Камчатской области и Корякского автономного округа - с 1 июля 2007 г. образуется новый субъект РФ: Камчатский край. Согласно Федеральному конституционному закону от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ в результате объединения трех граничащих между собой субъектов РФ - Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа - с 1 января 2007 г. образуется новый субъект РФ: Красноярский край. Согласно Федеральному конституционному закону от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ в результате объединения двух граничащих между собой субъектов РФ - Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа - с 1 декабря 2005 г. образовался новый субъект РФ: Пермский край;

11

Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Камчатская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Читинская область, Ярославская область (49 субъектов). Согласно Федеральному конституционному закону от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ в результате объединения двух граничащих между собой субъектов РФ - Иркутской области и УстьОрдынского Бурятского автономного округа - с 1 января 2008 г. образуется новый субъект РФ: Иркутская область; Москва, Санкт-Петербург - города федерального значения (2 субъекта); Еврейская автономная область (1 субъект); Агинский Бурятский автономный округ, Корякский автономный округ, Ненецкий автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ (7 субъектов). Иными словами, в настоящее время в Российской Федерации насчитывается 87 субъектов, вследствие чего количество региональных отделений партии должно составлять 44 + 1 отделение партии. Однако политика укрупнения субъектов РФ, в частности приведенные примеры объединения их субъектов, повлечет сокращение обязательного количества региональных отделений политической партии пропорционально сокращению количества субъектов РФ. Комментируя абз. 2 п. 2 настоящей статьи, следует отметить, что в первоначальной редакции данного Закона численный состав политической партии должен был быть не менее 10 тыс. человек и содержалось требование, чтобы в более чем половине субъектов РФ политическая партия имела региональные отделения численностью не менее ста ее членов. Данные требования были обжалованы в Конституционный Суд РФ. Так, общественнополитическая организация "Балтийская республиканская партия" в жалобе утверждала, что требования ущемляют право каждого на объединение и свободу деятельности общественных объединений, установленные ч. 1 ст. 30 Конституции РФ, а также нарушают ее ч. 1 ст. 1, закрепляющую федеративный характер Российского государства, ч. 3 ст. 13, признающую политическое многообразие, ч. 1 ст. 17, признающую и гарантирующую в Российской Федерации права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ, и ч. 3 ст. 55, из которой вытекает требование соразмерности ограничений прав и свобод граждан конституционно значимым интересам и целям. В свою очередь, Конституционный Суд РФ постановил признать не противоречащими Конституции РФ положения абз. 2 и 3 п. 2 ст. 3 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" (в ред. от 21 марта 2002 г.), согласно которым политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов РФ и в политической партии должно состоять не менее 10 тыс. членов политической партии <1>. -------------------------------<1> См. подр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона "О политических партиях" в связи с жалобой общественно-политической организации "Балтийская республиканская партия". В настоящее время в политической партии должно состоять не менее 50 тыс. членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов РФ политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов политической партии в соответствии с п. 6 ст. 23 комментируемого Закона. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может быть менее 250 членов политической партии. Данное изменение численного критерия членства в политической партии было установлено Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. N 168-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях". В абзаце 3 п. 2 комментируемой статьи устанавливается, что руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны

12

находиться на территории РФ. Однако Закон не запрещает отдельным членам политической партии пребывать вне российской территории. Пункт 3 рассматриваемой статьи раскрывает понятие регионального отделения политической партии - структурное подразделение политической партии, созданное по решению ее уполномоченного руководящего органа и осуществляющее деятельность на территории субъекта РФ. Здесь важно отметить, что такое отделение может создаваться только по решению уполномоченного руководящего органа политической партии, определенного ее уставом. Не допускается самостоятельная организация регионального отделения. Показательным примером правоприменения данной нормы можно считать Определение Верховного Суда РФ от 13 февраля 2006 г. N 39-Г06-5 в отношении выборов в Курскую областную Думу четвертого созыва <1>. -------------------------------<1> См.: http://www.supcourt.ru. Окружная избирательная комиссия по одномандатному избирательному округу N 1 13 января 2006 г. приняла решение N 12/24 "О регистрации кандидата в депутаты Курской областной Думы четвертого созыва по одномандатному избирательному округу N 1 Руцкого Александра Владимировича". Зарегистрированные кандидаты в депутаты Курской областной Думы четвертого созыва по тому же одномандатному избирательному округу О.И. Павлов и Б.В. Лукьянчиков обратились в суд с заявлениями об отмене приведенного решения окружной избирательной комиссии, указав, что регистрация кандидата А.В. Руцкого произведена незаконно, т.к. его выдвижение от общественного объединения осуществлено с нарушением норм Федерального закона "О политических партиях", поскольку региональным отделением политической партии "Партия Национального Возрождения "Народная Воля" при выдвижении А.В. Руцкого кандидатом в депутаты Курской областной Думы не были выполнены положения Устава партии, нормы Федерального закона "О политических партиях", а именно: при отсутствии у регионального отделения местных отделений кандидат был выдвинут на отчетно-выборной конференции, а не на общем собрании членов регионального отделения партии при отсутствии тайного голосования по этому вопросу. Председатель окружной избирательной комиссии отнес разрешение дела на усмотрение суда, представитель Избирательной комиссии Курской области полагал, что заявления О.И. Павлова и Б.В. Лукьянчикова подлежат удовлетворению. Решением Курского областного суда от 27 января 2006 г. постановлено: заявления кандидатов в депутаты Курской областной Думы четвертого созыва Олега Ивановича Павлова и Бориса Васильевича Лукьянчикова удовлетворить. Отменить решение окружной избирательной комиссии по выборам депутатов Курской областной Думы четвертого созыва по одномандатному избирательному округу N 1 от 13 января 2006 г. N 12/24 "О регистрации кандидата в депутаты Курской областной Думы четвертого созыва по одномандатному избирательному округу N 1 Александра Владимировича Руцкого". А.В. Руцкой подал кассационную жалобу, в которой просит решение суда об отмене решения окружной избирательной комиссии отменить. Полагает, что в регистрации кандидата, выдвинутого региональным отделением партии при установленных обстоятельствах, не могло быть отказано, суд неправильно применил ст. 38 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и ст. 43 Избирательного кодекса Курской области, дал ошибочную оценку материалам дела. Однако Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ не нашла оснований для отмены решения исходя из следующего. В соответствии с п. 25 ст. 2, п. 2 ст. 32 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с посл. изм.) выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением - политической партией, ее региональным отделением. Статьей 35 этого же Закона установлено, что выдвижение кандидатов политическими партиями осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях". Согласно Федеральному закону "О политических партиях" решение по вопросу выдвижения кандидатов в депутаты принимается в соответствии с уставом политической партии, но не менее чем большинством голосов от числа присутствующих на конференции регионального отделения партии делегатов, участников общего собрания регионального отделения и тайным голосованием. Решением Министерства юстиции РФ зарегистрирована политическая партия "Партия Национального Возрождения "Народная Воля". Данные о региональном отделении данной партии внесены в ведомственный реестр Федеральной регистрационной службы по Курской области. Уставом политической партии "Партия Национального Возрождения "Народная Воля" предусмотрено, что региональное отделение партии вправе после получения согласия президиума

13

Центрального политического совета выдвигать кандидатов в депутаты законодательных представительных органов государственной власти субъектов РФ; регламентировано, что выдвижение кандидатов в депутаты законодательных представительных органов государственной власти субъектов РФ и избрание Политического совета регионального отделения происходит тайным голосованием и относится к исключительной компетенции собрания конференций регионального отделения партии; конференция регионального отделения созывается Политическим советом регионального отделения при наличии местных отделений партии, в конференции принимают участие делегаты местных отделений, создаваемых по решению Политического совета регионального отделения, в соответствии с нормой представительства, определяемой этим советом; избрание делегатов на конференции регионального отделения входит в исключительную компетенцию местного отделения; конференция является правомочной, если на ней присутствуют более половины избранных делегатов местных отделений. Суд первой инстанции правильно установил, что решением президиума Центрального политического совета партии "Партия Национального Возрождения "Народная Воля" от 18 января 2005 г. члены Политсовета регионального отделения были исключены из партии, и президиум принял на себя осуществление функций Политсовета регионального отделения до проведения отчетно-выборной конференции отделения. Суд указал, что в этом случае следовало руководствоваться подп. 14 п. 5 ст. 18 и п. 6 ст. 29 Устава партии, согласно которым в случае временного отстранения руководящих органов отделений президиум Центрального политсовета вправе лишь назначить досрочные выборы этих органов. Положения Устава партии "Партия Национального Возрождения "Народная Воля" не содержат норм, предоставляющих право Центральному политсовету партии расширять свои функции и непосредственно осуществлять полномочия Политсовета регионального отделения партии. По Уставу партии (п. 2 ст. 26) местное отделение создается по решению политического совета регионального отделения в порядке, предусмотренном законодательством РФ. Судом установлено, что Политическим советом Курского регионального отделения партии, избранным 28 ноября 2002 г., местные отделения не создавались, в Федеральную регистрационную службу документы о наличии в структуре регионального отделения партии местных отделений не направлялись. Решения президиума Центрального политсовета партии о приеме в партию и согласии для вновь принятых членов партии Курского регионального отделения на создание местных отделений суд правильно признал решениями, не влекущими правовых последствий по созданию таких отделений. Из протоколов собраний местных отделений не усматривается, что по вопросу повестки дня о создании местного отделения вновь принятыми членами партии проводилось голосование и принималось какое-либо решение. Решения президиума Центрального политсовета партии "Партия Национального Возрождения "Народная Воля" о приеме в партию новых членов противоречат ст. 12 Устава партии, предоставляющей президиуму осуществлять прием в члены партии только в исключительном случае, которым является отсутствие в субъекте РФ регионального отделения партии. Согласно Уставу партии лишь Политический совет регионального отделения партии определяет норму представительства делегатов местных отделений на конференцию. Решением президиума Центрального политического совета партии от 14 декабря 2005 г. N 5-1М17 о созыве конференции регионального отделения партии "Партия Национального Возрождения "Народная Воля" 24 декабря 2005 г. норма представительства делегатов местных отделений не определена, и установить ее поручено председателю регионального отделения В.Н. Фокину, чем нарушена ст. 30 Устава, поскольку в компетенцию председателя регионального отделения не входит осуществление функций, относящихся к исключительной компетенции собрания конференции и Политсовета. Обоснованно признав установленными приведенные обстоятельства дела, суд дал им оценку и сделал правильный вывод о том, что выдвижение Курским региональным отделением политической партии "Партия Национального Возрождения "Народная Воля" А.В. Руцкого кандидатом в депутаты Курской областной Думы четвертого созыва по одномандатному избирательному округу N 1 осуществлено при отсутствии оснований для такой регистрации, в нарушение Устава партии в части требований к выдвижению кандидата и, соответственно, положений Федерального закона "О политических партиях", что является основанием для отказа в регистрации в соответствии с подп. "б" п. 24 ст. 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Соглашаясь с выводом суда, Судебная коллегия считает, что создание местных отделений членами партии невозможно без согласования с руководящим органом партии, как это следует из Устава "Партии Национального Возрождения "Народная Воля". Президиумом Центрального политического совета партии был принят ряд решений о согласии на создание местных отделений партии, однако решений о создании таких отделений полномочными органами принято не было. При данных обстоятельствах президиум Центрального политического совета партии был не полномочен принимать решение о проведении конференции вместо собрания регионального

14

отделения. В итоге были нарушены права членов регионального отделения на участие в выдвижении кандидатов (списка кандидатов) в областную Думу. Поскольку выдвижение кандидатов было произведено в нарушение Устава партии, то и решение окружной избирательной комиссии "О регистрации кандидата в депутаты Курской областной Думы четвертого созыва по одномандатному избирательному округу N 1 А.В. Руцкого" суд правильно признал незаконным. Довод кассационной жалобы о том, что суд был вправе проверить лишь итоги голосования по выдвижению кандидата партией, не может быть принят во внимание, поскольку такое ограничительное толкование является ошибочным. Как уже указывалось, выдвижение кандидата партией может быть признано законным при условии соблюдения названных Федеральных законов и Устава партии. Устав политической партии "Партия Национального Возрождения "Народная Воля" при выдвижении Курским региональным отделением А.В. Руцкого кандидатом в депутаты Курской областной Думы был нарушен, и это обстоятельство в кассационной жалобе не опровергается. Нельзя признать убедительной ссылку в кассационной жалобе на то, что суд в нарушение ст. 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" проверял на соответствие Уставу партии решения, принятые ее органами, поскольку названной норме решение суда не противоречит, а выдвижение кандидата, как указано, должно быть основано на федеральном законе, в том числе Законе "О политических партиях", т.е. отвечать положениям Устава политической партии "Партия Национального Возрождения "Народная Воля". Таким образом, процедура выдвижения А.В. Руцкого кандидатом в депутаты Курской областной Думы отнесена Федеральным законом к обстоятельствам, имеющим значение для дела вне зависимости от даты принимаемого решения. Суд установил, что содержание протокола конференции от 24 декабря 2005 г., представленного в Управление регистрационной службы по Курской области, позволяет сделать вывод о том, что вопрос об участии отделения партии в выборах депутатов Курской областной Думы в повестку дня не включался, а представленный кандидатом в депутаты Курской областной Думы четвертого созыва А.В. Руцким в судебное заседание протокол конференции от 24 декабря 2005 г. является документом, отличным от протокола конференции от 24 декабря 2005 г., направленным в УФРС по Курской области. Сравнительный анализ данных документов подтверждает, что ни один из этих протоколов не является копией другого, следовательно, не могло измениться содержание документа при использовании технических приемов. Этот вывод суда Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ считает правильным, основанным на материалах дела. С учетом изложенного Судебная коллегия не находит приведенные и иные доводы кассационной жалобы убедительными, влекущими отмену решения суда, постановленного в соответствии с требованиями материального и процессуального права. В субъекте РФ, в состав которого входят автономный округ или автономные округа, может быть создано единое региональное отделение политической партии. В свою очередь, автономный округ, согласно ст. 65 Конституции РФ, является субъектом РФ. Приведенное положение Закона о возможности создания единого регионального отделения политической партии в субъекте РФ, в состав которого входит другой субъект РФ, в определенной степени противоречит п. 2 комментируемой статьи, где записано, что в субъекте РФ может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии. Иные структурные подразделения политической партии, в частности местные и первичные отделения, создаются в случаях, предусмотренных ее уставом. Пункт 4 комментируемой статьи раскрывает основные цели политической партии: а) формирование общественного мнения. В Законе не указано, какими именно методами политическая партия формирует общественное мнение, но из Конституции, которая запрещает навязывание гражданам какой-либо идеологии, следует, что общественное мнение формируется в соответствии с целями и задачами партии, утвержденными в ее программе и уставе; б) политическое образование и воспитание граждан. Исходя из логики международного и российского законодательства, можно сделать вывод, что политическая партия должна нести в общество различные идеи, закрепленные в международных конвенциях, соглашениях и актах, идеи гуманности, расовой терпимости и др. На наш взгляд, это положение нуждается в разъяснении Конституционного Суда РФ; в) целями и задачами политической партии по Закону являются выражение мнений граждан по различным вопросам общественной жизни и доведение этих мнений до сведения широкой общественности, а также органов государственной власти. Речь идет о возможности свободного изложения своего видения проблем развития российской действительности членами партии с последующим доведением указанных мнений до широкой общественности и органов государственной власти; г) выдвижение кандидатов (списков кандидатов) на выборах Президента РФ (согласно п. 1 ст. 6 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации"), депутатов

15

Государственной Думы Федерального Собрания РФ в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ (исключительное право, закрепленное в п. 1 ст. 36 Федерального закона "О политических партиях"), выборных должностных лиц местного самоуправления и в представительные органы муниципальных образований, участие в указанных выборах, а также в работе избранных органов. Порядок выдвижения кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти регулируется Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Выдвижение кандидатов на выборы в представительные органы местного самоуправления регулируется региональными законодательными актами. В то же время комментируемый Закон устанавливает, что кандидатами могут быть выдвинуты граждане РФ, обладающие пассивным избирательным правом, т.е. имеющие право быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Пассивное избирательное право не может быть ограничено в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам. Не обладают пассивным избирательным правом граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина РФ на определенной ее территории, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина РФ на данной территории, могут быть установлены только Конституцией РФ. В настоящее время данное ограничение содержится в Конституции РФ лишь к кандидатам на должность Президента РФ, поскольку согласно ч. 2 ст. 81 Президентом РФ может быть избран гражданин Российской Федерации, проживающий в РФ не менее 10 лет. Законы субъектов РФ не вправе устанавливать так называемый ценз оседлости для кандидатов на региональных и муниципальных выборах. Основным законодательно допускаемым ограничением пассивного избирательного права на уровне субъекта РФ является установление возраста, по достижении которого гражданин становится обладателем пассивного избирательного права на конкретных выборах, в соответствии с п. 8 ст. 4 комментируемого Закона. Ограничения на занятие одной и той же должности более установленного количества сроков подряд установлены Конституцией РФ в отношении Президента РФ (ч. 3 ст. 81) и могут быть определены федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований для иных выборных должностей. Выдвижение кандидатов разделяется на непосредственное выдвижение избирательным объединением в составе списка кандидатов - в порядке самовыдвижения и в порядке выдвижения избирательным объединением. В качестве непосредственного выдвижения кандидата комментируемый Закон определяет выдвижение по территориальному избирательному округу вне зависимости от того, сам ли кандидат выдвинул свою кандидатуру или его кандидатуру выдвинуло избирательное объединение. Непосредственность выдвижения выражается в том, что конкретное лицо (кандидат) баллотируется на конкретной территории (в избирательном округе), где само под ответственность политической партии, которая его выдвинула в избирательном списке, ведет избирательную кампанию, использует партийный избирательный фонд, определяет виды и способы агитации, назначает доверенных лиц, наблюдателей, членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса и т.д. Что касается избирательного объединения, то оно в отношении кандидатов, выдвинутых им по избирательным округам, обладает хотя и ограниченными, но достаточно весомыми полномочиями. Кроме права выдвинуть кандидатов непосредственно, избирательное объединение в период до 15 дней до дня голосования вправе их отозвать по основаниям и в порядке, предусмотренным уставом политической партии (уставом данного общественного объединения). Кроме того, в силу ст. 32 Закона "О политических партиях" государственные органы вправе устанавливать дополнительные гарантии деятельности политической партии. Так, Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации" предусмотрено, что политические партии, выдвинувшие кандидата в Президенты РФ, вправе назначать доверенных лиц (помимо тех, которых назначает сам кандидат), а также вправе использовать бесплатные эфирное время, печатную площадь в государственных организациях, осуществляющих выпуск СМИ (ст. 43, 52, 53), для агитации за своего кандидата. Субъекты РФ вправе предусматривать аналогичные и иные формы поддержки (п. 7 ст. 52, п. 3 ст. 53 Закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). В составе списка кандидатов кандидат может быть выдвинут только избирательным объединением. Данное положение относится в первую очередь к списку кандидатов, выдвинутому избирательным объединением по единому избирательному округу, при избрании депутатов (всех или части состава) по пропорциональной избирательной системе, в то же время это в равной

16

степени относится к списку кандидатов, выдвинутых по территориальным избирательным округам, если таковой предусмотрен соответствующим законом о выборах. Федеральный законодатель не наделяет правом выдвижения кандидатов избирателей и группы избирателей, в силу этого инициативные группы избирателей, группы избирателей по месту работы, учебы, жительства, службы не вправе выдвигать кандидатов. Содержание понятия "избирательное объединение" определено в соответствующих федеральных и региональных нормативных правовых актах. Избирательными объединениями на выборах в федеральные органы государственной власти являются исключительно политические партии (решение о выдвижении кандидатов, списков кандидатов принимает съезд политической партии - п. 1 ст. 25 Закона "О политических партиях"). Избирательными объединениями на региональных выборах, помимо самих политических партий, могут быть их региональные отделения в случаях, предусмотренных уставом самой политической партии (решения о выдвижении кандидатов, списков кандидатов принимает либо съезд политической партии, либо конференция регионального отделения, а на дополнительных и повторных выборах - уполномоченный уставом политической партии руководящий орган политической партии или регионального отделения). На выборах в органы местного самоуправления политическая партия может участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в том числе в лице регионального отделения, а также структурного подразделения, наделенного таким правом в соответствии с уставом политической партии: местного, районного, первичного подразделения, руководящего органа политической партии, регионального или местного отделения, поскольку в соответствии с п. 2 ст. 25 Закона "О политических партиях" решение о выдвижении кандидата, списка кандидатов может быть принято на съезде политической партии или на конференции (общем собрании) регионального отделения или общим собранием (конференцией) иного структурного подразделения (местного, первичного и др.) либо иным органом, предусмотренным уставом политической партии. Данное нормативное регулирование предусмотрено, например, в Законе Республики Алтай от 24 июня 2003 г. N 12-15 "О выборах депутатов Республики Алтай"; в Законе Костромской области от 30 декабря 1998 г. N 39 "Избирательный кодекс Костромской области"; в Законе Новосибирской области от 14 июля 2003 г. N 124-ОЗ "О выборах депутатов Новосибирского областного Совета депутатов"; в Избирательном кодексе (Законе) Тюменской области от 3 июня 2003 г. N 139. При этом необходимо учитывать, что политическая партия и ее региональное, местное и другое отделение не являются двумя-тремя избирательными объединениями на одних и тех же выборах. Напротив, это единый коллективный субъект выдвижения - избирательное объединение, т.е. права политической партии по участию в выборах реализуются через ее региональное либо местное отделение либо иное структурное подразделение (орган) в порядке, предусмотренном уставом политической партии. В противном случае возможно было бы выдвижение на одних выборах кандидата, списка кандидатов и от политических партий, и от ее региональных отделений, что противоречило бы самой идее структурирования политического пространства. Согласно п. 2 ст. 36 Закона "О политических партиях" политические партии, их региональные отделения и иные структурные подразделения вправе принимать участие в выборах, официальное опубликование решения о назначении (проведении) которых состоялось после представления политической партией в регистрирующие органы документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов РФ, т.е. 45 и более свидетельств о регистрации региональных отделений. При проведении выборов в органы местного самоуправления избирательным объединением, помимо политической партии и ее региональных отделений, является общественное объединение, созданное в организационно-правовой форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрированное в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне. При этом устав общественного объединения должен содержать положения, предусматривающие право на участие в выборах. Указанное общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий - не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования. Не может быть выдвинут кандидатом гражданин РФ, не обладающий пассивным избирательным правом на соответствующих выборах. Однако, поскольку выдвижение кандидата имеет уведомительный характер, не исключены случаи выдвижения лиц, не имеющих права быть избранными. Список кандидатов заверяется соответствующей избирательной комиссией, за исключением тех кандидатов в списке, которые не обладают пассивным избирательным правом. Представление для заверения списка кандидатов с включением в его состав лиц, не обладающих пассивным избирательным правом, незаверение соответствующей избирательной комиссией в этом списке лиц, которые не обладают пассивным избирательным правом, не являются

17

основаниями для отказа как в заверении списка кандидатов, так и в его последующей регистрации в связи с якобы нарушением порядка выдвижения списка кандидатов. При представлении документов лица, не обладающего пассивным избирательным правом, на регистрацию в качестве кандидата избирательная комиссия отказывает в регистрации кандидата, выдвинутого по избирательному округу. Кандидат не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам. Он не может использовать свое право на самовыдвижение и одновременно находиться в составе списка кандидатов либо быть в двух и более списках кандидатов различных избирательных объединений. В случаях обнаружения нарушения запрета и в зависимости от этапа избирательной кампании избирательная комиссия не вправе осуществлять избирательные действия, предписанные ей в связи с выдвижением кандидата, по всем инициативам. Данное ограничение не применяется при выдвижении кандидата одним и тем же избирательным объединением одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному или многомандатному избирательному округу и в составе списка кандидатов. Избирательным комиссиям целесообразно доводить до сведения избирателей подобные факты нарушений со стороны кандидата через средства массовой информации. Однако наша позиция на основе приведенного примера следующая. Решение избирательной комиссии Курской области об отказе в регистрации областного списка кандидатов в депутаты Курской областной Думы, выдвинутого региональным отделением политической партии "Партия Национального Возрождения "Народная Воля", нарушает активное и пассивное избирательное право граждан и является грубым, бесцеремонным попранием действующего законодательства. Основанием для вынесения подобного решения, как известно, были обращения в избирательную комиссию председателя Совета регионального отделения политической партии "Родина" в Курской области Ю.Г. Русанова и граждан Феоктистова, Евглевского и Федорченко. И именно с этих обращений начинается уникальный произвол со стороны областной избирательной комиссии. Прежде всего вопреки действующему законодательству (п. 12 ст. 75 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации") ни один из тех, кто обратился с заявлением в избирательную комиссию, не был приглашен на заседание избирательной комиссии при рассмотрении их жалоб. Хотя данная правовая норма является диспозитивной, т.е. не должна игнорироваться в первую очередь самой областной избирательной комиссией. Кроме того, не были приглашены, а тем более оповещены представители партии "Народная Воля" - уполномоченные представители согласно названному Закону, а данный Закон категорически требует рассмотрения этих жалоб с участием всех заинтересованных сторон. Более того, как показал в судебном заседании официальный представитель избирательной комиссии господин И.С. Абдуллин (с. 21 протокола судебного заседания), на избирательной комиссии специально рассмотрели этот вопрос и приняли решение не приглашать представителей сторон. Это было как при принятии решения о направлении этих заявлений в прокуратуру, так и впоследствии, когда вплоть до судебного заседания ни Русанова, ни Феоктистова, ни Евглевского, ни Федорченко на уровне избирательной комиссии никто не заслушивал. Их не приглашали в прокуратуру. Однако на судебное заседание хотя бы одного из них - В.А. Федорченко - пригласили. Господин Федорченко, жалоба которого и была одним из оснований для отказа в регистрации списка от партии "Народная Воля", в судебном заседании заявил, что подавал заявление в избирательную комиссию в исполкоме "Единой России", т.к. является секретарем Политсовета этой партии. И он не имеет никаких претензий к партии "Народная Воля". Именно поэтому он не обращался в избирательную комиссию, поскольку с программой "Народной Воли" он не знаком, никаких оценок ей не давал и никогда не считал, что его интересы были ущемлены. Списков партии "Народная Воля" он никогда не видел (с. 30 протокола судебного заседания). Еще более интересна ситуация с заявлением Евглевского. Суду представлено и приобщено к материалам судебного заседания заявление господина Евглевского о том, что он никогда ни в каких партиях не состоял, никогда не собирался быть депутатом и никогда никаких заявлений о том, выдвигали его или не выдвигали, никуда не писал, в том числе не подавал никакого заявления в областную избирательную комиссию (с. 41, 42 протокола судебного заседания). Если зрительно сравнить заявление за его подписью, которое было рассмотрено в избирательной комиссии и на основании которого материалы в отношении "Народной Воли" были направлены в прокуратуру, с заявлением, которое представлено в заседании суда, то мы видим, что эти два документа писали совершенно разные лица. Речь идет о подлоге. Только с чьей стороны произведен этот подлог? И вот здесь возникает еще более серьезная проблема, которая не сводится только к недостоверности заявлений, с которыми работала избирательная комиссия, к отсутствию самого факта нарушения избирательных прав, который послужил основанием направить документы

18

"Народной Воли" в прокуратуру. Ведь если следовать не только закону, но и логике, то, получив заявление Феоктистова, Евглевского и Федорченко, областная избирательная комиссия могла поднять список кандидатов от партии "Народная Воля" (официально представленный в областную избирательную комиссию) и проверить наличие в этом списке фамилий Феоктистова, Евглевского и Федорченко. Кроме того, убедившись, что их фамилий там нет, написать этим уважаемым гражданам, что их опасения ошибочны. Этого областная избирательная комиссия не сделала. Более того, из областной избирательной комиссии в прокуратуру Курской области были направлены, кроме заявлений Феоктистова, Евглевского и Федорченко и официального письма Русанова (не имеющего обязательных атрибутов - даты, номера регистрации), еще два списка список кандидатов по единому избирательному округу Курской области от партии "Народная Воля" и список кандидатов от партии "Народная Воля" по отдельным избирательным (одномандатным) округам. И в этих списках, направленных в прокуратуру, все три заявителя - и Феоктистов, и Евглевский, и Федорченко - присутствуют. В связи с тем что на этих же документах отсутствуют какие-либо атрибуты партии "Народная Воля" (нет ни подписей, ни печати, что указывает на анонимность обращений), областная избирательная комиссия не мудрствуя лукаво заверила сама эти списки, и, естественно, прокуратура, получив эти документы и автоматически обнаружив в них фамилии Феоктистова, Евглевского и Федорченко, приняла решение о нарушении избирательных прав. Вопрос очень прост: кто сфабриковал эти списки? Ведь когда они были представлены в судебное заседание и был задан вопрос с нашей стороны представителю избирательной комиссии - кто автор этих анонимок? - господин И.С. Абдуллин (с. 21, 22 протокола судебного заседания) отказался в судебном заседании от этих анонимок и сказал, что эти документы были, очевидно, из прокуратуры Курской области. И лишь через какое-то время (очевидно, после вразумления со стороны представителя прокуратуры) вновь взял слово и сказал: "Да, вообще-то, нет, это не прокуратура прислала нам эти документы, а эти документы были из областной избирательной комиссии и, очевидно, были приложены к одному из заявлений". Однако суд не установил авторство анонимок (наша сторона имеет их копии, заверенные только синей печатью областной избирательной комиссии), а это является ключевым вопросом, т.к. фальсификация не исключена. Во-первых, областная избирательная комиссия обязана была сначала зарегистрировать кандидатов от партии "Народная Воля", а не отправлять дела в прокуратуру или в Федеральную регистрационную службу. Во-вторых, по документам, представленным из Курской областной прокуратуры и из управления Федеральной регистрационной службы по Курской области, следует, что партийная жизнь "Народной Воли" стала предметом не просто скрупулезного изучения, а тотального государственного вмешательства, что является нарушением действующего законодательства, и прежде всего ст. 10 Закона "О политических партиях". Мы должны отметить, что ответы председателю избирательной комиссии из прокуратуры и из Федеральной регистрационной службы не касаются существа дела, т.к. отвечают не на тот вопрос, который перед ними поставлен. Ни в одном из этих ответов не содержится исчерпывающих доказательств нарушения избирательных прав граждан. Более того, содержатся прямые противоречия. В письме за подписью прокурора Курской области А.Г. Бабичева от 14 января 2006 г. упоминается жительница области А.И. Башкирева, которая являлась участником конференции, проводившейся 24 декабря 2005 г., выдвинувшей партийные списки от "Народной Воли". Из письма прокуратуры следует (дословно): "...она являлась участником конференции, проводившейся 24 декабря 2005 г., при этом на конференцию <...> она была делегирована местным отделением в ПСК "Нива", расположенном в д. Разиньково Курского района...". В то же время избирательная комиссия опирается в отношении А.И. Башкиревой на сообщение Федеральной регистрационной службы за подписью заместителя руководителя управления С.Н. Сидорова от 13 января 2006 г., в котором говорится, что 12 января 2006 г. в управление поступило заявление от А.И. Башкиревой, проживающей в д. Разиньково Курского района Курской области, о том, что она 24 декабря 2005 г. была зарегистрирована как делегат и приняла участие в конференции отделения, несмотря на то что никакое местное отделение как делегата ее не избирало. Возникает вопрос: если два государственных органа так торопятся, что противоречат друг другу, и оформляют будущие решения, согласно которым нельзя будет регистрировать список партии "Народная Воля", почему они не обращаются за разъяснениями в Центральный политический совет партии "Народная Воля"? Ведь в своем письме предыдущий руководитель Курского регионального отделения В.Н. Фокин и в своем же письме настоящий руководитель региональной организации А.В. Руцкой оповестили Федеральную регистрационную службу о том, что часть документов, которые служба запросила на изучение, находятся в Москве в связи с внутрипартийной проверкой.

19

Особо подчеркиваем, что в нашей стране с 1 января 2006 г. проходит перерегистрация политических партий. И все они, в том числе "Партия Национального Возрождения "Народная Воля", должны по состоянию на 1 января выверить все свои документы, документы всех региональных организаций, определить общую численность партии, представить документацию в Федеральную регистрационную службу, для того чтобы выполнить требование Закона "О политических партиях" о минимальной численности партии в 50 тысяч членов, а также о том, что численность региональной организации должна превышать 500 человек. Поэтому документы из самых разных регионов, действительно, сегодня находятся на выверке, для того чтобы все было надлежаще оформлено и четко представлено в компетентные органы. В связи с этим упрек областной избирательной комиссии, что требуемая Законом "О политических партиях" информация о местных отделениях в уполномоченный орган представлена не была, не соответствует действительности, т.к. в письме Федеральной регистрационной службы говорится о том, что сведений о местных организациях партии "Народная Воля" по Курской области за 2003 - 2004 гг. не имеется. И это действительно так, потому что все эти организации создавались в соответствии с замечаниями, сделанными весной 2005 г. при внутрипартийной проверке Курской региональной организации (копия отчета проверявшего инспектора есть в судебном деле (с. 49 - 51 протокола судебного заседания)). Местные отделения были созданы в течение 2005 г., а в Федеральную регистрационную службу в соответствии со ст. 15 Закона "О политических партиях" данные эти представляются в течение шести месяцев. Обращаем внимание, что изменения в составе Политического совета, о чем говорится в решении избирательной комиссии, зафиксированы в протоколе от 24 декабря 2005 г. (Политсовет регионального отделения возглавлял Вячеслав Николаевич Фокин). 27 декабря в установленный Законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" трехдневный срок в Федеральную регистрационную службу были представлены документы конференции, прошедшей 24 декабря, на которой было избрано новое руководство региональной организации и руководителем избран Александр Владимирович Руцкой. То, что эта конференция в силу избирательного законодательства Курской области совпала по срокам с конференцией по выдвижению кандидатов в депутаты Курской областной Думы - это конкретный ситуационный момент. Но А.В. Руцкой вначале был избран руководителем региональной организации, о чем была сделана соответствующая запись представителем Федеральной регистрационной службы Н.А. Кобзарем, присутствовавшим на конференции. Данный факт необходимо особо подчеркнуть, потому что в своих показаниях Сергей Яковлевич Мальцев - представитель областной избирательной комиссии (официально оповещенный письменно о предстоящем избрании кандидатов в депутаты Курской областной Думы) присутствовал на конференции исключительно только до того момента, когда конференция перешла к избранию кандидатов в депутаты. До этого же момента, как ни странно, присутствовал и представитель Курского управления Федеральной регистрационной службы Николай Анатольевич Кобзарь (с. 31 протокола судебного заседания). Но все-таки заслуживает уважения, что Н.А. Кобзарь, давая показания в суде, подтвердил, что конференция, на его взгляд, была проведена в соответствии с действующим законодательством. Он был там примерно до 14.30. Кворум на конференции был. Справку о том, что конференция прошла надлежащим образом и замечаний по конференции нет, он составил сразу же в начале рабочей недели. И более того, эту справку не пересматривали, подчеркиваем. Официальное заключение представителя Федеральной регистрационной службы по конференции 24 декабря: замечаний по конференции нет. Из 400 членов партии норма представительства была установлена: один член партии от пяти, и представитель, проверяющий эту конференцию, насчитал не менее 94 человек, присутствующих в зале. И, конечно, очень важно, что Н.А. Кобзарь признал, что В.Н. Фокин показал ему протоколы выдвижения делегатов местными организациями. Н.А. Кобзарь не имел необходимости их внимательно читать, но "по диагонали" (это он подтвердил в судебном заседании) он их посмотрел. Таким образом, говорить через месяц о том, что этих протоколов не было в момент проведения конференции, означает говорить неправду. Не случайно в суде представитель Федеральной регистрационной службы, отвечая на наши вопросы, официально заявил, что на момент проведения конференция была легитимна. Что случилось после этого? Почему вдруг начали сомневаться в элементарных вещах? Следует обратить внимание на многочисленные попытки "раскопать" нарушения во внутрипартийных решениях, которые предприняла областная избирательная комиссия: когда выверялись полномочия регионального Политсовета; какие из них передавались Центральному политическому совету партии, какими полномочиями владел В.Н. Фокин; какими полномочиями владел президиум Центрального политического совета.

20

Прежде всего подчеркиваем, что Закон "О политических партиях" требует, чтобы соблюдались нормы Устава партии, подразумевая под этим, что уже многократно фиксировалось в судебных решениях по избирательным спорам, процедуру избрания делегатов на конференцию или процедуру проведения общего собрания. Когда сегодня нам пытаются сказать, что вопрос незаконности избрания В.Н. Фокина несколько лет назад в том, что члены Политсовета должны были быть в большем числе при принятии решения (в отношении определения нормы представительства на конференцию), то это уже вопросы внутрипартийной дисциплины и внутрипартийной жизни. Процедура проведения избрания или выдвижения делегатов на конференцию была проведена в соответствии с Уставом партии "Народная Воля". Президиум Центрального политического совета помог с увеличением числа членов партии, в связи с тем что большинство членов регионального Политсовета прекратило свою работу в партии в последние два года (о чем дали показания и свидетели Глазова, Щербакова, Русанова, Рязанцева, Фокин (с. 23 - 28, 38, 39 протокола судебного заседания)). В партию жители Курской области принимались Центральным политическим советом или президиумом по документам, направляемым в Москву В.Н. Фокиным как руководителем регионального отделения. Тем не менее когда стало ясно, что численность организации не позволяет проводить общее собрание, в соответствии с Уставом было принято решение о норме представительства. Предложения В.Н. Фокина и все его действия как регионального руководителя были согласованы и утверждены президиумом Центрального политического совета. Делегаты собрались, протоколы об их выдвижении были представлены в мандатную комиссию, проверены, их полномочия были признаны. 82 делегата приняли участие в заслушивании отчетов и в избрании новых руководящих органов. Были избраны новый состав Политсовета Курской области и новый руководитель региональной организации - Александр Владимирович Руцкой. Все это было сделано в соответствии с Уставом партии "Народная Воля". В этом отношении заявление избирательной комиссии, содержащееся в решении от 16 января, что конференция по уставу политической партии могла быть созвана только Политическим советом регионального отделения, не соответствует действительности, т.к. вышестоящий руководящий орган имеет право это делать и минуя Политсовет регионального отделения (п. 3 ст. 24, 25 Закона "О политических партиях"). Заявление прокуратуры о том, что из одиннадцати членов Политического совета партии "Народная Воля" семь его членов утверждают, что никогда не принимали участия в заседаниях политического совета и в принятии каких-либо решений, - полностью опровергнуто в судебном заседании, т.к. Наталья Олеговна Глазова, руководившая Политсоветом до избрания В.Н. Фокина, подчеркнула, что она считает себя членом партии до сих пор, и если и прекратила реально работать, то по личным причинам (с. 23, 24 протокола судебного заседания). Более того, Н.О. Глазова утверждает, что все необходимые уставные нормы при проведении конференции в 2003 г. при избрании В.Н. Фокина. Л.М. Щербакова, В.В. Русанова, Н.Е. Рязанцева, Е.Н. Шумских дали показания в судебном заседании о том, что действительно прекратили работать в партии после передачи Н.О. Глазовой полномочий В.Н. Фокину, но являлись активистами и сегодня являются сторонниками политической партии (с. 24 - 30 протокола судебного заседания). И о своем членстве они затруднялись говорить, поскольку действительно уже более полутора лет не участвовали ни в каких партийных мероприятиях. В этом отношении в судебном заседании доказано, что Политсовет в своей основной массе реально утратил часть своих членов в связи с прекращением их общественно-политической деятельности. Но все те, кто прекратили такую деятельность, подтверждали, что участвовали в заседаниях Политического совета до 2003 г. В связи с этим создание местных региональных организаций могло происходить только через их признание и внутрипартийную регистрацию президиумом Центрального политического совета, что соответствует закону. Конечно, не выдерживают критики заявления Курской областной избирательной комиссии о том, что не голосовались вопросы о выдвижении депутатов и кандидатов в депутаты Курской областной Думы. Все свидетели, участники конференции, выступившие в судебном заседании (Наталья Михайловна Пономаренко, Лилия Александровна Харитонова, Наталья Николаевна Медведева, Вячеслав Николаевич Фокин, Сергей Николаевич Савельев), дали показания и о том, как региональная организация выдвигала делегатов на региональную конференцию, когда проходило само голосование. Более того, в судебное заседание были представлены на обозрение бюллетени для тайного голосования по избранию кандидатов в депутаты Курской областной Думы (в протоколе отсутствует упоминание, что бюллетени тайного голосования были представлены на обозрение в запечатанных пакетах, но было принято решение: пакеты не вскрывать).

21

Следует отметить, что в решении по протоколу и по порядку работы областная избирательная комиссия, опиралась не на ту форму выписки из протокола, которая требуется в соответствии с Избирательным кодексом Курской области (подп. "в" п. 6 ст. 37), а на выписку из протокола, представленную региональной организацией в Федеральную регистрационную службу по вопросам избрания новых руководящих органов региональной организации, где все вопросы избрания кандидатов, выдвижения кандидатов в депутаты областной Думы были коротко изложены в одном пункте с указанием на то, что они рассмотрены и голосование состоялось. Сам протокол о выдвижении кандидатов в областную Думу не был затребован областной избирательной комиссией ни у региональной организации, ни у президиума Центрального политсовета. К сожалению, требуют судебного внимания и внимания прокуратуры те факты, которые в своих показаниях о беспрецедентном давлении на участников конференции приводили свидетели. Так, Наталья Михайловна Пономаренко (с. 34, 35 протокола судебного заседания), рассказывая о том, как она была выдвинута местным отделением от местного отделения и потом включена в партийный список кандидатов в депутаты, подверглась давлению со стороны руководителей города Щедры: к ее престарелой матери, а затем и к ней лично приехал домой мэр города, которого они до этого видели только по телевидению, с увещеваниями и готовыми бланками образцами заявлений о том, что она снимает свою фамилию из партийного списка и не идет на выборы. Предложил при этом, что поможет найти работу, если она снимет свою кандидатуру из списка. Такие же показания дали и ряд других свидетелей. Более того, В.Н. Фокин в судебном заседании прямо указал на секретаря Курской областной избирательной комиссии господина И.С. Абдуллина, который через день после проведения конференции по выдвижению кандидатов в депутаты областной Думы, пригласив его к себе в кабинет, предложил ему помочь сделать конференцию нелегитимной, вплоть до изъятия печати партии "Народная Воля" и утраты еще ряда документов, а в конце беседы заявил, что все равно партийный список не будет зарегистрирован. Показания В.Н. Фокина в судебном заседании были подтверждены показаниями С.Н. Савельева (с. 40 протокола судебного заседания). Более того, этот разговор, который состоялся 26 декабря 2005 г., был по существу повторен господином И.С. Абдуллиным в присутствии других сторонников партии "Народная Воля" 6 января 2006 г., когда С.Н. Савельев как уполномоченный от партии был по текущим избирательным вопросам в избирательной комиссии. И С.Н. Савельев, и В.Н. Фокин, и допрошенный в судебном заседании Игорь Алексеевич Корольков показали, что сотрудники Управления Федеральной регистрационной службы отказались от полного протокола с многочисленным перечислением голосований и приложений по выдвижению кандидатов в депутаты в областную Думу и сказали, чтобы им дали короткий протокол, где будет все это просто зафиксировано (в объеме примерно одного абзаца), т.к. их интересовал только механизм избрания руководящих органов. И.А. Корольков подчеркнул, что местная региональная организация, выдвигавшая его на дату собрания, насчитывала 100 человек и была самой большой из местных организаций в Курской области. Таким образом, В.Н. Фокин дал показания о том, что давление на него с целью, чтобы он помог аннулировать результаты конференции, оказывали и должностные лица, и работники правоохранительных органов. В связи с этим за январь месяц текущего года против него возбуждалось и прекращалось четыре уголовных дела как на руководителя хозяйства. Более того, ему, если он только напишет заявление о недействительности конференции, были обещаны значительные деньги из областного бюджета для приобретения горюче-смазочных материалов и обеспечение посевной в этом году. Мы считаем, что необходима реакция суда на все факты нарушения и произвола со стороны должностных лиц, которые были в судебном заседании зафиксированы. Кроме того, в судебном заседании было установлено, что выдвижение, например, И.А. Королькова делегатом на региональную партийную конференцию проходило в местном отделении Центрального округа по адресу: ул. Семеновская, д. 22, куда собралось большинство членов местного отделения. Расписались в явочном листе и после обсуждения кандидатур избрали в соответствии с нормой представительства делегатов на конференцию. Аналогичные показания дали и допрошенные в суде Лилия Алексеевна Харитонова, Наталья Николаевна Медведева и другие свидетели. Вопреки прямому требованию Избирательного кодекса Курской области письменного уведомления о рассмотрении дела в связи с нарушением избирательных прав граждан не получали ни заявители Русанов, Феоктистов, Евглевский и Федорченко, ни представители партии "Народная Воля". Это грубейшее нарушение было подтверждено и признано в суде представителями областной избирательной комиссии, которые заявили лишь о том, что в одном случае позвонили или сказали устно тому или другому гражданину о том, что будет такое

22

заседание (с. 21 протокола судебного заседания). То же самое касается и заседания областного избиркома 16 января 2006 г., когда было принято решение об отказе в регистрации областного списка в отсутствии представителей партии "Народная Воля", надлежащим образом не оповещенных о проведении этого заседания. На прямой вопрос суда в судебном заседании И.С. Абдуллин и С.Я. Мальцев были вынуждены сказать лишь о том, что кому-то говорили по телефону или кого-то просили устно предупредить. Никаких письменных оповещений не было. Более того, в судебном заседании С.Н. Савельев как официальный уполномоченный от партии по связям с избирательной комиссией категорически утверждал, что представитель Федеральной регистрационной службы просмотрел все 7 протоколов о выдвижении делегатов на региональную конференцию. У нескольких делегатов попросил личные документы, чтобы сверить, что это именно те люди, которые упомянуты в протоколах. К сожалению, этот вопрос также не был надлежаще проверен ни прокуратурой, ни избирательной комиссией. Самым удивительным фактом, установленным в судебном заседании, было то, что единственное должностное лицо, которое обладает наиболее полной информацией о том, как проходила конференция партии "Народная Воля" 24 декабря 2005 г., а именно работник Управления Федеральной регистрационной службы Николай Анатольевич Кобзарь, сразу после конференции ушедший в отпуск, ни своими прямыми руководителями, ни тем более прокуратурой, проводившей проверку об обстоятельствах проведения конференции, не был опрошен. С него не только не потребовали объяснений, но и не захотели его выслушать (вплоть до судебного заседания его не пожелали даже найти). Только в судебном заседании он узнал, что проводится расследование в отношении партии "Народная Воля", и четко зафиксировал для протокола: "На момент проведения конференции конференция была легитимна" (с. 31 протокола судебного заседания). Статья 4. Законодательство Российской Федерации о политических партиях Комментарий к статье 4 Комментируемая статья предусматривает отсылочную норму на иные нормативные правовые акты, регулирующие схожие правоотношения: 1) Конституция РФ; 2) Трудовой кодекс РФ; 3) Гражданский процессуальный кодекс РФ; 4) Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении"; 5) Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"; 6) Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"; 7) Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"; 8) Федеральный закон от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"; 9) Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации"; 10) Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"; 11) Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"; 12) Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"; 13) Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"; 14) Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"; 15) Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"; 16) Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях"; 17) Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; 18) Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации"; 19) Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих";

23

20) Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях"; 21) Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне"; 22) Федеральный закон от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях"; 23) Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях"; 24) Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности"; 25) Федеральный закон от 17 декабря 1994 г. N 67-ФЗ "О федеральной фельдъегерской связи"; 26) Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании"; 27) Закон РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации"; 28) Закон РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"; 29) Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции". Статья 5. Территориальная сфера деятельности политической партии Комментарий к статье 5 В данной статье закреплено право политической партии вне зависимости от нахождения ее исполнительных органов, региональных отделений осуществлять свою деятельность на всей территории Российской Федерации. Важно отметить, что такая деятельность возможна и за пределами данной территории. Так, часть 11 ст. 41 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" устанавливает, что после завершения сбора подписей избирателей уполномоченные представители политической партии подсчитывают количество собранных подписей по каждому субъекту РФ, на территории которого осуществлялся сбор подписей, количество подписей избирателей, проживающих за пределами территории РФ, а также общее количество подписей избирателей. По результатам подсчета составляется протокол об итогах сбора подписей избирателей по форме, установленной Центральной избирательной комиссией РФ. Протокол подписывается уполномоченным представителем политической партии. Статья 6. Наименование политической партии Комментарий к статье 6 Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает запрет на использование в наименовании политической партии как в полном, так и в сокращенном виде наименований иных существующих в РФ политических партий и других общероссийских общественных объединений, а также политических партий, прекративших свою деятельность вследствие ликвидации в связи с нарушением п. 1 ст. 9 Закона "О политических партиях", а именно если политическая партия была ликвидирована, в связи с тем что ее цели или действия были направлены на осуществление экстремистской деятельности. Обстоятельства, вызвавшие установление данных требований к политическим партиям, обусловлены тем, что в ходе проведения избирательных кампаний известны случаи, когда регистрировались политические партии или общероссийские общественные объединения с похожими или созвучными названиями, так называемые партии-двойники. Данные партии в силу недостаточной информированности избирателей вносили неразбериху и способствовали отбору голосов избирателей у партий со схожими названиями. Положение о запрете на использование наименований политических партий и общественных движений, прекративших деятельность вследствие ликвидации в связи с нарушением п. 1 ст. 9 комментируемого Закона, содержится в п. 3 его ст. 41: политическая партия может быть ликвидирована по решению Верховного Суда РФ в случае невыполнения требований п. 1, 4 и 5 ст. 9 данного Закона. А в пункте 1 указанной статьи, например, говорится, что запрещаются создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных и военизированных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни. Пункт 2 рассматриваемой статьи запрещает использование наименований органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также имени и (или) фамилии гражданина. Данного рода запрет вытекает из самого понятия политической партии, закрепленного в ст. 3 Закона "О политических партиях". Напомним, что политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их

24

политической воли, т.е. в случае если политическая партия присвоила себе наименование органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также имя и (или) фамилию гражданина, она теряет право называться политической партией, т.к. в указанных названиях не просматривается цель участия граждан РФ в политической жизни страны. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает, что в наименовании региональных отделений политической партии должны быть как название партии, так и в обязательном порядке территориальная принадлежность регионального отделения или структурного подразделения политической партии. Пункт 4 данной статьи закрепил право политической партии использовать в своем наименовании слова "Россия", "Российская Федерация" и образованные на их основе слова и словосочетания. Здесь следует обратить внимание, что в редакции Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" общероссийские общественные объединения, а также религиозные объединения не являются плательщиками сбора, установленного ст. 1 Закона РФ от 2 апреля 1993 г. N 4737-1 "О сборе за использование наименований "Россия", "Российская Федерация" и образованных на их основе слов и словосочетаний". В Постановлении Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1463 "Об использовании в названиях организаций наименований "Россия", "Российская Федерация" (с изм. от 2 февраля 1998 г.) дается следующее разъяснение. Использование в названиях организаций наименований "Россия", "Российская Федерация" и образованных на их основе слов и словосочетаний не всегда соответствует положениям законодательства, регулирующего эти вопросы. Многие организации своими названиями претендуют на общероссийский статус независимо от реальных масштабов своей деятельности, произвольно используют элементы государственной символики при наличии в названии слов "российский" и "федеральный". Практически неразличимые названия негосударственных организаций и государственных органов вводят граждан в заблуждение. Органы, осуществляющие государственную регистрацию организаций, не всегда проверяют обоснованность использования в их названиях наименований "Россия", "Российская Федерация", слова "федеральный" и образованных на их основе слов и словосочетаний. В связи с этим устанавливается, что в названиях организаций (за исключением политических партий, профессиональных союзов, религиозных объединений, а также общественных объединений, имеющих статус общероссийских) наименования "Россия", "Российская Федерация", слово "федеральный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в соответствии с актами Президента РФ и Правительства РФ. Наименование политической партии должно соответствовать требованиям законодательства РФ об охране интеллектуальной собственности и (или) авторских прав. Запрещение использовать наименование политической партии, оскорбляющее расовые, национальные или религиозные чувства, проистекает из ст. 26 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях". В этом Законе, в частности, сказано, что нарушение законодательства РФ о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях влечет уголовную, административную и иную ответственность в соответствии с законодательством РФ. Общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, не могут использовать в своем наименовании термин "партия". Данное положение обусловлено п. 1 ст. 36 комментируемого Закона, в котором записано, что политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов или список кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти. Таким образом, применение термина "партия" в наименовании общественных объединений приведет к нарушению Закона "О политических партиях". Статья 7. Символика политической партии Комментарий к статье 7 Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает, что каждая политическая партия может иметь свои эмблему и иные символы, точное описание которых должно содержаться в уставе политической партии. Символика политической партии не должна совпадать с государственной символикой Российской Федерации, государственной символикой субъектов РФ, муниципальных образований, а также с государственной символикой иностранных государств. Данные требования обусловлены тем, что, как сказано и в п. 1 ст. 6 комментируемого Закона, символика и эмблема партии не должны вводить в заблуждение избирателей, в случае если они будут совпадать с символикой Российской Федерации и (или) ее субъекта.

25

Так, при выборе эмблемы партии необходимо учитывать положения Конституции РФ, в частности ст. 5, ч. 5 ст. 13, ч. 2 ст. 29, ч. 3 ст. 55, ч. 1 ст. 70, а также Федеральных конституционных законов от 25 декабря 2000 г. N 3-ФКЗ "О Государственном гимне Российской Федерации" (с изм. и доп. от 22 марта 2001 г.), от 25 декабря 2000 г. N 1-ФКЗ "О Государственном флаге Российской Федерации" и от 25 декабря 2000 г. N 2-ФКЗ "О Государственном гербе Российской Федерации". Согласно п. 2 рассматриваемой статьи, в качестве эмблемы и иных символов политической партии не могут быть использованы эмблемы и иные символы существующих в Российской Федерации политических партий и других общероссийских общественных объединений, а также эмблемы и иные символы организаций, деятельность которых на территории РФ запрещена. Для реализации данного пункта необходимо учитывать положения п. 1 и 2 ст. 6 Федерального закона от 9 июля 1993 г. N 5351-1 "Об авторском праве и смежных правах", т.к. символика в виде эмблем и других отличительных символов политической партии подпадает под действие указанного Закона. Приказом Минюста России от 22 февраля 2007 г. N 39 установлен Порядок принятия решения о государственной регистрации эмблем некоммерческих организаций, символики общественных объединений. Статья 8. Основные принципы деятельности политических партий Комментарий к статье 8 Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает, что деятельность политических партий основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления, законности и гласности. Данные принципы опираются на положение ст. 30 Конституции РФ: каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Политические партии свободны в определении внутренней структуры, целей, форм и методов. Исключения составляют ограничения, предусмотренные в ст. 9 Закона "О политических партиях". Важно учитывать, что деятельность политических партий не должна нарушать права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией РФ: 1) в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ст. 17). Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц; 2) перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 55). Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает, что политические партии действуют гласно, а информация об их учредительных и программных документах является общедоступной. Данная правовая норма вытекает из ст. 29 Конституции РФ: каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4). Пункт 4 рассматриваемой статьи закрепил право мужчин и женщин, а также граждан РФ разных национальностей, являющихся членами политической партии, иметь равные возможности для представительства в руководящих органах политической партии, в списках кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Данное право вытекает и из ст. 19 Конституции РФ: все граждане РФ равны перед законом и судом. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Исключительное значение имеет положение о создании равных возможностей для представительства в руководящих органах политической партии, в списках кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления членам политической партии - гражданам различных национальностей. Это положение позволяет преодолеть тенденцию к созданию этнических и национальных политических партий. В свою очередь, данное положение одновременно предоставляет

26

возможность гражданам различных национальностей не только выдвигаться на высокие посты в политической партии, членами которой они являются, но и с помощью политических партий занимать высокие государственные должности на федеральном и региональном уровнях, а также руководящие должности в системе местного самоуправления. Статья 9. Ограничения на создание и деятельность политических партий Комментарий к статье 9 Приступая к комментарию данной статьи, внимательно проанализировав российское законодательство, считаем важным отметить, что впервые законодательно закреплено такое большое количество ограничительных требований на создание и деятельность политических партий. Например, Федеральный закон "Об общественных объединениях" устанавливает запреты и ограничения в ст. 16 (три пункта), Федеральный закон "О свободе совести и о религиозных объединениях" - в ст. 6 (два пункта). Закон "О политических партиях" содержит ограничительные меры в семи пунктах, причем в п. 1 и 2 ст. 9 отражены те же самые основания, что и в п. 1 и 2 ст. 16 Федерального закона "Об общественных объединениях". Такое внимание законодателей к вопросам правового ограничения на создание и деятельность политических партий вряд ли можно назвать излишним, потому что данные меры правового характера вызваны ролью политических партий и возложенными на них функциями в развитии политической жизни общества и государства. Так, согласно ч. 1 ст. 36 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" политическим партиям предоставлено исключительное право выдвигать кандидатов в Государственную Думу ФС РФ и законодательные органы субъектов РФ. Следует учитывать и тот факт, что политические партии являются наиболее организованными общественными объединениями. Именно эти функции политических партий представляют для общества и государства особую значимость и требуют законодательной защиты от различных злоупотреблений предоставленными правами, которые могут представлять угрозу стабильности и целостности государства. Данные ограничения и запреты служат преградой для прихода к власти политических партий, преследующих антигосударственные и антиобщественные интересы. Пункт 2 комментируемой статьи предусматривает, что включение в уставы и программы политических партий положений о защите идей социальной справедливости, как и деятельность политических партий, направленная на защиту социальной справедливости, не может рассматриваться как разжигание социальной розни. Исходя из этого, можно сделать вывод, что политическим партиям предоставлено право на критику государственной власти в экономической и социальной сфере при условии, что такая критика осуществляется в рамках Конституции РФ. Так как понятие "социальная справедливость" является нравственной категорией и понимается различными слоями общества по-разному, в этой связи Закон разрешает деятельность политических партий, направленную на защиту социальной справедливости, и устанавливает, что эта деятельность не может рассматриваться как разжигание социальной розни. Положения п. 3 рассматриваемой статьи вытекают из ч. 5 ст. 13 Конституции РФ, в которой закреплен запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Не допускается пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду (ч. 2 ст. 29 Конституции). Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. Следует отметить, что Постановлением Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2004 г. N 18-П п. 3 комментируемой статьи в части, не допускающей создание политических партий по признакам национальной или религиозной принадлежности, признан не противоречащим Конституции РФ. В пункте 3 содержится и запрет на создание политической партии из лиц одной профессии. Такой же запрет содержится в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности": профсоюз - добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов. Таким образом, наличие профсоюзов устраняет необходимость создания политических партий по признакам профессиональной принадлежности граждан.

27

Пункт 4 комментируемой статьи установил запрет на создание структурных подразделений политических партий в органах государственной власти и органах местного самоуправления, Вооруженных Силах РФ, в правоохранительных и иных государственных органах, в государственных и негосударственных организациях. Данного рода запрет закреплен в иных Федеральных законах: от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих"; от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (ст. 23 - 29); от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (ст. 10 - 15) и др. Данные ограничения связаны прежде всего с безопасностью государства. Структурные подразделения политических партий создаются и действуют только по территориальному признаку. Тем самым закреплена невозможность участия партии в выборах в различных субъектах РФ для избежания реальных опасностей последствий политической конфронтации на рабочих местах. Пунктом 5 рассматриваемой статьи запрещены деятельность политических партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления (за исключением законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований), в Вооруженных Силах РФ, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных (представительных) органов государственной власти, в государственных организациях, а также вмешательство политических партий в учебный процесс образовательных учреждений. Запрет на вмешательство политических партий в учебный процесс общеобразовательных учреждений имеет те же основания, что и запрет на деятельность политических партий в государственных и иных структурах. Политическим партиям не запрещается действовать разрешенными российским законодательством методами в направлении совершенствования системы образования и методов обучения в нашей стране. Пункт 6 комментируемой статьи запрещает создание и деятельность на территории РФ политических партий иностранных государств и структурных подразделений указанных партий, т.к. это может создать угрозу национальной безопасности РФ. Положения п. 7 данной статьи устанавливают, что в случае введения на всей территории РФ или в ее отдельных местностях чрезвычайного или военного положения деятельность политических партий осуществляется в силу соответствующих федеральных конституционных законов. Следует отметить, что права и свободы человека и гражданина не являются безграничными, т.к. человек живет в обществе. Поэтому осуществление человеком прав и свобод не должно наносить вред другим членам общества. В связи с этим в Конституции РФ установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены, а также предусмотрен ряд обязательных требований при таком ограничении. Так, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Кроме того, ст. 56 Конституции РФ гласит: в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия; чрезвычайное положение на всей территории РФ и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом (Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"); не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 41, 46 - 54 Конституции РФ. Все эти требования предусмотрены Конституцией для того, чтобы не было неоправданных ограничений, произвола, возможности злоупотреблений со стороны государственных властей и должностных лиц. Федеральный законодатель, соблюдая конституционные требования, должен исходить из принципа целесообразности, отыскивая оптимальную модель ограничения прав и свобод человека и гражданина. Они не должны быть чрезмерными, не соответствующими конкретной ситуации, связанной с обеспечением основ конституционного строя, нравственности, здоровья, обороны страны и безопасности государства, прав и законных интересов других лиц. Однако федеральный законодатель может допустить ограничения прав и свобод человека не в полном соответствии с требованиями ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. В этом случае необходимо восстановление неоправданно и незаконно ограниченных прав и свобод человека и гражданина. Это входит в компетенцию Конституционного Суда РФ.

28

Следует также учитывать положения ч. 2 и 3 ст. 87 Конституции РФ, которая гласит, что в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент РФ вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Статья 3 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" (с изм. от 30 июня 2003 г., 7 марта 2005 г.) определяет, что чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся: а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ. Статья 11 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" гласит, что указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться введение ряда мер и временных ограничений, в частности запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий. Статья 12 Закона "О чрезвычайном положении" предусматривает приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения. Режим военного положения определяется Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении", который в соответствии с Конституцией РФ устанавливает, что под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории РФ Президентом РФ в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии (ст. 1). В статье 7 указанного Закона прописаны меры, применяемые на территории, на которой введено военное положение. Так, в п. 2 данной статьи указано, что на основании указов Президента РФ на территории, на которой введено чрезвычайное положение, применяются следующие меры: а) приостановление деятельности политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а также иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность РФ; б) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; в) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций. Согласно подп. 6 п. 1 ст. 11 указанного Закона Президент РФ приостанавливает деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность РФ. Пункт 1 ст. 21 названного Закона закрепил, что военное положение отменяется указом Президента РФ после устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения. Статья 10. Государство и политические партии Комментарий к статье 10 Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает запрет на вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий. В свою очередь, и вмешательство политических партий в деятельность государственных органов запрещено. Данные запреты являются одним из важных признаков демократического государства. И в Конституции РФ сказано, что свобода деятельности общественных объединений гарантируется (ч. 1 ст. 30), а также что запрещается присваивать власть в Российской Федерации

29

(ч. 4 ст. 3). Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону. Необходимо отметить, что содержание данного пункта крайне важно, потому что злоупотребление правами политическими партиями или государственными органами, а также вмешательство в деятельность друг друга могут повлечь существенный дисбаланс в построении правовых отношений между государством и политическими партиями. Пункт 2 комментируемой статьи гласит, что в случае возникновения вопросов, затрагивающих интересы политических партий, данные вопросы решаются органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием соответствующих политических партий или по согласованию с ними. Положения этого пункта вытекают из п. 1 данной статьи. Тем самым законодатель предусмотрел дополнительную правовую защиту политических партий от вмешательства органов государственной власти и уточнил порядок взаимодействия между ними. В пункте 3 рассматриваемой статьи говорится, что лица, замещающие государственные или муниципальные должности, и лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются, либо в интересах любой иной политической партии. Указанные лица, за исключением депутатов Государственной Думы ФС РФ, депутатов иных законодательных (представительных) органов государственной власти и депутатов представительных органов муниципальных образований, не могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей. Данные положения вытекают и полностью соответствуют ст. 11 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", где, в частности, записано, что государственный служащий не вправе использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов, согласно ст. 9 Закона "О политических партиях". Кроме того, согласно Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" государственный служащий должен служить только государству в соответствии со своими служебными должностными полномочиями и обязанностями. В свободное время государственному служащему не запрещено состоять членом политических партий и других общественных объединений. Вместе с тем указанный Закон запрещает государственному служащему и в свободное время разглашать служебные и государственные тайны (п. 8 ст. 10). Следует отметить, что положения п. 3 ст. 10 комментируемого Закона предоставляют право депутатам Государственной Думы ФС РФ и депутатам иных законодательных (представительных) органов государственной власти, депутатам представительных органов местного самоуправления быть связанными решениями политической партии при исполнении своих депутатских обязанностей. Однако следует разделять право представлять интересы политической партии при исполнении депутатских полномочий с использованием своих должностных обязанностей. Так, следует учитывать положения гл. 7 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", ст. 45 которого гласит, что все кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности, за исключением случаев, установленных Федеральными законами "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В статье 46 указанного Закона содержатся ограничения, связанные с должностным или со служебным положением: кандидаты, замещающие государственные или выборные муниципальные должности либо находящиеся на государственной или муниципальной службе, кандидаты, являющиеся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, а также кандидаты, являющиеся должностными лицами, журналистами, другими творческими работниками организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, в период избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения; зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо работающие в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации, на время их участия в выборах депутатов Государственной Думы освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей. Заверенная копия соответствующего приказа (распоряжения) представляется в Центральную избирательную комиссию РФ

30

уполномоченным представителем политической партии не позднее чем через пять дней со дня регистрации федерального списка кандидатов, в который включен такой кандидат; лица, не являющиеся кандидатами и замещающие государственные или выборные муниципальные должности, либо находящиеся на государственной или муниципальной службе, либо являющиеся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, в период избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в целях выдвижения федеральных списков кандидатов и (или) содействия избранию включенных в них кандидатов. В пункте 4 ст. 46 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" под использованием преимуществ должностного или служебного положения понимаются: привлечение лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, государственных и муниципальных служащих к осуществлению в служебное (рабочее) время деятельности, способствующей выдвижению федеральных списков кандидатов и (или) избранию включенных в них кандидатов; использование помещений, занимаемых государственными органами или органами местного самоуправления, организациями независимо от формы собственности, за исключением помещений, занимаемых политическими партиями, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению федерального списка кандидатов и (или) избранию включенных в него кандидатов в случае, если иным политическим партиям, выдвинувшим федеральные списки кандидатов, не будет гарантировано предоставление указанных помещений на таких же условиях; использование телефонной, факсимильной и иных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, организаций независимо от формы собственности, за исключением перечисленных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование политических партий, для проведения предвыборной агитации, если их использование не оплачено из соответствующего избирательного фонда; использование на безвозмездной основе или на льготных условиях транспортных средств, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственности организаций, за исключением транспортных средств, находящихся в собственности политических партий, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению федеральных списков кандидатов и (или) избранию включенных в них кандидатов. Данное положение не распространяется на лиц, пользующихся указанными транспортными средствами в соответствии с законодательством РФ о государственной охране; сбор подписей избирателей, ведение предвыборной агитации лицами, замещающими государственные или выборные муниципальные должности, либо находящимися на государственной или муниципальной службе, либо являющимися главами местных администраций, либо являющимися членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, в ходе служебных (оплачиваемых за счет средств соответствующего бюджета, средств соответствующей организации) командировок; доступ (обеспечение доступа) к государственным и муниципальным средствам массовой информации в целях сбора подписей избирателей, ведения предвыборной агитации в случае, если иным политическим партиям, выдвинувшим федеральные списки кандидатов, в этих же целях не будет гарантирован такой доступ в соответствии с Федеральным законом; агитационное выступление в период избирательной кампании при проведении массового (публичного) мероприятия, организуемого государственными и (или) муниципальными органами, организациями независимо от формы собственности, за исключением политических партий; обнародование в период избирательной кампании в средствах массовой информации, в агитационных печатных материалах отчетов о проделанной работе, распространение от имени гражданина, являющегося кандидатом, поздравлений и иных материалов, не оплаченных из средств избирательного фонда выдвинувшей его политической партии. Соблюдение перечисленных ограничений не должно препятствовать осуществлению депутатами своих полномочий и исполнению ими своих обязанностей перед избирателями. Должностным лицам, журналистам, другим творческим работникам организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, если указанные лица являются кандидатами либо уполномоченными представителями или доверенными лицами политических партий, запрещается участвовать в освещении избирательной кампании через средства массовой информации.

31

Пункт 4 ст. 10 Закона "О политических партиях" предоставляет право Президенту РФ приостанавливать свое членство в политической партии на срок осуществления своих полномочий. Данная правовая новелла в первую очередь отражает демократические принципы, позволяя Президенту РФ самому решать вопрос: приостанавливать свое членство в политической партии либо оставаться ее членом на срок осуществления своих полномочий. Глава II. СОЗДАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПАРТИИ Статья 11. Способы создания политической партии Комментарий к статье 11 Исходя из положений п. 1 комментируемой статьи, политическая партия создается свободно, без разрешений каких-либо органов государственной власти и должностных лиц. Данный пункт устанавливает два способа создания политической партии: 1) на учредительном съезде политической партии, для подготовки, созыва и проведения которого гражданами РФ, имеющими право быть членами политической партии, образуется организационный комитет в составе не менее десяти человек; 2) путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения на съезде общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения. В соответствии с положениями ст. 8 Федерального закона "Об общественных объединениях" общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан. На основании абз. 2 данной статьи членами общественной организации в соответствии с ее уставом могут быть физические лица и юридические лица - общественные объединения, если иное не установлено настоящим Федеральным законом и законами об отдельных видах общественных объединений. На основании абз. 3 данной статьи высшим руководящим органом общественной организации является съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественной организации является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции) или общему собранию. Под общественным движением ст. 9 Закона "Об общественных объединениях" предусматривает, что таким движением является состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения. В соответствии с абз. 2 ст. 9 Федерального закона "Об общественных объединениях" высшим руководящим органом общественного движения является съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественного движения является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции) или общему собранию. Предусматривается также, что в случае государственной регистрации общественного движения его постоянно действующий руководящий орган осуществляет права юридического лица от имени общественного движения и исполняет его обязанности в соответствии с уставом. В силу п. 2 комментируемой статьи политическая партия считается созданной со дня принятия учредительным съездом следующих решений: 1) о создании политической партии; 2) об образовании ее региональных отделений более чем в половине субъектов РФ; 3) о принятии устава политической партии; 4) о принятии ее программы; 5) о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии. Необходимо дополнительно отметить, что делегаты учредительного съезда политической партии являются ее учредителями. Пунктом 3 комментируемой статьи установлено, что со дня создания политическая партия осуществляет организационную и информационно-пропагандистскую деятельность, связанную с формированием региональных отделений политической партии и получением документа, подтверждающего факт внесения записи о ней в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ), т.е. с момента наступления юридического факта - получения созданной политической партией свидетельства о государственной регистрации в ЕГРЮЛ в порядке, установленном действующим российским законодательством, а именно Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Иными словами, в полном объеме осуществлять свою деятельность

32

политическая партия и ее региональные отделения, в том числе как юридические лица, могут только с момента государственной регистрации. Пунктом 4 рассматриваемой статьи предусмотрены следующие условия создания политической партии в случае преобразования общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию. Политическая партия, созданная путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, преобразуется после принятия их съездом следующих решений: о преобразовании общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию; о преобразовании их региональных подразделений в субъектах РФ в региональные отделения политической партии; о принятии устава политической партии; о принятии ее программы; о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии. При этом политическая партия считается созданной не со дня принятия указанных решений, а со дня внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц. Статья 12. Организационный комитет Комментарий к статье 12 Как следует из положения п. 1 комментируемой статьи, для подготовки, созыва и проведения учредительного съезда политической партии гражданами РФ, имеющими право быть членами политической партии, образуется организационный комитет численностью не менее десяти человек, которые имеют право быть членами политической партии. Дополнительно необходимо отметить, что членами политической партии, в соответствии с п. 2 ст. 23 комментируемого Закона, могут быть граждане РФ, достигшие возраста 18 лет. Не вправе быть членами политической партии иностранные граждане и лица без гражданства, а также граждане РФ, признанные судом недееспособными. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи организационный комитет уведомляет в письменной форме федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций в сфере регистрации политических партий. Согласно Указу Президента РФ от 15 июня 2007 г. N 768, п. 1 Положения о Федеральной регистрационной службе, утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1315, Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере государственной регистрации политических партий и религиозных организаций. Таким образом, о намерении создать политическую партию организационный комитет уведомляет в письменной форме Федеральную регистрационную службу. При этом он указывает ее предполагаемое наименование. Вместе с уведомлением в указанный орган направляются: 1) сведения не менее чем о десяти членах организационного комитета, а именно: фамилии, имена, отчества; даты рождения; гражданство; контактные телефоны; 2) протокол собрания организационного комитета, в котором должны быть указаны следующие сведения: цель его создания; срок полномочий, который не может быть более одного года; место нахождения; порядок использования денежных средств и иного имущества организационного комитета; 3) сведения о члене организационного комитета, уполномоченном открыть расчетный счет для формирования средств организационного комитета и заключать гражданско-правовые договоры для обеспечения его деятельности: его фамилия, имя, отчество, дата рождения, адрес места жительства, гражданство, серия и номер паспорта или заменяющего его документа, контактный телефон. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи Федеральная регистрационная служба или ее территориальный орган в день получения уведомления и прилагаемых к нему документов выдает уполномоченному лицу организационного комитета документ, подтверждающий их представление. Согласно п. 4 комментируемой статьи в течение одного месяца со дня получения такого документа организационный комитет публикует в одном или нескольких общероссийских периодических

33

печатных изданиях сведения о намерении создать политическую партию и о представлении в федеральный уполномоченный орган соответствующих документов. Необходимо отметить, что срок деятельности организационных комитетов, образованных для подготовки, созыва и проведения учредительных съездов политических партий до вступления в силу Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 168-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях", был продлен на шесть месяцев. Статья 13. Деятельность организационного комитета Комментарий к статье 13 Положения комментируемой статьи регулируют деятельность организационного комитета и закрепляют его право самостоятельно определять порядок своей деятельности, которая должна быть направлена на подготовку, созыв и проведение учредительного съезда политической партии в течение срока полномочий организационного комитета, т.е. в течение одного года. В целях проведения учредительного съезда организационный комитет: 1) осуществляет организационную и информационно-пропагандистскую деятельность, результатом которой должно стать: формирование в субъектах РФ региональных отделений создаваемой политической партии; избрание делегатов на учредительный съезд политической партии - для этого организационный комитет проводит собрания сторонников создаваемой политической партии; 2) открывает через уполномоченное лицо организационного комитета расчетный счет в одной из кредитных организаций Российской Федерации и сообщает об этом в Федеральную регистрационную службу. Средства организационного комитета формируются из пожертвований политическим партиям в порядке, предусмотренном ст. 30 комментируемого Закона. Так, политическая партия и ее региональные отделения могут принимать пожертвования в виде денежных средств и иного имущества от физических и юридических лиц при условии, что эти пожертвования документально подтверждены и указан их источник. Не допускаются пожертвования: от иностранных государств и иностранных юридических лиц; от иностранных граждан; от лиц без гражданства; от граждан РФ, не достигших возраста 18 лет; от российских юридических лиц с иностранным участием, если доля (вклад) иностранного участия в их уставном (складочном) капитале превышает 30% на день внесения пожертвования (для открытых акционерных обществ - на день составления списка акционеров за предыдущий год); от международных организаций и международных общественных движений; от органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления; от государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий; от юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля (вклад) Российской Федерации, субъектов РФ и (или) муниципальных образований превышает 30% на день внесения пожертвования (для открытых акционерных обществ - на день составления списка акционеров за предыдущий год); от организаций, учрежденных государственными органами и (или) органами местного самоуправления (за исключением акционерных обществ, учрежденных в порядке приватизации), организаций, учрежденных юридическими лицами с иностранным участием, если доля (вклад) иностранного участия в их уставном (складочном) капитале превышает 30% на день внесения пожертвования (для открытых акционерных обществ - на день составления списка акционеров за предыдущий год), и юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля (вклад) Российской Федерации, субъектов РФ и (или) муниципальных образований превышает 30% на день внесения пожертвования (для открытых акционерных обществ - на день составления списка акционеров за предыдущий год), а также от организаций, в уставном (складочном) капитале которых доля (вклад) таких юридических лиц превышает 30% на день внесения пожертвования (для открытых акционерных обществ - на день составления списка акционеров за предыдущий год); от воинских частей, военных организаций, правоохранительных органов; от благотворительных организаций и религиозных объединений, а также от учрежденных ими организаций; от анонимных жертвователей;

34

от юридических лиц, зарегистрированных менее чем за один год до дня внесения пожертвования. После проведения учредительного съезда политической партии организационный комитет прекращает свою деятельность, т.к. цель его создания считается достигнутой, и передает политической партии: денежные средства и иное имущество организационного комитета; финансовый отчет об их использовании, где указываются источники поступления денежных средств и иного имущества. Организационный комитет прекращает свою деятельность по истечении одного года. В случае если учредительный съезд не был проведен в этот период, предусматривается обязанность организационного комитета вернуть жертвователям: оставшиеся денежные средства пропорционально внесенным пожертвованиям; иное пожертвованное имущество. Если возможности вернуть денежные средства или иное имущество нет, то они обращаются в доход Российской Федерации. Статья 14. Учредительный съезд политической партии либо съезд общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, созываемый для их преобразования в политическую партию Комментарий к статье 14 В соответствии с положениями комментируемой статьи установлены требования об обязательном опубликовании в "Российской газете" или иных общероссийских периодических печатных изданиях сведений о месте и дате проведения учредительного съезда политической партии либо съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, созываемого для их преобразования в политическую партию. Согласно п. 1 данной статьи указанные сведения должны быть опубликованы не позднее чем за месяц до дня созыва такого учредительного съезда. При этом положения абз. 2 комментируемой статьи обязывают "Российскую газету" публиковать указанные сведения на безвозмездной основе в течение двух недель со дня представления в издание данных сведений. Для того чтобы учредительный съезд считался правомочным, в его работе должны принять участие делегаты, представляющие более чем половину субъектов РФ и преимущественно проживающие в этих субъектах РФ. При этом каждый субъект должен быть представлен не менее чем тремя делегатами. Большинством голосов делегатов учредительного съезда политической партии принимаются следующие решения: о создании политической партии; об образовании ее региональных отделений более чем в половине субъектов РФ; о принятии устава политической партии; о принятии программы политической партии; о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии. Решения учредительного съезда о создании политической партии составляются в письменной форме, подписываются уполномоченным лицом политической партии и представляются вместе с заявлением для государственной регистрации. В случае преобразования общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию не требуется создания организационного комитета, а решение о таком преобразовании и иные решения принимаются съездом данной организации или движения. При этом съезд считается правомочным, если в его работе приняли участие делегаты, представляющие находящиеся на территориях более чем половины субъектов РФ региональные отделения общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения и преимущественно проживающие в этих субъектах. Каждое региональное отделение общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения должно представлять не менее трех делегатов. Решения о преобразовании общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию оформляются в письменной форме, подписываются уполномоченным лицом организации или движения и прилагаются к заявлению и другим документам, необходимым для государственной регистрации политической партии. Основные положения программы политической партии предоставляются в "Российскую газету" для опубликования в течение месяца со дня проведения учредительного съезда

35

политической партии либо съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, принявшего решение о преобразовании такой организации или движения в политическую партию. Публикация в "Российской газете" осуществляется в течение месяца после представления основных положений программы на безвозмездной основе в объеме не менее двухсот газетных строк. Глава III. ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПАРТИИ Статья 15. Государственная регистрация политической партии и ее региональных отделений Комментарий к статье 15 Пункты 1 и 2 комментируемой статьи устанавливают, что политическая партия и ее региональные отделения подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (с изм. от 23 июня, 8, 23, декабря 2003 г., 2 ноября 2004 г., 2 июля 2005 г., 5 февраля 2007 г.). Политическая партия и ее региональные отделения осуществляют свою деятельность в полном объеме, в том числе как юридические лица, с момента государственной регистрации. Ее подтверждением является внесение записи о политической партии или ее региональном отделении в Единый государственный реестр юридических лиц. Решение о государственной регистрации политической партии и ее региональных отделений принимается соответственно федеральным уполномоченным органом и его территориальными органами (далее - уполномоченные органы). Внесение в Единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации политической партии и ее региональных отделений, а также иных предусмотренных федеральными законами сведений осуществляется уполномоченным в соответствии со ст. 2 Закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" органам. Государственная регистрация осуществляется федеральным органом исполнительной власти (далее - регистрирующий орган) в порядке, установленном Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", на основании принимаемого федеральным уполномоченным органом или его территориальным органом решения о соответствующей государственной регистрации. Согласно абз. 2 ст. 1 указанного Закона под государственной регистрацией юридических лиц и индивидуальных предпринимателей понимается акт уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемый посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иных сведений о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях в соответствии с Законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Важным является положение п. 1 комментируемой статьи, в котором установлено, что политическая партия и ее региональные отделения осуществляют свою деятельность в полном объеме, в том числе как юридические лица, с момента государственной регистрации. В этой связи уместно напомнить содержание ст. 48 Гражданского кодекса РФ. "1. Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету. 2. В связи с участием в образовании имущества юридического лица его учредители (участники) могут иметь обязательственные права в отношении этого юридического лица либо вещные права на его имущество. К юридическим лицам, в отношении которых их участники имеют обязательственные права, относятся хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы. К юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности или иное вещное право, относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, в том числе дочерние предприятия, а также учреждения. 3. К юридическим лицам, в отношении которых их учредители (участники) не имеют имущественных прав, относятся общественные и религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы)".

36

Согласно п. 2 ст. 51 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации. Исторически государственная регистрация политической партии или ее регионального отделения осуществлялась в Минюсте России. Регистрация региональных отделений производилась его территориальными органами (Правила рассмотрения заявлений и принятия Министерством юстиции Российской Федерации и его территориальными органами решения о государственной регистрации торгово-промышленных палат, общественных объединений, в том числе политических партий, профсоюзов и национально-культурных автономий, утв. Приказом Минюста России от 25 марта 2003 г. N 68). В настоящее время в соответствии с Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1315 (с изм. от 23 декабря 2005 г., 2 мая 2006 г., 21 мая, 15 июня 2007 г.) федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере регистрации политических партий, общественных объединений и религиозных организаций, является Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация). Так, согласно п. 1 Положения о Федеральной регистрационной службе, Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрации некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий и религиозных организаций, ведения единого государственного реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, реестра арбитражных управляющих и единого государственного реестра саморегулируемых организаций оценщиков, а также правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния, по контролю деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и надзору за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков. Росрегистрация подведомственна Минюсту России. Согласно п. 3 комментируемой статьи документы, необходимые для государственной регистрации политической партии, представляются в федеральный уполномоченный орган не позднее чем через шесть месяцев со дня проведения учредительного съезда политической партии либо съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, принявшего решение о преобразовании общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию. Образцы документов, необходимых для государственной регистрации политической партии и ее регионального отделения, содержатся в Приказе Федеральной регистрационной службы от 25 апреля 2007 г. N 60. Положения п. 4 рассматриваемой статьи, которые определяют порядок и срок регистрации региональных отделений политической партии, вытекают из п. 3 этой же статьи, а именно государственная регистрация региональных отделений политической партии должна быть осуществлена не позднее чем через шесть месяцев со дня государственной регистрации политической партии, при этом более чем в половине субъектов РФ. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает процедуру рассмотрения федеральным уполномоченным органом или его территориальным органом (Росрегистрация) документов, необходимых для государственной регистрации политической партии и ее региональных отделений. Согласно данному пункту Росрегистрация или ее территориальный орган устанавливает, соответствуют ли документы, необходимые для государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения, требованиям комментируемого Закона. В случае соответствия документов установленным требованиям Росрегистрация принимает решение о государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения и направляет в регистрирующий орган необходимые сведения и документы. Регистрирующий орган в срок не более чем пять рабочих дней со дня получения таких сведений и документов вносит в Единый государственный реестр юридических лиц запись о политической партии или ее региональном отделении и не позднее рабочего дня, следующего за днем внесения такой записи, сообщает об этом в орган, принявший решение о государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения. Не позднее чем через три рабочих дня со дня получения от регистрирующего органа информации о внесенной в ЕГРЮЛ записи о политической партии или ее региональном отделении уполномоченному лицу политической партии или ее регионального отделения выдается соответствующий документ. При этом в случае, если не принято решение об отказе в государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения, указанный документ должен быть выдан не позднее чем через месяц со дня подачи заявления о государственной регистрации.

37

В случае непредставления политической партией в течение месяца со дня истечения шестимесячного срока, предусмотренного п. 4 анализируемой статьи, копии документа о государственной регистрации ее региональных отделений более чем в половине субъектов РФ, п. 6 данной статьи устанавливает, что документ государственной регистрации политической партии признается утратившим силу, а запись о создании данной политической партии исключается из Единого государственного реестра юридических лиц. В пункте 7 комментируемой статьи закреплено право политической партии на продление сроков, предусмотренных п. 4 и 6. Так, в случае если решение об отказе государственной регистрации регионального отделения политической партии обжаловано в суде и на день истечения этих сроков решение суда не вступило в законную силу, сроки государственной регистрации региональных отделений политической партии и сроки представления в федеральный уполномоченный орган копии свидетельств о государственной регистрации ее региональных отделений продлеваются. Однако не указывается, на какой срок. Таким образом, можно сделать вывод, что определение сроков, на которые продлевается процедура регистрации политической партии и/или ее регионального отделения, оставлено на усмотрение Росрегистрации. Пункт 8 комментируемой статьи предоставляет право политической партии, в случае если ее уставом предусмотрено наделение правом юридического лица иного структурного подразделения политической партии, осуществить государственную регистрацию такого структурного подразделения в порядке, предусмотренном для государственной регистрации регионального отделения политической партии. При этом на структурное подразделение политической партии распространяются требования, установленные комментируемым Законом для государственной регистрации региональных отделений политической партии, за исключением абз. 2 и 3 п. 2 ст. 3. Здесь важно отметить, что исключение данных положений приводит к правовой коллизии и требует разъяснения Конституционным Судом РФ. В абзаце 2 п. 2 ст. 3 сказано о том, что в политической партии должно состоять не менее 50 тыс. ее членов, при этом более чем в половине субъектов РФ политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500. Иными словами, исключение положений данного пункта означает, что численный состав указанного подразделения может устанавливать сама политическая партия. Исключение абз. 3 п. 2 ст. 3, который гласит, что руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории РФ, из перечня требований рассматриваемого Закона для государственной регистрации региональных отделений политической партии вызывает недоумение, т.к. здесь упоминается об иных структурных подразделениях политической партии, кроме ее региональных отделений. Такое упоминание не позволяет изымать данную норму из перечня требований анализируемого Закона для государственной регистрации региональных отделений политической партии при регистрации иного, чем региональное, ее структурного подразделения. Кроме того, изъятие абз. 3 п. 2 ст. 3 из указанных требований создает недопустимую для Закона противоречивость положений ст. 3 нормам п. 8 комментируемой статьи, заключающуюся в том, что в абз. 3 п. 2 ст. 3 запрещается нахождение руководящих и иных органов политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений вне пределов территории РФ, а в п. 8, исключая абз. 3 п. 2 ст. 3, дается повод для сомнений в точности формулировок ст. 3. Пункт 9 анализируемой статьи устанавливает, что за государственную регистрацию политической партии и ее региональных отделений взимается государственная пошлина в порядке, предусмотренном законодательством РФ. Данное требование соответствует нормам, указанным в ст. 3 Закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Согласно подп. 2 п. 1 ст. 333.33 Налогового кодекса РФ за государственную регистрацию политической партии, а также каждого регионального отделения политической партии сумма государственной пошлины составляет 1000 рублей. Статья 16. Документы, представляемые для государственной регистрации политической партии, созданной на учредительном съезде политической партии Комментарий к статье 16 В комментируемой статье определяется название и дается перечень документов, представляемых для государственной регистрации политической партии в федеральный уполномоченный орган (Федеральная регистрационная служба), созданной на ее учредительном съезде. Уполномоченные лица политической партии:

38

подписывают заявление о государственной регистрации политической партии. Следует отметить, что в комментируемой статье не указано, какое именно заявление подписывают уполномоченные лица, и то, что это заявление вытекает из логики данной статьи; представляют устав политической партии в двух экземплярах, сброшюрованный, пронумерованный, а также текст устава в машиночитаемом виде; заверяют программу политической партии и текст программы в машиночитаемом виде; копии решений учредительного съезда политической партии о создании политической партии, о принятии устава политической партии и о принятии ее программы, о создании региональных отделений политической партии, о формировании ее руководящих и контрольно-ревизионных органов с указанием данных о представительстве делегатов на этом съезде и результатах голосования; представляют документ об уплате государственной пошлины; сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего руководящего органа политической партии, по которому осуществляется связь с политической партией; экземпляр общероссийского периодического печатного издания, в котором опубликованы сведения о месте и дате проведения учредительного съезда политической партии. Уполномоченные лица региональных отделений политической партии заверяют копии протоколов проведенных более чем в половине субъектов РФ конференций или общих собраний этих отделений с указанием численности членов политической партии в них, соответствующей требованиям п. 2 ст. 3 комментируемого Закона, а также места нахождения руководящих органов региональных отделений политической партии. Уполномоченные лица политической партии получают в федеральном уполномоченном органе документ, подтверждающий получение документов. Важным правовым положением является изложенный в п. 2 рассматриваемой статьи запрет федеральному уполномоченному органу требовать от политической партии представления документов, не предусмотренных п. 1 данной статьи для государственной регистрации политических партий. Статья 17. Документы, представляемые для государственной регистрации политической партии, созданной путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения Комментарий к статье 17 В комментируемой статье закреплен перечень документов, необходимых для государственной регистрации политической партии, созданной путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, и порядок их представления в федеральный уполномоченный орган. В подпункте "а" п. 1 данной статьи установлено, что в федеральный уполномоченный орган для государственной регистрации политической партии, созданной путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, подается заявление, подписанное уполномоченными лицами названных организации, движения или иного органа, ответственных за их преобразование в политическую партию. Следует отметить, что такое положение отличается от положения подп. "а" ст. 16 Закона "О политических партиях" тем, что партия, созданная на ее учредительном съезде, представляет в федеральный уполномоченный орган заявление, подписанное уполномоченными лицами партии, а для государственной регистрации политической партии, созданной путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, представляется заявление, подписанное уполномоченными лицами общероссийского общественного движения. Такой порядок основывается на нормах п. 2 и 5 ст. 11 данного Закона, устанавливающих, что политическая партия считается созданной со дня принятия учредительным съездом решения о ее создании и что при создании политической партии путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения политическая партия считается созданной со дня внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц. Разный подход комментируемого Закона к определению дня создания политической партии, образованной различными способами, а также различные требования к оформлению документов для государственной регистрации политических партий по отношению к ним не несут никакой правовой дискриминации. Если политической партии, создаваемой на ее учредительном съезде, предстоит создавать региональные отделения и другие органы, то съезд общероссийского общественного движения

39

или общероссийской общественной организации одновременно решает вопрос о преобразовании в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, о преобразовании их региональных подразделений в субъектах РФ в региональные отделения политической партии, о формировании руководящих и контрольноревизионных органов политической партии и пр. Различия формулировок Закона "О политических партиях" в трактовке формирования политических партий на самом деле обеспечивают их равные возможности в развертывании политической деятельности. Согласно п. 2 ст. 51 ГК РФ юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации. Так что заявленное в п. 2 ст. 11 комментируемого Закона положение о том, что политическая партия считается созданной со дня принятия учредительным съездом решений о создании политической партии, не означает, что партия стала существовать как юридическое лицо. Она становится им только с момента своей государственной регистрации. Отличительной чертой подп. "и" п. 1 комментируемой статьи от п. 1 ст. 16 Закона "О политических партиях" является положение о том, что передаточный акт общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения должен быть составлен в соответствии с ГК РФ. В пункте 5 ст. 58 ГК РФ говорится о том, что при преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида (изменение организационно-правовой формы) к вновь возникшему юридическому лицу переходят права и обязанности реорганизованного юридического лица в соответствии с передаточным актом. А в статье 59 ГК РФ это положение развивается и конкретизируется следующим образом: 1. Передаточный акт и разделительный баланс должны содержать положения о правопреемстве по всем обязательствам реорганизованного юридического лица в отношении всех его кредиторов и должников, включая и обязательства, оспариваемые сторонами. 2. Передаточный акт и разделительный баланс утверждаются учредителями (участниками) юридического лица или органом, принявшим решение о реорганизации юридических лиц, и представляются вместе с учредительными документами для государственной регистрации вновь возникших юридических лиц или внесения изменений в учредительные документы существующих юридических лиц. Непредставление вместе с учредительными документами соответственно передаточного баланса, а также отсутствие в них положений о правопреемстве по обязательствам реорганизованного юридического лица влекут отказ в государственной регистрации вновь возникших юридических лиц. В связи с положениями ст. 58 и 59 ГК РФ в комментируемой статье закреплен подп. "и", который обязывает иметь в числе документов, необходимых для государственной регистрации политических партий, создаваемых путем преобразования, передаточный акт общероссийской политической организации или общероссийского политического движения. В пункте 2 анализируемой статьи, как и в п. 2 ст. 16 Закона "О политических партиях", закреплен запрет федеральному уполномоченному органу требовать от политической партии представления документов, не предусмотренных п. 1 комментируемой статьи для государственной регистрации политических партий. Статья 18. Документы, представляемые для государственной регистрации регионального отделения политической партии Комментарий к статье 18 В комментируемой статье закреплен исчерпывающий перечень документов для государственной регистрации регионального отделения политической партии в территориальном органе федеральной регистрационной службы: 1) копия решения учредительного съезда политической партии либо съезда общероссийской политической организации или общероссийского политического движения о создании (преобразовании) региональных (территориальных) отделений политической партии; 2) заверенная уполномоченными лицами политической партии копия документа о государственной регистрации политической партии; 3) заверенные уполномоченными лицами политической партии копии устава и программы политической партии; 4) заверенная уполномоченными лицами регионального отделения политической партии копия протокола конференции или общего собрания регионального отделения политической партии с указанием численности членов политической партии в ее региональном отделении, а также места нахождения руководящих органов регионального отделения политической партии; 5) документ об уплате государственной пошлины;

40

6) сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего руководящего органа регионального отделения политической партии, по которому осуществляется связь с региональным отделением политической партии; 7) список членов регионального отделения политической партии. К сожалению, как уже отмечалось, в комментируемом Законе не содержится понятие "уполномоченный руководящий орган политической партии и (или) регионального отделения". Поэтому согласно ст. 9 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц" уполномоченным лицом (далее - заявитель) могут являться следующие физические лица: руководитель постоянно действующего исполнительного органа регистрируемого юридического лица или иное лицо, имеющие право без доверенности действовать от имени этого юридического лица; учредитель (учредители) юридического лица при его создании; руководитель юридического лица, выступающего учредителем регистрируемого юридического лица; конкурсный управляющий или руководитель ликвидационный комиссии (ликвидатор) при ликвидации юридического лица; иное лицо, действующее на основании доверенности или иного полномочия, предусмотренного федеральным законом, или актом специально уполномоченного на то государственного органа, или актом органа местного самоуправления. Статья 19. Сведения о зарегистрированных политических партиях Комментарий к статье 19 Публикация в общероссийских периодических печатных изданиях сведений о создании и ликвидации политических партий является весьма важным аспектом, т.к. и содержание понятия "политическая партия", и положения данной статьи предусматривают, что граждане имеют право на получение информации о создании и ликвидации политических партий. Данного рода публикации дают возможность гражданам РФ принимать участие в жизни политической партии и оценить расстановку политических сил в стране в связи с созданием либо ликвидацией политической партии. Глава II Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц" устанавливает принципы ведения государственного реестра (ст. 4), его содержание (ст. 5), порядок предоставления сведений, содержащихся в государственном реестре (ст. 6), условия получения сведений, содержащихся в государственном реестре (ст. 7). В государственный реестр РФ вводятся сведения о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц на основании документов, представленных заявителями при государственной регистрации юридических лиц и внесении изменений в государственный реестр. Каждой записи присваивается государственный регистрационный номер, а также указывается дата внесения ее в государственный реестр. Согласно Федеральному закону "О государственной регистрации юридических лиц" сведения, содержащиеся в государственном реестре, являются открытыми и общедоступными, за исключением паспортных данных физических лиц и идентификационных номеров налогоплательщиков. Пункт 3 комментируемой статьи обязал федеральный уполномоченный орган открыть специальный сайт в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования и опубликовать адрес этого сайта в "Российской газете". Адрес сайта: http://party.scli.ru/. Адрес опубликован центром общественных связей Минюста России в "Российской газете" от 15 сентября 2001 г. В соответствии с п. 4 Министерство юстиции РФ ежегодно публикует по состоянию на 1 января в общероссийских периодических печатных изданиях и размещает на названном сайте перечень политических партий и их региональных отделений и даты их регистрации. Кроме того, на этом сайте ежегодно размещаются сводные финансовые отчеты политических партий, контактные телефоны постоянно действующих руководящих органов политических партий и т.д. Пунктом 5 комментируемой статьи устанавливается, что уполномоченные органы по запросам соответствующих избирательных комиссий (Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов РФ, окружные избирательные комиссии, территориальные (районные, городские и др.) избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии) представляют им в десятидневный срок со дня получения запроса списки политических партий и их региональных отделений, отвечающих требованиям п. 2 ст. 36 Закона "О политических партиях". Согласно данной статье политическая партия, а в случаях, предусмотренных уставом политической партии, и ее региональные отделения, вправе принимать участие в выборах и референдумах, официальное опубликование решения о назначении (проведении) которых

41

состоялось после представления политической партией в федеральный уполномоченный орган документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений в более чем в половине субъектов РФ. Следует отметить, что право избирательных комиссий делать запросы в регистрирующие органы закреплено: в п. 16 ст. 20 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в котором, в частности, записано, что государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, а также их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий; в п. 7 ст. 18 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", согласно которому государственные органы, государственные учреждения, их должностные лица обязаны давать ответы на обращения избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы в пятидневный срок, а за пять дней до дня голосования и в день голосования - немедленно. Пункт 6 комментируемой статьи отсылает нас к ст. 10 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации", в которой установлено что информационные ресурсы подразделяются на различные категории доступа. Документированная информация с ограниченным доступом по условиям ее правового режима подразделяется на информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную. Согласно ст. 11 указанного Закона информация о гражданах (персональные данные) относятся к категории конфиденциальной, т.е. к информации с ограниченным доступом, и подлежит защите. Статья 20. Основания для отказа в государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения Комментарий к статье 20 Комментируемая статья посвящена правовым последствиям отказа в государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения и возникающим вопросам в случае такого отказа. В пунктах 1, 2 содержатся основания, при которых уполномоченный орган исполнительной власти имеет право отказать в регистрации либо политической партии, либо ее регионального отделения политической партии. Политической партии может быть отказано в государственной регистрации в следующих случаях: 1. Положения устава политической партии противоречат Конституции РФ (ч. 1), федеральным конституционным законам, Закону "О политических партиях" (далее - Закона) и иным федеральным законам (перечень законов, которым следует уделить особое внимание, приведены в комментарии к ст. 4). 2. Наименование и (или) символика политической партии не соответствуют требованиям ст. 6 и 7 Закона. 3. Не представлены документы, необходимые в соответствии с Законом для государственной регистрации политической партии (ст. 17). 4. Федеральным уполномоченным органом установлено, что содержащаяся в представленных для государственной регистрации политической партии документах информация не соответствует требованиям Закона. 5. Нарушены установленные Законом сроки представления документов, необходимых для государственной регистрации политической партии (ст. 17). Региональному отделению политической партии может быть отказано в государственной регистрации, в случае если: 1) не представлены документы, необходимые в соответствии с Законом для государственной регистрации регионального отделения политической партии (ст. 18); 2) территориальным органом установлено, что содержащаяся в представленных для государственной регистрации регионального отделения политической партии документах информация не соответствует требованиям Закона. Особое внимание следует уделить п. 3 комментируемой статьи, в котором сказано, что программа политической партии представляется исключительно для сведения федерального уполномоченного органа. Данному органу запрещается требовать от политической партии внесения каких-либо изменений в ее программу. Положения этого пункта защищают право политических партий на свободу и бесконтрольность со стороны федеральных регистрирующих органов формировать программу партии. Любые ошибки, неточности в программе политической партии не могут служить основанием для отказа в ее государственной регистрации, за исключением нарушения требований п. 1 ст. 9

42

Закона, в котором записано, что запрещаются создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных и военизированных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни. Согласно п. 4 комментируемой статьи в случае принятия решения об отказе в государственной регистрации политической партии следует сообщить о данном решении заявителю в письменной форме не позднее чем через месяц со дня получения представленных документов с указанием конкретных положений законодательства РФ, нарушение которых повлекло отказ в государственной регистрации данной политической партии или ее регионального отделения. В случае отказа в государственной регистрации политическая партия может либо подать в суд на федеральный уполномоченный орган, и суд в течение месяца со дня подачи такого заявления рассматривает его, либо она учитывает замечания федерального уполномоченного органа и имеет право вновь подать исправленные документы для государственной регистрации. Закон не устанавливает предела числа возвратов документов политической партии федеральным уполномоченным органом и числа подач вновь исправленных документов. Во исполнение п. 6 анализируемой статьи Министерство юстиции РФ издало Приказ от 8 августа 2001 г. N 237 "Об утверждении образцов документов, необходимых для государственной регистрации политической партии и ее регионального отделения". Образцы документов, необходимых для государственной регистрации политических партий и их региональных отделений, подготовленные федеральным регистрирующим органом, приведены в приложении к Приказу, а также на сайте Федеральной регистрационной службы. Глава IV. ВНУТРЕННЕЕ УСТРОЙСТВО ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПАРТИИ Статья 21. Устав политической партии Комментарий к статье 21 Согласно п. 1 комментируемой статьи политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения действуют на основании устава политической партии и в соответствии с ним. Данная статья посвящена порядку формирования устава политической партии. По сути, это законодательно оформленная инструкция о порядке составления основных разделов устава политической партии, который должен содержать положения, определяющие: а) цели и задачи политической партии; б) наименование политической партии, в том числе сокращенное, а также описание символов (если они имеются); в) условия и порядок приобретения и утраты членства в политической партии, права и обязанности ее членов; г) порядок учета членов политической партии; д) порядок создания, реорганизации и ликвидации политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений; е) порядок избрания руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений, срок полномочий и компетенцию указанных органов; ж) порядок внесения изменений и дополнений в устав политической партии и ее программу; з) права политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений в области управления денежными средствами и иным имуществом, финансовую ответственность политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений и порядок отчетности политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений. Впервые в подп. "и", "к" п. 2 комментируемой статьи устанавливается правовая норма, обязывающая политическую партию вносить в свой устав основания и порядок отзыва выдвинутых ею кандидатов, зарегистрированных кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Запись в уставе такого положения усиливает возможности политической партии как в подборе кандидатов в депутаты, так и в осуществлении контроля за их деятельностью, совместимой или не совместимой с программой и уставом политической партии. Реализация права отзыва выдвинутых и зарегистрированных кандидатов в депутаты позволит политической партии избежать неприятных ситуаций, возникающих в процессе избирательной кампании, когда выявляются отрицательные качества и действия кандидата в депутаты;

43

и) порядок выдвижения политической партией кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в том числе на повторных и дополнительных выборах; к) основания и порядок отзыва выдвинутых политической партией, ее региональным отделением, иным структурным подразделением, имеющими право участвовать в выборах, кандидатов, зарегистрированных кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, порядок исключения кандидатов из выдвинутых политической партией, ее региональным отделением, иным структурным подразделением, имеющими право участвовать в выборах, списков кандидатов. Порядок выдвижения от политической партии кандидатов (списков кандидатов) в депутаты регулируется положениями гл. 6 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" с учетом дополнений и изменений, обусловленных вступлением в силу комментируемого Закона; (Следует отметить, что Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 202-ФЗ п. 2 ст. 21 Закона "О политических партиях" дополнен подп. "л".) л) порядок выдвижения политической партией и (или) ее региональным отделением кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в случаях, предусмотренных ст. 26.1 комментируемого Закона. Статья 26.1 устанавливает право политической партии вносить предложения о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа). (Данная статья была внесена Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 202-ФЗ, более подробно будет рассмотрена ниже.) Положения подп. "л" распространяются на правоотношения, связанные с рассмотрением кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, избранным в соответствии с требованиями п. 16 ст. 35 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", который устанавливает, что не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Законом субъекта РФ может предусматриваться необходимый для допуска к такому распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов, который не может быть более 7% от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При этом минимальный процент голосов избирателей должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Следует обратить внимание на п. 4 анализируемой статьи. Законом разрешается вносить изменения и дополнения в устав политической партии. При этом устанавливается, что такие изменения и дополнения подлежат государственной регистрации в том же порядке и в те же сроки, что и государственная регистрация самой политической партии, и приобретают юридическую силу с момента их регистрации. За государственную регистрацию изменений, вносимых в устав политической партии, взимается государственная пошлина в порядке и в размерах, которые установлены законодательством РФ. При государственной регистрации изменений, вносимых в устав политической партии, федеральный уполномоченный орган не вправе предъявлять к политической партии требования, не относящиеся к изменениям, вносимым в ее устав. Статья 22. Программа политической партии Комментарий к статье 22 Данная статья устанавливает, что политическая партия должна иметь программу, определяющую принципы деятельности политической партии, ее цели и задачи, а также методы их реализации. Следует обратить внимание на п. 2 комментируемой статьи, который устанавливает, что в случае внесения изменений и дополнений в программу политическая партия в месячный срок обязана представить данные изменения и дополнения в федеральный уполномоченный орган для сведения, подчеркнем, именно для сведения. Ведь согласно положениям в п. 3 ст. 20 Закона "О политических партиях", в котором установлено, что программа политической партии

44

представляется исключительно для сведения федерального уполномоченного органа, ему запрещается требовать от политической партии внесения каких-либо изменений в программу партии. Представление в уполномоченный орган изменений, вносимых в программу политической партии, на наш взгляд, вызваны необходимостью отслеживания и соответствия изменений, вносимых в программу партии, требованиям Конституции РФ и других законов. Например, соответствуют ли вносимые изменения п. 1 ст. 9 комментируемого Закона, в котором записано, что запрещается создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных и военизированных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни. Статья 23. Членство в политической партии Комментарий к статье 23 Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает, что членство в политической партии является добровольным и индивидуальным. Положения данного пункта соответствуют и вытекают из ч. 2 ст. 30 Конституции РФ, в которой закреплено, что никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Конституция РФ гарантирует права и свободы человека и гражданина, в том числе право на членство в политической партии. Положения п. 2, как и п. 1 комментируемой статьи, соответствуют Конституции РФ. Так, членами политической партии могут быть граждане РФ, достигшие возраста 18 лет (ст. 60). Согласно данной статье гражданин РФ может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности в 18 лет. Кроме того, п. 1 ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации" устанавливается, что гражданин РФ, достигший 18 лет, вправе избирать, голосовать на референдуме, участвовать в предусмотренных законом и проводимыми законными методами иных избирательных действиях и действиях по подготовке референдума. Пунктами 1 и 2 ст. 4 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" гражданам РФ, достигшим на день голосования 18-летнего возраста, предоставлено право голосования на выборах депутатов Государственной Думы ФС РФ. Членами политической партии не могут быть иностранные граждане, лица без гражданства, лица, признанные судом недееспособными. Это положение соответствует конституционной правовой норме, предусмотренной в ч. 3 ст. 62. В данной статье закреплено, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Таким образом, законодатели воспользовались своим правом и в Законе "О политических партиях" реализовали предоставленное им Конституцией РФ право, закрепив запрет иностранным гражданам и лицам без гражданства быть членами политической партии. Что касается запрета принимать в партию граждан РФ, признанных судом недееспособными, то этот запрет основывается на положении ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, в которой записано, что не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Пункт 4 анализируемой статьи устанавливает, что члены политической партии участвуют в деятельности политической партии, имеют права и несут обязанности в соответствии с ее уставом. Согласно п. 3 данной статьи прием в политическую партию осуществляется путем подачи личных письменных заявлений граждан РФ в порядке, предусмотренном уставом политической партии. Поскольку два этих пункта предусматривают порядок, определенный уставом партии, следовательно, участие членов партии в жизни различных партий отличается. Пункт 5 рассматриваемой статьи предоставляет право членам политической партии избирать и быть избранными в руководящие органы политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений, получать информацию о деятельности политической партии и ее руководящих органов, а также обжаловать решения и действия указанных органов в порядке, предусмотренном уставом политической партии. В пункте 6 комментируемой статьи законодатель закрепил очень важное положение. Гражданин РФ имеет право быть членом только одной политической партии, а также может состоять только в одном региональном отделении данной политической партии - по месту постоянного или преимущественного проживания. Пункт 7 данной статьи закрепил запрет требовать от граждан РФ, чтобы при предъявлении официальных сведений о себе они указывали членство в политической партии или отсутствие

45

такового. Пункт 8, в свою очередь, развивает и конкретизирует положения п. 7, а именно устанавливает, что членство в политической партии гражданина РФ или отсутствие такового не может служить основанием для ограничения его прав и свобод, а также быть условием предоставления ему каких-либо преимуществ. Эти положения являются весьма важной правовой новеллой, т.к. во времена Советского Союза обязанность указывать в любой анкете свое членство или его отсутствие в политической партии являлось обязательным и влекло ограничение прав и свобод человека в случае отсутствия членства в политической партии или, напротив, давало некоторые преимущества членам единственной существовавшей политической партии, т.е. КПСС. В настоящее время п. 7 и 8 полностью соответствуют ч. 2 ст. 30 Конституции РФ: никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Пункт 9 комментируемой статьи закрепляет права граждан РФ - членов различных политических партий, за исключением лиц, работающих в руководящих и контрольно-ревизионных органах политической партии, ее региональных отделениях или иных структурных подразделениях, работать в любой сфере. Тем самым законодательно закреплено, что члены политической партии не связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей. Пункт 10 данной статьи предусматривает, что членство в политической партии не может быть ограничено по признакам профессиональной, социальной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, а также в зависимости от пола, происхождения, имущественного положения, места жительства. Данные положения являются весьма важными, т.к. они запрещают отражать в уставах политических партий различный ценз. В то же время ограничение права на вступление в политическую партию либо обязанность приостановления членства в ней может устанавливаться для определенных категорий граждан РФ федеральными конституционными законами и федеральными законами. Так, Президент РФ вправе приостанавливать свое членство в политической партии на срок осуществления своих полномочий, данное положение закреплено в п. 4 ст. 10 Закона "О политических партиях". Дополнительно ряд ограничений в деятельности общественных объединений устанавливаются для членов Правительства РФ в ст. 11 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", в которой отмечено, что члены Правительства РФ не вправе занимать другие должности в общественных объединениях. Статья 24. Руководящие органы политической партии и ее региональных отделений Комментарий к статье 24 Пункты 1 и 2 комментируемой статьи устанавливают, что высшим руководящим органом политической партии является ее съезд, а высшим руководящим органом регионального отделения политической партии - его конференция или общее собрание. Пункт 3 данной статьи предусматривает, что избрание руководящих органов политической партии должно осуществляться не реже одного раза в четыре года на съезде политической партии. В свою очередь, порядок избрания руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений, срок полномочий и компетенция указанных органов определяются уставом политической партии (подп. "е" п. 2 ст. 21 Закона "О политических партиях"). В прежней редакции этого Закона избрание руководящих органов региональных отделений политической партии должно было осуществляться не реже одного раза в два года. Однако Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 64-ФЗ законодатель установил, что руководящие органы региональных отделений политической партии должны избираться не реже одного раза в четыре года. Тем самым положения п. 4 приведены в соответствие с положениями п. 3 данной статьи. Таким образом, Закон вполне демократично представляет региональным отделениям политических партий самим устанавливать сроки, превышающие три года, для избрания своих руководящих органов. Статья 25. Порядок принятия устава, программы политической партии и других важных решений Комментарий к статье 25 Данная статья по сути является инструкцией, которая определяет порядок принятия важных решений в политической партии.

46

Так, пункт 1 комментируемой статьи устанавливает, что на съезде политической партии принимается устав, программа, вносятся изменения и дополнения в устав и (или) программу партии. На съезде избираются руководящие и контрольно-ревизионные органы политической партии, выдвигаются кандидаты (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, рассматриваются вопросы о реорганизации или ликвидации политической партии, по форме определенной ее уставом (подп. "е" п. 2 ст. 21 Закона "О политических партиях"). Следует помнить, что для того, чтобы руководящие и контрольно-ревизионные органы были признаны легитимными, следует учитывать положения п. 4 комментируемой статьи, который закрепил, что вышеизложенные вопросы принимаются в обязательном порядке тайным голосованием. Пункт 7 данной статьи установил, что уставом политической партии могут быть предусмотрены дополнительные условия принятия решений, указанных в п. 1 и 2, т.е. принятие устава и программы политической партии, внесение в них изменений и дополнений, рассмотрение вопросов о реорганизации или ликвидации политической партии осуществляются в соответствии с уставом партии как открытым, так и тайным голосованием. Согласно п. 3 рассматриваемой статьи политическая партия, в случае если это предусмотрено ее уставом, может делегировать свое право по решению о выдвижении кандидатов в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований на повторных и дополнительных выборах коллегиальным постоянно действующим руководящим органам политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения. Следует уделить особое внимание п. 5 данной статьи, в который Федеральным законом от 12 июля 2006 г. N 106-ФЗ были внесены изменения, не распространяющиеся на правоотношения, возникшие в связи с проведением выборов, назначенных до дня вступления в силу этого Закона, который вступает в силу со дня его официального опубликования (текст опубликован в "Российской газете" от 15 июля 2006 г. N 153). Данный пункт посвящен вопросам, связанным с участием политической партии в выборах депутатов Государственной Думы ФС РФ, в том числе с формированием федерального списка кандидатов, а также связанных с участием в выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, представительного органа муниципального образования, где депутатские мандаты распределяются исключительно между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, кандидатур, не являющихся членами данной либо иной политической партии. Так, если некий кандидат, не являющийся членом данной либо иной политической партии, обратится в ее региональное отделение с предложением о включении его в федеральный список кандидатов, он должен быть поддержан не менее чем десятью членами политической партии, которые состоят в данном региональном отделении. Только в таком случае данный кандидат подлежит обязательному рассмотрению на конференции или общем собрании регионального отделения политической партии. При рассмотрении на съезде политической партии вопроса о выдвижении федерального списка кандидатов кандидатура, поддержанная конференцией или общим собранием регионального отделения политической партии, подлежит рассмотрению наравне с иными кандидатурами, которые предлагаются к включению в федеральный список кандидатов. Данный пункт полностью отвечает положениям ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, в частности о том, что кандидат, не являющийся членом данной политической партии, имеет право избирать и быть избранным, а также п. 6 ст. 23 комментируемого Закона, согласно которому гражданин РФ может являться членом только одной политической партии. Следует учитывать также положения п. 6 рассматриваемой статьи, которым установлено, что решения по вопросам, указанным в п. 1 - 3 и 5 данной статьи, принимаются в соответствии с уставом политической партии, но не менее чем большинством голосов от числа присутствующих на съезде политической партии или конференции ее регионального отделения. Глава V. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПАРТИИ Статья 26. Права политической партии Комментарий к статье 26 В данной статье закреплены основные права, которые предоставлены политическим партиям. Эти права вытекают и основываются на Конституции РФ, Законе "О политических партиях", ГК РФ, НК РФ, конституционных федеральных законах, федеральных законах, регулирующих сферы общественных отношений, касающихся деятельности политической партии (см. перечень законодательных актов в комментарии к ст. 4).

47

Политическая партия имеет следующие права: 1. Свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи согласно ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, в которой закреплено, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, кроме тех сведений, перечень которых определен в Законе РФ "О государственной тайне". Конституция РФ гарантирует свободу деятельности общественным объединениям (ч. 1 ст. 30 Конституции РФ). 2. Участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, установленных комментируемым Законом и иными законами. Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают: Президент РФ, Совет Федерации ФС РФ, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Исходя из положений ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, политическая партия через депутатов Государственной Думы ФС РФ, депутатов законодательных (представительных) органов субъектов РФ, выдвинутых ею либо поддерживающих ее программу, могут влиять на законодательную и исполнительную ветви власти, вносить свои предложения, публиковать предложения по совершенствованию различных сфер общественных отношений и т.д. 3. Участвовать в выборах и референдумах в соответствии с законодательством РФ: в п. 3 ст. 14 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и ч. 2 ст. 7 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" закреплено, что выдвижение кандидатов в составе федеральных списков кандидатов осуществляется политическими партиями, имеющими в соответствии с комментируемым Законом право принимать участие в выборах, в том числе выдвигать списки кандидатов (ст. 36). Комментируя право политических партий на участие в выборах депутатов Государственной Думы ФС РФ, следует уделить особое внимание праву политических партий, прошедших в Государственную Думу, на образование депутатских объединений (фракций), которое закреплено в Регламенте ГД, в частности правовой коллизией, возникающей при реализации данного права политическими партиями. Так, в ст. 5 Регламента Государственной Думы сказано, что для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, ее депутаты образуют фракции и депутатские группы (далее - депутатские объединения) в порядке, установленном гл. 3 Регламента. Статья 16 Регламента ГД предусматривает, что депутатскими объединениями являются фракции и депутатские группы, которые обладают равными правами, определенными Регламентом ГД. Согласно ч. 3 ст. 16 Регламента ГД депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу, а также из депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения, именуется фракцией и подлежит регистрации независимо от числа ее членов. Фракция, сформированная на основе политической партии, прошедшей в Государственную Думу в составе избирательного блока, подлежит регистрации независимо от числа ее членов (Постановление Государственной Думы ФС РФ от 8 июля 2005 г. N 2123-IV ГД <1>). -------------------------------<1> СЗ РФ. 2005. N 29. Ст. 3006. В Государственной Думе V созыва на момент начала исполнения полномочий согласно ст. 17 Регламента ГД Временной комиссией были зарегистрированы следующие фракции: фракция "Единая Россия"; фракция "Коммунистическая партия Российской Федерации"; фракция "ЛДПР"; фракция "Родина" (народно-патриотический союз). Использовав свое право, закрепленное ч. 3.1 ст. 16 Регламента ГД (фракция, сформированная на основе политической партии, прошедшей в Государственную Думу в составе избирательного блока, подлежит регистрации независимо от числа ее членов), депутаты, члены двух блокообразующих партий избирательного блока "Родина" - Партии Национального Возрождения "Народная Воля" и Социалистической единой партии России - сформировали и зарегистрировали фракцию Народно-Патриотический Союз "Родина" ("Народная Воля" - СЕПР). Впоследствии данная фракция переименована на основании решения Комитета ГД по Регламенту и организационной работы от 26 декабря 2006 г. N 101/9 во фракцию "Народно-

48

Патриотический Союз "Родина" (Партия Национального Возрождения "Народная Воля" Социалистическая единая партия России - "Патриоты России")", т.к. в ряды фракции влились депутаты, прошедшие в Государственную Думу в составе других политических партий и по одномандатным округам. Депутаты от политической партии "Народная Воля" вышли из фракции и, реализуя свое право, предоставленное им ч. 3.1 ст. 16 Регламента, подали документы для регистрации фракции "Народный Союз" (правопреемницы политической партии "Народная Воля"). Однако получили отказ от Комитета Государственной Думы по Регламенту и организационной работе, мотивируемый тем, что фракция на основе политической партии создана, хотя депутаты Государственной Думы - члены политической партии "Народный Союз", включая ее председателя - заместителя Председателя Государственной Думы С.Н. Бабурина, не являются членами ни фракций "Справедливая Россия - "Родина" (народно-патриотический союз)", ни фракции "НародноПатриотический Союз "Родина" (Партия Национального Возрождения "Народная Воля" Социалистическая единая партия России - "Патриоты России")". Таким образом, законодателям следует уделить особое внимание и, возможно, закрепить непосредственно в комментируемой статье порядок образования фракций и депутатских групп для партий, прошедших в Государственную Думу, чтобы исключить вольное толкование права структурными подразделениями органов государственной власти и нарушение прав политических партий. Депутаты Государственной Думы, не вошедшие во фракции, вправе образовывать депутатские группы. Регистрации подлежат депутатские группы численностью не менее 55 депутатов Государственной Думы (Постановление Государственной Думы ФС РФ от 29 декабря 2003 г. N 11-IV ГД <1>). -------------------------------<1> СЗ РФ. 2004. N 1. Ст. 11. Депутаты Государственной Думы, не вошедшие ни в одно из депутатских объединений при их регистрации либо выбывшие из депутатского объединения, в дальнейшем могут войти в любое из них при согласии депутатского объединения. Внутренняя деятельность депутатских объединений организуется ими самостоятельно. Депутатские объединения информируют Председателя Государственной Думы, Совет Государственной Думы о своих решениях (Постановление Государственной Думы ФС РФ от 2 июня 2000 г. N 439-III ГД <1>). -------------------------------<1> СЗ РФ. 2000. N 24. Ст. 2529. Депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу, а также из депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения, именуется фракцией и подлежит регистрации независимо от числа ее членов. Фракция, сформированная на основе политической партии, прошедшей в Государственную Думу в составе избирательного блока, подлежит регистрации независимо от числа ее членов (ч. 3.1 ст. 16 введена в Регламент Постановлением Государственной Думы ФС РФ от 8 июля 2005 г. N 2123-IV ГД <1>). -------------------------------<1> СЗ РФ. 2005. N 29. Ст. 3006. 4. Создавать региональные, местные и первичные отделения, в том числе с правами юридического лица, принимать решения об их реорганизации и ликвидации (см. ст. 15, 18 комментируемого Закона). 5. Организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и иные публичные мероприятия. Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" публичное мероприятие это открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан РФ, политических партий, других общественных и религиозных объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики. Согласно п. 1 ст. 5 упомянутого Закона организатором публичного мероприятия могут выступать: один или несколько граждан РФ (организатором демонстраций, шествия и пикетирований - гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, митингов и собраний - 16 лет), политические партии, другие общественные и религиозные объединения, их региональные

49

отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по организации и проведению публичного мероприятия. Не может быть организатором публичного мероприятия: лицо, признанное судом недееспособным либо ограниченно дееспособным, а также лицо, содержащееся в местах лишения свободы по приговору суда; политическая партия, другое общественное и религиозное объединение, их региональные отделения и иные структурные подразделения, деятельность которых приостановлена или запрещена либо которые ликвидированы в установленном законом порядке. 6. Учреждать издательства, информационные агентства, полиграфические предприятия, средства массовой информации и образовательные учреждения дополнительного образования взрослых. В подпункте "е" комментируемой статьи политическим партиям предоставляются широкие права по учреждению издательств, информационных агентств, полиграфических предприятий, средств массовой информации и образовательных учреждений дополнительного образования взрослых. 7. Политическим партиям предоставлена возможность наравне с учреждением издательства, информационного агентства, полиграфического предприятия пользоваться на равных условиях государственными и муниципальными средствами массовой информации. Более подробно об этом сказано в гл. 3 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации". 8. Политические партии вправе создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и общественными объединениями без образования юридического лица. Кроме того, согласно подп. "к" политические партии вправе устанавливать и поддерживать международные связи с политическими партиями и иными общественными объединениями иностранных государств, вступать в международные союзы и ассоциации. 9. Защищать свои права и представлять законные интересы своих членов. 10. Осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с законодательством РФ и уставом политической партии, а также комментируемым Законом. Так, в силу п. 3 ст. 31 комментируемого Закона в целях создания финансовых и материальных условий для реализации целей и решения задач, предусмотренных уставом и программой политической партии, политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения вправе осуществлять следующие виды предпринимательской деятельности: информационная, рекламная, издательская и полиграфическая деятельность для пропаганды своих взглядов, целей, задач и обнародования результатов своей деятельности; изготовление и продажа сувенирной продукции с символикой и (или) наименованием политической партии, а также изготовление и продажа издательской и полиграфической продукции; продажа и сдача в аренду имеющегося в собственности политической партии движимого и недвижимого имущества. Пунктом 4 ст. 31 комментируемого Закона политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения не вправе осуществлять иные виды предпринимательской деятельности. Пунктом 2 анализируемой статьи политическим партиям предоставлено право осуществлять иную деятельность, установленную законодательством РФ. Законом "О политических партиях" им предоставлены широкие права, которые предполагают и многочисленные обязанности, закрепленные в ст. 27 данного Закона и рассмотренные ниже. Статья 26.1. Предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) Комментарий к статье 26.1 Политические партии, отвечающие требованиям, закрепленным в п. 1 - 3 комментируемой статьи, имеют право инициировать кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Напомним, что согласно п. 1 ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в порядке, предусмотренном названным Законом и конституцией (уставом) субъекта РФ.

50

В случае если конституцией (уставом) субъекта РФ предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, решение о наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается на совместном заседании палат. В связи с реформированием системы государственного управления в Российской Федерации законодателю потребовалось внести изменения в комментируемый Закон. Так, Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 202-ФЗ Закон "О политических партиях" дополнен ст. 26.1, положения которой распространяются на правоотношения, связанные с рассмотрением кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, избранным в соответствии с требованиями п. 16 ст. 35 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в котором закреплено, что не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Законом субъекта РФ может предусматриваться необходимый для допуска к такому распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов, который не может быть более 7% от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При этом минимальный процент голосов избирателей должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Таким образом, в соответствии с п. 1 комментируемой статьи политическая партия, список кандидатов которой по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ был допущен к распределению депутатских мандатов, т.е. политическая партия, набравшая более 7% голосов избирателей и получившая по итогам распределения наибольшее число депутатских мандатов, вправе инициировать рассмотрение указанным органом предложения Президенту РФ о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Согласно п. 2 данной статьи, в случае если по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ списки кандидатов двух и более политических партий получили наибольшее и при этом равное число депутатских мандатов, каждая из таких политических партий вправе инициировать рассмотрение этим органом предложения Президенту РФ о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Данное право является новеллой в законодательстве Российской Федерации и позволяет проводить согласованную политику представителей исполнительной и законодательной власти, являющихся членами одной и той же политической партии. В то же время существует и ряд минусов данного нововведения. Так, существенно снижается возможность оппозиции влиять на принятие решений, инициированных исполнительной властью и, безусловно, поддерживаемых законодательной ветвью власти субъекта РФ. Следует отметить, что согласно п. 5 комментируемой статьи политическая партия, в случае если ее уставом это предусмотрено, имеет право делегировать свои полномочия по инициированию предложения, закрепленного в п. 1 данной статьи, своему региональному отделению. Рассмотрение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ предложения политической партии по кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В частности, в п. 2.1 ст. 18 этого Закона процедура инициирования рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ предложения Президенту РФ о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) рассмотрена более подробно. Статья 27. Обязанности политической партии Комментарий к статье 27 В данной статье закреплены обязанности политических партий и региональных отделений.

51

Политические партии должны: 1) опираться на Конституцию РФ и соблюдать ее нормы в своей деятельности, а также положения федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ и устав политической партии; 2) ежегодно представлять в уполномоченные органы (Федеральную регистрационную службу) информацию о численности членов политической партии в каждом из региональных отделений (напомним, что в региональном отделении должно состоять не менее 500 членов согласно п. 2 ст. 3 комментируемого Закона), о продолжении своей деятельности с указанием места нахождения постоянно действующего руководящего органа (подп. "е" п. 1 ст. 16 комментируемого Закона), о своих структурных подразделениях, не наделенных правами юридического лица, но обладающих в соответствии с уставом политической партии правом принимать участие в выборах и (или) референдумах (подп. "г" п. 1 ст. 26 комментируемого Закона), а также копию представляемого в Центральную избирательную комиссию РФ сводного финансового отчета политической партии о поступлении и расходовании средств в отчетном году (п. 6 ст. 31 комментируемого Закона); 3) допускать представителей уполномоченных органов на открытые мероприятия (в том числе на съезды, конференции или общие собрания), проводимые политической партией, ее региональными отделениями и иными структурными подразделениями, извещать заблаговременно избирательную комиссию соответствующего уровня о проведении мероприятий, связанных с выдвижением своих кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, и допускать представителей избирательной комиссии соответствующего уровня на указанные мероприятия. Это положение отсутствует в Федеральных законах "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", в ст. 24 которого речь идет о полномочиях избирательных комиссий: избирательная комиссия обеспечивает информирование избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, ходе избирательной кампании. Положения подп. "г" п. 1 анализируемой статьи облегчают информационную работу избирательных комиссий, обязывая политические партии заблаговременно извещать их о проведении мероприятий, связанных с выдвижением своих кандидатов (списков кандидатов) в депутаты. Пункт 2 данной статьи устанавливает порядок ежегодного представления в регистрирующие органы сведений о количестве выдвинутых политической партией, ее региональными отделениями и иными структурными подразделениями (в том числе в составе избирательного блока) зарегистрированных кандидатов в депутаты и др. Здесь же содержатся требования представлять указанные сведения в виде копий протоколов о результатах выборов, заверенных избирательной комиссией соответствующего уровня. В протоколах избирательных комиссий согласно Закону "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" имеется пункт, обязывающий избирательную комиссию указывать в протоколе данные о зарегистрированных кандидатах. Так, в п. 3 ст. 76 этого Закона записано, что в строку 18 и последующие строки протокола N 1 об итогах голосования по одномандатному избирательному округу дополнительно вносятся: в алфавитном порядке фамилии, имена и отчества, а при их совпадении - иные данные о внесенных в избирательный бюллетень зарегистрированных кандидатах и число голосов избирателей, поданных за каждого зарегистрированного кандидата. Окружная избирательная комиссия на основании протокола N 1 соответствующих территориальных избирательных комиссий об итогах голосования составляет протокол N 1 о результатах выборов по одномандатному избирательному округу. По федеральному избирательному округу аналогичным образом составляется протокол N 2. И поскольку комментируемый Закон разрешает использовать копии указанных протоколов избирательных комиссий соответствующего уровня, то политическая партия сама определяет, в какой избирательной комиссии взять заверенные копии протоколов N 1 и 2 об итогах выборов со сведениями о зарегистрированных депутатах для предъявления в регистрирующие органы. Политическая партия и ее региональные отделения обязаны информировать уполномоченные органы об изменении следующих сведений в течение трех дней с момента таких изменений в соответствии с п. 1 ст. 5 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц": полное и (если имеется) сокращенное наименование, в том числе фирменное наименование, для коммерческих организаций на русском языке. В случае если в учредительных документах юридического лица его наименование указано на одном из языков народов РФ и (или) на иностранном языке, в государственном реестре указывается также наименование юридического лица на этих языках;

52

организационно-правовая форма; адрес (местонахождение) постоянно действующего исполнительного органа юридического лица (в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа юридического лица иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности), по которому осуществляется связь с юридическим лицом; способ образования юридического лица (создание или реорганизация); сведения об учредителях юридического лица; копии учредительных документов юридического лица; сведения о правопреемстве - для юридических лиц, созданных в результате реорганизации иных юридических лиц, для юридических лиц, в учредительные документы которых вносятся изменения в связи с реорганизацией, а также для юридических лиц, превративших свою деятельность в результате реорганизации; дата регистрации изменений, внесенных в учредительные документы юридического лица, или в случаях, установленных законом, дата получения регистрирующим органом уведомления об изменениях, внесенных в учредительные документы; способ прекращения деятельности юридического лица (путем реорганизации или путем ликвидации); размер указанного в учредительных документах коммерческой организации уставного капитала (складочного капитала, уставного фонда, паевых взносов или другого); фамилия, имя, отчество и должность лица, имеющего право без доверенности действовать от имени юридического лица, а также паспортные данные такого лица или данные иных документов, удостоверяющих личность в соответствии с законодательством РФ, и идентификационный номер налогоплательщика при его наличии. Статья 28. Имущество политической партии Комментарий к статье 28 Для эффективной деятельности политической партии в своей повседневной текущей деятельности в качестве равноправного партнера, а иногда и оппонента государственной власти ей необходимо обладать не только идеологическим, но и "материальным базисом": экономической самостоятельностью и независимостью от властных элит. При создании общественного объединения, для того чтобы оно было в состоянии осуществлять свою деятельность, учредители, как и в иных организационно-правовых формах юридических лиц, формируют его имущественную базу путем внесения вкладов. В качестве основных внутренних источников доходов политических партий, необходимых для материального обеспечения ее деятельности, признаются членские и вступительные взносы, доходы от собственной хозяйственной деятельности, от межпартийных мероприятий, распространения печатных изданий и другой партийной деятельности. Особо следует отметить, что виды деятельности, приносящие доход, могут и подпадать под определение "предпринимательская деятельность", предусмотренное ст. 2 ГК РФ. В российском законодательстве попытки детального регулирования имущественного положения партийного имущества стали предприниматься сравнительно недавно. Во многом это связано с тем, что политические партии получили обязательный статус юридического лица, обладающего в соответствии с гражданским законодательством имущественной самостоятельностью. Наиболее заметная из этих попыток предпринята в Федеральном законе "О политических партиях", принятом в 2001 г., ст. 31 которого устанавливает самостоятельность политической партии в решении собственных хозяйственных вопросов, обеспечении своей деятельности, закрепляет нормы хозяйственной деятельности политической партии. К сожалению, в этом нормативном акте отсутствует даже приблизительный перечень видов имущества, которое вправе иметь политическая партия. В части 1 ст. 28 Закона "О политических партиях" сказано, что в собственности политической партии может находиться любое имущество, необходимое для обеспечения ее деятельности, предусмотренной настоящим Федеральным законом и уставом политической партии. Поскольку ст. 26 данного Закона не содержит исчерпывающего перечня прав политической партии и определяет, что она может осуществлять любую деятельность, установленную законодательством РФ, постольку такой перечень должен определяться уставом объединения. Но статья 21 Закона не содержит требования включать в содержание устава перечень видов деятельности, осуществляемой партией. Устав должен содержать права политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений в области управления денежными средствами и иным имуществом, финансовую ответственность политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений и порядок отчетности политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений. Вполне очевидно, что это далеко не полный

53

перечень видов деятельности, для осуществления которых создано объединение. Как видно, Закон устанавливает обязанность определять в уставе права партии только в части управления, а не распоряжения или пользования имуществом. В соответствии со ст. 117 ГК РФ членские взносы включаются в состав имущества общественной организации. Однако то, как они должны учитываться и использоваться, закон не устанавливает и даже не обязывает учредителей предусматривать эти процедуры в учредительных документах. В силу этого учредители имеют возможность в определенной степени произвольно толковать положения комментируемой статьи и соответственно по своему усмотрению определять в уставе состав имущества партии. Примечательно, что в отношении таких категорий участников гражданского оборота, как некоммерческие и общественные организации, такой состав был конкретизирован еще до принятия Закона о партиях. Так, например, ст. 25 Федерального закона "О некоммерческих организациях" в перечень имущества, которое может находиться в собственности некоммерческой организации, включены здания, сооружения, жилищный фонд, оборудование, инвентарь, денежные средства в рублях и иностранной валюте, ценные бумаги, земельные участки и иное имущество. Некоммерческая организация также может иметь в собственности или в бессрочном пользовании земельные участки. В статье 30 Федерального закона "Об общественных объединениях" этот перечень еще более конкретизируется применительно к общественным объединениям, организационно-правовой формой которых являются политические партии. В соответствии с этим Законом общественное объединение, являющееся юридическим лицом, может иметь в собственности земельные участки, здания, строения, сооружения, жилищный фонд, транспорт, оборудование, инвентарь, имущество культурно-просветительного и оздоровительного назначения, денежные средства, акции, другие ценные бумаги и иное имущество, необходимое для материального обеспечения деятельности этого общественного объединения, указанной в его уставе. В собственности общественного объединения могут также находиться учреждения, издательства, средства массовой информации, создаваемые и приобретаемые за счет средств данного общественного объединения в соответствии с его уставными целями. В связи с этим непонятно, почему законодатель, предусматривая специальное правовое регулирование других направлений деятельности партий, предпочел в вопросах их хозяйственной деятельности пойти по пути регресса. В соответствии со ст. 129 ГК РФ имущественная база юридического лица формируется путем передачи ей в собственность необходимого для его деятельности имущества. В собственность общественного объединения может передаваться свободное в обороте имущество, а также в определенных случаях, исходя из целей создания, и ограниченное в обороте имущество (особо ценные памятники архитектуры, истории, культуры). К сожалению, ст. 28 Федерального закона "Об общественных объединениях" не содержит указанного ограничения. Этот пробел, как и все перечисленные ранее недостатки данного нормативного акта, создают предпосылки для различного рода злоупотреблений при формировании и использовании в процессе деятельности политических партий их имущественной базы. Статья 29. Денежные средства политической партии Комментарий к статье 29 В данной статье закреплен перечень источников, из которых формируются денежные средства политической партии, в частности и за счет поступлений от предпринимательской деятельности. При реализации данного положения следует руководствоваться абз. 2 п. 1 ст. 117 ГК РФ: общественные и религиозные организации являются некоммерческими организациями. Они вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь для достижения целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Важным является установка, содержащаяся в п. 2 комментируемой статьи, о том, что политическая партия, ее региональные отделения и иные зарегистрированные структурные подразделения вправе иметь только по одному расчетному счету. В этой связи возникает вопрос об открытых счетах избирательных фондов, создаваемых избирательными объединениями, выдвинувшими списки кандидатов (см. п. 5 ст. 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). Комментируемый Закон не упоминает об открытых счетах, создаваемых избирательным объединением, которые являются текущими, временными, образуемыми только на период избирательной кампании. В ФРГ Законом о политических партиях от 24 июля 1967 г., § 1 разд. IV, устанавливается, что расходы, необходимые для проведения избирательной кампании, должны возмещаться партиям,

54

выдвигающим своих кандидатов на выборы в бундестаг. В Германии не создаются избирательные объединения. Кандидатов выдвигают только партии, имеющие свои постоянные счета, на которые перечисляются как государственные средства, так и поступления из других источников. Очевидно, что необходимо законодательно решить проблему финансирования предвыборной агитации с учетом положений комментируемого Закона. Избирательные фонды позволяют реализовать на практике принцип открытости и гласности при финансировании избирательных кампаний, вытекающий из ст. 10 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". В соответствии с п. 5 ст. 66 этого Закона филиалы Сбербанка России - держатели специальных избирательных счетов - периодически, в течение всей избирательной кампании, представляют в ЦИК России сведения о жертвователях и движении средств на указанных счетах. ЦИК передает эти сведения для опубликования в СМИ, предоставляет партиям по их запросам и осуществляет их проверку. Комментируемый Закон пока не содержит соответствующих механизмов обеспечения прозрачности финансирования выборов. Без этого неизбежен рост числа финансовых правонарушений, т.к. значительная их часть будет обнаружена уже после выборов. Есть жертвователи, которые хотели бы оказать партии поддержку с условием, что их деньги будут потрачены на ее участие в выборах. Внесение средств на специальный счет наряду с контролем со стороны избирательных комиссий будет дополнительной гарантией целевого использования партией этих средств. Ликвидация института избирательных фондов партий может быть в некоторой степени оправдана, если на время избирательной кампании на средства, находящиеся на расчетном счете партии, распространить такой же правовой режим, какой действует сейчас в отношении средств избирательных фондов. Деньги, поступающие на финансирование выборов и текущую деятельность, на счете "перемешиваются", и практически невозможно контролировать соблюдение требований закона о предельном размере расходования средств на выборы, о лимитах пожертвований (они неодинаковы на выборы и на текущую деятельность). Статья 30. Пожертвования политической партии и ее региональным отделениям Комментарий к статье 30 Положения данной статьи базируются на установках ст. 582 ГК РФ. Под пожертвованием гражданское законодательство понимает дарение вещи или права в общественных целях. На принятие пожертвования не требуется чьего-либо разрешения или согласия. В соответствии с п. 1 статьи необходимым признаком пожертвования, как и всякого договора дарения, является безвозмездность передачи имущества. Если этот институт используется в корыстных целях, к нему нужно применять положения о недействительности сделки (мнимая сделка). Выделение средств из федерального, регионального или местного бюджетов, в том числе для общеполезных целей, не является пожертвованием, т.к. в этом случае нет признаков сделки по дарению: средства используются по прямому (целевому) назначению, указанному в наименовании платежа, проводимого через казначейство. Предметом пожертвования может быть всякое имущество, которым лицо вправе распорядиться. Имущество должно использоваться по объявленному назначению, а если оно не указано, то в каких-либо общеполезных целях. В противном случае пожертвование может быть отменено. Следовательно, права политической партии в сфере получения пожертвований ограничены. Пользование и распоряжение имуществом должны строго соответствовать цели пожертвования. Если ввиду изменившихся обстоятельств это становится невозможным, требуется согласие жертвователей или решение суда на использование имущества с другой общеполезной целью. Последнее правило не соблюдается, если предложение обращено к неопределенному кругу лиц и в собранных средствах нельзя выделить имущество конкретных жертвователей. К пожертвованиям не применяются ст. 578 и 581 ГК РФ, в которых регулируются вопросы, возникающие по поводу дарения. В отличие от дарения пожертвование не может быть отменено жертвователем и переходит к правопреемникам. Предметом пожертвования не может быть освобождение от обязанности (ст. 572 ГК РФ). Недопустим отказ от принятия пожертвования (ст. 577 ГК РФ). В пункте 1 комментируемой статьи устанавливается право пожертвования политической партии и ее региональным отделениям. Оговаривается, что эти пожертвования принимаются от физических и юридических лиц при условии документального подтверждения этих пожертвований с указанием их источника. Согласно п. 2 пожертвование денежных средств политической партии и ее региональным отделениям может осуществляться как безналичным перечислением, так и путем передачи

55

наличных денежных средств политической партии и ее региональным отделениям физическими лицами. Общая сумма ежегодных пожертвований наличных денежных средств от одного физического лица не должна превышать 10 тыс. МРОТ, установленных федеральным законом на 1 марта года, предшествующего году передачи указанных средств. Положения п. 3 анализируемой статьи совпадают с установками п. 6 ст. 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Следует только отметить, что указанный Закон (подп. "к") дополнительно указал, что запрещено вносить пожертвования организациям, учрежденным государственными и муниципальными органами, а также организациями, учрежденными юридическими лицами, указанными в подп. "д" и "и" этого Закона, которые совпадают с подп. "д" и "и" п. 3 комментируемой статьи. В пункте 3 рассматриваемой статьи запретительные установки в отношении жертвователей несколько изменены. Изменен и адрес получателя пожертвований. Отныне им выступают политическая партия и ее региональные отделения, а не избирательные объединения и избирательные блоки. Пожертвования, указанные в п. 3 ст. 30 комментируемого Закона, а также пожертвования, перечисление которых влечет превышение 10 млн. МРОТ (п. 9 ст. 30), установленных комментируемым Законом на 1 марта года, предшествующего отчетному, политическая партия или ее региональные отделения в течение месяца со дня их получения должны вернуть жертвователям, в случае невозможности возврата - передать их в доход РФ. Более строгие требования, чем, например, в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", предъявляются к юридическому лицу, передающему политической партии или ее региональному отделению пожертвования в виде денежных средств, перечисляемых на счета политической партии или ее региональных отделений в кредитной организации. Данному юридическому лицу необходимо указать реквизиты, предусмотренные правилами безналичного расчета для юридических лиц, и проставить на платежном поручении отметку об отсутствии предусмотренных п. 3 комментируемой статьи ограничений на пожертвования. Гражданин РФ обязывается Законом "О политических партиях" при любом способе передачи денежных собственных средств политической партии или ее региональному отделению указывать в платежном поручении либо в денежном переводе, либо в приходном ордере свои фамилию, имя, отчество. А в случае передачи политической партии или ее региональному отделению наличных денежных средств в приходном ордере указывается еще и дата рождения жертвователя. В случае внесения пожертвований не в виде денежных средств сведения о жертвователе включаются в сводный финансовый отчет политической партии и в финансовые (бухгалтерские) отчеты регионального отделения политической партии. Комментируемой статьей устанавливаются следующие предельные суммы пожертвований: для одного юридического лица в течение календарного года в сумме, не превышающей 100 тыс. МРОТ, установленных федеральным законом на 1 марта года, предшествующего году пожертвования; для одного физического лица в течение календарного года в сумме, не превышающей 10 тыс. МРОТ, установленных федеральным законом на 1 марта года, предшествующего году осуществления пожертвования; для общей суммы ежегодных пожертвований политической партии и ее региональным отделениям, которая не должна превышать 10 млн. МРОТ, установленных федеральным законом на 1 марта года, предшествующего отчетному; для суммы ежегодных пожертвований, полученных региональным отделением политической партии, которая не должна превышать 200 тыс. МРОТ, установленных федеральным законом на 1 марта года, предшествующего отчетному. Такая регламентация денежных средств, поступающих в качестве пожертвований политической партии и ее региональному отделению, с одной стороны, дисциплинирует порядок расходов политической партии, с другой - облегчает их учет и контроль за расходами со стороны надзорных структур, в частности со стороны Министерства юстиции РФ. Статья 31. Хозяйственная деятельность политической партии Комментарий к статье 31 Политическая партия является юридическим лицом, которым положениями ст. 48 ГК РФ признается организация, имеющая в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечающая по своим обязательствам этим имуществом,

56

могущая от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету. Политическая партия является юридическим лицом, в отношении которого ее учредители не имеют имущественных прав. Комментируемая статья закрепляет нормы хозяйственной деятельности политической партии, устанавливает ее самостоятельность в решении хозяйственных вопросов, обеспечении своей деятельности, в том числе вопросов оплаты труда. Политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения вправе заключать с работниками аппарата политической партии трудовые договоры (контракты) на срок, не превышающий срока полномочий руководящих органов политической партии, ее региональных отделений или иных структурных подразделений. Указанное положение опирается на установки разд. III Трудового кодекса РФ. На работающих по трудовому договору (контракту) работников аппарата политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений распространяется законодательство РФ о труде и социальном страховании. Так, в соответствии со ст. 59 Трудового кодекса РФ срочный трудовой договор может заключаться по инициативе работодателя либо работника в случае избрания на определенный срок в состав выборного органа или на выборную должность на оплачиваемую работу, а также поступления на работу, связанную с непосредственным обеспечением деятельности членов избираемых органов или должностных лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления, а также в политических партиях и других общественных объединениях. Согласно Федеральному закону "Об основах обязательного социального страхования" у работодателя (страхователя) отношения по обязательному социальному страхованию по всем видам обязательного социального страхования возникают с момента заключения с работником трудового договора (ст. 9). Застрахованные лица имеют право (п. 1 ст. 10): на своевременное получение страхового обеспечения в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования; на защиту лично, через своего представителя или профсоюзы своих прав, в том числе в суде; на участие через своего представителя или профсоюз в управлении обязательным социальным страхованием; на получение информации о деятельности страховщиков и страхователей; на внесение предложений через своего представителя или профсоюз о тарифах страховых взносов страховщиками и в Правительство РФ. Положениями п. 3 анализируемой статьи политической партии, ее региональным отделениям и иным ее структурным подразделениям разрешаются следующие виды предпринимательской деятельности: информационная, рекламная, издательская и полиграфическая деятельность для пропаганды своих взглядов, целей, задач и обнародования результатов своей деятельности; изготовление и продажа сувенирной продукции с символикой и (или) наименованием политической партии, а также изготовление и продажа издательской и полиграфической продукции; продажа и сдача в аренду имеющегося в собственности политической партии движимого и недвижимого имущества. Партии и ее региональным отделениям запрещены виды предпринимательской деятельности, не указанные в п. 3 рассматриваемой статьи. В пункте 5 данной статьи записано, что доходы от предпринимательской деятельности политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений не могут перераспределяться между членами политической партии и должны использоваться только в целях, предусмотренных ее уставом. Это положение является конкретизацией общего подхода комментируемого Закона, изложенного в п. 2 ст. 28. Политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения, согласно п. 6 комментируемой статьи, должны отражать доходы от предпринимательской деятельности в сводном финансовом отчете политической партии и финансовых (бухгалтерских) отчетах ее региональных и иных структурных подразделений. Пунктом 7 анализируемой статьи политической партии, ее региональным и иным структурным подразделениям предоставляется право осуществлять благотворительную деятельность. Эта запись в Законе дает право политическим партиям, ее структурным подразделениям создавать благотворительные фонды согласно ст. 118 ГК РФ, в которой сказано, что фондом для целей ГК РФ признается не имеющая членства коммерческая организация, учрежденная гражданами или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные

57

общественно полезные цели. В комментируемом Законе нет юридического решения проблемы фондов политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений. Глава VI. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ Статья 32. Виды государственной поддержки политических партий Комментарий к статье 32 Положения комментируемой статьи сформировались не на пустом месте. В ряде федеральных законов встречаются нормы, обязывающие государство оказывать поддержку общественным объединениям в период проведения выборов депутатов и референдумов. Так, в статье 50 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" записано, что государство обеспечивает гражданам РФ, общественным объединениям, политическим партиям свободное ведение агитации при проведении выборов и референдума в соответствии с действующим российским законодательством. Следует подчеркнуть, что в ст. 50 - 54 указанного Закона конкретно освещены общие вопросы предвыборной агитации на каналах организаций телерадиовещания, в периодических печатных изданиях, посредством массовых мероприятий. В статье 58 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" говорится, что государственные органы, органы местного самоуправления обязаны оказывать содействие зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям и избирательным блокам. Статья 12 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" устанавливает равное право доступа к государственным информационным ресурсам граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений. В пункте 1 комментируемой статьи все положительное, что накоплено федеральным законодательством в сфере обеспечения поддержки общественных объединений, политических партий, выразилось в полноценных юридических нормах, основой которых стала формула: федеральные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления оказывают поддержку на равных условиях политическим партиям, их региональным отделениям и иным структурным подразделениям. Но главное, что в п. 2 данной статьи российское законодательство впервые установило государственное финансирование политических партий. В других странах, например в ФРГ, государственное финансирование политических партий определено законом еще в 1967 г. Государственное финансирование политических партий осуществляется в соответствии со ст. 33 комментируемого Закона, в которой устанавливается порядок прекращения государственной поддержки политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений. Глава VII. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ Статья 33. Средства федерального бюджета, выделяемые политическим партиям Комментарий к статье 33 В пункте 1 комментируемой статьи устанавливается, что государственное финансирование политических партий осуществляется по итогам участия политической партии в выборах в целях компенсации финансовых затрат политических партий за счет федерального бюджета. До принятия данного Закона государство участвовало в бюджетном финансировании избирательных объединений, избирательных блоков, кандидатов после регистрации кандидата (списка кандидатов) через избирательные комиссии. В пункте 3 ст. 47 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" было записано, что избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков могут создаваться наряду с другими источниками за счет средств, выделяемых соответствующей избирательной комиссией кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку после регистрации кандидата (списка кандидатов). Согласно п. 16 ст. 47 указанного Закона по истечении 30 дней со дня голосования банк обязан в бесспорном порядке перечислить по письменному указанию избирательной комиссии

58

долю не израсходованных зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками денежных средств, причитающихся соответствующей избирательной комиссии, на ее счет. Иначе говоря, государство через государственный орган - избирательную комиссию - оказывало финансовую поддержку кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку по результатам выборов и контролировало расход выделенных денежных средств. Закон устанавливает порядок государственного финансирования политических партий по итогам участия политических партий в выборах. При этом речь идет о выборах не только депутатов Государственной Думы, но и Президента РФ, на что указывается в подп. "в" п. 5 комментируемой статьи. Средства федерального бюджета, выделяемые для государственного финансирования политических партий, предусматриваются отдельной строкой в соответствии с бюджетной классификацией РФ и направляются на расчетные счета политических партий ежегодными и единовременными перечислениями. В подпунктах "а" и "б" п. 6 анализируемой статьи указываются сроки этих перечислений. В пункте 5 рассматриваемой статьи описывается порядок получения политическими партиями средств федерального бюджета. Политические партии имеют право на получение средств федерального бюджета, в случаях если: федеральный список кандидатов, выдвинутый политической партией, получил по результатам выборов не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу. В данном случае из текста подп. "а" п. 5 вытекает, что политическая партия может самостоятельно выдвигать федеральный список кандидатов; федеральный список кандидатов, выдвинутый избирательным блоком, в составе которого политическая партия принимала участие в выборах депутатов Государственной Думы ФС РФ, получил по результатам выборов не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу; по результатам выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ по одномандатным избирательным округам было избрано не менее 12 кандидатов, выдвинутых политической партией (при условии, что выдвинутый этой политической партией федеральный список кандидатов получил по результатам выборов менее 3% голосов избирателей). Иначе говоря, политическая партия имеет право на получение средств федерального бюджета, в случае если федеральный список кандидатов, выдвинутых политической партией, получил по результатам выборов не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу. Или же политическая партия имеет право на получение средств федерального бюджета, если по результатам выборов депутатов Государственной Думы ФС РФ по одномандатным округам было избрано 12 кандидатов, выдвинутых политической партией, при условии, что федеральный список кандидатов, выдвинутых этой политической партией, получил менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Та же ситуация наблюдается и с избирательным блоком, в состав которого входит политическая партия. Она имеет право на получение средств из федерального бюджета, в случае если зарегистрированный кандидат на должность Президента РФ, выдвинутый политической партией или политическим блоком, в составе которого политическая партия принимала участие в выборах Президента РФ, получил по результатам выборов не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Не уточняется, как будет осуществляться государственное финансирование политических партий в случае одновременных выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ. Такой вариант развития событий маловероятен, но теоретически возможен. В пункте 6 комментируемой статьи устанавливаются условия и размеры государственного финансирования политических партий. Согласно подп. "а" политические партии, принимавшие участие в выборах самостоятельно и подпадающие под действие п. 5 данной статьи, получают государственное финансирование по результатам выборов депутатов Государственной Думы ФС РФ ежегодно в размере 0,005 МРОТ, установленного федеральным законом на 1 марта года, предшествующего году выделения этих средств, и умноженного на число голосов избирателей, полученных федеральным списком кандидатов, выдвинутых политической партией, или кандидатами, выдвинутыми политическими партиями и избранными в Государственную Думу ФС РФ по одномандатным избирательным округам в соответствии с подп. "б" п. 5. Фактически политическая партия получает средства федерального бюджета в объеме финансовых затрат на выборы депутатов Государственной Думы, прошедшие некоторое время назад. Учитывая, что выборы депутатов в Государственную Думу ФС РФ проходят раз в четыре года, политическая партия накапливает на своем расчетном счете средства, которые не может тратить. Довыборы депутатов в Государственную Думу, происходящие периодически, не могут исчерпать накапливаемый финансовый ресурс политических партий. Иных целей расходования

59

бюджетных средств, кроме выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ (на выборы Президента выделяют единовременные бюджетные средства), комментируемым Законом не предусмотрено. Согласно подп. "б" п. 6 анализируемой статьи политическая партия, самостоятельно принимавшая участие в выборах и подпадающая под действие п. 5 данной статьи, получает государственное финансирование единовременно по результатам выборов Президента РФ в размере 0,005 МРОТ, установленного федеральным законом на 1 марта года, предшествующего году выделения этих расходов, и умноженного на число голосов избирателей, полученных выдвинутым политической партией зарегистрированным кандидатом на должность Президента РФ. Таким образом, политическая партия получает резервные средства федерального бюджета, позволяющие наращивать расходы на выборы депутатов Государственной Думы и выборы Президента РФ с их последующей компенсацией из федерального бюджета. Пункт 3 данной статьи не устанавливает верхнего предела общего объема средств федерального бюджета, выделяемых для государственного финансирования политических партий. В указанном пункте предусмотрено, что общий объем средств федерального бюджета, выделяемых для государственного финансирования политических партий, не может быть менее 0,005 МРОТ, установленного федеральным законом на 1 марта года, предшествующего году выделения этих средств, и умноженного на число избирателей, включенных в списки избирателей на ближайших предыдущих выборах депутатов Государственной Думы ФС РФ либо Президента РФ. В пункте 7 анализируемой статьи приведен порядок государственного финансирования политических партий, входивших в состав избирательного блока и подпадавших под действие п. 5 данной статьи. Оно осуществляется по результатам выборов: депутатов Государственной Думы ФС РФ - ежегодно в размере 0,005 МРОТ, установленного федеральным законом на 1 марта года, предшествующего году выделения этих средств, умноженного на число голосов избирателей, полученных федеральным списком кандидатов, выдвинутым избирательным блоком, если избирательный список кандидатов, выдвинутый избирательным блоком, получил по результатам выборов не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу; кандидатов, выдвинутых избирательным блоком и избранных в Государственную Думу ФС РФ по одномандатным избирательным округам, если было избрано не менее 12 кандидатов, выдвинутых избирательным блоком, при условии, что выдвинутый указанным избирательным блоком федеральный список кандидатов получил по результатам выборов менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. По результатам выборов Президента РФ государственное финансирование избирательного блока осуществляется единовременно в соответствии с подп. "б" п. 7. В пункте 8 комментируемой статьи устанавливается, что средства федерального бюджета, предусмотренные п. 7, распределяются между политическими партиями, входившими в состав избирательного блока, в равных долях, если иное не было определено избирательным блоком при его создании. Обращает на себя внимание содержание п. 7. С одной стороны, подп. "а" подразумевает, что избирательный блок политических партий представляет собой устойчивую и постоянную структуру, поскольку этот блок можно финансировать из государственного бюджета ежегодно. С другой стороны, в данном пункте речь идет о распределении средств федерального бюджета между политическими партиями, входившими в состав избирательного блока. Из текста п. 7 вытекает, что избирательный блок - структура не постоянная. И реально, на практике, избирательные блоки создаются на время выборов, изменяются и преобразуются между выборами. Поэтому установки о ежегодном государственном финансировании избирательных блоков политических партий требуют юридического уточнения. Не указывается, обязаны ли избирательные блоки политических партий иметь собственные расчетные счета или же государственное финансирование входящих в избирательный блок партий осуществляется на счета политических партий. Вопрос не праздный, потому что из текста Закона не ясно, как рассматривать положения п. 8 данной статьи. По юридической логике очевидно, что следует руководствоваться положениями п. 4 этой статьи, в котором записано, что средства федерального бюджета, выделяемые для государственного финансирования политических партий, направляются на расчетные счета политических партий ежегодными и единовременными перечислениями. Указанные средства, предусмотренные п. 6 и 7, выделяются: по результатам выборов Государственной Думы ФС РФ - не позднее чем через три месяца со дня официального опубликования результатов выборов; и в последующем - ежегодно в течение всего срока полномочий Государственной Думы ФС РФ соответствующего созыва; по результатам выборов Президента РФ - единовременно не позднее чем через год со дня официального опубликования результатов выборов.

60

Пунктом 10 комментируемой статьи политическим партиям предоставлено право отказаться от государственного финансирования. Согласно ст. 47 Закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки обязаны создавать избирательные фонды и ведут открытые счета для финансирования предвыборной агитации. Избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков могут создаваться за счет: собственных средств кандидатов, избирательного объединения, избирательного блока; средств, выделяемых кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, избирательным блоком; добровольных пожертвований граждан и юридических лиц; средств, выделенных соответствующей избирательной комиссией кандидату, избирательному блоку, в случае если это предусмотрено законом. В настоящее время действует новая редакция (от 12 июня 2002 г.) Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", которая соответствует положениям Федерального закона "О политических партиях". Статья 34. Финансовая отчетность политической партии Комментарий к статье 34 Положениями комментируемой статьи политическая партия, ее региональные отделения и зарегистрированные структурные подразделения осуществляют финансовую и бухгалтерскую отчетность. Сводный финансовый отчет о поступлении и расходовании средств за отчетный год политические партии представляются в Управление Министерства по налогам и сборам РФ по Москве ежегодно, но не позднее 20 марта года, следующего за отчетным. Региональные отделения и иные зарегистрированные структурные подразделения политической партии финансовые отчеты представляют политической партии. На основе финансовых отчетов региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений политической партии составляется сводный финансовый отчет политической партии. Финансовые отчеты региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений прилагаются к сводному финансовому отчету. Форма сводного финансового отчета политической партии и порядок его заполнения утверждены Приказом Министерства по налогам и сборам от 13 марта 2002 г. N БГ-3-06/130 "Об утверждении формы сводного финансового отчета политической партии и порядка заполнения сводного финансового отчета политической партии". Следует обратить внимание на то, что в п. 3 комментируемой статьи дается исчерпывающий перечень требований к сводному финансовому отчету политической партии. Это означает, что иные требования к сводному финансовому отчету политической партии являются юридически ничтожными. Кроме сводного финансового отчета, политическая партия обязана осуществлять бухгалтерскую отчетность, которая должна соответствовать требованиям Федерального закона "О бухгалтерском учете" и нормативных документов Министерства финансов РФ. За непредставление и неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдумов, предусмотрена административная ответственность, установленная ч. 1 ст. 5.17 КоАП РФ. Статья 35. Проверка соблюдения требований к учету и расходованию средств политических партий Комментарий к статье 35 Финансовую деятельность политической партии контролируют соответствующие структурные подразделения Министерства по налогам и сборам, а ее региональных и иных зарегистрированных структурных подразделений - территориальные органы указанного Министерства. Согласно п. 2 комментируемой статьи сводный финансовый отчет политической партии размещается федеральным уполномоченным органом на специальном сайте информационнотелекоммуникационной сети не позднее чем через два месяца со дня представления политической партией указанного отчета в федеральный налоговый орган. Однако соблюдение указанного срока федеральным уполномоченным органом проблематично в связи с отсутствием соответствующих правовых норм в Налоговом кодексе и Федеральном законе "О государственной регистрации юридических лиц".

61

Глава VIII. УЧАСТИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В ВЫБОРАХ И РЕФЕРЕНДУМАХ Статья 36. Участие политических партий в выборах и референдумах Комментарий к статье 36 Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает, что политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти. Это распространяется на правоотношения, возникшие после дня официального опубликования результатов выборов депутатов Государственной Думы созыва, впервые избираемого в соответствии с Федеральным законом от 20 декабря 2002 г. N 175-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (Федеральный закон от 23 июня 2003 г. N 85-ФЗ "О внесении изменения в статью 36 Федерального закона "О политических партиях" и внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). Итоги выборов депутатов Государственной Думы указанного созыва были официально опубликованы 20 декабря 2003 г. Согласно ст. 32 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" граждане РФ, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо в составе списка кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем: самовыдвижения; выдвижения избирательным объединением. Выдвижение кандидатов в составе списка кандидатов может быть осуществлено избирательным объединением. При этом под избирательным объединением понимаются политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющие в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня. При проведении выборов в органы местного самоуправления избирательным объединением является также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне. При этом указанное общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий - не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования. Указанные сроки не распространяются на иные изменения и дополнения, вносимые в устав общественного объединения. Политическая партия, а также ее региональные отделения и иные структурные подразделения могут участвовать в выборах только после предоставления в Центральную избирательную комиссию РФ документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов РФ, и только в тех выборах, которые будут назначены и решение об их назначении или проведении будет официально опубликовано после предоставления этих документов. Избирательные объединения вправе выдвигать кандидатов, списки кандидатов. В одномандатном избирательном округе избирательное объединение вправе выдвинуть одного кандидата. В многомандатном избирательном округе избирательное объединение вправе выдвинуть кандидата на каждый депутатский мандат, подлежащий замещению в этом округе. В едином избирательном округе избирательное объединение вправе выдвинуть один список кандидатов. Выдвижение кандидатов, списков кандидатов политическими партиями осуществляется в соответствии с комментируемым Законом. Выдвижение кандидатов, списков кандидатов иными общественными объединениями осуществляется на съездах (конференциях, собраниях) указанных общественных объединений, их региональных или местных отделений тайным голосованием, а также с соблюдением иных требований, предъявляемых федеральным законом к выдвижению кандидатов для политических партий. При этом следует обратить внимание на ряд проблем, которые могут возникнуть при формировании федеральных списков кандидатов перед их выдвижением в депутаты Государственной Думы, в связи с вступлением в силу Федерального закона "О выборах депутатов

62

Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - Закон о выборах депутатов ГД). Согласно данному Закону на выборах депутатов Государственной Думы ФС РФ вводится пропорциональная избирательная система. Необходимо отметить, что пропорциональная избирательная система на федеральных выборах депутатов - явление для отечественного законодательства не новое <1>, поскольку указанная система применялась и по ранее действовавшему законодательству о выборах депутатов, однако она применялась в условиях сочетания с мажоритарной системой. Вводимая в настоящее время в современную правовую и политическую практику пропорциональная избирательная система в том виде, в котором она установлена в новом Законе о выборах депутатов ГД, получила отражение в российском конституционном правовом законодательстве впервые. Принятие такого Закона дало основание для множества острых дискуссий о проблемах реализации новой системы на практике и в вопросе о соответствии нового механизма формирования федеральных списков кандидатов в депутаты Государственной Думы ФС РФ Конституции РФ. Кроме того, на наш взгляд, в связи с последним фактом закономерно возникает проблема представительства интересов избирателей в нижней палате российского парламента. Поэтому возникает вопрос о перспективах совершенствования механизма формирования списка кандидатов в депутаты Государственной Думы в условиях пропорциональной избирательной системы. -------------------------------<1> См. подр.: Князев С.Д. Российское избирательное право: Учеб. Владивосток, 2001; Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Иркутск, 2001; Избирательное и референдумное право Российской Федерации. СПб., 2001; Игнатенко В.В. и др. Избирательное право Российской Федерации: Учеб. пособие. Иркутск, 2001. Вместе с тем необходимым условием глубокого осмысления изложенных проблем в условиях пропорциональной избирательной системы является анализ проблем ее применения в историческом аспекте (в условиях мажоритарно-пропорциональной системы). Поэтому, на наш взгляд, прежде чем рассматривать проблему механизма формирования списка кандидатов в депутаты Государственной Думы в условиях пропорциональной избирательной системы, представляется целесообразным рассмотреть те проблемы, которые существовали в механизме формирования списка кандидатов в депутаты Государственной Думы в условиях мажоритарнопропорциональной избирательной системы. Ее суть заключается в том, что с 1993 г. в Российской Федерации выборы депутатов Государственной Думы проводились по смешанной системе: 225 депутатов избирались по одномандатным избирательным округам, а другие 225 депутатов - по общефедеральному избирательному округу по пропорциональной системе <1>. -------------------------------<1> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2006. С. 432. Выборы половины депутатов (по мажоритарной системе) проводились по следующей схеме в одномандатном округе выдвигались кандидаты в депутаты Государственной Думы, избиратели голосовали за конкретных лиц. Побеждал тот кандидат, который получил больше голосов, чем его соперники, и больше (до 2006 г.), чем число голосов, поданное против всех кандидатов. Таким образом, в этой части на выборах в Государственную Думу применялась система относительного большинства. Другая половина депутатов Государственной Думы ФС РФ избиралась на территории всей страны, которая на период выборов становилась единым федеральным избирательным округом. Политические партии и избирательные блоки выдвигали свои федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы. И в этом случае избиратели голосовали за списки кандидатов, а не за отдельных конкретных кандидатов. При этом депутатские места в Государственной Думе получали только те партии, которые получили 5% и более голосов избирателей, пришедших на выборы. Депутатские мандаты между партиями при указанной системе распределялись согласно числу полученных голосов. Следует заметить, что в отличие от простой и понятной всем мажоритарной системы, при которой депутаты избираются в примерно равных по числу избирателей одномандатных округах и после своего избрания в Государственную Думу не теряют свою связь с избирателями, пропорциональная избирательная система всегда вызывала множество проблем <1>, связанных с ее применением. Одной из таких проблем является формирование списков кандидатов в депутаты Государственной Думы <2>. -------------------------------<1> См. подр.: Вешняков А.А. Реформа избирательной системы в Российской Федерации и международное право // Бюллетень ЦИК РФ. 1995. N 3; Новиков Ю.А. Избирательная система Российской Федерации. М., 1995; Лысенко В.И. Проблемы современного избирательного права в России и в европейских странах. М., 1995; Холодовский К. Будущая избирательная система России и опыт Запада. М., 1993; Реформа избирательной системы в Италии и России: опыт и перспективы: Сб. статей. М., 1995; Астафичев П.А. Избирательное право России: современное

63

состояние и перспективы развития. Орел, 1999; Алехичева Л.Г. Вокруг избирательных споров // Выборы: законодательство и технологии. 2000. N 1; Шишкина Н.Э. Избирательные системы (практика зарубежных стран). Иркутск, 1993. <2> Указанная проблема будет рассматриваться в условиях сочетания пропорциональной избирательной системы с мажоритарной системой. Следует также отметить, что проблема прозрачности списков - далеко не единственная проблема пропорциональной системы, существует и множество других ее недостатков. Так, например, неограниченное действие пропорциональной системы может привести к появлению в представительном органе множества мелких фракций, объединенных вокруг малоизвестных и маловлиятельных лидеров, которые, не будучи способны к конструктивному, постоянно создают обструкции и препятствуют принятию необходимых для страны или соответствующего регионального сообщества решений. См. подр.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учеб. для вузов / Отв. ред. А.А. Вешняков. М.: Норма, 2003. С. 112. В условиях мажоритарно-пропорциональной системы это проблема заключалась прежде всего в отсутствии "прозрачности" формирования списков кандидатов в депутаты Государственной Думы по пропорциональной системе. Суть этой проблемы в том, что при указанной избирательной системе избиратель должен выбирать не между конкретными кандидатами, как при мажоритарной системе, а между партиями, ориентируясь в основном на свои симпатии к ним и их лидерам. Голосуя за список кандидатов, избиратели отдают свои голоса прежде всего за тех кандидатов, которые им известны, - в лучшем случае это первая тройка лидеров в кандидатском списке. Благодаря своей публичности лидеры партии, возглавляющие кандидатские списки, играют роль "паровозиков", которые тянут весь состав. В связи с этим в Государственную Думу, наряду с публичными партийными ораторами, попадают люди, как правило, купившие свои места в кандидатском списке с целью лоббирования своих интересов и не интересующиеся законодательной деятельностью. Для примера можно привести практику формирования списков кандидатов в депутаты Государственной Думы четвертого созыва. В подавляющем большинстве случаев "проходные" места в кандидатских списках занимали кандидаты, не имеющие никакого отношения к субъектам РФ (столичные и региональные бизнесмены, действующие депутаты - одномандатники и др.), либо люди, имеющие самое непосредственное отношение к субъектам РФ, но которые заранее не хотели становиться депутатами - "кандидаты-паровозики". Например, в списках партии "Единая Россия" было более 30 "кандидатов-паровозиков" - губернаторов, президентов республик, глав городов и районов. В результате чего в Государственной Думе четвертого созыва оказалось много "депутатов-невидимок", за которые избиратели в регионах не голосовали. Среди этих "невидимок" существенную долю составляют москвичи, причем с 1995 г. наблюдается тенденция увеличения их числа (с 1995 г. по 2003 г. число депутатов-москвичей, избранных от других субъектов РФ, выросло с 35,1 до 50,7%). Из проблемы прозрачности формирования кандидатских списков напрямую вытекает проблема "привязки" (или слабой связи депутатов с избирателями после их избрания в Государственную Думу ФС РФ), поскольку ввиду отсутствия "прозрачности" списков кандидатов от регионов избираются люди, не имеющие никакого отношения к субъекту РФ, проживающие, как правило, в Москве. Данную проблему часто называют проблемой представительства регионов, которая обычно больше свойственна верхней палате, поскольку именно она призвана отстаивать и защищать интересы субъектов РФ и именно она представляет собой важнейшую конституционно-правовую гарантию обеспечения компромисса интересов Федерации и ее субъектов. В связи с этим Совет Федерации принято считать "палатой регионов" <1>, а Государственную Думу - "палатой партий". Вместе с тем и о нижней палате российского парламента можно говорить как о "палате регионов", поскольку Совет Федерации по большей мере отстаивает интересы органов власти субъектов РФ, а не их населения. Государственная Дума же <2> в лице депутатов, которые должны поддерживать связь со своими избирателями, наоборот, призвана выражать волю населения всей страны. Кроме того, далеко немаловажно, как в нижней палате представлены субъекты Федерации <3>. Однако пропорциональная система по своей сути не слишком адаптирована к установлению связей депутатов с избирателями, особенно в нашей стране, о чем свидетельствует уже сложившаяся практика. -------------------------------<1> См.: Совет Федерации: Эволюция статуса и функций / Отв. ред. Л.В. Смирнягин. М., 2003. <2> См.: Парламентское право России. Учеб. пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2004. <3> См.: Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 1999.

64

По законодательству о выборах депутатов Государственной Думы с использованием мажоритарно-пропорциональной системы в отношении пропорциональной системы устанавливались следующие правила по "привязке" кандидатов в депутаты к субъектам РФ. Вопервых, структуризация федерального списка кандидатов по региональным группам кандидатов. Во-вторых, распределение депутатских мандатов между региональными группами пропорционально голосам, полученным ими на выборах. Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. N 175-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - Закон N 175-ФЗ), в соответствии с которым была избрана Государственная Дума в 2003 г., установил достаточно лояльные "правила игры" для партий и избирательных блоков. Во-первых, устанавливалось, что региональные группы кандидатов должны соответствовать субъектам РФ или их группам и их число не может быть менее семи (п. 8 ст. 40 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). Во-вторых, соотношение региональных групп с количеством избирателей Закон не устанавливал, в результате на практике партии включали в списки кандидатов от 7 до 57 региональных групп. Отсутствие нормативной регламентации в отношении размеров региональных групп привело к тому, что региональные группы сильно различались между собой по числу избирателей, и соответственно при распределении мандатов основную их часть получали самые крупные региональные группы, что, естественно, не способствует установлению прочных связей депутатов с избирателями маленьких региональных групп. Кроме того, на ослабление связи депутатов с избирателями влияет также тот факт, что депутат, избранный по общефедеральному избирательному округу, поддерживает связь с избирателями в тех субъектах РФ, которая определяет для него соответствующая фракция в Государственной Думе. Практика показала, что большинство депутатов, избранных по региональным группам кандидатов, работают в тех регионах, где за них никто не голосовал, и не работают там, где их избрали. Причин такого распределения депутатов по регионам множество: профессиональные интересы и контакты, престижность, географическая доступность, желание самого депутата курировать тот или иной регион, как правило, экономически стабильный. В качестве примера приведем распределение депутатов-списочников фракцией "Единая Россия". Заметим, что депутаты этой фракции работают во всех субъектах РФ. Вместе с тем шесть субъектов РФ: Республика Тыва, Амурская и Камчатская области и три небольших автономных округа "закрываются" только депутатами-одномандатниками. Закрепление регионов за депутатами фракции "Единая Россия" далеко не полностью совпадает с региональными группами, от которых они были избраны. Лишь в отношении двух десятков депутатов из 114 можно говорить о полном совпадении. Как правило, это региональные группы, куда входили один или два субъекта РФ. Обычно совпадения частичные, но иногда их вообще нет. Например, депутат В. Маргелов, получивший мандат от центральной группы (Калужская, Смоленская, Тульская области), стал ответственным за Рязанскую область и еще дополнительно за Ростовскую. Председатель комитета Государственной Думы по собственности В. Плескачевский, избранный от Прикамской группы (Удмуртская Республика, Кировская, Пермская области и Коми-Пермяцкий автономный округ), стал работать в Санкт-Петербурге и дополнительно - в Ленинградской, Саратовской областях и в Москве <1>. И таких примеров множество. -------------------------------<1> См.: Козлов В.Н. Представительство регионов в Государственной Думе при пропорциональной избирательной системе выборов // Журнал о выборах. "Первые итоги применения пропорциональной системы выборов". 2005. N 3. Надо сказать, что указанные проблемы имели место при формировании Государственной Думы ФС РФ всех четырех созывов. Кроме того, следует отметить, что пропорциональная избирательная система на протяжении всего периода ее применения на выборах депутатов Государственной Думы в России вызывала нарекания со стороны как власти, так и самих избирателей, поскольку всегда предоставляла возможность для злоупотреблений политического характера. Впервые предложения по изменению пропорциональной избирательной системы были озвучены еще в 1994 г. при разработке проекта первого Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" Президентом РФ Б. Ельциным, который предложил установить новое соотношение депутатских мандатов, подлежащих распределению по пропорциональной и мажоритарной системам. В соответствии с предлагаемым соотношением 300 депутатов предлагалось избирать по округам и лишь 150 - по пропорциональной системе. Главной причиной, на которую ссылался Президент Б. Ельцин, были

65

жалобы избирателей на закрытость списков и отсутствие их связи с депутатами после избрания последних. Между тем представляется, что жалобы избирателей были далеко не главной причиной. Основными причинами этих предложений, на наш взгляд, были следующие. Во-первых, 5-процентный барьер преодолевали немногие политические объединения, которые, получив места в Государственной Думе, образовывали депутатские объединения, оппозиционно настроенные по отношению к Президенту РФ <1>. -------------------------------<1> См. подр.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс: В 2 т. Т. 2. М.: Юристъ, 2005. С. 185 - 187. Во-вторых, проигравшие партии и движения также требовали отказаться от этой системы либо просили снизить процентный барьер для прохождения в Государственную Думу. В-третьих, претензии также высказывали и региональные элиты, поскольку при выборах по одномандатным избирательным округам они могли больше повлиять на их результаты и способствовать победе "своих" кандидатов, через которых в дальнейшем легче было бы рассчитывать на усиление учета своих интересов в Государственной Думе. Однако при обсуждении в Государственной Думе законопроекта в первом чтении депутатский корпус склонен был сохранить избирательную систему, введенную в 1993 г., в результате чего парламентарии сохранили прежнее соотношение пропорциональной и мажоритарной систем - 225:225. В 1999 г. первый Президент РФ выступил с еще более радикальным предложением: вообще отказаться от пропорциональной избирательной системы и избирать всех 450 депутатов Государственной Думы по одномандатным избирательным округам <1>. Однако данное предложение снова было отклонено депутатами. В Федеральном законе от 24 июня 1999 г. N 121ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" осталось прежнее соотношение: 225 избираются по одномандатным избирательным округам; 225 по федеральным спискам кандидатов. Точно такое же правило было отражено и в Законе N 175ФЗ. -------------------------------<1> См. подр.: Авакьян С.А. Выборы-99 депутатов Государственной Думы: правила и процедуры. М., 1999; Авакьян С.А., Прохоров М.В. Избирательный процесс и общественные объединения: К выборам депутатов Государственной Думы. М., 1999. Однако в 2004 г. Президент РФ В. Путин выступил с идеей введения выборов только по пропорциональной системе, которая была воплощена в новом Федеральном законе от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Теперь выборы стали полностью пропорциональными и сугубо партийными, поскольку проводятся по федеральным спискам кандидатов в депутаты, выдвигаемым политическими партиями <1>. Необходимо отметить, что с переходом на полностью пропорциональную избирательную систему федеральных выборов депутатов проблема "прозрачности" формирования списков кандидатов в депутаты Государственной Думы в Федеральном законе от 18 мая 2005 г. так и осталась нерешенной и приобрела более масштабный характер. Более того, к ней добавилась еще одна проблема, на наш взгляд, более существенная, связанная с реализацией конституционного права быть избранным (ст. 32 Конституции РФ). -------------------------------<1> Об участии партий в избирательном процессе см.: Веденеев Ю.А. Политические партии в избирательном процессе: правовые иллюзии и юридическая реальность // Государство и право. 1995. N 7. Рассмотрим указанную проблему подробнее. Согласно ч. 1 ст. 36 Закона о выборах депутатов Государственной Думы решение о выдвижении федерального списка кандидатов принимается тайным голосованием на съезде политической партии. В части 2 указанной статьи устанавливается, что порядок включения кандидатур в федеральный список кандидатов и порядок проведения тайного голосования определяются уставом политической партии, что позволяет партиям в полной мере проявить свое "творчество" при определении критериев для кандидатур, претендующих на включение в кандидатский список. В действующей редакции Закона также указывается, что политическая партия вправе включать в федеральный список кандидатов лиц, не являющихся членами иных политических партий. Эти лица могут составлять не более 50% от числа кандидатов, включенных в федеральный список кандидатов. Примечательно, что в первоначальной редакции было установлено правило о том, что политическая партия вправе включать в федеральный список кандидатов лиц, не являющихся членами партии. По нашему мнению, изменения, внесенные

66

законодателем, являются правомерными, поскольку первоначальная редакция Закона предоставляла возможность включать в состав списка кандидатов членов других партий, что, по меньшей мере, противоречит сути политической партии. Кроме того, кандидат получал потенциальную возможность стать кандидатом в депутаты от двух партий, что является нарушением действующего законодательства о выборах депутатов Государственной Думы. Статья 37 Закона о выборах депутатов ГД закрепляет гарантии реализации пассивного избирательного права граждан, не являющихся членами политических партий. Согласно ч. 1 названной статьи каждый гражданин РФ, обладающий пассивным избирательным правом и не являющийся членом политической партии, не позднее чем через три дня со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы, а в случае досрочных выборов - не позднее чем через три дня со дня официального опубликования указа Президента РФ о назначении досрочных выборов депутатов Государственной Думы нового созыва либо публикации соответствующего решения Центральной избирательной комиссии РФ вправе обратиться в любое региональное отделение любой политической партии с предложением включить его в федеральный список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией. Отсутствие обращений не препятствует принятию политической партией по собственной инициативе и в соответствии с ее уставом решения о включении гражданина РФ, не являющегося членом данной или иной политической партии, в выдвигаемый ею федеральный список кандидатов. Однако для этого необходимо письменное заявление этого гражданина о согласии баллотироваться в составе федерального списка кандидатов и при условии соблюдения требования, предусмотренного ч. 6 ст. 36 Закона о выборах депутатов ГД (не более 50% от числа кандидатов, включенных в федеральный список кандидатов). Однако обращение гражданина с предложением включить его в федеральный список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией, - это еще не все. Далее следует сложная схема "одобрения" указанной кандидатуры для включения ее в этот список. Такая схема состоит из трех этапов. На первом этапе - обращение гражданина РФ в региональное отделение политической партии с предложением включить его в федеральный список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией. Для перехода во второй этап кандидатура должна быть поддержана не менее чем десятью членами политической партии. На втором этапе кандидатура рассматривается на конференции (общем собрании) регионального отделения политической партии. Для перехода в третий этап кандидатура должна быть поддержана конференцией (общим собранием) регионального отделения политической партии. На третьем этапе кандидатура рассматривается на съезде политической партии при решении вопроса о выдвижении федерального списка кандидатов наравне с иными кандидатурами, которые предлагаются к включению в федеральный список кандидатов, после которого тайным голосованием принимается решение о выдвижении федерального списка кандидатов. На первый взгляд указанный механизм формирования федеральных списков кандидатов в депутаты не вызывает никаких нареканий с точки зрения его конституционности и реализации на практике. Вместе с тем попробуем рассмотреть его с практической точки зрения. Представим на практике три ситуации развития событий. 1. Гражданин Российской Федерации - "рядовой" член партии обратился в региональное отделение своей политической партии с предложением включить его в выдвигаемый ею федеральный список кандидатов. Вариантов решения может быть два: 1) благоприятный вариант - кандидатура была поддержана 10 членами партии и "пошла" на рассмотрение на конференции (общем собрании) регионального отделения политической партии; 2) более правдоподобный вариант в сложившейся политической ситуации в России - это так называемый вариант партийной дисциплины, при котором на кандидатуру (без предварительного согласования с руководящими органами партии и без внесения определенного пожертвования в "фонд поддержки") не дается положительное решение в высших партийных эшелонах. В данном случае, даже при поддержке данной кандидатуры 10 членами партии, она не пройдет второй этап "одобрения" на конференции (общем собрании) регионального отделения политической партии, а даже если и пройдет, то только до рассмотрения ее на съезде партии. 2. Беспартийный гражданин РФ обратился в региональное отделение политической партии с предложением включить его в выдвигаемый ею федеральный список кандидатов. Вариант решения будет один из двух описанных выше, однако в данном случае вероятность принятия второго варианта увеличивается (или, наоборот, уменьшается, если гражданин - представитель бизнес-элиты). Однако даже в случае пожертвования в "фонд поддержки" партии определенной суммы ассигнований существует большой риск проигрышного варианта ввиду отсутствия какихлибо гарантий.

67

3. Закон о выборах депутатов Государственной Думы в процедуре формирования федеральных списков кандидатов в депутаты предусмотрел правовые гарантии реализации пассивного избирательного права только на тот случай, когда гражданин симпатизирует той или иной партии или ее лидеру. Однако возникает закономерный вопрос: как быть в ситуации, когда гражданин не поддерживает идеи ни одной из партий или когда он просто не хочет "связываться" ни с одной из них, но хочет быть избранным в Государственную Думу для отстаивания интересов своих избирателей. Нетрудно заметить, что новый Закон не содержит ответа на этот вопрос. В связи с чем, на наш взгляд, механизм формирования списков кандидатов, равно как и порядок формирования самой Государственной Думы, поставлен под сомнение с точки зрения конституционности. Есть основания полагать, что отсутствие реальных законодательных гарантий реализации пассивного права гражданами РФ может нарушать одну из самых главных основ конституционного строя России, закрепленную в ст. 2 Конституции РФ, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанностью государства. Более того, под удар ставятся такие важнейшие конституционные принципы правового статуса человека и гражданина, как принцип гарантированности прав и свобод человека и гражданина (ст. 17 Конституции РФ) и принцип равенства прав и свобод человека и гражданина (ст. 19 Конституции РФ). Последний, в частности, означает, что права и свободы человека и гражданина признаются за всеми людьми в равной мере, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, и применительно к теме исследования принадлежности к общественным объединениям. Под удар также ставится имплементированное в отечественное законодательство из международных норм <1> и закрепленное в ст. 32 Конституции РФ и право гражданина быть избранным. -------------------------------<1> См. подр.: Вешняков А.А. Международные избирательные стандарты // Международная жизнь. 2001. N 3. Указанная проблема не возникала в условиях мажоритарно-пропорциональной системы, поскольку существовала возможность реализации пассивного избирательного права с помощью мажоритарной системы (выдвижение и избрание по одномандатному избирательному округу), теперь такая возможность отсутствует. В связи с изложенным возникает вопрос о возможных перспективных путях совершенствования законодательства, регулирующего порядок применения пропорциональной избирательной системы в Российской Федерации в части формирования списков кандидатов в депутаты Государственной Думы. Прежде всего требуется решение проблемы механизма формирования федеральных списков кандидатов в депутаты с точки зрения конституционности данного механизма. На наш взгляд, существуют два варианта решения проблемы. Первый вариант - возврат к мажоритарно-пропорциональной системе. Второй вариант - совершенствование действующей пропорциональной системы, с помощью законодательного закрепления помимо общего механизма формирования федеральных списков кандидатов в депутаты Государственной Думы специального, осуществляемого посредством проведения независимого конкурса для определения соответствия законодательно установленным требованиям, предъявляемым к претендентам на выдвижение в федеральный список кандидатов в депутаты. В последнем случае гражданину РФ следует предоставить право выбора: 1) обращаться в региональное отделение с предложением о включении в список кандидатов в общем порядке, предусмотренном в действующем законе о выборах депутатов Государственной Думы; 2) проходить независимый конкурс для определения соответствия законодательно установленным требованиям, предъявляемым к претендентам в федеральный список кандидатов в депутаты. Во втором случае действует следующий механизм формирования федеральных списков кандидатов. При Общественной палате РФ создается экспертный совет из представителей общественных организаций и "научного мира", который разрабатывает два Положения: 1) Положение о временных конкурсных комиссиях по проведению конкурса среди претендентов в список кандидатов от соответствующей партии, где должны быть установлены требования к порядку их создания и персональному составу; 2) Положение о проведении конкурса среди претендентов в список кандидатов от соответствующей партии, регламентирующее порядок проведения конкурса среди претендентов в

68

список кандидатов от соответствующей партии, условия участия в нем, порядок определения победителей конкурса. Одновременно в субъектах РФ при региональных общественных палатах создаются аналогичные экспертные советы <1>. Далее федеральный экспертный совет в соответствии с указанными положениями возлагает на соответствующие региональные экспертные советы обязанности: -------------------------------<1> В настоящее время на уровне субъектов РФ активно формируются региональные общественные палаты. Предлагаемая автором модель механизма формирования федеральных списков кандидатов в депутаты Государственной Думы посредством независимого конкурса рассчитана на долгосрочную перспективу и предполагает создание региональных общественных палат законченным. по образованию комиссий по проведению конкурса; по организации опубликования подготовленного комиссией информационного сообщения о проведении конкурса; по принятию заявок от претендентов и ведению их учета; по проверке правильности оформления заявок и прилагаемых к ним документов; по передаче в комиссию по окончании срока приема поступившие заявки с прилагаемыми к ним документами; по утверждению перечня вопросов для тестовых испытаний претендентов. Далее региональный экспертный совет создает конкурсную комиссию, соответствующую каждой региональной группе. Комиссия должна состоять из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии. Обязательным требованием к составу конкурсных комиссий по проведению конкурса среди претендентов в список кандидатов от соответствующей партии следует сделать присутствие в комиссии беспартийных представителей научного сообщества, профессиональных объединений и отраслевых ассоциаций, общественных организаций, органов государственной власти и не более пяти представителей от соответствующей политической партии. К работе комиссии привлекаются эксперты-социологи с правом совещательного голоса. Решения комиссии принимаются большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии с правом решающего голоса. Комиссия правомочна решать вопросы, отнесенные к ее компетенции, если на заседании присутствуют не менее половины ее членов с правом решающего голоса. При равенстве голосов принимается решение, за которое голосовал председательствующий на заседании. В случае когда присутствие члена комиссии на заседании невозможно по уважительным причинам (болезнь и т.п.), должна производиться его замена с внесением соответствующего изменения в состав комиссии. Решения комиссии оформляются протоколами, которые подписываются присутствующими на заседании членами комиссии, имеющими право решающего голоса. При подписании протоколов мнение членов комиссии выражается словами "за" или "против". После этого соответствующая политическая партия и ее региональные отделения не менее чем за 130 дней до дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы и не позднее чем за 85 дней до объявления даты проведения конкурса должны опубликовать в федеральных и региональных СМИ информационное сообщение о проведении конкурса среди претендентов в список кандидатов на их соответствие законодательно установленным требованиям, предъявляемым к претендентам в список кандидатов. Данное информационное сообщение партии должно включать в себя: а) квалификационные требования, предъявляемые к претендентам в список кандидатов от соответствующей партии, соответствующие закону о выборах депутатов Государственной Думы; б) дату и время начала и окончания приема заявок на конкурс с прилагаемыми к ним документами; в) адрес места приема заявок и документов; г) перечень документов, подаваемых претендентами для участия в конкурсе, и требования к их оформлению; д) дату, время и место проведения конкурса с указанием времени начала работы конкурсной комиссии и подведения итогов конкурса; е) номера телефонов и местонахождение комиссии; ж) адрес, по которому претенденты могут ознакомиться с иными сведениями, и порядок ознакомления с этими сведениями; з) порядок определения победителей; и) способ уведомления участников конкурса и его победителей об итогах конкурса.

69

Далее не менее чем за 65 дней до дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы открыто проводится конкурс. К участию в конкурсе допускаются все граждане РФ, не являющиеся членами партий с представлением через соответствующие региональные экспертные советы в комиссию в установленный срок следующих документов: а) заявление, фотография; б) заверенные в установленном порядке копии трудовой книжки и документов об образовании государственного образца; в) предложения по программе законодательной деятельности (в запечатанном конверте). Комиссия не принимает заявки с прилагаемыми к ним документами, если они поступили после истечения срока приема заявок, указанного в информационном сообщении, а также если они представлены без необходимых документов. Претендент также не допускается к участию в конкурсе, в случае если: а) представленные документы не подтверждают право претендента занимать в дальнейшем должность депутата Государственной Думы (например, документы, свидетельствующие о нетрудоспособности или недееспособности претендента); б) представлены не все документы по перечню, указанному в информационном сообщении, либо они оформлены ненадлежащим образом, либо не соответствуют условиям конкурса. Конкурс следует проводить в три этапа. Первый этап проводится в форме тестовых испытаний (письменно) с целью выявления законодательно установленных квалификационных требований к претенденту в список кандидатов. Претендент должен отвечать следующим квалификационным требованиям: 1) морально-этические требования: уважение к своей будущей профессии (осознание общественной значимости депутата, уважительное отношение к своим коллегам, избирателям, политическим оппонентам и т.п.); интерес к законодательной деятельности; высокий уровень правосознания; умение брать на себя ответственность за обещания избирателям и принимаемые в связи с их исполнением решения; дисциплинированность; 2) образовательно-культурный уровень: культурная толерантность (понимание и принятие особенностей разных культур; умение работать с избирателем и политическим оппонентом любой национальности, любой культуры, вероисповедания); представление о депутатских обязанностях и знание нормативных правовых актов, регулирующих правовой статус депутатов и их помощников, деятельность Государственной Думы (в качестве факультативного требования рекомендуется знание основ конституционного и парламентского права России); владение основами законодательной техники при составлении законодательных инициатив и проектов законов; грамотность речи (умение четко, ясно и логично излагать свои мысли) при общении с избирателями и политическими оппонентами; 3) коммуникативные навыки: вежливость, корректность, гибкость общения (способность быстро найти оптимальный вариант действий в зависимости от конкретной ситуации и индивидуальных особенностей избирателя и политического оппонента; способность преодолевать потенциально конфликтные ситуации, не доводя их до выраженных противоречий) и поведения при контактах с избирателями и политическими оппонентами; умение быстро устанавливать контакт с избирателями; умение аргументированно убеждать, обосновывать и отстаивать свою точку зрения в процессе политических дебатов с политическими оппонентами; 4) интеллектуальный уровень: способность к быстрому обучению; гибкость мышления (скорость и подвижность мыслительных процессов, способность самостоятельно принимать правильное решение при недостатке необходимой информации и в условиях дефицита времени); критичность мышления; аккуратность и скрупулезность при работе с документами; умение распределять внимание при выполнении нескольких функций, задач; 5) эмоционально-волевые качества: высокий самоконтроль эмоций и поведения, уравновешенность, самообладание в конфликтных ситуациях при контакте с избирателями и политическими оппонентами; умение противостоять давлению со стороны политических оппонентов и избирателей;

70

высокая умственная и физическая работоспособность в течение всего рабочего времени; 6) трудовой стаж (факультативное требование): опыт работы в сфере государственной службы не менее года либо опыт работы на руководящей должности. Безусловным критерием профессиональной пригодности претендента в список кандидатов в депутаты Государственной Думы следует считать отсутствие связей и контактов с криминальными структурами, патологических зависимостей (прогрессирующие алкогольная, наркотическая) и психических расстройств. Для определения указанных требований комиссия составляет перечень вопросов для тестовых испытаний претендентов, а также утверждает предельное количество (либо процент) неправильных ответов. Неправильных ответов не может быть более 25%. Перечень вопросов должен быть доступен для всеобщего ознакомления. Тест составляется на основе перечня вопросов и должен также обеспечивать проверку знания участником конкурса основ конституционного законодательства, политической ситуации в стране, проблем в экономической, социальной сферах деятельности, основных проблем в сфере здравоохранения, сельского хозяйства, образования, демографии, промышленности и т.д. Тест должен содержать не менее 50 вопросов. На втором этапе рассматриваются предложения по программе политической и законодательной деятельности и перспективам решения общественных проблем в различных сферах деятельности. Комиссия вскрывает запечатанные конверты и определяет лучшие программы деятельности из числа предложенных участниками конкурса. На третьем этапе конкурсанты должны показать свою практическую подготовку к избирательной кампании и провести учебные выборы на конкретной территории. Для этого необходимо собрать штат сторонников, организовать штаб кандидата, провести предвыборную агитацию. По итогам группа независимых экспертов от конкурсной комиссии проводит социологический опрос (праймериз) с целью выявления рейтинга известности и рейтинга доверия избирателей к будущим кандидатам. Победителями конкурса признаются участники, успешно прошедшие тестовые испытания, предложившие, по мнению комиссии, лучшую программу своей деятельности и набравшие большее число положительных мнений при проведении социологического опроса. По итогам проведения конкурса конкурсная комиссия передает протоколы с указанием победителей конкурса в региональное отделение соответствующей партии, выдвигающей списки кандидатов. Региональное отделение, в свою очередь, передает данные кандидатуры (с пометкой "победитель конкурса" и грифом "рекомендуется") на рассмотрение съезда политической партии при решении последним вопроса о выдвижении федерального списка кандидатов наравне с иными кандидатурами, которые обратились в партию с предложением о включении в список кандидатов в общем порядке. Победители конкурса получают преимущественное право на включение в проходное место в списке кандидатов (в виде 50% эквивалентным голосам участников съезда "за"). По итогам рассмотрения съезд принимает решение о выдвижении федерального списка кандидатов. Гражданин, попавший в результате распределения депутатских мандатов в Государственную Думу по своему желанию, наделяется правами независимого депутата и получает возможность не входить ни в одну фракцию в Государственной Думе. Таким образом, гражданин, не желающий "связываться" ни с одной партией и в дальнейшем подчиняться ее решениям при голосовании за принятие законопроектов, может совершенно спокойно избираться в Государственную Думу посредством независимого конкурса и используя при этом партию как переходный механизм для избрания в Государственную Думу. Вместе с тем для того чтобы избиратель голосовал именно за симпатичного ему кандидата, необходимо решить проблему прозрачности списков кандидатов. Как уже отмечалось, проблема "прозрачности" формирования списков кандидатов при пропорциональной системе выборов депутатов Государственной Думы означает отсутствие возможности у избирателя голосовать за конкретного кандидата. В этой связи представляется целесообразным заимствование зарубежного опыта применения системы преференциального панаширования <1> при выборах депутатов Государственной Думы, причем предпочтительнее применять указанную систему в сочетании с гибкими (свободными) списками <2>. -------------------------------<1> См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб.: В 4 т. Т. 1, 2 / Отв. ред. Б.А. Страшун. М.: Бек, 2003. С. 381. Систему панаширования можно встретить в Бельгии. <2> См.: Страшун Б.А. Указ. соч. С. 379.

71

Согласно этой системе избиратель не только голосует за открытый список кандидатов, в котором может высказать свои предпочтения определенным кандидатам, способствовать их избранию, но и может проголосовать за конкретного кандидата из другого списка кандидатов. Таким образом, система преференциального панаширования направлена на учет симпатий избирателя и поддержку конкретных кандидатов в случае нежелания избирателя голосовать за какую-либо из партий. В этой связи представляется целесообразным изложить ч. 4 и 5 ст. 73 Закона о выборах депутатов ГД в следующей редакции. В части 4 ст. 73 Закона о выборах депутатов ГД после слов фамилии, имена и отчества кандидатов исключить слова "первых трех кандидатов", включенных в эту региональную группу кандидатов. Часть 4 ст. 73 дополнить следующим абзацем: "избирательный бюллетень содержит следующие сведения о каждом из кандидатов: 1) фамилия, имя и отчество; 2) год рождения; 3) место жительства (наименование субъекта РФ, района, города, иного населенного пункта); 4) основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы - род занятий). Если кандидат является депутатом и осуществляет свои полномочия на непостоянной основе - сведения об этом с указанием наименования соответствующего представительного органа". В части 5 ст. 73 после слова "Справа" слова "от наименования каждой политической партии" заменить словами "от фамилии, имени и отчества каждого кандидата федерального списка кандидатов политической партии" помещается пустой квадрат. Соответственно, подлежит изменению ч. 8 ст. 75 Закона о выборах депутатов ГД, которую необходимо изложить в следующей редакции: "Голосование проводится путем внесения избирателем в избирательный бюллетень любого знака в квадрат, помещенный справа от данных о каждом зарегистрированном кандидате любого федерального списка кандидатов, в пользу которого сделан выбор. Свое предпочтение избиратель в общей сложности может выразить не более чем четырем кандидатам". Пункт "т" ч. 2 ст. 78 Закона о выборах изложить в следующей редакции: в строку 18 и последующие строки вносятся фамилии, имена, отчества, а при их совпадении - иные данные о внесенных в избирательный бюллетень зарегистрированных кандидатах и число голосов избирателей, поданных за каждого кандидата зарегистрированного федерального списка. Необходимо также привести в соответствии с этими положениями остальные нормы Закона о выборах депутатов ГД. Реализация названных предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего порядок применения пропорциональной избирательной системы, позволит, на наш взгляд, сделать механизм формирования федеральных списков кандидатов в депутаты Государственной Думы ФС РФ более "прозрачным" и гармоничным, а самое главное, позволит обеспечить реализацию и защиту конституционных прав граждан избирать быть избранными в органы государственной власти. Политическая партия, а также ее региональные отделения и иные структурные подразделения могут участвовать в выборах только после представления в Центральную избирательную комиссию РФ документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов РФ, и только в тех выборах, которые будут назначены и решение об их назначении или проведении будет официально опубликовано после предоставления этих документов. Политическая партия имеет право участвовать в референдумах после представления в Центральную избирательную комиссию РФ документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов РФ в порядке, установленном Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации", согласно которому референдум Российской Федерации всенародное голосование граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Вопросы, которые могут быть вынесены на референдум: проект новой Конституции РФ. Порядок принятия Конституционным Собранием такого решения, а также порядок вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ определяются федеральным конституционным законом, принимаемым в соответствии со ст. 135 Конституции РФ; проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором РФ. Вынесение на референдум указанных проекта нормативного акта или вопроса, назначение, подготовка и проведение референдума

72

осуществляются в соответствии с названным Федеральным конституционным законом с учетом особенностей, предусмотренных соответствующим международным договором РФ; вопросы государственного значения; вопросы, отнесенные Конституцией РФ к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. На референдум не могут выноситься вопросы: 1) об изменении статуса субъекта (субъектов) РФ, закрепленного Конституцией РФ; 2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Государственной Думы ФС РФ, а также о проведении досрочных выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы ФС РФ либо о перенесении сроков проведения таких выборов; 3) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ; 4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; 5) об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором РФ, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором РФ, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором РФ; 6) о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств РФ; 7) о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты; 8) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; 9) об амнистии и о помиловании. В Законе также особо оговаривается, что вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить Конституции РФ, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод и должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Политические партии, федеральные списки кандидатов которых допущены к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе ФС РФ на последних предшествующих референдуму выборах депутатов Государственной Думы, обладают правом назначать членов специальных территориальных комиссий и участковых комиссий с правом совещательного голоса после их сформирования, а также прекратить полномочия члена комиссии референдума с правом совещательного голоса в любое время и передать другому лицу. Политическая партия вправе назначить наблюдателей, полномочия которых должны быть удостоверены в письменной форме в направлении, выданном политической партией. В направлении указываются фамилия, имя и отчество наблюдателя, адрес его места жительства, номер участка референдума, наименование комиссии референдума, в которую он направляется. Наблюдателей может быть назначено несколько. В этом случае они имеют право поочередно осуществлять наблюдение в помещении для голосования. Не допускается одновременное осуществление полномочий наблюдателя в помещении участковой комиссии, помещении для голосования двумя и более наблюдателями, представляющими интересы одной политической партии. Политические партии могут производить пожертвования в фонд референдума в размере, не превышающем для каждой политической партии 50% от предельной суммы всех расходов из средств фонда референдума. Они также могут создавать инициативные агитационные группы. Решение об их создании принимается на съезде политической партии, при этом на съезде определяется персональный состав инициативной агитационной группы. Для регистрации такой группы, созданной политической партией, уполномоченный представитель инициативной агитационной группы представляет в Центральную избирательную комиссию РФ: 1) протокол (выписку из протокола) съезда политической партии, включающий (включающую) в себя решение о создании инициативной агитационной группы и формулировку вопроса (вопросов) референдума, по которому (по которым) предполагается проводить агитацию; 2) нотариально удостоверенную копию устава политической партии; 3) заявление о регистрации инициативной агитационной группы; 4) список членов инициативной агитационной группы в печатном и машиночитаемом виде по форме, установленной Центральной избирательной комиссией РФ. В списке указываются фамилия, имя и отчество, дата рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа,

73

заменяющего паспорт гражданина, адрес места жительства каждого члена инициативной агитационной группы; 5) список уполномоченных представителей инициативной агитационной группы с указанием сведений о них и номера телефона каждого из них, а также список уполномоченных представителей по финансовым вопросам инициативной агитационной группы; 6) нотариально удостоверенные доверенности, оформленные на уполномоченных представителей по финансовым вопросам инициативной агитационной группы, и заявления указанных лиц о согласии быть уполномоченными представителями по финансовым вопросам. При проведении досрочного голосования с использованием переносных ящиков для голосования или при голосовании вне помещения для голосования участковая комиссия должна обеспечить не менее чем двум лицам из числа членов участковой комиссии с правом совещательного голоса, назначенных инициативной группой по проведению референдума, разными политическими партиями, наблюдателей, назначенных инициативной группой по проведению референдума, разными инициативными агитационными группами, политическими партиями и иными общественными объединениями, равные с выезжающими для проведения досрочного голосования членами участковой комиссии с правом решающего голоса возможности прибытия к месту проведения досрочного голосования. Пункт 3 комментируемой статьи, предусматривающий, что политическая партия вправе участвовать в выборах и референдумах самостоятельно, а также вступать в избирательные блоки с другими политическими партиями, иными избирательными объединениями в порядке, установленном избирательным законодательством, утратил силу согласно Федеральному закону от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ. При этом положения этого пункта, а также п. 4 комментируемой статьи в редакции этого Закона распространяются на правоотношения, возникшие в связи с проведением выборов и референдумов, назначенных после дня вступления в силу названного Закона. Правоотношения, возникшие в связи с проведением выборов и референдумов, назначенных до дня вступления в силу данного Закона, регулируются нормами соответствующих федеральных законов в редакции, действовавшей до дня вступления его в силу. Пункт 3.1 комментируемой статьи устанавливает, что политическая партия не вправе выдвигать кандидатами в депутаты, в том числе в составе списков кандидатов, и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления граждан РФ, являющихся членами иных политических партий. При этом положения этого пункта ст. 36 в редакции Федерального закона от 12 июля 2006 г. N 106-ФЗ не распространяются на правоотношения, возникшие в связи с проведением выборов, назначенных до дня вступления в силу указанного Федерального закона. При выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления политическая партия обязана опубликовать свою предвыборную программу. Порядок и сроки ее опубликования регулируются законодательством РФ о выборах. Такой порядок и сроки предусмотрены: в пункте 10 ст. 48 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации": политическая партия, выдвинувшая кандидатов, список кандидатов, которые зарегистрированы избирательной комиссией, не позднее чем за 10 дней до дня голосования публикует свою предвыборную программу не менее чем в одном государственном или муниципальном (соответственно уровню выборов) периодическом печатном издании, а также размещает ее в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет. Для такой публикации используется бесплатная печатная площадь, предоставляемая избирательным объединениям в соответствии с настоящим Федеральным законом, иным законом, либо такая публикация оплачивается из средств избирательного фонда политической партии, избирательного фонда кандидата, выдвинутого этой политической партией; в пункте 9 ст. 49 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации": политическая партия в случае выдвижения ею кандидата и его последующей регистрации Центральной избирательной комиссией РФ не позднее чем за 20 дней до дня голосования публикует свою предвыборную программу не менее чем в одном общероссийском государственном периодическом печатном издании, а также размещает ее в сети Интернет и в течение указанного срока представляет в Центральную избирательную комиссию РФ копию указанной публикации, а также сообщает адрес сайта в сети Интернет, на котором размещена предвыборная программа данной политической партии. Такая публикация должна быть осуществлена в рамках предоставленной кандидату, политической партии бесплатной печатной площади либо оплачена из избирательного фонда кандидата; в части 12 ст. 55 Федерального закона от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации": политическая партия, зарегистрировавшая федеральный список кандидатов, не позднее чем за 20 дней до дня

74

голосования публикует свою предвыборную программу не менее чем в одном общероссийском государственном периодическом печатном издании, размещает ее в сети Интернет и в течение этого же срока представляет в Центральную избирательную комиссию РФ копию указанной публикации, а также сообщает адрес сайта в сети Интернет, на котором размещена предвыборная программа данной политической партии. Для такой публикации используется бесплатная печатная площадь, предоставляемая политической партии в соответствии с настоящим Федеральным законом, либо такая публикация оплачивается из средств избирательного фонда политической партии. Статья 37. Признание политической партии участвующей в выборах Комментарий к статье 37 Комментируемая статья претерпела ряд изменений в связи с принятием Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, которые вступят в силу: с 8 января 2008 г. (подп. "а", "б" п. 1); с 1 февраля 2010 г. (подп. "г" п. 1); по истечении пяти лет после дня вступления в силу Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ (подп. "д" и "е" п. 1). Пункт 1 данной статьи предусматривает случаи, при которых политическая партия признается участвующей в выборах. К таким случаям относятся случаи проведения голосования на выборах: за выдвинутый ею (или избирательным блоком, в состав которого она входит) и зарегистрированный федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы ФС РФ. Согласно Федеральному закону от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ с 8 января 2008 г. этот подпункт будет выглядеть следующим образом: выдвинутый ею и зарегистрированный федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы ФС РФ; за выдвинутых ею (или избирательным блоком, в состав которого она входит) и зарегистрированных кандидатов в депутаты Государственной Думы ФС РФ не менее чем в 5% одномандатных избирательных округов. Этот подпункт с 8 января 2008 г. утратит силу; за выдвинутого ею и зарегистрированного кандидата на должность Президента РФ; за выдвинутых ею (в том числе в составе избирательного блока) и зарегистрированных кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не менее чем в 10% субъектов РФ. Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ подп. "г" п. 1 комментируемой статьи признан утратившим силу с 1 февраля 2010 г.; за выдвинутых ею (в том числе в составе избирательного блока) и зарегистрированных кандидатов (списки кандидатов) в депутаты законодательных (представительных) органов субъектов РФ не менее чем в 20% субъектов РФ; за выдвинутых ею (в том числе в составе избирательного блока) и зарегистрированных кандидатов (списки кандидатов) на выборах в органы местного самоуправления более чем в половине субъектов РФ. Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ в подп. "д" и "е" п. 1 внесены изменения, вступающие в силу по истечении пяти лет после дня вступления в силу Федерального закона, вносящего изменения в эту статью: из указанных подпунктов исключены слова "(в том числе в составе избирательного блока)". Если политическая партия в течение пяти лет не принимала участие в выборах, то она подлежит ликвидации по решению Верховного Суда РФ. Глава IX. ПРИОСТАНОВЛЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ЛИКВИДАЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ Статья 38. Контроль за деятельностью политических партий Комментарий к статье 38 Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает, что контроль со стороны регулирующих органов, в частности Министерства юстиции РФ, осуществляется за деятельностью политических партий по следующим направлениям: соблюдение политическими партиями, их региональными отделениями и иными структурными подразделениями законодательства РФ. Согласно подп. "а" п. 1 ст. 27 анализируемого Закона политическая партия в своей деятельности обязана соблюдать

75

Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, а также устав политической партии; соответствие деятельности политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений положениям, целям и задачам, предусмотренным уставами политических партий. Далее в анализируемой статье повторяются основные положения ст. 27 о правах уполномоченных органов не реже одного раза в год знакомиться с документами политических партий и их региональных отделений, подтверждающих наличие региональных отделений и число членов партии. Рассматриваемая статья конкретизирует права регистрирующих органов, чьи представители участвуют в открытых мероприятиях (съездах, конференциях, общих собраниях), проводимых политической партией или ее региональными отделениями. Так, представители уполномоченных органов могут принимать участие: в съездах партии, на которых рассматриваются устав и программа политической партии, вносимые в них изменения и дополнения; в мероприятиях, проводимых политической партией по выборам руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии, выдвижению кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, реорганизации и ликвидации политической партии и ее региональных отделений. В соответствии с положениями ст. 10 комментируемого Закона вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий не допускается. Представители уполномоченных органов не вправе вмешиваться в проводимые политической партией мероприятия. В силу подп. "в" п. 1 анализируемой статьи уполномоченные органы вправе выносить политической партии, ее региональному отделению или иному зарегистрированному структурному подразделению письменное предупреждение (с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения) в случае осуществления ими деятельности, противоречащей положениям, целям и задачам, предусмотренным уставом политической партии. Согласно подп. "и" ст. 26 комментируемого Закона политическая партия имеет право защищать свои права. Она может обжаловать предупреждение уполномоченного органа в суде. Федеральный уполномоченный орган имеет право вносить в суд заявление о приостановлении или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного зарегистрированного структурного подразделения. Основанием для этого являются положения: пункта 3 ст. 39 комментируемого Закона, согласно которым регистрирующие органы вправе внести в суд заявление о приостановлении деятельности политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения после вынесения двух письменных предупреждений в соответствии с подп. "в" п. 1 ст. 38 данного Закона, если эти предупреждения не были обжалованы в суде в установленном законом порядке или если они признаны судом не основанными на законе. Заявления федерального или территориального регистрирующего органа в суд о приостановлении деятельности политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения не может быть подано в суд в период рассмотрения им жалоб на указанные предупреждения; п. 3 ст. 41 и п. 3 ст. 42 этого Закона. Налоговые органы РФ осуществляют контроль за источниками доходов политических партий, их региональных отделений, а также за размерами получаемых ими денежных средств и уплатой налогов. Проверки сводного финансового отчета политической партии и финансовых (бухгалтерских) отчетов региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений осуществляются налоговыми органами РФ на основании п. 1 ст. 35 комментируемого Закона. Статья 39. Приостановление деятельности политической партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения Комментарий к статье 39 В комментируемой статье устанавливается перечень оснований и порядок приостановления деятельности политической партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения. Так, в случае нарушения политической партией Конституции РФ, федеральных конституционных законов, комментируемого Закона и иных федеральных законов (значительная часть федеральных законов, которые следует учитывать политическим партиям в своей деятельности, приведена в текстах уже изложенных постатейных комментариев) уполномоченный орган выносит политической партии предупреждение с указанием допущенных партией нарушений.

76

Уполномоченный орган устанавливает срок их устранения, составляющий не менее двух месяцев. Очевидно, что длительность этого срока зависит от качества допущенных политической партией нарушений. Если политической партией указанные нарушения не были устранены в установленный уполномоченным органом срок и она не обжаловала в суд вынесение ей предупреждения о них, деятельность политической партии может быть приостановлена решением Верховного Суда РФ на основании заявления федерального уполномоченного органа на срок до шести месяцев. Кстати, в п. 2 ст. 15 Конституции РФ записано, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Поэтому действия Министерства юстиции РФ и его территориальных подразделений как регистрирующих государственных органов по контролю за соблюдением Конституции РФ и законов в деятельности политических партий, их региональных отделений и иных структурных подразделений юридически обоснованы. Аналогичная процедура осуществляется территориальным уполномоченным органом в отношении допустивших нарушение региональных или иных структурных подразделений политической партии. Такой орган выносит указанным подразделениям письменное предупреждение с указанием допущенных нарушений и устанавливает срок их устранения, составляющий не менее одного месяца. В случае если указанные нарушения структурных подразделений политической партии не были устранены в отведенный срок и письменное предупреждение о них не было обжаловано в суд, то деятельность регионального отделения или иного структурного подразделения политической партии решением верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и автономного округа на основании заявления соответствующего территориального уполномоченного органа может быть приостановлена на срок до шести месяцев. Таким образом, в случае нарушения политической партией, ее региональными отделениями и иными структурными подразделениями Конституции РФ, федеральных конституционных законов, Закона "О политических партиях" и иных федеральных законов уполномоченные органы различного уровня вправе выносить политической партии, ее региональным отделениям и иным структурным подразделениям одно письменное предупреждение с указанием нарушений и устанавливать срок их устранения. При установлении уполномоченными органами осуществления политической партией, ее региональными отделениями или иными структурными подразделениями деятельности, противоречащей положениям, целям и задачам, предусмотренным уставом политической партии, уполномоченные органы вправе выносить политической партии, ее региональным и иным структурным подразделениям два письменных предупреждения с указанием конкретных оснований их вынесения. Если эти предупреждения не были обжалованы в суд в установленном законом порядке, если они не были признаны судом не основанными на законе и если жалобы на указанные предупреждения не находятся на рассмотрении в суде, то уполномоченные органы вправе внести в суд заявление о приостановлении деятельности политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения. В данном случае Закон не предусматривает установление уполномоченным органом срока для устранения выявленных уполномоченным органом нарушений устава политической партии в ее деятельности, деятельности ее региональных отделений или иных структурных подразделений. Здесь очевидна необходимость внесения поправки в комментируемый Закон, устанавливающей срок устранения политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением нарушений устава политической партии указанных как в первом, так и во втором предупреждении уполномоченных органов. В противном случае теоретически возможно возникновение ненужных коллизий в случае вынесения политической партии, ее региональным отделениям или иным структурным подразделением письменных предупреждений о нарушении ими устава политической партии уполномоченными органами без учета необходимого времени для устранения указанных нарушений либо обжалования в суд предупреждений уполномоченных органов. В комментируемой статье устанавливается, что если местные или первичные отделения политической партии не являются юридическими лицами, то ответственность за допущенные ими нарушения несет соответствующее региональное отделение этой партии. В комментируемом Законе не определен статус местных или первичных отделений политической партии. Нет ясности, где указанные подразделения могут создаваться, какова должна быть их численность, не определены их права и функции. Конечно, все это должно быть отражено в уставе политической партии. Однако если Закон устанавливает порядок несения ответственности местными или

77

первичными отделениями политической партии, то этот же Закон должен определить и их правовой статус в ее структуре. Простого упоминания в п. 3 ст. 3 данного Закона о том, что "иные структурные подразделения политической партии (местные и первичные отделения) создаются в случаях и порядке, предусмотренных ее уставом", явно недостаточно. Пункт 5 рассматриваемой статьи содержит запрет на приостановление деятельности политической партии, федеральный список которой на выборах депутатов Государственной Думы ФС РФ был допущен к распределению депутатских мандатов в течение четырех лет со дня голосования на указанных выборах. Однако это не означает, что политическая партия может в течение указанных четырех лет осуществлять бесконтрольную деятельность. Законом предусмотрено, что в вышеприведенном случае деятельность политической партии не может быть приостановлена только по основаниям, предусмотренным подп. "г" и "д" п. 3 ст. 41 данного Закона, а именно: в случае отсутствия региональных отделений политической партии более чем в половине субъектов РФ; в случае отсутствия необходимого числа членов политической партии, предусмотренного п. 2 ст. 3 этого Закона, т.е. менее 10 тыс. членов политической партии. Не допускается приостановление деятельности политической партии (п. 6 анализируемой статьи) со дня официального опубликования решения о назначении (проведении) выборов депутатов Государственной Думы ФС РФ, выборов Президента РФ до дня официального опубликования результатов соответствующих выборов. Однако устанавливается, что приведенный запрет на приостановление деятельности политической партии не имеет юридической силы в случаях, предусмотренных п. 1, 4 и 5 ст. 9 комментируемого Закона. Напомним, что в п. 1 указанной статьи запрещаются создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных и военизированных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни. Согласно п. 4 ст. 9 структурные подразделения политических партий создаются и действуют только по территориальному признаку. Не допускается создание структурных подразделений политических партий в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах РФ, в правоохранительных и иных государственных органах, в государственных и негосударственных организациях. Положениями п. 5 ст. 9 запрещается деятельность политических партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления (за исключением законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления), в Вооруженных Силах РФ, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных (представительных) органов государственной власти, в государственных организациях. Запрещается вмешательство политических партий в учебный процесс образовательных учреждений. Нарушение указанных запретов политической партией может привести к приостановлению ее деятельности. Пункт 7 комментируемой статьи содержит запрет на приостановление деятельности регионального отделения политической партии со дня официального опубликования о назначении (проведении) выборов депутатов законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти соответствующего субъекта РФ) до дня официального опубликования результатов указанных выборов, за исключением случаев, предусмотренных п. 1, 4 и 5 ст. 9 комментируемого Закона, содержание которых изложено выше. Статья 40. Последствия приостановления деятельности регионального отделения и иного структурного подразделения

политической

партии,

ее

Комментарий к статье 40 В данной статье приводится перечень мер, вытекающих из решения суда о приостановлении ее деятельности в соответствии с положениями ст. 39 комментируемого Закона. На срок приостановления деятельности политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, установленный решением суда, запрещаются любая форма политической деятельности и банковские операции, связанные с финансированием политической деятельности. Пунктом 1 комментируемой статьи предусматриваются: приостановление прав политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения как учредителя средств массовой информации;

78

запрещение политической партии, ее региональным отделениям или иным структурным подразделениям пользоваться государственными и муниципальными средствами массовой информации; запрещение организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и иные публичные действия; запрещение принимать участие в выборах и референдумах; запрещение использовать банковские вклады, за исключением осуществления расчетов, связанных с хозяйственной деятельностью политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, возмещения причиненных их действиями убытков (ущерба), уплатой налогов, штрафов, и расчетов по трудовым договорам (контрактам). В перечне приостанавливаемых сфер деятельности политической партии, указанных в п. 1 анализируемой статьи, отсутствуют положения о членстве в политической партии, о действии устава политической партии с момента приостановления ее деятельности, т.к. рассмотренные выше решения суда о приостановлении деятельности политической партии не затрагивают ее внутрипартийной деятельности, в частности деятельности членов политической партии. В соответствии с п. 2 рассматриваемой статьи политическая партия, устранившая в течение установленного судом срока нарушения, послужившие основанием для приостановления ее деятельности, после окончания установленного судом срока возобновляет свою деятельность, как и ее региональные отделения и иные структурные подразделения. В случае неустранения в течение отведенного судом срока нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности политической партии, ее регионального отделения или иных структурных подразделений, федеральный уполномоченный орган или его территориальный орган, внесший в суд представление о приостановлении деятельности политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, вносит в соответствующий суд заявление о ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения. Статья 41. Ликвидация политической партии Комментарий к статье 41 В комментируемой статье устанавливается порядок ликвидации политической партии. Политическая партия может быть ликвидирована решением ее высшего руководящего органа; Верховного Суда РФ. Решения съезда политической партии о ликвидации политической партии принимаются в порядке, предусмотренном п. 1 ст. 25 рассматриваемого Закона. В указанном пункте, в частности, записано, что рассмотрение вопросов о реорганизации или ликвидации политической партии и ее региональных отделений осуществляются на съезде политической партии, в работе которого принимают участие депутаты от региональных отделений политической партии, образованных более чем в половине субъектов РФ. Решения по указанным вопросам принимаются в соответствии с уставом политической партии большинством голосов делегатов, присутствующих на съезде политической партии. Политическая партия может быть ликвидирована по решению Верховного Суда РФ в случае: а) невыполнения требований п. 1, 4 и 5 ст. 9, в которых, в частности, говорится, что: запрещаются создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных и военизированных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни (п. 1); структурные подразделения политических партий создаются и действуют только по территориальному признаку. Не допускается создание структурных подразделений политических партий в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах РФ, в правоохранительных и иных государственных органах, в государственных и негосударственных организациях (п. 4); не допускается деятельность политических партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления (за исключением законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления), в Вооруженных Силах РФ, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных (представительных) органов государственной власти, в государственных организациях. Запрещается вмешательство политических партий в учебный процесс образовательных учреждений (п. 5). Невыполнение политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением положений указанных пунктов ст. 9 может привести к приостановлению и

79

ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения; б) неустранения в установленный решением суда срок нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности политической партии; в) неучастия политической партии в выборах в соответствии со ст. 37 Закона "О политических партиях"; г) отсутствия региональных отделений политической партии численностью не менее ста членов политической партии более чем в половине субъектов РФ; д) отсутствия необходимого числа членов политической партии, предусмотренного п. 2 ст. 3 данного Закона, в котором, в частности, сказано, что: политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов РФ, при этом в субъекте РФ может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии; в политической партии должно состоять не менее десяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов РФ политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее ста членов политической партии в соответствии с п. 6 ст. 23 настоящего Федерального закона. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее пятидесяти членов политической партии в соответствии с п. 6 ст. 23 настоящего Федерального закона; руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории РФ; неоднократного непредставления политической партией в установленный срок в федеральный уполномоченный орган обновленных сведений, необходимых для внесения изменений в Единый государственный реестр юридических лиц, за исключением сведений о полученных лицензиях. В пункте 4 комментируемой статьи говорится, что заявление о ликвидации политической партии вносится в Верховный Суд РФ федеральным уполномоченным органом. Территориальные регистрирующие органы могут в соответствии с п. 4 ст. 42 вносить заявление о ликвидации регионального и иного структурного подразделения политической партии в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, автономного округа. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает, что партия, федеральный список которой на выборах депутатов Государственной Думы РФ допущен к распределению депутатских мандатов, не может быть ликвидирована по основаниям, предусмотренным подп. "г" и "д" п. 3 рассматриваемой статьи, в течение четырех лет со дня голосования на указанных выборах. Напомним, что в указанных подпунктах написано, что политическая партия может быть ликвидирована по решению Верховного Суда РФ в случае: отсутствия региональных отделений политической партии численностью не менее ста членов политической партии более чем в половине субъектов РФ (подпункт "г"); отсутствия необходимого числа членов политической партии, предусмотренного пунктом 2 ст. 3 настоящего Закона (подп. "д"). Согласно п. 6 рассматриваемой статьи не допускается ликвидация политической партии по решению Верховного Суда РФ со дня официального опубликования решения о назначении (проведении) выборов депутатов Государственной Думы РФ, выборов Президента РФ до дня официального опубликования результатов указанных выборов, за исключением случаев, предусмотренных п. 1 ст. 9 Закона "О политических партиях", в котором, в частности, сказано, что запрещаются создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных и военизированных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни. В силу п. 7 государственная регистрация политической партии в связи с ее ликвидацией осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц". Сведения и документы, необходимые для регистрации политической партии в связи с ее ликвидацией, представляются в федеральный орган. Федеральный уполномоченный орган после принятия решения о государственной регистрации политической партии в связи с ее ликвидацией направляет в регистрирующий орган сведения и документы, необходимые для осуществления данным органом функций по ведению Единого государственного реестра юридических лиц. Здесь следует обратить внимание на то, что на основании указанного решения, принятого федеральным уполномоченным органом, и представленных им необходимых сведений и документов регистрирующий орган в срок не более чем пять рабочих дней со дня получения необходимых сведений и документов вносит в Единый государственный реестр юридических лиц

80

соответствующую запись и не позднее рабочего дня, следующего за днем внесения соответствующей записи, сообщает об этом в федеральный уполномоченный орган. Государственная регистрация политической партии в связи с ее ликвидацией осуществляется в срок не более чем десять рабочих дней со дня представления всех оформленных в установленном порядке документов. Статья 42. Ликвидация регионального отделения и иного структурного подразделения политической партии Комментарий к статье 42 В данной статье устанавливается порядок ликвидации регионального отделения и иного структурного подразделения политической партии, который во многом идентичен порядку ликвидации политической партии. В этой статье больше внимания уделяется ликвидации регионального отделения и иного структурного подразделения по решению органа политической партии, уполномоченного ее уставом. Следует обратить внимание на п. 2 комментируемой статьи. Он предусматривает, что о принятом решении по ликвидации регионального отделения уполномоченный уставом политической партии орган обязан незамедлительно в письменной форме сообщить в федеральный регистрирующий орган о ликвидации регионального и иного структурного подразделения политической партии для внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц. Содержание п. 6 повторяет содержание п. 7 ст. 41 комментируемого Закона. Статья 43. Обжалование решения суда о приостановлении деятельности либо ликвидации политической партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения Комментарий к статье 43 Пункт 1 комментируемой статьи разрешает обжалование решения суда о приостановлении деятельности либо ликвидации политической партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения в случаях и порядке, установленных федеральным законом. В пункте 2 настоящей статьи устанавливается, что отмена решения суда о приостановлении либо ликвидации политической партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения влечет возмещение государством всех убытков, понесенных политической партией, ее региональным отделением и иным структурным подразделением. Статья 44. Реорганизация политической партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения Комментарий к статье 44 В анализируемой статье устанавливается порядок реорганизации политической партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения. Политическая партия реорганизуется по решению съезда политической партии, принимаемому в порядке, предусмотренном п. 1 ст. 25 комментируемого Закона, а именно: рассмотрение вопросов о реорганизации или ликвидации политической партии и ее региональных отделений осуществляется на съезде политической партии, в работе которого принимают участие делегаты от региональных отделений политической партии, образованных более чем в половине субъектов РФ. Решения по указанным вопросам принимаются в соответствии с уставом политической партии большинством голосов делегатов, присутствующих на съезде политической партии. Реорганизация регионального отделения и иного структурного подразделения, в частности в местных и первичных отделениях, осуществляется по решению съезда политической партии либо органа политической партии, уполномоченного ее уставом. Устанавливается, что региональное отделение не вправе самостоятельно принимать решение о своей реорганизации. Пункт 3 указанной статьи повторяет содержание п. 7 ст. 41 и п. 6 ст. 42 комментируемого Закона. Статья 45. Последствия ликвидации и реорганизации политической партии Комментарий к статье 45

81

В пункте 1 комментируемой статьи устанавливается, что в случае ликвидации политической партии ее имущество после завершения расчетов по ее обязательствам передается на цели, предусмотренные уставом и программой политической партии, если политическая партия ликвидирована по решению ее съезда. Данная формулировка Закона, на наш взгляд, требует корректировки. Если принято решение съезда политической партии о ее ликвидации, то комиссия по ликвидации имущества партии, которая должна быть утверждена съездом политической партии, одновременно с решением о ее ликвидации принимает решение о распределении имущества политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений. В Законе указывается, что после завершения расчетов по обязательствам партии ликвидационная комиссия должна передать оставшееся имущество на цели, предусмотренные уставом и программой политической партии. Но после ликвидации партии ее устав и особенно программа теряют юридическую и фактическую силу. Поэтому ликвидационная комиссия не имеет права ими руководствоваться. Комиссия в принципе может либо принять решение о передаче оставшегося имущества государству, либо передать его в благотворительных целях на нужды соответствующих учреждений здравоохранения или социального обеспечения. Или же в Законе должны быть точно и определенно прописаны цели, на которые может быть передано остаточное имущество политической партии после ликвидации ее решением съезда партии в соответствии с ГК РФ. Для обоснования изложенного приведем содержание ст. 62 ГК РФ: учредители (участники) юридического лица или орган, принявшие решение о ликвидации юридического лица, обязаны незамедлительно письменно сообщить об этом органу, осуществляющему государственную регистрацию юридических лиц, который вносит в Единый государственный реестр юридических лиц сведения о том, что юридическое лицо находится в процессе ликвидации; учредители (участники) юридического лица или орган, принявшие решение о ликвидации юридического лица, назначают по согласованию с органом, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, ликвидационную комиссию (ликвидатора) и устанавливают в соответствии с ГК РФ порядок и сроки ликвидации; с момента назначения ликвидационной комиссии к ней переходят полномочия по управлению делами юридического лица. Ликвидационная комиссия от имени ликвидируемого юридического лица выступает в суде. В пунктах 7 и 8 ст. 63 ГК РФ записано, что: оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество юридического лица передается его учредителям (участникам), имеющим вещные права на это имущество или обязательственные права в отношении этого юридического лица, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или учредительными документами юридического лица; ликвидация юридического лица считается завершенной, а юридическое лицо - прекратившим существование после внесения об этом записи в Единый государственный реестр юридических лиц. Как видим, положение подп. "а" п. 1 комментируемой статьи имеет расхождения с соответствующими статьями ГК РФ. Пункт 2 данной статьи устанавливает, что в случае реорганизации политической партии ее имущество передается в порядке, установленном ГК РФ, в частности положениями, содержащимися в ст. 57 - 60 ГК РФ для реорганизации юридических лиц. Глава X. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ И ПЕРЕХОДНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ Статья 46. Вступление в силу настоящего Федерального закона Комментарий к статье 46 В данной статье требует внимания установление вступления в силу ст. 33 комментируемого Закона не позднее 1 января 2004 г. Вместе с тем он не устанавливает время, с которого данная статья вступает в силу. Данный Закон устанавливает только дату, после которой статья 33 не может не вступить в силу. Очевидно, что такая запись связана с датой проведения выборов депутатов в Государственную Думу. Относительно п. 1 ст. 36 данного Закона сказано предельно четко: указанный пункт вступает в силу через два года со дня официального опубликования Закона, т.е. с 14 июля 2003 г. Статья 47. Преобразование общероссийских политических общественных объединений и статус межрегиональных, региональных и местных политических общественных объединений

82

Комментарий к статье 47 В данной статье устанавливается право общероссийских политических объединений, созданных до вступления в силу комментируемого Закона, преобразовываться в политические партии в соответствии с этим Законом в течение двух лет со дня его вступления в силу. Вместе с тем общероссийские политические общественные объединения до 14 июля 2003 г. вправе участвовать в выборах, в том числе выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в соответствии с избирательным законодательством. Устанавливается, что до истечения двухлетнего срока со дня вступления в силу данного Закона политическая партия, созданная путем преобразования общероссийской политической общественной организации или общероссийского политического движения, вправе принимать участие в выборах со дня ее государственной регистрации. При этом закрепляется, что политические партии участвуют в выборах в порядке, предусмотренном законодательством РФ для общероссийских политических общественных объединений, до внесения соответствующих изменений в российское законодательство. Особое внимание следует обратить на содержание п. 5 и 6 рассматриваемой статьи. В них приводится порядок, согласно которому по истечении срока, указанного в п. 1 этой статьи, т.е. двух лет: со дня вступления в силу комментируемого Закона общероссийское политическое общественное объединение, не преобразовавшееся в политическую партию, утрачивает статус политического общественного объединения и действует как общероссийская общественная организация или общероссийское движение на основании устава, который применяется в части, не противоречащей данному Закону. Межрегиональные, региональные и местные политические общественные объединения по истечении срока, указанного в п. 1 комментируемой статьи, утрачивают статус политического общественного объединения и действуют соответственно как межрегиональные, региональные или местные общественные объединения на основании их уставов, которые применяются в части, не противоречащей Закону "О политических партиях". Статья 48. Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом Комментарий к статье 48 В данной статье речь идет об указах Президента РСФСР (РФ) и постановлениях Правительства РФ, действующих в настоящее время и требующих коррекции либо отмены в связи с принятием Федерального закона "О политических партиях".

83

ОГЛАВЛЕНИЕ Преамбула Глава I. Общие положения Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона Статья 2. Право граждан Российской Федерации на объединение в политические партии Статья 3. Понятие политической партии и ее структура Статья 4. Законодательство Российской Федерации о политических партиях Статья 5. Территориальная сфера деятельности политической партии Статья 6. Наименование политической партии Статья 7. Символика политической партии Статья 8. Основные принципы деятельности политических партий Статья 9. Ограничения на создание и деятельность политических партий Статья 10. Государство и политические партии Глава II. Создание политической партии Статья 11. Способы создания политической партии Статья 12. Организационный комитет Статья 13. Деятельность организационного комитета Статья 14. Учредительный съезд политической партии либо съезд общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, созываемый для их преобразования в политическую партию Глава III. Государственная регистрация политической партии Статья 15. Государственная регистрация политической партии и ее региональных отделений Статья 16. Документы, представляемые для государственной регистрации политической партии, созданной на учредительном съезде политической партии Статья 17. Документы, представляемые для государственной регистрации политической партии, созданной путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения Статья 18. Документы, представляемые для государственной регистрации регионального отделения политической партии Статья 19. Сведения о зарегистрированных политических партиях Статья 20. Основания для отказа в государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения Глава IV. Внутреннее устройство политической партии Статья 21. Устав политической партии Статья 22. Программа политической партии Статья 23. Членство в политической партии Статья 24. Руководящие органы политической партии и ее региональных отделений Статья 25. Порядок принятия устава, программы политической партии и других важных решений Глава V. Права и обязанности политической партии Статья 26. Права политической партии Статья 26.1. Предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) Статья 27. Обязанности политической партии Статья 28. Имущество политической партии Статья 29. Денежные средства политической партии Статья 30. Пожертвования политической партии и ее региональным отделениям Статья 31. Хозяйственная деятельность политической партии Глава VI. Государственная поддержка политических партий Статья 32. Виды государственной поддержки политических партий Глава VII. Государственное финансирование политических партий Статья 33. Средства федерального бюджета, выделяемые политическим партиям Статья 34. Финансовая отчетность политической партии Статья 35. Проверка соблюдения требований к учету и расходованию средств политических партий Глава VIII. Участие политических партий в выборах и референдумах Статья 36. Участие политических партий в выборах и референдумах Статья 37. Признание политической партии участвующей в выборах Глава IX. Приостановление деятельности и ликвидация политических партий Статья 38. Контроль за деятельностью политических партий

84

Статья 39. Приостановление деятельности политической партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения Статья 40. Последствия приостановления деятельности политической партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения Статья 41. Ликвидация политической партии Статья 42. Ликвидация регионального отделения и иного структурного подразделения политической партии Статья 43. Обжалование решения суда о приостановлении деятельности либо ликвидации политической партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения Статья 44. Реорганизация политической партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения Статья 45. Последствия ликвидации и реорганизации политической партии Глава X. Заключительные и переходные положения Статья 46. Вступление в силу настоящего Федерального закона Статья 47. Преобразование общероссийских политических общественных объединений и статус межрегиональных, региональных и местных политических общественных объединений Статья 48. Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом

85