Организация проектной деятельности административного комплекса городского управления

БЕЛГОРОДСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

САПРЫКА Виктор Александрович

ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОЕКТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОГО КОМПЛЕКСА ГОРОДСКОГО УПРАВЛЕНИЯ (НА МАТЕРИАЛАХ ЕВРОРЕГИОНА «СЛОБОЖАНЩИНА»)

Специальность 22.00.08 – Социология управления

Диссертация на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Научные руководители: проф., доктор философских наук БАБИНЦЕВ ВАЛЕНТИН ПАВЛОВИЧ доктор социологических наук ЕЛЬНИКОВА ГАЛИНА АЛЕКСЕЕВНА

Белгород, 2007

СОДЕРЖАНИЕ

стр. ВВЕДЕНИЕ

3

РАЗДЕЛ

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ КОМПЛЕКС УПРАВЛЕ-

ПЕРВЫЙ

НИЯ КАК СУБЪЕКТ РАЗРАБОТКИ ПРОЕКТОВ ГО-

16

РОДСКОГО РАЗВИТИЯ

РАЗДЕЛ

СОЦИАЛЬНО-ТЕХНОЛОГИЧЕСКАЯ ГОТОВНОСТЬ

ВТОРОЙ

КАДРОВ УПРАВЛЕНИЯ К ПРОЕКТИРОВАНИЮ

54

РАЗВИТИЯ ГОРОДОВ ЕВРОРЕГИОНА «СЛОБОЖАНЩИНА»

РАЗДЕЛ

ПОВЫШЕНИЕ ФУНКЦИОНАЛЬНОЙ ЭФФЕКТИВ-

ТРЕТИЙ

НОСТИ ПРОЕКТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОГО

КОМПЛЕКСА

90

ГОРОДСКОГО

УПРАВЛЕНИЯ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

126

ЛИТЕРАТУРА

136

ПРИЛОЖЕНИЯ

161

2

ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования. Современный этап развития общества характеризуется резким возрастанием роли и значения управления социально-экономическими процессами. Крайне актуальной в данной связи представляется проблема управления городами, представляющими собой крайне сложные в экономическом, социальном и политическом отношениях образования, инкорпорированные в социокультурную и геополитическую среду. Город сегодня выступает в качестве самостоятельной социальной целостности, отличающейся сложившейся полифункциональностью; социальной структурой и специализацией производства; конкретным уровнем развития производительных сил; производственной и социальной инфраструктурой; социальной интеграцией, динамизмом социальных изменений и культурным своеобразием; способностью к воспроизводству социальной жизни и воздействию на другие общности; особенностью состава, интересов, деятельности и поведения групп людей и их образа жизни. Города на территории постсоветского пространства представляют собой открытые социальные системы, которые в силу особенностей развития государств пребывают в состоянии неравновесности, находятся в точке бифуркации или приближаются к ней. Это обстоятельство актуализирует проблему стратегического управления городской территорией и городским хозяйством, решение которой требует концептуального самоопределения руководства муниципальных образований, формулировки миссии города и применения эффективных технологий, обеспечивающих ее последовательную реализацию. Данная задача является универсальной для большинства городов на территории бывшего СССР. Поэтому целесообразно ее решение на основе сотрудничества городских властей. Разработка и внедрение эффективной модели городского управления на постсоветском пространстве возможны лишь при условии постоянного обмена информацией, опытом применения современных технологий управления, координацией в сфере подготовки и профессионального развития кадров. 3

Огромное значение имеет тот факт, что, несмотря на распад Советского Союза и образование новых государств, между близкими в территориальном и культурном отношении городами, разделенными сегодня государственной границей, по-прежнему сохраняются традиционные устойчивые связи. Продолжают оставаться довольно интенсивными и непосредственные контакты между их жителями. Естественным следствием этих процессов является стремление руководства таких городов и граничащих друг с другом регионов институционалировать взаимодействие и сотрудничество, придав ему тем самым системный характер. Примером такой институционализации является создание в 2003 году Еврорегиона «Слобожанщина» при участии Белгородской и Харьковской областей. Главной целью его создания, как и других подобных

образований,

является

содействие

устойчивому

социально-

экономическому развитию, научному и культурному сотрудничеству приграничных территорий. Безусловно, в настоящее время идея Еврорегиона крайне слабо реализуется на практике. Но она является перспективной, поскольку, вопреки тенденциям дезинтеграции на территории постсоветского пространства, вряд ли существует достойная альтернатива сотрудничеству и взаимодействию. Сегодня необходимо разрабатывать и предлагать эффективные технологии такого взаимодействия. К их числу, несомненно, относится разработка и реализация совместных проектов. От качества организации этого процесса во многом будет зависеть качество жизни населения не просто приграничных, но остающихся близкими в социокультурном отношении городов. Значительный интерес в данной связи приобретает теоретическое и эмпирическое исследование практики проектирования городского развития, которое представляет собой одну из наиболее распространенных и эффективных социальных технологий. Она довольно успешно применяется в Белгородской области и в городе Белгороде, что, в частности, было подтверждено принятием стратегического плана развития. Технология программноцелевого управления (ПЦУ) активно внедряется и в городе Харькове. 4

Основным субъектом проектирования является административный комплекс городского управления (АКГУ), представляющий собой систему организаций, осуществляющих управленческую деятельность на муниципальном уровне. В настоящее время крайне важно исследовать социальнотехнологическую готовность административного комплекса городского управления в обоих городах к проектной деятельности, определить направления

ее

повышения

на

основе

обмена

накопленным

социально-

технологическим опытом. Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования определяется: - значимостью решения задачи разработки и реализации эффективной модели управления развитием крупных городов в условиях нестабильной социокультурной и геополитической среды; - важностью сравнительного анализа и обобщения опыта проектирования городского развития, накопленного в городах Еврорегиона «Слобожанщина»; - необходимостью повышения уровня социально-технологической готовности административного комплекса городского управления к работе над проектами. Степень изученности темы. Проблемы муниципального управления в последнее время все чаще становятся объектом исследования российских ученых. Это обусловлено, с одной стороны, усложнением задач развития муниципальных образований. С другой стороны, реализующейся в России и Украине реформой местного самоуправления. Они раскрываются в работах А. Н. Аверина, М. В. Бондаренко, И. П. Бутко, А. М. Володина, В. Б. Зотова, Т. В. Ищенко,

В.Н. Лазарева,

П. А. Ореховского, Т. Г. Цыбикова,

А. А. Немчинова,

Ж. Т. Тощенко, И. Федова,

и

С.Ю. Фабричного, других

авторов1.

В. С. Нечипоренко, Г. А. Цветковой, В

публикациях

1

См.: Аверин А.Н. Муниципальная социальная политика и подготовка муниципальных служащих. – М., 2006; Бутко І.П. Деякі проблеми становлення і розвитку територіального 5

А. Е. Балобанова, В. В. Вагина, Г. П. Зинченко, В. Кравченко, Л. М. Кравчука, О. Молодцова, М. Питцыка, В. Б. Слатинова, ряда других ученых и практиков исследуются различные аспекты организации муниципальной службы1. В этих исследованиях сформулировано представление принципах ее организации, рассмотрены различные аспекты формирования организационной культуры, предпринимаются попытки разработки и обоснования технологий кадрового менеджмента. В научных и научно-методических публикациях О. В. Быхтина и А. Г. Гладышева предпринимается попытка проанализировать различные аспекты применения современных социальных технологий на муниципальном уровне2. В последние годы российские исследователи уделяют значительное внимание проблемам стратегического развития муниципальных образовасамоврядування в Україні // Місцеве та регіональне самоврядування України. - К., 1992; Ищенко Т.В. Новая программа и концепция системного и эффективного развития городов и регионов // Коммунальное хозяйство городов: Респ. Межвед. Науч.-техн. сб. - К., 2006 Вып. 73; Нечипоренко В.С. Муниципальное управление: правовые основы муниципальной службы. – М., 2001; Ореховский П.А. Муниципальный менеджмент. – М., 1999; Система муниципального управления: Учебник для вузов. Под ред. В.Б. Зотова. – М., 2006; Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Местное самоуправление: проблемы становления // СОЦИС. 1997. - № 10; Цветкова Г.А. Местное самоуправление и проблемы местных сообществ // СОЦИС. – 2002. - № 2; Тощенко Ж.Т., Цыбиков Г.А. Развитие демократии и становление местного самоуправления в России // СОЦИС. - 2003. - № 8; Федів І. Львів: досвід адміністративної реформи на рівні місцевого самоврядування: Монографія. – К., 2001. 1 См.: Вагин В.В. Городская социология: учебное пособие для муниципальных управляющих. – М., 2000; Бондаренко М.В. Правовое регулирование труда муниципальных служащих. – Обнинск, 2001; Володин А.М., Немчинов А.А. Муниципальная служба. – М., 2002; Зинченко Г.П. Социология государственной и муниципальной службы: программаконцепция // Социологич. исследования. – 1996. - № 6; Местное самоуправление глазами муниципальных управляющих (Материалы социологического исследования) / Под ред. А.Е. Балобанова. – М., 2000; Місцевих соціально-економічних розвиток: Порадник для депутатів місцевих рад та посадових осіб місцевого самоврядування за редакцією О. Молодцова — К., 2004; Принципи Європейської хартії місцевого самоврядування. Навч.посіб. / М.Пітцик, В.Кравченко та ін. - К., 2000.; Слатинов В.Б. Современное российское чиновничество в зеркале статистики // Теория и практика государственного и муниципального управления: политико-правовые, социальные и экономические факторы развития. - Орел, 2003. - Том 2; Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации. – М., 2001. 2 См.: Быхтин О.В. Междисциплинарный аспект технологизации местного самоуправления. Автореферат диссертации … канд. соц. наук. 22.00.08. – Белгород, 2003; Гладышев А.Г. Муниципальная кадровая политика: Учебн. пособие для вузов. – М., 2003; Гладышев А.Г. Муниципальная наука: теория, методология, практика. – М., 2003; Гладышев А.Г. Муниципальное управление: Учебн. пособие для вузов. – М., 2002. 6

ний1. Имеются отдельные публикации по проблемам проектирования и планирования на местном уровне2. Подобные исследования проводятся и на Украине3. Ряд

исследований

(работы

Е. Н. Заборовой,

С. С. Ильяева,

С. Н. Малыгиной, А. И. Неусыхина, Л. В. Хлевного) посвящен анализу проблем управления городом в условиях современной социокультурной ситуации4. В них город рассматривается как системное образование, эволюционирующее под воздействием внутренних и внешних факторов. В российской и украинской общественной мысли в последние годы активно разрабатываются вопросы социальных технологий5. Авторитетная 1

См.: Бабаев В.Н. Проблемы стратегического планирования муниципального развития в условиях переходных экономик // Коммунальное хозяйство городов: Респ. Межвед. Науч.техн. сб. - К., 2002. - Вып. 37; Потрясаев В.Н. Управление процессами повышения качества жизни населения в муниципальном образовании. – Белгород, 2004; Технологии социального партнерства в стратегическом развитии муниципального образования. – М., 2004; Шаров Ю. Стратегічне планування як важливий інструмент муніципального менеджменту, спрямований на прискорення місцевого економічного розвитку // Курєр місцевого самоврядування. – К., 2004. - Вид № 1. 2 См.: Беспаленко П.Н. Проектирование молодежной политики в условиях муниципального образования (теоретический аспект). – Белгород, 2001. 3 См.: Жовнірчик Я.Ф. Розвиток територіальної організації місцевого самоврядування в Україні: Автореферат дисертації … з держ. упр. - К., 2005; Куйбіда В.С. Організаційнофункціональні принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування : Автореферат дисертації … з державного управління. - К., 2003; Рябоконь В. Актуальні проблеми реформування місцевих органів влади в Україні // Вісник УАДУ, 1999. - №4; Панійко Ю. Теоретичні основи самоврядування. – Львів, 2002; Саєнко Ю., Привалов А., Ткачук Ю. Місцеве самоврядування в Україні: проблеми і прогнози- К., 1997; Ткачук А.Ф. Місцеве самоврядування: світовий та український досвід: Посібник. - К., 1997. 4 См.: Городская среда и пути ее оптимизации. – М., 1997; Заборова Е.Н. Участие граждан в управлении городом // СОЦИС. – 2002. - № 2; Ильяев С.С. Городская среда обитания как объект управленческой деятельности в средних городах России. Автореферат диссертации … канд. соц. наук. 22.00.08. – Белгород, 1999; Малыгина С.Н. Метод синтеза сценарной динамической модели развития малого города Севера России. Автореферат диссертации … канд. техн. наук. – 05.13.01. Апатиты, 2003; Лобанов В.В., Попова Л.В. Региональные и муниципальные программы / В.В.Лобанов, Л.В.Попова. – М.: Государственный университет управления, 2002; Никулин А. Конгломераты и симбиозы в России: село и город, семьи и предприятия // Неформальная экономика: Россия и мир. – М., 1999; Хлевной Л.В. Управление социальной сферой крупнейшего города в современной России. Диссертация … канд. соц. наук. 22.00.08. – Краснодар, 2004. 5 См.: Данакин Н.С. Теоретические и методические основы проектирования технологий социального управления. - Белгород, 1996; Дятченко Л.Я. Социальные технологии в управлении общественными процессами. - М., 1993; Дятченко Л.Я. Социальнотехнологическая культура как универсальное основание эффективной общественной практики в XXI столетии // Социально-технологическая культура как феномен XXI века. – Белгород, 2006. – Ч. I; Луков В.А. Социальное проектирование. - М., 1997; Основы современного социального управления / Под ред. В.Н.Иванова. – М., 2000; Патрушев В.И. Становление и развитие социально-технологической теории // Социально-технологическая культура как феномен XXI века. – Белгород, 2006. – Ч. I; Плотинский Ю.М. Модели социальных процессов. – М., 2001; Сурмин Ю.П., Туленков Н.В. Теория социальных техноло7

школа

исследователей,

научным

руководителем

которой

является

Л. Я. Дятченко, сложилась в Белгородской области1. Особое внимание российские и украинские ученые уделяют технологиям программно-целевого управления. Различные аспекты проектирования исследованы в публикациях Т. М. Дридзе,

В. И. Курбатова,

О. В. Курбатовой,

В. А. Лукова,

Н. В. Туленкова, Ю. П. Сурмина2. Тем не менее, в настоящее время практически отсутствуют работы, рассматривающие социологические аспекты проектирования в условиях современного приграничного города, расположенного на территории России и Украины. Представление об актуальности темы и степени ее разработанности в научной литературе дают основание для формулировки основной проблемы исследования. Она определяется противоречием между объективной потребностью в повышении функциональной эффективности процесса работы над проектами в российских и украинских городах, а также в Еврорегионе «Слобожанщина» в целом и неполнотой ее концептуального обоснования в рамках существующих социологических теорий. В частности, в современной российской и украинской социологии нет адекватного анализа условий и факторов, детерминирующих проектирование; не определены показатели готовности к проектной деятельности административного комплекса городского управления и не разработаны технологии повышения ее уровня. Объект исследования – процесс функционирования административного комплекса городского управления в Еврорегионе «Слобожанщина».

гий: Учебное пособие. – К., 2004; Сурмин Ю.П., Туленков Н.В. Методология и методы социологических исследований. – К., 2000. 1 См.: Социально-технологическая культура как феномен XXI века: Материалы Международной научно-практической конференции. – Белгород, 2006. – Ч.1-2. 2 См.: Дридзе Т.М., Орлова Э.А. Основы социокультурного проектирования. – М., 1995; Иванов Вал. Н., Патрушев В.И. Инновационные социальные технологии государственного и муниципального управления. – М., 2001.Курбатов В.И., Курбатова О.В. Социальное проектирование. – Ростов н/Д, 2001; Луков В.А. Социальное проектирование. – М., 2000; Шендрик И.Г. Образовательное пространство субъекта и его проектирование. – М., 2003; Франчук В.И. Основы общей теории социального управления. – М., 2000. 8

Предмет исследования – разработка административным комплексом городского управления проектов развития города в Еврорегионе «Слобожанщина». Целью исследования является обоснование эффективных технологий разработки проектов развития города в Еврорегионе «Слобожанщина» силами административного комплекса управления. Задачи исследования: - обоснование функционального статуса административного комплекса управления как ведущего субъекта проектирования в условиях города; - определение и апробация системы показателей уровня социальнотехнологической готовности персонала административного комплекса управления в городах Еврорегиона «Слобожанщина» к проектной деятельности; - разработка направлений повышения функциональной эффективности проектной деятельности административного комплекса городского управления. Гипотеза исследования заключается в нескольких взаимосвязанных положениях. Во-первых, в предположении о том, что, проектный потенциал административного комплекса городского управления в решающий степени зависит от уровня профессиональной компетентности муниципальных служащих. Этот фактор остается приоритетным по отношению к внешним условиям, выражающимся во влиянии социальной среды, и к внутренним факторам – институциональному, информационно-коммуникационному, нормативно-правовому. Во-вторых, для преобладающей части работников административного комплекса городского управления в городах Еврорегиона «Слобожанщина» типична недостаточная профессиональная готовность к проектной деятельности, обусловленная наличием негативного опыта проектирования и некомпетентностью в отношении условий применения данной социальной технологии. В-третьих, повышение эффективности работы над проектами в решающей степени зависит от развития профессиональной компетентности руководителей и чиновников в сфере социальных технологий. Методологические основы исследования. 9

Методологическую основу диссертационного исследования составляют принципы, сформулированные в рамках системной теории, разработанной в трудах Л. фон Берталанфи и его последователей1. Представление о том, что система «есть объект, на котором установлено отношение с заранее фиксированными свойствами, или объект, на котором реализуются свойства с заранее фиксированными отношениями»2, примененное к анализу административного комплекса городского управления, позволяет анализировать его как многоуровневую формально-бюрократическую организацию. При этом выделяется несколько уровней исследования: концептуальный, то есть уровень системообразующих свойств (свойств отношений); структурный, то есть уровень системообразующих отношений; уровень элементов системы. В работе использованы положения о термодинамике неравновесных процессов и теории диссипативных структур (И. Р. Пригожин), синергетическом эффекте развития систем (Г. Хакен), автопоэзисе (У. Матурана и Ф. Варена). На базе этих теорий возникла новая парадигма социального управления,

в

создании

которой

заслуга

принадлежит

В. И. Аршинову,

Г. Л. Аванесовой, В. С. Егорову, К. Х. Делокарову, Е.Н. Князевой, С.П. Курдюмову, Г. Г. Малинецкому, В. Л. Романову и другим ученым3. Диссертация опирается на вывод В. Л. Романова о необходимости перехода к полисубъектному социальному управлению4.

Эмпирические источники исследования. В качестве эмпирических источников исследования выступают:

1

Берталанфи Л. Общая теория систем: Критический обзор // Исследования по общей теории систем. – М., 1969. – С. 23 – 82. 2 См.: Уемов А.И. Системный подход и общая теория систем. - М., 1978. 3 См.: Делокаров Ю.М. Системная парадигма современной науки и синергетика // Общественные науки и современностью – 2000. - № 6; Курдюмов С.П., Малинецкий Г.Г., Митин Н.А., Потапов А.Б. Синергетический подход к моделированию социальнопсихологических явлений // Материалы круглого стола. – СПб.: ГУВК, 1997; Князева Е.Н., Курдюмов С.П. Самоорганизация. У истоков синергетического видения мира // Дельфис. - 1997. - №4(12); Пригожин А.И. Современная социология организаций. – М., 1995; Пригожин, А.И. Нововведения: стимулы и препятствия. – М., 1989. 4 Романов В.Л. Социальная самоорганизация и государственность. - М., 2000. – С. 94-95. 10

1. Статистические материалы, характеризующие развитие Белгородской и Харьковской областей, городов Белгорода и Харькова1. 2. Результаты социологического исследования «Управление проектами социально-экономического развития крупного города», проведенного автором в городах Белгороде и Харькове в марте – июне 2006 года. В ходе исследования был проведен анкетный опрос муниципальных служащих по методике многоступенчатой (квотной и серийной) выборки. Выборочная совокупность составила 307 респондентов. Одновременно были проведены экспертный опрос (N = 32) и формализованное интервью муниципальных служащих (N = 46). 3. Материалы социологических исследований, проведенных другими авторами. В частности, исследования «Профессиональное развитие кадров государственной и муниципальной службы», осуществленного под руководством В.М.Захарова в Белгородской области. 4. Нормативно-правовые документы, регламентирующие процессы муниципального управления в России и в Украине. Научная новизна исследования состоит в том, что в нем: - теоретически обоснован функциональный статус административного комплекса управления, как ядра диссипативной системы города, синергетический потенциал которого наиболее полно реализуется в процессе социального проектирования; - выявлены и диагностированы структурные элементы социальнотехнологической готовности кадров административного комплекса городского управления в городах Белгород и Харьков к проектной деятельности: потребностный; ценностный; целевой; праксеологический;

1

См.: Валовой региональный продукт Белгородской области / Бегородстат: Сборник статистики. – Белгород, 2006; Социальное положение и уровень жизни населения Белгородской области / Бегородстат: Сборник статистики. – Белгород, 2006; Статистичний щорічник «Харківська область у 2004 році» – Харькiв, 2005; Статистичний щорічник «Харків у 2004 році», віпдповід Мамонтова О.Г. – Харькiв, 2005; Статистичний щорічник «Харків у 2005 році», віпдповід Мамонтова О.Г. – Харькiв, 2006. 11

- определены направления повышения функциональной готовности административного комплекса городского управления к работе над проектами: обеспечение концептуальности; стандартизация и регламентация процедур; формирование системы профессионального развития кадров; включение в проектный процесс населения. Положения, выносимые на защиту: 1. Административный комплекс городского управления является главным субъектом разработки и реализации проектов в условиях городской среды. Он включает в себя систему организаций, осуществляющих управление городом на основе подготовки, принятия и исполнения управленческих решений с помощью специальных средств, систематического, специализированного воздействия и административной ответственности. Административный комплекс городского управления выступает в качестве ядра города как социальной системы, ее аттрактора. Проектная деятельность представляет собой одно из главных направлений функционирования комплекса, поскольку она обеспечивает превращение потенциальной эмерджентности городской системы в актуальное инновационное развитие. Данная функциональная роль проектирования обеспечивается соблюдением принципов работы над проектами (системный характер; вариативность; перспективность; научность; ценностная обусловленность); высоким уровнем интеграции подсистем комплекса, стандратизацией и регламентацией процедур и, в решающей степени, социально-технологической готовностью кадров к проектной деятельности. 2. Социально-технологическая готовность кадров административного комплекса управления в городах Еврорегиона «Слобожанщина» к работе над проектами представляет собой характеристику диспозиции личности муниципальных служащих, позволяющую сделать заключение об их способности к практической реализации технологических процедур социального проектирования. Ее основными структурными элементами являются потребность в проектной деятельности; ценностное отношение к технологии проектирования; целевые установки в ходе проектной деятельности; практический опыт и 12

профессиональная компетентность в сфере проектной деятельности. В административных комплексах городского управления Харькова и Белгорода в настоящее время сформировалась устойчивая потребность в разработке и реализации эффективных проектов, проецирующаяся на сферу социальноэкономического развития и в значительно меньшей степени на сферы культуры и образования. Муниципальные служащие отдают явное предпочтение мегапроектам и недооценивают локальные проекты. Их профессиональная компетентность ограничивается знаниями и навыками применения начальных операциями программно-целевого управления. 3. Функциональная эффективность проектной деятельности в городском муниципальном образовании представляет собой ее качественную характеристику, позволяющую оценить соотношение между использованными ресурсами и полученным результатом. Она оценивается по четырем показателям: соответствие проекта потребностям и ожиданиям акторов; соответствие практики проектирования научно обоснованным технологиям; социально-технологическая готовность кадров к проектированию; включенность населения в проектную деятельность. Направлениями повышения функциональной эффективности проектирования являются: обеспечение концептуальности; стандартизация и регламентация процедур; формирование на муниципальном уровне системы профессионального развития кадров городского административного комплекса, обеспечивающей постоянное наращивание их компетентности в отношении современных технологий социального управления; создание условий для включения в проектный процесс населения муниципальных сообществ. Научно-практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что в нем сформулированы практические рекомендации для органов муниципального управления, направленные на оптимизацию процесса разработки проектов развития современных городов. В диссертации предложены критерии оценки социально-технологической готовности муниципальных служащих к работе над проектами. В работе рассмотрены основ13

ные этапы проектирования и сформулированы конкретные предложения по формированию организационного механизма процесса разработки проектов в городах Еврорегиона «Слобожанщина». Программа и инструментарий социологического исследования могут быть использованы для организации диагностики программно-целевого управления в городских муниципальных образованиях. Положения диссертации могут быть использованы при чтении учебных курсов по социологии, теории управления, социологии управления, теории социальных технологий, социальному планированию и проектированию в высших и средних специальных учебных заведениях. Апробация результатов диссертации осуществлялась в форме выступлений на научно-практических конференциях: Всеукраинская научная конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «Актуальные проблемы социально-экономического развития в условиях рыночных изменений» ( Харьков, 2004); Международная научно-практическая конференция «Молодая наука Харьковщины - 2004» (Харьков, 2004); IIІ Международная научнопрактическая конференция «Динамика научных исследований 2004» (Днепропетровск, 2004); I Международная научно-практическая конференция «Научный потенциал мира - 2004» (Днепропетровск, 2004); IV Международная научно-практическая конференция «Динамика научных исследований 2005» (Днепропетровск, 2005); V Международная научно-практическая конференция «Устойчивое развитие городов. Современные технологии управления городским и региональным развитием» (Харьков, 2006); Международная научно-практическая конференция «Социально-технологическая культура как феномен XXI века» (Белгород, 2006); Международная научно-практическая конференция «Научный потенциал мира – 2006» (Днепропетровск, 2006); Всеукраинская научно-практическая конференция «Проблемы кадрового обеспечения реформирования жилищно-коммунального хозяйства» (Харьков, 2006).

14

Диссертация апробировалась также в ходе участия соискателя в разработке социально-экономических проектов и программ развития города Департаментом экономики и коммунального хозяйства исполнительного комитета Харьковского городского совета. Разработанные в диссертации технологии проектирования развития крупного города использованы в «Программе научно-технического и инновационного развития региона на период до 2015 года» Северо-Восточного научного центра Национальной Академии Наук и Министерства образования и науки Украины. По теме диссертации опубликовано 15 работ общим объемом 3,7 печатных листа.

15

РАЗДЕЛ ПЕРВЫЙ АДМИНИСТРАТИВНЫЙ КОМПЛЕКС УПРАВЛЕНИЯ КАК СУБЪЕКТ РАЗРАБОТКИ ПРОЕКТОВ ГОРОДСКОГО РАЗВИТИЯ

Разработка и реализация проектов развития городов представляет собой один из видов социальных технологий. Более того, по мнению Ю.П.Сурмина и Н.В.Туленкова, «социальное проектирование является важнейшей разновидностью социальных технологий»1. И, очевидно следует рассматривать эту деятельность как наиболее перспективную форму реализации требований научного управления в условиях городской территории и городского хозяйства. Безусловно, проектная деятельность в данном случае обладает рядом особенностей, определяющихся, прежде всего, спецификой пространства проектирования, которое представлено городской средой. По своим базисным характеристикам она представляет собой антропосоцио-культурную среду, поскольку «город создан человеком для человека, для улучшения условий обитания»2. Сегодня этот тезис далеко не всегда воспринимается адекватно не только работниками органов управления, но самими городскими жителями, однако сам факт неоднозначного отношения к городу не меняет имманентной характеристики городской среды. Среда подобного типа является многомерной, многоуровневой и эмерджентной. В этой связи будет вполне уместной характеристика, данная объектам подобного рода М.С.Коганом, который пишет: «Если системы природные одноуровневы, однокачественны, однородны, то системы антропосоцио-культурные многоуровневы, образуются скрещением разных сил – природных социальных, культурных, причем в результате этого скрещивания рождаются новые, эмерджентные свойства данной системы»3.

1

Сурмин Ю.П., Туленков Н.В. Теория социальных технологий. – К., 2004. – С. 500. Заборова Е.Н. Участие граждан в управлении городом // СОЦИС. – 2002. - № 2. – С. 23. 3 Каган М.С. Наследие Л. фон Берталанфи и проблема применения системного подхода в сфере гуманитарного знания // Системный подход в современной науке. – М., 2004. – С. 58. 2

16

Город в современных условиях выступает как самостоятельная социокультурная целостность, отличающаяся сложившейся полифункциональностью; социальной структурой и специализацией производства; конкретным уровнем развития производительных сил; производственной и социальной инфраструктурой; социальной интеграцией, динамизмом социальных изменений и культурным своеобразием; способностью к воспроизводству социальной жизни и воздействию на другие общности; особенностью состава, интересов, деятельности и поведения групп людей и их образа жизни. По нашему мнению, недостаточное

внимание к проблеме антропо-социо-

культурного аспекта развития города, как системы, обусловливает односторонность анализа проблемы технологий городского управления. Такой односторонний подход типичен для многих публикаций. В частности, определяя особенности города, как объекта социального анализа, Л.В.Хлевной отмечает, что он представляет собой социальную систему со своими комплексами и проблемами. Город разделен на пространственные зоны и одновременно является частью более общих систем – региона и страны в целом1. О городе, как о системе, пишет в своей диссертационной работе и С.Н.Малыгина. Она утверждает: «Реальные элементы городской системы, представляемые в концептуальной модели подразделяются на два вида - объекты и действия. Под объектом понимается материальный объект городской системы. Под действием понимается некоторый процесс, который может происходить с множеством материальных объектов, и вызывает их численное изменение. Взаимосвязи и взаимодействие объектов реального мира описывается в модели с помощью отношений, задаваемых на множествах объектов и действий»2. Наконец, в книге «Система муниципального управления» выделяются материально-вещественные и функциональные структуры города. «В мате1

Хлевной Л.В. Управление социальной сферой крупнейшего города в современной России. Диссертация … канд. соц. наук. 22.00.08. – Краснодар, 2004. – С. 32. 2 Малыгина С.Н. Метод синтеза сценарной динамической модели развития малого города Севера России. Автореферат диссертации … канд. техн. наук. 05.13.01. Апатиты, 2003. – С. 8. 17

риально-вещественной структуре города, - отмечают авторы, - можно выделить следующие главные подсистемы: 1) территория; 2) населения; 3) градообразующая сфера; 4) градообслуживающая сфера или городское хозяйство; 5) социальная сфера». В функциональную подсистему авторами отнесены безопасность, экологическая безопасность, градоустройство, жилище, жизнеобеспечение, занятость и условия труда, развитие человеческого потенциала, экономические ресурсы, управление1. В сравнении с этими подходами более обоснованной представляется точка зрения С.С.Ильяева, который выделяет в городской среде следующие составляющие: природно-технологенно-урбаногенный компонент; функционально-планировочную структуру; пространственно-временную и организационно-управленческую составляющую; городскую культуру2. Такая трактовка городской среды учитывает ее антропо-социо-культурную составляющую. Мы полагаем, что рассмотренная модель структурирования достаточно продуктивна для теоретического анализа рассматриваемой в диссертации проблемы. Она позволяет представить город как системное, многоуровневое и полифункциональное образование, как социокультурную целостность. В первую очередь в силу сущностной антропо-социо-культурной характеристики, обусловливающей его многокачественность и многомерность, крупный город способен продуцировать эмерджентные по своей сути стратегии социального развития и технологии их практической реализации, которые в конечном итоге воплощаются в форму проектов социально-экономического развития. При этом города с полным основанием могут рассматриваться как открытые системы, которые в силу особенностей развития государств на территории постсоветского пространства представляют собой неравновесные об-

1

Система муниципального управления. – М., 2006. – С. 114, 167 - 168. Ильяев С.С. Городская среда обситания как объект управленческой деятельности в средних городах России. Автореферат диссертации … канд. соц. наук. 22.00.08. – Белгород, 1999. – С. 13. 2

18

разования, находящиеся в точке бифуркации или приближающиеся к ней. Это диссипативные структуры, существование которых, как и любых других диссипативных систем, «поддерживается наличием непрекращающегося обмена между системой и средой веществом, энергией и информацией или одновременно тем и другим. Если диссипация прекращается, то система разрушается и перестает функционировать»1. С.С.Ильяев подчеркивает, что «городская среда обитания представляет собой диссипативную структуру, характеризующуюся нелинейностью, в которой происходит своеобразное рассеивание неоднородностей, переструктурирование внешних воздействий, преобразование лишнего, инородного конкретному городу»2. В данной связи приобретает особое значение проблема соотношения устойчивости и неравновесности в развитии города. На первый взгляд, устойчивость следует рассматривать как безусловную и необходимую характеристику города. Однако сама по себе устойчивость, гарантирующая относительную стабильность развития, не обеспечивает перспективного стратегического развития, формой которого обычно выступают планы, проекты и программы. Поэтому, на наш взгляд, следует согласиться с точкой зрения с авторов книги «Система муниципального управления», которые пишут: «Устойчивость (выделено авторами - В.С.) – важное условие нормальной жизнедеятельности города. В то же время город не может быть и не должен быть чисто равновесной системой. Для города важны внешние воздействия, благоприятно влияющие на его изменение и устойчивое развитие»3. Однако при этом следует отметить, что значимость неравновесности городской системы обусловлена не только необходимостью отвечать на внешние воздействия, но, в первую очередь, задачей ее саморазвития, решение которой в современных условиях связано с поиском внутренних источников и ресурсов. Ста-

1

Делокаров К.Х. Синергетика и научная рациональность // Синергетика в современном мире. – Белгород, 2000. – С. 173. 2 Ильяев С.С. Городская среда обитания как объект управленческой деятельности в средних городах России. Автореферат диссертации … канд. соц. наук. 22.00.08. – Белгород, 1999. – С. 13. 3 Система муниципального управления. – М., 2006. – С. 113. 19

бильность и равновесность, какими бы привлекательными они не представлялись, создают минимальные предпосылки для развития. Напротив, неравновесные системы максимально стимулируют инновационный поиск, обусловливают проявление свойства эмерджентности. Таким образом, развитие города в современных условиях под углом зрения системного подхода можно рассматривать как постоянное взаимодействие двух тенденций: тенденции к обретению стабильности, равновесности и тенденции к постоянному нарушению этого равновесия. Каждая из этих тенденций имеет позитивные и негативные следствия. В частности, стабильность минимизирует конфликтный потенциал системы и повышает уровень управляемости ею, но снижает потенциал развития. Неустойчивость стимулирует инновационный поиск, но провоцирует конфликты и создает проблемы в сфере управления. Последнее обстоятельство приобретает особое значение, поскольку в России и на Украине пока еще только складывается более или менее эффективная модель управления городами. И если для России последних лет становится все более характерным стабильное развитие, то, по мнению некоторых исследователей, после многих десятков лет социальных и экономических «экспериментов» качество жизни населения городов Украины, их инфраструктура и хозяйственное развитие отстают от аналогичных характеристик городов высокоразвитых стран1. Процесс создания Еврорегиона в силу отмеченных особенностей неизбежно будет характеризоваться рядом противоречий. С одной стороны, речь идет об определенном уровне реинтеграции некогда единого геополитического и социокультурного пространства. Однако подобная реинтеграция осуществляется в принципиально новых условиях существования суверенных государств. И она ограничивается преимущественно экономическим взаимодействием. В Уставе Еврорегона зафиксировано: Еврорегион создается с целью развития сотрудничества приграничных территорий в следующих 1

Ищенко Т.В. Новые направления в исследовании эффективности развития городов и регионов // Коммунальное хозяйство городов: Республиканский межведомственный научнотехнический сборник. - К., 2006. - Вып. 71. – С.17-18 20

направлениях: всестороннее экономическое развитие; региональное и локальное территориальное планирование; коммуникации, транспорт и связь; наука, новые технологии, образование; охрана здоровья, спорт и туризм; улучшение состояния окружающей среды; ликвидация чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий и их последствий; содействие расширению контактов между жителями приграничных территорий, развитию сотрудничества между учреждениями и организациями, а также субъектами хозяйственной деятельности; облегчение процесса пересечения границы для людей и грузов путем упрощения пограничных формальностей и содействия открытию новых пунктов пропуска; содействие качеству жизни населения путем увеличения занятости; содействие развитию региональной экономики посредством улучшения инфраструктуры приграничных районов. Однако реализация совместных экономических проектов, если они будут реальными, неизбежно приведет к развитию сотрудничества в других сферах. В том числе речь обязательно пойдет и об обмене опытом в области городского управления, об апробации разработанных обеими сторонами практики применения социальных технологий. Тем более, что устав Еврорегиона предполагает формирование структуры управления объединением. В качестве руководящих органов Еврорегиона выступают: Совет Еврорегиона «Слобожанщина»; Президиум Совета Еврорегиона «Слобожанщина»; Секретариат Еврорегиона «Слобожанщина». Руководящие органы Еврорегиона исполняют координационные, совещательные и представительские функции, связанные с реализацией целей Еврорегиона, упомянутых в статье 2 Устава (см. приложение 4). Таким образом, уже сегодня целесообразно проанализировать различные аспекты накопленного в Белгороде и Харькове технологического опыта с тем, чтобы максимально эффективно использовать его в интересах взаимодействующих городов и регионов. В этой связи, несомненно, теоретические аспекты управления городской территорией и хозяйством.

21

Поскольку город является диссипативной системой, концептуальной основой управления городами может выступать синергетическая теория с ее ведущей установкой на мягкое регулирование. Поясняя сущность синергетического подхода к управлению, Г.А. Котельников писал: «Синергетическая теория доказывает, что управление саморазвивающимися системами (каковыми являются общество, социальные группы и общности и даже отдельный человек) и контроль над ними в современных условиях уже не может осуществляться только посредством увеличения силового давления на них … Вызвать к жизни инновации, заставить систему эволюционировать помогает особый способ действия: в точках бифуркации иногда достаточно в нужном направлении и месте инициировать сравнительно небольшое (локальное) взаимодействие для того, чтобы общественные структуры начали перестраиваться и возник новый уровень самоорганизации, новое состояние системы в целом»1. Применение синергетического подхода к исследованию проблемы управления развитием современных городов требует выявления ядра системы, ее центра. Характеризуя его функциональную роль, Н.В.Поддубный пишет: «Этот центр и является основным связующим элементом системы, т.е. посредником во взаимодействии элементов между собой. Одинаковая удаленность от всех точек сферы олицетворяет одинаковую силу взаимодействия ядра системы со всеми другими элементами, а значит, в максимальной степени уравновешивает эти силы взаимодействия, что приводит систему в максимально устойчивое состояние, т.е. максимально выполняется требование системообразующего фактора – стремление системы к максимальной устойчивости. В синергетике эта тенденция системы называется аттрактором»2. Аттрактор, в свою очередь, рассматривается как «множество точек, которым притягиваются траектории динамических систем»3.

1

Котельников Г.А. Теоретическая и прикладная синергетика. – Белгород, 2000. – С. 103. Поддубный Н.В. Онтологический статус и гносеологическое значение понятия // Системный подход в современной науке. – М., 2004. – С. 337 - 388. 3 Плотинский Ю.М. Модели социальных процессов. – М., 2001. – С. 212. 2

22

Важнейшими функциями ядра системы являются обобщение, интегрирование, управление, поэтому оно выполняет «функцию главного посредника во взаимоотношениях между элементами системы»1. В нашем случае - многоуровневой системы крупного города. Само ядро внутренне структурировано и организовано и вполне может рассматриваться как своеобразная «система в системе». Развитие ядра системы в решающей степени предопределяет формирование и проявление у нее свойства эмерджентности, выражающейся в конкретных формообразованиях и действиях, направленных на продуцирование и внедрение инноваций, обеспечивающих постоянную эволюцию объекта. В современном городе в качестве такого ядра объективно выступает административный комплекс городского управления. Этим понятием мы определяем систему организаций, осуществляющих управление городом на основе применения технологий подготовки, принятия и исполнения управленческих решений с помощью специальных средств, систематического и специализированного воздействия и административной ответственности. В структурном отношении АКГУ совпадает с аппаратом управления муниципальной территорией (структура административных комплексов городского управления Белгорода и Харькова приведена в приложении 5). Для городского административного комплекса, как управляющей системы, существенны две важнейших особенности. Первая из них - бюрократический характер аппарата управления, для повседневной практики которого типичны: непрерывный и оперативный характер; осуществление специализированных функций, требующих унифицированных технологий; установление юридическо-функциональных режимов; применение мер административной ответственности; иерархически выстроенный аппарат; профессиональный персонал; административное усмотрение,

1

Поддубный Н.В. Онтологический статус и гносеологическое значение понятия // Системный подход в современной науке. – М., 2004. – С. 393. 23

которую можно определить как целесообразность, уложенная в рамки существующих норм и базирующаяся на выборе руководителя. Оставаясь бюрократическим, по своей сути, комплекс характеризуется теми чертами, которые типичны для бюрократической организации. Главная из них – формально-рациональное отношение к реальности. Рационализация управления, ведущая, по мнению М.Вебера, к замене патримониальной бюрократии на рациональную, отражает общую тенденцию развития управления уже в условиях традиционной капиталистической экономики. М.Вебер подчеркивал: «… Несомненной фундаментальной особенностью капиталистического частного хозяйства является то, что оно рационализировано на основе точного расчета, планомерно и трезво направлено на реализацию поставленной перед ним цели; этим оно отличается от хозяйства живущих сегодняшним днем крестьян, от привилегий и рутины старых цеховых мастеров и от «авантюристического капитализма», ориентированного на политическую удачу и иррациональную спекуляцию»1. Ситуация принципиально не изменилась и сегодня, и система управления в крупных городах в основе своей соответствует веберовским характеристикам. В соответствие с ними, бюрократия – это форма управления, отличная от других форм – демократии, тоталитаризма, авторитаризма. Бюрократическое управление является в целом эффективной практикой, позволяющей значительно рационализировать процесс управления и повысить эффективность организации. Бюрократическая модель означает, что работники должны действовать не как частные, а как формальные лица, наделенные определенными правами и ответственностью. Их деятельность должна быть предметом публично-правового регулирования. При этом все действия специалистов совершаются в определенной последовательности, согласно существующим правилам и процедурам. Строгое соблюдение принципов иерархии, формально-рациональных норм, правил и установлений, позволяет, как утверждал М. Вебер, устранять возможные индивидуальные отклонения в про1

Вебер М. Избранные произведения. – М., 1990. – С. 94. 24

цессе осуществления государственных санкций и способствует успешной деятельности различных звеньев государственной системы. Бюрократическую организацию отличает строгая дисциплина. Именно объединение специальных знаний и дисциплины образует основу бюрократической администрации1. М.Вебер отмечал: «Бюрократизация предоставляет, прежде всего, оптимальную возможность проведения в жизнь принципа специализации административных функций в соответствии с чисто объективными критериями. Управление осуществляется функционерами, которые обладают специальной подготовкой и в ходе непрерывной практики развивают свои навыки»2. Бюрократическому административному комплексу городского управления свойственны: распределение задач среди различных внутренних статусов как обязательных; объединение профессиональных статусных организаций в единую иерархическую структуру; формально установленная система правил и инструкций; административный штат, обеспечивающий функционирование формальной организации; обезличенность отношений с клиентами; специфический корпоративный дух. Важнейшим следствием рассматриваемой особенности является то, что бюрократическая система городского управления, выполняющая функции организации и регулирования, должна быть внутренне предрасположена к технологизации своей деятельности, а, следовательно, и к применению процедуры проектирования. На практике это означает, что типичными характеристиками практической деятельности системы городского управления должны стать характеристики социальных технологий как специфических процедур преобразования социальной реальности. К числу таких процедур, по мнению ряда авторов, относятся: - целесообразность, сознательность действий, выражающаяся в четкой формулировке целей, способности выстроить их иерархию, опираясь на представление о наиболее актуальных социальных проблемах; 1

См. об этом: Масловский М.В. Теория Макса Вебера и современная политическая социология. – Нижний Новгород, 1997. 2 Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. – Tűbingen, 1976. – S. 562. 25

- упорядоченность и планомерность деятельности, являющиеся следствием отмеченной выше целесообразности, с одной стороны; с другой, - наличия концепции управления; - расчлененность и дифференцированность действий. Социальные технологии имеют место лишь в тех случаях, когда осуществляется разделение социального действия на отдельные процедуры1; - рациональность, научный подход, поскольку только научные знания позволяют правильно выстроить систему целей и разделить на последовательные операции процесс их достижения; - рефлексивность, условием которой является постоянная критическая самооценка субъекта социального действия, применяемых им методов познания и преобразования социальной действительности2. Однако

установка

на

технологизацию

управления

социально-

экономическим развитием города является лишь потенциальной и не реализуется автоматически. В силу данного обстоятельства идея разработки и реализации проектов социально-экономического развития может оказаться невостребованной или осуществляющейся формально, что нередко имеет место на практике. В процессе функционирования бюрократического административного комплекса городского управления возникает множество барьеров, препятствующих внедрению данной управленческой технологии. Важнейшим из них является социокультурный. Он детерминирован особенностями восточно-славянской, в основе своей христианской, культурно-исторической традиции, которая не может не оказывать влияния на функционирование бюрократического административного комплекса городского управления. Более того, такое влияние является не просто постоянным и устойчивым, но и выражается в том, что практика управления городом (при 1

Авторы словаря «Социальные технологии», характеризуя социальные технологии, специально подчеркивают, что сущность этого способа достижения общественных целей «состоит в пооперационном осуществлении деятельности». - Социальные технологии: Толковый словарь / Отв. ред. В.Н. Иванов. – М.: Белгород, 1995. – С. 187. 2 Бабинцев В.П., Ушамирская Г.Ф. Проблемы технологизации государственного и муниципального управления в регионе: вызовы смутного времени // Современное управление. – 2006. - № 2. – С. 57 – 58. 26

всех ее вариациях, определяющихся случайными, в частности, личностными факторами) в концентрированном виде синтезирует в себе культурноисторический потенциал славянской цивилизации. Данное обстоятельство определяется уже тем, что административный комплекс, выступая в качестве ядра системы, с неизбежностью отражает всю историю ее развития1. Целесообразно в данной связи указать на две традиционных черты восточнославянской (как русской, так и украинской) культуры, оказывающие на нее существенное влияние. Во-первых, преобладание аффективного и традиционного типа действия, что во многих случаях предопределило иррациональный подход к выбору наиболее привычных форм поведения большинством населения. Этот тип не просто был легитимирован культурой, но стал одним из формирующих ее факторов, превратившись в своеобразный гипотетический императив2. В деятельности чиновников, персонифицирующих административный комплекс городского управления, воспроизводятся наиболее типичные для традиционного социума модели поведения. Во-вторых, для культурной модели социального поведения, доминирующей на Украине и в России, типична склонность к крайностям, к нежеланию придерживаться так называемой «золотой середины». В управленческой практике

эта

черта

проявляется

либо

в

отказе

от

рационально-

мотивированной идеи проектирования, либо в установке на разработку и реализацию мегапроектов, которые нередко представляют собой современную форму социальных утопий. Примеров таких утопий довольно много в современной

публицистике,

ориентированной

на

макромасштабы3.

В.А.Луков правомерно отмечает: «Мышление утопиями следует осознать как важнейшее условие проектирования в макромасштабах. Если на микроуровне в таких интеллектуальных конструкциях нет особой потребности, то проек-

1

Поддубный Н.В. Онтологический статус и гносеологическое значение понятия // // Системный подход в современной науке. – М., 2004. – С. 397. 2 Брюшинкин В.Н. Феноменология русской души // Вопросы философии. – 2005. - № 1. – С. 31. 3 См., например: Калашников М., Кугушев С. Третий проект. Спецназ Всевышнего: книгарасследование. – М., 2006. 27

тирование социальных отношений, идей, символов в масштабах стран, народов, человечества нуждается в остраненном представлении общества и человека. Для этих целей утопическая традиция может быть применена с большой эффективностью»1. Корпоративно-бюрократический барьер. Несмотря на потенциальную предрасположенность городской управленческой бюрократии к технологизации управления, данная установка не является безусловной. Технологическое мышление присуще рациональной бюрократии, которая никогда не была типичной для России и Украины, и не является преобладающей сегодня даже в условиях крупного города. Модель городского муниципального управления в обоих государствах пока еще весьма близка к патримониальной (по классификации М.Вебера), то есть основанной на идее личной преданности чиновника руководителю, распределении должностей в зависимости от близости к нему и отсутствием четких разграничений между имуществом чиновника и имуществом организации. В сущности, административный комплекс городского управления довольно часто представляет собой чиновничью корпорацию, в значительной степени ориентированную на удовлетворение групповых интересов, поддержание собственного статуса. На наш взгляд, существует реальная опасность превращения проекта Еврорегиона в чисто бюрократическое предприятие, способ реализации групповых интересов чиновников. И уже сегодня важно свести к минимуму такую возможность. Профессионально-образовательный барьер. Он определяется недостаточной компетентностью муниципальных служащих в отношении использования социальных технологий в управлении. Суть проблемы заключается не только в том, что городские муниципальные чиновники мало знают о социальных технологиях и имеют недостаточные навыки их применения, но ив том, что многие из них не поднимаются до осознания необходимости их освоения. Очень часто признание важности технологизации управления, в том числе и практики проектирования сопровождается различного рода оговор1

Луков В.А. Социальное проектирование. – М., 1997. – С. 20. 28

ками и ссылками на обстоятельства ситуативного характера. Примечательно, что в ходе проведенного нами исследования только 36.62% муниципальных служащих города Белгорода и 28.63% - города Харькова определили идею управления на основе технологий проектирования необходимой и требующей незамедлительного внедрения. Муниципальные служащие ориентированы преимущественно на применение технологий бюрократического управления во внутренней среде. Они придают особое значение качеству выполнения операций, связанных с работой с документами, с обращением с компьютером и с разрешением внутренних конфликтов. Возникающие в данной связи проблемы рассматриваются респондентами как особенно значимые. Напротив, работе с людьми отводится менее важная роль. Поэтому трудности, которые возникают в ходе данной деятельности, отходят на второй план. Задача освоения социальных технологий не относится ими к числу приоритетных для большинства работников. Низкий уровень социально-технологической компетентности чиновников создает дополнительные препятствия на пути реализации идеи Еврорегиона «Слобожанщина». Политико-идеологический барьер. Необходимо учитывать, что идея разработки и реализации проектов социально-экономического развития обосновывается и внедряется на своеобразном политико-идеологическом фоне. В современной России и в Украине получает все большее распространение основная идея философии постмодернизма, хотя бы формально претендующая на преодоление универсальных, унифицированных явлений и процессов. Постмодерн привел к формированию собственной мифологии, в которой случайность оппонирует закономерности и предпринимается попытка описать и легитимировать хаос. Для постмодернистского мировосприятия типичны «фрагментация, неопределенность и сильное неприятие всеобщих или «обобщающих» категорий»1, ориентация на интуицию в противовес рацио1

См.:

Вейз

Дж.

Э.

Времена

постмодерна

//

Режим

доступа

к

изд.:

http://luthlib.narod.ru/articles/pmodern/pmod02.htm. - Систем. требования: IBM PC; Internet Explorer.

29

нализму и здравому смыслу. «Ситуация постмодерна» по сути своей «атехнологична». Ее распространение на процесс управления означает, что сама идея проектного управления лишается рационального содержания. Безусловно, мифы модерна оказывают не прямое, но косвенное воздействие на представителей административного комплекса городского управления, функционирующих в специфическом мире формально-бюрократических отношений, насыщенном давно сформировавшимися символами, ритуалами, артефактами и стереотипами. И в данном случае бюрократическая среда не только существенно затрудняет распространение мифов постмодерна, но и нередко провоцирует негативную реакцию на бессодержательность, бесценностенность и безответственность постмодерна. Такой реакцией нередко становится установка на авторитаризм, на усиление администрирования и командования, рассматриваемые как панацею от хаоса. Но, фактически, это означает переход от иррационализма плюралистического типа к иррационализму бюрократической системы. Итак, рассматривая состояние и процесс функционирования административного городского комплекса, связанный с выполнением им регулирующей роли в развитии муниципальной территории и хозяйства, мы всегда имеем дело с функционированием бюрократической самоорганизации, характеризующейся как позитивными, так и негативными чертами. Последние, в частности, воплощаются в стремлении подменить функциональное содержание власти как средства социального управления, решения проблем общества и отдельных людей его чиновничьей интерпретацией, при которой главное значение приобретают не цели управления, а технология. Поскольку же технологии социального управления являются монополией чиновников, постольку в сознании последних формируется деформированное представление о собственной значимости и месте в обществе. Складывается особое бюрократическое отношение, в котором формализм превалирует над политическим рассудком, здравым смыслом, целями и идеалами развития. 30

Следствием развития данной тенденции является бюрократизм, выступающий как наиболее значимый недостаток системы государственного и муниципального управления. Он может быть определен как злоупотребление властью, использование ее не в интересах общества и государства, но в личных или корпоративных интересах ее носителей. Второй важнейшей особенностью административного комплекса городского управления является то, что он представляет собой систему муниципального управления, функционирующую в специфических условиях урбанизированного пространства. Именно поэтому управление городскими социальными проектами должно рассматриваться в общем контексте муниципального менеджмента, представляющего собой сложную систему управления в рамках совокупности взаимосвязанных организационных структур, имеющих как национальную, так и региональную специфику. Специфика муниципального менеджмента в России детерминирована, прежде всего, Конституцией и законодательством, в соответствие с которым, местное самоуправление определяется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения»1. В основе местного самоуправления Украины просматриваются в «юридической школе» конституционного права, выработавшей ряд концептуальных характеристик местного самоуправления: - местное самоуправление - территориальная самоорганизация населения, формирующаяся для самостоятельного решения вопросов жизни общины в определенных отношениях с государством. Основные принципы этих

1

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный Закон ФЗ-131 // Российская газета. – 2003. – 8 октября. 31

отношений - самостоятельность и иерархическая независимость в границах действующего законодательства; - местное самоуправление имеет место только там, где граждане имеют возможность решать вопроса местной жизни с помощью самоорганизации, самообеспечения, через соответствующие формы прямой и выборной (представительной) демократии; - местное самоуправление имеет публичный характер, так как выражает общественные интересы граждан соответствующих населенных пунктов; - местное самоуправление связано с государством; государство его признает, поддерживает, усматривая в нем проявление индивидуальной свободы граждан, проживающих в соответствующих населенных пунктах. В любом случае городское местное самоуправление по ряду своих характеристик, по меньшей мере, потенциально отличается от государственноадминистративного управления, поэтому практика бюрократической системы крупного города, представленной административным комплексом управления, не тождественна практике государственного администрирования. Ключевыми для понимания сущности данных отличий являются три основных подхода, общих для России и Украины. Во-первых, местное самоуправление является формой самоорганизации жителей города, которая не тождественна самоорганизации бюрократической системы; во-вторых, оно представляет специфический вид организационно-регулирующей деятельности на городской территории; в-третьих, местное самоуправления выступает как форма публичной власти. Уместно в данной связи привести характеристику местного самоуправления, данную А.Г.Гладышевым. «Специфика местного самоуправления, пишет он, состоит в том, что это народное управление, основанное на самодеятельном участии людей в управлении общественными делами, на саморегулировании и саморазвитии. Поэтому властные политические отношения, опирающиеся на легитимное насилие и принуждение, принимают в муниципальном управлении иную форму – свободного волеизъявления граждан, 32

творческой мотивации к участию в решении общественных вопросов, достижения договора между различными субъектами управления, приоритетной защиты коренных интересов граждан, повышения качества их жизни»1. В этих условиях управленческие действия, основанные только на администрировании, могут быть лишь относительно продуктивными. Даже если в конкретной ситуации они приводят к успеху, то в исторической перспективе оборачиваются издержками, как в отношении всего сообщества, так и органов управления. Приведенные характеристики позволяют понять, в чем состоит специфика

процедуры

разработки

и

реализации

проектов

социально-

экономического развития, осуществляемых административным комплексом городского управления. 1. Муниципальная власть является подзаконной, действующей в порядке и пределах, указанной ей верховной властью2. В данном случае в качестве верховной власти выступает региональная государственная власть, а опосредованно, через нее – и центральная, в России – федеральная власть. Крупный город включен в систему общих социально-экономических отношений, и любой реализующийся в нем проект должен укладываться в рамки государственной и региональной стратегии, что происходит далеко не всегда. 2. В силу принципа разграничения сфер компетенции властей полномочия муниципального управления ограничены. Поэтому осуществляемые местной властью проекты не могут выходить за пределы ее полномочий. Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 дает достаточно полное перечисление предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления, находящихся в компетенции муниципальных образований. В Белгородской об1

Гладыщев А.Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика. – М., 1999. – С. 36. 2 См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. – М., 1928. 3 См.: Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года. Одобрен Советом Федерации 24 сентября 2004 года [Текст] // Российская газета. – 2003. – 8 октября. 33

ласти организация местного самоуправления регламентируется Законом Белгородской области «Об особенностях организации местного самоуправления в Белгородской области» от 24 марта 2005 года. На территории Украины действует ряд нормативно-правовых актов, регулирующих действия органов местного самоуправления, определяют их полномочия и степень компетенции. К ним можно отнести: Закон Украины от 15 июля 1997 года № 452/97-ВР «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»; Закон Украины от 21 мая 1997 года № 280/97-ВР «О местном самоуправлении в Украине»; Закон Украины 11 июля 2001 года № 2625-III «Об органах самоорганизации населения»; Указ Президента Украины от 30 августа 2001 №749/2001 «Программа государственной поддержки развития местного самоуправления в Украине»; Распоряжение Кабинета Министров Украины от 25 июля 2002 года «Концепция Программы законодательного обеспечения развития местного самоуправления». К компетенции местного самоуправления в российских и украинских нормативных документах отнесен круг вопросов, связанных в основном с повседневным жизнеобеспечением граждан. На решение этих вопросов и должны быть нацелены проекты социально-экономического развития крупных городов. 3. Реализация потенциала местного самоуправления связана с использованием собственных источников средств. Практика показывает, что город сегодня находится в ситуации, когда он вынужден брать на себя ответственность за перспективы собственного развития и, в связи с этим, взвешивать и оценивать свои возможности и ресурсы. В настоящее время, очевидно, что сложности, с которыми сталкивается город, не могут быть преодолены за счет помощи извне, будь то государственные субсидии, потенциал работающих предприятий или спонсорство. Город в значительной степени, предоставлен самому себе, и только его собственные возможности организовывать свою жизнедеятельность могут рассматриваться в качестве надежного (и, в этом смысле, основного) ресурса воспроизводства и развития. 34

Таким образом, административный комплекс городского управления – это не просто бюрократическая система, но одновременно и самоорганизующаяся, самоуправляемая система, ориентированная на участие населения в решении вопросов местного значения. К их числу и относится управление проектами. Как и любой аппарат управления, административный комплекс городского управления состоит из нескольких подсистем, которые могут быть выделены на основе различных подходов. И в этом смысле ядро города внутренне структурировано. По нашему мнению, к числу важнейших подсистем административного комплекса городского управления относятся: институциональная,

функциональная;

нормативно-правовая,

профессионально-

кадровая, коммуникативная, социокультурная. Институциональная подсистема включает в себя представительные и исполнительные органы и органы управления городской территорией и городским хозяйством. Институциональная подсистема современных российских городов характеризуется вариативностью моделей управления, позволяющей учитывать своеобразие традиций, статус города и интересы различных социальных групп. Анализ структуры управления города Белгорода, приведенной в приложении 3, показывает, что особенностью работы над проектами при наличии данной модели является то, что проектирование должно осуществляться профессиональными менеджерами, входящими в команду мэра. Система управления, сложившаяся в Украине в целом похожа на ту, которая типична для территории России. В частности, для Харькова характерно, что разработкой социально-экономических проектов и программ занимается Управление социально-экономического развития, планирования и учета, после реформы являющееся структурным подразделением Департамента экономики и коммунального имущества (приложение 5). Существенно то, что в обоих управленческих комплексах не существует специализированной структуры управления проектами городского развития. Несмотря на дискуссионность вопроса о необходимости ее создания, мы 35

полагаем, что наличие такого подразделения позволит более планомерно и последовательно работать над проектами, обеспечивая данной деятельности необходимой информационно-аналитическое сопровождение. Функциональная подсистема включает в себя перечень ролей и задач, решаемых административным комплексом. С одной стороны, эти функции характеризуются стандартным набором, отражающим общие задачи муниципального управления; с другой стороны, - включают в себя и специфические (временные) роли, определяющиеся ситуацией. Проектирование, безусловно, потенциально относится к числу универсальных управленческих функций. Однако практика показывает, что до настоящего времени оно чаще всего рассматривалось как эпизодический вид деятельности, поскольку программноцелевое управление в крупных городах не приняло системного характера. Дефицит системного подхода чаще всего выражается в отсутствии специализированных структур, осуществляющих проектную деятельность и в «авральном» характере работы над отдельными проектами, которые нередко носят политико-заказной характер. Нормативно-правовая подсистема представлена законами и подзаконными актами, регламентирующими городское управление. К их числу относятся нормативные акты трех уровней: общегосударственные, региональные и местные. В качестве последних выступают решения представительных органов, постановления и распоряжения руководителя исполнительной власти. Профессионально-кадровая подсистема включает в себя муниципальных служащих, профессионально занимающихся управленческой деятельностью. По нашему мнению, эта подсистема является ведущей в административном комплексе городского управления, поскольку никакие нормативные акты и структуры не обеспечат достижение целей управления при наличии недостаточно квалифицированных специалистов, обладающих низкой профессиональной компетентностью. Это утверждение в полной мере относится и к организации проектной деятельности в муниципальном образовании. Работа над проектами требует специальных технологических знаний, что, фак36

тически, уже признано муниципальными руководителями и специалистами. Но, кроме того, она носит интеллектуальный характер. Во-первых, потому что является инновационной по своей сути и предполагает постоянный поиск и принятие нестандартных решений. Во-вторых, на практике сохраняется высокая степень опасности формально-бюрократического отношения к данной деятельности, связанная с недооценкой ее теоретического обоснования и презумпции «простых решений», опирающихся на здравый смысл. Поскольку бюрократическое отношение к делу «антиинтеллектуально» по своей сути, развитие интеллектуального начала создает условия для преодоления возникающих на пути технологизации управления барьеров. Коммуникативная подсистема включает в себя формальные и неформальные отношения, складывающиеся между субъектами управления, а также между ними и населением. В ходе проектной деятельности она приобретает особое значение, поскольку работа над проектами требует интенсификации обмена информацией между структурными подразделениями АКГУ, а также между ним и населением. Социокультурная подсистема воплощается в ценностях и смыслах, которыми руководствуются в своей деятельности структурные подразделения административного комплекса городского управления. Применительно к организации работы над проектами речь идет о превращении в важнейшие ценности самой идеи проектирования; социальных технологий; профессиональной управленческой культуры. Выступая в качестве ядра системы, административный комплекс городского управления способен выполнить свою самоорганизующую функцию в развитии городской территории и хозяйства лишь при условии его собственной внутренней целесообразной организации, структурирования и реализации самоорганизующей технологии управления городским развитием. На практике это означает наличие прочных взаимосвязей между подсистемами, превращающими административный комплекс в целостность. По мнению М.С.Кагана, «целостность» необходимо рассматривать как качество 37

системного объекта и отношение целого и его частей. Оно описывается понятиями «взаимодействие» и «взаимосодействие» в решении единых задач, стоящих перед целым1. Достижение административным комплексом городского управления состояния целостности является важнейшим условием аккумулирования им социально-управленческого потенциала. Социально-управленческий потенциал мы определяем как комплекс всех видов ресурсов управления, которые могут быть использованы для постановки и достижения целей развития крупного города. Степень сформированности потенциала может быть определена на основании статистических данных и результатов социологических исследований. При этом вполне естественно встает проблема выделения критерия достаточности потенциала для обеспечения стабильного развития города. Она требует самостоятельного исследования, поскольку, фактически, не разработана в отечественной литературе, как и проблема определения критериев эффективности местного самоуправления2. Уровень развития управленческого потенциала определяет перспективы формирования у административного комплекса свойства эмерджентности. Наличие этого свойства обеспечивает превращение энергии внутриорганизационных, по сути своей, бюрократических связей в инновационные технологии управления. Такой технологией управления, применяемой административным комплексом, на наш взгляд, должен стать метод программно-целевого управления, основанный на разработке и реализации проектов и программ социально-экономического развития муниципальных образований. «Главная задача программно-целевого подхода – обеспечение формирования новейших механизмов самоуправления муниципального образования, адаптированных к рынку, создание рыночной инфраструктуры, поддержка предпринимательст-

1

См.: Каган М.С. Человеческая деятельность. - М., 1974; Каган М.С. Философия культуры. - СПб., 1995. 2 См.: Фатеева Н.А. Социальная эффективность местного самоуправления: критерии и методика оценки. Автореферат диссертации .. канд. соц. наук. 22.00.08. – Белгород, 2002. 38

ва, решение социальных проблем, особенно повышения уровня и качества жизни населения»1. В известной степени данную технологию следует рассматривать как качественно новую ступень в применении практики планирования, о необходимости возрождения которой в новых условиях нередко заявляют российские и украинские авторы. В частности, В.А.Чуланов и Г.О.Петров пишут: «Выход из ситуации риска, стабилизация социальных и социальнополитических отношений, начало экономического подъема на уровне города возможно лишь при условии возрождения практики планирования социального развития регионов и городов»2. На необходимость планирования указывает и Н.А.Носкова: «Важнейшим инструментом и функцией управления социально-экономическим развитием муниципальных образований является стратегическое планирование»3. В принципе данная точка зрения не вызывает возражений, поскольку в широком смысле социальное проектирование рассматривается исследователями в качестве специфической деятельности, связанной с научно обоснованным определением вариантов планового развития социальных процессов и явлений и с целенаправленным изменением социальных институтов4. По нашему мнению, в настоящее время целесообразно ориентироваться не на возрождение традиционной практики планирования, тем более, что данная, в сущности, плодотворная идея, скомпрометирована издержками тотального директивного подхода, необоснованно распространяющегося практически на все сферы жизни. Речь должна идти о последовательной разработке программ и проектов, представляющих собой эффективные инструменты стратегического планирования в современных условиях. 1

Гладышев А.Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика. – М., 1999. – С. 88. 2 Чуланов В.А., Перов Г.О. Социальное управление и планирование в современном российском городе // Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. – Майкоп: Ростов-на-Дону, 1999. – С. 564. 3 Носкова Н.А. Управление социально-экономическим развитием муниципальных образований. Автореферат диссертации … канд. экон. наук. 08.00.05. – Орел, 2003. – С. 7. 4 Энциклопедический социологический словарь / Общая ред. академика РАН Осипова Г.В. – М., 1995. – С. 600. 39

Целесообразно определить, в чем различие между данными понятиями, потому, что вместе с бурными изменениями в экономической жизни общества меняются и устоявшиеся и, казалось бы, привычные представления. Так, раньше понятие «проект» долгое время монопольно использовалось инженерами, и было связано с представлением о комплекте технической и сметной документации для строительства или новых технических разработок. В настоящее время оно широко применяется управленцами, финансистами, экономистами, политиками, учеными, предпринимателями, которые задумывают и воплощают в жизнь намерения с заранее установленными целями, требованиями к срокам, стоимости, риску и качеству ожидаемых результатов. В научной литературе представлены различные точки зрения. Согласно первой, проекты выступают как структурные элементы крупномасштабных программ и представляют собой совокупность расчетов для построения социального объекта по его модели1. И.В.Бестужев-Лада и Г.А. Наместникова определяют проект как решение относительно конкретного мероприятия, сооружения и т.д., необходимого для реализации того или иного аспекта программы2. В свою очередь В.А.Луков рассматривает социальный проект как сконструированное его инициатором социальное нововведение. Целью его является создание, модернизация или поддержание в изменившейся среде материальной

или

духовной

ценности,

которое

имеет

пространственно-

временные и ресурсные границы и воздействие которого на людей признается положительным по своему социальному значению3. Он, фактически, отождествляет проект и программу, рассматривая структуру последней в качестве типичного проекта4. «Программы могут быть своеобразными ступеньками

1

Основы современного социального управления. – М., 2000. – С. 85, 247. См.: Бестужев – Лада И.В., Наместникова Г.А. Социальное прогнозирование. Курс лекций. – М., 2002. 3 Луков В.А. Государственная молодежная политика: проблема социального проектирования будущего России // Молодежь и общество на рубеже веков. – М., 1999. – С. 41. 4 Там же. – С. 72 – 73. 2

40

к достижению конечных целей социального проекта, основными инструментами его реализации», - утверждает вслед за ним П.Н.Беспаленко1. Мы полагаем, что понятие программы и проекта социальноэкономического развития в определенном отношении совпадают друг с другом2. Любая программа может рассматриваться как конкретный проект. Тем не менее, проект - понятие более широкое, чем программа. Он включает в себя одновременно и сконструированный образ будущего и план его достижения. Проект развития города, по нашему мнению, представляет собой модель, прогноз или сценарий будущего состояния города как внутренне дифференцированной системы, сконструированный по заказу административного комплекса городского управления и при участии, включающий в себя последовательность достижения заданных параметров (ориентиров). Программа развития города представляет собой комплексную систему целевых ориентиров его социально-экономического развития, планируемых муниципалитетом эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров, включающих научно-исследовательские, производственные, социально-экономические, организационно-хозяйственные, финансовые меры, увязанные по ресурсам, исполнителям и срокам. Разработка целевых комплексных проектов и программ городского развития рассматривается в данном контексте как вид практических технологий управления и как обоснованное научное исследование, устанавливающее причинно-следственные отношения между поставленными целями, программными мероприятиями и необходимыми ресурсами для их выполнения. Процесс разработки и реализации проектов социально-экономического развития в современном городе может быть в целом определен как процесс

1

Беспаленко П.Н. Проектирование молодежной политики в условиях муниципального образования (теоретический аспект). – Белгород, 2001. – С. 56. 2 Данная точка зрения близка сформулированной в словаре «Социальные технологии», в котором социальный проект определяется как разновидность программы, где отражены не только актуальные ориентиры, общие задачи, но уточнены сроки достижения подцелей, скоординированы усилия исполнителей на основе глубокого изучения исходного уровня развития общества и использования социальных нормативов. – Социальные технологии. – М.: Белгород, 1995. – С. 198 – 199. 41

управления проектами. Чаще всего именно так он и рассматривается в научной литературе. При этом учитывается, что любой проект - это временное предприятие, предназначенное для создания уникальных продуктов или услуг. Определение «временное» означает, что у любого проекта есть начало и непременно наступает завершение, когда достигаются поставленные цели, либо возникает понимание, что эти цели не могут быть достигнуты. Ссылка на «уникальность» означает, что создаваемые продукты или услуги существенно отличаются от других аналогичных продуктов и услуг. Рассматриваемый под таким углом зрения процесс разработки и реализации проектов развития городов представляет собой конструирование и внедрение инновационных моделей. При этом, вслед за Ю.П.Сурминым и Н.В.Туленковым мы рассматриваем социальное конструирование как «воплощение проекта в социальную реальность и один из важнейших этапов социального проектирования»1. Поскольку понятие проекта, прежде всего, связывается с целенаправленными изменениями больших систем, самое общее определение понятия «управление проектами» - это «управление изменениями». Проекты развития города выполняют несколько важнейших управленческих функций. Во-первых, функцию планирования, поскольку они определяют перспективные и ближайшие ориентиры эволюции городского комплекса. Во-вторых, функцию согласования групповых интересов. Реализация ее возможна лишь в том случае, если проекты социально-экономического развития формируют механизмы и процедуры достижения баланса интересов основных акторов городского социального пространства. В этой функции проектов, фактически, реализуется общая идея современной стратегии городского управления, которое в нынешних условиях «должно превратиться в процесс выявления и согласования различных интересов»2.

1 2

Сурмин Ю.П., Туленков Н.В. Теория социальных технологий. – К., 2004. – С. 502. Заборова Е.Н. Участие граждан в управлении городом // СОЦИС. – 2002. - № 2. – С. 27. 42

Некоторые руководители характеризуют управление проектами как форму современного искусства, произвольный набор идей и правил, позволяющих преодолевать возникающие по ходу дела трудности и успешно завершать проект. Другие рассматривают данный вид деятельности исключительно с точки зрения научного подхода, исходя из того, что все факторы могут быть предсказаны, и все альтернативы заранее проанализированы. В любом случае управление проектами - это планирование, координация и контроль работ по проекту для достижения его целей в рамках заданного бюджета и сроков, с надлежащим качеством1. На наш взгляд, оба подхода не противоречат, но дополняют друг друга. Управление проектами представляет собой одновременно, и науку, и искусство. Его качество зависит от уровня самоорганизации местной власти и профессиональной компетентности чиновников. Занимаясь проектной деятельностью, они должны соблюдать ряд проверенных практикой правил. К числу таких правил относятся: системный характер; вариативность; перспективность; научность; ценностная обусловленность2. Системный характер проектирования проявляется в нескольких аспектах.. Во-первых, проекты городского развития должны учитывать, что городское социально-экономическое пространство, как уже указывалось выше, имеет системный характер, а стратегия его развития выступает в качестве проекции и результирующей взаимодействия и взаимовлияния различных подсистем. Проекты могут быть результативными при условии системной интеграции ресурсов, в том числе относящихся к различным сферам. Кроме того, требование системности применительно к проектированию выражается в том, что любой проект должен строиться с учетом факта неоднозначного и нередко противоречивого влияния на все социальные подсистемы. Во1

См.: Управление проектами / Под ред. Пинто Дж.К. / Пер. с англ. Под ред. В. Н. Фунтова. – СПб., 2004. 2 Проблема правил проектной деятельности в условиях муниципального образования подробно рассмотрена в монографии П.Н. Беспаленко. – См.: Беспаленко П.Н. Проектирование молодежной политики в условиях муниципального образования (теоретический аспект). – Белгород, 2001. 43

вторых, атрибут системности должен характеризовать и процесс субъектнообъектного взаимодействия на городском территориальном уровне. Разработка и реализация проекта требует организации устойчивых коммуникативных отношений между всеми акторами социального пространства города. И в первую очередь - между местной властью и населением. В-третьих, в силу отмеченной выше высокой степени интегрированности любой проект может быть в полной мере реализован лишь как элемент более общих (региональных и федеральных) проектов. Только в случае их гармонизации достигается эмерджентный эффект, многократно усиливающий потенциал каждого из проектов. Напротив, внутренние (системные) коллизии усиливают ситуацию хаоса и снижают уровень управляемости городом. В-четвертых, эффективность и действенность проектов могут в полной мере проявляться только в комплексе с другими элементами управления социально-экономической политикой (технологическими, организационными, экономическими, техническими). В силу отмеченного обстоятельства профессионально подготовленным к работе над проектами развития города может быть лишь работник, обладающий системным мышлением, способный увидеть весь комплекс взаимосвязей, характеризующих городскую среду. Вариативность. Существует принципиальное отличие механизма целевого управления проектами от сложившихся методов управления социально-экономическими процессами. Оно обусловливается существенно различающейся степенью определенности задач и условий регулируемой деятельности. Важнейшим требованием к проектам развития города является гибкость текущего планирования, обеспечивающая наилучшее приспособление процесса реализации программы к вероятностным результатам и переменчивым условиям взаимодействия в слабо организованной системе. Только при наличии гибкости могут быть сведены к минимуму вероятные негативные следствия проектирования, неизбежные в современной ситуации повышенного социального риска. Главное из таких следствий связано с тем, что в 44

плохо организованной системе любая активность, в конечном счете, оборачивается против ее самой. Гибкость планирования обеспечивается использованием при разработке проекта нескольких возможных сценариев развития как общества в целом, так и городских муниципальных сообществ, широким набором предлагаемых для реализации проекта технологических решений, возможностью корректировки проекта по мере изменения социальной ситуации. Инновационность. Применение программно-целевого подхода с неизбежностью должно сопровождаться изменением стиля управления городом. Единственно эффективным в данном случае является перспективный стиль, опирающийся на предвидение. Программно-целевой подход заставляет анализировать будущее, исходить из его требований. Подчеркивая это, В.И.Курбатов и О.В.Курбатова пишут: «Социальное проектирование – это всегда проектирование чего-то качественно нового, которое называется социальным нововведением или социальной инновацией»1. Действительно, понятие «инновации» органически связано с понятием проекта. Так последний нередко характеризуется как «сконструированное инициатором проекта социальное нововведение (подчеркнуто нами – В.С.), целью которого является создание, модернизация или поддержание в изменившейся среде материальной или духовной ценности, которое имеет пространственно-временные и ресурсные границы и воздействие которого на людей признается положительным по своему социальному значению»2. Инновационность муниципальных проектов обеспечивается востребованностью нововведений; отмеченным выше непрерывным образованием работников, позволяющим им ликвидировать дефицит знаний и навыков в сфере инноватики; внедрением системы стимулирования новаторов. Перспективность. Проекты развития современного города могут быть рассчитаны на различный срок. Несомненно, что в современных условиях 1

Курбатов В.И., Курбатова О.В. Социальное проектирование. – Ростов-на-Дону, 2001. – С. 66. 2 Луков В.А. Социальное проектирование. – М., 1997. – С. 41. 45

важны как краткосрочные, так и среднесрочные проектные решения. Но, на наш взгляд, в обществе риска приобретают особое значение проекты, ориентированные на длительные сроки. Это мнение нередко оспаривается, поскольку «ряд руководителей муниципальных образований считает, что в условиях непредсказуемости политики крупных градообразующих предприятий, острого дефицита бюджетов и постоянно меняющейся законодательной базы (в т.ч. в налоговой и бюджетной сфере) заниматься стратегическим планированием не имеет смысла»1. Но на основе сиюминутной стратегии, стратегии сегодняшнего дня кризисные явления можно лишь отодвинуть, отсрочить. Только перспективная, инновационная стратегия способна преодолеть кризисную ситуацию. «По оценкам зарубежных экспертов – специалистов по менеджменту, острота кризиса в России (и проблематичность его одоления в обозримом будущем) во многом связана с крайне медленным, запоздалым обращением к перспективным, инновационным стратегиям»2. На наш взгляд, данное утверждение применимо не только к российским условиям, но и к реалиям большинства постсоветских государств. Это соображение побудило, в частности, руководство города Белгорода разработать и утвердить стратегию развития города до 2025 года3. Перспективность проектирования может быть достигнута лишь при условии систематического социального прогнозирования4. Следовательно, работники АКГУ должны быть способны к прогностическому мышлению, к учету последствий принимаемых ими решений. Научная обоснованность. Как уже отмечалось выше, планы развития современных городов представляют собой один из наиболее широко распространенных видов социальных технологий, представляющих собой научно обоснованные процедуры управления. В частности, В.П. Овечкин и

1

Система муниципального управления: Учебник для вузов. – М., 2006. - С. 429. Луков В.А. Социальное проектирование. – М., 1997. – С. 88. 3 Павлов И. План местного значения // Российская газета. – 2007. – 2 февраля. – С. 11. 4 См.: Бестужев-Лада И.В. Поисковое социальное прогнозирование: перспективные проблемы общества. – М., 1984. – С. 28 – 29; Бестужев-Лада И.В. Прогнозное обоснование социальных нововведений. – М., 1993. – С. 75 – 76. 2

46

В.Д.Симоненко полагают, что технологию можно рассматривать как науку о явлениях, законах и закономерностях техносферы и ее взаимодействии с другими элементами планетной системы»1. В таком же плане рассматривает технологию Р.М.Чудинский. Он определяет ее «как область знаний об оптимальном преобразовании и использовании материи (материалов), энергии и информации по плану и в интересах человека, общества, охраны природы. Технология изучает средства и методы этих преобразований. Изучение технологии направлено на развитие личности, ее преобразующего мышления»2. Следовательно, работа над проектами может быть успешной лишь в том случае, если проектанты являются профессионально компетентными в отношении теории и практики социального управления, обладают развитой социально-технологической культурой. Проектное мышление муниципального чиновника, в особенности занимающегося проектными разработками, в перспективе должно стать технологичным. По мнению В. Д. Симоненко для такого стиля мышления характерен ряд черт: - оно направленно не столько на познание окружающей действительности, сколько на изменение ее в интересах человека; - в технологическом мышлении изменяются функции знаний. Они приобретают комплексный характер и гностическую направленность, ориентацию на еще не познанные объекты и процессы; - в технологическом мышлении ведущее место отводится методам и средствам (технологии) усвоения нового материала; - технологическое мышление тесно связанно с рефлексией, а также с умением строить образ оптимального конечного результата; - технологическое мышление является проектным и представляет собой процесс обобщенного и опосредованного познания действительности, в

1

Овечкин В.П., Симоненко В.Д. Методологические проблемы и основы технологического образования школьников // Технологическое образование и предпринимательство: Сборник статей. - Брянск, 1998. - С. 126-130. 2 Чудинский Р.М. Формирование технологической культуры личности школьника в учебной деятельности (на примере уроков физики). Диссертация … канд. пед. наук. 13.00.02. – Воронеж, 2000. – С. 16. 47

ходе которого человек использует технологические, технические, экономические и другие знания для выполнения проектов по созданию товаров или услуг от идеи до ее реализации, то есть оно призвано активизировать проектную деятельность человека; - технологическое мышление направлено в будущее, оно максимально прогностично1. Ценностная

обусловленность.

Ценностный

аспект

программно-

целевого управления остается наименее исследованным в социологической литературе. Более того, на первый взгляд, представляется, что проектный (технологический) подход к управлению противоречит его ценностному измерению. Однако, по нашему мнению, это противоречие является кажущимся. Социальные технологии (в первую очередь проектные) не безотносительны к ценностям субъекта управления. И в данном случае следует согласиться с мнением В.П. Бабинцева, который пишет, что рациональное мышление, на которое, собственно, и опирается концепция технологизации управления «представляет собой одновременно условие и главную ценность социальнотехнологической культуры отдельной личности и общества в целом. Фиксируя данное обстоятельство, не следует забывать о том, что рациональное мировосприятие, как ведущая установка личности, само по себе не предопределяет характера применяемых социальных технологий и – более того – последствий их применения»2. Автор правомерно ссылается при этом на М.Вебера, настоятельно напоминавшего, что «жизнь можно «рационализировать» с весьма различных точек зрения и в самых различных направлениях (этот простой часто забываемый тезис нужно было бы ставить во главу угла каждого исследования проблемы «рационализма»)3.

1

См.: Симоненко В.Д. Основы технологической культуры. - М., 1998; Симоненко В.Д., Овечкин В.П. Методологическое и дидактическое обеспечение технологического образования школьников // Технологическое образование и предпринимательство: Сборник научных статей. - Брянск, 1999. 2 Бабинцев В.П. Социальные технологии в управлении: аксиологический аспект исследования // Социальные технологии в современном управлении. – Белгород, 2004. – Вып. 2. – С. 6. 3 Вебер М. Избранные произведения. – М., 1990. – С. 95. 48

Проектирование не является безотносительным к миру ценностей, норм и установок. В.А.Луков отмечает, что в современной парадигме технологического мышления «внимание уделяется не столько связи цели проекта и ее достижения, сколько самой постановке цели. Здесь сложилась новая стратегия проектирования и новая его технология при выработке целей проекта: они должны устанавливаться после изучения последствий инновации для ценностного мира, в рамках которого будет реализовываться проект»1. Но решение этих проблем невозможно без ценностно-смыслового самоопределения субъектов проектной деятельности. Безусловно, ценностный аспект социального проектирования не должен абсолютизироваться, что может привести и приводит к возникновению «мистико-проектного сознания». Но, как справедливо подчеркивает П.Н. Беспаленко, роль его нельзя преуменьшать, сводя все проектные процедуры лишь к чисто технологическим процессам2. Соблюдение правила ценностной обусловленности проектирования предъявляет особые требования к организационной культуре и организационному поведению работников. Условием их успешной работы над проектами является не только представление о технологических процедурах, но и ясное понимание смысла управленческой деятельности, ее целей, главной из которых, очевидно, следует считать улучшение качества жизни населения городского муниципального образования3. Необходимость соблюдения правил проектирования, как важнейшего условия эффективности проектной деятельности, повышает требования к аналитическому обеспечению функционирования административного комплекса городского управления. Очевидно, что проектирование в условиях города является одним из видов стратегического управления. Специалисты в

1

Луков В.А. Социальное проектирование. – М., 1997. – С. 12. Беспаленко П.Н. Проектирование молодежной политики в условиях муниципального образования (теоретический аспект). – Белгород, 2001. – С. 69. 3 См.: Потрясаев В.Н. Управление процессами повышения качества жизни населения в муниципальном образовании. Автореферат диссертации … канд. соц. наук. 22.00.08. – Орел, 2004. 2

49

области проектирования настоятельно подчеркивают: «Проектирование и совершенствование стратегического управления подразумевает рассмотрение новой или модифицированной миссии организации, а также ее целей, задач и стратегий»1. Следовательно, управление на основе программно-целевого подхода требует стратегического мышления, недостаток которого проявляется на всех уровнях управления социумом. Сопутствующим фактором недостатка стратегического мышления (и одной из его причин) является ощутимое снижение уровня аналитической работы в институтах социального управления и в обществе в целом. Показательно в данном отношении мнение Ю.В. Курносова и П.Ю. Конотопова, подчеркивающих: «Общество обладает высокой инерцией – не только и не столько в области экономики, но, как это ни странно, – интеллектуальной инерцией. Общество отторгает новые идеи, даже не удосуживаясь подвергнуть их критическому осмыслению. Оказывается, что людей, способных осуществить анализ новой информации, явно недостаточно для того, чтобы идеи могли сыграть свою позитивную роль. Особо печальная ситуация сложилась в России – вот уже несколько десятилетий наша страна теряет ценнейшие кадры, которые находят себе применение, где угодно, только не у нас. А ведь чем ниже интеллектуальный потенциал общества, тем ярче выражены деструктивные тенденции»2. На наш взгляд, подобная оценка может быть дана и в отношении ситуации в украинских городах. Разработкой различных комплексных и целевых программ городская бюрократия нередко пытается компенсировать дефицит аналитического стратегического мышления и поведения. В результате сегодня в России на федеральном и региональном уровне управления, фактически, сформирова-

1

Управление проектами / Под ред. Пинто Дж.К. / Пер. с англ. Под ред. В. Н. Фунтова. – СПб., 2004. – С. 43. 2 Курносов Ю.В., Конотопов П.Ю. Аналитика: методология, технология и организация информационно-аналитической работы. – М., 2004. – С. 12. 50

лась ситуация программной избыточности1. Но при этом программные цели, как правило, не достигаются по основным параметрам. Таким образом, мы имеем дело с парадоксальной ситуацией. Формально действия органов управления выглядят как технологичные, основанные на применении технологий социального проектирования. Фактически же, незавершенность, а, по сути – утопичность, разрабатываемых проектов компрометирует идею программно-целевого управления, что имеет негативные социально-экономические и политические последствия для городов. А в перспективе может отрицательно сказаться и на судьбе проектов Еврорегиона. Как уже отмечалось, современный российский и украинский город в большинстве случаев может быть определен как слабо организованная неустойчивая система, характеризующаяся многочисленными дисфункциями. В данной ситуации процесс реализации любого проекта довольно часто приводит к двум наиболее вероятным издержкам. Первые связаны с «недостижением» целей проекта и – как результат – с дискредитацией не только субъекта управления, но и самой идеи проектирования. Вторые – с «функциональной перегрузкой» системы управления, возникновением напряженности внутри нее и усилением дисфункций. Оба варианта развития событий являются крайне нежелательными и требуют принятия решений, обеспечивающих максимально благоприятный результат. В свою очередь эти решения возможны лишь при ясном представлении руководителей административного комплекса городского управления и чиновников о процедурах проектирования, их концептуальной основе. К сожалению, на практике часто приходится констатировать преобладание утилитарно-прагматического подхода к практике управления. Ему присущи недооценка смысла этой деятельности, ее реальных последствий для населения муниципального сообщества и городской среды в целом.

1

См.: Игрунова С.В. Улучшение качества жизни сельских женщин в стратегии регионального управления. Диссертация … канд. соц. наук. – Белгород, 2004. 51

Сложившаяся ситуация требует радикального изменения, связанного с повышением уровня профессиональной компетентности управленческих кадров, их способности и готовности к реализации новой управленческой стратегии. Характеризуя ее, А.Г.Гладышев пишет: «Применение на практике местного самоуправления программно-целевых методов означает перевод всей управляющей системы в новое качественное состояние, формирование команды инновационного типа, активно использующей в работе моделирование и прогнозирование социально-экономических процессов, математические, статистические и иные методы целеполагания»1. Таким образом, исследование теоретических основ проектирования развития городов дает основание для ряда выводов. 1. Современный город представляет собой диссипативную антропосоцио-культурную

систему,

обладающую

значительным

потенциалом

эмерджентности. Эмерджентность является логическим следствием многокачественности, многомерности и многоуровневости городской среды и выражается в ее способности продуцировать и поддерживать долгосрочные стратегии развития и технологии их практической реализации. Наиболее оптимальной формой таких технологий выступают проекты, каждый из которых представляет собой модель, прогноз или сценарий будущего состояния города как внутренне дифференцированной системы, сконструированный по заказу административного комплекса городского управления и при его участии, включающий в себя последовательность достижения заданных параметров (ориентиров). 2. Субъектом разработки и реализации проектов в условиях городской среды является административный комплекс городского управления. Он включает в себя систему организаций, осуществляющих управление городом на основе технологий подготовки, принятия и исполнения управленческих решений с помощью специальных средств, систематического и специализи1

Гладышев А.Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика. – М., 1999. – С. 88. 52

рованного воздействия, административной ответственности. Административный комплекс объективно выступает в качестве системы, в процессе функционирования которой потенциальная эмерджентность города преобразуется в актуальное инновационное развитие. Однако реализация этой важнейшей функции связана с преодолением ряда барьеров, обусловленных бюрократическим характером управления городом и особенностями организации

местного

бюрократический,

самоуправления.

К

ним

относятся

профессионально-образовательный

корпоративнои

политико-

идеологический барьеры. 3. Административный комплекс городского управления является внутренне структурированным образованием, в котором выделяются институциональная,

функциональная;

нормативно-правовая,

профессионально-

кадровая, коммуникативная и социокультурная подсистемы. Эффективность выполнения комплексом проектной функции прямо зависит от степени интеграции подсистем, уровня взаимодействия и взаимосодействия между ними. Решение данной задачи определяется качеством профессиональной компетентности управленческих кадров, и поэтому профессионально-кадровая подсистема выступает ведущей по отношению к другим элементам. 4. Проектная деятельность руководителей и специалистов административного комплекса городского управления, являясь видом социальных технологий, требует высокого уровня стандартизации и регламентации. В силу данного обстоятельства особое значение приобретают правила проектирования. К числу наиболее значимых среди них относятся: системный характер; вариативность; перспективность; научность; ценностная обусловленность. Соблюдение этих правил возможно лишь при условии овладения специалистами АКГУ ключевыми технологиями управления.

53

РАЗДЕЛ ВТОРОЙ СОЦИАЛЬНО-ТЕХНОЛОГИЧЕСКАЯ ГОТОВНОСТЬ КАДРОВ УПРАВЛЕНИЯ К ПРОЕКТИРОВАНИЮ РАЗВИТИЯ ГОРОДОВ ЕВРОРЕГИОНА «СЛОБОЖАНЩИНА» Организация проектной деятельности АКГУ должна учитывать, что разработка и реализация проектов городов, входящих в Еврорегион «Слобажанщина» - Харькове и Белгороде - реализуется в специфических условиях. С одной стороны, города имеют немало общих черт, с другой - значительную долю различий. Ясное представление о типичном и уникальном в их развитии поможет решить две задачи: во-первых, понять причины проблем, которыми, несомненно, отмечена проектная деятельность на обеих территориях; во-вторых, уяснить, в какой степени накопленный опыт может быть использован при реализации стратегии развития Еврорегиона и других подобных образований. По нашему мнению, к числу различий в современном развитии городов целесообразно отнести: - принадлежность к различным суверенным государствам, проявляющуюся в несовпадающей нормативно-правовой базе управленческой деятельности, в различной самоорганизации системы муниципального управления; - различия в размерах городских образований. В данном случае Харьков, фактически, представляет собой мегаполис; Белгород – обычный крупный город. Поэтому существенно отличаются масштабы проектирования; - особенности социально-политической ситуации. Для современной России характерна стабильность, дополняющаяся укреплением вертикальной власти; ситуация на Украине отличается высоким уровнем нестабильности. Между тем качество программно-целевого управления во многом определяется именно стабильностью внешней среды. Несомненно, существует и ряд общих черт. К ним целесообразно отнести: 54

- приграничное положение, проявляющееся, в частности, в наличии комплекса совпадающих проблем, предполагающих решение с помощью типичных социальных технологий; - сохраняющиеся традиции взаимодействия на всех уровнях организации государственного и муниципального управления, а также и на уровне непосредственных контактов между населением. Одним из следствий этого является постоянный обмен информацией и научными разработками, полностью не прекратившийся с установлением государственной границы; - значительный опыт реализации проектов и программ. В Белгородской области, равно как и в ее областном центре довольно давно сложилась традиция управления на проектной основе. При этом проекты носят перспективный и комплексный характер, что, в частности, проявилось в разработке стратегического плана действий до 2011 года и стратегии его развития до 2025 года1. Данный план опирается на опыт реализации других программ и проектов. В их числе: Программа реконструкции общежитий города под благоустроенное жилье на 1999 -2007 годы; Комплексная целевая программа противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2001 – 2008 годы; Охрана и укрепление здоровья здоровых на 2005 – 2010 годы; Программа поддержки и развития предпринимательства в г. Белгороде на 2006 – 2008 годы; Обеспечение безопасности и охраны жизни и здоровья населения городского округа «Город Белгород» на 2007 – 2011 годы; Программа улучшения жилищных условий и охраны труда в г. Белгороде на 2007 – 2008 годы. В Харькове Комплексная Программа поддержки развития малого предпринимательства в г. Харькове на 2007-2008 гг.; Программа стратегического развития специального режима инвестиционной деятельности на территории г. Харькова на период до 2011 года; Программа приватизации объектов коммунальной собственности территориальной громады г. Харькова на

1

Стратегия развития города Белгорода до 2025 года и план действий органов местного самоуправления на 2007 – 2011 годы (рукопись). 55

2007-2011 гг.; Городская программа по реализации решений «Генерального плана г. Харькова до 2026 года» на период до 2015 года; Программа дальнейшего реформирования земельных отношений и повышения эффективности использования земель в городе Харькове на 2007-2010 годы; Программа развития и реформирования жилищно-коммунального хозяйства г. Харькова на 2003-2010 гг.; Программа развития молодежного жилищного кредитования на строительство жилья в г. Харькове на 2007-2010 г.г.; Комплексная программа «Инновации в приоритетных направлениях развития отрасли охраны здоровья г. Харькова на 2007-2010 годы»; Городская Программа «Одаренная молодежь» на 2007-2010 годы и т.д. Однако, по нашему мнению, наиболее существенной среди общих черт в развитии городов, способствующих сходству и подобию в проектной деятельности, является то, что, несмотря на политические и социальноэкономические различия, ее качество в решающей степени определяется «человеческим фактором». Этот вывод логически следует из положения муниципальной науки о том, что «в муниципальном управлении личностные качества человека имеют особое значение потому, что управленческое воздействие на этом уровне больше носит интеллектуально-мотивационный характер, хотя понимание этого на профессиональном уровне нередко отсутствует»1. Концентрированным выражением человеческого фактора в сфере проектной деятельности выступает готовность кадров муниципальных служащих к ее практическому осуществлению. При этом понятие «готовность» рассматривается нами в предельно широком его значении. Следует согласиться с выводом В.М.Захарова, что «готовность» определяется внутренним состоянием субъекта (отдельного индивида или группы индивидов), обеспечивающим успешное осуществление им деятельности2. Для оценки этого состояния в сфере государственного и му-

1

Муниципальная наука: теория, методология, практика / Под общей ред. В.Н.Иванова. – М., 2003. - С. 170. 2 См.: Захаров В.М. Кадровое обеспечение антикризисного управления предприятиями: Диссертация … канд. соц. наук. 22.00.08 – Белгород, 1996. – С.46. 56

ниципального управления обычно и используется понятие «профессиональная готовность». Оно имеет довольно широкое применение в качестве интегральной характеристики способностей работников выполнять свои функциональные обязанности1. На общенаучном уровне готовность находит свою интерпретацию в рамках системного и деятельностного подходов. С точки зрения системного подхода, процесс перехода в состояние готовности представляет собой способность и возможность актуализации потенциала системы. При этом готовность может носить как переходящий характер (в случаях, когда системе предстоит переход из потенциального состояния в актуальное), так и перманентный (в ситуациях, когда система длительное время функционирует, находясь в актуализированном состоянии). В первом случае можно говорить о готовности, как о некоторой потенции, наличии определенного потенциала, а во втором - как о реальности, являющейся следствием самореагуляции и активности системы. В рамках деятельностного подхода дихотомия потенциального и актуального сохраняется. Но при этом на первый план выходят категории действительного и возможного. Возможное наделяется двумя атрибутами: внутренней способностью субъекта к определенным формам активности и наличием внешних условий для реализации потенциала. Профессиональная готовность кадров муниципального управления, таким образом, выступает, с одной стороны, как обладание ими комплексом знаний, умений и навыков, обеспечивающих успешное решение управленческих задач. С другой стороны, - это характеристика диспозиции личности работника, позволяющая сделать заключение о его способности к их решению. Профессиональная готовность кадров представляет собой внутренне структурированное явление. При этом выделение составляющих его отдельных элементов зависит от оснований, положенных в основу анализа. Так В.М.Захаров рассматривает перцептивный, когнитивно-информационный, 1

Ротарь Т.В. Управление качеством персонала в сфере сервиса. – Белгород, 2004. – С. 11. 57

ценностный, мотивационный, профессионально-технологический, социально-психологический, организационный элементы готовности, опираясь на деятельностный подход к анализу данного явления1. Принимая в целом его концепцию, мы полагаем, что в основу выделения элементов профессиональной готовности кадров муниципальной службы может быть положен культурологический подход, опирающийся на представление о наличии специфической социально-технологической культуры муниципальных служащих. В свою очередь, она представляет собой структурный элемент их общей профессиональной культуры. Необходимость выделения социально-технологической культуры в качестве особой качественной характеристики муниципальных чиновников продиктована отмеченной в первом разделе диссертации предрасположенностью системы муниципального управления к технологизации своей деятельности. В сущности, функционирование административного комплекса городского управления, с этой точки зрения, может рассматриваться как стандартизированный и специализированный процесс, осуществляющийся по единому алгоритму. Включенные в него кадры муниципальных служащих либо адаптируются к заданным стандартам, либо «выдавливаются» за пределы системы. Практика показывает, что в муниципальном управлении существуют крайне ограниченные возможности корректировки технологического цикла на уровне аппарата управления. Адаптация же представляет собой процесс согласования потребностей и притязаний личности с жестко регламентированными процедурами управления, а ее адаптационный потенциал2 отражает способность к их освоению. Однако, обращая особое внимание на социально-технологическую культуру муниципальных служащих, следует иметь в виду неоднозначность

1

См.: Захаров В.М. Кадровое обеспечение антикризисного управления предприятиями: Диссертация … канд. соц. наук. 22.00.08 – Белгород, 1996. 2 Ю.М. Резник и Е.А.Смирнов определяют адаптационный потенциал как совокупность нераскрытых и непроявленных в достаточной мере адаптационных способностей и возможностей субъекта. - Резник Ю.М., Смирнов Е.А. Жизненные стратегии личности (опыт комплексного анализа). – М., 2002. – С. 46. 58

трактовки данного понятия. В настоящей диссертационной работе мы принимаем определение социально-технологической культуры как системы диспозиций личности, умений и навыков ее поведения, обеспечивающих достижение жизненных целей и благоприятные условия для саморазвития и проявляющихся в конкретных социальных действиях и взаимодействиях1. Лежащий в основе приведенной дефиниции аксиологический подход дает возможность определить социально-технологическую культуру муниципальных служащих как систему их профессиональных диспозиций, умений и навыков управления, детерминированных ценностно-мотивационными установками личности и обеспечивающих функциональных обязанностей2. Можно согласиться с авторами, что предложенное определение полностью укладывается в рамки теории социокультурной динамики, которая предлагает исследовать социальные взаимодействия в единстве трех неотделимых друг от друга аспектов: «1) личность, как субъект взаимодействия; 2) общество как совокупность взаимодействующих индивидов с его социокультурными отношениями и процессами и 3) культура как совокупность значений, ценностей и норм, которые объективируют, социализируют и раскрывают эти значения»3. В данной триаде ценностям отводится ключевая роль. И только с учетом анализа их специфики и степени реализации в ходе профессиональной

деятельности

можно

оценить

уровень

социально-

технологической культуры работников, а, в перспективе, их профессионализм, который, по мнению многих исследователей жестко коррелирует с индивидуальной системой ценностей. Подчеркивая данное обстоятельство, А.К.Маркова, в частности, отмечает, что «профессионализм человека – это не только достижение им высо-

1

Дятченко Л.Я., Бабинцев В.П., Морозова Т.И. Формирование социальнотехнологической культуры школьников в регионе: Монография. – Белгород, 2006. – С. 40. 2 Владимирова А.В., Воронин И.Н. Диагностика социально-технологической культуры муниципальных служащих // Социальные технологии в современном управлении: Сборник научных трудов. – Белгород, 2006. – С. 53. 3 См.: Сорокин П. Человек, цивилизация, общество. – М., 1992. – С. 218. 59

ких профессиональных результатов, не только производительность труда, но и непременное наличие психологических компонентов – внутреннего отношения человека к труду, состояние его психических качеств … При рассмотрении и оценке профессионализма человека большое значение имеет то, из каких ценностных ориентаций он исходит, … какие свои внутренние ресурсы добровольно и по внутреннему побуждению вкладывает в свой труд»1. Одной из составляющих социально-технологической культуры муниципальных служащих и выступает, по нашему мнению, социальнотехнологическая готовность к проектированию городского развития. Ее можно определить как характеристику диспозиции личности муниципального служащего, позволяющую сделать заключение о способности его к практической реализации технологических процедур социального проектирования. Социально-технологическая готовность муниципальных служащих к проектной деятельности представляет собой сложное структурное образование. В нем важно выделить наиболее значимые элементы, подлежащие оценке в ходе социальной диагностики. В качестве таких элементов мы считаем целесообразным определить: потребность в проектной деятельности; ценностное отношение к технологии проектирования; целевые установки в ходе проектной деятельности; практический опыт и профессиональная компетентность в сфере проектной деятельности. Потребность в проектной деятельности выступает в качестве важнейшего мотива внедрения практики программно-целевого управления. Несомненно, она осознана общественным сознанием и обоснована в научном отношении. Так авторы энциклопедического словаря «Теория управления: социально-технологический подход» подчеркивают: «В современных условиях возрастающей потребностью становится проектирование социальных систем, которое в принципе сводится к определению будущего состояния конкретного социального объекта, процесса, явления, в пределах определенной про1

Маркова А.К. Психология профессионализма. – М., 1996. – С. 39 – 40. 60

граммы и плана»1. Такая потребность довольно ясно выражена в практике функционирования административного комплекса городского управления. Ценностное отношение к технологии проектирования выражается в признании ее значимости или, напротив, в отрицании важности проектной деятельности, а также в предпочтениях муниципальных чиновников относительно тех или иных подходов к проектированию2, в основаниях выбора ими конкретных процедур в процессе практической деятельности. Ценностное отношение к технологии социального проектирования составляет базисный элемент социально-технологической готовности муниципальных служащих к данной деятельности, поскольку, как правомерно пишет Р.М.Вильямс, ценность «проявляется, прежде всего, в критериях выбора, определяет ценностное отношение человека к миру, его деятельность и поведение»3. Следовательно, ценностные ориентации муниципальных служащих в отношении технологий проектирования проявляются в постоянно совершающемся ими выборе вариантов разработки, принятия и реализации управленческих решений. Подобный выбор, в сущности, запрограммирован полифункциональностью, полиструктурностью и многообразием социальных технологий, в конечном итоге предопределяющих постоянное наличие нескольких альтернативных вариантов действий, ведущих к достижению поставленных целей. Система индивидуальных ценностей, муниципального служащего, представляющая собой интериоризированные общественные идеалы детерминирует данный выбор. Именно в этом контексте следует, прежде всего, понимать тезис о том, что любые технологические решения не безотносительны к ценностно-смысловым проблемам, но, напротив, являются их естественным продолжением. Не случайно еще М.Вебер настоятельно напоминал, что «жизнь можно «рационализировать» с весьма различных точек зре1

Теория управления: социально-технологический подход. – М., 2004. – С. 344. В.А.Луков выделяет три основных подхода к проектной деятельности – объективноориентированный, проблемно-ориентированный, субъектно-ориентированный (тезаурологический). – См.: Луков В.А. Социальное проектирование. – М., 1997. Каждый из этих подходов имеет свои позитивные и негативные следствия. 3 Вильямс Р.М. Типология ценностных изменений // Американская социология. – М., 2000. – С. 201. 2

61

ния и в самых различных направлениях1. В конечном итоге рационализация может принять и деструктивные формы. Кроме того, превысив некую меру, она способна довести управленческую ситуацию до абсурда. Ценностная составляющая приобретает особое значение при реализации проекта Еврорегион «Слобожанщина», поскольку речь в данном случае идет о межгосударственном сотрудничестве. На этот процессии его результаты окажут несомненное воздействие ментальные особенности населения, культурные традиции, господствующие идеологии. При их существенном расхождении будет крайне сложно организовать практическое взаимодействие между структурами управления. В свою очередь, оптимизация действий последних предполагает прогнозирование негативного влияния несовпадающих ценностно-смысловых паттерн на организацию проектной деятельности и его профилактику. Таким образом, уровень социально-технологической готовности муниципальных служащих к проектированию городского развития может диагностироваться на основе оценки их ценностно-смыслового отношения к проектной деятельности и к ее конкретным процедурам. Вторым важнейшим элементом социально-технологической готовности являются целевые установки муниципальных служащих в ходе проектной деятельности. Необходимость их анализа в ходе исследования проблемы социально-технологической готовности обусловлена тем, что в деятельности работника органов управления всех уровней цели, наряду с ценностями, играют одну из главных мотивирующих ролей. Они тесно связаны с интериоризированными личностью ценностями, поскольку «ценности имманентно содержатся в структуре цели, являясь ее высшими регулятивами»2. Но ценности и цели не должны отождествляться, так как цели, представляя осознанное предвосхищение идеально предполагаемого, желаемого результата, одновременно выступают и как специфиче1

Вебер М. Избранные произведения. – М., 1990. – С. 95. Леонтьев Д.А. Жизненный мир человека и проблема потребностей // Психологический журнал. – 1992. – № 2. – С. 13. 2

62

ская разновидность управленческого решения. Его социальный механизм, наряду с ценностями, включает в себя потребности (способности и стремление к потреблению ценностей); интересы (осознанные потребности); мотивы; ориентацию на соответствующую деятельность; установки; решение о том, что надо осуществить, чего надлежит достигнуть и саму деятельность. Цели проектной деятельности значительно более разнообразны, чем положенные в ее

основу

ценности,

они

также

более

вариативны

и

социально-

детерминированы. Последнее утверждение нуждается в корректировке применительно к административному комплексу городского управления. Являясь, как уже не раз отмечалось выше, бюрократическим, он функционирует как высоко формализованная структура. Это означает, что в его деятельности решающее значение имеют нормативное регулирование, документационное обеспечение, служебная иерархия и устоявшиеся ритуалы. Одним из следствий формализации является унификация и стандартизация ценностно-целевых установок муниципальных служащих. Данное обстоятельство существенно затрудняет диагностику иерархии ценностей и целей муниципальных чиновников. Подчеркивая это, В.П.Бабинцев и Г.Ф.Ушамирская пишут: «В силу особенностей проведения процедур измерения, практически, любой опыт социологических исследований, осуществляемый в чиновничьей среде, должен рассматриваться как опыт жестко контролируемого эксперимента. При этом далеко не всегда ясно, кто выступает в роли экспериментатора: сам исследователь или должностные лица, санкционирующие его действия. Респонденты из числа государственных (в несколько меньшей степени – муниципальных) служащих, выступающие как участники эксперимента, принимают в нем участие при наличии изначально сформулированных ценностно-целевых установок, в основе которых лежит представление о формальных требованиях системы. Этим требованиям необходимо не просто соответствовать, но соот-

63

ветствовать абсолютно. Бюрократическая система не разделяет личное мнение и официальную установку»1. Тем не менее, социология способна дать хотя бы общее представление о целевых приоритетах муниципальных служащих в отношении проектной деятельности. Особенно в тех случаях, когда она основывается на применении качественных методов исследования. Количественные методы более эффективны при оценке двух следующих элементов социально-технологической готовности к проектной деятельности: практического опыта и профессиональной компетентности. Опыт складывается из навыков, полученных в процессе участия в разработке и реализации конкретных проектов и программ городского развития, которые, как уже отмечалось в первом разделе диссертации, становятся типичной характеристикой управления на всех уровнях. Правда, в данной связи возникает проблема накопления негативного опыта. Она связана с тем, что в реальных условиях нередко происходит дискредитация идеи программно-целевого управления. Такая дискриминация является одним из логических следствий бюрократической практики управления. В процессе этой практики в настоящее время, как и во все времена, преобладает стремление исполнителей продемонстрировать перед руководством свою активность и мнимую инновационность в ущерб смыслу деятельности. Разработка проектов при таком подходе рассматривается как одна из возможностей демонстрации этих качеств, поскольку чиновники осведомлены о популярности программно-целевого управления. Формально принятые, не опирающиеся на прочную научную основу и недостаточно реалистичные проекты и программы формируют у муниципальных служащих негативное восприятие практики проектирования, несмотря на то, что в своих публичных заявлениях работники административ-

1

Бабинцев В.П., Ушамирская Г.Ф. Социология государственного управления в России: проблема обоснования интуитивно-рациональной парадигмы // Социально-экономические и правовые проблемы развития территориальных производственных систем: Ежегодник. – Волгоград, 2005. – Вып. 4. – С. 13. 64

ного комплекса городского управления обычно высоко оценивают значимость этого вида деятельности. В результате не только накапливается негативный социально-технологический опыт, но в управленческом мышлении закрепляется стереотип двойного стандарта. Он выражается в сосуществовании двух видов установок: внешних (для общественности) и внутренних (для руководителей и коллег). Тем не менее, анализ негативных следствий накопленного опыта проектирования

способен

дать

представление

об

уровне

социально-

технологической готовности муниципальных чиновников. Компонентом такой готовности является профессиональная компетентность в сфере проектирования. Она рассматривается как степень выраженности присущего муниципальному служащему профессионального опыта проектной деятельности в рамках своих полномочий. Понятие профессиональной компетентности является предельно широким по своему содержанию. В частности, Л.И. Пономарев определяет компетентность как «способность к эффективной реализации в практической деятельности специальных, профессиональных знаний, обусловленных личностными качествами и компетенцией»1. Но, несмотря на различия в определениях, в основе компетентности лежат знания. В нашем случае это знания конкретных технологий проектирования городского развития, условий их эффективного применения. Однако профессиональная компетентность муниципального служащего, как правомерно подчеркивают исследователи, не исчерпывается только знаниями, включая в себя и правомочность решать проблемы, уполномоченность ведать определенными делами2. Поэтому профессиональную компетентность в сфере проектирования мы рассматриваем как единство накопленных чиновником знаний и условий их реализации. 1

Пономарев Л.И. Компетенция и компетентность персонала государственной службы // Государственная служба Российской Федерации: становление, кадровое обеспечение. – М. 1994. - С. 70. 2 Гневко В.А., Исляев Р.А., Рохчин В.Е. Управление процессом обучения кадров для местного самоуправления: методологический аспект. – СПб., 1998. – С. 58. 65

Выделенные элементы выступали в качестве показателей диагностики социально-технологической готовности муниципальных служащих в ходе проведенного нами прикладного социологического исследования в городах Белгород и Харьков. В исследовании приняли участие 307 служащих органов местного самоуправления как в Харькове, так и в Белгороде. Из них 73 (23.7%) муниципальных служащих города Белгорода; 234 (76.3%) – Харькова. Большинство участвовавших в опросе, служащих в органах местного самоуправления – женщины (61.56%). Мужчины составляют около 1/3 (37.46%). В целом это распределение соответствует гендерной ситуации в органах муниципального управления, для которой характерно преобладание женщин, особенно на низших должностях. Возраст респондентов отражен на диаграмме 1, из которой следует, что большинство опрошенных в городе Харькове составляют работники в возрасте до 30 лет. В городе Белгороде возраст большинства специалистов составляет от 40 до 49 лет. Диаграмма 1 Распределение респондентов по возрасту

40

36,99 35,47 32,9

35

28,63

30

26,06

24,79 27,69

24,66 25

Белгород Харьков Всего

17,81

возраст 20

16,44 15

10,26

11,73

10

4,11 5

0,85 1,63 0

до 30 лет

30 – 39 лет

40 – 49 лет

50 и старше

Не ответили

группы

66

Наиболее значительную долю среди опрошенных составляют специалисты, имеющие высшее гуманитарное образование (42.67%). Респонденты с высшим образованием составляют около 90 %. При этом 23.29% респондентов в Белгороде имеют высшее образование в сфере государственного и муниципального управления, в Харькове доля респондентов данной группы составила - 11.54%. 30.94% муниципальных чиновников имеют стаж работы менее 3 лет. И, если в г. Харькове этот показатель выше среднего на 3%, то в Белгороде ниже на 7%. В исследовании приняли участие 32 эксперта. Экспертами выступили представители научной общественности, депутаты различных уровней, государственные и муниципальные служащие, общественные деятели и представители СМИ. Проведенное нами в ходе социологического исследования формализованное интервью муниципальных служащих выявило, что разработка проектов и программ не просто воспринимается ими как потребность, но получает логическое обоснование. В частности, наиболее типичными ответами на вопрос об отношении к практике проектирования были следующие: «На сегодняшний день без четкого проектирования и поэтапной работы с предписанными указаниями невозможно решить ни одну проблему. Поэтому разработка проектов важна, только нужно, проработать информацию о каждом шаге проекта»; «Необходимо, важно сбалансировать городское хозяйство»; «Необходимо, важно обеспечить правильную и эффективную взаимосвязь основных подсистем региона (населения, инфраструктуры рынка, экологии и т.д.) для объединения их в единую социально-экономическую систему». Правда, практически, во всех случаях осознание потребности в проектировании городского развития сопровождалось ссылками на издержки применения данной технологи на практике (речь обычно шла о ее недостаточном информационном обеспечении, нехватке специалистов, несовершенстве «первичных исследований»). Но сам факт наличия потребности в проектировании у большинства муниципальных служащих не подложит сомнению. 67

Эксперты подтвердили наличие у специалистов АКГУ потребности в проектировании развития городского муниципального образования. При этом 46.88% среди них считают целесообразным строить управление крупным городом на основе проектов при любых условиях. Тем не менее, крайне важно понять природу потребности в проектной деятельности, чтобы определить

уровень

сформированности

данного

элемента

социально-

технологической готовности. По мнению экспертов, основным фактором в данном случае выступает общественная потребность в достижении сбалансированного развития городского хозяйства. Так считают 62.5% участников исследования. На втором месте по значимости – 50% потребность в прогнозируемом развитии города; на третьем - в изменении социальной ситуации (40.63% респондентов) – Диаграмма 2.

Диаграмма 2. Оценка экспертами факторов, определяющих необходимость применения технологии проектирования в управлении городом .

34,8

40,63 Общественная потребность в изменении социальной ситуации

31,25

Необходимость преодоления стихийности в развитии города

34,38

Потребность в реализации социального творчества Потребность в прогнозируемом развитии города

12,5 62,5 50

Потребность в достижении сбалансированного развития городского хозяйства Стремление муниципальной власти к эффективному управлению Необходимость в преодолении деструктивных социальных явлений

68

Основной проблемой, с которой сталкиваются служащие г. Харькова, принимающие участие в процессах проектирования, является проблема нахождения баланса социально-экономического развития. Так в настоящее время при разработке программ и проектов приоритетной обычно остается экономическая составляющая проекта, что ведет к нивелированию его социальных аспектов. Между тем, наиболее перспективными являются комплексные проекты, предусматривающие системное развитие различных сфер. Такие проекты являются и наиболее значимыми для Еврорегиона. Их отсутствие сегодня следует отнести к несомненным слабостям идеи данного образования. Исследование показало, что муниципальные служащие Харькова и Белгорода в целом позитивно воспринимают практику работы над проектами в муниципальном образовании. Для большинства из них (82.7%) она является значимой ценностью. Однако респонденты подчеркивают, что значение данной ценности не является безусловным в условиях сложившейся в настоящее время системы муниципального управления. Почти треть из их числа (31.92%) рассматривает технологию социального проектирования как необходимый элемент управления, который с большим трудом внедряется в практику управления. Еще 17.59% определяют ее как необходимую технологию управления, к применению которой структуры управления пока не готовы. Только одна треть опрошенных муниципальных служащих рассматривают идею управления развитием города на проектной основе в качестве необходимой и требующей незамедлительного внедрения. Но, практически, такое же количество респондентов отмечают, что оценка практики ПЦУ должна быть обусловлена конкретной ситуаций и тем содержанием, которое вкладывается в данную идею (диаграмма 3). Результаты формализованного интервью дают основание считать, что ценностное восприятие идеи проектирования городского развития обусловлено, прежде всего, практическими соображениями. Показательно, что только треть участвовавших в интервью специалистов характеризует реакцию 69

своих коллег на приглашение к участию в проектной деятельности как однозначно положительную. Две третьих – как безразличную, отрицательную или ситуативную. Главным объяснением недостаточного энтузиазма специалистов является ссылка на недостаточное материальное стимулирование. Типичными являются следующие ответы: «Отношение положительное, хотя при выполнении любой дополнительной работы сотрудники хотят получать за это вознаграждение»; «Причина одна - нет материальной заинтересованности». Диаграмма 3. Отношение к идее управления городом на основе технологии проектирования

Харьков

Белгород

8,22

1,37 1,37

3,85

0

5,13 28,63

35,62

32,05

32,88

1,37

2,56

19,18

27,78

Считаю ее необходимой, требующей незамедлительного внедрения

Считаю ее необходимой, требующей незамедлительного внедрения

Считаю необходимой, но не востребованной в нынешних условиях

Считаю необходимой, но не востребованной в нынешних условиях

Считаю ее бесполезной

Считаю ее бесполезной

Все зависит от конкретной ситуации и от содержания, вкладываемого в эту идею

Все зависит от конкретной ситуации и от содержания, вкладываемого в эту идею

Затрудняюсь ответить

Затрудняюсь ответить

Другое

Другое

Не ответили

Не ответили

Полученные данные вызывают вполне естественный вопрос о степени искренности респондентов, поскольку, как уже отмечалось, специфика взаимоотношений в бюрократической среде заставляет многих из них выражать не собственное мнение, но официально одобренную точку зрения. На наш взгляд, определенная степень неискренности имеет место, поскольку, отвечая на вопрос об уровне осознания необходимости управления социальноэкономическим развитием города на проектной основе муниципальными чиновниками, лишь 30.14% участников опроса выбрали вариант «в полной мере». Тем самым они, фактически, указали на то, что их собственная позиция (в большинстве своем положительно ориентированная) далеко не всегда сов-

70

падает с мнением коллег, менее оптимистичных в восприятии практики ПЦУ. Опрос продемонстрировал заметные расхождения в оценках идеи проектирования муниципальными служащими Белгорода и Харькова. Так относительное большинство белгородских специалистов считают идею необходимой, требующей незамедлительного внедрения - 35.62%. В то же время сравнительное большинство харьковских респондентов ставят свое отношение к ней в зависимость от содержания, вкладываемого в эту идею - 32.05%. Однако расхождения в показателях не столь значимы, чтобы на их основании делать выводы о существенных различиях в позиции российских и украинских муниципальных чиновников. Большинство респондентов (58.9%) уверено, что в полной мере осознают необходимость управления городским развитием на проектной основе руководители. Полученный результат, фактически, подтверждает вывод о том, что на практике «инициаторами разработки программ и проектов являются «первые лица» системы государственного и муниципального управления. Однако, как подчеркивает В.П.Бабинцев, установка на программные технологии характерна далеко не для всех из них. Он объясняет такое отношение влиянием нескольких обстоятельств. «Первое связано с постоянно усиливающейся зависимостью от федерального центра и – в силу этого – с необходимостью принимать и осуществлять любые инициированные «сверху» проекты, даже если они не подкреплены необходимыми ресурсами. Второе – с собственным уровнем социально-технологической культуры, который часто недостаточен для осознания эффективности программно-целевого подхода. Такое осознание происходит крайне трудно, поскольку сама жизнь нередко убеждает в результативности традиционных методов управления. Третье определяется состоянием основного объекта управления – населения, также ориентированного на привычные процедуры решения своих жизнен-

71

ных проблем при обращении органы управления. Чаще всего они связаны с использованием личных связей и подкупом чиновников»1. Комплекс указанных причин ведет к тому, что проектная деятельность не превращается в системную характеристику муниципального управления. Особенно это типично для Харькова, что подтвердили результаты формализованного интервью. Так довольно типичными ответами на вопрос о ситуации в городе были: «Ситуация тяжелая, решаются мелкие проблемы, глобальные откладываются». Или же: «Ситуация сложная. Решение многих проблем затягивается, а сами решения далеки от оптимальных»; «Предлагаются проекты, а их даже не рассматривают, нет должной мотивации для разработки и реализации». Тем не менее, судя по полученным в процессе социологического опроса данным, ценностный элемент социально-технологической готовности к проектной деятельности более всего сформирован именно у муниципальных руководителей. И этот вывод подтверждается мнением экспертов. Более 21% среди них утверждают, что руководители в полной мере осознают необходимость управления социально-экономическим развитием городов на проектной основе; еще 62.5% выбрали при ответе на вопрос вариант «частично». В отношении большинства муниципальных служащих эти показатели составили соответственно 6.25% и 50% (таблица 1).

1

Бабинцев В.П. Программно-целевой метод в государственном и муниципальном управлении: проблемы реализации // Социальные технологии в современном управлении: сборник научных трудов. – Белгород, 2006. - С. 22. 72

Таблица 1. Распределение ответов экспертов на вопрос: «В какой степени, на Ваш взгляд, осознают необходимость управления социально-экономическим развитием городов на проектной основе?»

Руководители городов % объектов Большинство муниципальных служащих % объектов Большинство населения % объектов Лидеры политических партий % объектов Руководители общественных организаций % объектов Ученые % объектов

ЗатрудняВ полной Не осозНе от- Вся выюсь отвеЧастично мере нают ветили борка тить 7 20 4 1 0 32 21.88% 62.50% 12.50% 3.13% 0 100.00% 0 2 16 12 2 32 6.25% 1 3.13%

50.00% 6 18.75%

37.50% 21 65.63%

6.25% 4 12.50%

0 0 0

100.00% 32 100.00%

1

16

8

6

1

32

3.13%

50.00%

25.00%

18.75%

3

14

8

7

9.38% 15 46.88%

43.75% 15 46.88%

25.00% 0 0

21.88% 2 6.25%

3.13% 100.00% 0 32 0 0 0

100.00% 32 100.00%

Целесообразно проанализировать ответы на рассматриваемый вопрос по городам Еврорегиона. Анализ показывает, что общая сумма позитивных оценок степени осознания руководителями необходимости управления социально-экономическим развитием города на проектной основе практически равна в Белгороде и Харькове (соответственно 79.08% и 76.92%). Но в Белгороде значительно выше доля тех респондентов, которые выбрали вариант ответа «в полной мере» (58.9%). В Харькове их доля составила только 30.77%. Аналогичная ситуация прослеживается и в отношении оценки позиции большинства муниципальных служащих. В Белгороде 30.14% респондентов считают, что чиновники в полной мере осознают необходимость управления на проектной основе. В Харькове доля респондентов, придерживающихся данной точки зрения, составила лишь 21.79%. Но при этом общая сумма позитивных оценок (варианты «в полной мере» и «частично») составила в Белгороде и Харькове соответственно 69.87% и 72.22%. 73

На наш взгляд, полученные результаты дают основание для двух заключений. Первое связано с тем, что, несмотря на довольно длительное раздельное сосуществование двух независимых славянских государств, обусловившее специфику социально-экономических и политических реалий в каждом из них, ситуация в сфере управления в приграничных городах во многом остается схожей. Очевидно, продолжает сохраняться и традиционное социокультурное единство Харьковской и Белгородской областей, выражающееся, в частности, в доминировании сходного менталитета муниципальных служащих и всего населения. Это единство подкрепляется, хотя и ослабевшими в последние десять-пятнадцать лет, но полностью не разрушенными контактами. В том числе и взаимодействием на уровне административных комплексов городского управления. В совокупности данные обстоятельства предопределяют высокий уровень совпадения оценок респондентов. Второе предположение касается большей сдержанности харьковских муниципальных чиновников в оценках степени осознания руководителями и большинством их коллег необходимости управления на проектной основе. На наш взгляд, причиной ее является более высокий уровень нестабильности в развитии современной Украины по сравнению с Россией. Довольно очевидно, что важнейшим условием эффективности программно-целевого управления служит устойчивость тенденций развития, которая дает возможность прогнозировать ситуацию, разрабатывать и осуществлять реалистичные проекты. В нестабильной социально-экономической среде такая возможность сведена к минимуму. Наконец, следует принять во внимание и наличие значительного положительного опыта проектирования, накопленного в Белгородской области. Именно этот регион одним из первых в России попытался (и в целом довольно успешно) реализовать стратегию развития на основе концепции и программы улучшения качества жизни населения1. Логическим ее продолжени-

1

См.: Программа улучшения качества жизни населения Белгородской области. – Белгород, 2003. 74

ем и является Стратегический план развития города Белгорода до 2025 года. Наличие примера сравнительно успешного в существующих условиях процесса реализации проекта, несомненно, минимизирует негативный опыт проектирования у белгородских муниципальных чиновников и способствует положительному восприятию технологии программно-целевого управления в целом. Целевые установки муниципальных служащих в ходе применения технологии проектирования развития города расходятся довольно существенно. Чаще всего респонденты считают необходимым решать на проектной основе проблемы улучшения качества жизни населения (58.31%); обеспечения экономического роста (53.09%). В несколько меньшей степени (38.11%) – проблемы организации социальной защиты населения. Сравнительно небольшое число участников опроса предполагает решать с помощью технологий программно-целевого управления вопросы развития культуры (14.01%) и реформирования системы образования (14.33%). Распределение мнений муниципальных служащих в данном случае в целом соответствует распределению мнений экспертов (диаграмма 4). Нам представляется, что полученные данные свидетельствуют о своего рода односторонне-глобальном восприятии работниками административного комплекса городского управления и экспертами технологии ПЦУ. В большинстве случаев они связывают проекты с масштабными изменения. Кроме того, выявляется довольно четкая ориентация преимущественно на социально-экономические проекты в ущерб проектам в сфере культуры, образования, экологии. Весьма вероятно, что такая установка, с одной стороны является следствием недостаточно ясного представления о возможностях малых проектов. С другой стороны, она, скорее всего, отражает такую характерную черту бюрократического мышления, как ориентация на масштабные изменения. С точки зрения чиновника, которая обычно является преобладающей, оценка его дея-

75

тельности вышестоящим руководством будет тем выше, чем больше ресурсов и объектов затрагивают курируемые им проекты. Диаграмма 4. Определение экспертами сфер, в которых наиболее востребовано внедрение технологий проектирования

9,38

6,25

3,13

3,13 34,38

15,63 3,13

6,25 15,63

46,88 25

Обеспечение экономического роста Организация социальной защиты населения Улучшение экологической ситуации Развитие здравоохранения Во всех при известных ограничениях Не ответили

Улучшение качества жизни населения Развитие предпринимательства Развитие сферы культуры Реформирование системы образования Во всех сферах

Большинство муниципальных служащих (76.71%) обладает опытом проектной деятельности. Он сводится в основном к работе над прогнозами, проектами и планами. Лишь незначительное количество муниципальных чиновников принимали участие в разработке сценариев, методик, описаний и моделей городского развития, научных проектов и нормативно-правовых постановлений (диаграмма 5). Последнее обстоятельство порождает некоторое недоумение, так как обычно муниципальные служащие привлекаются к участию именно в подготовке нормативно-правовых постановлений. Вполне возможно, что полученные результаты отражают не вполне ясное представление респондентов о том, что следует считать нормативно-правовым документом.

76

Диаграмма 5.

Не ответили

Опыт участия муниципальных служащих в различных видах проектов 5,48 19,66 16,29

НормативноЗатрудняюсь правовые ответить постановления

Научные проекты

1,37 0 0,33 1,37 0 0,33 12,33 6,84 8,14

Белгород

Модели

2,74

Сценарии

6,84 5,86

Харьков

1,37

Всего

11,11

Методики

8,79 4,11

9,83 8,47

Описания

1,37

Инструкции

7,49

9,4 9,59 14,53 13,36

Планы

47,95 30,34

Прогнозы

34,53 52,05 18,82

Программы

22,15 45,21 20,51 26,38

0

10

20

30

40

50

60

Анализ полученных данных позволяет сделать вывод о том, что белгородские муниципальные служащие чаще, чем харьковские, принимали участие в разработке наиболее типичных виды проектов. В частности, в разработке программ (сравнительно: 45.21% и 20.51%), прогнозов (52.05% и 12.82%) и планов (47.95% и 30.34%). Правда, ситуация меняется в тех случаях, когда речь идет о работе над сценариями (1.37% и 11.11%), методиками (4.11% и 9.83%), моделями (2.74% и 6.84%) и описаниями (1.37% и 9.4%). Но последние виды проектов применяются в настоящее время сравнительно редко. К тому же доля харьковских чиновников, участвовавших в работе над этими проектами довольно низка (в лучшем случае, это, фактически, каждый десятый участник опроса). И в целом утверждение о большей включенности муниципальных служащих города Белгорода в практику ПЦУ не опровергается этими результатами. Мы считаем правомерным усматривать причину

77

полученного распределения ответов в отмеченном выше факте сравнительно успешного применения технологии программно-целевого управления в Белгородской области. Несмотря на то, что большинство участников опроса принимало участие в проектной деятельности, это участие чаще всего сводилось к сбору предварительной информации. Данную функцию в ходе проектной деятельности выполняли 31.6% респондентов. 19.54% участвовали в оценке информации; 17.59% - в организации работы над проектом; 16.61% - в составлении текстового проекта. Лишь 5.54% участников опроса занимались проведением социальных исследований; 10.1% - построением модели проекта. Несколько больше – 15.64% - разработкой его концепции. Таким образом, опыт проектирования, накопленный муниципальными служащими, является по преимуществу односторонним. Чаще всего он сводится к работе с информацией. Во многих случаях этот опыт имеет негативный характер, поскольку почти половина работников (44.95%) испытывали трудности при выполнении своих функций. Отрицают их наличие только 26.06% респондентов. Основной причиной трудностей муниципальные служащие считают недостаток информации (31.27%). На втором месте по значимости стоит недостаточное стимулирование (16.61%) – диаграмма 6. 24.1% участников опроса указали, что сбор социально-экономической информации относится к числу наиболее сложных для них этапов проектной работы. Полученные результаты подтверждают вывод о том, что накопление, систематизация и анализ информации представляет собой одно из наиболее слабых мест в практике программно-целевого управления вследствие общего снижения креативного потенциала участников ПЦУ. Прежде всего, данное утверждение касается руководителей, на что справедливо указывают авторы книги «Система государственного и муниципального управления»: «Практически в России давно смирились с тем, что руководители и государственных органов, и органов местного самоуправления, и персонал, обеспечивающий их деятельность, вызывают у населения в ряде случаев насмешку. Сарказм, 78

неуважение из-за своей малограмотности, своего косноязычия и других качеств, которые абсолютно противоречат тем, которые должны быть присущи культурному и развитому человеку»1. Диаграмма 6. Объяснение муниципальными служащими причин трудностей, возникающих в ходе их работы над проектами

27,04

0,65

31,27

0,33 0,33 11,07

11,4

13,03

12,7 14,33

15,31 16,61

Недостатком информации Отсутствием ясного представления о целях проектирования Недостаточным знанием технологий проектирования Дефицитом опыта Недостаточным стимулированием Отсутствием необходимого взаимопонимания между участниками проектирования Плохой организацией работы Затрудняюсь ответить Недостаточным финансированием Недостатком полномочий Другое Не ответили

Вследствие недостаточно качественного решения задачи систематизации и анализа информации неверно формулируются целевые установки, нарушается их иерархия, что часто и лежит в основе неудачи проектов и программ. Следует обратить внимание на то, что лишь 12.7% участников исследования объяснили возникающие трудности недостаточным знанием технологий проектирования; 15.31% - недостатком опыта. На первый взгляд, это является свидетельством наличия у респондентов навыков использования ПЦУ и высокого уровня компетентности. Однако анализ реальной ситуации в системе муниципального управления заставляет усомниться в правомерности такой оценки. Как уже отмечалось в первом разделе диссертации, лишь немногие 1

Система государственного и муниципального управления. – М., 2005. – С. 464. 79

из реализующихся проектов и программ приводят к успеху, что, фактически, подтвердили эксперты и сами муниципальные чиновники. В частности, лишь 40.63% экспертов заявили, что им известны эффективные социальноэкономические проекты в городах России; 53.15% - в городах Украины. Кроме того, нельзя не учитывать, что, отвечая на вопрос о личной профессиональной готовности к реализации технологии проектирования, лишь 25.73% выбрали вариант «в полной мере» (диаграмма 7). Диаграмма 7. Оценка муниципальными служащими личной готовности к реализации технологии проектирования 45

42,47 38,46

39,41

40 Белгород 35

32,88 Харьков

30 Всего 25,73 25

23,5

18,38

20

15,31 15

15,07 12,82

13,36

10 6,84

5,48

6,19

4,11

5

0 В полной мере

Частично

Не готов

Затрудняюсь ответить

Не ответили

Сравнение полученных результатов по городам вновь выявляет факт более высокой самооценки белгородских муниципальных чиновников. В полной мере считают себя готовыми к реализации технологии программноцелевого управления 32.88% среди них; частично – 42.47%. Среди муниципальных служащих города Харькова эти показатели составляют соответственно 23.5% и 38.46%. Более высокие показатели белгородских респондентов, скорее всего, обусловлены более длительным и сравнительно более успешным опытом 80

применения практики разработки и реализации социальных проектов в Белгородской области и в городе Белгороде. Таким образом, проведенная диагностика выявляет противоречие во взглядах муниципальных чиновников. С одной стороны, они, фактически, отрицают имеющийся у себя недостаток профессионального опыта и знаний технологии программно-целевого управления. С другой стороны, не убеждены в готовности к ее реализации. По нашему мнению, данное противоречие определяется спецификой сознания муниципальных служащих. Для него характерен дефицит саморефлексии. На наличие такого дефицита указывают исследования белгородских социологов, проведенные среди государственных и муниципальных служащих1. Эти исследования, в ходе которых было также выявлено противоречивое мировосприятие работников, проявляющееся, в частности в неадекватной оценке собственных профессиональных качеств, поставили в свое время, казалось бы, вполне очевидный вопрос о недостаточной искренности респондентов. Но анализ показал, что суть проблемы заключается не только в недостатке искренности, хотя она, очевидно, и имеет место. Более значимой причиной явно неадекватной оценки условий профессиональной деятельности является, по мнению белгородских авторов, именно дефицит саморефлексии – способности к критической самооценке. Они отмечают: «Один из его главных источников – недостаточность профессионального образования. Он не позволяет муниципальному служащему определить, как должна быть организована его работа с учетом современного уровня развития науки об управлении. В результате муниципальный работник полагается на свой здравый смысл и интуицию, решая возникающие проблемы в традиционном ключе. У него создается иллюзия успешности своей работы. Но в то же время, как показывает практика, проблемы местных сообществ решаются недостаточно эффективно и нередко воспроизводятся во все возрастающем масштабе. Сви1

См.: Бабинцев В.П., Захаров В.М., Говоруха Н.С., Заливанский Б.В. Региональная система профессионального развития государственных и муниципальных служащих Белгородской области. – Белгород, 2005. 81

детельством дефицита или даже отсутствия саморефлексии в профессиональной деятельности (очевидно, можно говорить о профессиональной саморефлексии) является и отмеченная нами на удивление высокая самооценка профессиональной компетентности»1. Опыт социологических измерений мнения чиновников обычно свидетельствует о преимущественно позитивной оценке условий собственной функциональной деятельности2. Но она является только кажущейся и обусловлена двумя обстоятельствами: во-первых, отмеченной ниже низкой критической самооценкой специалистов; во-вторых, недостаточно высокими требованиями к ним со стороны руководства. В результате совокупного влияния отмеченных обстоятельств доминирующей установкой сознания чиновника становится убежденность в собственной профессиональной пригодности, несмотря на то низкое качество выполнения им своих обязанностей, не соответствует общему уровню развития общества и состоянию науки управления. Нам представляется, что в ходе наших исследований данный вывод получил существенное подтверждение. Низкий уровень саморефлексии муниципальных служащих не позволяет им в полной мере осмыслить недостаточность собственного опыта проектирования. А это, в свою очередь, снижает уровень социально-технологической готовности к применению технологии программно-целевого управления. Дефицит саморефлексии затрудняет диагностику профессиональной компетентности муниципальных служащих в сфере проектирования. На основе имеющихся данных допустимо предположить, что она вполне может быть завышенной. В то же время до настоящего времени не существует методики объективной оценки этого элемента социально-технологической готовности.

1

Там же. – С. 34 – 35. Бабинцев В.П., Захаров В.М. Стратегия развития кадров // Служба кадров и персонал. – 2006. - № 6. – С. 30. 2

82

Проведенный нами опрос, на первый взгляд, показал, что муниципальные чиновники по преимуществу положительно оценивают собственные навыки применения различных процедур проектирования (диаграмма 8). Диаграмма 8. Оценка муниципальными служащими собственных навыков проектирования 140 126

126

120

110

110 95

100 80 60 60

64 55 58

60

48 50 48

37

40 17

20

36

42

39

32

15

0 В полной мере

Частично

Не владею

Затрудняюсь ответить

Не ответили

Методами сбора информации, необходимой для проекта Способами определения иерархии социально-экономических проблем Навыками построения графика проектировочных работ Способами выделения основных проектировочных операций

Однако рассчитанные на основе полученных данных средневзвешенные коэффициенты оценки уровня владения такими навыками составили: методами сбора необходимой информации – 0.534; способами определения иерархии социально-экономических проблем – 0.279; правилами постановки целей – 0.387; навыками построения графика проектировочных работ – 0.194; способами выделения основных проектировочных операций – 0.174. В соответствии с методикой расчета максимально возможный коэффициент мог быть – 1. Полученные коэффициенты за исключением первого не превышают 0.5, что позволяет нам сделать вывод о недостаточно высоком уровне профессиональной компетентности муниципальных специалистов в вопросах применения ряда процедур ПЦУ. Прежде всего, это относится к навыкам в сфере построения графика проектных работ и к способам выделения основных проектировочных операций. Фактически, компетентность городского муниципального чиновника ограничивается начальными операциями ПЦУ. 83

Довольно часто респонденты испытывают сложности при ресурсном обосновании проектов (31.27%); увязке их с «внешним окружением» (19.54%); поиске инновационных решений (18.24%); учете факторов риска (15.31%) и прогнозировании развития муниципального образования (15.31%). Основное объяснение своей недостаточной компетентности муниципальные служащие находят в том, что они не обучались применению данных процедур. На втором месте по значимости находятся ссылки на дефицит информации (диаграмма 9). Диаграмма 9. Объяснение респондентами причин недостаточного владения технологией проектирования 35 31,51

31,2 29,32

30

23,29 25

20,5123,13 20,55

20

21,37 21,17

Белгород Харьков

17,95

Всего

15,96 15 12,33 9,59

8,97 10 7,17

4,27 6,19 5

2,74 1,37 0

1,31

0 Не хватает информации

Не учились этому

Не видите необходимости в овладении ими

Их трудно применить на практике

Затрудняюсь ответить

Другое

Не ответили

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что мнения муниципальных чиновников в Харькове и Белгороде заметно расходятся по двум первым позициям. Значительная доля белгородских респондентов (31.51%) в качестве главной причины недостаточного владения технологией проектирования указала недостаток информации. В Харькове этот вариант ответа выбрали лишь 20.51% респондентов. Напротив, 31.2% украинских участников опроса сослались на то, что их не обучали этой технологии. Среди белгород-

84

ских муниципальных служащих такого мнения придерживаются 23.29% респондентов. Полученное распределение ответов имеет свое объяснение. Скорее всего, проблема информационного обеспечения проектной деятельности менее остро ощущается работниками органов муниципального управления Харькова потому, что в условиях этого крупного города информационнокоммуникационное пространство более насыщено, чем в значительно меньшем по численности и в менее «технологизированном» Белгороде. В свою очередь, белгородские чиновники реже склонны объяснять трудности недостаточной подготовленностью, поскольку в настоящее время в городе сформирована довольно эффективно действующая система профессионального развития кадров государственных и муниципальных служащих. Одним из направлений ее деятельности является обучение инновационным технологиям социального управления1. Таким образом, исследование показывает, что уровень профессиональной компетентности муниципальных служащих в отношении технологии ПЦУ остается в настоящее время сравнительно низким. И, скорее всего, основной причиной этого является отсутствие у них специальной подготовки в сфере проектирования. Не случайно 77.52% респондентов выразили желание научиться практическим технологиям разработки и внедрения социальноэкономических проектов (диаграмма 10).

1

См.: Бабинцев В.П., Захаров В.М., Говоруха Н.С., Заливанский Б.В. Региональная система профессионального развития государственных и муниципальных служащих Белгородской области. – Белгород, 2005. 85

Диаграмма 10. Распределение ответов муниципальных служащих на вопрос: «Хотели бы Вы научиться практическим технологиям разработки и внедрения социально-экономических проектов?»

6,51 6,84

Не ответили

5,48 10,1 11,97

Затрудняюсь ответить 4,11 5,86 7,69

Нет 0

77,52 73,5

Да

90,41

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

% Белгород

Харьков

Всего

Нацеленность на повышение своей компетентности в отношении технологии программно-целевого управления является позитивной характеристикой профессиональной диспозиции муниципальных служащих. Однако такая ориентация, чтобы быть устойчивой, предполагает стимулирование социально-технологической готовности. В настоящее время оно осуществляется не вполне эффективно. Поэтому в процессе формализованного интервью многие респонденты в качестве главной причины неучастия в работе над проектами отмечали отсутствие материальной заинтересованности. Судя по полученным нами данным, руководители административных комплексов городского управления, как в Харькове, так и в Белгороде, уделяют недостаточное внимание осуществляющимся на их территории проектам. Участники опроса в качестве основной причины этого назвали дефицит ресурсного обеспечения. К числу других значимых причин были отнесены: непрофессиональный подход к делу, нечеткость формулировки проблем, подлежащих решению на проектной основе, слабый контроль и недостаточную

ответственность

за

реализацию

проектов

(таблица

2). 86

Таблица 2. Мнение муниципальных служащих о причинах неэффективной реализации проектов

Причины Непрофессиональный подход к проектированию Нечеткость формулировки проблем, подлежащих решению на проектной основе Несовершенство технологий прогнозирования Недостаточное ресурсное обеспечение проектов Отсутствие механизма управления проектами Слабый контроль и недостаточная ответственность за реализацию проектов Дефицит методик разработки проектов Высокий динамизм социально-экономической ситуации Затрудняюсь ответить Неполное финансирование Другое Недостаточное финансирование городского бюджета Отсутствие ресурсов для реализации Не ответили

ГОРОД % по % по Белгород Харьков столбцу столбцу

Всего

% по столбцу

11

15.07%

75

32.05%

86

28.01%

9

12.33%

75

32.05%

84

27.36%

14

19.18%

35

14.96%

49

15.96%

45

61.64%

137

58.55%

182

59.28%

11

15.07%

51

21.79%

62

20.20%

15

20.55%

67

28.63%

82

26.71%

8

10.96%

53

22.65%

61

19.87%

14

19.18%

30

12.82%

44

14.33%

7 0 3

9.59% 0.00% 4.11%

10 1 0

4.27% 0.43% 0.00%

17 1 3

5.54% 0.33% 0.98%

1

1.37%

0

0.00%

1

0.33%

1

1.37%

0

0.00%

1

0.33%

1

1.37%

5

2.14%

6

1.95%

Ссылки на дефицит ресурсов типичны для чиновников всех уровней. Тем более, что они оправданы, поскольку такой дефицит, действительно характерен для муниципальных образований. Но даже при наличии значительных ресурсов проектная деятельность не будет успешной в случае ее недостаточной социально-технологической обеспеченности. Речь в данном случае идет об аналитической и инструментальной составляющей. Фактически, именно на это указывают ответы работников. Правда, вызывает некоторое удивление низкая доля тех, кто сослался на несовершенство технологий прогнозирования. Опыт показывает, что такие технологии применяются пока не87

достаточно эффективно. И это является одним из препятствий при разработке и реализации проектов. Однако, судя по полученным данным, муниципальные служащие не придают особого значения прогностическим технологиям, либо не считают их наличие важным условием успешной работы над проектами и программами. Обобщая

анализ

состояния

основных

элементов

социально-

технологической готовности муниципальных служащих к применению технологий проектирования городского развития, можно сделать следующие выводы. 1. Социально-технологическая готовность кадров административного комплекса городского управления к проектной работе выступает как важнейший элемент их социально-технологической культуры и представляет собой характеристику диспозиции личности муниципального служащего, позволяющую сделать заключение о его способности к практической реализации технологических процедур социального проектирования. Она является сложным структурным образованием. На основе культурологического подхода в качестве основных элементов социально-технологической готовности выделяются потребность в проектной деятельности; ценностное отношение к технологии проектирования; целевые установки; практический опыт и профессиональная компетентность в сфере проектирования. 2.

Диагностика

состояния

основных

элементов

социально-

технологической готовности муниципальных чиновников в городах Харькове и Белгороде, представляющих Еврорегион «Слобожанщина», дает основание утверждать, что в настоящее время в административных комплексах городского управления сформировалась устойчивая потребность в разработке и реализации эффективных проектов. Однако она проецируется, прежде всего, на сферу социально-экономического развития и в значительно меньшей степени на сферы культуры и образования. Муниципальные служащие отдают явное предпочтение мегапроектам и недооценивают локальные проекты. 3. Технология проектирования является сегодня безусловной ценно88

стью в практике управления почти для трети муниципальных чиновников. Каждый пятый считает ее важной, но не востребованной в конкретных обстоятельствах. Около трети респондентов склонны рассматривать ее значение в контексте конкретной ситуации и в зависимости от вкладываемого в данную идею содержания. Такое отношение в значительной мере является результатом негативного опыта применения программно-целевого управления, обусловленного непрофессиональным подходом к разработке и реализации проектов и программ. 4. Профессиональная компетентность городского муниципального чиновника в процессе работы над проектами ограничивается начальными операциями ПЦУ, к которым относятся сбор информации и постановка целей. Муниципальные служащие испытывают сложности при ресурсном обосновании проектов; увязке их с «внешним окружением»; поиске инновационных решений; учете факторов риска и прогнозировании развития муниципального образования. Главными причинами этого являются дефицит необходимой информации и недостаточная профессиональная подготовка в сфере программно-целевого управления. 5. Проведенная диагностика дает основание утверждать, что основные элементы социально-технологической готовности к проектной деятельности примерно в одинаковой степени сформированы у муниципальных чиновников Харькова и Белгорода. Это обусловлено традиционной принадлежностью обоих городов Еврорегиона «Слобожанщина» к единому социокультурному пространству, сохранением контактов между населением и органами государственного и муниципального управления. Однако для муниципальных служащих города Харькова типичен более низкий, чем для белгородцев, уровень профессиональной компетентности в сфере проектирования. Выявленное различие определяется влиянием негативного опыта проектной деятельности, недостатками профессионального обучения.

89

РАЗДЕЛ ТРЕТИЙ ПОВЫШЕНИЕ ФУНКЦИОНАЛЬНОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОЕКТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОГО КОМПЛЕКСА ГОРОДСКОГО УПРАВЛЕНИЯ

Теоретический и эмпирический анализ процесса разработки проектов развития города силами административного комплекса городского управления выявил комплекс проблем, характеризующих данный вид деятельности. Они могут быть структурированы в три основных блока. 1. Содержательные проблемы, включающие в себя затруднения, обусловленные недостаточной разработанностью теоретических аспектов технологий программно-целевого управления в условиях крупного города. 2. Институциональные проблемы. К ним относятся не решенные вопросы нормативно-правового и организационного оформления работы над проектами городского развития. 3. Кадровые проблемы, связанные с недостаточной социальнотехнологической готовностью персонала органов муниципального управления к работе над проектами развития города. 4. Проблемы социального взаимодействия административного комплекса городского управления и населения в ходе разработки проектов. Каждый из этих блоков имеет самостоятельное значение, внутренне структурирован, но при этом они органически связаны друг с другом и могут быть решены лишь при условии комплексного подхода, учитывающего сложный и многоуровневый характер. Именно эти требования являются принципиально важными при организации проектной деятельности АКГУ. Действия органов муниципального управления по их решению в конечном итоге направлены на повышение функциональной эффективности проектной деятельности административного комплекса городского управления. Функциональную эффективность проектной деятельности мы определяем как ее характеристику, позволяющую оценить соотношение между ис90

пользованными в процессе данной деятельности ресурсами и полученным результатом, в качестве которого выступает проект, независимо от формы его предоставления. Функциональная эффективность работы над проектами городского развития является элементом и – одновременно – условием общей эффективности муниципального управления. Более того, в современных условиях допустимо утверждать, что без обеспечения функциональной эффективности процесса проектирования невозможно повышение синергетического потенциала административного комплекса городского управления. Функциональную эффективность проектной деятельности следует отличать от эффективности самого проекта. Последняя оценивается по специальным методикам. Чаще всего они предполагают наличие показателей, характеризующих социальную динамику различных сфер городской жизни. В научной литературе нет единого представления о структуре этих показателей. Однако в последнее время ученые и практики обычно берут за основу показатели качества жизни населения. Например, разработанная в городе Белгороде система показателей качества жизни населения «включает в себя интегральный показатель в виде общепризнанного индекса развития человеческого потенциала, а также основные и дополнительные показатели, необходимые для разработки стратегии повышения качества жизни населения»1. К основным показателям отнесены: высокая и растущая продолжительность жизни; низкая и снижающаяся заболеваемость; доступность медицинского обслуживания; высокие и растущие возможности получения образования; равные права на социальную поддержку и доступ к социальным благам; благоприятное состояние окружающей среды; наличие возможности работать по найму за достойное вознаграждение без принуждения к работе; экономическая безопасность граждан, социальных групп, различных сообществ; личная безопасность. В число дополнительных показателей включены такие социальные индикаторы как качество трудовой жизни, уровень само-

1

Потрясаев В.Н. Управление процессами повышения качества жизни населения в муниципальном образовании. – Белгород, 2004. – С. 84. 91

убийств, уровень материнской смертности, временной и длительной нетрудоспособности, обучение взрослых, время на дорогу на работу и ряд других1. Несмотря на то, что продолжаются дискуссии в отношении структуры показателей качества жизни населения, очевидно, что белгородский вариант характеризует концептуальная проработанность, свое видение развития областного центра. И в силу этого предложенные показатели вполне могут выступать в качестве критериев оценки развития крупного города, равно как и эффективности определяющего это развитие проекта. В конечном итоге, на них допустимо ориентироваться в управлении развитием Еврорегиона «Слобожанщина». Но не менее очевидно, что не могут быть оценены в одних и тех же показателях эффективность работы над проектом и процесс его реализации. Технология проектирования требует применения специфических критериев оценки, на основании которых и можно определить ее функциональную эффективность. Эти критерии должны одновременно характеризовать качество проекта и уровень рассмотренной во втором разделе диссертации социальнотехнологической готовности к проектной деятельности персонала административного комплекса городского управления. По своему содержанию они лишь в отдельных случаях могут быть сведены к физическим (денежным, временным и т.п.) показателям. Такая необходимость возникает тогда, когда речь идет главным образом об обоснованности ресурсного обеспечения проектов. Качество процедуры работы над проектом должно оцениваться на основе анализа соответствия технологических процедур научно обоснованным принципам, апробированным на опыте организационным моделям и ожиданиям субъектов и объектов городского управления. В научной литературе предпринимаются попытки определить и структурировать эти показатели. В частности, авторы книги «Управление проек-

1

Потрясаев В.Н. Управление процессами повышения качества жизни населения в муниципальном образовании. – Белгород, 2004. – С. 95 – 99. 92

том. Основы проектного управления» выделяют «четыре ключевых аспекта качества: 1) качество, обусловленное соответствием рыночным потребностям и ожиданиям. Достигается благодаря определению и актуализации потребностей и ожиданий потребителя в целях их удовлетворения, а также точному анализу возможностей рынка; 2) качество разработки и планирования проекта. Достигается благодаря тщательной разработке самого проекта и его продукции; 3) качество выполнения работ по проекту в соответствии с плановой документацией. Обеспечивается путем поддержания соответствия реализации проекта его плану и обеспечения разработанных характеристик продукции проекта и самого проекта; 4) качество материально-технического обеспечения проекта. Достигается посредством материально-технического обеспечения проекта на протяжении всего его жизненного цикла»1. На наш взгляд, выделенные показатели качества проекта могут быть использованы при оценке эффективности работы над ним. Вместе с тем они нуждаются в некоторых уточнениях, поскольку в цитируемом издании речь идет о проектах вообще, без учета их специфики применительно к сфере муниципального управления. Очевидно, что третий критерий выходит за рамки разработки проекта и характеризует процесс его реализации. Четвертый критерий может быть уточнен и представлен как качество кадрового обеспечения процесса работы над проектом. Это обусловлено тем, что, как было обосновано во втором разделе диссертационной работы, качество кадрового потенциала в решающей степени определяет реализацию процедур проектирования. Материально-технический фактор играет в данном случае значительно меньшую роль.

1

Управление проектами / Под ред. Пинто Дж.К. / Пер. с англ. Под ред. В. Н. Фунтова. – СПб., 2004. – С. 608 – 609. 93

Наконец, целесообразно ввести критерий качества интерактивного взаимодействия в ходе работы над проектами. Эта необходимость все более осознается специалистами. И показательно, что специалисты Леонтьевского центра («Автономная некоммерческая организация МЦСЭИ) при разработке методики оценки результативности стратегического планирования в городах России в качестве одного из критериев включили вовлеченность местного сообщества1. Применение данного критерия является логическим следствием утверждения новой концептуальной установки в отношении социального проектирования, базирующейся на субъектно-субъектной парадигме социального взаимодействия. В рамках ее ни один из участников управленческого процесса не пытается использовать другого в качестве средства достижения собственных целей, но отношения строятся на основе заинтересованного партнерства2. Управленческие технологии, построенные на ее основе, должны формироваться с учетом необходимости использования субъектного и интерсубъектного потенциала личности3. Данное обстоятельство является особенно важным в современном муниципальном управлении, стратегическое развитие которого ориентировано на последовательную модификацию в соуправление, максимально полно использующее творческий потенциал людей. Подчеркивая это, авторы книги «Муниципальная наука: теория, методология, практика» обоснованно пишут, что «идея самоуправления и саморазвития должна получить в XXI веке свою полную реализацию…Мир идет к новой практике раскрытия жизненных сил человека - через местные сообщества. Их эволюция развивается от естественных границ, традиционных общин к открытым производственным сооб1

Методика оценки результативности стратегического планирования в городах России. – Режим доступа к изд.: citystrategy.leontief.ru/?it=1001. – Системные требования: - Систем. требования: IBM PC; Internet Explorer. 2 Батурин В.С. Новая парадигма социальной деятельности как определяющее условие построения правого государства // XXI век: будущее России в философском измерении: Материалы Второго Российского философского конгресса (7 – 11 июня 1999 г.) Т. 2: Социальная философия и философия политики. Ч. 2. – Екатеринбург, 1999. – С. 102 – 103. 3 Наймушин А.И. Технология как атрибут деятельности // XXI век: будущее России в философском измерении: Материалы Второго Российского философского конгресса (7 – 11 июня 1999 г.) Т. 2: Социальная философия и философия политики. Ч. 2. – Екатеринбург, 1999. – С. 41. 94

ществам – новому типу организации жизни граждан, которые способны обеспечить каждому проживающему в пределах микротерритории полную свободу личной инициативы, доступ к современным ценностям, удовлетворению основных человеческих потребностей»1. В перспективе муниципальные образования должны превратиться в сетевые сообщества, которые отличаются от традиционных социальных институтов своей открытостью и инклюзивностью2. Движение в данном направлении, безусловно, пока еще в основном более декларируемое, чем реально осуществляющееся, предполагает интенсификацию интеракций во всех сферах муниципального управления. В проектной деятельности речь идет об участии в ней населения городских муниципальных образований, в повышении открытости управления проектами со стороны административного комплекса, в обеспечении каналов обратных связей. Только такая стратегия может привести к успеху проекта Еврорегиона «Слобожанщина». В противном случае, как уже отмечалось, он способен превратиться в узко корпоративную инициативу чиновников. Предложенная структура критериев качества проектной деятельности административного комплекса может быть, с одной стороны, соотнесена с характерными для нее проблемами, выявленными в ходе исследования. С другой стороны, с обусловленными ими направлениями повышения функциональной эффективности проектной деятельности. Результаты такого соотнесения представлены в таблице 3.

1

Муниципальная наука: теория, методология, практика. – М., 2003. – С. 115 - 116. Ткачев Д.Ш. Особенности функционирования институтов и социальных сетей на постсоветском пространстве // ПОЛИС. – 2006. - № 6. – С. 87. 2

95

Таблица 3. Направления повышения функциональной эффективности проектной деятельности административного комплекса городского управления Проблемы проектирования

Направления

повышения Показатели (критерии) каче-

функциональной эффектив-

ства работы над проектами

ности проектной деятельности Содержательные

Обеспечение

концептуаль- Соответствие потребностям

ности работы над проектом

и ожиданиям акторов муниципального управления

Институциональные

Обеспечение

соответствия Соответствие практики про-

проектной

деятельности ектирования научно обосно-

стандартизированным

про- ванным технологиям

цедурам, формирование организационного

механизма

проектирования Кадровые

Профессиональное развитие Социально-технологическая кадров

готовность кадров к проектированию

Интерактивные

Формирование каналов уча- Включенность населения в стия

проектную деятельность

Таким образом, нами предлагаются четыре основных направления повышения функциональной эффективности работы над проектами городского развития. Каждое из них должно быть структурировано, интерпретировано и оценено с учетом конкретных показателей и индикаторов. Реализация этих направлений на практике будет способствовать повышению функциональной эффективности проектирования применительно ко всему Еврорегиону «Слобожанщина». 1. Обеспечение концептуальности работы над проектом. В первом разделе диссертации отмечалось, что неудача многих проектов, фактически, определяется несоответствием их содержания диспозициям субъекта и объ96

ектов программно-целевого управления. В силу данного обстоятельства проекты нередко приобретают характер оторванных от реальных проблем и потребностей планов мероприятий и представляют собой типичные образцы формально-бюрократического творчества. Они оказываются концептуально не проработанными и не определяют стратегию развития. Однако, как подчеркивает О.М.Моисеева, «то, что не обосновывается стратегия, разрушает системное проектирование нового объекта, инновационных процессов в их взаимосвязи и взаимообусловленности, приводит к оторванности проекта от реальной ситуации. В программах часто слабо освещаются или не обсуждаются вообще вопросы, связанные с тенденциями развития системы, с одновременной выработкой требований к программе и к ее реализации, мониторингом состояния объектов развития, характеристикой основных путей решения выявленных проблем»1. Разрешение этих и других проблем связано, прежде всего, с концептуализацией деятельности. При этом под концептуализацией мы понимаем формирование общего представления о содержании проблемы, которая должна решаться на основе ПЦУ, о путях, сроках и направлениях ее решения. Алгоритм деятельности инициаторов проекта и разработчиков в данном случае строится по следующей схеме: формирование концептуального подхода – разработка концепции решения проблем – разработка программы действий2. Концептуальность работы над проектом развития города обеспечивается рядом условий. К ним относятся: наличие общего замысла проекта; корректное определение параметров типичности и их необходимый учет; социально-технологическая обоснованность проектирования. Существование общего замысла проектной деятельности. В рамках субъектно-субъектной парадигмы управления замысел проекта представляет собой не совокупность идей его инициаторов или проектировщиков, но явля1

Моисеева О.М. Муниципальные программы развития образования: анализ и оценка различных подходов к разработке // Программно-целевое управление развитием образования: опыт, проблемы, перспективы. – М., 2001. – С. 190 - 191. 2 Курносов Ю.В., Конотопов П.Ю. Аналитика: методология, технология и организация информационно-аналитической работы. – М., 2004. – С. 401. 97

ется следствием достижения баланса между их тезаурусом, и потребностями, интересами и ценностями целевых групп, выступающих в качестве одного или нескольких объектов проектирования1. Этот баланс должен быть достигнут на основе диагностики городских проблем, изучения интересов и диспозиций населения. «Стратегический план, - подчеркивают авторы книги «Муниципальная наука: теория, методология, практика», - это не директива, а свод согласованных между субъектами управления признанных разумными требований; это договоренность о конкретных мерах, имеющих стратегическое значение для МС, которые необходимо предпринять в интересах производителей и населения. Процесс стратегического планирования направлен на поиск общественного консенсуса, на вовлечение в принятие решений (а значит, и в их реализацию) широкого круга активных лиц. Таким образом, по сути, речь идет о механизме достижения стратегического партнерства в МС, обеспечении согласованных действий по достижению стратегических целей»2. Все сказанное в отношении стратегических планов в полной мере можно отнести к любому проекту, разрабатываемому в рамках городского муниципального образования. Включенные в ПЦУ представители административного комплекса городского управления, таким образом, должны ориентироваться не только на собственные представления о реальности и перспективах ее эволюции (тем более, что такие представления нередко оказываются иллюзорными), но на ожидания городского населения. Общий замысел проектирования реализуется в целенаправленности проектной работы, предполагающей максимально возможный учет в проектной

деятельности

стратегических

целей

и

приоритетов

социально-

экономического развития. Ядро их составляют, во-первых, комплекс стратегических целей развития, во-вторых, стратегический выбор города, включающий перечень приоритетных функций (отраслей и видов деятельности), намечаемых к реализации в стратегической перспективе. Так, например, в

1 2

Осипов Г.В. Социология и социальное мифотворчество. – М., 2002. – С. 326 – 327. Муниципальная наука: теория, методология, практика. – М., 2003. – С. 210. 98

городе Белгороде определены стратегические направления развития: обеспечение устойчивого развития города; инвестиции в человека; развитие местного самоуправления1. Для Харькова сформулированы иные цели: - создание условий для ускоренного развития предпринимательства, стабильной и эффективной работы предприятий малого бизнеса; - обеспечение повышения экономической эффективности использования городских ресурсов и коммунального имущества; - создание условий для экономического роста на основе инвестиционно-инновационного обновления экономического потенциала города, повышения его конкурентоспособности; - формирование положительного внешнеторгового баланса; - повышение благосостояния граждан и преодоление бедности; - формирование нового качества общественных услуг. Как следует из структуры стратегических целей развития города Харькова, более значимыми для руководства этого города Еврорегиона являются экономические составляющие социально-экономического развития, что обусловлено сложным состоянием не только общегосударственной, но и муниципальной системы. Концептуальность проекта предполагает необходимость доказательства, что именно предлагаемый набор целей экономического развития, функций, определенных в качестве приоритетных, намеченные пути их реализации, обеспечат достижение требуемого качества жизни населения с наименьшими финансовыми затратами и социальными издержками. А это, в свою очередь, повышает роль научно-теоретического обоснования проектов. Работа над любым проектом должна носить комплексный характер. Поэтому в ходе проектирования развития города целесообразно рассмотрение приоритетных функций, реализуемых городским самоуправлением, в контексте всей совокупности прогнозных социально-экономических характе-

1

См.: Стратегия развития города Белгорода до 2025 года и план действий органов местного самоуправления на 2007 – 2011 годы (Рукопись). 99

ристик и факторов развития муниципального образования. При этом в качестве главного внутреннего источника развития муниципального образования городского типа можно рассматривать структурно-функциональное противоречие между специализацией и комплексностью. Определение стратегических целей развития города и механизмов их реализации следует осуществлять с учетом взаимосвязей, характеризующих взаимозависимость его развития с другими регионами и муниципальными образованиями, страной в целом. В рамках Еврорегиона речь идет о международном взаимодействии. При разработке проектов развития города должны быть учтены предпосылки и ограничения его развития, формируемые на различных иерархических уровнях: местном (муниципальном), региональном, межрегиональном, федеральном. В общем замысле проекта обязательно должны быть приняты во внимание возможные изменения внешней среды, которые могут обусловить корректировку целей, приоритетов и механизмов их реализации. Наконец, принятие концепции развития города – это, в конечном счете, весьма ответственное управленческое решение, сопряженное с риском. Поэтому следование принципу минимизации риска означает, что при формировании стратегического выбора города необходимо оценивать возможные риски. А их характеристики должны учитываться при сравнительном анализе альтернативных вариантов стратегического выбора города. Корректное определение параметра типичности. Любой социальный проект городского развития обращен не к одному человеку, но к целевой группе, для которой являются типичными устойчивые стереотипы поведения и мышления. В силу данного обстоятельства социальная структура муниципального образования в ходе ПЦУ должна рассматриваться как сумма типизаций и созданных с их помощью образцов взаимодействия в обществе. Д.Ш.Ткачев, разъясняя смысл данного процесса, пишет: «Под типизацией здесь понимается отнесение индивидом (или группой) конкретных объектов реальности к определенной категории и их последующая классификация. Че100

ловеку присуща потребность в экстернализации, т.е. в выражении своего представления о реальности и объективизации его в окружающем мире, что дает возможность встроить личный опыт в структуру типизаций. Из подобной потребности и вырастает социальный порядок…»1. Разрабатываемые административным комплексом городского управления проекты ориентированы на поддержание и воспроизводство этого порядка. Следовательно, проектная деятельность изначально предполагает учет сложившихся в городе типизаций и апелляцию к характерным для них схемам поведения. Введение параметра типичности в проектно-программную деятельность, - подчеркивает В.А.Луков, требует признать, что до определенной степени типичны потребности, жизненные траектории и поведенческие реакции людей, что делает возможной саму разработку комплексных программ. Следовательно, всегда найдется группа людей, которая поддержит предлагаемый проект или нуждается в его реализации. В данной связи возникает реальная проблема выбора целевых групп, к которым обращен городской проект. Этот выбор представляется довольно сложным и во многом зависит от характера взаимных типизаций проектантов и объектов проектирования. В сущности, любой проект, разрабатываемый в городе, представляет в таком контексте диалог административного комплекса городского управления и конкретных, коррелирующих с ним в отношении типичных схем поведения групп населения. Определение параметра типичности представляет в данном случае выбор меры, в рамках которой согласовываются интересы индивида и группы2. В соответствии с этим повышение функциональной эффективности проектной деятельности предполагает расширение пространства типизации. Подобная деятельность, чтобы привести к конкретному результату, должна носить двусторонний характер. С одной стороны, административному комплексу городского управления следует качественно улучшать связи с обще1

Ткачев Д.Ш. Особенности функционирования институтов и социальных сетей на постсоветском пространстве // ПОЛИС. – 2006. - № 6. – С. 86. 2 Луков В.А. Социальное проектирование. – М., 1997. – С. 37. 101

ственностью, придавать работе над проектами максимально открытый характер. С другой стороны, представленные в городе социальные группы должны превращаться в группы интересов, активно артикулирующие и агрегирующие свои типичные требования во взаимоотношениях с властью. В случае установления конвенциональных взаимоотношений между административным комплексом городского управления и той или иной целевой группой последняя с неизбежностью приобретает статус «связанной», то есть группы, вступившей в договорный процесс, в котором все участники зависят друг от друга. Увеличение доли таких групп в социальном пространстве города повышает уровень стабильности развития. Социально-технологическая обоснованность проектирования. Работа над проектом городского развития должна строиться с учетом научно обоснованных проверенных практикой положений управленческой деятельности. Это предполагает стандартизацию и регламентацию технологических процедур. Ее следует рассматривать как второе направление повышения эффективности проектной деятельности. 2. Обеспечение соответствия проектной деятельности стандартизированным процедурам, формирование организационного механизма проектирования. Исследователи подчеркивают, что особенностями программноцелевого управления являются: - четкая, ясная операциональная фиксация основных и промежуточных целей управления как его конечных и промежуточных результатов; - определение полной структуры действий (функций), непосредственно направленных на достижение конечных целей и обеспечивающих для этого все необходимые условия; - создание специальных гибких организационных структур и организационных механизмов управления, ориентированных на реализацию конкретных целей, развитие системы управления;

102

- согласованная проработка всех видов ресурсного обеспечения (кадрового, материально-технического, программно-методического, информативноправового, финансового, организационного и т.п.); - интеграция усилий всех субъектов управления1. Однако в настоящее время среди специалистов нет единства в отношении количества и порядка этапов работы над продуктами проектного творчества. По мнению А.Г. Аганбегяна, разработка целевой комплексной программы осуществляется здесь в виде девяти технологических этапов: анализ проблем с выявлением их существования и точным их формулированием; определение системы проблем и построение «дерева проблем»; анализ структуры системы; формулирование главной цели и критерия эффективности целевой комплексной программы; декомпозиция главной цели, выявление потребности в ресурсах; прогноз и анализ будущих условий (сценарий); отбор вариантов и проверка целей на полноту; построение целевой комплексной программы; проектирование организации для достижения целей, в которой определяются задачи организации, ее функции и структура, проектируются информационные потоки, система стимулирования2. Авторы книги «Программно-целевое управление развитием образования: опыт, проблемы, перспективы» считают возможным ограничиться шестью этапами3. На наш взгляд, наиболее продуктивным является подход, предложенный Ю.П. Сурминым и Н.В. Туленковым, выделившими десять этапов проектной работы (таблица 4)4. Мы считаем, что в предложенный алгоритм целесообразно внести лишь одну поправку: добавить в формулировку третьего этапа позицию «анализ информации», поскольку собранная на предварительном этапе исходная информация должна быть оценена, структурирована, ат-

1

Оглоблина Г.И. Программно-целевой подход к управлению развитием образования на региональном уровне // Программно-целевое управление развитием образования: опыт, проблемы, перспективы. – М., 2001. – С. 230 - 231. 2 См.: Аганбегян А.Г. Управление и эффективность. – М., 1981. 3 См.: Программно-целевое управление развитием образования: опыт, проблемы, перспективы. – М., 2001. 4 Сурмин Ю.П., Туленков Н.В. Теория социальных технологий. – К., 2004. – С. 516 – 530. 103

рибутирована. Необходимо также выявить возможную неполноту, противоречивость и недостоверность информации. Таблица 4. Этапы проектирования 1 Осознание и формулировка проблемной ситуации 2 Сбор социально-экономической информации 3 Накопление и систематизация информации 4 Формирование технического задания 5 Разработка и принятие решения и проектирование

6 Формирование команды 7 Разработка программы и плана 8 Непосредственное осуществление проекта 9 Оценка проекта 10 Внедрение проекта

Предложенный алгоритм работы над проектами представляется достаточно обоснованным и может быть использован административным комплексом городского управления в практической деятельности. С учетом данного алгоритма задача повышения функциональной эффективности сводится к обеспечению максимально возможной результативности выполнения каждого этапа основными акторами ПЦУ. В качестве таких акторов выступают: руководители городского муниципального образования; муниципальные служащие; непосредственные разработчики проекта («проектанты»)1; население. Безусловно, городское население сегодня является лишь потенциальным актором проектного процесса в силу своей пассивности и отсутствия эффективных каналов влияния на ход и результаты этой деятельности. Однако в отдельных случаях его мнение принимается во внимание административным комплексом городского управления. К тому же включение населения в проектный процесс отражает магистральную тенденцию развития местного самоуправления. Наконец, очевидно, что интересы граждан репрезентируют политические партии и общественные объединения, средства массовой информации, эпизодически участвующие в работе над проектами. Интенсивность и результативность их участия зависит как от конкретной ситуации, складывающейся в городском муниципальном 1

В качестве «проектантов» могут выступать как внешние специалисты, так и сами чиновники. Во втором случае эти субъекты проектирования, фактически, отождествляются. 104

объединении, так и от позиции самих этих структур. Данная позиция может быть конструктивной и деструктивной, что определяется, главным образом, политическими целями партий и организаций, их идеологией. В настоящее время можно говорить о трех активных участниках проектирования городского развития на муниципальном уровне, которые в различной степени включены в данный процесс на его различных этапах. Характеризуя уровень их включенности, мы взяли за основу таблицу, предложенную В.П.Бабинцевым применительно к государственному и муниципальному управлению в целом (таблица 5)1. При этом в таблицу были внесены некоторые коррективы, учитывающие специфику управления в крупном городе.

1

Бабинцев В.П. Программно-целевой подход в государственном и муниципальном управлении: проблемы реализации // Социальные технологии в современном управлении: Сборник научных трудов. – Белгород, 2006. – С. 32. 105

Таблица 51. Субъективно ориентированная схема процесса проектирования Процедуры проектирования

Осознание и формулировка проблемной ситуации Сбор социальноэкономической информации Накопление и систематизация информации Формирование технического задания Разработка и принятие решения о проектировании Формирование команды Разработка программы и плана Непосредственное осуществление проекта Оценка проекта Внедрение проекта

Участники проектирования Руководители МунициРазработчики муниципального пальные проекта образования служащие + + +

+

+

+

+

+?

+

+?

+

+?

+ +

+ +

+ +

+

+

+ +

+? +

Общественность +?

+?

+?

Обеспечение соответствия проектной деятельности стандартизированным процедурам связано с формированием условий для выполнения каждым из акторов процесса проектирования своих функций на всех этапах технологического цикла. 1. Осознание и формулировка проблемной ситуации. Проблема, подлежащая разрешению на программной основе, должна, прежде всего, осознаваться муниципальными руководителями на основе привлечения широкого круга информации, поступающей из различных источников. В ряде случаев 1

В столбцах таблицы символом + обозначен факт безусловного участия актора проектирования в той или иной процедуре ПЦУ. Символ +? означает, что участие проблематично и реализуется лишь в отдельных случаях. В частности, общественность лишь иногда может принимать участие в осознании и формулировке проблемной ситуации. Разумеется, это не означает, что в общественном мнении не присутствует этого осознания. Речь идет о том, что представление о городских проблемах, почти всегда имеющее место в сознании отдельных групп населения муниципального образования не становится точкой отсчета при разработке общественно значимых проектов. 106

этот процесс имеет место, и инициаторами разработки проектов являются руководители муниципальных образований. Однако, во-первых, установка на программные технологии характерна далеко не для всех руководителей. Многие из них являются заложниками нескольких обстоятельств. Первое связано со сложными взаимоотношениями между руководителями крупных городов и региональных, федеральных органов государственного управления, с одной стороны; а также между ними и городской общественностью – с другой. Нередко эти отношения принимают форму расхождения интересов и даже конфликтов. Глава администрации города Белгорода В.Н.Потрясаев подчеркивает в данной связи: «Не всегда и не во всем интересы города совпадают с интересами области в целом. Все это выдвигает на первый план умение органов власти города и области согласовывать интересы людей, социальных и территориальных сообществ, населения в целом для достижения главной цели своей деятельности – повышения качества жизни людей»1. В ходе этой деятельности формируется и реализуется городская муниципальная политика, к которой процесс проектирования не может быть оставаться безотносительным. Политический фактор, несомненно, сказывается на определении приоритетности проблем, подлежащих решению на программноцелевой основе. В частности, это выражается в необходимости принимать и осуществлять инициированные «сверху» проекты, даже если они не подкреплены необходимыми ресурсами2. Очевидно, что в этих условиях особая роль принадлежит «первому руководителю», что требует его «включенности» в процесс проектирования. Решение сложной задачи разработки проектов развития города, безусловно, предполагает привлечение ученых, специалистов, так как связано с большим объемом прогнозно-аналитических работ. Однако осуществление стратегического выбора города, сравнительная оценка стратегиче-

1

Потрясаев В.Н. Управление процессами повышения качества жизни населения в муниципальном образовании. – Белгород, 2004. – С. 61. 2 Наглядным примером подобной ситуации в России явилась так называемая монетизация льгот. В Украине реформирование системы ЖКХ. 107

ских альтернатив является прерогативой высших руководителей городского самоуправления, несущих, в конечном счете, всю полноту ответственности за результаты комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Нам представляется это особенно важным сегодня в силу проявления комплекса тенденций, которые в ряде частных моментов не совпадают в России и в Украине, но, тем не менее, оказываются общими по вектору своего воздействия. Прежде всего, налицо усложнение процессов муниципального развития в ходе реформирования местного самоуправления в России, повышающее ответственность за принимаемые на муниципальном уровне решения. Кроме того, сохранение существенной социальной дифференциации создает серьезные препятствия для реализации стратегии улучшения качества жизни населения. Но она, как уже отмечалось выше, должна быть приоритетной в ходе применения технологии ПЦУ. Подчеркивая данное обстоятельство, В.Н.Потрясаев пишет, что в современных условиях «деятельность конкретных людей, обладающих властью и осуществляющих руководство городом или регионом, во многом определяет ход и темпы развития территории. Поэтому постановка в качестве приоритетной цели своей деятельности – повышение качества жизни населения города – требует незаурядной политической воли от городского руководства»1. В свою очередь для современной Украины характерен высокий уровень социальной нестабильности. В нестабильной среде роль «первых лиц» оказывается особенно значимой для обеспечения эффективного управления. Это отражается не только на решении ситуационных проблем развития города, но и влияет на процесс составления краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных

планов социально-экономического развития. Зачастую смена

высшего руководства города ведет к пересмотру стратегии развития муниципального образования.

1

Потрясаев В.Н. Управление процессами повышения качества жизни населения в муниципальном образовании. – Белгород, 2004. – С. 63. 108

В данной связи актуализируется вопрос об уровне социальнотехнологической культуры муниципальных руководителей. Сегодня он часто недостаточен не только для успешной практической реализации современных технологий управления, но даже и для осознания необходимости применения программно-целевого подхода. Переоценка ценностей происходит иногда крайне трудно. И весьма показательно, что в ходе проведенного нами исследования лишь 21.88% экспертов сочли возможным безоговорочно признать: необходимость ПЦУ в полной мере осознают муниципальные руководители. К тому же сама современная действительность, для которой типичен высокий уровень иррационализма,

нередко убеждает в результативности

традиционных методов управления, опирающихся на здравый смысл и стереотипы поведения. На привычные управленческие процедуры ориентированы не только руководители и чиновники, но и население, предпочитающее использовать для решения своих жизненных проблем не проективные технологии, но личные связи и коррупционные схемы. Инициаторами разработки проектов нередко выступают ученые. Но, к сожалению, до настоящего времени в системе государственного и муниципального управления сохраняется известное недоверие к науке. Кроме того, ученым нередко бывает трудно донести свои идеи до муниципальных руководителей. И, наконец, нельзя не отметить, что для науки всегда был характерен излишне абстрактный подход к социальной действительности, снижающий ценность разрабатываемых исследователями идей для практики ПЦУ. Повышение функциональной эффективности проектных работ на этапе осознания и формулировки проблемной ситуации предполагает: - развитие социально-технологической культуры руководителей муниципальных образований. Оно может быть осуществлено в формах профессиональной переподготовки, стажировки, курсов повышения квалификации; - создание в органах муниципального управления специализированных аналитических структур. В их задачи входит изучение городских проблем. 109

Целесообразным является организация Институтов муниципального управления по примеру города Белгорода, где такой институт создан в 2006 году1. 2. Сбор социально-экономической информации. В реализации данного этапа участвуют муниципальные служащие и «проектанты», функциональные роли которых в данном случае почти совпадают. Однако муниципальные служащие обеспечивают главным образом поступление служебной (внутренней) информации и статистики. Разработчики проекта сосредоточиваются на получении внешней (в большинстве случаев социологической) информации. Общественность служит дополнительным источником информации в тех случаях, когда ее представители обращаются к руководителям и разработчикам, представляя свое видение проблем, решаемых на проектной основе. Органы муниципального управления крупного города имеют значительные возможности для получения информации, необходимой при разработке проектов и программ. Но практика показывает, что в настоящее время на муниципальном уровне не сформирована система сбора информации, востребованной при разработке проектов. Как правило, отсутствует мониторинг развития города. Но именно мониторинг представляется наиболее перспективной и эффективной технологией сбора информации. Он рассматривается как регулярное исследование общественной ситуации, осуществляемое по одной и той же методике. Под системой мониторинга в городском муниципальном образовании следует понимать многоуровневую, специально организованную и постоянно действующую систему наблюдения, сбора, оценки и распространения социально-экономической и иной информации, диагностики социальной обстановки и подготовки рекомендаций по принятию управленческих решений2. Такая система является логическим продолжением и обязательным условием аналитической деятельности. Формирование и обеспечение функционирования системы мониторинга должно обеспечиваться либо созданием специали1

В Белгороде он называется Институтом муниципальных проблем. См. об этом подробнее: Стратегия развития региона / Под общей ред. Проф. В.И.Ильина. – М., 2006. – С. 185 – 190. 2

110

зированной структуры в местных органах управления, либо заключением договора с внешней организацией. Вторая схема представляется нам более предпочтительной, поскольку независимые исследователи более, чем специалисты, включенные в состав органов власти и управления, свободны от субъективности. Однако и их деятельность также характеризуется рядом издержек. Прежде всего, они связаны с трудностями получения исходной информации. Известная закрытость органов муниципального управления часто проявляется в нежелании представленных в них работников идти на сотрудничество с учеными. Особенно в тех исследованиях, которые связаны с оценкой деятельности представляемых ими управленческих структур и непосредственных руководителей. 3. Накопление, систематизация и анализ информации производится муниципальными служащими и «проектантами». Этот этап представляет собой одно из наиболее слабых мест в практике программно-целевого управления вследствие общего снижения креативного потенциала работников административного комплекса городского управления. Вследствие недостаточно качественного решения задачи систематизации и анализа информации неверно формулируются целевые установки, нарушается их иерархия, что часто и лежит в основе неудачи проектов и программ. Оптимизация этого вида деятельности предполагает: - специальное обучение специалистов навыкам информационноаналитической работы; - внедрение в практику муниципального управления аналитического цикла, включающего в себя ряд описанных в специальной литературе и апробированных на практике элементов. Эти элементы детально описаны в монографии Ю.В.Курносова и П.Н.Конотопова. Авторы насчитывают в ней двадцать семь элементов цикла информационно-аналитической деятельности: установление характера проблемы; синтез главной или глобальной цели; уточнение целей; установление первичного бюджета; формирование инициа111

тивной группы; декомпозиция цели в соответствии с характером проблемы; выявление целей потребителя; синтез целей информационной работы; установление бюджета второго этапа; выделение кадровых и иных ресурсов для поисково-информационных работ; поиск источников информации с заданными свойствами; установление бюджета третьего этапа; определение инструментария; сбор и накопление данных; анализ непротиворечивости массива данных; интеграция массивов данных; анализ на полном массиве; синтез модели объекта; подготовка выводов и заключений о целях; установление бюджета заключительного этапа; определение критических точек приложения управляющих воздействий; имитационное моделирование; оценка эффективности управляющих воздействий; синтез комплексных стратегий управления; подготовка отчетной документации; сдача информационной продукции1. Для представителей административного комплекса городского управления освоение всех этапов, скорее всего, не является необходимым, поскольку создает у чиновников искаженное представление о чрезмерном и не нужном усложнении процесса аналитики. Тем более, что отечественные муниципальные служащие привыкли мыслить упрощенными схемами и подходить к решению проблем прагматически. Очевидно, с учетом данного обстоятельства нет необходимости требовать от них овладения всеми процедурами аналитической деятельности. Достаточно того, что ими будут владеть «проектанты». Однако для повышения функциональной эффективности проектной деятельности крайне важно, чтобы муниципальные чиновники и – в первую очередь – руководители представляли, что ее аналитическое обеспечение является крайне сложной задачей; несовместимо с дилетантизмом и требует существенных ресурсных затрат. 4. Формирование технического задания является прерогативой руководителей. Однако известны ситуации, когда техническое задание изначально не формулируется. Иногда данная функция делегируется подчиненным, а в

1

Курносов Ю.В., Конотопов П.Ю. Аналитика: методология, технология и организация информационно-аналитической работы. – М., 2004. – С. 282 - 285. 112

некоторых случаях – самим разработчикам, что, безусловно, недопустимо. Подобное решение чаще всего отражает отсутствие у руководителя стратегического видения и его явную неспособность к аналитической работе. Но иногда данный шаг вызван недооценкой руководителем и чиновниками функциональных возможностей программ и проектов, взгляд на них как на некое модное увлечение. Обычно такие настроения имеют место в тех случаях, когда проекты инициируются «сверху» без необходимых консультаций с их непосредственными исполнителями. Неизбежным следствием таких ситуаций является негативное отношение к проекту. Оно характеризуется восприятием проекта как внешнего по отношению к деятельности административного комплекса городского управления решения и сопровождается критическими оценками процесса его разработки. Повышение функциональной эффективности проектирования в этом случае требует строгого соблюдения нормативного требования ПЦУ, в соответствии с которым техническое задание на выполнение работ должно обязательно даваться заказчиком. Более того, в составлении задания необходимо участие руководителя. 5. Разработка и принятие решения о проектировании. Решение о работе над проектом принимается руководителем. Оно имеет нормативно-правовой характер и незначительно отличается от других подобных решений. Но в этом случае играет огромную роль выбор руководителя, особенно в ситуациях, когда предлагаются альтернативные проекты и программы. На муниципальном уровне такая ситуация складывается сравнительно редко. Однако в перспективе следует ожидать усиления конкуренции проектов. Она станет неизбежным следствием интенсификации внедрения практики ПЦУ; включения в эту деятельность внешних акторов, введения процедуры муниципальных закупок. В условиях конкуренции повышаются требования к муниципальному руководителю. Он должен уметь концептуализировать свою позицию и сформулировать собственные критерии видения проекта. В настоящее время на 113

его выбор даже в редких случаях детерминируется факторами, нередко не имеющими непосредственного отношения к проблеме качества проектирования. В частности, важное значение имеет стоимость проектных разработок: чем она ниже, тем заявка представляется привлекательнее заказчикам. 6. Формирования команды. Команда разработчиков проекта создается при участии трех основных акторов ПЦУ. Формально инициатива при ее образовании принадлежит руководителю. Однако практика показывает, что руководитель чаще всего участвует в данном процессе в двух случаях: при артикуляции самой идеи и при корректировке предлагаемого его подчиненными и «проектантами» списка разработчиков. Решающую роль играет конкретный муниципальный чиновник (или несколько чиновников), определенный в качестве кураторов проекта. Формирование команды «проектантов» предполагает решение двух задач. Во-первых, определение ее состава; во-вторых, создание условий для работы. На муниципальном уровне сложнее всего обстоит дело с решением первой. Это обусловлено несколькими главными обстоятельствами. К их числу относятся: - качество потенциальных разработчиков. Исследования фиксируют недостаточный уровень креативной подготовки и низкую способность к творчеству муниципальных служащих, которые потенциально могли бы участвовать в проектной деятельности. Белгородские авторы, в частности, утверждают, что работники органов местного самоуправления наименее уверенно чувствуют в тех случаях, требуется сделать самостоятельный выбор. Чиновник по-прежнему предпочитает опираться на прецедент (то есть на опыт), либо на интуицию. В то время как решение связано с регулированием конкретной ситуации. «Муниципальных служащих не учили прогнозировать и планировать. Не случайно они испытывают значительные затруднения при выполнении именно этой функции управления»1; 1

Бабинцев В.П., Захаров В.М., Говоруха Н.С., Заливанский Б.В. Региональная система профессионального развития государственных и муниципальных служащих Белгородской области. – Белгород, 2005. - С. 36 – 37. 114

- влияние корпоративных интересов. Практика показывает, что в системе муниципального управления традиционно складываются специфические деловые связи между служащими и отдельными внешними специалистами (группами специалистов). Они приобретают устойчивый характер, следствием чего является предпочтение традиционных «проектантов» другим потенциальным участникам программно-целевого управления. Этот выбор является далеко не всегда оптимальным, но максимально удобным; - ресурсные ограничения. Опыт показывает, что наиболее квалифицированные внешние специалисты претендуют (что полнее естественно) на высокую оплату своего труда. Но муниципальные руководители часто психологически не готовы к высоким затратам, рассчитывая на решение задачи разработки проектов при минимальных издержках. В конечном итоге данное соображение заставляет их выбирать вариант проектирования силами административного комплекса городского управления, обычно представляющийся наименее затратным. В настоящее время в системе муниципального управления используются три организационных модели формирования команды для работы над проектами. Первая сводится к разработке проектов структурами административного комплекса городского управления. В этом случае проектантами являются сами чиновники. Ее несомненным достоинством является максимальная компетентность авторов в практических вопросах. Субъекты проектирования в данном случае имеют доступ к служебной информации и могут собрать максимально полные данные о происходящих изменениях. Вместе с тем, рассматриваемая модель не лишена ряда недостатков. Они связаны с дефицитом квалифицированных специалистов в области проектирования, а также с превалированием в их среде корпоративных и личных интересов над общественными. Работа чиновников над проектами зачастую строится с учетом двух соображений. Проект должен требовать минимальной затраты сил муниципальных служащих при его разработке и реализации. Но в то же время он обязан привлекать максимально возможные ресурсы. 115

Вторая организационная модель - приглашение независимых специалистов и экспертов. Независимые «проектанты» более свободны от субъективности, чем аналитики, включенные в состав органов управления. Однако, как уже отмечалось, они обычно недостаточно четко представляют конкретную ситуацию, а в ряде случаев не находят общего языка с заказчиком. Третья модель может быть определена как комбинированная. Она реализуется путем использования, как внутреннего потенциала административного комплекса городского управления, так и внешних проектантов. Несомненными преимуществами комбинированной модели являются: - соединение методологически обоснованного теоретического анализа с использованием опыта практической деятельности; - возможность сопоставлять данные, полученные проектировщиками в различных регионах; - относительно высокая степень независимости осуществляющих диагностику структур, позволяющая интерпретировать полученные результаты не только под углом зрения практических задач и групповых интересов, но и с точки зрения социально-исторической перспективы; - наличие всех видов ресурсов, позволяющих, в частности, проводить диагностику по варианту мониторинга. Проектная группа в данном случае является не только разработчиком предполагаемого социального изменения. Она одновременно выступает как символ достигнутых договоренностей между различными участниками образовательной деятельности. Фактически, кроме разработки проекта, группа должна выполнять тройную функцию: экспертную фиксацию культурных норм, не позволяющих разгуляться «фантазийному проектированию», выйти за пределы разумного и безопасного; смягчение конфликтов, неизбежно сопровождающих социальное проектирование, непосредственно затрагивающее не только диспозиции институционализированных акторов, но отдельных людей; консультирование, в ходе которого осуществляется поиск путей

116

выхода из критических ситуаций. Эту функцию допустимо определить как функцию социального медиаторинга. По нашему мнению, именно внедрение в практику комбинированной модели позволит существенно повысить функциональную эффективность проектной деятельности административного комплекса городского управления. При этом необходимо обеспечить объективный конкурсный отбор заявок на проектные работы. 7. Разработка программы и плана работ. Планирование работы над проектом может быть осуществлено либо силами муниципальных служащих, либо силами «проектантов». Возможен и комбинированный вариант. Выбор его зависит от того, какая организационная модель работы над проектом выбрана руководителями административного комплекса городского управления. В любом случае повышение функциональной эффективности выполнения данного элемента ПЦУ требует составления четкого плана работ, его утверждения руководством и организации контроля за соблюдением сроков. 8. Непосредственное осуществление проекта. Это решающий и наиболее длительный этап проектирования, который характеризуется сложным комплексом взаимоотношений между участниками данного процесса. Сложность заключается, прежде всего, в том, что заказчики и исполнители далеко не всегда достигают конвенции относительно многих параметров своей деятельности. Это относится не только к целям, но и к формам организации работы. Как и в любой бюрократической системе, в органах местного самоуправления обычно проявляется тенденция к чрезмерному контролю за работой «проектантов», попытка вмешаться в их работу, предложить свое видение организационных процедур. В свою очередь, разработчики проекта чаще всего болезненно воспринимают любые попытки внешнего по отношению к ним участия. В результате между участниками проектирования в муниципальном образовании складываются сложные и многоуровневые, в ряде случаев про-

117

тиворечивые отношения. К числу основных противоречий относятся следующие: - между необходимостью формирования единой стратегии управления проектом и корпоративными интересами; - между диспозициями отдельных участников ПЦУ, в которых отражаются специфические представления об этой деятельности; - между заказчиками и непосредственными исполнителями (проектировщиками). Разрешение противоречий и повышение функциональной эффективности проектирования требует постоянного внимания со стороны руководителей к проектному процессу, анализа хода работ и систематического внесения корректив. Руководитель в данном случае должен стараться выступать не только как представитель заказчика, но и как арбитр в возникающих спорах. 9. Оценка проектов и программ – необходимый элемент ПЦУ, несмотря на то, что и заказчики, и разработчики проекта в некоторых случаях пытаются отказаться от ее проведения. В какой-то мере это объясняется неуверенностью в полученных результатах и болезненной реакцией на критику. Другая причина связана с тем, что качественная экспертиза требует времени и значительных ресурсных затрат. Обычно экспертиза реализуется двумя способами. Первый предполагает внутреннюю экспертную оценку, которая чаще всего и применяется на практике. Но такой вариант экспертизы наименее продуктивен. Второй способ – привлечение внешних экспертов. Сложность в данном случае заключается в том, что на муниципальном уровне, как правило, ощущается дефицит экспертов, а привлечение федеральных специалистов опять-таки требует значительных затрат. Требует решения и проблема общественной экспертизы проектов. В настоящее время она либо не проводится, либо осуществляется формально. Общественная экспертиза обычно недостаточно эффективна потому, что население не обладает необходимым уровнем компетентности в вопросах управления. К тому же, как отмечалось выше, в своем большинстве оно пас118

сивно по отношению к практике программно-целевого управления на муниципальном уровне. Кроме того, в настоящее время недостаточно институционально оформлены каналы эффективного участия граждан в процессе управления. Однако общественная экспертиза может с успехом выполнять диагностическую функцию – выявлять «проблемные поля», требующие управленческого воздействия. Повышение функциональной эффективности проектной деятельности в данном отношении связано работой по следующим направлениям: - подбор внешних экспертов и расширение их круга за счет привлечения ученых и практиков из органов государственного управления, корпораций, депутатского корпуса и СМИ; - включение общественности в процесс экспертизы проектов путем их публикации в средствах массовой информации, широкого обсуждения с последующими коррективами творческого процесса; - совершенствование организационных форм экспертизы. В частности, представляется перспективным проведение научно-практических семинаров и конференций с участием муниципальных служащих, «проектантов», исследователей. Необходимо также использовать опыт создания постоянно действующего экспертного совета при главе муниципального образования. 10. Внедрение проекта. Эта процедура выходит за рамки технологии разработки проектов. Однако на этапе проектирования формируется значительная часть предпосылок их успешной реализации. И от качества проектирования во многом зависит конечный результат управления городом. 3. Профессиональное развитие кадров административного комплекса городского управления. Как уже отмечалось выше, качество работы над проектами в решающей степени зависит от уровня профессиональной компетентности кадров административного комплекса городского управления. Они принимают участие в ПЦУ, фактически, на всех его этапах. Исключение составляют лишь разработки и принятия решения и оценки проекта. Однако и в них включены муниципальные служащие. В первом случае они готовят про119

ект решения для руководителя; во втором – участвуют (при определенных условиях) во внутренней экспертизе готового документа. Однако проведенное исследование выявило, что очень часто работники административного комплекса городского управления характеризуются низким уровнем социально-технологической готовности к проектной деятельности. Этот вывод подтверждается и другими авторами. В частности, преподаватели Белгородского института государственного и муниципального управления, изучавшие проблемы профессионального развития кадров муниципального управления, отмечают: «Наибольшую сложность для участников исследования в ситуациях затруднения представляют планирование действий и сбор информации»1. Существенно то, что недостаточно развитые способности к критической самооценке и саморефлексии этой категории работников дополняются слабо выраженной установкой на профессиональную карьеру, которая могла бы служить действенной мотивацией повышения профессиональной компетенции и общего уровня социально-технологической культуры. В практической деятельности муниципальные служащие нацелены не на перспективные задачи управления и не на саморазвитие, но на адаптацию к конкретной ситуации. Во многом вследствие этого они проявляют незначительный интерес к современным технологиям управления человеческими отношениями2. Авторы монографии «Муниципальная наука: теория, методология, практика» отмечают, что в настоящее время на уровне муниципального управления «пропадают такие важнейшие качества управленца как стратегическое мышление, целостность восприятия мира, концептуальность его освоения, высокая гражданственность, патриотизм, которые задаются общими принципами кадровой политики». Они объясняют это «недостатками политики муниципального уровня, которая исключает эти качества из кадрового 1

Бабинцев В.П., Захаров В.М., Говоруха Н.С., Заливанский Б.В. Региональная система профессионального развития государственных и муниципальных служащих Белгородской области. – Белгород, 2005. - С. 36. 2 Там же. – С. 78. 120

роста, делает их невостребованными на местном уровне, так как раньше местные сообщества были призваны в большей мере транслировать команды сверху, что в кадровой политике делало предпочтительным поощрение исполнительности, послушности, а не инновационности, творчества, неординарности мышления, его перспективности и долгосрочности»1. Но, по нашему мнению, неправомерно объяснять дефицит профессионализма и социально-технологических навыков муниципальных чиновников только влиянием административных традиций. В конечном итоге, состав муниципальных служащих значительно обновился за последние годы. В частности, в ходе проведенного нами исследования выяснилось, что, фактически, лишь каждый четвертый респондент работает в органах муниципального управления более десяти лет. В настоящее время в системе местного самоуправления, практически, сформировалась новая генерация муниципальных служащих, имеющих лишь общее представление о реалиях советской административно-командной системы. И если специалистам недостает профессионализма, основные причины этого следует искать в особенностях самоорганизации современной муниципальной службы. В частности, в отсутствии мотиваций к повышению социально-технологической компетентности. Несмотря на то, что в настоящее время имеются значительные возможности для профессионального развития, муниципальные служащие недостаточно мотивированы к этой деятельности, поскольку повышение профессионального уровня пока мало сказывается на повышении заработной платы и перспективах служебной карьеры. При несформированности таких мотиваций трудно рассчитывать на активное овладение муниципальными чиновниками современными технологиями проектирования и на их систематическое использование в повседневной практике управления. Очевидно, что сегодня важно разработать и осуществить шаги, направленные на корректировку сферы интересов муниципальных служащих в на1

Муниципальная наука: теория, методология, практика. – М., 2003. – С. 210. - С. 258. 121

правлении от ориентации на решение ситуативных задач к стратегическому, проектному мышлению. Решение данной проблемы требует жесткого проведения принципа «компетенционного» подхода, при котором функции и полномочия специалистов максимально формализованы, закреплены исчерпывающим образом и поставлены в зависимость от овладения профессиональными качествами1. В свою очередь, это предполагает разработку критериев оценки профессиональной компетентности и реализации муниципальной стратегии ее повышения как одного из ведущих направлений кадровой политики. Система профессионального развития муниципальных чиновников должна одновременно быть унифицированной в отношении конкретных результатов и целей, максимально дифференцированной в отношении способов их достижения и адресной, с точки зрения учета потребностей, интересов и уровня подготовки клиентов. Эти условия должны быть изначально «заложены» в программу профессионального развития. Наличие муниципальной программы профессионального развития кадрового потенциала обеспечивает: - выделение структуры проблем и построение иерархии целей профессионального развития, которые предельно четко «разносятся» по времени; - единство нормативной основы профессионального развития, в качестве которой и выступает комплексная программа, утверждаемая постановлением главы местного самоуправления; - максимальную концентрацию ресурсов и средств при формировании муниципального заказа на обучение специалистов; - четкое распределение функций акторов образовательного пространства, в качестве которых выступают органы муниципального управления, образовательные учреждения и муниципальные служащие, как потребители образовательных услуг.

1

См. подробнее: Акмеологическая оценка профессиональной компетентности государственных служащих: Учебное пособие / Под общ. ред. А.А. Деркача. – М., 2006. 122

4. Формирование каналов участия. Анализ практической реализации ПЦУ показывает, что многие проекты и программы, фактически терпят крах, поскольку осуществляются неадекватными методами. Ведущим среди них является административное принуждение. В настоящее время его уже недостаточно. Необходимо формирование и осуществление новой стратегии, основанной на принципе участия в ПЦУ конкретных целевых групп, выступающих в программах и проектах как объекты воздействия. Поэтому должны быть созданы эффективно действующие каналы выражения общественного мнения населения по всему комплексу проблем, связанных с проектированием, а также условия для его практической включенности в работу над проектами. Разумеется, нельзя впадать в иллюзию в отношении перспектив перехода к новой стратегии. Для городских муниципальных образований в России и в Украине типичны два существенных препятствия на этом пути. Первое - традиция бюрократического отношения к человеку, характерная для работы органов власти всех уровней. Оно, в частности, воплощается в стремлении подменить функциональное содержание власти как средства социального управления, решения проблем общества и отдельных людей его чиновничьей интерпретацией. При этом главное значение приобретают не цели управления, а технология. Другим серьезным препятствием является традиция пассивности самих граждан, привыкших воспринимать власть как покровителя и благодетеля и отрицающих возможность собственного активного участия в управлении. Патерналистское отношение к власти в настоящее время преобладает. Большинство населения не готово участвовать в практической управленческой работе и не осознает ее значимости. Показательно в данной связи, что в ходе нашего исследования лишь 9.45% муниципальных служащих высоко оценили уровень осознания жителями муниципальных образований необходимости управления городом на проектной основе.

123

Причины пассивности граждан обусловлены недостаточными возможностями для реального влияния на процесс подготовки и принятия важнейших решений, а также отсутствием навыков общественного участия. Повышение функциональной эффективности работы над проектами в данном направлении предполагает достижение максимальной открытости процесса управления на основе регулярного информирования о разработке проектов и программ и – что особенно важно – об их реальном эффекте для конкретного человека. Белгородский опыт разработки программы улучшения качества жизни населения стратегического плана развития города Белгорода, показывает, что при наличии представления о таком эффекте наиболее активная часть населения способна включаться в ПЦУ. В данном случае представление о реальной пользе проекта выступает в качестве мотивирующего фактора сотрудничества с властью и «проектантами». Таким образом, изучение проблемы повышения функциональной эффективности проектной деятельности административного комплекса городского управления позволяет сделать несколько выводов. 1. Совершенствование организации проектной деятельности административного комплекса городского управления связано с повышением ее функциональной эффективности. Она представляет собой качественную характеристику программно-целевого управления, позволяющую оценить соотношение между использованными в процессе данной деятельности ресурсами и полученным результатом в форме проекта. Функциональная эффективность может быть оценена по четырем показателям: соответствие проекта потребностям и ожиданиям акторов муниципального управления; соответствие практики проектирования научно обоснованным технологиям; социальнотехнологическая готовность кадров к проектированию; включенность населения в проектную деятельность. 2. Необходимым условием повышения функциональной эффективности проектирования является концептуальность. Она обеспечивается наличием общего замысла проекта; корректным определением параметров типично124

сти и их необходимым учетом при составлении документа; социальнотехнологической обоснованностью проектирования. Концептуальность требует максимально возможного учета в проектной деятельности стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития города, воплощающегося в его стратегическом выборе и в практическом воплощении этого выбора. 3. Основными акторами проектной деятельности в муниципальном образовании являются руководители, муниципальные служащие, «проектанты». На отдельных ее этапах в работах участвует население, но его участие имеет эпизодический характер и недостаточно эффективно. Качество проектных разработок прямо зависит от того, насколько последовательно выполняет свои ролевые функции каждый из их участников, а также от обеспечения взаимодействия и взаимосодействия между ними. Как и любой управленческий процесс, проектирование на всех его этапах должно быть максимально стандартизировано и регламентировано. Это позволит оптимизировать его и сконцентрировать ресурсы акторов на ключевых проблемах. К их числу относятся: информационно-аналитическое обеспечение проектной деятельности; выбор оптимальной организационной модели; повышение социально-технологической культуры руководителей; достижение баланса интересов участников проектных работ. 4. Повышение функциональной эффективности проектирования предполагает формирование на муниципальном уровне системы профессионального развития кадров городского административного комплекса, обеспечивающей постоянное наращивание их компетентности в отношении современных технологий социального управления и, прежде всего, технологии ПЦУ. Наряду с этим крайне важно создать условия для включения в проектный процесс населения муниципальных сообществ, без которого проектирование

приобретает

односторонне-административный

характер.

125

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Современный город, расположенный на территории постсоветских государств, принадлежащих к славянскому культурному миру, вполне может рассматриваться как уникальное образование. Его своеобразие определяется сложным комплексом внешних воздействий и внутренних факторов. К числу первых относятся социально-экономические и геополитические условия бытия города как открытой системы, а также культурно-исторические традиции, отражающиеся в ментальных характеристиках населения. К числу вторых – самоорганизация городской среды обитания. Город в современных условиях полифункционален; имеет разветвленную производственную и социальную инфраструктуру; интегрирован в социальном отношении. Он характеризуется высоким динамизмом социальных изменений и культурным своеобразием. Все эти черты типичны как для российских, так и для украинских городов. Несмотря на современные политические реалии, связанные с суверенизацией двух государств, стремлением (хотя и непоследовательным) выстроить между ними отношения по классическому образцу международных, они сохраняют значительную долю сходства и подобия в своем развитии. Особенно это типично для приграничных городов, исторически и культурно связанных между собой. К их числу относятся Белгород и Харьков, продолжающие не только поддерживать относительно интенсивные взаимные связи как на уровне основной массы населения, так и административного руководства. Отражением этих реалий являются попытки институционализации межрегионального и межгородского взаимодействия. Примером таких отношений служит создание Еврорегиона «Слобожанщина», представляющий собой один из нескольких подобных регионов на границах России и Украины. Несмотря на непоследовательность в реализации данного политического, социально-экономического и социокультурного проекта, его идея несет в себе глубокий смысл, поскольку соответствует общей тенденции развития 126

современного общества, для которого характерно усиление межгосударственной и межрегиональной интеграции. Очевидно, что в этих условиях разноплановые проблемы могут быть успешно решены лишь при условии сотрудничества и обмена опытом. Проведенное нами исследование опирается на тезис о том, что такое сотрудничество может быть эффективным не только в сферах экономики или культуры, но и в области административного управления. Именно здесь опыт накопленный, муниципальными структурами в различных городах наиболее востребован, поскольку, и в России, и в Украине в настоящее время осуществляется сложный поиск эффективной модели местного самоуправления, апробируются современные социальные технологии. К числу их относится технология программно-целевого управления. Проектный подход становится ведущим при определении развития, как Харькова, так и Белгорода. В обоих городах разрабатываются и реализуются комплексные и целевые программы. Основным субъектом проектирования выступает административный комплекс городского управления. Он включает в себя систему организаций, осуществляющих управление городом. Проведенное исследование дает основание рассматривать административный комплекс в качестве ядра городской системы, ее аттрактора, преобразующего его потенциальную эмерджентность в актуальное инновационное развитие. Административный комплекс городского управления внутренне структурирован. Его структура включает в себя институциональную, функциональную; нормативно-правовую, профессионально-кадровую, коммуникативную и социокультурную подсистемы. Проектная функция комплекса в современных условиях не просто относится к числу важнейших в функциональной подсистеме, но может рассматриваться как приоритетная, поскольку связана с определением миссии города и стратегии его развития. В конечном счете, от такого выбора зависит решение всего комплекса городских проблем. Не случайно планированию, 127

программированию и проектированию органы муниципального управления в России и на Украине уделяют сегодня особое внимание. Поэтому организация проектной деятельности АКГУ требует исследования и разработки практических рекомендаций по ее совершенствованию. Накопленный в данном отношении опыт в перспективе может использоваться при развитии Еврорегиона. Это важно еще и потому, что организация проектной деятельности на муниципальном уровне далеко не всегда адекватно вызовам времени. Многие проекты не реализуются или реализуются не в полной мере, что далеко не всегда обусловлено влиянием внешних факторов. Причиной неудач довольно часто становится недостаточная профессиональная компетентность управленческих кадров. Основные барьеры, препятствующие эффективному проектированию на муниципальном уровне и управлению в целом, обусловлены бюрократическим характером управления городом и особенностями организации местного

самоуправления.

бюрократический,

К

числу

барьеров

относятся

профессионально-образовательный

корпоративнои

политико-

идеологический. Корпоративно-бюрократический барьер проявляется в том, что административный комплекс городского управления довольно часто представляет собой чиновничью корпорацию, в значительной степени ориентированную на удовлетворение групповых интересов, поддержание собственного статуса. Профессионально-образовательный определяется недостаточной компетентностью государственных и муниципальных служащих в отношении использования социальных технологий в управлении. Политикоидеологический выражается в воздействии на представителей административного комплекса городского управления иррациональных мифов и стереотипов постмодерна. Наличие

барьеров

существенно

снижает

уровень

социально-

технологической готовности кадров административного комплекса городско128

го управления к проектной деятельности, которая представляет собой характеристику диспозиции личности муниципального служащего, позволяющую сделать заключение о его способности к практической реализации технологических процедур социального проектирования. В диссертации в качестве основных элементов социально-технологической готовности выделены: потребность в проектной деятельности; ценностное отношение к технологии проектирования; целевые установки; практический опыт и профессиональная компетентность. В ходе работы над диссертацией осуществлена диагностика состояния элементов социально-технологической готовности муниципальных чиновников в городах Харькове и Белгороде. Полученные результаты позволяют утверждать, что в настоящее время у большинства специалистов в административных комплексах городского управления сформирована устойчивая потребность в разработке и реализации эффективных проектов. Однако она проецируется, прежде всего, на сферу социально-экономического развития и в значительно меньшей степени на сферы культуры и образования. Муниципальные служащие отдают явное предпочтение мегапроектам и недооценивают локальные проекты. Между тем, именно локальные городские проекты имеют максимально адресный характер и, как правило, наиболее обеспечены в ресурсном отношении. Технология проектирования является сегодня безусловной ценностью почти для трети муниципальных чиновников. Каждый пятый считает ее важной, но не востребованной в конкретных обстоятельствах. Около трети респондентов склонны оценивать значение работы над проектами в зависимости от конкретной ситуации и от вкладываемого в данную идею содержания. Такое отношение в значительной мере является результатом негативного опыта применения программно-целевого управления, обусловленного непрофессиональным подходом к разработке и реализации проектов и программ. В этом проявляется действие профессионально-образовательного барьера в 129

процессе внедрения ПЦУ. Следствием его воздействия, в частности, является односторонняя профессиональная компетентность городского муниципального чиновника, которая ограничена наличием знаний и навыков, позволяющих осуществить лишь начальные операции проектирования: сбор информации и постановку целей. Муниципальные служащие испытывают значительные трудности при ресурсном обосновании проектов; увязке их с «внешним окружением»; поиске инновационных решений; учете факторов риска и прогнозировании развития муниципального образования. Таким образом, административный комплекс городского управления недостаточно готов к реализации большинства этапов процесса программноцелевого управления в функциональном отношении. Это, практически, в равной степени характерно для муниципальных чиновников Харькова и Белгорода. Но для муниципальных служащих города Харькова типичен более низкий, чем для белгородцев, уровень профессиональной компетентности в сфере проектирования. Выявленное различие определяется влиянием негативного опыта проектной деятельности, недостатками профессионального обучения. В отличие от Харькова, в Белгороде более интенсивно внедряются проектные технологии управления. Разрабатываемые проекты довольно часто дают эффект, что фиксируется не только общественным мнением, но и самими чиновниками. Внешним фактором, обусловившим более высокое качество проектной деятельности, является сравнительная стабильность социально-экономической и политической ситуации в России и в Белгородской области. Внутренним – результативно функционирующая система профессионального развития кадров государственной и муниципальной службы, в ходе которого существенно повышается уровень их профессиональной компетентности. Тем не менее, совершенствование проектной деятельности АКГУ обоих городов требует повышения функциональной эффективности. Функциональная эффективность в данном случае рассматривается как качественная 130

характеристика программно-целевого управления, позволяющая оценить соотношение между использованными ресурсами и готовым проектом. Она не тождественна оценке процесса реализации проекта и может быть оценена по четырем показателям: соответствие проекта потребностям и ожиданиям акторов муниципального управления; соответствие практики проектирования научно обоснованным технологиям; социально-технологическая готовность кадров к проектированию; включенность населения в проектную деятельность. В соответствие с этими критериями в диссертации обосновываются четыре приоритетных направления повышения функциональной эффективности проектирования. К ним относятся: обеспечение концептуальности этой деятельности; достижение соответствия проектной деятельности стандартизированным процедурам, формирование организационного механизма проектирования; профессиональное развитие кадров муниципальных служащих; создание условий для участия в проектной деятельности населения. Концептуальность проектирования обеспечивается наличием общего замысла проекта; корректным определением параметров типичности и их необходимым учетом при составлении документа; социально-технологической обоснованностью проектирования. Концептуальность предполагает максимально возможный учет в проектной деятельности стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития города, воплощающегося в его стратегическом выборе. Анализ опыта организации проектной деятельности в Белгороде и Харькове показывает, что необходимой качественной характеристикой проектной деятельности в современных условиях является ее социальный характер. Определение стратегических целей развития города и механизмов их реализации должны быть нацелены на повышение качества жизни населения. Последовательная реализация принципа социальности предполагает необходимость переоценки парадигмы городского развития. Суть новой парадигмы

131

определяется идеей: самоцелью и богатством общества является не рост производства или техногенных ценностей как таковых, а человек. Основными акторами проектной деятельности в муниципальном образовании являются руководители, муниципальные служащие, «проектанты». На отдельных ее этапах в работах участвует население, но в современной ситуации такое участие имеет эпизодический характер и недостаточно эффективно. Качество проектных разработок непосредственно зависит от того, насколько последовательно выполняет свои ролевые функции каждый из их участников, а также от обеспечения взаимодействия и взаимосодействия между ними. При этом эффективная реализация ролевых функций предполагает решение двух основных проблем: проблемы повышения компетентности кадров и четкого определения задач отдельных чиновников и структурных подразделений. Именно поэтому процесс проектирования на всех его этапах должен быть максимально стандартизирован и регламентирован. Стандартизация и регламентация позволит оптимизировать процесс и сконцентрировать ресурсы акторов на ключевых проблемах, к числу которых относятся: информационно-аналитическое обеспечение проектной деятельности; выбор оптимальной организационной модели; повышение социально-технологической культуры руководителей; достижение баланса интересов участников проектных работ. На муниципальном уровне должна быть сформирована система профессионального развития кадров городского административного комплекса, обеспечивающая постоянное наращивание их компетентности в отношении современных технологий социального управления и, прежде всего, технологии программно-целевого управления. Проектная деятельность на муниципальном уровне может быть успешной лишь при условии систематического и результативного участия в ней населения. Сегодня такому участию препятствуют как пассивность граждан в городских муниципальных образованиях, так и отсутствие эффективных ка132

налов участия. Поэтому важно сформировать условия для включения в проектный процесс населения муниципальных сообществ, без которого проектирование приобретает односторонне-административный характер. Диссертационное исследование позволяет сформулировать ряд практических рекомендаций в адрес органов государственного и муниципального управления, других социальных институтов. При этом в зависимости от объекта анализа эти рекомендации можно разделить на три группы. Рекомендации в адрес администрации города Белгорода. 1. В администрации города Белгорода целесообразно создать специальную структуру (отдел или управление), которая занимается разработкой и внедрением технологии проектирования городского развития. Такая структура не должна подменять в функциональном отношении уже действующие подразделения, но координировать их работу над проектами, обеспечивая ее в аналитическом, методическом и информационном отношении. 2. Настоятельной необходимостью является внедрение мониторинга городского развития, который позволит обеспечить процесс работы над проектами систематизированной и объективной информацией о состоянии городской среды. В настоящее время эта информация носит фрагментарный характер. 3. Целесообразно включить процедуры и этапы проектной деятельности в стандарты и регламенты, определяющие деятельность структурных подразделений органов местного самоуправления. 4. Программами профессиональной переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, реализуемыми на базе Белгородского государственного университета должно быть предусмотрено обучение их навыкам проектирования. 5. Целесообразным является обсуждение опыта разработки стратегии развития города Белгорода на международной научно-практической конференции. Рекомендации в адрес администрации города Харькова. 133

1. Необходимым условием успешного программно-целевого управления является разработка концепции развития города. Такие концепции, позволяющие определить стратегические цели, должны быть сформированы при участии ученых и общественности. 2. Рекомендуется создать в городе Харькове Институт муниципальных проблем по примеру города Белгорода. Одним из направлений деятельности данного института должно стать разработка теоретико-методологических и методических оснований проектирования городского развития. 3. Представляется необходимым и возможным организация обмена стажерами из числа муниципальных служащих Харькова и Белгорода по специально разработанной программе. Рекомендации, которые могут быть реализованы в рамках Ерорегиона «Слобожанщина». 1. Целесообразно проведение международной научно-практической конференции по проблемам программно-целевого управления современным приграничным городом. 2. Для апробации технологий проектирования в рамках Еврорегиона «Слобожанщина» предлагается осуществление совместного пилотного проекта с участием административных управленческих комплексов обоих городв. 3. В рамках деятельности по созданию «Еврорегиона» представляется необходимым формирование единой информационной базы данных, которая может быть использована при разработке проектов и программ. 4. Крайне полезным будет выделение специальных грантов для исследователей, занимающихся теоретическими разработками в сфере проектирования городского развития для ученых России и Украины. Несмотря на то, что поставленные в диссертационном исследовании задачи в целом решены, остается много проблем, требующих дополнительного изучения. В частности, важно:

134

- проанализировать процесс реализации уже разработанных проектов, определить факторы, снижающие ее эффективность; - предложить эффективные технологии обеспечения участия населения в проектной деятельности на ее основных этапах; - уточнить критерии оценки проектов городского развития; - определить способы организации эффективного взаимодействия акторов программно-целевого управления.

135

Список литературы

I.

1.

Нормативно-правовые источники

Европейская Хартия о местном самоуправлении [Текст]. - Собрание зако-

нодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466. 2.

Конституция Российской Федерации Текст: офиц. текст. – М.: Марке-

тинг, 2001. – 39 с. 3.

Конституция Украины: Принята на пятой сессии Верховного Совета Ук-

раины 28 черв. 1996 р. [Текст] – К.: Преса України, 1997. - 80 с. 4.

Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах органи-

зации местного самоуправления в Российской Федерации». Принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года. Одобрен Советом Федерации 24 сентября 2004 года [Текст] // Российская газета. – 2003. – 8 октября. 5.

Закон про місцеве самоврядування в Україні : Наук.-практ. Коментар / Ін-т

законодавства Верховної Ради України; І.В. Батрименко, В.І. Борденюк, Г.В. Виноградова, М.О. Пухтинський та ін.; Редкол.: В.Ф.Опришко (голова) та ін. [Текст]. - К.: Вид-во УАДУ: 1999. - 397 с. 6.

Закон Украины от 15 июля 1997 года № 452/97-ВР «О ратификации Евро-

пейской хартии местного самоуправления» // Відомості Верховної Ради, [Текст] 1997. - № 38. – 249 с. 7.

Закон Украины от 21 мая 1997 года № 280/97-ВР «О местном самоуправ-

лении в Украине» // Відомості Верховної Ради [Текст]. – 2006. - № 16. – 133 с. 8.

Закон Украины 11 июля 2001 года № 2625-III «Об органах самоорганиза-

ции населения» // Відомості Верховної Ради [Текст]. – 2001. - № 48. – 254 с. 9.

Закон Украины «Про державне прогнозування та розроблення программ

економічного і соціального розвитку України» // Відомості Верховної Ради [Текст]. – 2000. - № 25. – 195 с.

136

10.

Закон України "Про ратифікацію Договору між Україною і Російською

Федерацією про українсько-російський державний кордон" // Відомості Верховної Ради [Текст]. – 2004. - № 32. – 386 с. 11.

Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации». С приложением нормативных актов / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров [Текст]. – М.: Норма, 1997. – 460 с. 12.

Комментарий к Федеральному закону «Об основах муниципальной служ-

бы в Российской Федерации» / Отв. ред. В.И. Шкатулла [Текст]. – М.: ИНФРАМ, 2001. – 463 с. 13.

Бюлетень законодавства і юридичної практики України // Місцеве само-

врядування України [Текст]. – 2002. – № 10. – 448 с. 14.

Распоряжение Кабинета министров Украины от 4 октября 2006 г. № 504-р

«Концепція вдосконалення системи прогнозних і програмних документів з питань соціально-економічного розвитку України» [Электронный ресурс] // Режим доступа к изд.: http://www.kmu.gov.ua/ - Системные требования: IBM PC; Internet Explorer. 15.

Распоряжение Кабинета министров Украины от 15 березня 2006 р. № 149-р

«Про схвалення Концепції Державної програми розвитку транскордонного співробітництва на 2007-2010 роки» [Электронный ресурс] // Режим доступа к изд.: http://www.kmu.gov.ua/ - Системные требования: IBM PC; Internet Explorer. 16.

Постановление Кабинета министров Украины от 28.04.95 № 311 311-95-п

«Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о сотрудничестве приграничных областей Российской Федерации и Украины» [Текст]. – Харьков. - 1995. - 27 января. 17.

Закон Белгородской области «Об утверждении программы экономического

и социального развития Белгородской области на период до 2007 года» от 12 мая 2005 года [Электронный ресурс] // Режим доступа к изд.: http://ukaz.ru/ - Системные требования: IBM PC; Internet Explorer. 18.

Закон Белгородской области «Об особенностях организации местного са-

моуправления в Белгородской области» от 24 марта 2005 года [Электронный ре-

137

сурс] // Режим доступа к изд.: http://ukaz.ru/ - Системные требования: IBM PC; Internet Explorer. 19.

Закон Белгородской области «Oб утверждении соглашения о создании Ев-

рорегиона «Слобожанщина» от 12 сентября 2005 года [Электронный ресурс] // Режим доступа к изд.: http://ukaz.ru/ - Системные требования: IBM PC; Internet Explorer. 20.

Регіональна

комплексна

Програма

соціально-економічного розвитку

Харківської області до 2010 року [Текст]. – Харьков: Без изд-ва, 1999. – 150 с. 21.

Соглашение о создании Еврорегиона «Слобожанщина» [Электронный ре-

сурс] - Харьков, - 7 ноября 2003 // Режим доступа к изд.: http://crossborder.org.ua - Системные требования: IBM PC; Internet Explorer. 22.

Программа улучшения качества жизни населения Белгородской области

[Текст]. – Белгород: Без изд-ва, 2003. – 110 с.

II. Монографии, учебники, учебные пособия

1.

Аверин, А.Н. Муниципальная социальная политика и подготовка

муниципальных служащих Текст / А.Н. Аверин. – М.: Изд-во РАГС, 2006. – 96 с. 2.

Бабаєв В.М. Практика муніципального :управління: Навч. Посібник

[Текст] / В.М.Бабаєв. – Харків: ХДАМГ, 2002 – 311 с. 3.

Бабаєв, В.М. Управління міським господарством: теоретичні та

прикладні аспекти: Монографія [Текст] / В.М.Бабаєв Харків: Вид-во ХРІДУ НАДУ «Магістр», 2004 – 204 с. 4.

Бабаєв, В.М. Управління проектами: Навчальний посібник для

студентів спеціальності 7.000003 – «Управління проектами» [Текст] / В.М.Бабаєв – Харків: ХНАМГ, 2006 – 244 с. 5.

Бабинцев, В.П. Региональная система профессионального развития

государственных и муниципальных служащих Белгородской области [Текст] / 138

В.П.Бабинцев, В.М.Захаров, Н.С.Говоруха, Б.В.Заливанский. – Белгород: БИГМУ, 2005. – 117 с. 6.

Базаров, Т.Ю. Управление персоналом: Учебн. пособие для студ.

проф. учебн. заведений Текст / Т.Ю. Базаров. – М.: Мастерство, 2002. – 224 с. 7.

Бестужев – Лада, И.В. Социальное прогнозирование: Курс лекций

[Текст] / И.В. Бестужев – Лада, Г. Наместникова. – М.: Пед. общ-во России, 2001. - 392 с. 8.

Бондаренко, М.В. Правовое регулирование труда муниципальных

служащих Текст / М.В. Бондаренко. – Обнинск: Институт муниципального управления, 2001. – 160 с. 9.

Бушуев С.Д. Инвестиционные инструменты проектного менеджмен-

та [Текст] / С.Д.Бушуев, Э.А.Гурин. – К.: УкрИНТЭИ, 1998. – 184 с. 10.

Вангородская, С.А. Организационная культура. Учебное пособие

Текст / С.А. Вангородская., Е.В. Шварев. – Белгород: ИПЦ «ПОЛИТЕРРА», 2004. – 126 с. 11.

Вебер, М. Избранные произведения [Текст] / М. Вебер. - М.: Про-

гресс, 1990 - 805 с. 12.

Володин, А.М. Муниципальная служба: Справочное пособие Текст

/ А.М. Володин, А.А. Немчинов. – М.: Изд-во «Дело и Сервис», 2002. – 384 с. 13.

Галкина, Т.П. Социология управления: от группы к команде Текст /

Т.П. Галкина. – М.: Финансы и статистика, 2001. – 222 с. 14.

Гладышев, А.Г. Муниципальная кадровая политика: Учебн. пособие

для вузов Текст / А.Г.Гладышев. – М.: Муниципальный мир, 2003. – 253 с. 15.

Гладышев, А.Г. Муниципальная наука: теория, методология, практи-

ка Текст / А.Г. Гладышев. – М.: Муниципальный мир, 2003. – 284 с. 16.

Гладышев, А.Г. Муниципальное управление: Учебн. пособие для ву-

зов Текст / А.Г. Гладышев. – М.: Муниципальный мир, 2002. – 559 с. 17.

Глухов, В.В. Основы менеджмента [Текст] / В.В. Глухов. – СПб.:

Спец. литература, 1995. – 325 с.

139

18.

Гневко, В.А.

Менеджмент: социально-гуманитарное измерение

[Текст] / В.А. Гневко, И.П. Яковлев. – СПб.: Ин-т упр. и экономики, 1996. – 328 c. 19.

Гневко, В.А. Проблемы кадрового обеспечения местного самоуправ-

ления: повышение квалификации муниципальных служащих [Текст] / В.А. Гневко, А.Е. Когут. – СПб.: Ин-т упр. и экономики, 1996. – 84 с. 20.

Гневко, В.А. Развитие местного самоуправления и проблемы кадро-

вого обеспечения [Текст] / В.А. Гневко, А.Е. Когут. - СПб.: ИСЭП, 1996. – 128 с. 21.

Гошко, А. Оцінка діяльності місцевих органів самоврядування :

Монографія/ А. Гошко. - К.: Вид-во УАДУ, 1998. - 325 с. 22.

Данакин, Н.С. Теоретические и методические основы проектирова-

ния технологий социального управления [Текст] / Н.С.Данакин. – М. – Белгород: Центр социальных технологий, 1996.– 317 с. 23.

Данакин, Н.С. Служебная карьера: аналитические модели и техноло-

гия регулирования [Текст] / Н.С. Данакин, С.В. Офицеров С.В.. – Белгород: Издво БелГУ, 1999. – 116 с. 24.

Дробенко, Г.О. Стратегічне планування розвитку територіальних

громад: Метод. Посібник Текст] / Г.О. Дробенко, Р.Л. Брусак, Ю.І. Свірський; Центр муніципального і регіонального розв.. -Л.: Вид-во «Сполом», 2001. - 118 c 25.

Дятченко, Л.Я. Социальные технологии в управлении общественны-

ми процессами Текст / Л.Я. Дятченко. – Белгород: Центр социальных технологий, 1993. – 334 с. 26.

Дятченко Л.Я. Формирование социально-технологической культуры

школьников в регионе: Монография Текст] / Л.Я.Дятченко, В.П.Бабинцев, Т.И.Морозова. – Белгород: БелГУ, 2006. – 168 с. 27.

Економіка міст: Україна і світовий досвід: Навч. посіб. / Ред. В. Ма-

куха [Текст]. - К.: Основи, 1997. - 243 с. 28.

Иванов, Вал. Н. Инновационные социальные технологии государст-

венного и муниципального управления Текст / В. Н. Иванов, В.И. Патрушев. – М.: «Экономика», 2001. – 324 с. 140

29.

Иванов, Вал. Н. Социальные технологии в современном мире Текст

/ В. Н. Иванов. – М.: Славянский диалог, 1996. – 335 с. 30.

Игнатов, В.Г. Профессиональная культура и профессионализм госу-

дарственной службы: контекст истории и современность: Учеб. пособие. Текст / В.Г. Игнатов, В.К. Белолипецкий. – Ростов н/Д: Изд. Центр «Март», 2000. – 256 с. 31.

Задорожний Г.В. та ін. Соціальне партнерство - реальний шлях до

відкритого суспільства [Текст] / Г.В. Задорожний, О.В. Коврига, В.В. Смоловик. -Х.: ХІБМ, 2000. – 192 с. 32.

Каган М.С. Философия культуры [Текст] / М.С.Каган. - СПб., 1998.

– 448 с. 33.

Калашников, М., Третий проект. Спецназ Всевышнего: книга-

расследование Текст / М.Калашников, С.Кугушев. – М.: АСТ: Астрель, 2006. – 1134 с. 34.

Камерон, Э. Управление изменениями Текст / Эстер Камерон, Майк

Грин. – М.: Изд-во «Добрая книга», 2006. – 360 с. 35.

Кампо, В.М. Місцеве самоврядування в Україні [Текст] / В.М. Кам-

по. - К.: Ін Юре, 1997. - 34 с. 36.

Керівництво з основ проектного менеджменту: Довідник [Текст] /

Під. ред. В.Р. Дункан. Пер. с англ.. – К.:ЗАТ «Ніч Лава», 2000. – 160 с. 37.

Козлова, Т.З. Комитеты общественного самоуправления в Москве

(результаты социологического исследования) [Текст] / Т.З.Козлова. – М.: Ин-т социологии, 1990. – 51 с. 38.

Котельников, Г.А. Теоретическая и прикладная синергетика [Текст] /

Г.А. Котельников. – Белгород: БелГТАСМ; Крестьянское дело, 2000. - 162 с. 39.

Курбатов, В.И. Социальное проектирование: Учебное пособие

Текст / В.И.Курбатов, О.В.Курбатова. – Ростов-наДону: Феникс, 2001. – 416 с. 40. гия

и

Курносов Ю.В., Конотопов П.Ю. Аналитика: методология, технолоорганизация

информационно-аналитической

работы

Текст

/

Ю.В.Курсносов, П.Ю.Конотопов. – М.: РУСАКИ, 2004. – 512 с. 141

41.

Лазарев, В.Н. Социальные основы местного самоуправления. Моно-

графия Текст / В.Н. Лазарев – Белгород: Изд. центр «Логия», 2004. – 298 с. 42.

Лобанов, В.В. Региональные и муниципальные программы [Текст] /

В.В.Лобанов, Л.В.Попова. – М.: Государственный университет управления, 2002. – 176 с. 43.

Луков, В.А. Социальное проектирование: учеб. пособие. Текст /

В.А. Луков.– М.: Изд-во Московского гуманитарного университета: Флинта, 2006. – 240 с. 44.

Магура, М.И Современные персонал-технологии Текст / М.И Ма-

гура, М.Б. Курбатова – М.: ЗАО «Бизнес-школа «Интел-Синтез», 2001. – 376 с. 45.

Масловский, М.В. Теория Макса Вебера и современная политическая

социология [Текст] / В.М.Масловский. – Нижний Новгород: Издательство ННГУ, 1997. – 88 с. 46.

Местное самоуправление: глазами муниципальных управляющих.

(Материалы социологического исследования) [Текст] / Под. ред. А.Е. Балобанова. – М.: МОНФ, 2000. – 127 с. 47.

Місцеве та регіональне самоврядування України [Текст. - Б.м.:

Київська книжкова друкарня наукової книги, 1995. - 160 с. 48.

Мишурова, И.В. Технологии кадрового менеджмента: Учебно-

практическое пособие Текст / И.В. Мишурова. – М.: ИКЦ «Март»; Ростов н/Д: Изд. центр «Март», 2004. – 361 с. 49.

Молдован, В.В. Конституційне право: Опорні конспекти: Словник-

довідник [Текст / В.В. Молдован, В.Ф.Мелащенко. - К.: Юмана, 1996. - 271 с. 50.

Муниципальная наука: теория, методология, практика Текст /

А.Г.Гладывшев, В.Н.Иванов, В.И.Патрушев и др.. – М.: Муниципальный мир, 2003. – 288 с. 51.

Муниципальное управление: профессиональное развитие персонала

[Текст]. – М.: Логос, 2001. – 60 с. 52. Муниципальное управление: Учебно-методическое пособие [Текст]. – М.: Муниципальная власть, 2001. – 234 с. 142

53.

Муниципальное управление: учебно-методическое сопровождение

[Текст] / Под ред. С.Н. Юрковой. – М.: Логос, 2001. – 64 с. 54.

Муниципальные технологии. Сборник статей [Текст]. - Обнинск:

Институт муниципального управления, 1997. – 100 с. 55.

Муниципальный менеджмент: Учебн. пособие для вузов [Текст]. –

М.: Муниципальный мир, 2004. – 412 с. 56.

Надолішній, П.І. Розбудова нової системи врядування в Україні:

етнонаціональний аспект: (Теоретико-методологічний аналіз): Моногр. [Текст] / П.І. Надолішній. - К.: О.: Вид-во УАДУ:АстроПринт, 1999. - 304 с. 57. Нечипоренко, В.С. Муниципальное управление: правовые основы муниципальной службы Текст / В.С. Нечипоренко. – М.: Логос, 2001. – 64 с. 58.

Оніщук, М.В. Правові засади місцевого самоврядування в Україні

[Текст] / М.В. Оніщук, В.Кампо; Ред. В. Кампо. - К.: Освіта і культура, 1998. – 58 с. 59.

Опыт самоуправления территорий за рубежом: Обзорная информа-

ция [Текст] / Н.Н. Ермошенко. - К: УкрНТИ, 1992. - 56 с. 60.

Ореховский, П.А. Муниципальный менеджмент Текст / П.А. Оре-

ховский. – М.: МОНФ, 1999. – 120 с. 61.

Основы Европейской Хартии местного самоуправления. Методиче-

ское пособие [Текст]. - М: «Деловой журнал для всех», 1999. – 128 с. 62.

Основы современного социального управления [Текст] / под ред. В.

Н. Иванова. - М.: Экономика, 2000. – 271 с. 63.

Панійко, Ю. Теоретичні основи самоврядування [Текст] / Ю.Панiйко.

– Львів, «Літопис», 2002. – 196 с. 64.

Платонов, Ю.П. Социальная типология поведения: Учебное пособие.

Текст / Ю.П. Платонов. – СПб.: Питер, 2006. 65.

Плотинский, Ю. М. Модели социальных процессов [Текст] /

Ю. М. Плотинский. – М. : ЛОГОС, 2001. – 293 с. – ISBN 5-94010-045-7.

143

66.

Потрясаев, В.Н. Управление процессами повышения качества жизни

населения в муниципальном образовании Текст / В.Н. Потрясаев. – Белгород: Белгородское книжное изд-во, 2004. – 355 с. 67.

Пригожин, А.И. Современная социология организаций Текст / А.И.

Пригожин. – М.: «Интерпракс», 1995. – 295 с. 68.

Пригожин, А.И. Нововведения: стимулы и препятствия Текст / А.И.

Пригожин. – М.: Политиздат, 1989. – 270 c. 69. Регіональна політика України: концептуальні засади, історія, перспективи [Текст /Ред. М.І. Панчук та ін. : Міжнар. наук.-практ. конференція., 1011 листопада 1994 р / Ред. М.І. Панчук. - К.: Тираж, 1995. - 367 с. 70.

Резник, Ю.М. Жизненные стратегии личности (опыт комплексного

анализа) Текст / Ю.М. Резник, Е.А. Смирнов. – М.: Институт человека РАН, Независимый институт гражданского общества, 2002. – 260 с. 71.

Романов, В.Л. Социальная самоорганизация и государственность

Текст / В.Л.Романов. - М.: РАГС, 2000. – 141 с. 72.

Ротарь, Т.В. Управление качеством персонала в сфере сервиса

[Текст] / Т.В.Ротарь. – Белгород: БИГМУ, 2004. – 168 с. 73.

Рубцов, В.П. Етика політиків і службовців (підходи до кодифікації)

[Текст] / В.П. Рубцов. - К.: Ін-т місц. демокр., 2001. - 56 c. 74.

Рубцов, В.П. Інформаційна діяльність у територіальній громаді

[Текст] / В.П. Рубцов. - К.: Ін-т місц. демокр., 2001. - 32 c. 75.

Саєнко, Ю. Місцеве самоврядування в Україні: проблеми і прогнози

[Текст] / Ю. Саєнко, А. Привалов, Ю.Ткачук. - К.: Ін-т соціол. НАН України, 1997.-148 с. 76.

Симоненко, В.Д. Основы технологической культуры [Текст / В.Д.

Симоненко. - Брянск: Изд-во Вентана Граф, 1998. – 268 с. 77. Симоненко, В.Д. Экспериментальная программа образовательной области «Технология» [Текст / В.Д. Симоненко, Ю.А. Хотунцев. - М.: ВНИК «Технология», 1994.- 270 с.

144

78. Система государственного и муниципального управления [Текст] / Под общей ред. Г.В.Атаманчука. – М.: Изд-во РАГС, 2005. – 488 с. 79.

Система муниципального управления: Учебник для вузов. Текст /

под ред. В.Б. Зотова. – М.: «ОЛМА-ПРЕСС», 2006. – «2-е изд., доп. и перер. – 624 с., ил. 80.

Современное социальное управление [Текст]. – М.: Социум, 2000. –

278 с. 81. Соловьев, О.В. Исследование кадровых процессов в органах государственного и муниципального управления региона (на материалах Белгородской области) [Текст] / О.В.Соловьев. – Белгород: БФ ОРАГС, 2002. – 123 с. 82.

Скрипнюк, О.В. Соціальна, правова держава в Україні: проблеми

теорії і практики. До 10-річчя незалежності України : Монографія [Текст] / О.В. Скрипнюк . -К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2000.600 c. 83.

Социально-технологическая культура как феномен XXI века: Мате-

риалы Международной научно-практической конференции (г. Белгород, 29 – 31 мая 2006 года). В 2-х частях / Отв. ред. Л.Я.Дятченко [Текст]. – Белгород: Издательство БелГУ, 2006. – Ч. 1. 380 с., ч. 2. – 276 с. 84.

Социальное управление: теория и методология: Учебн. пособие.

[Текст]. – М.: Муниципальный мир, 2004. - Ч. 1 – 317 с. 85.

Социальное управление: теория и методология: Учебн. Пособие

[Текст]. – М.: Муниципальный мир, 2004. - Ч. 2. – 312 с. 86.

Социальные технологии: Учебн. пособие для вузов [Текст]. – М.:

Муниципальный мир, 2004. – 288 с. 87.

Социальные технологии: Толковый словарь [Текст] / Под ред. Л.Я.

Дятченко, В.Н. Иванова. - М.: Белгород: Луч – Центр социальных технологий, 1995. – 309 с. 88.

Старилов, Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации

Текст / Ю.Н. Старилов. – Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1996. – 453 с.

145

89.

Сурмин, Ю.П. Теория социальных технологий: Учебное пособие

[Текст] / Ю.П.Сурмин, Н.В.Туленков. – К.: МАУП, 2004. – 608 с. 90.

Сурмин, Ю.П. Методология и методы социологических исследова-

ний [Текст] / Ю.П.Сурмин, Н.В.Туленков.. – К.: МУАП, 2000. – 304 с. 91.

Теория и практика государственного и муниципального управления:

политико-правовые, социальные и экономические факторы развития. Государственное управление и совершенствование политико-правовых отношений [Текст]. – Орел: Изд-во ОРАГС, 2003. - Том 1. – 202 с. 92.

Теория и практика государственного и муниципального управления:

политико-правовые, социальные и экономические факторы развития. Социальное управление и региональная политика [Текст]. – Орел: Изд-во ОРАГС, 2003. – Том 2. – 280 с. 93.

Теория и практика государственного и муниципального управления:

политико-правовые, социальные и экономические факторы развития. Социально-экономическое развитие регионов [Текст]. – Орел: Изд-во ОРАГС, 2003. – Том 3. – 218 с. 94.

Теория управления: социально-технологический подход: Энцикло-

педический словарь [Текст]. – М.: Муниципальный мир, 2004. – 672 с. 95. Территориальное общественное самоуправление: опыт деятельности / ред. сост. О.Л. Савранская [Текст]. – М.: МОНФ, 1999. – 133 с. 96. Ткачук А.Ф. Місцеве самоврядування: світовий та український досвід : Посібник [Текст] / А.Ф. Ткачук, Р. Агранофф, Т. Браун. - К.: Заповіт, 1997. - 186 с. 97. Удовиченко В.П. Украина: поиск модели социального государства : Монография [Текст] / В.П. Удовиченко. - К.: НАН Украины. СОПС Украины, 1997. - 205 с. 98.

Уемов, А. И. Системный подход и общая теория систем [Текст] / А.

И. Уемов. - М.: Мысль, 1978. – 272 с. 99.

Управление проектами [Текст] / Дж.К.Пинто / Пер. с англ. Под ред.

В. Н. Фунтова. – СПб.: Питер, 2004. - 464 с.

146

100. Ушамирская, Г. Ф. Интеграционные процессы в региональной системе образования: ( Социальный анализ) [Текст] / Г. Ф. Ушамирская. – Волгоград: ООО «Принт», 2003. – 192 с. 101.

Ушамирская, Г. Ф. Теория и практика управления интеграционными

процессами в региональной системе образования [Текст] / Г. Ф. Ушамирская. – Волгоград : Принт, 2003. – 461 c. 102. Фабричный, С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации Текст / С.Ю. Фабричный. – М.: МОНФ, 2001. – 184 с. 103. Франчук, В.И. Основы общей теории социального управления [Текст / В.И. Франчук. – М.: Ин-т организационных систем, 2000. – 157 с. 104. Фролов, Сер. С. Социология организаций [Текст / С.С. Фролов. – М.: Гардарики, 2001. – 384 с. 105. Цветкова, Г.А. Местное самоуправление в России (социологический анализ) [Текст]. – Орел: Изд-во ОРАГС, 2002. – 304 с. 106. Шапиро, С.А. Мотивация и стимулирование персонала [Текст / С.А. Шапиро. – М.: Гросс Медиа, 2005. – 223 с. 107. Шеденков, С.А. Социальная защита в местном сообществе: концептуальные основы и организационно-технологические формы [Текст] / С.А. Шеденков. – Белгород: Центр социальных технологий, 1999. – 250 с. 108. Шекшня, С.В. Управление персоналом в современной организации [Текст / С.В. Шекшня. – М.: ЗАО «Бизнес-школа «Интел-синтез», 1998. – 344 с. 109. Шаров Ю.П. Стратегічне планування в соціально-технічних системах і в місцевому самоврядуванні: Навч. Посіб [Текст / Ю.П. Шаров. - К.: Видво УАДУ, 1996. - 88 с. 110. Юдин, П.А. Социальные ресурсы местного самоуправления [Текст / П.А. Юдин. – Белгород: Центр социальных технологий, 1996. – 66 с. 111. Янин, Г.И. Социальная модель организационной адаптации [Текст / Г.И. Янин. – Белгород: Центр социальных технологий, 1997. – 37 с.

147

112. Ярушкин, Н.Н. Психологические основы саморегуляции и самоорганизации социальных систем [Текст / Н.Н. Ярушкин. – Самара: Изд-во ин-та искусств и культуры, 1995. – 118 с. 113. Юрьева, Т.П. К вопросу об управлении имуществом города [Текст] / Т.П. Юрьева // Коммунальное хозяйство городов: Науч.-техн. Сб. – К.: Техніка, 2002. Вып 37. – 244 с. 114. Decentralization: Experiments and Reforms. Vol. 1: Local Governments in Central and Easten Europe / Ed. by T. M. Horvath. - Budapest: LGI, 2000. - 424 p. 115. Kommunale Selbstverwaltung / Verfasser: H. Stimpfl, H. Scholler; Fachbegriffe U. Sondermann; Ubersetzung ins Russische O. N. Rybkowskaja. Munchen;Bonn: Bayerische Verwaltungsschule: Bundesakademie fur offentliche Verwaltung im Bundesministerium des Innern, 1995.-209 s. 116. Osborne, Stephen Nongovernmental Organizations, Local Government and the Development of Social Services : Managing Social Needs in Postcommunist Hungary / Stephen Osborne, AnikoKaposvari. -Budapest: LGI, 1998. - 32 p.

III.

1.

Научные статьи

Абрамов, В.Ф. Местное самоуправление: идеи и опыт [Текст / В.Ф.

Абрамов // Социологические исследования. – 1997. - № 1. – С. 120 – 126. 2.

Атаманчук, Г.В. Системный подход к проблеме государственного

управления [Текст / Г.В. Атаманчук // Муниципальный мир. – 2000. – № 5. – С. 59 – 63. 3.

Бабинцев, В.П. Программно-целевой метод в государственном и му-

ниципальном управлении: проблемы реализации [Текст] / В.П. Бабинцев // Социальные технологии в современном управлении: сборник научных трудов. – Белгород, 2006. - С. 22 - 38. 4. проблема

Бабинцев, В.П. Социология государственного управления в России: обоснования

интуитивно-рациональной

парадигмы

[Текст]

/

В.П.Бабинцев, Г.Ф.Ушамирская // Социально-экономические и правовые про148

блемы развития территориально-производственных систем. – Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2005. – С. 6 – 16. 5.

Бабинцев, В.П. Стратегия развития кадров [Текст] / В.П.Бабинцев,

В.М.Захаров // Служба кадров и персонал. – 2006. - № 6. – С. 30. 6.

Бабинцев, В.П. Технология разработки региональной программы

улучшения качества жизни населения [Текст] / В.П. Бабинцев, А.А.Гармашев // Современное управление. – 2002. - № 12. – С. 11 - 27. 7.

Барабашев, Г.В. Идеалы самоуправления и российская действитель-

ность [Текст / Г.В. Барабашев // Государство и право. – 1996. – № 11. – С. 137 – 142. 8.

Батурин, В.С. Новая парадигма социальной деятельности как опре-

деляющее условие построения правого государства [Текст] / В.С. Батурин // XXI век: будущее России в философском измерении: Материалы Второго Российского философского конгресса (7 – 11 июня 1999 г.) Т. 2: Социальная философия и философия политики. Ч. 2. – Екатеринбург: Издательство Уральского университета, 1999. – С. 102 – 103. 9.

Бердник, А.Н. Актуальные проблемы муниципальной символики

[Текст / А.Н. Бердник // Муниципальный мир. – 2000. – №1. – С. 71– 72. 10.

Берталанфи, Л. Общая теория систем: критический обзор [Текст] /

Л. Берталанфи // Исследования по общей теории систем : сб. переводов / общ. ред. и вступит. ст. В. Н. Садовского, Э. Г. Юдина. – М. : Прогресс, 1969. – С. 23 – 82. 11.

Брюшинкин, В.Н. Феноменология русской души [Текст] / В.Н. Брю-

шинкин // Вопросы философии. – 2005. - № 1. – С. 29 - 39. 12.

Вильямс, Р.М. Типология ценностных изменений [Текст] / Р.М.

Вильямс // Американская социология. – М.: Академия, 2000. – С. 234 - 257. 13.

Владимирова, А.В. Диагностика социально-технологической куль-

туры муниципальных служащих [Текст] / А.В.Владимирова, И.Н.Воронин И.Н. // Социальные технологии в современном управлении: Сборник научных трудов. – Белгород: Белгородское отделение РОС, 2006. – С. 51 - 59. 149

14.

Гошко, А. Антропосоціальний підхід до стратегічного планування

діяльності органів місцевого самоврядування [Текст] / А. Гошко; А. Гошко, А. Теплицький // Вісник УАДУ, 1999. - № 3. - С. 22 – 28. 15.

Данакин, Н.С. Системный анализ готовности территориальных со-

обществ к самоуправлению [Текст / Н.С. Данакин, Л.Я. Дятченко // Муниципальный мир. – 2000. – № 1. – С. 57 – 62. 16.

Данількевич, М. Статут територіальної громади міста - нове явище у

праві України / М. Данількевич, Ю. Величко [Текст // Право України. – 2002. №4 . - С. 27 - 29. 17.

Делокаров, Ю.М. Системная парадигма современной науки и си-

нергетика [Текст / Ю.М.Делокаров // Общественные науки и современностью – 2000. - № 6. – С. 23 – 45. 18.

Дридзе, Т. От социальной диагностики к …урботерапии [Текст / Т.

Дридзе // Муниципальная власть. – 1998. – № 4. – С. 7 – 10. 19.

Дутов, А. Местное самоуправление в зеркале общественного мнения

[Текст / А. Дутов,

А. Елизаров, В. Красниковский, А. Терехин // Городское

управление. – 1998. – № 8. – С. 68 – 72. 20.

Дятченко, Л.Я. Системный анализ готовности территориальных

сообществ к самоуправлению [Текст] / Л.Я.Дятченко, Н.С. Данакин // Муниципальный мир. – 2000. - № 1. – С. 57 - 62. 21.

Заборова, Е.Н. Участие граждан в управлении городом [Текст] /

Е.Н.Заборова // СОЦИС. – 2002. - № 2. – С. 23 – 31. 22.

Зинченко, Г.П. Социология государственной и муниципальной

службы: программа-концепция [Текст / Г.П. Зинченко // Социологические исследования. – 1996. – № 6. – С. 102 – 110. 23.

Иванов, Вал.Н. Управленческая парадигма XXI в. [Текст / В.Н. Ива-

нов // Муниципальный мир. – 2000. – № 5. – С. 64 – 67. 24.

Иванова, С.В. Корпоративная культура: традиции и современность

[Текст / С.В. Иванова // Управление персоналом. – 2000. – № 4. – С. 95 – 100.

150

25.

Князева, Е.Н. Самоорганизация. У истоков синергетического виде-

ния мира [Текст] / Е.Н. Князева, С.П. Курдюмов // Дельфис. - 1997. - №4(12) – С. 69 - 73. 26.

Курдюмов, С.П. Синергетический подход к моделированию соци-

ально-психологических явлений Текст / С.П.Курдюмов, Г.Г.Малинецкий, Н.А.Митин, А.Б..Потапов А.Б. // Материалы круглого стола. – СПб.: ГУВК, 1997. - С. 75 - 83. 27.

Лапин, Н.И. Ценности как компоненты социокультурной эволюции

современной России [Текст / Н.И. Лапин // Социологические исследования. – 1994. – №5. – С. 3 – 8. 28.

Мельников, О. Проблеми підготовки кадрів державної служби і

місцевого самоврядування: історичний досвід та сучасність [Текст / О. Мельников // Актуальні проблеми державного управління (Харків. філ.). - 2000. - .№ 1.С.58 – 69. 29.

Мясникова, Ж. Российский менталитет и управление [Текст / Ж.

Мясникова // Вопросы экономики. – 2000. – № 8. – С. 38 – 50. 30.

Наймушин, А.И. Технология как атрибут деятельности [Текст] /

А.И. Наймушин // XXI век: будущее России в философском измерении: Материалы Второго Российского философского конгресса (7 – 11 июня 1999 г.) Т. 2: Социальная философия и философия политики. Ч. 2. – Екатеринбург: Издательство Уральского университета, 1999. – С. 40 - 41. 31.

Николаев, А.И. Инновационное развитие и инновационная культура

[Текст / А.И. Николаев // Инновации. – 2001. – № 4/5. – С. 79 – 84. 32. Овечкин, В.П. Методологические проблемы и основы технологи-

ческого образования школьников [Текст / В.П. Овечкин, В.Д. Симоненко // Технологическое образование и предпринимательство. – Брянск: Издательство БГПУ, 1998. - С. 126 - 130.

151

33.

Оглобин, В. Организационная культура промышленного предпри-

ятия: проблемы формирования и развития [Текст / В. Оглобин // Управление персоналом. – 2004. – № 17. – С. 56 – 59. 34.

Оглоблина, Г. И. Программно-целевой подход к управлению разви-

тием образования на региональном уровне [Текст] / Г. И. Оглоблина // Программно-целевое управление развитием образования: опыт, проблемы, перспективы. – М.: Педагогическое общество России; Московское отделение, 2001. – С. 224 - 246. 35.

Павлов, И. План местного значения [Текст] / И.Павлов // Российская

газета. – 2007. – 2 февраля. – С. 11. 36.

Патрушев, В.И. Типология формирования корпоративной культуры

муниципального образования (МО) [Текст] / В.И.Патрушев // Проблемы развития социальной сферы села. – Белгород: Центр социальных технологий, 1998. – С. 26 – 34. 37.

Патрушев, В.И. Становление и развитие социально-технологической

теории [Текст] // Социально-технологическая культура как феномен XXI века: Материалы Международной научно-практической конференции (г.Белгород, 29 – 31 мая 2006 года). В 2-х частях / Отв. ред. Л.Я.Дятченко [Текст] / В.И. Патрушев. – Белгород: Центр социальных технологий, 2006. – Ч. I. – С. 21 – 30. 38.

Поддубный, Н.В. Ядро системы: онтологический статус и гносеоло-

гическое значение понятия [Текст] / Н.В. Поддубный // Системный подход в современной науке. – М.: Прогресс-Традиция, 2004. – С. 386 – 406. 39.

Пригожин, А.И. Организационная патология [Текст / А.И. Приго-

жин // Общественные науки и современность. – 1998. – № 3. – С. 16 – 23. 40. Рябоконь, В. Актуальні проблеми реформування місцевих органів влади в Україні [Текст / В. Рябоконь // Вісник УАДУ, 1999. т.№4.-С.26-31 41. Серафимов, Л. К вопросу о принципах технологии [Текст / Л.К.Серафимов // Высшее образование в России. - 1995. - № 2. - С. 36 - 44. 42.

Столин, В., Искусство делегирования [Текст / В. Столин, Л. Кирил-

лов // Управление персоналом. – 2000. – № 11. – С. 45 – 47. 152

43.

Тацій, В. Місцеве самоврядування в системі місцевої влади України /

В. Тацій // Актуальні проблеми державного управління (Харків. філ.). - 2001. - № 1. - С.31 – 39. 44.

Толстоухов, А. Актуальні проблеми регіональної політики та

місцевого самоврядування в умовах здійснення адміністративної реформи в Україні [Текст / А. Толстоухов, В. Яцуба // Вісник УАДУ. - 1999. - № 3. - С. 5 10 45.

Тощенко, Ж. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт

социологического анализа) [Текст / Ж. Тощенко, Г. Цветкова // Социологические исследования. – 1997. – № 6. – С. 109 – 119. 46.

Феофанов, К.А. Социология организаций Никласа Лумана: комму-

никация власти и доверия [Текст / К.А. Феофанов // Социологические исследования. – 1999. – № 3. – С. 126 – 129. 47.

Фролов, С.С. Формирование отношений власти в управлении орга-

низацией [Текст / С.С. Фролов // Социологические исследования. – 1991. – № 10. – С. 99 – 104. 48.

Хунганов, Р.Д. Проблема рациональности организационных струк-

тур [Текст / Р.Д. Хунганов // Социологические исследования. – 1995. – № 7. – С. 122 – 131. 49.

Чуланов, В.А. Социальное управление и планирование в современ-

ном российском городе // Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления [Текст] / В.А.Чуланов, Г.О.Перов. – Майкоп: Ростов-на-Дону: СКАГС, 1999. – С. 551 - 563. 50.

Шапиро, Л. Отношение населения к институту местного самоуправ-

ления и его органам в российском городе: итоги-98 и задачи-99 [Текст / Л. Шапиро // Городское управление. – 1999. – № 4. – С. 75 – 87. 51.

Юркова, С. Социальные аспекты муниципализации [Текст / С. Юр-

кова // Городское управление. – 1999. – № 6. – С. 51 – 55; № 7. – С. 25 – 40.

153

52.

Яхонтова, Е.С. Доверие в управлении персоналом. Зарубежные под-

ходы и отечественный опыт оценки [Текст / Е.С. Яхонтова // Социологические исследования. – 2004. – № 9. – С. 117 – 122.

IV. Диссертации и авторефераты

1.

Андрюшина, О.Е. Социальное регулирование организационного по-

ведения. Автореферат диссертации … канд. соц. наук. 22.00.08 [Текст] / О.Е. Андрюшина. – Орел, 2003. – 20 с. 2.

Бабаєв, В.М. Підвищення ефективності управління великим містом у

структурі державного управління : Автореферат док. дисертації з державного управління 25.00.04 [Текст] / В.М. Бабаєв. - К.: Національна акад. держ. упр. при Президентові України, 2004. - 36 с. 3.

Бабенков,

Є.П.

Організаційно-економічний

механізм

розвитку

місцевого самоврядування : Автореферат дисертації … з держ. упр. 25.00.04 [Текст] / Є.П. Бабенков; Харків. регіон. ін-т держ. упр. Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. - Харьков, 2005. - 20 с. 4.

Быхтин, О.В. Междисциплинарный аспект технологизации местного

самоуправления. Автореферат диссертации … канд. соц. наук. 22.00.08 [Текст] / О.В.Быхтин. – Белгород, 2003. – 18 с. 5.

Гошко, А.О. Оцінка результатів діяльності органів місцевого само-

врядування : Автореферат канд. дисертації… з держ. упр. 25.00.06 [Текст] / А.О. Гошко. -К.: УАДУ при Президентові України, 1998. - 17 с. 6.

Гугнин, Н.Н. Местное самоуправление: социальная сущность, фак-

торы развития (на материалах Липецкой области). Автореферат диссертации … канд. соц. наук. 22.00.08 [Текст] / Н.Н. Гугнин. – Орел, 2001. – 24 с. 7.

Захаров, В.М. Кадровое обеспечение антикризисного управления

предприятиями: Диссертация … канд. соц. наук. 22.00.08 [Текст] / В.М.Захаров. – Белгород, 1996. – 23 с.

154

8.

Игрунова, С.В. Улучшение качества жизни сельских женщин в стра-

тегии регионального управления. Диссертация … канд. соц. наук. 22.00.08 [Текст] / С.В.Игрунова. 22.00.08 – Белгород, 2004. – 186 с. 9.

Жигалова, Н.Е. Стратегическое управление развитием территорий

Автореферат диссертации … канд. эк. наук. 08.00.05 [Текст] / Н.Е. Жигалова. – Нижний Новгород, 2003. – 26 с. 10.

Жовнірчик, Я.Ф. Розвиток територіальної організації місцевого са-

моврядування в Україні : Автореферат канд. дисертації з держ. упр. 25.00.04 [Текст] / Я.Ф. Жовнірчик; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. - К., 2005. - 20 с. 11.

Ильяев, С.С. Городская среда обитания как объект управленческой

деятельности в средних городах России. Автореферат диссертации … канд. соц. наук. 22.00.08 [Текст] / С.С. Ильяев. – Белгород, 1999. – 21 с. 12.

Карпенко, В.В. Протиріччя між виконавчою владою і місцевим само-

врядуванням на регіональному рівні та механізм їх розв'язання: досвід України і Франції : Автореферат канд. дисертації… з держ. упр. 25.00.04 [Текст] / В.В. Карпенко. -К.: УАДУ при Президентові України, 2001. - 19 с 13.

Куйбіда, В.С. Організаційно-функціональні принципи і методи

діяльності органів місцевого самоврядування : Автореферат док. дисертації … з держ. упр. 25.00.04 [Текст] / В.С. Куйбіда. - К.: Національна акад. держ. упр. при Президентові України, 2003.-36 с. 14.

Лелеченко А.П. Децентралізація в системі державного управління в

Україні: теоретико-методологічний аналіз : Автореферат канд. дисертації … з держ. упр. 25.00.04 [Текст] / А.П. Лелеченко; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. - К., 2006.-20 с. 15.

Носкова, Н.А. Управление социально-экономическим развитием му-

ниципальных образований. Автореферат диссертации … канд. соц. наук. 22.00.08 [Текст] / Н.А. Носкова. – Орел, 2003. – 24 с. 16.

Переверзєв, В.М. Удосконалення механізму узгодження державних і

місцевих програм соціально-економічного розвитку територій : Автореферат

155

канд. дисертації … з держ. упр. 25.00.04 [Текст] / В.М. Переверзєв; Харків. регіон. ін-т дер. упр. Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. -Харьков, 2006.-22 с. 17.

Потрясаев, В.Н. Управление процессами повышения качества жизни

населения в муниципальном образовании. Автореферат диссертации … канд. соц. наук. 22.00.08 [Текст] / В.Н.Потрясаев. – Орел, 2004. – 27 с. 18.

Розпутенко, І.І. Розвиток позик органів місцевого самоврядування в

перехідний період : Автореферат канд. дисертації … з держ. упр. 25.00.04 [Текст] / І.І. Розпутенко. - К.: Національна акад. держ. упр. при Президентові України, 2003. - 20 с. 19.

Титаренко,

О.М.

Формування

системи

моніторингу

малого

підприємництва органами місцевого самоврядування : Автореферат канд. дисертації … з держ. упр. 25.00.04 [Текст]/ О.М. Титаренко. - К.: Укр. Академія. держ. упр. при Президентові Українти, 2003.-20 с. 20.

Фатеева, Н.А. Социальная эффективность местного самоуправления.

Автореферат диссертации … канд. соц. наук. 22.00.08 [Текст] / Н.А. Фатеева. – Белгород, 2002. – 19 с. 21.

Хашаева, С.В. Состязательный механизм социальной регуляции. Ав-

тореферат диссертации … канд. соц. наук. 22.00.08 [Текст] / С.В. Хашаева. – Орел, 2005. – 22 с. 22.

Хлевной, Л.В. Управление социальной сферой крупнейшего города в

современной России. Диссертация … канд. соц. наук. 22.00.08 [Текст] / Л.В.Хлевной. – Краснодар, 2004. – 178 с. 23.

Чудинский, Р.М.

Формирование технологической культуры лично-

сти школьника в учебной деятельности: На примере уроков физики: Дис. ... канд. пед. наук: 13.00.01, 13.00.02 [Текст] / Р.М.Чудинский. - Воронеж, 2000. - 173 с. 24.

Шаров, Ю. Стратегічне планування як важливий інструмент му-

ніципального менеджменту, спрямований на прискорення місцевого економічного розвитку [Текст] / Ю.Шаров // Курєр місцевого самоврядування. –2004. Вид № 1. - С. 3 - 10.

156

25.

Шеденков, С.А. Социальная защита в условиях местного самоуправ-

ления. Автореферат диссертации … канд. соц. наук. 22.00.08 [Текст] / С.А.Шеденков. – Белгород, 1995. – 23 с. 26.

Шеенко, Ю.А. Оптимизация управленческих решений в муници-

пальном здравоохранении. Автореферат диссертации … канд. соц. наук. 22.00.08 [Текст] / Ю.А.Шеенко. – Белгород, 2001. – 22 с. 27.

Яковлев, В. А. Научные основы повышения эффективности управ-

ления мегаполисом Автореферат диссертации …док. эк. наук 08.00.05. [Текст] / В.А.Яковлев. – Москва, 2001 – 42 с.

V. Материалы статистики 1. Статистичний щорічник «Харківська область у 2004 році» [Текст]. – Харькiв, 2005. – 591с. 2. Статистичний щорічник «Харків у 2004 році», віпдповід Мамонтова О.Г. [Текст]. – Харькiв, 2005. – 219с. 3. Статистичний щорічник «Харків у 2005 році», віпдповід Мамонтова О.Г. [Текст]. – Харькiв, 2006. – 207с. 4. Валовой региональный продукт Белгородской области / Бегородстат: Сборник статистики [Текст]. – Белгород, 2006 – 200с. 5. Социальное положение и уровень жизни населения Белгородской области / Бегородстат: Сборник статистики [Текст]. – Белгород, 2006 – 201 с.

VI. Материалы на электронных носителях

1.

Официальный сайт Государственной Думы [Электронный ресурс] //

Режим доступа к изд.: http://www.duma.gov.ru/ - Системные требования: IBM PC; Internet Explorer.

157

2.

Официальный сайт Президента РФ [Электронный ресурс] // Режим

доступа к изд.: http://www.president.kremlin.ru/ - Системные требования: IBM PC; Internet Explorer. 3.

Официальный сайт Правительства РФ [Электронный ресурс] // Ре-

жим доступа к изд.: http://www.government.ru/government/ - Системные требования: IBM PC; Internet Explorer. 4.

Официальный сайт Верховной Рады Украины [Электронный ресурс]

// Режим доступа к изд.: http://www.rada.gov.ua - Системные требования: IBM PC; Internet Explorer. 5.

Официальный сайт Президента Украины [Электронный ресурс] //

Режим доступа к изд.:http://www.president.gov.ua - Системные требования: IBM PC; Internet Explorer. 6.

Официальный сайт Кабинета министров Украины [Электронный ре-

сурс] // Режим доступа к изд.: http://www.kmu.gov.ua/ - Системные требования: IBM PC; Internet Explorer. 7.

Официальный сайт губернатора и правительства Белгородской об-

ласти [Электронный ресурс] // Режим доступа к изд.: http://www.belregion.ru/ Системные требования: IBM PC; Internet Explorer. 8.

Официальный сайт Харьковской областной государственной адми-

нистрации

[Электронный

ресурс]

//

Режим

доступа

к

изд.:

http://www.kharkivoda.gov.ua/ - Системные требования: IBM PC; Internet Explorer. 9.

Ассамблея Еропейских регионов [Электронный ресурс] // Режим

доступа к изд.: http:// www.a-e-r.org - Системные требования: IBM PC; Internet Explorer. 10.

Ассоциация Европейских приграничных регионов

[Электронный

ресурс] // Режим доступа к изд.: http:// www.a-e-r.org - Системные требования: IBM PC; Internet Explorer. 11.

Вейз

Дж.Э.Вейз //

Дж.

Э.

Времена

Режим

постмодерна доступа

[Электронный к

ресурс] изд.:

158

http://luthlib.narod.ru/articles/pmodern/pmod02.htm. - Систем. требования: IBM PC; Internet Explorer. 12.

Главное управление статистики в Харьковской области. [Электрон-

ный ресурс] // Режим доступа к изд.:http://uprstat.kharkov.ukrtel.net/ua/index.html - Системные требования: IBM PC; Internet Explorer. 13.

Вейз Дж. Э. Времена постмодерна // Режим доступа к изд.:

http://luthlib.narod.ru/articles/pmodern/pmod02.htm. - Систем. требования: IBM PC; Internet Explorer. 14.

Концептуальні засади Стратегії підготовки, перепідготовки та

підвищення кваліфікації кадрів місцевого самоврядування в сучасних умовах [Электронный

ресурс] //

Режим

доступа

к

изд.:

http://www.municipal.gov.ua/fond/default.asp?search=%EF%EB%E0%ED%F3%E2 %E0%ED%ED%FF&cid=1232. - Системные требования: IBM PC; Internet Explorer. 15.

Матеріали до навчальної сесії „Розробка стратегії, прогнозу,

програми соціально-економічного розвитку міста”. // Режим доступа к изд.: http://urban.mk.ua/fajlo/2.htm- Системные требования: IBM PC; Internet Explorer. 16.

Наука і наукознавство в умовах соціально-економічних реформ //

Режим доступа к изд.: http://www.nbuv.gov.ua/portal/all/herald/2003-3/11.htm

-

Системные требования: IBM PC; Internet Explorer. 17.

Павлов В.І. Методологія формування та механізми реалізації

політики соціально-економічного розвитку регіону // "Регіональна економіка", № 1, 2001. // Режим доступа к изд.: http://www.irr.org.ua/pe/stattja01_1_1.php

- Сис-

темные требования: IBM PC; Internet Explorer. 18. ности

и

Современное проектирование – ресурс взаимодействия общественвласти

[Электронный

ресурс]

//

Режим

доступа

к

изд.:

www.spcenter.ru/publics/new.html. - Системные требования: IBM PC; Internet Explorer.

159

19.

Статут територіальної громади міста Харкова [Электронный ре-

сурс] // Режим доступа к изд.: http://www.city.kharkov.ua/?page=kharkov/status. Системные требования: IBM PC; Internet Explorer. 20.

Устав Еврорегиона «Слобожанщина» // Режим доступа к изд.:

http://crossborder.org.ua/4/2/1/02.htm Системные требования: IBM PC; Internet Explorer. 21.

Managing Government Property Assets: International Experiences

[Электронный

ресурс]

//

Режим

http://www.urban.org/books/property-assets/index.cfm

доступа

к

изд.:

- Системные требования:

IBM PC; Internet Explorer.

160

ПРИЛОЖЕНИЯ

161

Приложение 1 ПРОГРАММА социологического исследования «Управление проектами социальноэкономического развития крупного города» Обоснование проблемы исследования. Стабильность и благополучие городских муниципальных образований неразрывно связаны с разработкой и реализацией стратегических планов и социально-экономических программ развития. Применение этой практики означает переход от краткосрочных ситуативных управленческих моделей к стратегическому муниципальному управлению и планированию на основе применения технологии программно-целевого управления (ПЦУ). По своему содержанию данная технология представляет собой систему приемов и способов согласования целей с имеющимися ресурсами путем формирования проектов и программ. Использование технологии ПЦУ определяется тем, что социальное проектирование в современных условиях становится необходимым элементом управления, а проектное мышление рассматривается как условие эффективного менеджмента1. Подчеркивая данное обстоятельство, составители сборника «Современное проектирование – ресурс взаимодействия общественности и власти», подготовленного при поддержке Фонда Евразия, пишут: «Проектнопрограммные формы организации мышления и деятельности играют огромную роль в современной мировой культуре. Адекватное освоение этих форм крайне актуально для сегодняшней России с ее огромным дефицитом современных управленческих подходов и технологий»2. Данное заключение вполне может быть отнесено и к социальным реалиям Украины, тенденции развития которой, несмотря на уже достаточно длительное существование в качестве независимого государства, в целом совпадают с тенденциями, развивающимися в государствах постсоветского пространства. Необходимость внедрения технологии ПЦУ детерминирована и тем, что российский и украинский крупный город сегодня находится в ситуации, когда он вынужден брать на себя ответственность за перспективы собственного развития и, в связи с этим, взвешивать и оценивать свои возможности и ресурсы. В настоящее время, очевидно, что сложности, с которыми сталкивается город, не могут быть преодолены за счет помощи извне, будь то государственные субсидии, потенциал работающих предприятий или какое-либо спонсорство. Современный город в значительной степени предоставлен самому себе, и только его собственные возможности организовывать свою жизнедеятельность могут рассматриваться в качестве надежного (и, в этом смысле, основного) ресурса воспроизводства и развития. 1

Луков В.А. Социальное проектирование. – М., 1997. – С. 4. Современное проектирование – ресурс взаимодействия общественности и власти // Режим доступа к изд.: www.spcenter.ru/publics/new.html. - Систем. требования: IBM PC; Internet Explorer. 2

162

Но применение практики ПЦУ в условиях крупного города России и Украины затруднено в силу ряда обстоятельств. Во-первых, они обусловлены недостаточной теоретической разработанностью процедур проектирования, расхождениями во мнениях относительно самой сущности программ и проектов. В частности, среди исследователей до настоящего времени нет единства в отношении понятий «программа» и «проект», не разработаны критерии оценки эффективности проектной деятельности. Во-вторых, практика дает основание утверждать о недостаточной эффективностью разработанных проектов и программ, что типично практически для любой сферы. В-третьих, к применению технологии ПЦУ недостаточно готовы руководители муниципальных образований и муниципальные служащие. Все это обусловливает необходимость исследования сложившейся практики разработки проектов городского развития и управления ими. Степень изученности проблемы. Проблемы муниципального управления раскрываются в работах А.Н.Аверина, М.В.Бондаренко, О.В.Быхтина, А.М.Володина и В.Н.Лазарева, А.А.Немчинова, В.Б.Зотова и его соавторов, В.С.Нечипоренко, П.А.Ореховского, Ж.Т.Тощенко, С.Ю.Фабричного, Г.А.Цветковой, 1 Т.Г.Цыбикова, И. Федова, Т.В. Ищенко, І.П. Бутко, и др . В публикациях А.Е. Балобанова, В.В. Вагина, Г.П. Зинченко, В.Б. Слатинова, М.Питцыка, В.Кравченко, Л.М. Кравчука, О. Молодцова и ряда других авторов исследуются различные аспекты организации муниципальной службы2. 1

См.: Аверин А.Н. Муниципальная социальная политика и подготовка муниципальных служащих. – М., 2006; Бутко І.П. Деякі проблеми становлення і розвитку територіального самоврядування в Україні // Місцеве та регіональне самоврядування України. - К., 1992; Ищенко Т.В. Новая программа и концепция системного и эффективного развития городов и регионов // Коммунальное хозяйство городов: Респ. Межвед. Науч.-техн. сб. - К., 2006 - Вып. 73; Нечипоренко В.С. Муниципальное управление: правовые основы муниципальной службы. – М., 2001; Ореховский П.А. Муниципальный менеджмент. – М., 1999; Система муниципального управления: Учебник для вузов. Под ред. В.Б. Зотова. – М., 2006; Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Местное самоуправление: проблемы становления // СОЦИС. 1997. - № 10; Цветкова Г.А. Местное самоуправление и проблемы местных сообществ // СОЦИС. – 2002. № 2; Тощенко Ж.Т., Цыбиков Г.А. Развитие демократии и становление местного самоуправления в России // СОЦИС. - 2003. - № 8; Федів І. Львів: досвід адміністративної реформи на рівні місцевого самоврядування: Монографія. – К., 2001. 2 См.: Вагин В.В. Городская социология: учебное пособие для муниципальных управляющих. – М., 2000; Бондаренко М.В. Правовое регулирование труда муниципальных служащих. – Обнинск, 2001; Володин А.М., Немчинов А.А. Муниципальная служба. – М., 2002; Зинченко Г.П. Социология государственной и муниципальной службы: программа-концепция // Социологич. исследования. – 1996. - № 6; Местное самоуправление глазами муниципальных управляющих (Материалы социологического исследования) / Под ред. А.Е. Балобанова. – М., 2000; Кравчук Л.М. Управління територіями в умовах розбудови демократичної правової держави // Актуальні проблеми управління територіями в Україні: Матер. наук.-практ. конф. - К., 1992; Місцевих соціально-економічних розвиток: Порадник для депутатів місцевих рад та посадових осіб місцевого самоврядування за редакцією О. Молодцова — К., 2004; Принципи Європейської хартії місцевого самоврядування. Навч.посіб. / М.Пітцик, В.Кравченко та ін. К., 2000.; Слатинов В.Б. Современное российское чиновничество в зеркале статистики // Теория и практика государственного и муниципального управления: политико-правовые, соци163

В последние годы российские исследователи уделяют значительное внимание проблемам стратегического развития муниципальных образований1. Имеются отдельные публикации по проблемам проектирования и планирования на местном уровне2. Ряд исследований (работы Е.Н.Заборовой, С.С.Ильяева, С.Н.Малыгиной, А.И.Неусыхина, Л.В.Хлевного) посвящен анализу проблем управления городом в условиях современной социокультурной ситуации3. В российской и украинской общественной мысли в последние годы активно разрабатываются вопросы социальных технологий4. Особое внимание при этом уделяется технологии программно-целевого управления. Различные аспекты проектирования исследованы в публикациях Т.М.Дридзе, В.И.Курбатова, О.В.Курбатовой, В.А.Лукова и других авторов5. альные и экономические факторы развития. - Орел, 2003. - Том 2; Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации. – М., 2001. 1 См.: Бабаев В.Н. Проблемы стратегического планирования муниципального развития в условиях переходных экономик // Коммунальное хозяйство городов: Респ. Межвед. Науч.техн. сб. - К., 2002. Вып. 37; Потрясаев В.Н. Управление процессами повышения качества жизни населения в муниципальном образовании. – Белгород, 2004; Стратегическое развитие муниципальных образований: федеральный проект в Псковской области / Под ред. д.э.н. В.Е.Рохчина. – Псков, 2002; Технологии социального партнерства в стратегическом развитии муниципального образования. – М., 2004.; Шаров Ю. Стратегічне планування як важливий інструмент муніципального менеджменту, спрямований на прискорення місцевого економічного розвитку// Курєр місцевого самоврядування. – К., 2004. - Вид № 1. 2 См.: Беспаленко П.Н. Проектирование молодежной политики в условиях муниципального образования (теоретический аспект). – Белгород, 2001. 3 См.: Городская среда и пути ее оптимизации. – М., 1997; Заборова Е.Н. Участие граждан в управлении городом // СОЦИС. – 2002. - № 2; Ильяев С.С. Городская среда обитания как объект управленческой деятельности в средних городах России. Автореферат диссертации … канд. соц. наук. 22.00.08. – Белгород, 1999; Малыгина С.Н. Метод синтеза сценарной динамической модели развития малого города Севера России. Автореферат диссертации … канд. техн. наук. – 05.13.01. Апатиты, 2003; Никулин А. Конгломераты и симбиозы в России: село и город, семьи и предприятия // Неформальная экономика: Россия и мир. – М., 1999; Хлевной Л.В. Управление социальной сферой крупнейшего города в современной России. Диссертация … канд. соц. наук. 22.00.08. – Краснодар, 2004. 4 См.: Бестужев-Лада И.В. Поисковое социальное прогнозирование: перспективные проблемы общества: Опыт систематизации. - М., 1984; Бурков В.Н., Новиков Д.А. Как управлять проектами. – М., 1997; Данакин Н.С. Теоретические и методические основы проектирования технологий социального управления. - Белгород, 1996; Дятченко Л.Я. Социальные технологии в управлении общественными процессами. - М., 1993; Дятченко Л.Я. Социальнотехнологическая культура как универсальное основание эффективной общественной практики в XXI столетии // Социально-технологическая культура как феномен XXI века. – Белгород, 2006. – Ч. I; Котельников Г.А. Синергетика: учебное пособие. - Белгород, 1995; Литвак Б.Г. Управленческие решения. – М., 1998; Луков В.А. Социальное проектирование. - М., 1997; Основы современного социального управления / Под ред. В.Н.Иванова. – М., 2000; Патрушев В.И. Социальная технология как социологическая категория // Современные социальные технологии: сущность, многообразие и внедрение: Материалы Международной научнопрактической конференции, Белгород, 18 - 20 апреля 1991 г. - Белгород, 1991. - Ч. 2; Патрушев В.И. Становление и развитие социально-технологической теории // Социальнотехнологическая культура как феномен XXI века. – Белгород, 2006. – Ч. I; Плотинский Ю.М. Модели социальных процессов. – М., 2001; Прогнозное социальное проектирование: Теоретико-методологические и методические проблемы. - М., 1994. 5 См.: Дридзе Т.М. Основы социокультурного проектирования. – М., 1995; Курбатов В.И., Курбатова О.В. Социальное проектирование. – Ростов-на-Дону, 2001; Луков В.А. Социальное проектирование. – М., 2000; Прогнозное социальное проектирование: теоретико– методологические и методические проблемы / Отв. ред. Т.М. Дридзе. – М., 1994; Тищенко 164

Тем не менее, в настоящее время практически отсутствуют работы, рассматривающие социологические аспекты проектирования в условиях крупного города, расположенного на территории России и Украины. Таким образом, анализ актуальности темы и представление об уровне ее разработанности в научной литературе позволяет сформулировать основную проблему исследования. Она определяется противоречием между объективной потребностью в более эффективном управлении проектами в крупных городах России и Украины и недостаточно полным представлением о комплексе определяющих применение данной процедуры условий и факторов. Объект исследования – муниципальные служащие городов Белгорода и Харькова. Предмет исследования – профессиональной готовность специалистов муниципального управления к управлению проектами социальноэкономического развития Харькова и Белгорода. Целью исследования является диагностика проблем управления проектами социально-экономического развития Харькова и Белгорода. Задачи исследования: - анализ мнения о проблемах организации проектной деятельности в городах; - выявление отношения трудностей, которые испытывают специалисты, занимающиеся проектированием; - изучение мотиваций работников к проектной деятельности; - экспертный опрос по проблемам управления проектами. Методика проведения исследования. Исследование проводится в городах Харькове и Белгороде. 1. Методы сбора информации. 1.1. Изучение системы нормативно-правовых актов, по проблемам развития образования, принятых на федеральном и областном уровнях. 1.2. Анкетный опрос, включающий в себя: опрос муниципальных служащих (анкета 1); опрос экспертов (анкета 2); формализованное интервью (опросный лист для проведения интервью). Опрос муниципальных служащих осуществляется посредством многоступенчатой выборки по методу серийной выборки (отбор единиц анализа проводится при помощи собственно-случайной или механической выборки). Выборочная совокупность – 310 респондентов. Отбор экспертов проводится по критерию компетентности на основе самооценки экспертов (N = 32 респондентов). Формализованное интервью проводится с муниципальными служащими, к функциональным обязанностям которых непосредственно относится участие в разработке проектов (N = 46). Н.М. Введение в проектирование систем управления. – М., 1986; Тощенко Ж.Т., Аитов Н.И., Лапин Н.И. Социальное проектирование. – М., 1982; Шендрик И.Г. Образовательное пространство субъекта и его проектирование. – М., 2003.

165

Уточнение основных понятий Административное управление - 1) система взаимосвязанных органов исполнительной власти, реализующих управление государственной сферой экономики и социальной жизни и обеспечивающих исполнение законов, конституционно установленных прав и свобод граждан; 2) процесс функционирования органов исполнительной власти. Административный комплекс городского управления - система организаций, осуществляющих управление городом на основе технологического процесса, подготовки, принятия и исполнения управленческих решений с помощью специальных средств, на основе систематического и специализированного воздействия и административной ответственности. Государственное планирование - функция государственного управления, процесс разработки планов, предусматривающий сроки, этапы и показатели управленческой деятельности, необходимые ресурсы и возможный конечный результат. Древо (дерево) целей - графическое представление взаимосвязи и соподчинения целей одной, или нескольких. При построении ДЦ вначале определяются цели верхнего уровня, далее они последовательно разукрупняются на подцели следующего уровня. Кадры муниципальных органов - муниципальные служащие – корпус профессионально подготовленных специалистов, способных по своим личным деловым качествам и образованию компетентно выполнить функции муниципального управления. Кадры управления - работники (служащие), профессиональная деятельность которых полностью или преимущественно связана с выполнением функций управления. Компетентность - степень выраженности присущего человеку профессионального опыта в рамках компетенции конкретной должности. Местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Мониторинг - специфическая технология наблюдения и анализа изменения объекта управления, характеризуемая постоянством, регулярностью осуществления в течение всего управленческого цикла, имеющая как правило своими объектами слабо структурированные среды. Прогноз - научно обоснованное суждение о возможном состоянии (состояниях) объекта или процесса в будущем, альтернативных путях и сроках их достижения. Программа — комплекс мероприятий по реализации одной или нескольких целей. Оценка и выбор вариантов программ по различным критериям.

166

Программно-целевой метод управления - система приемов и способов согласования целей с имеющимися ресурсами. Разработка программы предполагает: построение дерева целей, мероприятий, определение ресурсов, сравнение альтернативных вариантов и выбор наилучшего. Проект развития крупного города - модель, прогноз или сценарий будущего состояния города как внутренне дифференцированной системы, сконструированный по заказу административного комплекса городского управления и при участии, включающий в себя последовательность достижения заданных параметров (ориентиров). Проектная группа - временно формируемая группа для достижения определенной цели. Программа развития крупного города - комплексная система целевых ориентиров развития города, планируемых муниципалитетом эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров, включающих научноисследовательские, производственные, социально-экономические, организационно-хозяйственные, финансовые меры, увязанные по ресурсам, исполнителям и срокам. Профессионализм - приобретенные качества, способности личности, соответствующие профессиональным требованиям или превосходящее их. Самоуправление - самостоятельность социальных организаций, заключающаяся в реальной возможности и праве самостоятельно, под свою ответственность, решать важные вопросы своей жизнедеятельности и принимать управленческие решения для достижения конечных результатов. Самоуправление связано с изменением соотношения централизации и децентрализации в системе управления. Сетевое планирование - система управления, широко применяемая в строительстве, в разработке крупных научно-технических проектов, использующая сетевой график как форму представления информации об управляемом объекте. Система профессионализации персонала - система включения человека в профессиональную трудовую деятельность, обеспечивающая последовательность реализации цикла его профессиональной жизни. Это одновременно система социальных институтов, обеспечивающих выявление способностей человека, оказание ему помощи при выборе профессии, формирование и рациональное использование его профессионального опыта. Система профессионального развития персонала – единство принципов, правовых основ, элементов, методов, технологий, процедур, обеспечивающих изменение профессиональных качеств персонала, структуры его профессионального опыта. Системный подход – единство методов и средств, позволяющих исследовать свойства и структуру объекта в целом, представив его в качестве системы, подготовить и обосновать комплексные управленческие решения с учетом всех взаимосвязей, отдельных структурных частей, их взаимовлияния и выявления воздействия системы в целом на каждый элемент системы.

167

Субъект управления - управляющая подсистема, звено, элемент в системе управления, воздействующий на другие элементы субъекта управления; в зависимости от целей исследования может рассматриваться и как объект для вышестоящего звена в иерархии управления. Субъективный фактор в управлении — воздействие сознания людей, действующих в соответствии со своими целями и интересами, на принятие управленческих решений Целеполагание - процесс обоснования и формирования целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей в продукции и услугах и учета имеющихся реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения. Цель управления - желаемое, возможное и необходимое состояние системы, которое должно быть достигнуто.

168

Приложение 2 АНКЕТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ Анкета 1. Участнику исследования! Кафедра социальных технологий Белгородского государственного университета проводит социологическое исследование «Управление проектами социально-экономического развития крупного города». Просим Вас принять участие в исследовании и ответить на вопросы данной анкеты. Для этого необходимо обвести или подчеркнуть номер того варианта ответа, который соответствует Вашему мнению. Если у Вас имеются другие суждения, то впишите их в соответствующих пунктах анкеты. Анкета анонимная и указывать свою фамилию не нужно. 1. Каков Ваш стаж работы в органах муниципального управления? 1 2

Менее 3 лет 3 – 5 лет

3 5 – 10 лет 4 10 – 15 лет

5 15 – 20 лет 6 Более 20 лет

2. Приходилось ли Вам принимать участие в разработке социальноэкономических проектов развития муниципального образования? 1 Да 2 Нет 3. Какие это обычно были проекты с точки зрения способа представления? 1 2 3 4 5

Программы Прогнозы Планы Инструкции Описания

6 7 8 9 10

Методики Сценарии Модели Другое ________________________ Затрудняюсь ответить

4. Работа над какими из них вызывала особые трудности? (укажите не более 3-х вариантов ответа) 1 2 3 4 5

Программы Прогнозы Планы Инструкции Описания

6 7 8 9 10

Методики Сценарии Модели Другое ________________________ Затрудняюсь ответить

5. Какие функции Вы обычно выполняли в ходе работы над проектами? 1 2 3 4

Сбор предварительной информации Оценка информации Разработка концепции проекта Организация работы над проектом

Проведение социальных исследований Построение модели проекта Составление текстового проекта Координация взаимодействия участников проектирования 11 Другое ________________________ 12 Затрудняюсь ответить 7 8 9 10

5 Экспертиза проекта 6 Прогнозирование

6. Испытывали ли Вы обычно трудности при выполнении этих функций? 1 Да

2 Нет

3

Затрудняюсь ответить

169

7. Чем обычно обусловлены эти трудности? (укажите не более 3-х вариантов ответа) 1 Недостатком информации

2 Отсутствием ясного представления о целях проектирования 3 Недостаточным знанием технологий проектирования 4 Дефицитом опыта 5 Недостаточным стимулированием

6 Отсутствием необходимого взаимопонимания между участниками проектирования 7 Плохой организацией работы 8 Другое ________________________ 9 Затрудняюсь ответить

8. Какие задачи сложнее всего было решать в ходе работы над проектом? (укажите не более 3-х вариантов ответа) 1 Обеспечение соответствия проекта заданию 2 Ресурсное обоснование проекта 3 Увязка проекта с «внешним окружением» (повседневной практической работой 4 Учет факторов риска 5 Формирование системы управления проектом

6 Поиск инновационных решений 7 Прогнозирование развития муниципального образования 8 Обеспечение соответствия проекта существующей нормативно-правовой базе 9 Другое ________________________ 10 Затрудняюсь ответить

9. Какие этапы выполнения проекта обычно представляют наибольшие сложности? (укажите не более 3-х вариантов ответа) 1 Осознание и формулировка проблемной ситуации 2 Сбор социально-экономической информации 3 Накопление и систематизация информации 4 Формирование технического задания 5 Разработка и принятие решения и проектировании 6 Формирование команды

7 Разработка программы и плана 8 Непосредственное осуществление проекта 9 Оценка проекта 10 Внедрение проекта 11 Другое ________________________ 12 Затрудняюсь ответить

170

10. В какой мере Вы владеете: Методами сбора информации, необходимой для проекта Способами определения иерархии социальноэкономических проблем Правилами постановки целей Навыками построения графика проектировочных работ Способами выделения основных проектировочных операций

В полной мере

Частично

Не владею

1

2

3

Затрудняюсь ответить 4

1

2

3

4

1

2

3

4

1

2

3

4

1

2

3

4

11. Если Вы владеете ими недостаточно, то почему? 1 Не хватает информации 2 Не учились этому 3 Не видите необходимости в овладении ими

4 Их трудно применить на практике 5 Другое ________________________ 6 Затрудняюсь ответить

12. Хотели бы Вы научиться практическим технологиям разработки и внедрения социально-экономических проектов? 1 Да

2 Нет

3

Затрудняюсь ответить

13. Какое определение, на Ваш взгляд, наиболее точно определяет практику работы над социально-экономическими проектами в муниципальном образовании? 1 Это наиболее перспективная технология управления развитием города 2 Это необходимый элемент управления, который с большим трудом внедряется в практику 3 Это просто дань моде

4 Это необходимая технология управления, к применению которой структуры управления пока не готовы 5 Другое ________________________

6 Затрудняюсь ответить

171

14. Как Вы относитесь к самой идее управления развитием города на основе технологии проектирования? 1 Считаю ее необходимой, требующей незамедлительного внедрения 2 Считаю необходимой, но не востребованной в нынешних условиях 3 Считаю ее бесполезной

4 Все зависит от конкретной ситуации и от содержания, вкладываемого в эту идею 5 Другое ________________________ 6 Затрудняюсь ответить

15. В какой степени, на Ваш взгляд, осознают необходимость управления социально-экономическим развитием города на проектной основе:

Руководители города Большинство муниципальных служащих Большинство населения Лидеры политических партий Руководители общественных организаций

В полной мере 1 1

Частично

Не владею

2 2

3 3

Затрудняюсь ответить 4 4

1 1

2 2

3 3

4 4

1

2

3

4

16. Насколько профессионально готовы к практической реализации технологии проектирования: Руководители города Большинство муниципальных служащих Вы лично

В полной мере 1 1

Частично

Не владею

2 2

3 3

Затрудняюсь ответить 4 4

1

2

3

4

17. Какие проблемы развития города, на Ваш взгляд, необходимо в первую очередь решать на проектной основе? (укажите не более 3-х вариантов ответа) 1 Обеспечение экономического роста 2 Улучшение качества жизни населения 3 Организация социальной защиты населения 4 Развитие предпринимательства 5 Улучшение экологической ситуации

6 Развитие сферы культуры 7 Развитие здравоохранения 8 Реформирование системы образования 9 Другое ________________________ 10 Затрудняюсь ответить

172

18. Известно, что многие из муниципальных социально-экономических проектов не реализуются или реализуются не в полной мере. Каковы, на Ваш взгляд, главные причины этого? (укажите не более 3-х вариантов ответа) 1 Непрофессиональный подход к проектированию 2 Нечеткость формулировки проблем, подлежащих решению на проектной основе 3 Несовершенство технологий прогнозирования 4 Недостаточное ресурсное обеспечение проектов 5 Отсутствие механизма управления проектами

6 Слабый контроль и недостаточная ответственность за реализацию проектов 7 Дефицит методик разработки проектов

8 Высокий динамизм социальноэкономической ситуации 9 Другое ________________________ 10 Затрудняюсь ответить

19.Приходилось ли Вам участвовать в применении методов коллективной работы над социально-экономическими проектами развития города? 1 Да

2 Нет

20. Если да, то в каких именно? 1 2 3 4

Мозговая атака Деловая игра Метод фокальных объектов Теория решения избирательских задач (ТРИЗ)

5 6 7 8

Метод создания сценариев Ни в одном из названных Другое ________________________ Затрудняюсь ответить

21. Насколько эффективно обычно осуществляются органами муниципального управления методы контроля за реализацией социальноэкономических проектов?

Предварительный контроль Текущий контроль Заключительный контроль

В полной мере 1 1 1

В основном 2 2 2

Не эффективно 3 3 3

Затрудняюсь ответить 4 4 4

В заключение просим Вас сообщить некоторые общие сведения о себе. 22. Ваш пол: 1 Мужской

2 Женский

23. Ваш возраст:

173

1 до 30 лет

2 30 - 39 лет

3 40 – 49 лет

4 50 и старше

24. Ваше образование: 1 Высшее гуманитарное 2 Высшее техническое 3 Высшее в сфере государственного и муниципального управления

4 Среднее специальное 5 Среднее 6 Другое (укажите) ______________________

Благодарим Вас за участие в исследовании!

174

Анкета 2.

Анкета эксперта! Кафедра социальных технологий Белгородского государственного университета проводит социологическое исследование «Управление проектами социально-экономического развития крупного города». Просим Вас принять выступить в качестве эксперта и ответить на вопросы данной анкеты. Для этого необходимо обвести или подчеркнуть номер того варианта ответа, который соответствует Вашему мнению. Если у Вас имеются другие суждения, то впишите их в соответствующих пунктах анкеты. Анкета анонимная и указывать свою фамилию не нужно. 1. В настоящее время существует диаметрально противоположное отношение к практике социального проектирования в управлении. Часть работников отрицает ее необходимость. Другие, напротив, считают, что эта технология позволяет решить едва ли не все задачи. В чем, на Ваш взгляд, главные причины столь заметного расхождения в оценках? 1 Недостаточная ясность в отношении того, что считать проектированием 2 Слабая информированность о возможностях проектирования 3 Существенные расхождения в результатах реализации проектов 4 Неразвитость практики проектирования

5 Наличие различных научных школ в теории управления 6 Субъективизм работников управления 7 Другое ________________________ 8 Затрудняюсь ответить

2. Как бы Вы в целом оценили состояние: Высоко Теории социального проектирования на Украине Практики проектирования на государственном уровне Практики проектирования на уровне органов управления в городе Харькове Профессиональной готовности кадров муниципальных служащих к разработке и реализации проектов Нормативно-правовой базы социального проектирования

Низко

1

В основном высоко 2

3

Затрудняюсь ответить 4

1

2

3

4

1

2

3

4

1

2

3

4

1

2

3

4

3. Существуют различные представления о содержании социального проектирования. Какая из них представляется Вам наиболее обоснованной?

175

1 2 3 4 5 6

Это разработка новых социальных отношений Это создание новых социальных объектов Это процесс формирования социальных и социально-экономических программ Это одна из форм социального планирования Ни одна из них Затрудняюсь ответить

4. Если Вы имеете свою особую точку зрения, сформулируйте ее: _____________________________________________________________________ _______________________________________________________________ 5. Что Вы понимаете под социально-экономическим проектом? 1 Целенаправленно разработанную модель отношений в социальной сфере или в экономике 2 План или программу развития 3 Прогноз развития отрасли, территории

4 Сценарий развития отрасли или территории 5 Другое ________________________ 6 Затрудняюсь ответить

6. Насколько, на Ваш взгляд, целесообразно сегодня строить управление крупным городом на основе социально-экономических проектов? 1 Целесообразно во всех случаях 2 В некоторых случаях целесообразно, в некоторых нет 3 Не целесообразно вообще

4 Другое ________________________ 5 Затрудняюсь ответить

7. Если Вы считаете, что управлять городом на основе практики разработки и внедрения социально-экономических проектов нецелесообразно, то почему? (укажите не более 3-х вариантов ответа) 1 В обществе повышенного риска проектирование превращается в утопию 2 Сегодня отсутствует необходимая теоретическая основа проектной деятельности 3 Нет эффективных методик разработки и реализации проектов 4 Отсутствует заказ на социальноэкономические проекты со стороны органов управления 5 Недостаточно специалистов, способных разработать проекты

6 Нет необходимых ресурсов, обеспечивающих выполнение проектов 7 На городском уровне трудно обеспечить информационно-аналитическое сопровождение проектов 8 Не разработана нормативная база проектирования 9 Другое ________________________

10 Затрудняюсь ответить

8. Если Вы считаете, что внедрение технологий проектирования целесообразно, то в каких сферах они сегодня наиболее востребованы? 1 Обеспечение экономического роста 2 Улучшение качества жизни населения 3 Организация социальной защиты на-

6 Развитие сферы культуры 7 Развитие здравоохранения 8 Реформирование системы образования

176

селения 4 Развитие предпринимательства 5 Улучшение экологической ситуации

9 Другое ________________________ 10 Затрудняюсь ответить

9. Известны ли Вам эффективные социально-экономические проекты, реализованные: В городах Украины В городах России В Харькове В Белгороде

Да

Нет

1 1 1 1

2 2 2 2

Затрудняюсь ответить 3 3 3 3

10. Если да, то назовите некоторые из них: _____________________________________________________________________ _______________________________________________________________ 11. Какие факторы, на Ваш взгляд, в сегодня наибольшей степени определяют необходимость применения технологии проектирования в управлении городом? Укажите не более 3-х вариантов ответа 1 Общественная потребность в изменении социальной ситуации 2 Необходимость преодоления стихийности в развитии города 3 Потребность в реализации социального творчества 4 Потребность в прогнозируемом развитии города 5 Потребность в достижении сбалансированного развития городского хозяйства

6 Стремление муниципальной власти к эффективному управлению 7 Необходимость в преодолении деструктивных социальных явлений 8 Другое ________________________ 9 Затрудняюсь ответить

12.В какой степени, на Ваш взгляд, осознают необходимость управления социально-экономическим развитием городов на проектной основе: Руководители городов Большинство муниципальных служащих Большинство населения Лидеры политических партий Руководители общественных организаций Ученые

В полной мере 1 1

Частично

Не владею

2 2

3 3

Затрудняюсь ответить 4 4

1 1

2 2

3 3

4 4

1

2

3

4

1

2

3

4

13. Насколько профессионально готовы к практической реализации технологии проектирования: Руководители города Харь-

В полной мере 1

Частично

Не владею

2

3

Затрудняюсь ответить 4

177

кова Большинство муниципальных служащих Харькова Ученые Харькова

1

2

3

4

1

2

3

4

14. Согласны ли Вы, что в практике проектирования существует проблема выбора между «согласительным» (устраивающим всех участников) и оптимальным результатом проекта? 1 Да

2 Нет

Затрудняюсь ответить

3

15. Если да, то как, по Вашему мнению, следует решать данную проблему (укажите) __________________________________________________________________ 16. Какую форму организации работы над социально-экономическими проектами в условиях города Вы считаете наиболее эффективной? 1 Разработка проекта органами муниципального управления 2 Разработка проекта временным творчески коллективом «проектировщиков» на основе контракта 3 Комбинированный вариант

6 Другое ________________________ 7 Затрудняюсь ответить

8

17. Какие задачи сложнее всего было решать в ходе работы над проектом на городском уровне? (укажите не более 3-х вариантов ответа) 1 Обеспечение соответствия проекта заданию 2 Ресурсное обоснование проекта 3 Увязка проекта с «внешним окружением» (повседневной практической работой 4 Учет факторов риска 5 Формирование системы управления проектом

6 Поиск инновационных решений 7 Прогнозирование развития муниципального образования 8 Обеспечение соответствия проекта существующей нормативно-правовой базе 9 Другое ________________________ 10 Затрудняюсь ответить

18. Какие этапы выполнения проекта обычно представляют наибольшие сложности? (укажите не более 3-х вариантов ответа) 1 Осознание и формулировка проблемной ситуации

7 Разработка программы и плана

178

2 Сбор социально-экономической информации 3 Накопление и систематизация информации 4 Формирование технического задания 5 Разработка и принятие решения и проектировании 6 Формирование команды

8 Непосредственное осуществление проекта 9 Оценка проекта 10 Внедрение проекта 11 Другое ________________________ 12 Затрудняюсь ответить

В заключение просим Вас сообщить некоторые общие сведения о себе. 19. Ваш возраст: 1 до 30 лет

2 30 - 39 лет

3 40 – 49 лет

4 50 и старше

20. Ваш род занятий: 1 2 3 7

Ученый 8 Работник СМИ Государственный служащий 9 Муниципальный служащий Преподаватель вуза 10 Депутат Другое (укажите) _______________________________________________________

Благодарим Вас за участие в исследовании!

179

Приложение 3. ОПРОСНЫЙ ЛИСТ ДЛЯ ФОРМАЛИЗОВАННОГО ИНТЕРВЬЮ 1. Сегодня в практике муниципального управления все чаще применяется технология разработки и реализации проектов. Сформулируйте свое отношение к этой деятельности. 2. Удовлетворяет ли Вас уровень прогнозирования развития города. Если нет, то почему? 3. Охарактеризуйте в двух-трех фразах общую ситуацию в Вашем городе? 4. Насколько сбалансированным является, по Вашему мнению, городское хозяйство? 5. Какова обычно бывает Ваша реакция в случаях, когда Вас привлекают к работе над проектами? 6. Как, на Ваш взгляд, относится к этой деятельности большинство Ваших коллег? 7. Если Вы и Ваши коллеги неохотно участвуете в проектной деятельности, то объясните причины? 8. Если Вы воспринимаете работу над проектами городского развития с энтузиазмом, то почему? 9. Попытайтесь оценить условия, в которых осуществляется работа над проектами в Вашей организации? Какие из них Вы считаете достаточными, какие – нет? 10. Почему, на Ваш взгляд, многие из проектов и программ на муниципальном уровне реализуются не так, как хотели бы их инициаторы?

180

Приложение 4. Устав Еврорегиона «Слобожанщина» Статья 1 ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ 1. Данный Устав не нарушает уже существующих форм и видов трансграничного сотрудничества каждой из Сторон. 2. Данный Устав не нарушает внутреннего законодательства страны какого - либо из участников Еврорегиона «Слобожанщина» (далее - Еврорегион). 3. Стороны в рамках взаимных соглашений, а также в соответствии со своими возможностями финансируют деятельность Еврорегиона, а также его органов, созданных в соответствии с данным Уставом. 4. Стороны будут поддерживать местные инициативы, способствующие развитию трансграничного сотрудничества на территории стран-участниц Еврорегиона. 5. Еврорегион и его органы работают в соответствии с законодательством Российской Федерации и Украины. 6. При осуществлении своих функций органы Еврорегиона могут сотрудничать с учреждениями и организациями, как своего государства, так и зарубежных стран. 7. Каждая из Сторон, в соответствии со своим внутренним законодательством, может согласовывать с соответствующими органами власти содержание решений Совета Еврорегиона. Кроме того, данные административные органы имеют возможность по своему требованию получать любую информацию о деятельности Еврорегиона и его решениях. Статья 2 ЦЕЛЬ ЕВРОРЕГИОНА Еврорегион создается с целью развития сотрудничества приграничных территорий в следующих направлениях:        

  

всестороннее экономическое развитие; региональное и локальное территориальное планирование; коммуникации, транспорт и связь; наука, новые технологии, образование; охрана здоровья, спорт и туризм; улучшение состояния окружающей среды; ликвидация чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий и их последствий; содействие расширению контактов между жителями приграничных территорий, развитию сотрудничества между учреждениями и организациями, а также субъектами хозяйственной деятельности; облегчение процесса пересечения границы для людей и грузов путем упрощения пограничных формальностей и содействия открытию новых пунктов пропуска; содействие качеству жизни населения путем увеличения занятости; содействие развитию региональной экономики посредством улучшения инфраструктуры приграничных районов. Статья 3 ЧЛЕНСТВО В ЕВРОРЕГИОНЕ

1. В Еврорегион входят действительные и ассоциированные члены. 2. Учредители Еврорегиона имеют статус действительных членов, статус ассоциированных членов определяется Советом Еврорегиона.

181

3. Членство в Еврорегионе не лишает права устанавливать двух или многосторонние связи, заключать соглашения с другими структурами, не входящими в состав Еврорегиона. 4. Каждый из членов Еврорегиона имеет право свободного выхода из него. Для выхода из Еврорегиона необходимо известить об этом Совет Еврорегиона не позднее, чем за шесть месяцев перед выходом из Еврорегиона. 5. В случае возникновения в одной из стран - членов административно-территориальных изменений, которые затрагивают территорию одного из членов Еврорегиона, возникшие в результате изменения субъекты приобретают членство в Еврорегионе на основе правопреемственности в соответствии с законодательством своей страны. 6. Члены Еврорегиона являются равноправными независимо от размеров территории и количества населения. 7. Ассоциированными членами Еврорегиона могут являться любые административнотерриториальные образования, представленные местными органами государственной власти зарубежных стран, в том числе не имеющие границы с Еврорегионом. 8. Число участников и территории деятельности Еврорегиона являются открытыми и могут быть изменены на основании решения Совета Еврорегиона по инициативе одной из Сторон. Статья 4 ОРГАНЫ ЕВРОРЕГИОНА 1. Руководящими органами Еврорегиона являются: o Совет Еврорегиона «Слобожанщина»: o Президиум Совета Еврорегиона «Слобожанщина»; o Секретариат Еврорегиона «Слобожанщина». 2. Руководящие органы Еврорегиона исполняют координационные, совещательные и представительские функции, связанные с реализацией целей Еврорегиона, упомянутых в статье 2 Устава. 3. Ревизионная комиссия может создаваться по решению Совета и является контролирующим органом Еврорегиона. 4. Численность органов Еврорегиона, их структура и компетенция могут изменяться по взаимной договоренности Сторон. Статья 5 СОВЕТ ЕВРОРЕГИОНА 1. Совет Еврорегиона «Слобожанщина» (далее - Совет) является высшим органом Еврорегиона. 2. В состав Совета входят по 10 представителей, делегированных каждой из Сторон. 3. Представители каждой из Сторон исполняют обязанности членов Совета в течение срока, определенного местными органами самоуправления, которые делегировали их в Совет. Члены Совета исполняют свои обязанности до момента выбора новых представителей. 4. Отзыв члена Совета может произойти в любое время и осуществляется назначившей его Стороной, после предварительного уведомления Президиума Еврорегиона. На место отозванного члена Совета Сторона в течение одного месяца делегирует нового представителя. 5. Заседания Совета проводятся не реже, чем один раз в год и являются открытыми, если Совет не примет другого решения. 6. По требованию любой из сторон могут созываться чрезвычайные заседания Совета. 7. В заседаниях с правом совещательного голоса могут принимать участие представители законодательной и исполнительной власти всех уровней от каждой из Сторон, а также представители международных организаций с согласия Совета.

182

8. Председателем Совета и одновременно Президиума избирается один из членов Президиума сроком на один год на ротационной основе. Председатель руководит работой Президиума в период между заседаниями Совета Еврорегиона. 9. К компетенции Совета относится: o избрание главы Президиума Еврорегиона; o избрание Президиума Еврорегиона и Ревизионной комиссии; o определение регламентов Совета и Секретариата Еврорегиона, а также Ревизионной комиссии; o осуществление контроля над деятельностью Президиума Еврорегиона и утверждение его годовых отчетов; o решение вопросов о принятии новых членов Еврорегиона и прекращения членства, присвоение статуса почетного члена Совета; утверждение бюджета Еврорегиона; o принятие решений по вопросам членства Еврорегиона в международных организациях. 10. Все решения Совет принимает, исходя из принципа единогласия сторон. 11. Проекты решений предоставляются Совету руководителем Секретариата. 12. Регламент деятельности Совета определяется соответствующим решением Совета. Статья 6 ПРЕЗИДИУМ ЕВРОРЕГИОНА 1. Президиум Еврорегиона (далее - Президиум) состоит из 4 членов и назначается Советом по принципу - «по два от каждой из Сторон». 2. Президиум осуществляет рабочие, координационные и представительские функции в период между заседаниями Совета и подотчетен ему. 3. К компетенции Совета относится: o представление Еврорегиона на международной арене; o исполнение решений Совета Еврорегиона; o управление Секретариатом Еврорегиона; o созыв рабочих групп Еврорегиона; o внесение изменений в Устав; o принятие решений по другим вопросам, определенным в Уставе. 4. Президиум заседает регулярно или по мере необходимости. 5. В процессе заседаний Президиум подводит итоги текущей деятельности, подготавливает проекты решений и другие материалы на заседания Совета Еврорегиона. 6. Регламент деятельности Президиума определяется соответствующим решением Совета. Статья 7 СЕКРЕТАРИАТ ЕВРОРЕГИОНА 1. Секретариат Еврорегиона (далее - Секретариат) является координирующим исполнительным и административным органом Еврорегиона, который создается Советом и состоит из трех представителей от каждой из Сторон. 2. Каждая из Сторон создает национальное отделение Секретариата - Национальное координационное бюро (далее - Бюро). 3. Бюро являются исполнительными и координационными органами каждой из Сторон. 4. Руководители Бюро принимают участие в заседаниях Совета и Президиума. 5. В обязанности Секретариата входит: o подготовка и представление на рассмотрение Совета проектов решений, а также других разработок, касающихся совместных действий в рамках приграничного сотрудничества; o подготовка заседаний Совета;

183

координация деятельности рабочих групп; осуществление других функций, связанных с управлением и финансированием деятельности Еврорегиона; 6. Функции руководителя Секретариата исполняет руководитель Бюро той стороны, член Президиума которой является Председателем в Совете. 7. Секретариат может быть зарегистрирован как международная общественная организация по законодательству одной из Сторон с открытием расчетного счета для финансирования своей деятельности. 8. Регламент деятельности Секретариата определяется решением Совета. o o

Статья 8 РЕВИЗИОННАЯ КОМИССИЯ 1. Ревизионная комиссия представляет каждую из сторон в равных пропорциях и состоит из 4 членов. 2. В компетенцию ревизионной комиссии входит проверка правильности использования финансовых средств Еврорегиона и ведение документации. 3. Глава ревизионной комиссии утверждается Советом поочередно от каждой из Сторон сроком на два года. 4. Ревизионная комиссия действует в соответствии с регламентом, утвержденным решением Совета. Статья 9 РАБОЧИЕ ГРУППЫ 1. Для решения обозначенных задач Президиум может создавать постоянные или временные рабочие группы (далее - группы). 2. Группы готовят предложения и материалы, представляемые на рассмотрение Секретариата. 3. Группы могут приглашать экспертов для работы над проблемными вопросами. 4. Тематику деятельности рабочих групп, а также способы их финансирования определяет Президиум. 5. Конкретные условия организации и функционирования рабочих групп определяются регламентом, утвержденным Президиумом. Статья 10 ФИНАНСИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЕВРОРЕГИОНА 1. Финансирование деятельности Еврорегиона, необходимое для реализации его целей и задач, обеспечивается каждой из Сторон. 2. Стороны в рамках достигнутых договоренностей, а также исходя из своих возможностей, финансируют деятельность Еврорегиона и его органов, которые созданы на основе данного Устава. 3. Стороны представляют средства на утвержденные Советом проекты, а также средства, необходимые для функционирования Секретариата и рабочих групп, на условиях равенства, если Совет не примет иного решения. 4. Каждая из сторон имеет право в рамках своих возможностей с согласия Совета осуществлять деятельность с целью безвозмездного использования ее результатов на пользу Еврорегиона. 5. Бюджет Еврорегиона может финансироваться из внешних источников, при этом средства и материальные ценности распределяются между Сторонами в соответствии с дополнительным решением Президиума. 6. Совет принимает решение по вопросу невыполнения Сторонами принятых на себя обязательствами по финансированию либо задержек внесения соответствующих платежей.

184

Статья 11 ПРЕКРАЩЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЕВРОРЕГИОНА 1. Еврорегион прекращает свою деятельность в случае единогласного решения Сторон, если цели и задачи, для которых он был создан, не реализованы. 2. В случае роспуска Еврорегиона его имущество, то есть его основной и оборотный капитал (активы и пассивы), составляющие общую собственность Еврорегиона, делится между сторонами пропорционально их взносам. 3. Ликвидацию Еврорегиона осуществляет Ликвидационная комиссия, в состав которой входят по три представителя от каждой из Сторон. Статья 12 ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ 1. Настоящий Устав является неотъемлемой частью Соглашения о создании Еврорегиона «Слобожанщина». За Администрацию Белгородской области Российской Федерации Губернатор Белгородской области Е.С. Савченко За Харьковскую областную государственную администрацию Украины Председатель Харьковской областной государственной администрации Е.П.Кушнарев За Белгородскую областную Думу Российской Федерации Председатель Белгородской областной Думы А.Я. Зеликов За Харьковский областной совет Украины Председатель Харьковского областного совета А.Н. Колесник

185

Приложение 5. Структура административного комплекса городского управления г. Белгорода Глава администрации (мэр) города Белгорода

Заместитель мэра - руководитель аппарата администрации

Первый заместитель мэра

Департамент городского хозяйства и градостроительства

Департамент экономики и финансов

Департамент здравоохранения, социальной защиты, труда и занятости

Департамент образования, культуры, спорта и молодежной политики

186

Структура административного комплекса городского управления г. Харькова

Харьковский городской голова

Первый заместитель городского головы

Департамент бюджета и финансов

Секретарь Харьковского городского совета

Департамента Департамент экономки и гуманитарных коммунального имущества и социальных вопросов

Департамент бюджета и финансов

Департамент жилищно-коммунального хозяйства и энергетики

Департамент транспорта и связи

187