Законодательное обеспечение социальной адаптации выпускников общеобразовательных учреждений

Журнал «Право и образование» (№ 4, 2006 год) http://www.lexed.ru/pravo/journ/ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ АДАПТАЦИИ ВЫПУСКНИКОВ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В.Е. Шудегов, председатель Комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, доктор физикоматематических наук Е.В. Буслов, заместитель директора по научной работе Института управления образованием Российской академии образования, кандидат педагогических наук В последние годы образовательное сообщество все чаще обращается к проблеме социальной адаптации выпускников общеобразовательных учреждений, ибо результаты деятельности этих учреждений сегодня нередко вызывает много нареканий. При этом необходимо подчеркнуть, что проблема социальной адаптации детей и подростков носит сложный, комплексный характер и, по существу, результаты адаптации выпускников являются интегрированной оценкой деятельности системы образования. Следует отметить, что в условиях планового хозяйства, которое было у нас в прошлом веке, проблема адаптации не была такой острой, каковой она является в настоящее время, в условиях рыночных отношений. Многие годы мы обоснованно гордились отечественным образованием. По таким его параметрам как высокий научный уровень, фундаментальность, системность, оно и сейчас одно из лучших. Совершенно новые требования предъявляют сегодня к образованию современная экономика и развивающееся общество. Однако создается впечатление, что мы «зациклились» на нашем «величии». Это мешает объективно оценить ситуацию в области образования и принимать реальные шаги по модернизации образования. К сожалению, несмотря на то, что уже истекло время двух периодов реализации Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года, многие положения Концепции так и не удалось реализовать. Фактически за истекшие четыре года действия Концепции мало произошло позитивных изменений в образовании. Более того, создается впечатление, что мы смирились со многими недостатками и проблемами в школьном образовании. Например, мы давно дискутируем о перегрузках школьников, о негативном их влиянии на здоровье школьников, о формализме получаемых в школе знаний, но фактически боимся что-то сократить в действующих образовательных программах, перейти на компетентностный подход, мотивируя «бездействие» необходимостью сохранения фундаментальности содержания образования. Нас по-прежнему держат «в ежовых рукавицах»

2

привычки и стереотипы. Но время требует новых взглядов и новых подходов в решении проблем общего образования, в том числе и в части подготовки учащихся к жизни в современном мире. Нельзя не отметить, что в последние годы в силу своих возможностей на муниципальном уровне, на уровне школы предпринимаются шаги по организации и проведению работы с целью подготовки учащихся к встрече с самостоятельной жизнью. Чаще всего проблему социальной адаптации учащихся мы пытаемся решить путем: обучения детей, требующих индивидуального подхода, в классах педподдержки; созданием психологической службы; снижением негативного влияния социума; защитой прав ребенка; профориентационной работой. Но результаты пока неутешительны, в том числе и потому, что в этой работе нет системы, она не определена на законодательном уровне, очень неактивно участвует в этой работе и гражданское общество. Если задать вопрос: удовлетворяет ли гражданина и общество качество и организация общего образования? То в абсолютном большинстве мы получим негативный отзыв. Результаты работы нашей общеобразовательной системы по многим параметрам сегодня не удовлетворяют обучающихся, их родителей, профессиональную школу, реальную экономику и общество в целом, в том числе и с точки зрения готовности школьников и выпускников жить в социуме. Ведь агрессивность, апатия, деструктивные действия части молодежи нередко является ее ответной реакцией на неподготовленность к жизненным реалиям. Например, молодежь зачастую не знает своих прав и не умеет ими пользоваться. Они не научены разрешить конфликтные или проблемные ситуации и т.д. Мы не научились учить школьников «осознано входить» в самостоятельную жизнь, в социум. Поэтому восемнадцатилетний гражданин нередко просто теряется, оказавшись вне стен школы, подчас он не может осознано выбрать вектор своей дальнейшей жизни, выбрать друзей, самостоятельно разрешить даже несложную жизненную ситуацию. Все это следствие того, что нередко за фундаментальностью содержания образования мы не видим необходимости изучения, казалось бы мелких, но чрезвычайно значимых для подростков курсов, в том числе в области права, экономики, социальных отношений и т.д. Представляется, что это неправильно. Полагаем, что в этом нельзя винить только школу. Определенную долю вины в создавшемся положении должны взять на себя законодатели и работодатели. Если законодатели не создали полновесной законодательной базы, направленной на обеспечение социальной адаптации подрастающего поколения, то работодатели зачастую стоят в стороне от этой проблемы и не стремятся принять участие в организации деятельности школы. Поэтому отрадно, когда в школу приходят со своими идеями и возможностями работодатели, представители гражданского общества и иные организации.

3

Представляется важным подчеркнуть особую роль законодательства в разрешении рассматриваемой проблемы. Представляется, что нынешнее законодательство не соответствует целям, задачам и роли отечественной системы образования и требует своего радикального совершенствования. К сожалению, последние изменения, внесенные в образовательное законодательство, не позволяют оптимистично говорить о нынешних тенденциях в законотворческой деятельности Ярким примером этого является Федеральный закон № 122 от 22 августа 2004 года, которым в Закон Российской Федерации «Об образовании» и в Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» были внесены достаточно радикальные изменения, направленные в основном на защиту интересов государства. Из всего большого массива изменений, внесенных в образовательное законодательство Законом № 122, можно привести, по существу, только одну норму, направленную на защиту интересов личности, - это увеличение размера средств на оказание поддержки нуждающихся студентов федеральных вузов с пяти до двадцати пяти процентов стипендиального фонда. Безусловно, такой односторонний «государственный» подход к коррекции образовательного законодательства вызвал негативную реакцию не только в образовательном сообществе, но и в государственных структурах. Отрадно, что именно Президент Российской Федерации В.В. Путин первым проявил инициативу «выравнивания» баланса интересов и вышел с предложениями обязательности среднего (полного) общего образования и принятия приоритетного национального проекта «Образование». Именно в этих инициативах В.В. Путина многие нормы направлены на защиту интересов участников образовательного процесса, в том числе в ряде случаев они носят компенсирующий характер по отношению к ФЗ № 122. С законодательной точки зрения, очевидно, следует признать, что мы не сумели сформировать достаточную правовую базу процесса социальной адаптации учащихся. Хотя статьей 14 Закона Российской Федерации предусматривается, что содержание образования должно обеспечить формирование человека и гражданина, интегрированного в современное ему общество, но далее этого Закон не пошел. И неслучайно мы наблюдаем ухудшающуюся динамику характеристики образовательного уровня населения России. Так, если в 1989 году на 1000 человек населения в возрасте 15-19 лет приходилось 39 человек, имеющих только начальное общее образование, то в 2002 году этот показатель возрос до 53 человек. В возрасте 20-24 лет на 1000 человек населения в 1989 году имели только начальное общее образование - 6 человек, а основное общее образование - 54 человека, в 2002 году эти показатели возросли в 2 раза и составили 13 и 92 человека соответственно. Более того, из общего числа безработных в 2003 году около половины составляли лица, не имеющие профессионального образования.

4

Эти удручающие цифры статистики обязывают нас критически отнестись к деятельности современной общеобразовательной школы, в том числе в части готовности учащихся к адаптации в современном обществе. Поэтому возникают справедливые вопросы: Все ли знания полученные школьником нужны ему в жизни? И одновременно: даем ли мы достаточно знаний для адаптации выпускника в обществе? На этом фоне нам надо осмыслить парадокс, почему медалисты школы в жизни нередко не занимают лидирующих позиций. Очевидно следует признать, что здесь имеется слишком много факторов влияния на судьбу и благополучие человека, но весомую часть этих факторов надо отнести и к обсуждаемой сегодня проблеме. Условно рассматриваемую проблему можно разделить на четыре направления: подготовка к обучению на следующем уровне; психологическая и морально-нравственная подготовка к жизни в коллективе; выработка навыков и знаний для самостоятельного решения своих проблем в обществе, в том числе знать и уметь отстоять свои права; подготовка к выбору профессиональной деятельности или выполнять работу на уровне профессиональной подготовки. Если рассмотреть первое направление с законодательной точки зрения, то мы можем отметить, что законодатель создал систему правовых норм, обеспечивающих подготовку школьников для обучения на следующем уровне. Здесь и положения о государственных образовательных стандартах, о преемственности уровней образования, о документах об образовании, о порядке поступления в образовательные учреждения и т.д. Казалось бы все нормально. Но почему выпускники общеобразовательной школы для поступления в вуз должны нанимать репетиторов или посещать подготовительные курсы? Вероятно не только по тому, что не осваивается образовательный стандарт среднего (полного) общего образования. Представляется, что стандартное качество подготовки в школе не позволяет освоить образовательную программу вуза, к выпускникам, которых реальная экономика сегодня предъявляет очень высокие требования (мы в данном контексте не отмечаем некоторые злоупотреблениях). При этом следует признать, что в последнее десятилетие на третьей ступени общего образования нашли широкое применения такие нововведения как дифференциация школьных программ, изучение углубленных курсов, довузовская подготовка, изменение итоговой системы аттестации школе. Налицо тенденция позитивных подвижек в организации общего образования. Однако специалисты отмечают, что 90% старшеклассников по-прежнему не считают, что обучение в школе позволяет им развить и реализовать свои способности. Около 85% считают, что школа не дает реальных ориентиров для жизненного самоопределения, а более 90% не согласны с тем, что в школе они получают возможность для профессиональной ориентации.

5

Сегодня, если не говорить о мероприятиях в рамках Приоритетного национального проекта «Образование», перед системой общего образования стоит три стратегических задачи: обеспечение общедоступности и бесплатности дошкольного образования; обеспечение обязательности среднего (полного) образования; переход на новые государственные образовательные стандарты, в том числе предусматривающие профильное образование. С учетом темы статьи, остановимся на профильном образовании. Взятый курс на «профилирование» общеобразовательных программ является выстраданным решением, но его надо осуществить так, что бы нам не пришлось оправдываться перед подрастающим поколением известным выражением: «Хотели как лучше, а получилось как всегда». Ведь профессионализация имеет как свои плюсы, так и минусы. Например, возможность возникновения «тупиковости» образования для отдельных категорий выпускников. Для нашего общества это весьма непонятная и непривычная ситуация, о которой пока еще никто остро не говорит. Но к этому нам надо быть готовыми, в том числе и с научно-теоретической точки зрения. Можно обратиться к зарубежному опыту. Сегодня в Европе и США все школы профильные. Так, в школах США к дифференциации прибегают уже в начальной школе при распределении учащихся по группам "быстрых", "средних" и "медленных" на основе интеллектуального тестирования. Деление по указанным группам продолжается в младшей и средней школах. В школах Великобритании дифференциация обучения начинается с 11 лет, то есть сразу после окончания учащимися начальной школы. Еще менее демократичной в этом смысле до настоящего времени остается система образования Германии. В ней сохраняется наличие трех неравноценных типов общеобразовательных школ: основной, реальной и гимназии. В статусе каждой из этих школ официально предусмотрены различные сроки обучения, цели образования, уровень общеобразовательной подготовки, методики обучения, перспективы дальнейшего образования и устройства в социальной жизни. Профильное обучение в России задуман как один из глобальных шагов по переходу школы на новый качественный уровень. И неслучайно, в Федеральной целевой программе развития образования на введение профильного обучения в старшей школе, обеспечивающего возможность выбора учащимися индивидуального учебного плана, предусмотрено выделить около полутора миллиардов рублей. Особый интерес в рамках настоящей статьи представляет проблема законодательного обеспечения реализации концепции профильного обучения. И, в первую очередь, как будет обеспечено право граждан на образование? Концепция профильного обучения на старшей ступени общего образования, предусматривает, что профильное обучение реализуется за счет

6

изменений в структуре, содержании и организации образовательного процесса. Эти изменения повлекут за собой и изменения отношений в области образования. Более того, серьезно изменится правовое положение выпускника школы, так как при поступлении в вуз предполагается зачет результатов ЕГЭ, сданными по профильным предметам. Следовательно, необходимо вносить серьезные изменения в закон РФ «Об образовании» в части особенностей реализации общеобразовательных программ при профильном обучении. На наш взгляд, введение профильного обучения потребует внесения серьезных корректив в Закон «Об образовании». В частности, представляется целесообразным изменить права и обязанности граждан в области образования. Например, в статье 5, определяющей государственные гарантии в области образования, необходимо установить право граждан на бесплатное и общедоступное среднее (полное) общее образование, включая обучение по программам общего образования базового (универсального) и профильного уровней. В статье 7, регулирующей отношения, связанные с государственным образовательным стандартом, необходимо зафиксировать необходимость установления образовательного стандарта среднего (полного) общего образования с учетом особенностей профильного обучения. Понятно, что только в крупных школах (а их у нас меньшинство) можно будет предоставить учащимся 10-11 классов выбор профильных программ. А как быть в небольших школах? Организовать в таких школах «профильные» классы, удовлетворяющие запросам всех учащихся, практически невозможно и здесь необходима интеграция образовательных потенциалов района. Очевидно, речь пойдет о корпоративном подходе, т.е. о специализации школ по отдельным профилям. Это потребует обучения школьников одновременно в нескольких школах и поэтому возникает необходимость на законодательном уровне предоставить право обучающимся обучаться по одной образовательной программе в более чем одном общеобразовательном учреждении. Более того, Закон должен разрешить корпоративную реализацию образовательных программ при профильном обучении, чего действующим законодательством не предусматривается. Это также потребует законодательного разрешения признания результатов обучения учащегося в одном образовательном учреждении другим образовательным учреждением. Например, в статью 12 «Образовательные учреждения» следует предоставить право образовательным учреждениям, имеющим государственную аккредитацию, совместно осуществлять реализацию образовательных программ. При этом надо предусмотреть, что взаимоотношения образовательных учреждений, осуществляющих совместно реализацию образовательных программ, в части, не урегулированной законодательством в области образования, определяются договором между образовательными учреждениями. Соответствующие изменения необходимо в этом случае внести в статьи 17 «Реализация общеобразовательных программ»,

7

дополнив ее положением о том, что общеобразовательные программы профильного уровня могут реализоваться несколькими образовательными учреждениями (организациями) на условиях совместной деятельности. Таким образом, возникает необходимость комплексного законодательного регулирования отношений, возникающих при корпоративной (сетевой) реализации образовательной программы несколькими образовательными учреждениями. Эти положения должны не только определить права образовательных учреждений на совместную реализацию образовательных программ, но и установить механизмы, защищающие право граждан на получение образования. Например, если освоение образовательной программы осуществляется учащимся в нескольких школах, то кто должен оплатить транспортные расходы учащимся? И т.д. А, учитывая, что профильное обучение открывает широкие возможности корпоративного взаимодействия школ с образовательными учреждениями профессионального образования, в первую очередь, с вузами, то возникает проблема комплексного законодательного регулирования возникающих отношений между школой и вузами. Следует отметить, что разрешение названной задачи с правовой точки зрения серьезно упростилось после принятия Федерального закона от 18 июля 2005 года № 92-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании». Если до принятия этого Закона положениями статьи 17 Закона РФ «Об образовании» устанавливалась возможность реализации общеобразовательных программ только в общеобразовательных учреждениях, в то время как Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» предусматривалось, что структурные подразделения высшего учебного заведения могут реализовывать образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования (статья 8), то теперь эта правовая коллизия между двумя законами устранена. Более того, объективно оценивая возможности организации профильного обучения, мы должны предвидеть, что в силу ряда обстоятельств некоторая часть школьников не будет иметь возможности обучаться по профильным программам. Поэтому в Законе надо определить раздельно статус выпускников, обучавшихся по профильным образовательным программам, так и выпускников освоивших только базовые (универсальные) образовательные программы. Надо внести изменения в статью 16 «Общие требования к приему граждан в образовательные учреждения» в части порядка поступления в образовательные учреждения профессионального образования с учетом освоенной профильной общеобразовательной программы. Возникает вопрос: если при поступлении в вуз будут предъявляться как обязательное условие освоение профильной программы, то при поступлении в ССУз или профессиональное училище – это требование надо сохранить, ил нет? Где надо провести законодательный водораздел обязательности профильного

8

обучения. Ведь у нас есть достаточно «продвинутые» ССУЗы и ПУ. На законодательном уровне ответить на этот вопрос будет весьма непросто. Не менее проблематично, на мой взгляд, и направление, обеспечивающее выработку навыков и знаний для самостоятельного решения своих проблем в обществе, в том числе знать и уметь отстоять свои права. Казалось бы, что сегодня общеобразовательная система наработала большой опыт реализации через национально-региональные и школьные компоненты социально-адаптированных курсов, в том числе экономики, права, страхования, менеджмента, маркетинга, права человека и т.д. На указанные компоненты государственного образовательного стандарта отводится сравнительно большое количество часов – 25 процентов от учебного плана. Таким образом у школы есть учебные часы для реализации специализированных курсов. Но все ли используют эти 25 процентов рационально, с точки зрения интересов учащихся, в частности, с точки зрения обсуждаемой проблемы. Увы, нет. Представляется, что и здесь Закон «поскромничал», только в статье 9 зафиксировав, что общеобразовательные программы направлены на решение задач формирования общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, на создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ. Представляется, что и здесь для законодателя имеется широкое поле деятельности. Если рассмотреть вопрос о реализации направления подготовки к выбору профессиональной деятельности или к выполнению работ на уровне профессиональной подготовки, то следует отметить, что в прошлом году вступил в действие Федеральный закон № 92, о котором говорилось выше. Теперь законодательство разрешает осуществлять профессиональную подготовку не только в учреждениях начального профессионального образования, межшкольных учебных комбинатах и учебнопроизводственных мастерских, но и в общеобразовательной школе. Представляется, что это положение расширяет возможности школы вести профориентационную работу и профильную подготовку школьников с целью обеспечения больших возможностей по социальной адаптации учащихся. Несмотря на то, что в рамках настоящей статьи была рассмотрена только небольшая часть вопросов социальной адаптации выпускников общеобразовательных учреждений, изложенный материал свидетельствует о необходимости серьезного совершенствования законодательства в области образования с целью обеспечения правового разрешения наиболее актуальных аспектов рассматриваемой проблемы.