Die Parteienfinanzierung in Österreich

Stephan Lenzhofer

Die Parteienfinanzierung in Österreich

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MMag. Dr. Stephan Lenzhofer Wien, Austria

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ISBN 978-3-211-99645-4 SpringerWienNewYork

Vorwort Die vorliegende Arbeit ist eine geringfügig überarbeitete Version meiner im Mai 2009 an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Wien approbierten Dissertation. Sie darf für sich in Anspruch nehmen, die erste systematische rechtswissenschaftliche Darstellung der Parteienfinanzierung auf Bundesebene in Österreich zu enthalten. Die Rechtslage, Judikatur und Literatur sind bis 31. Juli 2009 berücksichtigt. Die Idee zu dieser Arbeit geht auf die Gründung der politischen Partei „Bündnis Zukunft Österreich“ (BZÖ) im April 2005 zurück. Der Übertritt zahlreicher Abgeordneter der Freiheitlichen Partei Österreichs (FPÖ) zum BZÖ hat – wie bereits 1993 anlässlich der Gründung des Liberalen Forums (LIF) – viele nur schwer lösbare Fragen über die Parteienförderung, Klubförderung und Akademieförderung aufgeworfen, die neben anderen hier einer Antwort zugeführt werden sollen. Ein Vorwort wie dieses ist ein Ort, Institutionen und Personen, die zum Entstehen einer Arbeit beigetragen haben, gebührend zu danken. Gewissermaßen geht mein Dank also zunächst an das Bündnis Zukunft Österreich. Weit größerer Dank steht freilich der Universität Wien zu, an deren Institut für Staats- und Verwaltungsrecht ich von November 2004 bis Oktober 2008 als Assistent in Ausbildung meine ersten wissenschaftlichen Sporen verdienen durfte. Mein akademischer Lehrer war hier der heutige Vizepräsident des Verwaltungsgerichtshofs, Herr Univ.-Prof. Dr. Rudolf Thienel. Ihm gilt mein Dank vor allem aber auch für seine stets rasche und gewissenhafte Betreuung meiner Dissertation. Ebenfalls danken möchte ich Herrn o. Univ.-Prof. Dr. Bernhard Raschauer, der das Zweitgutachten erstellt hat. Schließlich bin ich aber auch allen Kollegen und Freunden, meinem Bruder Peter und natürlich Aline besonders verbunden, die mich immer wieder ermuntert haben, weiter zu tun, und mir stets mit Rat und Tat beiseite gestanden sind. Mein größter Dank gilt aber meinen Eltern, Waltraud und Werner Lenzhofer! Sie haben mich gelehrt, mit einer g’sunden Portion Neugierde und Ehrgeiz durch das Leben zu schreiten. Ohne sie wäre vieles in meinem Leben nicht möglich gewesen. Ihnen ist diese Arbeit gewidmet. Wien, im Oktober 2009

Stephan Lenzhofer

Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

XI

1.

Einleitung

1

2.

Allgemeiner Teil

5

2.1. Finanzierungsmöglichkeiten von Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.1. Private Finanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.1.1. Mitgliedsbeiträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.1.2. Spenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.1.3. Eigene Einkünfte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.1.4. Kreditaufnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.1.5. Exkurs: Parteisteuern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.2. Staatliche Finanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.2.1. Direkte Zuwendungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.2.2. Indirekte Zuwendungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.2.3. Exkurs: Bezüge von Politikern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Rechtspolitische Überlegungen zur Parteienförderung . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.1. Parteienförderung als Faktor des Machterwerbs und Machterhalts 2.2.2. Das Problem der Entscheidung in eigener Sache . . . . . . . . . . . . . 2.2.2.1. Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.2.2. Lösungsansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.3. Argumente für eine Parteienförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.3.1. Unterstützung in der Wahrnehmung von Aufgaben . . . . . . . . . . 2.2.3.2. Förderung der Chancengleichheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.3.3. Zurückdrängung der Korruptionsgefahr . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.4. Argumente gegen eine Parteienförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.4.1. Mangelnde gesellschaftliche Legitimation . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.4.2. Abhängigkeit der Parteien vom Staat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.4.3. Konservierung bestehender Strukturen im Parteienwettbewerb . . 2.2.4.4. Verstärkung der Autonomie der Parteieliten . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.5. Exkurs: Parteienfinanzierung und Korruption . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Europarechtliche Vorgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.1. Europäische Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.1.1. Parteienfinanzierung auf europäischer Ebene im Überblick . . . . . 2.3.1.2. Aus dem Gemeinschaftsrecht resultierende Vorgaben für die Mitgliedstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.2. Europarat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5 5 6 7 8 8 9 11 11 12 12 13 13 15 15 16 19 19 21 23 24 24 25 25 26 27 34 34 34

.. ..

37 39

Inhaltsverzeichnis

2.4. Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Vorgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.1. Der Parteibegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.1.1. Die Ausprägungen der Parteien in Österreich . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.1.1.1. Die politische Partei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.1.1.2. Die wahlwerbende Partei bzw Wahlpartei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.1.1.3. Der Klub (Die „Parlamentspartei“) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.1.2. Die Rechtspersönlichkeit der Parteien in Österreich . . . . . . . . . . . . 2.4.1.2.1. Die politische Partei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.1.2.2. Die wahlwerbende Partei bzw Wahlpartei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.1.2.3. Der Klub (Die „Parlamentspartei“) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.2. Kompetenzgrundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.2.1. Direkte Parteienförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.2.1.1. Die politische Partei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.2.1.2. Die wahlwerbende Partei bzw Wahlpartei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.2.1.3. Der Klub (Die „Parlamentspartei“) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.2.1.4. Die Parteiakademie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.2.2. Indirekte Parteienförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.3. Grundrechtliche Vorgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.3.1. Freiheit der Wahl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.3.2. Parteienfreiheit: Betätigungsfreiheit politischer Parteien . . . . . . . . . 2.4.3.3. Gleichheitssatz, Chancengleichheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.3.4. Recht auf Datenschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.3.5. Freiheit der Meinungsäußerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.4. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Parteienförderung . . . . . . . . 2.4.5. Parteienförderungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.6. Grenzen der Parteienfinanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.7. Rechtliche Qualifikation der Parteienförderung als Subvention . . . . 2.5. Verteilungsfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.1. Zulassungsfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.2. Verteilungsfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.3. Berechnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.4. Vergebende Stelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.6. Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.7. Entwicklung der Parteienförderung und ihre aktuellen gesetzlichen Grundlagen 2.7.1. Landesebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.7.2. Bundesebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40 40 40 40 42 42 47 47 48 49 51 51 51 54 55 55 56 56 57 57 60 63 64 65 66 67 71 73 74 79 82 84 85 87 88 90

3.

95

Besonderer Teil

3.1. Das PartG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.1. Regelmäßige Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit 3.1.1.1. Höhe der Zuwendungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.1.2. Anspruchsberechtigte Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.1.2.1. Die „im Nationalrat vertretene politische Partei“ . . . . . . . . . . . . 3.1.1.2.2. Abstellen auf die Angehörigkeit zu einer politischen Partei? . . . . 3.1.1.2.3. Abstellen auf die zugrunde liegende wahlwerbende Partei? . . . . . 3.1.1.2.4. Der Problematik ähnliche Fallkonstellationen . . . . . . . . . . . . . . 3.1.1.3. Verteilungsschlüssel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.1.3.1. Die grundsätzliche Systematik des § 2 Abs 2 lit a und b PartG . . .

VIII

. . . . . . . . . .

. . . . . . . . . .

95 96 96 97 98 100 101 103 105 105

Inhaltsverzeichnis

3.1.1.3.2. 3.1.1.4. 3.1.1.5. 3.1.1.6. 3.1.1.6.1. 3.1.1.6.2. 3.1.1.6.3. 3.1.1.6.4. 3.1.1.7. 3.1.1.7.1. 3.1.1.7.2. 3.1.2. 3.1.2.1. 3.1.2.2. 3.1.2.3. 3.1.2.4. 3.1.2.5. 3.1.2.6. 3.1.2.7. 3.1.3. 3.1.3.1. 3.1.3.2. 3.1.3.3. 3.1.3.4. 3.1.3.5. 3.1.3.6. 3.1.3.7. 3.1.4.

Auswirkungen von Abspaltungen während einer Legislaturperiode? Verfahren der Zuerkennung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zweckwidmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aufzeichnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rechenschaftsberichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rechnungshofkontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Würdigung der Kontrollvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sanktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Einbehalten fälliger Zuwendungen nach § 4 Abs 10 PartG . . . . . . . . Rückforderung zweckwidrig verwendeter Mittel . . . . . . . . . . . . . . Einmalige Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit . . . . Höhe der Zuwendungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anspruchsberechtigte Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verteilungsschlüssel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verfahren der Zuerkennung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zweckwidmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sanktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Wahlwerbungskosten-Beitrag für Wahlen zum Nationalrat . . . . . . . Höhe der Zuwendungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anspruchsberechtigte Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verteilungsschlüssel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verfahren der Zuerkennung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zweckwidmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sanktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Wahlwerbungskosten-Beitrag für Wahlen zum Europäischen Parlament . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.5. Überlegungen zur Systematik der Parteienförderung nach dem PartG 3.1.6. Spenden an politische Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.6.1. Spendenliste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.6.1.1. Pflicht zur Erstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.6.1.2. Inhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.6.2. Spenderliste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.6.3. Würdigung der Spendenregelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.7. Begrenzung von Wahlwerbungskosten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Das KlubFG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1. Zuwendungen nach dem KlubFG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1.1. Höhe der Zuwendungen in ihrer Gesamtheit . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1.2. Anspruchsberechtigte Parlamentsklubs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1.3. Höhe der Zuwendungen an die einzelnen Parlamentsklubs . . . . . . . 3.2.1.3.1. Berechnung der Ansprüche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1.3.2. Überlegungen zum Verteilungsmodus des KlubFG . . . . . . . . . . . . 3.2.1.4. Verfahren der Zuteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1.5. Zweckwidmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1.6. Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1.7. Sanktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.2. Spenden an Klubs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

107 109 112 115 115 116 118 120 122 122 123 124 125 125 126 127 128 128 129 129 130 131 132 133 136 138 138 139 141 144 145 145 145 146 148 151 153 153 153 155 158 158 160 162 166 168 169 170

IX

Inhaltsverzeichnis

3.3. Das PubFG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1. Akademieförderung nach dem PubFG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1.1. Höhe der Zuwendungen in ihrer Gesamtheit . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1.2. Anspruchsberechtigte Rechtsträger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1.2.1. Allgemein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1.2.2. Auswirkungen von Abspaltungen während einer Legislaturperiode? 3.3.1.3. Höhe der Zuwendungen an die einzelnen Rechtsträger . . . . . . . . . . 3.3.1.3.1. Berechnung der Ansprüche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1.3.2. Auswirkungen von Abspaltungen während einer Legislaturperiode? 3.3.1.3.3. Überlegungen zum Verteilungsmodus der Akademieförderung . . . . 3.3.1.4. Verfahren der Zuerkennung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1.5. Zweckwidmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1.6. Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1.7. Sanktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2. Spenden an Rechtsträger nach § 1 Abs 1 PubFG . . . . . . . . . . . . . . .

171 172 172 173 173 175 176 176 177 178 179 181 184 185 186

4.

189

Schlussbetrachtungen

Anhang

191

Zuwendungen nach dem PartG – Zahlen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i. Zuwendungen nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG im Jahr 2009 . . . . . . . . . . . ii. Zuwendungen nach § 2 Abs 2 lit c PartG infolge der Nationalratswahl 2008 iii. Zuwendungen nach § 2a PartG infolge der Nationalratswahl 2008 . . . . . . iv. Zuwendungen nach § 2b PartG infolge der Wahl zum Europäischen Parlament 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zuwendungen nach dem KlubFG – Zahlen 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zuwendungen nach dem PubFG – Zahlen 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rechenschaftsberichte 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i. Politische Parteien nach § 4 Abs 2 und 9 PartG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Sozialdemokratische Partei Österreichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Österreichische Volkspartei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Freiheitliche Partei Österreichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Bündnis Zukunft Österreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Die Grünen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ii. Rechtsträger nach § 1 Abs 1 Z 5 PubFG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Dr. Karl Renner-Institut (SPÖ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Politische Akademie (ÖVP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Freiheitliche Akademie (FPÖ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Zukunftsakademie (BZÖ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Grüne Bildungswerkstatt (Grüne) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

192 192 192 193 193 193 194 195 196 197 198 198 199 200 201 202

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Über den Autor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

203 213

a.

b. c. d.

X

191 191 191 191

Abkürzungsverzeichnis Es gelten die in Friedl/Loebenstein, Abkürzungs- und Zitierregeln der österreichischen Rechtssprache und europarechtlicher Rechtsquellen (AZR) samt Abkürzungsverzeichnis6 (2008) angeführten Abkürzungen. Davon abweichend und ergänzend werden in dieser Arbeit folgende Abkürzungen verwendet: APA BIP BZÖ COSAC

dt EADS et al ev FPÖ FRITZ GOG-NR GRECO IA idFv INGO iSv KlubFG

KStA LIF LTWO MARTIN Mio NGO ÖJP ÖVP

Austria Presse Agentur Bruttoinlandsprodukt Bündnis Zukunft Österreich Conférence des Organes Spécialisés dans les Affaires Communautaires et Européennes des Parlements de l’Union européenne (Konferenz der Europaausschüsse) deutsch European Aeronautic Defence and Space Company et alteri (und andere) eventuell Freiheitliche Partei Österreichs Bürgerforum Österreich Liste Fritz Dinkhauser Bundesgesetz vom 4. Juli 1975 über die Geschäftsordnung des Nationalrats (BGBl 1975/410 idFv BGBl I 2009/31) Staatengruppe gegen Korruption (Europarat) Initiativantrag in der Fassung von International Non-Governmental Organization im Sinne von Bundesgesetz, mit dem die Tätigkeit der Klubs der wahlwerbenden Parteien im Nationalrat und im Bundesrat erleichtert wird (BGBl 1985/156 idFv BGBl I 2008/139) Zentrale Staatsanwaltschaft zur Verfolgung von Korruption (Korruptionsstaatsanwaltschaft) Liberales Forum Landtagswahlordnung/en Liste „Dr. Martin – für Demokratie, Kontrolle, Gerechtigkeit“ Millionen Non-Governmental Organization Österreichisches Jahrbuch für Politik Österreichische Volkspartei

Abkürzungsverzeichnis

ParteienG PubFG Rz SPÖ Stb VD ZG ZParl

XII

Bundesgesetz über die Aufgaben, Finanzierung und Wahlwerbung politischer Parteien (BGBl 1975/404 idFv BGBl I 2008/2) Bundesgesetz über die Förderung politischer Bildungsarbeit und Publizistik 1984 (BGBl 1984/369 idFv BGBl I 2006/113) Randziffer Sozialdemokratische Partei Österreichs Staatsbürger Verfassungsdienst (des Bundeskanzleramts) (dt) Zeitschrift für Gesetzgebung (dt) Zeitschrift für Parlamentsfragen

1. Einleitung Österreich subventioniert seine Parteien jährlich mit insgesamt knapp € 180 Mio oder € 28,25 pro Wahlberechtigtem sehr großzügig.1 Österreich liegt damit im internationalen Vergleich im absoluten Spitzenfeld.2 Diesem Füllhorn korrespondiert über weite Strecken eine Leere in der rechtswissenschaftlichen Literatur über die Parteienfinanzierung, die erst in den letzten Jahren teilweise mit Leben erfüllt wurde.3 Dabei kommt dem Rechtsinstitut der Parteienfinanzierung in einem modernen demokratischen Staat eine überaus große Bedeutung zu. Es sind nämlich die Regelungen über das Wahlverfahren und in einem zunehmenden Maße auch die Regelungen über die Parteienfinanzierung, die vor allem faktisch darüber entscheiden, wer in einem Staat politische Macht und somit die Entscheidung über wesentliche Weichenstellungen in die Hand gelegt bekommt. Vor allem in Hinblick auf diese beiden Umstände versucht die vorliegende Arbeit das Rechtsinstitut der Parteienfinanzierung in Österreich einer systematischen Untersuchung zu unterziehen. Bereits ein erster Blick auf die Parteienlandschaft in Österreich lässt aber erkennen, dass das kein leichtes Unterfangen ist. Da es in einem Bundesstaat Parteien auf mehreren Ebenen gibt und unter einen weit gefassten Parteienbegriff nicht nur politische Parteien und Parlamentsparteien fallen, sondern auch mannigfaltige Vorfeldorganisationen, muss sich die vorliegende Arbeit aber leider auf die wesentlichen Teile beschränken.

1 Detaillierte Zahlen finden sich bei Sickinger, Politikfinanzierung 352 f. 2 In einem internationalen Vergleich von 14 westlichen Demokratien aus dem Jahr 2001 wird Österreich nur von Italien geschlagen: Naßmacher, ÖZP 2002, 13. 3 So existiert abgesehen von Kurzdarstellungen in Standardlehrbüchern (Öhlinger, Verfassungsrecht Rz 367; Walter/Mayer, Verwaltungsrecht 52 f; Walter/Mayer/Kucsko-Stadlmayer, Bundesverfassungsrecht Rz 156 f) mit Thienel, Finanzierung 49 ff erst eine systematische rechtswissenschaftliche Darstellung des Parteienfinanzierungsregimes in Österreich. Umfassende Überlegungen grundsätzlicher Natur hat noch vor dem PartG Mantl, ÖJZ 1969, 421 ff angestellt. Die spärliche restliche rechtswissenschaftliche Literatur behandelt (meist anlassfallbezogen) Detailprobleme der Parteienfinanzierung oder steuerrechtliche Aspekte.

Einleitung

Eine erste Einschränkung ist daher auf die Regelungen auf Bundesebene vorzunehmen. Diesen gleichen aber in ihrer Systematik sehr oft die korrespondierenden Regelungen auf Landesebene.4 Eine zweite Einschränkung erfährt diese Arbeit auf jene Finanzierungsformen, die Parteien einen in Geld bemessenen direkten Vermögensvorteil verschaffen. Ausgeblendet werden somit alle Formen der indirekten Finanzierung wie steuerliche Verschonungen oder die Überlassung von Mitarbeitern an Abgeordnete durch den Staat. Eine dritte und letzte Einschränkung ist schließlich jene auf Zuwendungen an politische Parteien, die Parlamentsparteien und die politischen Parteien nahe stehenden Parteiakademien; auf Letztere vor allem deshalb, da sie tatsächlich weitgehend als Kaderschmieden der politischen Parteien fungieren. Alle drei Parteiausprägungen sind in der politischen Realität aber personell eng miteinander verzahnt. Einleitungen wie diese sollen oft erst nach Fertigstellung des Hauptteils einer Arbeit geschrieben werden. Hier ist es jedenfalls so, weshalb an dieser Stelle bereits ein kurzer Ausblick auf den Gang der Untersuchung gegeben werden kann: Der erste von zwei Hauptteilen dieser Arbeit beginnt mit einem Überblick über die Finanzierungsmöglichkeiten politischer Parteien, wobei hier zwischen privaten und staatlichen Quellen unterschieden wird. Es folgen einige rechtspolitische Überlegungen zur Parteienfinanzierung, nämlich über den Einfluss von Parteienfinanzierungsregelungen auf den Machterwerb und Machterhalt in einem demokratisch verfassten Staat und über das Problem der Entscheidung in eigener Sache, bei der es an einer wirksamen Kontrolle mangelt. Abgerundet wird dieses Kapitel durch Überlegungen über die Sinnhaftigkeit einer staatlichen Parteienfinanzierung (Parteienförderung) und einen kurzen Exkurs über die Korruptionsproblematik im Zusammenhang mit dem Parteienfinanzierungsregime. Das Europarecht enthält keine wesentlichen Determinanten für die Parteienfinanzierung in Österreich. Wesentlich sind allerdings die verfassungsrechtlichen Vorgaben, die nicht zuletzt aufgrund der Differenzierung zwischen politischer Partei und wahlwerbender Partei immer wieder zu großen Problemen führen. Noch nicht endgültig geklärt ist jedenfalls die Kompetenzgrundlage, auf der Parteienfinanzierungsregelungen basieren. Neben grundrechtlichen Vorgaben für die Ausgestaltung eines Parteienfinanzierungsregimes stellt sich auch die Frage, ob eine Parteienförderung überhaupt zulässig ist, wo allenfalls ihre Grenzen liegen oder ob es sogar eine Pflicht für den Staat gibt, politischen Parteien finanziell unter die Arme zu greifen. Der Charakter der Parteienförderung als Subvention hat zahlreiche Auswirkungen auf ihre Ausgestaltung, denen die geltende Rechtslage allerdings nicht immer Rech4 Vgl dazu am ausführlichsten Sickinger, Politikfinanzierung 288 ff; weiters Dachs, ÖJP 1985, 439 ff; ders, ÖJP 1992, 695; ders, Kärntner Jahrbuch für Politik 1994, 49 ff; Mayer/ Stöger, JRP 2004, 177 ff.

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Einleitung

nung trägt. Wichtig sind schließlich auch die Fragen, welche Parteien überhaupt in den Genuss einer Parteienförderung kommen, wie hoch diese sein sollen und welche Stelle die Parteienförderung vergibt. Der erste Hauptteil wird durch einen kurzen historischen Abriss über die Entstehung des noch relativ jungen Rechtsinstituts der Parteienfinanzierung in Österreich abgeschlossen. Nach diesen allgemeinen Erwägungen geht der zweite Hauptteil in die Substanz der geltenden Rechtslage. Untersucht werden die Parteienfinanzierungsregelungen des PartG, die Klubförderung nach dem KlubFG und die Förderung der Parteiakademien nach dem PubFG. Näher beleuchtet werden dabei jeweils die Höhe der staatlichen Zuwendungen, die Anspruchsvoraussetzungen, der gesetzlich vorgesehene Verteilungsschlüssel, das Verfahren der Zuerkennung, die Frage nach der Zweckwidmung der Subventionen, allfällige Kontrollvorschriften und Sanktionen sowie schließlich die Regelungen über Spenden an politische Parteien, Klubs und Parteiakademien.

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2. Allgemeiner Teil 2.1. Finanzierungsmöglichkeiten von Parteien Ein Blick auf die Parteienlandschaft lässt sehr schnell erkennen, dass Parteien speziell in föderalen Staaten auf zahlreichen Ebenen existieren und agieren. Aus österreichischer Sicht sind dies die europäische Ebene, der Bund, die Länder, die Bezirke und die Gemeinden. Daneben treten zahlreiche soziale Bereiche, in denen Parteien bzw deren Teil- und/oder Vorfeldorganisationen tätig werden. Dazu zählen etwa Berufs- oder Altersgruppen. Aufgrund der verschiedenen Gliederungen von Parteien in Österreich lässt sich hier kein klares Bild zeichnen. Es kann aber festgehalten werden, dass Parteien auf mehreren Ebenen und in zahlreichen Bereichen tätig werden. Das erfordert stets finanzielle Mittel. Im Folgenden soll daher ein Überblick gegeben werden, welche finanziellen Ressourcen Parteien offenstehen. Von diesen Ressourcen machen Parteien bzw deren Untergliederungen unterschiedlich Gebrauch. Sie finden sich jedoch auf allen Ebenen politischer Entscheidungsprozesse. Die wichtigste Differenzierung bei finanziellen Ressourcen von Parteien ist heute jene nach der Mittelherkunft. Man unterscheidet demnach private und staatliche Quellen.5 Speziell in der älteren Literatur findet sich jedoch auch eine an der Mittelaufbringung orientierte Gliederung in Eigen- und Fremdfinanzierung, die sich mit Ersterer mit Ausnahme von Spenden an Parteien jedoch weitgehend deckt.6 2.1.1. Private Finanzierung

Untersuchungsgegenstand dieser Arbeit sind die Finanzierungsmöglichkeiten von Parteien. An dieser Stelle soll daher zunächst ein knapper Überblick über die Herkunft finanzieller Ressourcen von Parteien gegeben werden, die diesen 5 So Frowein/Bank, ZaöRV 2001, 29 ff; Wieser, Rz 76 zu § 1 ParteienG, mwN; van Biezen, guidelines 17 ff; Thienel, Finanzierung 49; Sickinger, Politikfinanzierung 37 ff. 6 So Wicha, Parteienfinanzierung 45 f; Pelinka, in Korruption 266 ff; Müller/Hartmann, in Koalition 262; Wicha, in Parteiensystem 492.

Allgemeiner Teil

von privater Hand zufließen. Historisch gesehen stellen diese Zuwendungen die ursprüngliche Form der Parteienfinanzierung bis zum Einsetzen der staatlichen Parteienförderung in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts dar. 2.1.1.1. Mitgliedsbeiträge

Mitgliedsbeiträge haben speziell in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts zur Entstehung großer Massenparteien beigetragen. Im Zeitalter rückläufiger Mitgliederzahlen und des Ausbaus der staatlichen Parteienförderung spielen sie heute zwar noch immer eine nicht zu vernachlässigende Rolle. Ihnen kommt aber nicht mehr jener Stellenwert von früher zu. Mitgliedsbeiträge gelten gemeinhin als die demokratiepolitisch unproblematischste Form der Parteienfinanzierung.7 Die Festsetzung der Höhe der Mitgliedsbeiträge, deren Einbringung sowie die Verhängung allfälliger Sanktionen bei mangelnder Beitragsleistung erfolgen durch die Parteien selbst – zumeist in deren Statuten bzw durch Beschluss eines Führungsgremiums.8 Spezielle staatliche Regelungen über Mitgliedsbeiträge für Parteien existieren in Österreich nicht. Da in der Regel in Österreich nur natürliche Personen Mitglieder von Parteien sind, können auch nur diese Mitgliedsbeiträge entrichten.9

7 Wicha, Parteienfinanzierung 46; Wicha in FS Maleta 227; Kadan, in Thema 9; Naßmacher, Journal für Sozialforschung 1981, 353; Müller/Hartmann, in Koalition 251; Ebbighausen, Kosten 49; Drysch, Parteienfinanzierung 71; Sickinger, Politikfinanzierung 37. Vgl dazu auch Punkt 8.A.i. der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001). 8 SPÖ: § 10 des Organisationsstatuts der SPÖ vom 31.10.1998 idFv 30.11.2004, der die Festsetzung der Höhe des Mitgliedsbeitrages auf den Bundesparteitag überträgt; FPÖ: Regelungen über Mitgliedsbeiträge finden sich in den Landesstatuten, die die jeweiligen Landesorganisationen zur Festsetzung der Höhe der Mitgliedsbeiträge ermächtigen; BZÖ: § 3.2. des Organisationsstatuts vom 3.4.2005, der die Festsetzung der Mindesthöhe eines „Unterstützungsbeitrags“ dem Bündnisteam (zentrales bundesweites Führungsgremium) überträgt; Grüne: § 5 der Satzungen der Partei die Grünen vom 12./13.11.2005, der die Festsetzung der Höhe des Mitgliedsbeitrages für eine Landesorganisation auf die jeweilige Landesversammlung überträgt. Die entsprechenden Angaben der ÖVP fanden sich auf keiner Homepage und wurden auch nach einer Anfrage per Email nicht bekannt gegeben. 9 Anders stellt sich das auf europäischer Ebene dar, wo die Mitgliedschaft von natürlichen Personen in politischen Parteien auf europäischer Ebene die Ausnahme darstellt. Mitglieder sind hier meist die jeweiligen nationalen „Tochterparteien“. Vgl dazu Arnim von/ Schurig, EU-Verordnung 19 f; Leinen, integration 2006, 231.

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Finanzierungsmöglichkeiten von Parteien

2.1.1.2. Spenden

Spenden stellen die zweite wichtige ursprüngliche Finanzierungsquelle von Parteien dar. Während Mitgliedsbeiträge eine wesentliche Einnahmequelle vor allem von Massenparteien waren, so kam Spenden vor allem bei Honoratiorenparteien eine wichtige Rolle zu.10 Spenden, also Zuwendungen welcher Art auch immer, die mit keiner Gegenleistung verbunden sind, können sowohl von natürlichen als auch von juristischen Personen gegeben werden. Natürliche Personen werden meist einen verhältnismäßig kleinen Beitrag als Zustimmung zu einer gewissen politischen Linie geben.11 Juristische Personen, in Österreich insbesondere Verbände,12 werden meist größere Beträge in Hinblick auf bestimmte politische Entscheidungen oder die Beeinflussung wesentlicher Politikbereiche geben. Da hier eine große Gefahr der Beeinflussung politischer Prozesse und vor allem solcher Entscheidungen besteht (do ut des!), die zu einem unverhältnismäßig großen Einfluss finanzstarker Akteure führen können, bestehen in Österreich gesetzliche Regelungen über Spenden an politische Parteien. Diese werden noch einer eingehenden Erörterung zugeführt werden.13 In einem weiteren Sinn sind als Spenden auch sog lebende Subventionen (§ 4 Abs 5 Z 9 PartG) zu werten. Es handelt sich dabei um Zuwendungen an Parteien in Form von kostenlos oder ohne entsprechende Vergütung zur Verfügung gestellten Personals. Neben Personal können Parteien freilich auch Sachgüter zur kostenlosen Verfügung gestellt werden.14 Ein neuer Weg wird ua in Deutschland eingeschlagen, wo sich politische Parteien vor allem parteiinterne Veranstaltungen sponsern lassen.15 Sammlungen von Geld- oder Sachspenden durch Parteien an öffentlichen Orten16 sind heute praktisch irrelevant. Trotzdem finden sich in der Mehrzahl der Länder Bestimmungen, die Parteien von der Pflicht zur Erlangung einer Sammlungsbewilligung ausnehmen.17

10 Pelinka, in Korruption 267. 11 Sickinger, Politikfinanzierung 38. 12 Konservative Parteien können sich oft auf Großspenden aus der Wirtschaft oder Industrie stützen; Arbeiterparteien hingegen auf solche von Gewerkschaften. 13 Vgl Kapitel 3.1.6.; 3.2.2.; 3.3.2. 14 Vgl dazu Müller/Hartmann, in Koalition 258, mwN. 15 Vgl dazu Morlok/Alemann von/Streit, Sponsoring, passim. 16 Dazu Mantl, ÖJZ 1969, 425. 17 § 3 Z 2 bgld Sammlungsgesetz (LGBl 1970/15 idFv LGBl 2001/32); § 2 lit j krnt Sammlungsgesetz (LGBl 1984/4 idFv LGBl 2008/59); § 3 lit c nö Sammlungsgesetz 1974 (LGBl 4650–0 idFv LGBl 4650–1); § 1 Abs 2 Z 2 oö Sammlungsgesetz (LGBl 1997/16 idFv LGBl 2005/61); § 3 Abs 1 Z 3 sbg Sammlungsgesetz (LGBl 1969/107 idFv LGBl 2001/46); § 3 Z 2 stmk Sammlungsgesetz (LGBl 1964/82 idFv LGBl 2005/78).

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Allgemeiner Teil

Ebenfalls als Spende an eine politische Partei zu werten sind etwa jene Beträge, die Wahlbeisitzer aus Bundesmitteln für die Ausübung ihres Amtes erhalten18 und die die von der SPÖ nominierten Wahlbeisitzer dann – aufgrund interner Anordnungen – an ihre Partei sogleich abzuführen haben. Diese Form der Parteienfinanzierung weist einen Nahebezug zu den noch zu erörternden Parteisteuern auf. Es handelt sich hier aber um eine – freilich nicht ganz freiwillige – Spende an eine politische Partei, da nicht ein prozentueller Anteil der Einnahmen abzuführen ist, sondern der gesamte Betrag. 2.1.1.3. Eigene Einkünfte

Parteien kommt als juristischen Personen Rechts- sowie durch ihre Organe Handlungsfähigkeit zu.19 Dies ermöglicht es ihnen, am Wirtschaftsleben teilzunehmen. Parteien können somit etwa Erträge aus Kapital erzielen, eigene Unternehmen gründen bzw sich an solchen beteiligen,20 Gewinne aus Veranstaltungen (man denke hier etwa an das von der SPÖ veranstaltete Donauinselfest oder das von der ÖVP in Wien veranstaltete Stadtfest), dem Vertrieb von Druckschriften und dergleichen erzielen. Grundsätzlich sind Parteien in ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit keine Grenzen gesetzt. In der Realität spielt diese Einnahmequelle heute jedoch eine untergeordnete Rolle.21 2.1.1.4. Kreditaufnahme

Die Aufnahme von Krediten wird in der (sozial-)wissenschaftlichen Literatur mitunter als eine Form der Finanzierung von Parteien angesehen.22 Das mag mE auch aus ökonomischer Sicht zutreffen, vermag aber aus einem juristischen Blickwinkel nicht zu überzeugen. Kredite werden von Parteien speziell für Zwecke der Wahlwerbung aufgenommen, um so eine sehr kostenintensive Tätigkeit zu finanzieren. Die Höhe eines Kredites hängt entscheidend von Umfrageergebnissen ab, die in etwa auf die Höhe der nach einer Wahl zu erwartenden staatlichen Zuflüsse aus einer Wahlwerbungskostenerstattung schließen lassen. Diese zu erwartenden Einnahmen dienen Kreditgebern als Besicherung für die Vergabe eines Kredits. 18 Vgl § 20 NRWO. 19 Vgl Kapitel 2.4.1.2. 20 Vgl ausführlicher zur Bedeutung und Problemen von Parteiunternehmen hinsichtlich der Parteienfinanzierung Müller/Hartmann, in Koalition 260 f; Drysch, Parteienfinanzierung 94 f; Frowein/Bank, ZaöRV 2001, 33; Sickinger, Politikfinanzierung 183 ff. Nur am Rande Thienel, Finanzierung 77. 21 Pelinka, in Korruption 267. 22 Sickinger, Forum Parlament 1/2003, 23 ff; ders, Politikfinanzierung 42 f, 195 ff. Nach § 4 Abs 5 Z 8 PartG sind Kredite aber auch als eine Einnahmenart in den Rechenschaftsbericht einer politischen Partei aufzunehmen. Vgl dazu auch Thienel, Finanzierung 77.

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Finanzierungsmöglichkeiten von Parteien

Kredite stellen daher keine originäre finanzielle Ressource von Parteien dar, sondern lediglich einen faktischen Vorgriff auf später zu erwartende Einnahmen. Das Wahlergebnis hat demnach für die Parteien nicht nur eine große politische, sondern auch eine finanzielle Bedeutung. Kreditaufnahmen durch Parteien sollen in dieser Arbeit keiner näheren Betrachtung unterzogen werden. 2.1.1.5. Exkurs: Parteisteuern

Bei der Parteisteuer23 handelt es sich um einen über den gewöhnlichen Mitgliedsbeitrag hinausgehenden Betrag, den Personen, die einer Partei ein gewisses bezahltes Amt „verdanken“, an die jeweilige Partei oder eine ihr nahe stehende Institution wie etwa den Klub abzuführen haben. Die Höhe der Parteisteuer bemisst sich gewöhnlich nach einem Prozentsatz des Einkommens, welches eine Person aus dem Amt bezieht.24 Gewöhnlich betrifft das Regierungsmitglieder und Mitglieder parlamentarischer Vertretungskörper. Zumindest in der Vergangenheit war dieses Phänomen aber auch bei höheren Beamten und Managern in der staatsnahen Industrie anzutreffen.25 Parteisteuern sind eine „alte Einrichtung der politischen Parteien“26 und machen einen nicht zu unterschätzenden Anteil der Gesamteinnahmen von Parteien aus.27 Parteisteuern finden ihre politische Rechtfertigung im Umstand, dass gewisse Ämter ohne die Unterstützung einer Partei faktisch nicht zu erreichen sind. So ist etwa der Einzug in den Nationalrat ohne einen Platz auf einem Wahlvorschlag, die von einer Partei organisierte Wahlwerbung und deren Infrastruktur kaum möglich. Gleichsam als Gegenleistung werden Politiker dann dazu verhalten, die ihnen zuteilgewordene Unterstützung finanziell zu honorieren.28 23 Vor allem in der deutschen Literatur sind die etwas präziseren Begriffe der „Mandatsträgerabgabe“ (Bundespräsidialamt (Hrsg), Bericht 77 ff) und „Mandatsträgerbeiträge“ (Wettig-Danielmeier/Linnekugel/Wettig, Handbuch 399) üblich. Darüber hinaus wird diese Form der Parteienfinanzierung auch als „Nutznießerfinanzierung“ (Naßmacher, in Parteiendemokratie 170 f), „Mandatsabgabe“ (§ 20 des Organisationsstatus der SPÖ vom 31.10.1998 idFv 30.11.2004), „Besteuerung von Mandatarinnen“ (§ 3 der Satzungen der Partei die Grünen vom 12./13.11.2005) oder „besondere Beiträge von den der jeweiligen Partei angehörenden Mandataren und Funktionären“ (§ 4 Abs 5 Z 3 PartG) bezeichnet. Alle Begriffe bezeichnen jedoch dasselbe Phänomen. 24 Sickinger, Politikfinanzierung 226 ff. 25 Kadan, in Thema 9; Reiter, in Thema 35; Müller/Hartmann, in Koalition 252, mwN; Sickinger, Politikfinanzierung 227. 26 Grodecki, Berichte und Informationen 1949, Heft 160, 4. 27 Sickinger, Politikfinanzierung 232 geht von ca € 21 Mio aus, die den im Nationalrat vertretenen Parteien im Jahr 2008 insgesamt an Parteisteuern zugeflossen sind (Partei- und Klubabgaben auf Bundes-, Landes- und Gemeindeebene). Vgl für die 1990er Jahre für Deutschland Landfried, Parteifinanzen 99. 28 Pelinka, ÖJP 1977, 227.

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Allgemeiner Teil

Direkt auf Parteisteuern bezogene gesetzliche Regelungen existieren in Österreich nicht. Die Parteisteuern werden – ähnlich den Mitgliedsbeiträgen – von den Parteien autonom geregelt.29 In der Politikwissenschaft wird argumentiert, dass es sich bei Parteisteuern per se um eine Form der indirekten staatlichen Parteienförderung handle. Dies deshalb, da der Gesetzgeber und somit die betroffenen Politiker selbst von der Existenz der Parteisteuern wissend bei der Festlegung der Politikeralimentierung einen Gehaltsaufschlag hinzurechnen, den Politiker dann als Parteisteuer an ihre jeweilige Partei abzuliefern haben. Teile der Politikergehälter würden dadurch zu Durchlaufkonten für staatliche Parteiensubventionen.30 Diese Argumentation ist aus juristischer Sicht aber nicht haltbar. Es gibt keine gesetzlichen Vorschriften, die etwa Regierungsmitglieder oder Abgeordnete parlamentarischer Vertretungskörper zur Leistung einer Parteisteuer zwingen würden. Die Verpflichtung zur Leistung von Parteisteuern geht ein Politiker formal gesehen durch eine freiwillige privatrechtliche31 Mitgliedschaft in einer Partei ein. Auch bei einem Austritt aus einer Partei und dem damit einhergehenden Wegfall der Verpflichtung zur Leistung von Parteisteuern verliert ein Abgeordneter zum Nationalrat aufgrund des freien Mandats nach Art 56 Abs 1 B-VG sein Mandat und die damit einhergehende Alimentierung nicht.32 Mangels Unterwerfung unter ein Parteistatut besteht nach einem Austritt aus einer Partei keinerlei Verpflichtung, weiterhin Parteisteuern an jene Partei abzuführen, über deren Liste man ins Parlament gelangte. Man kann freilich Parteisteuern auch als erhöhte Mitgliedsbeiträge werten,33 die lediglich jene Parteimitglieder zu entrichten haben, die einer Partei ein Amt und ein damit einhergehendes Einkommen „verdanken“. Die Staats29 SPÖ: § 20 des Organisationsstatuts der SPÖ vom 31.10.1998 idFv 30.11.2004, der eine Ermächtigung für den Bundesparteivorstand enthält, ein sog „Mandatsabgaben-Regulativ“ zu beschließen; Grüne: § 3 der Satzungen der Partei die Grünen vom 12./13.11.2005. Die entsprechenden Angaben von ÖVP, FPÖ und BZÖ fanden sich auf keiner Homepage und wurden auch nach einer Anfrage per Email nicht bekannt gegeben. 30 Kadan, in Thema 9; Reiter, in Thema 35; Sickinger, Politikfinanzierung 39, 233; für Deutschland Wewer, in Parteienfinanzierung 427; Landfried, Parteifinanzen 99, 278, mwN. 31 OGH 9.11.1978, 6 Ob 727/78 = SZ 51/154 = EvBl 1979/85 = JBl 1981, 212, wo der OGH festhält, „daß die . . . Beziehungen [der politischen Parteien] zu ihren Mitgliedern privatrechtlicher Natur sind.“ Durch die Bestimmungen über Parteisteuern in den Statuten der einzelnen politischen Parteien und die damit einhergehende Verpflichtung für die betroffenen Mitglieder, diese zu entrichten, wird eine Möglichkeit für politische Parteien geschaffen, Parteisteuern nötigenfalls zivilrechtlich einklagen zu können. 32 VfSlg 3426/1958; 3560/1959. Frowein/Bank, ZaöRV 2001, 33 werfen in der deutschen Diskussion die Frage auf, ob das Instrument der Parteisteuer mit dem Grundsatz des freien Mandats vereinbar ist. 33 Sickinger/Nick, Geld 36 f; Stelzer, in Schriftenreihe 58 f; Lang G., Politikerbesteuerung 56 ff; Thienel, Finanzierung 75; Sickinger, Politikfinanzierung 233 f.

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Finanzierungsmöglichkeiten von Parteien

praxis folgt dieser Ansicht jedenfalls nicht, da Mitgliedsbeiträge und Parteisteuern grundsätzlich unterschiedliche steuerrechtliche Behandlungen erfahren. Parteisteuern können nämlich – anders als Mitgliedsbeiträge – als eine indirekte Form der Parteienförderung angesehen werden, da sie als Betriebsausgaben steuerlich absetzbar sind.34 Als Parteisteuern im weitesten Sinn können auch Aussagen italienischer Politiker35 sowie ein Vorschlag der FPÖ36 qualifiziert werden, die im Kern auf dasselbe Ergebnis hinauslaufen. Demnach hätten Personen, die im Rahmen einer Wahl auf einem auf Meinungsumfragen beruhenden sicheren Listenplatz kandidierten, einen beträchtlichen Betrag (bis zu € 150.000,– im Fall der italienischen Forza Italia und € 100.000,– im Fall der FPÖ) an die betreffende Partei abzuführen bzw eine Bankgarantie über einen solchen Betrag vorzulegen und diesen dann später zu leisten. Derartige Modelle laufen im Ergebnis auf einen Ämterkauf hinaus, der demokratiepolitisch nicht unproblematisch ist. 2.1.2. Staatliche Finanzierung

Die staatliche Finanzierung von Parteien (Parteienförderung) in Österreich stellt den Hauptgegenstand dieser Arbeit dar. Es soll hier zunächst eine klare Definition gegeben werden, was darunter genau zu verstehen ist und in welchen Ausprägungen die Parteienförderung in Österreich zu Tage tritt. Die Darstellung der Parteienförderung in Österreich in allen ihren Detailfragen erfolgt im zweiten Hauptteil dieser Arbeit. 2.1.2.1. Direkte Zuwendungen

Unter direkten Zuwendungen im Rahmen der Parteienförderung sind alle Staatshilfen zu verstehen, die den Parteien bzw ihnen nahe stehenden Organisationen einen Finanzvorteil in Form einer direkten Geldzuwendung verschaffen, über den die Parteien – unter gewissen Einschränkungen – frei verfügen können. Diese Zuwendungen können sowohl auf der Ebene des Bundes als auch der Länder erfolgen.

34 VwGH 25.5.1988, 88/13/0030; 17.9.1997, 95/13/0245; 21.7.1998, 98/14/0021; 9.12.2004, 99/14/0253. Doralt W., RdW 1988, 363 ff; Neuber, ÖStZ 1993, 340; Quantschnigg/Schuch, Einkommensteuer-Handbuch § 16 Tz 36; Hofstätter/Reichel, Einkommensteuer § 16 Abs 1 Z 3 lit b Tz 2; Hörmann/Stanzel, Politikerbesteuerung 23; Warnold, RdW 1999, 228 ff; Lang G., Politikerbesteuerung 56 ff; Doralt W., EStG9, § 16 Tz 72, 79; Renner, SWK 2005, 347 ff; Sedounik, RFG 2005, 161; Payer, SWK 2006, 961 ff; beide mwN; Raab, RFG 2007, 27; Thienel, Finanzierung 49, 75, mwN. 35 APA-Meldung 295 vom 5.1.2006. 36 APA-Meldung 616 vom 19.6.2006.

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Allgemeiner Teil

2.1.2.2. Indirekte Zuwendungen

Unter indirekten Zuwendungen im Rahmen der Parteienförderung sind alle Staatshilfen zu verstehen, die den Parteien bzw ihnen nahe stehenden Organisationen einen Finanzvorteil ohne eine direkte Geldzuwendung verschaffen.37 Sie werden im Rahmen dieser Arbeit keiner näheren Betrachtung unterzogen werden. Indirekte Zuwendungen treten in verschiedenen Formen auf. Im Sinne einer Differenzierung kann hier zwischen „aktiven“ und „passiven“ indirekten Zuwendungen unterschieden werden. Bei Ersteren erbringt der Staat eine Leistung, die bei einer Vornahme durch die Parteien selbst diesen Kosten verursachen würde. Hier ist beispielsweise an die Übernahme der Kosten für parlamentarische Hilfskräfte nach dem Parlamentsmitarbeitergesetz zu denken.38 Bei Zweiteren verzichtet der Staat zugunsten von Parteien bzw ihnen nahe stehenden Organisationen auf gewisse Einnahmen. Dies können etwa die Geltendmachung von Parteisteuern als Betriebsausgaben,39 die prinzipielle steuerrechtliche Gleichstellung von Parteien mit Körperschaften des öffentlichen Rechts40 oder die Erbringung von Leistungen durch Unternehmen, die zumindest in teilweisem Eigentum des Staates stehen wie Belangsendungen in Fernsehen und Rundfunk oder eine Ermäßigung bei den Kosten für Postwurfsendungen sein. 2.1.2.3. Exkurs: Bezüge von Politikern

Politiker erhalten für ihre Tätigkeit Bezüge. Diese sind – für bestimmte Politikergruppen – seit 1997 im Bezügebegrenzungs-BVG41 geregelt. Der grundlegende Unterschied liegt aber in der Tatsache, dass Bezüge nach dem Bezügebegrenzungs-BVG an Personen geleistet werden, die von der Verfassung vorgegebene Ämter bekleiden. Speziell in der älteren Literatur wird argumentiert, dass es sich bei den Bezügen von Politikern um eine Form der Parteienfinanzierung handle.42 Als Begründung dafür wird angeführt, dass sich Par37 Mantl, ÖJZ 1969, 422. Thienel, Finanzierung 93 f listet eine Reihe solcher Zuwendungen auf. 38 Bundesgesetz über die Beschäftigung parlamentarischer Mitarbeiter (Parlamentsmitarbeitergesetz) BGBl 1992/288 idFv BGBl I 2008/48. Vgl dazu etwa Schwimmer, ÖJP 1992, 387 ff; Dolezal, ÖZP 2000, 201 ff. 39 Vgl dazu die Nachweise in FN 34. 40 Art VI Abgabenänderungsgesetz 1975 (BGBl 1975/636). Dagegen bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken: VfSlg 9731/1983. 41 Bundesverfassungsgesetz über die Begrenzung von Bezügen öffentlicher Funktionäre (BezBegrBVG) BGBl I 1997/64 idFv BGBl I 2009/53. 42 Mantl, Neues Forum 1967, 605. In eine ähnliche Richtung gehen auch die Sozialwissenschaften; vgl dazu Sickinger, Politikfinanzierung 46 ff, 206 ff. Die Bezüge von Politikern fallen jedoch unter den weiteren Begriff der Politikfinanzierung.

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teien durch vom Staat geleistete Bezüge an Politiker eine Alimentierung eben dieser Politiker ersparen würden. Diese Ansicht erscheint mir aus juristischer Sicht problematisch. Da Politiker vom Bundespräsidenten über die Mitglieder der Bundesregierung und der Landesregierungen bis hin zu den Mitgliedern des Parlaments und der Landtage ihren Beruf heute hauptberuflich ausüben, gebührt ihnen eine angemessene Entschädigung für die von ihnen erbrachten Leistungen, durch die sie ihren Lebensunterhalt bestreiten können. Neben Politikern sind auch Beamte sowie nötige Sachgüter für das Funktionieren eines modernen Staates unerlässlich und natürlich für den Staat mit Kosten verbunden, für die dieser letztlich auch aufkommen muss. Politiker gehören meist einer Partei an und werden von dieser in ein bestimmtes Amt „entsandt“. Es ist jedoch immer zwischen dem Politiker als Parteipolitiker und seiner staatlichen Funktion als Organwalter zu unterscheiden. Der Politiker wird im ersten Fall für die Partei und im zweiten Fall für den Staat tätig. Bei dieser Unterscheidung gilt es einzuhaken und einen Blick auf die Praxis zu werfen. Wird ein Politiker tatsächlich als Organwalter und somit ausschließlich für den Staat tätig, so werden seine Bezüge nicht als Parteienfinanzierung im weitesten Sinn zu werten sein. Wird er hingegen weniger für den Staat, sondern vielmehr für die Partei wie beispielsweise in Zeiten der Wahlwerbung tätig, so sind seine Bezüge als Parteienfinanzierung zu werten, da sich die Partei hier die Kosten eines Wahlkämpfers erspart. Es ist daher festzuhalten, dass Bezüge von Politikern als eine indirekte Form der Parteienförderung qualifiziert werden können, dies aber nicht müssen. Für den Fortgang dieser Arbeit werden sie jedoch nicht als solche gewertet und daher auch keiner näheren Betrachtung unterzogen werden.43

2.2. Rechtspolitische Überlegungen zur Parteienförderung 2.2.1. Parteienförderung als Faktor des Machterwerbs und Machterhalts

Das „treibende Motiv für die Akteure der Politik ist nun einmal die ‚libido dominandi‘, Machterhaltung und Machterwerb.“44 Mit diesen Worten bringt Wildenmann auf den Punkt, was politischem Streben zu Grunde liegt: der Erwerb von Macht sowie deren Erhaltung und Ausübung. Fraglich ist, welche Faktoren in einer Demokratie den Machterwerb und die Machterhaltung wesentlich bestimmen. Zunächst ist hier die Unterscheidung zwischen direkter und indirekter bzw repräsentativer Demokratie zu treffen. Da Letztere im Wesentlichen in allen heutigen Demokratien verwirklicht ist, kommt dem par43 Vgl dazu ausführlich Wieser, BVG Bezügebegrenzung und Plösch, Die Bezüge der österreichischen Volksvertreter (2004). 44 Wildenmann, in Geld 82.

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teienstaatlichen Parlamentarismus – trotz verstärktem Aufkommen vor allem von NGOs und INGOs, die ebenfalls auf die Mitwirkung an der Staatswillensbildung abzielen – die wichtigste Rolle in der politischen Beteiligung zu.45 In regelmäßig stattfindenden Wahlen wird durch das Volk bestimmt, welche Partei wie viel Macht haben soll. Es wird sofort ersichtlich, dass dem Wahlverfahren und den damit zusammenhängenden Fragen wie etwa der der Zulassung zu einer Wahl oder der Unterscheidung in Mehrheits- und Verhältniswahlrecht eine zentrale Rolle im Streben nach Macht bzw deren Erhaltung zukommt. Wahlverfahren sind somit Verfahren zur Verteilung von Macht auf verschiedene Akteure. Wahlen gehen Wahlkämpfe voraus, in denen Parteien und/oder Kandidaten ihr Programm und ihre Vorstellungen dem Wahlvolk präsentieren. Diese Wahlkämpfe sowie die kontinuierliche politische Arbeit von Parteien zwischen Wahlkämpfen sind heute vor allem aufgrund neuer, aber auch der Vielzahl von Medien, in denen es präsent zu sein gilt, teuer. Es wird also ersichtlich, dass neben dem Wahlsystem der Finanzierung von Parteien und Wahlkämpfen als zweitem Element für den Machterwerb und Machterhalt grundlegende Bedeutung zukommt.46 In den Sozialwissenschaften wurde der enge Zusammenhang zwischen Wahlwerbungskosten und Wahlerfolg bereits mehrfach nachgewiesen.47 Es wurde bereits ausgeführt, dass die Parteienförderung eine von mehreren Finanzierungsformen von Parteien darstellt.48 Staatliche Zuwendungen machen sogar bei allen im Nationalrat vertretenen Parteien den überwiegenden Anteil der Einnahmen aus.49 Die staatlichen Zuwendungen bzw deren Ausgestaltung – und somit die betroffenen Parteien selbst – entscheiden daher wesentlich darüber mit, wer an der Macht in einem demokratischen Staat beteiligt ist. Es wird somit klar, dass gesetzliche Regelungen über das Wahlverfahren und die Parteienförderung nicht nur politisch sehr umstrittene Themen sind, sondern wesentlich über die Machtverteilung in einem demokratisch verfassten Staat entscheiden. Auf die damit in Zusammenhang stehenden Probleme der Verteilungsfragen50 und der Entscheidung in eigener Sache51 ist daher näher einzugehen.

45 Ucakar, in Handbuch 135. 46 Vgl dazu Wildenmann, Gutachten 70 ff; Pelinka, in Korruption 265; Wildenmann, in Geld 82; Arnim von, NVwZ 2003, 1076. 47 Römmele, in Dimensionen 384, mwN. 48 Vgl Kapitel 2.1. 49 Sickinger, Politikfinanzierung 383 mit Zahlen der Bundesparteien in einem Mehrjahresdurchschnitt. 50 Vgl Kapitel 2.5. 51 Vgl Kapitel 2.2.2.

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2.2.2. Das Problem der Entscheidung in eigener Sache 2.2.2.1. Problemstellung

In einer repräsentativen Demokratie obliegt die gesamte Gesetzgebung grundsätzlich den vom Volk gewählten Parlamenten. Davon betroffen sind natürlich auch all jene Angelegenheiten, die Politiker, Parteien und parteinahe Organisationen und Einrichtungen betreffen. Es gilt hier zwischen Angelegenheiten, die diese gesellschaftlichen Gruppen genauso wie alle anderen betreffen (wie etwa das Mietrecht) und jenen, die ausschließlich Politiker, Parteien und parteinahe Organisationen betreffen, zu unterscheiden. Unter Letztere fallen neben Fragen über Wahlen und Geschäftsordnungen von Parlamenten auch solche über die rechtliche Stellung von Politikern, Parteien und parteinahen Organisationen wie deren Alimentierung bzw Finanzierung, Vorrechte, Privilegien und dergleichen. Speziell in der deutschen Diskussion wurde für dieses Phänomen der Begriff der „Entscheidung in eigener Sache“ entwickelt.52 Er gewinnt vor allem in Hinblick auf die Alimentierung von Politikern und die Finanzierung von Parteien an Bedeutung, da – ein wenig vereinfacht – Politiker selbst über ihr Gehalt entscheiden können, ohne dass irgendeine Instanz eine effektive Kontrolle über diese Entscheidungen ausüben könnte. Vergleiche der Parteienförderung mit „an alcoholic entering a self-service liquor store“53 drängen sich auf.54 Durch die meist vorhandene Personalunion von leitenden Parteifunktionären und Abgeordneten erlangt dieses Problem bei der gesetzlichen Regelung

52 Soweit ersichtlich ist, wurde der Begriff im deutschsprachigen Raum erstmals von Arnim von, Parlamentsreform (1970) 48 f (zitiert nach Arnim von, Staat 354 f) gebraucht und sogleich durch das dt BVfG aufgenommen (BVfGE 40, 296 [327]). Vgl ausführlich zur Problematik in Deutschland Streit, Entscheidung, passim und vor allem Lang H., Gesetzgebung, passim. 53 Lösche, in Campaign and Party Finance 225. 54 Vgl dazu die anschaulichen Beispiele aus Kärnten, wo den im Landtag vertretenen Parteien nach der Landtagswahl 1989 aufgrund finanzieller Verausgabung 21 Mio Schilling an zusätzlichen Mitteln (Dachs, Kärntner Jahrbuch für Politik 1994, 52) und anlässlich der Landtagswahlen 2004 durch einen gerade einmal ein gutes Monat in Kraft befindlichen § 3a krnt ParteienförderungsG eine einmalige Zahlung von € 3,3 Mio gewährt wurde (zu den verfassungsrechtlichen Problemen dieses Falls Mayer/Stöger, JRP 2004, 177 ff). Auch nach der bisher letzten Landtagswahl im März 2009 genehmigten sich die im Landtag vertretenen Parteien (diesmal einhellig) eine Erhöhung der Parteien- und Klubförderung. Da der Gesetzesbeschluss vom Mai 2009 zum Zeitpunkt der Fertigstellung des Manuskripts noch nicht kundgemacht ist, muss entsprechenden Medienberichten Glauben geschenkt werden, nach denen die jährliche Parteien- und Klubförderung von € 8 Mio auf € 13 Mio erhöht wurde.

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der Parteienfinanzierung besondere Bedeutung.55 Verstärkt wird es weiters durch eine Art Kartellbildung,56 da eine Erhöhung staatlicher Zuwendungen im Interesse aller in einem Parlament vertretenen Parteien ist und somit „das Gesetzgebungsverfahren in diesem Bereich regelmäßig des korrigierenden Elements gegenläufiger politischer Interessen“57 ermangelt.58 2.2.2.2. Lösungsansätze

In der deutschen Literatur59 und Judikatur60 wurden für diesen Konstruktionsmangel repräsentativ-parlamentarischer Systeme verschiedene Lösungsansätze diskutiert, die aber alle nicht vollkommen zu überzeugen vermögen: Eine Möglichkeit, hier Abhilfe zu schaffen, stellt die Idee dar, die Zuständigkeit zur Entscheidung in Angelegenheiten, die lediglich Politiker und Parteien betreffen, von den Parlamenten auf eigens zu errichtende unabhängige Expertenkommissionen oder (nahezu) unabhängige staatliche Institutionen wie Rechnungshöfe auszulagern.61 Das widerspricht aber den demokratischen und rechtsstaatlichen Grundprinzipien sowohl der deutschen als auch der österreichischen Verfassung. Selbst wenn man Beschlüsse solcher Kommissionen als rechtlich unverbindlich qualifiziert, ihnen bloß eine politische Signalwirkung zuerkennt und die Beschlussfassung darüber letztendlich einem Parlament überträgt, das die Vorschläge einer derartigen Kommission sogar unverändert übernimmt, darf nicht vergessen werden, dass die Kommissionsmitglieder oft in faktischen Abhängigkeiten zu den sie entsendenden Parteien stehen und somit nur auf den ersten Blick Abhilfe geschaffen wird.62 Zielführender ist in diesem Zusammenhang für Österreich eine verfassungsgesetzliche Einrichtung eines Beirats, der sich aus Vertretern des Richterstandes, des Rechnungshofes, der Kammer der Wirtschaftsprüfer oder ähnlicher Institutionen zusammenset-

55 Vgl dazu Barmüller, Parteienfinanzierung 29 ff, der die Deckung von „Gebern“ und Begünstigten im Zusammenhang mit der Stellung von Parteien als Subventionsempfängern nachweist. 56 Grundlegend Katz/Mair, Party Politics 1995, 5 ff; weiters etwa Poguntke, ZParl 2002, 790 ff; Arnim von, DÖV 2007, 223, 226 f; Sickinger, Politikfinanzierung 34 ff; alle mwN. 57 BVfGE 85, 264 (292). 58 Arnim von, ZRP 2002, 225; Arnim von, NVwZ 2003, 1078. 59 Vgl etwa Schneider, in Gesetzgebungstheorie 327; Henke, Rz 321 ff zu Art 21 GG; Rupp, ZG 1992, 285; Vogel, ZG 1992, 293 ff; Arnim von, Staat 356 ff; Arnim von, NVwZ 2003, 1077 ff; Arnim von, DÖV 2007, 227 ff; Streit, Entscheidung 186 ff. 60 BVfGE 40, 296 (327). 61 So Schneider, in Gesetzgebungstheorie 344 f, der für Deutschland die Einrichtung eines „Senats für Parlamentsfragen“ vorschlägt; Henke, Rz 322 zu Art 21 GG; Rupp, ZG 1992, 289 ff (zu Politikergehältern); Streit, Entscheidung 190 ff, mwN. 62 Arnim von, Partei 415 f.

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zen könnte und vor jeder Änderung der Höhe von Zuwendungen an Politiker und Parteien zu hören wäre. Die Übertragung der Kontrolle über Entscheidungen in eigener Sache auf ein Gericht ist möglich. Sie sind aber kaum justitiabel, da es sich bei Entscheidungen über die Höhe staatlicher Zuwendungen an Politiker und Parteien um politische Fragen handelt. Am ehesten könnte der VfGH Bestimmungen über die Höhe von Zuwendungen an Parteien und Politiker unter Anwendung des von ihm in seiner Rsp zu Art 7 B-VG entwickelten allgemeinen Sachlichkeitsgebots und des Prinzips der Chancengleichheit63 aufheben. Nur ab welcher Höhe Parteienförderungen sachlich nicht mehr gerechtfertigt sind, ist eine politische Frage, die einem Verfassungsgericht nicht aufgebürdet werden kann. Freilich würden Gerichte hier nicht allzu oft angerufen werden, da antragslegitimiert wiederum meist Parteien wären und diese wenig Interesse an gerichtlicher Kontrolle haben würden.64 Weiters besteht die Möglichkeit, Regelungen über die Höhe der Zuwendungen an Politiker und Parteien in Verfassungsrang zu heben, um derart Änderungen zu erschweren. Verfassungsrechtliche Regelungen können hier aber nur wenig Abhilfe schaffen, da sämtliche Parteien heute in der Regel auf staatliche Zuwendungen angewiesen sind und somit meist vereint hinter Erhöhungen von Zuwendungen stehen werden. Als rechtliche Möglichkeiten der Kontrolle über Entscheidungen in eigener Sache kommen weiters direkt-demokratische Elemente in Frage.65 Speziell durch obligatorische Volksabstimmungen könnte das Volk hier über staatliche Zuwendungen an seine Vertreter selbst entscheiden oder bei Erhöhungen als Bremse wirken. Diese Möglichkeit wäre in Österreich nach Schaffung entsprechender verfassungsrechtlicher Grundlagen rechtlich unproblematisch. Ein der österreichischen Verfassungstradition gänzlich fremdes Verfahren findet sich in den USA in Bezug auf die Erhöhung von Gehältern der Mitglieder des Kongresses. Diese werden nämlich erst nach Ablauf einer Legislaturperiode schlagend.66 Der Hintergedanke dieser Konstruktion besteht darin, dass Gehaltserhöhungen nicht schnell wirksam und sie in der nachfolgenden Wahlwerbung öffentlich diskutiert werden können. Auch in diesem Verfahren entscheiden die Volksvertreter aber über ihr Einkommen bzw gegebenenfalls über Zuwendungen an ihre Parteien selbst, da regelmäßig ein Großteil der Abgeordneten auch in einer neuen Legislaturperiode wieder seinem Vertretungskörper angehört. Das Problem wird dadurch nicht beseitigt, sondern höchstens entschärft.67 63 64 65 66 67

Vgl Kapitel 2.4.3.3. Zur ähnlich gelagerten Problematik in Deutschland Streit, Entscheidung 144 ff. Für Deutschland Arnim von, Partei 416 ff. Vogel, ZG 1992, 300 f; Arnim von, Partei 421 ff; Streit, Entscheidung 187 ff, mwN. Schneider, in Gesetzgebungstheorie 343.

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In engem Zusammenhang damit steht die – mangels wirksamer rechtlicher Kontrollmechanismen – effektivste Kontrolle über Entscheidungen in eigener Sache, nämlich jene durch die Öffentlichkeit.68 Diese setzt allerdings wieder voraus, dass Entscheidungen über die Finanzierung von Parteien der Öffentlichkeit auch leicht zugänglich sein müssen. So müssen Rechenschaftsberichte von Parteien in Tageszeitungen mit großer Reichweite veröffentlicht werden. Weiters ist gesetzlichen Normierungen im Vergleich zu Entscheidungen durch einzelne Parlamentsorgane oder Festsetzungen in Haushaltsplänen stets der Vorzug zu geben, da nur diese in einem der Öffentlichkeit zugänglichen Verfahren zustande kommen und veröffentlicht werden müssen. Aber auch diese Kontrollmöglichkeit kann nicht volle Abhilfe schaffen, da einerseits „Skandale“ meist nur für kurzes Aufsehen sorgen und bei darauf folgenden Wahlen oft wieder schlicht vergessen sind und andererseits der österreichische Gesetzgeber in der Vergangenheit wiederholt durch ein sehr schnelles Gesetzgebungsverfahren erst gar keine Gelegenheit zur öffentlichen Diskussion gegeben hat. So geht etwa die Stammfassung des PartG auf einen Initiativantrag zurück,69 durch den das mit Regierungsvorlagen einhergehende Begutachtungsverfahren ausgeschlossen wurde. Auch die ersten neun (von bisher insgesamt 17) Novellen zum PartG gehen auf Initiativanträge zurück.70 Ähnlich verhält es sich bei der Entstehungsgeschichte der heutigen Fassung des KlubFG, bei dem zwar die ursprüngliche Beschlussfassung sowie zwei der drei letzten Novellen auf Regierungsvorlagen zurückgehen.71 Alle anderen neun Novellen wurzeln jedoch in Initiativanträgen oder Ausschussberatungen zu anderen Bundesgesetzen.72 Das Problem der Entscheidung in eigener Sache kann in diesem Rahmen gewiss keiner abschließenden Erörterung zugeführt werden. Es bleibt daher nur festzuhalten, dass es in Österreich zurzeit keinerlei effektive rechtliche Mittel zur Kontrolle von Entscheidungen in eigener Sache gibt. Anders stellt sich die Situation jedoch grundsätzlich auf europäischer Ebene dar. Nach Art 191 iVm Art 251 EGV ist – wie noch zu zeigen ist – hier der Rat nach Stellungnahme durch das Europäische Parlament zur Regelung über politische Parteien auf europäischer Ebene und deren Finanzierung berufen. Paradoxerweise liegt in der schwachen demokratischen Legitimität der Rechtsetzung auf europäischer Ebene – der Rat und nicht das Europäische Parlament ist hier das

68 So auch das dt BVfG in BVfGE 40, 296 (327), das die Öffentlichkeit bei Entscheidungen von Parlamenten in eigener Sache als die „einzige wirksame Kontrolle“ qualifizierte. 69 IA 158/A 13. GP. 70 IA 30/A 15. GP; IA 183/A 15. GP; IA 75/A 15. GP; IA 71/A 16. GP; IA 118/A 16. GP; IA 19/A 17. GP; IA 312/A 17. GP; IA 9/A 18. GP; IA 108/A 18. GP. 71 RV 255 BlgNR 10. GP; RV 18 BlgNR 20. GP; RV 887 BlgNR 20. GP. 72 AB 80 BlgNR 11. GP; IA 37/A 11. GP; AB 241 BlgNR 12. GP; IA 84/A 15. GP; IA 183/ A 15. GP; AB 876 BlgNR 16. GP; AB 48 BlgNR 17. GP; IA 3/A 18. GP; IA 2/A 24. GP.

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zentrale Rechtsetzungsorgan – in Hinblick auf das Problem der Parteienförderung ausnahmsweise ein Vorteil. Nicht die unmittelbar Betroffenen selbst – also die Abgeordneten zum Europäischen Parlament –, sondern die (in der Regel freilich einer politischen Partei angehörigen) Vertreter der Nationalstaaten regeln grundsätzlich die Parteienfinanzierung auf europäischer Ebene, auch wenn es aber wiederum das Europäische Parlament ist, das im Haushaltsplan über die konkrete Höhe der Zuwendungen entscheidet.73 Mangels einer gesamteuropäischen Öffentlichkeit geht hier das Korrektiv der Öffentlichkeit jedoch vollkommen ins Leere.74 2.2.3. Argumente für eine Parteienförderung

Die Sinnhaftigkeit der Parteienförderung wird sowohl in der Wissenschaft als auch in der Öffentlichkeit oft diskutiert. Es sind drei Argumente ins Treffen zu führen, die grundsätzlich und unabhängig von konkreten Einzelfällen für eine finanzielle Unterstützung von Parteien aus der öffentlichen Hand sprechen:75 Es handelt sich dabei um die Unterstützung in der Wahrnehmung der den Parteien durch die Rechtsordnung aufgetragenen Aufgaben, die Förderung der Chancengleichheit der Parteien und die Verminderung der Abhängigkeit von Großspenden und der damit einhergehenden Korruptionsgefahr. 2.2.3.1. Unterstützung in der Wahrnehmung von Aufgaben

In demokratischen Verfassungsstaaten der Neuzeit kommen gewissen Organen zentrale Funktionen in einem Staat zu. Zu diesen Organen zählen zweifelsohne die gesetzgebenden Körperschaften, die (obersten) Verwaltungsorgane sowie die Gerichte, die für ihre Arbeit mit den nötigen Ressourcen auszustatten sind. Daneben ist nach Kelsen eine Demokratie „notwendig und unvermeidlich ein Parteienstaat“.76 Repräsentativ-parlamentarische Demokratien setzen die Existenz und Vielfalt politischer Parteien daher geradezu vo-

73 Vgl dazu auch Arnim von, NVwZ 2003, 1079; Arnim von/Schurig, EU-Verordnung 26, 47 ff, 85; Arnim von, Europa-Komplott 164. 74 Arnim von/Schurig, EU-Verordnung 25 f; Arnim von, Politikfinanzierung 17. 75 Naßmacher, Journal für Sozialforschung 1981, 354, 365; ders, Aus Politik und Zeitgeschichte 1984, B8, 29; Sickinger/Nick, Geld 148; Bachmann, JRP 1996, 107; Sickinger, Politikfinanzierung 448, mwN. Von diesen Argumenten sind die Gründe zu unterscheiden, die in der Vergangenheit zur Einführung bzw einer späteren Erhöhung der Parteienförderung geführt haben; zu denken ist hier etwa an leere Parteikassen infolge teurer Wahlkämpfe oder das Aufkommen neuer kostenintensiver Werbemedien, die zusätzliche Einnahmen der Parteien nötig machten. 76 Kelsen, Wesen 20.

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raus.77 Parteien kommen demnach in Hinblick auf ein funktionierendes demokratisches politisches System heute essentielle Aufgaben zu, deren Erfüllung gleichfalls die nötigen Ressourcen erfordert. Diese seien den Parteien (zumindest teilweise) durch den Staat zur Verfügung zu stellen – so das Argument.78 Dabei entstehen aber zwei Probleme: Einerseits sind es die Parteien selbst, die über ihre Vertreter in den Parlamenten bestimmen, welche Aufgaben ihnen zukommen sollen, sodass mit der Ausweitung des Aufgabenkreises eine solche der nötigen Ressourcen und schließlich auch eine Erhöhung der Parteienförderung einhergehen kann.79 Andererseits enthält die österreichische Bundesverfassung aber erst gar keinen Aufgabenkatalog, aus dem ersichtlich wäre, welche förderungstauglichen Tätigkeiten politischen Parteien – im Gegensatz zu den Klubs80 und den Parteiakademien81 – explizit zukommen.82 Aus Art 26 und 95 B-VG ergibt sich lediglich die Möglichkeit (aber keine Pflicht) als wahlwerbende Partei an Wahlen teilzunehmen.83 Art 81a B-VG normiert eine Mitwirkungsbefugnis von Parteien bei der Einrichtung der Schulbehörden des Bundes. Nach Art 148g B-VG haben die Parteien Rechte bei der Bestellung von Volksanwälten. Selbst das PartG, in dem schon dem Namen nach ein Aufgabenkatalog politischer Parteien zu erwarten wäre, enthält bloß den program77 Mantl, ÖJZ 1969, 427 f; Schefold, in Parteienfinanzierung 550; Wieser, Rz 11 zu § 1 ParteienG. Vgl auch den 1. Erwägungspunkt der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001) und den 3. Erwägungsgrund der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats. 78 Vgl ua van Biezen, guidelines 11 f; Stelzer in FS Schäffer 782, nach dem in „der Erbringung dieser Leistungen für das demokratische Verfassungssystem . . . die einzige sachliche Rechtfertigung dafür [liegt], dass politische Parteien aus öffentlichen Geldern großzügig finanziert werden.“ Thienel, Finanzierung 50; Sickinger, Politikfinanzierung 448. 79 Sickinger/Nick, Geld 149; Arnim von, NVwZ 2003, 1077; Arnim von/Schurig, EU-Verordnung 23. 80 Vgl dazu etwa die sich vor allem aus dem GOG-NR (als Bundesverfassungsrecht im materiellen Sinn) ergebenden Mitwirkungsbefugnisse der Klubs am parlamentarischen Geschehen. 81 Die wesentliche Aufgabe von Parteiakademien liegt in der staatsbürgerlichen Bildungsarbeit. Vgl dazu § 1 PubFG. 82 Vgl etwa § 1 Abs 2 dt PartG: „Die Parteien wirken an der Bildung des politischen Willens des Volkes auf allen Gebieten des öffentlichen Lebens mit, indem sie insbesondere auf die Gestaltung der öffentlichen Meinung Einfluss nehmen, die politische Bildung anregen und vertiefen, die aktive Teilnahme der Bürger am politischen Leben fördern, zur Übernahme öffentlicher Verantwortung befähigte Bürger heranbilden, sich durch Aufstellung von Bewerbern an den Wahlen in Bund, Ländern und Gemeinden beteiligen, auf die politische Entwicklung in Parlament und Regierung Einfluss nehmen, die von ihnen erarbeiteten politischen Ziele in den Prozess der staatlichen Willensbildung einführen und für eine ständige lebendige Verbindung zwischen dem Volk und den Staatsorganen sorgen.“ 83 So auch VfSlg 14.803/1997, wonach die Beteiligung politischer Parteien an Wahlen zum Nationalrat aus dem demokratischen Prinzip resultiere.

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matischen in Verfassungsrang stehenden § 1 Abs 2: „Zu den Aufgaben der politischen Parteien gehört die Mitwirkung an der politischen Willensbildung.“ Über den konkreten Inhalt des Begriffs „politische Willensbildung“ schweigt sich das PartG jedoch aus.84 Aus dem Wortlaut der Bestimmung („Zu den Aufgaben . . . gehört“) ergibt sich weiters, dass politischen Parteien neben der Willensbildung weitere Aufgaben zukommen; welche das wiederum sind, ist verfassungsrechtlich nicht normiert,85 ergibt sich nach Ermacora aber aus ihren eigenen Zielsetzungen sowie zahlreichen einfachgesetzlichen Bestimmungen.86 Die „Mitwirkung an der politischen Willensbildung“ rechtfertigt mE eine Subventionswürdigkeit vor allem in Hinblick auf die Realverfassung87 und hier wiederum auf die Artikulation von Parteiprogrammen speziell in Wahlkämpfen88 sowie die Auslese und Nominierung von diversen Organwaltern89 dem Grunde nach; wie sich aber wegen des Mangels an explizit normierten Aufgaben die Festsetzung der Höhe der Parteienförderung hier ergeben soll, ist fraglich. Festzuhalten ist jedenfalls, dass das PartG keine finanziellen Zuwendungen für wie immer geartete Aufgaben politischer Parteien gewährt, sondern bloß für ihre Öffentlichkeitsarbeit (§ 2 PartG) und Wahlkämpfe (§§ 2a und 2b PartG). 2.2.3.2. Förderung der Chancengleichheit

Für eine Parteienförderung spricht das Argument der Stärkung der Chancengleichheit von Parteien und somit der Offenheit des politischen Systems.90 Dem Argument liegt der Gedanke zugrunde, dass Parteien gänzlich verschie84 Eine Auslegung der Wendung „Mitwirkung an der politischen Willensbildung“ unternimmt Wieser, Rz 27 f zu § 1 ParteienG, mwN. 85 Wieser, Rz 27 zu § 1 ParteienG, mwN. 86 Ermacora, Verfassungslehre 128. Die einfachgesetzliche Bestimmung des § 1 Abs 1 PubFG spricht etwa von der staatsbürgerlichen Bildungsarbeit politischer Parteien, ohne diese freilich konkret als eine Aufgabe festzuschreiben. Vgl weiters zB § 20 Abs 1 ORF-G (Bestellung der Mitglieder des Stiftungsrates); § 442 Abs 2 ASVG (Vorschlagsrecht für Mitglieder des Sozial- und Gesundheitsforum Österreich); § 3 BG über die Errichtung eines Nationalen Sicherheitsrates (Mitgliedschaft von im Nationalrat vertretenen politischen Parteien). 87 Vgl dazu schon Mantl, Neues Forum 1967, 606 f; Marcic, Österreichische Monatshefte 1967, Heft 1, 26; Mantl, ÖJZ 1969, 426 (alle vor dem PartG!); Wicha in FS Maleta 222 ff; Khol, ÖJP 1980, 406 ff; Mantl, ÖJP 1991, 751 ff, die in Hinblick auf die Aufgaben von Parteien – ohne es explizit zu erwähnen – auf die in der politischen Realität Österreichs existenten Aufgaben von Parteien abstellen. Vgl dazu auch den 6. Erwägungspunkt der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001). 88 Vgl dazu etwa für Deutschland BVfGE 20, 56 (113 ff). 89 Diese Funktion kommt politischen Parteien nach VfSlg 3426/1958 zu. 90 Statt vieler Sickinger, Politikfinanzierung 461 ff. Vgl dazu auch Punkt 8.A.i. der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001).

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dene finanzielle Ausgangspositionen aufweisen. Speziell jene Parteien, die großzügige finanzielle Gönner hinter sich wissen, erlangen somit einen Vorteil vor allem gegenüber kleinen Parteien, die Interessen weniger finanziell potenter Bevölkerungsschichten vertreten. Einen weiteren Vorteil genießen Regierungsparteien, da ihnen einerseits im Gegensatz zu Oppositionsparteien die Expertise der Beamtenschaft für ihre Arbeit zur Verfügung steht und ihnen andererseits über ihre Vertreter eine permanente Medienpräsenz gewiss ist. Auch verfügen Regierungsvertreter über eigene Mittel für Öffentlichkeitsarbeit,91 die über den Wiedererkennungswert von Spitzenpolitikern indirekt den Regierungsparteien zugutekommen, ohne dass Oppositionsparteien ausgleichende Mittel zur Verfügung kommen würden. Um diese strukturellen Nachteile gewisser Parteien zumindest ansatzweise auszugleichen, sei eine staatliche Unterstützung von Parteien nötig. Auch gegen dieses Argument können Einwände vorgebracht werden. So beseitigt eine gleichmäßige oder verhältnismäßige Verteilung staatlicher Mittel auf anspruchsberechtigte Parteien keineswegs den Nachteil, der finanzschwachen im Vergleich zu finanzstarken Parteien zukommt, da vermögende Parteien nach dem Gleichheitssatz durch eine Subvention grundsätzlich ebenfalls in den Genuss staatlicher Gelder kommen, ohne dabei freilich auf ihre Zuwendungen von privater Seite verzichten zu müssen. Es ändert sich somit zwar die Höhe der den Parteien zur Verfügung stehenden Mittel. Die Unterschiede in den Parteien zur Verfügung stehenden Mitteln bleiben tendenziell aber gleich. Weiters kann durch eine Parteienförderung bloß die Chancengleichheit unter den bereits anspruchsberechtigten Parteien herbeigeführt werden. Im Vergleich zu nicht anspruchsberechtigten Parteien – also in der Regel neugegründeten Parteien oder solchen mit einem geringen Stimmenanteil bei Wahlen – wird die Chancengleichheit durch eine Parteienförderung nicht nur nicht vergrößert, sondern sogar wesentlich verringert, da gerade den nicht anspruchsberechtigten Parteien jene Mittel vorenthalten werden, die sie für ihre politische Arbeit, insbesondere also für Wahlkämpfe, bräuchten, um bei einer Wahl – als dem wichtigsten Indikator für die Subventionswürdigkeit einer Partei – den nötigen Erfolg zu erzielen, der wiederum zu einer Anspruchsberechtigung führt.92 Die Parteienförderung führt nach dieser Argumentationslinie zu einer Versteinerung bereits bestehender Parteiensysteme. Empirische Untersuchungen haben aber zu anderen Ergebnissen geführt. So hat Naßmacher dargelegt, dass eine Parteienförderung den Zugang politischer Parteien zu einem politischen System nicht nur nicht beschränke, sondern vielmehr öffne. Die Zugangsbeschränkungen lägen vor allem im Wahlsystem und hier wiederum in

91 Sickinger, Politikfinanzierung 344 ff. 92 Vgl Kapitel 2.5.1.

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Rechtspolitische Überlegungen zur Parteienförderung

der Zuteilung der Mandate sowie dem für einen Einzug in ein Parlament nötigen Mindeststimmenanteil.93 2.2.3.3. Zurückdrängung der Korruptionsgefahr

Schließlich wird als Begründung für eine Parteienförderung noch die Verminderung der Abhängigkeit von Großspenden,94 als einer potentiellen Gefahr der ungewollten Beeinflussung von Politik (Korruption), geltend gemacht.95 Jedes Geschenk und jede Spende wird mit einem Hintergedanken gegeben (do ut des!).96 Während Kleinspenden von Privatpersonen idR als Zustimmung zu einer politischen Linie gegeben werden, liegt bei Großspenden (juristischer Personen) an (vor allem) Regierungsparteien aufgrund ihres im Vergleich zu Oppositionsparteien erhöhten Gestaltungsspielraums stets der Verdacht des Kaufs politischer Entscheidungen nahe.97 Ein zentraler Zweck der Parteienförderung liegt somit darin, Parteien – insbesondere die Parteieliten98 – durch staatliche Zuwendungen gegenüber Großspendern finanziell unabhängiger zu machen, damit sie in ihrer Politik verstärkt Interessen des Allgemeinwohls und nicht solche einzelner finanzstarker Akteure verfolgen können (Korruptionsprävention). Staatliche Zuwendungen machen Parteien von Großspendern nicht unabhängig.99 Sie machen sie vielmehr bloß unabhängiger. Jeder finanzielle Vorteil einer Partei verschafft dieser im Vergleich zu politischen Mitstreitern einen potentiellen Vorteil, sodass anzunehmen ist, dass das Streben von Parteien nach Geld grundsätzlich fast nicht enden wollend ist und Großspenden von Parteien trotz staatlicher Mittel weiterhin gerne entgegengenommen werden. Staatliche Zuwendungen erlauben es Parteien jedoch eher, die Annahme von Großspenden auszuschlagen, da eine gewisse finanzielle Basis jedenfalls gegeben ist. In diesem Zusammenhang ist es eine Überlegung wert, die Höhe der Einnahmen (und somit auch den Rahmen möglicher Ausgaben) von staatlich subventionierten Parteien derart zu begrenzen, dass es Parteien gar nicht bzw 93 Naßmacher, Politische Vierteljahresschrift 1987, 113. Ihm folgend Sickinger, in Anarchie 90. 94 Dabei ist zu bedenken, dass Spenden in Hinblick auf den „Kauf“ einer Entscheidung umso höher sein müssen, je zentraler eine Entscheidung getroffen wird, da ihr „Preis“ in der größeren Reichweite liegt. 95 Vgl dazu auch Punkt 8.A.ii. der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001) und den 3. Erwägungsgrund der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats. Dieser Gefahr kann freilich auch noch durch andere Mittel entgegengetreten werden. Vgl dazu Frowein/Bank, ZaöRV 2001, 34 ff. 96 Landfried, Parteifinanzen 300. 97 Sickinger, Politikfinanzierung 40 f, 150 ff, 455 ff. 98 Sickinger, in Anarchie 91. 99 Wewer, in Parteienfinanzierung 486 (zu Deutschland).

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lediglich in geringem Umfang möglich ist, Großspenden anzunehmen.100 Dieser Eingriff in die Betätigungsfreiheit politischer Parteien101 und Freiheit der Erwerbsbetätigung kann den Einfluss von Großspenden zwar zurückdrängen. Er hat aber wieder zur Folge, dass Parteien im Wissen um ihre Einnahmen aus der Parteienförderung und einer Begrenzung ihrer gesamten Einnahmen wenig Anreiz haben, sich in der Bevölkerung in Hinblick auf Mitgliedsbeiträge und Kleinspenden zu verankern. Auch darf nicht vergessen werden, dass es für Parteien nach der derzeit geltenden Rechtslage kein Problem darstellt, die Annahme von Großspenden auf Vorfeldorganisationen auszulagern. 2.2.4. Argumente gegen eine Parteienförderung

Ebenso wie gute Gründe für eine Parteienförderung sprechen, so gibt es auch Gründe, die dagegen sprechen. Neben den soeben angeführten Einwendungen können hier die mangelnde gesellschaftliche Legitimation der Parteienförderung, die gerne mit einem „Selbstbedienungsladen“ verglichen wird, die zunehmende Abhängigkeit von Parteien gegenüber dem Staat, die prinzipiell Struktur konservierende Tendenz der Parteienförderung sowie die verstärkte Autonomie der Parteieliten gegenüber ihrer Parteibasis ins Treffen geführt werden. 2.2.4.1. Mangelnde gesellschaftliche Legitimation

Das Schlagwort des „Selbstbedienungsladens“ ist ein weitgehend polemisches und steht meist in engem Zusammenhang mit genereller Politikverdrossenheit bzw Parteienverdrossenheit.102 Weiters weist es in seinem Kern jedoch tiefgehende strukturelle Probleme auf, da Parteien über die Parteienförderung letztlich selbst entscheiden und somit ein klassisches Beispiel einer Entscheidung in eigener Sache vorliegt.103 Es soll an dieser Stelle lediglich angemerkt werden, dass die Parteienförderung mitunter gegen den Willen des Volks bewilligt und schließlich ausgezahlt wird, nämlich speziell dann, wenn ein Pauschalbetrag auf die Parteien im Verhältnis zu ihrer Stärke ausgeschüttet wird, ohne dass die Wahlbeteiligung Berücksichtigung findet. Würde nämlich die Höhe der Parteienförderung genau nach der einer Partei bei einer Wahl zuteilgewordenen absoluten Anzahl an Stimmen bemessen werden, so könnte das Wahlvolk 100 Pelinka, in Korruption 273 ff. 101 Vgl Kapitel 2.4.3.2. 102 Vgl dazu BVfGE 85, 264 (290): „Gewönne der Bürger den Eindruck, die Parteien ‚bedienten‘ sich aus der Staatskasse, so führte dies notwendig zu einer Verminderung ihres Ansehens und würde letztlich ihre Fähigkeit beeinträchtigen, die ihnen von der Verfassung zugewiesenen Aufgaben zu erfüllen.“ 103 Vgl Kapitel 2.2.2.

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über den Weg des Stimmzettels zumindest indirekt auch über die Höhe der Zuwendungen entscheiden.104 Dieses System ist dem in Deutschland als „Bürgerbeitrag“ bekannt gewordenen ähnlich.105 2.2.4.2. Abhängigkeit der Parteien vom Staat

Eine Parteienförderung vermindert den Anreiz für Parteien, private Geldquellen verstärkt zu fassen. Im Wissen um Erhalt staatlicher Mittel verlieren Mitgliedsbeiträge als finanzielle Quelle an Bedeutung. Kommt es nun zu einer Kürzung staatlicher Mittel, so müssen die Parteien idR budgetäre Lücken wieder schließen. Es ist kaum möglich, derartige Lücken kurzfristig durch verstärkte Mitgliedsbeiträge zu schließen, da es schwer ist, innerhalb kurzer Zeit viele neue Mitglieder anzuwerben oder die Mitgliedsbeiträge stark anzuheben. Diese Abhängigkeit106 kann Parteien wiederum leicht in die Arme finanziell potenter Großspender mit allen damit einhergehenden Problemen treiben. In engem Zusammenhang mit diesen Überlegungen steht die Gefahr der Benachteiligung kleiner Parteien durch entsprechende Entscheidungen großer Parteien.107 Großen Parteien ist es nämlich wesentlich leichter, im eigenen Interesse über die Höhe der Parteienförderung zu entscheiden und so das Parteiensystem nachhaltig negativ zu beeinflussen. Es besteht somit stets die potentielle Gefahr, dass große Parteien versuchen werden, kleinere Konkurrenten finanziell auszutrocknen und somit handlungsunfähig zu machen.108 2.2.4.3. Konservierung bestehender Strukturen im Parteienwettbewerb

Der Parteienförderung wird vor allem in der sozialwissenschaftlichen Diskussion nachgesagt, dass sie Struktur konservierend sei, dh einen dynamischen Parteienwettbewerb einschränke und erschwere.109 Die Argumentationslinie ist dabei die, dass durch die Beschränkung der Parteienförderung auf einen exklusiven Kreis an Empfängern, also vor allem bereits in einem Parlament vertretene Parteien, diesen Parteien im Vergleich zu ihren Mitstreitern erhebliche 104 Vgl zu einer entsprechenden Diskussion in den USA Landfried, Parteifinanzen 75 f. 105 Vgl dazu Mantl, Neues Forum 1967, 607; Landfried, Parteifinanzen 37, 310 ff; Arnim von, Partei 94; Klein, in Bericht 166 f. 106 SWA-Gutachten 1975, 8. Vgl dazu auch Art 1 Satz 4 der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats. 107 Plate, Parteifinanzierung 61. 108 Arnim von/Schurig, EU-Verordnung 24. 109 SWA-Gutachten 1975, 8 f; Pelinka, ÖJP 1977, 240 f; Naßmacher, Journal für Sozialforschung 1981, 366; ders, Aus Politik und Zeitgeschichte 1984, B8, 30; ders, Politische Vierteljahresschrift 1987, 112 f; Wicha, in Parteiensystem 501 ff; Sickinger, Politikfinanzierung 461 ff; Naßmacher, Funding 346 ff. In diese Richtung auch Punkt 8.A.ii. der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001).

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Startvorteile eingeräumt werden. Dies hätte zur Folge, dass an Einfluss und Macht verlierende Parteien künstlich am Leben gehalten würden, während neue und sehr kleine Parteien durch den (Nicht-)Einsatz staatlicher Mittel am Gewinnen von Einfluss gehindert werden würden. Dieser These ist grundsätzlich beizupflichten, wenngleich sie empirisch nicht vollkommen haltbar ist.110 Das Gegenteil beweisen seit Einführung der Parteienförderung in Österreich der erstmalige Einzug der Grünen (1986) und – freilich unter anderen Umständen – des LIF (1994) und BZÖ (2006) in den Nationalrat sowie der „Liste Dr. Hans-Peter Martin – für echte Kontrolle in Brüssel“ in das Europaparlament (2004). Im selben Beobachtungszeitraum ist auch ein Erstarken sowie ein späterer großer Stimmenverlust der FPÖ (von 4,98% 1983 auf 26,91% 1999 und 10,01% 2002) sowie das Ausscheiden des LIF aus dem Nationalrat (1999) zu beobachten. Mit Naßmacher ist festzustellen, dass der Zugang neuer Parteien zu einem politischen System auch in Ländern mit einem hohen Grad an Parteienförderung nicht so sehr durch eine Parteienförderung beschränkt wird als vielmehr durch Hürden im Wahlverfahren.111 Für Sickinger wird der Zugang zum politischen System für kleine und neue Parteien durch eine Parteienförderung sogar erleichtert.112 Es bleibt deshalb festzuhalten, dass eine Parteienförderung für etablierte Parteien jedenfalls von weit größerem Nutzen ist als für neue bzw sehr kleine Parteien ohne parlamentarische Vertretung.113 Der im Verfassungsrang stehende Grundsatz der „Existenz und Vielfalt politischer Parteien“ (§ 1 Abs 1 PartG)114 wird durch eine Parteienförderung jedenfalls berührt, aber selbst bei einer strikt formalen Sichtweise zweifelsohne nur in sehr geringem Maße eingeschränkt und erst recht nicht aufgehoben, da schon alleine die Gründungsfreiheit politischer Parteien („Existenz“) von der Parteienförderung in keiner Weise betroffen ist. 2.2.4.4. Verstärkung der Autonomie der Parteieliten

Schließlich führen staatliche Zuwendungen an politische Parteien zu einer verstärkten Autonomie bzw Oligarchisierung der Parteieliten.115 Sie werden in 110 Vgl dazu Klee-Kruse, Parteienfinanzierung 186; Sickinger, Politikfinanzierung 461 ff. 111 Naßmacher, Politische Vierteljahresschrift 1987, 113. Ihm folgend Sickinger, Politikfinanzierung 463. 112 Sickinger, in Anarchie 90. 113 Naßmacher, Aus Politik und Zeitgeschichte 1984, B8, 30. 114 Vgl dazu Wieser, Rz 16 ff zu § 1 ParteienG. 115 Wicha, Parteienfinanzierung 54 ff, wo der damalige Bundeskanzler Kreisky in einem Interview diese Sorgen teilt; Pelinka, ÖJP 1977, 240; Kofler, ÖJP 1980, 384 ff; Naßmacher, Journal für Sozialforschung 1981, 366; Reiter, in Thema 37; Naßmacher, Politische Vierteljahresschrift 1987, 116 f; Sickinger, in Anarchie 91; ders, Politikfinanzierung 460 f. Vgl dazu auch Punkt 8.A.iii. der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001).

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ihrer politischen Arbeit sowohl gegenüber Großspenden (als erwünschter Effekt) als auch gegenüber ihrer Parteibasis (als unerwünschter Effekt) unabhängiger und sind insbesondere weniger auf Mitgliedsbeiträge und Kleinspenden von privater Seite als Geldquellen angewiesen. Unter der Annahme, dass Mitgliedsbeiträge und Kleinspenden als allgemeine Zustimmung zur politischen Linie einer Partei gegeben werden, laufen die Parteieliten durch eine Parteienförderung Gefahr, den Kontakt zu ihrer Basis zu verlieren. Sie sind in der Folge ebenfalls weniger an die Stimmung und politische Meinung der Basis gebunden und können weitgehend ohne Rücksichtnahme auf ihre Basis handeln. Die Willensbildung erfolgt somit nicht mehr „von unten nach oben“, sondern „von oben nach unten“, was wiederum einen Rückgang innerparteilicher Demokratie mit sich bringt.116 Diese Situation ist in Hinblick auf den zentralen Sinn und Zweck politischer Parteien, nämlich der Funktion als Bündelung und in der Folge Umsetzung des Willens des Wahlvolks, unerwünscht. Das Wahlvolk verliert dadurch weitgehend eine wichtige Möglichkeit der aktiven Mitbestimmung in der Politik. 2.2.5. Exkurs: Parteienfinanzierung und Korruption

Die Finanzierung von Parteien und deren Repräsentanten wird gelegentlich in den Zusammenhang mit dem Schlagwort „Korruption“ gebracht. In Österreich zeugt in jüngerer Vergangenheit als prominentestes Beispiel davon der Verdacht der illegalen Parteienfinanzierung rund um die Beschaffung der Eurofighter-Abfangjäger, der einen Gegenstand des sog Eurofighter-Untersuchungsausschusses bildete, aber nie eine Bestätigung fand.117 Eine ausführliche Diskussion der Thematik würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen, weshalb an dieser Stelle bloß ein Überblick über die grundlegenden Problempunkte gegeben werden soll.118 116 Vgl zu Deutschland, wo das Erfordernis innerparteilicher Demokratie in Art 21 GG festgeschrieben ist, schon Plate, Parteifinanzierung 62 f; Morlok, in Bericht 258. Zum (mangelnden) Erfordernis innerparteilicher Demokratie in Österreich Stelzer in FS Schäffer 779 ff. 117 Weitere Beispiele für die Verbindung von Parteienfinanzierung und Korruption in der zweiten Republik zeigt Sickinger, in Affären 698 ff auf. Vgl zu den Verdachtsmomenten der illegalen Parteienfinanzierung anlässlich des Ankaufs von Flugzeugen durch das Bundesheer in den 1960er-Jahren den „Bericht des parlamentarischen Untersuchungsausschusses zur Prüfung aller Vorkommnisse im Zusammenhang mit Flugzeugankäufen des Bundesheeres“: AB 1644 BlgNR 13. GP 3 und zum Eurofighter-Untersuchungsausschuss: AB 192 BlgNR 23. GP. 118 Als grundlegende weiterführende Literatur seien hier die Sammelbände von Brünner (Hrsg), Korruption, passim – insbesondere Pelinka, in Korruption 265 ff – und Kreutner (Hrsg), Corruption Monster, passim– und hier insbesondere Sickinger, in Corruption Monster 389 ff – empfohlen. Vgl weiters Sickinger, in Handbuch 561 ff; ders, Poli-

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Die österreichische Rechtsordnung kennt durch die Ratifikation des im Rahmen des Europarats ausgehandelten Zivilrechtsübereinkommen über Korruption119 seit 2006 eine Definition des Begriffs „Korruption“: „Im Sinne dieses Übereinkommens bezeichnet ‚Korruption‘ das unmittelbare oder mittelbare Fordern, Anbieten, Gewähren, Annehmen oder Inaussichtstellen von Bestechungsgeldern oder eines anderen ungerechtfertigten Vorteils, das die Erfüllung der dem Begünstigten obliegenden Pflichten beeinträchtigt oder dazu führt, dass er sich nicht wie geboten verhält.“ (Art 2 Zivilrechtsübereinkommen über Korruption) In einem sehr weiten Sinn kann unter Korruption der Missbrauch verliehener Macht für eigene Zwecke verstanden werden.120 Korruption stellt eine ernsthafte Gefahr für Rechtsstaat, Demokratie, Menschenrechte, Gleichheit und sozialen Frieden dar.121 Sie erschwert wirtschaftliche Entwicklung, gefährdet die Stabilität demokratischer Institutionen und untergräbt die moralischen Grundlagen der Gesellschaft.122 Vor allem in Diktaturen, nicht funktionierenden Rechtsstaaten, bei mangelnder Transparenz öffentlicher Vorgänge, gesellschaftlicher Akzeptanz von Korruption sowie in Staaten mit einer großen armen Unterschicht, der eine kleine reiche Oberschicht gegenübersteht,123 oder die sich in (Bürger-)Kriegen befinden, kommt es verstärkt zu Korruption. Besonders korruptionsanfällige Bereiche124 sind die Einhebung von Abgaben, die Vergabe von Subventionen125 und Lizenzen, Beschaffungsvorgänge öffentlicher Güter (insbesondere militärischer Güter),126

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tikfinanzierung 67 ff; die einschlägigen Kommentare zu den §§ 302 ff StGB sowie Fuchs/Jerabek, Korruption, passim; zum Disziplinarrecht der Beamten Kucsko-Stadlmayer, Disziplinarrecht, passim. Aus der politikwissenschaftlichen Literatur zu Deutschland und den USA Landfried, Parteifinanzen 173 ff sowie Länderstudien in Williams (Hrsg), Party Finance. Zivilrechtsübereinkommen über Korruption samt Abkommen über die Errichtung der Staatengruppe gegen Korruption – GRECO und Entschließung (99) 5 über die Einrichtung der Staatengruppe gegen Korruption (GRECO) samt Anhang (BGBl III 2006/155). So etwa Gastinger, in Corruption Monster 147; Jabloner, in Corruption Monster 173; Kreutner, in Corruption Monster 209 f; Sickinger, in Corruption Monster 393; ders, in Handbuch 561; Arnim von/Heiny/Ittner, Korruption 2 ff, mwN; vgl auch die Mitteilung der Kommission „Eine umfassende EU-Politik zur Bekämpfung der Korruption“, KOM(2003) 317, 6. Moser, in Korruption 99. So der fünfte Erwägungsgrund der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats. Pelinka, in Corruption Monster 299 f. Fiedler, in Corruption Monster 97; Moser, in Korruption 106. Wenger, in Korruption 435 ff. Vgl dazu (jedoch weitgehend überholt) Aicher, in Korruption 349 ff; Sickinger, in Handbuch 571; ders, in Fortbildungsseminar 124 f. Weiters AB 1644 BlgNR 13. GP 3 (Verdacht der illegalen Parteienfinanzierung anlässlich des Flugzeugkaufs des Bundes-

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Privatisierungsgeschäfte,127 Entwicklungshilfe, aber auch der Sport.128 Die besonderen Schwierigkeiten der Bekämpfung von Korruption liegen im Umstand, dass die Geschädigten (etwa die Steuerzahler) von ihrer Opferrolle oft nichts wissen und es ihnen daher am Problembewusstsein mangelt,129 die Nachweisbarkeit von korrupten Praktiken aufgrund der Interessengemeinschaft von Bestechendem und Bestochenem schwierig ist, die Täter oft (etwa wegen der besten Anwälte) „intelligenter“ als ihre Opfer sind, es sich meist um sehr komplizierte und daher schwer aufklärbare Sachverhalte handelt130 und es schwierig ist, eine individuelle Schuld festzustellen.131 In Hinblick auf die Parteienfinanzierung gilt es zunächst festzuhalten, dass Spenden die korruptionsanfälligste Finanzierungsmöglichkeit von Parteien darstellen.132 Weiters sind politische Entscheidungsträger in Österreich – seien es Angehörige gesetzgebender Körperschaften, seien es die obersten Verwaltungsorgane des Bundes, der Länder oder der Selbstverwaltungskörper – meist auch Spitzenfunktionäre politischer Parteien. Es kann somit leicht zu einer Verquickung in der Wahrnehmung öffentlicher mit solchen von parteipolitischen Interessen kommen. Liegt ein Fall von Korruption vor, so kann der Täter entweder politisch oder rechtlich zur Verantwortung gezogen werden. Die politische Verantwortlichkeit und die rechtliche Verantwortlichkeit der Bestechenden133 sollen hier jedoch ausgeklammert werden. Das österreichische Justizstrafrecht normiert – auch aufgrund zahlreicher internationaler Vorgaben134 – im 22. Abschnitt des StGB (§§ 302–313

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heeres in den 1960er Jahren); AB 192 BlgNR 23. GP (Eurofighter-Untersuchungsausschuss). Sickinger, in Handbuch 568. Vgl dazu etwa den Bestechungsskandal in der italienischen Serie-A-Fußballliga; in der Literatur: Maennig, in Korruptionsbekämpfung 81 ff. Vgl 1. Punkt der Entschließung 24 (1997) des Ministerkomitees des Europarats; Kreutner, in Corruption Monster 210 f. Fiedler, in Corruption Monster 97. Sickinger, in Handbuch 576 (FN 25). Diese Problematik wurde jedoch durch das Verbandsverantwortlichkeitsgesetz (BGBl I 2005/151 idFv BGBl I 2007/112) insofern teilweise entschärft, als die individuell festgestellte Schuld einer Person nicht mehr notwendigerweise Voraussetzung für die Strafbarkeit ist und auch der „Verband“ als solcher für das Verhalten seiner Entscheidungsträger und Mitarbeiter bestraft werden kann. Politische Parteien gelten als „Verbände“ im Sinne des Verbandsverantwortlichkeitsgesetzes: Stärker, ecolex 2007, 767 FN 3. Pelinka, in Korruption 270 ff. Dabei kann es sich um natürliche Personen, aber auch um juristische Personen nach dem Verbandsverantwortlichkeitsgesetz handeln. Zu nennen sind hier insbesondere im Rahmen der EU das Übereinkommen auf Grund von Artikel K.3 Absatz 2 Buchstabe c des Vertrags über die Europäische Union über die Bekämpfung der Bestechung, an der Beamte der Europäischen Gemeinschaften oder der Mitgliedstaaten der Europäischen Union beteiligt sind (BGBl III 2000/38); im

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StGB)135 zahlreiche Tatbestände strafbarer Verletzungen der Amtspflicht und verwandter strafbarer Handlungen. Die §§ 153 ff StGB stellen verschiedene Tatbestände der Untreue und die §§ 168c und 168d StGB die Geschenkannahme und Bestechung im privaten Bereich unter Strafe. Von besonderem Interesse ist im gegebenen Zusammenhang § 304 StGB (Bestechlichkeit), der ua für die pflichtwidrige Vornahme oder Unterlassung eines Amtsgeschäfts durch einen Amtsträger (§ 74 Abs 1 Z 4a StGB) gegen Forderung, Annahme oder Sich-Versprechen-Lassen eines Vorteils für diesen oder einen Dritten Sanktionen vorsieht. § 305 StGB (Vorteilsannahme) erklärt die verbotene Vorteilsannahme für die pflichtgemäße Vornahme oder Unterlassung eines Amtsgeschäfts durch Amtsträger (ausgenommen sind hier die Mitglieder verfassungsmäßiger Vertretungskörper) für strafbar. § 306 StGB erklärt im gegebenen Zusammenhang schließlich auch schon die Vorbereitung der Bestechlichkeit oder der Vorteilsannahme für strafbar. Diese Vorteile – es kann sich hier um geldwerte und immaterielle Zuwendungen handeln136 – können in der Folge für eigene Zwecke (etwa das Führen eines eigenen Vorzugsstimmenwahlkampfes) verwendet werden oder auch an Dritte (also etwa an politische Parteien) weitergeleitet werden. Eine gesetzliche Lücke wurde durch das Strafrechtsänderungsgesetz 2008137 geschlossen. Seit 1. Jänner 2008 fand sich in § 304a StGB der Straftatbestand der Abgeordnetenbestechung.138 Diese Bestimmung geht durch das Korruptionsstrafrechtsänderungsgesetz 2009 jetzt grundsätzlich in § 304

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Rahmen des Europarats Entschließung 24 (1997) des Ministerkomitees des Europarats (insbesondere Punkt 15); das Strafrechtsübereinkommen über Korruption vom 27.1.1999 (von Österreich noch nicht ratifiziert! Stand 1.8.2009); das Zivilrechtsübereinkommen über Korruption samt Abkommen über die Errichtung der Staatengruppe gegen Korruption – GRECO vom 4.11.1999 (BGBl III 2006/155); die Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001) und die Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats; im Rahmen der OECD das Übereinkommen über die Bekämpfung der Bestechung ausländischer Amtsträger im internationalen Geschäftsverkehr samt Anhang (BGBl III 1999/176); im Rahmen der Vereinten Nationen das Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Korruption (BGBl III 2006/ 47). Vgl auch den guten Überblick mit Stand Mai 2003 in der Mitteilung der Kommission „Eine umfassende EU-Politik zur Bekämpfung der Korruption“, KOM(2003) 317. Große Teile dieses Abschnitts wurden jüngst durch das Korruptionsstrafrechtsänderungsgesetz 2009 novelliert. Die Novelle wurde zum Zeitpunkt der Fertigstellung des Manuskripts am 31.7.2009 zwar noch nicht im BGBl kundgemacht, hat aber bereits den Nationalrat und den Bundesrat passiert. Da daher von einer Kundmachung in absehbarer Zeit auszugehen ist, beziehen sich die folgenden Ausführungen bereits auf die geänderte Rechtslage, die mit 1.9.2009 in Kraft treten soll. Fabrizy, Rz 4 zu § 304 StGB; Fuchs/Jerabek, Korruption Rz 17 ff zu § 304 StGB. BGBl I 2007/109. Vgl dazu im internationalen Vergleich Möhrenschlager in FS Weber 223 ff.

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StGB auf. Nach § 304 StGB iVm § 74 Abs 1 Z 4a lit a StGB ist der Kauf bzw Verkauf einer Stimme bei Wahlen oder Abstimmungen im Nationalrat, im Bundesrat, in der Bundesversammlung, in einem Landtag oder in einem Gemeinderat sowie einer sonstigen Vornahme oder Unterlassung in Ausübung der in den Vorschriften der jeweiligen Geschäftsordnung festgelegten Pflichten mit einer Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren – bei Vorliegen von Qualifikationen mit höherer Strafe – sanktioniert. Damit entspricht Österreich internationalen Vorgaben.139 Im Disziplinarrecht zahlreicher Berufsgruppen finden sich weiters den §§ 302 ff StGB ähnliche Bestimmungen, die für die Betroffenen empfindliche Rechtsfolgen nach sich ziehen können. So verbietet etwa § 59 BDG die Geschenkannahme durch Beamte,140 § 5 Abs 1 VBG iVm § 59 BDG durch Vertragsbedienstete und § 59 RDG durch Richter. Aber auch Spenden an politische Parteien141 unterliegen – ganz zu schweigen vom Mangel gesetzlicher Höchstgrenzen für Spenden142 – nur einer eingeschränkten Publikationspflicht und stellen aufgrund zahlreicher Umgehungsmöglichkeiten einen intransparenten und somit korruptionsanfälligen Bereich dar. Spenden an wahlwerbende Parteien143 unterliegen keinen gesetzlichen Kontrollpflichten. Das KlubFG enthält auch keine Bestimmungen über Spenden an Klubs.144 Auch eine Rechenschaftspflicht und eine Kontrolle durch den Rechnungshof werden – im Gegensatz zu den Parteiakademien145 – nirgends explizit normiert. Auch den zur Kontrolle berufenen Organen sind in Österreich bei der Bekämpfung der Korruption mitunter juristisch die Hände gebunden. So ist der Rechnungshof nach Art 121 B-VG grundsätzlich zur „Überprüfung der Gebarung des Bundes, der Länder, der Gemeindeverbände, der Gemeinden und an-

139 Art 4 des Strafrechtsübereinkommens über Korruption vom 27.1.1999 (Europarat; von Österreich noch nicht ratifiziert); Art 2 ff des Übereinkommens auf Grund von Artikel K.3 Absatz 2 Buchstabe c des Vertrags über die Europäische Union über die Bekämpfung der Bestechung, an der Beamte der Europäischen Gemeinschaften oder der Mitgliedstaaten der Europäischen Union beteiligt sind (BGBl III 2000/38); Art 15 iVm Art 2 lit a Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Korruption. 140 Vgl 10. Punkt der Entschließung 24 (1997) des Ministerkomitees des Europarats; Kucsko-Stadlmayer, Disziplinarrecht 276 ff sowie in Hinblick auf das Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Korruption Kucsko-Stadlmayer, in Corruption Monster 219 ff. 141 Vgl dazu ausführlicher Kapitel 3.1.6. 142 Vgl dazu Punkt 8.A.v.d. der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001), der genau das fordert. 143 Vgl zur Zulässigkeit der Annahme von Spenden aufgrund ihrer Rechtspersönlichkeit Kapitel 2.4.1.2.2. 144 Vgl Kapitel 3.2.2. 145 Vgl Kapitel 3.3.1.6.

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derer durch Gesetz bestimmter Rechtsträger“ berufen. Art 127a Abs 1 B-VG relativiert die Gebarungskontrolle durch den Rechnungshof allerdings insofern, als er amtswegig bloß Gemeinden mit mindestens 20.000 Einwohnern prüfen kann, kleinere Gemeinden jedoch nur „fallweise“ „auf begründetes Ersuchen der zuständigen Landesregierung“ (Art 127a Abs 7 B-VG).146 Dies ist – freilich auch aus dem Blickwinkel der mangelnden Publikationspflicht von Spenden an politische Parteien bis zu einer Höhe von € 7.260,– – problematisch, da der Rechnungshof somit lediglich 24 der insgesamt 2.357 Gemeinden Österreichs147 von sich aus prüfen kann und andererseits gerade auf dezentraler Ebene mit verhältnismäßig kleinen Beträgen Entscheidungen leicht beeinflussbar sind; zu denken ist hier etwa an Spenden an Bürgermeister bzw die dahinterstehenden Parteien zur Vornahme rechtswidriger Amtshandlungen bzw auch bloß zur schnelleren Abwicklung an sich rechtmäßiger Verfahren.148 Mit der weitgehend ausgeschalteten Prüfungskompetenz des Rechnungshofs ist auch die Präventivwirkung bloß potentieller Prüfungen nicht gegeben. Im Lichte der Korruptionsbekämpfung stellte sich die bisherige absolute Weisungsgebundenheit der Staatsanwaltschaft ebenfalls problematisch dar.149 Dadurch war es dem Justizminister als einem obersten Verwaltungsorgan grundsätzlich (in der Praxis kamen solche Fälle kaum vor) möglich, auch aus bloß parteipolitisch motivierten Gründen die Einleitung strafrechtlicher Verfolgungen zu verhindern. Dem wurde jedoch durch Art 90a B-VG150 insofern Abhilfe geschaffen, als nun eine verfassungsrechtliche Grundlage für eine einfachgesetzliche Weisungsentbindung der Staatsanwaltschaft besteht,151 von der der einfache Gesetzgeber bisher allerdings noch keinen Gebrauch gemacht hat.152 Mit 1. Jänner 2009 hat am Sitz des Oberlandesgerichts Wien die durch das Strafrechtsänderungsgesetz 2008153 eingerichtete Korruptionsstaatsanwaltschaft (KStA) ihre Tätigkeit aufgenommen, deren Wirkungsbereich sich nach § 2a StAG auf das gesamte Bundesgebiet erstreckt. Es handelt sich bei der

146 Vgl dazu auch Hengstschläger, Rechnungshofkontrolle Art 127a Abs 2 und 5 bis 8 B-VG Rz 4; Fiedler, in Corruption Monster 103 f. 147 Zwei Drittel des Gebarungsvolumens des größten öffentlichen Auftraggebers unterliegen daher keiner Kontrolle durch den Rechnungshof: Moser, in Korruption 110 ff. 148 Sickinger, in Handbuch 570 sowie zur ähnlich gelagerten Problematik in Deutschland Arnim von/Heiny/Ittner, Korruption 41 ff. 149 Vgl 3. Punkt der Entschließung 24 (1997) des Ministerkomitees des Europarats. 150 BGBl I 2008/2. 151 So AB 370 BlgNR 23. GP 5. 152 Nach § 29a Abs 3 StAG hat der Bundesminister für Justiz aber dem Nationalrat und Bundesrat jährlich über die von ihm erteilten Weisungen an die Oberstaatsanwaltschaften zu berichten. 153 BGBl I 2007/109.

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Rechtspolitische Überlegungen zur Parteienförderung

KStA um die bisher einzige Sonderstaatsanwaltschaft,154 die als Anklagebehörde bei Verdacht der Begehung von Korruptionstatbeständen des StGB tätig wird.155 Mit 1. Jänner 2010 wird schließlich das im Innenministerium angesiedelte Bundesamt zur Korruptionsprävention und Korruptionsbekämpfung seine Tätigkeit aufnehmen.156 Nach § 4 des Bundesgesetzes über die Einrichtung und Organisation des Bundesamts zur Korruptionsprävention und Korruptionsbekämpfung ist es bundesweit für sicherheits- und kriminalpolizeiliche Angelegenheiten wegen der Korruptionsdelikte des StGB und strafrechtlichen Nebengesetze zuständig und somit das kriminalpolizeiliche Gegenstück zur KStA auf Seiten der Justiz. Österreich schneidet im internationalen Vergleich in Hinblick auf Korruption sehr gut ab und gilt als wenig korruptionsanfällig.157 Trotzdem müssen alleine schon aus präventiven Gründen158 diverse gesetzliche Schlupflöcher und Regelungslücken geschlossen werden; besonders in korruptionsanfälligen Bereichen sind Transparenz und Öffentlichkeit nötig159 und kommt rechtsstaatlichen Instrumentarien eine besonders wichtige Rolle zu.160 Das österreichische Parteienfinanzierungsregime wird demnächst in Hinblick auf seine Korruptionsanfälligkeit einer Evaluierung im Rahmen der Staatengruppe gegen Korruption (GRECO) unterzogen werden. Es handelt sich bei GRECO um ein Teilabkommen des Europarats, dem Österreich 2006 beigetreten ist.161 Dabei wird im Wesentlichen in drei Evaluierungsrunden die Vereinbarkeit nationaler Rechtsvorschriften mit den Anti-Korruptions-Maß154 Vgl § 19 Abs 1 StPO. 155 Vgl § 20a StPO, der die von der KStA zu verfolgenden Delikte auflistet. 156 Das „Bundesgesetz, mit dem das Sicherheitspolizeigesetz geändert und ein Bundesgesetz über die Einrichtung und Organisation des Bundesamts zur Korruptionsprävention und Korruptionsbekämpfung erlassen wird“, wurde zum Zeitpunkt der Fertigstellung des Manuskripts am 31.7.2009 zwar noch nicht im BGBl kundgemacht, hat aber bereits den Nationalrat und den Bundesrat passiert. 157 Vgl dazu den von Transparency International veröffentlichten Corruption Perceptions Index 2008, in dem Österreich von 180 untersuchten Staaten den 12. Platz belegt. Der Corruption Perceptions Index 2008 ist im Internet unter http://www.transparency. org/policy_research/surveys_indices/cpi/2008 (Stand 1.8.2009) abrufbar. Vgl auch Sickinger, in Handbuch 563 ff. 158 Vgl 1. Punkt der Entschließung 24 (1997) des Ministerkomitees des Europarats über die zwanzig Leitprinzipien für den Kampf gegen Korruption; Pelinka, in Corruption Monster 296. 159 Vgl 9. Punkt der Entschließung 24 (1997) des Ministerkomitees des Europarats über die zwanzig Leitprinzipien für den Kampf gegen Korruption; Fiedler, in Corruption Monster 98 f; Sickinger, in Corruption Monster 405 f; Berka, in Korruption 121 ff. 160 Jabloner, in Corruption Monster 174 f; Kreutner, in Corruption Monster 211 f; Pelinka, in Corruption Monster 300. 161 BGBl III 2006/155. Vgl näher http://www.coe.int/greco/ (Stand 1.8.2009).

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Allgemeiner Teil

nahmen des Europarats überprüft. Die rechtlich nicht verbindlichen Ergebnisse der ersten beiden Evaluierungsrunden für Österreich wurden in der 38. Vollversammlung von GRECO im Juni 2008 angenommen.162 Mit dem Ergebnis der dritten das Parteienfinanzierungsregime betreffenden Evaluierungsrunde ist im Jahr 2010 zu rechnen.163

2.3. Europarechtliche Vorgaben Das Europarecht im weiten Sinn enthält keine unmittelbaren Vorgaben für die Ausgestaltung der Parteienfinanzierung in Österreich. Dennoch gilt es gewisse Parameter zu beachten, wobei hier zwischen solchen der EU und solchen des Europarats zu unterscheiden ist. 2.3.1. Europäische Union 2.3.1.1. Parteienfinanzierung auf europäischer Ebene im Überblick

Der Beginn der öffentlichen Parteienfinanzierung auf europäischer Ebene ist mit der ersten Direktwahl des Europäischen Parlaments 1979 verbunden. So fand sich erstmals 1977 im Haushaltsplan der damaligen EWG ein Posten mit der Bezeichnung „Informationsmaßnahmen im Zusammenhang mit der Direktwahl zum EP“.164 Die Zuwendungen an die Fraktionen des Europäischen Parlaments erfolgten seit damals lediglich aufgrund des Haushaltsplans der EU. Über die konkrete Verteilung entschied das Präsidium des Europäischen Parlaments.165 Die Rechtslage änderte sich durch den mit dem Vertrag von Maastricht eingefügten Art 138a EGV (heute: Art 191 Abs 1 EGV; Art 224 der konsolidier162 Sie können unter folgendem Link abgerufen werden: http://www.coe.int/t/dghl/ monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoEval1–2(2007)2_Austria_AU.pdf (Stand 1.8.2009). 163 Der der Evaluierung zugrunde liegende Fragebogen kann unter folgendem Link abgerufen werden: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/ Greco%20Eval%20III%20(2006)%202E%20Questionnaire%20Party%20funding. PDF.pdf (Stand 1.8.2009). 164 Wivenes, in Parteienfinanzierung 460; Wewer, in Parteienfinanzierung 402 ff. 165 Nach dem Gesamthaushaltsplan 2009, Band 2 (Einzelplan 1; Parlament), Artikel 400 – Verwaltungsausgaben und Ausgaben im Zusammenhang mit den politischen Tätigkeiten und Informationstätigkeiten der Fraktionen und fraktionslosen Mitglieder – sind für das Jahr 2009 direkte Mittel in der Höhe von € 52.690.000,– vorgesehen. Daneben treten weitere indirekte Unterstützungen für die Fraktionen und fraktionslosen Mitglieder des Europäischen Parlaments, deren absolute Höhe die direkten Zuwendungen bei weitem übersteigen dürfte. Vgl dazu Sickinger, Politikfinanzierung 438.

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ten Fassung des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union)166 und mit der auf dieser Grundlage ergangenen „Verordnung (EG) Nr. 2004/ 2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4.11.2003 über die Regelungen für die politischen Parteien auf europäischer Ebene und ihre Finanzierung“ (in der Folge: Parteienstatut).167 Mit dem Parteienstatut wurde neben der Fraktionsfinanzierung im Jahr 2003 also eine Finanzierung der politischen Parteien und im Jahr 2007 auch der politischen Stiftungen auf europäischer Ebene geschaffen, sodass nunmehr auch auf europäischer Ebene politische Parteien, Fraktionen und politische Stiftungen direkt gefördert werden. Nach der Definition des Gegenstandes und Geltungsbereichs des Parteienstatuts (Art 1) stellen Art 2 und 3 zunächst fest, was unter einer politischen Partei und einer politischen Stiftung iSd Parteienstatuts zu verstehen ist und welche Voraussetzungen diese erfüllen müssen, um zu entstehen. Es folgen in den Art 4 bis 11 des Parteienstatuts Bestimmungen über die öffentliche Finanzierung der politischen Parteien und politischen Stiftungen auf europäischer Ebene. Den Schluss bilden Bestimmungen über einen zu erstellenden Erfahrungsbericht sowie über das Inkrafttreten und die Geltung. In diesem Kontext soll lediglich festgehalten werden, dass nach Art 2 Z 3 des Parteienstatuts eine „politische Partei auf europäischer Ebene“ entweder eine „politische Partei“ nach Art 2 Z 1 oder ein „Bündnis politischer Parteien“ nach Art 2 Z 2 ist. Eine „politische Partei“ ist nach dem Parteienstatut eine Vereinigung von Bürgern, die politische Ziele verfolgt und die nach der Rechtsordnung mindestens eines Mitgliedstaates anerkannt ist oder in Übereinstimmung mit dieser Rechtsordnung gegründet wurde. Unter einem „Bündnis politischer Parteien“ ist eine strukturierte Zusammenarbeit mindestens zweier politischer Parteien zu verstehen.168 Beide Ausprägungen politischer Parteien auf europäischer Ebene müssen nach Art 3 Abs 1 des Parteienstatuts weiters folgende Voraussetzungen erfüllen, um als solche zu gelten: · Rechtspersönlichkeit in dem Mitgliedstaat, in dem sie ihren Sitz haben.169 166 Näher zur Entstehung von Art 191 EGV Eberhard/Lachmayer, Parteien 223 ff, 227 ff, mwN. 167 ABl L 2003/297, 1. Das Parteienstatut wurde durch die VO 1524/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.12.2007 (ABl L 2007/343, 5) geändert. Vgl zur Stammfassung ausführlich Arnim von/Schurig, EU-Verordnung, passim; Arnim von, NJW 2005, 247; Arnim von, European Law Review 2005, 273; Klein in FS Ress 541 ff; Arnim von, Europa-Komplott 157 ff; Eberhard/Lachmayer, Parteien 215 ff; Koch in FS Rengeling 307 ff. Das Präsidium des Europäischen Parlaments hat am 29.3.2004 Durchführungsbestimmungen zum Parteienstatut getroffen (ABl C 2008/ 252, 1). 168 Näher zum Parteibegriff Eberhard/Lachmayer, Parteien 233 f; Koch in FS Rengeling 308 ff; beide mwN. 169 Dazu sehr kritisch Eberhard/Lachmayer, Parteien 235 ff.

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· Vertretung in mindestens einem Viertel der Mitgliedstaaten durch Mitglieder des Europäischen Parlaments oder in den nationalen Parlamenten oder regionalen Parlamenten oder Regionalversammlungen bzw Erreichen von mindestens drei Prozent der abgegebenen Stimmen in mindestens einem Viertel der Mitgliedstaaten bei der jeweils letzten Wahl zum Europäischen Parlament.170 · Beachtung der Grundsätze, auf denen die Europäische Union beruht; das sind die Grundsätze der Freiheit, der Demokratie, der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie der Rechtsstaatlichkeit. · Teilnahme an den Wahlen zum Europäischen Parlament bzw Bekundung, dies zu tun. Unter einer politischen Stiftung auf europäischer Ebene sind nach Art 2 Z 4 des Parteienstatuts „Einrichtungen oder ein Netz von Einrichtungen, die in einem Mitgliedstaat über Rechtspersönlichkeit verfügen, einer politischen Partei auf europäischer Ebene angeschlossen sind und durch ihre Arbeit . . . die Ziele dieser politischen Partei auf europäischer Ebene unterstützen und ergänzen“ und dabei Aufgaben wahrnehmen, die ua in der Analyse von Diskussionen über Themen europäischer Politik, der Erwachsenenbildung über europäische Politik und der Zusammenarbeit mit ähnlichen Institutionen auch in den Mitgliedstaaten liegen, zu verstehen. Die politischen Stiftungen auf europäischer Ebene müssen nach Art 3 Abs 2 des Parteienstatuts folgende Voraussetzungen erfüllen, um als solche zu gelten: · Anschluss an eine politische Partei auf europäischer Ebene. · Rechtspersönlichkeit in dem Mitgliedstaat, in dem sie ihren Sitz haben. Die Rechtspersönlichkeit muss von der politischen Partei auf europäischer Ebene verschieden sein. · Beachtung der Grundsätze, auf denen die Europäische Union beruht. · Keine Gewinnerzielungsabsicht. · Leitendes Gremium mit geografisch ausgewogener Zusammensetzung. Die Aufteilung der im Haushaltsplan für die politischen Parteien und politischen Stiftungen auf europäischer Ebene vorgesehenen Mittel171 erfolgt nach Art 10 des Parteienstatuts mittels eines Grundbetrags (15% der Mittel), der zu gleichen Teilen auf alle anspruchsberechtigten politischen Parteien und politischen Stiftungen auf europäischer Ebene aufgeteilt wird, und eines Steigerungsbetrags (85% der Mittel), der sich nach der Zahl der Mitglieder der politischen Parteien auf europäischer Ebene im Europäischen Parlament bemisst. 170 Dazu näher Eberhard/Lachmayer, Parteien 241 ff. 171 Nach dem Gesamthaushaltsplan 2009, Band 2 (Einzelplan 1; Parlament), Artikel 402 – Zuschüsse an europäische Parteien – sind für das Jahr 2009 Mittel in der Höhe von € 10.858.000,– und nach Artikel 403 – Zuschüsse an europäische politische Stiftungen – € 7.000.000,– vorgesehen.

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Diese Bestimmungen führen in der Praxis zu einer Versteinerung des derzeit bestehenden Parteiensystems auf europäischer Ebene. Echten Mitgliederparteien in der Tradition sämtlicher Mitgliedstaaten der EU wird der Zutritt zum politischen System auf europäischer Ebene faktisch unmöglich gemacht. Nutznießer sind zweifelsohne die derzeit bestehenden großen Parteibünde wie die EVP oder SPE, deren Mitglieder nicht natürliche Personen, sondern nationale Parteien wie die ÖVP oder SPÖ sind.172 2.3.1.2. Aus dem Gemeinschaftsrecht resultierende Vorgaben für die Mitgliedstaaten

Neben allgemeinen Vorgaben wie etwa den Grundsätzen der Freiheit, Demokratie, der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie der Rechtsstaatlichkeit (Art 6 EUV) ergeben sich aus dem Gemeinschaftsrecht zwei Grundsätze für die Parteienfinanzierung in den Mitgliedstaaten. Es handelt sich dabei einerseits um ein Verbot der pauschalen Wahlwerbungskostenerstattung für Wahlen zum Europäischen Parlament aus Mitteln der EU und andererseits um ein Verbot der Finanzierung insbesondere nationaler Parteien aus Mitteln der politischen Parteien auf europäischer Ebene. Mit der Frage des Verbots einer pauschalen Wahlwerbungskostenerstattung für Wahlen zum Europäischen Parlament aus Mitteln der damaligen EWG war der EuGH im Jahr 1986 in der Rs Les Verts/Europäisches Parlament173 befasst. Hier qualifizierte er zunächst das System der auf Beschlüsse des Präsidiums sowie des erweiterten Präsidiums des Europäischen Parlaments zurückgehenden Verteilung der im Haushaltsposten 3708 veranschlagten Mittel auf die Fraktionen des Europäischen Parlaments als ein „System der pauschalen Wahlkampfkostenerstattung“174, um dann festzustellen, dass dieses nicht in den Zuständigkeitsbereich der EU, sondern in den der Mitgliedstaaten falle. Dies ergäbe sich aus Art 7 Abs 2 des Akts zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten der Versammlung vom 20. September 1976,175 der festhält, dass „bis zum Inkrafttreten eines einheitlichen Wahlverfahrens . . . sich das Wahlverfahren in jedem Mitgliedstaat nach den innerstaatlichen Vorschriften“ bestimmt. Nach Ansicht des EuGH kann das Wahlver172 Vgl zu diesen Problemen sowie zu zahlreichen weiteren Schwachstellen des Parteienstatuts Arnim von/Schurig, EU-Verordnung, passim; Eberhard/Lachmayer, Parteien 231 ff sowie zur Mitgliedschaft in politischen Parteien auf europäischer Ebene Leinen, integration 2006, 231. Jüngst Sickinger, Politikfinanzierung 442 ff. 173 EuGH 23.4.1986, Rs 294/83, Les Verts/Europäisches Parlament, Slg 1986, 1339; vgl dazu ausführlicher Wewer, in Parteienfinanzierung 410 ff. 174 EuGH 23.4.1986, Rs 294/83, Les Verts, Rz 50. 175 ABl L 1976/278, 5. Durch einen Beschluss des Rates vom 25.6.2002 und 23.9.2002 (ABl L 2002/283, 1) kam es zu einer teilweisen Umnummerierung, sodass sich die Vorschrift heute in Art 8 findet.

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fahren auch ein zu schaffendes oder bereits vorhandenes System der Wahlwerbungskostenerstattung176 umfassen. Das Wahlverfahren bestimmt sich bis heute nach nationalen Vorschriften (in Österreich also grundsätzlich nach der EuWO),177 sodass es der EU verboten ist, eine Wahlwerbungskostenerstattung für Wahlen zum Europäischen Parlament einzuführen.178 Die Regelung der Erstattung von Wahlwerbungskosten fällt daher ausschließlich in den Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten. Die EU besitzt hier keinerlei Kompetenzen. Der EuGH hatte im Anlassfall daher die Beschlüsse des Präsidiums sowie des erweiterten Präsidiums für nichtig zu erklären. Eine unzulässige Finanzierung von politischen Parteien auf europäischer Ebene sowie von Parteigliederungen aus Mitteln der Fraktionen des Europäischen Parlaments monierte nach dem Urteil des EuGH in der Rs Les Verts/ Europäisches Parlament auch der Europäische Rechnungshof zwei Mal.179 Dem Vertrag von Nizza wurde die „11. Erklärung zu Artikel 191 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft“ beigefügt. Diese hält ausdrücklich fest, dass die durch Art 191 EGV geschaffene Grundlage für eine Finanzierung politischer Parteien auf europäischer Ebene zu keiner unmittelbaren oder mittelbaren Finanzierung der politischen Parteien auf einzelstaatlicher Ebene führen darf. Dieses Verbot der unmittelbaren und mittelbaren Querfinanzierung nationaler politischer Parteien wurde durch Art 7 des Parteienstatuts ins Sekundärrecht inkorporiert (vgl diesbezüglich auch den 8. Erwägungsgrund des Parteienstatuts). Diese Bestimmung sieht nun in ihrem Abs 1 ausdrücklich vor, dass politische Parteien auf europäischer Ebene – egal aus welcher Quelle die finanziellen Mittel stammen – weder andere politische Parteien auf europäischer Ebene noch solche auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene finanzieren dürfen. Dieses Verbot schließt alle Formen unmittelbarer und mittelbarer Finanzierungen ein.180 Ähnliches gilt auch für die politischen Stiftungen auf europäischer Ebene, die nach Art 7 Abs 2 des Parteienstatuts ihre Mittel – egal welcher Herkunft – nicht zur Finanzierung von politischen Parteien oder Kandidaten auf europäischer oder nationaler Ebene oder von Stiftungen auf nationaler Ebene verwenden dürfen. Art 7 Abs 1 des Parteienstatuts hält abschließend noch fest, dass bei der Finanzierung politi176 In Österreich ist das § 2b PartG. 177 Die primärrechtliche Grundlage für die Schaffung eines einheitlichen Wahlverfahrens findet sich in Art 190 Abs 4 EGV (Art 223 Abs 1 der konsolidierten Fassung des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union). 178 EuGH 23.4.1986, Rs 294/83, Les Verts, Rz 54. 179 Europäischer Rechnungshof, Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1989 zusammen mit den Antworten der Organe, Band II, ABl C 1990/313, 1 (21 ff); Europäischer Rechnungshof, Sonderbericht 13/2000 über die Ausgaben der Fraktionen des Europäischen Parlaments, zusammen mit den Antworten des Parlaments, ABl C 2000/181, 1. 180 Vgl zu den großen Problemen, die diese Bestimmung mit sich bringt, Arnim von/Schurig, EU-Verordnung 17 f.

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scher Parteien in den Mitgliedstaaten ausschließlich die mitgliedstaatlichen Regelungen zur Anwendung kommen.181 Es kann somit festgehalten werden, dass europarechtliche Vorschriften eine Finanzierung österreichischer Parteien oder Rechtsträger nach dem PubFG182 aus Mitteln der EU bzw im Umweg über Fraktionen des Europäischen Parlaments, politische Parteien oder politische Stiftungen auf europäischer Ebene verbieten. Die ausschließliche Kompetenz zur Regelung einer öffentlichen Finanzierung nationaler Parteien liegt daher bei den Mitgliedstaaten. 2.3.2. Europarat

Die verschiedenen Organe und Institutionen des Europarats beschäftigten sich in den vergangenen Jahren mehrmals mit Problemen der Finanzierung von Parteien sowie politischer Korruption.183 Zu den wichtigsten Dokumenten zählen: · Entschließung 24 (1997) des Ministerkomitees über die zwanzig Leitprinzipien für den Kampf gegen Korruption vom 6. November 1997 · Empfehlung 1516 (2001) der parlamentarischen Versammlung über die Finanzierung von politischen Parteien vom 22. Mai 2001 · Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees über gemeinsame Regeln gegen Korruption bei der Finanzierung von politischen Parteien und Wahlkämpfen vom 8. April 2003184 Auf diese Dokumente soll an dieser Stelle nicht näher eingegangen werden. Vielmehr wird ihr Inhalt in den betreffenden Kapiteln dieser Arbeit einer näheren Erörterung zugeführt werden. Es genügt hier fürs Erste festzuhalten, dass Resolutionen und Empfehlungen der Organe des Europarats für die Mitgliedstaaten keine rechtlich bindende Wirkung haben. Dank der weitreichenden Mitgliedschaft im Europarat kommt ihnen jedoch eine nicht zu unterschätzende praktisch-politische Bedeutung zu.

181 Kritik an diesem System üben vor dem Hintergrund der europäischen Demokratiedebatte Eberhard/Lachmayer, Parteien 248 ff. 182 Vgl Kapitel 3.3.1.2. 183 Vgl dazu die – nicht abschließende – Auflistung einschlägiger Dokumente des Europarats bei van Biezen, guidelines 79 f sowie Kapitel 2.2.5. 184 Vgl dazu eingehend van Biezen, guidelines, passim.

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2.4. Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Vorgaben 2.4.1. Der Parteibegriff 2.4.1.1. Die Ausprägungen der Parteien in Österreich

In der österreichischen Rechtsordnung existieren nach einhelliger Meinung drei Parteibegriffe.185 Es handelt sich dabei um die politische Partei (Art 147 Abs 4 B-VG; § 1 PartG), die wahlwerbende Partei (Art 26 Abs 2 und 6 sowie Art 95 Abs 3 B-VG) bzw Wahlpartei (Art 117 Abs 5 B-VG) und den Klub (Art 30 Abs 5 B-VG). Die drei Parteibegriffe sind einerseits juristisch streng voneinander zu trennen,186 andererseits aber „verfassungsrechtlich aufeinander angelegt“. Sie stehen „von Verfassungs wegen zueinander in einer spezifischen Wechselbeziehung“187 und werden gemeinhin als eine Einheit wahrgenommen. Diese grundsätzliche Differenzierung hat – wie noch zu zeigen sein wird – auf die staatliche Finanzierung von Parteien einen erheblichen Einfluss und hat in der jüngeren Vergangenheit erhebliche Probleme verursacht. Die Unterscheidung und damit einhergehende sprachliche Präzision ist aber sowohl gemeinhin als auch dem Gesetzgeber gelegentlich nicht bewusst,188 weshalb an dieser Stelle ein knapper Überblick über die verschiedenen Ausprägungen des Parteienbegriffs in Österreich und die Rechtsnatur der verschiedenen Parteitypen gegeben werden soll. Wenn in dieser Arbeit in der Folge der Begriff „Partei“ verwendet wird, so ist er stets in einem weiten – politische Parteien, wahlwerbende Parteien und Klubs umfassenden – Sinn zu verstehen. 2.4.1.1.1. Die politische Partei

Im Gegensatz etwa zur deutschen Rechtsordnung189 enthält die österreichische Rechtsordnung keine Legaldefinition des Begriffs „politische Partei“. Es 185 Ausweislich des Regierungsprogramms für die XXIV. Gesetzgebungsperiode, 259 ist für die kommenden Jahre mit einer „Bereinigung der unterschiedlichen Parteienbegriffe im Wahlrecht, Parteiengesetz und in den parlamentarischen Geschäftsordnungen“ zu rechnen. 186 Ständige Judikatur seit VfSlg 7/1921; zuletzt VfSlg 16.480/2002. In der Literatur etwa schon Kraus, JBl 1929, 493; weiters Mantl, ÖJZ 1969, 422; Kostelka in FS Floretta 40, mwN; Raschauer, in Parteiensystem 564 f; Wieser, Rz 4 ff zu § 1 ParteienG, mwN; Merli, JRP 2006, 243 ff; Warta, JRP 2006, 269; Walter/Mayer/Kucsko-Stadlmayer, Bundesverfassungsrecht Rz 317; Öhlinger, Verfassungsrecht Rz 368; Huber, JRP 2007, 180 f; Stelzer, ÖJZ 2007, 808 ff; Sickinger, Politikfinanzierung 106 f. 187 VfSlg 14.803/1997. Vgl dazu näher Thienel, Finanzierung 60 f. 188 Beispiele dazu finden sich bei Kostelka in FS Floretta 58; Wieser, Rz 6 zu § 1 ParteienG. 189 § 2 Abs 1 dt PartG lautet: „Parteien sind Vereinigungen von Bürgern, die dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluß nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag

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kann darunter jedoch „eine Personenvereinigung von Bürgern, die auf Dauer oder doch auf einen längeren Zeitraum gebildet die Mitwirkung an der politischen Willensbildung, insbesondere die Beteiligung an Wahlen zu allgemeinen Vertretungskörpern auf der Basis gemeinsamer politischer Überzeugungen der Mitglieder anstrebt“,190 verstanden werden. Unter einer politischen Partei ist also das zu verstehen, was gemeinhin unter einer Partei verstanden wird und idR mit einer Parteizentrale, Mitgliedern und Funktionären in Erscheinung tritt. Die Rechtsgrundlage für politische Parteien findet sich seit 1975 in dem in Verfassungsrang stehenden § 1 PartG. Danach ist die Gründung von politischen Parteien weitgehend frei, sofern bundesverfassungsrechtlich nichts anderes bestimmt ist; hier ist insbesondere an das in Art 9 und Art 10 Abs 1 StV von Wien sowie im Verbotsgesetz enthaltene Verbot nationalsozialistischer Wiederbetätigung zu denken.191 Das Gesetz schreibt lediglich vor, dass politische Parteien Satzungen zu beschließen haben, die in einer periodischen Druckschrift zu veröffentlichen und beim Bundesminister für Inneres zu hinterlegen sind. Als Anforderung an die Satzungen stellt das PartG in seinem § 1 Abs 4 lediglich die Verpflichtung auf, dass diese die Organe der politischen Partei enthalten müssen, sowie Bestimmungen darüber zu treffen, welche Organe zur Vertretung nach außen befugt sind und welche Rechte und Pflichten ihre Mitglieder besitzen.192 Zu den Aufgaben politischer Parteien zählt insbesondere – wie dies § 1 Abs 2 PartG lapidar festhält – die Mitwirkung an der politischen Willensbildung. Die Beziehungen zwischen einer politischen Partei und ihren Mitgliedern sind privatrechtlicher Natur.193 Demnach entscheiden grundsätzlich die ordentlichen Gerichte über strittige Rechte und Pflichten von Mitgliedern ge-

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oder einem Landtag mitwirken wollen, wenn sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse, insbesondere nach Umfang und Festigkeit ihrer Organisation, nach der Zahl ihrer Mitglieder und nach ihrem Hervortreten in der Öffentlichkeit eine ausreichende Gewähr für die Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung bieten.“ Berchtold, ÖVA 1976, 34. Aufgrund der EU-Mitgliedschaft Österreichs ist diese Definition heute ein wenig weiter zu ziehen und umfasst nicht nur Staatsbürger – von welchem Verständnis Berchtold 1976 wohl noch ausgegangen ist –, sondern auch Unionsbürger. Diverse Probleme hinsichtlich des Parteibegriffs zeigt Wieser, JRP 2001, 251 ff auf. Weitere Verbotstatbestände führt Wieser, Rz 63 ff zu § 1 ParteienG auf. Nach Thienel, Finanzierung 58, mwN besteht ein verfassungsrechtliches Verbot inhaltlicher Natur nur für die Bildung nationalsozialistischer Parteien. Vgl zu den Gründungsvoraussetzungen und gesetzlichen Bestimmungen über die Tätigkeiten politischer Parteien ausführlich Wieser, Rz 40 ff zu § 1 ParteienG; Lenzhofer, in Handbuch Rz 17/24 ff; beide mwN. Zahlreiche Probleme des österreichischen Parteienrechts hat Wieser, JRP 2001, 251 aufgezeigt. OGH 9.11.1978, 6 Ob 727/78.

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genüber ihrer politischen Partei, also beispielsweise über die Pflicht zur Entrichtung eines Mitgliedsbeitrags. 2.4.1.1.2. Die wahlwerbende Partei bzw Wahlpartei

Die wahlwerbende Partei bzw Wahlpartei – beide Begriffe bezeichnen dieselbe Institution194 – ist eine „Wählergruppe, die sich unter Führung einer unterscheidenden Parteibezeichnung und Aufstellung einer Parteiliste an der Wahlwerbung beteiligt“195 und als solche somit eine „(wahl-)rechtstechnische Zweckkonstruktion“196 darstellt. Sie wird – salopp formuliert – am Stimmzettel sichtbar. Eine wahlwerbende Partei kann Mitglieder verschiedener politischer Parteien umfassen; umgekehrt kann aber auch eine politische Partei mehrere wahlwerbende Parteien bilden.197 Ihre Rechtsgrundlage finden wahlwerbende Parteien in den jeweiligen Wahlordnungen; das sind auf Bundesebene die NRWO und die EuWO; auf Landesebene sind es die jeweiligen LTWO und auf Gemeindeebene die jeweiligen Gemeindewahlordnungen.198 Ihr Zweck besteht folglich ausschließlich in der Wahlwerbung. 2.4.1.1.3. Der Klub (Die „Parlamentspartei“)

Ein Klub ist die gemäß der Geschäftsordnung des jeweiligen Vertretungskörpers gebildete Vereinigung von Abgeordneten grundsätzlich einer bestimmten wahlwerbenden Partei, der insbesondere die sich aus der Geschäftsordnung ergebenden Rechte zukommt.199 Rechtsgrundlage ist also die Geschäftsordnung des jeweiligen Vertretungskörpers. Demnach sind für das Zustandekommen eines Klubs eine bestimmte Mindestzahl von Abgeordneten sowie ein Konstituierungsakt nötig. Den Klubs kommen durch zahlreiche Rechtsvorschriften eingeräumte Rechte und Pflichten im parlamentarischen Leben zu. Ihre Mitglieder sind die betreffenden Abgeordneten. Für den Fortgang dieser Untersuchung müssen folgende Ausprägungen von Klubs unterschieden werden:

194 So explizit Winkler, JBl 1993, 283 und implizit Öhlinger, Verfassungsrecht Rz 368; Walter/Mayer/Kucsko-Stadlmayer, Bundesverfassungsrecht Rz 321 f; aA Warta, JRP 2006, 270. 195 VfSlg 7/1921. 196 VfSlg 14.803/1997. 197 Ermacora, Verfassungsgerichtshof 276. Diese Konstellationen sind in der Praxis zweifelsfrei selten. Trotzdem sind sie von einiger Relevanz, wie im Jahr 2006 die Kandidatur des Bundessprechers der politischen Partei Liberales Forum auf einem sicheren Listenplatz der wahlwerbenden Partei SPÖ gezeigt hat. 198 Sickinger, Politikfinanzierung 107. 199 Wieser, Rz 6 zu § 1 ParteienG, mwN.

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Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Vorgaben

· Der Klub iSv § 7 GOG-NR oder auch Nationalratsklub: Dieser setzt mindestens fünf Abgeordnete derselben wahlwerbenden Partei, dessen Konstituierung sowie eine schriftliche Meldung derselben an den Präsidenten des Nationalrat voraus. Mindestens fünf Abgeordnete, die nicht derselben wahlwerbenden Partei angehören, können sich nur mit Zustimmung des Nationalrats zu einem Klub zusammenschließen. Auf die mit der Veränderung der Größe oder der Neugründung eines Klubs während einer Legislaturperiode einhergehenden Probleme bei der Klubförderung wird weiter unten eingegangen werden.200 · Die Fraktion iSv § 14 GO-BR oder auch Bundesratsfraktion:201 Sie setzt sich aus mindestens fünf Bundesräten zusammen, die aufgrund von Vorschlägen derselben Partei durch die Landtage gewählt wurden. Hier ist aber auf die dahinterstehenden politischen Parteien abzustellen, da die Bundesräte von den jeweiligen Landtagen nach dem Grundsatz der Verhältniswahl gewählt werden (Art 35 Abs 1 B-VG) und ihrer Bestellung somit verschiedene Landtagswahlordnungen und folglich auch unterschiedliche wahlwerbende Parteien zugrunde liegen.202 Die Konstituierung einer Fraktion bedarf auch im Bundesrat einer Meldung an dessen Präsidenten. Bundesräte, die unterschiedlichen politischen Parteien nahestehen, können sich – ähnlich wie im Nationalrat – mit der Zustimmung des Bundesrats zu einer Fraktion zusammenschließen. · Die parlamentarischen Klubs oder Parlamentsklubs:203 Der Bundes(verfassungs)gesetzgeber verwendet den Begriff „parlamentarische Klubs“ insgesamt dreizehn Mall, ohne ihn jedoch ein einziges Mal zu definieren.204 Von Interesse in dieser Untersuchung sind dabei lediglich Art 30 Abs 5 B-VG sowie die §§ 1 und 3 KlubFG. Eine genauere Betrachtung zeigt hier, dass der Begriff „parlamentarische Klubs“ verschiedene Bedeutungsinhalte haben kann. Er kann einerseits als Sammelbegriff für alle Klubs des Nationalrats, alle Fraktionen des Bundesrates und alle von Österreich zu entsendenden Abgeordneten zum Europäischen Parlament gewertet werden, wobei es hier nicht darauf ankommt, welcher politischen Partei diese jeweils 200 Vgl Kapitel 3.2.1.2.; 3.2.1.4. 201 Der Begriff „Fraktion“ bezeichnet im weiteren Fortgang der Arbeit immer nur die Bundesratsfraktion iSv § 14 GO-BR. 202 Zögernitz, GO-BR 151. 203 Die Begriffe „parlamentarischer Klub“ und „Parlamentsklub“ bezeichnen im weiteren Fortgang der Arbeit beide immer nur diese Ausprägung iSd KlubFG. 204 Anl 1/1 zum BDG 1979; Art 3 § 18 Bezügegesetz; Art 30 Abs 5 B-VG; Art 8 § 26b Abs 3 Z 4 Energie-RegulierungsbehördenG; Art 1 § 1 Abs 5 BG über die Errichtung eines Rates für Fragen der österreichischen Integrations- und Außenpolitik; § 32a Abs 5 GOG-NR; § 1 Abs 1 und § 3 KlubFG; § 12 Abs 1 Parlamentsmitarbeitergesetz; Art 1 § 28 Z 5, Art 1 § 34 Abs 1 Z 5 und Art 1 § 45 Z 5 Umweltförderungsgesetz sowie § 21a Abs 2 Z 5 Wasserbautenförderungsgesetz.

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nahestehen. Andererseits kann darunter auch die Gesamtheit eines Nationalratsklubs, einer Bundesratsfraktion sowie von Abgeordneten zum Europäischen Parlament verstanden werden, die jeweils einer bestimmten politischen Partei nahestehen.205 Letzteres ist zweifelsohne in Hinblick auf das KlubFG der Fall.206 Ob diese Auslegung auch auf die Bestimmung des Art 30 Abs 5 B-VG zutrifft, ist fraglich. Soweit ersichtlich wurde dieses Problem bisher nur von Pogatschnigg thematisiert.207 Sie vertritt unter Hinweis auf das Schweigen der Materialien, eine historische Interpretation und mangels anderer Anhaltspunkte die Ansicht, dass dem Bundesverfassungsgesetzgeber bei der Festsetzung von Art 30 Abs 5 B-VG nicht unterstellt werden kann, dass er neben dem Nationalratsklub und der (damals bloß faktisch bestehenden) Bundesratsfraktion eine dritte Ausprägung des „Klubs“ schaffen wollte, sodass es sich beim Begriff der „parlamentarischen Klubs“ um einen Sammelbegriff handeln muss, der sämtliche Klubs, Fraktionen und (seit dem Beitritt Österreichs zur EU) von Österreich in das Europäische Parlament entsandten Abgeordneten – egal welcher politischen Partei sie nahestehen – umfasst. Dieser durchaus schlüssigen Argumentation muss jedoch die Tatsache entgegengehalten werden, dass dem Bundes(verfassungs)gesetzgeber nicht unterstellt werden kann, mit einem Begriff an verschiedenen Stellen Unterschiedliches bezeichnen zu wollen. Da der Begriff der „parlamentarischen Klubs“ gem dem KlubFG eindeutig auf die jeweils einer politischen Partei zuzuordnenden Nationalratsklubs, Bundesratsfraktionen und Mitglieder des Europäischen Parlaments abstellt, würde das wiederum dafür sprechen, Art 30 Abs 5 B-VG denselben Bedeutungsinhalt zuzuschreiben, der auch den §§ 1 und 3 KlubFG zugrunde liegt.208 Dieser Auslegung folgt auch die Staatspraxis.209 Ein weiteres Problem stellt die Frage dar, ob ein Parlamentsklub notwendigerweise aus einem Nationalratsklub, einer Bundesratsfraktion und Abgeordneten zum Europäischen Parlament bestehen muss oder ob dafür bloß eine dieser drei Einheiten vorliegen muss. Im Extremfall könnte das dazu 205 So generell ohne eine nähere Differenzierung Atzwanger/Zögernitz, NR-GO 79. 206 Zur ähnlich gelagerten Rechtslage vor BGBl I 2008/139: VfSlg 13.640/1993; Atzwanger/Zögernitz, NR-GO 110; Rauchenberger, in Bundesländer 217; Rechnungshof, Sonderbericht 1; Zögernitz, GO-BR 152 f sowie Pogatschnigg, Klubbildung 95 ff. So jetzt auch ausdrücklich IA 2/A 24. GP 4; wortgleich AB 8 BlgNR 24. GP 2. 207 Pogatschnigg, Klubbildung 90 ff. 208 Ohne weitere Begründung Zögernitz, GO-BR 153 f. 209 Telefonische Auskunft in der Parlamentsdirektion am 8.9.2006. Historisch gesehen kam es seit Beginn der ersten Republik zu gewissen Überschneidungen zwischen den Klubs und Fraktionen einer „politischen Partei“ im Parlament. So werden seit jeher Räumlichkeiten und Personal von Klubs und Fraktionen geteilt bzw gemeinsam genutzt.

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führen, dass eine weder im Nationalrat noch im Bundesrat, jedoch mit einem Abgeordneten im Europäischen Parlament vertretene Partei Anspruch auf Förderungen nach § 1 Abs 1 iVm § 4 Abs 2 KlubFG haben könnte. Das KlubFG gibt auf diese Frage keine Antwort. Ein Blick auf seine Stammfassung210 – und zwar vor der Wiederverlautbarung durch BGBl 1985/156 – ergibt, dass ursprünglich ausdrücklich nur die Nationalratsklubs gefördert wurden. Erst durch eine Novelle zum KlubFG im Jahr 1982211 wurden die Bundesratsfraktionen in die Förderung einbezogen; dies geschah durch die Wendung „die parlamentarischen Klubs der Abgeordneten zum Nationalrat und Mitglieder des Bundesrates“ in § 1 KlubFG. Fraglich ist, ob das „und“ in dieser Wendung als ein „oder“, also alternativ, oder als ein „echtes und“, also kumulativ, zu werten ist. Im ersten Fall wäre für einen Anspruch auf Förderung daher das Vorhandensein entweder eines Nationalratsklubs oder einer Bundesratsfraktion nötig; im zweiten Fall müssten beide vorliegen. Die Mitglieder des Europäischen Parlaments wurden gar erst im Jahr 2008 in § 1 KlubFG aufgenommen,212 im Titel des Gesetzes213 findet man sie aber auch heute noch nicht. Sind einer politischen Partei nur Mitglieder des Europäischen Parlaments zuzurechnen, ist sie also weder im Nationalrat noch im Bundesrat „vertreten“, dann kann jedenfalls nach dem Titel des Gesetzes kein Parlamentsklub vorliegen. Dieses Auslegungsergebnis legt aber vor allem die Systematik, in die das KlubFG eingebettet ist, nahe. Zunächst normiert – anders als § 7 GOG-NR und § 14 GO-BR – keine Rechtsvorschrift, wann ein „Klub oder einer Fraktion des Europäischen Parlaments“ iSd KlubFG vorliegen würde. Das KlubFG verweist auch nicht auf Art 29 GO-EP (Bildung von Fraktionen im Europäischen Parlament). Ein solcher Verweis wäre aber auch sinnwidrig, da einer Fraktion im Europäischen Parlament Abgeordnete mehrerer Mitgliedstaaten angehören müssen und der Bund wohl nicht von anderen Staaten entsandte Mitglieder des Europäischen Parlaments fördern will. Das Telos des KlubFG ist schließlich die finanzielle Unterstützung der Tätigkeit von Zusammenschlüssen von Abgeordneten und nicht von einzelnen Abgeordneten. Alles in allem muss man daher zum Schluss gelangen, dass es nach dem KlubFG keinen Parlamentsklub geben kann, der sich ausschließlich aus von Österreich entsandten Mitgliedern des Europäischen Parlaments zusammensetzt. Für das Bestehen eines Parlamentsklubs im Sinne des KlubFG ist in weiterer Folge mE entweder ein Nationalratsklub oder eine Bundesratsfraktion 210 211 212 213

BGBl 1963/286. BGBl 1982/356. BGBl I 2008/139. „Bundesgesetz, mit dem die Tätigkeit der Klubs der wahlwerbenden Parteien im Nationalrat und im Bundesrat erleichtert wird (Klubfinanzierungsgesetz 1985 – KlubFG)“.

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Voraussetzung, nicht notwendigerweise aber beide zusammen. Bei der Einbeziehung der Bundesratsfraktionen in das KlubFG im Jahr 1982 setzte sich der Bundesrat seit 25 Jahren (März 1957) lediglich aus Vertretern von SPÖ und ÖVP zusammen. Im Nationalrat war hingegen 1982 auch die FPÖ mit 11 Abgeordneten vertreten. Bei einer kumulativen Auslegung des Wortes „und“ in § 1 KlubFG wäre 1982 der FPÖ-Klub mangels „Schwesterfraktion“ im Bundesrat mit einem Schlag um sämtliche Ansprüche nach dem KlubFG gefallen. Eine derartig unsachliche Vorgehensweise kann dem Gesetzgeber nicht unterstellt werden. Eine ähnliche Situation hätte sich weiters bei den Grünen für die Zeit von 1986 (erstmaliger Einzug in den Nationalrat mit 8 Abgeordneten) bis 2003 (erstmalige Bildung einer Bundesratsfraktion) ergeben und würde heute die Klubs von FPÖ, BZÖ und Grünen mangels „Schwesterfraktion“ im Bundesrat von der Klubförderung ausschließen. Das Abstellen auf das Vorhandensein eines Nationalratsklubs und einer Bundesratsfraktion würde mE weiters die Zulassungsschwelle zur Klubförderung unverhältnismäßig hoch ansetzen. Die Staatspraxis hat in der Vergangenheit jedenfalls auch Nationalratsklubs ohne „Schwesterfraktion“ im Bundesrat Förderungen nach dem KlubFG gewährt und anerkannte diese Nationalratsklubs daher auch als Parlamentsklub iSv § 1 KlubFG. Nach dem geltenden Bundesverfassungsrecht sind der Nationalrat und der Bundesrat zwei gleichrangige Kammern des Parlaments. Es kann daher in Hinblick auf den verfassungsrechtlichen Gleichheitssatz keinen relevanten Unterschied machen, ob eine Partei nur im Nationalrat oder nur im Bundesrat vertreten ist. Eine verfassungskonforme Auslegung kommt daher ebenfalls zum Ergebnis, dass ein Parlamentsklub iSv § 1 KlubFG dann vorliegt, wenn eine Partei im Parlament zumindest über einen Nationalratsklub oder eine Bundesratsfraktion vertreten ist. Nur am Rande erwähnt sei an dieser Stelle jedoch noch die Problematik, dass es rechnerisch drei Mal so schwer ist, eine Fraktion im Bundesrat zu gründen (mindestens fünf von derzeit 62 Mitgliedern) als einen Klub im Nationalrat (mindestens fünf von 183 Abgeordneten). Schließlich ist auch noch der Fall denkbar, dass sich Abgeordnete zum Nationalrat und Mitglieder des Bundesrates, die aber jeweils nicht über die nötige Anzahl von Mitgliedern verfügen, um einen Klub oder eine Fraktion zu bilden, bloß zu einem Parlamentsklub zusammen schließen wollen, um so in den Genuss von Förderungen gelangen zu können. Da die Voraussetzungen für das Zustandekommen sowohl eines Nationalratsklubs als auch einer Bundesratsfraktion klar normiert sind, die geltende Rechtsordnung aber keine expliziten Vorschriften für einen Parlamentsklub kennt, kann in einem Umkehrschluss davon ausgegangen werden, dass dies nicht möglich ist. 46

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· Landtagsklubs: Die Landtagsklubs finden in den Geschäftsordnungen sämtlicher Landtage ihre Rechtsgrundlage.214 Sie dienen als Anknüpfungspunkt bei der Förderung von Landtagsklubs in den Ländern. 2.4.1.2. Die Rechtspersönlichkeit der Parteien in Österreich 2.4.1.2.1. Die politische Partei

Der im Verfassungsrang stehende § 1 Abs 4 Satz 3 PartG stellt unmissverständlich fest, dass politische Parteien mit der Hinterlegung der Satzung beim Bundesminister für Inneres Rechtspersönlichkeit erlangen.215 Fraglich ist jedoch, ob nicht schon vor der Hinterlegung der Satzung eine gewisse eingeschränkte Rechtspersönlichkeit der „Gründungspartei“ besteht.216 Da politische Parteien auf Dauer angelegte Institutionen sind, endet ihre Rechtspersönlichkeit grundsätzlich mit ihrer – wie immer gearteten – Auflösung.217 Zur Frage, welcher Rechtsnatur eine politische Partei konkret ist, gibt es zwei Möglichkeiten. Sie kann einerseits als „juristische Person sui generis“218 und andererseits als „keine Körperschaft des öffentlichen Rechts“, deren Beziehungen zu den Mitgliedern „privatrechtlicher Natur“ sind,219 bzw als juristische Person des Privatrechts220 qualifiziert werden.221 Für den Fortgang der Untersuchung ist diese Unterscheidung grundsätzlich von nachgeordneter Wichtigkeit. Wichtig ist vielmehr die Tatsache, dass politische Parteien aufgrund der Rechtspersönlichkeit Vermögen erwerben und darüber verfügen können. Dies trifft jedenfalls auf alle politischen Parteien zu, die gem § 1 PartG ihre Satzungen beim Bundesminister für Inneres hinterlegt haben. Fraglich ist jedoch, ob dies auch für territoriale Teilorganisationen politischer Parteien, also idR Landesorganisationen, gilt.222 Haben sich diese selbst als politische Partei 214 § 10 GO des bgld LT; § 7 krnt LTGO; § 14 nö LGO; § 3 oö LGO; § 8 sbg GO-LT; § 10 stmk GeoLT; § 10 tir GO-LT; § 6 vlbg GO-LT; § 3 wr GO-LT. 215 Berchtold, ÖVA 1976, 35; Öhlinger, Verfassungsrecht Rz 364. Zur Lage vor Inkrafttreten des PartG vgl Koja, JBl 1958, 487; Ermacora, Grundlagen 22 ff; Ostheim, JBl 1964, 533; Wicha Parteienfinanzierung 20 ff sowie zur Frage nach der Rechtspersönlichkeit der im Zeitpunkt des Inkrafttretens des PartG bereits und heute noch existierenden politischen Parteien bei Wieser, Rz 69 zu § 1 ParteienG. 216 Vgl dazu Kostelka in FS Floretta 46 f. 217 Vgl dazu Kostelka in FS Floretta 49 ff; Raschauer, in Parteiensystem 565 ff; Wieser, Rz 52 f zu § 1 ParteienG, mwN. 218 SWA-Gutachten 51, 5; Schambeck in FS Hermens 73 ff = Schambeck in Politik 318 ff; Schambeck in FS Walter 614 f. 219 OGH 9.11.1978, 6 Ob 727/78 (= SZ 51/154 = EvBl 1979/85 = JBl 1981, 212). 220 Raschauer in Parteiensystem 562; Berka, Grundrechte Rz 680; Öhlinger, Verfassungsrecht Rz 364; Sickinger, Politikfinanzierung 107. 221 Vgl zu dieser Problematik ausführlich Wieser, Rz 67 f zu § 1 ParteienG. 222 Wieser, Rz 68 zu § 1 ParteienG, mwN.

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konstituiert und ihre Satzungen beim Bundesminister für Inneres hinterlegt, so haben sie zweifelsohne auch Rechtspersönlichkeit erlangt.223 Ist dies jedoch nicht geschehen, so können sie aber auch „über den Umweg“ der von der „Mutterpartei“ beim Bundesminister für Inneres hinterlegten Satzungen Rechtspersönlichkeit erlangen, sofern aus diesen Satzungen klar hervorgeht, dass territoriale Teilorganisationen bestehen und sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben Rechtspersönlichkeit haben sollen. Es ist daher bei der Frage nach der Rechtspersönlichkeit von Teil- bzw Unterorganisationen politischer Parteien immer auf den Einzelfall abzustellen.224 2.4.1.2.2. Die wahlwerbende Partei bzw Wahlpartei

Es ist heute in der Literatur225 und Judikatur226 anerkannt, dass wahlwerbenden Parteien Rechtspersönlichkeit zukommt. Sie ist aber nicht umfassend, sondern erstreckt sich lediglich auf die Rechte und Pflichten, die sich für eine wahlwerbende Partei aus dem positiven Recht ergeben. Dazu zählen insbesondere etwa das Recht auf Einbringung der Anträge auf Berufung der Wahlbeisitzer und Ersatzbeisitzer (§ 14 NRWO) oder das Recht auf Anfechtung einer Wahl (Art 141 B-VG). Fraglich ist, ob sich die Rechte und Pflichten auch auf Tätigkeiten erstrecken, die mit denen aus dem positiven Recht notwendigerweise einhergehen. Zu denken ist hier etwa an die Miete von für eine Wahlkampfzentrale nötigen Räumen. ME spricht alles dafür, die Rechtspersönlichkeit von wahlwerbenden Parteien soweit zu erstrecken, wie das für ihr Tätigwerden – die Beteiligung an Wahlen – nötig ist, da es sinnwidrig wäre, einer wahlwerbenden Partei zwar Rechte und Pflichten einzuräumen, ihr aber die Mittel zu deren Wahrnehmung zu verweigern.227 Wahlwerbende Parteien können jedenfalls Vermögen erwerben und besitzen. Dies ergibt sich aus dem Umstand, dass wahlwerbende Parteien nach den Wahlordnungen in der Regel einen Beitrag zu den Kosten der Wahl zu leisten haben (vgl etwa § 43 Abs 4 NRWO). Dieser Beitrag muss von den wahlwerbenden Parteien selbst und nicht von ihren Proponenten entrichtet werden, sodass sie notwendigerweise Vermögen besitzen können muss. Kommt einer juristischen Person einmal ein Recht zu – in diesem Fall eben das Recht, Vermögen zu erwerben und zu besitzen –, dann gilt dieses spezielle Recht als un223 Berchtold, ÖVA 1976, 35. 224 Vgl dazu ausführlich mwN Vonkilch, ecolex 2000, 412 ff. 225 Koja, JBl 1958, 487 ff; Kostelka in FS Floretta 53 ff; Aicher, in Rummel Rz 7 zu § 26 ABGB; Stelzer, ÖJZ 2007, 807 ff; Sickinger, Politikfinanzierung 107. 226 VfSlg 3193/1957 und seither ständige Rsp; anders noch VfSlg 494/1925; 2049/1950; 2501/1953 sowie 2615/1953. Kritisch dazu bereits Ermacora, Verfassungsgerichtshof 276. 227 OGH 22.11.1977, 4 Ob 377/77 (= SZ 50/152 = ÖBl 1978, 124). So auch Koja, JBl 1958, 491; Kostelka in FS Floretta 53 ff; anders VfSlg 3193/1957; 10.348/1985; 13.169/1992.

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beschränkt. Für den Gegenstand dieser Untersuchung bedeutet das, dass auch wahlwerbende Parteien Empfänger von Zuwendungen, und zwar sowohl finanzieller als auch materieller Art, sein können. Die Rechtsfähigkeit von wahlwerbenden Parteien beginnt grundsätzlich mit der Einbringung von Wahlvorschlägen.228 Ähnlich wie bei den politischen Parteien, so gilt es auch an dieser Stelle festzuhalten, dass einer „Gründungswahlpartei“ gewisse Rechte und Pflichten zukommen können.229 Eine wahlwerbende Partei ist für die Dauer einer Wahl angelegt und geht prinzipiell mit deren Beendigung, also dem Ende des Wahlverfahrens, unter.230 Einer wahlwerbenden Partei stehen aber gewisse Rechte und Pflichten auch über das Ende des Wahlverfahrens hinaus zu. Bei einer restriktiven Auslegung des Begriffs „Wahlverfahren“ ist dies jedenfalls das Recht, eine Wahl anfechten zu können. In diesem Fall geht die wahlwerbende Partei mit der Rechtskraft des Urteils über die Anfechtung unter. Kostelka231 weist aber zu Recht darauf hin, dass die Wahlbehörden, die anlässlich jeder Wahl zum Nationalrat neu besetzt werden, auch nach der Wahl weiterhin bestehen bleiben und bei anderen Wahlen sowie Volksbegehren, Volksabstimmungen und Volksbefragungen mitwirken.232 Da die wahlwerbenden Parteien nach der NRWO in Hinblick auf die Wahlbehörden gewisse Rechte und Pflichten besitzen und andere gesetzliche Bestimmungen für einen Zeitpunkt nach dem Ende eines Wahlverfahrens auf wahlwerbende Parteien abstellen,233 muss die Rechtspersönlichkeit von wahlwerbenden Parteien hier bis zur Neubesetzung der Wahlbehörden reichen bzw bis zum Ende der jeweiligen Legislaturperiode. 2.4.1.2.3. Der Klub (Die „Parlamentspartei“)

Die österreichische Rechtsordnung kennt mit Ausnahme des in Landesverfassungsrang stehenden § 14 Abs 1 Satz 2 GO des nö LT234 keine ausdrücklichen Bestimmungen über die Rechtspersönlichkeit von Klubs. Bei der Frage nach der Rechtspersönlichkeit und in der Folge, ob Klubs Vermögen erwerben und besitzen können, ist grundsätzlich wiederum zwischen den einzelnen Ausprägungen der Klubs zu unterscheiden. Mangels gesetzlichen Bestimmungen wird man allerdings bei den Nationalratsklubs, den Bundesratsfraktionen und den Landtagsklubs auf dasselbe Ergebnis kommen. Gemeinderatsfraktionen 228 Raschauer, in Parteiensystem 564. 229 Koja, JBl 1958, 492 ff; Kostelka in FS Floretta 56. 230 OGH 10.1.1989, 4 Ob 600/88 (= JBl 1990, 33); VfSlg 494/1925; 2040/1950; 2714/1954; Ermacora, Verfassungsgerichtshof 276; Koja, JBl 1958, 494. 231 Kostelka in FS Floretta 56 f. 232 Vgl etwa auf Bundesebene § 2 BPräsWG; § 4 EuWO; § 2 VolksbegG; § 4 VolksbefrG; § 4 VolksabstG; § 6 WEvG. 233 Vgl zB § 7 GOG-NR; § 112 NRWO. Dazu Stelzer, ÖJZ 2007, 810 ff. 234 „Die Landtagsklubs besitzen Rechtspersönlichkeit.“

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sind jedenfalls keine juristischen Personen; ihnen kommt keine Rechtspersönlichkeit zu.235 Vonkilch236 folgend können Nationalratsklubs, Bundesratsfraktionen und Landtagsklubs als erlaubte Gesellschaften iSv § 26 ABGB qualifiziert werden, da sie über eine körperschaftliche Struktur verfügen.237 Dies trifft bei den vorgenannten zweifelsohne zu; insbesondere verfügen sie zur Vertretung nach außen über entsprechende Organe.238 Sie sind daher als juristische Personen des Privatrechts zu qualifizieren, denen grundsätzlich unbeschränkte Rechtsfähigkeit zukommt;239 damit einhergeht somit auch das Recht, Vermögen zu erwerben und zu besitzen.240 Nationalratsklubs, Bundesratsfraktionen und Landtagsklubs können daher in den Genuss von finanziellen und anderen Zuwendungen kommen. Nach § 7 GOG-NR erlangt ein Nationalratsklub mit seiner Konstituierung Rechtspersönlichkeit.241 Ähnlich stellt sich die Situation bei der Gründung von Bundesratsfraktionen sowie Landtagsklubs dar. Der Untergang der Rechtspersönlichkeit kann auf verschiedene Arten erfolgen. In Frage kommt bei Nationalrats- und Landtagsklubs die Konstituierung eines neuen Klubs nach einer Neuwahl des jeweiligen Vertretungskörpers. Gewisse Rechte und Pflichten können aber auch über den Untergang eines Klubs durch Neukonstituierung nach einer Wahl weiterwirken.242 Anders stellt sich die Situation bei den Parlamentsklubs dar. Diese erklären zwar die Bestimmungen des Art 30 Abs 5 B-VG sowie des KlubFG zu juristischen Personen, sodass ein Rückgriff auf § 26 ABGB hier nicht nötig ist. Fraglich ist mangels entsprechender Rechtsvorschriften jedoch, wer zur Vertretung nach außen befugt ist. Der VfGH geht hier ohne weitere Erörterung von einer 235 OGH 10.1.1989, 4 Ob 600/88. 236 Vonkilch, JBl 2000, 77 ff, passim; diesem folgend Aicher, in Rummel Rz 7 zu § 26 ABGB. Vgl zur Frage der Rechtsfähigkeit von Klubs auch Pogatschnigg, Klubbildung 84 ff, mwN. 237 Vonkilch, JBl 2000, 85 f, 92. 238 Im Fall der Nationalratsklubs sind dies zumindest die gesetzlich vorgegebenen Obmänner der Klubs (§ 8 Abs 1 GOG-NR); im Fall der Bundesratsfraktionen die Fraktionsvorsitzenden (§ 14 Abs 3 GO-BR) und im Fall der Landtagsklubs wiederum die Obmänner der Klubs. 239 Vonkilch, JBl 2000, 86, 92; aA Berchtold, in Parlamentarismus 467 f; Doralt P., RdW 1999, 263 ff; Pogatschnigg, Klubbildung 86 f, 89, die alle von einer eingeschränkten Rechtspersönlichkeit ausgehen. Rauchenberger, in Bundesländer 217 spricht der Bundesratsfraktion die Rechtspersönlichkeit ohne weitere Nachweise vollkommen ab. OGH 29.11.2001, 6 Ob 270/01a (Landtagsklub ist juristische Person des Privatrechts). 240 Atzwanger/Zögernitz, NR-GO 78. 241 Pogatschnigg, Klubbildung 86. 242 Vgl dazu auch Vonkilch, JRP 2007, 23 ff sowie OGH 20.3.2003, 6 Ob 287/02b (Partei in einem Zivilprozess); VfSlg 16.535/2002 (Geltendmachung von Ansprüchen nach der wr Klubförderung).

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Vertretungsbefugnis des Klubobmanns, also des Obmanns des Nationalratsklubs aus.243 Hinsichtlich des Umfangs der Rechtspersönlichkeit bleibt offen, wie weit diese reicht. Da der Parlamentsklub aber jedenfalls Empfänger der Mittel nach dem KlubFG ist244 und somit über finanzielle Mittel verfügen kann, ist davon auszugehen, dass seine Rechtspersönlichkeit umfassender Natur ist. Jede andere Auslegung wäre sinnwidrig, da sie sonst den Parlamentsklub in seinen Verfügungsmöglichkeiten über die finanziellen Mittel erheblich einschränken würde. Der Gesetzgeber geht zutreffend von einer Kontinuität der Parlamentsklubs in einer neuen Gesetzgebungsperiode (des Nationalrats) aus,245 sodass sie erst dann untergehen, wenn weder ein sie tragender Nationalratsklub noch eine entsprechende Bundesratsfraktion mehr vorhanden ist. 2.4.2. Kompetenzgrundlagen

Es wurde bereits ausgeführt, dass die Parteienförderung in Österreich in vielfältigen Formen in Erscheinung tritt und auf allen Ebenen des Bundesstaates anzutreffen ist. Es gilt daher zu untersuchen, welche Gebietskörperschaft die Parteienförderung hoheitlich regeln darf und wo dies nur im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung nach Art 17 B-VG (für Bund und Länder) und Art 116 Abs 2 B-VG (für die Gemeinden) möglich ist. Die Kompetenzgrundlage der Parteienförderung als Subvention richtet sich jedenfalls nach dem „betreffenden materiellrechtlichen Kompetenztatbestand.“246 2.4.2.1. Direkte Parteienförderung 2.4.2.1.1. Die politische Partei

Die österreichische Bundesverfassung kennt keinen eigenen Kompetenztatbestand „Parteienrecht“. Trotzdem wird es nicht von der Generalklausel des Art 15 B-VG erfasst. Bis zum Inkrafttreten des PartG 1975 konnten sich politische Parteien nach den vereinsrechtlichen Vorschriften konstituieren. Eine Parteienförderung war in Österreich bis zu diesem Zeitpunkt kaum vorhanden.247 Nach fast einhelliger Meinung in der Literatur248 stellt das Parteien-

243 244 245 246 247 248

VfSlg 13.640/1993. Vgl Kapitel 3.2.1.2. IA 2/A 24. GP 4; wortgleich AB 8 BlgNR 24. GP 2. Ruppe, Rz 2 zu § 13 F-VG. Vgl Kapitel 2.7. Mantl, ÖJZ 1969, 462; Wieser, Rz 13 (FN 70), Rz 90 (FN 392) zu § 1 ParteienG; Sickinger, Politikfinanzierung 107; so auch scheinbar Tichy, in Grund- und Menschenrechte III 110; in eine andere Richtung Ermacora, JBl 1976, 85.

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recht eine Teilmenge des Kompetenztatbestandes „Vereins- und Versammlungsrecht“ gem Art 10 Abs 1 Z 7 B-VG dar. Diese Ansicht ist jedoch problematisch.249 Einerseits fanden sich die Regelungen über politische Parteien (vormals „politische Vereine“) zum Versteinerungszeitpunkt am 1. Oktober 1925 zwar im VereinsG 1867,250 sodass nach der Versteinerungstheorie Parteienrecht generell sowohl in Gesetzgebung als auch in Vollziehung Bundessache ist. Regelungen über die staatliche Finanzierung politischer Parteien waren dem VereinsG 1867 andererseits aber unbekannt. Es finden sich dort lediglich Bestimmungen über die Gebarung von politischen Vereinen.251 Nach der Versteinerungstheorie fällt das Recht der staatlichen Finanzierung politischer Parteien daher nicht unter den Kompetenztatbestand des Vereinsrechts nach Art 10 Abs 1 Z 7 B-VG.252 Einen anderen Ansatzpunkt stellt die Annahme dar, dass durch die Verfassungsbestimmung des § 1 PartG ein eigener Kompetenztatbestand „Parteienrecht“ geschaffen wurde,253 nach dem Gesetzgebung und Vollziehung im Bereich der Finanzierung politischer Parteien Bundessache sind. Den Ländern kommen nach diesem Ansatz daher keine hoheitlichen Befugnisse zur Parteienförderung zu. Sie können politische Parteien nur nach Art 17 B-VG im Wege der Privatwirtschaftsverwaltung durch Selbstbindungsgesetze254 finanziell unterstützen. Der Bundes(verfassungs)gesetzgeber hat in der Vergangenheit einen anderen Ansatzpunkt gewählt. So hat er bei Novellierungen des PartG – und zwar nicht etwa im Zuge einer Novellierung des in Verfassungsrang stehenden § 1 PartG, sondern der folgenden einfachgesetzlichen Bestimmungen – seine Kompetenz ausweislich der Materialien255 auf den Kompetenztatbestand „Bundesverfassung“ gem Art 10 Abs 1 Z 1 gestützt, der wie das Vereins- und Versammlungsrecht in die Gesetzgebungs- und Vollzugszuständigkeit des Bundes fällt.256 Bei einem Abstellen auf Bundesverfassungsrecht im materiel249 Thienel, Finanzierung 55 f. 250 §§ 29–35 VereinsG 1867; vgl dazu Hugelmann, Studien, passim; Tezner, Gesetz, passim; Tezner, Gesetze, passim; Skarwada, Vereins- und Versammlungsrecht, passim, die jedoch alle die Parteienförderung nicht erwähnen. 251 § 13 iVm § 29 VereinsG 1867. 252 Thienel, Finanzierung 55. 253 In diese Richtung Wieser, Rz 13 (FN 70), Rz 30 (§ 1 PartG als lex specialis zu Art 12 StGG und Art 11 EMRK) zu § 1 ParteienG; Walter/Mayer/Kucsko-Stadlmayer, Bundesverfassungsrecht Rz 1468. 254 Vgl § 11 bgld ParteienförderungsG und § 1 der vlbg Richtlinie über die Gewährung von Förderungen an die im Landtag vertretenen Parteien: Auf die Gewährung der Förderungen nach diesen Vorschriften besteht kein Rechtsanspruch. 255 RV 887 BlgNR 20. GP 20; RV 61 BlgNR 21. GP 25; RV 742 BlgNR 21. GP 22; RV 59 BlgNR 22. GP 223. 256 Dieser Ansicht ist auch Thienel, Finanzierung 55 f.

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len Sinn257 kann man der Ansicht des Gesetzgebers durchaus folgen. ME ist dies auch der richtige Ansatz, da moderne Demokratien westlicher Prägung Mehrparteiendemokratien sind und das Recht politischer Parteien einschließlich ihrer Finanzierung heute zum Verfassungsrecht im materiellen Sinn zu zählen ist. Wenn man das Parteienrecht und das Recht der Finanzierung politischer Parteien als Teilmenge des Kompetenztatbestandes „Bundesverfassung“ (im materiellen Sinn) betrachtet, so bedeutet dies freilich auch, dass die Länder im Rahmen ihrer Verfassungsautonomie ebenfalls zur hoheitlichen Regelung der Parteienförderung berechtigt sind. Dies aber nur unter den Einschränkungen, dass entsprechende Regelungen dem Bundesverfassungsrecht nicht widersprechen (Art 99 Abs 1 B-VG) und sie nur politische Parteien auf Landesebene fördern dürfen. Anders als auf Bundesebene müssen auf Landesebene jedoch nach hA Verfassungsrecht im formellen Sinn und Verfassungsrecht im materiellen Sinn deckungsgleich sein.258 Dies hat zur Folge, dass die Länder eine Parteienförderung gegebenenfalls in ihrer Landesverfassung bzw einem Landesverfassungsgesetz im formellen Sinn verankern müssen, wobei Ausführungsgesetze durch einfache Landesgesetze möglich sind. Keine der neun Landesverfassungen kennt jedoch – im Gegensatz zur Förderung von Landtagsklubs – eine Bestimmung über die Förderung politischer Parteien auf Landesebene. Entsprechende Regelungen finden sich bloß in einfachen Landesgesetzen.259 Folgt man der von Novak260 vertretenen Mindermeinung in der Literatur, wonach Landesverfassungsrecht im materiellen und formellen Sinn nicht notwendigerweise deckungsgleich sein müssen, dann kann der Landesgesetzgeber freilich auch ohne landesverfassungsrechtliche Ermächtigung Parteienförderungsregelungen durch einfaches Landesgesetz beschließen. Angesichts dieser Ausführungen und in Anlehnung an die hA erscheint es problematisch, dass in drei Ländern über die Förderung politischer Parteien mittels Bescheid und somit hoheitlich abzusprechen ist.261 Auch die Judikatur 257 Der Kompetenztatbestand „Bundesverfassung“ in Art 10 Abs 1 Z 1 B-VG umfasst sowohl Verfassungsrecht im formellen Sinn als auch Verfassungsrecht im materiellen Sinn. Vgl dazu VfSlg 3314/1958 sowie Mayer, B-VG Art 10 B-VG I.1. 258 Koja, Bundesländer 22 f; Pesendorfer, Rz 11 zu Art 99 B-VG; Mayer, B-VG Art 99 B-VG I.1. Walter/Mayer/Kucsko-Stadlmayer, Bundesverfassungsrecht Rz 811; alle mwN. 259 Vgl zu den Rechtsgrundlagen Kapitel 2.7.1. 260 Novak, in Korinek/Holoubek, Rz 23 zu Art 99 B-VG. 261 §§ 5, 7 oö ParteienfinanzierungsG LGBl 1992/25 idFv LGBl 2001/90; §§ 5, 13 sbg ParteienförderungsG LGBl 1981/79 idFv LGBl 2008/16 sowie §§ 5, 6 stmk ParteienförderungsG LGBl 1992/17 idFv LGBl 2001/69. Ausdrücklich auf die Eigenschaft des Landes als Träger von Privatrechten berufen sich hingegen § 1 nö ParteienförderungsG LGBl 0301–0 idFv LGBl 0301–11; § 1 vlbg Richtlinie über die Gewährung von Förderungen an die im Landtag vertretenen Parteien.

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des VfGH ist unter diesem Blickwinkel problematisch. So hat der VfGH 2006 in einem Beschluss262 eine Klage nach Art 137 B-VG auf Auszahlung von Mitteln nach dem krnt ParteienförderungsG263 zurückgewiesen und der klagenden Partei aufgetragen, mittels eines neuerlichen Antrags auf Zuweisung der finanziellen Mittel einen Bescheid zu erlangen, der dann bekämpft werden könne. Ohne mit einem Wort auf die Kompetenzgrundlage einzugehen, übersieht der VfGH hier aber den Umstand, dass über Ansprüche nach dem krnt ParteienförderungsG mangels Zuständigkeit des Landes zur hoheitlichen Vollziehung nicht mit einem Bescheid entschieden werden kann. In dem Beschluss findet sich ein Verweis auf ein Erkenntnis des VfGH aus dem Jahr 1997,264 in dem der VfGH aussprach, dass über Ansprüche auf Wahlwerbungskosten-Beiträge nach den §§ 2a und 2b PartG mittels Bescheid zu entscheiden ist. In Hinblick auf die Parteienförderung nach § 2 PartG, die dem Wortlaut nach wie nach den §§ 2a und 2b PartG politischen Parteien zusteht, hat der VfGH 1999265 jedoch ausgesprochen, dass über diese Ansprüche nicht mittels Bescheid zu entscheiden sei.266 Auf diese Problematik wird noch näher einzugehen sein.267 Jedenfalls ist dem OGH zu folgen, wenn er – jedoch mit einer anderen Begründung – feststellt, „dass die vom [Wiener, Anm] Gemeinderat beschlossene Parteienförderung ein Akt der Privatwirtschaftsverwaltung und nicht ein solcher der Hoheitsverwaltung ist.“268 Den in § 1 der „Richtlinie über die Gewährung von Förderungen an die im Landtag vertretenen Parteien“ ausdrücklich festgeschriebenen privatwirtschaftlichen Charakter der Vorarlberger Parteienförderung bestätigte der VfGH in einem Beschluss im Jahr 2007.269 2.4.2.1.2. Die wahlwerbende Partei bzw Wahlpartei

Eine in Österreich nicht vorhandene staatliche Finanzierung von wahlwerbenden Parteien würde jener Gebietskörperschaft zur hoheitlichen Regelung obliegen, die auch zur Schaffung von Regelungen über wahlwerbende Parteien als solche ermächtigt ist.270 Das wäre im Fall einer bundesweiten Wahl, also einer solchen zum Nationalrat oder zum Europäischen Parlament, der Bund und im Fall von Landtagswahlen das jeweilige Land. Es können somit sowohl

262 263 264 265 266 267 268 269 270

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VfSlg 17.818/2006. LGBl 1991/83 idFv LGBl 2008/79 (VfGH). VfSlg 14.803/1997. VfSlg 15.534/1999. So auch schon ohne nähere Prüfung VfSlg 11.944/1989. Vgl Kapitel 3.1.1.4.; 3.1.3.4. OGH 28.3.2000, 1 Ob 69/00d. VfSlg 18.229/2007. Mantl, ÖJZ 1969, 462.

Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Vorgaben

der Bund als auch die Länder im Bereich der Hoheitsverwaltung wahlwerbende Parteien finanziell unterstützen. 2.4.2.1.3. Der Klub (Die „Parlamentspartei“)

Ähnliches gilt auch für die Klubs. Auch hier kommt jener Gebietskörperschaft die Möglichkeit zu, Klubs im Rahmen der Hoheitsverwaltung finanziell zu unterstützen, die grundsätzlich zur Schaffung von gesetzlichen Regelungen über Klubs zuständig ist.271 Der Bund kann daher sowohl die Nationalratsklubs als auch die Bundesratsfraktionen und Parlamentsklubs finanziell unterstützen. Den Ländern kommt dieses Recht hinsichtlich der Landtagsklubs zu.272 2.4.2.1.4. Die Parteiakademie

Die Verteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern im Bereich des „Bildungswesen“ ist von der Bundesverfassung sehr kasuistisch geregelt. Sieht man den Aufgabenbereich von Parteiakademien in der politischen und staatsbürgerlichen Bildungsarbeit, so lässt sich feststellen, dass in diesem Bereich weder dem Bund noch den Ländern eine ausschließliche Zuständigkeit zur Gesetzgebung und Vollziehung zukommt.273 So hat sich der Gesetzgeber 1972 beim Beschluss des PubFG richtigerweise auf Art 17 B-VG gestützt274 und den Bund im Bereich der Förderung politischer Akademien privatwirtschaftlich tätig werden lassen.275 Auf Länderebene 271 Mantl, ÖJZ 1969, 462; Thienel, Finanzierung 56; Sickinger, Politikfinanzierung 108. 272 So § 3 oö Landtagsklub-Finanzierungsgesetz LGBl 1992/26 idFv LGBl 2001/90, § 9 sbg ParteienförderungsG LGBl 1981/79 idFv LGBl 2008/16, § 9 stmk ParteienförderungsG LGBl 1992/17 idFv LGBl 2001/69, nach denen über Ansprüche auf Förderung von Landtagsklubs mittels Bescheid abzusprechen ist. In VfSlg 16.535/2002 qualifizierte der VfGH einen Anspruch auf Förderung eines Klubs im wr Gemeinderat gem einem Gemeinderatsbeschluss (über den jedoch nicht mit Bescheid abzusprechen ist) als „ausschließlich im öffentlichen Recht“ liegend. 273 Vgl die Zweite Bundes-Verfassungsnovelle (Schulverfassungsnovelle) 1962, BGBl 1962/215. So auch Sickinger, Politikfinanzierung 250. 274 RV 314 BlgNR 13. GP 5. Auch in der Folge stützte der Gesetzgeber ausweislich der Materialien Novellierungen des PubFG auf Art 17 B-VG: RV 887 BlgNR 20. GP 20; RV 61 BlgNR 21. GP 25; RV 59 BlgNR 22. GP 220; AB 323 BlgNR 22. GP 2; IA 292/ A 22. GP 11. 275 Vgl § 5 PubFG, nach dem für Rechtsstreitigkeiten über den Anspruch auf Förderung, den Widerruf der Förderungswürdigkeit sowie die Rückforderung von Förderungsmitteln ausdrücklich die ordentlichen Gerichte für zuständig erklärt werden und § 13 Abs 1 PubFG, in dem von „der Vertretung des Bundes als Träger von Privatrechten“ die Rede ist. Vgl dazu auch VwGH 31.1.1974, 0064/74 (zur Publizistikförderung); 11.10.2007, 2007/04/0185 (Abweisung einer Beschwerde wegen Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte) sowie VfSlg 15.515/1999.

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trifft einzig die Steiermark genaue Regelungen über die Förderung von politischen Akademien. Die Vergabe der Mittel erfolgt hier hoheitlich mittels Bescheid.276 2.4.2.2. Indirekte Parteienförderung

Die kompetenzrechtlichen Grundlagen sämtlicher Formen indirekter Parteienförderung richten sich nach den jeweils einschlägigen Materien, die gefördert werden sollen.277 So obliegt etwa die Gesetzgebung und Vollziehung im Bereich der Geltendmachung von Parteisteuern als Betriebsausgaben dem Bund. Selbiges gilt für die Bezahlung von Mitarbeitern der Abgeordneten zum Nationalrat durch den Staat. Hier kommt dem Bund eine Zuständigkeit gem Art 10 Abs 1 Z 1 B-VG („Bundesverfassung“ im materiellen Sinn) zu. 2.4.3. Grundrechtliche Vorgaben

Es ist heute einerseits anerkannt, dass juristische Personen – und somit auch Parteien278 – Träger aller Grundrechte sind, die ihnen ihrem Wesen nach zustehen können.279 Andererseits ist der Staat sowohl bei der hoheitlichen und der privatwirtschaftlichen280 als auch bei der direkten und indirekten Vergabe der Parteienförderung an die Grundrechte gebunden. Für das Rechtsinstitut der Parteienfinanzierung sind die Freiheit der Wahl, das Grundrecht auf Parteienfreiheit, der Gleichheitssatz und das aus ihm und dem Grundsatz des Parteienpluralismus (Art 1 B-VG und § 1 Abs 1 PartG) erfließende Prinzip der Chancengleichheit, das Recht auf Datenschutz und die Freiheit der Meinungsäußerung von besonderer Bedeutung. Ein verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht auf Parteienförderung im Sinne eines sozialen Grundrechts gibt es in Österreich nur insofern, als bei Unterstützung einer Partei durch den Staat anderen Parteien nach dem Gleichheitssatz grundsätzlich auch ein Anspruch zustehen kann.281 Eine abschließende Erörterung der grundrechtlichen Vorgaben der Parteienfinanzierung ist im Rahmen dieser Arbeit freilich nicht möglich.

276 277 278 279 280

§ 12 stmk ParteienförderungsG. Mantl, ÖJZ 1969, 462. Vgl Kapitel 2.4.1.2. sowie Wieser, Rz 36 zu § 1 ParteienG. Vgl Berka, Grundrechte Rz 165 ff, mwN. Zur Fiskalgeltung der Grundrechte Berka, Grundrechte Rz 213 ff, 988 ff (zum Gleichheitssatz). In Hinblick auf die Presseförderung nach dem PubFG Kassai, MR 2002, 337 ff. 281 Wieser, Rz 20, 25, 78 zu § 1 ParteienG; Sickinger, Politikfinanzierung 126 f.

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2.4.3.1. Freiheit der Wahl

Der in Art 26 B-VG, Art 8 StV von Wien und Art 3 des 1. ZP-EMRK festgeschriebene Grundsatz der Freiheit der Wahl verbietet nicht nur, Wähler in ihrem Wahlverhalten rechtlich oder tatsächlich zu beeinträchtigen, sondern enthält auch ein Gebot der Freiheit der Wahlwerbung.282 Die Wahlwerbung darf grundsätzlich von niemandem beschränkt werden, auch nicht vom Staat. Trotzdem ist es dem Staat nicht verwehrt, durch die Vergabe öffentlicher Mittel an Parteien oder ihr gleich zu haltende Maßnahmen in die Freiheit der Wahl einzugreifen.283 Im ersten zur (indirekten) Parteienfinanzierung ergangenen Erkenntnis des VfGH284 führte dieser aus, dass die Freiheit der Wahl durch den Einsatz öffentlicher Mittel in der Wahlwerbung, der „eine oder einzelne wahlwerbende[n] Parteien gegenüber den anderen“ begünstigt, „beeinträchtigt werden“ kann. Auch wenn der VfGH im konkreten Fall – wenig überzeugend285 – mangels Auswirkung auf das Wahlergebnis der klagenden Partei eine Verletzung der Freiheit der Wahl als nicht gegeben sah, so muss der Fall insofern zu Ende gedacht werden, als nach der nachfolgenden Rsp des VfGH286 die Zuwendungen staatlicher Mittel an Parteien entsprechend ihrem Größenverhältnis unter dem Gesichtspunkt der Freiheit der Wahl zulässig sind. In einem Konnex zur Freiheit der Wahl steht das geheime Wahlrecht. Eine einfachgesetzliche Offenlegung der Namen von Spendern verstößt nicht dagegen. Das geheime Wahlrecht bezieht sich nach der Rsp des VfGH287 nämlich nur auf das Abstimmungs- und Ermittlungsverfahren, nicht aber auf Wahlkämpfe. 2.4.3.2. Parteienfreiheit: Betätigungsfreiheit politischer Parteien

„Ihre Tätigkeit (der politischen Parteien, Anm) darf keiner Beschränkung durch besondere Rechtsvorschriften unterworfen werden.“ Mit diesem im Verfassungsrang stehenden Satz statuiert § 1 Abs 3 PartG die Betätigungsfreiheit politischer Parteien als eine der beiden Ausprägungen der Parteienfrei-

282 VfGH 9.10.2008, G 255/07. Nowak/Strejcek, in Grund- und Menschenrechte 63; Holzinger, Rz 58 f zu Art 26 B-VG; näher zum Recht auf freie Wahlwerbung Nowak, Grundrechte 432 ff. Zum Verhältnis von Parteienfinanzierung und der Freiheit der Wahl anhand eines Beispiels in Kärnten Mayer/Stöger, JRP 2004, 177 ff. 283 Eine Parteienförderung verstößt prinzipiell nicht gegen Art 3 des 1. ZP-EMRK: EKMR, Entscheidung v 18.5.1976, X, Y u Z/Deutschland, Nr 6850/74, DR 5, 90 (93 f). 284 VfSlg 4527/1963. 285 Mantl, ÖJZ 1969, 429. 286 VfSlg 11.572/1987; 11.944/1989; 15.094/1998; 17.589/2005. VfGH 9.10.2008, G 255/ 07. 287 ZB VfSlg 10.217/1984.

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heit.288 Sie erfasst alle und somit auch alle auf ihre Finanzierung gerichteten Tätigkeiten politischer Parteien. Verboten sind jedoch nur Beschränkungen, die sich ausschließlich an politische Parteien richten, wie etwa Beschränkungen der Spendenannahmefreiheit.289 An ihre Tätigkeit beschränkende allgemeine Rechtsvorschriften sind politische Parteien genauso gebunden wie andere Rechtsunterworfene auch.290 Aus dem Wortlaut des § 1 Abs 3 PartG und der Systematik des gesamten § 1 PartG geht klar hervor, dass nur die Tätigkeiten politischer Parteien beschränkende Rechtsvorschriften verboten sind, nicht aber sie begünstigende.291 Für die Parteienfinanzierung ergeben sich daraus zwei Fragen: Sind, erstens, mit Begünstigungen einhergehende Auflagen oder Verpflichtungen nach § 1 Abs 3 PartG zulässig oder nicht? Umfasst diese Bestimmung, zweitens, nur unmittelbare oder auch mittelbare Beschränkungen? Hinsichtlich der ersten Frage ist die Zulässigkeit einfachgesetzlicher Offenlegungspflichten der Parteifinanzen näher zu untersuchen. Eine in ihrer Begründung zu kurz gegriffene Zulässigkeit kann in der – streng formal gesehenen – Freiwilligkeit der Unterwerfung von politischen Parteien unter das Regime der Parteienförderungsregelungen des PartG gesehen werden. Bloß jene politischen Parteien, die öffentliche Zuschüsse erhalten, unterliegen den Offenlegungspflichten, sodass sich jede politische Partei durch einen Verzicht darauf den Kontrollpflichten entziehen kann. In Hinblick auf die große Bedeutung der Parteienförderung im Parteienwettbewerb292 ist diese Argumentation aber faktisch hinfällig. Eine historische Betrachtung legt den Schluss nahe, dass derartige Offenlegungspflichten rechtlich zulässig sind. Sie wurden nämlich in § 4 PartG gleichzeitig mit dem in Verfassungsrang stehenden § 1 Abs 3 PartG festgehalten, sodass dem Gesetzgeber nicht unterstellt werden kann, eine Vorschrift gegen eine im selben Gesetz festgeschriebene und gleichzeitig beschlossene Vorschrift im Verfassungsrang verstoßen lassen zu wollen.293 Ein weiteres Indiz ist im Subventionscharakter der Parteienförderung zu sehen.294 Die Gewährung von Subventionen zieht die Kontrolle der Verwendung der Mittel nach sich.295 Um 288 Daneben statuiert § 1 Abs 3 PartG auch die Gründungsfreiheit politischer Parteien: Vgl dazu Lenzhofer, in Handbuch Rz 17/24 f, mwN. 289 Raschauer, in Parteiensystem 563. 290 So schon Hellbling, Staatsbürger 1976, Heft 25, 3; Wieser, Rz 71 f zu § 1 ParteienG, mwN. 291 Berchtold, ÖVA 1976, 37; Berka in FS Koja 226; Wieser, Rz 73 zu § 1 ParteienG. 292 Berka in FS Koja 227; Heindl, ZfV 2000, 384 f. In eine andere Richtung gehend Wieser, Rz 74 zu § 1 ParteienG FN 331; Sickinger, Politikfinanzierung 114 f. 293 Wieser, Rz 74 zu § 1 ParteienG, mwN. 294 Vgl Kapitel 2.4.7. 295 Heindl, ZfV 2000, 384 (FN 151); Sickinger, Politikfinanzierung 113 f (FN 136); zustimmend Wieser, Rz 74 zur § 1 ParteienG FN 329.

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eine effektive Kontrolle ermöglichen zu können, kann von Parteien somit verlangt werden, genaue Aufzeichnungen über die Verwendung staatlicher Mittel führen zu müssen. Ob das auch eine durch einfaches Gesetz vorgeschriebene allgemein zugängliche Publikation dieser Aufzeichnungen erlaubt, ist jedoch fraglich. Eine effektive Kontrolle kann nämlich auch schon durch Übermittlung der Aufzeichnungen an eine unabhängige Kontrollinstanz wie etwa den Rechnungshof erfolgen. Die Zulässigkeit beschränkender Maßnahmen findet jedenfalls dort ihre Grenze, wo der beschränkende Charakter einer Rechtsvorschrift den begünstigenden überwiegt.296 Aus diesem Blickwinkel unzulässig sind somit einfachgesetzliche Wahlwerbungskostenbegrenzungen, da sie keine für die Gewährung von Parteienförderung nötigen Auflagen darstellen.297 Ebenfalls unzulässig sind einfachgesetzliche Offenlegungspflichten für Parteien, die gar keine Parteienförderung erhalten. Für sie steht die Offenlegung in keinem Zusammenhang mit begünstigenden Maßnahmen, sodass hier ein Verstoß gegen § 1 Abs 3 PartG gegeben wäre.298 In der Literatur wird unter Rückgriff auf den Wortlaut („Ihre Tätigkeit“) und historisch-systematische Überlegungen (gleichzeitiger Beschluss der Verfassungsbestimmung des § 1 Abs 3 PartG und der einfachgesetzlichen Bestimmungen des § 4 PartG und Art II EStG-Nov 1975299) überzeugend argumentiert, dass die Betätigungsfreiheit nur unmittelbare Beschränkungen der Tätigkeit von politischen Parteien verbiete.300 Mit Wieser301 könnte man auch eine teleologische Interpretation des § 1 Abs 3 PartG andenken. Der Zweck von § 1 PartG liegt nämlich inter alia in der umfassenden verfassungsrechtlichen Absicherung politischer Parteien vor staatlicher Willkür. Es darf daher nicht möglich sein, gleichsam durch die Hintertür politische Parteien in ihrer Tätigkeit zu beschränken. Man muss vielmehr eine Prognoseentscheidung treffen, welche Folgen eine Rechtsvorschrift in der Praxis entfalten wird. Würde also etwa eine Rechtsvorschrift politischen Parteien verbieten, Spenden ab einer bestimmten Höhe anzunehmen, so läge zweifelsohne eine unmittelbare Beschränkung ihrer Tätigkeit vor. Umgekehrt wäre ein an von Parteien verschiedene Personen gerichtetes Verbot, Spenden ab einer bestimmten Höhe an politische Parteien zu geben, nur eine mittelbare Beschränkung der Tätigkeit politischer Parteien, die faktisch freilich dieselben Auswirkungen hätte wie ein Spendenannahmeverbot. Trotzdem würde es Par-

296 Wieser, Rz 74 zu § 1 ParteienG. 297 Zu diesem Ergebnis kommt Raschauer, in Parteiensystem 563. 298 Heindl, ZfV 2000, 384 (FN 151); Sickinger, Politikfinanzierung 113 f (FN 135); zustimmend Wieser, Rz 74 zur § 1 ParteienG FN 329. 299 BGBl 1975/391. 300 Vgl dazu überblicksweise und mwN Wieser, Rz 73 zu § 1 ParteienG. 301 Wieser, Rz 73 zu § 1 ParteienG.

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teien bei einer streng formalen Sicht nicht verbieten, Spenden anzunehmen. Es würde vielmehr „nur“ der Spender rechtswidrig handeln. Diese Sicht ist aber zu weit gegriffen. Sie würde eine quasi-absolute Betätigungsfreiheit politischer Parteien schaffen, die dann Parteien selbst von an alle Rechtsunterworfenen gerichtete Rechtsvorschriften (zB mietrechtliche Vorschriften) ausnehmen würde. 2.4.3.3. Gleichheitssatz, Chancengleichheit

Eine wesentliche grundrechtliche Vorgabe für das Rechtsinstitut der Parteienfinanzierung besteht im Gleichheitssatz (Art 7 B-VG), der jedoch seine Wirkung wegen der Betätigungsfreiheit politischer Parteien (§ 1 Abs 3 PartG) weitgehend nur im Verhältnis des Staats zu den Parteien entfaltet und im Verhältnis zu Dritten als lex generalis in den Hintergrund tritt.302 Der Gleichheitssatz erfordert keine Gleichheit des Ergebnisses, sondern Gleichheit der Chancen bzw im Wettbewerb untereinander;303 und zwar nicht nur bei der inhaltlichen Ausgestaltung, sondern auch bei den verfahrensrechtlichen Vorschriften.304 Eine numerisch gleichmäßige Verteilung staatlicher Mittel auf alle anspruchsberechtigten Parteien ist auch nur auf einen ersten und streng formalen Blick dem Gleichheitssatz entsprechend. Bei genauerer Betrachtung zeigt sich nämlich sogleich, dass eine derartige Verteilung Unterschiede im Tatsächlichen, allen voran den Rückhalt in der Bevölkerung, außer Acht lässt und somit sachlich nicht gerechtfertigt werden kann. Es stellt sich folglich die Frage, wo die Grenze zwischen förderungswürdigen und -unwürdigen Parteien zu ziehen ist. Der VfGH stellte zu der in Österreich verwirklichten und auch international305 üblichen Anknüpfung an die Vertretung in einem Parlament auf das „größere politische Gewicht“ derartiger Parteien ab und qualifizierte die unterschiedliche Behandlung von nicht in einem Parlament vertretenen Parteien als sachlich gerechtfertigt.306 Diese unter Rückgriff auf wahlrechtliche Bestimmungen gewonnene Grenze stellt die einzig mögliche dar. Die Förderung aller 302 Berchtold, ÖVA 1976, 37; Wieser, Rz 73 zu § 1 ParteienG. 303 Sickinger, Politikfinanzierung 133 sowie grundsätzlich zum Gebot der Chancengleichheit von Parteien im politischen Wettbewerb Wieser, Rz 20 ff, 84 zu § 1 ParteienG. So auch Punkt 8.A.ii. der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001). Zu Deutschland Koch, ZParl 2002, 694 ff, mwN. 304 VfSlg 14.803/1997; vgl dazu Stelzer in FS Tsatsos 656 (insbesondere 661 ff). 305 Schefold, in Parteienfinanzierung 530 ff. 306 VfSlg 11.572/1987 (zu Belangsendungen im ORF); 11.944/1989 (zu § 2 PartG); 15.094/ 1998 (Teilnahme an einer Diskussion der Spitzenkandidaten vor einer Wahl im ORFFernsehen); 17.589/2005 (zur Parteienförderung in Vorarlberg); VfGH 12.3.2009, B 434/08 (Vertretung in Diskussionsendungen des ORF). Wieser, Rz 20 zu § 1 ParteienG spricht von einer „abgestuften Chancengleichheit“.

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kandidierenden Parteien würde es „Juxparteien“ ermöglichen, staatliche Förderungen zu erhalten. Ein Spielraum steht dem Gesetzgeber bei der Festlegung der Förderungstauglichkeit von Parteien zu, die bei einer Wahl den Einzug in ein Parlament zwar nicht geschafft haben, aber etwa einen qualifizierten Prozentteil der Stimmen erhalten konnten. Mangels Vertretung im politischen Forum eines Parlaments (ganz zu schweigen von der Vertretung in einer Regierung) ist das Ausmaß ihrer Mitwirkung an der politischen Willensbildung in der Regel zwar weitgehend irrelevant.307 Sie verfügen aber über einen gewissen Rückhalt in der Bevölkerung, sodass ihre Förderung sachlich gerechtfertigt ist. Kritik an der Auffassung des VfGH übt Stelzer,308 demzufolge dieses System zu einer „relativen Chancengleichheit“ führe, da sich die volle Chancengleichheit nur auf die etablierten und bei Wahlen erfolgreichen Parteien erstrecke. Die daraus resultierende große Geschlossenheit des politischen Systems sei sehr bedenklich. Dieser Problematik war sich freilich bereits der Gesetzgeber anlässlich des Beschlusses des PartG 1975 bewusst. Er sah daher für politische Parteien, soweit sie „auf Grund ihrer Wählerschaft im Rahmen der politischen Willensbildung eine tatsächliche Funktion erfüllen“,309 einen einmaligen finanziellen Zuschuss im Anschluss an die jeweilige Wahl zum Nationalrat vor. Diese Förderung gebührt seit damals allen Parteien, die bei der Wahl zwar nicht den Einzug in den Nationalrat geschafft haben, aber mindestens 1% aller gültigen Stimmen erlangen konnten (§ 2 Abs 2 lit c PartG).310 Die Offenheit eines politischen Systems wird durch solche Regelungen eingeschränkt.311 Der Zugang zum politischen System wird neuen Parteien dadurch aber nicht verschlossen. Das zeigen in der politischen Praxis der Einzug der Grünen (1986) und – freilich eingeschränkt – des LIF (1994) und des BZÖ (2006) in den Nationalrat sowie der „Liste Dr. Hans-Peter Martin – für echte Kontrolle in Brüssel“ in das Europäische Parlament (2004). Die Anknüpfung am Rückhalt in der Bevölkerung bei der Verteilung staatlicher Mittel wird den Umständen im Tatsächlichen gerecht. Als einziger objektiver Maßstab kommen hier Wahlergebnisse in Frage.312 Die für eine Partei abgegebenen Stimmen stellen den genauesten Berechnungsmaßstab für die Förderung politischer Parteien und ihrer Akademien dar. Anders verhält sich die Förderung von Klubs, bei der die Berechnung der Höhe der Förderung

307 Vgl Kapitel 2.5.1. 308 Stelzer in FS Tsatsos 656 ff. In dieselbe Richtung auch schon Schäffer, VVDStRL 44, 1986, 60. 309 IA 158/A 13. GP 4; wortgleich AB 1680 BlgNR 13. GP 2. 310 VfSlg 11.944/1989, wonach diese Regelung verfassungsrechtlich unbedenklich ist. 311 Vgl Kapitel 2.5.1. 312 Vgl Kapitel 2.5.

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wegen der jederzeit möglichen Änderung der Größe eines Klubs sachgerechter anhand der einem Klub zurechenbaren Mandatare erfolgen muss. Grundbeträge sind mit dem Gleichheitssatz vereinbar. Ihre sachliche Rechtfertigung finden sie in den Kosten, die Parteien unabhängig von ihrer Größe jedenfalls erwachsen. An dieser Stelle sind auch die vom VfGH aus dem Gleichheitssatz abgeleiteten Grundsätze des Sachlichkeitsgebots und Vertrauensschutzes zu erwähnen, die dem Gesetzgeber insbesondere bei einer plötzlichen und massiven Reduzierung der Parteienförderung Schranken setzen.313 Das wurde erst jüngst schlagend, als der VfGH im Oktober 2007 mit Beschluss314 ein Gesetzesprüfungsverfahren zum krnt ParteienförderungsG einleitete. Durch eine (rückwirkende) Gesetzesnovelle kam politischen Parteien ein Anspruch auf Parteienförderung nämlich nur mehr dann zu, wenn sie mit mindestens zwei Mitgliedern im Landtag vertreten waren und nicht wie zuvor schon mit einem. Diesen Ausschluss von der Parteienförderung von im Landtag vertretenen Kleinparteien erachtete der VfGH in seinem Erkenntnis vom Oktober 2008 als sachlich nicht gerechtfertigt, da „die ‚Spielregeln‘ . . . während einer laufenden Gesetzgebungsperiode mit Wirkung noch für diese Periode dergestalt geändert“ wurden, dass einer „politischen Gruppierung wirtschaftliche Subsidien der öffentlichen Hand entzogen und damit Planungen im Rahmen der zu fördernden politischen Arbeit zunichte oder unmöglich gemacht . . . bzw. diese Arbeit in nicht unbeträchtlicher Weise zumindest erschwert oder behindert“ wurde.315 Schließlich hatte sich der VfGH mit dem im PartG festgeschriebenen System der einmaligen Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit, welche Parteien, die zwar nicht den Einzug in einen parlamentarischen Vertretungskörper, aber mehr als 1% aller gültigen Stimmen erlangen konnten, auseinanderzusetzen. Diese Zuwendungen stehen nach dem PartG nämlich nur nach Wahlen zum Nationalrat (§ 2 Abs 2 lit c PartG), nicht aber nach Wahlen zum Europäischen Parlament zu. Durch diesen Umstand sah eine politische Partei den Gleichheitssatz verletzt und wandte sich an den VfGH.316 Der konnte in diesem Regelungssystem jedoch keine unsachliche Differenzierung erkennen. Im Gegenteil, die verschiedenen Aufgabenbereiche der beiden Vertretungskörper rechtfertigten eine unterschiedliche Behandlung von Parteien durch den Gesetzgeber bei Wahlen zum Nationalrat und zum Europäischen Parlament. Die Argumentationslinie des VfGH ist zwar durchaus schlüssig. Sie vernachlässigt aber die Tatsache, dass durch das bestehende Regelungssys-

313 314 315 316

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Wieser, Rz 74 zu § 1 ParteienG. VfGH 9.10.2007, B 1550/06. VfGH 9.10.2008, G 255/07. VfSlg 15.534/1999.

Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Vorgaben

tem der Zugang zum politischen System für Kleinparteien nahezu verschlossen wird. 2.4.3.4. Recht auf Datenschutz

Einfachgesetzliche Offenlegungspflichten der Einnahmen und Ausgaben von Parteien, wie sie etwa § 4 PartG normiert, stehen in einem Spannungsverhältnis zum Recht auf Datenschutz (§ 1 DSG 2000). Unproblematisch ist die Offenlegung von Einnahmen aus einer Parteienförderung, da diese allgemein verfügbar iSv § 1 Abs 1 DSG 2000 sind.317 Ihre Höhe geht aus dem Gesetz (oder anderen Rechtsvorschriften wie in Vorarlberg oder Wien einigermaßen) klar hervor, kann berechnet werden und wird (aus Gründen der Transparenz) im Fall des PartG und des PubFG etwa auch auf der Homepage des BKA veröffentlicht. Anders gelagert ist die Situation im Fall der Offenlegung privater Geldquellen. Es ist Parteien und ihren Spendern grundsätzlich zuzugestehen, ein „schutzwürdiges Interesse“ in deren Geheimhaltung zu sehen. Dass die im Sinne des Problems der Entscheidung in eigener Sache als Gesetzgeber tätig werdenden Parteien tatsächlich auch ein derartiges Interesse haben, beweisen die weitgehend ins Leere gehenden Bestimmungen über die Offenlegung von Spenden nach § 4 PartG beeindruckend. Eine strikt formale Sicht lässt die Interpretation zu, dass politische Parteien sich dem Publikationsregime des § 4 PartG freiwillig („Zustimmung“ iSv § 1 Abs 2 DSG 2000) unterwerfen. Nur jene Parteien sind nämlich zur Offenlegung ihrer Finanzen verpflichtet, die auch öffentliche Gelder in Anspruch nehmen. Diese Sichtweise ist aber in Hinblick auf die Bedeutung der Parteienförderung für das politische System in Österreich zu kurz gegriffen.318 Eine Einschränkung des Rechts auf Datenschutz ist nach dem Gesetzesvorbehalt des § 1 Abs 2 DSG 2000 aber grundsätzlich zulässig, und zwar ua „zur Wahrung überwiegender berechtigter Interessen eines anderen“, worunter auch die Verfolgung öffentlicher Interessen fällt.319 Ein öffentliches Interesse an der Kenntnis der Herkunft von vor allem Großspenden rechtfertigt daher einfachgesetzliche Offenlegungspflichten für Parteien. Das öffentliche Interesse an Transparenz bei der Finanzierung derart wichtiger Institutionen in einem demokratischen Staat und der Verhinderung von Korruption durch eine „öffentliche Kontrolle“ der Parteienfinanzierung als die „einzige wirksame Kontrolle“320 rechtfertigen daher auch grundsätzlich Publikationspflich317 Vgl dazu zB VfSlg 16.369/2001. 318 Berka in FS Koja 227; Heindl, ZfV 2000, 384 f. In eine andere Richtung gehend Wieser, Rz 74 zu § 1 ParteienG FN 331; Sickinger, Politikfinanzierung 114 f. 319 Duschanek, Rz 48 zu § 1 DSG. 320 So das dt BVfG in BVfGE 40, 296 (327). Vgl Kapitel 2.2.2.

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ten und insbesondere die namentliche Bekanntgabe von Spendern und die Höhe ihrer Spende.321 § 1 Abs 2 DSG 2000 verlangt für die Zulässigkeit eines Eingriffs in das Recht auf Datenschutz weiters das Vorliegen eines in Art 8 Abs 2 EMRK normierten Grundes. In Betracht kommt hier nur „das wirtschaftliche Wohl des Landes“.322 Es kann nämlich durch die latente Gefahr der unredlichen Einflussnahme auf (wirtschafts-)politische Entscheidungsprozesse durch Großspenden gefährdet werden, die durch eine Publikation der Einnahmen von Parteien und eine damit einhergehende öffentliche Kontrolle tendenziell hintangehalten wird. Ob aus der Sicht der Spender und der Parteien gelindere Mittel im Vergleich zur Veröffentlichung bestehen, ist fraglich. In Betracht kommt hier etwa eine Bekanntgabe von insbesondere Spenden gegenüber unabhängigen Stellen wie dem Rechnungshof. Diese unabhängigen Stellen müssen jedoch mit einer umfassenden Kontrollkompetenz ausgestattet sein. Eine bloße Pflicht zur Entgegennahme von Einnahmen- und Ausgabenrechnungen ohne weitere Handlungsmöglichkeiten stellt keine Kontrolle dar und ist zur Zielerreichung nicht geeignet. Kommt den Kontrollinstanzen jedoch eine Prüfungskompetenz zu und können sie Rechtsverstöße – in welcher Form auch immer – rügen, so stellt diese Kontrollmöglichkeit ein gelinderes Mittel dar, der im Vergleich zur Offenlegung aus datenschutzrechtlichen Gründen der Vorzug zu geben ist. 2.4.3.5. Freiheit der Meinungsäußerung

Problematisch ist das Verhältnis der Freiheit der Meinungsäußerung zu einfachgesetzlichen Wahlwerbungskostenbeschränkungen. Diese greifen nämlich insofern in Art 13 StGG und Art 10 EMRK ein, als für Parteien dadurch der Zugang zu mit Kosten verbundenen Medien beschränkt wird. Der EGMR hat im Fall Bowman323 eine Einschränkung der Freiheit der Meinungsäußerung durch eine gesetzliche Obergrenze für zulässige Ausgaben bei der Unterstützung von Kandidaten bei einer Wahl als zum Schutz „der Rechte anderer“ (Art 10 Abs 2 EMRK) als gegeben angesehen. Der Sinn derartiger Bestimmungen bestehe in der Sicherstellung der Gleichheit (verstanden wohl als Chancengleichheit) der Kandidaten.324 Freilich kann durch eine Beschränkung von Ausgaben auch das Verlangen nach immer mehr Geld und somit die Gefahr

321 So auch der VD des BKA anlässlich der Novelle des PartG 1982 (BGBl 1982/643); vgl dazu Heindl, ZfV 2000, 388 FN 186. 322 Vgl dazu die ähnlich gelagerten aber trotzdem kaum vergleichbaren Fälle in VfSlg 17.065/2003 (namentliche Veröffentlichung von Einzelbezügen in einem Rechnungshofbericht) und Novacek, RdW 1991, 258 f (Offenlegung von Bilanzen aus Gläubigerschutzgründen). 323 EGMR Bowman, 19.2.1998, 141/1996760/961. 324 Ebenda, Rz 38.

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der Einflussnahme des „großen Gelds“ auf die politische Willensbildung durch Großspenden zurückgedrängt werden.325 Der EGMR wertete eine Begrenzung in der Höhe von fünf britischen Pfund jedoch „als eine totale Barriere für die Informationsverbreitung“ und somit als unverhältnismäßig, weswegen er diese Begrenzung als Verletzung von Art 10 EMRK wertete.326 Auch wenn dieser Fall mit einer Wahlwerbungskostenbeschränkung iSv Art III § 5 PartG327 nur bedingt vergleichbar ist – die Begrenzung betraf nicht die Ausgaben einer Partei, sondern die einer Privatperson, und war mit fünf britischen Pfund äußerst niedrig angesetzt –, so lässt sich aus ihm trotzdem ableiten, dass Wahlwerbungskostenbeschränkungen durchaus verhältnismäßig und somit mit der Freiheit der Meinungsäußerung vereinbar sein können.328 Der VfGH sah in der Vergangenheit schließlich in der heute nicht mehr möglichen Vergabe von Sendezeiten durch den ORF an politische Parteien (Belangsendungen nach § 5 RFG329) entsprechend ihrer Vertretung im Nationalrat keine Verletzung von Art 10 EMRK. Der Gesetzesvorbehalt in Art 10 Abs 2 EMRK rechtfertigte eine derartige Vergabe.330 2.4.4. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Parteienförderung

Dem österreichischen Bundesverfassungsrecht lässt sich keine Bestimmung entnehmen, die eine Parteienförderung ihrem Grunde nach für unzulässig erklären würde.331 Ganz im Gegenteil – die verfassungsrechtliche Verankerung politischer Parteien erfolgte 1975 lediglich aus dem Grund heraus, den politischen Parteien finanziell unter die Arme zu greifen.332 Näher zu thematisieren sind somit die Fragen, ob es aber eine bestimmte Höhe gibt, die eine staatliche Subvention nicht überschreiten darf, und ob es möglicherweise sogar eine Pflicht des Staates zur Parteienförderung gibt.

325 326 327 328 329 330 331 332

Pelinka, in Korruption 273 ff. EGMR Bowman, 19.2.1998, 141/1996760/961, Rz 47. IdFv vor BGBl I 2008/2. Anderer Ansicht war etwa in den USA 1976 der Supreme Court im Fall Buckley gegen Valeo (424 U.S. 1); vgl dazu Wickel, ZParl 2001, 658 ff. Dazu näher Sickinger, Politikfinanzierung 348 ff. VfSlg 11.572/1987. Mantl, ÖJZ 1969, 427; Sickinger, Politikfinanzierung 126. Ermacora, JBl 1976, 85; Schambeck in FS Hermens 68; ders in FS Walter 610; Wieser, Rz 10, 80 zu § 1 ParteienG, mwN; Sickinger, Politikfinanzierung 126, 236 und Kapitel 2.7.2.

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2.4.5. Parteienförderungspflicht

Der Frage nach dem Bestehen einer Parteienförderungspflicht würde in dem – aus heutiger Sicht freilich sehr unwahrscheinlichen333 – Fall große Bedeutung zukommen, wenn eine von staatlichen Mitteln vollkommen unabhängige Partei eine mit absoluter Mandatsmehrheit ausgestattete Regierung bildet und in der Folge plötzlich den staatlichen Geldhahn an alle Parteien abdreht, um so ihre Konkurrentinnen vom „Markt“ zu verdrängen und im Extremfall ein Einparteiensystem zu schaffen. Ob es eine Parteienförderungspflicht gibt, wurde in Österreich334 noch nicht eingehend untersucht. Der VfGH thematisierte einmal (und da ohne nähere Begründung) die Frage der Pflicht zur Wahlwerbungskostenerstattung, verneinte sie und verwies zur deren Regelung auf den rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des einfachen Gesetzgebers.335 Auch Art 11 EMRK verlangt von Österreich keine positiven Maßnahmen, durch die privaten Vereinigungen, und somit auch Parteien, Mittel zur Verfolgung ihrer Interessen zur Verfügung gestellt werden müssen.336 In der Literatur herrscht Übereinstimmung, dass sich in der Bundesverfassung keine Anhaltspunkte für eine Parteienförderungspflicht finden.337 So qualifiziert Sickinger auch unter Hinweis auf die in Österreich kaum vorhandenen sozialen Grundrechte die in § 1 PartG normierte Parteienfreiheit (Gründung, Bestehen, Vielfalt) lediglich als ein Abwehrrecht gegenüber staatlichen Eingriffen,338 die insbesondere keine aktive Förderung durch den Staat verlange.339 Wieser führt daneben noch aus, dass „die politischen Parteien frei gebildete, im gesellschaftlich-politischen Bereich wurzelnde Gruppen sind, die zwar berufen sind, bei der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken und in den Bereich der institutionalisierten Staatlichkeit hineinzuwirken, selbst aber nicht zu diesem Bereich gehören, sodass der Staat zu ihrer Finanzierung nicht verpflichtet ist.“340 Auch aus den von Verfassungs wegen den po-

333 Vgl dazu aber den VfGH 9.10.2007, B 1550/06 (und VfGH 9.10.2008, G 255/07) zugrunde liegenden Sachverhalt, in dem eine politische Partei durch den durch eine entsprechende Gesetzesnovelle während einer Legislaturperiode erfolgten Ausschluss von der Parteienförderung in Kärnten offensichtlich vom „politischen Markt“ verdrängt werden sollte. 334 Anders in Deutschland; vgl dazu Stricker, Parteienfinanzierungsstaat 93 ff; Klein, in Bericht 162; Muthers, Rechtsgrundlagen 57 ff; alle mwN. 335 VfSlg 14.803/1997. 336 EKMR 14.7.1981, X. Association, Nr 9234/81, DR 26, 270 (273). 337 Wieser, Rz 25, 79 zu § 1 ParteienG; Thienel, Finanzierung 50 f; Sickinger, Politikfinanzierung 126 f. 338 Vgl dazu auch IA 158/A 13. GP 3; AB 1680 BlgNR 13. GP 1. 339 Sickinger, Politikfinanzierung 126 f. 340 Wieser, Rz 79 zu § 1 ParteienG; vgl dazu auch ebenda Rz 25.

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litischen Parteien zugeschriebenen Aufgaben (§ 1 Abs 2 PartG) könne keine Finanzierungspflicht abgeleitet werden. Diesen Argumenten ist zuzustimmen. Zum selben Ergebnis gelangt man auch bei der Einordnung der Parteienförderung als Subvention, für deren Gewährung die Bundesverfassung keine Verpflichtung kennt.341 Eine Parteienförderungspflicht besteht in Österreich jedenfalls insofern, als der Gleichheitssatz den Staat im Fall der Förderung einer Partei bei aller nötigen sachlichen Differenzierung auch zur Förderung anderer Parteien verpflichtet.342 In eine ähnliche Richtung geht auch Wieser,343 der aufgrund des in § 1 PartG normierten Parteienpluralismus bei Vorhandensein einer allgemeinen Parteienförderung sogar eine generelle Förderungspflicht des Staates gegenüber Parteien, die den Einzug in einen parlamentarischen Vertretungskörper nicht geschafft haben, aber „politisch nicht ganz unerheblich“ sind, zu erkennen glaubt. 2.4.6. Grenzen der Parteienfinanzierung

Aus den soeben angestellten Überlegungen ergibt sich die Frage, ob es Grenzen gibt, innerhalb derer sich eine Parteienfinanzierung nur bewegen darf. Dem vorauszuschicken sind noch die Fragen, ob es gar Parteienfinanzierungsverbote gibt und welche Tätigkeitsbereiche von Parteien der Staat finanziell unterstützen darf. Es ist schon allein aufgrund der Freiheit der Wahl und des Gleichheitssatzes davon auszugehen, dass alle rechtmäßig statuierten und erlaubten Parteien grundsätzlich auch Anspruch auf Parteienförderung haben können. Es stellt somit eine Vorfrage dar, ob eine Partei möglicherweise um ihren Anspruch fallen kann, wenn sie die für ihr rechtmäßiges Bestehen nötigen Voraussetzungen nicht erfüllt (vgl dazu auch § 1 Abs 3 PartG). Als Gründe kommen hier vor allem Verstöße gegen die in Verfassungsrang stehenden Bestimmungen des Staatsvertrags von Wien (Art 4 Z 2 und Art 9 Z 2) sowie insbesondere des VerbotsG in Betracht.344 Die Frage der Förderungstauglichkeit einer Partei an sich ist somit eine Frage, die nicht dem Rechtsinstitut der Parteienförderung, sondern – gleichsam einen Schritt früher – der Prüfung der rechtmäßigen Gründung und eines ebensolchen Bestehens einer Partei zuzuordnen ist. Trotzdem ist sie von den die Förderungen vergebenden Stellen incidenter vorzunehmen.345 Von dieser Problematik zu trennen sind etwa die Fragen, welche Par341 342 343 344 345

Rebhahn, in Wirtschaftsrecht Rz 851. Wieser, Rz 20, 25, 78 zu § 1 ParteienG; Sickinger, Politikfinanzierung 127. Wieser, Rz 85 zu § 1 ParteienG. Vgl dazu Wieser, Rz 54 ff zu § 1 ParteienG. So VfSlg 9648/1983 zur mangelnden Befugnis des BMI, die Hinterlegung der Satzung einer politischen Partei zu verweigern. Diese Judikatur fortsetzend: VfSlg 10.705/1985;

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teien konkret in den Genuss staatlicher Mittel kommen oder was mit zweckwidrig verwendeten Mitteln zu geschehen hat. Hier ist dem einfachen Gesetzgeber ein weiter Spielraum gegeben. Darauf wird noch näher einzugehen sein. Die österreichische Rechtsordnung kennt keine Bestimmung, nach der die Finanzierung von Parteien aus ausländischen Quellen verboten wäre.346 Dem Versuch der Einflussnahme auf die Staatswillensbildung in Österreich durch „fremde Mächte“ ist somit ebenso wenig ein Riegel vorgeschoben wie der durch fremde natürliche oder juristische Personen. Die Problematik wurde jüngst im Rahmen des „Eurofighter Untersuchungsausschusses“ virulent, dessen Gegenstand ua die Nachforschung nach Geldflüssen des EADS-Rüstungskonzerns an österreichische Parteien und ihnen nahestehende Personen und Organisationen war. Nach Art 7 der EU-Parteienfinanzierungsverordnung besteht aber ein Verbot der unmittelbaren oder mittelbaren Finanzierung österreichischer Parteien aus Mitteln der EU.347 Die geltende Verfassungsrechtslage kennt keine Bestimmungen, die gewissen Tätigkeitsbereichen von Parteien die Förderungstauglichkeit absprechen würden. Die Beschränkungen der Zuwendungen für die Öffentlichkeitsarbeit (§ 2 PartG), die Kosten der Wahlwerbung (§§ 2a und 2b PartG) sowie die für verschiedene Zwecke gebundenen Zuwendungen nach dem KlubFG und dem PubFG stehen in einfachgesetzlichem Rang, sodass es dem einfachen Gesetzgeber jederzeit zusteht, sie zu erweitern oder einzuschränken. Eine Erweiterung der Förderung auf die den Parteien anfallenden Verwaltungskosten wäre verfassungsrechtlich somit unproblematisch. Bei der Frage, ob es eine betragsmäßige Grenze der Parteienförderung gibt, ist zu differenzieren, und zwar zwischen der Möglichkeit einer Vollfinanzierung und gegebenenfalls der maximalen Höhe einer Teilfinanzierung von Parteien aus staatlichen Mitteln. Die Problematik resultiert aus dem Schweigen des Gesetzes dazu.348 Sie wurde bisher weder von der Judikatur thematisiert noch in der Literatur eingehend erörtert. 11.258/1987; 11.761/1988. Vgl dazu Wieser, JRP 2001, 254 ff; ders, Rz 50 f zu § 1 PartG; Lenzhofer, in Handbuch Rz 17/24 ff; alle mwN. 346 Vgl hingegen zB § 25 Abs 2 Z 3 dt PartG (partielles Spendenverbot) und Section 441e des US-Amerikanischen Federal Election Campaign Acts 2005 (umfassendes Spendenverbot). Ein nationales Verbot der Annahme von Spenden aus dem Ausland verletzt Art 10 und 11 EMRK nicht: EGMR Parti Nationaliste Basque – Organisation Régionale D’Iparralde/Frankreich, 7.6.2007, 71.251/01 (mit einer näheren Erörterung der Problematik). 347 Vgl Kapitel 2.3.1.2. 348 Anders stellt sich die Situation etwa in Deutschland dar, wo – aufgrund des Urteils BVfGE 85, 264 ff = EuGRZ 1992, 153 ff – § 18 dt PartG heute eine absolute (ziffernmäßiger Betrag, der auf alle anspruchsberechtigten Parteien verteilt wird) und eine relative (Höhe der staatlichen „Teilfinanzierung“ einer Partei, die die Summe ihrer sonstigen Einnahmen nicht überschreiten darf) Obergrenze der Parteienförderung normiert.

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Zutreffend geht die einhellige Meinung in der Literatur jedoch von der Unzulässigkeit einer Vollfinanzierung politischer Parteien durch den Staat aus.349 Diese würde politische Parteien zu Staatsparteien und von ihren Mitgliedern vollkommen unabhängig machen.350 Dadurch könnten sie der Erfüllung ihrer Aufgaben der Bündelung und Artikulation gesellschaftlicher Interessen und letztlich deren Umsetzung in Recht nicht mehr nachkommen, sodass sich der Staat nicht mehr auf ganz wesentliche Einrichtungen der Willensbildung stützen kann. Eine Vollfinanzierung widerspräche somit „nicht nur dem Charakter der Parteien als freiwillige Gesinnungs- und (oder) Interessengemeinschaften im Bereich der Gesellschaft, sie hätte auch die Tendenz, die an der Macht befindlichen Parteien zu begünstigen. Damit aber wäre der Gleichheitsgrundsatz berührt.“351 Dieser Argumentation kann mit Bachmann352 die in Verfassungsrang stehende (kryptische) Bestimmung des § 1 Abs 3 Satz 2 PartG entgegengehalten werden, wonach die „Tätigkeit“ einer politischen Partei „keiner Beschränkung durch besondere Rechtsvorschriften unterworfen werden“ darf. Diese Argumentationslinie vermag aber alleine schon aus dem Grunde nicht zu überzeugen, dass die „Tätigkeit“ einer politischen Partei durch eine Förderung nicht beschränkt, sondern – im Gegenteil – eben gefördert wird und es Parteien daneben immer noch offensteht, auf private Geldquellen zurückzugreifen. Darüber hinaus sind begünstigende Effekte begleitende sachlich gerechtfertigte restriktive Maßnahmen nicht als Beschränkungen der Tätigkeit einer politischen Partei zu werten.353 In der Literatur wurde weiters die Zulässigkeit einer überwiegenden Finanzierung politischer Parteien aus öffentlichen Mitteln angesprochen und unter Anwendung der gegen eine Vollfinanzierung sprechenden Argumente verneint.354 Schäffer scheint unter Hinweis auf die Ermangelung einer entsprechenden gesetzlichen Regelung für die Zulässigkeit einer überwiegenden Finanzierung aus öffentlichen Mittel zu sein und nimmt deren Vorliegen mit 349 Vgl dazu schon vor Inkrafttreten des PartG Mantl, ÖJZ 1969, 427; Ermacora, Verfassungslehre 126 (der eine „totale und direkte Parteienfinanzierung“ grundsätzlich „mit der Struktur der liberalen Demokratie“ für unvereinbar hält) und das SWA-Gutachten, 8 sowie danach Koja, Staatslehre 239; Pernthaler, Staatslehre 87; Wieser, Rz 81 zu § 1 ParteienG; Thienel, Finanzierung 53. 350 Vgl Kapitel 2.2.4.2. 351 Koja, Staatslehre 239. Ähnlich auch Pernthaler, Staatslehre 87; Wieser, Rz 81 zu § 1 ParteienG. 352 Bachmann, JRP 1996, 118 f. 353 Heindl, ZfV 2000, 384 f; Wieser, Rz 74 zu § 1 ParteienG, mwN; Sickinger, Politikfinanzierung 113 f. Die Aufzeichnungspflichten nach § 4 PartG gelten nur für jene politischen Parteien, die Zuwendungen nach dem PartG erhalten. Ein „gewisses Spannungsverhältnis zu § 1 Abs 3 ParteienG“ erkennt Kostelka in FS Floretta 48. Kritisch auch Thienel, Finanzierung 54. 354 Koja, Staatslehre 239; Pernthaler, Staatslehre 87; Thienel, Finanzierung 53.

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Stand 1986 sogar an.355 Wo auch immer man die Grenze zwischen einer nichtüberwiegenden und einer überwiegenden Finanzierung aus staatlichen Mitteln einziehen will, so sprechen vor allem zwei Gründe für die Zulässigkeit einer überwiegenden staatlichen Finanzierung. Zum einen ist nach der geltenden Rechtslage völlig unklar, welche Einnahmen überhaupt zur Berechnung der Höhe der eigenen Einnahmen heranzuziehen wären. Zum anderen soll eine Parteienförderung in Hinblick auf die Förderung der Chancengleichheit gerade jenen Parteien finanziell unter die Arme greifen, die sich nicht auf finanzstarke private Geldquellen stützen können. Bei solchen Parteien wäre der relative Anteil von Eigenmitteln somit viel schneller erreicht als bei Parteien mit potenten Gönnern.356 Die Bestimmung der konkreten Höchstgrenze einer jedenfalls zulässigen Teilfinanzierung357 steht weiters vor dem grundlegenden Problem mangelnder Justitiabilität. Sie ist letztlich eine politische Entscheidung.358 Mit Wieser kann davon ausgegangen werden, dass staatliche und sonstige Zuwendungen in einem sachlichen Verhältnis zueinander stehen müssen.359 Das hilft allerdings auch wenig weiter. Schließlich kommt noch eine generelle Begrenzung der finanziellen Einnahmen, also insbesondere auch von natürlichen oder juristischen Personen getätigten Spenden und Mitgliedsbeiträgen, einer Partei in Frage. Eine solche findet sich ebenfalls nirgends in der österreichischen Rechtsordnung. Eine einfachgesetzliche Regelung wäre vor allem in Hinblick auf die Betätigungsfreiheit politischer Parteien360 und die Freiheit der Erwerbsbetätigung (Art 6 StGG) problematisch. Ansätze finanzieller Begrenzungen hat der Verfassungsgesetzgeber (vgl das Spannungsverhältnis zu § 1 Abs 3 Satz 2 PartG) nur im durch BGBl I 2008/2 als nicht mehr geltend festgestellten § 5 PartG getroffen, wo jedoch eine Grundlage für die einfachgesetzliche Begrenzung von Wahlwerbungskosten – also von Ausgaben und nicht von Einnahmen – politischer Parteien geschaffen wurde. Von dieser Ermächtigung machte der Bundesgesetzgeber 1986 zum bisher letzten Mal Gebrauch.361 355 Schäffer, VVDStRL 44, 1986, 60. 356 Wieser, Rz 82 zu § 1 ParteienG. Dieses Problem stellt sich in Deutschland, wo nach § 18 dt PartG die Höhe der staatlichen Teilfinanzierung einer Partei die Summe der selbsterwirtschafteten Einnahmen nicht überschreiten darf (sog relative Obergrenze). 357 Vgl dazu auch den 7. Erwägungsgrund der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001): „a reasonable balance between public and private funding“ sowie Art 1 Abs 2 der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats: „State support should be limited to reasonable contributions“. 358 Anderer Ansicht war das dt BVfG, auf das die Einführung der absoluten und relativen Obergrenze in § 18 zurückgeht: BVfGE 85, 264 (289 ff). 359 Wieser, Rz 82 zu § 1 ParteienG. 360 Vgl Kapitel 2.4.3.2. 361 BGBl 1986/553. Vgl dazu Bachmann, JRP 1996, 109.

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Es ist daher festzuhalten, dass das geltende Verfassungsrecht eine Vollfinanzierung von Parteien aus staatlichen Mitteln verbietet, eine überwiegende staatliche Finanzierung aber erlaubt. 2.4.7. Rechtliche Qualifikation der Parteienförderung als Subvention

Nach der allgemein anerkannten Definition von Wenger ist im rechtlichen Sinn unter einer Subvention „eine vermögenswerte Zuwendung aus öffentlichen Mitteln, die ein Verwaltungsrechtsträger oder eine andere mit der Vergabe solcher Mittel betraute Institution einem Privatrechtssubjekt zukommen läßt, soferne sich dieses statt zur Leistung eines marktmäßigen Entgelts zu einem im öffentlichen Interesse gelegenen subventionsgerechten Verhalten bereit erklärt“362 zu verstehen. Aus dieser Definition ergeben sich fünf Voraussetzungen für das Vorliegen einer Subvention. Eine Subvention muss zunächst ein bestimmtes Ziel verfolgen, also zu einem besonderen Zweck gegeben werden, der wiederum in einem besonderen öffentlichen Interesse gelegen sein muss.363 Dieses muss aber nicht notwendigerweise „produktionspolitischer Natur“364 sein. Die Parteienförderung soll politischen Parteien etwa generell „die Mitwirkung an der politischen Willensbildung“ (§ 1 Abs 2 PartG) erleichtern oder muss speziell „für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit“ (§ 2 Abs 1 PartG) und als „Beitrag zu den Kosten der Wahlwerbung“ (§ 2a Abs 1 PartG) verwendet werden. Der Zweck der Subventionierung politischer Parteien besteht also darin, eine möglichst umfassende Staatswillensbildung zu ermöglichen. Als Subventionsgeber können jedenfalls der Staat und seine Gliedstaaten auftreten; auch Selbstverwaltungskörper kommen in Frage.365 Beim Subventionsempfänger muss es sich um einen vom Subventionsgeber verschiedenen und unabhängigen Träger von Rechten und Pflichten handeln; Unternehmereigenschaft ist keine Voraussetzung.366 Problematisch ist hier die oft faktische Identität von Subventionsgeber, also idR einem einer politischen Partei nahestehenden oder ihr sogar angehörenden Verwaltungsorgan, und Subventionsempfänger. Juristisch sind sie jedoch klar voneinander zu trennen. Bei einer Subvention kommt es zu einem speziellen Rechtsverhältnis zwischen dem Subventionsgeber und dem Subventionsempfänger, dem Subven362 Wenger, in Förderungsverwaltung 42. Diesen geben ua Korinek/Holoubek, Grundlagen 225 f; Schuster, in Handbuch 5; Antoniolli/Koja, Verwaltungsrecht 46 f wieder. 363 Wenger, in Förderungsverwaltung 26 ff; Antoniolli/Koja, Verwaltungsrecht 47; Rebhahn, in Wirtschaftsrecht Rz 848; Thienel, Finanzierung 77; Sickinger, Politikfinanzierung 113 f. 364 Wenger, in Förderungsverwaltung 27. 365 Ebenda 32 ff. 366 Ebenda 34 ff.

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tionsverhältnis, das je nach Art der Vergabe der Mittel als privat- oder öffentlich-rechtliches Schuldverhältnis ausgestaltet ist.367 Darauf ist noch näher einzugehen.368 Die Subventionsmittel müssen schließlich aus öffentlichen Mitteln stammen und beim Subventionsempfänger zu einem Einkommens- oder Vermögenszuwachs führen.369 Nicht als Subvention zu werten sind somit „Verschonungen“ durch den Staat.370 Der Verzicht auf Steuerleistungen ist also nicht als Subvention zu werten. Die Parteienförderung ist nach alldem als Subvention im rechtlichen Sinn zu qualifizieren,371 sodass sich für den Fortgang der Untersuchung folgende wesentlichen Konsequenzen ergeben. Subventionen und somit finanzielle Zuwendungen an politische Parteien sind zweckgebunden. Der Gesetzgeber muss daher den genauen Subventionszweck festlegen. Dabei bleibt ihm aber grundsätzlich ein großer Spielraum, der von einer allgemeinen Förderung politischer Parteien als zentrale Akteure in der Staatswillensbildung bis zur Anschaffung von Büromaterialien reichen kann. Zweckwidrig verwendete Mittel müssen vom Subventionsgeber zurückgefordert werden.372 Die Verwendung der Mittel für den Subventionszweck muss kontrolliert werden. Das erfordert vor allem auch in Hinblick auf das Problem der Entscheidung in eigener Sache wirksame Kontrollmechanismen und -einrichtungen.373 Der Staat ist jedenfalls an die Grundrechte gebunden, und zwar egal ob er sich zur hoheitlichen oder privatwirtschaftlichen Subventionierung politischer Parteien entscheidet.374 Der Rechtschutz richtet sich nach der Art der Vergabe der Subvention. Erfolgt diese privatrechtlich, so entscheiden über Rechtstreitigkeiten die ordentlichen Gerichte; andernfalls grundsätzlich die Verwaltungsbehörden bzw Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts. 367 Ebenda 30 ff; Wenger, in Korruption 445 f; Rebhahn, in Wirtschaftsrecht Rz 844, 856 ff, 868 f. 368 Vgl Kapitel 3.1.1.4; 3.1.2.4; 3.1.3.4; 3.2.1.4; 3.3.1.4. 369 Wenger, in Förderungsverwaltung 38 ff. 370 Rebhahn, in Wirtschaftsrecht Rz 803. 371 So auch schon Mantl, ÖJZ 1969, 422; Adamovich/Funk, Verwaltungsrecht 184; Korinek/Holoubek, Grundlagen 251 f; Heindl, ZfV 2000, 384; Sickinger, Politikfinanzierung 114; aufgrund der mangelnden Kontrolleinrichtungen in Österreich kritisch Barmüller, Parteienfinanzierung, passim. 372 Rebhahn, in Wirtschaftsrecht Rz 867, 869; kritisch in Hinblick auf die Parteienförderung Wieser, Rz 87 zu § 1 ParteienG, mwN. 373 Wenger, in Korruption 444; Thienel, Finanzierung 77; Sickinger, Politikfinanzierung 114. 374 Berka, Grundrechte Rz 213 ff; Bezemek, in Handbuch Rz 12/71; beide mwN.

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Verteilungsfragen

Schließlich ist der Rechnungshof nach Art 121 Abs 1 B-VG iVm § 13 Abs 3 RHG zur Gebarungskontrolle von außerhalb der Bundes-, Landes- oder Gemeindeverwaltung stehenden Rechtsträgern, die von diesen Subventionen erhalten, berufen. Die Prüfungskompetenz des Rechnungshofes erstreckt sich grundsätzlich demnach auch auf die rechtmäßige Verwendung der von einer Gebietskörperschaft an eine Partei geleisteten Parteienförderung.375

2.5. Verteilungsfragen In einer modernen Demokratie westlicher Prägung sind in Hinblick auf den politischen Machterwerb und Machterhalt zwei Parameter von besonderer Bedeutung. Es sind dies das Wahlsystem und die Finanzierung der Parteien.376 Entscheidet sich ein Staat grundsätzlich dafür, Parteien finanziell zu unterstützen, so stellt sich die grundlegende Frage, wie diese Mittel zu verteilen sind. Es kommt hier einerseits darauf an, wer alles in den Genuss staatlicher Mittel kommt (Zulassungsfrage), und andererseits, welche der derart zugelassenen Parteien wie viel vom Kuchen bekommt (Verteilungsfrage). Damit in Zusammenhang stehende Fragen sind die der Berechnung der konkreten Leistungen und der Stelle, die Subventionen letztlich vergibt. Zur Beantwortung der ersten beiden Fragen ist auf quantitativ messbare Kriterien abzustellen.377 Nur diese können objektiv bestimmt werden. Qualitative Merkmale hingegen, wie etwa die Arbeit einer Partei in einem Parlament oder das allgemeine Bemühen um das Gemeinwohl, sind an sich keiner eindeutigen Bestimmung zugänglich und somit ungeeignet, als Grundlage für die Zuweisung staatlicher Mittel zu dienen. Als quantitative Merkmale kommen vor allem die bei einer Wahl für eine Partei abgegebenen Stimmen oder die Anzahl der einer Partei in einem parlamentarischen Vertretungskörper zukommenden Mandate in Frage. Das Abstellen auf Wahlergebnisse im weitesten Sinn führt zu einer Transformation des qualitativen Merkmals der Zufriedenheit mit der Politik zu einer punktuellen quantitativ messbaren Bestandsaufnahme378 als Bemessungsgrundlage. Nicht berücksichtigt werden danach Schwankungen in der Unterstützung politischer Parteien während einer Legislaturperiode. Diese sind mit Hilfe von Meinungsumfragen zwar prinzipiell auch messbar, aber nicht genau und stellen schon allein aus diesem Grund kein taugliches Mittel dar. Einen eigenen 375 Hengstschläger, Rechnungshofkontrolle Art 121 B-VG Rz 4 f, Art 126b Abs 3 B-VG Rz 7. Vgl dazu auch den Sonderbericht des RH über die Finanzierung der politischen Parteien und parlamentarischen Klubs (Zl 860.004/002-Pr/8/00) 4 f. 376 Wildenmann, in Geld 82; Arnim von, NVwZ 2003, 1076. 377 Mantl, ÖJZ 1969, 429 ff. 378 Mantl, ÖJZ 1969, 431.

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Allgemeiner Teil

Weg hat das dt BVfG 1992 eingeschlagen,379 der in der Folge auch in Gesetzesform gegossen wurde.380 Es hat als Maßstab zur Berechnung des Rückhalts politischer Parteien in der Bevölkerung nicht nur Wahlergebnisse herangezogen, sondern auch finanzielle Zuwendungen Privater an politische Parteien. Die Parteienförderung ist in Deutschland somit unter anderem an die Höhe von Mitgliedsbeiträgen (und somit der Anzahl von Parteimitgliedern) und Spenden gekoppelt. Die folgenden Ausführungen beschränken sich auf die Formen direkter Parteienförderung. Sie gelten für Länder mit einem Verhältniswahlrecht. Für Länder mit einem Mehrheitswahlrecht stellen sich teilweise ganz andere Probleme, auf die hier aber nicht eingegangen werden soll. 2.5.1. Zulassungsfragen

Die Antwort auf die Frage, welche Parteien für ihre Tätigkeit überhaupt staatliche Gelder erhalten sollen und somit gegenüber anderen bevorzugt werden, ist wiederum wesentlich für die Frage, wie offen ein politisches System ist. Es ist dabei zwischen den einzelnen Ausprägungen des Parteibegriffs in Österreich zu unterscheiden. Die Frage der Zulassungsschranken für die staatliche Finanzierung politischer Parteien ist differenziert zu sehen. Das Spektrum der prinzipiell förderungswürdigen Parteien reicht hier von sämtlichen politischen Parteien, sofern sie bloß die Voraussetzungen für ihre Gründung und Existenz erfüllen, bis hin zu ausgewählten großen politischen Parteien, denen bestimmte Eigenschaften wie etwa Regierungsbeteiligung oder Opposition zukommen. Dem Gesetzgeber kommt bei der Festsetzung der Zulassungsschranke – freilich immer in Bindung an den Gleichheitssatz und die Chancengleichheit – ein auf den ersten Blick großer Spielraum zu.381 Jedenfalls wird man Kleinstparteien, die in der Bevölkerung keinen nachhaltigen Rückhalt genießen und somit keinen Einfluss auf den demokratischen Willensbildungsprozess besitzen, von einer staatlichen Förderung ausschließen müssen. Die Gefahr ist hier einfach zu groß, bloße „Juxparteien“ mit Steuergeldern zu finanzieren, ohne irgendeinen die Demokratie fördernden Nutzen zu erzielen. In einem Umkehrschluss kann gefolgert werden, dass die politischen Parteien, die ernsthaft auf die Staatswillensbildung Einfluss zu nehmen versuchen und in der Bevölkerung über einen entsprechenden Rückhalt verfügen, also Kandidatenlisten für Wahlen einreichen, einen Wahlkampf führen und dann einen gewissen Stimmenanteil erreichen, auch förderungswürdig

379 BVfGE 85, 264. 380 § 18 dt PartG. 381 VfGH 9.10.2008, G 255/07.

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Verteilungsfragen

sind. Es stellt sich nun die Frage, ab wann eine politische Partei diese Eigenschaften erfüllt. Einen Ansatzpunkt stellt die Vertretung in einem Parlament dar und somit wiederum das jeweils vorangehende Wahlergebnis. Diesen Ansatzpunkt haben der Bundesgesetzgeber und – mit kleinen Abweichungen in Niederösterreich382 – alle Länder im Rahmen ihres rechtspolitischen Gestaltungsspielraums für eine „allgemeine“ Parteienförderung gewählt. Der grundsätzliche Anspruch auf Parteienförderung ist daher von der jeweiligen Wahlordnung abhängig, die wiederum den Einzug in ein Parlament vom Erreichen eines Mindeststimmenanteils oder eines Grundmandats abhängig macht, um ein Parlament nicht durch die Existenz zahlreicher Splitterparteien arbeitsunfähig werden zu lassen. Durch diesen Rückgriff auf von der Parteienförderung grundsätzlich zu trennende wahltechnische Hürden scheint somit sichergestellt zu sein, dass nur jene politischen Parteien Anspruch auf Parteienförderung haben, die über einen entsprechenden wesentlichen Rückhalt in der Bevölkerung verfügen.383 Als Daumenregel gilt demnach, dass niedrige Hürden für den Einzug in ein Parlament kleine Parteien auch bei der Parteienförderung begünstigten. Der VfGH hat sich zu diesem Ansatz zwei Mal geäußert und bei der Zulassungsfrage eine Differenzierung zwischen den in einem Parlament vertretenen politischen Parteien und solchen, die das nicht sind, als sachgerecht erachtet. Der VfGH stellte in seiner Begründung auf das „größere politische Gewicht derartiger Vereinigungen [dh im Nationalrat vertretener politischer Parteien, Anm] im öffentlichen Leben“ ab.384 So tragen Regierungsparteien große Verantwortung, da sie einen Staat weitgehend lenken. Oppositionsparteien kommt in repräsentativen Demokratien mit der Kontrollfunktion ebenfalls eine nicht minder wichtige Rolle zu.385 Diese Regelung scheint auf den ersten Blick überaus bestechend zu sein, führt jedoch bei näherer Betrachtung dazu, dass das bestehende Parteiensystem einzementiert wird und für neue Parteien weitgehend verschlossen bleibt. Für diese stellt es zwar theoretisch kein Problem dar, in ein Parlament einzu382 In NÖ werden gem §§ 2 f nö ParteienförderungsG neben den im Landtag vertretenen Parteien auch „[W]ahlwerbende Parteien . . ., die bei der jeweils letzten Landtagswahl mehr als 1% bis höchstens 3% der abgegebenen gültigen Stimmen erreicht und in mindestens der Hälfte der Wahlkreise einen gültigen Wahlvorschlag eingereicht haben oder die mehr als 3% der abgegebenen gültigen Stimmen erreicht haben“ (§ 2 Z 2 nö ParteienförderungsG) durch das Land regelmäßig gefördert. 383 So auch Mantl, ÖJZ 1969, 431, der „eine ausreichende Leistungsfähigkeit zur Mitwirkung an der Staatswillensbildung mit der Vertretung im Parlament als gegeben“ annimmt. 384 VfSlg 11.944/1989. Inhaltlich ebenso VfSlg 11.572/1987 zu Belangsendungen im ORF nach (dem heute nicht mehr geltenden) § 5 RFG. Diese Judikaturlinie hat der VfGH in VfSlg 17.589/2005 auch auf Länderebene (konkret: Vorarlberg) angewandt. 385 Plate, Parteifinanzierung 67 f.

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ziehen, da sie bloß einen entsprechenden Wahlerfolg erzielen müssen. Faktisch aber führt dieser Ansatzpunkt bei der Zulassungsfrage dazu, dass neue Parteien ihren Parteiapparat und ihre Wahlkämpfe ausschließlich aus privaten Mitteln finanzieren müssen und so einen klaren und gewichtigen Nachteil gegenüber jenen Parteien haben, die bereits zum Kreis der Empfänger staatlicher Gelder zählen. Dieses Problem läuft auf die Frage hinaus, ob politische Parteien, welche zwar nicht in einem Parlament vertreten sind, aber doch bei einer Wahl einen beträchtlichen Stimmenanteil erzielen konnten, doch in irgendeiner Form in das staatliche Fördersystem eingebunden werden sollen. Der Bundesgesetzgeber und in der Folge fünf Länder386 haben sich zur Lösung dieser Frage für einen Mittelweg entschieden. Dieser besteht darin, dass politische Parteien, die bei einer Wahl mindestens 1% aller Stimmen387 auf sich vereinen konnten, ohne aber in das jeweilige Parlament (mit Ausnahme der Wahlen zum Europäischen Parlament, bei der es keine derartige Förderung für Kleinstparteien mit einem qualifizierten Stimmenanteil gibt) einzuziehen, für das Wahljahr eine einmalige Förderung erhalten. Dieses aus der Sicht des VfGH unbedenkliche System388 beseitigt das Problem der potentiellen Geschlossenheit des Parteiensystems zwar nicht, entschärft es aber zumindest. Es muss hier aber natürlich auch festgehalten werden, dass neben diesen faktischen Wahlwerbungskosten-Beitrag für nicht in einem Parlament vertretene Parteien mit einem Mindeststimmenanteil389 auch ein explizit so bezeichneter Wahlwerbungskosten-Beitrag für die in einem Parlament vertretenen politischen Parteien hinzutritt. Dieser hebt letztlich die gerade festgestellte Entschärfung des durch die Parteienförderung geschaffenen geschlossenen Parteiensystems wieder auf. In seiner vollen Tragweite zeigt sich das Problem der Geschlossenheit der Parteienlandschaft aufgrund hoher Zulassungshürden auf europäischer Ebene. Das durch das europäische Parteienstatut geschaffene System schließt die Förderung von politischen Parteien, deren Mitglieder ausschließlich Unionsbürger und nicht nationale Tochterparteien sind, praktisch aus. Vielmehr stellt es auf die bestehenden Parteibünde auf europäischer Ebene ab, die sich aus den jeweils ideologisch verwandten nationalen Parteien zusammensetzen. Da jedoch heute mangels finanzieller Ressourcen das Führen einer großen und Erfolg versprechenden Wahlwerbung nur schwer möglich ist, muss festgehalten 386 § 2 Abs 2 lit c PartG; §§ 8 f bgld ParteienförderungsG; §§ 2 f nö ParteienförderungsG; §§ 7 f oö ParteienfinanzierungsG; §§ 12–14 sbg ParteienförderungsG; §§ 6 f stmk ParteienförderungsG. 387 Im Burgenland sind 3% (§ 8 bgld ParteienförderungsG) und in der Steiermark 2% (§ 6 stmk ParteienförderungsG) aller gültigen Stimmen vonnöten. 388 VfSlg 11.944/1989; kritisch Wieser, Rz 85 zu § 1 ParteienG. 389 Nach § 2 Abs 2 lit c PartG sind diese Zuschüsse „für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit“ zu verwenden. Wahlkämpfe sind eine spezifische Art von Öffentlichkeitsarbeit, sodass die jeweiligen Parteien das Geld auch für Wahlkämpfe verwenden können.

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werden, dass durch dieses Regelungssystem das Entstehen neuer politischer Parteien auf europäischer Ebene nahezu unmöglich gemacht wird.390 Das Problem der Einzementierung eines bestehenden Parteiensystems durch eine Parteienförderung wurde auch von der Parlamentarischen Versammlung des Europarats erkannt. Diese forderte daher 2001 die Mitgliedstaaten des Europarats auf, bei der Parteienförderung darauf zu achten, dass „[s] tate financial contributions should . . . enable new parties to enter the political arena and to compete under fair conditions with the more well-established parties.“391 Noch wesentlich allgemeiner ist eine Forderung des Ministerkomitees des Europarats aus dem Jahr 2003: „Objective, fair and reasonable criteria should be applied regarding the distribution of state support.“392 Neben Wahlergebnissen kommen weitere Anknüpfungspunkte für den Rückhalt politischer Parteien in der Bevölkerung in Frage. Zu denken ist hier insbesondere an die Mitgliederzahlen oder die Summe von Spenden an die jeweilige Partei, wie das neben der Einbeziehung von Wahlergebnissen in Deutschland der Fall ist.393 Fraglich ist hier jedoch, wo die Grenze der Förderungswürdigkeit eingezogen werden soll. Die Beantwortung dieser Frage ist letztlich wie beim Abstellen auf Wahlergebnisse dem Gesetzgeber im Rahmen seines Handlungsspielraums zu überantworten. Sie ist eine rein politische Frage, die keiner juristischen Beantwortung zugeführt werden kann. Problematisch ist hier weiters, dass dieser Anknüpfungspunkt die verschiedenen Parteistrukturen außer Acht lassen muss. So wären bei einer Anknüpfung an die Mitgliederzahl jene Parteien krass benachteiligt, die sich vorwiegend aus Spenden finanzieren, dafür aber weniger Mitglieder haben. Mitgliederparteien würden wiederum bei einer Anknüpfung an Parteispenden benachteiligt werden.394 Diese Gedanken lassen erkennen, dass sich eine messbare Zustimmung zu politischen Parteien einzig in einem Abstellen auf Wahlergebnisse manifestieren kann. Dies auch dann, wenn man erkennt, dass das Abstellen auf jeweils vorangegangene Wahlen einer dynamischen Weiterentwicklung des Parteiensystems nicht förderlich ist. Nicht als Merkmale der Bedeutung politischer Parteien, die eine Parteienförderung dem Grunde nach rechtfertigen würden, kommen weiters Alter und Kontinuität einer Partei sowie deren Ausgaben in Betracht.395

390 Vgl Kapitel 2.3.1.1. sowie Arnim von/Schurig, EU-Verordnung 42 f, 59 f; Morlok, in Politikfinanzierung 12. 391 Punkt 8.A.ii. der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung 1516 (2001). 392 Art 1 Satz 3 der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats. 393 § 18 dt PartG. 394 Vgl zu den Vor- und Nachteilen dieses Systems der Einbeziehung von Mitgliederzahlen und Spendenaufkommen Muthers, Rechtsgrundlagen 85 ff, mwN. 395 Plate, Parteifinanzierung 68 f.

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Wahlwerbende Parteien treten im Wesentlichen nur im Rahmen von Wahlen in Erscheinung.396 Ihnen ermangelt es insbesondere an einer permanenten Parteiinfrastruktur, sodass sich Fragen über ihre Finanzierung nur in Hinblick auf Wahlkämpfe ergeben. Eine Parteienförderung kommt daher prinzipiell nur für einen Wahlwerbungskosten-Beitrag in Frage. Aufgrund der weitgehenden Deckung von wahlwerbenden und politischen Parteien397 sowie der identen Problematik bei der Zulassungsfrage politischer Parteien sei an dieser Stelle auf die soeben dazu gemachten Ausführungen sinngemäß verwiesen. Die Zulassungsfrage bei der Finanzierung der parlamentarischen Klubs ist unproblematisch.398 Die Anzahl der Klubs in einem Parlament ist durch Hürden im Wahlverfahren (Erreichen einer gewissen Mindestzahl von Stimmen bei Wahlen; Grundmandat), die verhältnismäßig geringe Zahl von Abgeordneten und die gesetzlichen Bestimmungen über die Bildung parlamentarischer Klubs auf einen kleinen Kreis beschränkt. Es ist somit klar, dass alle in einem Parlament vertretenen Klubs über einen nachhaltigen Rückhalt in der Bevölkerung verfügen und somit auch einen Anspruch auf Parteienförderung haben. Aber auch diese These kann in Hinblick auf die Verteilungsfrage relativiert werden; und zwar dann nämlich, wenn der Wille besteht, lediglich jene Klubs zu fördern, die die parlamentarische Opposition verkörpern. Darauf ist bei der Ausgestaltung der Verteilung noch näher einzugehen. Weiters ist an jene Fälle zu denken, in denen die Voraussetzungen für die Bildung eines Klubs nicht gegeben sind, wie etwa aufgrund einer zu geringen Anzahl an Abgeordneten, und sich Abgeordnete aber zu einer rechtlich nicht existenten Interessengemeinschaft zusammenschließen wollen. Es ist rechtspolitisch denkbar, auch derartige Konstruktionen zu fördern. Die Frage, welche Parteiakademien grundsätzlich in den Genuss einer Subvention kommen sollen, ist jener nach der Förderungswürdigkeit politischer Parteien ähnlich. Auch hier gilt es zunächst festzuhalten, dass nicht jeder auch von einer noch so kleinen politischen Partei als entsprechend namhaft gemachter Rechtsträger staatliche Gelder erhalten darf. Den Ausführungen zu den politischen Parteien entsprechend, muss auch bei den Parteiakademien auf einen nachhaltigen Rückhalt in der Bevölkerung abgestellt werden. Diese ist aber freilich quantitativ nicht messbar, da sich Parteiakademien nicht an Wahlen beteiligen. Es muss deshalb hilfsweise auf die dahinterstehende politische Partei zurückgegriffen werden, die jedenfalls dann in der Bevölkerung nachhaltig 396 Vgl Kapitel 2.4.1.1.2. 397 VfSlg 14.803/1997, wonach „die politische Partei und die . . . wahlwerbende Partei (Wahlpartei) verfassungsrechtlich aufeinander angelegt sind, also von Verfassungs wegen zueinander in einer spezifischen Wechselbeziehung stehen.“ Kritisch zum Anspruch politischer Parteien auf Wahlwerbungskostenbeiträge Stelzer in FS Tsatsos 667 ff. 398 Mantl, ÖZJ 1969, 431.

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Rückhalt genießt, wenn sie in einem Parlament vertreten ist.399 Es stellt sich dann weiters die Frage, was mit jenen Parteiakademien geschehen soll, bei denen die dahinterstehende Partei zwar in keinem Parlament vertreten ist, jedoch einen relevanten Stimmenanteil (also etwa 1%) bei Wahlen erhalten hat. Dieses Problem ist aber eher bloß ein akademisches und in der Praxis weitgehend irrelevant, da es Kleinstparteien nur selten möglich ist, eine eigene Parteiakademie zu unterhalten. Man wird sich hier jedoch der Ansicht des VfGH zu den Belangsendungen im öffentlich-rechtlichen Rundfunk400 sowie zur staatlichen Finanzierung politischer Parteien401 anschließen können und eine Förderung auf jene Parteiakademien beschränken, deren dahinterstehende politische Partei in einem Parlament vertreten ist. Diese Differenzierung ist durch das größere politische Gewicht von in einem Parlament vertretenen politischen Parteien sachlich gerechtfertigt. Es darf aber nicht verkannt werden, dass dieses System wiederum eine Versteinerung des Parteiensystems begünstigt, da es neue und sehr kleine Parteien von der Förderung der politischen Bildung vollkommen ausschließt. 2.5.2. Verteilungsfragen

Ist einmal festgestellt, welche Parteien im Rahmen einer Parteienförderung anspruchsberechtigt sind, gilt es in einem nächsten Schritt zu klären, wie die Mittel verteilt werden sollen. Das Spektrum reicht hier von einer paritätischen bis hin zu einer verhältnismäßigen Verteilung nach ihrer gesellschaftlichen Verankerung. Dazwischen existieren verschiedene Kombinationsmöglichkeiten. Eine gleichmäßige Verteilung auf alle anspruchsberechtigten Parteien scheint auf den ersten Blick nach dem Gleichheitssatz geboten.402 Bei näherer Betrachtung zeigt sich jedoch, dass dieses System kleine Parteien bevorzugt und dementsprechend große Parteien benachteiligt. Eine derartige Verteilung berücksichtigt den gesellschaftlichen Rückhalt von Parteien in der Gesellschaft nicht und ist daher sachlich nicht gerechtfertigt.403 Es würde jedoch die Parteienstruktur wesentlich dynamischer machen, da alle einmal anspruchsberechtigten Parteien hinsichtlich ihrer finanziellen Ressourcen – freilich unter Ausblendung von privaten Mitteln – vor allem für Wahlkämpfe eine gleiche Ausgangsposition hätten. Sickinger hält eine derartige Verteilung der Mittel zu gleichen Teilen auf alle Klubs für argumentierbar, „da die Klubs im Prinzip unabhängig von ihrer Größe dennoch alle im Parlament abgehandelten The399 400 401 402

Vgl VfSlg 11.944/1989. VfSlg 11.572/1987. VfSlg 11.944/1989. So Koja, ÖVA 1964, 4 f zu mittelbaren staatlichen Finanzierungsformen von Wahlkämpfen. 403 Vgl dazu Mantl, ÖJZ 1969, 430, mwN.

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men zu bearbeiten haben“.404 Dieser Ansicht ist grundsätzlich beizupflichten. Sie ist aber etwas kurz gegriffen, da sie verkennt, dass ein Mehr an Abgeordneten auch ein Mehr an Mitteln wie etwa Sekretariatskräfte oder EDV-Anlagen verlangt. Das gleichsam andere Extrem, nämlich die proportionale Verteilung der Mittel auf alle anspruchsberechtigten Parteien entsprechend ihrer gesellschaftlichen Verankerung, spiegelt den Rückhalt der Parteien in der Bevölkerung am reinsten wider. Gegen dieses System bestehen keine verfassungsrechtlichen Einwände.405 Es bevorzugt jedoch große Parteien, benachteiligt kleine und tendiert daher dazu, ein bestehendes Kräfteverhältnis zwischen den Parteien zu versteinern, da kleinen Parteien weniger Ressourcen für politische Arbeit und Wahlwerbung zur Verfügung stehen, die sie aber wiederum brauchen, um Wähler von sich überzeugen und bei Wahlen gewinnen zu können. In Österreich hat sich bei den meisten Formen direkter Parteienförderung eine Mischform etabliert. Diese besteht aus einem Grundbetrag, der für alle Parteien gleich groß ist, und einem Steigerungsbetrag, der sich nach der jeweiligen Stärke der Parteien bemisst. Nach diesem Verteilungsschema kommt dem Verhältnis der Höhe von Grundbetrag und Steigerungsbetrag wesentliche Bedeutung zu. Ist der Grundbetrag nämlich vergleichsweise hoch, so begünstigt das kleine Parteien. Ein niedriger Grundbetrag gibt wiederum den tatsächlichen Rückhalt einer Partei in der Gesellschaft eher wieder und ist für große Parteien von Vorteil. Die Höhe des Grundbetrags kann somit sehr leicht zum Spielball der politischen Kräfte werden, indem etwa Großparteien durch gemeinsamen Beschluss die Höhe des Grundbetrags senken, um so bei gleicher Gesamtsumme die eigenen Zuwendungen auf Kosten von kleineren Parteien zu erhöhen. Derartiges geschah Mitte der 1980er Jahre, als unter der kleinen Koalition von SPÖ und FPÖ der Grundbetrag nach § 2 PartG – wohl als Zugeständnis an den kleinen Koalitionspartner – zunächst von sechs auf 14 Millionen Schilling angehoben wurde.406 Nach dem erstmaligen Einzug der Grünen in den Nationalrat wurde der Grundbetrag dann von der großen Koalition aus SPÖ und ÖVP auf drei Millionen Schilling gesenkt.407 Dieser Schritt war für die FPÖ als kleinste bereits zuvor anspruchsberechtigte Partei mit einem Rückgang der Parteienförderung in der Höhe von mehr als sechs Millionen Schilling verbunden.408 Gegen die Existenz von Grundbeträgen gibt es in Österreich keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Soweit ersichtlich wurde sie bisher weder in der 404 405 406 407 408

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Sickinger, Politikfinanzierung 134. Wieser, Rz 86 zu § 1 ParteienG. BGBl 1984/538. BGBl 1987/133. Vgl dazu ausführlicher Sickinger/Nick, Geld 76 ff; van Biezen, guidelines 45; Sickinger, Politikfinanzierung 244 f.

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Literatur noch in der Judikatur eingehend thematisiert. Die Grundbeträge finden ihre sachliche Rechtfertigung in jenen Fixkosten, die allen Parteien unabhängig von ihrer Größe erwachsen; dies jedoch nur so lange, als die Grundbeträge den Steigerungsbeträgen nachgeordnet sind und das Stärkeverhältnis der Parteien derart berücksichtigt wird.409 Das dt BVfG hat ein derartiges Verteilungssystem bestehend aus Grundbetrag und Steigerungsbetrag bei der Wahlwerbungskostenerstattung für verfassungswidrig erklärt, da es wegen des erfolgsunabhängigen Grundbetrags gegen den Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien verstoße.410 Der dt Gesetzgeber hat sich in § 18 Abs 3 dt PartG daher für ein degressives Verteilungssystem entschieden, nach dem die ersten vier Millionen für eine politische Partei abgegebenen Stimmen mit einem Betrag in der Höhe von € 0,85 und alle weiteren Stimmen mit einem Betrag in der Höhe von € 0,70 honoriert werden. Dieses System gleicht jenem mit einem Grundbetrag jedoch stark. Im Ergebnis werden auch hier kleine Parteien im Verhältnis zu großen bevorzugt, sodass fraglich ist, ob diese Regelung nicht wieder dem dt Verfassungsrecht widerspricht.411 Ein in Österreich nicht verwirklichtes Modell der Parteienförderung sieht vor, überhaupt nur bzw verstärkt jene anspruchsberechtigten Parteien zu unterstützen, die keine Regierung tragen. Der Grund für ein derartiges Verteilungsschema liegt im Umstand, dass sich Regierungsmitglieder auf die Expertise ihrer Ministerien stützen können und überdies noch über Mittel für ihre Öffentlichkeitsarbeit verfügen. Diese kommen zwar nicht direkt den Parteien zugute, gewähren aber indirekt den Regierungsparteien Vorteile, die Oppositionsparteien nicht zukommen. Um diesen strukturellen Nachteil auszugleichen, haben sich manche Staaten, wie etwa Großbritannien412 oder Schweden,413 dazu entschlossen, Oppositionsparteien verstärkt zu unterstützen. Sie sind damit ua besser in der Lage, externe Expertise ankaufen zu können und verstärkt ihre Rolle als Kontrolleur der Regierung wahrzunehmen. Dieses System begegnet in Österreich aber einigen Schwierigkeiten. So ist an einen Koalitionswechsel innerhalb einer Legislaturperiode zu denken. Viel gewichtiger ist aber die Tatsache, dass Abgeordnete aufgrund des freien Mandats an keinen Auftrag gebunden sind, jederzeit „gegen ihre“ Regierung stimmen können und letztlich auch das politische Lager, nämlich von einer Regierungspartei zu einer Oppositionspartei oder umgekehrt, wechseln können. Diese Gedanken lassen erkennen, dass die Anknüpfungspunkte „Regierungspartei“ 409 Mantl, ÖJZ 1969, 431; Wieser, Rz 86 zu § 1 ParteienG; SWA-Rechtsgutachten, 9 f. 410 BVfGE 85, 264 (294 f). 411 Vgl Ipsen, ZParl 1994, 401 ff; Boyken, Parteienfinanzierung 243 ff, 299 ff (insbesondere 305 ff); Muthers, Rechtsgrundlagen 90 ff. 412 Vgl dazu Fisher, in Party finance 28. 413 Klee-Kruse, Parteienfinanzierung 110.

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und „Oppositionspartei“ aus juristischer Sicht kaum fassbar sind und eine verstärkte Förderung von Oppositionsparteien in Österreich daher nur schwer möglich ist. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen ein solches System bestehen aber nicht, da die unterschiedliche Behandlung von Regierungs- und Oppositionsparteien wegen des Informationsvorsprungs Ersterer sachlich gerechtfertigt ist. Bei der Förderung von Parteien, die nicht in einem Parlament vertreten sind, aber einen gewissen Mindeststimmenanteil bei Wahlen erreichen konnten, stellt sich die Frage, wie diese zu fördern sind. Es ist hier entweder in Anlehnung an den Wahlwerbungskosten-Beitrag an einen unmittelbar auf eine Wahl folgenden einmaligen oder nach dem Muster der „allgemeinen Parteienförderung“ an einen während der gesamten Legislaturperiode wiederkehrenden Betrag zu denken. Die Beantwortung dieser Frage liegt im rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers. Im Sinne eines dynamischen Parteiensystems, das auch neuen Parteien den Einzug in ein Parlament ermöglichen soll, spricht viel für regelmäßig wiederkehrende Zuwendungen, deren Höhe jedoch – in Anlehnung an die Judikatur des VfGH414 – aufgrund des geringeren politischen Gewichts derartiger Parteien in der Öffentlichkeit deutlich unter jenen für die in einem Parlament vertretenen Parteien liegen muss. Dieses System schließt folglich die Förderung einer Parteiakademie aus. 2.5.3. Berechnung

Die Höhe der Parteienförderung kann sich einerseits an den tatsächlichen Ausgaben415 der Parteien und andererseits an festgesetzten Beträgen orientieren. Das Heranziehen der tatsächlichen Parteiausgaben ist freilich problematisch, da dies den Parteien im Wissen um die Erstattung ihrer Ausgaben Tür und Tor öffnet, Geld ohne Kontrolle und Limit auszugeben. Dieser Ansatz ist daher sowohl im Rahmen der „allgemeinen Parteienförderung“ als auch der staatlichen Wahlwerbungskosten-Beiträge zu verwerfen. Die Parteienförderung hat sich vielmehr an von einer staatlichen Autorität festgesetzten Beträgen zu orientieren. Entscheidet man sich als zentrales Verteilungskriterium für den Wählerwillen, wie er sich bei Wahlen zeigt, so kommen wiederum zwei Anknüpfungspunkte in Frage. Es sind dies die Anzahl an Stimmen, welche eine politische Partei erzielen konnte, oder die Anzahl an Mandaten, mit denen eine Partei in der Folge in einem Parlament vertreten ist. Die Stimmenanzahl einer Partei gibt den wahren Wählerwillen präzise wieder, während es beim Verhältniswahlrecht und Heranziehen der Mandatszahl aufgrund wahltechnischer Re-

414 VfSlg 11.572/1987; 11.944/1989. 415 So grundsätzlich Wicha, Parteienfinanzierung 90.

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gelungen zu geringfügigen Abweichungen davon kommen kann.416 Der Stimmenanzahl ist daher prinzipiell als Berechnungsmaßstab der Vorzug zu geben. Bei der Klubförderung hingegen ist die Orientierung an der Mandatszahl zweckmäßig, da sich hier der finanzielle Aufwand einerseits nach der Anzahl von Mandataren bestimmt und diese sich andererseits aufgrund des freien Mandats und der Möglichkeit des Ausscheidens aus einem oder Eintritt in einen Klub auch während einer Legislaturperiode ändern kann. In diesem Zusammenhang von Interesse ist die Unterscheidung zwischen Wahlberechtigten und der tatsächlichen Wahlbeteiligung als Grundlage der Verteilung und Berechnung der Höhe der Parteienförderung. Eine Berechnung anhand der Mandatszahl kann grundsätzlich die Wahlbeteiligung nicht berücksichtigen. Diese kann nur dann schlagend werden, wenn sich die Berechnung ausschließlich an der Zahl der für eine Partei abgegebenen Stimmen orientiert und jeder gültig abgegebenen Stimme ein fixer Betrag zukommt. Andernfalls, nämlich bei Vorhandensein eines in einem Gesetz oder Budgetansatz festgesetzten Fixbetrages, der auf die Parteien im Verhältnis der für sie bei einer Wahl abgegebenen Stimmen verteilt wird, bleibt die Wahlbeteiligung vollkommen außer Betracht. Sofern sich der österreichische Gesetzgeber an der Stimmenzahl orientiert hat, wurde stets auf dieses Modell zurückgegriffen. Bei Heranziehen der Stimmenzahl als Verteilungskriterium kann ein Fixbetrag auf die Parteien im Verhältnis der für sie bei einer Wahl abgegebenen Stimmen verteilt werden oder jede für eine Partei gültig abgegebene Stimme mit einem Betrag multipliziert werden, wobei diese Summe dann den Förderungsbetrag einer Partei ergibt. Bei der Berechnung der Höhe der Parteienförderung nach Mandaten kommen diese beiden Verfahren ebenfalls in Betracht. Der Gesetzgeber hat sich aber auch an anderen Maßstäben orientiert und ein Mandat nicht mit einem bestimmten Geldbetrag abgegolten, sondern die Berechnung der Höhe der einer Partei zustehenden Förderung über den Umweg von Gehältern öffentlich Bediensteter geregelt. Demnach wird eine bestimmte Anzahl von Gehältern mit der einer Partei zurechenbaren Anzahl an Mandaten multipliziert, um so den Gesamtbetrag zu erhalten. Dieses System ist im Ergebnis jenem der Berechnung anhand fixer Geldbeträge ähnlich. Der Rechtsunterworfene kann die Berechnung selbst vornehmen bzw klar nachvollziehen. Das Verfahren ist im Gegensatz zu jenen, in denen die entsprechenden Geldbeträge erst aus einem Budget herausgelesen müssen oder sich aus nicht veröffentlichten internen Beschlüssen ergeben, weitgehend transparent. Trotzdem ist der Berechnungsmethode nach fixen Geldbeträgen der Vorzug zu geben, da diese schlicht einfacher, unkomplizierter und für die Öffentlichkeit klarer nachvollziehbar ist. Gilt es einen in einem Gesetz oder Budgetansatz festgesetzten Geldbetrag auf alle anspruchsberechtigten Parteien zu verteilen, so stellt sich die Frage, 416 van Biezen, guidelines 45.

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was für den Fall zu geschehen hat, in dem eine Partei zwar anspruchsberechtigt ist aber aus verfahrensrechtlichen Gründen, wie etwa dem Unterbleiben eines Antrags auf Zuwendungen, keine Zuwendungen erhält. Zur Lösung dieser Frage kommen zwei Möglichkeiten in Betracht, nämlich die verhältnismäßige Aufteilung dieses Teils auf die anderen anspruchsberechtigten Parteien oder dessen Einbehalten durch den Staat. Die Wahl einer der beiden Lösungen steht im Ermessen des Gesetzgebers. In engem Zusammenhang damit steht die Frage der Wertsicherung der an die Parteien zu zahlenden Beträge. Diese Frage ist in Hinblick auf das Problem der Entscheidungen in eigener Sache brisant. Enthalten gesetzliche Regelungen über die Parteienförderung nämlich keine Wertsicherungsklauseln, so steht es den politischen Akteuren wohl zu, regelmäßig Wertanpassungen vorzunehmen. Hier liegt jedoch die Gefahr, dass sich eine solche „Wertanpassung“ nicht an objektiv messbaren Kriterien orientiert, sondern im Gutdünken der Betroffenen selbst fußt. Entscheidet sich der Gesetzgeber für die Schaffung von Wertsicherungsklauseln, so müssen diese wiederum mit quantitativ messbaren Indikatoren erfolgen. In Betracht kommt hier zunächst und vor allem der Verbraucherpreisindex. Zu denken ist aber auch an einen anderen volkswirtschaftlichen Indikator, nämlich das Wirtschaftswachstum. In diesen Fällen hat der Gesetzgeber daher Bestimmungen zu schaffen, nach denen die Höhe der Parteienförderung explizit festgesetzt wird und eine jährliche Anpassung etwa anhand des Verbraucherpreisindex erfolgt. Zu einer Art automatischen Wertanpassung kommt es – sofern freilich gesetzlich nichts anderes vorgesehen wird – beim Berechnungsmodus nach Gehältern öffentlich Bediensteter. Hier erfolgt eine Wertanpassung durch die meist jährlich erfolgenden Gehaltserhöhungen. Diese haben somit nicht nur auf diese Personengruppe konkrete Auswirkungen, sondern auch auf die Parteienförderung.

2.5.4. Vergebende Stelle

Es stellt sich abschließend die Frage, wer überhaupt die förderungsvergebende Stelle sein kann. In Betracht kommen grundsätzlich alle Verwaltungsorgane im funktionellen Sinn, somit also auch der Präsident des Nationalrats. Das besondere Problem liegt hier im parteipolitischen Naheverhältnis nahezu sämtlicher oberster Verwaltungsorgane, die nicht nur über Zuwendungen an „ihre“ Partei, sondern überhaupt an alle Parteien entscheiden müssen. Abhängig vom politischen Gestaltungsspielraum, der den jeweiligen Stellen eingeräumt wird, kommt diesen somit jedenfalls ein solcher zu, der zu Willkür einladen kann und politische Macht verleiht. Es ist aber von nachgeordneter Bedeutung, wer zur Entscheidung über die Parteienförderung im Einzelfall berufen ist. Viel wichtiger ist es, das Verfahren zur Entscheidung über die Anspruchsberechtigung an sich und zur Festsetzung der Höhe der Parteienförde84

Kontrolle

rung so zu determinieren, dass dem entscheidungsbefugten Organ kein Ermessen eingeräumt wird und sich die konkrete Entscheidung schon eindeutig aus dem Gesetz ergibt. Damit einhergehend ist die Möglichkeit eines effektiven Rechtsschutzes besonders wichtig.417

2.6. Kontrolle Kontrollmöglichkeiten im Rechtsinstitut der Parteienfinanzierung stehen vor grundlegenden strukturellen Problemen. Allen voran ist hier das bereits erörterte Phänomen der Entscheidung in eigener Sache mit allen seinen Implikationen zu nennen.418 Gebietet die Parteienförderung wegen des Einsatzes öffentlicher Mittel bereits eine strenge Kontrolle,419 so gewinnt die Frage nach der Gebarungskontrolle von Parteien durch deren zentrale Stellung (vor allem in ihren Ausprägungen als politische Partei und Klub) im politischen System Österreichs noch an weiterer Brisanz. Es ist jedenfalls immer zwischen der politischen (mediale/wissenschaftliche Öffentlichkeit) und der rechtlichen Kontrolle zu unterscheiden. Aus einem normativen Blickwinkel und aufgrund internationaler Vorgaben müssen gesetzliche Kontrollbestimmungen im Rahmen der Parteienfinanzierung zumindest420 folgenden Kriterien Genüge leisten: · Offenlegung421 der Einnahmen zumindest gegenüber den Kontrollinstanzen: – Höhe der einzelnen Einnahmen, und zwar sowohl der einzelnen Einnahmen ab einer nicht allzu hoch anzusetzenden Grenze (natürlich bei einem Verbot der Stückelung von Spenden) als auch in ihrer Gesamtheit422 – Herkunft der Mittel

417 Vgl die entsprechenden Schwachpunkte im Säumnisschutz bei der Parteienförderung nach § 2 PartG (Kapitel 3.1.1.4.). 418 Vgl Kapitel 2.2.2. 419 Vgl dazu die Ausführungen zum Charakter der Parteienförderung als Subvention in Kapitel 2.4.7. 420 Eine Illusion wäre es zu glauben, alle direkten und indirekten Mittel von Parteien erfassen zu können. Um nur zwei Bespiele zu nennen: Es ist nur schwer möglich, lebende Subventionen (also Parteien unentgeltlich zur Verfügung gestelltes Personal) in Bilanzen aufscheinen zu lassen. Wie verhält es sich, wenn Private Veranstaltungen für eine Partei oder einen Kandidaten organisieren und sämtliche Kosten dafür tragen? 421 7. und 8.C. Erwägungspunkt der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001); Art 13 der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats. 422 Art 12 der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats.

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·

·

· · ·

– Besondere Rechenschaftspflichten bei Großspenden, Spenden von juristischen Personen (insbesondere von öffentlichen Unternehmen und solchen, die dem Staat Dienstleistungen erbringen) und Spenden aus dem Ausland423 Offenlegung424 der Ausgaben425 zumindest gegenüber den Kontrollinstanzen: – Höhe der Ausgaben (zumindest in ihrer Gesamtheit) – Einhaltung des Verwendungszwecks öffentlicher Zuschüsse Ebenen der Kontrolle/Prüfung: – Alle Ebenen in einem Bundesstaat – Parteien und deren horizontale und vertikale Gliederungen (Vorfeldorganisationen) Regelmäßige/Jährliche426 und effektive Kontrollen/Prüfungen Unabhängige und effektive Kontroll-/Prüfungsinstanzen427 Strenge Sanktionen bei Verstößen gegen Kontrollvorschriften428

Die geltenden Kontrollbestimmungen in der österreichischen Rechtsordnung sind im weiteren Verlauf der Arbeit an diesen Kriterien zu messen. Einige Erläuterungen scheinen aber noch angebracht: Gewisse Kategorien von Spenden bedürfen einer verstärkten Kontrolle. Dazu sind Großspenden zu zählen, bei denen der Verdacht des „Kaufs politischer Entscheidungen“ naheliegt. Ab welchem Betrag eine Großspende vorliegt, ist abhängig von der Parteiebene, an die die Spende geht.429 So fällt mE eine Spende von € 1.000,– an eine Partei in einer kleinen Gemeinde unter den Begriff, wohingegen die Grenze von € 5.000,– bei Spenden an Bundesparteien 423 7. und 8.C.ii. Erwägungspunkt der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001); 8.A.v. Erwägungspunkt der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001); Art 3.b., Art 5, Art 7, Art 12 und Art 13 der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats. 424 7. und 8.C. Erwägungspunkt der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001); Art 13 der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats. 425 Art 10 der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats. 426 8.C.i. Erwägungspunkt der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001); Art 13 der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats. 427 3. und 7. Punkt der Entschließung 24 (1997) des Ministerkomitees des Europarats; 7. und 8.D. Erwägungspunkt der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001); Art 14 f der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats. 428 7. und 8.E. Erwägungspunkt der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001); Art 16 der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats. 429 Müller/Hartmann, in Koalition 250; Heindl, ZfV 2000, 379; Sickinger, in Handbuch 570.

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Entwicklung der Parteienförderung und ihre aktuellen gesetzlichen Grundlagen

zielführender ist. Großspenden sind – wieder aus einem normativen Blickwinkel – immer unter Angabe der konkreten Höhe und des Namens des Spenders auszuweisen. Ähnliches gilt für Spenden juristischer Personen. Ihnen kommt in Österreich kein Wahlrecht zu, sodass auch hier der Verdacht des Kaufs politischer Entscheidungen naheliegt.430 Das wird insbesondere bei Spenden von Unternehmen schlagend, die dem Staat Dienstleistungen erbringen oder sich um Aufträge der öffentlichen Hand bemühen. Anders gelagert, aber ähnlich problematisch ist der Fall bei öffentlichen Unternehmen, deren Führungskräfte meist in einem Naheverhältnis zu politischen Parteien stehen, von deren Repräsentanten sie in der Regel bestellt werden. Die Kontrolle der Parteifinanzen muss sich auf alle Ebenen einer Partei beziehen, um die „Ausgliederung bestimmter Aufgaben“ auf einer Partei nahestehende und nicht kontrollierbare Organisationen zu unterbinden. So muss sich die Kontrolle nicht nur auf alle territorialen Gliederungen einer Partei in einem Bundesstaat erstrecken, sondern auch auf ihre sog Vorfeldorganisationen, die von Jugendorganisationen bis zu Fraktionen in Berufsvertretungen reichen können. Hinsichtlich der möglichen Kontrollinstanzen sei auf die im Kapitel zum Problem der Entscheidung in eigener Sache angestellten Überlegungen verwiesen.431 Hinzuzufügen sind jedoch noch die Rechnungshöfe, die in weitgehender Unabhängigkeit bei einem entsprechenden Mandat wirksame Kontrolle ausüben können. Wenn eine Kontrollinstanz Verstöße gegen gesetzliche Vorschriften feststellt, so müssen daran ernsthafte Sanktionen geknüpft sein. Diese können von Strafzahlungen über Rückzahlungen bereits erhaltener oder Einbehaltung künftiger staatlicher Zuschüsse bis hin zu justizstrafrechtlichen Sanktionen gegen politische Parteien oder einzelne ihrer Funktionäre reichen.432

2.7. Entwicklung der Parteienförderung und ihre aktuellen gesetzlichen Grundlagen Nach Triepel433 hat sich aus historischer Perspektive „das Verhalten des Staats gegenüber den politischen Parteien in einer vierfachen Stufenfolge bewegt“. Der Staat bekämpfte politische Parteien zunächst, ignorierte sie dann, um sie in der Folge anzuerkennen und zu legalisieren und sie schließlich verfassungs430 Sickinger, Politikfinanzierung 150 ff. 431 Vgl Kapitel 2.2.2. 432 8.E. Erwägungspunkt der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001). Vgl dazu auch das Verbandsverantwortlichkeitsgesetz, oben FN 131. 433 Triepel, Staatsverfassung 12.

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mäßig zu inkorporieren. Es überrascht daher nicht, dass der Staat Parteien erst nach dem Paradigmenwechsel von der Bekämpfung hin zur aktiven Unterstützung sehr spät finanziell zu unterstützen begann. Eine direkte Parteienförderung war im Österreich der Ersten Republik gänzlich unbekannt. Die Ausgaben der Parteien beschränkten sich ausschließlich auf die Kosten der Wahlwerbung und wurden durch Spenden getragen.434 Erst in der Zweiten Republik entwickelten sich die politischen Parteien modernen Zuschnitts, die unter anderem durch eine permanente Verwaltungsstruktur gekennzeichnet sind und dementsprechend finanziert werden müssen. Die Parteienförderung ist somit im Vergleich zu den beiden traditionellen Finanzierungsformen von Parteien, den Spenden und Mitgliedsbeiträgen, die jüngste. Im internationalen Vergleich führte Österreich die direkte Parteienförderung früh ein.435 Naßmacher436 folgend verlief die Entwicklung der Parteienförderung in Österreich grob in drei Schritten: Experimentierphase (bis 1967), Erweiterungsphase (1967 bis 1975) und Anpassungsphase (im Wesentlichen von 1975 bis heute). 2.7.1. Landesebene

Den Ausgangspunkt nahm die Parteienförderung in Österreich auf Landesebene, wo auch heute noch der quantitative Schwerpunkt besteht.437 Staatliche Zuwendungen ohne eine explizite gesetzliche Grundlage gab es erstmals 1953 im Burgenland für Gemeindevertreterverbände.438 Direkte Zuschüsse der Länder an politische Parteien ohne Zweckbindung sind 1960 in Vorarlberg zu verzeichnen, dürften aber schon zuvor bestanden haben. Das Land Vorarlberg stellte damals den Parteien jährlich zwei Schilling für jede für sie abgegebene Stimme zur Verfügung.439 Die erstmalige gesetzliche Regelung der Parteienförderung auf Landesebene erfolgte 1968 in Kärnten mit dem „Gesetz vom 30. November 1967 über einen Beitrag zum Personal- und Sachaufwand der

434 Grodecki, Berichte und Informationen 1949, Heft 160, 3. 435 Als erstes Land führte Costa Rica 1954 gefolgt von Argentinien 1955 und der Bundesrepublik Deutschland 1959 als erstes europäisches Land eine staatliche Parteienfinanzierung ein; vgl dazu Arnim von, Staat 242 ff; ders, DÖV 2007, 224. Erst vor kurzem hat Großbritannien eine bescheidene Parteienförderung eingeführt; über keine nennenswerte Parteienförderung verfügen Luxemburg und die Schweiz vgl dazu Naßmacher, ÖZP 2002, 15; Koß, ÖZP 2008, 65, mwN. 436 Naßmacher, Politische Vierteljahresschrift 1987, 104. 437 Vgl dazu etwa Zahlen für 2004 bei Sickinger, in Handbuch 572. 438 Sickinger/Nick, Geld 68; Bachmann, JRP 1996, 112. 439 Mantl, Neues Forum 1967, 606; Müller/Hartmann, in Koalition 254; Sickinger/Nick, Geld 68; Bachmann, JRP 1996, 112.

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Entwicklung der Parteienförderung und ihre aktuellen gesetzlichen Grundlagen

Landtagsklubs“.440 Die erste gesetzliche Grundlage der Förderung von politischen Parteien auf Landesebene war 1977 mit einem ParteienförderungsG in Niederösterreich zu verzeichnen.441 Heute kennen alle neun Länder irgendeine Form der direkten Parteienförderung. Die Förderung von im Landtag vertretenen politischen Parteien ist in folgenden gesetzlichen Bestimmungen geregelt: §§ 1–4 bgld ParteienförderungsG,442 krnt ParteienförderungsG,443 nö ParteienförderungsG,444 §§ 1–6 oö ParteienfinanzierungsG,445 §§ 1–7 sbg ParteienförderungsG,446 §§ 1–5 stmk ParteienförderungsG447 und tir ParteienförderungsG.448 In Vorarlberg ist die Förderung politischer Parteien in einem Beschluss der Landesregierung vom 20. Jänner 2004 mit dem Titel „Richtlinie über die Gewährung von Förderungen an die im Landtag vertretenen Parteien“449 geregelt. Ähnlich verhält es sich in Wien, wo der Gemeinderatsbeschluss450 – soweit ersichtlich – jedoch nirgends publiziert ist. Daneben kennen fünf Länder eine Parteienförderung von politischen Parteien, die nicht im Landtag vertreten sind, jedoch bei Wahlen einen bestimmten Mindestanteil an Stimmen erreicht haben: §§ 8 und 9 bgld ParteienförderungsG; §§ 1 ff nö ParteienförderungsG; §§ 7 und 8 oö ParteienfinanzierungsG; §§ 12–14 sbg ParteienförderungsG und §§ 6 und 7 stmk ParteienförderungsG. Ein einmaliger Wahlwerbungskosten-Beitrag für im Landtag vertretene politische Parteien findet sich in den §§ 8 und 9 bgld ParteienförderungsG sowie in § 3 tir ParteienförderungsG. Die Förderung von Landtagsklubs ist in folgenden Bestimmungen geregelt: §§ 5–7 bgld ParteienförderungsG; krnt KlubfinanzierungsG;451 nö Gesetz über die Förderung der Tätigkeit der Landtagsklubs;452 oö Landtagsklub-FinanzierungsG;453 §§ 8–11 sbg ParteienförderungsG; §§ 8–10 stmk ParteienförderungsG sowie in § 6 Landtagsbeschluss über eine Geschäftsordnung für den Vorarlberger Landtag.454 In Tirol gibt es keine gesetzliche Grundlage der Klubförderung. Im Landesvoranschlag 2009 findet sich jedoch mit Ansatzpos440 441 442 443 444 445 446 447 448 449 450 451 452 453 454

LGBl 1968/8. LGBl 0301–0 vom 23.9.1977. LGBl 1994/23 idFv LGBl 2001/32. LGBl 1991/83 idFv LGBl 2008/79 (VfGH). LGBl 0301–0 idFv LGBl 0301–11. LGBl 1992/25 idFv LGBl 2001/90. LGBl 1981/79 idFv LGBl 2008/16. LGBl 1992/17 idFv LGBl 2001/69. LGBl 1995/13. Diese wird in VfSlg 18.229/2007 wiedergegeben. Vgl dazu OGH 28.3.2000, 1 Ob 69/00d. LGBl 1991/82 idFv LGBl 1997/52. LGBl 0011–0 idFv LGBl 0011–6. LGBl 1992/26 idFv LGBl 2001/90. LGBl 1973/11 idFv LGBl 2007/55.

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Allgemeiner Teil

ten 000001 ein „Kostenersatz an Landtagsklubs“. In Wien ist eine Förderung der Gemeinderatsklubs, die nach Art 108 B-VG zugleich Landtagsklubs sind, in Beschlüssen des Gemeinderates festgelegt. Diese sind öffentlich nicht zugänglich, jedoch in ihrer damals aktuellen Fassung in einem Erkenntnis des VfGH aus dem Jahr 2002 wiedergegeben.455 Eine gesetzliche Förderung der politischen Bildungsarbeit auf Landesebene für von politischen Parteien gesonderte Rechtsträger gibt es bloß in der Steiermark: §§ 11–13 stmk ParteienförderungsG. § 2 Abs 2 Z 3 nö Gesetz über die Förderung der Erwachsenenbildung und des Volksbüchereiwesens aus Landesmitteln,456 das oö ParteienfinanzierungsG sowie die übrigen ParteienförderungsG auf Landesebene sehen aber staatliche Zuwendungen für politische Bildungsarbeit bzw eine Zweckbindung der Zuwendungen der Länder an die politischen Parteien unter anderem für „politische Bildungsarbeit“ vor. 2.7.2. Bundesebene

Eine den Ländern ähnliche Entwicklung ist auch auf Bundesebene zu beobachten. Hier findet sich mit dem „Bundesgesetz vom 26. November 1963, mit dem die Tätigkeit der Klubs der wahlwerbenden Parteien im Nationalrat erleichtert wird“,457 erstmals eine gesetzliche Grundlage der Parteienförderung. Dieses wurde 1985 wiederverlautbart,458 2008 zum letzten Mal novelliert459 und trägt heute den Titel „Bundesgesetz, mit dem die Tätigkeit der Klubs der wahlwerbenden Parteien im Nationalrat und im Bundesrat erleichtert wird (Klubfinanzierungsgesetz 1985 – KlubFG)“. Ein knappes Jahrzehnt nach Einführung der Klubförderung kam es 1972 zur gesetzlichen Förderung der Parteiakademien durch das „Bundesgesetz vom 9. Juli 1972 über die Förderung staatsbürgerlicher Bildungsarbeit im Bereich der politischen Parteien sowie der Publizistik“,460 welches 1984 wiederverlautbart461 wurde und 2006 zum letzten Mal novelliert wurde.462 Die Diskussion über die Einführung einer staatlichen Finanzierung politischer Parteien reicht weit zurück. Eine Parteienförderung wurde 1957 etwa vom damaligen ÖVP-Klubobmann Maleta befürwortet.463 Ohne die Entwick-

455 456 457 458 459 460 461 462 463

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VfSlg 16.535/2002. LGBl 5300–0 idFv LGBl 5300–1. BGBl 1963/286. BGBl 1985/156. BGBl I 2008/139. BGBl 1972/272. BGBl 1984/369. BGBl I 2006/113. Müller/Hartmann, in Koalition 266, mwN.

Entwicklung der Parteienförderung und ihre aktuellen gesetzlichen Grundlagen

lung im Detail zu erörtern,464 soll hier nur festgehalten werden, dass öffentliche Zuwendungen an politische Parteien jedenfalls für den Beginn der 1970er Jahre nachgewiesen sind.465 Eine gesetzliche Grundlage der staatlichen Finanzierung politischer Parteien auf Bundesebene wurde schließlich 1975 durch das „Bundesgesetz vom 2. Juli 1975 über die Aufgaben, Finanzierung und Wahlwerbung politischer Parteien (Parteiengesetz)“466 geschaffen. Die wesentliche Bedeutung dieses Gesetzes liegt neben der Parteienfinanzierung aber auch im Umstand, dass sein § 1 die Gründungs- und Tätigkeitsfreiheit politischer Parteien in Österreich normiert. Das Gesetz trägt heute den Titel „Bundesgesetz über die Aufgaben, Finanzierung und Wahlwerbung politischer Parteien (Parteiengesetz – PartG)“ und wurde zuletzt 2008 novelliert.467 Die Entwicklung der Parteienförderung auf Bundesebene ist von ihren Ursprüngen bis in die Gegenwart durch eine Ausweitung der Anspruchsgrundlagen gekennzeichnet. So waren die Zuwendungen nach dem KlubFG ursprünglich bloß zur „Erfüllung ihrer (dh der Abgeordnetenklubs des Nationalrats, Anm) parlamentarischen Aufgaben, insbesondere zur Heranziehung von Experten“ vorgesehen.468 Hinzu kamen später Zuwendungen für „Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit“,469 die Ausweitung der Anspruchsgrundlage auch auf Mitglieder des Bundesrates,470 weitere Zuwendungen für Klubs, die „in dem mit der Vorbereitung von Bundesfinanzgesetzen betrauten Ausschuß des Nationalrates vertreten sind“ und über mindestens 50 Abgeordnete verfügen471 bzw dann generell für Klubs, die in Ausschüssen des Nationalrats vertreten sind,472 solche für die laufenden Kosten des EDV-Betriebs und die Arbeit im internationalen Bereich473 sowie schließlich eine letzte Ausweitung der Anspruchsgrundlage auf die einem Klub angehörenden Mitglieder des Europäischen Parlaments.474 Heute475 wird die Klubförderung „zur Erfüllung par-

464 Vgl dazu Pelinka/Welan, Demokratie 313 f, 352 ff; Wicha, Parteienfinanzierung 64 ff; Müller/Hartmann, in Koalition 266 ff; Schaden, in Koalition 228 ff; Sickinger/Nick, Geld 68 ff; Bachmann, JRP 1996, 109; Drysch, Parteienfinanzierung 96 ff; Wieser, Rz 10 zu § 1 ParteienG. 465 Müller/Hartmann, in Koalition 264 f; Bachmann, JRP 1996, 108 verweist auf die jährlichen Budgetansätze für Förderungen in den Bundesfinanzgesetzen. 466 BGBl 1975/404. Das Gesetz wurde weitgehend ohne öffentliche Diskussion in einem sehr raschen Verfahren beschlossen; vgl dazu Wicha, in Parteiensystem 489 f. 467 BGBl I 2008/2. 468 § 1 KlubFG idFv BGBl 1963/286. 469 § 3 KlubFG idFv BGBl 1967/50. 470 §§ 1 und 2a KlubFG idFv BGBl 1982/356. 471 § 2a KlubFG idFv BGBl 1986/214. 472 § 2a KlubFG idFv BGBl 1987/134. 473 § 4a KlubFG idFv BGBl 1990/742. 474 § 3 Abs 2 KlubFG idFv BGBl 1996/117. 475 § 1 KlubFG idFv BGBl I 2008/139.

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Allgemeiner Teil

lamentarischer Aufgaben“ gewährt. Darunter fallen nach § 1 Abs 2 KlubFG „insbesondere Ausgaben für Personal, Infrastruktur einschließlich EDV, Öffentlichkeitsarbeit, Veranstaltungen, Enqueten, Aussendungen und Rundschreiben, Druckwerke, Broschüren, sowie Ausgaben für internationale Arbeit“. Ähnliches ist in Hinblick auf die Parteiakademien zu beobachten, bei denen neben die ursprüngliche Konzeption, nämlich die Förderung der staatsbürgerlichen Bildungsarbeit der politischen Parteien durch Zuwendungen an Stiftungen und Vereine476 weitere Zuwendungen „für internationale politische Bildungsarbeit“477 traten. Auch das ParteienG erfuhr eine Ausweitung der Anspruchsgrundlagen. Hier erhielten die politischen Parteien ursprünglich staatliche Zuwendungen lediglich „für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit“.478 Diese wurden 1990 um den Wahlwerbungskosten-Beitrag für Wahlen zum Nationalrat479 und 1996 um einen solchen für Wahlen zum Europäischen Parlament480 erweitert. Neben der Ausweitung der Zuwendungsarten kam es seit Einführung der gesetzlichen Parteienförderung auch zu einem steten Anstieg der ausbezahlten Beträge, die grundsätzlich viel schneller stiegen als volkswirtschaftliche Indikatoren wie das BIP oder die Inflationsrate. Dies betrifft sowohl die Landesals auch die Bundesebene.481 Der Beginn der höchstgerichtlichen Judikatur zur Parteienförderung reicht in das Jahr 1963 zurück, als der VfGH gegen die indirekte staatliche Unterstützung von Parteien – im konkreten Fall ging es um die unentgeltliche Zurverfügungstellung von Plakatwänden an wahlwerbende Parteien durch die Stadtgemeinde Innsbruck – keine grundsätzlichen Einwände hatte und sie somit für zulässig erachtete.482 Die Judikatur der österreichischen Höchstgerichte war in der Vergangenheit von Zurückhaltung geprägt und hat somit – vor allem im Vergleich zu der des dt BVfG483 – zu keiner bedeutenden Weiterentwicklung des Rechts der Parteienförderung beigetragen. Sie wird im Verlauf dieser Arbeit bei den jeweils einschlägigen Problemen einer näheren Erörterung zugeführt.

476 477 478 479 480 481

§ 1 PubFG idFv BGBl 1972/272. § 2 Abs 4 PubFG idFv BGBl 1985/562. § 2 PartG idFv BGBl 1975/404. § 2a PartG idFv BGBl 1989/666. § 2b PartG idFv BGBl 1996/117. Vgl dazu die anschaulichen Darstellungen bei Sickinger, ÖZP 2002, 81; ders, Politikfinanzierung 351 ff. Gründe für den schnellen Anstieg führt Sickinger, Politikfinanzierung 361 ff an. Eine Darstellung der Entwicklung der Höhe der Zuwendungen findet sich bei Drysch, Parteienfinanzierung 99 ff. 482 VfSlg 4527/1963. 483 Vgl dazu überblicksweise Landfried, Parteifinanzen 78 ff; Adams, Parteienfinanzierung 522 ff; Wettig-Danielmeier/Linnekugel/Wettig, Handbuch 195 ff.

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Entwicklung der Parteienförderung und ihre aktuellen gesetzlichen Grundlagen

Die Literatur zur Finanzierung politischer Parteien in Österreich in der Zweiten Republik setzt – soweit ersichtlich – mit einem Beitrag von Grodecki 1949 ein484 und wird in den 1950er Jahren fortgesetzt.485 Die erste Überblicksdarstellung des Rechts der Parteienfinanzierung geht auf Mantl im Jahr 1969 zurück.486 In der jüngeren Vergangenheit hat sich Sickinger vor allem aus sozialwissenschaftlicher Sicht mit der Finanzierung von Parteien intensiv auseinandergesetzt.487

484 485 486 487

Grodecki, Berichte und Informationen 1949, Heft 160, 3 f. M.W., Berichte und Informationen 1958, Heft 634, 3; Krainer, in Staat 34. Mantl, ÖJZ 1969, 421 ff, 458 ff. Die zweite Auflage seines Standardwerks „Politikfinanzierung in Österreich“ ist im Juli 2009 erschienen.

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3. Besonderer Teil Nach allgemeinen Überlegungen zur Parteienfinanzierung in Österreich und deren aus höherrangigen Rechtsvorschriften erfließenden Vorgaben werden in der Folge die (einfach-) gesetzlichen Grundlagen der Parteienfinanzierung auf Bundesebene einer näheren Erörterung zugeführt. Der Umfang der Arbeit gebietet eine Beschränkung auf die direkten monetären Zuwendungen durch den Bund sowie die Regelungen über Spenden. Ausgeklammert bleiben daher sowohl alle Formen indirekter staatlicher Zuwendungen als auch die entsprechenden Regelungen auf Landesebene, die denen auf Bundesebene in ihren Grundzügen aber sehr ähnlich sind. Den Anfang machen die finanziellen Zuwendungen an die politischen Parteien, gefolgt von den Parlamentsklubs und den Parteiakademien. Eine Förderung von wahlwerbenden Parteien kennt das Bundesrecht nicht. Wie sogleich zu zeigen sein wird, erfolgt jedoch bei der staatlichen Förderung politischer Parteien ein Rückgriff auf die wahlwerbenden Parteien.

3.1. Das PartG Das PartG enthält in seinem Art I § 1 (fragmentarische) Bestimmungen über die Aufgaben, die Gründung, die Tätigkeit und den Bestand politischer Parteien. Es folgen in Art II (§§ 2–4) Regelungen über ihre staatliche Finanzierung und die Pflicht zur Führung von Aufzeichnungen über die Gebarung sowie zur Rechenschaftslegung. Der Verwirklichung von heute nicht mehr geltenden Bestimmungen über die Begrenzung von Wahlwerbungskosten488 dienen die Bestimmungen des Art IV (§§ 6–14). Art V enthält schließlich heute irrelevante Bestimmungen über das Inkrafttreten einzelner Bestimmungen (§ 15) sowie die Regelung des Vollzugs des PartG (§ 16). Das PartG kennt in seinem Art II drei Ausprägungen der Parteienförderung, nämlich die regelmäßige Förderung von im Nationalrat vertretenen po-

488 Art III § 5 PartG idFv BGBl 1975/404. Diese Bestimmung wurde durch § 2 Abs 3 Z 4 1. BVRBG (BGBl I 2008/2) aufgehoben.

Besonderer Teil

litischen Parteien für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit (§ 2 Abs 2 lit a und b PartG), die einmalige Förderung von politischen Parteien, die zwar nicht den Einzug in den Nationalrat geschafft haben, aber bei einer Wahl zum Nationalrat bundesweit zumindest 1% aller gültigen Stimmen erhalten konnten (§ 2 Abs 2 lit c PartG), sowie die Wahlwerbungskosten-Beiträge für Wahlen zum Nationalrat (§ 2a PartG) und zum Europäischen Parlament (§ 2b PartG).

3.1.1. Regelmäßige Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit

Rechtsgrundlage für die regelmäßigen Zuwendungen an politische Parteien für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit sind § 2 Abs 1 und 2 lit a und b PartG sowie § 3 PartG. § 4 PartG enthält Bestimmungen über die Pflicht politischer Parteien, die staatliche Zuwendungen nach § 2 PartG erhalten, Aufzeichnungen zu führen und Rechenschaft zu legen. 3.1.1.1. Höhe der Zuwendungen

„Die Zuwendungen gemäß Abs. 2 betragen 14 383 200 Euro.“ § 2 Abs 3 Satz 1 PartG stellt somit klar, dass dieser Betrag sowohl auf die nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG (regelmäßige Parteienförderung für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit für im Nationalrat vertretene politische Parteien) als auch auf die nach § 2 Abs 2 lit c PartG (einmalige Parteienförderung für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit für nicht im Nationalrat vertretene politische Parteien, die trotzdem einen gewissen Wahlerfolg erzielen konnten) anspruchsberechtigten Parteien zu verteilen ist. Sind Parteien nach § 2 Abs 2 lit c PartG anspruchsberechtigt, so vermindert sich der den im Nationalrat vertretenen politischen Parteien nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG zustehende Betrag also entsprechend. Andere anspruchsmindernde Faktoren, wie etwa die Wahlbeteiligung, fließen in die Berechnung der Höhe nicht ein. Auch wenn es § 2 Abs 3 PartG nicht ausdrücklich sagt, so lässt die Systematik des § 2 PartG aber klar erkennen, dass der in § 2 Abs 3 PartG festgesetzte Betrag für ein Jahr gilt. § 2 Abs 3 PartG bezieht den Betrag nämlich auf § 2 Abs 2 PartG und dieser gewährt wiederum in seiner lit a den anspruchsberechtigten Parteien „jährlich“ einen Grundbetrag. Der Steigerungsbetrag nach § 2 Abs 2 lit b PartG bemisst sich nach den „verbleibenden Mittel[n]“. Mangels anderer Anhaltspunkte im Gesetz ist davon auszugehen, dass der Betrag auf die anspruchsberechtigten Parteien in einem Kalenderjahr zur Verteilung gelangt und nicht etwa in einem davon abweichenden Finanzjahr. Der Gesetzgeber hat in § 2 Abs 3 PartG schließlich auch eine Wertsicherungsklausel verankert. Der Betrag von € 14.383.200,– verändert sich seit „dem Jahr 2005 in jenem Maße, in dem sich der von der Bundesanstalt Statistik Österreich verlautbarte Verbraucherpreisindex 1996 des Vorjahres verändert“. 96

Das PartG

In Zeiten einer Deflation kann es somit auch zu einer Verringerung der Zuwendungen kommen. Die Parteienförderung nach § 2 PartG489 betrug im Jahr 2005 € 14.680.160,14 im Jahr 2006 € 15.028.765,52 im Jahr 2007 € 15.248.257,81 und im Jahr 2008 € 15.571.040,57.490 Sie beträgt im Jahr 2009 € 16.074.581,69. 3.1.1.2. Anspruchsberechtigte Parteien

Anspruchsberechtigt auf eine Parteienförderung nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG ist „jede im Nationalrat vertretene politische Partei“491 iSv § 1 PartG.492 Die Zahl ihrer Abgeordneten spielt nur insofern eine Rolle, als für einen Anspruch auf den Grundbetrag nach § 2 Abs 2 lit a PartG mindestens fünf Abgeordnete nötig sind. Für den Steigerungsbetrag stellt § 2 Abs 2 lit b PartG aber neben der Vertretung im Nationalrat keine weiteren Erfordernisse auf.493 Zumindest von akademischem Interesse ist der Fall, in dem es nach der Auflösung des Nationalrats durch den BPräs (Art 29 Abs 1 B-VG) oder als Folge des negativen Ausgangs der Volksabstimmung zur Absetzung des BPräs (Art 60 Abs 6 B-VG) gar keinen Nationalrat gibt. Das Problem wird aber einerseits insofern entschärft, als die BReg in beiden Fällen eine Neuwahl des Nationalrats so anzuordnen hat, dass der neugewählte Nationalrat längstens am hundertsten Tag nach der Auflösung zusammentreten kann. Andererseits bleiben selbst in diesen beiden Fällen gewisse Organe bis zur Neuwahl bzw zu ihrer Neukonstituierung nach der Wahl weiter im Amt. Dazu zählt ua der ständige Unterausschuss des Hauptausschusses, dem nach Art 55 Abs 3 B-VG mindestens ein Mitglied jeder im Hauptausschuss vertretenen Partei angehören muss. In der Regel sind alle im Nationalrat vertretenen Parteien (iSv: aus einer wahlwerbenden Partei hervorgegangen) auch mit mindestens einem Abgeordneten im Hauptausschuss vertreten, sodass die Wendung „im National489 Quelle: http://www.bundeskanzleramt.at/Docs/2009/2/5/parteienfoerderung_2002_ 2008.pdf (Stand 1.8.2009) sowie eigene Berechnungen. 490 Tatsächlich wurden im Jahr 2008 jedoch contra legem € 16.142.140,80 ausbezahlt. Der Grund dafür liegt im Umstand, dass im letzten Quartal 2008 bereits der Gesamtbetrag für das Jahr 2008 nach § 2 Abs 3 PartG zur Auszahlung gebracht worden war, infolge der Nationalratswahl vom 28.9.2008 jedoch zwei politischen Parteien ein Anspruch nach § 2 Abs 2 lit c PartG erwachsen war, der noch im letzten Quartal 2008 zu liquidieren war. § 2 PartG war in diesem Fall daher nicht vollziehbar, sodass sich der Bundeskanzler als die Förderung vergebende Stelle dazu entschloss, mehr Geld zur Auszahlung zu bringen, als gesetzlich vorgesehen war. Der andere Weg, nämlich eine aliquote Rückforderung der bereits nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG ausbezahlten Mittel, wäre – ganz zu schweigen von verfahrensrechtlichen Problemen – entgegen dem Vertrauensgrundsatz erfolgt und somit rechtlich ebenfalls unzulässig gewesen. 491 Vgl zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit dieser Zugangsschwelle Kapitel 2.5.1. 492 Berchtold, ÖVA 1976/2, 38. 493 Vgl Kapitel 3.1.1.3.

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Besonderer Teil

rat vertreten“ so auszulegen ist, dass der Nationalrat in Hinblick auf § 2 Abs 2 lit a und b PartG immer existent ist.494 Zum selben Ergebnis gelangt man auch mit Blick auf § 3 Abs 3 PartG, nach dem sich die Anspruchsgrundlage nur in Folge von Wahlen zum Nationalrat ändern kann.495 3.1.1.2.1. Die „im Nationalrat vertretene politische Partei“

Die Wendung „jede im Nationalrat vertretene politische Partei“ stellt nur klar, dass Förderungen auf das Bankkonto einer politischen Partei fließen. Fraglich ist aber, für welche politische Partei das Geld konkret bestimmt ist. Die Problematik resultiert aus dem Umstand, dass eine politische Partei bei einer genauen Betrachtung nicht im Nationalrat „vertreten“ sein kann. Bei einer Wahl kandidieren nämlich wahlwerbende und nicht politische Parteien. Die Mandate werden nach einer Wahl somit der wahlwerbenden Partei zugewiesen. Klubs sind Zusammenschlüsse von Abgeordneten, die nicht notwendigerweise über dieselbe wahlwerbende Partei in den Nationalrat gelangt sein müssen.496 Verstärkt wird diese Problematik noch durch den in Art 56 B-VG normierten Grundsatz des freien Mandats, nach dem die Abgeordneten zum Nationalrat „bei der Ausübung dieses Berufes an keinen Auftrag gebunden“ sind. Abgeordnete zum Nationalrat sind rechtlich somit keine Vertreter einer politischen Partei, sondern einzig ihrem Gewissen verpflichtet. Mit Mayer497 ist daher zunächst festzuhalten, dass § 2 PartG – bei einer strengen Orientierung am Wortlaut – eigentlich gar nicht vollzogen werden kann. In der Regel ist das Abstellen auf die im Nationalrat vertretenen politischen Parteien bei der Feststellung der anspruchsberechtigten Parteien aber unproblematisch – eine politische Partei bringt einen Wahlvorschlag ein; die derart gegründete wahlwerbende Partei stellt sich der Wahl. Auch während der Legislaturperiode gehören die Abgeordneten meist der politischen Partei an. Ganz anders hat sich in der Vergangenheit aber die Situation bei der Abspaltung von Teilen der FPÖ und der zeitgleichen Gründung des LIF 1993 und des BZÖ 2005 während einer Legislaturperiode dargestellt. In beiden Fällen traten nämlich der politischen Partei FPÖ zurechenbare und über die wahlwerbende Partei FPÖ in den Nationalrat gewählte Abgeordnete aus der politischen Partei FPÖ aus, gründeten in beiden Fällen eine neue politische Partei und im Fall des LIF auch einen eigenen Klub im Nationalrat.498 Der Austritt von Abge494 Zum selben Ergebnis kommt auch VfSlg 11.572/1987 zum Anspruch auf Belangsendungen im ORF nach dem heute nicht mehr geltenden § 5 RFG. 495 Vgl Kapitel 3.1.1.2.3. 496 Vgl Kapitel 2.4.1.1.3. 497 Mayer, JRP 2006, 112. 498 Vgl zu Problemen rund um die Bildung des Klubs des LIF Fischer, JRP 1993, 3 ff; Öhlinger, JRP 1993, 77 ff; Sozialwissenschaftliche Arbeitsgemeinschaft (SWA), Novum, passim; Winkler, JBl 1993, 279 ff; Novak, JBl 1996, 701.

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Das PartG

ordneten zum Nationalrat aus einer wahlwerbenden Partei – sofern sie während einer Legislaturperiode überhaupt noch existiert499 – ist nicht möglich.500 Es stellt sich folglich die Frage, wem die Parteienförderung nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG in derartigen Fällen zusteht.501 Bei einem Blick auf die Mitgliedschaft in einer politischen Partei würde die Parteienförderung im Verhältnis ihrer aktuellen „Vertretung“ im Nationalrat auf die bereits bestehende und die neu gegründete politische Partei zu verteilen sein. Bei einem Abstellen auf die beiden politischen Parteien ursprünglich „gemeinsam“ zugrunde liegende wahlwerbende Partei müsste sie der bereits bestehenden politischen Partei zur Gänze gebühren, da sie den Wahlvorschlag seinerzeit eingebracht hatte – das auch, obwohl die jeweils aktuelle Zahl der Abgeordneten im Nationalrat nicht mehr dem Verhältnis des Wahlerfolgs entspricht. Beide Möglichkeiten sind grundsätzlich denkbar. Wie eine nähere Erörterung sogleich zeigen wird, spricht aber weit mehr für ein Abstellen auf die jeweils zugrunde liegende wahlwerbende Partei und somit nur für einen Anspruch der bereits bestehenden und mit der wahlwerbenden ursprünglich „deckungsgleichen“ politischen Partei. Jedenfalls sei hier nochmals festgehalten, dass auf eine Parteienförderung nach § 2 PartG immer nur eine politische Partei anspruchsberechtigt sein kann. Schafft jedoch eine wahlwerbende Partei ohne eine hinter ihr stehende politische Partei den Einzug in den Nationalrat (wie das etwa bei aus zwei oder mehreren politischen Parteien bestehenden Wahlplattformen bzw Wahlbündnissen der Fall sein kann), so steht dieser wahlwerbenden Partei also kein Anspruch auf eine Parteienförderung zu. Der VfGH scheint generell keine Einwände gegen dieses System zu haben.502 499 Vgl Kapitel 2.4.1.1.2.; 2.4.1.2.2. 500 Heindl, Juridikum 2005, 79; Raschauer, JRP 2006, 265. Differenzierter Winkler, JBl 1993, 285. Die Streichung von Landeswahlvorschlägen können nach § 111 Abs 4 NRWO nur „Wahlwerber“ – und somit keine bereits gewählten Personen – verlangen. Die Materialien (RV 88 BlgNR 23. GP 8) sprechen von „Bewerberinnen und Bewerbern“. 501 Derartige Abspaltungen werfen weitere in ihrem Grund gleichgelagerte Probleme auf. Das zeigte sich anlässlich der Nationalratswahl 2006 in der Frage über die Reihung der wahlwerbenden Parteien am Stimmzettel und der Vertretung in den Wahlbehörden. Vgl dazu Hengstschläger/Janko, JRP 2006, 233 ff; Merli, JRP 2006, 243 ff; Raschauer, JRP 2006, 255 ff; Warta, JRP 2006, 268 ff. 502 VfSlg 9731/1983: Im zugrunde liegenden Sachverhalt richtete der Zustellungsbevollmächtigte einer wahlwerbenden Partei (hinter der scheinbar keine politische Partei stand) bei einer Landtagswahl eine Bescheidbeschwerde nach Art 144 B-VG an den VfGH. Nach dem auch heute noch geltenden Art 6 Abgabenänderungsgesetz 1975 sind politische Parteien abgabenrechtlich Körperschaften des öffentlichen Rechts gleichgestellt und somit von der Entrichtung bestimmter Gebühren befreit, wahlwerbende Parteien jedoch nicht. Der VfGH sah diesen indirekten finanziellen Vorteil „infolge der auf Wertungen des Bundesverfassungsgesetzgebers zurückgehenden Beson-

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Besonderer Teil

Unter Vorwegnahme der folgenden Überlegungen ist auch fraglich, ob ein Anspruch dann begründet werden kann, wenn erst nach der Wahl eine politische Partei gegründet wird, da sie mangels Existenz keinen Wahlvorschlag eingebracht haben kann. 3.1.1.2.2. Abstellen auf die Angehörigkeit zu einer politischen Partei?

Eine am Wortlaut orientierte Interpretation der Wendung „im Nationalrat vertretene politische Partei“ lässt den Schluss zu, dass im Fall der Abspaltung einer bestimmten Anzahl von Abgeordneten von ihrer bisherigen und bei gleichzeitiger Gründung einer neuen politischen Partei aber ohne Niederlegung des Abgeordnetenmandats dieser neuen politischen Partei grundsätzlich ein Anspruch auf Parteienförderung nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG zustehen kann. Die betroffenen Abgeordneten „vertreten“ danach ihre neue politische Partei im Nationalrat, da sie sich zu ihr bekennen bzw deren Mitglieder sind.503 Nur am Rande sei erwähnt, dass keine Bestimmung der Bundesverfassung oder der NRWO die Mitgliedschaft in einer politischen Partei als Voraussetzung für die Mitgliedschaft im Nationalrat verlangt. Diese Argumentationslinie steht aber vor allem vor dem Problem der juristisch schwer feststellbaren Zurechenbarkeit von Abgeordneten zu einer politischen Partei. Wahlwerbenden Parteien gehören nämlich mitunter eben auch Personen an, die nicht Mitglied einer politischen Partei sind.504 Denkbar wäre die Abgabe einer schriftlichen Erklärung des parteipolitisch unabhängigen Abgeordneten über ein wie immer geartetes Naheverhältnis zu einer politischen Partei anlässlich des Verfahrens zur Zuerkennung der Parteienförderung zu fordern. Für ein derartiges Vorgehen sind aber keine Anhaltspunkte im Gesetz zu finden. Gegen die Stichhaltigkeit dieses Auslegungsergebnisses spricht auch der noch näher zu erörternde Verteilungsmodus.505 Die Parteienförderung nach § 2 Abs 2 lit b PartG wird nämlich „im Verhältnis der für sie [die im Nationalrat vertretene politische Partei, Anm] bei der letzten Nationalratswahl abgegebenen Stimmen verteilt“. Rechnerisch wäre es zwar möglich, die auf eine wahlwerbende Partei entfallenen Stimmen auf die von dieser Liste in den Nationalrat eingezogenen Abgeordneten gleichmäßig zu verteilen, um die so errechnete Stimmenzahl dann mit der jeweils aktuellen Anzahl von Abgeordneten, mit dederheiten“ politischer Parteien im Vergleich zu wahlwerbenden Parteien als „sachlich durchaus gerechtfertigt.“ Vgl zur ähnlichen Problematik bei den Wahlwerbungskosten-Beiträgen nach den §§ 2a und 2b PartG – auf der Linie des VfGH – Funk, JRP 1996, 81; Walter, JRP 1996, 87; besonders in Hinblick auf VfSlg 14.803/1997 – sehr kritisch – Stelzer in FS Tsatsos 667 ff. Sehr kritisch auch Thienel, Finanzierung 61 f. 503 Diese Sicht vertritt – ohne nähere Erörterung der Problematik – der OGH 28.3.2000, 1 Ob 69/00d in einem Fall zur Wiener Parteienförderung. 504 Vgl dazu auch Mayer, JRP 2006, 112; Thienel, Finanzierung 68 f. 505 Vgl Kapitel 3.1.1.3.

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nen eine politische Partei im Nationalrat vertreten ist, zu multiplizieren. Neben dem bereits angesprochenen Problem der Zurechnung findet sich für eine solche Auslegung aber auch kein Anhaltspunkt im Gesetz. 3.1.1.2.3. Abstellen auf die zugrunde liegende wahlwerbende Partei?

Mehrere Argumente sprechen für das Abstellen auf die zugrunde liegende wahlwerbende Partei und deren Wahlerfolg für den Anspruch einer politischen Partei auf Parteienförderung nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG. Abgesehen von den gerade erwähnten Problemen bei der Berechnung der beiden politischen Parteien ev zustehenden Förderung, ist zunächst die Wendung „im Nationalrat vertreten“ näher zu untersuchen. Eine wie auch immer geartete Vertretung im Nationalrat setzt die erfolgreiche Teilnahme an einer Wahl voraus, da es keine andere Möglichkeit gibt, in den Nationalrat einzuziehen. Auch wenn – wie bereits festgestellt – bei einer wörtlichen Auslegung keine politische Partei im Nationalrat vertreten sein kann, so sind es in der Regel aber politische Parteien, die Wahlvorschläge einbringen und somit wahlwerbende Parteien zum Leben erwecken. Eine erst während einer Legislaturperiode gegründete politische Partei kann daher noch weniger im Nationalrat vertreten sein als eine solche, die seinerzeit einen Wahlvorschlag eingebracht hat. Zu einem ähnlichen Ergebnis gelangt man auch bei der Auslegung der Wendung „im Verhältnis der für sie bei der letzten Nationalratswahl abgegebenen Stimmen“. Sowohl im Fall der Gründung des LIF als auch des BZÖ lag zwischen der letzten Nationalratswahl und ihrer danach erfolgten Gründung ein gewisser Zeitraum, sodass die neu gegründete politische Partei (genauer: die ihr zurechenbare, aber bei ihrer Gründung gar nicht einmal existente wahlwerbende Partei) bei der Wahl keine einzige Stimme erhalten konnte. Auch ein Blick auf die Systematik des PartG legt die Stichhaltigkeit dieses Auslegungsergebnisses nahe. So spricht § 2 Abs 2 lit c PartG politischen „Parteien, die im Nationalrat nicht vertreten sind, die aber bei der Wahl zum Nationalrat mehr als 1 v. H. der gültigen Stimmen erhalten haben“ einen einmaligen Anspruch auf Parteienförderung zu. Dem ersten Element dieser Wendung, nämlich der Vertretung im Nationalrat, kommt mangels anderer Anhaltspunkte unzweifelhaft derselbe Bedeutungsinhalt zu wie den entsprechenden Wendungen in lit a und b, freilich mit dem einzigen Unterschied, dass die politischen Parteien eben nicht im Nationalrat vertreten sind. Das zweite Tatbestandselement verlangt als Anspruchsvoraussetzung ausdrücklich einen gewissen Wahlerfolg. Gleiches gilt auch bei den Wahlwerbungskosten-Beiträgen nach den §§ 2a und 2b PartG, die unmittelbar nach einer Wahl zum Nationalrat bzw Europäischen Parlament politischen Parteien bei einer Vertretung im jeweiligen Parlament einmalig zustehen. Die beiden noch eingehend darzustellenden anderen Ausprägungen der Parteienförderung nach dem PartG506 stel506 Vgl Kapitel 3.1.3.; 3.1.4.

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len als Erfordernis für einen Anspruch auf Förderung also explizit die erfolgreiche Teilnahme einer politischen Partei (im Umweg über eine eigens zu gründende wahlwerbende Partei) an einer Wahl auf. Die Systematik des Gesetzes legt somit den Schluss nahe, dass politische Parteien für einen Anspruch nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG ebenfalls erfolgreich bei einer Wahl zum Nationalrat kandidiert haben müssen. Genau das ist aber im Fall von politischen Parteien, die erst während einer Legislaturperiode gegründet wurden, nicht möglich. Das mE wichtigste Indiz für das Abstellen auf die wahlwerbende Partei findet sich in § 3 Abs 3 PartG: „Ändern sich die Anspruchsvoraussetzungen gemäß § 2 infolge der Ergebnisse einer Nationalratswahl, so sind die Ergebnisse dieser Wahl erstmals in dem auf die Nationalratswahl folgenden Halbjahr zu berücksichtigen.“ Nach dem Wortlaut können sich die Anspruchsvoraussetzungen eindeutig nach einer erfolgten Nationalratswahl ändern. Der Wortlaut schließt per se zwar nicht aus, dass es auch durch andere Ereignisse zu einer Änderung der Anspruchsvoraussetzungen kommen kann.507 Das PartG kennt aber keine Regelungen über Auswirkungen etwaiger anderer Änderungen der Anspruchsgrundlagen. Es liegt daher der Schluss nahe, dass der Gesetzgeber als einzige Änderung der Anspruchsgrundlage Wahlen zum Nationalrat ansah und Abspaltungen von politischen Parteien keine Auswirkungen auf die Ansprüche auf Parteienförderung nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG haben können. Auch nach dieser Auslegung wird an das jeweils letzte Wahlergebnis und somit an die wahlwerbenden Parteien angeknüpft. Mit Blick auf die österreichische Rechtsordnung im Generellen und das PartG im Besonderen sowie in Anlehnung an den VfGH508 kommt Mayer509 schließlich zum selben Ergebnis. Der „im ParteienG grundgelegte[n] verfassungsrechtliche[n] Zusammenhang zwischen politischer Partei und Wahlpartei“510 macht die Förderung einer politischen Partei von der erfolgreichen Kandidatur als wahlwerbende Partei abhängig. Politische Parteien, die bei der jeweils vorangegangenen Wahl nicht durch eine wahlwerbende Partei kandidierten, sind somit auch nicht anspruchsberechtigt. Auch wenn § 2 PartG während einer Legislaturperiode gegründeten politischen Parteien nicht ausdrücklich die Förderungstauglichkeit abspricht, so sprechen doch sehr viele Gründe dafür, dass der Gesetzgeber die erfolgreiche Teilnahme an einer Wahl zum Nationalrat als anspruchsbegründend voraussetzt. Politische Parteien, die über eine wahlwerbende Partei kandidierten, 507 AA ist ohne weitere Begründung Mayer, JRP 2006, 113, der aber letztlich auf dasselbe Ergebnis kommt. Vgl zu dieser Problematik auch Thienel, Finanzierung 68. 508 VfSlg 14.803/1997: Politische Partei und wahlwerbende Parteien sind „verfassungsrechtlich aufeinander angelegt“. 509 Mayer, JRP 2006, 112. 510 VfSlg 14.803/1997.

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können daher grundsätzlich auf eine Parteienförderung nach § 2 PartG anspruchsberechtigt sein. Nach der Wahl gegründete politische Parteien haben demnach für die Dauer der betreffenden Legislaturperiode keinen Anspruch auf Parteienförderung nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG. 3.1.1.2.4. Der Problematik ähnliche Fallkonstellationen

Die Abspaltungen des LIF und des BZÖ stellen zwei Anlassfälle aus der politischen Realität dar, die bereits zu erheblichen Problemen geführt haben. Den beiden Fällen in ihrem Grundproblem ähnlich sind weitere Konstellationen, die sich zwar so in Österreich noch nicht zugetragen haben, deren Eintreten aber jederzeit möglich und denkbar ist. Den Ausgangsfällen fast gleichzustellen wäre die Auflösung einer politischen Partei bei gleichzeitiger Gründung zweier neuer politischer Parteien, die dann beide (mit mindestens fünf Abgeordneten) im Nationalrat „vertreten“ sind. Mangels vorangegangener Teilnahme an einer Wahl kann keine der beiden neuen politischen Parteien einen Anspruch auf Parteienförderung erfolgreich geltend machen. Den Auf- bzw Abspaltungen entgegengesetzt sind die Fälle, in denen eine politische Partei Ansprüche auf Förderungen aufgrund zweier zugrunde liegender wahlwerbender Parteien erhebt. Im ersten Unterfall geht eine im Nationalrat vertretene politische Partei in einer anderen ebenfalls im Nationalrat vertretenen auf, dh eine politische Partei geht unter, ihre Strukturen werden übernommen und die Mitglieder treten über. Die bereits und auch weiterhin bestehende politische Partei hat jedenfalls einen Anspruch auf die ihr bereits bisher zustehende Parteienförderung. Ob sie auch einen Anspruch auf die der in ihr aufgehenden politischen Partei zustehende Förderung hat, ist äußerst fraglich. Die der untergegangenen Partei zugrunde liegende wahlwerbende Partei und die weiterhin bestehende politische Partei sind nämlich nicht „aufeinander angelegt“, sie stehen nicht „zueinander in einer spezifischen Wechselbeziehung“.511 Das Aufgehen in einer neuen politischen Partei hat mE aber jedenfalls weniger Auswirkungen auf die Anspruchsgrundlage, die wegen der zugrunde liegenden wahlwerbenden Partei bereits bisher bestanden hat, sondern vielmehr solche auf die noch näher zu erörternde Berechnung der Höhe der Parteienfinanzierung.512 Der zweite – in der Praxis sehr unwahrscheinliche – Unterfall stellt von der gerade erörterten Konstellation insofern eine Abweichung dar, als eine bisher auf Parteienförderung anspruchsberechtigte in einer (mangels Vertretung im Nationalrat) nicht anspruchsberechtigten politischen Partei aufgeht. Letztere kann einen Anspruch auf Parteienförderung auch nicht erfolgreich geltend

511 VfSlg 14.803/1997. 512 Vgl Kapitel 3.1.1.3.

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machen, da sich an der Identität der bestehen bleibenden politischen Partei nichts ändert und „ihre“ wahlwerbende Partei insbesondere bei der jeweils vorangegangenen Wahl nicht erfolgreich war. Ein Anspruch auf Grundlage der der untergegangenen politischen Partei zurechenbaren wahlwerbenden Partei besteht nicht, da sie nie „aufeinander angelegt“ waren. Im dritten Unterfall gehen zwei bisher anspruchsberechtigte politische Parteien unter, es kommt aber gleichzeitig zur Gründung einer „gemeinsamen“ neuen politischen Partei. Diese steht in keiner spezifischen Wechselbeziehung zu einer der beiden ursprünglichen wahlwerbenden Parteien, hat noch an keiner Wahl teilgenommen und ist daher nicht auf Parteienförderung nach § 2 PartG anspruchsberechtigt. Schwieriger bestimmbar könnte die Grenze zwischen einer gänzlich neuen politischen Partei und der Änderung der Identität einer Partei, die bereits einer Neugründung gleichzusetzen ist, sein.513 Politischen Parteien steht es jedenfalls frei, jederzeit ihre Statuten zu ändern.514 Die Identität einer politischen Partei ist selbst bei einer Namensänderung gegeben515 und wird es auch bleiben, wenn sie daneben ihre Statuten derart ändert, dass sie plötzlich gänzlich konträre Standpunkte vertritt. Es ist in allen potentiellen Fallkonstellationen stets auf das kontinuierliche Bestehen der rechtlichen Einheit abzustellen, sodass eine politische Partei erst mit ihrem rechtlichen Untergang der Parteienförderung verlustig gehen kann. In der politischen Realität erheblich größere Probleme kann die erfolgreiche Kandidatur einer Wahlplattform bzw eines Wahlbündnisses als wahlwerbende Partei aufwerfen, die von zwei (oder mehreren) politischen Parteien getragen wird, um so die wahltechnischen Hürden der NRWO zu überwinden. Auch wenn beide politischen Parteien sich an der Wahlwerbung beteiligt und über eine wahlwerbende Partei den Einzug in den Nationalrat geschafft haben, waren sie aber doch nicht für sich alleine mit einer eigenen, sondern nur mit einer „geteilten“ wahlwerbenden Partei erfolgreich. Selbst wenn man – mE unzutreffend – beiden politischen Parteien einen Anspruch zusprechen sollte, steht man bei der Berechnung der Höhe der beiden politischen Parteien zustehenden Beträge aber wieder vor dem bereits bekannten Problem der konkreten Zurechnung von Abgeordneten zu einer politischen Partei. Zur Lösung des Problems ist es mit dem VfGH516 nötig, vor der Konstituierung der wahl-

513 Vgl dazu den VfSlg 17.818/2006 zugrunde liegenden Sachverhalt zur Parteienförderung in Kärnten. 514 Wieser, Rz 52 zu § 1 ParteienG. 515 So die Staatspraxis 1995 anlässlich der Umbenennung der politischen Partei „Freiheitliche Partei Österreichs“ in „Die Freiheitlichen“. 516 VfSlg 14.803/1997. Der Anlassfall betraf hier allerdings das gleiche Problem bei den Wahlwerbungskosten-Beiträgen nach § 2a PartG. Sehr kritisch dazu Thienel, Finanzierung 62.

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werbenden Partei eine gemeinsame politische Partei als Dachorganisation zu gründen, der im Fall einer erfolgreichen Wahl der Anspruch nach § 2 PartG zusteht. Das ist aber aus zwei Gründen überaus problematisch. Einerseits besteht in den meisten Fällen dann das Problem, einen Aufteilungsschlüssel zwischen den beiden die wahlwerbende Partei und die Dachorganisation tragenden Parteien finden zu müssen. Die Aufteilung ist hier letztlich eine Frage der internen Willensbildung der Dachorganisation. Andererseits verlangt wiederum keine Bestimmung der geltenden Rechtsordnung das Vorhandensein einer politischen Partei als Voraussetzung für eine Kandidatur bei einer Wahl zum Nationalrat. Das faktische Erfordernis einer derartigen Konstruktion verletzt den Gleichheitssatz, da es an einer sachlichen Rechtfertigung mangelt.517 Ähnlich gelagert sind auch die Fälle des „Überlaufens“ von Mandataren zu einer anderen politischen Partei und/oder des Beitritts zu einem anderen Klub sowie der Austritt einzelner Mandatare aus einer politischen Partei und/oder einem Klub bei gleichzeitigem Verbleib im Nationalrat als „wilde Abgeordnete“. In beiden Konstellationen bleibt aber die politische Partei, der der Abgeordnete ursprünglich zuzurechnen war, grundsätzlich anspruchsberechtigt. Auswirkungen könnten sich bloß auf die Höhe der Zuwendungen ergeben.518 Abschließend ist noch anzumerken, dass die gerade besprochenen Konstellationen gleichsam Prototypen darstellen, die durchaus in verschieden kombinierten Fällen zutage treten können. 3.1.1.3. Verteilungsschlüssel 3.1.1.3.1. Die grundsätzliche Systematik des § 2 Abs 2 lit a und b PartG

Die regelmäßigen Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG gliedern sich in einen für alle politischen Parteien gleich hohen Grundbetrag (lit a) und einen von der Stimmenstärke abhängigen Steigerungsbetrag (lit b). Anspruchsberechtigt auf den Grundbetrag ist „jede im Nationalrat vertretene politische Partei, die über mindestens fünf Abgeordnete (Klubstärke) verfügt“. Für einen Anspruch nach lit a muss sich eine politische Partei somit an der jeweils letzten Wahl zum Nationalrat als wahlwerbende Partei beteiligt haben und danach mit mindestens fünf Abgeordneten im Nationalrat vertreten sein.519 Die Gründung eines eigenen Klubs ist nicht nötig. Der Klammerausdruck „Klubstärke“ ist lediglich als Verweis auf § 7 GOG-NR zu werten, nach dem für eine Klubgründung grundsätzlich fünf Abgeordnete derselben wahlwerbenden Partei nötig sind (vgl den Wortlaut: Stärke).

517 So etwas vorsichtiger Thienel, Finanzierung 62. 518 Vgl Kapitel 3.1.1.3. 519 Thienel, Finanzierung 64.

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Der Grundbetrag für eine anspruchsberechtigte politische Partei beträgt € 218.019,– pa. Aus § 2 Abs 3 PartG geht klar hervor, dass er nicht wertgesichert ist. Eine Wertsicherung besteht nämlich nur für den nach § 2 PartG jährlich an alle anspruchsberechtigten politischen Parteien auszuzahlenden Gesamtbetrag. Die Differenz zwischen dem wertgesicherten Gesamtbetrag nach § 2 Abs 3 PartG und der Summe der nicht wertgesicherten Grundbeträge nach § 2 Abs 2 lit a PartG ergibt den auf die anspruchsberechtigten politischen Parteien entsprechend ihrer Größe auszuschüttenden Steigerungsbetrag. Dieses System hat zur Folge, dass sich das Verhältnis von Grundbetrag zu Steigerungsbetrag in inflationären Zeiten (also in der Regel) zugunsten des Steigerungsbetrags und somit kontinuierlich zugunsten der großen Parteien verschiebt, zu deren Vorteil ein großer Steigerungsbetrag gereicht.520 Diese Problematik wird noch insofern vergrößert, als der aus der Wertsicherung für den Gesamtbetrag nach § 2 Abs 3 PartG resultierende und eigentlich (dh bei einer derzeit nicht vorhandenen Wertsicherung des Grundbetrags) den Grundbeträgen nach § 2 Abs 2 lit a PartG anzurechnende Betrag bei der Berechnung des Steigerungsbetrags einfließt. Nach den Vorschriften der NRWO (Grundmandat; 4%-Klausel) sind Fälle, in denen politische Parteien mit weniger als fünf Abgeordneten im Nationalrat vertreten sind, zwar möglich, praktisch jedoch unwahrscheinlich. Die Mindesterfordernisse für einen Anspruch auf den Grundbetrag sind daher minderheitenfreundlich.521 Minderheitenfeindlich ist ein – vor allem hoher – Grundbetrag aber wiederum gegenüber den nach § 2 Abs 2 lit c PartG anspruchsberechtigten Parteien.522 Diese haben nämlich im Wahljahr einen einmaligen Anspruch auf Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit, dessen Höhe sich nach dem sogleich näher zu thematisierenden Steigerungsbetrag nach § 2 Abs 2 lit b PartG bemisst und die Zuwendungen nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG entsprechend kürzt. Bei einem konstanten Gesamtbetrag gereicht ein hoher Grundbetrag daher den Kleinstparteien nach § 2 Abs 2 lit c PartG im Vergleich zu einem hohen Steigerungsbetrag zum Nachteil.523 Der Steigerungsbetrag wird auf alle im Nationalrat vertretenen politischen Parteien entsprechend dem jeweils letzten Wahlergebnis verteilt. Bei der Berechnung wird also auf die für eine politische Partei (genauer: wahlwerbende Partei) abgegebenen Stimmen abgestellt. § 2 Abs 2 lit b PartG spricht von den „im Nationalrat vertretenen politischen Parteien“. Eine politische Partei kann bereits mit nur einem Abgeordneten im Nationalrat „vertreten“ sein, sofern sie (genauer: die wahlwerbende 520 521 522 523

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Vgl Kapitel 2.5.2. Sickinger, Politikfinanzierung 237. Vgl Kapitel 3.1.2.2. Vgl Kapitel 3.1.2.3. zum Verteilungsschlüssel der einmaligen Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit nach § 2 Abs 2 lit c PartG.

Das PartG

Partei) in einem Regionalwahlkreis ein Grundmandat erlangte. Mangels anderer Anhaltspunkte im Gesetz ist daher ein Anspruch auf den Steigerungsbetrag auch in dem – aus wahlarithmetischen Gründen sehr unwahrscheinlichen – Fall möglich, in dem eine politische Partei mit weniger als fünf Abgeordneten im Nationalrat vertreten ist und somit keinen Anspruch auf den Grundbetrag nach § 2 Abs 2 lit a PartG hat.524 Geht der Anspruch einer politischen Partei verloren – also etwa wegen unterbliebener Antragsstellung525 oder Untergangs der politischen Partei –, so ist fraglich, ob der ihr eigentlich zustehende Betrag auf alle anderen anspruchsberechtigten politischen Parteien verhältnismäßig verteilt wird oder schlicht nicht zur Auszahlung gelangt. Das Gesetz hält dafür keine Regelung bereit, sodass beide Varianten grundsätzlich denkbar sind. Für Ersteres spricht der Wortlaut des § 2 Abs 2 lit b PartG, nach dem „die nach Abzug der Forderungen gemäß lit. a verbleibenden Mittel“ auf die im Nationalrat vertretenen politischen Parteien verhältnismäßig zu verteilen sind. Danach würden jedenfalls alle Mittel zur Auszahlung gelangen, für ein Einbehalten finden sich keine Ansätze. Der mE richtigere Lösungsansatz ist aber der Zweite. Ganz abgesehen vom Grundsatz des sparsamen Umgangs mit Steuergeldern ist auch hier wieder auf die zugrunde liegenden wahlwerbenden Parteien abzustellen, die einen Anspruch konstituieren, dem aber – aus welchen Gründen auch immer – nicht entsprochen werden kann. Wie sogleich zu zeigen sein wird,526 kürzen Abspaltungen einzelner Abgeordneter während einer Legislaturperiode nicht die Ansprüche der betreffenden politischen Partei, sodass sich der den anderen politischen Parteien zustehende Betrag auch nicht erhöht. Es ist daher konsequent, diese Beträge auch dann nicht auf die anderen anspruchsberechtigten politischen Parteien zu verteilen, wenn eine ihren Anspruch zur Gänze verloren hat. 3.1.1.3.2. Auswirkungen von Abspaltungen während einer Legislaturperiode?

Die gerade angestellten Ausführungen stellen gleichsam den idealtypischen Verteilungsschlüssel dar. Fraglich ist, wie die in der Praxis immer wieder auftretenden Fälle zu behandeln sind, in denen sich einzelne Abgeordnete („wilde Abgeordnete“) oder auch eine ganze Gruppe von Mandataren (Gründung von LIF und BZÖ) von ihrer politischen Partei und/oder ihrem Klub trennen, ohne aber ihr Nationalratsmandat aufzugeben. Wie bereits ausgeführt, bleibt die „ursprüngliche“ politische Partei jedenfalls auf die Parteienförderung nach § 2 Abs 2 lit a und/oder b PartG an524 Wieser, Rz 87 zu § 1 ParteienG; Thienel, Finanzierung 64; Sickinger, Politikfinanzierung 237. 525 Vgl Kapitel 3.1.1.4. 526 Vgl Kapitel 3.1.1.3.2.

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spruchsberechtigt.527 Der Problematik der Anspruchsberechtigung ähnlich gelagert ist die Frage nach einer Kürzung der Höhe der Zuwendungen. Auch hier sind wieder zwei Fallvarianten denkbar, nämlich einerseits ein Abstellen auf die jeweils aktuelle konkrete Stärke der politischen Partei im Nationalrat durch ihr zurechenbare Mandatare und andererseits das Heranziehen der zugrunde liegenden wahlwerbenden Partei und ihres Wahlerfolgs. Wieder spricht fast alles für das Heranziehen des Wahlerfolgs der jeweiligen wahlwerbenden Partei und somit gegen eine Verringerung der Zuwendungen. Zunächst gibt der Wortlaut des § 2 Abs 2 lit b PartG klar zu verstehen, dass er die Höhe des Steigerungsbetrags für „die im Nationalrat vertretenen politischen Parteien“ von den „bei der letzten Nationalratswahl abgegebenen Stimmen“ abhängig macht. Das PartG nimmt mit keinem Wort auf das Verhalten der Abgeordneten Bezug. Sie sind vielmehr aufgrund des freien Mandats (Art 56 B-VG) in ihrem parlamentarischen Abstimmungsverhalten vollkommen frei und insbesondere an keine Parteilinie gebunden. Das PartG bringt hingegen schon in seinem Titel und dann noch viel stärker in seinem § 2 Abs 1 PartG zum Ausdruck, dass es politische Parteien fördern will. Die Höhe der Förderungen ist durch Gesetz zu regeln und kann nicht vom Willen einzelner Abgeordneter abhängig gemacht werden, die durch ihre Entscheidung, als „wilde Abgeordnete“ dem Nationalrat angehören zu wollen, politische Parteien um einen Teil ihrer Förderung bringen könnten. Die Systematik des Gesetzes legt den Schluss nahe, dass das Abstellen auf den Wahlerfolg zur Berechnung der Höhe des Steigerungsbetrags auch für die Zuerkennung des Grundbetrags Anwendung finden muss. Schafft eine wahlwerbende Partei den Einzug in den Nationalrat mit mindestens fünf Abgeordneten, so steht der hinter ihr stehenden politischen Partei der Grundbetrag daher auch dann für den Rest der Legislaturperiode zu, wenn mit der Zeit so viele Abgeordnete abfallen, dass sie nur noch mit weniger als fünf Abgeordneten vertreten ist. Zum selben Ergebnis gelangt man auch mit Blick auf § 3 Abs 3 PartG, der von der Änderung der Anspruchsvoraussetzungen „infolge der Ergebnisse einer Nationalratswahl“ spricht. Das PartG kennt sonst keine anderen entsprechenden Möglichkeiten, sodass der Gesetzgeber Wahlergebnisse als einzige Möglichkeit der Änderung von Anspruchsvoraussetzungen ansieht. Das Abstellen auf die einer politischen Partei zurechenbaren Abgeordneten steht auch hier wieder vor einigen Problemen. Zum einen verlangt keine Vorschrift der geltenden Rechtsordnung die Mitgliedschaft in einer politischen Partei als Voraussetzung für ein Abgeordnetenmandat im Nationalrat. Ganz im Gegenteil, Abgeordnete können grundsätzlich sogar gleichzeitig zwei politischen Parteien angehören, wie das im Fall von Abspaltungen zur Gründung einer neuen politischen Partei zumindest kurzfristig vorkommen kann. Auch 527 Vgl Kapitel 3.1.1.2.

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das Heranziehen der Mitgliedschaft in einem Klub vermag hier keine Abhilfe zu schaffen, da nach § 7 GOG-NR ein Klub sich auch aus Abgeordneten mehrerer wahlwerbender Parteien zusammensetzen kann. Für ein – wie immer geartetes – Bekenntnis von Abgeordneten zu einer politischen Partei fehlen im PartG Anhaltspunkte. Es würde aber auch die Höhe der Zuwendungen vom Willen der Abgeordneten abhängig machen. Nur ein erster und sehr oberflächlicher Blick spricht mE im Fall von Abspaltungen einzelner oder mehrerer Abgeordneter von ihrer politischen Partei und gleichzeitigem Verbleib im Nationalrat für eine Kürzung der Zuwendungen nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG. Richtigerweise ist auf das Ergebnis der jeweils letzten Wahl zum Nationalrat abzustellen und die Höhe der Zuwendungen nach ihrem Ausgang zu berechnen. Das politische Verhalten der Abgeordneten während einer Legislaturperiode528 hat somit keinen Einfluss auf die Höhe der Zuwendungen an politische Parteien. Fraglich an diesem Auslegungsergebnis ist jedoch seine Verfassungskonformität. Es würde nämlich der hinter der wahlwerbenden Partei stehenden politischen Partei selbst dann einen Anspruch auf Förderung in der dem Wahlergebnis entsprechenden vollen Höhe zusprechen, wenn sie nicht einmal mehr mit einem ihr zurechenbaren Abgeordneten im Nationalrat „vertreten“ ist, sondern alle von der wahlwerbenden Partei hervorgegangenen Angeordneten entweder als „wilde Abgeordnete“ im Nationalrat verbleiben oder zu einer anderen politischen Partei übergelaufen sind. Derartige Bedenken hegt der VfGH in einem Beschluss zur Parteienförderung nach dem krnt ParteienförderungsG.529 Im zugrunde liegenden Sachverhalt spaltete sich – stark vereinfacht – eine größere Gruppe von Landtagsabgeordneten im April 2005 von der politischen Partei FPÖ ab, sodass Letztere nur noch mit einem ihr zurechenbaren Abgeordneten im Landtag vertreten war. Die Nichtbeachtung derartiger Umstände bei der Ausschüttung der Parteienförderung wäre nach den Worten des VfGH nicht sachgerecht. Ein „solcher dem – aus dem Gleichheitssatz erfließenden – Sachlichkeitsgebot widersprechender, somit verfassungswidriger, Inhalt ist dem Gesetz nicht zu unterstellen“. 3.1.1.4. Verfahren der Zuerkennung

Nach Ansicht des VfGH530 und der hM in der Literatur531 sind Ansprüche auf Parteienförderung für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit nach § 2 Abs 2 lit a 528 529 530 531

Vgl zu einzelnen Fallkonstellationen Kapitel 3.1.1.2.4. VfSlg 17.818/2006. VfSlg 11.944/1989; 15.534/1999. Hellbling, Staatsbürger 1975/23, 2; ders, Staatsbürger 1976/25, 3; Raschauer, Verwaltungsrecht Rz 510. AA Berchtold, ÖVA 1976, 38; Walter/Mayer, Verwaltungsrecht 51 (beide jedoch ohne weitere Erörterung der Problematik).

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und b PartG öffentlich-rechtliche Ansprüche, über die nicht mit Bescheid, also im Rahmen schlichter Hoheitsverwaltung532 entschieden wird. Dieser Ansicht ist zuzustimmen, da sich weder in § 2 PartG noch in einer anderen einschlägigen Vorschrift des PartG Hinweise darauf finden, dass über Anträge mit Bescheid zu entscheiden oder gar ein Vertrag zu schließen wäre. Auf das Verfahren der Zuerkennung finden die Verfahrensgesetze, allen voran das AVG, demnach keine Anwendung. Hilfsweise sind nach der Rsp des VwGH und des VfGH aber die Grundsätze eines rechtsstaatlichen Verfahrens anzuwenden.533 Die Auszahlung der regelmäßigen Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG ist aber trotzdem antragsgebunden. § 2 Abs 1 PartG spricht vom „Verlangen“ der politischen Parteien nach Förderungsmittel, § 3 Abs 4 PartG vom „Begehren auf Zuerkennung von Zuwendungen“. Das PartG enthält keine näheren Bestimmungen über den konkreten Inhalt des Antrags, sodass ein schlichtes – wie immer geartetes – Begehren auf eine finanzielle Zuwendung ausreichend ist. Eine Begründung des Antrags ist nicht erforderlich. Die Angabe einer Kontonummer wird jedoch zweckmäßig sein. Der Antrag ist von einem nach der Satzung der politischen Partei nach außen vertretungsbefugten Organ (§ 1 Abs 4 PartG) in ihrem Namen zu stellen. Anträge auf Zuerkennung von Parteienförderung sind nach § 3 Abs 4 PartG an das Bundeskanzleramt zu richten. Der Bundeskanzler entscheidet in der Folge über sie. Er wird im PartG zwar nicht explizit als die die Förderung vergebende Stelle genannt. Mangels anderer Anhaltspunkte ist aber davon auszugehen, dass die Stelle, an die die Anträge gerichtet werden müssen, auch jene ist, die über sie entscheidet. Dieses Auslegungsergebnis bestätigt auch § 4 Abs 10 PartG, nach dem „der Bundeskanzler fällige Zuwendungen (§ 3 Abs. 2) bis zur ordnungsgemäßen Veröffentlichung oder Übermittlung“ des Rechenschaftsberichts, der Spenden- oder Spenderliste einzubehalten hat. § 3 Abs 2 PartG, auf den § 4 Abs 10 PartG in der Klammer verweist, regelt die Auszahlung der Zuwendungen nach § 2, wie sich aus einer systematischen Zusammenschau mit § 3 Abs 1 PartG eindeutig ergibt. Die Anträge sind fristgebunden. Dabei sind zwei Fälle zu unterscheiden, nämlich einerseits Anträge in Folge der Änderung der Anspruchsgrundlage durch Wahlen zum Nationalrat und andererseits die regelmäßig wiederkehrenden während einer Legislaturperiode. Im ersten Fall ist der Antrag nach § 3 Abs 4 PartG „bis spätestens zum Ende des dritten Monats nach der betreffenden Nationalratswahl“ zu stellen. Die Folgeanträge müssen jährlich gestellt werden, und zwar bis zum 15. Dezember für das jeweils folgende Kalender532 Rebhahn, in Wirtschaftsrecht Rz 845. 533 Walter/Mayer, Verwaltungsverfahrensrecht Rz 59; Thienel, Verwaltungsverfahrensrecht 66; beide mwN. In Hinblick auf die Parteienförderung Winkler, JRP 1996, 100.

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jahr. Bei beiden Fristen handelt es sich um materiellrechtliche Fristen,534 sodass der Antrag am Tag des Endes der Frist im Bundeskanzleramt eingelangt sein muss. Die Tage des Postenlaufes werden also in die Frist eingerechnet.535 Mangels Anwendbarkeit des AVG ist bei Versäumen der Antragsfrist insbesondere eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nicht möglich. Das ungenützte Verstreichenlassen der Antragsfrist führt zum Verlust des Anspruchs.536 Weder das PartG noch eine andere Rechtsvorschrift enthalten eine ausdrückliche Bestimmung über eine Frist, innerhalb derer der Bundeskanzler über die Anträge zu entscheiden hat. Einen Anhaltspunkt gewinnt man jedoch aus einer Zusammenschau von § 3 Abs 2 und 4 PartG. Nach § 3 Abs 2 PartG gelangt die Förderung nämlich „halbjährlich im Vorhinein“ zur Auszahlung, sodass die Parteienförderung grundsätzlich spätestens jeden 31. Dezember und 30. Juni für das folgende Halbjahr auszuzahlen ist. § 3 Abs 4 PartG statuiert das Ende der Antragsfrist für die Parteienförderung für das jeweils folgende Kalenderjahr mit 15. Dezember. Der Bundeskanzler muss demnach also bis spätestens 31. Dezember (und somit innerhalb von 16 Tagen – die Weihnachtsfeiertage einbezogen) über die Anträge entscheiden und die Beträge dann zur Auszahlung bringen. Gegen die Untätigkeit des Bundeskanzlers ist eine Säumnisbeschwerde an den VwGH nach Art 132 B-VG unzulässig, da der Bundeskanzler über die Zuerkennung der Parteienförderung nach § 2 PartG nicht mit Bescheid zu entscheiden hat.537 Als Rechtsbehelf steht aber eine Klage an den VfGH nach Art 137 B-VG offen. Der grundsätzliche Anspruch auf und die konkrete Höhe der Parteienförderung richten sich nach dem jeweils letzten Ergebnis einer Wahl zum Nationalrat.538 Das Ergebnis der Wahl ist erstmals im auf sie folgenden Halbjahr zu berücksichtigen (§ 3 Abs 3 PartG). Im Extremfall führt dieses System bei einer Wahl Anfang Jänner und der Konstituierung des neu gewählten Nationalrats innerhalb von 30 Tagen nach der Wahl (Art 27 Abs 2 B-VG) dazu, dass eine politische Partei, die erstmals den Einzug in den Nationalrat geschafft hat, etwa elf Monate im Nationalrat vertreten ist, aber nur anteilsmäßig für ein halbes Jahr einen Anspruch auf Parteienförderung hat. Angesichts der großen Bedeutung der Parteienförderung im politischen System Österreichs539 ist mE fraglich, ob diese Regelung sachlich gerechtfertigt ist. So sah auch das PartG 534 Lanner, JRP 1996, 264, 270 ff; Thienel, Finanzierung 65. 535 Walter/Mayer, Verwaltungsverfahrensrecht Rz 230; Hengstschläger/Leeb, Rz 5 zu § 32 AVG; Thienel, Verwaltungsverfahrensrecht 138. 536 Berchtold, ÖVA 1976, 38 (zur alten Frist des 31. 3.); Lanner, JRP 1996, 264, 270 ff; Sickinger, Politikfinanzierung 237 f, 248. 537 Oberndorfer, Verwaltungsgerichtsbarkeit 75; Jabloner, Rz 17, 19, 43 ff zu Art 132 B-VG; Mayer, B-VG Art 132 B-VG I.1. 538 Vgl Kapitel 3.1.1.2; 3.1.1.3. 539 Vgl Kapitel 2.2.1.

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in seiner Stammfassung540 eine Änderung der Anspruchsgrundlagen im auf die Nationalratswahl folgenden Quartal vor.541 Diese Bestimmung wurde 1991 auf das folgende Halbjahr geändert.542 Der Gesetzgeber begründete das ausweislich der Materialien543 mit Zweckmäßigkeitsgründen, da „vielfach die Aufwendungen [für die Parteitätigkeiten, Anm] am Jahresanfang für das ganze Kalenderjahr anfallen und die Budgetierung vereinfacht wird“. Gegen Entscheidungen des Bundeskanzlers ist mangels Erlasses eines Bescheids und aufgrund des Charakters der Parteienförderung als öffentlichrechtlicher Anspruch und des damit einhergehenden Ausschlusses der Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte als Rechtsbehelf wiederum nur eine Klage an den VfGH nach Art 137 B-VG möglich.544 3.1.1.5. Zweckwidmung

Aus dem Subventionscharakter der Parteienförderung resultiert eine Zweckgebundenheit der Zuwendungen.545 Die Parteienförderung nach § 2 PartG wird politischen Parteien nach Abs 1 für „Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit“546 gegeben. Der Begriff der „Öffentlichkeitsarbeit“ ist zweifelsohne sehr weit. Wie weit er genau geht, vermag außer dem Gesetzgeber wohl niemand zu bestimmen. Nur der schweigt sich dazu aus, sodass sich weder aus dem Gesetz noch aus den Materialen Anhaltspunkte ergeben. Eine sehr weite Auslegung des Begriffs „Öffentlichkeitsarbeit“ vertreten naturgemäß die politischen Parteien selbst.547 In einem ersten rechtswissenschaftlichen Annäherungsversuch ist mit Berchtold unter Öffentlichkeitsarbeit „ganz allgemein die Selbstdarstellung des politischen Wollens der Partei und die politische Werbung zu verstehen“.548 Die Mittel nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG können somit jedenfalls insbesondere für Plakate, Inserate, Werbefilme und diverse Publikationen verwendet werden. § 7 Abs 1 PartG führt ua genau 540 541 542 543 544

545 546 547 548

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BGBl 1975/404. Gegen diese Regelung hegte der VfGH in VfSlg 11.944/1989 keine Bedenken. BGBl 1991/238. IA 108/A 18. GP 3; wortgleich AB 99 BlgNR 18. GP 1. Die Beschwerde gegen eine Entscheidung des Bundeskanzlers nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG hat der VfGH in VfSlg 11.944/1989 ausdrücklich für zulässig erklärt. Vgl zu dieser Problematik auch schon Hellbling, Staatsbürger 1975/23, 2; ders, Staatsbürger 1976/ 25, 3; Wieser, Rz 87 (FN 370) zu § 1 ParteienG, mwN; Zellenberg, Rz 37 zu Art 137 B-VG. Vgl Kapitel 2.4.7. Zur rechtspolitischen Sinnhaftigkeit der Zweckwidmung Heindl, ZfV 2000, 390 (FN 205); Sickinger, Politikfinanzierung 484 ff. Vgl zu den unterschiedlichen Standpunkten der politischen Parteien den Rechnungshof, Sonderbericht 6 ff. Berchtold, ÖVA 1976, 38.

Das PartG

diese Ausgaben an und zählt sie zu den Wahlwerbungskosten einer politischen Partei. Daraus folgt, dass Zuwendungen nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG insbesondere auch im Rahmen von Wahlkämpfen verwendet werden dürfen.549 Aber auch die Anstellung eines Spin-Doctors findet im Begriff „Öffentlichkeitsarbeit“ zweifelsohne eine Deckung. Sicher nicht davon erfasst sind jedoch Ausgaben, die in einem Zusammenhang mit der Parteiorganisation stehen, wie etwa der Aufwand für einen Dienstwagen. Ebenfalls sind die Kosten für die inhaltliche Arbeit, also etwa solche für dauernd angestellte Fachreferenten und deren EDV-Anlagen, nicht unter den Begriff „Öffentlichkeitsarbeit“ subsumierbar. Doch beginnt hier bereits der Graubereich.550 Es ist etwa denkbar – und wird idR auch der Fall sein –, dass die inhaltliche Konzeption eines Internetauftritts durch die gerade genannten Fachreferenten erfolgt. Nach den soeben angestellten Überlegungen würde daher die Einrichtung und graphische Aufbereitung einer Homepage jedenfalls im Begriff „Öffentlichkeitsarbeit“ eine Deckung finden, die Personalkosten für die inhaltliche Konzeption aber nicht. Für eine Auflösung dieses Problems fehlen im Gesetz aber weitgehend Anhaltspunkte, da das PartG lediglich an einer weiteren Stelle den Begriff „Öffentlichkeitsarbeit“ verwendet, ohne freilich auch hier eine Definition vorzunehmen. Nach § 4 Abs 6 Z 3 PartG ist nämlich neben anderen Ausgabenarten der „Sachaufwand für Öffentlichkeitsarbeit einschließlich Presseerzeugnisse“ in den von einer politischen Partei zu erstellenden Rechenschaftsbericht aufzunehmen. Die Liste des § 4 Abs 6 PartG stellt Mindesterfordernisse an den Rechenschaftsbericht auf. Die Wendung „Sachaufwand für Öffentlichkeitsarbeit einschließlich Presseerzeugnisse“ auf die Weite des Begriffs „Öffentlichkeitsarbeit“ hin zu interpretieren, ist seriös nicht möglich. Die mangelnde Determinierung des Begriffs „Öffentlichkeitsarbeit“ wird aber durch einen weiteren Mangel an Vorschriften im PartG relativiert, nämlich jenen an detaillierten Rechnungslegungsvorschriften. Es kommt daher bloß auf die „richtige“ Verbuchung der Einnahmen und Ausgaben an.551 Das Problem der konkreten Bestimmung des Begriffs „Öffentlichkeitsarbeit“ ist daher bei politischen Parteien mit einem hohen Aufkommen an Spenden und Mitgliedsbeiträgen in der Praxis weitgehend nur akademischer Natur. Anders stellt sich die Situation aber bei politischen Parteien dar, deren Einnahmen überwiegend aus der Parteienförderung stammen. Ihnen ist die Möglichkeit des finanziellen Jonglierens nämlich weitgehend verwehrt. In einem sehr engen thematischen Konnex zur Zweckwidmung steht die Frage, ob es politischen Parteien erlaubt ist, Mittel aus der Parteienförderung 549 Wieser, Rz 85 zu § 1 ParteienG (FN 364); Lenzhofer, JRP 2006, 108, 110. 550 Vgl zum Folgenden mit weiteren Fallbeispielen Sickinger/Nick, Geld 75; Sickinger, Politikfinanzierung 238 f. Zur Problematik der Verwendung von Mitteln nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG für parteiinterne Veranstaltungen Rechnungshof, Sonderbericht 10 f. 551 Sickinger/Nick, Geld 75; Sickinger, Politikfinanzierung 239.

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nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG an ihre Teil- und Vorfeldorganisationen weiterzuleiten.552 Dabei ist grundlegend einerseits zwischen Untergliederungen einer politischen Partei, wie sie aus Parteistatuten hervorgehen, und andererseits von einer politischen Partei rechtlich verschiedenen Entitäten zu unterscheiden. Das PartG – und hier insbesondere der im Verfassungsrang stehende § 1 PartG – spricht bloß von den politischen Parteien selbst. Lediglich der einfachgesetzliche § 4 Abs 7 PartG führt „Gliederungen (Landes-, Bezirks- oder Lokalorganisationen)“ an und schreibt Rechenschaftspflichten über die an eine politische Partei oder eben ihre Gliederungen gegebenen Spenden vor.553 Es spricht mE also nichts dagegen, dass eine „Mutterpartei“ umgekehrt auch Gelder aus der Parteienförderung nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG an eine „Tochterpartei“ weiterleiten darf, sofern diese nach den Statuten der „Mutterpartei“ eine rechtlich unselbstständige Untergliederung darstellt. Anders stellt sich jedoch die Situation bei Organisationen dar, die nicht das rechtliche Schicksal einer politischen Partei teilen. Darunter fallen etwa auch Landesparteien, die selbst nach § 1 PartG gegründet wurden. Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 2 PartG stehen die Mittel der Parteienförderung nämlich ausdrücklich nur politischen Parteien iSv § 1 PartG554 zu und sollen gerade ihre Öffentlichkeitsarbeit fördern. Eine weite Auslegung erlaubt mE jedoch ausnahmsweise eine Weiterleitung der Parteienförderung an von einer politischen Partei verschiedene Organisationen, sofern diese Öffentlichkeitsarbeit für die entsprechende politische Partei machen und auch alle weitergeleiteten Mittel ausschließlich dafür verwendet werden.555 Die Problematik relativiert sich jedoch auch hier, da keine Rechtsvorschrift einer politischen Partei die Weitergabe von Einnahmen aus Spenden und Mitgliedsbeiträgen an rechtlich selbstständige Vorfeldorganisationen verbietet, sodass es wiederum bloß auf die „richtige“ Verbuchung ankommt. Im PartG finden sich keine Anhaltspunkte für eine Verpflichtung zur Ausgabe der Mittel für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit innerhalb eines bestimmten Zeitraums. Die Angaben von Zeiträumen (§ 2 Abs 2 lit a PartG, § 3 Abs 1 PartG, § 4 PartG) bzw von Fristen (§ 3 Abs 2–4 PartG) dienen lediglich der Berechnung der konkreten Förderung respektive dem Verfahren der Zuerken552 Vgl dazu mit konkreten Beispielen aus den Jahren 1995 bis 1997 Rechnungshof, Sonderbericht 8 ff. 553 Von der Möglichkeit der Schaffung von Untergliederungen politischer Parteien wird in der Literatur zT geradezu selbstverständlich ausgegangen; so Wieser, JRP 2001, 257; ders, Rz 47, 68 f zu § 1 ParteienG. Vorsichtiger ist Kostelka in FS Floretta 45, der sich auf die Aussage beschränkt, dass es politischen Parteien offenstehe, ihre territorialen Gliederungen oder Zweigvereine als selbstständige Vereine oder Parteien zu gründen. In diese Richtung auch Heindl, ZfV 2000, 378 f. 554 Das ergibt sich aus der Systematik des PartG. Sickinger/Nick, Geld 74. 555 Vorsichtig in diese Richtung auch Rechnungshof, Sonderbericht 8 ff.

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Das PartG

nung. Eine Verpflichtung zur Ausgabe von Mitteln innerhalb etwa eines Jahres würde auch die politische Realität verkennen, in der die meisten Ausgaben in Jahren, in denen es kostenintensive Wahlkämpfe zu führen gilt, anfallen. 3.1.1.6. Kontrolle

Die schon alleine aus dem Subventionscharakter556 der Parteienförderung resultierende Pflicht zur Kontrolle der Mittelverwendung erfolgt nach dem PartG auf zwei Arten. Alle geförderten politischen Parteien müssen einerseits nach § 4 Abs 1 bis 3 PartG genaue Aufzeichnungen über die widmungsgemäße Verwendung der Zuwendungen führen, die von zwei beeideten Wirtschaftsprüfern jährlich einer Prüfung zu unterziehen sind. Ihr Ergebnis ist im Amtsblatt zur Wiener Zeitung zu veröffentlichen. Andererseits müssen alle Parteienförderung beziehenden politischen Parteien nach § 4 Abs 4, 5, 6 und 9 PartG jährlich auch in einem Rechenschaftsbericht ihre Einnahmen und Ausgaben auflisten. Der Rechenschaftsbericht ist ebenfalls im Amtsblatt zur Wiener Zeitung zu veröffentlichen. Daneben ist nach Art 121 Abs 1 B-VG iVm § 13 Abs 3 RHG auch eine Subventionskontrolle durch den Rechnungshof möglich. Dem Bundeskanzler als dem die Förderungen nach dem PartG vergebenden Organ kommen keine materiellen Kontrollbefugnisse zu.557 Politische Parteien, die keine öffentlichen Zuwendungen nach dem PartG erhalten, unterliegen keiner öffentlichen Kontrolle.558 Kontrollen, denen politische Parteien genauso wie andere Rechtsunterworfene auch unterliegen, werden in der Folge außer Betracht bleiben. 3.1.1.6.1. Aufzeichnungen

Das PartG enthält keine inhaltlichen Vorgaben über die Aufzeichnungen nach § 4 Abs 1 PartG. Die politischen Parteien müssen somit bloß sicherstellen, dass sich aus ihren Aufzeichnungen die widmungsgemäße Verwendung der Parteienförderung klar ablesen lassen kann.559 Die Kontrolle bezieht sich ausschließlich auf die Zuwendungen nach dem PartG. Sie umfasst weder andere Einnahmen – insbesondere solche von privater Seite – noch deren Verwendung. Nach dem PartG haben außerhalb der betreffenden politischen Partei nur die beiden zur Prüfung berufenen Wirtschaftsprüfer nach § 4 Abs 2 PartG Einsicht in die Aufzeichnungen und alle dazugehörigen Unterlagen. Die Prüfung bezieht sich aber nur auf die formale Richtigkeit aufgrund der vorgelegten Un556 557 558 559

Vgl Kapitel 2.4.7. Vgl auch Rechnungshof, Sonderbericht 6. Thienel, Finanzierung 79. Dieses Erfordernis scheint in der Praxis lasch gehandhabt zu werden; vgl dazu Rechnungshof, Sonderbericht 11 f.

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Besonderer Teil

terlagen, eine inhaltliche Kontrolle ist nicht vorgesehen.560 Den Wirtschaftsprüfern kommen insbesondere auch keine weiteren Auskunftsrechte gegenüber der politischen Partei zu.561 Das Ergebnis ihrer jährlichen Prüfung562 ist im Amtsblatt zur Wiener Zeitung zu veröffentlichen. Weitere Vorschriften etwa über allfällige inhaltliche Veröffentlichungspflichten oder eine Frist zur Veröffentlichung des Prüfungsergebnisses enthält das PartG nicht.563 Der Bestellmodus der beiden Wirtschaftsprüfer ist in § 4 Abs 3 PartG geregelt. Demnach haben die politischen Parteien dem BMF innerhalb von vier Wochen nach einer entsprechenden Aufforderung eine Liste mit fünf Wirtschaftsprüfern zu übermitteln. Der BMF bestellt zwei von ihnen zur Prüfung. Bei der Auswahl der Wirtschaftsprüfer vollkommen frei ist der BMF nur in dem Fall, in dem eine politische Partei der Aufforderung zur Übermittlung der Liste nicht fristgerecht nachkommt. Das System führt daher dazu, dass die zu prüfenden politischen Parteien – ähnlich der Abschlussprüfung bei Unternehmen564 – ihre Prüfer weitgehend selbst auswählen können. Trotz der daran geäußerten Kritik565 ist mE aber von der Stichhaltigkeit des Prüfungsergebnisses aufgrund möglicher standesrechtlicher Sanktionen für die Wirtschaftsprüfer auszugehen.566 3.1.1.6.2. Rechenschaftsberichte

Die Rechenschaftsberichte, denen als Anlage eine Spendenliste567 anzuschließen ist, umfassen eine Aufstellung von Einnahmen und Ausgaben einer politischen Partei, und zwar von sämtlichen Einnahmen – also auch solchen von privater Seite.568 Alle politischen Parteien, die Zuwendungen nach dem PartG erhalten, müssen sie jährlich erstellen und veröffentlichen.569 § 4 Abs 5 und 6 PartG stellen bestimmte Einnahmen-570 und Ausgabenarten auf, die zumindest 560 Heindl, ZfV 2000, 375; Sickinger, ÖZP 2002, 86. 561 Vgl im Gegensatz dazu § 272 UGB und § 29 Abs 2 dt PartG. 562 Punkt 8.C.i. der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001) verlangt eine Kontrolle zumindest einmal im Jahr. 563 In der Praxis kam es daher vor, dass das Prüfungsergebnis erst bis zu zweieinhalb Jahre nach Ende des Aufzeichnungszeitraums veröffentlicht wurde; so Rechnungshof, Sonderbericht 14. 564 Vgl §§ 270 ff UGB. 565 Sickinger/Nick, Geld 81; Klee-Kruse, Parteienfinanzierung 143; Drysch, Parteienfinanzierung 135; Heindl, ZfV 2000, 375; Rechnungshof, Sonderbericht 14 f, 17. 566 Thienel, Finanzierung 82; Sickinger, Politikfinanzierung 118. 567 Vgl Kapitel 3.1.6.1. 568 Thienel, Finanzierung 79. 569 Damit wird dem Erfordernis von Punkt 8.C.i. der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001) Rechnung getragen. 570 § 4 Abs 5 PartG führt alle wesentlichen Einnahmearten von politischen Parteien (vgl Kapitel 2.1.) an. Das Erfordernis der vollständigen Angabe aller Einnahmen in den Re-

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Das PartG

enthalten sein müssen. Darunter fallen insbesondere auch Einnahmen von privater Seite wie Spenden. Der Wortlaut von § 4 Abs 5 Z 6 PartG („Spenden (Abs. 7)“) gibt zur Überlegung Anlass, ob unter diesem Posten sämtliche an eine politische Partei geflossenen Spenden anzuführen sind oder nur jene, die den Betrag von € 7.260,– überschreiten. § 4 Abs 7 PartG spricht nämlich ausdrücklich nur von Spenden, die den Betrag von € 7.260,– überschreiten. ME ist der Klammerausdruck in § 4 Abs 5 Z 6 PartG mangels weiterer Hinweise571 aber nicht als Verweis auf den Inhalt von § 4 Abs 7 PartG zu verstehen, sodass er genauso gut unterbleiben könnte. Es sind alle an eine politische Partei im Berichtsjahr geflossenen Spenden auszuweisen.572 Die Einnahmen und Ausgaben müssen jedenfalls nicht einzeln, sondern in ihrer Summe für jede Kategorie ausgewiesen werden. Die Aktiva und Passiva einer politischen Partei müssen in den Rechenschaftsberichten nicht enthalten sein.573 Die Pflicht zur Erstellung und Publikation von Rechenschaftsberichten trifft nach § 4 Abs 4 PartG politische Parteien. Diese können Untergliederungen – etwa auf Landes-, Bezirks- und Gemeindeebene – haben.574 Sind diese Untergliederungen keine eigens nach § 1 PartG gegründeten und somit rechtlich selbstständigen politischen Parteien, sondern bloß Teil ihrer „Mutterpartei“, so erstrecken sich die Rechenschaftspflichten nach dem Wortlaut des § 4 Abs 4 PartG auch auf diese Untergliederungen.575 Von den Kontrollbestimmungen des § 4 PartG sind in einem Umkehrschluss daher etwa rechtlich selbstständige Gliederungen von Bundesparteien auf Landesebene (mangels Zuwendungen nach dem PartG) oder Vereine (wie etwa die Bünde der ÖVP) nicht erfasst.576

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chenschaftsberichten nach Punkt 8.C.i. der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001) dürfte damit erfüllt sein. § 4 Abs 5 Z 6 PartG müsste dann etwa lauten: „Spenden (im Sinne von Abs. 7)“. Dieser Ansicht scheinen die Rechenschaftsberichte der ÖVP und FPÖ und des BZÖ für das Jahr 2006 zu folgen (veröffentlicht im Amtsblatt zur Wiener Zeitung vom 27.9.2007, 25.9.2007 und 29.9.2007), in denen der Betrag nach § 4 Abs 5 Z 6 PartG (Rechenschaftsbericht) jeweils höher ist als die Summe der Beträge in den Spendenlisten nach § 4 Abs 7 PartG. Bei der SPÖ und den Grünen (Amtsblatt zur Wiener Zeitung vom 26.9.2007 und 14.9.2007) sind die Beträge gleich hoch. Beide Parteien scheinen zu einem anderen Auslegungsergebnis von § 4 Abs 5 Z 6 PartG gekommen zu sein, da nicht davon auszugehen ist, dass sie Spenden von mehr als € 7.260,–, aber keine geringeren erhalten haben. Heindl, ZfV 2000, 376; Rechnungshof, Sonderbericht 15; Thienel, Finanzierung 79. Vgl die entsprechenden Ausführungen in Kapitel 3.1.1.5. Heindl, ZfV 2000, 378 f; Sickinger, ÖZP 2002, 85; ders, Politikfinanzierung 119 ff, die eine von den rechtlichen Vorschriften abweichende Praxis konstatieren. AA KleeKruse, Parteienfinanzierung 141; Drysch, Parteienfinanzierung 284. Sickinger, ÖZP 2002, 85. Vorsichtig in diese Richtung auch Rechnungshof, Sonderbericht 8 ff. AA ist in Bezug auf die rechtlich selbstständigen territorialen Gliederungen Heindl, ZfV 2000, 379, die in ihrer Argumentation mE unzutreffend auf die Verkettung

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Die Rechenschafsberichte sind nach § 4 Abs 4 PartG von zwei nicht durch Kanzleigemeinschaft verbundenen Wirtschaftsprüfern zu überprüfen und zu unterzeichnen. Die (größtenteils nicht vorhandenen) Prüfkriterien entsprechen denen über die Prüfung der Aufzeichnungen.577 Anders als bei der Prüfung der Aufzeichnungen schreibt das PartG aber kein Verfahren zur Bestellung der Wirtschaftsprüfer vor, sodass die politischen Parteien bei ihrer Auswahl vollkommen frei sind. Die Regelung unterscheidet sich weiters dadurch, dass die Wirtschaftsprüfer nicht durch eine Kanzleigemeinschaft verbunden sein dürfen. Es ist vollkommen rechtens, wenn eine politische Partei wiederholt einen ihr nahestehenden ehemaligen Finanzminister als einen der beiden Wirtschaftsprüfer auswählt.578 Die politischen Parteien sind wiederum zur Veröffentlichung der von den Wirtschaftsprüfern unterzeichneten Rechenschaftsberichte verpflichtet. Die Veröffentlichung muss immer bis zum 30. September des jeweils folgenden Jahres im Amtsblatt zur Wiener Zeitung erfolgen (§ 4 Abs 9 PartG). Daraus ist zu schließen, dass der Rechenschaftsbericht die Einnahmen und Ausgaben eines Kalenderjahres zu umfassen hat. 3.1.1.6.3. Rechnungshofkontrolle

Nach Art 121 Abs 1 B-VG ist der Rechnungshof neben der Gebarung des Bundes, der Länder, der Gemeindeverbände und der Gemeinden auch zur Überprüfung anderer durch Gesetz bestimmter Rechtsträger berufen. Von dieser Kompetenz-Kompetenz hat der einfache Gesetzgeber in § 13 Abs 3 RHG Gebrauch gemacht, der eine Prüfkompetenz des Rechnungshofes für außerhalb der Bundesverwaltung stehende Rechtsträger geschaffen hat, denen Bundesmittel zur Erfüllung bestimmter Zwecke zur Verfügung gestellt werden. Es handelt sich dabei also um eine allgemeine Subventionskontrollkompetenz. Nach hA579 ist der rechtlich selbstständigen Mutter- und Tochterpartei durch die wechselseitige Bezugnahme in den Statuten sowie eine inhaltliche, personelle und finanzielle Verkettung abstellt. Für ein derartiges Auslegungsergebnis fehlen im PartG aber jegliche Anhaltspunkte. Gegen eine Einbeziehung der juristisch selbstständigen Vorfeldorganisationen Thienel, Finanzierung 80. 577 Vgl Kapitel 3.1.1.6.1. 578 Vgl dazu ua die Rechenschaftsberichte der SPÖ für das Jahr 1988 (abgedruckt bei Sickinger/Nick, Geld 193; Barmüller, Parteienfinanzierung 95), für das Jahr 2004 (veröffentlicht im Amtsblatt zur Wiener Zeitung vom 8.9.2005, 30), für das Jahr 2005 (Amtsblatt zur Wiener Zeitung vom 30.9.2006, 32), für das Jahr 2006 (Amtsblatt zur Wiener Zeitung vom 26.9.2007, 32) und für das Jahr 2007 (Amtsblatt zur Wiener Zeitung vom 5.8.2008), in denen als einer der beiden Wirtschaftsprüfer jeweils der ehemalige Finanzminister Staribacher firmiert. Dazu auch Stelzer, in Schriftenreihe 52 mit einem entsprechenden Nachweis für das Jahr 1998. Vgl auch Thienel, Finanzierung 78 (FN 12). 579 Hengstschläger, Rechnungshofkontrolle Rz 4 zu Art 121 B-VG; Korinek, Rz 11 ff zu Art 121 B-VG; beide mwN.

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Das PartG

der Begriff „Rechtsträger“ in Art 121 Abs 1 B-VG und § 13 Abs 3 RHG weit zu verstehen und umfasst alle Träger von Rechten und Pflichten, also auch politische Parteien.580 Die Zuwendungen nach § 2 PartG stammen aus dem Bundesbudget und werden den politischen Parteien für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit gegeben.581 Aus dem B-VG und dem RHG582 ergibt sich somit die Kompetenz des Rechnungshofs, die Gebarung politischer Parteien prüfen zu können.583 Die Gebarungsprüfung des Rechnungshofs darf sich nach dem klaren Wortlaut des § 13 Abs 3 RHG aber nur auf die widmungsgemäße Verwendung der den politischen Parteien nach dem PartG zur Verfügung gestellten Zuwendungen beziehen. Eine generelle Überprüfung anderer Einnahmen, also etwa von Spenden, und deren Verwendung ist nicht möglich.584 Mit der Prüfungskompetenz des Rechnungshofs einhergehende Probleme hat vor dem Inkrafttreten des PartG bereits Mantl aufgezeigt.585 Von besonderer Bedeutung ist der Umstand, dass es mangels konkreter gesetzlicher Gleichbehandlungspflichten zu einer schikanösen Behandlung von kleinen Parteien bzw Oppositionsparteien durch entsprechende Prüfungsaufträge an den Rechnungshof durch einfachen Mehrheitsbeschluss des Nationalrats nach § 99 GOG-NR kommen könne. Die Befürchtung hat sich in der politischen Praxis aber als unbegründet erwiesen – die bisher einzige Prüfung bezog sich auf alle zum damaligen Zeitpunkt im Nationalrat vertretenen politischen Parteien.586 Als Prüfungsmaßstab statuiert § 13 Abs 1 RHG, den Abs 3 leg cit sinngemäß für anwendbar erklärt, die ziffernmäßige Richtigkeit, die auftrags- und widmungsmäßige Verwendung sowie die Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit der Gebarung.587 Die Kriterien geraten dabei unweigerlich in 580 Zur Rechtspersönlichkeit politischer Parteien vgl Kapitel 2.4.1.2.1. 581 Vgl Kapitel 3.1.1.5. 582 Im Gegensatz dazu ergibt sich eine Kompetenz des Rechnungshofs zur Prüfung politischer Akademien bereits ausdrücklich aus § 4 PubFG. Vgl dazu Kapitel 3.3.1.6. 583 Von dieser Kompetenz hat der Rechnungshof von sich aus bisher keinen Gebrauch gemacht: Heindl, ZfV 2000, 388. Die Gebarungskontrolle der Ende der 1990er-Jahre im Nationalrat vertretenen politischen Parteien erfolgte im Rahmen einer Sonderprüfung durch einen Prüfungsauftrag des Nationalrats vom 16.6.1998 nach § 99 Abs 1 GOGNR. Das Ergebnis der Prüfung kann als „Sonderbericht des Rechnungshofes zur Finanzierung der politischen Parteien und parlamentarischen Klubs“ (Zl 860.004/002Pr/8/00) auf der Homepage des Rechnungshofs unter http://www.rechnungshof.gv.at/ abgerufen werden. 584 Mantl, ÖJZ 1969, 461. 585 Mantl, ÖJZ 1969, 461. 586 Rechnungshof, Sonderbericht 1. 587 Zur Sinnhaftigkeit der Prüfkriterien der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit im Rahmen der Parteienförderung Mantl, ÖJZ 1969, 461; Heindl, ZfV 2000, 389; Rechnungshof, Sonderbericht 5.

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ein Spannungsverhältnis zur Betätigungsfreiheit politischer Parteien nach § 1 Abs 3 PartG, die sie aber nicht verletzen.588 Das Ergebnis der Überprüfung nach § 13 Abs 3 RHG hat der Rechnungshof nach Abs 2 leg cit den zuständigen Bundesministerien mitzuteilen. Im Fall der Prüfung politischer Parteien ist das der Bundeskanzler als die Förderung vergebende Stelle. Die Vorlagepflicht an den Bundeskanzler – genauso wie jene an den Nationalrat – ergibt sich auch unmittelbar aus Art 126d Abs 1 B-VG. Nach dieser Bestimmung sind die Berichte des Rechnungshofs weiters zu veröffentlichen. Es gibt aber keine gesetzlichen Vorschriften über die Art und Weise der Veröffentlichung, sodass sie im Ermessen des Rechnungshofes liegt.589 Der Rechnungshof veröffentlicht alle Berichte auf seiner Homepage. 3.1.1.6.4. Würdigung der Kontrollvorschriften

Fragen über Geld im Allgemeinen sowie öffentliche Gelder, Parteien, Kontrolle und Transparenz im Besonderen sind oft Gegenstand heftiger politischer Diskussion. Das illustriert die Entstehungsgeschichte des § 4 PartG in seiner heutigen Fassung eindrucksvoll,590 wo sich das Aufeinanderprallen verschiedener Ideologien manifestierte. Das Spektrum der Standpunkte reicht hier von nahezu vollkommener öffentlicher Transparenz bis hin zur Forderung nach weitgehender Geheimhaltung der Parteifinanzen.591 Der Blick soll an dieser Stelle lediglich auf legistische Schwachpunkte592 und die Erfüllung internationaler Vorgaben593 gerichtet werden. Auf die speziellen Regeln über Spenden wird unten gesondert eingegangen werden.594 In Österreich finden sich politische Parteien aufgrund der bundesstaatlichen Struktur auf zahlreichen Ebenen. Diese können überall eine eigene Rechtspersönlichkeit haben, wenn sie eigens nach § 1 PartG gegründet wurden. Sie können aber auch ein rechtlich unselbstständiger Teil einer „Mutterpartei“ auf Bundesebene sein, sofern die Statuten der „Mutterpartei“ das vorsehen. Einen anderen Weg haben etwa die Teilorganisationen der ÖVP („Bünde“) gewählt, die nach Themenbereichen gegliedert die Rechtsform eines Vereins haben. Die Kontrollbestimmungen des § 4 PartG beziehen sich 588 Vgl dazu ausführlicher Kapitel 2.4.3.2. Vgl dazu auch Heindl, ZfV 2000, 384 ff, 389 f; Rechnungshof, Sonderbericht 5. 589 Kroneder-Partisch, Rz 13 zu Art 126d B-VG. 590 Vgl dazu Wicha, in Parteiensystem 507 f; Wiederin, in Information 235 f; Drysch, Parteienfinanzierung 83; Heindl, ZfV 2000, 377 f; Stelzer, in Schriftenreihe 48 f; Sickinger, Politikfinanzierung 114 f (FN 138). 591 Argumente in beide Richtungen zeigt van Biezen, guidelines 55 f auf. 592 Vgl zu rechtspolitischen Erwägungen zur Kontrolle der Parteifinanzen etwa Sickinger, ÖZP 2002, 84 ff; ders, in Fortbildungsseminar 125 ff. 593 Vgl ausführlich zu den Vorgaben des Europarats über die Kontrolle von Parteifinanzen van Biezen, guidelines 51 ff. 594 Vgl Kapitel 3.1.6.

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Das PartG

auf die nach dem PartG geförderten „politischen Parteien“, also idR auf politische Parteien auf Bundesebene.595 Der Umfang der speziell in den Rechenschaftsberichten auszuweisenden Einnahmen und Ausgaben richtet sich somit indirekt nach den Parteistrukturen. Er ist bei zentralistisch aufgebauten Parteien596 größer als bei föderal und/oder nach verschiedenen Lebensbereichen gegliederten. Neben dieser Ungleichbehandlung – die von den politischen Parteien selbst aber sehr leicht „umgangen“ werden kann – sticht noch ein zweites Problem ins Auge. Einnahmen, allen voran (Groß-)Spenden, die in einem konkreten Fall als politisch nicht opportun gelten, können etwa an eine Landespartei oder einen einer politischen Partei nahestehenden Verein fließen, ohne in den Rechenschaftsberichten nach § 4 PartG aufscheinen zu müssen. Die Rechenschaftsberichte können somit – rechtlich vollkommen unbedenklich – lückenhaft sein und verfehlen somit das ihnen gewöhnlich innewohnende Ziel der Transparenz. Die Aussagekraft der Rechenschaftsberichte nach dem PartG ist daher beschränkt.597 Die Bestimmungen über die Rechenschaftspflicht nach § 4 PartG enthalten keine Pflichten zur ausdrücklichen Ausweisung von Wahlwerbungskosten. Österreich leistet hier internationalen Vorgaben nicht Folge.598 Die Kontrolle der Aufzeichnungen über die widmungsgemäße Verwendung der Zuwendungen durch die Wirtschaftsprüfer steht vor einem grundlegenden Problem, nämlich der nicht möglichen Feststellung des genauen Widmungszwecks.599 Dieses Problem wird allerdings noch durch ein weiteres verschärft. Den Wirtschaftsprüfern kommt nämlich gar keine materielle Prüfungsbefugnis zu.600 Ihre Prüfung ist lediglich auf die ziffernmäßige Richtigkeit beschränkt und umfasst weiters nur die ihnen von den politischen Parteien vorgelegten Aufzeichnungen und Unterlagen. Sie haben insbesondere kein umfassendes Auskunftsrecht, wie das § 272 UGB für die Abschlussprüfung bei Unternehmen vorsieht.601 Es ist somit auch hier fraglich, ob die Rechen-

595 Art 11 der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats fordert ausdrücklich eine Erstreckung der Rechenschaftspflichten auch auf Rechtsträger, die in einer engen Beziehung zu einer rechenschaftspflichtigen Partei stehen bzw gar von ihr kontrolliert werden. Vgl van Biezen, guidelines 59 ff. 596 Der Begriff ist hier ausnahmsweise nicht iSv § 1 PartG zu verstehen, sondern so wie er juristisch undifferenziert gerne als „Gesamtpartei“ (Bundes- und Landesebene, Klub, etc.) wahrgenommen wird. 597 Zu diesem Ergebnis gelangt auch Stelzer, in Schriftenreihe 50 f. 598 Art 10 der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats. Vgl van Biezen, guidelines 29. 599 Vgl Kapitel 3.1.1.5. 600 Stelzer, in Schriftenreihe 51 f. 601 Ein umfassendes Kontrollrecht fordert auch Punkt 8.D. der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001).

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schaftsberichte das Ziel der Transparenz erreichen und ob ihnen überhaupt eine Aussagekraft zukommt.602 Das PartG enthält schließlich keine Bestimmung, aus der eine Frist zur Veröffentlichung des Prüfergebnisses nach § 4 Abs 2 PartG hervorginge. Die Frist des 30. September des jeweils folgenden Jahres (§ 4 Abs 9 PartG) bezieht sich nur auf die Rechenschaftsberichte. Dieser Mangel wird noch durch den Umstand verstärkt, dass eine unterbliebene Veröffentlichung keinerlei Sanktionen nach sich zieht.603 Die Unterlassung der Prüfung der Aufzeichnungen oder deren Veröffentlichung zieht für politische Parteien somit keine rechtlichen Konsequenzen nach sich. Die Kontrollbestimmungen des PartG sind sehr lückenhaft und erreichen das Ziel der Transparenz der Parteifinanzen nur beschränkt.604 Im Ergebnis wird die Behauptung daher nicht ganz falsch sein, wonach die Rechenschaftsberichte bloß ein Formalerfordernis darstellen, das – freilich unter Ausklammerung internationaler und subventionsrechtlicher Vorgaben – in Hinblick auf die Transparenz und die Aussagekraft der Gebarung politischer Parteien für die Wähler genauso gut unterbleiben könnte. 3.1.1.7. Sanktionen

Das PartG kennt als einzige mögliche Sanktion eine Pflicht des Bundeskanzlers zur Einbehaltung fälliger Zuwendungen bei bestimmten Verstößen. Darüber hinaus ist eine aus dem Subventionsrecht resultierende Rückforderung zweckwidrig verwendeter Mittel denkbar. Für andere Sanktionen wie etwa einen Anspruchsverlust auf künftige Zuwendungen fehlen jegliche Anhaltspunkte. 3.1.1.7.1. Einbehalten fälliger Zuwendungen nach § 4 Abs 10 PartG

§ 4 Abs 10 PartG statuiert eine Pflicht (Wortlaut: „hat . . . einzubehalten“) des Bundeskanzlers, fällige Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG einzubehalten, sobald eine anspruchsberechtigte Partei ihren Rechenschaftsbericht und als dessen Anhang die Spendenliste nicht bis zum 30. September des jeweils folgenden Jahres im Amtsblatt zur Wiener Zeitung veröffentlicht oder die Spenderliste bis dahin nicht dem Präsidenten des Rechnungshofs übermittelt hat. Nach dem PartG können daher nur die formalen Pflichten der fristgerechten Veröffentlichung der von den Wirtschaftsprüfern überprüften und unterzeichneten Rechenschaftsberichte und der Spendenliste sowie die Übermitt602 Der 7. Erwägungspunkt und Punkt 8.C. der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001) verlangen volle Transparenz der Parteifinanzen. 603 Vgl Kapitel 3.1.1.7. 604 Drysch, Parteienfinanzierung 135.

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Das PartG

lung der Spenderliste an den Präsidenten des Rechnungshofs sanktioniert werden. Mangelnde Veröffentlichungen der Prüfergebnisse der Aufzeichnungen über die widmungsgemäße Verwendung der Zuwendungen nach § 4 Abs 2 PartG bleiben ebenso wie inhaltlich falsche oder mangelnde Angaben nach dem PartG ohne rechtliche Konsequenzen.605 Dem Bundeskanzler kommen insbesondere auch keine materiellen Prüfungsbefugnisse zu. Nur Zuwendungen nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG können einbehalten werden. § 4 Abs 10 PartG verweist in einer Klammer ausdrücklich auf § 3 Abs 2 leg cit, der sich in einer systematischen Zusammenschau eindeutig nur auf die Zuwendungen nach § 2 PartG bezieht, jene nach § 2 Abs 2 lit c PartG aber ausdrücklich ausnimmt. Einmalige Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit nach § 2 Abs 2 lit c PartG sowie Wahlwerbungskosten-Beiträge nach den §§ 2a und 2b PartG können daher nie einbehalten werden. Die fälligen, aber nach § 4 Abs 10 PartG einbehaltenen Zuwendungen sind nach dem klaren Wortlaut allerdings auszubezahlen, sobald die betreffende politische Partei der Veröffentlichungs- oder Übermittlungspflicht nachgekommen ist. Der Sanktionsmechanismus des § 4 Abs 10 PartG ist deshalb kein endgültiger, sondern grundsätzlich bloß ein vorläufiger. Er erweist sich daher in Zusammenschau mit den Kontrollbestimmungen des PartG als weitgehend zahnlos. 3.1.1.7.2. Rückforderung zweckwidrig verwendeter Mittel

Neben dem Einbehalten fälliger Zuwendungen nach § 4 Abs 10 PartG kommt als weitere Sanktion eine aus dem Subventionscharakter der Parteienförderung resultierende Rückforderung zweckwidrig verwendeter Mittel durch den Subventionsgeber in Frage. Nach hL ist das bei Subventionen grundsätzlich möglich.606 Für eine Rückforderung finden sich im PartG aber keine Anhaltspunkte, sodass eine ausdrückliche Rechtsgrundlage fehlt.607 Es stünde auch kein Verfahren dafür zur Verfügung. Auch eine Klage an den VfGH nach Art 137 B-VG scheitert, da über diesen Weg nur Ansprüche gegen eine Gebietskörperschaft geltend gemacht werden können.608 Mangels Vorliegens eines Förderungsvertrages (in dem auf allfällige Sanktionen ausdrücklich hinzuweisen wäre609) sind keine Konsequenzen aus einem vertraglichen Schuldverhältnis möglich. Bei zweckwidriger bzw gänzlich oder 605 Heindl, ZfV 2000, 376; Thienel, Finanzierung 82. 606 Wenger, in Korruption 458; Rebhahn, in Wirtschaftsrecht Rz 867, 869. 607 Berchtold, ÖVA 1976, 38; Rechnungshof, Sonderbericht 15; Wieser, Rz 87 zu § 1 ParteienG, nach dem die Möglichkeit der Rückforderung deshalb „mehr als fraglich“ ist; Thienel, Finanzierung 66. Vgl im Gegensatz dazu § 4 Abs 3 PubFG. 608 Zellenberg, Rz 22–29, 56 zu Art 137 B-VG; Thienel, Finanzierung 66. 609 Wenger, in Korruption 458.

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Besonderer Teil

teilweise unterbliebener Verwendung der Parteienförderung könnte die Geltendmachung eines Bereicherungsanspruchs durch den Bund in Frage kommen. In Betracht käme hier eine Rückforderung wegen Nichteintritts des erwarteten Erfolges als allgemeiner Rechtsgrundsatz analog zu § 1435 ABGB (condictio causa data, causa non secuta). Diese wird aber an der öffentlichrechtlichen Natur des zugrunde liegenden Rechtsverhältnisses scheitern, die einen Bereicherungsanspruch ausschließt.610 Eine Rückforderung wäre aber jedenfalls weniger als Strafe anzusehen denn vielmehr als ein bloßes Rückgängigmachen einer ungerechtfertigten Vermögensverschiebung. Alles in allem müssen politische Parteien bei Verletzung von Bestimmungen des PartG also mit keinen gravierenden Sanktionen rechnen. Das Einbehalterecht nach § 4 Abs 10 PartG ist prinzipiell nur ein vorläufiges und Strafen werden nirgends angedroht. Österreich leistet den – rechtlich freilich nicht verbindlichen – Vorgaben des Europarats somit überhaupt nicht Folge, die „bedeutende Sanktionen, einschließlich dem teilweisen oder gänzlichen Verlust oder eine verpflichtende Rückzahlung staatlicher Zuwendungen und die Auferlegung von Strafen“611 bzw „wirksame, angemessene und abschreckende Sanktionen“612 fordern. 3.1.2. Einmalige Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit

Der Gesetzgeber hat mit den einmaligen Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit den Grundsatz durchbrochen, dass auf Bundesebene nur jene politischen Parteien in den Genuss von Parteienförderung kommen sollen, die auch im Nationalrat vertreten sind. Ihre Rechtsgrundlage finden sie seit Beschluss des PartG 1975 in § 2 Abs 2 lit c PartG sowie § 3 PartG. § 4 PartG enthält Bestimmungen über die Pflicht politischer Parteien, die staatliche Zuwendungen nach § 2 PartG erhalten, zur Führung von Aufzeichnungen und zur Rechenschaftslegung. Aufgrund der in weiten Strecken identen gesetzlichen Grundlagen wird in der Folge oft auf die zur regelmäßigen Parteienförderung nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG gemachten Ausführungen sinngemäß verwiesen werden.

610 Zur Unzulässigkeit der Geltendmachung von Bereicherungsansprüchen nach dem ABGB in einem öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis als allgemeine Rechtsgrundsätze Rummel, in Rummel Rz 28 ff zu § 1431 ABGB, mwN. AA Raschauer, Verwaltungsrecht Rz 1383 ff; Kerschner, Bereicherung, passim. 611 Punkt 8.E. der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001). 612 Art 16 der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats. Vgl van Biezen, guidelines 67 ff.

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Das PartG

3.1.2.1. Höhe der Zuwendungen

Das PartG statuiert keinen fixen Betrag, der auf alle nach § 2 Abs 2 lit c PartG anspruchsberechtigten Parteien zu verteilen wäre. Sie partizipieren nach § 2 Abs 3 PartG vielmehr am allen anspruchsberechtigten Parteien nach § 2 PartG in ihrer Gesamtheit zustehenden Kuchen, sodass an dieser Stelle auf die Ausführungen zur Höhe der regelmäßigen Parteienförderung für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit verwiesen sei.613 3.1.2.2. Anspruchsberechtigte Parteien

Nach § 2 Abs 2 lit c PartG sind „politische Parteien, die im Nationalrat nicht vertreten sind, die aber bei einer Wahl zum Nationalrat mehr als 1 v. H. der gültigen Stimmen erhalten haben“, auf einmalige Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit anspruchsberechtigt. Damit werden drei Anspruchsvoraussetzungen statuiert, nämlich erstens das Vorliegen einer politischen Partei iSv § 1 PartG,614 die, zweitens, bei einer Wahl zum Nationalrat durch eine ihr zurechenbare wahlwerbende Partei kandidiert haben muss615 und, drittens, bei dieser Wahl zwar den Einzug in den Nationalrat nicht geschafft hat, aber bundesweit zumindest 1% aller abgegebenen gültigen Stimmen erhalten konnte.616 Sind alle drei Voraussetzungen erfüllt, so hat die politische Partei einen Anspruch auf Zuwendungen nach § 2 Abs 2 lit c PartG; solche nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG oder nach § 2a PartG sind dann ausgeschlossen. Im Gegenzug steht einer politischen Partei, die nach der Wahl im Nationalrat vertreten ist, aber auch keine Förderung nach § 2 Abs 2 lit c PartG zu,617 und zwar auch dann, wenn sie weniger als 4% der gültigen Stimmen erzielen konnte und nur dank eines Grundmandats den Einzug in den Nationalrat geschafft hat. Das 613 Vgl Kapitel 3.1.1.1. 614 Berchtold, ÖVA 1976/2, 38. Vgl Kapitel 3.1.1.2.1. 615 Vgl zur Problematik, dass politische Parteien streng genommen nicht im Nationalrat vertreten sein können Kapitel 3.1.1.2.1. Die dort angestellten Ausführungen gelten sinngemäß auch für die einmalige Parteienförderung für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit nach § 2 Abs 2 lit c PartG. Ebenfalls sinngemäß gelten die dort in der Folge angestellten Überlegungen zur Problematik von Parteispaltungen und Parteifusionen (Kapitel 3.1.1.2.2.; 3.1.1.2.3.; 3.1.1.2.4.). 616 Die Festsetzung der Grenze von 1% der abgegebenen gültigen Stimmen liegt im rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers. Das dt PartG erachtet etwa Parteien, die bei einer Bundestagswahl mindestens 0,5% aller gültigen Stimmen auf sich vereinigen konnten, für förderungstauglich (§ 18 Abs 4 dt PartG; zurückgehend auf BVfGE 24, 300 [339 ff]). Für einen internationalen Vergleich vgl Frowein/Bank, ZaöRV 2001, 46 f. Verschiedene Lösungsansätze für Österreich formulierte schon Mantl, Neues Forum 1967, 608 f. 617 So ausdrücklich VfSlg 11.944/1989.

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Besonderer Teil

Förderregime des § 2 Abs 2 lit c PartG durchbricht somit – verfassungsrechtlich unbedenklich618 – den Grundsatz, dass nur im Nationalrat vertretene politische Parteien in den Genuss einer Parteienförderung kommen können.619 Damit trägt der Gesetzgeber dem Erfordernis der Chancengleichheit Rechnung und hält das Parteiensystem offener für neue Mitstreiter.620 Die oben zum Förderungssystem des § 2 Abs 2 lit a und b PartG gemachten Ausführungen über die Problematik der Spaltungen und Fusionen politischer Parteien und die daraus resultierenden Fragen über die Anspruchsberechtigung auf die Parteienförderung gelten sinngemäß auch für die einmalige Parteienförderung für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit nach § 2 Abs 2 lit c PartG.621 3.1.2.3. Verteilungsschlüssel

§ 2 Abs 2 lit c PartG verweist zur Berechnung des Förderungsbetrags auf den Verteilungsschlüssel der regelmäßigen Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit.622 Die nach § 2 Abs 2 lit c PartG anspruchsberechtigten Parteien partizipieren jedoch nicht am Grundbetrag nach § 2 Abs 2 lit a PartG, sondern lediglich am Steigerungsbetrag nach lit b leg cit. Hier werden sie jedoch den im Nationalrat vertretenen politischen Parteien gleichgestellt und erhalten die Zuwendungen genauso „im Verhältnis der für sie bei der letzten Nationalratswahl abgegebenen Stimmen“. Sind also in einem Wahljahr politische Parteien nach § 2 Abs 2 lit c PartG anspruchsberechtigt, so ändert sich auch der Verteilungsschlüssel nach § 2 Abs lit a und b PartG. Die Verteilung des Steigerungsbetrags nach lit b leg cit wird nämlich einmalig auch auf jene politischen Parteien erweitert, die zwar den Einzug in den Nationalrat nicht geschafft, aber mehr als 1% aller gültigen Stimmen erlangen konnten. Das System hat somit zur Folge, dass in Wahljahren der allen im Nationalrat vertretenen politischen Parteien zustehende Steigerungsbetrag um jenen Betrag gekürzt wird, auf den politische Parteien nach § 2 Abs 2 lit c PartG anspruchsberechtigt sind.

618 VfSlg 11.944/1989. 619 Das Erfordernis der Vertretung im Nationalrat war in der Vergangenheit auch Anspruchsgrundlage für Belangsendungen im ORF nach § 5 RFG. Gegen das System bestanden nach VfSlg 11.572/1987 wegen des größeren politischen Gewichts solcher politischer Parteien und „offen zu Tage tretende[r] tatsächliche[r] und wirtschaftliche[r] Gegebenheiten“ keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Der VfGH bestätigte den ersten Teil dieser Argumentationslinie in VfSlg 11.944/1989 auch für das Parteienförderungsregime des PartG. Vgl auch schon Mantl, ÖJZ 1969, 431. 620 Vgl Kapitel 2.4.3.3.; AB 1680 BlgNR 13. GP 2. 621 Vgl Kapitel 3.1.1.2. 622 Vgl Kapitel 3.1.1.3.

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Das PartG

Die Auswirkungen von Parteispaltungen auf die Verteilung der Mittel nach § 2 Abs 2 lit c PartG sind aufgrund des engen zeitlichen Zusammenhangs zwischen der Wahl zum Nationalrat und der Zuerkennung und anschließenden Liquidierung der Mittel623 praktisch weitgehend irrelevant. Die Problematik ist jener bei der regelmäßigen Parteienförderung für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG aber gleichgelagert, weshalb an dieser Stelle auf die dazu gemachten Ausführungen sinngemäß verwiesen sei.624 3.1.2.4. Verfahren der Zuerkennung

In Hinblick auf das Verfahren der Zuerkennung der einmaligen Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit nach § 2 Abs 2 lit c PartG kann im Wesentlichen auf die Ausführungen zu den regelmäßigen Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG sinngemäß verwiesen werden.625 Davon abweichend gilt es aber Folgendes zu beachten: Die Zuerkennung der Parteienförderung nach § 2 Abs 2 lit c PartG ist ebenfalls an einen Antrag gebunden, der wiederum fristgerecht erfolgen muss. Der entsprechende Antrag ist nach § 3 Abs 4 PartG „bis spätestens zum Ende des dritten Monats nach der betreffenden Nationalratswahl“ an das Bundeskanzleramt zu stellen. Die Tage des Postenlaufs sind in die Frist einzuberechnen, da es sich wiederum um eine materiellrechtliche Frist handelt. Auch eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand kommt bei Fristversäumnis nicht in Frage. Das ungenützte Verstreichenlassen der Antragsfrist führt zum Verlust des Anspruchs. Im PartG finden sich keine konkreten Anhaltspunkte zur Frage, innerhalb welcher Frist der Bundeskanzler über den Antrag zu entscheiden hat. Nach § 2 Abs 2 lit c letzter Satz PartG sind die Zuwendungen jedoch „in dem auf die Nationalratswahl folgenden Quartal auszubezahlen“, sodass der Bundeskanzler spätestens am letzten Tag dieses Quartals über den Antrag entschieden und gegebenenfalls die Förderung zur Auszahlung gebracht haben muss. Die Entscheidungsfrist ist daher immer vom konkreten Tag der Nationalratswahl abhängig. Nach den Grundzügen eines rechtsstaatlichen Verfahrens ist aber davon auszugehen, dass der Bundeskanzler ohne unnötigen Aufschub zu entscheiden hat. Rechtsbehelfe gegen ein Untätigbleiben bestehen jedoch auch hier nicht. Als Rechtsbehelf gegen eine Entscheidung des Bundeskanzlers steht politischen Parteien auch bei der Parteienförderung nach § 2 Abs 2 lit c PartG eine Klage nach Art 137 B-VG beim VfGH offen.626 623 624 625 626

Vgl Kapitel 3.1.2.4. Vgl Kapitel 3.1.1.3.; 3.1.1.3.2. Vgl Kapitel 3.1.1.4. Die Beschwerde gegen eine Entscheidung des Bundeskanzlers nach § 2 Abs 2 lit c PartG hat der VfGH in VfSlg 15.534/1999 ausdrücklich für zulässig erklärt. Vgl zu dieser

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Besonderer Teil

3.1.2.5. Zweckwidmung

Die Zuwendungen nach § 2 Abs 2 lit c PartG werden ebenfalls „für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit“ gewährt. Durch einen Verweis auf § 2 Abs 1 PartG in einer Klammer nach dem Begriff „Öffentlichkeitsarbeit“ bringt der Gesetzgeber klar zum Ausdruck, dass er unter Öffentlichkeitsarbeit dasselbe verstanden wissen will wie bei der regelmäßigen Parteienförderung für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG. An dieser Stelle sei daher wieder weitgehend auf die oben angestellten Überlegungen verwiesen.627 3.1.2.6. Kontrolle

Die Kontrollbestimmungen für politische Parteien, die einmalige Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit nach § 2 Abs 2 lit c PartG erhalten, sind dieselben wie die bei jenen nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG. Hinsichtlich der Kontrolle der Aufzeichnungen ergibt sich das eindeutig aus dem Wortlaut – und hier insbesondere aus dem Klammerausdruck – des § 4 Abs 1 PartG, der von der „widmungsgemäße[n] Verwendung der Zuwendungen (§ 2 Abs. 1)“ spricht. Die Pflicht zur Erstellung und Publikation der Rechenschaftsberichte trifft nach § 4 Abs 4 PartG „jede politische Partei, die Zuwendungen im Sinne dieses Bundesgesetzes erhält“. Es reicht daher an dieser Stelle, auf die bereits oben angestellten Überlegungen im Rahmen der regelmäßigen Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG zu verweisen, die auch hier – einschließlich der Rechnungshofkontrolle – vollinhaltlich zutreffen.628 An dieser Stelle gesondert festzuhalten ist aber trotzdem die sich grundsätzlich aus dem Wortlaut des § 4 Abs 2 und 4 PartG ergebende Pflicht zur jährlichen Kontrolle der Aufzeichnungen sowie Erstellung und Publikation des Rechenschaftsberichts. Nach dem Wortlaut erlischt sie demnach trotz der Einmaligkeit der Zuwendung unmittelbar im Anschluss an eine Wahl zum Nationalrat erst mit der nächsten Wahl (sofern hier kein neuer Anspruch entsteht) oder allenfalls zuvor – im Fall der Kontrolle der Aufzeichnungen über die widmungsgemäße Verwendung der Zuwendungen – mit dem gänzlichen Verbrauch der Zuwendungen. Die Systematik und das Telos der Regelung legen aber ein anderes Auslegungsergebnis nahe. § 2 Abs 2 lit c PartG gewährt nämlich Zuwendungen für das Wahljahr, also für einen begrenzten Zeitraum. Mit Blick auf den Subventionscharakter der Parteienförderung ist eine über dieses Jahr hinausgehende Problematik auch schon Hellbling, Staatsbürger 1975/23, 2; ders, Staatsbürger 1976/25, 3; Wieser, Rz 87 (FN 370) zu § 1 ParteienG, mwN; Zellenberg, Rz 37 zu Art 137 B-VG. 627 Vgl Kapitel 3.1.1.5. 628 Vgl Kapitel 3.1.1.6.

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Das PartG

Kontrollpflicht nicht geboten. Eine solche würde außerdem eine Tätigkeitsbeschränkung iSv § 1 Abs 3 PartG darstellen und somit gegen den Grundsatz der Betätigungsfreiheit politischer Parteien verstoßen.629 Der Wortlaut des § 4 Abs 2 und 4 PartG ist daher in Hinblick auf die einmaligen Zuwendungen nach § 2 Abs 2 lit c PartG verfassungskonform so weit zu reduzieren, dass der Begriff „jährlich“ nur die Jahre umfasst, in denen die politischen Parteien Zuwendungen erhalten. Die Kontrollbestimmungen des PartG und die Rechnungshofkontrolle beziehen sich bei politischen Parteien, die bloß einen Anspruch nach § 2 Abs 2 lit c PartG geltend machen können, somit nur auf das Wahljahr. 3.1.2.7. Sanktionen

Bei Verletzung von Bestimmungen des PartG drohen politischen Parteien, die einmalige Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit nach § 2 Abs 2 lit c PartG beziehen, grundsätzlich dieselben Sanktionen wie den nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG anspruchsberechtigten Parteien.630 Die Einbehaltepflicht fälliger Zuwendungen durch den Bundeskanzler bei ausgebliebener Veröffentlichung des Rechenschaftsberichts samt Spendenliste oder Übermittlung der Spenderliste an den Präsidenten des Rechnungshofs läuft hier aber ins Leere, da die nach § 2 Abs 2 lit c PartG anspruchsberechtigten politischen Parteien nicht im Nationalrat vertreten sind und somit keine regelmäßigen Zuwendungen nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG beziehen, die man einbehalten könnte. 3.1.3. Wahlwerbungskosten-Beitrag für Wahlen zum Nationalrat

Rechtsgrundlage für die Wahlwerbungskosten-Beiträge an politische Parteien nach Wahlen zum Nationalrat ist der durch BGBl 1989/666 in das PartG eingefügte § 2a PartG. § 4 PartG, den § 2a Abs 4 PartG auch im Fall der Zuerkennung von Wahlwerbungskosten-Beiträgen für sinngemäß anwendbar erklärt, enthält Bestimmungen über die Pflicht politischer Parteien, die staatliche Zuwendungen erhalten, zur Führung von Aufzeichnungen und zur Rechenschaftslegung. Das Parteienförderungssystem des Wahlwerbungskosten-Beitrags unterscheidet sich – wie sogleich näher zu zeigen sein wird – in mehreren Punkten grundlegend von den Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit. Allen voran stechen die Einmaligkeit des Anspruchs nach einer Wahl631 und der 629 Vgl Kapitel 2.4.3.2. 630 Vgl Kapitel 3.1.1.7. 631 In der Praxis werden durch den Wahlwerbungskosten-Beitrag daher vor der Wahl aufgenommene Kredite zur Bestreitung der Wahlwerbung zurückgezahlt.

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Besonderer Teil

gänzliche Ausschluss nicht im Nationalrat vertretener politischer Parteien von der Förderung ins Auge. In verfahrensrechtlicher Sicht ist hier bereits festzuhalten, dass über Ansprüche nach § 2a PartG mit Bescheid entschieden wird. 3.1.3.1. Höhe der Zuwendungen

Die Summe der nach § 2a PartG auszuzahlenden Wahlwerbungskosten-Beiträge ergibt sich nach § 2a Abs 2 PartG aus einer Multiplikation der Zahl der zur jeweiligen Wahl zum Nationalrat Wahlberechtigten mit einem Betrag von € 1,94. Dieser Betrag ist wertgesichert und vermindert oder erhöht sich seit dem Jahr 2005 in jenem Maß, in dem sich der von der Bundesanstalt Statistik Österreich verlautbarte Verbraucherpreisindex 1996 des Vorjahres verändert. Er betrug daher im Jahr 2008 rund € 2,10.632 Bei 6.333.109 Wahlberechtigten anlässlich der Nationalratswahl 2008633 ergab das in Summe einen Betrag von € 13.300.893,30, der auf die anspruchsberechtigten Parteien ausgeschüttet wurde. Es handelt sich beim Wahlwerbungskosten-Beitrag also um einen einmalig auszuzahlenden pauschalierten Betrag, der die tatsächlichen Kosten der Wahlwerbung einer politischen Partei außer Acht lässt.634 Auch die konkrete Wahlbeteiligung fließt nicht in die Berechnung der Höhe der Wahlwerbungskosten-Beiträge ein.635 Bei 4.990.952 abgegebenen (gültigen und ungültigen) Stimmen – das entspricht einer Wahlbeteiligung von 78,81% – anlässlich der Nationalratswahl 2008636 kam einer Stimme tatsächlich also ein Wert von € 2,67 zu. Bezogen auf die für eine der nach der Wahl im Nationalrat vertretenen politischen Parteien abgegebenen Stimmen, auf die der Verteilungsschlüssel des § 2a Abs 3 PartG abstellt,637 waren es sogar € 2,90. Einen großen Einfluss auf die Höhe der Zuwendungen nach § 2a PartG hatte die Herabsetzung des aktiven Wahlalters von 19 auf 18 Jahre durch BGBl 1992/470638 und die weitere Herabsetzung auf 16 Jahre durch BGBl I 2007/27. Tatsächlich waren bei der Nationalratswahl 2008 um 225.217 (oder 3,56%) Personen mehr wahlberechtigt als bei der Nationalratswahl 2006, sodass sich die Summe der Wahlwerbungskosten-Beiträge um etwa € 473.000,– erhöhte. Umgekehrt erspart sich der Bund allerdings auf lange Sicht und unter Ausblendung vorgezogener Wahlen aufgrund der Verlängerung der Legisla-

632 633 634 635

Quelle: eigene Berechnung (auch in der Folge). http://www.bmi.gv.at/wahlen/ (Stand 1.8.2009). Thienel, Finanzierung 71. Wieser, Rz 87 zu § 1 ParteienG; Lenzhofer, JRP 2006, 107 (zur in diesem Punkt gleichen Rechtslage bei Wahlen zum Europäischen Parlament nach § 2b PartG); Thienel, Finanzierung 71; Sickinger, Politikfinanzierung 239. 636 http://www.bmi.gv.at/wahlen/ (Stand 1.8.2009). 637 Vgl Kapitel 3.1.3.3. 638 Wieser, Rz 87 zu § 1 ParteienG (FN 373); Sickinger, Politikfinanzierung 240.

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Das PartG

turperiode des Nationalrats von vier auf fünf Jahre durch BGBl I 2007/27 wiederum Geld. 3.1.3.2. Anspruchsberechtigte Parteien

„Jede politische Partei, die nach der Nationalratswahl im Nationalrat vertreten ist“, hat einen Anspruch auf einen Wahlwerbungskosten-Beitrag nach § 2a PartG. Als Voraussetzung für den Anspruch fordert § 2a PartG also – ähnlich § 2 Abs 2 lit a und b PartG – wieder das Vorhandensein einer politischen Partei iSv § 1 PartG,639 die über eine ihr zurechenbare wahlwerbende Partei bei einer Wahl zum Nationalrat kandidiert, dabei den Einzug in den Nationalrat geschafft und darüber hinausgehend vor dem Wahltag einen entsprechenden Antrag640 gestellt hat. Die aus Spaltungen und Fusionen politischer Parteien resultierenden Fragen641 sind aufgrund der einmaligen Entscheidung über die und unmittelbar anschließenden Liquidierung der Wahlwerbungskosten-Beiträge nach der jeweiligen Wahl an dieser Stelle weitgehend von bloß akademischem Interesse. In der Realität problematisch könnte jedoch der Fall werden, in dem eine von zwei oder mehreren politischen Parteien gleichmäßig getragene wahlwerbende Partei als Wahlplattform bzw Wahlbündnis den Einzug in den Nationalrat schafft, ohne dass zuvor eine gemeinsame politische „Dachpartei“ nach § 1 PartG gegründet wurde.642 Mangels Vorliegens einer hinter der wahlwerbenden Partei stehenden (gemeinsamen) politischen Partei kann hier kein Anspruch auf Parteienförderung erfolgreich geltend gemacht werden. Diese Rechtslage ist aus verfassungsrechtlicher Sicht mehr als unbefriedigend. § 2a PartG greift zur Festsetzung eines Anspruchs auch auf wahlrechtliche Vorschriften zurück. Die Stärke der politischen Partei im Nationalrat ist aber – anders als nach § 2 Abs 2 lit a PartG – für die Begründung eines Anspruchs an sich irrelevant. Eine politische Partei kann somit, wenn sie den Einzug über ein Grundmandat geschafft hat, theoretisch mit nur einem Abgeordneten im Nationalrat vertreten sein, um einen Anspruch auf einen WahlwerbungskostenBeitrag zu erlangen. Es kann somit auch möglich sein, dass diese politische

639 Vgl zur Zuerkennung der Wahlwerbungskosten-Beiträge an politische Parteien und nicht an wahlwerbende Parteien nach § 2a PartG – iSv VfSlg 9731/1983 (vgl FN 502) – Funk, JRP 1996, 81; Walter, JRP 1996, 87; besonders in Hinblick auf VfSlg 14.803/1997 – sehr kritisch – Stelzer in FS Tsatsos 667 ff. Vgl zur gleichen Problematik bei den Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit nach § 2 PartG Kapitel 3.1.1.2.1. und dort insbesondere FN 502. 640 Vgl Kapitel 3.1.3.4. 641 Vgl Kapitel 3.1.1.2. zur gleich gelagerten Problematik bei den Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit nach § 2 PartG. 642 Vgl Kapitel 3.1.1.2.4.

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Besonderer Teil

Partei anspruchsberechtigt ist, eine andere mit einem bundesweit größeren Stimmenanteil bis maximal 3,99% aber mangels Grundmandats nicht. 3.1.3.3. Verteilungsschlüssel

Der sich aus § 2a Abs 2 PartG ergebende Betrag643 wird nach § 2a Abs 3 PartG auf die anspruchsberechtigten politischen Parteien „im Verhältnis der bei der Nationalratswahl für sie abgegebenen Stimmen verteilt“. Der Verteilungsschlüssel spiegelt daher – auf die nach der Wahl im Nationalrat vertretenen politischen Partien bezogen – exakt den Wählerwillen, wie er im Wahlergebnis seinen Niederschlag findet, wider. Andere Faktoren, wie insbesondere die tatsächlichen Wahlwerbungskosten einer Partei und ungültige oder für eine nicht im Nationalrat vertretene politische Partei abgegebene Stimmen, bleiben bei der Verteilung der Mittel außer Betracht. Der Anspruch auf einen Wahlwerbungskosten-Beitrag muss mit einem Antrag geltend gemacht werden.644 Er geht verloren, wenn eine anspruchsberechtigte politische Partei diesem Erfordernis nicht Folge leistet. Es stellt sich daher die Frage, was mit dem der betroffenen politischen Partei grundsätzlich zustehenden, aber mangels Antrags verloren gegangenen Betrag geschieht. Das Gesetz sah zunächst645 seine verhältnismäßige Verteilung auf alle anderen anspruchsberechtigten politischen Parteien vor. Die Regelung wurde aber als unbefriedigend empfunden, sodass 1996 die heute geltende Rechtslage geschaffen wurde.646 Demnach werden alle grundsätzlich anspruchsberechtigten Parteien – also alle nach der Wahl im Nationalrat vertretenen – in die Berechnung einbezogen. An politische Parteien, die keinen Antrag gestellt haben, wird das Geld nicht ausgezahlt. Es wird aber auch sonst niemandem zugesprochen, sodass es der Bund nach § 2a Abs 3 PartG einbehält. Die Auswirkungen von Parteispaltungen auf die Verteilung der Mittel nach § 2a Abs 2 PartG sind wegen ihrer unmittelbar auf die jeweilige Wahl folgenden Zuerkennung und Liquidierung praktisch irrelevant. Die Problematik ist jener bei der regelmäßigen Parteienförderung für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit weitgehend gleichgelagert, weshalb an dieser Stelle wieder bloß auf die dazu gemachten Ausführungen sinngemäß verwiesen sei.647

643 644 645 646

Vgl Kapitel 3.1.3.1. § 2a Abs 1 PartG. Vgl dazu Kapitel 3.1.3.4. § 2a Abs 3 PartG idFv BGBl 1989/666. BGBl 1996/117. Dieser Verteilungsschlüssel galt bereits rückwirkend für die Nationalratswahlen 1995: § 2a Abs 5 PartG. 647 Vgl Kapitel 3.1.1.3.; 3.1.1.3.2.

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Das PartG

3.1.3.4. Verfahren der Zuerkennung

Es ist heute weitgehend anerkannt, dass über Ansprüche auf einen Wahlwerbungskosten-Beitrag nach § 2a PartG mit Bescheid abzusprechen ist.648 Während der VwGH649 1996 in einem Verfahren nach Art 131 B-VG das in einer Angelegenheit nach § 2a PartG ergehende Schreiben des Bundeskanzlers nicht als Bescheid wertete und die Beschwerde zurückwies, ließ der VfGH650 in einem „leading case“ 1997 die auf denselben Anlassfall zurückgehende und auf Art 144 B-VG gestützte Beschwerde zu und wertete das Schreiben des Bundeskanzlers als Bescheid. Der VwGH qualifizierte das Schreiben des Bundeskanzlers noch als eine „Mitteilung einer Rechtsauffassung“, der es insbesondere an der ausdrücklichen Bezeichnung als Bescheid und einem normativen Inhalt mangle. Der VfGH hingegen stellte in seiner Würdigung weniger auf den konkreten Inhalt der Erledigung ab, sondern fokussierte auf die gesetzliche Grundlage. Danach bringe der Begriff „Antrag“ (§ 2a Abs 1, 3 und 4 PartG) „zum Ausdruck, daß ein Verlangen zu stellen ist, welches auf eine behördliche Entscheidung, hier also auf einen verwaltungsbehördlichen Bescheid abzielt“. Diese Argumentationslinie wird mit einer Meinung von Hellbling651 untermauert. Weiters stellt der VfGH auf den unterschiedlichen Gebrauch der Begriffe „Begehren“ (§ 3 Abs 4 PartG bezüglich Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit nach § 2 PartG) und „Antrag“ (§ 2a PartG) ab und hält fest, dass dem Gesetzgeber mit dem konsequenten unterschiedlichen Gebrauch von Begriffen nicht Gleiches zu meinen unterstellt werden kann, sodass über Förderungen nach § 2 PartG nicht mit Bescheid, über solche nach § 2a PartG aber sehr wohl mit Bescheid zu entscheiden sei. Schließlich kommt der VfGH noch auf den Rechtsschutz zu sprechen und greift – neben einer grundsätzlichen und von Lanner652 vorgebrachten Überlegung zum Rechtsschutzsystem des Art 137 B-VG – auf seine ständige Rsp653 zurück, wonach „in Zweifelsfällen hinsichtlich der Bescheidnatur einer verwaltungsbehördlichen Erledigung stets . . . [davon auszugehen ist], daß das Vorliegen eines Bescheides nicht zu Lasten einer Partei angenommen werden darf“.654

648 VfSlg 14.803/1997; 15.534/1999. Lanner, JRP 1996, 273 (FN 62); Winkler, JRP 1996, 90, 99 ff; Wieser, Rz 87 (FN 378) zu § 1 ParteienG; Thienel, Finanzierung 71. AA (noch vor VfSlg 14.803/1997) Funk, JRP 1996, 80 ff; Walter, JRP 1996, 86 f. 649 VwGH 27.3.1996, 96/12/0074. 650 VfSlg 14.803/1997. Zusammenfassend mit einer kritischen Würdigung Novak, JBl 2000, 140 f. 651 Hellbling, Kommentar zu den Verwaltungsverfahrensgesetzen I (1953) 146. 652 Lanner, JRP 1996, 273 (FN 62). 653 VfSlg 3728/1960; 9247/1981; 11.395/1987. 654 So auch Lanner, JRP 1996, 273 (FN 62); Winkler, JRP 1996, 100, mwN.

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Besonderer Teil

Mit Thienel655 ist festzuhalten, dass diese „reichlich sophistische . . . Argumentation . . . im Ergebnis vertretbar [scheint], wenngleich nicht unbedingt zwingend“ ist. Nach Ansicht des VfGH liegt dem PartG somit ein Parteienförderungssystem zugrunde, das das Ziel verfolgt, politischen Parteien finanzielle Zuwendungen zu gewähren, dafür aber zwei gänzlich verschiedene Verfahren verwendet. Ob das wirklich die Intention des Gesetzgebers war – wie es der VfGH in der unterschiedlichen Verwendung der Begriffe „Begehren“ und „Antrag“ herauslesen zu können glaubt –, ist mE zu bezweifeln und dürfte eher in der mangelnden redaktionellen Kohärenz zwischen dem durch die Stammfassung des PartG in § 3 Abs 4 PartG aufgenommen Begriff „Begehren“ und dem durch eine Novelle des PartG im Jahr 1989 in das PartG eingeführten Begriff „Antrag“ seine Ursache haben.656 Daran vermag auch die Ansicht des VfGH nichts zu ändern, wonach sich die beiden Parteienförderungssysteme wegen der regelmäßigen und einmaligen Zuwendungen grundlegend unterschieden. Der VfGH übersieht hier nämlich, dass § 2 Abs 2 lit c PartG ebenfalls eine einmalige Zuwendung kennt, die von ihrer Grundkonzeption dem Wesen eines Wahlwerbungskosten-Beitrags sehr ähnlich ist. Aus dem Umstand, dass die Wahlwerbungskosten-Beiträge also mit Bescheid und somit hoheitlich vergeben werden, folgt, dass der Bundeskanzler nach Art I Abs 3 EGVG in diesem Verfahren über die Zuteilung – anders also als im Verfahren zur Zuteilung der Parteienförderung für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit nach § 2 PartG – das AVG, das VStG und das VVG anzuwenden hat. Die Auszahlung eines Wahlwerbungskosten-Beitrags ist nach § 2a Abs 1 PartG an das Stellen eines Antrags gebunden. Dieser muss nach § 13 Abs 2 AVG schriftlich erfolgen.657 Inhaltliche Vorgaben für den Antrag enthalten weder das PartG noch das AVG, sodass ein schlichter Antrag auf Zuerkennung des Wahlwerbungskosten-Beitrags ausreicht. Er ist von einem nach der Satzung der jeweiligen politischen Partei zur Vertretung nach außen befugten Organ (§ 1 Abs 4 PartG) in ihrem Namen zu stellen. Der Antrag ist nach § 2a Abs 4 PartG an das Bundeskanzleramt zu stellen. Er ist an eine Frist gebunden und muss „vor dem Wahltag“658 eingebracht wer655 Thienel, Finanzierung 71 (FN 84). Kritisch auch Novak, JBl 2000, 140 f. 656 Die Novelle BGBl 1989/666 geht auf einen am 29.11.1989 als Initiativantrag (IA 312/A 17. GP) eingebrachten Gesetzesvorschlag zurück, der bereits am 14.12.1989 als Gesetz beschlossen wurde. (Der AB 1165 BlgNR 17. GP datiert mit 12.12.1989) Winkler, JRP 1996, 100 verweist in diesem Zusammenhang auf „eine flüchtig konzipierte parlamentarische Gesetzesinitiative“. 657 § 13 Abs 2 AVG stellt auch auf materiellrechtliche Fristen ab, um die es sich hier handelt. So Hengstschläger/Leeb, Rz 13 zu § 13 AVG, mwN. 658 Mit der Einführung des Wahlwerbungskosten-Beitrags für Wahlen zum Nationalrat durch BGBl 1989/666 war der Antrag spätestens acht Wochen vor der Wahl zu stellen. Ausweislich der stenographischen Protokolle (auszugsweise wiedergegeben bei Lan-

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den. Bei der Frist handelt es sich um eine materiellrechtliche Frist, sodass die Tage des Postenlaufs einzuberechnen sind und insbesondere eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand unzulässig ist.659 Der Tag der Wahl zum Nationalrat hat nach Art 26 Abs 3 B-VG „ein Sonntag oder ein anderer öffentlicher Ruhetag“ zu sein, sodass der Antrag somit spätestens am letzten Werktag vor dem Wahltag im Bundeskanzleramt eingegangen sein muss. Das Versäumen der Antragsfrist führt zum Verlust des Anspruchs,660 auch wenn dieser nach dem Wortlaut des § 2a Abs 1 PartG eigentlich erst nach einer Nationalratswahl, also nach dem Tag der Wahl, entstehen kann.661 Der konkrete Anspruch kann überhaupt erst mit Vorliegen des amtlichen Endergebnisses entstehen. Mangels anderer Anhaltspunkte im PartG ist davon auszugehen, dass die Einbringungsstelle und das Organ, das über den Antrag zu entscheiden hat, deckungsgleich sind. Zur Entscheidung über Ansprüche auf Wahlwerbungskosten-Beiträge ist daher der Bundeskanzler „nach jeder Nationalratswahl“ (§ 2a Abs 1 PartG) berufen. Seiner Entscheidung liegt das amtliche Endergebnis der Wahl zum Nationalrat zugrunde. Nach § 73 Abs 1 AVG hat der Bundeskanzler „ohne unnötigen Aufschub, spätestens aber sechs Monate“ nach dem Einlangen des Antrags zu entscheiden. Bei Säumnis des Bundeskanzlers steht den politischen Parteien die Möglichkeit einer Säumnisbeschwerde an den VwGH nach Art 132 B-VG offen. Von der Entscheidung über einen geltend gemachten Anspruch selbst ist hier die Liquidierung des Betrags zu unterscheiden.662 Gegen Entscheidungen des Bundeskanzlers über den Antrag steht den politischen Parteien als außerordentliches Rechtsmittel eine Bescheidbeschwerde an den VwGH nach Art 131 B-VG offen.663 Entsprechende Beschwerden wurden von den politischen Parteien in der Vergangenheit aber auch unter Be-

659 660 661 662 663

ner, JRP 1996, 264 ff) sollte diese Frist den Zweck erfüllen, den Wählern vor der Wahl darzulegen, welche politischen Parteien den antragsgebundenen WahlwerbungskostenBeitrag in Anspruch nehmen würden. So auch Sickinger, Politikfinanzierung 241. Die Acht-Wochen-Frist wurde vom VfGH wegen Verstoßes gegen die Chancengleichheit in VfSlg 14.803/1997 (im BGBl kundgemacht durch BGBl I 1997/37) aufgehoben, sodass der Antrag nunmehr schlicht „vor dem Wahltag“ zu stellen ist. Vgl dazu auch schon VfSlg 12.535/1990 (Zurückweisung eines Individualantrags auf ua Aufhebung der Acht-Wochen-Frist). VfSlg 14.803/1997. Vgl auch Funk, JRP 1996, 81 f; Lanner, JRP 1996, 263 ff; Walter, JRP 1996, 84 ff; alle mwN. AA Winkler, JRP 1996, 91 ff. Funk, JRP 1996, 80 ff; Lanner, JRP 1996, 264; Walter, JRP 1996, 84 ff; Thienel, Finanzierung 70; Sickinger, Politikfinanzierung 248. Ausführlicher Winkler, JRP 1996, 90 f. Teilweise aA Lanner, JRP 1996, 264, 267. Winkler, JRP 1996, 91. Vgl aber VwGH 27.3.1996, 96/12/0074, wo der VwGH noch vor VfSlg 14.803/1997 eine gegen eine Entscheidung des Bundeskanzlers im Zuteilungsverfahren nach § 2a PartG ergangene Entscheidung nicht als Bescheid wertete und die auf Art 131 B-VG gestützte Beschwerde zurückwies. Vgl auch auf denselben Anlassfall zurückgehend

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hauptung einer Verletzung in Rechten wegen Anwendung einer verfassungswidrigen einfachgesetzlichen Entscheidungsgrundlage nach Art 144 B-VG an den VfGH gerichtet.664 Die Liquidierung des bescheidmäßig zuerkannten Betrags kann hier über Art 137 B-VG beim VfGH geltend gemacht werden.665 3.1.3.5. Zweckwidmung

Im Gegensatz zu § 2 PartG kennt § 2a PartG keine explizite Zweckwidmung der Zuwendungen. Die Frage nach dem Vorliegen einer Zweckwidmung per se ist heute aber klar zu beantworten.666 Die Zweckwidmung resultiert mE bereits allgemein aus dem Subventionscharakter der Parteienförderung667 und findet auch im Wortlaut von § 4 PartG – auf den § 2a Abs 4 PartG sinngemäß verweist – eine Deckung, wo von der „widmungsgemäße[n] Verwendung der Zuwendungen“ die Rede ist.668 Eine Diskussion über ihre konkrete Ausgestaltung entwickelte sich in Folge der Wahlen zum Europäischen Parlament 2004, als die Ausgaben für die Wahlwerbung bei drei politischen Parteien geringer waren als die ihnen danach zuerkannten Wahlwerbungskosten-Beiträge nach § 2b PartG,669 sodass sich für den die Zuwendungen vergebenden Bundeskanzler die Frage nach einer Rückforderung der Differenzbeträge stellte.670 Nach Mayer671 stellen die Kosten der Wahlwerbung eine spezifische Form der Kosten der Öffentlichkeitsarbeit dar, worin ihm uneingeschränkt recht zu geben ist.672 Nicht zu folgen ist ihm aber in seiner impliziten Konsequenz, dass Wahlwerbungskosten-Beiträge, die die tatsächlichen Wahlwerbungsausgaben einer politischen Partei übersteigen, in der folgenden Legislaturperiode für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit ausgegeben werden können. Für diese Auslegung673 fehlen nicht nur im PartG und den Materialien Anhaltspunkte, viel-

664 665 666

667 668 669

670 671 672 673

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VwGH 28.5.1997, 96/12/0058 (Einstellung des Verfahrens wegen Klaglosstellung; Abweisung der Anträge auf Aufwandersatz). VfSlg 14.803/1997; VfGH 15.3.1997, B 718/96; VfSlg 15.534/1999 (zu § 2b PartG). Raschauer, Verwaltungsrecht Rz 1340. Sickinger/Nick, Geld 75; Lanner, JRP 1996, 268; Wieser, Rz 87 zu § 1 ParteienG; Mayer, JRP 2005, 104 ff; Lenzhofer, JRP 2006, 106 ff; Thienel, Finanzierung 71 f; Sickinger, Politikfinanzierung 241 f. Vgl Kapitel 2.4.7. Vgl dazu ausführlicher Lenzhofer, JRP 2006, 110. Wahlwerbungskosten-Beiträge anlässlich einer Wahl zum Europäischen Parlament werden nach § 2b PartG vergeben (vgl Kapitel 3.1.4.), der § 2a PartG im Wesentlichen auch für Wahlen zum Europäischen Parlament für anwendbar erklärt. Die Frage nach einer allfälligen Zweckwidmung von Wahlwerbungskosten-Beiträgen betrifft daher § 2a PartG gleichermaßen wie § 2b PartG. Vgl dazu ausführlicher Lenzhofer, JRP 2006, 106 ff. Mayer, JRP 2005, 105 f. So auch AB 1680 BlgNR 13. GP 2. Vgl dazu und in weiterer Folge ausführlicher Lenzhofer, JRP 2006, 106 ff.

Das PartG

mehr bringen die Begriffe „Beitrag zu den Kosten der Wahlwerbung“ (§ 2a Abs 1 PartG) und „Wahlwerbungskosten-Beitrag“ (§ 2a Abs 1 und 3 bis 5 PartG) klar zum Ausdruck, dass durch § 2a PartG ein System geschaffen wurde, nach dem gerade nicht die „allgemeine“ Öffentlichkeitsarbeit, sondern die „besondere“ Öffentlichkeitsarbeit der Wahlwerbung eine finanzielle Unterstützung, einen „Beitrag“ (sic!), erfahren sollte. Diese Sicht vertrat auch der Gesetzgeber ausweislich der Materialien, wenn er von einem „Beitrag zu den ihnen [den politischen Parteien, Anm] im Zuge der Wahlwerbung erwachsenden Kosten“ und von der „Wahlkampfkostenerstattung“ spricht.674 Einen Katalog von Wahlwerbungsmitteln enthält schließlich § 7 Abs 1 PartG. Auch wenn sich § 7 PartG ausschließlich auf die – heute irrelevante – Bestimmung des § 6 PartG über eine gewisse Begrenzung, Überwachung und Veröffentlichung von Wahlwerbungskosten bezieht und seit seiner Beschlussfassung 1975 nicht mehr novelliert wurde, sodass neue Medien (allen voran natürlich das Internet) keine Aufnahme finden konnten, gibt er doch einen Anhaltspunkt, was der Gesetzgeber unter Wahlwerbungskosten verstanden haben wollte.675 Daraus folgt, dass es für Kosten einer „allgemeinen“ Öffentlichkeitsarbeit während einer Legislaturperiode eben keine finanzielle Unterstützung nach § 2a PartG geben soll. Zusammenfassend spricht alles dafür, dass Wahlwerbungskostenbeiträge nach § 2a PartG nur zur Abdeckung der Kosten der Wahlwerbung ausgegeben werden dürfen. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass sie erst nach einer Wahl ausgezahlt werden.676 Sie dürfen zweifelsohne etwa auch für die Rückzahlung eines vor der Wahl in Hinblick auf die zu erwartende Förderung aufgenommenen Kredits zur Zwischenfinanzierung der Wahlwerbung verwendet werden, da dieser in einem eindeutigen Konnex zur Wahl steht.677 Der Beginn des Nationalratswahlkampfs ist mE jedenfalls mit der Ausschreibung der Wahl durch VO der BReg im BGBl (Art 27 Abs 2 B-VG iVm § 1 Abs 2 NRWO) anzusetzen und endet mit dem Wahltag. All jene Ausgaben, die in diesem Zeitraum anfallen und die alltäglichen Kosten der Parteitätigkeit übersteigen,678 können somit als Wahlwerbungskosten gelten.679 Die bereits oben zur Parteienförderung für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit angestellten Überlegungen über die Frage der Zulässigkeit der Weitergabe von Geldern aus der Parteienförderung an Teil- und Vorfeldorganisationen politischer Parteien haben auch an dieser Stelle Geltung. Ebenso sei an dieser 674 675 676 677 678 679

IA 312/A 17. GP 3; wortgleich AB 1165 BlgNR 17. GP 1. Thienel, Finanzierung 72 f. Thienel, Finanzierung 72. Vgl dazu Lanner, JRP 1996, 267 f. Zur äußerst schwierigen Grenzziehung Sickinger, in Wahl 169. Eine präzise Festsetzung des Beginns eines Wahlkampfs zum Europäischen Parlament ist weitaus schwieriger. Vgl dazu Lenzhofer, JRP 2006, 108.

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Besonderer Teil

Stelle auch bloß nochmals erwähnt, dass in der Praxis mangels ausdrücklicher Rechnungslegungsvorschriften mit einer „richtigen“ Verbuchung zahlreiche Probleme akademischer Natur entschärft werden können.680 3.1.3.6. Kontrolle

§ 2a Abs 4 Satz 2 PartG erklärt den gesamten § 4 PartG für sinngemäß anwendbar. Die Bestimmungen über die Kontrolle politischer Parteien, die regelmäßige Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG erhalten, gelten somit auch uneingeschränkt für den Fall, dass eine politische Partei bloß Zuwendungen nach § 2a PartG erhält.681 Die Pflicht zur Erstellung von Rechenschaftsberichten und deren Publikation ergibt sich daneben auch unmittelbar aus dem Wortlaut des § 4 Abs 4 PartG, der von „politische[n] Partei[en], die Zuwendungen im Sinne dieses Bundesgesetzes [erhalten]“ spricht. Bezieht eine politische Partei jedoch bloß einmalig einen Wahlwerbungskosten-Beitrag nach § 2a PartG, ohne in den Genuss von regelmäßigen Zuwendungen nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG zu kommen,682 so trifft sie die Pflicht zur Führung der Aufzeichnungen, zur Erstellung des Rechenschaftsberichts sowie zur deren Überprüfung und Publikation nur für das Jahr, in dem sie die Zuwendungen erhält. Die oben zum gleichen Problem bei den einmaligen Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit nach § 2 Abs 2 lit c PartG gemachten Ausführungen gelten auch hier sinngemäß.683 3.1.3.7. Sanktionen

§ 2a Abs 4 PartG erklärt den gesamten § 4 PartG sinngemäß für anwendbar. Die zu den regelmäßigen Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG gemachten Ausführungen über die Einbehaltepflicht fälliger Zuwendungen nach § 4 Abs 10 PartG gelten daher auch hier.684 Einbehalten werden dürfen freilich nur Zuwendungen nach § 2 Abs 2 lit a und b

680 Vgl Kapitel 3.1.1.5. 681 So auch Lanner, JRP 1996, 266 ff. Vgl zu den Kontrollvorschriften daher Kapitel 3.1.1.6. 682 Diese Konstellation ist freilich nur dann denkbar, wenn eine politische Partei keinen Antrag auf Zuerkennung von Zuwendungen nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG gestellt hat. Sie ist aber – in Hinblick auf § 2b PartG, der wiederum § 2a PartG grundsätzlich für sinngemäß anwendbar erklärt – nicht gänzlich von der Hand zu weisen, wie 2004 der Einzug der „Liste Dr. Hans-Peter Martin – für echte Kontrolle in Brüssel“ und 2009 der Liste „Dr. Martin – für Demokratie, Kontrolle, Gerechtigkeit“ in das Europäische Parlament gezeigt haben. 683 Vgl Kapitel 3.1.2.6. 684 Vgl Kapitel 3.1.1.7.1.

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Das PartG

PartG, die die nach § 2a PartG anspruchsberechtigten Parteien grundsätzlich auch erhalten. Anders stellt sich die Rechtslage jedoch in Hinblick auf eine Rückforderung zweckwidrig oder gar nicht verbrauchter Wahlwerbungskostenbeiträge dar. Diese werden mittels Bescheid, also hoheitlich, vergeben.685 Im PartG finden sich jedenfalls keine Bestimmungen über die Möglichkeit einer Rückforderung bereits zuerkannter Wahlwerbungskostenbeiträge. In der Literatur wurde bisher noch nicht eingehend erörtert, ob sie auch ohne eine explizite gesetzliche Grundlage möglich ist. Sie wird aber vorsichtig bejaht.686 Das ist mE auch zutreffend. Dieses Auslegungsergebnis legt schon der Grundsatz des sparsamen Umgangs mit Steuermitteln nahe. Darüber hinaus ist eine Rückforderung zweckwidrig verwendeter Subventionen prinzipiell geboten.687 Mit Ausnahme der Möglichkeit der vorläufigen Einbehaltung fälliger Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit und der Rückforderung zweckwidrig verwendeter Mittel müssen politische Parteien somit auch bei Verstößen gegen die die Wahlwerbungskosten-Beiträge nach dem PartG regelnden Vorschriften mit keinen gravierenden Sanktionen – ganz zu schweigen von Strafen – rechnen. 3.1.4. Wahlwerbungskosten-Beitrag für Wahlen zum Europäischen Parlament

Jede politische Partei, die nach einer Wahl zum Europäischen Parlament dort mit Abgeordneten vertreten ist, hat nach § 2b PartG688 Anspruch auf einen Wahlwerbungskosten-Beitrag. § 2b PartG erklärt in weiterer Folge die Bestimmungen des § 2a PartG über den Wahlwerbungskosten-Beitrag für Wahlen zum Nationalrat grundsätzlich für sinngemäß anwendbar, sodass aufgrund der weitgehenden Identität der Vorschriften hier auf die entsprechenden Überlegungen weiter oben verwiesen sei.689 Davon abweichend und ergänzend muss an dieser Stelle aber noch Folgendes festgehalten werden: Die Höhe des Wahlwerbungskosten-Beitrags bei Wahlen zum Europäischen Parlament bemisst sich nach den Bestimmungen des § 2a Abs 2 PartG.690 Der sich daraus ergebende Betrag ist nach § 2b PartG 685 686 687 688

Vgl Kapitel 3.1.3.4. Rebhahn, in Wirtschaftsrecht Rz 869; Thienel, Finanzierung 73. Vgl Kapitel 2.4.7. § 2b PartG wurde anlässlich der Beschlussfassung über die Vorschriften zur Wahl der von Österreich in das Europäische Parlament zu entsendenden Abgeordneten durch BGBl 1996/117 in das PartG eingefügt. Die Bestimmung war nicht in der zugrunde liegenden RV (RV 18 BlgNR 20. GP) vorgesehen, sondern wurde erst in den Ausschussberatungen (AB 28 BlgNR 20. GP 34) der Gesetzesvorlage hinzugefügt. 689 Vgl Kapitel 3.1.3. 690 Vgl Kapitel 3.1.3.1.

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aber um 10% zu kürzen. Das ergab bei der bisher letzten Wahl zum Europäischen Parlament 2009 mit 6.362.761 Wahlberechtigten691 einen auf die anspruchsberechtigten politischen Parteien auszuschüttenden Betrag in der Höhe von € 12.415.780,05. Bei 2.693.766 für eine der ins Europäische Parlament eingezogenen politischen Parteien abgegebenen Stimmen kam jeder von ihnen somit ein Wert von € 4,61 zu. Was den Gesetzgeber dazu bewogen hat, die Höhe der Zuwendungen im Vergleich zu einer Wahl zum Nationalrat um 10% zu kürzen, ist nicht ersichtlich.692 Gegen die unterschiedliche Regelung bestehen nach Ansicht des VfGH jedenfalls aber keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Wahlen zum Nationalrat und solche zum Europäischen Parlament stellen nämlich unterschiedliche Regelungssysteme dar, sodass Unterschiede in den Förderungsregimen nicht gleichheitswidrig sind.693 Die Wendung „mit Abgeordneten . . . vertreten ist“ in § 2b PartG legt den Schluss nahe, dass nur jene politischen Parteien, die mit mindestens zwei Abgeordneten im Europäischen Parlament vertreten sind, auf einen Wahlwerbungskosten-Beitrag anspruchsberechtigt sind. Trotzdem reicht zur Begründung eines Anspruchs mE aber auch schon die Vertretung mit nur einem Abgeordneten aus. Dieser Ansicht folgte auch die Staatspraxis, wo das Problem bisher 1996 und 2004 schlagend wurde. Österreich stellt nach der geltenden Rechtslage (Art 190 Abs 2 EGV idFv Art 11 BeitrittsV 2003694) 17 Abgeordnete des Europäischen Parlaments. Die Wahl erfolgt gem Art 23a B-VG nach den Grundsätzen der Verhältniswahl. Das Bundesgebiet bildet einen einheitlichen Wahlkörper. Eine politische Partei muss daher – ein wenig vereinfacht – 5,9% aller gültig abgegebenen Stimmen erreichen, um ein Mandat zu erlangen. Für zwei Mandate benötigt sie grundsätzlich 11,8%. Ist die rechnerische Zulassungsschwelle für den Wahlwerbungskosten-Beitrag mit 5,9% bereits hoch,695 so ist sie mit 11,8% mE viel zu hoch, um noch verfassungsmäßig zu sein.696 Eine verfassungskonforme Interpretation legt daher den Schluss nahe, dass der Anspruch auf einen Wahlwerbungskosten-Beitrag nach § 2b PartG bereits mit der Vertretung mit nur einem Abgeordneten im Europäischen Parlament entsteht.

691 Der Kreis der Wahlberechtigten ist bei einer Wahl zum Europäischen Parlament ein anderer als bei einer zum Nationalrat, da neben österreichischen Staatsbürgern auch Unionsbürgern grundsätzlich das (aktive und passive) Wahlrecht zukommt: Art 23a Abs 1 B-VG iVm § 10 EuWO; §§ 2 ff EuWEG. 692 In den Materialien finden sich keine Erwägungen zu § 2b PartG. 693 VfSlg 15.534/1999. Vgl dazu näher sogleich Kapitel 3.1.5. 694 Art 223 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union. 695 Bei Beschlussfassung von § 2b PartG im Jahr 1996 waren für ein Mandat 4,8% der gültig abgegebenen Stimmen nötig. Österreich war damals mit 21 Abgeordneten im Europäischen Parlament vertreten. 696 Vgl Kapitel 2.5.1.

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Abschließend sei hier noch festgehalten, dass politische Parteien, die den Einzug in das Europäische Parlament nicht geschafft haben, auch keinen Anspruch auf irgendeine Form der Parteienförderung haben. Zuwendungen analog zu § 2 Abs 2 lit c PartG fehlen. Auch dagegen bestehen nach Ansicht des VfGH aufgrund der unterschiedlichen Regelungssysteme keine verfassungsrechtlichen Bedenken.697 3.1.5. Überlegungen zur Systematik der Parteienförderung nach dem PartG

§ 2 Abs 2 lit a und b PartG gewähren politischen Parteien, die im Nationalrat vertreten sind, regelmäßige Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit. Dadurch soll es ihnen ermöglicht werden, die Wähler über ihre Standpunkte und Ansichten zu informieren, sodass sich diese auch ein Bild über ihre politische und parlamentarische Arbeit machen können. Es sprechen keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen eine ausschließliche regelmäßige Förderung des exklusiven Kreises der in einem Parlament vertretenen Parteien, da sie in der Bevölkerung über einen nachhaltigen Rückhalt verfügen;698 und zwar selbst auch dann, wenn eine politische Partei den Einzug in den Nationalrat nur über ein Grundmandat bei gleichzeitigem Verfehlen der 4%Hürde geschafft hat, da sie in diesem Fall zumindest in einem Regionalwahlkreis sehr stark verankert ist. Daneben gewährt das PartG einen weiteren Zuwendungstypus, nämlich einmalige Förderungen nach einer Wahl. Ausgeschlossen von diesem Förderungssystem bleibt von den bundesweiten Wahlen jene zum Bundespräsidenten. Dieser Umstand findet seine sachliche Rechtfertigung in der Wahl einer Person und keiner wahlwerbenden Partei, sodass schon alleine aus diesem Grund eine Förderung, die im PartG ihre Grundlage hätte, systemfremd wäre. Es muss dabei außer Betracht bleiben, dass in der politischen Praxis ein Bundespräsidentenwahlkampf nur mit der Unterstützung einer politischen Partei bzw ohne Gegenkandidaten, der von einer der beiden großen Volksparteien unterstützt wird, erfolgreich geführt werden kann. Ein Wahlwerbungskosten-Beitrag soll die besondere finanzielle Belastung politischer Parteien durch Wahlkämpfe abfedern helfen.699 Ein Wahlkampf ist eine verhältnismäßig kurze Zeitspanne, innerhalb derer aber nicht nur die politischen Parteien verstärkt um die Darstellung ihrer Standpunkte bemüht sind, sondern auch ein besonders intensiver öffentlicher Diskurs geführt wird. Wahlkämpfe werden von politischen Parteien, die den Einzug in den parla-

697 VfSlg 15.534/1999. Näher dazu sogleich in Kapitel 3.1.5. 698 VfSlg 11.572/1987; 11.944/1989. Vgl dazu ausführlicher Kapitel 2.5.1. 699 IA 312/A 17. GP 3; wortgleich AB 1165 BlgNR 17. GP 1.

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mentarischen Vertretungskörper schaffen, gleichermaßen geführt wie von solchen, die erfolglos bleiben. Die Beschränkung der Anspruchsberechtigung bloß auf die nach der Wahl in einem Parlament vertretenen politischen Parteien ist daher kritikwürdig. Die Chancengleichheit der politischen Parteien wird durch das System berührt, das Parteiensystem tendiert in Richtung verstärkter Geschlossenheit. Abhilfe könnte hier durch eine Erweiterung der Anspruchsberechtigung auch auf jene politischen Parteien erzielt werden, die sich ernsthaft um den Einzug in ein Parlament bemüht haben und – § 2 Abs 2 lit c PartG vergleichbar – etwa 1% aller gültigen abgegebenen Stimmen erlangen konnten. In diese Richtung geht die einmalige Förderung für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit politischer Parteien nach § 2 Abs 2 lit c PartG, die in verfassungsrechtlich zulässiger Weise die Beschränkung der Förderung auf in einem Parlament vertretene politische Parteien durchbricht.700 Nach der heute geltenden Rechtslage wäre aber ein Wahlwerbungskosten-Beitrag für jene politischen Parteien, die den Einzug in den Nationalrat nicht schaffen, aber zumindest 1% aller gültigen abgegebenen Stimmen erlangen konnten, systematisch konsequenter. Das Problem entpuppt sich bei näherer Betrachtung jedoch als weniger gewichtig, da die Bestimmung des § 2 Abs 2 lit c PartG mE nach ihrer Konzeption auf einen faktischen Wahlwerbungskosten-Beitrag hinausläuft. Die Zuwendungen werden nämlich für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit gewährt, Wahlkämpfe stellen eine besondere Form der Öffentlichkeitsarbeit dar701 und es spricht nichts dagegen, dass eine politische Partei die Zuwendungen nach § 2 Abs 2 lit c PartG für die Rückzahlung eines Kredits verwenden darf, den sie eigens zur Finanzierung der Wahlwerbung aufgenommen hat.702 Die heute geltende Rechtslage ist weiters in einem historischen Kontext zu betrachten. Zuwendungen nach § 2 Abs 2 lit c PartG werden bereits seit Inkrafttreten des PartG 1975 gewährt. Die Wahlwerbungskosten-Beiträge für Wahlen zum Nationalrat traten Anfang 1990 in Kraft,703 jene für Wahlen zum Europäischen Parlament 1996.704 Speziell durch die erste der beiden Novellen zum PartG wurde die Förderungssystematik des PartG durchbrochen und mit einem Wahlwerbungskosten-Beitrag ein neues Ordnungssystem geschaffen. Eine entsprechende Adaptierung der Förderung von nicht in einem Parlament vertretenen politischen Parteien wurde aber unterlassen. Das Förderregime 700 VfSlg 11.944/1989. 701 Davon ging auch schon der Gesetzgeber ausweislich der Materialien zur Stammfassung des PartG aus: AB 1680 BlgNR 13. GP 2. So auch Mayer, JRP 2005, 105. 702 Zur Zweckwidmung der Zuwendungen nach § 2 Abs 2 lit c PartG vgl Kapitel 3.1.2.5. Die Rückzahlungsverpflichtung eines zur Finanzierung der Wahlwerbung aufgenommenen Kredits kann unter den Begriff „Wahlwerbungskosten“ subsumiert werden. Die Kosten fallen dann freilich erst nach der Wahl an. So auch Lanner, JRP 1996, 267. 703 BGBl 1989/666. 704 BGBl 1996/117.

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Das PartG

des PartG stellte bis Ende 1989 ein durchaus schlüssiges System dar, das auch den Sanctus des VfGH mit einem Erkenntnis vom 27. Februar 1989 hatte.705 Ob § 2 Abs 2 lit c PartG nach der Novelle zum PartG vom 29. Dezember 1989706 jedoch noch dem Konzept des PartG entspricht, ist fraglich. Die eben angestellten Überlegungen treffen aber nur auf Wahlen zum Nationalrat zu, nicht auch auf die Wahlen zum Europäischen Parlament. Für erfolglose politische Parteien gibt es hier nämlich keinerlei Förderungen. Der VfGH qualifizierte die unterschiedliche Behandlung von Wahlen zum Nationalrat und solchen zum Europäischen Parlament durch den Gesetzgeber als sachlich gerechtfertigt und stellte in seiner Begründung auf die unterschiedlichen Gesetzgebungskompetenzen des Nationalrats und des Europäischen Parlaments ab.707 Die Begründung ist genauso vertretbar wie kritikwürdig. Die Kritik kann dabei in zwei Richtungen gehen. Einerseits führt das Parteienförderungssystem bei Wahlen zum Europäischen Parlament zu einer weitgehenden Geschlossenheit des Parteiensystems. Der Anreiz zur Kandidatur ist für eine Kleinpartei aufgrund eines hohen finanziellen Risikos in der Regel nur sehr gering. Andererseits darf der stetige Zuwachs an Kompetenzen des Europäischen Parlaments auch nach dem Erkenntnis des VfGH aus dem Jahr 1999 durch den Vertrag von Nizza und den noch nicht in Kraft befindlichen Vertrag von Lissabon nicht außer Acht gelassen werden. Durch Letzteren wird nämlich ua das bisherige Mitentscheidungsverfahren nach Art 251 EGV nicht nur in das „ordentliche Gesetzgebungsverfahren“ umbenannt,708 sondern auch zum Regelfall im Gesetzgebungsverfahren. Es ist mE daher fraglich, ob die Argumentationslinie des VfGH aus dem Jahr 1999 mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon noch weiter haltbar sein wird. Diese Überlegungen führen zum Schluss, dass eine Erstreckung der Wahlwerbungskosten-Beiträge – und zwar sowohl für Wahlen zum Nationalrat als auch solche zum Europäischen Parlament – auf alle politischen Parteien, die bei der betreffenden Wahl zumindest 1% aller gültig abgegebenen Stimmen erlangen konnten, bei gleichzeitiger Streichung der Zuwendungen nach § 2 Abs 2 lit c PartG dem System des PartG eher entsprechen würde.709

705 706 707 708

VfSlg 11.944/1989. BGBl 1989/666. VfSlg 15.534/1999. Art 294 der konsolidierten Fassung des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union. 709 Wieser, Rz 85 zu § 1 ParteienG (der Überlegungen anstellt, dass ein solches System sogar verfassungsrechtlich geboten sein könnte); Thienel, Finanzierung 65; Sickinger, Politikfinanzierung 240.

143

Besonderer Teil

3.1.6. Spenden an politische Parteien

Jedermann steht es frei, Geld- und Sachspenden in jeder Höhe an politische Parteien zu geben. Das PartG differenziert bei den Spendern nämlich weder zwischen natürlichen und juristischen Personen noch zwischen österreichischen Staatsbürgern und Fremden. Auch gibt es keine Höchstgrenzen, die Parteispenden nicht überschreiten dürften.710 Sie sind bei Fehlen eines Verbots der Stückelung von Spenden – die aktuelle Rechtslage kennt kein solches Verbot – auch weitgehend wirkungslos. Nach § 121a Abs 2 lit c BAO iVm § 15 Abs 1 Z 14 lit c Erbschafts- und Schenkungssteuergesetz sind Spenden an politische Parteien auch von der grundsätzlichen Anzeigepflicht von Schenkungen ausgenommen. Spender treffen nach dem Regime des PartG keinerlei Pflichten.711 Das trifft auch auf wahlwerbende Parteien zu. Sie sind aufgrund ihrer Rechtspersönlichkeit712 befugt, Spenden entgegenzunehmen. Eigene gesetzliche Regelungen für Spenden an wahlwerbende Parteien gibt es aber nicht. Anders sieht es für die politischen Parteien aus, für die zwar keine Spendenannahmeverbote bestehen, die bei Bezug von Parteienförderung nach dem PartG die Summe gewisser Geldspenden713 aber in einer sog Spendenliste als Anhang zu ihrem Rechenschaftsbericht im Amtsblatt zur Wiener Zeitung publizieren müssen (§ 4 Abs 7 und 9 PartG). Darüber hinaus sind sie verpflichtet, gewisse Geldspenden unter Angabe des Namens und der Anschrift des Spenders in einer sog Spenderliste auszuweisen, die dem Präsidenten des RH zu übermitteln und von diesem zu verwahren ist (§ 4 Abs 8 und 9 PartG).714

710 Heindl, ZfV 2000, 374. Beschränkungen der Höhe von Spenden an Parteien sind im europäischen Vergleich nicht unüblich. Vgl dazu Frowein/Bank, ZaöRV 2001, 34 und eine entsprechende Tabelle bei van Biezen, guidelines 52 f. Sie werden von der Parlamentarischen Versammlung des Europarats (Punkt 8.A.v.d. der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001)) und vom Ministerkomitee des Europarats (Art 3.b.ii. und Art 3.b.iii. der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats) sogar gefordert. 711 Rechtsvorschriften, die Spender oder Spendenempfänger (Parteien) genauso wie andere Rechtsunterworfene auch treffen (zB allgemeine steuerrechtliche Vorschriften), werden hier und in weiterer Folge nicht näher erörtert. 712 Vgl Kapitel 2.4.1.2.2. 713 Art 12 der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats fordert, dass in den Rechenschaftsberichten von Parteien alle Spenden, mindestens jedoch ihre Gesamtsumme (Art 13.b.) einschließlich ihrer Beschaffenheit und ihres Wertes ausgewiesen sein müssen. 714 Vgl zur Entstehungsgeschichte dieser Regelungen Wicha, in Parteiensystem 507 f; Wiederin, in Information 235 f; Drysch, Parteienfinanzierung 81; Heindl, ZfV 2000, 377 f; Stelzer, in Schriftenreihe 48 f; Sickinger, Politikfinanzierung 114 f (FN 138).

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Das PartG

3.1.6.1. Spendenliste 3.1.6.1.1. Pflicht zur Erstellung

Die Spendenliste stellt nach § 4 Abs 7 PartG eine Anlage zum Rechenschaftsbericht715 einer politischen Partei dar. Sie muss daher nach § 4 Abs 9 PartG auch bis zum 30. September des jeweils folgenden Jahres im Amtsblatt zur Wieder Zeitung publiziert werden und hat grundsätzlich alle Geldspenden, die eine politische Partei im Berichtsjahr erhalten hat und die den Betrag von € 7.260,– übersteigen, zu enthalten. Keine Rechtsvorschrift statuiert ein Verbot der Stückelung von Spenden, sodass diese Grenze – rechtlich unbedenklich – sehr einfach unterschritten werden kann. In der Spendenliste sind alle Spenden anzugeben, die eine politische Partei oder eine ihrer Gliederungen erhalten hat. Der Wortlaut des § 4 Abs 7 PartG legt nahe, dass unter dem Begriff „Gliederungen“ nur territoriale Gliederungen zu verstehen sind, da nur von „Landes-, Bezirks- oder Lokalorganisationen“ die Rede ist. Hinweise, dass es sich dabei um eine demonstrative Aufzählung handeln könnte, fehlen. Spenden, die an eine rechtlich selbstständige Vorfeldorganisation einer politischen Partei (also etwa Vereine, Fraktionen in Verbänden, aber auch rechtlich selbstständige Landesorganisationen) fließen, sind daher von der Pflicht zur Aufnahme in die Spendenliste nicht erfasst.716 Politische Parteien, die – mangels Parteienförderung nach den §§ 2 ff PartG – keine Pflicht zur Erstellung und Publikation eines Rechenschaftsberichts trifft,717 sind von der Pflicht zur Erstellung und Publikation der Spendenliste ausgenommen. Eine politische Partei, die keine Zuwendungen nach dem PartG erhält bzw auf ihren Anspruch verzichtet und sich stattdessen ausschließlich aus privaten Geldquellen finanziert, muss daher über ihre Finanzen keinerlei öffentliche Rechenschaft ablegen.718 3.1.6.1.2. Inhalt

Die Spendenliste ist nach § 4 Abs 7 PartG in vier Kategorien zu gliedern. In die erste (§ 4 Abs 7 Z 1 PartG) fallen Spenden von natürlichen Personen, sofern sie nicht in die zweite Kategorie fallen. Diese (§ 4 Abs 7 Z 2 PartG) hat Spenden von im Firmenbuch eingetragenen natürlichen und juristischen Personen zu enthalten und stellt somit auf Spenden von Unternehmern und Unternehmen ab. In der dritten Kategorie (§ 4 Abs 7 Z 3 PartG) müssen Spenden von Vereinen aufscheinen, die nicht in die vierte Kategorie fallen. Diese (§ 4 Abs 7 Z 4

715 716 717 718

Vgl Kapitel 3.1.1.6.2. Vgl dazu auch FN 743. Vgl Kapitel 3.1.1.6.2. Auch eine Kontrolle durch den RH kommt nicht in Frage, da diese politische Partei keine öffentlichen Zuwendungen erhält. Vgl Kapitel 3.1.1.6.3.

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Besonderer Teil

PartG) umfasst nämlich schließlich Spenden sämtlicher Körperschaften öffentlichen Rechts,719 von auf freiwilliger Mitgliedschaft beruhenden Berufs- und Wirtschaftsverbänden, von Anstalten, Stiftungen und Fonds. Unter diese Kategorie fallen die in der Praxis sehr hohen Spenden720 beruflicher Interessenvertretungen. Sie werden – auch nach der Aufhebung der Schenkungssteuer durch BGBl I 2008/85721 – nach Art II EStG-Novelle 1975 pauschal mit 15% besteuert.722 Gemeinsam ist den vier Kategorien aber, dass jeweils nur die Gesamtsumme der in jeder Kategorie an eine politische Partei geleisteten Spenden aufzuscheinen hat. Weitere Angaben – wie etwa über die Höhe der die Gesamtsumme ausmachenden einzelnen Spenden oder die Spender – müssen aus datenschutzrechtlichen Gründen723 nicht aufscheinen. Die Spendenlisten sind überaus kurz und knapp an Informationen. Sie sind daher auch nur bedingt im Stande, einen profunden Überblick über das Spendenaufkommen an eine politische Partei bzw an alle in ihrer Gesamtheit zu geben. Es sind einerseits nicht alle politischen Parteien zur Erstellung und Publikation der Spendenliste verpflichtet und andererseits müssen vor allem Spenden, deren Betrag € 7.260,– unterschreitet, nicht aufscheinen. Die Pflicht zur Aufnahme von diesen Betrag übersteigenden Spenden kann weiters durch ihre gesetzlich nicht verbotene Stückelung oder Gabe an rechtlich selbstständige Vorfeldorganisationen rechtlich vollkommen unbedenklich umgangen werden. 3.1.6.2. Spenderliste

Jede politische Partei, die in einem Berichtsjahr zur Erstellung und Publikation eines Rechenschaftsberichts verpflichtet ist und zumindest eine Geldspende erhält, die den Betrag von € 7.260,– überschreitet und in eine der drei Kategorien nach § 4 Abs 7 Z 1 bis 3 PartG (nicht: § 4 Abs 7 Z 4 PartG!) fällt, hat neben 719 Vgl dazu § 25 Abs 2 Z 1 dt PartG, der es Parteien untersagt, „Spenden von öffentlichrechtlichen Körperschaften“ anzunehmen. 720 Vgl dazu die Rechenschaftsberichte der politischen Parteien im Amtsblatt zur Wiener Zeitung sowie Pelinka, in Korruption 268; Drysch, Parteienfinanzierung 77 f; Sickinger, ÖZP 2002, 75 ff; ders, in Handbuch 569 f, mwN; ders, Politikfinanzierung 160 ff (zur Industriellenvereinigung), 170 ff (zu den Kammern und zum ÖGB). 721 Zuwendungen von natürlichen Personen an politische Parteien waren nach § 15 Abs 1 Z 14 lit b Erbschafts- und Schenkungssteuergesetz 1955 freilich schon bisher von der Schenkungssteuer ausgenommen. 722 BGBl 1975/391 idFv BGBl 1988/739. Die ESt-Novelle 1975 wurde im Rahmen der Aufhebung der Erbschaft- und Schenkungssteuer nicht geändert, weshalb sie noch immer in Geltung steht. Zur Entstehungsgeschichte dieser Regelung Doralt W., SWK 1975, A I 141 ff; Drysch, Parteienfinanzierung 83. Vgl weiters Sickinger/Nick, Geld 46 f; Heindl, ZfV 2000, 374; Sickinger, Politikfinanzierung 122 f; alle mwN. 723 Thienel, Finanzierung 81, mwN.

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Das PartG

dem Rechenschaftsbericht und als dessen Anlage der Spendenliste auch eine Spenderliste nach § 4 Abs 8 PartG zu erstellen. In der Spenderliste ist jede Spende, die die Höhe von € 7.260,– überschreitet, unter Angabe des genauen Betrages sowie des Namens und der Anschrift des Spenders auszuweisen. Ausgenommen davon sind aber Spenden nach § 4 Abs 7 Z 4 PartG, also jene, die von Körperschaften des öffentlichen Rechts, von auf freiwilliger Mitgliedschaft beruhenden Berufs- und Wirtschaftsverbänden, von Anstalten, Stiftungen oder Fonds stammen. Die sehr hohen Spenden beruflicher Interessenvertretungen724 scheinen daher – sofern sie jeweils den Betrag von € 7.260,– übersteigen – nicht in der Spenderliste auf, sondern nur in ihrer Gesamtsumme in der Spendenliste. Spender, die unter eine der Kategorien des § 4 Abs 7 Z 1 bis 3 PartG fallen und mehr als € 7.260,– spenden, aber nicht in der Spenderliste aufscheinen wollen, können neben der rechtlich unbedenklichen Stückelung der Spende ebenfalls rechtlich unbedenklich ihre Spende auch an einen Rechtsträger nach § 4 Abs 7 Z 4 PartG mit der Bitte um Weiterleitung an eine politische Partei geben725 und diese ev sogar noch als Betriebsausgabe steuerlich geltend machen.726 Die Spenderlisten sind von den politischen Parteien bis zum 30. September des jeweils folgenden Jahres (§ 4 Abs 8 iVm Abs 9 PartG) dem Präsidenten des Rechnungshofs zu übermitteln. Im sechsten Hauptstück des B-VG727 findet sich keine verfassungsrechtliche Grundlage für die Entgegennahme und Verwahrung der Spenderlisten durch den Präsidenten des Rechnungshofs. Der Verfassungsgesetzgeber musste sie daher anlässlich der Beschlussfassung über § 4 Abs 8 PartG schaffen.728 Sie findet sich heute in Art 1 § 1 Abs 5 PartG. Der Präsident des Rechnungshofs muss die Spenderlisten grundsätzlich bloß verwahren und nach § 4 Abs 8 PartG gegebenenfalls ihre „nicht fristgerechte sowie die verspätete Übermittlung“ dem Bundeskanzler mitteilen. Darüber hinausgehende Pflichten treffen den Präsidenten des Rechnungshofes erst dann, wenn eine politische Partei ihn ersucht, öffentlich festzustellen, ob eine Spende in der jeweiligen Spenderliste ordnungsgemäß deklariert wurde. Der Präsident des Rechnungshofs muss in Bezug auf die Spenderliste daher nur im Fall ihrer verspäteten Übermittlung selbstständig tätig werden. Darüber hinaus trifft ihn eine Pflicht nur auf Aufforderung der jeweiligen politischen Partei. Es sind also letztlich nur die politischen Parteien selbst, die über eine zumindest 724 Vgl FN 720. 725 Heindl, ZfV 2000, 376, 380. Die Weiterleitung durch eine berufliche Interessenvertretung wird aber pauschal mit 15% besteuert. Vgl dazu FN 722. Vgl dazu auch Thienel, Finanzierung 81. 726 Sickinger, Politikfinanzierung 122 ff. 727 Fünftes Hauptstück bis zu BGBl I 2008/2; Rechnungs- und Gebarungskontrolle: Art 121 bis 128 B-VG. 728 BGBl 1984/538. Heindl, ZfV 2000, 385; Wieser, Rz 88 zu § 1 ParteienG (FN 386); Sickinger, Politikfinanzierung 117 (FN 142); undeutlich Wiederin, in Information 236.

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Besonderer Teil

teilweise Veröffentlichung einer Spende, deren Höhe und des Namens und der Anschrift des Spenders befinden können. Rechtliche Kontrollmöglichkeiten in Hinblick auf die Richtigkeit des Inhalts der Spenderlisten gibt es nicht. 3.1.6.3. Würdigung der Spendenregelungen

Die Diskussion über Parteispenden wird seit langem sowohl auf politischer und medialer als auch auf wissenschaftlicher Ebene729 sehr kontrovers geführt.730 De lege ferenda731 und im Hinblick auf internationale Vorgaben732 wird an der geltenden Rechtslage vor allem der Mangel an Verboten733 und die fehlende Transparenz bei Spenden bestimmter Herkunft kritisiert. Dazu zählen Spenden von ausländischen Unternehmen734 und solchen, deren (zumindest teilweiser) Eigentümer der Staat ist oder die dem Staat (regelmäßig) Güter liefern oder Dienstleistungen erbringen.735 Ebenso wird das Nichtaufscheinen von Spenden beruflicher Interessengruppen in der Spenderliste beanstandet, die teilweise aus gesetzlich verpflichtenden Mitgliedsbeiträgen stammen.736 Schließlich sei auch noch auf den Mangel einer Veröffentlichungspflicht der Namen von Großspendern hingewiesen.737 729 Vgl dazu aus rechtspolitischer und rechtsdogmatischer Sicht Heindl, ZfV 2000, 375 ff; vor allem aus rechtspolitischer Sicht Sickinger, Politikfinanzierung 113 ff, 149 ff; beide mwN. 730 Vgl zur Korruptionsproblematik im Zusammenhang mit Parteispenden Kapitel 2.2.5. Zahlreiche einschlägige Probleme von Parteispenden zeigt Heindl, ZfV 2000, 371 f, mwN auf. 731 Im Überblick Heindl, ZfV 2000, 390. 732 Vgl in Hinblick auf die Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats van Biezen, guidelines 20 ff. 733 Vgl dazu etwa § 25 dt PartG, der eine Liste enthält, die zahlreiche Spenden an Parteien verbietet und gewisse potentielle Spender von der Möglichkeit, Spenden zu geben, ausschließt. 734 Punkt 8.A.v.b. der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001); Art 7 der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats. Vgl van Biezen, guidelines 27 ff und die entsprechende Übersicht 52 f. In einem europäischen Vergleich auch Frowein/Bank, ZaöRV 2001, 35 f. 735 Ein Verbot von Spenden derartiger Unternehmen an Parteien fordern etwa Punkt 8.A. v. a. der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001) sowie Art 5.b. und c der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats. Vgl dazu van Biezen, guidelines 22 ff. 736 van Biezen, guidelines 25 f. 737 Heindl, ZfV 2000, 377 f, 386 ff. Die Preisgabe der Identität von Spendern, deren Spende einen bestimmten Betrag überschreitet, fordern Punkt 8.C.ii. der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001) und Art 3.b.i. und 12.b. der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats. Vgl dazu van Biezen, guidelines 57 ff.

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Das PartG

Angeführt sei an dieser Stelle aber auch die mitunter konstatierte Problematik der geltenden Rechtslage in Bezug auf Spenden juristischer Personen738 oder fremder natürlicher Personen,739 denen grundsätzlich keine Partizipationsmöglichkeit an der demokratischen Willensbildung in Österreich zukommt und denen daher auch keine indirekte zukommen solle. Weder das PartG noch eine andere Rechtsvorschrift enthalten schließlich eine Bestimmung über indirekte Spenden,740 lebende Subventionen, Sachspenden sowie Geldspenden, die nicht an eine politische Partei, sondern an einen ihrer Funktionäre,741 eine wahlwerbende Partei742 oder eine von der politischen Partei rechtlich verschiedene Vorfeldorganisation743 gegeben werden und somit indirekt auch der politischen Partei zugutekommen können. De lege lata sind an den Parteispendenregelungen des PartG vor allem deren leichte Umgehungsmöglichkeiten zu bemängeln. Das PartG – und auch sonst keine Rechtsvorschrift – enthält ein Verbot der Stückelung von Spenden. Will ein Spender einer politischen Partei etwa € 15.000,– zukommen lassen, so braucht er ihr nur drei Mal € 5.000,– zu überweisen, sodass seine Spende744 weder in der Spenden- noch in der Spenderliste aufscheint.745 Gleichsam eine andere Umgehungsmöglichkeit stellt freilich die Gabe der Spende an eine nicht dem Spendenregime des PartG unterliegende Vorfeldorganisation dar.746

738 Heindl, ZfV 2000, 370; Römmele, in Dimensionen 384 ff (zu Deutschland); Sickinger, Politikfinanzierung 149 ff; alle mwN. Punkt 8.A.v.c. der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001) fordert strenge Grenzen bei Spenden von juristischen Personen. Vgl dazu auch van Biezen, guidelines 23 f und die entsprechende Übersicht 52 f. 739 Art 7 der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats. Vgl van Biezen, guidelines 27 ff und die entsprechende Übersicht 52 f. In einem europäischen Vergleich auch Frowein/Bank, ZaöRV 2001, 35 f. 740 Vgl ausführlicher Sickinger, ÖZP 2002, 76 f; ders, Politikfinanzierung 155 ff. Zur dt Diskussion des Sponsorings von Parteiveranstaltungen ua Morlok/Alemann von/Streit (Hrsg), Sponsoring. 741 Vgl Heindl, ZfV 2000, 380; Sickinger, in Corruption Monster 400; ders, Politikfinanzierung 158 f. 742 Nach Art 8 der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats sollen alle Bestimmungen dieser Empfehlung auch für Wahlkämpfe gelten, wovon naturgemäß wahlwerbende Parteien betroffen sein können. Vgl van Biezen, guidelines 29. 743 Heindl, ZfV 2000, 378 ff; Stelzer, in Schriftenreihe 50 f. Vgl dazu auch die entsprechenden Ausführungen in Kapitel 3.1.1.6.2. 744 Auch wenn bei einer strikt formalen Sicht dann drei verschiedene Spenden vorliegen, so ändert das im Ergebnis aber nichts daran, dass der Spender trotzdem den vollen Betrag an die politische Partei gibt. 745 Sie muss lediglich als Teil der Summe nach § 4 Abs 5 Z 6 PartG im Rechenschaftsbericht aufscheinen. Vgl Kapitel 3.1.1.6.2. 746 Punkt 8.F. der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001) und Art 6 der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats fordern

149

Besonderer Teil

Rechtsträger, die rechtlich von einer politischen Partei zu unterscheiden sind, in der politischen Realität aber – möglicherweise sogar durch dementsprechende Statuten – eine ihrer Vorfeldorganisationen darstellen, sind überhaupt nicht verpflichtet, ihre Spenden öffentlich auszuweisen. Die ausdrückliche Erwähnung der territorialen Gliederungen politischer Parteien in § 4 Abs 7 PartG scheint auf einen ersten Blick klar durchzugreifen. Bei näherer Betrachtung747 erweist sie sich aber als äußerst durchlässig, da andere Konstruktionen von Parteigliederungen748 wie etwa Vereine nicht davon erfasst werden. In eine ähnliche Kerbe schlägt auch eine Spende über den Umweg einer beruflichen Interessenvertretung iSv § 4 Abs 7 Z 4 PartG, sodass die Spende zumindest nicht in der Spenderliste aufscheinen muss.749 Schließlich sei an dieser Stelle auch noch einmal die Möglichkeit erwähnt, Spenden während eines Wahlkampfs750 an wahlwerbende Parteien zu geben, die keinen Publikationspflichten unterliegen. Spenden, deren Betrag € 7.260,– nicht übersteigt, müssen weder in der Spenden- noch in der Spenderliste aufscheinen, und zwar weder einzeln noch in ihrer Gesamtsumme. Sehr wohl müssen sie aber nach § 4 Abs 5 Z 6 PartG im Rechenschaftsbericht aufscheinen.751 Die Spendenregelungen des § 4 Abs 7 bis 9 PartG sind so fragmentarisch, dass sie kein klares und objektives Bild über das Spendenaufkommen an politische Parteien zu vermitteln mögen.752 Aus den soeben angestellten Überlegungen ergibt sich, dass eine Partei753 im Extremfall vollkommen rechtens Millionen Euro an Spenden in einem Jahr erhalten kann, ohne auch nur einen Euro davon in der Spenden- oder Spenderliste ausweisen zu müssen.754

747 748

749 750

751 752 753

754

150

Spendenregelungen auch für alle Vorfeldorganisationen. Vgl dazu van Biezen, guidelines 59 ff. Vgl Kapitel 3.1.1.6.2 und FN 743. Der Begriff ist hier ausnahmsweise nicht iSv § 1 PartG zu verstehen, sondern so wie er juristisch undifferenziert gerne als „Gesamtpartei“ (Bundes- und Landesebene, Klub, etc.) wahrgenommen wird. Heindl, ZfV 2000, 376, 380. Beachte aber, dass Spenden beruflicher Interessenvertretungen an politische Parteien pauschal mit 15% besteuert werden. Vgl dazu FN 722. Vgl dazu in einem europäischen Vergleich Frowein/Bank, ZaöRV 2001, 37 f. Nach Art 8 der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats sollen alle Bestimmungen dieser Empfehlung auch für Wahlkämpfe gelten, wovon naturgemäß wahlwerbende Parteien betroffen sein können. Vgl van Biezen, guidelines 29. Die Praxis scheint dieser Ansicht allerdings nicht immer zu folgen. Vgl FN 572. Heindl, ZfV 2000, 378 ff. Der Begriff ist hier wieder nicht iSv § 1 PartG zu verstehen, sondern so wie er juristisch undifferenziert gerne als „Gesamtpartei“ (Bundes- und Landesebene, Klub, etc.) wahrgenommen wird. Damit gerät Österreich mit der vom Ministerkomitee des Europarats geforderten rechtlichen Verhinderung geheimer Spenden in Konflikt: Art 3.a. der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats. Vgl van Biezen, guidelines 26.

Das PartG

Verstöße gegen die Spendenregelungen des PartG sind weitgehend sanktionslos.755 Zunächst mangelt es an einer echten Kontrollinstanz. Einzig der Bundeskanzler ist nach § 4 Abs 10 PartG bei einer nicht fristgerechten Veröffentlichung oder Übermittlung der Spenden- oder Spenderliste zur Einbehaltung fälliger Zuwendungen nach § 2 PartG verpflichtet. Ein materielles Prüfungsrecht haben nur die Wirtschaftsprüfer, die nach § 4 Abs 4 iVm § 4 Abs 7 PartG die Spendenliste (nicht aber die Spenderliste) zu überprüfen und zu unterzeichnen haben. Ihre Prüfung erstreckt sich aber nur auf die ihnen vorgelegten Unterlagen, es kommen ihnen insbesondere keine weiteren gesetzlich normierten Auskunfts- oder Einschaurechte zu. Strafen bei Verstößen gegen § 4 Abs 7 bis 9 PartG gibt es keine. Je nachdem, ob „die Politik“ bei den Parteifinanzen aufgrund der besonderen Rolle politischer Parteien in einer Mehrparteiendemokratie völlige Transparenz wünscht oder für deren weitgehende Geheimhaltung gleich den Finanzen von Privatpersonen sowie für den Schutz der Interessen der Spender plädiert,756 wäre mE daher ein Schließen sämtlicher gesetzlicher Schlupflöcher oder eine Beseitigung aller Spendenregelungen weit sinnvoller als die geltende Rechtslage. Das Publikationspflichten immanente Ziel der Transparenz wird nämlich derzeit genauso wenig erreicht wie eine Geheimhaltung der Parteifinanzen. Was bleibt, ist ein (möglicherweise?) vollkommen verzerrtes Bild,757 das für sich in Anspruch nimmt, den Spendenfluss an politische Parteien klar zu dokumentieren. 3.1.7. Begrenzung von Wahlwerbungskosten

Einfachgesetzliche Begrenzungen von Wahlwerbungskosten politischer Parteien verletzen nach hA758 die Betätigungsfreiheit politischer Parteien nach § 1 Abs 3 PartG und – je nach ihrer konkreten Ausgestaltung – auch die Freiheit

755 Vgl dazu Punkt 7. und 8.E. der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001) und Art 16 der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats, die ua Sanktionen bei Verstößen gegen Parteienfinanzierungsvorschriften fordern. Vgl dazu van Biezen, guidelines 67 ff. 756 Vgl die diesbezügliche Interessenabwägung bei van Biezen, guidelines 55 f. 757 Zu einem ähnlichen Ergebnis kommen auch Heindl, ZfV 2000, 378 ff; Stelzer, in Schriftenreihe 50 f; Sickinger, ÖZP 2002, 75 ff; Sickinger, in Handbuch 569. Der Grad der Verzerrung ist dabei einerseits von der Summe der Spenden abhängig, die den Betrag von € 7.260,– unterschreiten, und andererseits davon, wie politische Parteien auf die – rechtlich zulässigen – Umgehungsmöglichkeiten zurückgreifen; es ist unbestritten, dass davon in der Vergangenheit Gebrauch gemacht wurde. Für Beispiele vgl Sickinger, ÖZP 2002, 77. 758 Kostelka in FS Floretta 48; Raschauer, in Parteiensystem 563; Heindl, ZfV 2000, 385; Wieser, Rz 73 zu § 1 ParteienG.

151

Besonderer Teil

der Meinungsäußerung.759 Der Bundesverfassungsgesetzgeber schuf daher in der Verfassungsbestimmung des Art III § 5 PartG760 eine Grundlage für eine einfachgesetzliche Wahlwerbungskostenbegrenzung. Sie galt ursprünglich nur für die Nationalratswahl 1975, wurde in der Folge aber durch entsprechende Gesetzesbeschlüsse (mit Verfassungsbestimmungen) auch auf die Nationalratswahlen der Jahre 1979, 1983 und 1986 ausgedehnt.761 In der jüngeren Vergangenheit beruhten Wahlwerbungskostenbegrenzungen allenfalls auf freiwilligen Vereinbarungen.762 Das 1. BVRBG763 stellte in seinem § 2 Abs 3 Z 4 den Art III § 5 PartG als nicht mehr geltend fest. Art III § 5 PartG bezog sich ohnehin ausdrücklich nur auf die Nationalratswahlen 1975. Die verfassungsrechtliche Ausdehnung auf die Nationalratswahlen in den Jahren 1979, 1983 und 1986 bezog sich nur auf eben diese Wahlen. Es fehlt heute jedenfalls eine verfassungsrechtliche Grundlage für eine einfachgesetzliche Wahlwerbungskostenbegrenzung. Die einfachgesetzlichen Bestimmungen der §§ 6 bis 14 PartG über eine Begrenzung, Überwachung und Veröffentlichung der Wahlwerbungskosten stellen zwar den quantitativ größten Teil des PartG dar. Sie galten – formell gesehen764 – jedoch nur für die Nationalratswahl 1975, sodass sie heute – aus einem materiellen Blickwinkel – als bedeutungslos festgestellt werden können. Die Erklärung ihrer Anwendbarkeit für künftige Wahlen zum Nationalrat müsste durch entsprechende verfassungsrechtliche Bestimmungen erfolgen. Die aktuelle Bedeutungslosigkeit der §§ 6–14 PartG lässt – trotz internationaler Vorgaben, die eine Wahlwerbungskostenbegrenzung nahelegen765 – ihre nähere Erörterung als wenig sinnvoll erscheinen, sodass auf sie an dieser Stelle verzichtet werden soll.766

759 Vgl Kapitel 2.4.3.5. 760 IdFv BGBl 1975/404. 761 BGBl 1979/94; 1983/141; 1986/553. Durch das Kundmachungsreformgesetz 2004 (BGBl I 2003/100) wurden diese damals ohnehin bereits gegenstandslosen Gesetze auch formell aufgehoben. 762 Vgl etwa das diesbezügliche „Fairnessübereinkommen“ im Rahmen der Bundespräsidentschaftswahl 2004. Zur Diskussion über ein nicht zustande gekommenes „Wahlkampfübereinkommen“ anlässlich der Nationalratswahl 2006 Sickinger, in Wahl 170 ff; ders, Politikfinanzierung 425 ff. Die Parteien konnten sich auch im Nationalratswahlkampf 2008 auf kein Fairnessübereinkommen einigen. 763 BGBl I 2008/2. 764 Vgl dazu FN 761. 765 Punkt 7. und 8.B. der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001) und Art 9 f der Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats. Vgl van Biezen, guidelines 29 ff. 766 Vgl dazu weiterführend Sickinger/Nick, Geld 78 ff; Sickinger, Politikfinanzierung 421 ff. Zur Sinnhaftigkeit von Wahlwerbungskostenbegrenzungen aus rechtspolitischer Sicht Khol, ÖJP 1980, 409 ff; Pelinka, in Korruption 273 ff; Wildenmann, in Geld 85 ff;

152

Das KlubFG

3.2. Das KlubFG Das „Bundesgesetz, mit dem die Tätigkeit der Klubs der wahlwerbenden Parteien im Nationalrat und im Bundesrat erleichtert wird (Klubfinanzierungsgesetz 1985 – KlubFG)“,767 enthält eine Reihe von Bestimmungen über die Finanzierung von Parlamentsklubs aus öffentlichen Mitteln. Es enthält darüber hinaus aber keine Regelungen über die Finanzierung von privater Seite, also insbesondere durch Spenden, worauf zumindest der amtliche Kurztitel des Gesetzes schließen lassen würde. Das KlubFG ist weiters durch eine legistische und inhaltliche Knappheit gekennzeichnet, sodass es – wie im Folgenden näher zu zeigen sein wird – etwa keine ausdrücklichen Bestimmungen über die förderungsvergebende Stelle, ein dabei einzuhaltendes Verfahren, Kontrollvorschriften oder mögliche Sanktionen bei Verstößen gegen gesetzliche Bestimmungen kennt. Im Gegensatz zu anderen westlichen Demokratien nimmt das KlubFG bei der Höhe der Zuwendungen keine Differenzierung zwischen Parlamentsklubs, die die Regierung „tragen“, und der parlamentarischen Opposition vor.768 3.2.1. Zuwendungen nach dem KlubFG 3.2.1.1. Höhe der Zuwendungen in ihrer Gesamtheit

Das KlubFG kennt – im Gegensatz zu § 2 Abs 3 PartG – keinen absoluten Betrag, der auf alle anspruchsberechtigten Parlamentsklubs zu verteilen wäre. Er ergibt sich vielmehr erst aus der Summe aller nach Jahresbruttobezügen von Vertragsbediensteten des Bundes festgesetzten Ansprüche nach den §§ 2 bis 4 KlubFG und ist damit vor allem von der Anzahl der anspruchsberechtigten Parlamentsklubs (Grundbetrag), aber auch von deren Größe (Steigerungsbetrag) abhängig. Er kann während einer Gesetzgebungsperiode des Nationalrats auch durch Veränderungen in der Größe von Nationalratsklubs bzw deren Entstehen oder Untergang, der Zusammensetzung des Bundesrates oder in Folge von Wahlen zum Europäischen Parlament schwanken.769 Im Gegensatz zur Parteienförderung nach dem PartG kann es bei der Klubförderung Sickinger, ÖZP 2002, 87 f; Pelinka, in Corruption Monster 298 f; Thienel, Finanzierung 83. 767 BGBl 1985/156 idFv BGBl I 2008/139. Das KlubFG wurde in seiner Stammfassung 1963 beschlossen (BGBl 1963/286) und 1985 wiederverlautbart. 768 Höhere Zuwendungen an die parlamentarische Opposition kennen etwa Deutschland (§ 50 dt Abgeordnetengesetz), Großbritannien (Frowein/Bank, ZaöRV 2001, 42, mwN. In Großbritannien erhalten nur die Oppositionsfraktionen staatliche Mittel) oder Schweden (Klee-Kruse, Parteienfinanzierung 110). 769 VfSlg 13.640. Vgl Kapitel 3.2.1.2.; 3.2.1.3.; 3.2.1.4.

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also gar nicht zu dem Fall kommen, in dem der einem Parlamentsklub grundsätzlich zustehende Förderungsbetrag etwa mangels Antrags auf Förderung oder wegen Untergangs des Parlamentsklubs verhältnismäßig auf die anderen anspruchsberechtigten Parlamentsklubs zu verteilen wäre.770 Dementsprechend wurden im Jahr 2006, in dessen Verlauf es größtenteils nur vier Parlamentsklubs gab, € 12.558.231,44 zur Auszahlung gebracht. Im Jahr 2007 waren es – bei gleichbleibenden Anspruchsgrundlagen – im Wesentlichen aufgrund eines fünften Parlamentsklubs bereits € 15.542.508,52.771 Für das Jahr 2008 waren im BFG € 15.135.000,– veranschlagt,772 der tatsächliche Betrag hätte sich vor der Novelle zum KlubFG, BGBl I 2008/139, aber auf € 15.545.644,80 belaufen. Durch die Novelle wurde die Klubförderung erhöht, sodass den Parlamentsklubs (auf Grundlage der Nationalratswahl 2008) für das gesamte Jahr 2008 ein Betrag von € 17.826.225,20 zugestanden wäre. Im Jahr 2009 werden die Parlamentsklubs in ihrer Gesamtheit schließlich mit € 18.458.918,80 gefördert.773 In absoluten Zahlen sind die Förderungen des Bundes an die Parlamentsklubs derzeit also um rund 15% höher als die an die politischen Parteien im Rahmen der allgemeinen Parteienförderung nach § 2 PartG.774 Die Berechnung der Klubförderung erfolgt anhand von Jahresbruttobezügen von Vertragsbediensteten des Bundes. Mangels anderer Anhaltspunkte im Gesetz (etwa dem Abstellen auf die Bezüge in einem bestimmten Jahr) führt eine Anhebung der Jahresbruttobezüge von Vertragsbediensteten des Bundes daher auch automatisch zu einer Erhöhung der Klubförderung. Die Ergebnisse der Lohnverhandlungen zwischen der Gewerkschaft öffentlicher Dienst und dem Bund wirken sich somit auch auf die Höhe der Klubförderung aus.

770 Vgl Kapitel 3.1.1.3.1.; 3.1.3.3. 771 Die Klubförderung für das Jahr 2007 selbst hat bloß € 15.136.975,28 betragen. Der Differenzbetrag zwischen dem tatsächlich im Jahr 2007 ausbezahlten Betrag und der gesetzlich vorgesehenen Klubförderung für das Jahr 2007 ist eine mE rechtswidrig dem Parlamentsklub der FPÖ für das Jahr 2006 nachträglich ausgezahlte Förderung: vgl dazu VfGH 11.6.2007, A24/06 und http://www.parlament.gv.at/PG/PR/JAHR_2006/ PK0950/PK0950.shtml (Stand 1.8.2009). 772 Vgl zu den Zahlen den Bundesvoranschlag 2008, Teilheft Kapitel 2-Bundesgesetzgebung-Ansatzposten 1/02304/43/7661 – online abrufbar unter: https://www.bmf.gv.at/ Budget/Budgets/2007/teilhefte_2008/ak02.pdf (Stand 1.8.2009) – sowie den Bundesrechnungsabschluss für das Jahr 2007 – online abrufbar unter: http://www.rechnungshof.gv.at/fileadmin/downloads/2008/berichte/bundesrechnungsabschluss/ BRA_2007_2.pdf (Stand 1.8.2009). 773 Eigene Berechnung mit Stand 1.1.2009. Dieser Betrag kann sich insbesondere in Folge der Landtagswahlen in Kärnten und Salzburg am 1.3.2009, der Wahl zum Europäischen Parlament am 7.6.2009, der Landtagswahl in Vorarlberg am 20.9.2009 und der Landtagswahl in Oberösterreich am 27.9.2009 noch ändern. 774 Vgl Kapitel 3.1.1.1.

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Es kommt daher idR775 jährlich zu einer Wertanpassung,776 die – trotz gesetzlicher Verankerung im VBG – letztlich Ausfluss politischer Verhandlungen in einer anderen Angelegenheit ist und nicht an objektiv messbare Kriterien wie einen Verbraucherpreisindex anknüpft. Dieses System findet seine Rechtfertigung allerdings im Umstand, dass die Klubförderung (zumindest in ihrer ursprünglichen Konzeption) zur Deckung der den Parlamentsklubs entstehenden Personalkosten dienen soll. 3.2.1.2. Anspruchsberechtigte Parlamentsklubs

Nach § 1 KlubFG „haben die parlamentarischen Klubs der Abgeordneten zum Nationalrat und Mitglieder des Bundesrates sowie des Europäischen Parlaments Anspruch auf“ die Klubförderung. Wie bereits oben ausgeführt wurde,777 geht das KlubFG von einem parlamentarischen Gesamtklub, dem Parlamentsklub aus, der sich aus den Angehörigen des Nationalratsklubs, der Bundesratsfraktion und den Mitgliedern des Europäischen Parlaments zusammensetzt, die jeweils in einem Naheverhältnis zu einer politischen Partei stehen. Für einen Anspruch eines Parlamentsklubs ist zumindest ein Nationalratsklub oder eine Bundesratsfraktion nötig. Ist eine politische Partei über ihr nahestehende Abgeordnete bloß im Europäischen Parlament „vertreten“, so hat sie keinen Anspruch auf Klubförderung. Die Klubförderung steht dem Parlamentsklub in seiner Gesamtheit zu und ist auch diesem – und nicht etwa dem Nationalratsklub – auszubezahlen.778 Das KlubFG enthält keine Bestimmungen über einen Aufteilungsschlüssel innerhalb des Parlamentsklubs, sodass eine Entscheidung darüber der internen Willensbildung jedes Parlamentsklubs überlassen ist.779 Für die Feststellung über einen Anspruch ist also immer ein Blick auf die Voraussetzungen für die Gründung und das Bestehen eines Nationalratsklubs (§ 7 GOG-NR) oder einer Bundesratsfraktion (§ 14 GO-BR) nötig.780 Darü775 Die Zuwendungen für die Jahre 1998 und 1999 wurden durch § 5a KlubFG (idFv BGBl I 1997/130) am Stand des Jahres 1997 eingefroren. Bereits im Jahr 2000 erfolgte die Berechnung dann aber wieder anhand der Jahresbruttobezüge des Jahres 2000, sodass das Einfrieren der Zuwendungen keine nachhaltige Maßnahme darstellte. 776 Bachmann, JRP 1996, 108; Thienel, Finanzierung 86. 777 Vgl Kapitel 2.4.1.1.3.; 2.4.1.2.3. So auch ausdrücklich IA 2/A 24. GP 4; wortgleich AB 8 BlgNR 24. GP 2. 778 IA 2/A 24. GP 4; wortgleich AB 8 BlgNR 24. GP 2. So ausdrücklich auch schon zur ähnlich gelagerten Rechtslage vor BGBl I 2008/139: VfSlg 13.640/1993; Atzwanger/Zögernitz, NR-GO 110; Thienel, Finanzierung 84. 779 Bei einer jeweils separaten Auszahlung an den Nationalratsklub, die Bundesratsfraktion und die Mitglieder des Europäischen Parlaments wäre unklar, nach welchem Verteilungsschlüssel die Zuwendungen (vor allem der Grundbetrag) auszuzahlen wären. 780 In diese Richtung schon Mantl, ÖJZ 1969, 431.

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ber wird in keinem förmlichen Verfahren abgesprochen, vielmehr haben für Zwecke der bei ihnen anhängigen Verfahren oder sonstigen von ihnen zu setzenden Maßnahmen alle Behörden incidenter zu beurteilen, ob die Behauptung einer Personengruppe, ein Parlamentsklub zu sein, zutrifft oder nicht.781 Das bereitet in der Praxis meist kaum Probleme. Schwierige Fragen können aber durch das Ausscheiden von Mitgliedern eines Nationalratsklubs oder einer Bundesratsfraktion entstehen. Hier ist zunächst der Fall denkbar, dass ein Nationalratsklub wegen eines freiwilligen Ausscheidens eines Klubmitglieds782 oder dessen Verlusts der Mitgliedschaft zum Nationalrat nur mehr über weniger als fünf Abgeordnete verfügt. Gleiches ist natürlich insbesondere in der Folge von Landtagswahlen auch für die Bundesratsfraktionen denkbar. In diesem Fall gehen beide mangels Vorliegens der Bestandsvoraussetzungen des § 7 GOG-NR bzw § 14 GO-BR unter und damit auch der Anspruch des Parlamentsklubs auf Klubförderung, sofern freilich kein korrespondierender Nationalratsklub bzw keine entsprechende Bundesratsfraktion in der jeweils anderen Parlamentskammer besteht. Es sei hier auch die Problematik der Auflösung des Nationalrats durch den Bundespräsidenten (Art 29 Abs 1 B-VG) oder in Folge einer negativen Volksabstimmung über die Absetzung des Bundespräsidenten (Art 60 Abs 6 iVm Art 29 Abs 1 B-VG) erwähnt. In beiden Fällen kommt es nämlich zu einer Auflösung des Nationalrats mit sofortiger Wirkung, die auch den Verlust der Mitgliedschaft zum Nationalrat für alle Abgeordneten, die nicht Mitglied eines trotzdem weiterbestehenden Organs sind, nach sich zieht. IdR werden durch die Auflösung des Nationalrats also auch seine Klubs untergehen, da das Mindesterfordernis von fünf Abgeordneten nicht mehr gegeben sein wird. Verfügt ein Parlamentsklub über keine Bundesratsfraktion, so geht er daher mit Untergang des Nationalratsklubs ebenfalls unter und kann dann natürlich auch keinen Anspruch auf Klubförderung mehr geltend machen.783 Alle diese Veränderungen wirken sich auf die Klubförderung aber erst mit Beginn des jeweils folgenden Quartals aus (§ 5 Abs 5 KlubFG).784 Schwieriger gestaltet sich die Beantwortung der Frage, ob durch die Gründung eines Nationalratsklubs während einer Legislaturperiode ein Anspruch auf Klubförderung entstehen kann. Dieses Problem resultiert aus dem unklaren Wortlaut des § 7 GOG-NR und stellte sich in der Praxis im Jahr 1993, als fünf über die wahlwerbende Partei FPÖ in den Nationalrat gewählte Abgeordnete während der Legislaturperiode aus dem FPÖ-Klub austraten und 781 VfSlg 13.641/1993. Fischer, JRP 1993, 11 f. 782 Das ist jederzeit möglich: VfSlg 13.640/1993. Wieser, Rz 33 zu Art 56/1 B-VG, mwN. 783 Vgl zur gleichen Problematik (aber mit einem anderen Ergebnis) bei der Parteienförderung nach dem PartG Kapitel 3.1.1.2.; in Hinblick auf die Belangsendungen VfSlg 11.572/1987. 784 Vgl Kapitel 3.2.1.4.

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einen eigenen Nationalratsklub (Liberales Forum) gründen wollten. Die Zulässigkeit dieses Vorgangs ist bis heute weder durch eine Klarstellung des Wortlauts durch den Gesetzgeber noch durch den VfGH785 endgültig geklärt, sie wurde aber mE zutreffend in der Staatspraxis und in der Literatur786 weitgehend anerkannt. Ein Anspruch auf Klubförderung kann demnach auch erst während einer Legislaturperiode des Nationalrats entstehen. Dafür spricht von der Systematik her auch der Fall, in dem ein Parlamentsklub iSd KlubFG ohne Vorhandensein eines entsprechenden Nationalratsklubs vor allem in der Folge einer Landtagswahl durch die Gründung einer Bundesratsfraktion entsteht. Dieser Fall kann sich fast nur während einer Legislaturperiode des Nationalrats zutragen und wirkt jedenfalls anspruchsbegründend. Durch den nötigen Rückgriff auf die Voraussetzungen für die Gründung und das Bestehen eines Nationalratsklubs oder einer Bundesratsfraktion kann schließlich auch deren Konstituierung durch Nationalratsabgeordnete verschiedener wahlwerbender Parteien nach § 7 Satz 3 GOG-NR – und zwar egal ob zu Beginn oder während der Legislaturperiode des Nationalrats – oder unterschiedlichen politischen Parteien zurechenbare Bundesräte nach § 14 Abs 2 GO-BR anspruchsbegründend wirken. Es können daher auch – die Zustimmung des jeweiligen Vertretungskörpers vorausgesetzt – die Mitglieder zweier (aus verschiedenen wahlwerbenden Parteien hervorgegangener) Nationalratsklubs/Bundesratsfraktionen ihre Nationalratsklubs/Bundesratsfraktionen auflösen und gleichzeitig einen neuen gemeinsamen Nationalratsklub bzw eine neue gemeinsame Bundesratsfraktion gründen. Hier liegt mE auch kein Widerspruch zum Langtitel des KlubFG („ . . . Klubs der wahlwerbenden Parteien im Nationalrat und im Bundesrat . . .“) vor, da das KlubFG keine eigenen Bestimmungen über das Bestehen eines Nationalratsklubs oder einer Bundesratsfraktion kennt, bei der Beurteilung über das Bestehen einer Bundesratsfraktion grundsätzlich auf politische Parteien zurückzugreifen ist und ein Parlamentsklub – wenn er sich aus einem Nationalratsklub, einer Bundesratsfraktion und Abgeordneten zum Europäischen Parlament zusammensetzt – notwendigerweise aus mehreren wahlwerbenden Parteien hervorgeht. Insofern ist der hier einschlägige Teil des Langtitels des KlubFG nur unpräzise. Die Wendung „Klubs der wahlwerbenden Parteien im Nationalrat“ fand 785 Der VfGH hat sich aber mit der ähnlichen Problematik in Wien auseinandergesetzt und hier die Verweigerung der Klubförderung für einen während der Legislaturperiode des Landtags rechtmäßig entstandenen Klub für unzulässig erachtet: VfSlg 16.535/2002. 786 Eine Zusammenfassung der wichtigsten Argumente findet sich bei Fischer, JRP 1993, 3 ff, der vor allem die Schlussfolgerungen einiger nicht publizierter einschlägiger Rechtsgutachten auszugsweise wiedergibt. Für die Zulässigkeit der Gründung eines Nationalratsklubs während einer Legislaturperiode sprechen sich in der publizierten Literatur Fischer, JRP 1993, 3 ff; Öhlinger, JRP 1993, 77 ff; Sozialwissenschaftliche Studiengesellschaft (SWA), Novum, passim; Pogatschnigg, Klubbildung 154 ff aus. AA sind Winkler, JBl 1993, 279 ff; Novak, JBl 1996, 701.

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sich so auch schon in der Stammfassung des KlubFG 1963787 und wurde bei der Einbeziehung der Bundesratsfraktionen in die Klubförderung 1982788 entsprechend zu adaptieren vergessen. Zu ähnlichen Überlegungen Anlass gibt schließlich auch noch der durch BGBl I 2008/139 eingeführte § 5 Abs 2 KlubFG, nach dem einem zu Beginn einer Gesetzgebungsperiode des Nationalrats gegründeten Parlamentsklub die Klubförderung bereits für das laufende Quartal aliquot zusteht und nicht erst die für das jeweils folgende Quartal. Aus dem Wortlaut kann man nun den Umkehrschluss ziehen, dass während einer Legislaturperiode gegründete Parlamentsklubs erst mit Beginn des auf die Gründung folgenden Quartals einen Anspruch auf Klubförderung erwerben. 3.2.1.3. Höhe der Zuwendungen an die einzelnen Parlamentsklubs 3.2.1.3.1. Berechnung der Ansprüche

Die Berechnung der Förderungen nach dem KlubFG erfolgt anhand von Jahresbruttobezügen von Vertragsbediensteten des Bundes. Das Gesetz setzt also keine absoluten Geldbeträge fest. Sie können erst unter Heranziehung vor allem der §§ 8a und 11 VBG789 errechnet werden. Fraglich ist, ob auch § 22 Abs 2 VBG in die Berechnung einzubeziehen ist.790 Bei der Verteilung der Mittel gleicht das KlubFG dem Regime der regelmäßigen Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit von politischen Parteien nach § 2 PartG aber insofern, als sich die Zuwendungen aus einem Grundbetrag und (im Fall des KlubFG) mehreren Steigerungsbeträgen zusammensetzen. Der Grundbetrag gebührt allen Parlamentsklubs unabhängig von ihrer Größe. Er setzt sich nach § 2 Abs 1 KlubFG aus dem Jahresbruttobezug einschließlich der Sonderzahlungen791 von je zehn Vertragsbediensteten des Bundes nach Entlohnungsschema I der Entlohnungsgruppe a, Entlohnungsstufe 20, der Entlohnungsgruppe b, Entlohnungsstufe 20 sowie der Entlohnungsgruppe c, Entlohnungsstufe 20 zusammen (2009: € 1.138.648,– pro Parlamentsklub). Das KlubFG enthält in der Folge vier Steigerungsbeträge, deren Gewährung einerseits von der Vertretung im Nationalrat, Bundesrat und Europäischen Parlament und andererseits von ihrer Größe abhängt.

787 788 789 790 791

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BGBl 1963/286. BGBl 1982/356. BGBl 1948/86 idFv BGBl I 2008/147. Vgl Kapitel 3.2.1.3.2. Darunter sind nach § 8a Abs 2 VBG das sog 13. und 14. Monatsentgelt („Weihnachtsund Urlaubsgeld“) zu verstehen.

Das KlubFG

Der erste Steigerungsbetrag (§ 2 Abs 2 KlubFG) gebührt jedem Parlamentsklub „für jedes ihm angehörende, das erforderliche Ausmaß für die Bildung eines Klubs übersteigende Mitglied des Nationalrats bis zu einer Klubstärke von insgesamt zehn Abgeordneten“. In anderen Worten, verfügt ein Parlamentsklub über mindestens sechs Nationalratsabgeordnete, so gibt es für den sechsen bis zehnten Abgeordneten dieses Klubs jeweils einen Betrag, darüber hinaus aber nichts. Bei einer Vertretung aller Parlamentsklubs im Nationalrat mit mindestens zehn Abgeordneten läuft der Steigerungsbetrag des § 2 Abs 2 KlubFG somit auf einen weiteren Grundbetrag hinaus, da er dann für alle Parlamentsklubs gleich hoch ist. Für jeden diesen Anspruch vermittelnden Abgeordneten gewährt § 2 Abs 2 KlubFG Zuwendungen im Ausmaß des Jahresbruttobezuges einschließlich der Sonderzahlungen von je zwei Vertragsbediensteten des Bundes nach Entlohnungsschema I der Entlohnungsgruppe c, Entlohnungsstufe 21 sowie der Entlohnungsgruppe d, Entlohnungsstufe 21 (2009: € 107.422,– pro Abgeordneten). Der zweite Steigerungsbetrag (§ 3 KlubFG) stellt auf das Vorhandensein einer Fraktion im Bundesrat ab, die dem Parlamentsklub eine Förderung vermittelt. Verfügt ein Parlamentsklub nämlich über eine Fraktion im Bundesrat, so steht ihm ein Betrag in der Höhe des Jahresbruttobezuges einschließlich der Sonderzahlungen von einem Vertragsbediensteten des Bundes nach Entlohnungsschema I der Entlohnungsgruppe a, Entlohnungsstufe 20 sowie von je zwei Vertragsbediensteten des Bundes nach Entlohnungsschema I der Entlohnungsgruppe c, Entlohnungsstufe 21 und der Entlohnungsgruppe d, Entlohnungsstufe 21 zu (2009: € 155.174,60 pro Fraktion im Bundesrat). Für alle im Bundesrat mit einer Fraktion vertretenen Parlamentsklubs stellt dieser Steigerungsbetrag demnach eigentlich wieder einen Grundbetrag dar, da er unabhängig von der Größe gebührt. § 3 bezeichnet diesen Steigerungsbetrag auch explizit als Grundbetrag. In der Höhe des dritten Steigerungsbetrags kommt die Größe der Vertretung des Parlamentsklubs im Nationalrat zum Ausdruck. Für jeden Nationalratsabgeordneten gewährt § 4 Abs 1 KlubFG nämlich den Jahresbruttobezug einschließlich der Sonderzahlungen von zwei Vertragsbediensteten des Bundes nach Entlohnungsschema I der Entlohnungsgruppe b, Entlohnungsstufe 2 (2009: € 43.554,– pro Abgeordneten im Nationalrat). Der vierte und letzte Steigerungsbetrag (§ 4 Abs 2 KlubFG) stellt schließlich auf die Größe der Vertretung eines Parlamentsklubs im Bundesrat und im Europäischen Parlament ab. Für jeden dieser Abgeordneten gibt es einen Betrag in der Höhe des Jahresbruttobezuges einschließlich der Sonderzahlungen eines Vertragsbediensteten des Bundes nach Entlohnungsschema I der Entlohnungsgruppe b, Entlohnungsstufe 5. (2009: € 23.368,80 pro Mitglied des Bundesrats oder Europäischen Parlaments). Das Bestehen einer Fraktion im Bundesrat oder einer – wie immer gearteten – Vereinigung im Europäischen 159

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Parlament ist für einen Förderungsanspruch nach § 4 Abs 2 KlubFG keine Voraussetzung. 3.2.1.3.2. Überlegungen zum Verteilungsmodus des KlubFG

Bei einem ersten Blick auf das KlubFG sticht die Berechnung der den einzelnen Parlamentsklubs zustehenden Beträge anhand von Jahresbruttobezügen von Vertragsbediensteten des Bundes ins Auge. Dieser Weg wurde ursprünglich gewählt, um die Kosten der Heranziehung von Experten und anderem Personal durch die Parlamentsklubs zu decken.792 Später trat der Aspekt der automatischen Wertsicherung hinzu.793 Während dieser heute noch gilt, hat der erste Aspekt wegen einer anderen vor allem viel breiteren Ausgabenstruktur der Parlamentsklubs794 an Bedeutung verloren. Eine automatische Wertanpassung könnte auch im KlubFG – genauso wie nach § 2 Abs 3 PartG – durch eine gesetzliche Anbindung an den Verbraucherpreisindex erreicht werden, sodass keine Bedenken dagegen sprechen, die Förderungsbeträge des KlubFG ebenfalls in absoluten Zahlen festzusetzen. Es würde dadurch mehr Transparenz und – in Anlehnung an das sog Denksporterkenntnis des VfGH795 – Verständlichkeit geschaffen werden. Die Berechnung der Klubförderung anhand von Jahresbruttobezügen von Vertragsbediensteten des Bundes hat bis zu BGBl I 2008/139 zur Überlegung Anlass gegeben, ob der Gesetzgeber unter dem Begriff „Jahresbruttobezug“ die Summe von „bloß“ zwölf oder von 14 (also einschließlich der Sonderzahlungen nach § 8a Abs 2 VBG) Monatsentgelten nach § 11 VBG verstanden wissen wollte. Das KlubFG bezog die Sonderzahlungen nach § 8a Abs 2 VBG nämlich insgesamt drei Mal explizit in die Berechnungsgrundlage ein, bei drei unmittelbar in Bezügen zu berechnenden Steigerungsbeträgen waren sie nicht ausdrücklich angeführt. Diese Unklarheit ist jetzt beseitigt, da das KlubFG die Sonderzahlungen immer ausdrücklich anführt. Das ist aber gar nicht unbedingt notwendig, da unter dem Begriff „Jahresbruttobezug“ ex lege ein Betrag zu verstehen ist, der sich aus 14 Monatsentgelten zusammensetzt. § 8a VBG trägt nämlich die Überschrift „Bezüge“ und umfasst somit sowohl die Monatsentgelte in Abs 1 als auch die Sonderzahlungen in Abs 2, sodass er jedem Vertragsbediensteten mit einem Anspruch auf ein Monatsentgelt auch einen solchen auf eine Sonderzahlung vermittelt.

792 Vgl den Wortlaut von § 1 KlubFG in seiner Stammfassung nach BGBl 1963/286: „. . . insbesondere zur Heranziehung von Experten . . .“. Sickinger/Nick, Geld 68, 84; Bachmann, JRP 1996, 108; Stelzer, in Schriftenreihe 55; Thienel, Finanzierung 85; Sickinger, Politikfinanzierung 270. 793 Sickinger/Nick, Geld 68, 114; Sickinger, Politikfinanzierung 270. 794 Vgl dazu Rechnungshof, Sonderbericht 19 ff. 795 VfSlg 12.420/1990. Dazu Jabloner in FS Adamovich 189 ff.

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Das KlubFG

Fraglich ist in diesem Zusammenhang aber, ob in die Berechnung auch Zulagen einzubeziehen sind. Das ist durchaus denkbar, sodass an dieser Stelle zunächst der Begriff „Jahresbruttobezug“ auf seine Weite hin zu untersuchen ist. Weder das VBG noch – soweit ersichtlich – eine andere Bestimmung der Rechtsordnung kennen eine Legaldefinition des Begriffs „Bezüge“ bzw „Bezug“. Man wird daher einen Blick auf die Verwendung des Begriffs im VBG machen und dabei unweigerlich wieder auf die Überschrift des § 8a VBG stoßen, die schlicht „Bezüge“ lautet. Unter dem Dach dieser Überschrift finden sich Bestimmungen, nach denen Vertragsbediensteten das Monatsentgelt, allfällige Zulagen und Sonderzahlungen gebühren. Das legt den Schluss nahe, dass bei der Berechnung der Klubförderung nach dem KlubFG grundsätzlich ebenso Zulagen einzubeziehen sind. Dieses weite Auslegungsergebnis scheint auch § 18 Abs 3 VBG zu bestätigen. Hier ist im Zusammenhang mit der Auszahlung von Bezügen von „einzelne[n] Bestandteile[n] der Bezüge“ die Rede. Das legt wiederum den Schluss nahe, dass „Bezüge“ zumindest aus zwei, aber auch mehr Bestandteilen bestehen können. Auch nach dem EStG ist das gesamte Einkommen eines Steuerpflichtigen zu versteuern. Darunter fallen auch Zulagen, wenngleich für sie spezielle Steuersätze gelten können. Ein erweiterter Blick auf die Gesamtrechtsordnung lässt daher durchaus den Schluss zu, dass der Begriff „Bezüge“ weit zu verstehen ist und grundsätzlich auch Zulagen erfasst. Hier setzt aber ein weiteres Problem ein. Welche Zulagen sollen gegebenenfalls in die Berechnung der Klubförderung konkret einfließen? Fast alle Zulagen gebühren nämlich nur bei Vorliegen entsprechender sie rechtfertigender Umstände. Das willkürliche Heranziehen irgendwelcher Zulagen kann noch weniger gerechtfertigt werden als die Einbeziehung aller nur denkbaren Zulagen nach dem VBG. Die Staatspraxis bezieht in die Berechnung der nach dem Berechnungsmodus ähnlich gelagerten Akademieförderung nach § 2 PubFG jedenfalls die Verwaltungsdienstzulage nach § 22 Abs 2 VBG ein.796 An sie ist auch im Rahmen des KlubFG zu denken, da sie allen Vertragsbediensteten der Entlohnungsschemata I und II (§§ 10 bis 14 VBG) zusteht. Die §§ 2 ff KlubFG stellen seit der Novelle BGBl I 2008/139 ausdrücklich auf die Vertragsbediensteten des Entlohnungsschemas I ab. Es ist also durchaus vertretbar, die Verwaltungsdienstzulage ebenfalls in die Berechnung des Jahresbruttobezuges des Prototyps des Vertragsbediensteten des KlubFG einfließen zu lassen. Die Staatspraxis tut das bisher aber nicht. Die Anzahl von Mitgliedern eines Parlamentsklubs steht als einzig objektiver Anknüpfungspunkt für die Berechnung der Höhe der Klubförderung außer Streit.797 Fraglich ist aber wie eine Zurechnung von Mitgliedern eines Ver796 Vgl Kapitel 3.3.1.3.3. 797 Eine Berechnung anhand von für eine wahlwerbende Partei abgegebenen Stimmen stünde vor allem dann vor großen Problemen, wenn nicht alle aus einer wahlwerbenden

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tretungskörpers zu einem Parlamentsklub erfolgen soll, wenn es dafür keine gesetzlichen Anhaltspunkte wie die Mitgliedschaft in einem Nationalratsklub oder in einer Bundesratsfraktion gibt. So sprach etwa § 4 KlubFG idF vor BGBl I 2008/139 in diesem Zusammenhang nur von den einem Parlamentsklub angehörenden Mitgliedern des Nationalrats, Bundesrats und Europäischen Parlaments. Bisher war bei Fehlen eines Nationalratsklubs oder einer Bundesratsfraktion bzw ganz allgemein im Fall der Mitglieder des Europäischen Parlaments die Zurechnung zu einem Parlamentsklub nicht geregelt. Dieses Problem wurde nunmehr durch § 5 Abs 4 KlubFG798 insofern entschärft, als es zu einer Kodifikation der Staatspraxis gekommen ist und auf eine Mitteilung des Parlamentsklubs über seine Größe an den Präsidenten des Nationalrats abgestellt wird. Bei der Berechnung der Klubförderung wird idR also eine entsprechende Mitteilung als Grundlage dienen. Nur wenn der Präsident des Nationalrats Zweifel an der Richtigkeit des Inhalts der Mitteilung hegt, wird er vor allem prüfen müssen, wie viele Abgeordnete dem Parlamentsklub tatsächlich angehören. Auffällig am Verteilungssystem des KlubFG ist schließlich, dass Nationalratsabgeordnete für den Parlamentsklub mehr Geld bringen als Bundesräte und Mitglieder des Europäischen Parlaments. Das zeigt nicht nur ein Blick auf die auf einen Abgeordneten entfallenden absoluten Beträge nach § 4 KlubFG, sondern auch die Tatsache, dass es 183 Nationalratsabgeordnete, aber nur 62 Mitglieder des Bundesrats799 und 17 von Österreich entsandte Abgeordnete des Europäischen Parlaments gibt. Dieses Verteilungssystem ist in Hinblick auf die – rechtliche – Gleichrangigkeit von Nationalrat und Bundesrat problematisch, die Regelung dürfte den rechtspolitischen Spielraum des Gesetzgebers aber wohl trotzdem nicht überschreiten. 3.2.1.4. Verfahren der Zuteilung

Das KlubFG enthält nur wenige Bestimmungen über das Verfahren der Zuteilung der Klubförderung. Es stellt in § 5 Abs 1 fest, dass die Klubförderung vierteljährlich im Vorhinein anzuweisen ist, spricht in § 5 Abs 4 von einer „Mitteilung des Klubs über die Konstituierung bzw. die Veränderung der Zahl der Mitglieder eines Klubs bei der Präsidentin oder dem Präsidenten des Nationalrats“ und betraut in § 6 lediglich den Bundesminister für Finanzen mit seiner Vollziehung, soweit sie nicht dem Präsidenten des Nationalrats obliegt.

Partei hervorgegangenen Nationalratsabgeordneten demselben Klub angehören würden. Sie ist aufgrund des Bestellvorgangs der Bundesräte praktisch denkunmöglich. 798 IdFv BGBl I 2008/139. 799 BGBl II 2002/444.

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Das KlubFG

Das AVG ist im Verfahren der Zuteilung der Klubförderung jedenfalls nicht anzuwenden.800 Mangels entsprechender Anhaltspunkte ist daher davon auszugehen, dass die Zuweisung der Klubförderung amtswegig erfolgt.801 Auch § 5 Abs 1 KlubFG spricht nur davon, dass die Beiträge und Zuwendungen „im vorhinein anzuweisen“ sind. Diese Rechtslage ist problematisch, verstößt sie doch einerseits gegen das Antragsprinzip im Subventionsrecht802 und läuft andererseits auf eine Art „Zwangsbeglückung“ der Parlamentsklubs hinaus, die einen Widerspruch zum Grundsatz der Sparsamkeit in der Vollziehung des Bundes (Art 51a und 126b B-VG; § 2 Abs 1 BHG) darstellt. Der Nationalratspräsident wird nach § 5 Abs 4 KlubFG aber jedenfalls von den Parlamentsklubs über ihre Konstituierung bzw die Veränderung der Zahl ihrer Mitglieder informiert. Dafür kommen einzig der Klubobmann (vgl § 8 GOG-NR) und der Fraktionsvorsitzende (vgl die §§ 10, 14, 30 und 31 GOBR) in Frage, da die Rechtsordnung keine Organe des Parlamentsklubs selbst kennt. Es ist folglich davon auszugehen, dass beide jeweils im Namen des Parlamentsklubs die Mitteilung vornehmen können.803 Das KlubFG enthält so gut wie keine Bestimmungen über einzuhaltende Fristen. § 5 Abs 1 KlubFG bestimmt, dass die „Zuwendungen . . . den Klubs vierteljährlich jeweils im vorhinein anzuweisen“ sind. Das KlubFG spricht in der Folge in § 5 mehrmals vom „Quartal“, sodass man davon ausgehen muss, dass „vierteljährlich“ mit „quartalsweise“ gleichzusetzen und je ein Viertel der einem Parlamentsklub jährlich zustehenden Klubförderung spätestens am 31. Dezember, 31. März, 30. Juni und 30. September jeden Jahres für das jeweils folgende Quartal zu liquidieren ist. Das anweisende Organ hat bei jeder Auszahlung die Ansprüche neu zu berechnen, sodass sich insbesondere Veränderungen in der Größe eines Nationalratsklubs während einer Legislaturperiode804 auf die Höhe der Klubförderung auswirken können.805

800 Weder das EGVG noch das KlubFG selbst erklären es für anwendbar. 801 Diesen Weg scheint auch die Staatspraxis zu gehen. Vgl dazu die Gegenschrift des Präsidenten des Nationalrats in VfSlg 13.642/1993 (zur ähnlich gelagerten Rechtslage vor BGBl I 2008/139). 802 Wenger, in Förderungsverwaltung 31. 803 In VfSlg 13.640/1993 anerkannte der VfGH den Klubobmann eines Nationalratsklubs als zur Erhebung einer Klage nach Art 137 B-VG legitimiert an. 804 Aus § 5 Abs 4 KlubFG ergibt sich, dass diese jederzeit möglich sind. Ein freiwilliger Austritt aus einem Klub ist aufgrund des freien Mandats nach Art 56 B-VG jederzeit möglich. Vgl die dafür vom VfGH ins Treffen geführten Argumente in VfSlg 13.640/ 1993. Zur Frage, ob auch ein zwangsweiser Ausschluss aus einem Klub möglich ist Wieser, Rz 31 zu Art 56/1 B-VG, mwN. Gegen einen Beitritt zu einem Klub während einer Legislaturperiode des Nationalrats sprechen keinerlei Gründe. 805 Es kann aber auch in der Folge von Landtagswahlen und von Wahlen zum Europäischen Parlament immer auch während einer Legislaturperiode des Nationalrats zu Veränderungen in der Größe eines Parlamentsklubs kommen.

163

Besonderer Teil

Das KlubFG enthält seit der Novelle BGBl I 2008/139 auch Bestimmungen über die Berücksichtigung von Änderungen der Anspruchsgrundlagen während eines Quartals. Danach ist zunächst zwischen einerseits einer Gründung eines Parlamentsklubs bzw der Erhöhung der Zahl seiner Mitglieder und andererseits seinem Untergang bzw dem Sinken der Zahl seiner Mitglieder zu differenzieren. Explizit geregelt ist der Fall der Gründung eines Parlamentsklubs zu Beginn einer Gesetzgebungsperiode (des Nationalrats).806 Nach der speziellen Bestimmung des § 5 Abs 2 iVm § 5 Abs 4 KlubFG hat ein Parlamentsklub ab dem Tag des Einlangens der Mitteilung des Parlamentsklubs über seine Konstituierung beim Präsidenten des Nationalrats für das jeweils laufende Quartal einen aliquoten Anspruch auf Klubförderung. Ungeregelt lässt das KlubFG aber wieder den Fall der – rechtlich zulässigen807 – Konstituierung eines Klubs während einer Gesetzgebungsperiode des Nationalrats. Man könnte hier das Vorliegen einer echten Lücke annehmen, sodass während einer Legislaturperiode gegründete Parlamentsklubs keinen Anspruch auf Klubförderung haben. Dieses Ergebnis ist aber aus gleichheitsrechtlicher Sicht zu verwerfen. Es liegt daher bloß eine planwidrige Lücke vor. Für diese Parlamentsklubs trifft somit wiederum die generelle Bestimmung des § 5 Abs 1 KlubFG zu, sodass die Klubförderung erstmals für das der Gründung folgende Quartal anzuweisen ist. Zu einer aliquoten Erhöhung der Klubförderung kommt es nach § 5 Abs 3 KlubFG auch durch eine Erhöhung der Mitgliederzahl eines Parlamentsklubs während eines Quartals, wobei es hier keinen Unterschied macht, ob dies aufgrund der Konstituierung eines neu gewählten Nationalrats oder aus sonst einem Grund erfolgt. Die entsprechenden Mehrbeträge sind den Parlamentsklubs wieder ab dem Tag des Einlangens der Mitteilung des Parlamentsklubs über die Veränderung der Zahl seiner Mitglieder beim Präsidenten des Nationalrats aliquot anzuweisen. 806 In diesem Zusammenhang stellt sich auch die Frage nach der Rechtsnachfolge eines Parlamentsklubs beim Übergang in eine neue Gesetzgebungsperiode. Ausweislich der Materialien zur Novelle des KlubFG BGBl I 2008/139 (IA 2/A 24. GP 4; wortgleich AB 8 BlgNR 24. GP 2) ist mangels einer entsprechenden Willensäußerung von einer Kontinuität der Parlamentsklubs unabhängig von Gesetzgebungsperioden auszugehen. Das Problem wurde – noch nach der in diesem Punkt differierenden alten Rechtslage – beim Übergang von der 22. in die 23. Gesetzgebungsperiode virulent, als gegen Ende der 22. Gesetzgebungsperiode dem FPÖ-Klub vorwiegend Mitglieder der politischen Partei BZÖ angehörten und zu Beginn der 23. Gesetzgebungsperiode ein BZÖ-Klub mit zahlreichen Mitgliedern des alten FPÖ-Klubs und ein FPÖ-Klub mit weitgehend neuen Nationalratsabgeordneten vorhanden waren. Nach der neuen Rechtslage hätte somit wohl zwischen dem FPÖ-Klub der 22. Gesetzgebungsperiode und dem BZÖKlub der 23. Gesetzgebungsperiode rechtliche Kontinuität geherrscht. 807 Vgl Kapitel 3.2.1.2.

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Das KlubFG

Das KlubFG enthält keine Bestimmungen über die Folgen des Untergangs eines Parlamentsklubs während eines Quartals. Den untergehenden Parlamentsklub trifft somit grundsätzlich auch keine Pflicht, bereits erhaltene Mittel aliquot rückzuerstatten. Diese Rechtslage ist zwar angesichts der Tatsache, dass gewisse finanzielle Verpflichtungen etwa aufgrund gesetzlicher Kündigungsfristen auch über das Ende eines Parlamentsklubs hinauswirken können, durchaus sachlich gerechtfertigt.808 Es bleibt aber offen, wer nach einer erfolgten Liquidierung des Parlamentsklubs noch allenfalls vorhandene Mittel erhalten soll. Dem Sinn des Gesetzes widersprechend wäre jedenfalls eine Verfügungsbefugnis der allenfalls noch im Nationalrat oder Bundesrat verbliebenen ehemaligen Mitglieder des Parlamentsklubs. Am ehesten wird man in einem solchen Fall daher davon ausgehen müssen, dass diese Gelder dem Bund anheimfallen. Explizit geregelt ist schließlich wiederum der Fall, in dem die Zahl der Mitglieder eines Parlamentsklubs – etwa als Folge einer Wahl zum Nationalrat oder zu einem Landtag – während eines Quartals sinkt. Die Änderungen in den Anspruchsgrundlagen sind nämlich nach § 5 Abs 5 KlubFG erst ab dem Quartal, das dem Tag des Ausscheidens des Mitglieds aus dem Parlamentsklub folgt, zu berücksichtigen. Trotzdem ist aber nach § 5 Abs 5 KlubFG „ein allfälliger Übergenuss“ bei der nächstfolgenden vierteljährlichen Anweisung einzubehalten, sodass sich in diesem Fall einfach der dem Parlamentsklub für das jeweils folgende Quartal zustehende Betrag um den aliquoten Teil seit dem Sinken der Mitgliederzahl des Parlamentsklubs verringert. Diese Regelung stellt sicher, dass der den Parlamentsklub während eines Quartals wechselnde Abgeordnete letztlich nicht zwei Parlamentsklubs Klubförderung vermitteln kann. Das KlubFG enthält schließlich keine explizite Bestimmung darüber, wer die Klubförderung überhaupt zu vergeben hat. Aus einer Zusammenschau von § 7 KlubFG (Vollziehung des KlubFG), § 14 Abs 2 Satz 2 GOG-NR (Vollziehung der den Nationalrat betreffenden finanzgesetzlichen Ansätze des Bundesvoranschlages durch den Nationalratspräsidenten) und dem jeweiligen BFG (wo sich zB für das Jahr 2008 im Teilheft-Kapitel 2-Bundesgesetzgebung unter dem Voranschlagsansatz 1/02304 die „Beiträge an die parlamentarischen Klubs“ finden) ergibt sich aber, dass die Klubförderung vom Nationalratspräsidenten ausgezahlt wird. Die Abwicklung nimmt in der Praxis die dem Nationalratspräsidenten nach Art 30 Abs 3 B-VG unterstehende Parlamentsdirektion wahr.809 Der Nationalratspräsident wird hier also ausnahmsweise als oberstes Verwaltungsorgan tätig.810 Seine Entscheidung ergeht im Rahmen der schlichten 808 So auch IA 2/A 24. GP 4; wortgleich AB 8 BlgNR 24. GP 2. 809 Rechnungshof, Sonderbericht 21; Sickinger, Politikfinanzierung 273. 810 Novak, JBl 1996, 700 f; Thienel, Finanzierung 86.

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Besonderer Teil

Hoheitsverwaltung,811 sie ist damit insbesondere nicht als Bescheid zu qualifizieren.812 Die Kundgabe der Feststellung des Nationalratspräsidenten über das Bestehen des Anspruchs und seine Höhe kann mit der Liquidierung zusammenfallen, sie muss es aber nicht.813 Dem Nationalratspräsidenten kommt kein Ermessensspielraum zu.814 Er hat aber vor jeder Auszahlung die Anspruchsvoraussetzungen zu prüfen und dabei die jeweils aktuelle Stärke eines Parlamentsklubs seiner Entscheidung zugrunde zu legen (§ 5 KlubFG).815 Als Rechtsmittel gegen Entscheidungen des Nationalratspräsidenten kommt nur eine Klage des Parlamentsklubs an den VfGH nach Art 137 B-VG in Betracht.816 Dasselbe Rechtsmittel steht auch für den Fall der Untätigkeit des Nationalratspräsidenten zu. 3.2.1.5. Zweckwidmung

„Zur Erfüllung ihrer parlamentarischen Aufgaben . . .“ – mit seinen ersten Worten stellt das KlubFG sogleich eine allgemeine Zweckwidmung für die Klubförderung auf, die in § 1 Abs 2 KlubFG eine nähere Präzisierung erfährt. Die Aufgaben werden den Parlamentsklubs durch zahlreiche Materiengesetze zugeschrieben, sodass ein Blick auf die gesamte Rechtsordnung, speziell natürlich auf das GOG-NR und die GO-BR, nötig ist. Der Begriff ist aber weit auszulegen, da nicht nur der Ankauf von externer Expertise, sondern auch das von einem Parlamentsklub angestellte Personal zweifelsohne auch im Zusammenhang mit den „parlamentarischen Aufgaben“ eines Parlamentsklubs steht. Die geförderten Aufgaben der Parlamentsklubs beschränken sich aber nicht nur auf die Tätigkeit im Parlament selbst, sondern können auch über das österreichische Parlament hinausreichen. Das geht vor allem aus § 1 Abs 2 KlubFG (Öffentlichkeitsarbeit, Ausgaben für internationale Arbeit) hervor. Das KlubFG enthält in § 1 Abs 2 KlubFG eine demonstrative Aufzählung der „Kosten zur Erfüllung parlamentarischer Aufgaben“. Darunter fallen „Ausgaben für Personal, Infrastruktur einschließlich EDV, Öffentlichkeitsarbeit, Veranstaltungen, Enqueten, Aussendungen und Rundschreiben, Druckwerke, Broschüren, sowie Ausgaben für internationale Arbeit.“ Aus dem KlubFG ergibt sich somit eine Zweckwidmung für drei große Bereiche, nämlich Ausgaben für die parlamentarische Arbeit auf Bundesebene an sich, deren Kommunikation nach außen sowie für die Arbeit im internationalen Bereich. Das KlubFG enthält seit BGBl I 2008/139 aber keine Quoten mehr, nach de811 812 813 814 815 816

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Rebhahn, in Wirtschaftsrecht Rz 845. VfSlg 13.642/1993, mwN zur ähnlich gelagerten Rechtslage vor BGBl I 2008/139. Vgl dazu den VfSlg 13.640/1993 und 13.642/1993 zugrunde liegenden Sachverhalt. Thienel, Finanzierung 86. VfSlg 13.640/1993. Rechnungshof, Sonderbericht 22. Vgl VfSlg 13.640/1993.

Das KlubFG

nen die Klubförderung für bestimmte Ausgaben zu verwenden wäre.817 Ein Parlamentsklub kann die Klubförderung somit etwa auch zur Gänze bloß für die Öffentlichkeitsarbeit verwenden. Die Klubförderung kann nach dem eindeutigen Wortlaut des § 1 KlubFG zur Deckung sämtlicher Kosten verwendet werden, die aus der parlamentarischen Arbeit eines Parlamentsklubs resultieren. Schwierige Abgrenzungsfragen können in der Praxis aber entstehen, wenn insbesondere vor dem Hintergrund der gemeinhin oft vorgenommen Gleichsetzung von Parlamentsklub und politischer Partei Zuwendungen aus der Klubförderung unter dem Deckmantel der Öffentlichkeitsarbeit eines Parlamentsklubs für die Wahlwerbung einer Partei aufgewendet werden. Jedenfalls unzulässig ist die direkte oder indirekte818 Weiterleitung (von Teilen) der Klubförderung819 an andere (natürliche oder juristische) Personen, ohne von diesen eine zivilrechtlich vereinbarte, der Zweckwidmung entsprechende Gegenleistung zu erhalten. Das gilt insbesondere auch für eine Weiterleitung an politische Parteien.820 Wie weit der Begriff „Öffentlichkeitsarbeit“ iSd KlubFG reicht, bleibt aber offen.821 Unscharf ist schließlich auch die Zweckwidmung des § 1 Abs 2 KlubFG für „Ausgaben für internationale Arbeit“. Sie ist im Kontext der Entstehung ihrer ähnlich gelagerten Vorgängerbestimmung des § 4a Abs 2 KlubFG idFv BGBl 1990/742 zu lesen. Diese wurde 1990 in das KlubFG eingeführt, also im Jahr nach dem Fall des Eisernen Vorhangs und der Übermittlung des österreichischen Gesuchs um Mitgliedschaft in den damaligen EG. § 4a Abs 2 KlubFG idFv BGBl 1990/742 war also vor allem in den Zusammenhang mit der europäischen Integration zu stellen.822 So sind österreichische Parlamentarier oft nicht nur Mitglieder ihres jeweiligen Vertretungskörpers, sondern auch Mitglieder in internationalen Gremien. Zu denken ist hier insbesondere an die Parlamentarische Versammlung des Europarats oder der OSZE sowie an COSAC (Conférence des Organes Spécialisés dans les Affaires Communautaires 817 Der Gesetzgeber folgte damit einer entsprechenden Empfehlung des Rechnungshofs (Rechnungshof, Sonderbericht 21): IA 2/A 24. GP 3; wortgleich AB 8 BlgNR 24. GP 2. 818 Etwa in Form von zinsenlosen Darlehen an eine politische Partei, die später zurückbezahlt werden, oder der Überlassung von EDV-Arbeitsplätzen an eine politische Partei: Rechnungshof, Sonderbericht 24 f. 819 Spenden an Klubs können aber jedenfalls an politische Parteien weitergeleitet werden. Vgl dazu auch unten Kapitel 3.2.2. 820 Rechnungshof, Sonderbericht 22 ff. Ein absolutes Verbot der Weiterleitung von Mitteln aus der Klubförderung an politische Parteien sieht Heindl, ZfV 2000, 381, die (zur ähnlichen Rechtslage vor BGBl I 2008/139) aber richtigerweise festhält, dass dafür in Österreich (im Gegensatz zu Deutschland) eine ausdrückliche gesetzliche Regelung fehlt. 821 Vgl dazu die zum Begriff „Öffentlichkeitsarbeit“ nach § 2 PartG angestellten Erwägungen in Kapitel 3.1.1.5. 822 IA 3/A 18. GP 2; AB 6 BlgNR 18. GP 1.

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Besonderer Teil

et Européennes des Parlements de l’Union européenne).823 § 1 Abs 2 KlubFG soll den Parlamentsklubs – und somit letztlich den einzelnen Abgeordneten – also finanzielle Mittel in die Hand geben, um den Aufgaben in diesem Bereich nachzukommen. Der Wortlaut des § 1 Abs 2 KlubFG schließt aber die Verwendung der Mittel für darüber hinausgehende Aktivitäten – wie etwa die Zusammenarbeit mit befreundeten Parlamentsfraktionen in anderen Ländern oder dem Europäischen Parlament – natürlich nicht aus. Letztlich kommt es bei der Zweckwidmung der Klubförderung – ähnlich der Parteienförderung nach dem PartG824 – aber wieder weitgehend auf die richtige Verbuchung an. 3.2.1.6. Kontrolle

Das KlubFG enthält keine Bestimmungen über die Kontrolle der Finanzen der Parlamentsklubs. Insbesondere kommt dem Präsidenten des Nationalrats als die förderungsvergebende Stelle und der ihm unterstellten Parlamentsdirektion keine Kontrollkompetenz zu.825 Kontrollmöglichkeiten können daher bloß aus anderen Rechtsvorschriften erfließen. Sie sind aber sehr spärlich gesät, sodass die Parlamentsklubs letztlich keine regelmäßige öffentliche Rechenschaft ablegen müssen. Das ist einerseits in Hinblick auf die sich aus dem Subventionscharakter der Klubförderung ergebene nötige Kontrolle der widmungsgemäßen Verwendung der Zuwendungen problematisch.826 Andererseits kommt Österreich hier entsprechenden internationalen Verpflichtungen nicht nach.827 Aus rechtlicher Perspektive kommt alleine dem Rechnungshof eine Kontrollbefugnis zu. Sie ergibt sich aus seiner grundsätzlich amtswegig wahrzunehmenden allgemeinen Subventionskontrollkompetenz bei der Verwendung von Bundesmitteln nach Art 121 Abs 1 B-VG iVm § 13 Abs 3 RHG.828 Nach hA829 ist der Begriff „Rechtsträger“ in Art 121 Abs 1 B-VG und § 13 Abs 3 RHG weit zu verstehen und umfasst alle Träger von Rechten und Pflichten, 823 Eine Zusammenstellung zahlreicher internationaler Kooperationen mit Beteiligung österreichischer Parlamentarier findet sich auf der Homepage des Parlaments unter: http://www.parlament.gv.at/PI/Inhalt_Portal.shtml (Stand 1.8.2009). 824 Vgl die Kapitel 3.1.1.5.; 3.1.2.5.; 3.1.3.5. 825 Rechnungshof, Sonderbericht 29. 826 Vgl Kapitel 2.4.7. Wenger, in Korruption 444; Sickinger, Politikfinanzierung 114, 278 f. 827 Zu nennen sind hier insbesondere die Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001), in der Punkt 8.F. „entities related to political parties“ politischen Parteien in Hinblick auf die in der Empfehlung enthaltenen Punkte gleichstellt und die Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats, in der Art 8 (2. Spiegelstrich) ua auf die parlamentarischen Klubs abzielt. 828 Vgl dazu ausführlicher Kapitel 3.1.1.6.3. 829 Hengstschläger, Rechnungshofkontrolle Rz 4 zu Art 121 B-VG; Korinek, Rz 11 ff zu Art 121 B-VG; beide mwN.

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Das KlubFG

also auch die Parlamentsklubs.830 Die Zuwendungen nach dem KlubFG stammen aus dem Bundesbudget und werden den Parlamentsklubs für verschiedene Zwecke gegeben.831 Der Rechnungshof kann nach dem B-VG und dem RHG also die Gebarung von Parlamentsklubs mit öffentlichen Mitteln prüfen.832 Hinsichtlich des Prüfungsumfangs und -maßstabs sei an dieser Stelle auf die Ausführungen zur Rechnungshofkontrolle von politischen Parteien verwiesen, die sinngemäß auch für die Kontrolle der Parlamentsklubs gelten.833 Das Ergebnis der Überprüfung nach § 13 Abs 3 RHG hat der Rechnungshof nach Abs 2 leg cit grundsätzlich den zuständigen Bundesministerien mitzuteilen. Im Fall der Prüfung von Parlamentsklubs ist das der Bundesminister für Finanzen (§ 7 KlubFG) und wohl auch der Präsident des Nationalrats, der im Rahmen der Klubförderung ausnahmsweise als oberstes Verwaltungsorgan tätig wird, indem er die Klubförderung vergibt.834 Weiters ergibt sich eine Vorlagepflicht an den Bundeskanzler und an den Nationalrat aus Art 126d Abs 1 B-VG. Nach dieser Bestimmung sind die Berichte des Rechnungshofs weiters zu veröffentlichen. Es gibt aber keine gesetzlichen Vorschriften über die Art und Weise der Veröffentlichung, sodass sie im Ermessen des Rechnungshofes liegt.835 Der Rechnungshof veröffentlicht in der Praxis alle Berichte auf seiner Homepage. 3.2.1.7. Sanktionen

Das Verhängen von Sanktionen setzt die Feststellung einer Rechtswidrigkeit voraus. Es wurde gerade gezeigt, dass es im Rahmen der Klubförderung mit Ausnahme der allgemeinen Subventionskontrolle durch den Rechnungshof keine Kontrolle über die widmungsgemäße Verwendung der Klubförderung gibt. Da sich die Zuständigkeit des Rechnungshofs nur auf die Feststellung

830 Vgl Zur Rechtspersönlichkeit von Parlamentsklubs Kapitel 2.4.1.2.3. 831 Vgl Kapitel 3.2.1.5. 832 Von dieser Kompetenz hat der Rechnungshof von sich aus – soweit ersichtlich – bisher keinen Gebrauch gemacht. Die Gebarungskontrolle der Parlamentsklubs Ende der 1990er-Jahre erfolgte im Rahmen einer Sonderprüfung durch einen Prüfungsauftrag des Nationalrats vom 16.6.1998 nach § 99 Abs 1 GOG-NR. Das Ergebnis der Prüfung kann als „Sonderbericht des Rechnungshofes zur Finanzierung der politischen Parteien und parlamentarischen Klubs“ (Zl 860.004/002-Pr/8/00) auf der Homepage des Rechnungshofs unter http://www.rechnungshof.gv.at/ abgerufen werden. 833 Vgl Kapitel 3.1.1.6.3. 834 Der Gesetzgeber hat in § 13 Abs 2 RHG die Bundesministerien (genauer wohl: die Bundesminister) eindeutig als oberste Organe der Verwaltung vor Augen. Eine teleologische Interpretation legt daher das Ergebnis nahe, dass ein entsprechendes Prüfungsergebnis auch dem Präsidenten des Nationalrats als oberstes Verwaltungsorgan (vgl Kapitel 3.2.1.4.) mitzuteilen ist. 835 Kroneder-Partisch, Rz 13 zu Art 126d B-VG.

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Besonderer Teil

von Unregelmäßigkeiten beschränkt, kann ein Fehlverhalten der Parlamentsklubs prima vista also gar nicht sanktioniert werden. Daran ändert freilich auch eine nähere Betrachtung der Rechtslage nichts. Als einzige mögliche Sanktion kommt nämlich nur die Rückforderung zweckwidrig verwendeter Mittel in Frage, was grundsätzlich aber schon wegen des Mangels einer entsprechenden Rechtsgrundlage problematisch ist.836 Nach Vonkilch spricht weiters eine systematisch-teleologische Interpretation gegen die Möglichkeit einer Rückforderung von Mitteln aus der Klubförderung. Er gewinnt dieses Ergebnis aus einer Zusammenschau des PartG, des PubFG und des KlubFG.837 Dagegen kann freilich vorgebracht werden, dass ein Rückforderungsanspruch direkt aus dem Subventionsrecht herrührt838 – und nichts anderes als eine Subvention stellt die Klubförderung dar. Selbst bei dieser Sicht der Dinge scheitert eine Rückforderung aber wieder an dem dafür nötigen Verfahren. Insbesondere sind nämlich weder ein Anspruch nach Art 137 B-VG des Bundes gegen einen Parlamentsklub noch ein zivilrechtlicher Bereicherungsanspruch möglich.839 Verstöße gegen Bestimmungen des KlubFG können demnach noch weniger Sanktionen nach sich ziehen als im Fall der Parteienförderung nach § 2 PartG, bei der zumindest ein Einbehalterecht weiterer Förderungen normiert ist.840 Auch hier kommt Österreich entsprechenden internationalen Verpflichtungen nicht nach.841 3.2.2. Spenden an Klubs

Nationalratsklubs, Bundesratsfraktionen und Parlamentsklubs verfügen über eine unbeschränkte Rechtspersönlichkeit.842 Es ist ihnen daher gestattet, Schenkungen (und nichts anderes sind Geldspenden) entgegenzunehmen und frei über sie zu verfügen. Weder das KlubFG noch irgendeine andere Rechtsvorschrift enthalten Regelungen über Spenden an Klubs, sodass es ihnen (in allen ihren Ausprägungen) gestattet ist, Spenden von jedem beliebigen Spender 836 837 838 839

Thienel, Finanzierung 86. Vonkilch, JRP 2007, 26 ff. Vgl Kapitel 2.4.7. Vgl dazu die Ausführungen in Kapitel 3.1.1.7.2. zur Parteienförderung nach § 2 PartG, die sinngemäß auch hier gelten. 840 Vgl Kapitel 3.1.1.7. 841 Vgl die Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarats 1516 (2001) (7. Erwägungsgrund: „meaningful sanctions for those who violate the rules“ und Punkt 8, der den teilweisen oder gänzlichen Verlust der Förderungen oder eine Rückzahlungsverpflichtung bei Verstößen fordert) und die Empfehlung 4 (2003) des Ministerkomitees des Europarats (Art 16 verlangt effektive angemessene und abschreckende Sanktionen.). 842 Vgl Kapitel 2.4.1.2.3.

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Das PubFG

und in jeder Höhe entgegenzunehmen und über sie frei zu verfügen. Die Klubs sind hier auch keinen Kontrollvorschriften unterworfen. Dasselbe gilt natürlich auch für alle anderen Zuwendungen von privater Seite wie insbesondere Mitgliedsbeiträge oder „Parteisteuern“. In Österreich gibt es auch keine Rechtsvorschrift, die Spenden von Klubs843 an politische Parteien verbieten würde.844 Diese sind zwar in den Rechenschaftsberichten der politischen Parteien in die Gesamtsumme aller Spenden (§ 4 Abs 5 Z 6 PartG) einzubeziehen und auszuweisen, sonst aber nirgends. Das resultiert aus dem Umstand, dass Klubs keine natürlichen Personen (§ 4 Abs 7 Z 1 PartG), nicht im Firmenbuch eingetragen (§ 4 Abs 7 Z 2 PartG), keine Vereine (§ 4 Abs 7 Z 3 PartG) und auch keine Körperschaften öffentlichen Rechts (insbesondere mangels Pflichtmitgliedschaft und gesetzlichen Einrichtung), auf freiwilliger Mitgliedschaft beruhende Berufs- und Wirtschaftsverbände, Anstalten, Stiftungen oder Fonds sind, sodass ihre Spenden weder in der Spendenliste nach § 4 Abs 7 PartG noch in der Spenderliste nach § 4 Abs 8 PartG aufscheinen müssen. In Hinblick auf die enge persönliche Verzahnung von Klubs und politischen Parteien folgt schließlich, dass insbesondere Großspenden von Privatpersonen an Klubs gegeben werden können (keine Kontroll- oder Publikationspflichten!), die sie dann vollkommen rechtens wieder an politische Parteien weiterleiten können, ohne dass der eigentliche Spender in der Spenden- und Spenderliste der politischen Partei aufscheint.

3.3. Das PubFG Das „Bundesgesetz über die Förderung politischer Bildungsarbeit und Publizistik 1984 (Publizistikförderungsgesetz 1984 – PubFG)“845 regelt in seinem Abschnitt I (§§ 1–5) die Förderung der staatsbürgerlichen Bildungsarbeit der politischen Parteien, in seinem Abschnitt II (§§ 6–11) die Förderung der Publizistik, die der staatsbürgerlichen Bildung dient, und enthält in seinem Abschnitt III (§§ 12 und 13) eine Reihe von Übergangs-, Vollzugs- und sonstigen Bestimmungen.

843 Diese müssen aufgrund der Zweckwidmung der Klubförderung (vgl Kapitel 3.2.1.5.) aber immer aus privaten Mitteln stammen. 844 Vgl dazu § 25 Abs 2 Z 1 dt PartG, der ausdrücklich für politische Parteien ein Verbot der Annahme von Spenden einer Fraktion normiert. 845 BGBl 1984/369 (WV) idFv BGBl I 2006/113. Das PubFG in seiner Stammfassung wurde 1972 beschlossen (BGBl 1972/272) und 1979 bereits einmal wiederverlautbart (BGBl 1979/222).

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Besonderer Teil

Auch wenn nach dem PubFG Presseorgane politischer Parteien oder diesen nahestehende periodische Druckschriften gefördert werden können,846 so steht im gegebenen Zusammenhang die Förderung der in Österreich gemeinhin als „Parteiakademien“ bekannten Stiftungen oder Vereine (in der Folge: Rechtsträger) nach Abschnitt I des PubFG im Mittelpunkt des Interesses. Dass dadurch die politischen Parteien einen – wenngleich natürlich nicht direkten – finanziellen Vorteil erhalten, geht aus dem Titel des Gesetzes und seinem ersten Abschnitt noch nicht hervor. Das zeigt erst eine nähere Lektüre des Gesetzes und vor allem der nach § 3 Abs 4 PubFG erlassenen Richtlinien.847 Der Bund fördert zurzeit fünf den im Nationalrat vertretenen Parteien nahestehende Rechtsträger, die personell meist auch mit den hinter ihnen stehenden politischen Parteien verbunden sind. Es handelt sich dabei um das Dr. Karl Renner-Institut848 (SPÖ), die Politische Akademie849 (ÖVP), das FPÖ-Bildungsinstitut,850 die Zukunftsakademie851 (BZÖ) und die Grüne Bildungswerkstatt.852 3.3.1. Akademieförderung nach dem PubFG 3.3.1.1. Höhe der Zuwendungen in ihrer Gesamtheit

Die Berechnung der Akademieförderung nach dem PubFG erfolgt – ähnlich dem KlubFG853 – anhand von Jahresbruttobezügen von Ordentlichen Universitätsprofessoren und Vertragsbediensteten des Bundes. Dementsprechend ist die Höhe der auszubezahlenden Förderungen auch hier wieder vor allem von der Anzahl der anspruchsberechtigten Rechtsträger abhängig. Im Jahr 2005 wurden an vier Rechtsträger zusammen € 9.562.128,52 zur Auszahlung gebracht, im Jahr 2006 an drei Rechtsträger € 8.343.443,64, im Jahr 2007 an fünf Rechtsträger € 10.913.575,96 und im Jahr 2008 wiederum an fünf Rechtsträger € 11.267.759,72. Für das Jahr 2009 stehen den Rechtsträgern € 11.606.508,48 zu.854

846 Stelzer, in Schriftenreihe 56 f; Wieser, Rz 89 zu § 1 ParteienG; Thienel, Finanzierung 89 (FN 156). 847 Vgl vor allem Kapitel 3.3.1.5. 848 http://www.renner-institut.at/ (Stand 1.8.2009). 849 http://www.modernpolitics.at/ (Stand 1.8.2009). 850 http://www.fpoe-bildungsinstitut.at/ (Stand 1.8.2009). 851 http://www.zukunftsakademie-bzoe.at/ (Stand 1.8.2009). 852 http://www.gbw.at/ (Stand 1.8.2009). 853 Vgl Kapitel 3.2.1.1.; 3.2.1.3. 854 Quelle: http://www.bundeskanzleramt.at/Docs/2009/1/20/parteiakademiefoerderung _2002_2008.pdf (Stand 1.8.2009) bzw für 2009 (auch in weiterer Folge) eigene Berechnung unter Berücksichtigung der bisherigen Staatspraxis.

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Das PubFG

Durch die Anknüpfung an Jahresbruttobezüge im öffentlichen Dienst kommt es auch bei der Akademieförderung nach dem PubFG in aller Regel855 jährlich zu einer automatischen Wertanpassung der Zuwendungen.856 3.3.1.2. Anspruchsberechtigte Rechtsträger 3.3.1.2.1. Allgemein

Anspruchsberechtigt auf die Akademieförderung ist ein von einer politischen Partei, einer wahlwerbenden Partei und einem Klub verschiedener Rechtsträger. Er muss nach § 1 Abs 1 PubFG in der Rechtsform einer Stiftung oder eines Vereins eingerichtet sein. Für die Beurteilung seines Entstehens und in der Folge seines weiteren Bestandes sind daher einzig Vorschriften des Privatrechts maßgebend. Seine Förderungswürdigkeit setzt nach § 1 Abs 1 PubFG die Erfüllung der folgenden fünf weiteren Bedingungen voraus: Z 1: Die Tätigkeit des Rechtsträgers darf nicht auf Gewinn gerichtet sein. Z 2: Der Rechtsträger muss eine Satzung beschließen, aus der als Ziel seiner Tätigkeit die unmittelbare und gemeinnützige Förderdung der staatsbürgerlichen Bildung im Sinne der Grundsätze der Bundesverfassung, der politischen und kulturellen Bildung sowie der Einsichten in politische, wirtschaftliche, rechtliche und gesellschaftliche Zusammenhänge auf innerstaatlicher und internationaler Ebene hervorgeht. Das Gesetz enthält eine demonstrative Aufzählung von Aktivitäten zur Erreichung der Ziele. Es versteht darunter etwa „Schulungen, Seminare, Enqueten, Vorträge, Arbeitsgruppen, Fernkurse, Stipendien und Publikationen“. Weitere Vorgaben an die Tätigkeit der Rechtsträger enthält Z 4. Z 3: Hinter dem Rechtsträger muss eine politische Partei stehen, die ihm erst die Förderungstauglichkeit vermitteln kann. Mangels anderer Anhaltspunkte im PubFG ist darunter eine politische Partei nach Art I § 1 PartG zu verstehen.857 Sie muss mit mindestens fünf Abgeordneten im Nationalrat ver855 Die Jahresbruttobezüge für die Jahre 2003 und 2004 wurden in § 2 Abs 2 PubFG (idFv BGBl I 2003/71) auf dem Stand des Jahres 2002 eingefroren. Darüber hinaus wurde durch § 12 Abs 2 PubFG (idFv BGBl I 2003/71) der Steigerungsbetrag „für internationale politische Bildungsarbeit“ nach § 2 Abs 4 PubFG für die Jahre 2001 bis 2004 von 40% auf 34% herabgesetzt. Die Akademieförderung erfolgte im Jahr 2005 allerdings wieder anhand der Jahresbruttobezüge für 2005, sodass das Einfrieren und die Herabsetzung der Zuwendungen keine nachhaltigen Maßnahmen darstellten. 856 Thienel, Finanzierung 90; Sickinger, Politikfinanzierung 251. 857 Es ist kein Grund ersichtlich, nach dem der Bedeutungsinhalt des Begriffs „politische [n] Partei“ in § 1 Abs 1 Z 3 PubFG ein anderer sein soll als der des Art I § 1 PartG. Dieses Ergebnis unterstreicht auch die Entstehungsgeschichte von § 1 Abs 1 Z 3 PubFG, als 1972, also noch drei Jahre vor Beschluss des PartG, in der RV (RV 314 BlgNR 13. GP 1) die Wendung „vertretenen politischen Partei (ihren Funktionären oder Mitgliedern)“ zu finden war und in den Erläuterungen (RV 314 BlgNR 13. GP 4) davon die Rede ist,

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Besonderer Teil

treten sein. Die Gründung eines Klubs nach § 7 GOG-NR ist aber nicht nötig; § 1 Abs 1 Z 3 PubFG spricht – wie § 2 Abs 2 lit a PartG858 – im Klammerausdruck nämlich nur von der „Klubstärke“. Die politische Partei muss den Rechtsträger schließlich als den von ihr bestimmten Förderungswerber bezeichnen. Wie diese Bezeichnung konkret auszusehen hat, sagt das PubFG nicht. Steht eine politische Partei hinter mehreren potentiell förderungswürdigen Rechtsträgern, so darf sie nach § 1 Abs 2 PubFG aber nur einen davon als Förderungswerber bezeichnen. Z 4: Die vom Rechtsträger zu beschließende Satzung (vgl Z 2) darf nur Tätigkeitszwecke umfassen, die den §§ 34–47 BAO (1. Abschnitt; C. Abgabenrechtliche Grundsätze und Begriffsbestimmungen; 8. Gemeinnützige, mildtätige und kirchliche Zwecke) entsprechen. Dieser Verweis ist jedoch teleologisch auf die Gemeinnützigkeit nach den §§ 37 ff BAO zu reduzieren, da der Zweck der Akademieförderung nach § 1 Abs 1 PubFG in der Förderung der staatsbürgerlichen Bildungsarbeit von politischen Parteien und eben nicht in der Förderung irgendwelcher mildtätigen oder kirchlichen Zwecke liegt. Für die nach dem PubFG geförderten Rechtsträger bedeutet dieser Verweis im Wesentlichen, dass durch ihre Tätigkeit die Allgemeinheit einen Nutzen haben muss (§ 35 BAO). Nach § 1 Abs 1 Z 4 PubFG iVm § 36 Abs 1 BAO ist die Beschränkung der Tätigkeit eines Rechtsträgers auf den Personenkreis von Mitgliedern und/oder Funktionären einer politischen Partei daher unzulässig. In der Praxis nehmen die geförderten Rechtsträger aber – nicht unrechtmäßig859 – sehr weitgehend Schulungstätigkeiten für Funktionäre der hinter ihnen stehenden politischen Parteien wahr.860 Z 5: Die Satzung des Rechtsträgers muss schließlich zur Begründung eines Förderungsanspruchs noch gewisse Bestimmungen über die Kontrolle seiner Gebarung enthalten. Demnach muss durch die Satzung sichergestellt werden, dass jährlich ein Jahresabschluss erstellt wird, der neben der Gebarung durch einen Wirtschaftsprüfer oder eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft auf Sparsamkeit, Zweckmäßigkeit und Gesetzmäßigkeit bei der Verwendung von Förderungsmitteln zu prüfen ist. Schließlich muss sich aus der Satzung noch eine dass „bestimmte gesellschaftliche Gruppen derartige Rechtsträger schaffen“. Der Gesetzgeber stellt somit eindeutig auf politische und nicht auf wahlwerbende Parteien ab. So auch Thienel, Finanzierung 89. 858 Vgl Kapitel 3.1.1.3.1. 859 Vgl Kapitel 3.3.1.5. 860 Klee-Kruse, Parteienfinanzierung 118; Drysch, Parteienfinanzierung 191; Stelzer, in Schriftenreihe 56; Thienel, Finanzierung 89; Sickinger, Politikfinanzierung 250. Nicht umsonst wird die Akademieförderung daher grundsätzlich unter den Begriff der „Parteienförderung“ subsumiert. Allgemein (und teilweise schon überholt) zu den Tätigkeiten der Parteiakademien Dachs, ÖZP 1976, 391 ff; Haberson/Székely, ÖJP 1979, 337 ff; Hawel, Akademien, passim; Mantl, ÖJP 1991, 751 ff; Koren, Akademien 23 ff; Rechnungshof, Bericht 2001/5, passim; Rechnungshof, Bericht 2008/4, passim.

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Das PubFG

Pflicht zur Veröffentlichung des Jahresabschlusses im Amtsblatt zur Wiener Zeitung ergeben. Über das Vorliegen dieser Voraussetzungen und somit die Förderungswürdigkeit entscheidet die BReg nach § 3 Abs 1 PubFG. Sie hat die Förderungswürdigkeit jederzeit zu widerrufen, sobald die Voraussetzungen nicht mehr gegeben sind. 3.3.1.2.2. Auswirkungen von Abspaltungen während einer Legislaturperiode?

Sowohl der Anspruch auf Akademieförderung als auch deren konkrete Höhe861 hängen von der Stärke der Vertretung der die Förderung vermittelnden politischen Partei im Nationalrat ab. Erhebliche Probleme bereiten daher die Fälle, in denen einzelne oder mehrere Nationalratsabgeordnete aus einer politischen Partei (und/oder ihrem Klub) ausscheiden und als sog „wilde Abgeordnete“ bis zum Ende der Legislaturperiode im Nationalrat verbleiben, eine neue politische Partei (und/oder einen neuen Klub) gründen oder zu einer anderen politischen Partei (und/oder einem anderen Klub) „überlaufen“. Ist die förderungsvermittelnde politische Partei dadurch nur noch mit weniger als fünf Abgeordneten im Nationalrat „vertreten“ (§ 1 Abs 1 Z 3 PubFG), stellt sich folglich – ähnlich der Förderung politischer Parteien nach § 2 PartG – die Frage, ob dadurch auch der Anspruch auf Akademieförderung verloren geht. Umgekehrt gilt es auch zu klären, ob eine während einer Legislaturperiode gegründete politische Partei, die mit mindestens fünf Abgeordneten im Nationalrat „vertreten“ ist, einem Rechtsträger iSv § 1 Abs 1 PubFG einen Förderungsanspruch vermitteln kann. Die zugrunde liegende Problematik ist der nach § 2 PartG im Wesentlichen gleich gelagert.862 Sie läuft nämlich auch hier wieder darauf hinaus, dass eine politische Partei juristisch nicht im Nationalrat „vertreten“ sein kann. Das kann nämlich nur eine wahlwerbende Partei sein.863 Es stellt sich also die Frage, ob zur Begründung eines Anspruchs auf Akademieförderung auf die Zurechnung von Abgeordneten zur politischen oder zur wahlwerbenden Partei abzustellen ist. Die entsprechenden Ausführungen zu § 2 PartG treffen sinngemäß auch auf § 1 Abs 1 Z 3 PubFG weitgehend zu, sodass an dieser Stelle auf sie verwiesen sei.864 Ergänzend sei hier jedenfalls noch eine stringente Argumentation des Verfassungsdienstes des Bundeskanzleramts aufgegriffen. Dieser führt nämlich in

861 Vgl Kapitel 3.3.1.3. 862 Thienel, Finanzierung 91 f, der den systematischen Zusammenhang mit § 2 PartG hervorhebt. 863 Vgl Kapitel 3.1.1.2.1. 864 Vgl Kapitel 3.1.1.2.

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Besonderer Teil

einem nur in Auszügen publizierten Rechtsgutachten865 anlässlich der Gründung des LIF 1993 den sogleich zu behandelnden Verteilungsschlüssel des § 2 Abs 2 PubFG an, nach dem der Steigerungsbetrag von der Anzahl der „Abgeordneten der politischen Partei gemäß § 1 Abs. 1 Z 3“ abhängig ist. Bei einem Austritt eines Abgeordneten aus seiner politischen Partei und seinem weiteren Verbleib im Nationalrat geht das Mandat aber nicht der wahlwerbenden Partei verlustig, hinter der die „verlassene“ (politische) Partei steht. Dieser Mandatar würde nämlich bei einem allfälligen Ausscheiden aus dem Nationalrat durch ein weiteres Mitglied der wahlwerbenden Partei, und nicht der dann allenfalls aktuellen politischen Partei, ersetzt werden. Eine politische Partei kann somit einem Rechtsträger nach § 1 Abs 1 PubFG nur dann einen Anspruch auf Akademieförderung vermitteln, wenn sie durch eine mit ihr korrelierende wahlwerbende Partei bei der jeweils letzten Wahl zum Nationalrat angetreten ist und einen entsprechenden Erfolg erlangen konnte, dann aber auch wenn ihr während der Legislaturperiode „politisch“ nur noch weniger als fünf Abgeordnete zuzurechnen sind.866 Der Förderungsanspruch geht mE erst mit dem Untergang der politischen Partei verloren. Eine während einer Legislaturperiode gegründete politische Partei kann hingegen niemals einen Anspruch auf Akademieförderung vermitteln.867 3.3.1.3. Höhe der Zuwendungen an die einzelnen Rechtsträger 3.3.1.3.1. Berechnung der Ansprüche

Die Berechnung der Akademieförderung erfolgt – gleich der Klubförderung – anhand von Jahresbruttobezügen im Bundesdienst. Das Gesetz setzt also wieder keine absoluten Geldbeträge fest. Sie können erst unter Heranziehung der §§ 3 und 48 GehG868 (Ordentliche Universitätsprofessoren) und der §§ 8a und 11 VBG869 errechnet werden.

865 Auszüge des Rechtsgutachtens (GZ 610.012/4-V/4/93) finden sich bei Koren, Akademien 53 ff. 866 Die Staatspraxis aberkannte der Freiheitlichen Akademie die Förderung für das Jahr 2006, da sich nach der Abspaltung des BZÖ von der FPÖ nur noch zwei Abgeordnete zur politischen Partei FPÖ bekannten. Dieses Vorgehen ist mE nicht konsequent und daher rechtswidrig. Medienberichten zufolge brachte die Freiheitliche Akademie dagegen auch eine Klage beim Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien ein. Über den Ausgang des Verfahrens ist nichts bekannt. 867 Zu diesem Ergebnis kommt schließlich auch das bereits angesprochene Rechtsgutachten des Verfassungsdiensts des Bundeskanzleramts. So auch Thienel, Finanzierung 92. AA Sickinger, Politikfinanzierung 254 ff. 868 BGBl 1956/54 idFv BGBl I 2009/52. 869 BGBl 1948/86 idFv BGBl I 2008/147.

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Das PubFG

Die Berechnung erfolgt – dem PartG und KlubFG wieder ähnlich – anhand eines allen Rechtsträgern unabhängig von ihrer Größe zustehenden gleich hohen Grundbetrags und zweier von der Größe der Rechtsträger abhängiger Steigerungsbeträge. Der Grundbetrag setzt sich nach § 2 Abs 2 PubFG aus „dem Jahresbruttobezug von fünf Ordentlichen Universitäts(Hochschul)professoren der 8. Gehaltsstufe sowie sieben Vertragsbediensteten der Entlohnungsgruppe b, Entlohnungsstufe 17, jeweils einschließlich der Sonderzahlungen“, zusammen (2009 nach bisheriger Staatspraxis: € 654.998,40 pro Rechtsträger). Der erste Steigerungsbetrag (das Gesetz spricht von einem „Zusatzbetrag“) gebührt nach § 2 Abs 2 PubFG „für jeden Abgeordneten der politischen Partei gemäß § 1 Abs. 1 Z 3“ in der Höhe eines „Jahresbruttobezug[s] eines Vertragsbediensteten der Entlohnungsgruppe c, Entlohnungsstufe 15, einschließlich der Sonderzahlungen“ (2009 nach bisheriger Staatspraxis: € 27.406,40 pro Abgeordneten). Der zweite Steigerungsbetrag (§ 2 Abs 4 PubFG spricht von „zusätzliche[n] Förderungsmittel[n]“) baut auf der Summe der einem Rechtsträger nach § 2 Abs 2 PubFG zustehenden Ansprüche auf und gewährt ihm nochmals 40% dieses Betrags „für internationale politische Bildungsarbeit“. Dieser Steigerungsbetrag ist somit (indirekt) zum Teil auch von der Größe der Vertretung der jeweiligen politischen Partei im Nationalrat abhängig. Verändert sich die Höhe der Jahresbruttobezüge während eines Kalenderjahres, so sind diese Veränderungen nach § 2 Abs 2 PubFG aliquot nach Monaten zu berücksichtigen. 3.3.1.3.2. Auswirkungen von Abspaltungen während einer Legislaturperiode?

Der Problematik der Abspaltung einzelner Abgeordneter („wilde Abgeordnete“) oder einer ganzen Gruppe von Abgeordneten von ihrer bisherigen politischen Partei im Rahmen der Parteienförderung nach § 2 PartG gleich gelagert sind die Fragen über die Auswirkungen dieser Vorgänge auf die Höhe der Akademieförderung. Da die Frage nach dem Anspruch auf Akademieförderung nur durch einen Rückgriff auf den Erfolg der entsprechenden wahlwerbenden Partei bei einer Wahl zum Nationalrat beantwortet werden kann, besteht kein Anlass von dieser Argumentationsschiene dann abzuweichen, wenn es um die Frage nach der konkreten Höhe der Förderung geht. Auf die entsprechenden Ausführungen im Rahmen der Parteienförderung nach § 2 PartG sei daher auch hier wieder sinngemäß verwiesen.870 Der Austritt von Nationalratsabgeordneten aus einer politischen Partei hat somit für jenen Rechtsträger, dessen Anspruch durch die betreffende politische 870 Vgl Kapitel 3.1.1.3.2.

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Besonderer Teil

Partei vermittelt wird, keine Auswirkungen auf die Höhe der Akademieförderung. Diesem Ergebnis entspricht auch die Staatspraxis.871 3.3.1.3.3. Überlegungen zum Verteilungsmodus der Akademieförderung

An dieser Stelle kann weitgehend auf die entsprechenden Ausführungen zur Klubförderung verwiesen werden, da auch die Berechnung der Akademieförderung anhand von Jahresbruttobezügen öffentlich Bediensteter erfolgt.872 Es ist insbesondere kein Grund ersichtlich, nach dem der Gesetzgeber den Begriffen „Jahresbruttobezug“ und „Vertragsbedienstete“ im KlubFG und im PubFG einen unterschiedlichen Bedeutungsgehalt geben wollte. Von der Klubförderung abweichend gilt es im Rahmen der Akademieförderung aber Folgendes festzuhalten: Durch das Abstellen auf die Anzahl von Abgeordneten des Nationalrats berücksichtigt das PubFG die Größe einer Partei zwar weitgehend, dieser Umstand relativiert sich aber freilich bei einem Blick auf das Größenverhältnis von Grundbetrag und erstem Steigerungsbetrag wieder. Der Grundbetrag nach § 2 Abs 2 PubFG ist nämlich sehr hoch, sodass der auf den ersten Steigerungsbetrag entfallende Teil der Akademieförderung jenen des Grundbetrags erst ab dem 24. Abgeordneten übersteigt. Dieses überaus minderheitenfreundliche System führte in den Jahren 2007 und 2008 daher dazu, dass das Dr. Karl Renner-Institut (SPÖ: 68 Abgeordnete im Nationalrat) im Vergleich zur Zukunftsakademie (BZÖ: 7 Abgeordnete im Nationalrat) nicht etwa rund zehn Mal, sondern „bloß“ etwa drei Mal so hohe Zuwendungen erhielt. Auch das PubFG bezieht in seinem § 2 Abs 2 die Sonderzahlungen an Ordentliche Universitätsprofessoren (§ 3 Abs 3 GehG) und Vertragsbedienstete (§ 8a Abs 2 VBG) ausdrücklich in die Berechnungsgrundlage ein, sodass sich ein Jahresbruttobezug ebenfalls aus 14 Monatsbezügen bzw -entgelten zusammensetzt. Die oben im Zusammenhang mit der Klubförderung gemachten Aussagen über die Zulagen873 treffen aufgrund des dem KlubFG sehr ähnlichen Berechnungsmodus des PubFG auch hier zu. Die Staatspraxis weicht allerdings bei der Berechnung der Akademieförderung davon ab und berechnet die Verwaltungsdienstzulage nach § 22 Abs 2 VBG in den Jahresbruttobezug des Prototyps des Vertragsbediensteten nach § 2 Abs 2 PubFG ein. Der Prototyp des Ordentlichen Universitätsprofessors bekommt jedenfalls keine Zulagen, da es keine gibt, die allen Ordentlichen Universitätsprofessoren zustehen. Abschließend soll an dieser Stelle noch auf einen kleinen Mangel an legistischer Präzision hingewiesen werden. § 2 Abs 2 PubFG spricht nämlich – im Gegensatz zum KlubFG – lediglich von „Vertragsbediensteten“, ohne konkret 871 Vgl dazu das Rechtsgutachten des Verfassungsdienstes (wiedergegeben bei Koren, Akademien 56). 872 Vgl Kapitel 3.2.1.3.2. 873 Vgl Kapitel 3.2.1.3.2.

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Das PubFG

zu bestimmen, ob es sich um solche des Bundes oder der Länder (Art 21 Abs 1 B-VG) handeln soll. Es ist hier verfassungskonform aber jedenfalls auf die Vertragsbediensteten des Bundes abzustellen. Ein anderes Auslegungsergebnis würde einerseits offenlassen, welche landesrechtlichen Bestimmungen konkret heranzuziehen wären, und würde andererseits zu einer unzulässigen dynamischen Verweisung führen. 3.3.1.4. Verfahren der Zuerkennung

Die Akademieförderung wird privatwirtschaftlich vergeben. Das stellt § 13 Abs 1 PubFG klar: „Bund[es] als Träger von Privatrechten“.874 Sie ist antragsgebunden, und zwar gleich zweifach. Zunächst bedarf es nach § 3 Abs 1 PubFG eines Antrags einer politischen Partei zur Feststellung der Förderungswürdigkeit875 (und somit zur Feststellung über einen Anspruch auf den Grundbetrag nach § 2 Abs 2 PubFG) des von ihr namhaft gemachten Rechtsträgers. Darüber entscheidet die BReg genauso nach § 3 Abs 1 PubFG wie über die Höhe der Steigerungsbeträge.876 Von der Entscheidung über die grundsätzliche Förderungswürdigkeit ist daher die Entscheidung über die Höhe der Zuwendungen zu unterscheiden. Dieser hat nämlich nach § 2 Abs 1 und 4 PubFG ein entsprechender Antrag des Rechtsträgers, und nicht der politischen Partei, voranzugehen. Das PubFG enthält aber keine weiteren Vorgaben für die konkrete Ausgestaltung der Anträge oder dafür einzuhaltender Fristen. Die Anträge sind aber jedes Jahr aufs Neue einzubringen, da die Akademieförderung nach § 3 Abs 1 letzter Satz PubFG jeweils nur für ein Finanzjahr bewilligt werden darf. Da der Grundbetrag gemäß § 2 Abs 5 PubFG bis zum 15. Februar jeden Jahres auszuzahlen ist, kann davon ausgegangen werden, dass die Anträge bloß davor gestellt werden müssen. Sie sind an den mit der Vorbereitung und Durchführung der Beschlüsse der BReg betrauten Bundeskanzler (§ 13 Abs 1 PubFG) zu richten. Die Rechtsträger müssen anlässlich der Feststellung der Förderungswürdigkeit zwei Auflagen erfüllen. Sie müssen sich einerseits nach § 4 Abs 1 PubFG verpflichten, bis spätestens 31. März jeden Jahres dem RH einen Bericht über die Verwendung der im vergangenen Jahr aufgrund des PubFG erhaltenen Förderungen vorzulegen. Dieser Bericht ist dann auch der BReg und dem Beirat nach § 3 PubFG vorzulegen. Er dient dem RH als Grundlage für seine Prüfungen über die widmungsgemäße Verwendung der Zuwendungen 874 Vgl dazu VwGH 11.10.2007, 2007/04/0185. 875 Vgl die Voraussetzungen dafür in § 1 Abs 1 PubFG und dazu Kapitel 3.3.1.2. 876 § 3 Abs 1 PubFG spricht ausdrücklich nur die „Zusatzbeträge gemäß § 2 Abs. 2“ an. Es ist kein Grund ersichtlich, nach dem die BReg nicht auch über die Höhe des Steigerungsbetrags nach § 2 Abs 4 PubFG entscheiden sollte. Es dürfte sich bei der ausdrücklichen Erwähnung bloß von § 2 Abs 2 PubFG nur um ein Redaktionsversehen handeln.

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nach dem PubFG.877 Andererseits ist die Gewährung der Akademieförderung nach § 4 Abs 3 PubFG von der Verpflichtung abhängig zu machen, allenfalls satzungswidrig oder gesetzwidrig verwendete Mittel aus der Akademieförderung auf Verlangen des Bundes jederzeit mit 2% über der Bankrate vom Tag der Auszahlung an verzinst zurückzuzahlen. Diese Mittel kann der Bund nach § 5 PubFG nötigenfalls bei den ordentlichen Gerichten einklagen. Die Entscheidung über die Förderungswürdigkeit eines Rechtsträgers und die Höhe der Zuwendungen obliegt jedenfalls nach § 3 Abs 1 PubFG der BReg. Vor der Beschlussfassung über die Höhe der Steigerungsbeträge nach § 2 Abs 2 und 4 PubFG (nicht aber vor der Beschlussfassung über die Förderungswürdigkeit und somit über die Höhe des Grundbetrags) und vor einem allfälligen späteren Widerruf der Feststellung der Förderungswürdigkeit nach § 3 Abs 1 PubFG hat sie jedoch einem beim Bundeskanzleramt eingerichteten Beirat mit beratender Funktion Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Die Stellungnahme des Beirats ist für die BReg rechtlich nicht verbindlich.878 Den Vorsitz des Beirats führt nach § 3 Abs 2 PubFG der Bundeskanzler oder ein von ihm bestellter Vertreter. Dem Beirat gehören weiters je ein Vertreter des BMeiA und des BMWF sowie je zwei Vertreter der politischen Parteien nach § 1 Abs 1 Z 3 PubFG an. Er wird nach § 3 Abs 5 PubFG vom Bundeskanzler einberufen, hat sich mit einer Mehrheit von zwei Dritteln seiner Mitglieder eine Geschäftsordnung zu geben und ist beschlussfähig, wenn mindestens die Hälfte seiner Mitglieder anwesend ist. Für die Beschlussfassung reicht die einfache Mehrheit. Ausgenommen davon ist nur die Beschlussfassung über Gutachten iSv § 3 Abs 4 PubFG. Die BReg hat den Beschluss über die Förderungswürdigkeit des Rechtsträgers nach § 2 Abs 5 PubFG so zu treffen, dass der Grundbetrag nach § 2 Abs 2 PubFG bis zum 15. Februar jeden Jahres und die Steigerungsbeträge nach § 2 Abs 2 und 4 PubFG bis zum 15. April jeden Jahres jeweils für das gesamte Jahr ausgezahlt werden können. Die Akademieförderung wird also bis zum 15. April jeden Jahres vollständig ausgezahlt. Ändern sich die Anspruchsvoraussetzungen danach aufgrund von Wahlen zum Nationalrat, so sind sie erst im darauffolgenden Jahr zu berücksichtigen.879 Diese 1991 eingeführte Bestimmung880 führt dazu, dass im Extremfall der Beginn des Anspruchs auf Akademieförderung (zB aufgrund eines entsprechenden Ergebnisses einer Wahl zum Nationalrat) und die erste tatsächliche Auszahlung der Akademieförderung 877 Vgl dazu jüngst den Rechnungshof, Bericht 2008/4, 23 ff und davor den Rechnungshof, Bericht 2001/5, 45 ff. 878 Dem Beirat obliegt weiters nach § 3 Abs 4 PubFG die Erstellung von Richtlinien für die Beurteilung der widmungsgemäßen Verwendung der Förderungsmittel sowie die Abgabe von bestimmten Gutachten nach § 2 Abs 4 und § 3 Abs 4 PubFG. 879 Vgl dazu den VwGH 11.10.2007, 2007/04/0185 zugrunde liegenden Sachverhalt. 880 BGBl 1991/239.

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Das PubFG

ein Jahr auseinanderfallen können. Dasselbe gilt natürlich auch für Änderungen in der Höhe der Akademieförderung aufgrund des Ergebnisses einer Wahl zum Nationalrat, nicht aber wenn bloß die Höhe der Jahresbruttobezüge nach § 2 Abs 2 PubFG während eines Kalenderjahres eine Änderung erfährt. Diese Regelung ist äußerst problematisch und schrammt mE nur äußerst knapp an der Konformität mit dem Gleichheitssatz nach Art 7 B-VG vorbei. In der Praxis dürfte sie bisher nur deshalb keine Probleme bereitet haben, da alle Wahlen zum Nationalrat seit jener vom 23. November 1986 (und somit seit Einführung des § 2 Abs 5 PubFG) im vierten Quartal des jeweiligen Wahljahres stattfanden und die Änderungen sowohl hinsichtlich der anspruchsberechtigten Rechtsträger als auch der Höhe der Förderung rasch berücksichtigt werden konnten.881 Für Rechtsstreitigkeiten über den Anspruch auf Förderung sind nach § 5 PubFG ausdrücklich die ordentlichen Gerichte zuständig.882 Das hat – selbst wenn es der Wortlaut des § 5 PubFG nicht ausdrücklich sagt – auch für Rechtsstreitigkeiten über die Höhe der Steigerungsbeträge zu gelten, da auch sie privatwirtschaftlich vergeben werden.883 Die ordentlichen Gerichte sind nach § 5 PubFG auch bei Rechtsstreitigkeiten über den Widerruf der Förderungswürdigkeit nach § 3 Abs 1 PubFG anzurufen. 3.3.1.5. Zweckwidmung

Bereits die Überschrift von Abschnitt I des PubFG stellt klar, für welchen Zweck die Förderungen nach den §§ 1–5 gewährt werden sollen: „Förderung der staatsbürgerlichen Bildungsarbeit der politischen Parteien“. Diesen vage gehaltenen Förderungszweck wiederholt das PubFG prompt in § 1 Abs 1 Satz 1. Es führt in der Folge aber eine Reihe weiterer und wesentlich detaillierterer Zweckwidmungen an wie etwa sogleich in § 1 Abs 1 Z 2, der Tätigkeitsziele aufzählt, die aus der Satzung eines Rechtsträgers hervorgehen müssen, um nach dem PubFG förderungswürdig zu sein. Konkreter wird erstmals § 2 Abs 3 PubFG, der zunächst bestimmt, wofür die Akademieförderung jedenfalls nicht verwendet werden darf, nämlich weder für den Erwerb von unbeweglichem Vermögen noch für die dauernde Anlage in einer anderen Art. Die Akademieförderung ist also grundsätzlich im Jahr ihrer Zuwendung zu verbrauchen. Ausgenommen davon sind jedoch jeweils höchstens 5% der einem Rechtsträger in einem Jahr gewährten Förde881 Eine kleine Ausnahme bildet hier nur die Nationalratswahl vom 28.9.2008, die drei Tage vor Beginn des letzten Quartals 2008 stattfand. 882 Vgl VfSlg 15.515/1999: Zurückweisung einer Klage nach Art 137 B-VG auf Gewährung von Förderungen für periodische Druckschriften mangels Ausschlusses des ordentlichen Rechtswegs nach § 5 PubFG. 883 VwGH 11.10.2007, 2007/04/0185.

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rungen, die zur Bildung einerseits von Rücklagen zur Erhaltung und Erneuerung des bestehenden unbeweglichen Vermögens884 und andererseits für Abfertigungen, freiwillige Pensionsleistungen und Einrichtungen zur Fortbildung der Dienstnehmer dienen. Die zweite Rücklage darf aber insgesamt ein Drittel der Höhe der im betreffenden Jahr gewährten Förderungen nicht übersteigen. Nach § 2 Abs 4 PubFG erhalten die Rechtsträger als zweiten Steigerungsbetrag 40% des Förderungsbetrags nach § 2 Abs 2 PubFG885 „für internationale politische Bildungsarbeit“.886 Aus den Mitteln dieses Steigerungsbetrags dürfen höchstens 15% für den aus der internationalen politischen Bildungsarbeit erwachsenden Verwaltungsaufwand verwendet werden. Werden Zuwendungen nach § 2 Abs 4 PubFG nicht zur Gänze für internationale politische Bildungsarbeit verbraucht, so müssen sie nicht notwendigerweise zurückgegeben werden. Sie können dann nämlich auch für die „gewöhnliche“ staatsbürgerliche Bildungsarbeit verbraucht werden.887 Ein Rechtsträger muss also nicht unbedingt internationale politische Bildungsarbeit leisten und erhält gegebenenfalls trotzdem die volle Akademieförderung.888 Eine gewisse Präzisierung der Zweckwidmung der internationalen politischen Bildungsarbeit hat der Beirat vorgenommen. § 3 Abs 4 PubFG trägt dem Beirat nach § 3 Abs 2 PubFG nämlich „die Erstellung von Richtlinien für die Beurteilung der widmungsgemäßen Verwendung der Förderungsmittel . . . im Sinne der im § 1 Abs. 1 Z 2 niedergelegten Ziele“ auf.889 Nach § 3 Abs 6 der 884 § 2 Abs 3 iVm § 12 Abs 1 (Abs 2 idFv BGBl 1972/272) PubFG zielt hier auf die mit den ersten Mitteln aus der Akademieförderung in den Jahren 1973 bis 1978 erworbenen Liegenschaften ab. In diesen Jahren durften 50% der Akademieförderung für den Erwerb unbeweglichen Vermögens, das der Unterbringung der Rechtsträger dient, verwendet werden. Das Recht zur Bildung von Rücklagen nach § 2 Abs 3 PubFG steht unzweifelhaft aber auch erst nach 1978 erstmals geförderten Rechtsträgern zu. Der Gesetzgeber des Jahres 1972 ist nicht davon ausgegangen, dass neben SPÖ, ÖVP und FPÖ später noch weitere Parteien in den Nationalrat einziehen würden und somit einen Förderungsanspruch begründen könnten. 885 Das sind ca 28,5% aller Zuwendungen an einen Rechtsträger nach dem PubFG. 886 Dieser Steigerungsbetrag wurde 1985, also noch vor Ende des Kalten Krieges, eingeführt (BGBl 1985/562) und betrug ursprünglich bloß 15% der Förderungsmittel nach § 2 Abs 2 PubFG. Vgl zur 1990 eingeführten (BGBl 1990/742 und durch BGBl I 2008/ 139 im Wortlaut modifizierten) Förderung für „internationale Arbeit“ der Parlamentsklubs nach § 1 Abs 2 KlubFG Kapitel 3.2.1.5. 887 In der Praxis werden die Zuwendungen nach § 2 Abs 4 PubFG selten zur Gänze für internationale politische Bildungsarbeit verwendet. Vgl dazu den Rechnungshof, Bericht 2008/4, 28 ff. Diese Form der subsidiären Zweckwidmung kritisiert – vollkommen zu Recht – Stelzer, in Schriftenreihe 56, da sie „lediglich den Eindruck einer vordergründigen Legitimierung für die Erhöhung von Zuwendungen“ erweckt. 888 Bachmann, JRP 1996, 110. 889 Die „Richtlinien für die Beurteilung der widmungsgemäßen Verwendung der Förderungsmittel gemäß Abschnitt I des Bundesgesetzes über die Förderung politischer Bil-

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Das PubFG

Richtlinien fällt unter internationale politische Bildungsarbeit die Thematisierung von Fragen der internationalen Politik wie etwa der europäischen Integration, aber auch der Volksgruppen und ethnischen Minderheiten, der Globalisierung oder der Entwicklungspolitik. Ebenfalls darunter fallen an Staatsangehörige anderer Staaten gerichtete Projekte. Ganz allgemein enthalten die Richtlinien in § 1 eine demonstrative Aufzählung von allgemeinen Zielen, die die Rechtsträger durch ihre Tätigkeit verfolgen müssen. Dazu zählen etwa „die Förderung von Einsichten in politische, wirtschaftliche, rechtliche und gesellschaftliche Zusammenhänge“ (Abs 1), „die Förderung eines umfassenden Verständnisses von Demokratie, das Werte wie Freiheit, Frieden und soziale Gerechtigkeit, Toleranz, die Rechte von Minderheiten und Zivilcourage als Voraussetzung für die Stärkung der Demokratie mit einschließt“ (Abs 3), „die Politisierung der BürgerInnen im Sinne der aktiven Beteiligung am politischen Leben und des Wirkens für Demokratie und Menschenrechte“ (Abs 4) oder die „Qualifizierung politisch tätiger StaatsbürgerInnen, um auf diesem Wege das Niveau des politischen Diskurses zu heben und zur Festigung und Weiterentwicklung des demokratischen politischen Systems beizutragen“ (Abs 5). Die Mittel zur Erreichung der Ziele nach § 1 der Richtlinien stehen den Rechtsträgern frei. Sie sind nach § 2 Abs 1 der Richtlinien bloß an die Bundesverfassung, das PubFG und die in § 1 der Richtlinien angeführten Zielsetzungen selbst gebunden. § 3 der Richtlinien gibt den Rechtsträgern in der Folge unter dem Titel „Besondere Aufgaben“ einen Persilschein in die Hand, die Funktion einer Kaderschmiede politischer Parteien wahrnehmen zu können.890 Nach § 3 Abs 1 der Richtlinien zählt es nämlich „zu den Aufgaben der Rechtsträger, jene StaatsbürgerInnen, die sich dafür entscheiden, . . . politisch aktiv zu sein, beim Erwerb der . . . notwendigen Kenntnisse und Fertigkeiten zu unterstützen. Dies schließt entsprechende Trainings, aber auch Organisations- und Politikberatung ein.“ § 3 Abs 2 der Richtlinien stellt dann ausdrücklich auf die Qualifikation für Wahlkämpfe ab, wohingegen die Abs 3–5 gewisse (kosmetische) Einschränkungen der Kaderschmiedenfunktion festlegen. § 4 PubFG verlangt schließlich im Wesentlichen ein angemessenes Kosten-Nutzen-Verhältnis für alle von den Rechtsträgern vorgenommen Projekte sowie eine unmittelbare Verwendung der Förderungen durch die Rechtsträger selbst.891 Für die Verwendung der Akademieförderung besteht somit – vor allem im Gegensatz zum PartG – eine Fülle von Zweckwidmungen, an die sich die Rechtsträger weitgehend zu halten scheinen. Als den Zweckwidmungen widersprechend wurden vom Rechnungshof jüngst etwa die Vergabe zu gering dungsarbeit und Publizistik 1981“ wurden am 8.6.2004 beschlossen und sind am 1.7.2004 in Kraft getreten. 890 Vgl FN 860. 891 So prinzipiell auch § 1 Abs 1 Z 2 PubFG.

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verzinster Darlehen an die hinter dem Rechtsträger stehende politische Partei,892 die Übernahme der Kosten für auf die Öffentlichkeitsarbeit einer politischen Partei hinauslaufendes Informationsmaterial893 und die Weitergabe von Förderungen an Dritte894 gewertet. Problematisch erachtete der Rechnungshof weiters die mitunter hohen Verwaltungsausgaben eines Rechtsträgers im Vergleich zu seinen Bildungsausgaben.895 Ob die nach Medienberichten im Europawahlkampf 2009 von einem nach dem PubFG geförderten Rechtsträger an „Hunderttausende Jungwähler“896 versandten stark wertenden und mit Ressentiments beladenen Comics rechtmäßig zur Verteilung gelangten, lässt sich nur schwer beantworten. ME sind die Kosten ihrer Herstellung und Verteilung durch die weite Zweckwidmung des PubFG und der Richtlinien gedeckt. Dass sie dem Telos des PubFG, nämlich der Unterstützung der staatsbürgerlichen Bildungsarbeit, aber widersprechen, leuchtet aber genauso ein. 3.3.1.6. Kontrolle

Den Zweckwidmungen ähnlich umfangreich geregelt sind auch die Bestimmungen des PubFG über die Gebarungskontrolle der geförderten Rechtsträger. Diese erfolgt durch Wirtschaftsprüfer, den Rechnungshof und in einem beschränkten Ausmaß auch durch den Beirat nach § 3 PubFG. § 1 Abs 1 Z 5 PubFG setzt als eine der Förderungsvoraussetzungen eine Bestimmung in der Satzung des Rechtsträgers voraus, nach der ein zu erstellender „Jahresabschluß und die Gebarung alljährlich durch einen Wirtschaftsprüfer (eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft) . . . auf Sparsamkeit, Zweckmäßigkeit und Gesetzmäßigkeit bei der Verwendung der Förderungsmittel zu prüfen [sind] und der Jahresabschluß im „Amtsblatt zur Wiener Zeitung“ zu veröffentlichen ist.“ Demnach sind die Rechtsträger jährlich zunächst zur Erstellung eines Jahresabschlusses verpflichtet.897 Genauere Erfordernisse ergeben sich hier auch aus den §§ 20 ff (insbesondere § 22) VerG 2002, da die Rechtsträger idR als Vereine konstituiert sind.898 Der Jahresabschluss und die Gebarung sind in der Folge durch einen Wirtschaftsprüfer oder eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft zu prüfen. Das PubFG stellt auch gleich die Prüfkriterien auf, sodass die Wirtschaftsprüfer die Verwendung der Akademieförderung auch auf die widmungsgemäße Verwendung der Mittel („Gesetzmäßigkeit“) 892 893 894 895 896 897

Rechnungshof, Bericht 2008/4, 40 f. Rechnungshof, Bericht 2008/4, 44 f. Rechnungshof, Bericht 2008/4, 45 f. Rechnungshof, Bericht 2008/4, 33 ff. So die Wochenzeitschrift NEWS vom 25.6.2009 auf Seite 14. Rechtsträger mit weiteren Zuwendungen von dritter Seite oder mit sonstigen Einnahmen müssen nach § 4 Abs 2 PubFG über die Verwendung dieser sonstigen Mittel eine gesonderte Verrechnung führen. Vgl Kapitel 3.3.2. 898 Thienel, Finanzierung 90 (FN 159); Sickinger, Politikfinanzierung 251.

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Das PubFG

hin zu prüfen haben. Publizität erlangt der Jahresabschluss durch seine Veröffentlichung im Amtsblatt zur Wiener Zeitung.899 Daneben müssen die geförderten Rechtsträger – und dazu müssen sie sich anlässlich der Feststellung der Förderungswürdigkeit verpflichten – nach § 4 Abs 1 PubFG jährlich einen Bericht über die Verwendung der Akademieförderung erstellen. Dieser Bericht ist dem Rechnungshof – und in einer Abschrift der BReg sowie dem Beirat nach § 3 PubFG – bis spätestens 31. März des dem Förderungsjahr folgenden Jahrs vorzulegen. Er wird nirgends öffentlich publiziert. Kriterien für seinen Inhalt finden sich weder im PubFG noch in den Richtlinien des Beirats. Eine Prüfkompetenz des Rechnungshofs resultiert auch schon aus seiner allgemeinen Subventionskontrollkompetenz nach § 13 Abs 3 RHG.900 Nur der Vollständigkeit halber soll hier erwähnt sein, dass dem Rechnungshof in Hinblick auf Spenden an geförderte Rechtsträger901 keine Kompetenzen zukommen. An dieser Stelle zu erwähnen sind schließlich auch noch zwei bescheidene Kontrollkompetenzen des Beirats nach § 3 PubFG. Nach § 2 Abs 4 letzter Satz PubFG sind nämlich „Großprojekte der politischen Bildungsarbeit auf internationaler Ebene“902 ex ante vom Beirat aufgrund der von ihm beschlossenen Richtlinien zu begutachten. Ein entsprechendes Großprojekt liegt dann vor, wenn seine Kosten 10% der gesamten Zuwendungen für internationale politische Bildungsarbeit überschreiten. Weiters gibt der Beirat nach § 3 Abs 4 PubFG Gutachten über die Vereinbarkeit von Tätigkeiten eines Rechtsträgers mit den in § 1 Abs 1 Z 2 PubFG niedergelegten Zielen ab. Der Beirat entscheidet hier auf Antrag des jeweiligen Rechtsträgers selbst oder des Vorsitzenden des Beirats mit Zweidrittelmehrheit. Das Kontrollregime des PubFG kann somit als umfassend charakterisiert werden und ist im Vergleich zum PartG und KlubFG sehr weitreichend. 3.3.1.7. Sanktionen

Im Gegensatz zum PartG und KlubFG kennt das PubFG bei rechtswidrigem Verhalten auch eindeutige Sanktionen für die Rechtsträger. Strafen, die zu einer finanziellen Schlechterstellung im Vergleich zum Stand vor der Förderung führen, können aber auch nach dem PubFG nicht verhängt werden. Es setzt in seinem § 4 Abs 3 nämlich nur die Pflicht zur Rückforderung satzungsoder gesetzwidrig verwendeter Förderungsmittel durch die BReg fest. Der

899 Das Gesetz setzt kein Datum fest, bis zu dem die Jahresabschlüsse spätestens veröffentlicht werden müssen. 900 Vgl dazu die Ausführungen in Kapitel 3.1.1.6.3., die auch hier sinngemäß zutreffen. 901 Vgl Kapitel 3.3.2. 902 IA 167/A 16. GP 3; AB 796 BlgNR 16. GP 1.

185

Besonderer Teil

bloße Widerruf der Förderungswürdigkeit nach § 3 Abs 1 PubFG ist nicht als Sanktion zu werten. Zur Rückforderung der Akademieförderung ist der Bund (§ 4 Abs 3 PubFG), konkret die BReg (§ 13 Abs 1 PubFG) verpflichtet. Eine Rückforderung setzt zunächst die Feststellung der satzungs- oder gesetzwidrigen Verwendung der Förderungsmittel voraus. Es ist grundsätzlich egal, wie die BReg davon erfährt. Als wesentliche Anhaltspunkte dienen jedenfalls der dem Rechnungshof – und in einer Abschrift auch der BReg – jährlich von den Rechtsträgern vorzulegende Bericht über die Verwendung der Akademieförderung nach § 4 Abs 1 PubFG und der im Amtsblatt zur Wiener Zeitung zu veröffentlichende Jahresabschluss nach § 1 Abs 1 Z 5 PubFG. Vermutet die BReg eine rechtswidrige Verwendung der Akademieförderung durch einen Rechtsträger, so hat sie diesem Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Erst danach hat sie darüber zu befinden, ob die Akademieförderung auch tatsächlich satzungs- oder gesetzwidrig verwendet wurde, und muss gegebenenfalls die Mittel zurückfordern. Aus dem Wortlaut des § 4 Abs 3 PubFG geht klar hervor, dass die Rückforderung nicht notwendigerweise die gesamte Akademieförderung zu umfassen hat, sondern nur jene Beträge, die rechtswidrig verwendet wurden. Der Rechtsträger hat die entsprechenden Mittel dem Bund umgehend mit 2% über der Bankrate vom Tag der Auszahlung an verzinst – dazu musste er sich nach § 4 Abs 3 PubFG anlässlich der Gewährung der Akademieförderung verpflichten – zurückzuzahlen. Der Anspruch auf Rückzahlung verjährt fünf Jahre nach Ablauf des Jahres, in dem die Akademieförderung gewährt wurde.903 Für Rechtsstreitigkeiten über die Rückforderung der Förderungsmittel sind nach § 5 PubFG die ordentlichen Gerichte zuständig. 3.3.2. Spenden an Rechtsträger nach § 1 Abs 1 PubFG

Die nach Abschnitt I des PubFG geförderten Rechtsträger können ihre Tätigkeiten nicht nur durch die Akademieförderung, sondern auch aus Spenden oder sonstigen Einnahmen finanzieren. Um beim Bezug von „Zuwendungen von dritter Seite oder . . . sonstige[n] Einnahmen“ (§ 4 Abs 2 PubFG) nicht der Akademieförderung verlustig zu gehen, muss sich der Rechtsträger nach § 4 Abs 2 PubFG anlässlich der Gewährung der Akademieförderung dazu verpflichten, über die Verwendung der sonstigen Mittel eine gesonderte Verrechnung zu führen. Diese hat nach den für Stiftungen (§ 10 Abs 2 Z 7 und § 14 Abs 3 BStFG) und Vereine (§§ 20 ff VerG 2002) geltenden Rechtsvorschriften zu erfolgen. Spenden müssen somit nicht explizit als solche deklariert werden.

903 § 209 BAO ist hier sinngemäß anzuwenden.

186

Das PubFG

Die Vorschriften des § 4 Abs 2 PubFG tragen also auch zur Sicherstellung der widmungsgemäßen Verwendung der Akademieförderung durch die Rechtsträger bei, da es nach dem PubFG – im Gegensatz zum PartG904 und KlubFG905 – nicht möglich ist, die Zweckwidmung durch eine „richtige“ Verbuchung zu umgehen.

904 Vgl Kapitel 3.1.1.5.; 3.1.3.5. 905 Vgl Kapitel 3.2.1.5.

187

4. Schlussbetrachtungen Die Untersuchung der Parteienfinanzierung auf Bundesebene hat gezeigt, dass es sich bei den Parteienfinanzierungsregelungen auf weiten Strecken um ein Stückwerk handelt, bei dem einerseits zahlreiche Detailfragen ungeregelt sind und andererseits viele Probleme aus der Systematik der gesamten österreichischen Rechtsordnung resultieren. Besonders die Parteispaltungen FPÖ/LIF im Jahr 1993 und FPÖ/BZÖ im Jahr 2005 haben nur sehr schwer zu beantwortende Fragen über das Verhältnis von wahlwerbender und politischer Partei aufgeworfen. Diese der österreichischen Rechtsordnung im Wesentlichen bereits seit Bestehen der Republik bekannte Differenzierung hat aber nicht nur bei der Parteienfinanzierung in diesen beiden Fällen erhebliche Probleme aufgeworfen, sondern hat auch das Potential, in der Zukunft für weitere Probleme zu sorgen. Es ist daher positiv anzumerken, dass sich die Regierungsparteien dieser Problematik zumindest bewusst sind und im Regierungsprogramm ihre Absicht kundgetan haben, die unterschiedlichen Parteienbegriffe zu „bereinigen“.906 Das Rechtsinstitut der Parteienfinanzierung steht – in Österreich genauso wie in anderen westlichen Demokratien – aber vor einem weit größeren, nämlich strukturellen Problem, dem Phänomen der Entscheidung in eigener Sache, das bei der Beantwortung zahlreicher Probleme der Parteienfinanzierung als Erklärungsansatz herangezogen werden kann. Angesichts des Mangels effektiver Kontrolleinrichtungen verwundert es nämlich wenig, dass die Parteienfinanzierungsregelungen oft ein Produkt gemeinsamer Interessen der etablieren Parteien und ihrer Vertreter sind, dass in der Vergangenheit Entscheidungen häufig hinter verschlossenen Türen getroffen wurden und von minderwertiger legistischer Qualität sind. Geradezu ein Musterbeispiel für eine Entscheidung in eigener Sache stellt die jüngste Novelle des KlubFG dar, die neben der Beseitigung einiger aus verfassungsrechtlicher Sicht äußerst bedenklicher Bestimmungen auch eine Erhöhung der – ohnehin wertgesicherten – Zuwendungen um 16% mit sich brachte. Ein Blick auf die absoluten Beträge legt den Schluss nahe, dass bei der

906 Regierungsprogramm für die XXIV. Gesetzgebungsperiode, 259.

Schlussbetrachtungen

Neuregelung des Verteilungsmodus davon ausgegangen wurde, dass kein Verlierer der Nationalratswahl 2008 finanzielle Verluste bei der Klubförderung hinnehmen müssen sollte, sondern dass schlicht die Gewinner mehr Geld erhalten sollten. Die Parlamentsparteien waren sich bestimmt der Tatsache bewusst, dass eine derartige Erhöhung der Zuwendungen das Image des „Selbstbedienungsladens“ verstärken würde, sodass die ungewöhnliche Kürze des Gesetzgebungsverfahrens – der Gesetzesbeschluss wurde im Nationalrat noch am Tag der Einbringung des Initiativantrags, dem Tag der Konstituierung des neugewählten Nationalrats, beschlossen und bereits 15 Tage später im BGBl kundgemacht – geradezu eine logische Konsequenz ist. Ob dieses Vorgehen für die Stärkung des Vertrauens der Wähler in die Politik förderlich ist, sei an dieser Stelle dahingestellt. Aber auch losgelöst von diesen rechtspolitischen Erwägungen stellt sich die Frage, ob es für den Gesetzgeber nicht allmählich an der Zeit ist, mehr als 30 Jahre nach der Beschlussfassung des PartG an seine legistische Reparatur zu schreiten. Da wäre zunächst die bereits angesprochene Beseitigung der aus der Differenzierung zwischen wahlwerbender und politischer Partei resultierenden Probleme. Erwähnung soll hier auch die unterschiedliche Vergabe der Parteienförderung nach den §§ 2 ff PartG finden. Spricht die Systematik wirklich dafür, sie in einem Fall (§ 2 PartG) nicht mit Bescheid und im anderen Fall (§§ 2a und 2b PartG) schon mit Bescheid zu vergeben? Darüber hinaus sind – auch vor dem Hintergrund der Parteienförderung als Subvention – die Kontroll- und Offenlegungsvorschriften des PartG derart gestaltet, dass sie ihrem Zweck so gut wie gar nicht entsprechen und letztlich genauso gut unterbleiben könnten. Zu groß sind die Schlupflöcher (kein Verbot der Stückelung von Spenden; faktisch keine Publikationspflichten für Spenden bis € 7.260,–), zu unpräzise die Regelungen (keine Erfassung von Spenden an rechtlich selbstständige Parteigliederungen oder Vorfeldorganisationen). Und welche Sanktionen haben politische Parteien – ganz zu schweigen von den Klubs – schließlich zu befürchten, wenn sie den sehr spärlich vorhandenen Kontrollvorschriften keine Folge leisten? Heute jedenfalls so gut wie keine. Die bislang letzte Episode im Reigen der parteienfinanzierungsrechtlichen Probleme hat sich im Gefolge der Nationalratswahl vom 28. September 2008 zugetragen. Hier stand nämlich zwei politischen Parteien (LIF, FRITZ) ein Anspruch auf einmalige Zuwendungen für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit nach § 2 Abs 2 lit c PartG zu. Nur von welchem Geld soll das bezahlt werden, wenn der Gesamtbetrag der Parteienförderung für das Jahr 2008 (§ 2 Abs 3 PartG) bereits ausgezahlt ist (§ 3 Abs 2 PartG)? Weitere Fortsetzungen folgen bestimmt!

190

Anhang a. Zuwendungen nach dem PartG – Zahlen i. Zuwendungen nach § 2 Abs 2 lit a und b PartG im Jahr 2009 SPÖ

ÖVP

FPÖ

BZÖ

Grüne

GESAMT

Grundbetrag 218.019,– (§ 2 Abs 2 lit a PartG)

218.019,–

218.019,–

218.019,–

218.019,–

1.090.095,–

Steigerungs- 4.669.286,14 betrag (§ 2 Abs 2 lit b PartG)

4.145.128,16

2.797.998,08

1.707.253,23

1.664.821,08

14.984.486,69

GESAMT

4.363.147,16

3.016.017,08

1.925.272,23

1.882.840,08

16.074.581,69

4.887.305,14

Quelle: Eigene Berechnung mit Stand 1.8.2009. Angaben in Euro.

ii. Zuwendungen nach § 2 Abs 2 lit c PartG infolge der Nationalratswahl 2008 LIF

FRITZ

GESAMT

309.878,46

261.221,77

571.100,23

Quelle: http://www.bundeskanzleramt.at/Docs/2009/2/5/parteienfoerderung_2002_2008.pdf (Stand 1.8.2009). Angaben in Euro.

iii. Zuwendungen nach § 2a PartG infolge der Nationalratswahl 2008 SPÖ

ÖVP

FPÖ

BZÖ

Grüne

GESAMT

4.144.664,95

3.679.399,14

2.483.626,88

1.515.433,50

1.477.768,84

13.300.893,31

Quelle: http://www.bundeskanzleramt.at/Docs/2009/2/5/parteienfoerderung_2002_2008.pdf (Stand 1.8.2009). Angaben in Euro.

Anhang

iv. Zuwendungen nach § 2b PartG infolge der Wahl zum Europäischen Parlament 2009 ÖVP

SPÖ

MARTIN

FPÖ

Grüne

GESAMT

3.958.834,66

3.134.362,63

2.332.617,96

1.678.658,81

1.311.305,99

12.415.780,05

Quelle: Eigene Berechnung. Angaben in Euro.

b. Zuwendungen nach dem KlubFG – Zahlen 2009 SPÖ-Klub

ÖVP-Klub

FPÖ-Klub

BZÖ-Klub

Grüner Klub

GESAMT

Grundbetrag (§ 2 Abs 1 KlubFG)

1.138.648,–

1.138.648,–

1.138.648,–

1.138.648,–

1.138.648,–

5.693.240,–

NR-Klub (§ 2 Abs 2 KlubFG)

537.110,–

537.110,–

537.110,–

537.110,–

537.110,–

2.685.550,–

BR-Fraktion (§ 3 KlubFG)

155.174,60

155.174,60

–

–

–

310.349,20

NR-Mitglieder (§ 4 Abs 1 KlubFG)

2.482.578,–

2.221.254,–

1.480.836,–

914.634,–

871.080,–

7.970.382,–

BR und EP Mitglieder (§ 4 Abs 2 KlubFG)

817.908,–

747.801,60

70.106,40

46.737,60

116.844,–

1.799.397,60

GESAMT

5.131.418,60

4.799.988,20

3.226.700,40

2.637.129,60

2.663.682,–

18.458.918,80

Quelle: Eigene Berechnung mit Stand 1.1.2009. Angaben in Euro. Die Beträge können sich vor allem in Folge der Landtagswahlen in Kärnten und Salzburg am 1.3.2009, der Wahl zum Europäischen Parlament am 7.6.2009, der Landtagswahl in Vorarlberg am 20.9.2009 und der Landtagswahl in Oberösterreich am 27.9.2009 noch ändern.

c. Zuwendungen nach dem PubFG – Zahlen 2009 RennerInstitut

Politische Akademie

Freiheitliche Akademie

Zukunftsakademie

Bildungswerkstatt

GESAMT

Grundbetrag (§ 2 Abs 2 PubFG)

654.998,40

654.998,40

654.998,40

654.998,40

654.998,40

3.274.992,–

Zusatzbetrag (§ 2 Abs 2 PubFG)

1.562.164,80

1.397.726,40

931.817,60

575.534,40

548.128,–

5.015.371,20

886.865,28 Internationale Bildungsarbeit (§ 2 Abs 4 PubFG)

821.089,92

634.726,40

492.213,12

481.250,56

3.316.145,28

GESAMT

2.873.814,72

2.221.542,40

1.722.745,92

1.684.376,96

11.606.508,48

3.104.028,48

Quelle: Eigene Berechnung mit Stand 1.8.2009. Angaben in Euro.

192

Rechenschaftsberichte 2007

d. Rechenschaftsberichte 2007 i. Politische Parteien nach § 4 Abs 2 und 9 PartG 1. Sozialdemokratische Partei Österreichs

Quelle: Wiener Zeitung vom 5.8.2008

193

Anhang

2. Österreichische Volkspartei

Quelle: Wiener Zeitung vom 30.9.2008

194

Rechenschaftsberichte 2007

3. Freiheitliche Partei Österreichs

Quelle: Wiener Zeitung vom 30.9.2008

195

Anhang

4. Bündnis Zukunft Österreich

Quelle: Wiener Zeitung vom 27.9.2008

196

Rechenschaftsberichte 2007

5. Die Grünen

Quelle: Wiener Zeitung vom 16.9.2008

197

Anhang

ii. Rechtsträger nach § 1 Abs 1 Z 5 PubFG 1. Dr. Karl Renner-Institut (SPÖ)

Quelle: Wiener Zeitung vom 7.6.2008

198

Rechenschaftsberichte 2007

2. Politische Akademie (ÖVP)

Quelle: Wiener Zeitung vom 9.10.2008

199

Anhang

3. Freiheitliche Akademie (FPÖ)

Quelle: Wiener Zeitung vom 20.3.2008

200

Rechenschaftsberichte 2007

4. Zukunftsakademie (BZÖ)

Quelle: Wiener Zeitung vom 6.5.2008

201

Anhang

5. Grüne Bildungswerkstatt (Grüne)

Quelle: Wiener Zeitung vom 27.3.2008

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Über den Autor MMag. Dr. Stephan Lenzhofer Geboren: 1979 in Wien 1998–2004: Diplomstudium der Rechtswissenschaften an den Universitäten Wien und Fribourg (CH) 2003–2009: Diplomstudium der Politikwissenschaft an der Universität Wien 2004–2009: Doktoratsstudium der Rechtswissenschaften an der Universität Wien 2004–2008: Assistent in Ausbildung am Institut für Staats- und Verwaltungsrecht der Universität Wien 2008/2009: Gerichtspraxis im Sprengel des OLG Wien Seit September 2009: Rechtsanwaltsanwärter in Wien