БЕЗБЕДНОСНИ И ОДБРАМБЕНИ АСПЕКТИ ПРИКЉУЧЕЊА РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ ЕВРОПСКОЈ УНИЈИ
Безбедносни и одбрамбени аспекти прикључења Републике Србије Европској унији
Безбедносни и одбрамбени аспекти прикључења Републике Србије Европској унији За издавача Институт за стратегијска истраживања,
[email protected] Мисија ОЕБС у Србији Уређивачки одбор мр Сава Савић, потпуковник мр Мирослав Митровић, потпуковник мр Тања Ристић Милан С. Милутиновић Приређивач др Катарина Штрбац, пуковник Рецензенти проф. др Тања Мишчевић проф. др Јован Теокаревић Дизајн comma | communications design Штампа Оригинал Тираж 500 примерака Место и година издања Београд, 2010. Објављивање ове публикације је омогућено у оквиру пројекта Мисије ОЕБС у Србији „Консолидација процеса демократизације у сектору безбедности у Србији”, који финансијски подржава Шведска агенција за међународну развојну сарадњу. Напомена: Ставови изречени у књизи припадају искључиво ауторима и њиховим сарадницима и не представљају нужно званичан став Мисије ОЕБС у Србији. This publication has been printed in the framework of OSCE Mission to Serbia’s project “Consolidating Democratization Process in the Security Sector in Serbia”, financially supported by the Swedish International Development Cooperation Agency. Disclaimer: The views herein expressed are solely those of the author and contributors and do not necessarily reflect the official position of the OSCE Mission to Serbia.
2
Институт за стратегијска истраживања (ИСИ) је научноистраживачка установа Министарства одбране која се бави истраживањима у области безбедности, одбране и војне историје. Формиран je 1. октобра 2006. године, обједињавањем Института ратне вештине и Војноисторијског института. Одељење за стратегијске анализе и безбедносне интеграције, као део Института за стратегијска истраживања, између осталог, израђује стратегијске анализе и безбедносне процене, као и предлоге за практичну политику намењене доносиоцима одлука у систему одбране. Одељење врши процене степена угрожености, ризика и претњи по безбедност Републике Србије; анализира процесе и чиниоце у међународним односима од којих зависи безбедност и међународни положај Републике Србије; истражује начине прикључења и ангажовања Србије у међународним безбедносним организацијама; учествује у научноистраживачким пројектима сродних институција у земљи и иностранству; припрема и реализује научне и стручне скупове из области безбедности и одбране; учествује у реализацији наставног процеса у Војној академији и током обуке у Војсци Србије; публикује књиге и часописе и израђује научно-информативну документацију. 3
Садржај
Увод
4
|6|
1.
Ђорђе Стојановић Европска унија као цивилна супер-сила: концептуалне претпоставке и недоследности |8|
2.
Тања Ристић Трансатлантски однос и обликовање међународног Система безбедности након хладног рата | 24 |
3.
Милан С. Милутиновић Пројекат „Европа 2030”
| 36 |
4.
Светлана Ђурђевић-Лукић Заједничка безбедноснa и одбрамбенa политика ЕУ и потреба ангажовања Србије | 56 |
5.
Милош Самарџић Захтеви за чланство у области правне регулативе и њихова испуњеност од стране Републике Србије у досадашњем процесу приближавања ЕУ | 72 |
6.
Александар Милић, Дарко Божанић, Драган Бојанић Геополитички и енергетско-безбeдносни чиниоци прикључења Републике Србије европској унији | 92 |
7.
Катарина Штрбац Однос према изазовима и комплементарност приступа Републике Србије и ЕУ | 110 |
8.
Станислав Стојановић Стратегија националне безбедности и стратегија одбране Републике Србије као чиниоци безбедносног и одбрамбеног аспекта прикључења ЕУ | 116 |
9.
Мирослав Митровић ЕУ интеграције у сфери безбедности и могућност утицаја на процес | 122 |
10. Драган Кнежевић Case study: људска безбедност – механизам обезбеђења положаја, слобода и права националних мањина у Србији | 148 | 11. Саша Мијалковић Унутрашња безбедност Републике Србије у условима европских интеграција | 176 | 12. Дане Субошић Снаге за реализацију безбедносне политике Европске уније | 196 | 13. Сава Савић, Драган Гостовић Војне снаге на располагању Европске уније за реализацију заједничке безбедносне и одбрамбене политике | 208 | 14. Далибор Кекић Обавештајна мрежа ЕУ: ЕНФОПОЛ
Садржај
| 242 |
5
Увод „Истинска безбедност може се наћи само у развоју, реформама и променама’’ Ann Morrow Lindbergh Зборник радова је настао као логичан продукт округлог стола посвећеног безбедносним и одбрамбеним аспектима прикључења Републике Србије Европској унији. Округли сто је одржан 30.марта 2010. године у организацији Института за стратегијска истраживања, а учествовали су представници Министарства одбране и Војске Србије, Министарства спољних послова, Министарства унутрашњих послова, Канцеларије за европске интеграције Владе Републике Србије, Факултета политичких наука, Факултета безбедности, Криминалистичкополицијске академије и невладиног сектора. Одржавање округлог стола је био почетак рада на пројекту Министарства одбране‚ „Безбедносни и одбрамбени аспекти прикључења Републике Србије Европској унији‘‘ који ће се спроводити у континуитету до коначног пријема наше земље у чланство Европске уније. Пројекат је веома значајан са становишта успостављања заједничке политике безбедности и одбране ЕУ, како би се утврдили заједнички организациони, правни и други принципи, процедуре, критеријуми и механизми ради прихватања комплексних правила и односа у Унији ради достизања одређеног нивоа захтеваних стандарда у области безбедности и одбране. Односи између државе кандидата за чланство са Унијом и њеним чланицама базирају се на принципу „добровољног прихватања услова“, кроз које се логично јављају и снажни утицаји на државу кандидата у бројним областима, па и у области безбедности и одбране. Сарадња чланица ЕУ у области безбедности и одбране се заснива на активном учешћу, комплементарном и кохерентном доприносу у изградњи заједничких безбедносних способности и очувању заједничке безбедности, чему тежи и Република 6
Србија, а оствариваће се кроз процес прикључења Унији, прво као тзв. трећа земља, затим као земља кандидат и на крају као земља чланица. Учесници округлог стола су кроз излагања покушали на адекватан начин да приближе пре свега објашњења о самој Европској унији, затим значај и комплементарност разних области у Републици Србији и Европској унији, као и могуће области сарадње и учешћа наше земље у њима. Процес прикључења Републике Србије чланству у Европској унији, са аспекта безбедности и одбране, изузетно је сложен. Укључивање Републике Србије у чланство Европске уније зависиће од међусобних способности Европске уније и Републике Србије за превазилажење сложених односа. При томе не треба искључити могућност да Европска унија примени неки „нови“ модел „фазног приступа“ Републике Србије њеном чланству, који, у првој фази, можда не би укључивао Републику Србију у све активности заједничке спољне и безбедносне политике ЕУ и њене политике безбедности и одбране. Општи је закључак округлог стола да Република Србија може значајно да допринесе заједничкој политици безбедности и одбране на читавом континенту. Такође, може се констатовати да у Републици Србији постоје капацитети који су оспособљени за задатке које ће Европска унија поставити у области заједничке безбедносне и одбрамбене политике. Проф. др Тања Мишчевић
Увод
7
Др Ђорђе Стојановић, доцент Факултет за европске правно-политичке студије, Универзитет Сингидунум, Нови Сад
Европска унија као цивилна суперсила: концептуалне претпоставке и недоследности The European Union as a Civil Superpower: Conceptual Assumptions and Inconsistencies
8
Др Ђорђе Стојановић,
Апстракт Уважавајући значајне промене које су се десиле на међународној сцени после хладног рата, рад анализира нове политичке факторе који утичу на формулисање сасвим нове глобалне констелације за дефинисање ЕУ као цивилне суперсиле уместо војне суперсиле (САД). У том контексту, значајни концептуални моменти међународног статуса ЕУ су: (1) кооперација као примарни принцип за комплетирање међународних циљева; (2) залагање за поштовања људских права; (3) приоритет економске димензије у остварењу националних програма (агенди); (4) неодустајање од важности функционисања међународних институција; и (5) фокусираност на научни и технолошки развој. Рад се закључује разматрањем могућности да цивилна сила не значи потпуно негирање употребе војске у решавању међународних проблема и дискутивањем могућих проблема повезаних са таквим становиштем. Кључне речи: међународни систем, постмодерна цивилна суперсила, мека моћ, безбедносна политика ЕУ, космополитизам. Abstract Recognizing the significant changes that have taken place on the international scene after the Cold War, the paper analyzes the new political factors that influence the emergence of a completely new military super-power (USA). In this context, important conceptual moments of the international status of the EU are: (1) cooperation as the primary principle to complete the international goals; (2) promotion of respect for human rights; (3) the priority of the economic dimension in achieving the national agendas; (4) commitment to the importance of the functioning of international institutions; and (5) focus on scientific and technological development. The paper concludes by considering the possibility that the existence of civil powers does not mean completely denying the use of the military in solving international problems and by discussing potential problems associated with such a view. Key words: international system, post-modern civilian super-power, soft power, the EU security policy, cosmopolitanism.
Европска унија као цивилна суперсила: концептуалне претпоставке и недоследности
9
Увод Завршетак хладног рата донео је и завршетак једног начина мишљења који је на овај или онај начин дефинисао биполарну (САД и СССР) поставку глобалног међународног поља. Неореалистичка („црно-бела”) слика света компонована од америчке и совјетске моћи, утемељене на трци у наоружању, идеолошком антагонизму и компететивности, „вазалним” идеолошким „државама-следбеницама” и исфорсираним и контролисаним „сурогат и инстант” ратовима, а чија је војна димензија (са свим предикаментима застрашивања, виолентности, посредним конфронтацијама и принудним ограничењима) била одређена националним интересима и лимитирана уважавањем потенцијалне реакције супарника, неповратно је трансформисана. Ако ни због чега другог, а оно због чињенице, да после распада СССР-а, САД остају као једина држава (без обзира на претендовање Кине и Индије) која комбинацијом политичких, војних, економских и културних потенцијала, те спремношћу да делује и реализује широко постављене глобалне циљеве, садржајно одређује пројекцију новог „монохроматски” устројеног света. На тој линији, може се рећи да је хладноратовска логика једним делом и даље остала један од најутицајнијих аспеката у процесу одлучивања карактеристичном за спољнополитичко испољавање САД. Међутим, слика света је заправо постала много комплекснија: веза између политичког утицаја и војне моћи је значајно деградирана. Новонастали међународни систем, са постмодерном фокусираношћу на економију, науку и технологију, довео је у питање до тада „онтичку или априорну” исплативост апликације силе као примарног средства за вођење држава. У том контексту, ЕУ се профилисала као међународни актер који, базирајући своју моћ на не-војним средствима, истура у први план кооперацију зарад остварења међународних циљева, спремност за формулисање и развој адекватне међународне организационе мреже у смеру регулисања међународних односа и деловања, јасно постављену демократску структуру процедура и институција власти, те поштовање и заштиту људских права и слобода.
Цивилна сила versus војна сила Евидентно је, више или мање, да европски „програм” у приступању решавања најзначајнијих светских проблема манифестује позицију која је дистанцирана од реалистичког предлошка (чији је главни експонент САД). Она није одређена наметањем властите воље, решавање проблема је базирано на форсирању политичких и легалних средстава, привржена 10
Др Ђорђе Стојановић,
је начелима либералне светске економије и планетарне друштвене правде, а употреба силе, увек ауторизована преко адекватних мултилатерарних процедура, доминантно је усмерена ка заштити цивила, привођењу ратних злочинаца и реализацији хуманитарних циљева.1 На тој линији, постојећу глобалну конјункцију карактеришу: (1) нови смисао суверенитета зависног од унутрашњих и спољних фактора, трансформација државе која изражава (а) немогућност персистенције изолованих друштава и зона утицаја, (б) пораст значаја различитих нивоа политичких институција (глобалних, регионалних и локалних) и (в) амбивалентности третмана индиректних (удаљених) глобалних дешавања, у смислу освешћености (интензивнији приступ заштити људских права), али и отпора (оживљавање ванграничних религијских и етничких идентитета); те (2) чињеница да сталним повећањем деструктивности оружја, које може бити контролисано и од стране недржавних, терористичких организација, војна моћ више није позиционирана као „сила потчињавања” (изузетно је тешко реализовати безусловну војну победу), војна сила фунционише пре свега у смеру: (а) потенцијалне употребе против цивилног становништва (сејање страха и мржње), (б) опозитних операција које спречавају активности против цивилног становништва зарад отварања простора за политичка решења конфликта и (в) статуса хомогенизујућег националног симбола.2 Контроверзност и флуидност појма постмодерност, који је увео Арнолд Тојнби (Arnold Toynbee),3 потиче од чињенице да се врло ретко дефинише и врло слободно и широко употребљава, па тако има различито значење за различите ауторе. У том смислу, Роберт Купер (Robert Cooper) актуелни светски систем дели на три зоне: (1) пре-модерну зону хаоса (Авганистан, Сомалија итд.) – државе не задовољавају критеријум легитимног монопола над силом, не постоји владавина закона и служе као простор за развој транснационалног криминала и тероризма (карактерише је пољопривредна економија); (2) модерну („вестфалску”) зону (Русија, САД, Кина итд.) – са нагласком на националне интересе и националну безбедност, постоји јасна дистинкција између 1 2 3
Kaldor, M. „American Power: From Compellance to Cosmopolitanism.” International Affairs, 79(1), 2003, стр. 18-20. Ibidem, стр. 4-8. Coker, C. „Post-modernity and the end of the Cold War: has war been disinvented?” Review of International Studies, 18(3), 1992, стр. 189.
Европска унија као цивилна суперсила: концептуалне претпоставке и недоследности
11
унутрашњих и спољних послова државе (са отклоном према могућности спољног мешања у домаће „ствари”), државе имају монопол над силом и спремне су да га искористе у међусобним неспоразумима, ред постоји захваљујући балансу моћи или интересу хегемонистичких држава за одржавањем status quo-а (карактерише је економија масовне индустријске производње); и (3) постмодерна зона (ЕУ и Јапан) – елиминисање рата и употребе силе као примарног средства политике (карактерише је постидустријска, сервисна и информациона економија).4 Детаљније посматрано, постмодерну поставку Европске уније обележавају: (1) нестајање поделе на унутрашње и спољне државне послове; (2) међусобно мешање у унутрашњи сектор држава и међусобна контрола; (3) дистанцирање од употребе силе у решавању размирица и кодификација одређених правила понашања, која се самооснажују зато што је у интересу свих држава да их подржавају; (4) све већа небитност „институције” граница; те (5) безбедност заснована на транспарентности, међузависности и узајамној отворености и рањивости.5 Постмодерна држава је више плурализована и комплексна, а мање бирократизована него модерни пандан, државни интереси постају мање одређујућа компонента међународне политике, њен вредносни оквир је доминантно оријентисан ка појединцима, а на сцену ступају интереси партикуларних (транснационалних) група или региона.6 Носећи моменат постмодерности ЕУ заправо представља концепт цивилне силе, који се у својој најранијој форми карактерише као диспропорционоално снажнији акценат на економску моћ у односу на војну силу, стање усмерено ка цивилним циљевима и средствима, те ослоњено на колективне акције кроз које се материјализују вредности једнакости, правде и толеранције.7 За овакву поставку се може рећи да је резулти4 5 6 7
12
Cooper, R. The post-modern state and the world order. Demos, London, 2000, стр. 15-23.; види и Cooper, R. The Breaking of Nations: Order and Chaos in the Twenty-First Century. Atlantic Books, London, 2003. Cooper, R. The post-modern state and the world order, op. cit., стр. 22. Ibidem, стр. 31. Duchеne, F. „Europe’s role in world peace.” у Mayne, Richard (ур.) Europe Tomorrow: Sixteen Europeans Look Ahead, Fontana, London, 1972. стр. 42; и Duchеne, F. „The European Community and the Uncertainties of Interdependence’.” у Kohnstamm, M. и Hager, W. (ур.) A Nation Writ Large? Foreign-Policy Problems before the European Community, Macmillan, London, 1973, стр. 19-20.
Др Ђорђе Стојановић,
рала више из сплета околности него из избора или убеђења, чињеница да се није могло расправљати о европским војним капацитетима је продуковала изједначавање нужности са врлином. На тој линији, фигурирају и следећи аргументи: (1) губи се сваки смисао у грађењу Европе као класичне суперсиле јер би она морала бити нуклеарна и централизована држава, обележена чврстом националном нотом, што јасно сугерише да њена основа треба да буде измештена из традиционалног контекста; (2) војна сила не треба бити занемаривана, али Европа не треба да тежи ка војној доминацији, зато што читав спектар цивилног деловања и утицаја може бити интензификован и отклоњен таквим опредељењем; (3) Европа треба да се понаша на начин да буде егземплар нове врсте међудржавних односа, у смислу превазилажења застрашивања, насиља и рата; (4) Европа мора да остане привржена цивилним средствима и циљевима, ширењу цивилних и демократских стандарда, јер ће у противном постати објект јачих сила; и (5) Европа може да успе једино ако постане кохезивни међународни актер са јасно дефинисаним циљем. 8 Класична поставка цивилне силе имплицира: (1) прихватање кооперације са другима зарад реализације одређених међународних циљева; (2) фокусираност на не-војна, превасходно економска, средства за обезбеђивање националних циљева (војска служи као инструмент заштите других средстава међународне интеракције); и (3) спремност за констутуисање наднационалних институција (структура) за решавање проблематичних међународних питања.9 У том смислу, форсирају се цивилизирајуће карактеристике међународне политике, развој вредности које изражавају солидарност међу друштвима и одговорност за будућност света.10 За Кенета Твичета (Kenneth Twitchett), утицај Европе на међународни систем треба бити реализован преко трговине и дипломатије, а не преко традицонално позиционираног утицања војне снаге (при томе, не треба занемарити потенцијалну сарадњу у оквиру одбрамбене политике).11 Међутим, за Хедлија 8 9 10 11
Zielonka, J. Explaining Euro-Paralysis: Why Europe is Unable to Act in International Politics. Macmillan Press, Houndsmills, 1998, стр. 226-227. Maull, H. W. „Germany and Japan: The New Civilian Powers.”, Foreign Affairs, 69(5), 1990, стр. 92-93. Ibidem, стр. 106. Види Twitchett, K. J. „External Relations or Foreign Policy?” у Twitchett, K. J. (ур.) Europe and the World: The External Relations of the Common Market, Europa Publications, London, 1976, стр. 1-34.
Европска унија као цивилна суперсила: концептуалне претпоставке и недоследности
13
Була (Hedley Bull) Европа у раној фази свога развитка није релевантан актер у међународним пословима и њен положај је условљен окружењем које је битно одређено или конституисано путем војне моћи, те би за њу најбоље било да повећа степен самодовољности у безбедносно-одбрамбеној сфери, организује снаге за регулисање нуклеарне позиционираности, унапреди своје конвенционалне снаге, прошири улогу Западне Немачке и потенцира ангажман Француске, охрабри промену политике у Великој Британији, ради на коегзистенцији са Совјетским Савезом и САД.12 Европа се концептуално апсолвирала и као „тихи планетарни актер” и као „чудна суперсила”, она располаже многим материјалним капацитетима потребним за суперсилу и представља изузетну економску силу, али због специфичне комбинације историјског и политичког наслеђа својих чланица, те поделе моћи између држава чланица и ЕУ институција и унутар самих ЕУ институција, она никада неће моћи пресликати организациону матрицу „класичних” суперсила.13 Карен Смит дефинише четири елемента који одређују цивилну силу (моћ): (1) на нивоу средстава то је употреба не-војних инструмената за реализацију постављених планова (културних, економских и дипломатских); (2) на нивоу циљева то је опредељење за међународну сарадњу, солидарност, владавину права у међунардним односима, те ширење једнакости, правде и толеранције; (3) мада постоји читав низ мера на континууму убеђивање— принуда, цивилна сила тендира ка преваленцији персуазије; и (4) демократско-цивилна контрола над доношењем одлука које се тичу спољне и одбрамбене политике.14 Као опозит таквом распореду фунгира концепт војне силе (моћи) који се базира на: (1) (2) (3) (4)
12 13 14 15
14
војним средствима; војним циљевима; принуди (и/или матeријалним подстицајима); и без демократско-цивилне контроле.15
Bull, H. „Civilian Power Europe: A Contradiction in Terms?” Journal of Common Market Studies, 21(2), 1982, стр. 149–164. Види Rummel, R. The Evolution of an International Actor: Western Europe’s New Assertiveness. Westview Press, Boulder, 1990.; и Buchan, D. Europe: The Strange Superpower. Dartmouth, Aldershot, 1993. Smith, К. Е. Still ‘civilian power EU? [документ на Интернету], Centre for European Studies, University of Oslo, Oslo [наведено 01. 03. 2010.], стр. 2-6. Доступно на адреси: http://www. arena.uio.no/cidel/WorkshopOsloSecurity/Smith.pdf Ibidem, стр. 6.
Др Ђорђе Стојановић,
Према томе, цивилна сила гравитира ка употреби меке моћи, обликовању преференција других преко вредности које су други спремни да прихвате, она није идентична са утицајем, јер утицај може да се оствари и преко тврде (командне) моћи, а није ни само персуазија, то јест способност анимирања заснована на аргументацији (мада она представља њен важан део), она манифестује капацитете за привлачење (које често води ка пристајању): мека моћ је, заправо, моћ атракције.16 Суштински посматрано битне карактеристике постмодерне Европе су манифестоване опредељењем за: (1) слабљење вестфалског третмана граница и нови облици личне покретљивости; (2) потенцирање и развој глобалне економије и њена тренсформација из производног у услужни модалитет; (3) диспропорција друштвених и војних издатака у корист првих, (4) антиратни покрети; (5) масовна комуникација; (6) мултикултурализам и формулисање нове планетарне културе; те (7) брига за еколошке проблеме. Пост-модерни кредибилитет ЕУ се можда најјасније може уочити у елаборирању безбедносних питања. ЕСДП17 (Европска безбедносна и одбрамбена политика, European Security and Defense Policy, ESDP) представља компоненту „другог стуба” ЕУ: Заједничке спољне и безбедносне политике (Common Foreign and Security Policy, CFSP). Примарна циљна димензија ЕСДП-а јесте интензификовање аутентичног спољнополитичког ангажмана ЕУ кроз развој аутономних цивилних и војних потенцијала за међународно онемогућавање сукоба и деловање на нивоу кризног менаџмента. Правни оквир за реализацију заједничке безбедносне и одбрамбене политике је дат 1991. године Уговором из Мастрихта, који уводи ЦФСП и инкорпорира одредбе о одговорности ЕУ за сва питања која се тичу њене безбедности, „укључујући евентуално формирање заједничке одбрамбене политике, која с временом може водити заједничкој одбрани (члан Ј.4)”.18 Таква регулативна констелација се може одредити као значајан новум, јер су до тада сва важнија питања европске војне безбедности била упућена на НАТО.
16 17 18
Nye, J. S. Soft Power: The Means to Success in World Politics. Public Affairs, New York, 2004, стр. X, 5-7.; и Nye, J. S. The Powers to Lead. Oxford University Press, Oxford, 2008, стр. 40. Сви акроними повезани са Европском унијом ће бити ћирилична варијанта енглеског оригинала. Види Treaty on European Union, Title V – Provisions on a Common Foreign and Security Policy, Article J.4. [наведено 15. 11. 2009.]. Доступно на адреси: http://www.hri.org/docs/ Maastricht92/mt_title5.html
Европска унија као цивилна суперсила: концептуалне претпоставке и недоследности
15
Ако изузмемо НАТО (основан 1949. године),19 треба напоменути да су европске земље предузимале читав низ неуспешних иницијатива по питању безбедносне и одбрамбене политике од којих издвајам: (1) Бриселски уговор (Уговор о привредној, социјалној и културној сарадњи и колективној самоодбрани, 1948. година) успоставља одбрамбено савезништво између држава потписница (Француска, Велика Британија, Белгија, Холандија и Луксембург); (2) Европска одбрамбена заједница (European Defence Community, EDC) и Европска политичка заједница (European Political Community, EPC) су основане 1952. године, главни циљеви ЕДЦ-а су били покушај формирања европске војске под јединственом командом и отварање простора за наоружавање СР Немачке као потребе изазване претњом СССР-а, док је главни циљ ЕПЦ-а би покушај успостављање федерације европских држава; (3) Западноевропска унија (Western European Union, WEU) је основана 1954. године, потписницама Бриселског уговора су се придружиле СР Немачка и Италија, њени најважнији задаци су били повезани са пружањем потпуне помоћи у случају напада на Европу, те очување мира и безбедности у Европи. Напокон, исходишна тачка за формулисање актуелног ЕСДП-а представља британско-француски самит одржан у Сен Малоу 1998. године. Самит се завршио представљањем Декларације из Сен Малоа, којом се, између осталог, апострофира да ЕУ мора да развије потенцијале за самостално деловање, подржане од поуздане војне снаге, са јасним и ефикасним системом одлучивања о њеној употреби, те са недвосмисленом спремношћу да се ангажује ради реаговања на међународне кризе. Први релевантни потез у смислу стварања европских војних јединца које би деловале ван националних оружаних снага, резултат је француско-немачке иницијативе из 1992. године (састанак одржан у Ла Рошелу, La Rochelle) материјализоване у формирању Еврокорпуса (Eurocorps). Еврокорпус се могао ангажовати на три нива: УН, НАТО, ЕУ и ОСЦЕ (Организација за европску безбедност и сарадњу, The Organization for Security and Cooperation in Europe, OSCE) операцијама:
19
16
Чланице НАТО-а су: Белгија (1949), Британија (1949), Данска (1949), Француска (1949), Холандија (1949), Исланд (1949), Италија (1949), Канада (1949), Луксембург (1949), Норвешка (1949), Португал (1949), САД (1949), Грчка (1952), Турска (1952), Савезна Република Немачка (1955), Шпанија (1982), Чешка (1999), Мађарска (1999), Пољска (1999), Бугарска (2004), Естонија (2004), Летонија (2004), Литванија (2004), Румунија (2004), Словачка (2004), Словенија (2004); Албанија (2009.) и Хрватска (2009). Чланице НАТО-а које нису чланице ЕУ су: Аустрија, Финска, Ирска, Кипар, Малта, Шведска
Др Ђорђе Стојановић,
(1) на нивоу припреме и реализације хуманитарних мисија; (2) на нивоу успостављања и одржавање мира под окриљем УН или ОСЦЕ; те (3) на нивоу партиципације у оружаним акцијама с циљем заједничке одбране НАТО савезника у складу са чланом 5 Северноатлантског споразума.20 Еврокорпус је 1999. године преобликован (трансформисан) у Европске снаге за брзо реаговање (European Rapid Response Force, ERRF). Исте године, на самиту у Хелсинкију, Европски савет је као један од главних циљева („Главни циљеви”, „Headline Goals”) ЕУ прокламовао осигурање војне снаге од 60 000 хиљада војника у року од 60 дана, најмање оперативне у периоду од једне године, зарад успешне имплементације такозваних „Петерсбершких задатака” (постављени 1992. године, инкорпорирани у Уговор из Амстердама 1997. године): (1) хуманитарних операција и задатака спасавања; (2) задатака очувања мира; и (3) борбених задатака (оружаних акција) у савладавању криза, укључујући мере за наметање мира.21 У Хелсинкију су на нивоу Европског савета конституисана и три стална органа: (1) Одбор за политику и безбедност (The Political and Security Committee, PSC) - (а) дефинише снагу и модалитет реаговања ЕУ на неку новонасталу кризу, (б) када је конкретна операција стартована обезбеђује политички надзор и стратешке оријентире, те (в) функционише као координационо-консултативно оруђе за ЕСДП-у, друге ЕУ органе, НАТО и треће државе (ПСЦ чине представници држава-чланица са рангом амбасадора); (2) Војни одбор ЕУ (EU Military Commitee, EUMC) - (а) даје савете и препоруке ПСЦ-у о војним питањима, (б) одговоран је за одржавање војних односа са државама које нису чланице ЕУ и (в) усмерава рад ЕУМЦ-а (Војни одбор 20
21
„Потписнице су сагласне да ће се оружани напад на једну или више њих, у Европи или у Северној Америци, сматрати нападом на све њих, па се зато слажу да ће у случају таквог оружаног напада, свака од њих, позивајући се на право појединачне или заједничке самоодбране из члана 51. Повеље Уједињених нација, помоћи потписници или потписницама које су нападнуте, предузимајући одмах, саме и у складу с другим потписницама, кораке који се сматрају потребним, обухватајући употребу оружане силе, како би повратиле и одржале безбедност северно-атлантског подручја. Сваки такав оружани напад и мере предузете као резултат тог напада одмах ће бити пријављени Савету безбедности. Такве мере ће бити обустављене када Савет безбедности предузме мере потребне за поновно формирање и одржавање међународног мира и сигурности.” Види North Atlantic Treaty Organisation (NATO) website, The North Atlantic Treaty, NATO Headquarters, Brussels [наведено 19. 11. 2009.]. Доступно на адреси: http://www.nato.int/docu/basictxt/ treaty.htm Вајденфелд, В. и Веселс (ур.): Европа од А до Ш. Фондација „Конрад Аденауер”, Београд, 2003, стр. 93.
Европска унија као цивилна суперсила: концептуалне претпоставке и недоследности
17
ЕУ чине начелници генералштабова држава чланица ЕУ, које заступају војни представници); (3) Главни војни штаб ЕУ (EU Military Staff, EUMS)- (а) задужен за праћење и процену безбедносне ситуације, (б) стратешко планирање и (в) одржавање везе с националним и мултинационалним војним штабовима (чини га око 200 официра). Констатујмо и постојање Одбора за цивилна питања управљања кризама (Committee for Civilian Aspects of Crisis Management, CIVCOM) и Европске одбрамбене агенције (European Defence Agency, EDA), основане 2004 године. ЦИВЦОМ, који представља радну групу са саветодавном улогом, обезбеђује информације, препоруке и савете о цивилним питањима управљања кризама, те контролише управљање цивилним операцијама (чине га представници држава и службеници Европске комисије и секретаријата Савета ЕУ). Главне функције ЕДА-е су: (1) побољшавање одбрамбених способности ЕУ, са нагласком на будуће кризне ситуације; (2) промовисање сарадње између држава чланица по питању наоружавања (размена информација о постојећим програмима и будућим потребама); (3) интензификовање технолошко-индустријске основе европске одбране; (4) стварање заједничког европског тржишта војне опреме; те (5) унапређење одбрамбених истраживања и нових технологија. По питању даљег напредовања у сфери одбрамбених истраживања и нових технологија, ЕДА је формулисала четири смернице: (1) стварање исправне базе података; (2) развој плана за реализацију истраживачких циљева; (3) развој стратегије за истраживање и развој нових технологија у одбрамбене сврхе на нивоу ЕУ; и (4) договор о финансирању одбрамбених истраживачких пројеката и пројеката за развој нових технологија. На врху ЕДА-е се налази високи представник за ЕСДП који руководи Управним одбором ЕДА-е, чине га представници свих држава чланица ЕУ, осим Данске, и у њему се одлуке доносе консензусом. На састанку Европског савета 2003. године у Бриселу усвојена је Европска безбедносна стратегија (European Security Strategy, ESS), важан акт који не само да је представљао пројектовање 18
Др Ђорђе Стојановић,
планетарне позиције ЕУ, већ и анализу и идентификовање безбедносних претњи и примарних стратешких циљева који се желе остварити, те скуп инструкција државама чланицама у смеру што ефикаснијег спровођења европске безбедносне политике.22 У њему експлицитно стоји да ЕУ треба развијати стратешку културу која „подстиче ране, жустре и, када је то потребно, жестоке интервенције.”23 Као носеће моменте ЕСС-а можемо да одредимо: (1) апострофирање да ЕУ треба увећавати своју улогу у међународним односима; (2) означавање као главних претњи ЕУ: (а) тероризма, (б) пролиферације оружја за масовно уништење, (в) регионалних конфликата, (г) слабих („клонулих или колабиралих”) држава и (д) организованог криминала; (3) означавање главних изазова ЕУ: (а) сукобе, (б) сиромаштво, (в) глад, (г) болести, (д) надметање за природне ресурсе, (ђ) глобално загревање и (е) енергетску зависност; (4) наглашавање да европска безбедност прво мора бити повећана преко стабилизовања проблема у властитом окружењу, а онда проширењем кооперативности и безбедности на исток и југ (долази до дистинкције између три безбедносна „круга”: ЕУ, као безбедносне заједнице са јако малим шансама за оружани сукоб, ближег окружења као интегралног сегмента европске безбедносне архитектуре и остатка света); (5) артикулисање начела ефективног мултилатеризма као елаборирање међународних проблема преко заједничког ангажмана међународне заједнице, институција и права; (6) указивање на то да ЕУ реаговање на специфичне безбедносне проблеме и претње треба бити превентивно и кроз пружање помоћи за њихово санирање, те да треба осим војних капацитета ангажовати и цивилне ресурсе (подразумева, дакле, дипломатске активности, трговинскоекономске мере, развојну кооперацију и хуманитарну помоћ); и (7) профилисање сарадње са САД и НАТО као неопходне, али засноване на делотворнијем и избалансиранијем партнерству. Формални оквир за сарадњу између ЕУ и НАТО је реализован 2003. (после шестогодишњег преговарања) и познат је као Берлин-плус аранжман. Овај документ обухвата регулисање следећих подручја: 22 23
Solana, J. A Secure Europe in a Better World: European Security Strategy, The European Union Institute for Security Studies, Paris, 2003. Ibidem, стр. 17.
Европска унија као цивилна суперсила: концептуалне претпоставке и недоследности
19
(1) коришћење НАТО војних потенцијала у операцијама под вођством ЕУ; (2) омогућавање приступа ЕУ оперативном планирању НАТО-а; (3) ангажман Врховне команде савезничких снага у Европи (Supreme Headquarters Allied Powers Europe, SHAPE) за потребе операција под лидерством ЕУ; и (4) адаптација система планирања одбране НАТО, на начин да НАТО снаге буду на располагању и за оперативне потребе под руководством ЕУ. Главни циљеви до 2010. године (плус Концепт борбених група, Battlegroup concept) су усвојени 2004. и предвиђају да државе чланице до предвиђеног рока организују 13 борбених група. Међутим, до сада је већ организовано 18 таквих формација, тако да је циљ достигнут и премашен. Борбене групе представљају војне јединице спремне да се ангажују у решавању међународних криза у најкраћем могућем року. Једна борбена група располаже са 1500 војника, те адекватном логистичком, ваздушном и поморском подршком. Борбене групе су способне за реализацију самосталних операција или за улогу претходнице ширих војних захвата и треба да буду оперативно способне у року од 10 дана после одговарајуће одлуке ЕУ. Пет борбених група је састављено од припадника једне нације, осталих тринаест су састављене од припадника од две до четири државе, укључујући две државе које нису чланице ЕУ: Норвешке и Турске. На овај или онај начин, све неутралне државе чланице ЕУ су прихватиле ангажман у борбеним групама, док једна од њих (Шведска) има како своју властиту групу тако и предводи Нордијску борбену групу. На овоме пољу нису ангажоване само Данска и Малта. Суштински посматрано, борбене групе су у функцији остваривања „Петерсбершких задатака” и ЕСС-а у дефинисаном распону од пружања хуманитарне помоћи и одржавања мира, до војног ангажмана високог интензитета у било ком делу света. Све горе наведено, не сумњајући у чињеницу да је ЕУ исходишно постављена као цивилна сила, намеће питање како се садашња позиција ЕУ може најадекватније окарактеристати? Другим речима, да ли се ради о фази у којој ЕУ постаје прото-војна сила (самостална или у окриљу НАТО-а) или о „стабилизовању” њених постмодерних квалитета? Суштински посматрано, данас је тешко наћи некога ко ЕУ посматра као ортодоксну цивилну силу, дошло је до значајног повећања ангажамана војних трупа без икаквих значајнијих националних или европских анализа о импликацијама једног таквог контекста.24 24
20
Види Giegerich, B. и Wallace, W. „Not Such a Soft Power: The External Deployment of European Forces.” Survival, 46(2), 2004, стр. 163-182.
Др Ђорђе Стојановић,
Кристофер Хил (Christopher Hill) сматра да су за формулисање Европе као самосталне силе важни следећи моменти: (1) постојање једне ефикасне тачке са које ће се доносити одлуке; (2) могућност мобилисања свих ресурса; (3) јаке компететивне економске карактеристике; (4) европска бирократија; (5) могућност глобалног пројектовања моћи; и (6) нуклеарно наоружање.25 Позиција ЕУ као цивилне силе не подразумева нужни отклон према употреби силе све до оног момента док су невојна средства примарна и битна, а војна сила позиционирана као ultima ratio, пресудни моменат се огледа у циљевима који се желе остварити. У том смислу, ЕУ може задржати своје цивилне карактеристике јер су питања повезана са одбраном и нуклеарним капацитетима пренесена на НАТО.26 Наравно, постоје и она мишљења која милитаризацију ЕУ третирају као кулминацију формулисања државе, које је повезано са интегративним процесима (ЕУ као супердржава).27 Додајмо овоме и могућност перцепције ЕУ као нормативне силе, где ЕУ не само да је заснована на нормативној основи већ и дела на нормативан начин: представља носиоца трансформација нормативних стандарда међународног система.28 Eвидентно је да паралелно са значајним војним издацима националних влада и ратовима који и данас битно обележавају међународну сцену, искуство два глобална сукоба и хладног рата померају матрицу међународног ривалитета и кооперације ка смањењу вредности силе и деструкције, и ка све израженијој економској међузависности. Томе треба додати и пораст међународних закона и организација, глобализацију економије, инвестиција, образовања и културе, те интернационализацију проблема попут имиграције, сиромаштва, шверца дроге и „прљавих” технологија. У том контексту, могу се констатовати релевантна места разликовања између ЕУ и САД. Без обзира на присуство адекватних могућности и ресурса, Европа ипак није једнака по војној моћи САД, због тога што поред недовољно избалансиране одбрамбене политике и недостатка потпуно унификоване командне и контролне структуре, она има и сасвим диференциране ставове о употреби војске у међународној сфери. Уколико 25 26 27 28
Hill, C. „Superstate or Superpower? The future of the European Union in world politics.”, EFPU Working Paper, London School of Economics and Political Science, London, 2003, стр. 8. Jоrgensen, K. E. „Western Europe and the Petersberg Tasks.” у Jоrgensen, K. E. (ур.) European Approaches to Crisis Management, Kluwer Law International, The Hague, 1997, стр. 131-52. Smith, К. Е. „The End of Civilian Power EU: A Welcome Demise or Cause for Concern?” International Spectator, 35(2), 2000, стр. 27. Мanners, I. „Normative Power Europe: A Contradiction in Terms?” Journal of Common Market Studies, 40(2), 2002, стр. 252.
Европска унија као цивилна суперсила: концептуалне претпоставке и недоследности
21
би се извршила компарација између НСС-а (National Security Strategy, NSS)29 и, горе елаборираног ЕСС-а, видљиво је да поред заједничког идентификовања претњи од стране тероризма и употребе оружја масовног уништавања, те стављања акцента на трансатлантску кооперацију и мултилатерализам, постоји јасан отклон у смеру могућности САД за изоловано деловање и антиципативне оружане акције.30 При томе, позитивни односи између САД и ЕУ се могу поставити на ниво комплементарности: онолико колико САД, поред свих оружаних потенцијала, недостаје одређена „политичка алтернатива” сили као превалентном принципу решавања међународних конфликата, толико ЕУ свој интернационални утицај базира на полтичким вештинама и употреби економских притисака.
Закључак Уважавајући чињеницу да употреба војне силе не дисквалификује могућност формирања цивилне суперсиле, то јест да појачана фреквентност употребе војске и регулисање њених организационих аспеката не сугерише отклон према концепту цивилне силе, за ЕУ се може рећи да је, насупрот реалистичке ексклузивности војне моћи у реализацији спољних интереса, развила систем метода и вредности који представљају манифестацију меке моћи са инклузивним димензијама помоћи, кооперације и подстицаја наспрам претњи, уцењивања и принуде. Мора се констатовати да идеја цивилне силе, са инхерентном вишедимензионалношћу и комплексношћу, има неких недоречености које захтевају потпуније концептуално уједначавање у смеру произвољности правила за употребу војне силе и нејасноћа по питању њеног порекла. Поред свега, ипак се може рећи да је хладноратовску констелацију идеолошке компететивности између САД и СССР, битно обележене употребом војске као средства реализације националних програма, заменио пост-модерни међународни систем у коме, поред евидентних преклапања и комплеметарности, ЕУ и САД често имају евидентно различите вредносне матрице у приступању и решавању глобално ситуираних проблема.
29 30
22
The Commonwealth Institute website, The National Security Strategy of the United States of America, Commonwealth Foundation, Cambridge, Massachusetts, USA. [наведено 05. 01. 2010.]. Доступно на адреси: http://www.comw.org/qdr/fulltext/nss2002.pdf Види Duke, S. „The European Security Strategy in a Comparative Framework: Does it Make for Secure Alliances in a Better World?” European Foreign Affairs Review, 9(4), 2004, стр. 459-481.
Др Ђорђе Стојановић,
Литература 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22.
23. 24. 25. 26.
Buchan, D. Europe: The Strange Superpower. Dartmouth, Aldershot, 1993. Bull, H. „Civilian Power Europe: A Contradiction in Terms?” Journal of Common Market Studies, 21(2), 1982, стр. 149–164. Coker, C. „Post-modernity and the end of the Cold War: has war been disinvented?” Review of International Studies, 18(3), 1992, стр. 189-198. Cooper, R. The post-modern state and the world order. Demos, London, 2000. Cooper, R. The Breaking of Nations: Order and Chaos in the Twenty-First Century. Atlantic Books, London, 2003. Duchеne, F. „Europe’s role in world peace.” у Mayne, Richard (ур.) Europe Tomorrow: Sixteen Europeans Look Ahead, Fontana, London, 1972. стр. 32-47 Duchеne, F. „The European Community and the Uncertainties of Interdependence’.” у Kohnstamm, M. и Hager, W. (ур.) A Nation Writ Large? Foreign-Policy Problems before the European Community, Macmillan, London, 1973, стр. 1-22. Duke, S. „The European Security Strategy in a Comparative Framework: Does it Make for Secure Alliances in a Better World?” European Foreign Affairs Review, 9(4), 2004, стр. 459-481. Giegerich, B. и Wallace, W. „Not Such a Soft Power: The External Deployment of European Forces.” Survival, 46(2), 2004, стр. 163-182. Hill, C. „Superstate or Superpower? The future of the European Union in world politics.”, EFPU Working Paper, London School of Economics and Political Science, London, 2003. Jоrgensen, K. E. „Western Europe and the Petersberg Tasks.” у Jоrgensen, K. E. (ур.) European Approaches to Crisis Management, Kluwer Law International, The Hague, 1997, стр. 131-52. Kaldor, M. „American Power: From Compellance to Cosmopolitanism.” International Affairs, 79(1), 2003, стр. 1-22. Мanners, I. „Normative Power Europe: A Contradiction in Terms?” Journal of Common Market Studies, 40(2), 2002, стр. 232-258. Maull, H. W. „Germany and Japan: The New Civilian Powers.”, Foreign Affairs, 69(5), 1990, стр. 91-106. North Atlantic Treaty Organisation (NATO) website, The North Atlantic Treaty, NATO Headquarters, Brussels [наведено 19. 11. 2009.]. Доступно на адреси: http://www. nato.int/docu/basictxt/treaty.htm Nye, J. S. Soft Power: The Means to Success in World Politics. Public Affairs, New York, 2004. Nye, J. S. The Powers to Lead. Oxford University Press, Oxford, 2008. Rummel, R. The Evolution of an International Actor: Western Europe’s New Assertiveness. Westview Press, Boulder, 1990. Smith, К. Е. „The End of Civilian Power EU: A Welcome Demise or Cause for Concern?” International Spectator, 35(2), 2000, стр. 11-28. Smith, К. Е. Still ‘civilian power EU? [документ на Интернету], Centre for European Studies, University of Oslo, Oslo [наведено 01. 03. 2010.]. Доступно на адреси: http://www.arena.uio.no/cidel/WorkshopOsloSecurity/Smith.pdf Solana, J. A Secure Europe in a Better World: European Security Strategy, The European Union Institute for Security Studies, Paris, 2003. The Commonwealth Institute website, The National Security Strategy of the United States of America, Commonwealth Foundation, Cambridge, Massachusetts, USA. [наведено 05. 01. 2010.]. Доступно на адреси: http://www.comw.org/qdr/fulltext/ nss2002.pdf Twitchett, K. J. „External Relations or Foreign Policy?” у Twitchett, K. J. (ур.) Europe and the World: The External Relations of the Common Market, Europa Publications, London, 1976, стр. 1-34. Treaty on European Union, Title V – Provisions on a Common Foreign and Security Policy, Article J.4. [наведено 15. 11. 2009.]. Доступно на адреси: http://www.hri. org/docs/Maastricht92/mt_title5.html Вајденфелд, В. и Веселс (ур.): Европа од А до Ш. Фондација Конрад Аденауер, Београд, 2003. Zielonka, J. Explaining Euro-Paralysis: Why Europe is Unable to Act in International Politics. Macmillan Press, Houndsmills, 1998.
Европска унија као цивилна суперсила: концептуалне претпоставке и недоследности
23
Mр Тања Ристић, Институт за стратегијска истраживања Сектор за политику одбране Министарство одбране Републике Србије
Трансатлантски однос и обликовање међународног система безбедности након хладног рата Transatlantic relation and shaping of international security system after the cold war
24
Mр Тања Ристић,
Апстракт На обликовање међународног система безбедности у периоду након хладног рата, између осталог, утицао је трансатлантски однос (веза, погодба). Сарадња Америке и Европе често се посматра само као однос ЕУ-САД и кроз сарадњу са НАТО-ом и у оквиру тог савеза. Трансатлантски однос одликује разликовање америчких и европских погледа на питање силе, унилатерализма и мултилатерализма, униполарности и мултиполарности, као и неједнакост у моћи и захтев за дељењем терета. Америка и Европа деле исти систем трансатлантских вредности, али су различити погледи на начине и инструменте долажења до истог циља — стабилног система међународне безбедности у периоду након хладног рата. Кључне речи: трансатлантски однос (веза, погодба), однос ЕУНАТО, однос ЕУ-САД. Abstract Shaping of the international security system in the post- Cold War period was influenced, among other things, by transatlantic relations (link, bargain). American-European cooperation is frequently considered only as an EU-USA relation and through cooperation within and with NATO. Transatlantic relation is characterized by different American and European views on the following issues: force, unilateralism and multilateralism, unipolarity and multipolarity, inequality in power and burden sharing. USA and Europe share the same system of transatlantic values, but there are different views on ways and instruments to reach the same goal - stable system of international security in the period after Cold War. Key words: transatlantic relation (link, bargain), EU-NATO relation, EU-USA relation.
Трансатлантски однос и обликовање међународног система безбедности након хладног рата
25
Појам трансатлантског односа Након завршетка хладног рата, у глобализованом свету где су изазови и претње углавном невојне природе, неминовна је сарадња актера међународне безбедности и заједнички покушај одговора на кризе и проблеме, у циљу формирања ефикасног међународног система безбедности. Један од елемената који утиче на обликовање међународног система безбедности у периоду након хладног рата јесте трансатлантски однос или трансатлантска погодба (the transatlantic bargain), термин који је осмислио Харлан Кливленд1, некадашњи амбасадор САД у НАТО. Под појмом „трансатлантски однос“ подразумева се скуп односа и сарадња између Европе и Северне Америке у неколико области: економској, политичкој, културној, научној и војној. Међутим, трансатлантски однос често се посматра само као однос Европске уније (ЕУ) и Сједињених Америчких Држава (САД) и тако ће углавном бити посматран и у овом раду. Два разлога иду у прилог таквом ставу. Прво, већина преосталих европских држава, чак и оне које нису чланице ЕУ, сагласне су са политиком ЕУ у односу према САД. Примери су међународна сарадња у области животне средине, светске трговине, као и сарадња против криминала. Друго, након проширења 2004. године, ЕУ заиста представља већину народа и држава Европе. С друге стране, често се спољна политика Северне Америке своди на ставове САД, иако је став Канаде некада ближи европском, а различит од америчког (попут става о Протоколу из Кјота).
Разликовање америчког и европског погледа на свет Историјат трансатлантског односа садржи периоде како успона, тако и пада сарадње Европе (ЕУ) и Северне Америке (САД). Када је реч о неким међународним питањима, према Кејгану, Американци су са Марса, а Европљани са Венере2, па све теже разумеју једни друге. Амерички и европски погледи на поимање силе, односно делотворности њене употребе, моралности и пожељности3, значајно се разликују и одражавају на трансатлантски однос. Затим, у међународним односима и практичном деловању након завршетка хладног рата, Американци испољавају унилатерализам, а у мањој мери су спремни да, у складу са међународним правом, делују мултилатерално. Европа је, опет, склонија мирном решавању проблема, преговорима, 1
2 3
26
„Лепак који савезнике држи мање или више заједно је велика, сложена и динамична погодба - делом разумевање међу Европљанима, али већином договор између њих и САД“, Harlan Cleveland, „NATO: The Transatlantic Bargain“, цитирано према: Asle Toje, „America, EU and Strategic Culture - Renegotiating the transatlantic bargain“, Routlege, New York, 2008, стр. 145. Роберт Кејган, „О рају и моћи“, „Чаробна књига“, Београд, 2003, стр. 7-8. Шире о томе у: Роберт Кејган, „О рају и моћи“, „Чаробна књига“, Београд, 2003.
Mр Тања Ристић,
дипломатији, мултилатерализму, међународном праву и економском повезивању. Француски аналитичар Жил Андреани наглашава да САД имају „склоност ка давању предности војним, техничким и унилатералним решењима међународних проблема, често на штету кооперативних и политичких решења“4. Међутим, неки политиколози оцењују да је залагање Европе против унилатерализма не толико оданост начелима међународног права, колико механизам да контролишу моћније од себе, који себи могу да приуште унилатерализам. Насупрот европском гледишту, где се истиче значај мултилатерализма у савременим међународним односима и постојања међународних институција које све државе треба да поштују, САД понекад теже „селективном мултилатерализму“ (како га назива амерички стручњак међународног права Мајкл Гленон). Наиме, Гленон оцењује да САД дају легитимност Савету безбедности УН у зависности од његове важности за интересе САД. Поред тога, Европа се залаже за мултиполарни свет, док САД сматрају да, након пада комунизма, свет треба да остане униполаран, са САД као центром. Заиста, када је мултиполарни свет нестао падом Берлинског зида, САД су постале једина глобална сила 5, што је довело до унилатерализма и спремности да чешће примењују силу у другим земљама6. Поред различитог поимања силе и визије савременог света, аналитичари наглашавају трансатлантску неједнакост у моћи, неспремност европских држава да на војску потроше онолико новца колико САД сматра да би требало, као и „поделу терета“ заједничке одбране, на којој Американци инсистирају. Важна разлика између европских држава и САД, неједнакост у моћи, пре свега војној, показала се не само током решавања кризе на Балкану, већ и у другим мировним операцијама у којима су учествовали НАТО, САД или УН7. Европа није могла да се ангажује у решавању међународних криза ван континента због великог раскорака између војних капацитета и технологије које су оне поседовале, у поређењу са САД. На недовољну војну способност европских држава утиче и чињеница да су буџети за одбрану европских држава углавном опали испод два процената бруто националног дохотка, док САД нису никада биле испод три процента. Тиме је улагање САД у 4 5 6 7
Види: Gilles Andreani, „The Disarray of U.S. Non-Proliferation Policy“, Survival 41 (Winter 19992000), стр. 42-61. Или чак „хиперсила“, како је министар спољних послова Француске Ибер Ведрин описивао САД, сматрајући да термин „суперсила“ није довољан. Чињеница је да је САД интервенисала изван својих граница много чешће него током највећег дела хладног рата - Панама 1989, Персијски залив 1991, Сомалија 1992, затим Хаити 1994, БиХ 1995-1996, Ирак 1991, 1998, Косово 1999... Како то Кејган сликовито описује: подела рада у којој су САД „кувале ручак“, а Европљани „прали судове“.
Трансатлантски однос и обликовање међународног система безбедности након хладног рата
27
технологију довело до очигледне војне надмоћи САД над европским државама. Треба указати и на чињеницу да европске државе немају јединствен приступ и историјско искуство са САД8, као и да су неке новије чланице ЕУ више атлантистичке, него старе чланице, што још више усложњава слику трансатлантског односа. Поред тога, Европљани и Американци не придају исти значај међународним проблемима, што такође утиче на трансатлантски однос. Према Стивену Евертсу, „Европљане највише брину проблеми који имају веће шансе да буду решени политичким путем и огромним сумама новца“9. Међу трансатлантским партнерима постоје и разлике о томе на који начин и којим средствима треба да се одговори на одређене безбедносне претње. Када се изврши упоредна анализа Европске стратегије безбедности и Националне стратегије безбедности САД може се рећи да обе стављају акценат на претње. У америчком документу, у центру пажње је борба против пролиферације средстава за масовно уништење и „лупешких држава“ (rogue states), а посебно борбa против тероризма, док у европском документу, када се говори о овим претњама, заступа се свеобухватнији приступ. Могли бисмо се заиста сложити са опаском да је према америчком документу, „свет опасан, а према Соланином документу, свет комплексан“10. У Националној стратегији безбедности САД из 2002. године нагласак је на одбрамбеној политици и употреби војних средстава, укључујући преемптивно деловање11. Из документа се јасно види да се од савезника очекује да прихвате вођство САД12. Званичници САД подразумевају централно место САД у свету и међународном концепту безбедности, мада препознају потребу сарадње са другим „главним центрима глобалне моћи“. На ЕУ гледају, пре свега, као на партнера у светској трговини и иако „поздрављају напоре европских сарадника да ојачају спољну политику и одбрамбени идентитет у оквиру ЕУ“, главна брига им је да „обезбеде да ти облици развоја раде са НАТО“. Након терористичких напада од 11. септембра, борба против међународног тероризма од највећег je интереса за САД, што се и види у Националној стратегији безбедности САД. Насупрот томе, европске државе тероризам схватају више као феномен са 8 9 10 11 12
28
Британци су најближи „америчком“ ставу према сили, имају заједничко сећање на империју, везе у Другом светском и хладном рату, Немци имају специфичну историју губитника два рата, док народи Источне и Централне Европе имају страх од јачања моћи Русије. Steven Everts, „Unilateral America, Lightweight Europe? - Managing divergence in Transatlantic Foreign Policy“, Centre for European Reform, 2001, стр. 47. Детаљније у: Sven Biscop, Rik Coolsaet, „The World is the Stage - A Global Security Strategy for the EU“, Policy Paper бр. 8, 2003. „Да предухитри или спречи непријатељско деловање наших противника, САД ће, ако је потребно, деловати преемптивно“, Стратегија националне безбедности САД, 2002. године, стр. 15. Овде видимо концепт униполарности насупрот мултиполарности, за коју се залаже ЕУ.
Mр Тања Ристић,
коренима у глобалним и регионалним политичким и социјалним проблемима (root causes approach).
Утицај САД на обликовање Европе Утицај тренутно најјаче државе света, САД, видљив је у више области (политичкој, војној, дипломатској). За трансатлантски однос, занимљиво је анализирати постојање утицаја САД на обликовање Европе и њене безбедносне политике. Можемо рећи да су САД, након хладног рата, и даље биле активне у Европи на пољу безбедности и да се, преко НАТО, наставио амерички утицај на разумевање безбедносних изазова у Европи и свету. Неки аналитичари сматрају да је срж трансатлантског односа опис САД који је дао Ричард Холбрук: „Америка, европска сила“, имајући на уму да су САД у значајној мери допринеле миру и стабилности у Европи и да су стално присутне у Европи. Многи Американци сматрају да су током два светска рата, „својим и учешћем својих дедова обезбедили сталан глас у европским питањима“13. САД сматрају НАТО основним инструментом за безбедносну сарадњу са Европом. Улога НАТО у постхладноратовском периоду је веома значајна. НАТО је успостављање мира на Балкану искористио да оправда своје постојање у ситуацији када је нестала претња у виду СССР и Варшавског пакта. Поред тога, спровео је значајне промене како би се прилагодио новом безбедносном окружењу и изазовима. Неки теоретичари чак сматрају да је развој НАТО, након деведесетих година прошлог века, прелазак са колективне одбране на колективну безбедност, уз учешће највеће постхладноратовске силе, САД. Ипак, поједини аналитичари и даље на НАТО гледају само као на инструмент испуњавања америчке спољне политике и утицаја на развој европске безбедносне политике, упозоравајући на америчку хегемонију и једнострано деловање у решавању међународних проблема. Семјуел Хантингтон је сматрао да ће стварање ЕУ бити несумњиво најзначајнији потез у противљењу целог света америчкој хегемонији и да ће довести до „заиста мултиполараног двадесет и првог века“14. Асле Тоје сматра да истраживачи безбедносне политике ЕУ често превиђају чињеницу да су САД утицале на обликовање безбедносне политике ЕУ током 1998-2004. године, као да се тај утицај вршио како званичним, тако и незваничним канали-
13 14
Више о томе у: Dennis Bark, „The American-European Relationship: Reflections on Half a Century, 1947-1997“, Hoover Institution Press, 1997. Samuel Huntington, „The Lonely Superpower“, Foreign Affairs 78, March/April 1999, стр. 35-49.
Трансатлантски однос и обликовање међународног система безбедности након хладног рата
29
ма. На обликовање европске политике, према Тоје, утицали су неодређеност, недоследност, али и политика САД15.
Јаз у трансатлантском односу Када се помене јаз у трансатлантском односу, често се наводи пример Ирака, када су САД 1998. године без одобрења Савета безбедности УН бомбардовале Ирак, уз подршку Велике Британије. Према Кејгану, поука коју су Американци извукли из интервенције је значај америчког унилатерализма када мултилатерална акција нема успеха и када слабији савезници оклевају, а Европљани да Европа мора да предузме кораке не би ли се барем делимично ослободила од америчке моћи. То је, наравно, захтевало да Европа развије независну европску одбрану, што је одмах утицало на трансатлантски однос и изазвало реакцију америчке администрације (сетимо се изјаве Медлин Олбрајт о „3 D“, која је била реакција на француско-британски Самит у Сент-Малоу, децембра 1998. године, када је објављена изјава о потреби за аутономијом ЕУ у одбрани, а и Резолуција Сената САД о „праву на прво одбијање“ дошла је након састанка Европског савета 1999. када је усвојен овај циљ). Јаз у трансатлантском односу продубљује схватање да је, према томе, разлог за јачање војне моћи Европе, у ствари, „зауздавање и мултилатеризовање САД“. С друге стране, током трансатлантске сарадње, САД су стално пазиле да током развоја европске одбране не буду занемарени већ поменути услови Медлин Олбрајт, „3 D“ - decoupling, duplication и discrimination, што значи без раздвајања структура ЕУ од НАТО, без дуплирања постојеће НАТО структуре у оквиру Европске безбедносне и одбрамбене политике и без дискриминације против чланица НАТО које нису чланице ЕУ. О пољуљаном поверењу у трансатлантском односу говори и чињеница да постоје схватања да је развој Заједничке спољне и безбедносне политике Европске уније стварање противтеже САД и њеној моћи. На трансатлантски однос данас утиче и чињеница да је Европа сада претежно безбедан континент, а да је пажња САД усмерена на Авганистан, Ирак, Северну Кореју, државе које су потенцијална претња америчкој националној безбедности. На разлике у трансатлантском односу утиче и, како га Рајхард назива, „релативан значај суверенитета“. Наиме, Европљани током процеса интегрисања у ЕУ навикнути су на идеју преношења државног суверенитета међународној организацији или уговорном телу, попут Међународног кривичног суда. 15
30
Више о томе у: Asle Toje, „America, the EU and Strategic Culture - Renegotiating the transatlantic bargain“, Routledge, 2008.
Mр Тања Ристић,
Американци, насупрот томе, пренос суверенитета „посматрају са сумњом, као непотребно смањење међународне слободе акције и као губитак демократије“16. Овај став подржава и Сенат САД, чија је сагласност потребна за ратификацију међународних уговора које су закључиле САД. Поред тога, демографска статистика показује да је америчка популација у порасту и све млађа, а да у Европи опада и има стални тренд старења, па не чуди закључак аналитичара да ће то довести до још већег „трансатлантског јаза“, јер ће Европа имати већа издвајања за социјалне, а не војне потребе, за разлику од САД.
Однос ЕУ — НАТО Однос ЕУ и НАТО значајан је део укупних трансатлантских односа, иако су дуго времена две организације имале различите области активности, прва економске, а друга војне. Након хладног рата, ЕУ преузима неке безбедносне задатке од НАТО и одговорност за безбедност у Европи, чиме је отворена могућност за „институционално такмичење“17. Теоретичари однос НАТО и ЕУ виде кроз коцепт „замке и напуштања“ (entrapment and abandonment concept). ЕУ и НАТО, од позиције „замке“ (тј. прихватања институционалних ограничења и обавеза), иду ка „напуштању“ (када ће се са будућим претњама саме суочавати). Наиме, не треба спорити чињеницу да се глобални интереси ЕУ не поклапају увек са интересима САД и да је развој односа ЕУ— НАТО могућ у више праваца. Данас, ЕУ и НАТО заједнички развијају нове области сарадње и усаглашавају се, за шта је пример Берлин плус споразум из 2002. о позајмљивању капацитета НАТО Европској унији за њене операције управљања кризама. Утицај трансатлантског односа на ЕУ-НАТО однос види се и на примеру предаје надлежности СФОР-а од НАТО-а ЕУ крајем 2004. године, односно преименовање у ЕУФОР. Када је трансатлантски однос кренуо узлазном путањом и када је било у интересу САД и НАТО да ослободе војне капацитете потребне за Ирак и Авганистан, дошло је до предаје надлежности на коју се претходно доста чекало. За трансатлантски однос важан је и став НАТО, тј. САД да НАТО има право „првог одбијања“ („right of first refusal“), да НАТО први бира где и када жели да се ангажује у решавању међународног конфликта, пре него што ЕУ добије прилику да размотри да ли жели да покрене сопствену мисију.18 САД су јасно у Резолуцији 208 Сената од 28. октобра 1999. 16 17 18
Martin Reichard, „The EU-NATO Relationship - A Legal and Political Perspective“, Austrian Mission to NATO, 2005-2006, Ashgate Publishing, Great Britain, 2006, стр. 35. Martin Reichard, „The EU-NATO Relationship - A Legal and Political Perspective“, Austrian Mission to NATO, 2005-2006, Ashgate Publishing, Great Britain, 2006, стр. 4. То право базира се на ставу из Сент-Малоа – „где Алијанса није ангажована као целина“.
Трансатлантски однос и обликовање међународног система безбедности након хладног рата
31
године исказале став о овом питању. Теоретичари међународних односа управо овде виде примат НАТО у односу са ЕУ. За сада, остаје чињеница да је НАТО још увек најважнији израз трансатлантских односа — „ЕУ је потребан НАТО јер би у блиској будућности била војно немоћна без њега. САД је потребан НАТО да легитимизује своју присутност и утицај у Европи“.19 ЕУ још није развила значајне војне способности, а питање је и да ли ће икада доћи до формирања „Војске ЕУ“ у будућности. Поред тога, чланице ЕУ нису јединствене када је реч о амбицијама Европске безбедносне и одбрамбене политике. Како оцењује Дејвид Јост: „Велике европске земље превише су подељене да играју улогу водеће нације, а преслабе да играју улогу миротворца“.20
Будућност трансатлантске сарадње Наведене разлике у трансатлантском односу не значе да сарадња не постоји. И поред очигледног постојања разилажења две стране око начина и инструмената решавања неких међународних проблема, сарадња се наставља. Упркос разликама, остала је „заједничка трансатлантска база вредности“, систем вредности који се односи на демократију, поштовање права, индивидуалне слободе. Стога, аналитичари сматрају да разлика између Европе и Америке није толико у крајњем резултату, колико у средствима или тактици долажења до истог циља. Европу и САД, поред заједничких вредности, повезује трговина и интерес да се она одвија без већих проблема, па се може закључити да је у интересу и САД и Европе да буду савезници, а не супарници. Економска сарадња сматра се „здравим делом односа“ САД-ЕУ, који може да помогне да се поправи трансатлантски однос у целини. Рајхард сматра да је један од разлога партнерства две стране, чињеница да ЕУ и САД немају коме другом да се окрену. За САД, „Азија би могла да буде алтернатива. Али, и поред тога што је трговина САД са Азијом већ сада већа него са Европом, односи су још увек на билатералном нивоу. Азијске државе, и поред ASEAN-а, веома су различите и далеко од могућности да буду јединствен партнер САД. Кина, која би само по броју становника могла да буде глобални стратегијски партнер САД, веома је различита држава од САД у културолошком и политичком смислу. Зато је за САД боље да има разлике и потешкоће са државама које имају сличне вредности и традиције, него са онима које имају различит поглед на свет“21. 19 20 21
32
Jolyon Howorth, „ESDP and NATO - Wedlock or Deadlock?“, Cooperation and Conflict, Vol. 38/3, September 2003, стр. 236 David Yost, „Transatlantic relations and peace in Europe“, International Affairs, 2002, стр. 277-300 Martin Reichard, „The EU-NATO Relationship - A Legal and Political Perspective“, Austrian Mission to NATO, 2005-2006, Ashgate Publishing, Great Britain, 2006, стр. 37.
Mр Тања Ристић,
За Европу, Рајхард наводи да би очигледан партнер била Русија, јер су добри односи са Русијом у интересу Европске уније. Ипак, поред питања демократије у Русији, постоји бојазан да би ближе партнерство Европе и Русије још више повећало зависност Европе од руских извора енергије. Поред тога, вероватно би поједине нове чланице ЕУ, због свог историјског страха од ширења Русије, биле против јачања односа ЕУ са Русијом. Стога, изгледа да су САД и Европа још увек једна другој најбоља опција за сарадњу. Поставља се питање каква је будућност трансатлантске погодбе, да ли су заједнички интереси довољно јаки да се настави трансатлантска веза или ће САД да се повуче са европског континента, Европа преузме одговорност за своју безбедност, а Американци усмере на друге делове света, па ће и „традиционални, трансатлантски линк нестати22. Линдсеј и Далдер, такође, сматрају да је однос између Европе и САД дошао до прекретнице, па ће или доћи до краја или ће бити обновљен и предвиђају да постоје две варијанте трансатлантског развода - „тврда и мека варијанта“23. По првом сценарију, Европа и САД ће се удаљити једна од друге. САД ће се још више окренути унилатерализму, а Европљани пасивности у суочавању са претњама ван Европе, све док њени спољни интереси не буду угрожени. По овом сценарију, Европа и Америка могу да постану супарници, а само је питање на које интересне зоне ће свет бити подељен. Уколико Европа дефинише свој идентитет „супротстављањем моћи САД, свет ће се вероватно вратити систему равнотеже снага који подсећа на еру пре Првог светског рата, са истим ужасним последицама“24. По другом сценарију, Европа би сарађивала са САД, али би била способна да каже „не“ у одређеним ситуацијама, а да се при том сама не распадне. Како наводи Гомперт,„ЕУ би себе представљала другим регионима и друштвима као меку моћ, нежнију и финију алтернативу, пример људског прогреса“25, али би напуштање америчке безбедносне заштите, натерао ЕУ да развије своје одбрамбене структуре. Док поједини аналитичари сматрају да САД треба да траже спречавање јаке и уједињене Европе да не би постала сметња или такмац САД, други одбацују помисао о разводу и залажу се за обнављање веза под новим околностима, уз изражавање интереса обе стране.
22 23 24 25
Више о томе у: Charles Kupchan, „The Rise of Europe, America’s Changing Internationalism, and the End of U.S. Primacy“, Political Science Quarterly, Vol.118, Number 2, Summer 2003. James Lindsay and Ivo Daalder, „American foreign policy and transatlantic relations in the age of global politics“, in „Shift or Rift: Assessing US-EU relations after Iraq“, ed. Gustav Lindstrom, Paris, Institute for Security Studies, 2004, стр. 91-103. „Renewing the Atlantic Partnership“ - Report of an Independent Task Force sponsored by the Council on Foreign Relations under C.A. Kupchan (project director) and H.A. Kissinger and L.A. Summers (cochairs), (2004), стр. 15. David Gompert, „What does America want of Europe?“, in „Shift or Rift: Assessing US-EU relations after Iraq“, ed. Gustav Lindstrom, Paris, Institute for Security Studies, 2004, стр. 68.
Трансатлантски однос и обликовање међународног система безбедности након хладног рата
33
Савет за спољне односе је у својој студији26 изнео да би Европљани и Американци требало да прво објаве шта их уједињује и да потврде своју приврженост заједничком циљу. Најпре би се пошло од области у којима ЕУ и САД имају исти став, а за касније би се оставила питања око којих има неслагања (тзв. „bottom-up approach”). Амерички аналитичари сматрају да треба да постоји „тврда (САД) и мека (ЕУ) подела рада“. Да трансатлантски однос има будућност, сведочи и постојање САД—ЕУ декларације о побољшању сарадње у области непролиферације и борби против тероризма (The US-EU Declaration on Enhancing Cooperation in the Field of Non Proliferation and the Fight Against Terrorism), као и редовни самити САД—ЕУ. Могуће је да, у будућности, Европа (ЕУ) задржи пријатељски однос са САД, али уз јаче изражене сопствене интересе, који могу понекад бити и у супротности са америчким. САД би, такође, имала корист од јаке ЕУ јер би могла да тражи подршку за операције које спроводи по свету. У сваком случају, уколико САД и ЕУ желе да успоставе равнотежу у трансатлантском односу, биће неопходно да се поврати међусобно поверење.
Закључак Успех и будућност трансатлантског односа зависе од спремности обе стране да раде на њему и жеље да сарађују. На изглед трансатлантског односа у будућности несумњиво ће утицати примена Лисабонског уговора, усклађивање држава чланица ЕУ и њиховог става према НАТО, као и могућност да САД прихвати већу улогу мултилатералних акција и организација у решавању безбедносних проблема. Успех, тј. неуспех ратова у Ираку и Авганистану утицаће и на САД да прихвате чињеницу да мултилатералне организације могу бити корисне и да дају легитимитет акцијама. Будућност трансатлантског односа у значајној мери зависиће и од улоге НАТО у међународном систему безбедности. НАТО је прихватио улогу глобалног актера у решавању међународних криза и претњи и превазишао регионалне проблеме у Европи. Као што смо већ истакли, равнотежа у европској безбедности померена је са НАТО на ЕУ, чему је допринела и нова глобална оријентација НАТО. Када је реч о будућности трансатлантског односа, морамо се осврнути не само на улогу НАТО, већ и на право првенства које има у односу на ЕУ и томе да ли ће се то првенство одржати. Преимућство НАТО било је саставни 26
34
„Renewing the Atlantic Partnership“ - Report of an Independent Task Force sponsored by the Council on Foreign Relations under C.A. Kupchan (project director) and H.A. Kissinger and L.A. Summers (cochairs), (2004).
Mр Тања Ристић,
део безбедносне структуре током хладног рата. Сада је НАТО добио следеће задатке: одржање међународног мира и безбедности, операције одржања мира ван Европе и колективна самоодбрана. Будући систем међународне безбедности, дакле, зависиће и од даље примене формуле по којој ЕУ може да преузме војне акције када „Алијанса као целина није ангажована“. Као што се види, обе организације поштују ову формулу, а питање је да ли ће у будућности бити ревидирана и на који начин. У сваком случају, утицаће на обликовање међународног система безбедности и трансатлантски однос. Јачањем трансатлантског партнерства, и то не само у оквиру НАТО-а, политичка, војна, економска и остала средства користила би се на ефикаснији начин, а зарад постизања заједничког циља — међународне стабилности и мира. Наравно, да би партнерство трајало и испунило своје циљеве, и ЕУ и САД треба да имају сопствене, јасно дефинисане приоритете, као и да спознају заједничке циљеве на чијем ће остварењу партнерски радити.
Списак литературе 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16.
Asle Toje, „America, the EU and Strategic Culture - Renegotiating the transatlantic bargain“, Routledge, 2008. Charles Kupchan, „The Rise of Europe, America’s Changing Internationalism, and the End of U.S. Primacy“, Political Science Quarterly, Vol.118, Number 2, Summer 2003. Christoph Betram, „Europe’s Best Interest - Staying Close to Number One“, Internationale Politik und Gesellschaft, 2003, бр. 1. David Gompert, „What does America want of Europe?“, in „Shift or Rift: Assessing US-EU relations after Iraq“, ed. Gustav Lindstrom, Paris, Institute for Security Studies, 2004. David Yost, „Transatlantic relations and peace in Europe“, International Affairs, 2002. Dennis Bark, „The American-European Relationship: Reflections on Half a Century, 1947-1997“, Hoover Institution Press, 1997. Gilles Andreani, „The Disarray of U.S. Non-Proliferation Policy“, Survival 41 (Winter 1999-2000). James Lindsay and Ivo Daalder, „American foreign policy and transatlantic relations in the age of global politics“, in „Shift or Rift: Assessing US-EU relations after Iraq“, ed. Gustav Lindstrom, Paris, Institute for Security Studies, 2004. Jolyon Howorth, „ESDP and NATO - Wedlock or Deadlock?“, Cooperation and Conflict, Vol. 38/3, September 2003. Martin Reichard, „The EU-NATO Relationship - A Legal and Political Perspective“, Austrian Mission to NATO, 2005-2006, Ashgate Publishing, Great Britain, 2006. „Renewing the Atlantic Partnership“ - Report of an Independent Task Force sponsored by the Council on Foreign Relations under C.A. Kupchan (project director) and H.A. Kissinger and L.A. Summers (cochairs), (2004) Роберт Кејган, „О рају и моћи“, „Чаробна књига“, Београд, 2003. Стратегија националне безбедности САД, 2002. Samuel Huntington, „The Lonely Superpower“, Foreign Affairs 78, March/April 1999. Steven Everts, „Unilateral America, Lightweight Europe? - Managing divergence in Transatlantic Foreign Policy“, Centre for European Reform, 2001. Sven Biscop, Rik Coolsaet, „The World is the Stage - A Global Security Strategy for the EU“, Policy Paper 8, 2003.
Трансатлантски однос и обликовање међународног система безбедности након хладног рата
35
Милан С. Милутиновић Институт за стратегијска истраживања Сектор за политику одбране Министарство одбране Републике Србије
Пројекат „Европа 2030“ — апел неизвесног домета —
36
Милан С. Милутиновић
Aпстракт Пројекат „Европа 2030“ наслов је извештаја о изазовима са којима ће Европска унија вероватно бити суочена до 2030. године и могућим одговорима на њих који је, на основу захтева Европског савета, израдила независна Група за рефлексију, у периоду од 2008. до 2010. године1. Предмет анализе истраживача били су тренутно стање и могући развој догађаја у областима економије, одрживог развоја, социјалне политике, образовања, енергетике, спољне политике, безбедности, одбране и заштите животне средине. Аутори извештаја дошли су до закључка да изазови прве половине XXI века захтевају одлучнији одговор Европске уније као целине, у виду свеобухватног програма реформи који се неће ограничити само на мере дефинисане стратегијом „Европа 2020“2 и који ће у највећој мери искористити могућности понуђене Споразумом из Лисабона. Међу питањима анализираним у извештају, значајно место заузима проблематика безбедности, одбране, сузбијања међународног криминала и борбе против тероризма3. У складу са циљем пројекта у оквиру кога настаје овај зборник – сагледањем безбедносних и одбрамбених аспеката приступања Републике Србије Европској унији, у овом тексту пажњу првенство усмеравамо ка изнетим закључцима Групе за рефлексију о тренутном стању унутрашње и спољне безбедности Европске уније и могућим правцима развоја до 2030. године. Секундарно је одређени простор дат спољнополитичким, економским, демографским и другим изазовима, препознатим од стране аутора извештаја, а који по нашем мишљењу могу утицати на безбедност грађана Европске уније и држава чланица. Кључне речи безбедносни изазови XXI века; eвропски модел безбедности; унутрашња безбедност; спољна безбедност; јединствено европско тржиште одбрамбених технологија; јединствен систем набавки у области одбране. 1 2 3
Текст извештаја Групе за рефлексију Project „Europe 2030“: http://www.reflectiongroup.eu/wpcontent/uploads/2010/05/reflection_en_web.pdf 15/05.2010. Агенда „Европа 2020“ (Europe 2020) http://europa.eu/eu2020 /15/05/2010 Данко Алексић, Група за рефлексију, Речник европске безбедности, Центар за цивилно-војне односе, Београд, 2010, стр. 53.
Пројекат „Европа 2030“ — апел неизвесног домета —
37
Abstract Project “Europe 2030” is the title of the report on the challenges that are likely to appear in the EU by 2030 and possibilities to address them. The report was composed by the independent Reflection Group, from 2008 to 2010. The objects of the analysis were current state and possible development of events in fields of economy, sustainable development, social policy, education, energy policy, foreign policy, security, defense and environment protection. Authors of the report came to the conclusion that challenges likely to appear in first half of 21st century demand a more decisive answer of the European Union as a whole in the form of a comprehensive reform programme. The recommended reform programme should not be limited only to the measures defined in the Strategy “Europe 2020” and it ought to provide maximum use of the tools given by the Lisbon Treaty. Among other issues analyzed in the report, the issues of security, defense, fight against organized crime and combating terrorism take significant place. In accordance with the aim of the project from which this collection of papers derives – security an defense aspects of Serbian integration in the European Union, this article focuses primarily on the Reflection Group’s conclusions about the current state of internal and external security of the EU and possible ways of development by 2030. Along with this, the paper also considers foreign policy, economic, demographic and other challenges that might have influence on safety and security of the EU, member-states and their citizens. Key words 21st century security challenges; European Security Model; internal security; single European defense market; joint procurement.
Увод На заседању Европског савета (European Council4), одржаном у Бриселу 17. и 18. јуна 2010. године, шефовима држава и влада земаља чланица Европске уније представљен je свеобухватни извештај о будућности Европске уније до 2030. године, насловљен Пројекат „Европа 2030“, изазови и могућности (Project Europe 2030, Challenges and Opportunities)5. Извештај је потписао Фелипе Гонзалез Маркез6 (Felipe González Márquez), бивши 4
5 6
38
„Европски савет (ЕС) или самит представља састанак на највишем нивоу шефова држава и влада чланица Европске уније... На састанцима ЕС разматрају се кључна питања од интереса за спољну, безбедносну и унутрашњу политику ЕУ... Закључци се потом објављују у виду саопштења и постају смернице за рад институција ЕУ... Појам Европског савета не треба мешати са појмом Савета Европске уније (Савета министара), али ни са Саветом Европе који представља посебну међународну организацију, насталу 1949. године, одвојено од ЕУ“. Речник европске безбедности, 46. У даљем тексту: Пројекат “Европа 2030” или “текст Извештаја”. Биографија Фелипеа Гонзалеза Маркеза: http://en.wikipedia.org/wiki/Felipe_Gonzаlez 29/06/2010.
Милан С. Милутиновић
дугогодишњи премијер Шпаније, у својству председника Групе за рефлексију. О генези и делокругу рада Групе за рефлексију више ће бити речено у посебном поглављу. Сврха овог чланка је информативна, а циљ подробније упознавање домаће (стручне и шире) јавности са садржајем извештаја Пројекат „Европа 2030“ и посебно оних његових делова који се односе на питања из области безбедности и одбране. Намера аутора била је да укаже на постојање стручне групе задужене за дугорочно промишљање будућности Европске уније, а такође и да пружи увид у актуелан производ њеног рада који нуди смелу визију једног од могућих праваца развоја ЕУ и будуће улоге Уније на глобалној сцени. При томе ниједног тренутка није занемарена могућност да крајњи домети анализираног документа у пракси остану ограничени, услед чињенице да он до данас није добио пуну формалну подршку надлежних установа Европске уније и није извесно да ли ће их у будућности добити, услед отвореног питања воље националних влада да се одрекну дела прерогатива (у осетљивим областима које могу бити симбол суверенитета и идентитета сваке земље) и пренесу их на Унију. При изради овог рада, основни извор података представљали су текст самог извештаја Пројекат “Европа 2030” и пропратно писмо председавајућег Групе за рефлексију председнику Европског савета који су, захваљујући љубазности њ.е. амбасадора Грегора Вошнага (Gregor Woschnagg), предавача на Дипломатској академији Републике Аустрије и саветника ангажованог у раду Групе за рефлексију, дати на увид полазницима семинара „Перспектива европских интеграција“, организованог у Дипломатској академији Министарства спољних послова Републике Србије, у мају 2010. године. Даљи поступак обухватао је анализу докумената на које су се аутори извештаја позивали у тексту, као и сагледање делокруга и надлежности институција Европске уније релевантних за сектор безбедности и поменутих у тексту извештаја (постојећих и установа чије се оснивање предлаже у будућности), на основу доступне литературе и информација објављених на Интернету. Овом приликом, још једном захваљујемо амбасадору Вошнагу на пруженој помоћи, исказаној доброј вољи и корисним смерницама, датим за будућа истраживања.
Група за рефлексију Независна група за промишљање (Reflection Group, у даљем тексту: „Група за рефлексију“7) oснована je на основу закључака 7
Званична интернет презентација Групе за рефлексију, www.reflectiongroup.eu 29/06/2010.
Пројекат „Европа 2030“ — апел неизвесног домета —
39
Европског савета, са седнице одржане у Бриселу 14. децембра 2007. године. Поверен јој је задатак да помогне Европској унији у ефикаснијем предвиђању и савладавању изазова чије се појављивање може очекивати у дугорочном периоду, од 2020. до 2030. године. Конститутивни састанак Групе одржан је у децембру 2008. године. Од тада је заседала на месечном нивоу. Финални извештај Пројекат „Европа 2030“, изазови и могућности, симболично је предат председнику Европског савета Херману Ван Ромпоју (Herman Van Rompuy) 8. маја 2010. године, у циљу представљања шефовима држава и влада чланица ЕУ на заседању Савета. Као што је већ речено у уводу, Групом за рефлексију председава некадашњи премијер Шпаније, Фелипе Гонзалез Маркез, уз помоћ двоје потпредседника, а укупно је чини 12 чланова. Дужности потпредседника Групе поверене су бившој председници Летоније, госпођи Вајри Вике - Фрајберга (Vaira VikeFreiberga) и господину Јорма Олили (Jorma Ollila), председнику и бившем генералном директору корпорације NOKIA. Осталих девет чланова су еминентне личности различитих струка,8 међу којима ћемо посебно поменути госпођу Лике Фриз (Lykke Friis), министарку за енергију и заштиту животне средине у Влади Краљевине Данске, господина Ричарда Ламберта (Richard Lambert), генералног директора Конфедерације британске индустрије, др Калипсо Николаидис (Kalypso Nicolaïdis), професорку међународних односа и директора Центра за европске студије Универзитета у Оксфорду, као и Леха Валенсу (Lech Walesa), добитника Нобелове награде за мир, бившег председника Пољске и лидера покрета „Солидарност“. Задати делокруг анализе и процене Групе за рефлексију, између осталог, обухвата: јачање и модернизацију европског модела економског успеха и друштвене одговорности, ојачавање конкурентности ЕУ, јачање владавине права и одрживог развоја као темељног циља Уније, постизање глобалне стабилности, контролисање миграција, обезбеђивање енергије и заштите климе, као и сталну борбу против глобалне несигурности, међународног криминала и тероризма. Нарочита пажња посвећена је стварању успешније комуникације са грађанима, те задовољењу њихових очекивања и потреба. Осим сталних чланова и Секретаријата Групе за рефлексију, допринос изради извештаја дао је и већи број стручних саветника, непрофитних организација, тинк-тенкова и политичких аналитичара.
8
40
Састав и кратке биографије чланова Групе за рефлексију видети на интернет страни: http:// www.reflectiongroup.eu/members/ 29/06/2010.
Милан С. Милутиновић
С обзиром на дугорочну димензију рада Групе за рефлексију, није јој дат мандат да се бави институционалним питањима, као ни оцењивањем тренутних политика и финансијских оквира ЕУ 9. Ипак утисак је да, на више места у тексту извештаја, природа анализиране материје истраживачима није дозволила круто придржавање задате форме. Задатак Групе био је да у свом раду узме у обзир највероватније сценарије развоја догађаја у Европи и изван ње, као и да испита на који начин би се најбоље могли постићи дугорочна стабилност и просперитет Уније и ширег региона. У циљу очувања кредибилитета, прописана јој је обавеза да остане независна од влада, институција и лобистичких група и да сама буде одговорна за организацију свога рада. Поверене задатке Група остварује у правним оквирима омеђеним одредбама Уговора из Лисабона10. На више места, у тексту извештаја је наглашено да реформе и мере које се предлажу не би захтевале промену Лисабонског уговора нити усвајање неког новог споразума и да уместо тога треба тежити решењима која ће омогућити пуну искоришћеност механизама предвиђених њиме. Изнети став можемо разумети, имајући у виду недавно искуство тешког постизања консензуса око усвајања Споразума и мали степен вероватноће да би Унија (у ближој будућности) била спремна да се поново изложи искушењима нове ревизије свог темељног правног акта.
Садржај и опште препоруке извештаја Групе за рефлексију Аутори извештаја Пројекат „Европа 2030“ свесни су чињенице да у данашњем времену многи још увек 2030. годину посматрају као датум из далеке будућности и одричу вредност анализама које за циљ имају предвиђање вероватног тока догађаја. Упркос томе, они упозоравају да свет управо искушава период брзих и далекосежних глобалних трансформација које ће наставити значајно да утичу на животе грађана. Изражавају уверење да је савремено друштво у претходних двадесет година добило тек наговештај кретања са којима ће бити суочено и предвиђају да ће у наредне две деценије процеси чији смо сведоци и савременици добити на убрзању и жестини. Услед свега наведеног, закључују да порука која мора обликовати процес креирања европских политика треба да гласи: „Размишљајте дугорочно, али делујте одлучно већ у садашњем тренутку“.
9 10
Податак преузет са званичне Интернет презентације Групе за рефлексију, поглавље „Мандат“,http://www.reflectiongroup.eu 25/06/1010 Текст Споразума из Лисабона, http://europa.eu/lisbon_treaty 10/06/2010.
Пројекат „Европа 2030“ — апел неизвесног домета —
41
У пропратном писму председнику и члановима Европског савета, приложеном уз текст извештаја, које је председавајући Групе за рефлексију потписао 30. априла 2010. године, назначено је да налази Групе „нису охрабрујући ни за Унију ни за њене грађане“. Као изазови, ризици и претње који дају највише разлога за забринутост, наведени су: глобална економска криза; стање у коме државе интервенишу да би спасиле угрожене банке; старење становништва које прети да угрози конкурентност европских економија и одрживост социјалних модела европских држава; притисак на цене и примања; климатске промене и енергетска зависност у порасту; померање глобалне дистрибуције производње и акумулације капитала ка истоку, „а изнад свега, претње тероризма, организованог криминала и пролиферације оружја за масовно уништење“11. Изнето је уверење да је актуелна светска финансијска криза, која је настала на другој страни Атлантског океана, Европу погодила више него и један други регион света и тиме открила „структурне слабости европске економије12 које су одавно биле дијагностификоване“, али такође и „предуго игнорисане“. Стога је председавајући Групе текућу кризу окарактерисао као „звоно за буђење Европе“, која мора бити у стању да одговори на промене глобалног поретка. Према његовој процени, поредак у настајању ће, уз све трансформације, резултирати појавом „нових победника и губитника“, а уколико Европа не жели да се придружи губитничком низу, неопходно је да погледа ван свог дворишта и покрене „свеобухватан програм реформи за наредних двадесет година“. Услед свега претходно наведеног, Група за рефлексију предложила је спровођење реформи средњорочног и дугорочног карактера (до 2020. и 2030. године)13 које би поспешиле јачање управљања европском економијом, реформу финансијских институција ЕУ, изградњу високо конкурентне и одрживе економије засноване на принципу „социјално одговорног тржишта“, одржавање развоја и конкурентности економије засноване на знању, успостављање заједничке енергетске политике и неопходно умањење спољне енергетске зависности, преузимање водеће улоге ЕУ у глобалној борби против климатских промена, предузимање ургентних мера за суочавање са демографским изазовом14, довршетак и проширење јединственог економског 11 12 13 14
42
Писмо Фелипеа Гонзалеса председнику Европског савета Херману ван Ромпоју, од 8. маја 2010. године (у даљем тексту: „писмо председавајућег Групе за рефлексију“, http://www. reflectiongroup.eu/wp-content/uploads/2010/05/reflection_en_web.pdf 15/05.2010. „Нижа продуктивност, структурална незапосленост, неадекватна флексибилност тржишта рада, застарела знања, неусклађена са потребама новог времена и недовољан раст“, текст Извештаја, 19. Писмо председавајућег Групе за рефлексију, 2 Под појмом “демографског изазова” описано је стање у коме ће, уколико не буду предузете ургентне мере, друштва европских земаља чија популација стари бити суочена са неиздрживим притиском на системе пензионог, здравственог и социјалног осигурања, што ће умањити економску конкурентност ЕУ. Текст извештаја, 5.
Милан С. Милутиновић
тржишта (праћен побољшањем фискалне координације), реформу европског тржишта рада (у циљу повећања продуктивности), покретање „нове индустријске револуције“, повећање учешћа грађана у управљању Унијом, те успостављање „ефикасне спољне и унутрашње безбедносне политике“.15 Извештај садржи алармантно запажање да пред Европском унијом стоји јасан избор: реформисати се или препустити опадању16. Изнето је предвиђање да у току наредних 20 година на светској сцени неће само настати неколико полова моћи, већ ће и светски тежишни центар бити пресељен у Азију. Процењено је да ће у том новом, мултиполарном свету, Европа бележити спорији раст од њених главних такмаца, док ће процентуално учешће ЕУ у глобалном богатству неизбежно опадати. Наглашено је да је у претходном периоду људски капитал ЕУ дуго подупирао њену економију, засновану на способности иновације и креативности, али је и упозорено да други региони тренутно напредују кроз више нивое улагања у истраживања, технолошки развој и иновације. У том контексту, изнето је предвиђање да се до 2030. године очекује избијање Азије на чело процеса научног и технолошког развоја у свету и њено позиционирање као произвођача добара високог квалитета, способног да трансформише своју производњу и целокупан квалитет живота.17 Коначно, констатовано је и да ће, како се моћ буде премештала из Европе и Сједињених Америчких Држава, и правила међународног ангажовања бити редефинисана.18 У случају опредељења за реформу коју предлаже Група за рефлексију, задатак Уније био би да изгради своје снаге19 и употреби колективну тежину којом располаже, како би постала „озбиљан и поуздан играч у светским размерама“20. Исход одлуке да се реформи не приступи, према мишљењу аутора извештаја, довео би ЕУ у положај „да негује фрагментацију и посматра претварање свог тренутно релативног опадања у ап-
15 16 17 18 19
20
Писмо председавајућег Групе за рефлексију, 4. Текст Извештаја, 8. Текст Извештаја, 7. Текст Извештаја, 25. Као реалне снаге Европске уније које јој дају могућност да у будућности води у међународним напорима за одговор на најзначајније глобалне изазове (укључујући социјалну кохезију, климатске промене, одрживи развој и очување мира међу народима), аутори извештаја набројали су: највеће тржиште на планети, четвртину учешћа у укупној светској трговинској размени, власништво над две трећине фондова за помоћ у развоју, заједничку инфрарструктуру, права, услуге и могућности које Унија нуду својим грађанима, моћ Уније да изазове позитивне перцепције и подстакне жељу многих да постану део ње (било путем приступања држава или путем миграције), европски модел управљања који се описује као „управљање у партнерским односима“ и „унију вредности“. Текст Извештаја, 32. Текст Извештаја, 35.
Пројекат „Европа 2030“ — апел неизвесног домета —
43
солутно опадање, у новом свету у коме ће правила одређивати они који буду били значајни“.21 Година 2010. означена је као могући почетак нове фазе за Унију, а као „темељни изазов“ препозната је могућност да у току наредних 50 година буде одлучено о дугорочној улози ЕУ на светској сцени. Понуђена су два могућа сценарија: први, према коме би Унија, након спровођења ефикасне и свеобухватне реформе, могла израсти у фактор веће глобалне важности у односу на досадашњу и други, према коме би, услед пасивности и неадекватног одговора новим изазовима, склизнула ка маргинализацији и постала „западно полуострво на азијском континенту“ које ће са протоком времена све више губити на значају. Према мишљењу аутора извештаја, постоји потреба за хитном израдом заједничког Европског стратегијског концепта, јер је ЕУ као целина способнија да се суочи са главним изазовима XXI века него било која од њених држава чланица појединачно. Тај неопходни концепт требало би да обједини спољну политику, политику одбране, трговинску политику и политику развоја Европске уније са спољним димензијама заједничке економске политике (Европском монетарном унијом, енергетском политиком и политиком у области транспорта). Путем спајања свих расположивих механизама, ЕУ би требало да се оспособи за наступ на светској сцени, у својству трансформативне силе која ће допринети преобликовању правила управљања на глобалном нивоу. Први корак ка изради стратегијског концепта требало би да буде израда Беле књиге која би била редовно ажурирана. Стратегијски концепт помогао би у дефинисању дугорочних приоритета Уније и постао референтни оквир за спровођење свакодневних активности на спољнополитичком плану. Становиште Групе за рефлексију јесте да пројекат Европске комисије „Европа 2020“ који је Европски савет усвојио као званичну европску стратегију за паметан, одржив и инклузивни раст, треба подржати, али је нужно учинити га делом реформског програма ширих размера и циљева.
Унутрашња и спољна безбедност: спољни изазов У делу извештаја посвећеном унутрашњој и спољној безбедности22, начињен је кратак историјски осврт на безбедносни контекст међународних односа у току протеклих 20 година, ка21 22
44
Текст Извештаја, 43. „Спољна безбедност“ посматра се у ширем контексту, тако да је сектор одбране њен централни, али не и једини део. Значајна пажња посвећена је цивилној димензији спољне безбедности, о чему ће више бити речено у поглављу посвећеном структурним ограничењима спољне безбедносне политике ЕУ.
Милан С. Милутиновић
да су становници Европе најпре били сведоци блоковске поделе континента, иза које је уследио „униполарни тренутак“ доминације САД, док је данас у току процес постепеног обликовања мултиполарног света. Уочено је да у том новом светском поретку истовремено постоје различити центри моћи, а да је глобално окружење знатно мање стабилно у односу на претходна раздобља. Тренутна ситуација описана је као као стање у коме су старе претње, међу којима и нуклеарна, опстале у новим облицима (попут пролиферације), док су се у међувремену појавиле и нове. Ти нови облици угрожавања безбедности који укључују финансијску нестабилност, нарушавање животне средине, енергетску зависност, организовани криминал и тероризам, окарактерисани су као „разнороднији, мање уочљиви и теже предвидиви него икада пре“23. Констатовано је да је глобализација појачала осећај рањивости Европљана, тиме што је поништила границе између унутрашњих и спољних облика безбедности и учинила да оружани сукоби на удаљеном континенту могу представљати претњу по унутрашњу безбедност Европе. Као пример дата је могућност да конфликти у удаљеним зонама (примарно посматрани као спољни проблем) за последицу могу имати велики прилив избеглица на територију ЕУ, што може генерисати унутрашње безбедносне изазове. Недовољна сарадња европских земаља у полицијским и правосудним пословима препозната је као слабост система унутрашње безбедности која може угрозити напоре у борби против тероризма у иностранству, на спољном плану. Наглашена је међусобна повезаност безбедносних ризика, при чему је указано на сиромаштво и нестабилност у неуспелим државама као на факторе који стварају плодно тло за развој тероризма и других врста криминалних активности. На основу претходно наведених података, аутори извештаја су закључили да ће окретање ка безбедносним изазовима XXI века захтевати глобалне одговоре, засноване на способности предвиђања, које може обезбедити једино чинилац величине Европске уније, још једном имплицитно сугеришући да капацитети Уније као целине превазилазе појединачне могућности било које од држава чланица појединачно и да је нужно извући максимум из њих. Констатовано је и да тренутно стање, у коме је за доношење одлука у области спољне политике неопходан консензус, по многима, представља хендикеп и стога је изнето мишљење да Унија мора истрајати у напорима за постизање
23
Текст Извештаја, 31.
Пројекат „Европа 2030“ — апел неизвесног домета —
45
веће координације, како би била у стању да „говори једним гласом“ или да макар „оркестрира своју полифонију“24.
Залагање за идеју „Европског модела безбедности“ Одајући признање Европској унији за дугогодишњу посвећеност одржавању и развоју „зоне правде, слободе и безбедности“25 чији је циљ олакшање свакодневног живота њених грађана, аутори извештаја констатују да су и поред тога, терористички напади извршени на територији САД (септембра 2001. године), у Мадриду (марта 2004. године) и Лондону (јула 2005. године), јасно указали на потребу за ефикаснијом и боље координисаном акцијом на нивоу Уније, у циљу успешнијег суочавања са претњом тероризма и другим прекограничним безбедносним проблемима. Према значају, посебно издвајају безбедносне изазове трговине људима, кријумчарења људи и нелегалних материја, „прања новца“, експлоатације жена и деце, природних и технолошких катастрофа, сајбер-криминала, интелектуалне пиратерије и корупције. Група за рефлексију процењеује да формулисањем политике у областима спољне и унутрашње безбедности на нивоу ЕУ сувише често управљају догађаји26, а да је покретање мисија ЗБОП чешће било изнуђено нуждом него што је представљало одговор на план или стратегију највишег нивоа27, те стога сматра неопходним предузимање одлучне акције и примену новог „Модела европске безбедности“. Заснован на визији и циљевима које садржи Стратегија унутрашње безбедности ЕУ (Internal Security Strategy28), пожељни модел би морао да на прво место постави интересе грађана Европе који се суочавају са брзо еволуирајућим изазовима XХI века. Од новог безбедносног модела би се очекивало да штитити права и слободе појединца, у циљу постизања неопходне равнотеже између потребе за повећањем безбеднсти (на једној) и заштите права и слобода појединца (на другој страни)29, као и да допринесе обликовању света на начин који ће осигурати безбедно остваривање европских вредности и интереса30. Нови безбедносни модел би такође требало да побољша сарадњу и солидарност међу државама чланицама. Стратешко опре24 25 26 27 28 29 30
46
Текст Извештаја, 36. Текст Извештаја, 31. Текст Извештаја, 32 Текст Извештаја, 31 Стратегија унутрашње безбедности Европске уније (EU Internal Security Strategy), усвојена 25. фебруара 2010. године, http://www.statewatch.org/news/2010/feb/eu-council-int-sec-prel.pdf 29/06/2010 Текст Извештаја, 32. Текст Извештаја, 44.
Милан С. Милутиновић
дељење требало би да буде за „усмеравање пажње на узроке угрожавања безбедности“31, а не само на последице. Првенство би требало да буде дато превенцији, а не отклањању последица. Одлике новог безбедносног модела требало би да буду заузимање за грађане и препознавање међузависности унутрашње и спољне димензије безбедности, на путу ка изградњи „глобалног безбедносног приступа“ са трећим земљама. Закључак Групе за рефлексију у погледу досадашњег развоја унутрашње безбедности ЕУ јесте да су заједничке активности биле „спутаване отпором држава чланица размени информација и координацији политика у области полицијске и правосудне сарадње“32, што се и даље оцењује као једно од политички најосетљивијих питања унутрашње политике. И поред уочених препрека, потписници извештаја изражавају уверење да је описани отпор националних влада супротан жељама грађана ЕУ који „желе да Унија постане значајнији безбедносни чинилац“33. Они такође констатују и да описана политика влада држава чланица „игнорише суштинске инструменте и ресурсе које је Унија временом стекла у сектору безбедности, па чак и механизме предвиђене Лисабонским споразумом“34.
Изградња културе сарадње: безбедност као транснационално јавно добро Процена аутора извештаја Пројекат „Европа 2030“ јесте да би јединствен приступ ЕУ безбедносним изазовима XXI века захтевао значајне напоре у сарадњи, успостављање нових или јачање постојећих заједничких институција и одговарајуће финансирање. Неопходно би било достизање „нове културе сарадње“35 на бројним пољима, укључујући правосудну сарадњу, сарадњу у областима спровођења закона, контроле граница, контроле здравља, социјалне заштите и цивилне заштите. Све наведено захтевало би повећање овлашћења постојећих агенција и инструмената, као што су ЕВРОПОЛ (EUROPOL)36, EUROJUST37, Ситуациони центар (the Situation Centre), ФРОНТЕКС (FRONTEX)38 и координатор за борбу против тероизма (the Counter-Terrorism Coordinator).
31 32 33 34 35 36 37 38
Текст Извештаја, 31. Исто, 31. Исто, 31. Исто, 31 Исто, 31. Биро европске полиције (European Police Office – EUROPOL), Речник европске безбедности, 111. Тело за сарадњу у истрази и кривичном гоњењу прекограничног криминала (Body for investigation and prosecution of aerious cross-border crime – EUROJUST), Речник европске безбедности, 111. Европска агенција за управљање спољним границама (European Agency for the Management Frontex), Речник европске безбедности, 111.
Пројекат „Европа 2030“ — апел неизвесног домета —
47
Група за рефлексију неопходним сматра и успостављање нових тела, попут Европског центра добре полицијске праксе. Посебно је наглашена потреба налажења равнотеже између повећања безбедности, на једној страни и заштите људских права или права појединца, на другој страни. Уз уважавање чињенице да време и околности диктирају где ће бити постављена граница равнотеже између ова два нераздвојна елемента (и процену да ће ова тема захтевати јавну политичку расправу у читавој Унији), препоручено је да би, чак и у случајевима постојања безбедносних ризика, требало поштовати јасна ограничења приступу личним подацима и захтевима за њиховом разменом. Изнад свега, изражено је уверења да државе чланице треба да прихвате перцепцију према којој унутрашња безбедност у великој мери зависи од способности стварања безбедног спољашњег окружења. Још једном је упозорено да се прекогранични безбедносни изазови не заустављају на границама ЕУ и изражено уверење да ће из тог разлога повећање безбедности и слободе грађана Европе захтевати вођење комплементарних акција изван граница ЕУ. Осим наведеног, предложено је и да се приоритетним учине следећа питања: Побољшање система размене информација у вези са финансирањем илегалних мрежа, рутама трговине оружјем за масовно уништавање (weapons of mass destruction — WMD), опоравком након терористичких напада и дугорочним мерама превенције. Стварање тима Европске цивилне резерве, сачињене од посебно обучених јединица које би биле спремне да, по добијању захтева, у кратком року буду размештене, а организоване по моделу сличном војној компоненти снага ЕУ. Развој још боље интегрисаног система управљања спољним границама, до кога би се могло доћи ојачавањем ФРОНТЕКС-а новим европским телом специјализованог особља које ће бити доступно за подршку државама чланицама. Превазилажење противречности у европском систему политике према азилантима, нарочито у погледу стандардизовања дефиниције појма избеглице. Стварање унифициране визне политике и Европске конзуларне службе унутар Европске службе за спољнополитичко деловање (the European External Action Service – EEAS)39.
39
48
Текст Извештаја, 32.
Милан С. Милутиновић
Потреба за превазилажењем структурних ограничења успољној безбедности и европска визија колективне одбране Анализирајући тренутно стање и потребе у сектору спољне безбедности, аутори извештаја најпре су посветили пажњу позитивним достигнућима, попут чињенице да је кроз више од десет претходних година Европска унија развила важне инструменте у оквиру концепта Заједничке безбедносне и одбрамбене политике (ЗБОП)40 чији је практичан резултат досадашње покретање 22 мисије широм света (посматрачких, мисија очувања мира и мисија стабилизације), често вођених у сарадњи са НАТО, ОУН и другим међународним организацијама. Међу позитивним остварењима посебно су апострофирали важност успостављања Војног комитета (Military Committee) и Војног штаба (Military Staff ) који имају функцију раног упозоравања и стратегијског планирања, као и Европске агенције за одбрану (European Defence Agency- EDA). Указали су и на важност располагања значајним бројем цивилног особља, обученог да пружи помоћ локалним популацијама у зонама захваћеним конфликтима широм света и констатовали да поменуте цивилне способности (civilian capabilities) све више добијају на значају за усмеравање пажње на „људску безбедност“, односно спознају да национална и глобална безбедност не могу бити одвојене од добробити појединца и заједница у којима они живе. Као главни и фундаментални недостаци са којима се ЕУ суочава на пољу одбране, у извештају су означени постојање дивергентних стратегијских становишта међу државама чланицама и одсуство консензуса о крајњој сврси увећања одбрамбених способности Уније. Најзначајнија структурна огрaничења заједничке одбране уочена су у: националној природи система одбране држава чланица, неусклађености структуре расположивих војних ресурса држава чланица са савременим безбедносним изазовима и потребама Уније за деловањем на спољном плану, непостојању заједничког финансирања учешћа у мисијама под вођством ЕУ и проблему економичности одбрамбене индустрије. У циљу превазилажења постојећих разлика у стратегијским погледима појединих држава чланица ЕУ, Група за рефлексију указује на важност и потребу за постизањем договора на нивоу ЕУ о дугорочној визији одбране, која би могла бити изнета у Белој књизи (White Paper), уз јасно навођење приоритета у смислу претњи, критеријума ангажовања и назначених ресурса41. 40 41
Common Security and Defence Policy (CFSP), пре ступања на снагу Лисабонског споразума – European Security and Defence Policy (ESDP). Текст Извештаја, 33.
Пројекат „Европа 2030“ — апел неизвесног домета —
49
Ова визија морала би детаљно да објасни доследну поделу одговорности између НАТО и ЕУ, засновану на објективној процени компаративних предности оба актера. Закључак аутора извештаја јесте да „све док државе чланице не буду биле у могућности да се сагласе о изводљивом стратегијском концепту ЕУ, Унија неће бити у стању да попуни постојећи јаз између очекивања од ЗБОП, својих тренутних оперативних способности и ресурса“42. За постојећу, у основи националну, природу појединачних система одбране закључено је да Унију као целину одржава зависном од добровољног војног доприноса држава чланица (који није увек одговарајући), „будући да она нема сопствене војне ресурсе“43. Неусклађеност структуре расположивих војних ресурса савременим изазовима и потребама илустрована је податком да се војни ресурси држава чланица још увек често заснивају на територијалној одбрани од копнене инвазије, чак и у земљама у којима такав облик угрожавања безбедности није вероватан, што за последицу има стање у коме „ 70% копнених снага армија земаља чланица ЕУ не одговара стандардима потребним за вршење операција у иностранству, иако савремени конфликти захтевају експедиционе снаге способне за размештање и одржавање ван матичних средина“.44 У том контексту, изведен је закључак да на нивоу ЕУ генерално нема довољно улагања у способности неопходне за одговор на нове безбедносне ситуације (попут снага за брзо размештање, стратегијског ваздушног транспорта, хеликоптера, система везе и војне полиције). Ефекти наведених недостатака и структурних ограничења илустровани су податком да, иако збир војне потрошње држава чланица ЕУ износи око 50% буџета одбране САД, укупне способности ЕУ за прекоморско пројектовање војних снага једнаке су делу од свега 10-15% америчких способности исте врсте, што „јасно показује да постојећи систем има недостатака“45. Све претходно наведено доводи до ситуације у којој, иако располаже бројем од милион и осамсто хиљада војника под оружјем (што је за пола милиона више од војних ефектива Сједињених Америчких Држава), „ЕУ није у стању да размести снаге за брзе интервенције које би бројале 60.000 људи и тешко јој је да испоручи силу од 5.000 војника у оквиру мисија Заједничке безбедносне и одбрамбене политике“46.
42 43 44 45 46
50
Исто, 33. Исто, 32. Исто, 33. Исто, 32. Исто, 33.
Милан С. Милутиновић
Непостојање заједничког финансирања учешћа у мисијама ЗБОП за последицу има да „међу државама чланицама не постоји праведна расподела терета“47, што доводи до појава „дестимулације за учешће у војним мисијама“. Са сличним проблемом суочена је и цивилна димензија мисија под вођством ЕУ, у којој „мање од половине особља опредељеног за учешће у мисијама од стране држава, исказује спремност да буде размештено“, па такво стање мисије доводи у позицију да немају довољан број специјализованих тимова у резерви ни довољно искуства на терену. Група за рефлексију износи процену да би, у циљу отклањања описаног недостатка, Унија морала охрабрити државе чланице да извршавају преузете обавезе и израдити истински оперативан попис судија, полицајаца, инжењера и других стручњака. То би подразумевало постојање Европског штаба операција (European Operations Headquarters), истински оперативног и добро попуњеног особљем, који би се бавио планирањем, размештањем и посматрањем цивилних/војних операција у иностранству. Проблем недовољне економичности, повезан са индустријским и технолошким тржиштем наоружања ЕУ, огледа се у чињеници да Европу много више кошта производња знатно мање количине производа него друге произвођаче наоружања и војне опреме у свету (попут САД)48. Као одговор на овај изазов, према мишљењу аутора извештаја, ЕУ мора развити јединствено европско тржиште одбрамбених технологија и заједнички систем набавки у области одбране49. Досадашњи успех постигнут стварањем јединственог тржишта ЕУ (the EU’s Single Market) могао би и треба да буде проширен на област одбране, путем јачања Европске агенције за одбрану и слабљења баријера које још увек штите национална тржишта. У контексту претходно реченог, један од веома битних сегмената научноистраживачког пројекта „Безбедносни и одбрамбени аспекти приступања Републике Србије Европској унији“ требало би да буде анализа конкурентности одбрамбене индустрије Републике Србије на тржишту Европске уније, уз сагледање свих технолошких, економских и политичко-безбедносних импликација (комплементарности техничких стандарда производа, конкурентности односа квалитета и цене производње, те чланства у ширим безбедносним интеграцијама или неутралности) које могу олакшати или отежати продор на то тржиште. 47 48 49
Исто, 33. Исто, 33. Исто, 33.
Пројекат „Европа 2030“ — апел неизвесног домета —
51
Комплементарном са идејама о рационализацији тржишта одбране и заједничког система војних набавки на нивоу ЕУ сматрамо и мисао амбасадора Вошнага, изречену на предавању службеницима државне управе Републике Србије, посвећеном перспективи европских интеграција, да „ако икада дође до стварања европске војске, иницијатива за то неће потећи из министарстава одбране држава чланица, него из њихових министарстава финансија која ће тежити рационализацији потрошње у области одбране“. Осврћући се на могуће путеве за превазилажење описаних недостатака и структурних ограничења, аутори извештаја запажају да Лисабонски споразум обезбеђује значајан број важних механизама који могу помоћи државама чланицама да разреше наведене изазове. Кроз иновативни систем трајно структуриране сарадње (permanent structured co-operation), дата је могућност државама чланицама да напредују паралелно и различитим брзинама како би достигле специфичне циљеве, у зависности од њиховог опредељења и капацитета. Тако ће „пионирске групе држава“50 убудуће бити у могућности да повећају ниво амбиције у смислу способности размештања, интероперабилности и одрживости снага, што ће им омогућити да определе више капацитета за ЗБОП, НАТО, УН и друге мисије51. Могућност сарадње „пионирских група држава“ кроз систем трајно структуриране сарадње у тексту извештаја осмотрена је у оптимистичком контексту доприноса повећању општих способности Уније за вођење мисија ЗБОП. Ипак сматрамо неопходним да овде укажемо и на опасност од евентуалног раслојавања ЕУ и поделе држава чланица на земље или групе земаља које су мање или више способне и вољне да на овакав начин доприносе декларисаним интересима. У тексту извештаја изражено је и уверење да би Лисабонски споразум такође требало да оспособи државе чланице за превазилажење постојећих недостатака у погледу финансирања ЗБОП, тако што ће оне бити позване да развију „иницијални фонд“ намењен подршци заједничким мисијама које би се касније финансирале уплатама у „ургентне фондове“, у току планирања операција52. Са аспекта опредељења Републике Србије да у перспективи учествује у активностима Заједничке безбедносне и 50 51 52
52
Исто, 33. Исто, 33. Исто, 33.
Милан С. Милутиновић
одбрамбене политике ЕУ, декларисаног у Стратегији одбране Републике Србије53, неопходно је континуирано и детаљно анализирати финансијске аспекте евентуалног ангажовања снага одбране РС у мисијама ЗБОП ЕУ. Измена тренутно неповољног начина финансирања снага опредељених за мисије ЗБОП (из сопствених извора држава које дају снаге), на начин који предлаже Група за рефлексију, у перспективи би могла утицати на обим могућности Републике Србије за допринос мисијама под вођством ЕУ. У завршном делу, сматрамо за потребно да укажемо и на предложене мере које нису у потпуности и директно везане за сектор одбране, али би могле допринети дугорочном побољшању нивоа спољне безбедности, ЕУ као целине, националне безбедности држава чланица и људске безбедности њихових грађана. На првом месту, то је оснивање Европске јединице за предвиђање и анализу (European Forecasting and Analytical Unit) која би била део Европске службе за спољну акцију (European External Action Service) и радила би у блиској сарадњи са националним центрима, на основу принципа заједничке интелигенције (principle of shared intelligence). Таква јединица имала би задатак да помогне усмеравању пажње ка потреби за сталном ревизијом политика ЕУ. Коначно, Група за рефлексију сугерише и оснивање Европске дипломатске академије (European Diplomatic Academy) која би допринела развоју осећаја заједничке дипломатске културе међу службеницима из различитих држава Европе ангажованим у ресору спољне политике.
Закључак У извештају Групе за рефлексију Пројекат „Европа 2030. године“ објективно су сагледана тренутна структурна ограничења Европске уније, те изазови, ризици и претње са којима је она суочена данас и чије појављивање се може очекивати у току наредне две деценије. Аутори извештаја на више места износе став да су политике националних влада недовољно усклађене са природом изазова XXI века на које ефикасан одговор може дати једино чинилац величине читаве Уније, као и да су супротне жељама грађана ЕУ, те упориште за заговарање свеобухватног реформског подухвата и снажније интеграције налазе у потребама и жељама грађана. Утисак је да при томе не наводе у довољној мери егзактна истраживања на основу чијих резултата су дошли до изнетих закључака о ставовима становништва земаља ЕУ, што 53
Стратегија одбране Републике Србије, члан 4.1. став 6, Службени гласник РС, 88/09, Београд, 28. 10 2009.
Пројекат „Европа 2030“ — апел неизвесног домета —
53
поставља питање границе између емпиријски утврђених чињеница и субјективног визионарског приступа аутора који би могао бити плод њихове искрене жеље да удахну ветар у једра продубљивању европских интеграција и снажнијем повезивању европских држава у сферама које су до данас остале знатно мање интегрисане него економија. Остаје отворено питање колико ће оваква визија будућности Европске уније наићи на разумевање и подршку националних политичких елита, те влада и владајућих већина у државама чланицама које су на више места у тексту критиковане као кључни опоненти суштинској интеграцији у областима које смо до ступања на снагу Лисабонског споразума уобичајено називали „другим и трећим стубом“ ЕУ. Са данашњег аспекта било би сувише одважно изнети претпоставку да ли ће Пројекат „Европа 2030“ икада добити пуну потпору да у интегралном облику постане документ иза кога ће стати Евопска унија као целина или ће тек поједини концепти (смело и визионарски заговарани у њему) бити преузети и добити шансу да заживе, док ће остали остати тек као сведочанство за нека будућа времена о правцу размишљања и тежњама групе ентузијаста који су постојали и деловали у датом историјском тренутку, али за чије остварење у пракси није било довољно политичке воље.
Литература и извори Литература 1. 2. 3.
54
G. Grevi, D. Helly. D. Keohane, European Security and Defence Policy: the first ten years (1999-2009), The European Union Institute for Security Studies, Paris, 2009. Filip Ejdus, Marko Savković, Rečnik evropske bezbednosti, Centar za civilno-vojne odnose, Beograd, 2010. Álvaro de Vasconcelos, What ambitions for European defence in 2020, The European Union Institute for Security Studies, Paris, 2009.
Милан С. Милутиновић
Документи 4. 5. 6.
7. 8. 9.
Текст извештаја Групе за рефлексију Project „Europe 2030“: http://www.reflectiongroup.eu/wp-content/uploads/2010/05/reflection_en_web.pdf 15/05.2010. Споразум из Лисабона, http://europa.eu/lisbon_treaty 10/06/2010. Стратегија безбедности Европске уније „Безбедна Европа у бољем свету“, (EUROPEAN SECURITY STRATEGY, A SECURE EUROPE IN A BETTER WORLD), Брисел, 2003. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/78367.pdf 29/06/2010. Стратегија унутрашње безбедности Европске уније (EU Internal Security Strategy), усвојена 25. фебруара 2010. године: http://www.statewatch.org/news/2010/feb/eu-council-int-sec-prel.pdf 29/06/2010 Агенда Европа 2020 (Europe 2020) http://europa.eu/eu2020 /15/05/2010 Стратегија одбране Републике Србије, Службени гласник РС, 88/09, Београд, 28. 10 2009.
Интернет 10. Званична интернет презентација Групе за рефлексију: http://www.reflectiongroup.eu 15/05/2010. 11. Интернет презентација Европског савета: http://ec.europa.eu/archives/ europeancouncil/index_en.htm 29/06/2010 12. Интернет презентација Europolitics, European Affairs Daily, http://www.europolitics. info/europolitics/gonzalez-paints-bleak-picture-of-future-art271456-46.html 29/06/2010
Пројекат „Европа 2030“ — апел неизвесног домета —
55
Светлана Ђурђевић-Лукић Институт за међународну политику и привреду
Заједничка безбедноснa и одбрамбенa политика ЕУ и потреба ангажовања Србије
56
Светлана Ђурђевић-Лукић
Abstract As the European Security and Defence Policy (ESDP) marked the tenth anniversary in 2009, there have been numerous attempts to assess its results. Simultaneously, long awaited ratification of the Lisbon Treaty of the European Union has brought important changes related to Common Foreign and Security Policy and Common Security and Defence Policy (CSDP). With the SSA agreement in place on one hand, and declared neutrality of Serbia in another hand, the elements are in place for reconsidering Serbia’s security policy related to CSDP. The paper proposes Serbia’s participation in CSDP missions and other forms of cooperation in that area. Kључне речи: Европска спољна и безбедносна политика, Заједничка спољна и безбедносна политика, Европска унија, Уговор из Лисабона, Србија, Стратегија националне безбедности Републике Србије.
Заједничка безбедноснa и одбрамбенa политика ЕУ и потреба ангажовања Србије
57
Поводом десет година од успостављања Европске безбедносне и одбрамбене политике јуна 1999. године, појавили су се различитe оцене њених досадашњих резултата. Истовремено, Уговором из Лисабона, који ће одређивати институционалну организацију Уније у догледној будућности, уведене су неке новине на плану Заједничке спољне и безбедносне политике (ЗСБП, енг. Common Foreign and Security Policy, CFSP). Сходно Стратегији придруживања Европској унији и Стратегији националне безбедности, могло се очекивати да ће се у Србији интензивније дискутовати и директније подржавати ове политике, али то до сада није био случај. Као допринос даљој дискусији на ову тему, у овом раду изложен је кратак преглед развоја Европске безбедносне и одбрамбене политике, са нагласком на ангажман нечланица ЕУ и новине уведене Уговором из Лисабона. У другом делу истакнуто је одсуство проактивног става Србије када је у питању ЕБОП/ЗБОП. Узимајући у обзир могуће разлоге за одсуство већег интересовања Србије за ову област, изложени су бројни аргументи који говоре у прилог њеног суштинског укључивања у ЗБОП.
Развој Европске безбедносне и одбрамбене политике Уговором у Мастрихту 1992. године успостављена је Заједничка спољна и безбедносна политика (ЗСБП, енгл. Common Foreign and Security Policy, CFSP). До тога је дошло услед промењеног глобалног и регионалног контекста безбедносних претњи. Уједињење Немачке довело је до својеврсног притиска за чвршћим увезивањем европских структура. Распадом Совјетског Савеза умањена је претња са истока, а тиме и велика зависност у безбедносносном погледу од САД. Распад Југославије и сукоби у непосредном суседству ЕЗ/ЕУ, а касније и политика проширења на исток, постављали су нове захтеве. 1 Европљани унутар ЕУ стога се одлучују за снажнији наступ на међународној сцени. Циљеви ЗСБП су да развије и консолидује демократију и владавину права, поштовање људских права и слобода, сачува заједничке вредности, фундаменталне интересе и независност Уније, ојача безбедност ЕУ Уније и њених чланица у свим аспектима, очува мир и ојача међународну безбедност у складу са Повељом УН и Хелсиншким актом, и промовише међународну сарадњу.2 Ова политика је унапређена Уговором из Амстердама из октобра 1997. успостављањем функције високог представника за ЗСБП, са јединицом за планирање политике и рано упозоравање. У надлежност ЕУ пребацују се тзв. Петерсбершки задаци. 1 2
58
Andrew Cottey, Security in the New Europe, Palgrave Macmillan, 2007, p.81. The Treaty on European Union, Title V, Article 11, Official Journal C 191 of 29 July 1992.
Светлана Ђурђевић-Лукић
Предвиђа се подршка заједничкој одбрамбеној политици, и наглашава да ће успостављање ЗБОП у оквиру ЕУ бити компатибилно са НАТО. Сматрајући да ЕУ мора имати „капацитет за аутономну акцију подржан кредибилном војном силом, средствима да се она употреби и спремношћу да то уради као одговор на међународне кризе“, Француска и Британија усвојиле су Заједничку декларацију у Сент-Малоу децембра 1998. године која је била веома важан подстицај за успоставу ЕБОП.3 Конфликт на Косову допринео је брзој европеизацији договореног у Сент-Малоу. Кључан моменат у институционалној изградњи ЕБОП представљао је састанак Европског савета у јуну 1999. у Келну када је ЕУ-15 одлучила да успостави „Заједничку европску политику безбедности и одбране“. Државе чланице су изјавиле да ће „Европска унија у потпуности играти своју улогу на међународној сцени. У том циљу ми намеравамо да Европској унији препустимо неопходна средства и капацитете како би она преузела своје одговорности на плану заједничке европске политике у области безбедности и одбране... Унији мора бити омогућено да делује самостално, уз подршку кредибилних војних снага, средства којима ће се доносити одлуке да се она употребе, и спремност да то учини како би се реаговало без штете по акције НАТО“.4 Циљ је био да Унија буде спремна за „спречавање читавог дијапазона конфликата и извршавање задатака везаних за управљање кризама“ тако да је посебна пажња прво била усмерена на средства која су неопходна за ефективно управљање кризама: могућност распоређивања трупа, одрживост, интероперабилност, флексибилност, мобилност, могућност опстанка, команда и контрола.5 Напоредо са војним, развијају се и цивилни капацитети. У јуну 2000. Европски савет дефинисао је четири приоритетне области за стварање капацитета: полиција, јачање владавине права, цивилна управа и цивилна заштита, и донео је кључне одлуке о цивилном управљању кризама.6 У Ници је децембра 2000. заокружено стварање неопходних инструмената за самосталне акције, утврђивањем свих детаља око састава, компетенција и начина деловања Политичког и безбедносног комитета (Political 3 4 5 6
Текст доступан на: http://www.iss-eu.org/chaillot/chai47e.html. Даљи преглед се делом наслања на Svetlana Đurđević-Lukić, „ESDP at Ten, the Lisbon Treaty and Serbia’s Security Policy“, Review of International Affairs, Vol. LX, No. 1136 (October-December 2009), pp. 46-61. European Council, Cologne, 3-4 June 1999, Annex III – Declaration on Strengthening the Common European Policy on Security and Defence; www.europarl.europa.eu/summits/kol2_en.htm#an3. Jean-Yves Haine, “An historical perspective” in: Nicole Gnesotto (ed.) EU Security and Defence Policy: The first five years (1999-2004), EU Institute for Security Studies, Paris, 2004, str.35-53. Детаљније: Ana Jović–Lazić, Lađevac Ivona, „Izgradnja bezbednosne strukture Evropske unije i NATO“ у: Nevenka Jeftić (prir.), Aktuelna pitanja iz međunarodnih odnosa, IMPP, Beograd, 2008, str. 75-108.
Заједничка безбедноснa и одбрамбенa политика ЕУ и потреба ангажовања Србије
59
and Security Committee, PSC), коју чине амбасадори земаља чланица, Војни комитет ЕУ (EU Military Committee, EUMC), који се састоји из делегата шефова штабова одбране и Војног штаба.7 Прве мисије у оквиру ЕБОП отпочеле су 2003. године: полицијска мисија ЕУ у Босни и Херцеговини (European Union Police Mission, EUPM), од око 200 међународних полицијаца, прва војна операција ЕУ у Македонији (Конкордија, преузета од НАТО), са око 300 трупа и мандатом да штити посматраче ЕУ и ОЕБС; и прва војна операција ван Европе без опреме и капацитета НАТО у Демократској Републици Конго (Артемис).8 Спровођењем ЕБОП, како је нагласила Алисон Бејлис, створена је могућност да се искористи европска компаративна предност у управљању кризама: да се истовремено користе војни ресурси за решавање кризе са другим –дипломатским, хуманитарним и економским средствима – о чему би се одлуке доносиле у једном центру. Међутим, постајале су и одређене непогодности, почевши од чињенице да се ЕУ кретала у простору који је НАТО такође желео да заузме (мада су у том смислу већ постојали договори на министарском састанку НАТО у Берлину 1996. године, допуњени на Вашингтонском самиту НАТО марта 1999. тзв формулом Берлин плус, додатно унапређеном 2002. године).9 Друго, фокус на ad hoc интервенцијама у управљању кризама је значио да Европа развија капацитете пре него што је креирала политику о томе када и како да интервенише.10 На ово је делимично одговорено Европском стратегијом безбедности, усвојеном у децембру 2003, чиме је створен стратешки оквир спољне и безбедносне политке ЕУ, чији је ЕБОП важан саставни део.11 До 2009. године Европска унија ангажовала је 23 мисије у оквиру ЕБОП. У првим годинама своје оперативне фазе пажња ЕБОП била је највећим делом усмерена на Балкан. Због своје географске близине и сталног латентно присутног потенцијала за кризу западни Балкан је и даље предмет европске пажње. Међутим, за десет година ЕБОП, владе држава чланица ЕУ су у
7 8 9
10 11
60
Presidency Conclusions, Council of the European Union, Nice, 7–9 December 2000. Annex VI: Presidency Report on the European Security and Defence Policy О ангажовању снага ЕУ на западном Балкану у: Ivona Lađevac i Dejan Gajić, „Bezbednosne inicijative Evropske unije u regionu zapadnog Balkana“, u: Dragan Đukanović (ur.), Savremeni međunarodni izazovi: globalna i regionalna perspektiva, IМPP, Beograd, 2008, str. 345-64. Саопштења су доступна на: http://www.nato.int/docu/pr/1996/p.96-0643.htm као и на: www. nato.int/ docu/comm/1999/9904-wsh/9904-wsh.htm. Cf. Alyson J.K. Bailes, “The Institutional Reform of EDSP and Post-Prague NATO” International Spectator, Vol. 38, No. 3 (July-September 2003), pp. 31-46. Ibidem, p.32-33. Giovanni Grevi, Damien Helly and Daniel Keohane, “Introduction” u: Giovanni Grevi, Damien Helly, Daniel Keohane, European Security and Defence Policy – The First 10 Years (1999-2009), EU ISS, Paris, 2009, str.13-16.
Светлана Ђурђевић-Лукић
великој мери прошириле своју географску перспективу и различите опције деловања.12 Поред развоја војних капацитета и мисија, у оквиру ЕБОП успостављене су разне институције, механизми и тематске области: Превенција конфликата, Посредовање и дијалог, Европска одбрамбена агенција, Сателитски центар ЕУ, Институт ЕУ за безбедносне студије, Колеџ за европску безбедност и одбрану, партнерство с НАТО и УН, Заједничка стратегија ЕУ и Африке, Медитерански партнери; систематско праћење људских права, реформа сектора безбедности; борба против недозвољеног поседовања и промета малим оружјем и лаким наоружањем; размена информација између мисија у оквиру ЕБОП и ЕВРОПОЛ, контакти са невладиним организацијама... Од 2008. године ради се на прикупљању научених лекција из цивилних мисија ЕБОП.13
Агажовање не-чланица ЕУ Од самих почетака успостављања Европске безбедносне и одбрамбене политике, Европски савет је инсистирао на изналажењу модалитета за консултације и/или учешће у овој политици не само европских чланица НАТО које нису у исто време и чланице ЕУ, већ и земаља које су кандидати за прикључење. На позив за њихово учешће брзо су стизали одговори: већ јуна 2000. године поздрављене су понуде за допринос унапређењу способности ЕУ од стране Турске, Норвешке, Пољске и Чешке.14 У овим мисијама ЕУ током десет година учествовало је 24 земаља—нечланице са пет континената, закључно са поморском операцијом Атланта у којој постоји сарадња са земљама као што су Кина, Русија, Египат.15 Поделе у погледу поимања Заједничке спољне и безбедносне политике присутне су и у оквиру ЕУ и у оквиру академске 12
13 14
15
Grevi, Helly and Keohane, “Introduction”, op.cit. р. 14. Исцрпна анализа свих мисија, односа са другим факторима и оперативних трендова унутар ЕБОП у: Grevi, Helly, Keohane, European Security and Defence Policy – The First 10 Years (1999-2009), op.cit. Kритика у: Muriel Asseburg, Ronja Kempin (eds), The EU as a Strategic Actor in the Realm of Security and Defence-Critical assessment of ESDP Missions and Operations, SWP, German Institute for International and Security Affairs, Berlin, 2009. Council of the EU, „Guidelines for the identification and implementation of lessons and best practices in civilian ESDP missions“, 2008; Council of the EU, „Annual Report on the identification and implementation of lessons and best practices in civilian CSDP missions“, 2009. Presidency Conclusions, Santa Maria da Feira European Council, 19-20 June 2000. Доступно на Интернету: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/00200-r1. en0.htm Током португалског председавања договорено је да се са овим нечланицама ЕУ тим поводом организује дијалог у виду најмање два састанка током једног председавања. Ibidem, Appendix 1, Article 9. Такође, у свим документима који се тичу ЕБОП наглашава се сарадња са Уједињеним нацијама, ОЕБС и другим партнерима, уз посебне делове у којима се разрађују односи са НАТО. Grevi, Helly & Keohane, European Security and Defence Policy–The First 10 Years (1999-2009), op.cit.
Заједничка безбедноснa и одбрамбенa политика ЕУ и потреба ангажовања Србије
61
заједнице. Прва тенденција је да се говори о ЗСБП као другом стубу ЕУ којим се врши координације спољне и безбедносне политике држава чланица. Други приступ јесте да се сматра да одлуке у овој области треба да представљају резултат координације ширег обима политика у разним областима на нивоу ЕУ. То укључује улогу институција ЕУ у координацији са државама чланицама у креирању спољних активности као што су помоћ у развоју, економска политика према иностранству, проширење, стратегије демократизације, мере у вези са судством итд., а такође и интеракцију са другим мултилатералним актерима и оквирима.16 Међутим, са становишта некадашњих, садашњих и будућих кандидата за чланство у ЕУ, Заједничка спољна и безбедносна политика, и ЕБОП као њен важан део, имају свакако велики значај. Оне су повезане са процесом интеграције, дајући допринос креирању заједничког европског идентитета, „европске стратешке културе“, као и практичном сагледавању функционисања ЕУ. Наиме, у овој области пружају се разноврсне могућност учешћа, од укључивања трећих земља у оријентационе курсеве Европског колеџа за безбедност и одбрану, до учешћа земаља кандидата у борбеним групама ЕУ.17 Од земаља кандидата се очекује да се сагласе са општим позицијама и заједничким акцијама ЕУ, да подржавају ставове ЕУ у међународним организацијама, примењују санкције и друге мере, као и да учествују у међународним мисијама. Тако је, на пример, Румунија, иако позната по свом снажном проамеричком ставу, због којег је дошло до размимоилажења са ЕУ поводом румунског споразума са САД у вези са Међународним крвичним судом, од 1997. године спроводила систематску сарадњу са ЕУ. Учествовала је у мултилатералном дијалогу ЕУ са придруженим земљама, на редовним састанцима политичких директора и радним групама ЗСБП. У годишњим извештајима Европске комисије наводи се да је позитивно одговарала на позиве ЕУ да подржи ЗСБП, тако што се придруживала заједничким позицијама и удруженим акцијама, и учествовала у њиховој примени када је било потребно. Од 1999. године активно је учествовала у Мрежи придружених земаља за ЗСБП и показала интерес за развој ЕБОП учешћем у „ЕУ плус 15“ састанцима, већ на првој Capabilities Commitment Conference. Потврдила је спремност 2002. године да учествује у Rapid Intervention Force као и у цивилним инструментима ЕУ за управљање кризама. Учествовала је у мисијама од БиХ до Авганистана. Румунија се редовно придуживала деклерацијама, демаршима и санкцијама 16 17
62
“Introduction” u Giovannа Bono (ed.), The Impact of 9/11 on European Foreign and Security Policy, ASP-VUB, Brussels, 2006, p.13. ESDP Newsletter No.2, June 2006, доступно на: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/ cmsUpload/ESDP_Newsletter_ISSUE2.pdf
Светлана Ђурђевић-Лукић
ЕУ и активно је учествовала у дебати око припреме Европске стратегије безбедности. Министарство спољних послова реорганизовано је 2000. године чиме су обезбеђени административни капацитети у области ЗСБП. Румунија је потписала Отавску конвенцију о забрани нагазних мина, придружила се акцији ЕУ око борбе против илегалног поседовања и трговине малог оружја и лаког наоружања, и од 2002. објављује годишње извештаје о извозу конвенционалног наоружања. У оквиру побољшања односа са суседима, Румунија је, између осталог, 2003. године потписала Уговор о граничном режиму са Украјином, и Уговор о пријатељству и сарадњи са Руском Федерацијом.18 Годишњи извештај Европске комисије за 2004. закључио је да Румунија „наставља да игра важну улогу као регионални лидер у напорима да се ојача стабилност и безбедност у југоситочној Европи“19.
Новине у Лисабонском споразуму Мада принцип једногласности остаје камен темељац сарадње на плану безбедности и одбране, Лисабонски споразум утиче на спољну и безбедносну политику на два начина. Прво, хармонизација свеукупног институционалног оквира треба да олакша односе између Савета и Комисије око питања везаних за управљање кризама. Друго, сврха неколико чланова јесте да се ојача улога Европе у свету директно унапређењем Заједничке спољне и безбедносне политике и ЕБОП као њеног подређеног дела.20 Под новим називом Заједничка безбедносна и одбрамбена политика (ЗБОП, енг. Common Security and Defence Policy, CSDP, члан 42.3 Уговора o EУ), циљ ове политике је дефинисан као обезбеђивање оперативне способности засноване на цивилним и војним средствима. Проширени обим Петерсбершких задатака је детаљно изложен: „заједничке операције разоружавања, хуманитарни и спасилачки задаци, пружање савета и помоћи око војних питања, превенција конфликата и задаци очувања мира, задаци борбених снага у управљању кризама, укључујући наметање мира и постконфликтну стабилизацију. Сви ови задаци могу допринети борби против тероризма, укључујући пружање подршке трећим земљама у борби про-
18 19 20
Студија случаја: Yannis A. Stivachtis, “EU Accession Pressures and Foreig Policy Dilemmas: The Case of Romania – Implications for Prospective Balkan EU Candidate States”, доступно на: http://newbalkanpolitics.org.mk/editorials/yannis.html Commission of the European Communities (CEC), Annual Report on Romania’s Accession to the European Union, Brussels 2004, p. 136, Cf. Yannis A. Stivachtis, “EU Accession Pressures and Foreig Policy Dilemmas”, op.cit. Christian Molling, “ESDP After Lisbon: More Coherent and Capable?”, CSS Analyses in Security Policy, Vol. 3, No. 28, February 2008, рр. 1-3.
Заједничка безбедноснa и одбрамбенa политика ЕУ и потреба ангажовања Србије
63
тив тероризма на њиховим територијама“ (члан 43 Уговора о ЕУ). Функције досадашњег високог представника за ЗСБП и потпредседника Комисије задуженог за спољне односе (RELEX) спајају се у једној личности („персонална унија“, особа са „два шешира“), новог високог представника за спољне односе и безбедносну политику. Та личност замењује ротирајуће председништво у председавању Саветом за спољне односе и има формално право иницијативе (подношења предлога) за питања везана за ЗСБП а тиме и ЕБОП. Поред држава чланица, она координира активности у домену спољне политике ЕУ, представља Унију према иностранству у вези са питањима у области ЗСБП, спроводи одлуке донете у оквиру ЗСБП и има посебне одговорности на плану управљања кризама у оквиру ЕБОП.21 Комплементарна новина је стварање Европске службе за спољне акције (енг. European External Action Service, EЕАS) од које се очекује да помаже високом представнику и на одређени начин споји дипломатску и војну моћ које државе чланице координирају преко Савета ЕУ, са пружањем развојне помоћи, изградњом држава и давањем средстава за обнову из фонда Европске комисије (члан 27.3 Уговора о ЕУ). Ово би требало да буде прилика да се рационализује европска машинерија, постигне консолидованије планирање и усмеравање, али сви детаљи како ће та служба изгледати још нису познати22. Важно је увођење клаузуле о солидарности и клаузуле о узајамној одбрани. Прва обавезује државе чланице да подрже једна другу у случају терористичког напада или катастрофе. Клаузула о узајамној одбрани их обавезује да понуде и пруже помоћ ако је нека од чланица жртва оружане агресије на својој територији. Међутим, ова клаузула не утиче експлицитно на одбрамбену политику држава чланица, њихову неутралност или савезништва.23 Клаузула о солидарности која се односи на помоћ у случају катастрофе сматра се начином да се пробију националне баријере како би се успоставила безбедност људи, док одредбу о узајамној одбрани хвале неутралне земље као што је Финска, јер „ЕУ представља основни избор финске безбедносне политике“.24 Клаузуле пружају правну формулу за коришћење цивилних и војних средстава на територији ЕУ на захтев појединачне државе чланице и са одобрењем ЕУ, док
21 22 23 24
64
Giovanni Grevi, op.cit.str. 61. Први предлог устројства ове службе, контроле над њом и над средствима којима ће располагати није усвојен, тако да је планирани рок за прецизирање ових питања, април 2010, пробијен. Christian Molling, “ESDP After Lisbon: More Coherent and Capable?”, op.cit. str. 2. Krzystof Bobinski, “Will the Lisbon treaty make a difference?”, European Security and Defence Policy 1999-2009, ESDP Newsletter, Special Issue, October 2009, pp. 38-39; www.esdp10years.eu.
Светлана Ђурђевић-Лукић
је државама чланицама остављено да доносе одлуку о врсти помоћи коју треба пружити.25 Правило да се одлука донесе једногласно када се ради о питањима одбране је потврђено, али је уведена Стална структурисана сарадња (енг. Permanent Structured Cooperation, PSCoop) и она треба да буде усвојена квалификованом већином гласова. Овим концептом предвиђена је могућност тешње сарадње за оне државе чланице које су вољне да уложе веће напоре на плану војних капацитета. PSCoop ће функционисати на принципу прихватања и отворен је за оне државе чланице које су вољне прво, „да наставе интензивније“ да развијају своје одбрамбене капацитете кроз развој својих националних удела и учешћа у односним мултилатералним напорима; и друго, које су у могућности да обезбеђују капацитете било на националном нивоу или као део мултинационалних снага, структурисаних на тактичком нивоу као борбена група.26 О мисијима у оквиру ЗБОП ЕУ се одлучује једногласно, али исте државе чланице које сарађују у оквиру PSCoop могу водити аd hoc мисије ван оквира ЕУ, тј. започињати операције без мандата/одлуке ЕУ.27
Србија и Европска безбедносна и одбрамбена политика Посвећеност Србије уласку у чланство Еворпске уније је један од два њена најважнија спољнополитичка циља (други је територијални интегритет, тј. очување Косова у својим границама). Улазак у чланство ЕУ није само обавеза у оквиру вођење државне политике од стране владајуће коалиције, већ опција која ужива подршку већине њених грађана. Потписивањем Споразума о стабилизацији и придруживању Србија је ушла у нову фазу уговорног односа са Европском унијом. Он укључује обавезу хармонизације политике у различитим областима са политиком ЕУ, укључујући очекивања у вези са заједничком спољном и безбедносном политиком. ЕУ би веома ценила када би се Србија укључила и у мировне операције ЕУ, истакао је Анри Бантежа, председавајући Војног комитета ЕУ.28 У Стратегији безбедности Србије из 2009. године, безбедности се приступа генерално у ширем смислу, при чему се констатују 25
26 27 28
Christian Molling, “ESDP After Lisbon: More Coherent and Capable?”, op.cit. p.2. Важно је напоменути да је у Немачкој од Уставног суда тражено тумачење Лисабонског уговора. Суд је подвукао уставну сувереност парламента Немачке да одлучује о ангажовању снага ван граница, и да поменуте клаузуле у Лисабонском уговору представљају политичку али не и правну обавезу. Видети: http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/ es20090630_2bve000208en.html Molling, “ESDP After Lisbon: More Coherent and Capable?”, op.cit., p.2. Gerrard Quille, The Lisbon Treaty and its implications for CFSP/ESDP, Directorate General for External Policies of the Union, Policy Briefing 2009, 1 September 2009, p. 6. Тереза Бојковић, „Анри Бантежа, генерал: Србија треба да се укључи у мировне мисије“, Политика, 10. јун 2009.
Заједничка безбедноснa и одбрамбенa политика ЕУ и потреба ангажовања Србије
65
достигнућа у примени ЗСБП и доприноса европских снага безбедности у решавању безбедносних проблема и стварању европске и глобалне безбедности. Помиње се хармонизација политике у погледу кључних регионалних, европских и глобалних питања, као и спремност да се изграде капацитети и потенцијали националног система безбедности према стандардима и обавезама прописаним у оквиру ЕБОП. Предвиђена је интензификација дијалога са ЕУ о питањима од заједничког интереса, укључујући она која се односе на безбедност и одбрану. „Уважавајући интерес очувања сопственог територијалног интегритета и суверенитета, Република Србија ће спољну и безбедносну политику у највећој мери усклађивати са позицијама и деловањем ЕУ у свим најважнијим питањима глобалног, европског и регионалног карактера. Кроз процес европских интеграција, Република Србија изражава спремност да изграђује капацитете и способности система националне безбедности, у складу са стандардима и обавезама које произлазе из Европске безбедносне и одбрамбене политике. Ступање на снагу Споразума о стабилизацији и придруживању ЕУ омогућиће Републици Србији да интензивира дијалог са ЕУ о питањима од заједничког интереса, укључујући и безбедносно одбрамбена питања.”29 Упркос томе, питање ЗБОП готово је сасвим одсутно у јавним расправама које се воде у контексту европских интеграција.30 Наиме, у владиној Стратегији уласка у ЕУ из 2005. само су у општим цртама поменуте европске демократске вредности и принципи као допринос главном циљу ЗСБП – мир и безбедност у Европи. У оквиру Националног плана за интеграцију у ЕУ предвиђено је да обавезе из ЗБОП буду преузете тек по стицању пуноправног чланства у Унији, а то само у вези са операцијама управљања кризама. У документима Министарства одбране подвлачило се да су са споразумима који су досад потписани испуњени основни предуслови за даље проширење сарадње са ЕУ, али да још увек недостаје свеобухватни правни оквир.31 У међувремену је донет Закон о употреби Војске Србије и других снага одбране у мултинационалним операцијама ван граница Србије.32 Министри одбране и унутрашњих послова све чешће помињу значај и потребу већег учешћа у мировним 29 30
31 32
66
Стратегија националне безбедности Републике Србије, Београд, октобар 2009. године, доступна на: http://www.mod.gov.rs/cir/dokumenta/strategije/strategije.php Проактиван прилаз се ретко предлаже и то су обично чинили појединци из невладиних кругова у прилозима у специјализованим публикацијама. Видети: Srđan Gligorijević, “Partnerstvo je moguce”, Evropski forum, novembar-decembar 2006, br. 11-12, и Nataša Dragojlović, ”Saradnja Srbije sa EU u domenu Evropske bezbednosne i odbrambene politike“, Evropske sveske, br. 6. maj 2009. Детаљније о томе у: Nataša Dragojlović,”Saradnja Srbije sa EU u domenu Evropske bezbednosne i odbrambene politike“, Evropske sveske, br. 6, maj 2009. “Закон о употреби Војске Србије и других снага одбране у мултинационалним операцијама ван граница Србије“, Службени гласник 88-09, 26. октобар 2009.
Светлана Ђурђевић-Лукић
мисијама, па и оним у којима су ангажоване чланице ЕУ. Такође, покренута је процедура за потписивање Споразума о безбедносним процедурама за размену поверљивих информација са Европском унијом. Доношење овог споразума требало би да заокружи успоставу неопходног правног оквира. Очигледно је, међутим, да постоје и неки други разлози за неактивност Србије у погледу подршке ЗСБП и учешћа у ЕБОП. Најпре, с обзиром на други важан приоритет Србије – очување територијалног интегритета, односно вехементно противљење самопрокламованој независности Косова – постоји уздржаност у подршци заједничких саопштења и акција у оквиру Заједничке спољне и безбедносне политике ЕУ које се дотичу унутрашњих питања земаља које подржавају став Србије у погледу Косова и Метохије. Тако се Србија појављује као последња земља у региону према броју деклерација ЕУ из ове области које је подржала.33 Док је овакав став легитиман и разумљив, чини се да он може бити ублажен на начин како је то у раније наведеном примеру радила Румунија: изабрати једну-две заиста круцијалне тачке у којима ће себи дозволити размимоилажење са ЕУ, али зато бити изразито активан у свим осталим питањима и дешавањима у оквиру ЗСБП. Слаба подршка ЗСБП и ЕБОП може бити везана и за деловања мисије EULEX, чије упућивање је ЕУ одобрила пре самопроглашене независности Косова. Непризнавање тог чина од стране пет чланица ЕУ не долази увек јасно до изражаја у свакодневном деловању ове мисије, што води амбивалентном ставу у Србији о њеном деловању. Чини се да је то разлог што у јавном дискурсу, када је реч о учешћу у мисијама ван граница Србије, углавном подразумева учешће само у мисијама Уједињених нација. Ово последње – инсистирање само на Уједињеним нацијама као глобалној међународној организацији која обједињује различите интересе и идеологије те се доживљава у крајњем резултату као неутрална – може бити повезано и са војном неутралношћу Србије. Наиме, као што је познато, Резолуција о заштити суверенитета, територијалног интегритета и уставног поретка из 2007. године укључивала је став да „због укупне улоге НАТО пакта ..... Народна скупштина Републике Србије доноси одлуку о проглашавању војне неутралности Републике Србије у односу на постојеће војне савезе до евентуалног 33
Само у периоду јануар-почетак септембра 2009. године, Србија није подржала 24 од 87 декларација које је изгласао Европски савет. Снежана Чонградин, „Србија одбила да подржи 24 декларације ЕУ“, Данас, 9. септембар 2009.
Заједничка безбедноснa и одбрамбенa политика ЕУ и потреба ангажовања Србије
67
расписивања референдума на којем би се донела коначна одлука о том питању“.34 Међутим, садржина те војне неутралности никада није даље дефинисана, она се не помиње у Стратегији националне безбедности, нити се Србија препознаје као неутрална земља, попут других традиционално дугогодишњих неутралних држава. Већ је наглашено да су управо неутралне земље-чланице ЕУ подржале нова решења у погледу увођења клаузуле о солидарности и клаузуле о узајамној одбрани у Лисабонском уговору, будући да не намеравају да приступе НАТО и у ЕУ виде основни избор своје безбедносне политике. То би онда требало да буде и одговарајући оквир за Србију. Истовремено, како је већ поменуто, током свих фаза успостављања ЗСБП и ЕБОП, у свим документима ЕУ, и у самој Европској стратегији безбедности, наглашава се значај Уједињених нација, и многе мисије ЕУ су покренуте у сарадњи са УН.35 И најзад, потезање мисије EULEX као аргумента против сарадње у ЕБОП је неубедљиво с обзиром на веома интензивну билатералну сарадњу на плану безбедности са неким државама које су не само признале самопроглешену независност Косова него на то подстичу и друге. Последњи круг аргумената за слаб интерес за ЕБОП може се тражити у мандату, делокругу и релативној малобројности ових мисија, и, са друге стране, проблемима у хоризонталној сарадњи у самој Србији. Неке од мисија су заиста готово симболичне бројности, па се поставља питање њиховог домета, а неке су за Србију политички осетљиве, као на пример у Грузији. Такође, мисије у оквиру Европске безбедносне и одбрамбене политике захтевају разноврсне профиле учесника, укључујући цивилне стручњаке, што би захтевало синергију деловања више министарстава, односно сарадњу у којој не би било једноставно организовати учешће, а ни приписати заслуге за учешће у одређеној мисији. Наиме, познато је да у Србији знатно боље функционишу оне активности у којима је јасна надлежност једног министарства у односима са спољним актером, него комплексни ангажмани који захтевају интензивну сарадњу неколико министарстава, која по природи ствари често имају различиту организациону културу и приоритете. Поменути аргументи у прилог уздржаности, као и питање финансирања, имају одређену тежину, али не представљају и довољан разлог да се могућности које се отварају са учешћем у ЗСБП и ЕБОП пренебрегавају. Основна је чињеница да свако озбиљно схватање припреме за чланство у ЕУ мора да укључи 34 35
68
Резолуција Народне скупштине Републике Србије о заштити суверенитета, територијалног интегритета и уставног поретка Републике Србије, Београд, 26. децембар 2007. Потписана је и Изјава о сарадњи у управљању кризама: 2007 Joint Statement on UN-EU Cooperation in Crisis Management
Светлана Ђурђевић-Лукић
све аспекте политике ЕУ у различитим областима. Припрема у свим областима само може бити од користи, а обим, задаци и област конкретне мисије у оквиру ЗБОП су нешто што се, као прво, може изабрати с обзиром на њихов број, а као друго, секундарни у односу на значај директног упознавања са функционисањем ЕСБП и проверу српских одбрамбених или цивилних капацитета за управљање кризама на терену. Веома важна је и чињеница да Србија има много разноврсних драгоцених искустава која може да понуди, од војних преко полицијских до цивилних експертиза, укључујући на пример и спровођење реформе сектора безбедности. Како је Европски савет у више наврата истицао значај важност ангажовања трећих земаља у ЕБОП, неспорно је да би учешће Србије било поздрављено и можда у некој мери допринело убрзању интеграције у ЕУ. Чињеница да су припадници ових мисија били из укупно 24 земље са пет континената, а да то укључује и БЈРМ, Хрватску, Албанију, однедавно и Црну Гору, свакако је важна за земљу која је не само знатно већа од свих поменутих, већ и претендује да буде лидер у региону. А раније наведена клаузула о узајамној одбрани у оквиру Лисабонског споразума представља савршену опцију за декларисану неутралност Србије, као што је то наглашено у случају Финске.
Закључак Капацитети Европске уније у оквиру Европске безбедносне и одбрамбене политике су у приличној мери повећани у последњих десет година. Заједно са Заједничком спољном и безбедносном политиком (чији највећи део чини ЗБОП), она представља комплексан систем односа који се стално развијају и јединствен производ специфичне природе ЕУ. Владе држава чланица ЕУ су у великој мери прошириле и географску перспективу и спој различитих политичких одлука када су у питању мисије; поред тога, бројне институције, механизми и тематске области су успостављене под Европском односно Заједничком безбедносном и одбрамбеном политиком. Мада принцип једногласног доношења одлука остаје камен темељац сарадње на плану безбедности и одбране у ЕУ, Лисабонски споразум ће имати позитивне ефекте на ЗБОП. Кључне промене представљају нове одредбе о успостављању функције високог представника за спољне послове и безбедносну политику, посебне одредбе о спровођењу Заједничке безбедносне и одбрамбене политике, модификација Петерсбершких задатака, клаузуле о солидарности и узајамној одбрани и Стална структурисана сарадња. С побољшањима које треба
Заједничка безбедноснa и одбрамбенa политика ЕУ и потреба ангажовања Србије
69
да донесе Лисабонски споразум, ЕУ ће моћи да постигне већи степен својих пројекција и спровођења кохерентне политике у овој области. Заједничкој спољној и безбедносној политици и Европској безбедносној и одбрамбеној политици дато је значајно место у Стратегији националне безбедности Републике Србије, али још нису створени ни сви правни предуслови за учешће наше земље у ЕБОП. Иако може бити донекле разумљиво с обзиром на интензитет борбе за очување Косова и Метохије у границама Србије дипломатским путем, као и на извесна ограничења везана за природу, састав и области ангажовања мисија ЕБОП, упадљиво одсуство интереса за учешће у Заједничкој безбедносној и одбрамбеној политици и Европској безбедносној и одбрамбеној политици не доприноси ни убрзању процеса европских интеграција, ни остваривању лидерства у региону, које се такође често наводи као један од циљева Србије. Потребно је да ЕУ буде препозната не само као економска, већ и као безбедносна заједница, а Заједничка безбедносна и одбрамбена политика као добар оквир за неутралну Србију.
Библиографија 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15.
70
Muriel Asseburg, Ronja Kempin (eds), The EU as a Strategic Actor in the Realm of Security and Defence-Critical assessment of ESDP Missions and Operations, SWP, German Institute for International and Security Affairs, Berlin, 2009. Alyson J.K. Bailes, “The Institutional Reform of EDSP and Post-Prague NATO” International Spectator, Vol. 38, No. 3 (July-September 2003), pp. 31-46. Krzystof Bobinski, “Will the Lisbon treaty make a difference?”, European Security and Defence Policy 1999-2009, ESDP Newsletter, Special Issue, October 2009, pp. 38-39. Giovannа Bono (ed.), The Impact of 9/11 on European Foreign and Security Policy, ASP-VUB, Brussels, 2006. Тереза Бојковић, „Анри Бантежа, генерал: Србија треба да се укључи у мировне мисије“, Политика, 10. јун 20009. Andrew Cottey, Security in the New Europe, Palgrave Macmillan, 2007, p. 81. Снежана Чонградин, „Србија одбила да подржи 24 деклерације ЕУ“, Данас, 9. септембар 2009. Anne Deighton, “The European Security and Defense Policy”, Journal of Common Market Studies, Vol. 40, No. 4 (November 2002), pp.719-41. Nataša Dragojlović, ”Saradnja Srbije sa EU u domenu Evropske bezbednosne i odbrambene politike“, Evropske sveske, br.6, maj 2009. Svetlana Đurđević-Lukić, „ESDP at Ten, the Lisbon Treaty and Serbia’s Security Policy“, Review of International Affairs, Vol. LX, No. 1136 (Oct-Dec 2009), pp. 46-61. ESDP Newsletter No. 2, June 2006. Srđan Gligorijević, “Partnerstvo je moguce”, Evropski forum, nov-dec, 2006, br. 11-12. Giovanni Grevi, Damien Helly and Daniel Keohane, European Security and Defence Policy – The First 10 Years (1999-2009), EU Institute for European Studies, Paris, 2009. Jean-Yves Haine, “An historical perspective” in: Nicole Gnesotto (ed.) EU Security and Defence Policy: The first five years (1999-2004), EU Institute for Security Studies, Paris, 2004, str.35-53. Ana Jović–Lazić i Ivona Lađevac, „Izgradnja bezbednosne strukture Evropske unije i NATO“ u: Aktuelna pitanja iz međunarodnih odnosa, dr Nevenka Jeftić (ur.), Institut za međunarodnu politiku i privredu, Beograd, 2008, str. 75-108.
Светлана Ђурђевић-Лукић
16. Ivona Lađevac i Dejan Gajić, „Bezbednosne inicijative Evropske unije u regionu zapadnog Balkana“, u: Dragan Đukanović (ur.), Savremeni međunarodni izazovi: globalna i regionalna perspektiva, Institut za međunarodnu politiku i privredu, Beograd, 2008, str. 345-64. 17. Christian Molling, “ESDP After Lisbon: More Coherent and Capable?” CSS Analyses in Security Policy, Vol. 3, No. 28, February 2008. 18. Gerrard Quille, The Lisbon Treaty and its implications for CFSP/ESDP, Directorate General for External Policies of the Union, Policy Briefing 2009, 1 September 2009. 19. Yannis A. Stivachtis, “EU Accession Pressures and Foreig Policy Dilemmas: The Case of Romania – Implications for Prospective Balkan EU Candidate States”, доступно на: http://newbalkanpolitics.org.mk/editorials/yannis.html
Документи 20. Commission of the European Communities (CEC) „Annual Report on Romania’s Accession to the European Union“, Brussels 2004. 21. Council of the EU, „Guidelines for the identification and implementation of lessons and best practices in civilian ESDP missions“. 2008. 22. Council of the EU, „Annual Report on the identification and implementation of lessons and best practices in civilian CSDP missions“, 2009. 23. European Council, Cologne, 3-4 June 1999, „Declaration on Strengthening the Common European Policy on Security and Defence“ 24. European Council, Secure Europe in a Better World – European Security Strategy, 12 December 2003, Brussels. 25. Presidency Conclusions, Santa Maria da Feira European Council, 19-20 June 2000. 26. 27. Presdency Conclusions, Council of the European Union, Nice, 7–9 December 2000. Annex VI: Presidency Report on the European Security and Defence Policy 28. Резолуција Народне скупштине Републике Србије о заштити суверенитета, територијалног интегритета и уставног поретка Републике Србије, Београд, 26. децембар 2007. 29. Стратегија националне безбедности Републике Србије, Београд, октобар 2009. 30. The Treaty on European Union, Title V, Official Journal C 191 of 29 July 1992. 31. “Закон о употреби Војске Србије и других снага одбране у мултинационалним операцијама ван граница Србије“, Службени гласник 88-09, 26. октобар 2009.
Заједничка безбедноснa и одбрамбенa политика ЕУ и потреба ангажовања Србије
71
Милош Самарџић, Канцеларија за европске интеграције Владе Републике Србије
Захтеви за чланство у области правне регулативе и њихова испуњеност од стране Републике Србије у досадашњем процесу приближавања ЕУ
72
Милош Самарџић,
Aпстракт: У овом раду аутор жели да опише и објасни процес правног усклађивања државе која жели да постане чланица ЕУ. Процес правног усклађивања је најважнији и најкомликованији посао који држава обавља у процесу интеграције у чланство ЕУ. Правне обавезе су јасне, стриктне и оне прогресивно расту што је држава ближа учлањењу у ЕУ. Међутим, иако је правно усклађивање обавезно, оно не представља механички процес преписивања правних прописа, већ постепено, фазно, планирано усклађивање законодавства у коме држава има простора да доноси сопствене законе којим ће на најбољи начин транспоновати релевантне прописе ЕУ. Начин, динамика и квалитет закона којим се врши правно усклађивање у великој мери је одговорност државе и она тај процес усклађивања може радити са већом или мањом успешношћу. Овај рад се састоји од неколико делова који полазе од одређивања карактеристичне природе права ЕУ, преко приказа раста обавеза државе у процесу интеграције и неколико општих практичних савета у овом процесу, до приказа положаја у којем се Србија налази у овом тренутку. Последњи део се бави специфичношћу правних обавеза у области Заједничке безбедносне и одбрамбене политике. Кључне речи: Европска унија, Европска комисија, право ЕУ, Споразум о стабилизацији и придруживању, правно усклађивање, транспоновање, национално право, уредбе, упутства
Захтеви за чланство у области правне регулативе и њихова испуњеност од стране Републике Србије у досадашњем процесу приближавања ЕУ
73
Abstract: In this paper, the author intended to describe and explain the process of legal approximation of a state aspiring to become a member of EU. The process of legal approximation is the most important and the most complicated task that a state has to undertake in the European integration process. The legal obligations are clear, precise and they grow progressively as the state gets closer to the EU membership. However, although the legal approximation is obligatory, it isn’t a mechanical process of transcription of legal acts, but gradual, phase by phase, planned approximation of legislation in which the state has a possibility to adopt domestic legal acts in the best way to comply with relevant legal acts of the EU. The manner, dynamics and quality of domestic laws that comply with EU legal acts is to a great extent the responsibility of the state, which can handle this process of harmonization less or more successfully. This work consists of the several parts which begin by determining the characteristic nature of the EU law, over the description of growing obligation in the process of European integration and several general practical advises in this process, to the specifying the position of Serbia in this moment. The last part is about the specificity of legal obligations in the area of EU Common security and defense policy. Key words: European Union, European Commission, EU law, Stabilization and Association agreement, law approximation, national law, regulations, directives
Шта је право ЕУ Теоријске контроверзе око политичке природе ЕУ, које иду од тврдњи да је је она већ сада мање-више федерална држава, до тврдњи да је она само мало више повезана међународна организација, док се већина слаже да је то једна sui generis заједница, могу се врло лако пренети и на терен одређивања природе њеног правног система. За разлику од правних система „класичних“ суверених држава, које представљају јасан хијерхаризовани систем правних норми усвојених утврђеним путем кроз институције државе, право ЕУ је много компликованије управо јер је право једне sui generis заједнице која нема узора у досадашњој историји. Због тога разумевање и приказивање овог права мора подразумевати један еластичнији и мање конвенцијалан приступ.
74
Милош Самарџић,
Сажето формулисано, Европска заједница/Европска унија (ЕЗ/ ЕУ1) је настајала постепеним преношењем надлежности држава чланица на ниво ЕЗ/ЕУ, тј. поверавањем одређених државних надлежности институцијама ЕЗ/ЕУ у сврху остваривања циљева оснивачких уговора као што су: економски раст, бољи животни стандард, социјална кохезија и солидарност међу државама чланицама итд. (први уговори Заједница) или подстицање привредног развоја, јачање права и интереса држављана држава чланица, ојачавање простора слободе и безбедности итд. (Уговор о ЕУ). Преношењем ових надлежности на ниво ЕЗ/ ЕУ и законодавством у тим надлежностима које је сада проистицало из институција ЕЗ/ЕУ (Савета, Комисије и Парламента) створило се специфично право, које важи на нивоу свих држава чланица и које сада има супрематију над националним правом (наравно, само у оквирима поверених надлежности2). Ове су се надлежности ЕЗ/ЕУ шириле током година и како је под надлежност ЕУ спадало све више области, у овом тренутку скоро да нема области из практичног живота које је остало искључиво под надлежношћу националног права и које није под регулацијом права ЕУ. Право ЕУ се практично проширило на велику већину области које уопште регулише сваки правни систем. Слика односа који постоји између националних правних система држава чланица ЕУ и права ЕУ сада дакле изгледа на следећи начин: највиши правни акти су устави суверених држава са којима је у складу читаво законодавство које је „испод“ њега; међутим, у областима које су поверене ЕУ принципи права ЕУ непосредне примене и супрематије (тј правила да се у случају сукоба права ЕУ и националног права првенство има право ЕУ3) доводе до тога да право ЕУ има првенство над националним правом у пренетим надлежностима. Иако су дакле национални правни системи још увек (формално) надређени, највећи број области је током постојања ЕЗ/ЕУ већ прешао на „европски“ ниво и самим тим највећи део послова који се тичу живота грађана држава чланица је постао део „европског“ права. Право ЕУ је дакле одавно крочило у животе грађана држава чланица и постало њихов незаобилазан или, прецизније речено, одређујући чинилац.
1 2
3
Оваква ознака је уобичајена у литератури, јер се тиме наглашава континуитет који постоји од стварања првих заједница 50-их година до стварања Европске уније. Степен поверавања надлежности држава ка нивоу ЕЗ/ЕУ може бити различит: од „искључивих“ надлежности ЕЗ/ЕУ о којима одлучује само ниво ЕЗ/ЕУ, преко „подељених“ у којима одлучују институције ЕУ и државе чланице, до надлежности које нису пренете и у којима ЕЗ/ЕУ нема никакве ингеренције. Принципи надређености и супрематије настали су праксом Суда правде, када је он, пресуђујући у конкретним случајевима (познати случајеви Costa vs. Enel i Van gen vs. Loos) почетком шездесетих година својим пресудама практично увео ове принципе као неопходне да би правни систем ЕУ уопште функционисао. Ови су принципи постали темељни „принципи права ЕУ“ у свом односу према националним правним системима
Захтеви за чланство у области правне регулативе и њихова испуњеност од стране Републике Србије у досадашњем процесу приближавања ЕУ
75
Право ЕУ или „правне тековине ЕУ“ (acquis communautaire ) се састоји од примарног и секундарног права ЕУ. У примарно право спадају оснивачки акти ЕЗ/ЕУ4, који представљају примарно право јер представљају основне уговоре којима се дефинише ЕЗ/ЕУ, њени циљеви, институције, начин доношења одлука и надлежности које јој се поверавају. У овом тренутку примарно право представља тзв. Лисабонски уговор, који се састоји од Уговора о ЕУ и Уговора о функционисању ЕУ, који је ступио на снагу 1. децембра 2009. год. У секундарно право спадају правни прописи које на прописан начин доносе институције ЕЗ/ЕУ којима регулишу одређене области у оквиру поверених надлежности. Ово је секундарно право, јер представља прописе које су донеле институције ЕУ. Збир примарних и секундарних прописа представља право ЕУ, које тренутно броји око 30 000 прописа. За поштовање установљених процедура и остваривања поверених надлежности надлежан је Европски суд правде. Његова функција је да пресуђује у случајевима повреде права ЕУ до којих може доћи његовим непоштовањем од стране субјеката права ЕУ, а то су институције ЕУ (Комисија, Савет, Парламент), државе чланице и физичка и правна лица. Улога Европског суда је била суштинска за обликовање права ЕУ и његове одлуке се врло често убрајају у право ЕУ, јер имају прецедентни карактер. Ако изузмемо оснивачке уговоре који се доносе периодично на неколико година, прописи који регулишу велики број области који се тичу сваког грађанина ЕУ се доносе прописаним процедурама у оквиру институција ЕУ. Међутим, спровођење ових прописа је у надлежности држава чланица и њихових администрација, док спровођење ових прописа контролише Комисија. Комисија је дакле, уз Суд правде, чувар и гарант спровођења права ЕУ. Правни прописи ЕУ (секундарног) права могу бити: уредбе (regulations), директиве (directions), одлуке (decisiоns), и препоруке и мишљења које немају обавезујући карактер. Уредбе имају карактер закона — општеобавезујући су и непосредно се примењују; одлуке се непосредно примењују и увек имају појединачног субјекта на којег се односе; директиве су опште по карактеру, али се не примењују непосредно, већ државе чланице морају у одређеном периоду да донесу националне законе 4
76
Оснивачки акти су Европска заједница за угаљ и челик (1951), Европска економска заједница и Европска заједница за атомску енергију (1957), Уговори о ЕУ из Мастрихта (1992), Амстердама (1997), Нице (2000) и, најзад, тренутно важећи Уговор о ЕУ из Лисабона (2008). У примарно право такође спадају Уговор о спајању (1965), два уговора о буџетским и финансијским питањима из 1970. и 1975, Оснивачки европски акт (1985), као и сви уговори о приступању нових држава чланица које је потписала ЕЗ/ЕУ.
Милош Самарџић,
како би испуниле сврхе и циљеве који су постављени у њима. Директиве одражавају специфичност права ЕУ и највећи број донетих прописа ЕУ су управо директиве. Наиме, државе чланице, и поред заједничког имениоца европских демократских држава, поседују различите правне системе. Разлике су и начелне („острвско“ и „континентално“ право) и специфичне међу самим државама. Свака држава има своју правну традицију, има различите уставе, различито дефинисане надлежности и различито дефинисану улогу институција унутар својих правних система. Из тог разлога је, у највећем броју случајева, немогуће доносити правне акте који би се могли на унифицирани начин примењивати у свим државама чланицама. У највећем броју случајева се зато доносе директиве, које одређују циљ и сврху и евентуално друге параметре које треба задовољити да би се циљ директиве испунио. Држава чланица има обавезу да у одрећеном року донесе национални закон којим се та директива „преводи“ (транспонује) у национални правни систем. Национални закон мора да испуни две сврхе: да законом испуни циљ или сврху коју поставља директива, и да то уради у оквиру система националног (домаћег) права. Највећи део права ЕУ су управо директиве, тако да је и највећи део права ЕУ чине домаћи закони који су „превели“ разне директиве у домаћи систем. Директиве, које омогућавају и предвиђају доношење домаћих закона који треба да је „испуне“, јесу дакле начин на који се право ЕУ прилагођава појединачним правним системима држава чланица. Управо је ово „транспоновање“ или „превођење“ директива постало саставни део процеса стварања права ЕУ у оквиру појединачних држава. У томе се сада састоји „правничко“ знање из перспективе државе чланице: како на најбољи начин транспоновати директиве; како, с једне стране, испунити циљ или сврху постављену у њој а, с друге стране, учинити то на најбољи и најефикаснији начин користећи процедуре и инструменте домаћег права. Јер, с једне стране, обавеза из директиве се не сме избећи или делимично испунити (у том случају прети тужба Суду правде), а с друге стране, свако непотребно оптерећивање административног апарата може довести до загушења у домаћем правно-административном систему. Овај процес „транспоновања“ је уједно и одлучујући у процесу „правних обавеза државе у процесу интеграције у ЕУ“5.
5
Процес транспоновања није једини начин на који се врши усклађивање јер оно, због своје сложености има више аспеката; оно се у овом тексту наглашава јер ће се у процесу усклађивања употребљавати за највећи број прописа ЕУ.
Захтеви за чланство у области правне регулативе и њихова испуњеност од стране Републике Србије у досадашњем процесу приближавања ЕУ
77
Правне обавезе државе у процесу прикључивања6 ЕУ Да би ЕУ могла да ефикасно спроводи своје политике у надлежностима које су јој поверене, правни систем ЕУ мора бити јединствен и мора се на једнак начин примењивати на читавој територији Уније. Због тога државе у тренутку уласка у Унију морају имати правни систем који је потпуно усклађен са правом ЕУ, јер се од тренутка уласка оно примењује на исти начин као и у другим државама чланицама7. Циљ правног усклађивања у процесу приступања је усклађивање домаћег права са целокупним правом ЕУ. Конкретне обавезе у процесу усклађивања проистичу из различитих, утврђених фаза приступања ЕУ, које чине дефинисану „политику проширења ЕУ“. Ова политика проширења има на првом месту три општа услова која на различитим нивоима приближавања чланства државе кандидати морају задовољити у различитом, сваки пут вишем степену. То су услови који су дефинисани и усвајани на европским самитима у Копенхагену 1993. и Мадриду 1995. који подразумевају испуњавање различитих критеријума: 1) политички критеријум, који се односи на демократију и владавину права и поштовање људских и мањинских права, 2) економски критеријум, који се односи на постојање отворене тржишне привреде која је способна да се носи са конкуренцијом из Уније и 3) административни капацитет, који се односи на постојање ефикасне државне администрације, која је способна да спроводи обавезе које произлазе из чланства. Поред ових општих услова, свака држава у процесу пролази кроз одређене нужне фазе, у којима степен приближавања система (правног, политичког, економског) постаје све сличнији систему у ЕУ, а међусобне обавезе са ЕУ, кроз потписане споразуме, се повећавају. Сажето описано, фазе статуса државе у процесу европске интеграције су следеће: добијање студије изводљивости, преговарање и потписивање Споразума о стабилизацији и придруживању (ССП), који представља врло близак
78
6
Израз прикључивање се користи да би се означио целокупан процес интеграције једне државе, од потпуног почетка процеса (када држава нема никакве односе нити има жељу за процесом интеграција, као што је нпр. то Србија била до 2000. год.) до краја процеса, када постаје члан ЕУ. Појам придруживања се користи за процес до потписивања и спровођења ССП-а, а појам приступања од почетка до краја преговора о пуноправном чланству.
7
Такође, потребно је имати адекватан административни систем који је способан да спроводи обавезе које произлазе из чланства, што представља трећи Копенхагенски критеријум за државе кандидате.
Милош Самарџић,
однос придружене државе Унији; подношење званичне кандидатуре за чланство Савету министара, слање питања Комисије држави (из свих области о испуњености одређених стандарда), одговор државе на питања Комисије, извештај Комисије Савету министара о спремности државе за статус кандидата, добијање статуса кандидата од стране Европског савета, почетак преговора о чланству и на крају потписивање Уговора о приступању ЕУ у којем се одређује датум када држава кандидат постаје пуноправни члан Уније. Конкретне обавезе у области правног усклађивања проистичу од фазе прикључивања у којој се држава налази. Прве праве обавезе које проистичу из међународног уговора јесу обавезе из ССП-а, који представља први свеобухватан међународни уговор којим држава практично полази путем интеграција. Овај Споразум је комплексан и односи се на много области права и обавеза између Србије и ЕУ8 (политичке одредбе, регионална сарадња, одредбе о слободи протока робе, међусобном снижавању царина, кретање капитала, кретање радника итд.). Између осталих, глава VI ССП-а (Србије и ЕУ) носи наслов „Усклађивање прописа, примена права и правила конкуренције“ који дефинише обавезе усклађивања правног система Србије са правом ЕУ „у свим областима на које се односи Споразум“ (чл. 72, 2), а у наредној тачки се наводи да ће се усклађивање односити и на основне елементе правних тековина Уније у областима унутрашњег тржишта, правосуђа, слободе и безбедности и питањима везаним за трговину (чл. 72, 3). У области везаним за трговину обавеза усклађивања се односи на: заштиту конкуренције, државну помоћ, јавна предузећа, јавне набавке, стандардизацију, метрологију, акредитацију, оцену усклађености, заштиту интелектуалне својине, заштиту потрошача и једнаке могућности за запослене. Усклађивање законодавства у овим областима има за циљ прилагођавање система државе режиму унутрашњег тржишта који постоји у ЕУ, како би систем државе био компатибилан са оним у ЕУ и како би се остварила зона слободне трговине предвиђена овим споразумом. Овај споразум је најважнији споразум који држава потписује са ЕУ и он „отвара врата” даљем процесу интеграција. Вероватно би се могло закључити да држава не би имала потпуно стриктну обавезу усклађивања ако би остала на нивоу потписаног ССП-а, већ да би та обавеза важила у одређеном степену, довољном да обезбеди његово несметано спровођење. Ако се ипак ССП посматра као фаза која води даљим 8
ССП се састоји од 10 поглавља: 1. Општа начела, 2. Политички дијалог, 3. Регионалана сарадња, 4. Слободан проток робе, 5. Кретање радника, пословно настањивање, пружање услуга, кретање капитала, 6. Усклађивање прописа, примена правила и правила конкуренције, 7. Правосуђе, слобода и безбедност, 8. Политике сарадње, 9. Финансијска сарадња и 10. Институционалне, опште и завршне одредбе.
Захтеви за чланство у области правне регулативе и њихова испуњеност од стране Републике Србије у досадашњем процесу приближавања ЕУ
79
интеграцијама и на крају чланству у ЕУ, која и јесте права „улога“ овог споразума, онда се и на усклађивање законодавства мора гледати из перспективе потпуног усклађивања. То значи да у процесу усклађивања треба тежити за потпуним усклађивањем домаћих закона са прописима ЕУ, како би се овај процес окончао што је пре могуће, да „делимично усклађени“ закони не би били предмет преговора и даљег условљавања у каснијој фази интеграција. У фази испуњавања обавеза из ССП-а треба дакле тежити потпуном усклађивању са релеватним прописима ЕУ, уколико је то могуће у датом правном оквиру и уколико такво усклађивање не би проузроковало велике проблеме и трошкове административног система у датом тренутку. После почетка примене ССП-а и одређеног времена успешне имплементације, следећа фаза интеграције државе у ЕУ је подношење кандидатуре државе и њено добијање од стране Европског савета. Ова фаза се састоји од слања великог броја питања Комисије држави потенцијалном кандидату која се тичу целокупног функционисања државе. Држава на ова питања одговара и шаље их Комисији на основу чега она даје мишљење (avis) о спремности државе да започне преговоре о чланству. Ова фаза захтева такође један општи виши ниво испуњености Копенхагенских критеријума и Комисија може упутити додатна питања држави или дати негативно мишљење. Ако је мишљење позитивно, Европски савет једногласном одлуком прихвата захтев државе да постане кандидат и отвара се нова фаза, а то су преговори о чланству. Преговори о чланству представљају најзахтевнију фазу у процесу интеграција. Преговори се воде тако што се отварају поједина „поглавља“ права ЕУ9. Целокупно (секундарно) право ЕУ је подељено, према областима, на 35 поглавља10. Преговори се воде о сваком поглављу појединачно, тј она се „отварају“ и „затварају“ када се у преговорима о њима дође до споразума. Оно што представља суштински, незаобилазан и нужан услов преговора, поред других питања11, управо је правно усклађивање домаћег законодавства са правом ЕУ. После одлуке о формалном отпочињању преговора Комисија прво врши тзв. screening (скенирање) појединих поглавља, којим врши детаљно упознавање са законима и функционисањем у оквиру области тог поглавља, која морају да задовоље одређени ниво да би се преговори о њима уопште отворили. Комисија може да 9 10 11
80
Читав процес преговора о чланству је врло сложен и састоји се од неколико фаза, уз сталну присутност и контролу читавог процеса од стране Комисије, држава чланица и Европског парламента. 34. поглавље права ЕУ су институционална питања, а 35. поглавље је резервисано за „остала питања“. Поред усклађивања законодавства преговори се воде и о другим питањима, као што су, нпр., број места која ће држава добити у разним у институцијама ЕУ, буџетска питања, евентуална „прелазна раздобља“ и изузећима у неким областима итд.
Милош Самарџић,
постави одређену „лествицу“ (benchmarк) за одређено поглавље у коме дефинише шта држава још треба да уради, које законе да донесе или који ниво да достигне да би се то поглавље уопште „отворило“. То значи да одређени ниво усклађености домаћег законодавства за свако поглавље мора бити достигнуто да би преговори о том поглављу били отворени. Када почну преговори о одређеном поглављу, оно што Комисија са своје стране захтева јесте потпуно усклађен правни систем у одређеном поглављу са релевентним правом ЕУ. Како се закони и уопште функционисање система државе кандидата у области једног поглавља увек више или мање разликује од оног који постоји у државама ЕУ, преговори се воде око обавезе државе да у одређеном року донесе одређене потпуно усклађене законе са релевантним прописима ЕУ. Поред доношења закона, Комисија као неодвојиви део правног прилагођавања посматра и његово спровођење, које мора бити задовољавајуће. Донет закон који се не примењује или се примењује неефикасно се третира као неиспуњена обавеза и област која не функционише. Ефикасно спровођење закона је услов да би Комисија дала позитивну оцену12. Другим речима, право ЕУ мора бити у потпуности инкорпорнирано у домаћи правни систем и део унутрашњег права који се ефикасно спроводи. Даном уласка државе кандидата у ЕУ, правни систем ЕУ у тој држави мора функционисати као део унутрашњег права и као што функционише у другим државама чланицама. За разлику од обавеза које проистичу из ССП-а, процес потпуног усклађивања је много захтевнији. Он се односи на целокупни правни систем ЕУ и на све прописе који су на снази у ЕУ, а то значи да се односи на све области које су у надлежности ЕУ. Усклађивање је захтевније и јер се у овој фази захтева потпуна усклађеност коју на ригорозан начин кроз преговоре контролише Комисија. Када се преговори у 35 области успешно заврше потписује се „Уговор о приступању“ којим се дефинишу права и обавезе постигнути у преговорима о чланству и у којем се одређује датум када држава кандидат постаје чланица ЕУ.
12
Период надзора Комисије над преузетим обавезама држава у преговорима се наставља и после „затварања“ одређеног поглавља, све до потписивања Уговора о приступању; дакле, уколико држава не би усклађивала своје законодавство договореним темпом, одређено поглавље би се могло поново „отворити“.
Захтеви за чланство у области правне регулативе и њихова испуњеност од стране Републике Србије у досадашњем процесу приближавања ЕУ
81
Шта је потребно да би процес усклађивања законодавства био успешан Први услов који мора бити испуњен да би се уопште кренуло у процес усклађивања законодавства јесте да држава функционише на принципима „модерне“ државе: демократије, владавине права, заштите људских права, тржишне привреде и ефикасне државне управе. Систем који се усклађује мора имати барем јасне обрисе ових принципа, јер се каснији закони који се доносе и који треба да буду усклађени са прописима ЕУ граде на овим темељима. Правни систем мора подразумевати поштовање закона, јасну поделу различитих грана власти, независност судске власти, јасне процедуре одлучивања итд., што све спада у корпус одлика модерне правне државе. Први услов могућности транспоновања правних прописа ЕУ јесте постојање институција које имају сличне надлежности као у државама чланицама и које могу, преко законом дефинисаних надлежности, уопште спроводити одређене прописе ЕУ. Ако постоји пропис ЕУ који мора да спроведе одређена институција, на пример из области конкуренције која спада у надлежност ЕУ, а у држави не постоји институција која би тај пропис спроводила и која има сличан положај и надлежности као у државама чланицама ЕУ, то би значило да тај пропис практично нема ко да спроведе. Зато је први корак у правној хармонизацији система оснивање институција које имају сличан положај и надлежности као и у државама чланицама. Када се говори о усклађивању самих прописа, мора се поћи од њихових карактеристика. Уредбе се спроводе непосредно и имају снагу домаћег закона, тако да никакав процес хармонизације није потребан13. Али уредби је од броја свих прописа који се усвајају релативно мали број, управо због различитости правних система држава чланица. Највише правних аката права ЕУ јесу директиве, које дефинишу циљеве или сврхе које морају да се испуне законом који треба да се донесе на националном нивоу. Транспоновање директива представаља најчешћи и најважнији део усклађивања држава чланица, али и држава кандидата, јер се усклађивање врши на сличан начин. У овом случају, на једној страни постоји европска директива с циљем који треба испунити, а на другој страни домаћи правни систем са својим конкретним институцијама, надлежностима и процедурама. У процесу транспоновања директиве, 13
82
На овом месту може доћи до проблема, јер се уредбе не преносе државама чланицама, оне се директно примењују; како државе у статусу кандидата не спроводе уредбе директно, оне морају доносити законе којима се оне спроводе; уласком, пак, ти закони треба да престану да важе, јер уредбе не треба да се преносе у домаћи правни систем. Државе кандидати су на различите начине решавале овај правни проблем.
Милош Самарџић,
домаћи законодавац мора испунити неколико захтева да би процес био успешан. Он мора, с једне стране, да испуни циљ или сврху директиве и то најмање у оној мери да би Комисија, као чувар правног система ЕУ, била задовољна. Ако се циљ не испуни кроз законско решење које би покушало да кроз разне домаће процедуре или на други начин избегне или ублажи обавезу, Комисија би могла да реагује и да упозори државу да не спроводи обавезу из директиве. Крајња санкција може бити тужба пред Судом правде и плаћање казне због неизвршене обавезе, што свака држава жели да избегне. С друге стране, законодавац мора водити рачуна да домаћи закон којим се директива спроводи мора да буде саобразан домаћим законима и процедурама; треба да буде што ефикаснији, али у исто време са најједноставнијим могућим процедурама, да најмање оптерети домаћу администрацију и да буде што јефтинији за спровођење. Пошто је велики број директива, неадекватно усклађивање би брзо довело до отежаног, успореног рада или зачепљења читавог административног система. Други део процеса усклађивања директиве јесте спровођење, тј имплементација закона. Закон није довољно донети у парламенту, он се мора спроводити и дати конкретне и мерљиве емпиријске резултате. Уколико то није случај и уколико се закон, ма колико на папиру био усклађен, не спроводи из било којих разлога, Комисија може реаговати и употребити средства која има на располагању. На овај начин је знање процеса правног усклађивања постало једна од најважнијих активности у правном и целокупном процесу прилагођавања државе систему који постоји у ЕУ као и државе у процесу приступања ЕУ.
Шта је Србија до сада урадила Конкретне обавезе Србије у процесу правне хармонизације проистичу из потписаног ССП-а. Међутим, Србија је фактички од 2000. год. на више начина, од изјава носилаца власти, усвајањем резолуција у парламенту, доношењем Националне стратегије Србије и Црне Горе за приступање ЕУ итд. јасно поставила учлањење у ЕУ као стратешки циљ своје свеукупне политике. Као део опште стратегије прикључивања правна хармонизација заузима централни део обавеза у овом процесу. Из тог разлога су владе Србије од 2000. године покушавале да на разне начине започну са процесом правног усклађивања. Влада је 2004. године увела „изјаве о усклађености“ које су представљале
Захтеви за чланство у области правне регулативе и њихова испуњеност од стране Републике Србије у досадашњем процесу приближавања ЕУ
83
обавезне изјаве које се прилажу уз предлоге нових закона и које су садржавале изјаву да ли је закон усклађен са релевантним прописом ЕУ, а ако није у потпуности, разлози за то наведеди су. Поред тога, у складу са Приоритетима из Европског партнерства доношени су Акциони планови хармонизације на годишњем нивоу који су садржавали листу закона које треба донети у датој години који би били усклађени са релевантним прописима ЕУ. После ових првих парцијалних покушаја процеса хармонизације, Србија је, по угледу на друге земље почела са израдом јединственог и свеобухватног документа који би садржавао целокупан преглед тренутног стања домаће правне усклађености и свих обавеза и планова доношења закона како би се целокупно домаће законодавство ускладило са правом ЕУ. У ту сврху, прво су основана релевантна тела у чијој је надлежности израда овог плана, и то: Координационо тело за приступање ЕУ (чији су чланови министри најодговорнији за процес интеграције), Стручна група координационог тела (коју чине државни секретари који су и носиоци 33 групе које одговарају поглављима права ЕУ) и подгрупе Стручне групе (коју чине стални претседник, подпредседник, секретар и заменик секретара из једног министарства). Подгрупе стручне групе се састоје од сталних чланова једног министарства и службеника других министарстава из чије је надлежности правна тековина одређене области14. Ове подгрупе су имале задатак да упореде постојеће домаће законодавство са правом ЕУ у одређеном поглављу, да констатују колика је разлика и које законе треба донети да би се оно ускладило, као и да осмисле план фазног доношења закона како би се домаћа област што боље ускладила са правом ЕУ. Документ под називом Национални план за интеграцију је усвојен на седници Владе РС 8. октобра 2009. године, а ревидиран 24. децембра 2009. Овај документ се састоји од обавеза из политичког, економског и секторског дела, који дају преглед постојећег стања и садрже планове доношења закона којим ће се домаће право усклађивати са правом ЕУ. Део овог документа је и База НПИ у којој су побројани сви домаћи закони и планирани закони којима се усклађују релевантни прописи ЕУ. У њој је на јасан и прегледан начин приказан целокупан планирани процес усклађивања домаћег законодавства са правом ЕУ.
14
84
Тако, нпр., у Подгрупи 31 која се односи на „Спољну безбедносну и одбрамбену политику“, поред „матичног“ Министарства спољних послова учествују још и службеници из Министарства одбране, МУП-а и МЕРР-а, јер у надлежност њихових министарстава улази право ЕУ из те области, тј. из поглавља 31.
Милош Самарџић,
Рок до када је планиран целокупан процес усклађивања је 31. децембар 2012, тј. по Плану тада би целокупно домаће законодавство требало да буде усклађено са правом ЕУ. Од усвајања Плана октобра 2008. до краја 2009. од укупно планирана 344 усвојено је 273, што чини 79% одсто усвојених прописа. Овај податак показује да се постављени рокови већином поштују и да процес усклађивања, иако не савршено, ипак напредује и добро функционише. Домаћи законодавци и планери процеса усклађивања су се у овом планирању сусрели са тешкоћама које су карактеристичне за овај процес. Прво, приликом планирања доношења закона мора се веома добро познавати и право ЕУ и домаће право управо да би се увидела разлика између њих на основу које се прави план о потребним законима, како би ова разлика нестала. Поред овога, мора се осмислити и донети динамика усвајања закона, тј. постепеног прилагођавања једној области права ЕУ, да би се у каснијим фазама извршило потпуно усклађивање. Често се дешава да је немогуће или да би било јако штетно ако би се процес усклађивања извршио одједанпут, усвајањем великог броја закона у области у којима право државе или није постојало или је функционисало на другим основама. Спровођење закона подразумева усклађеност са другим прописима, обучену администрацију, јасне и кроз праксу потврђене процедуре, судове који добро познају одређену област итд. Због тога се морају планирати фазе усклађивања, у којима се једни закони наслањају на друге, раније донете, да би на крају тог процеса област била усклађена. Важан фактор у процесу планирања доношења закона јесте и финансијски аспект закона који се доносе. Сваки закон има и своју финансијску страну и често захтева нове позиције у административном апарату, нове институције, њихову техничку опремљеност итд. Финасијски аспект има нарочиту важност у одређеним областима усклађивања као што су заштита животне средине или пољопривреда. У овим областима усклађивање закона значи и усклађивање стандарда који постоје у ЕУ у тим областима који су на много вишем нивоу него у Србији. Нови стандарди значе и увођење нових технологија (нови филтери за издувне гасове, мотори који задовољавају одређене стандарде, нови апарати за инспекције итд.) и зато представљају конкретне финансијске обавезе државе. Због ових финансијских оптерећења, државе последњих проширења ЕУ 2004. и 2007. год. су у овим областима најчешће
Захтеви за чланство у области правне регулативе и њихова испуњеност од стране Републике Србије у досадашњем процесу приближавања ЕУ
85
тражиле тзв „прелазне периоде“, тј. обавезе потпуног усклађивања законодавства које би трајале одређено време и после формалног учлањења у ЕУ15. Из свих ових разлога, планирање динамике доношења закона којима се врши усклађивање је један од најтежих и најзахтевнијих задатака у овом процесу. Проблем испуњавања постављених обавеза представља и дужи период за који План важи. Од октобра 2008. до краја 2012. године педставља период од четири и по године и за тај период треба предвидети доношење сваког појединачног закона којим се врши усклађивање. Приликом планирања динамике доношења закона мора се узети у обзир и административни и финансијски део који овај План садржи. Административни се односи на план довољног броја запослених који ће спроводити „европске законе“, што најчешће значи стварање нових јединица у постојећим министарствима али често и стварање нових институција које спроводе релевантно право ЕУ. Финансијски део се односи на процену и планирање сваке обавезе које проистичу из обавеза усклађивања, тј. из новоусвојених „европских“ закона. Тако, неки закони, ако не захтевају већи број запослених и ако се врши у оквиру већ постојећих надлежности неће коштати нимало, док ће други, најчешће из области заштите животне средине или пољопривреде, који захтевају усвајање нових технологија, коштати прилично. Увођење нових стандарда често значи и нова оптерећења за привреду или просечне потрошаче, па се и о том аспекту мора водити рачуна када се планира динамика доношења закона. Да би се НПИ успешно спроводио и како би се испуњавале преузете обавезе, он се мора поклапати са буџетима сваке наредне године, са планом рада Владе, појединачним плановима министарстава и осталим годишњим стратешким документима које усваја Влада. Иако свеобухватан план, НПИ има један недостатак. Наиме, то је план активности који Влада Србије сама себи задаје и сама проверава и контролише, тако да још нема провере и добијања оцене усаглашености од стране Европске комисије, која настаје процесом „скенирања“. Влада се појављује као контролор процеса који сама спроводи, тако да се може десити да се, што због недовољног знања и стручности, што због велике потребе да 15
86
Неке државе са високим „административним капацитетом“ приликом доношења закона врше економске анализе ефеката закона који треба да се донесе и тако прецизније предвиђају будуће обавезе; у Србији још не постоји оваква обавеза, тако да се анализа врши ad hoc; овакав инструмент, поготово за процес дугорочног планирања доношења закона је веома користан.
Милош Самарџић,
извештаји о усклађености буду успешнији, усвајају закони који се проглашавају усклађенима иако суштински или у неким деловима то нису. Тако се може доћи до ситуације да у областима за које тврдимо да смо се ускладили са правом ЕУ постоје празнине или неусаглашености, а да администрација тога јасно није ни свесна. Из овог разлога Влада је у марту 2010. године, такође по узору на друге државе у овом процесу, донела одлуку о увођењу новог инструмента у процесу усклађивања, а то су „табеле усклађености“. Оне се састоје од приказа домаћих закона на нивоу чланова, релевантног члана права ЕУ, као и оцену њихове усаглашености, разлоге за неусаглашеност и план закона којима ће се доћи до потпуне усаглашености. Овакав детаљан приказ свих чланова прописа ЕУ и чланова домаћих прописа омогућава прегледан и поуздан преглед стања домаћег права у односу на право ЕУ. Ове табеле усклађености се користе у преговорима и представљају незаобилазан инструмент у процесу усклађивања. На овај начин се веома смањује могућност да се домаћи прописи не усагласе са прописима ЕУ и да се случајно (или намерно) изоставе поједини прописи или чланови. Иако компликован и захтеван приликом израде, овакав инструмент омогућава прегледан и систематичан рад у процесу усклађивања. Увођење овог система ће знатно унапредити читав процес усклађивања законодавства, али ће се ипак права оцена ове усаглашености и могућности спровођења права ЕУ јасно видети када започну преговори о чланству и када Европска комисија кроз процес „скенирања“ да своју оцену усклађености закона Србије са прописима ЕУ.
Правна хармонизација у области ЗСБП/ЗБОП Право ЕУ у области спољне, безбедносне и одбрамбене политике је класификовано у поглавље 31 правних тековина Уније под називом „Спољна, безбедносна и одбрамбена политика“, чији је део и Заједничка безбедносна и одбрамбена политика (ЗБОП). Усклађивање у овој области се разликује од усклађивања у осталим поглављима због специфичне природе ове политике у ЕУ и због специфичних правних прописа у овој области. ЗБОП представља један део, или један од инструмената Заједничке спољне и безбедносне политике (ЗСБП), која у оквиру политичке и институционалне грађевине ЕУ представља тзв. други стуб Уније. Иако се ступањем на снагу Лисабонског уговора донекле смањила оштра подела између првог и другог стуба Уније, још
Захтеви за чланство у области правне регулативе и њихова испуњеност од стране Републике Србије у досадашњем процесу приближавања ЕУ
87
увек се може говорити да се спољна политика ЕУ темељи на принципу међувладине сарадње16. То значи да се све (битне) одлуке доносе једногласно, да се у овој политици може говорити само о делимичном додељивању надлежности Унији и да правни прописи из ове области не могу бити предмет расправе пред Европским судом правде. Консеквенце неиспуњавања обавеза могу бити само у политичкој сфери. Ипак, и у области ЗСБП/ЗБОП постоје правни прописи који улазе у правне тековине ЕУ, иако са мањим степеном обавезности од „класичних“ прописа из првог стуба. Правни прописи из ове области чине: акције и ставови које доноси Савет министара (чиме се уобличавају генералне смернице које доноси Европски савет), мере којима се испуњавају ове акције и ставови (у које спадају одлуке о слању мисија, мере спровођења стратегија, итд.), затим у ширем смислу међународни уговори које ЕУ има са трећим државама, мере санкција које Унија спроводи према некој држави или према одређеним лицима итд. Држава у процесу приступања има обавезу да своју спољну и безбедносну политику прилагоди и приближи политици Уније, што подразумева прихватање ових акција и одлука Уније, вођење сличне и усаглашене политике према трећим државама, добре односе са суседима и у региону и прихватање „заједничких становишта“ (ставова, декларација и демаршева) кроз званичне изјаве државе. Јасно је да у овој области суштину приступања чини политичка воља приближавања Заједничкој спољној и безбедносној политици више него прецизно усклађивање законодавства. Међутим, циљ усклађивања или у овом случају усаглашавања, јесте исти као и код осталих политика Уније, а то је прихватање спољне политике Уније, могућност њеног ефикасног спровођења и постајање њеног саставног дела, у оној мери у којој је то дефинисано Уговором о ЕУ. Пошто је ЗБОП део или инструмент ЗСБП-а, усклађивање у области ЗБОП-а неће бити усклађивање у оном класичном смислу какво постоји у осталим поглављима правних тековина ЕУ. Усклађивање у овој области значи усклађивање са општом политиком ЗБОП-а и спремност на преузимање обавеза које могу проистицати из ове политике. Иако још непрофилисана и без јасне будућности, ова политика је у последњих десетак година добила јасне контуре које у случају процеса проширења значе и одређене обавезе. Прва таква би била цивилна контрола војске, што значи усвајање и спровођење закона којим би се омогућио ефикасан и задовољавајући надзор и контрола над ору-
16
88
Лисабонски уговор уводи функцију високог представника за спољну политику који је уједно и потпредседник Комисије задужен за спољне односе Уније; овом функцијом се хтео премостити јаз у вођењу спољне политике који је постојао између Савета и Комисије; ипак, праве последице овог спајања функција је тешко предвидети.
Милош Самарџић,
жаним снагама17. Друга би била институционална способност и политичка спремност да се узме учешће у мисијама ЗБОП-а, које имају своју војну компоненту. До сада је послано неколико војних мисија или мисија које имају војну компонету у склопу цивилних мисија и оне представљају један од суштинских компоненти ЗБОП-а. Обавезе државе у учествовању у заједничким мисијама значи постојање јасних процедура које омогућавају држави да за кратко време стави на располагање један део својих војних капацитета, као и цивилних у цивилним мисијама, Унији у испуњавању циљева мисије. Такође, у склопу припрема за учествовање у овој политици потребно је изградити административне капацитете, што значи постојање државних службеника који ће уласком у ЕУ заузети места у великом броју комитета у Генералном секретатријату и Европском парламенту који се баве обликовањем ове политике. Тиме би се на активан начин учествовало у обликовању и конкретним одлукама ове политике. Као што се види, усклађивање у овој области не захтева стриктно спровођење прописа ЕУ и сваке њене чланице као што је то у осталим областима. Обавезе које проистичу из ЗБОП-а у правном смислу нису захтевне ни компликоване и више спадају у област показивања политичке воље да се учествује у једној политици која још није „чврста“, одређена, са јасним и конкретним обавезама за државе чланице. Али управо због тога што у овој области нема јасних, објективно мерљивих критеријума за мерење усклађености, и што је ово једна веома осетљива политика коју ЕУ тек изграђује, лествица која треба да се „прескочи“ у овој области може бити повишена у односу на „видљиве“ и „јасно мерљиве“ постављене критеријуме. Зато се усклађивање у овој области не сме ослањати на лењо испуњавање стриктних и јасних обавеза, јер је таквих веома мало, већ на испуњавање стандарда које ће омогућити држави активно учествовање у овој политици ЕУ.
Закључак Процес правног усклађивања домаћег законодавства са правом ЕУ је, суштински, најважнији и најзахтевнији посао који држава треба да уради како би постала чланица ЕУ. Овај процес је незаобилазан и представља „срце“ читавог интеграционог процеса.
17
У овој области не постоји правни пропис ЕУ, већ само модели појединачних држава чланица, тако да ту не постоји класично усклађивање; ипак, циљ кроз закон мора бити достигнут, а то је ефикасан надзор над оружаним снагама.
Захтеви за чланство у области правне регулативе и њихова испуњеност од стране Републике Србије у досадашњем процесу приближавања ЕУ
89
Сам процес зависи од неколико спољашњих и унутрашњих фактора. Спољашњи фактор представљају конкретне обавезе усклађивања које произлазе из различитих фаза процеса интеграције у којој се држава налази (фаза придруживања, кандидата, чланице). Обавезе све веће правне усклађености расту како се држава приближава чланству, да би обавеза потпуног усклађеног домаћег права била услов за постајање чланицом ЕУ. Оно што је добро код спољашњег фактора јесте транспарентност права са којим се домаће право усклађује, одакле проистичу јасне обавезе, без изненађења, тако да то оставља доста простора да се осмисли најбољи начин за усклађивање и да се овај процес планира за неколико наредних година. Држава је дакле „креатор своје судбине“ и искључиво од њене унутрашње способности зависи успешност овог процеса. Негативне стране овог спољашњег фактора су велике материјалне обавезе које проистичу из примене права одређених области у којима су „стандарди“ у производњи, технологији, заштити животне средине итд. далеко испред домаћих стандарда. Држава се налази у ситуацији да мора да планира достизање стандарда за неколико година који су се деценијама полако надограђивали у развијеним и економски напредним државама. Унутрашњи фактор овог процеса представља способност државе да што боље сагледа читав процес и да доноси законодавство које ће на најбољи начин бити усклађено са правом ЕУ. Домаћи закони којима се усклађује право ЕУ могу бити квалитетни и примерени домаћем правном систему, или неусклађени и правити велику збрку и пометеност у домаћем праву. Негативне последице могу бити неусклађеност са правом ЕУ или неспровођење овог права, што у сваком случају постаје непремостива препрека за постајање чланицом ЕУ. Као закључак читавог процеса усклађивања се намеће кључна улога државе и њене унутрашње способности да спроводи читав процес усклађивања. Од њене способности да доноси дугорочне, средњерочне и краткорочне планове и да ради по њима, да сагледа читав процес усклађивања, да буде свесна својих добрих и лоших страна као правног и административног система, свесна финансијских обавеза које произлазе у поједним областима, од способности да доноси усклађене и у исто време квалитетне и примерене домаће законе и да их спроводи, зависи успешност читавог пројекта правног усклађивања и у крајњој линији и постајање чланицом ЕУ.
90
Милош Самарџић,
Библиографија 1. 2. 3. 4. 5.
„Уговор о ЕУ“, „Уговор о функционисању ЕУ“, OJ C 306, Брисел, 17.12.2007. „Споразум о стабилизацији и придруживању РС са ЕУ“, Службени гласник 83/2008 „Национални план за интеграцију РС у ЕУ“, Влада Србије, децембар 2009. Тања Мишчевић: „Придруживање Европској унији“, ЕСПИ, Београд, 2005. Весна Кнежевић — Предић „Оглед о суверености“, „Чигоја“ штампа, Београд, 2001.
Захтеви за чланство у области правне регулативе и њихова испуњеност од стране Републике Србије у досадашњем процесу приближавања ЕУ
91
Sci Александар Милић, Дарко Божанић, Мsc Драган Бојанић, Војна академија, Београд
Геополитички и енергетскобезбeдносни чиниоци прикључења Републике Србије Европској унији Geopolitical and energy-security actors of joining the Republic of Serbia to the European union
92
Sci Александар Милић, Дарко Божанић, Мsc Драган Бојанић,
АПСТРАКТ Одлучивање о правцима даљег политичког развоја и повезивања државе на политичком, економском и безбедносном плану са околним земљама и светом немогуће је квалитетно извршити без сагледавањa различитих чинилаца и показатеља, који условљавају и опредељују избор одлуке. Геополитички и енергетско – безбедносни чиниоци, јак утицај НАТО-а на простору Балкана и саме Европе, јачање Европске уније као савеза који се бори за своје место у свету, као и повратак Русије на политичку и економску светску сцену, у великој мери утичу на одлучивање Србије о прикључивању ЕУ. Сагледавањем сваког од наведених чинилаца и њихових међусобних корелација можемо, донекле, сагледати кораке који се морају или су потребни да се предузму у циљу доношења квалитетне одлуке. Одлуке која би требало да Србији обезбеди стабилност, безбедност и просперитет на различитим пољима савременог живљења. Кључне речи: географски положај, политика, безбедност, енергетска безбедност, енергетска зависност. ABSTRACT It is impossible to perform a quality decision-making process about directions of the further political development and connection of a certain country in the fields of politics, economy and security with its neighbor countries and the world, without considering different factors and indicators, which condition and direct the selection of decision. Geopolitical and energy-security actors, strong influence of NATO in the Balkans and Europe, strengthening of the European Union as an alliance which strives for its place in the world, as well as return of Russia in the political and economical world scene, in large part influence the decision making process of Serbian regarding joining the European Union. By analyzing each above mentioned actor and their interrelations we can recognize the steps that must or are needed to be done for the purpose of making a quality decision, which should provide stability, security and prosperity to Serbia in different fields of a modern life. Key words: geographic position, politics, security, energy security, energy dependenc
Геополитички и енергетско-безбeдносни чиниоци прикључења Републике Србије Европској унији
93
Увод У циљу сагледавања места, улоге и потребе за одлучивањем о будућим правцима и корацима развоја Србије, у политичком свету данашњице, морају се, пре свега, сагледати чињенице и показатељи који у великој мери усмеравају и условљавају доношење појединих одлука. Неки од опредељујућих чинилаца – показатеља су: географски положај земље који заузима у односу на регион, тренутна политичка констелација, енергетско – безбедносни услови који могу у догледном времену да испоље значајан утицај и међусобна условљеност наведених чинилаца – показатеља. У складу са садашњим стањем реалније би било истаћи да је међусобна испреплетаност, а самим тиме и условљеност наведених чинилаца опредељујућа одредница у одлучивању. Географски чиниоци су се кроз историју велики број пута потврђивали као чинилац који поспешује или опструише правце развоја саме државе. Умешним коришћењем повољног положаја државе могуће је створити услове који ће државу водити ка бржем развоју и отварању перспективе за сарадњу. Политички чиниоци својом јасноћом и разумевањем, од стране других, могу инспиративно деловати у смислу стварања жеље за сарадњом на основу разумевања политичких услова који егзистирају у држави. Такви политички услови, који се разумеју, на посредан начин уливају одређену дозу сигурности жељи за повезивањем и међусобну сарадњу држава и организација. Не смеју се превидети и услови припадности одређеним савезима, који шаљу поруку гаранције могућностима сарадње на различитим пољима Енергетски потенцијали, као опредељујући фактор енергетске безбедности, стварају држави могућност остваривања сарадње на пољу енергетске безбедности који ће се директно одражавати на поље привреде и индустрије, а самим тиме и на пољу техничко-технолошког развоја.
Географски чиниоци Сагледавање места и улоге Србије у политичком свету морамо, пре свега, почети од самог географског положаја наше државе и томе додати само политичко окружење у којем егзистирамо. Једном речју, геополитички положај наше земље битно условљава геополитичке смернице државе, њено укључивање у политичке, економске и безбедносне интеграције, а самим тиме и укупан друштвени развој. Србија, као држава, својим положајем гравитира ка Европи и сходно томе би своје место требала тражити у Европској унији. Са различитих становишта извршене геополитичке анализе Балкана, а самим тиме и Србије, истичу значај наше земље у: саобраћајно-транзитном смислу, 94
Sci Александар Милић, Дарко Божанић,Мsc Драган Бојанић,
политичко-територијалном смислу, као и потребу сагледавања значаја са становишта етноконфесионалних односа и, ништа мање значајног, војно-политичког становишта. Када је реч о геостратегијском аспекту односа Србије и Европске уније, битно је истаћи два момента: 1. Србија се налази у зони институционалног, политичког и војнобезбедносног окружења Уније; 2. У оквиру европско-натовског прстена, Србија је судбински уклештена унутар два етничко-историјски експлозивна „бермудска троугла“, који се међусобно преклапају: у вези са косовским синдромом, у троуглу Албанија – Македонија – Србија и у вези са босанско-муслиманским синдромом, у троуглу Хрватска – БиХ – Србија.1 Оба наведена „троугла“ егзистирају на простору Европе и неминовно је да ће се решавање тих проблема вршити уз пуно ангажовање Европе. Услед тога је у интересу наше државе да њен однос према ЕУ буде активан. Те активности морају бити усмерене ка савезу са оним политичким и економским снагама које су ангажоване на изградњи европских интеграција. Раније истакнут значај географског положаја Србије који се огледа коридорима који воде из Европе ка Азији, Блиском истоку и Средоземљу, несумњиво упућују на то да Србија треба да искористити своју географску предност положаја. Наиме, од десет паневропских транспортних коридора, који спајају просторе континента од виталног стратешког значја за Европу, три су од битног геостратешког значаја за геопростор Србије.То су коридор Х,VII и VIII. Оса коридора Х иде од Салцбурга према Љубљани и Загребу, затим до Београда и даље ка Солуну и Истанбулу. Један крак тога коридора пролази од Будимпеште до Београда, одакле се уклапа у западноевропску и централнобалканску стратешку трансверзалу. Коридор Х повезује осам држава, а укључујући краке још неколико држава. Посредно, преко овог коридора Србија гравитира ка коридору пет (од централне Европе до северног Јадрана) и коридору четири (Будимпешта – Букурешт – Црно море). Коридор VII води воденим током Дунава, спајајући Србију са централном, западном и југоисточном Европом и Црним море. Повезује део западне и централне Европе са басеном Црног мора, а одатле и са Блиским истоком, Малом Азијом и каспијским делом Евроазије.
1
Секуловић, Д., Гиговић, Љ.: „Европска компонента геополитичког положаја Србије“, Војно дело, бр.3., Београд, 2008., стр.18.
Геополитички и енергетско-безбeдносни чиниоци прикључења Републике Србије Европској унији
95
Коридор VIII води од западне обале Црног мора, преко Софије и Скопља ка Тирани и Отрантским вратима. Трансверзалног је карактера и пресеца коридор Х, којим је Србија везана са Средоземљем – Грчком и Црним морем. Војним ангажовањем НАТО-а на Косову и Метохији (КиМ), а нарочито геостратегијском битком САД-а за остваривање својих интереса у Каспијском басену, коридор VIII има посебан значај за остваривање америчких геополитичких интереса на Балкану и у европском делу Евроазије. Ситуација око КиМ-а доводи у директну везу појачан знaчај коридора VIII, који би знатно умањио геостратегијски значај коридора Х. У оквиру зона паневропских коридора, у наредном периоду ствроиће се услови за интензивни економски развој. Из тих разлога државе које се простиру у зонама тих коридора имају повољан геостратегијски положај. У складу са напред наведеним, у односима са суседима и главним центрима моћи, потребно је да политичким и укупним развојним стратегијама позитивно валоризујемо свој повољан положај.2 Ту повољност треба искористити за веће повезивање са ЕУ и испољити активан утицај у сарадњи са ЕУ.
Политички чиниоци Поред положаја, морају се узети у обзир политички чиниоци који егзистирају у самим државама чланицама Европске уније. Такође, како и у којој мери ти чиниоци могу испољити утицај на нашу државу. Европска унијa није једини савез који испољава политички, економски и безбедносни утицај према овом делу Европе. Знатан утицај се може уочити и од стране НАТО алијансе – савеза, односно појединих земаља које су у том савезу. Алијансе која се последњих година труди да своју, раније, искључиво војну улогу замени улогом политичког арбитра, као достојну замену за Уједињене нације. Активан допринос европским интеграцијама Србија пружа кроз развијање регионалних односа путем: Јадранске иницијативе, Иницијативе за сарадњу у Југоисточној Европи (SECI), Пакта за стабилност југоисточне Европе, Процеса сарадње земаља југоисточне Европе (SEECP), Централноевропске иницијативе (CEI), Балканске иницијативе и Енергетске заједнице земаља ЈИЕ. Ове иницијативе произлазе из географског, културно-религијског и историјско-геополитичког регионалног 2
96
Исто, стр.17.-18.
Sci Александар Милић, Дарко Божанић,Мsc Драган Бојанић,
развоја Србије и југоисточне Европе. Узимајући у обзир и данашње глобалне геополитичке структуре, важно је развијати и следеће иницијативе: европску (ЕУ, Веће Европе, OECC ), евроатланску (САД, НАТО) и глобалну (УН, Русија, Кина). Овде треба истаћи да је Србија укључена у Пројекат Партнерство за мир, те на тај начин постаје значајан фактор регионално-безбедносних иницијатива у две преклапајуће субрегије (балканска и средњоевропска).3 Овако представљање чињенице упућују на неминовност, коју подупире реалност, и огледа се кроз наше окружење у којем егзистирају Европска унија и НАТО. Оба савеза постављају одређене услове, како за сарадњу са њима, тако и за учлањење у те савезе. Одатле проистиче и обавеза сагледавања стварног стања у коме се налазимо. Светска политичка ситуација, након окончања хладног рата, намеће опште прихваћено мишљење да је глобализација нови светски поредак. Глобализација света се представља као стварање новог, рационалнијег и безбеднијег света. Међутим, реалност глобализацију приказује у сасвим другом светлу. Након прекида конфронтације на релацији Исток – Запад, очекивало се смањивање насиља, ратова и сукоба. Реалност је, ипак, изнедрила Балкану ратове 90-их, Совјетском Савезу распад и пораст нестабилности и насиља у рејону Каспијског басена, ситуација у Африци је постала још хаотичнија, а анимозитети на Блиском истоку поново су ескалирали у још драстичнијој форми. Манделбаум закључује, да свет „после хладног рата, исто као и свет за време тог рата не оскудева у проблемима, сукобима и неизвесностима“.4 Тај исти процес глобализације, уместо идиле и савршенства, поставио је нове изазове глобалној безбедности, које Хабермас истиче кроз „...све дубљи јаз у стандарду између добростојећег Севера и сиромашних, у хаосу и самодеструкцији потонулих регија Југа; као и културни конфликти, који се оцртавају између широко секуларизованог Запада и фундаментализму окренутог исламског света, с једне стране, и традиција Далеког истока, с друге стране – ћутке прелазећи преко алармантних сигнала еколошког часовника који немилосрдно откуцава, либанизације региона запалих у грађанске ратове и етнонационалне конфликте, итд.“5 Сагледајући последице глобализације, током протеклих двадесет година, манифестованих кроз ескалацију сиромаштва, 3 4 5
Исто, стр.19. Манделбаум, М.: Идеје које су освојиле свет, Филип Вишњић, Београд, 2004, стр. 41 Хабермас, Ј.: Постнационална констелација, Откровење, Београд, 2002.,стр.64.
Геополитички и енергетско-безбeдносни чиниоци прикључења Републике Србије Европској унији
97
заоштравање постојећих раскола и иницирање нових глобалних раскола, намеће се закључак да је сама глобализација разлог велике неравнотеже и опасности за безбедност. Разлоге овоме треба тражити у самом процесу глобализације који умањује значај простора, времена и граница између држава и континената. Самим тиме савремени свет постаје једно глобално друштво. Глобално друштво ризика.6 Ризици који ће се у великој мери повећавати. Према процени ЦИА, очекује се да ће све већа умреженост глобалне технологије и економије, које ће покретати брзи и умногоме неограничени протоци информација, идеја, културних вредности, капитала, робе и услуга људи, утицати на повећање политичке стабилности у свету 2015. године. Међутим, домети таквих глобалних процеса неће бити универзални, нити равномерно распоређени, па ће финансијска нестабилност и повећање економске неједнакости бити најзначајније обележје међународног економског напретка. То ће имати за последицу запостављање и маргинализацију регија, земаља и група које се суочавају са све дубљом економском стагнацијом, политичком нестабилношћу и културним отуђењем, што ће појачати политички, етнички и верски екстремизам и изазавати пораст насиља на тим просторима.7 Ове карактеристике су припремљено огледало земаља Трећег света. Земаља у субсахарској Африци и на Блиском истоку, као и у неким земљама у Латинској Америци, а суморне перспективе чекају и централну Азију и југоисточну Европу које ће бити извор сировина и снабдевачи богатог севера јефтином радном снагом, без изгледа за било каквим побољшањем ситуације. Онда не треба да чуди експанзија тероризма у свету, који је уперен према економски најјачим земљама. Можда би прецизније било рећи према САД, као највећим заговорницима глобализације и корисницима таквог стања. Тероризам се представља као највећа претња глобалном миру и „демократском развоју света“, али је уједно приметно и велико размимоилажење у начину борбе и савладавања ове опасности. Фатић запажа, „основни принцип успешног супростављања тероризму јесте одржавање моралног статуса ненасиља као императива за међународне односе“. Апострофирање значаја моралног статуса ненасиља намеће савремена политика, пре свега политика САД, која је управо заснована на поновној легитимацији насиља, због чега је осуђена на неуспех у борби против тероризма. Фолк наглашава, „рат против тероризма би се могао и сам 6 7
98
Бек, У.: Ризично друштво, Филип Вишњић, Београд, 2001.год. Стојановић, С.: „Перспективе безбедности савременог света“, Војно дело, бр. 4, Београд, 2008.,стр.12.
Sci Александар Милић, Дарко Божанић,Мsc Драган Бојанић,
дегенерисати у још једну форму тероризма, уколико не буде доведен под законску контролу“.8 Сагледајући ове карактеристике света у коме тренутно живимо, пред нашу државу су постављени одређени параметри који би требало да буду путокази током одлучивања. На простору Европе егзистира ЕУ и НАТО. Ове две организације и савези имају 21 заједничку чланицу (од 26 чланица у НАТО-у и 27 чланица у ЕУ). Самим тиме се пред нашу земљу поставља велика дилема, да ли се определити за једну од њих, окренути се Русији или опстати као неутрална земља. Кренимо редом. Европска уније је одлучна да преузме кормиле своје безбедности од НАТО-а и у складу с тим је поставила стратешки циљ, да дефинише властити безбедносни идентитет у Европи, и, нарочито, да се заокружи и тако ојача екстерна способност ЕУ да путем развоја цивилних и војних способности делује на спречавање међународних сукоба и управљање кризом. Ради подсећања, требамо истаћи да је европска политика безбедности и одбране (ESDP) имала различите фазе и још увек се развија, с обзиром на свој првобитни мандат према којем је НАТО одговоран за територијалну одбрану Европе и стварање мира (peace-making), док је Европска унија одговорна за мисије имплементације, тј. одржавање мира (peacekeeping), спровођење уговора и тако даље. У свом садашњем стању ESDP се бави војним решавањем криза, али и њеним невојним решавањем, у оквиру такозваних „Петерсбершких задатака“ (обухватају здружене операције разоружавања, хуманитарне и спасилачке задатке, задатке војног саветовања и помоћи, задатке спречавања сукоба и одржавање мира, задатке борбених снага у управљању кризом, укључујући стварање мира и стабилизацију после сукоба).9 У складу са сврхом настанка савеза и алијансе, неумитно је да се и однос према начину решавања проблема разликује. Као, тренутно, најјача војна сила у свету САД придају велики значај војним инструментима као средстима за управљање кризама и ставовима према предупређивању (pre-emption), превенцији и мултилатеризму. Војна снага је увек била камен темељац америчке политике бебедности, док се у Европској унији војним инструментима додељује секундарна улога, чак и у борби против тероризма, а документи ЕУ чак и не помињу предупређивање као стратегију.
8 9
Фатић, А.: „Садржај и перспективе антитерористичке стратегије САД у другом мандату Џорџа Буша“, Војно дело, бр.4, Београд, 2005,стр.52. Дулић, Д.: „Интерес Србије у евроатлантским интеграцијама“, Војно дело, бр.4, Београд, 2008.,стр.34 и 35.
Геополитички и енергетско-безбeдносни чиниоци прикључења Републике Србије Европској унији
99
Уместо тога, ЕУ се залаже за политику превенције, чији циљ је, нарочито, хватање у коштац са узроцима сукоба и претњи. У рату против тероризма, америчка администрација све више увиђа да су њене способности и ресурси пренапрегнути и почиње да схвата предности дељења терета које би омогућила мултилатерална сарадња. С друге стране, Европска унија има други проблем, који може испољити велики утицај приликом оцењивања њене ефикасности. Проблем који се најбоље може уочити приликом креирања спољне политике Европске уније. Различита схватања око питања Ирака, коначног статуса Космета и Авганистана, утицала су да се различитости између земаља Европске уније појачају. Може се уочити и одређена врста поларизације у односима страна, која се манифестује кроз формирање два блока, Европејиста (настао око француско-немачког односа) и Атлантиста (Уједињено Краљевство и Шпанија, којима се прикључују бивше комунистичке државе из централне Европе и источне Европе). Доналд Рамсфелд је Европу поделио на „стару“ Европу и „нову“ Европу, која је наклоњенија одржавању примата НАТО-а, а нарочито САД.10 Велику наду, са циљем превазилажења наведних проблема, носи иницијатива која полако даје резултате, а манифестује се кроз функционисање Одбора за политику и безбедност (Political and Security Committee – PSC/COPS), који се састаје на нивоу амбасадора као припремно тело за Савет ЕУ, прати међународну ситуацију и помаже да се дефинишу политике у оквиру Заједничке спољне и безбедносне политике ЕУ. Без обзира на наведне проблеме Европска унија увиђа да ће се ствари у току 21.века решавати на глобалном нивоу и у складу с тим се позиционира да преузме улогу играча на том пољу. Као једна од водиља у ЕУ истиче се Немачка која је смернице своје политике одбране, донела „у условима измењеног безбедносно-политичког окружења“, почетком новог миленијума. Оне полазе и од нове дефиниције одбране те државе, садржане у члану 87 Основног закона Немачке, у коме се прецизира да држава образује оружане снаге за одбрану, али и да „одбрана данас обухвата много више од традиционалног схватања одбране на државним границама у случају конвенционалног напада. Она укључује превенцију криза и конфликата, заједничко савладавање кризних жаришта и деловање у посткризном периоду. Сходно томе, одбрана се не може географски ограничити, већ подразумева очување безбедности свуда где је угрожена“.11 Европска унија настоји да артикулише властиту 10 11
100
Исто, стр.40. Стојковић, Б, :ОДБРАНА, број 113, Београд,2010, стр.40.
Sci Александар Милић, Дарко Божанић,Мsc Драган Бојанић,
спољну политику као независну, у односу на њеног атлантског партнера. Паралелно са тиме САД јачају свој милитаризам, тензија је поново у порасту и опет почиње загревање Балкана, чак и пре него што се појавила шанса да се ситуација смири. Разлог оваквог наступања САД и НАТО-а треба тражити у могућем страху, наведених, од јачања Европске уније и њене ESDP (European Security and Defense Policy). Истовремено са дешавањима у ЕУ, НАТО-у и САД, сведоци смо јачања Русије, која се враћа на глобалну политичку сцену. Иако је јачање Русије значајан фактор, ESDP је демонстрирала велико јединство при противљењу војном ангажовању Русије у Грузији, као и признавању Јужне Осетије и Абхазије. Овде треба истаћи да се реакција ESDP заснивала на регионалном приступу, без обзира на мотив и/или оправдање за противљење руском уплитању из моралних, хуманитарних или стратешких разлога. Битно је сагледати да су земље ЕУ чврсто и једногласно осудиле интервенцију у Грузији и захтевале заштиту трансатлантске заједнице, иако њихов територијални интегритет није био доведен у питање. Доња граница је била, да би ћутање и неделовање угрозило сам концепт нове, неподељене и мирољубиве Европе.12 Да се утицај ЕУ у великој мери повећава показује и сама ситуација на Балкану, који последњих година добија на значају.У прилог томе иступају велика финансијска улагања и политичко ангажовање ЕУ, као и мисије ESDP, који су помогли успостављању мира и стабилности на целокупном западном Балкану, укљућујући и Србију. Паралелно са овим, не смемо запоставити и ангажовање НАТО-а на Балкану. НАТО, који своју улогу у промовисању демократије ограничава стратегијским разлозима и његовим традиционалним геополитичким приступом у којем се безбедност, умногоме, састоји од војне одбране територије. Управо због тога морамо са задршком посматрати Балкан, чији смо и ми део, представљен као стабилна регија. Та стабилна регија има неколико неуралгичних тачака, које лако могу да изазову ново насиље у региону које ће се директно рефлектовати на Европску унију. У прилог томе иде и анализа немачког естаблишмента о ситуацији на Балкану, који кроз процене нових безбедносних ризика и претњи, поред тероризма, пролиферације наоружања и информатичког рата, осврћу се и
12
Дулић, Д.: „Интерес Србије у евроатланским интеграцијама“, Војно дело, бр.4, Београд, 2008, стр.42.
Геополитички и енергетско-безбeдносни чиниоци прикључења Републике Србије Европској унији
101
на ситуацију на Балкану као на потенцијалне претње општој безбедносној ситуацији у Европи: „У Европи су и даље могући националистички и етнички, често од криминалних структура, изазвани конфликти.“ Уз евидентно добру процену безбедносних изазова на простору Балкана, далеко је значајнији закључак који се на основу те процене у поменутом документу изводи: „И даље лабилна безбедносна ситуација на Балкану захтева посебно ангажовање европских нација. Војни ангажман за успостављање једног сигурнијег окружења за нормализацију политичких и друштвених прилика и даље је неизвестан.“ Дакле, посве је сигурно да ће се, на основу овог става, немачка спољна политика залагати да се спорна питања међу државама на Балкану разматрају у „уједињеним нацијама Европе“, тј. у оквиру ЕУ, а не у оквиру „уједињених нација света“, тачније у оквиру Савета безбедности ОУН, као што је до сада био случај. Такође, сматра се да је војни ангажман европских трупа на Балкану „неизоставан“, што је став који имплицира много озбиљније промишљање наших стратега у погледу места и улоге Војске Србије у оквиру европских војних снага у будућности. Да је тако, говори већ следећи став Смерница: “Европа је непосредно погођена кризама на њеној јужној и југоисточној периферији. Промењена безбедносна ситуација захтева не само НАТО него и ЕУ на нови начин“. 13 Да ЕУ не препушта ствари случају, потврђује позив Србији да се придружи како Европској заједници тако и могућем чланству у НАТО. Прилог томе је позив Србији да се придружи Програму ПзМ на Самиту у Риги, децембра 2006.године, иако још није била испунила све предуслове за придруживање тој безбедносној асцијацији. Историја нашег народа небројено пута је показала, те се и овог пута потврдила карактеристика нејединства. Нејединство манифестовано у “тихом” опструирању идеје пута ка ЕУ. Нарочито је дошло до изражаја приликом јачања жеље Русије да сигурније закорачи на простор Балкана. Тиме смо дошли у парадоксалну ситуацију да је са једне стране Србија 2007. развила веома интензивну сарадњу у војној сфери са САД, док је Влада Србије (и у већини српски парламент) била оријентисана ка Истоку. Подела унутар Европе на “стару” и “нову”, манифестована је и на поларизацију нашег друштва када је потребно донети велике и битне одлуке. У пракси, “две Србије” опет бирају између 13
102
Стојковић, Б, :ОДБРАНА ,број 113, Београд,2010.,стр.41.
Sci Александар Милић, Дарко Божанић,Мsc Драган Бојанић,
евроатлантских и пансловенских интеграција. Овде треба истаћи сушту реалност, која за појединце може бити веома болна. Србија мора бити опредељена за ESDP нарочито у овом тренутку развоја односа Русије са Западом. Карактеристике тих односа, могу се сагледати кроз смернице немачке политике одбране које не искључују могућност сарадње са Русијом, већ прецизирају:“Нова спољнополитичка оријентација Русије отвара шансе за конструктивну сарадњу у Европи и у глобалним оквирима. Одлука светског економског форума 2002. године да прими Русију као пуноправну чланицу Г-8, интензивирање дијалога у оквиру Савета НАТО — Русија и заједничке мере против тероризма, чине основу за још тешњу сарадњу и дугорочну кооперацију по политичко-безбедносним питањима.“ Самим тиме, оно што је вековима била препрека у спољнополитичком избору за Србију „или Русија или Немачка“, таквим немачким ставовима може се сматрати почетком превазилажења тог проблема у европским односима у будућности.14 Овде евроинтеграције према условима CFSP, доносе додатну безбедност, истакнутију улогу на међународној сцени, а пре свега могућност да са другим земљама чланицама ЕУ седи за “столом за доношење одлука”, дајући допринос ефикаснијим одговорима на изазове спољњег света. Самим тиме се пружа могућност испољавања креативних утицаја на одређене одлуке. За почетак ова могућност биће мизерна, али је битно сагледати са којих позиција би се могло кренути у договарање око битних питања. Оно чиме сада Србија тренутно располаже јесте: велики број стручно квалификоване радне снаге која није упошљена; велики потенцијал који се огледа у расположивости ангажовања индустријских капацитета који су сада неактивни; великим капацитетима за производњу здраве хране за којом Европа вапи; великим бројем извора пијаће воде; расположивим капацитетима наменске производње која својим квалитетом има истакнуту улогу на просторима Африке и Азије; коридорима који се уз осавремењивање могу учинити проходнијим за већи број транспортних јединица; школство које је само Северној Америци пружило 70.000 високошколованих младих особа (одмах након завршених студија) и оно што не смемо заборавити, а то је тржиште које је жељно савремене технологије из Европе, а не Турске или Блиског истока.
14
Исто,стр.42.
Геополитички и енергетско-безбeдносни чиниоци прикључења Републике Србије Европској унији
103
Алтернатива увек постоји. Међутим, треба бити довољно паметан и не срљати само да би се било против нечега. Сагледајмо шта је алтернатива ЕУ. Последња декада показује да је Русија у значајној мери повратила свој углед и утицај у свету. Паралелно с тим јача и њена жеља да поврати своје место и улогу коју је играла током блоковске поделе света. Ратом у Грузији Руси су добили мило за драго, за Космет и, што је још важније, то су искористили да се наметну као велика сила. Питање Космета помогло је Русији да једним ударцем постигне две ствари: да заштити своју утицајну сферу не само на Балкану, него и на својој периферији (ратом у Грузији и накнадним проглашењем независности две њене области, Јужне Осетије и Абхазије) и да покаже колико чврсто стоји, у погледу очувања националних граница када се ради о њеним интересима. Услед тога се намеће закључак да Космет представља само смоквин лист за њихово прекинуто присуство на Балкану након рушења Берлинског зида. Они сада не само да компензују то што су претходно пропустили да буду део “мировне операције” или део система одлучивања о Космету, него су, штавише, намећући поново свој утицај на Балкану и покушавајући да смање утицај НАТО-а у некадашњој Заједници независних држава, дали одговор на експанзију НАТО-а и дуготрајно искључење Русије из процеса одлучивања. Ово није ништа ново. Али се поставља друго питање које се директно тиче нас. Да ли овакво наступање Русије не води погоршању односа са НАТО и рачуна на подељену реакцију старе Европе? С друге стране, да ли би то значило да ће Космет бити ближе Србији или чак да ће се вратити статус quo antе? Одговор на ова питање никако нас не охрабрује. Као што је историја небројено пута показала, мали постоје само да би се велики поткусуривали и преко њих пребијали рачуне. Одлука Владе да је Србија званично неутрална, у стварности упућује на другачији закључак. Последње године и велика енергија су утрошене за процес приступање Србије програму ПзМ. То обухвата и све српске подсистеме националне безбедности – војску, полицију, обавештајне службе, који су били интензивно ангажовани у систему безбедности заснованом на евроатлантским професионалним стандардима. Не смемо заборавити и друге велике државне системе (као што су судство, образовање и тако даље), који су такође усклађени према стандардима ЕУ, уз знатне напоре и тензије. У складу са тим тенденцијама прилагођавања, морамо истаћи да се Војска Србије определила за професионализацију Војске, као једним од главних праваца развоја ОС, и увела систем цивилног служења војног 104
Sci Александар Милић, Дарко Божанић,Мsc Драган Бојанић,
рока“.Одустало се од обавезног служења војног рока (држања рочног састава). У циљу упоређивања и схватање места и улоге Војске у систему одбране можемо повући паралелу са искуствима Немачке. Искуства Немачке у погледу одбијања да укине општу војну обавезу може се у великој мери искористити или бар се осврнути на тај аспект приликом одлучивања о новим корацима. За ту државу заиста се не може рећи да не поштује људска права или „право на приговор савести“ или да није у „тренду“ што се тиче „људске безбедности“. Ипак у ставу 3 општих смерница се каже: „Општа војна обавеза, у прилагођеној форми, предвиђена је за ангажовање снага на домаћем терену за сузбијање опасности од класичне агресије и невојних ризика и претњи.“ Дакле, општа војна обавеза, у модификованој форми, с обзиром на употребу, могућности и економски аспект, остаје и даље незаменљива основа оружаних снага те земље. Заштита Немачке и њених грађана, укључујући и оспособљавање за „реконструкцију“ (потпуну мобилизацију) и евентуалну заштиту у случају природних катастрофа и несрећа, оправдавају, поред осталих разлога, задржавање опште војне обавезе и старог регрутног система. Занимљиво је анализирати образложење оваквог немачког става, у коме се истиче следеће: “Традиционална одбрaна против напада конвенционалних снага, као самостално структурисана мисија ОС више не одговара актуелним политичко-безбедносним захтевима. Само за ову мисију неће за дуже време бити потребно држати снаге. Међутим, поновно успостављање одбране против напада конвенционалних снага у одређеном дужем периоду – реконструкција – мора бити обезбеђена“.15
Eнергетско-безбедносни чиниоци Раније истакнут геополитички положај Србије намеће за разматрање још један врло важан безбедносни чинилац који се у овом тренутку не може прескочити. То је енергетска безбедност Републике Србије. Последња гасна криза на релацији Русија— Украјина показала је рањивост ЕУ и, за нас веома битно, изнедрила је и наше проблеме везане за снабдевање енергентима. Ако имамо у виду важност енергената на почетку 21. века, тешко је ући у било какаву анализу безбедности без озбиљног разматрања проблема везаних за снабдевање енергијом. Пре него што се и крене у било какво разматрање, треба константовати каква је енергетска слика Србије. Већина аутора који се баве овим проблемом на различит начин дефинишу енергетску безбедност. У суштини, под енергетском безбедношћу 15
Стојковић, Б, :ОДБРАНА, број 113, Београд,2010, стр.41.
Геополитички и енергетско-безбeдносни чиниоци прикључења Републике Србије Европској унији
105
подразумева се доступност енергената, и то у довољној количини и по прихватљивим ценама, стабилност испорука, као и физичка безбедност гасовода и нафтовода.16 Ситуација у Србији по питању нафте и гаса није нимало „ружичаста“ јер се већи део наведених енергената обезбеђује из увоза. Поред гаса и нафте, недвосмислено се намеће и питање обезбеђења електричне енергије. Ситуација са електричном енергијом је доста боља јер се њена производња врши помоћу домаћих енергената (првенствено угља). У принципу, већина стручњака из ове области сматра да је Србија енергетски зависна земља. Но, и поред велике зависности постоје адути на које треба рачунати, један од незаобилазних јесте велика транзитна инфраструктура која се може посматрати као природни ресурс.17 Овде би свакако требало да издвојимо важност Дунава који је све до Београда плован за морске бродове. Поред тога иако процентуално мале, постоје и нафтне резерве на територији Србије чији је део до сада експлоатисан. Резерве угља нису занемарљиве мада је њихова недоступност на Косову и Метохији увелико повећала зависност односно смањила енергетску безбедност Србије. Енергетска безбедност данас није само економско, већ и политичко, еколошко и војно питање. Све велике силе су у своје националне стратегије уврстиле енергетску безбедност. Сходно томе теоретичари су увели и нов појам енергетска безбедносна дилема која слично хладноратовској безбедносној дилеми описује надигравања ради обезбеђења енергетске безбедности. Безбедносну дилему најбоље је објаснио Роберт Џервис тврдњом да је то ситуација у којој, поступци помоћу којих једна држава покушава да повећа властиту безбедност умањују при томе безбедност других“.18 Аналогно томе дефинише се и енергетска безбедносна дилема. За Србију, као „малу земљу“, овај концепт је важан јер се она нашла у енергетској безбедносној дилеми ЕУ и Русије. Наиме, захваљујући географском положају као и низу других фактора Србија је успоставила специјалне енергетске везе са Руском Федерацијом, те је у наредном периоду предвиђено да део гасовода „Јужни ток“ прође кроз Србију као и изградња подземног складишта гаса „Банатски двор“. С друге стране, Србија је своју електричну мрежу интегрисла у Европску интерконекцију, а приступила је и Енергетској 16 17 18
106
Радоман Ј, „Секуритизација енергије као увод у енергетску безбедносну дилему“, Безбедност западног Балкана, број 4, јануар-март 2007. год, стр. 36-37 Ковачевић А, „Енергетска безбедност на западном Балкану“, Атлантис, број 6, стр. 13-19 Jervis R, „Cooperation Under the Security Dilemma“, World Politics, број 30, january 1978. p. 76 у Симић Д, Наука о безбедности, Службени лист СРЈ, Београд, 2002. година, стр. 26
Sci Александар Милић, Дарко Божанић,Мsc Драган Бојанић,
заједници ЈИЕ. Све ово се дешава из једног, за Србију, врло важног разлога јер је и за Европску унију балканско подручје (и Србија) један од најважнијих региона за транспорт гаса, нафте и електричне енергије. Приликом доношења закључака треба имати у виду да се енергетска безбедносна констелација, разматрана кроз образац енергетске безбедносне дилеме мора посматрати кроз односе ЕУ и Русије. Са једне стране ЕУ, превасходно опредељења за коришћење гаса, зависи од увоза овог енергента из Русије док са друге стране Руска Федерација већи део свог извоза гаса врши у земље ЕУ. Дакле, какви год били наредни потези и ЕУ и Русија су упућене једна на другу. Уласком у енергетску инфраструктуру ЕУ и паралелно Русије, Србија има прилику да позитивно утиче првенствено на своју енергетску безбедност, а затим и да побољша своје место и улогу у енергетском пољу али и на неким другим пољима сарадње са ЕУ и Русијом. Но, овако скројену слику квари друга перспектива. Наиме, Србија се сматра традиционално пријатељском земљом са Русијом. Овако размишљање за собом повлачи и очекивање Русије, односно страх ЕУ, да ће у неким будућим ситуацијама где се буду конфронтирале ЕУ и Русија, Србија, наравно под руским утицајем, бити „руски играч у крилу ЕУ”. Односно сматра се да у односима Србије и Русије има нешто више од интереса (таква слика је веома присутна и у српском јавном мњењу па чак и у делу српског политичког естаблишмента). Овакво размишљање свакако не може искључити Србију из европских токова јер је она ипак део европске целине на који ЕУ мора да рачуна, али може утицати на то да на поједине потезе Србије у односима са Руском Федерацијом, Европска унија може гледати с подозрењем. Енергетска безбедност засигурно је важан безбедносни чинилац у савременом свету, како за велике силе тако и за Србију те би се могло очекивати да ће енергетски систем како Русије тако и ЕУ много боље функционисати са Србијом као делом тог система. С друге стране, Србија ће везивањем за ЕУ свакако побољшати своју енергетску безбедност а самим тим и безбедност у целини. Исто се може очекивати и сарадњом са Русијом, али при том треба имати у виду да се не ради о избору или-или већ да је сарадња и са једнимa и другима пожељна и повољна по српске енергетске а самим тим и безбедносне интересе.
Закључак Сагледајући наведне показатеље и анализирајући изнете чињенице, можемо рећи да је одлука о даљим правцима развијања
Геополитички и енергетско-безбeдносни чиниоци прикључења Републике Србије Европској унији
107
сарадње веома, веома незахвална и тешка. Приклонити се било једној или другој страни значи свесно одабрати проблеме, нове опасности и тензије које доноси таква одлука. С друге стране, пустити се низ матицу, такође значи не искористити могућности за стварање услова за нормалан и напредан живот свог становништва. Узимајући у обзир све изнете чињенице, анализирајући могуће правце даљег развоја ситуације у ближем окружењу и на светској сцени, а сагледајући наше тренутно стање, Србија се мора окренути Европској унији. Ово становиште се намеће као логичан избор услед положаја који наша држава заузима, окружења у којем се налази, опасности које се надвијају над читав регион, могућности адекватног одговора на постојеће претње и опасности, могућности економског развоја и просперитета, помоћи која се пружа од стране економски моћних држава Европе, приступности многим фондовима, а у потенцијал којима располажемо требало би искористити у току преговора јачањем преговарачких позиција. С друге стране, треба имати у виду да и земље чланице Европске уније не ограничавају себе на сарадњу искључиво са другим земљама чланицама ЕУ већ да веома интензивно сарађују и са другим савезима и државама ван своје територије. По угледу на то, Европској унији би сигурно значило да сарађује са државом која већ има успешно развијене везе са већим бројем партнера ван ЕУ а свакако је то важно када је у питању Руска Федерација.
Литература 1.
Секуловић, Д., Гиговић, Љ.: „Европска компонента геополитичког положаја Србије“, Војно дело, бр.3., Београд, 2008.година, 2. Манделбаум, М.: Идеје које су освојиле свет, Филип Вишњић, Београд, 2004. година, 3. Бек, У.: Ризично друштво, Филип Вишњић, Београд, 2001.година, 4. Хабермас, Ј.: Постнационална констелација, Откровење, Београд, 2002.година, 5. Фатић, А.: „Садржај и перспективе антитерористичке стратегије САД у другом мандату Џорџа Буша“, Војно дело, бр.4, Београд, 2005.година, 6. Стојановић, С.: „Перспективе безбедности савременог света“, Војно дело, бр. 4, Београд, 2008.година, 7. Дулић, Д.: „Интерес Србије у евроатлантским интеграцијама“, Војно дело, бр.4, Београд, 2008. година, 8. Стојковић, Б, :ОДБРАНА,број 113, Београд,2010.година, 9. Стиглиц, Џ., Противуречности глобализације, СБМ-х, Београд, 2002.година, 10. Нај, Џ., Како разумевати међународне односе, Стубови култура, Београд, 2006. година, 11. Фукујама
108
Sci Александар Милић, Дарко Божанић,Мsc Драган Бојанић,
12. Ф., Америка на прекретници – демократија, моћ и неоконзервативно завештање, Библиотека Посебна издања, ЦИД, Подгорица, 2006.година, 13. Кремер У., Нови НАТО – нови ратови, цивилне алтернативе Бундесверу, Филип Вишњић, Београд, 2000.године, 14. Пеичулић, М.: Глобализација — два лика света, Београд, Гутенбергова Галаксија, 2002.година, 15. Симић, Д.: Наука о безбедности, Службени лист СРЈ, Београд, 2002. година 16. Радоман, Ј.: „Секуритизација енергије као увод у енергетску безбедносну дилему“, Безбедност западног Балкана, број 4, јануар-март 2007. год 17. Ковачевић, А., „Енергетска безбедност на западном Балкану“, Атлантис, број 6
Геополитички и енергетско-безбeдносни чиниоци прикључења Републике Србије Европској унији
109
Др Катарина Штрбац, пуковиник Институт за стратегијска истраживања Сектор за политику одбране Министарство одбране Републике Србије
Однос према изазовима и комплементарност приступа Републике Србије и ЕУ
110
Др Катарина Штрбац,
Апстракт Поимање интегрисаног приступа ЕУ подразумева активан став државе у односу на све сегменте интегративних предуслова, па и у безбедносном смислу. У свим фазама интеграција, потребно је имати јасну свест о свеобухватности процеса европске интеграције, а не само о највидљивијим аспектима (економским, правним, административним, политичким). Развој заједничке спољне и безбедносне политике и заједничке безбедносне и одбрамбене политике представља однос и одговор ЕУ према сложености и комплексности међународних односа, претњи и изазова који су подстакнути драматичним конфликтима на европском подручју, али и шире, током двадесетог века. Кључне речи: стратегија, Европска унија, изазови безбедности Abstract Understanding of the integrated approach to the EU means that a state has an active position in relation to all segments of integrative preconditions, including security issues. At all phases of integrations, it is necessary to be aware of the comprehensiveness of the process of European integration, and not only of its most visible aspects (economic, legal, administrative, and political). The development of the Common Foreign and Security Policy and Common Security and Defense Policy reflects EU’s attitude and answer to the complexity of international relations, threats and challenges that are induced by the dramatic conflicts in Europe and the world in the 20th century.
Однос према изазовима и комплементарност приступа Републике Србије и ЕУ
111
Увод Однос Републике Србије према европским интеграцијама јасан је и потпуно опредељен. Још са израдом Националне стратегије Србије за приступање ЕУ1 , димензионисан је општи оквир синергијског наступа свих субјеката друштва. У тај процес је укључен владин сектор, невладин сектор, академска и стручна јавност, ради постизања, по многима, капиталног и историјског циља: потпуне интеграције Републике Србије у ЕУ. Истим документом, у делу који говори о регионалној, међународној политици и односу према безбeднoсним питањима, правац који се даје, усмерава на добросуседство, мирно решавање спорова, тежњу за регулисањем постојећих несугласица мирним путем, активан допринос на пољу светске безбедности, партнерски и уравнотежен наступ усклађен са међународним стандардима и нормама.2 Поимање интегрисаног приступа ЕУ подразумева активан став државе у односу на све сегменте интегративних предуслова, па и у безбедносном смислу. У свим фазама интеграција, потребно је имати јасну свест о свеобухватности процеса европске интеграције, а не само о највидљивијим аспектима (економским, правним, административним, политичким). Стога, неопходно је указивати на значај врло важног вида деловања ЕУ који представља област заједничке спољне и безбедносне политике и њеног суштинског дела заједничке безбедносне и одбрамбене политике.
Одговор ЗБОП на изазове безбедности Развој заједничке спољне и безбедносне политике и заједничке безбедносне и одбрамбене политике представља однос и одговор ЕУ према сложености и комплексности међународних односа, претњи и изазова који су подстакнути драматичним конфликтима на европском подручју, али и шире, током двадесетог века. Подразумева се да је безбедност предуслов за развој једне земље, јер конфликти не уништавају само економску и социјалну инфраструктуру, већ и јачају криминалитет, одвраћају инвестиције и чине нормалне економске активности немогућим. Последица тога јесте да један број земаља европског континента и даље трпи последице умешаности у бескрајан циклус конфликата, недовољне безбедности и сиромаштва.3 Имајући на уму да је природа савремених претњи динамична и да више не постоји одбрана у архаичном смислу, неопходно је ангажовање 1 2 3
112
Влада Републике Србије Канцеларија Владе Републике Србије за придруживање Европској унији, Национална стратегија Србије за приступање Србије и Црне Горе Европској унији, јун 2005. Исто, тачке 2.5 и 2.6. Howort J., Security and Defence Policy in the European Union, Palgrave Macmilan, New York, 2007.
Др Катарина Штрбац,
свих земаља чланица, кандидата за приступање, али и земаља које су тек започеле тај процес, као што је Република Србија. С тим у вези, у фокусу безбедносног ангажовања Републике Србије, налазе се интереси који представљају шири опсег опште безбедносно схваћених претњи, које препознаје и ЕУ, уз уважавање карактеристичности геостратегијског простора који заузима наша земља. Такође је, са становишта изазова и претњи важна пројекција односа држава у региону, али и шире, кроз призму дешавања на овим просторима у последњој деценији прошлог века. У периоду изградње ЕУ у институционалном смислу и сазревања идеје о европском безбедносном идентитету и стварања нове безбедносне културе, Србија као и остале државе региона, пролазе кроз мучну и тешку фазу транзиције. У том светлу се поставља питање компатабилности приступу стратешки пројектованих изазова са становишта ЕУ и Србије. Наиме, развој заједничке безбедносне и одбрамбене политике је облик остваривања заједничког спољнополитичког става ЕУ на одређене претпостављене изазове и претње. Глобална и регионалне кризе и изазови, заједно са развојем ЕУ, постављају све више и значајније захтеве у односу на спољнополитички наступ ЕУ.
Одговор Републике Србије на изазове безбедности Са становишта односа према главним претњама по безбедност, у највећој мери или скоро потпуно, Србија има генерално усаглашене ставове по питањима изазова и генератора кризе. Тероризам, пролиферација оружја за масовно уништење, постојање нефункционалних држава и организовани криминал који су потенцијална опасност по регион, представљају заједничку полазну основу за анализу безбедносних аспеката интегративних процеса Србије. Област безбедносних интеграција за нас представља живи и активан допринос кључном схватању европског идентитета и заједничког приступа питањима безбедности. Мада спољнополитички став ЕУ не одаје заједнички приступ према најбитнијем питању стратегије националне безбедности Србије, а то је самопроглашена независност Косова и Метохије. Такође, потребно је нагласити да консензус по питањима безбедности и односа према изазовима и претњама, треба да подразумева заједнички и партнерски допринос ЕУ и Србије уз разумевање специфичности Републике Србије по тим питањима. Консензусом заједничког става по питању спољнополитичког односа и тежње да се европски политички и безбедносни идентитет имплементира у савремену структуру континента, дошло је до одлуке о присуству ЕУ кроз мисије управљања кризама у
Однос према изазовима и комплементарност приступа Републике Србије и ЕУ
113
региону, и то у различитим формама у складу са садржајима и тежишним мисијама: прва цивилна мисија ЕУ икада јесте полицијска мисија у БиХ од 2003. године, прва војна мисија ЕУ икада је започела у Македонији такође 2003. године, највећа војна мисија у БиХ са 1920 лица, и мисија „владавине права“ EULEX, највећа цивилна мисија са 2725 лица на Косову и Метохији. Република Србија својим јасно исказаним ставом у односу на европске интеграције и партнерским односом са НАТО, доприноси побољшању општег безбедносног окружења у региону. Борба против тероризма, организованог криминала, спречавање преливања сукоба из нестабилних делова који нису под директном контролом Србије, представља, између осталих приоритете стратегије националне безбедности Републике Србије4, а који су у потпуној сагласности са изазовима и претњама које ЕУ види као дестабилизујући фактор безбедности европског континента.
Анализа приступа изазовима безбедности ЗБОП и Републике Србије Упоређивање приоритета Стратегије безбедности ЕУ који се фокусирају на будуће односе, истицање кључних претњи (тероризам, опасност пролиферације оружја за масовно уништење, постојање нефункционалних држава, организовани криминал), активна партнерска улога, коришћење инструмената проширења у сврху стабилизације, наметање активне спољнополитичке улоге, учешће у мисијама преточеним у функционализацију Лисабонским споразумом, сарадња на глобалној сцени са ресурсно доминантним регионима и државама и партнерски однос са НАТО, усклађени су са оквиром пројекције Стратегије одбране Републике Србије. Наш допринос у односу на укупне европске интеграције, представља и форма овакве јавне расправе, округлог стола, на коме се подстиче проактиван и аналитички приступ, у, по многима, кључном сегменту процеса интеграција: заједничкој безбедносној и спољнополитичкој функцији. Кључне чињенице у пројекцији глобалних безбедносних трендова, а тиме и у ЕУ и у Републици Србији односе се на питања као што су: демографија, економија, енергетски ресурси, животна средина и како ће се у тој перспективи реализовати контролисан развој, наоружавање и разоружавање, ракетни и антиракетни системи и на који начин ће та питања утицати на безбедност на територији Европе.
4
114
Влада Р. Србије, Стратегија националне безбедности (приоритети), 2009
Др Катарина Штрбац,
Опредељење Републике Србије за чланство у ЕУ са безбедносног становишта представља логичан избор у односу на глобалне претње пре свега због тога што ће формат изазова и претњи надрасти могућност реакције или утицај једне државе, па је форма колективног одговора неминовна и једина алтернатива.
Закључак Комплексност изазова и претњи савременог доба, али и важност пројектовања стабилности и реконструкције региона или држава, чини ЕУ кључним субјектом међународне безбедности, те је то један од наших спољнополитичких приоритета, при томе, веома важан за нашу земљу. Наш безбедносни приступ је компатибилан са оним који је прихваћен и стандардизован у ЕУ и ми не улазимо као страно тело, већ као део тог процеса, што представља добар основ за наше прикључење унији. Такође, извесно је да Република Србија поседује капацитете који могу значајно да допринесу јачању безбедносних и одбрамбених способности Европске уније. Сигурно је да у садашњем тренутку Република Србија може да партиципира у безбедносној и одбрамбеној структури ЕУ као трећа земља, што је дозвољено позитивним правним прописима Европске уније, а по стицању статуса земље кандидата пожељно би било наше интензивније ангажовање на решавању безбедносних изазова у сферама од заједничког интереса, и на крају као чланица Европске уније нашој земљи је у интересу да партиципира у свим активностима те организације.
Литература 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Будимир Б., Водич кроз споразум о стабилизацији и придруживању, ISAC fond, Београд, 2008. European Security Strategy, Brussels, 2003. Howort J., Security and Defence Policy in the European Union, Palgrave Macmilan, New York, 2007. Стратегија националне безбедности Републике Србије, Београд, 2009. Национална стратегија Србије за приступање Србије и Црне Горе Европској унији, Београд, 2005. Gligorijevic S., presentation at the School for European Security, ‚‘Focus on ESDP in the Western Balkans‘‘
Интернет: 7.
www.europa.eu
Однос према изазовима и комплементарност приступа Републике Србије и ЕУ
115
Др Станислав Стојановић, Сектор политике одбране Министарства одбране Републике Србије
Стратегија националне безбедности и стратегија одбране републике србије као чиниоци безбедносног и одбрамбеног аспекта прикључења EU
116
Др Станислав Стојановић,
Промене у међународним односима које су се десиле у последњој деценији прошлог века умногоме су измениле геополитичку кофигурацију савременог света и у значајној мери допринела су допринели јачању интегративних процеса глобалног карактера, иницирајући у складу с тим процес прилагођавања безбедносних и одбрамбених структура савремених друштава. Безбедност се у савременим условима све више сагледава глобално, а национална безбедност, која је у значајној мери условљена стањем безбедности у ближем и даљем окружењу, све више се заснива на сарадњи, дијалогу и партнерству са другим државама. У тако измењеним геостратегијским околностима и под све снажнијим утицајем глобалних кретања, безбедносна и одбрамбена политика Републике Србије заснована је на интегралном и мултилатералном приступу проблемима безбедности и одбране. У основи такве политике су јачање властитих одбрамбених капацитета, европска спољнополитичка оријентација и опредељење да се активно укључи у процес сарадње и заједничког деловања са другим државама и субјектима међународних односа на изградњи глобалне, регионалне и националне безбедности. Основне детерминанте и опредељења политике националне безбедности која су исказана у недавно усвојеној Стратегији националне безбедности Републике Србије засноване су на кључним националним интересима и универзално прихваћеним вредностима савременог света. У том смислу Република Србија је привржена поштовању обавеза које проистичу из Повеље УН, принципа Универзалне декларације о људским правима и Хелсиншког завршног акта. Она се посебно залаже за поштовање међународног права и реафирмисање улоге ОУН, ОЕБС и ЕУ, као и за стварање делотворних механизама за очување глобалне безбедности. Европска унија је у последњој деценији развила структуру, оперативни оквир и све садржајније наступа као глобални актер у сфери безбедности и одбране. Напредак постигнут у спровођењу Заједничке спољне и безбедносне политике ЕУ и укључивање европских одбрамбених снага у решавање безбедносних проблема на континенту али и ван превропског простора, указују на све значајнију улогу ЕУ у хармонизацији односа и интереса европских држава и преузимању дела заједничке одговорности у креирању европске и глобалне безбедности. Начела, стратегија и пракса решавања сукоба ЕУ дају за право да се ова организација сматра и великим мировним пројектом. Уосталом, познато је да је подстицај њеног формирања, између
Стратегија националне безбедности и стратегија одбране републике србије као чиниоци безбедносног и одбрамбеног аспекта прикључења EU
117
осталог, проистекао из разорних последица Другог светског рата и настојања кључних европских држава да се европском простору у будућности обезбеде претпоставке трајног мира. Специфичност ЕУ као мировног пројекта и безбедносне заједнице огледа се у њеном опредељењу да се мир и стабилност на европском простору постигне стварањем и хармонизовањем економских, политичких и социјалних претпоставки за самоодржив мир. Без обзира на многе изазове, пракса ЕУ на ширењу односа успостављених у оквиру безбедносне заједнице на остала подручја, укључивање народа и држава у породицу европских народа, њена посвећеност решавању сукоба ненасилним путем и стављање нагласка на превенцију и отклањање узрока сукоба, представљају снажан подстрек и основу унапређења укупне безбедности европског континенета. Стратешки приоритет Републике Србије јесте да своју спољну и безбедносну политику у највећој мери усклађује са позицијама и деловањем ЕУ у свим најважнијим питањима глобалног, европског и регионалног карактера, уважавајући интерес очувања сопственог територијалног интегритета и суверенитета. Сходно томе, Република Србија је одлучна да настави да унапређује сарадњу и успоставља квалитетније и садржајније односе са државама у региону Западног Балкана, као и да настави са интензивним остваривањем политичких и економских реформи друштва, њиховим усклађивањем са европским стандардима и испуњавањем других потребних услова на путу европских интеграција. Кроз процес европских интеграција, Република Србија изражава спремност да изграђује капацитете и способности система националне безбедности, у складу са стандардима и обавезама које произлазе из европске безбедносне и одбрамбене политике. Укључивање Републике Србије у Европску унију је истовремено безбедносна и одбрамбена интеграција, и у процесу придруживања нуди могућности које треба анализирати са становишта интереса Републике Србије. Имајући у виду да је безбедност Србије неодвојива од безбедности европског простора, веома су значајна опредељења у вези с тим, а која су истакнута у Стратегији националне безбедности и Стратегији одбране. У наведеним документима се истиче да Република Србија своју спољну и безбедносну политику усклађује са позицијама и деловањем ЕУ, која несумњиво представља и један од највећих мировних пројеката икада покренутих. У том контексту, веома је значајно да се одбрамбени капацитети и способности система националне безбедности 118
Др Станислав Стојановић,
реформишу и даље унапређују у складу са стандардима и обавезама које произлазе из европске безбедносне и одбрамбене политике. Европска спољнополитичка оријентација Републике Србије представља једно од основних полазишта Стратегије националне безбедности. У документу је потенцирано трајно опредељење Републике Србије да снажно доприноси јачању, пре свега, регионалне безбедности, стабилности, просперитета и убрзане демократизације региона југоисточне Европе, доследним промовисањем људских права, трајног мира, добросуседских односа и толеранције, као и отвореношћу за свеобухватну и активну сарадњу са свим државама у окружењу, затим у региону, а потом и у Европи и у свету. На достизање неопходног нивоа безбедности у региону се гледа као на кључни предуслов за укупни развој свих земаља тог дела Европе, које су чланице ЕУ, или теже пуноправном чланству у ЕУ. Испуњавањем овог предуслова стичу се услови за успешно спровођење нашег опредељења, да јачањем политичког дијалога и економске сарадње са земаља у региону на најефикаснији начин доприносимо очувању и унапређењу стабилности у читавој ЕУ, активно делујемо у превенцији потенцијалних сукоба и радимо на мирном превазилажењу постојећих спорова. Уважавајући ову чињеницу, нагласио бих да је једно од основних стратешких опредељења политике Републике Србије управо развијање и унапређење сарадње у сфери политике одбране, која се реализује кроз активно и ефикасно учешће у међународним напорима за изградњу повољног безбедносног окружења. Што се тиче Стратегије одбране Републике Србије, већ у уводу овог документа се истиче европска опредељеност Србије: „Стратегија одбране исказује опредељеност Републике Србије да изграђује и јача сопствене капацитете и способности за одбрану, као и да кроз интеграцију у европске и друге међународне безбедносне и одбрамбене структуре заједнички делује са другим државама и доприноси јачању националне, регионалне и глобалне безбедности.“ Овај документ у делу који се односи на стратегијски концепт одбране, изражава основне ставове Републике Србије о начину ангажовања расположивих ресурса у очувању и заштити њених одбрамбених интереса. Он утврђује, на основу опредељења и циљева политике одбране, као и процене изазова, ризика и претњи безбедности — нову друштвену и међународну улогу одбрамбених потенцијала. У делу тог стратегијског документа
Стратегија националне безбедности и стратегија одбране републике србије као чиниоци безбедносног и одбрамбеног аспекта прикључења EU
119
који се бави основним стратегијским поставкама одбране Републике Србије, истиче се да је значајан сегмент концепта наше одбране — унапређивање партнерства и мултилатералне сарадње са другим државама и међународним организацијама и институцијама ради очувања и заштите одбрамбених интереса Републике Србије. Поред осталог, и у том делу Стратегије одбране Републике Србије се налазе упоришта за будућу сарадњу са европским мултинационалним снагама и учешће у заједничким активностима. На свом путу ка европској унији, у јавности се појављује теза да ће Србија морати да бира између очувања и заштите свог територијалног интегритета, који је у Стратегији националне безбедности и Стратегији одбране дефинисан као један од виталних националних интереса, и чланства у ЕУ. Као што знате, државно руководство је, и пре усвајања Стратегије националне безбедности, разрешило ту дилему јасним опредељењем да чланство у ЕУ не може бити условљено одрицањем Србије од једног дела своје територије. На основу дефинисаних безбедносних и одрамбених циљева на националном нивоу нема препреке за остваривање интезивније сарадње са ЕУ. Према нашим сазнањима, нема колизије ни између садржаја Стратегије националне безбедности Републике Србије и Стратегије одбране Републике Србије у односу на садржај Стратегије безбедности ЕУ, јер су садржај тог стратегијског документа ЕУ креатори наше националне стратегије консултовали у фази припреме за израду поменута два документа. Осим тога, Министарство одбране учествовало је у изради прилога за потребе Националног програма интеграције Републике Србије у ЕУ који се односи на одбрану и безбедност. Чак би се могло рећи да готово сва стратегијска документа у Републици Србији, израђена и усвојена након 2000. године, полазе од претпоставке да ће Србија у скорије време бити чланица ЕУ и настоје да планиране стратегијске активности у свим областима друштвеног живота буду прилагођене том спољнополитичком циљу. Уосталом, ако и има извесних недоречености, као што знате, сваки стратегијски документ, па тако и поменуте стратегије се, по потреби, преиспитују и дограђују, у зависности од промене чинилаца који одређују њихов садржај.
Закључак Геополитички положај Србије, као централне земље југоисточне Европе, њена бурна историја и значај у оба светска рата, па и у данашње време потврђују да је Европа без Србије 120
Др Станислав Стојановић,
некомплетна, а Србија ван ЕУ — без свог потпуног европског идентитета. Стога, опредељење ка интеграцији Републике Србије у Европску унију ужива велику подршку у народу и политичким институцијама Србије. Истовремено, у најзначајнијим стратегијским документима у области безбедности и одбране, Република Србија је потврдила своје опредељење за чланство у ЕУ, а самим тим и да доприноси заједничким демократским вредностима и учвршћивању регионалне и глобалне безбедности. Континуирано унапређујући билатералну сарадњу са већином европских земаља, опредељење Србије, а тиме и МО, на безбедносном плану, јесте континуирано унапређење дијалога са ЕУ и реформа цивилних и војних капацитета како би, између осталог, били спремни да након пуноправног чланства преузмемо обавезе које произлазе из Европске безбедносне и одбрамбене политике, односно Заједничке безбедносне и одбрамбене политике. укључујући и учешће у операцијама за кризни менаџмент под вођством ЕУ. Министарство одбране наставиће да јача своје институционалне капацитете и обезбеди ресурсе који су неопходни за укључивање у активности Европске безбедносне и одбрамбене политике.
Стратегија националне безбедности и стратегија одбране републике србије као чиниоци безбедносног и одбрамбеног аспекта прикључења EU
121
Мр Мирослав Митровић, потпуковник Институт за стратегијска истраживања Сектор за политику одбране Министарство одбране Републике Србије
ЕУ интеграције у сфери безбедности и могућност утицаја на процес EU integration in security and possibility of influence on the process
122
Мр Мирослав Митровић,
Апстракт: У оквиру општих интегративних токова, неизоставно је потребно уочити сложеност, интеракцију и велики значај безбедносних интеграција. Структура институција, њихова генеза, организациони потенцијали, начин рада и утицај на креирање заједничког безбeдносног спољнополитичког односа ЕУ, представљају аналитички оквир у припреми, планирању и релизацији приступног преговарачког процеса. Сама анализа доприноси уочавању субјеката заједничке спољне политике и безебедности, а легитимитет праксе заступања интереса у ЕУ омогућава претпоставку позиционирања државе у области безбедности и ојачавању њене позиције у приступној фази. Кључне речи: безбедносне интеграције, Европска унија, заједничка безбеднoст, лобирање, заступање интереса. Abstract: The realization of the integration process requires complex analysis, interaction and influence of the security integration. Structure of the institutions, their formation, organizational potential, working policy, and influence on the creation of common foreign and security policy of EU, make the analytic frame in preparation, planning and realization of the negotiation process. The analysis contributes to identification of subjects in shaping the common foreign and security policy, and the legitimacy of interest representation and lobby practice in EU, allow that state in association process could support their position. Key words: security integration, European Union, common security, lobbying, interest representation.
ЕУ интеграције у сфери безбедности и могућност утицаја на процес
123
Увод Безбедносне интеграције су не само интергални део, већ се може рећи, оквирни предуслов за реализацију европских интеграција. Република Србија се јасним усмерењем определила за европске интеграције. Допринос Министарства одбране Републике Србије у том процесу је веома значајан. Наиме, учешће у међународним безбедносним организацијама и активним доприносом креирању безбедносне политике, пружа се могућност да се Република Србија представи као респектабилан партнер. Кроз конструктиван безбедносни дијалог, пружа се могућност да се, користећи позитивну праксу заступања интереса у међународним телима и форумима, Министарство одбране Републике Србије наметне у функцији субјекта међународне безбедносне политике. Претпоставка да организација реализује своје интересе без присуства у институцијама које генеришу одлуке и пројектују међународно окружење је мало вероватна или се поистовећује са случајем интереса неке утицајне групе. Коришћењем искустава‚ превентивне дипломатије и преговарања у процесу интеграција, стратешки опредељеним наступом, Министарство одбране, кроз активности у међународним телима може да предлагањем и усмеравањем безбедносно-политичких одлука, које су у фази припреме или се чак још не разматрају, оствари утицај на усклађивање одлука и креирање политика у складу са стратешким опредељењима државе. Предуслов за реализацију овог циља јесте присуство у репрезентативним телима, кредибилитет, статус легитимног и признатог члана, постојање стартегијских оквира, имплементирање системског заступања интереса у праксу руковођења, као и адекватно школован и припремљен људски потенцијал. Овако заснован приступ системском заступању интереса, засигурно омогућава да се у будућем времену питања од значаја за националне интересе решавају усклађено са интересима државе.
Настанак и структура европске безбедносне политике Поимање обједињеног приступа ЕУ интеграција подразумева активни став државе у односу на све сегменте интегративних процеса. У свим фазама интеграција, потребно је имати јасан став у односу на сва три стуба на којима почива Европска
124
Мр Мирослав Митровић,
унија, а који су дефинисани Уговором о ЕУ (Treaty on European Union – Maastricht 1992):1 1. Европско друштво: царинска унија, пољоприреда, структуре, трговинска политика. 2. Заједничка спољна политика и безбедност: демократија, људска права, мир, сарадња, спољна помоћ. 3. Унутрашња политика и правосуђе: борба противорганизованог криминала, дроге, трговине оружјем, тероризма, расизма и ксенофобија, дела против деце и трговине људима; сарадња између правосудних органа и органа гоњења, полицијска сарадња. Други стуб је оквирно дефинисан као заједничка спољна и безбедносна политика (Common Foreиgn & Secuиty Polиcy-CFSP) и форма реализације ове политике кроз реализацију европске безбедносне и одбрамбене политике (European Security and Defence Policy - ESDP)
Заједничка спољна и безбедносна политика — CFSP Заједничка спољна и безбедносна политика (Common Foreign & Security Policy-CFSP) је настала као одговор на глобалне и регионалне кризе и изазовe, у складу са развојем ЕУ, и постављањем захтева у односу на спољнополитички наступ ЕУ. CFSP је успостављена као други стуб ЕУ, 1993. године, Уговором о Европској унији потписаним у Мастрихту, док је конкретнија форма постигнута Амстердамским уговором, 1999. године. Европски савет је на заседању у Лаекену (Laeken/Brussels) 1415. децембра 2001. године, а на основу закључака финалног акта Уговора у Ници2 усвојио декларацију којом је операционализовао европску безбедносну и одбрамбену политику ESDP (European Securиty and Defence Polиcy), чиме је званично декларисана способност ЕУ да решава неке од криза. Амстердамским уговором позиционирано је пет основних циљева CFSP: 3 (1) Очување заједничких вредности, фундаменталних интереса, независности и интегритета Уније у складу са принципима Декларације УН. 1 2 3
EU; Treaty on European Unиon, Maastricht, 1992.; доступно на:http://eur-lex.europa.eu/en/ treaties/dat/11992M/htm/11992M.html#0001000001 – приступ: 12.12.2009. EU:Treaty Of Nice Amending The Treaty On European Union – FinalAct - Official Journal C 80, 10 March 2001 – доступно на: http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/dat/12001C/htm/12001C.html – приступ 12.12.2009. EU: Amsterdam Treaty: Consolidated version of The Treathy on EU; Title V,Provisions on a common foreign and security policy, Article 11, ex article j.1 – доступно на: http://eur-lex.europa.eu/en/ treaties/dat/11997D/htm/11997D.html#0145010077 - приступ 12.12.2009.
ЕУ интеграције у сфери безбедности и могућност утицаја на процес
125
(2) Ојачавање безбедности Уније на свим пољима. (3) Очување мира и ојачавање међународне безбедности у складу са принципима УН као и у сакладу са Хелсиншким завршним одредбама као и циљевима Париског поглавља, укључујући и однос према спољним границама. (4) Промоција међународне сарадње. (5) Развој и подршка демократији и владавини права, поштовање људских права и основних слобода. Такође, Амстердамским уговором је дат преглед усмерења спољне политике, као и оквир улоге држава чланица по питањима учешћа, ресурса и трајања, као и принципи и начела вођења заједничке спољне и безебдносне политике. Дефинисана је улога Комисије (члан 27) и место и улога Савета (члан 13), који даје легитимитет одлукама, које у формама усвојених заједничких акционих позиција представљају полазну основу за креирање заједничке платформе правца деловања. Успостављен је механизам за реализацију политичког дијалога са трећим земљама, и то углавном на нивоу заједничких разговора на нивоу министара, виших званичника, али и на нивоу радних група, састанцима. У неким случајевима, активности се, због осетљивости тема, реализују састанцима свих земаља чланица и комисије на нивоу министара или високих званичника. Битно је објаснити разлике у надлежностима према заједничкој спољној политици које су постојале на основу Амстердамског уговора, и које су настале усвајањем Лисабонског уговора, децембра 2009. године. Наиме, Амстердамским уговором је било предвиђено да је Комисија ЕУ у потпуности надлежна за реализацију задатака из опсега CFSP. Комисија је, као и свака држава чланица, могла да се обрати Савету по питањима из делокруга CFSP, као и да даје предлоге Савету, да тражи од Председништва да сазове ванредни састанак Савета и да проследи сугестије Одељењу за политику у вези са пословима који треба да буду реализовани. Такође, Комисија је била задужена за реализацију и планирање буџета CFSP. Лисабонским уговором је уведена значајно ојачана позиција функције високог представника за заједничку спољну и безбедносну политику, који у функцији потпреседника ЕК, треба да буде на челу Спољне службе ЕУ. Циљ је да се овом двоструком улогом обједине активности две институције, Савета министара и Комисије, на спољнополитичком плану и да се спољним пословима да већи маневарски простор. За разлику од других потпредседника Комисије, високи представник за спољну и безбедносну политику и потпредседник ЕК именује се од старане Европског савета уз сагласност 126
Мр Мирослав Митровић,
председника ЕК.4 Такође, Лисабонски уговор укида право Комисији да доноси сопствене предлоге у области заједничке спољне и безбедносне политике, и то је овим уговором у искључивој наделжности високог представника, који добија овлашћења за успостављање мисија „одржања мира, превенције конфликата и јачање међународне безбедности, у складу са принципима Повеље УН“.5 Лисабонски уговор, такође, предвиђа „прогресивно утврђивање заједничке безбедносне и одбрамбене политике (CSDP).6 Предвиђено је да одлуке о заједничкој безбедносној и одбрамбеној политици, Савет доноси једногласно, а на предлог Високог представника ЕУ за спољну и безбедносну политику, што представља тежњу да се у будућности оперaционализује аспект заједничке спољне политике и одбране.
Европска безбедносна и одбрамбена политика — ESDP Европска безбедносна и одбрамбена политика (European Security and Defence Policy - ESDP) представља област ЕУ политике који обухвата одбрану и војне аспекте, односно спољнополитички и безбедносни приступ ЕУ. У себе укључује и земље које нису чланице НАТО, и под јурисдикцијом је ЕУ и њених институција. Формално, Савет Европске уније има надлежност над ESDP.7 Савет ЕУ је међудржавно тело у којем замље чланице имају своје делегиране представнике. Значајну улогу у раду и координацији ESDP има високи представник за заједничку спољну политику и безбедност. Генерални секретар Савета ЕУ припрема одлуке које ће бити донете пре него што се изнесу пред Савет. Посматрајући генезу европске безбедносне политике, уочава се да се она развијала у више праваца током 90-их година прошлог века, развијајући се истовремено са институционалним развојем Западноевропске уније, НАТО и саме ЕУ. У сажетој форми, може се рећи да форма ESDP као аутономне безбедносне структуре ЕУ проистиче из: „потребе да ЕУ може формално да анагажује („позајми“) кључне војне капацитете од НАТО, према сопственој потреби; потреба релизације преласка односа 4 5 6 7
Treaty of Lisbon, Official Journal of the European Union, C 306, Chapter 1, Section 1., 25-35.; доступно на -http://bookshop.europa.eu/is-bin/INTERSHOP.enfinity/WFS/EU-Bookshop-Site/en_ GB/-/EUR/ViewPublication-Start?PublicationKey=FXAC07306 – приступ 14.03.2010. EU, Treaty of Lisbon, Official Journal of the European Union, C 306, Chapter 2, Section 2., 34. EU, Treaty of Lisbon, Official Journal of the European Union, C 306, Protocol on permanent structured cooperation established by Article 28 a of the Treaty on European Union, 153. EU: Amsterdam Treaty: Consolidated version of The Treathy on EU; Title V,Provisions on a common foreign and security policy, Article 13, ex article j.3; доступно на: http://eur-lex.europa.eu/en/ treaties/dat/11997D/htm/11997D.html#0145010077 - приступ 12.12.2009.
ЕУ интеграције у сфери безбедности и могућност утицаја на процес
127
којим је Западноевропска унија била једина безбедносна спона између ЕУ и НАТО; процес реструктурирања НАТО од 1989. и пребацивање дела одговорности за Атлантску безбедност на партнере“.8 Најранија достигнућа на стварању заједничке европске безбедносне и одбрамбене политике потичу још из 1948. године, формирањем Западноевропске уније (ЗЕУ)9, заједничке одбрамбене организације, која је димензионисала своју улогу Бриселским договором држава чланица НАТО савеза. Међутим, НАТО је убрзо интегрисао безбедносне послове и утопио организацију. Следећи покушај везан је за 1950. годину, када је промовисан Европски одбрамбени комитет, врло сличан Европској заједници за угаљ и челик, али због противљења Француске, овај предлог није заживео. Следећа фаза у развоју европског безбедносног идентитета, представљау тзв. Петерсбершки задаци10 су усвојени 1992. године од стране Западноевропске уније. Креирани су са превасходном наменом да пружају одговор на потенијалне кризе и дестабилизацију на простору Источне Европе и „као одговор на потенцијалне изазове који се могу појавити пред ЕУ“.11 Западноевропска унија (ЗЕУ) није имала форму сталних војних оператива и зависила је од међусобне сарадње чланица. Задаци су пројектовани у распону од скромнијих до веома захтевних и то у областима: хуманитарне и спасилачке мисије, мисије одржања мира и мисије ангажовања снага у управљању кризним ситуацијама (управљања кризама), укључујући и мисије наметања мира. Даљи развој односа на пољу безбедности реализован је на министарском састанку НАТО у Берлину, 1996. године, где је договорено је да ЗЕУ размотри креирање такозваног Европског безбедносног и одбрамбеног идентитета (European Security and Defence Identity - ESDI)12 у оквиру НАТО структуре. Замисао је била да се ESDI креира као стуб Европе у НАТО, делом да се дозволи европским замљема да реагују војно где НАТО не жели, а делом да се дозволи САД да финансирају изградњу војних база у Европи (у оквиру ЗЕУ), што се није радило од краја хладног рата. Берлински договор је дозволио европским земљама (чланицама ЗЕУ) да користе НАТО капацитете према потребама. 8 9 10
11 12
128
Howorth, J., Security and Defence Policy in the EU, New York: Paligrave MacMilan, 2007, 4. Howorth, J., 5. EU: Petersberg tasks; доступно на: http://europa.eu/scadplus/glossary/petersberg_tasks_en.htm - приступ 12.12.2009.; чланом 17. Уговора о ЕУ, Петерсбершки задаци су инкорпорирани као саставни део ESDP. Представљени су у форми Петерсбершке декларације на самиту Савета министара ЗЕУ, јуна 1992. године. Howorth, J.,15. Howorth, J., 98-99.
Мр Мирослав Митровић,
Овај договор је пренет на ЕУ и назива се „Берлин плус“ договор. Следећа фаза је реализована усвајањем Петерсбершких задатака, који су формализовани Амтердамским споразумом. Споразум је означио прогресивно усмеравање ка заједничкој безбедносној и одбрамбеној политици заснованој на Петерсбершким задацима. Године 1998, на иницијативу председника Француске (Жака Ширака) и премијера Велике Британије (Тони Блера), која је изнета као форма закључка билатералног састанка, речено је: „ЕУ мора имати капацитете за аутономно деловање, подржано кредибилним војним снагама, средствима одлучивања о употреби, и готовости за реаговање, са сврхом да се одговори на међународне кризе“.13 Јуна 1999. на састанку европског Савета у Келну, одлучено је да се улога ЗЕУ инкорпорира у ЕУ, чиме је формално престало постојање ЗЕУ. На истом састанку, одређен је високи представник ЕУ за CFSP (спољну политику и безбедност) који треба да помогне развој оба аспекта (ESDP и CFSP). Претпоставка реализације Петерсбершких задатака омогућена је потписивањем Хелсиншких циљева. Овим је омогућено реализовање првих конкретних корака у реализацији војних капацитета ЕУ, јер је производ наведног самита био тзв. „Хелсиншки каталог снага“.14 Претпоставка за димензионисање оваквог каталога била је пројекција снага које имају могућност реализације Петерсбершких задатака. Даљи развој је представљало презентовање European Capabиlиtиes Actиon Plan (EACP) на Самиту у Лаекену, децембра 2001. године. Међутим, сложеност и комплексност процеса пројекције војних капацитета15 узроковали су да се званичици ЕУ опеределе за дугорочније пројекције, тако да су у мају 2004. године министри одбране земаља чланица ЕУ потврдили акт који се односи на „Главне циљеве до 2010“,16 практично продужавајући време реализације пројекта. Уважавајући став да се посебност Европског безбедносног аспекта мора посматрати засебно,17 дошло се до потребе да се НАТО функционално организује у односу на трансатлант-
13 14 15
16
17
Howorth, J., 34-35. Howorth, J., 103. :„Главни елеменнти Каталога снага били су 60.000 војника, 100 бродова и 400 авиона, у 60-то дневној готовости на период од годину дана.“ Howorth, J., 103.: „Први проблем је био сама изградња снага... немогућност гаранције испоруке снага, мобилизације...адекватне обуке... Други проблем је био обезбеђивање стратешких компоненти наоружања и опреме, као што су: допуна горива у ваздуху, борбена потрага и спасавање, команде, нуклеарно, биолошка и хемијска одбрана, снаге за специјалне операције,одбрана од тактичких балистичких пројектила, стратешки авиотранспорт, простор и интероперабилност... Трећи, и можда, највећи проблем био је по питању дебате о природи војних операција које би ЕУ требало да предузме.“ Howorth, J., 107. : „Креирање „Хелсиншких главних циљева 2010“. одражава посвећеност ЕУ да 2011 буде спремна да одговори на кризе са рапидним и одлучним акцијама са потпуном усклађеношћу са широким спектром операција кризног менаџмента који је предвиђен Уговором ЕУ. Интероперабилност, могућност размештаја и одрживост су у сржи овог пројекта.“ Hunter., E., R., The European Security and Defense Policy, Pittsburgh: RAND, 2002, 71.
ЕУ интеграције у сфери безбедности и могућност утицаја на процес
129
ски форум.18 Заједничком ЕУ-НАТО декларацијом19 из 2002. године, дефинисано је шест основних принципа који су, начелно: партнерство, заједнички приступ решавању криза, консултације и сарадња, једнакост током процеса доношења одлука, кохерентност у једнаком подизању војних капацитета у односу на захтеве обе организације. Институционално, партнерство је дефинисано са „Берлин плус“20 договором од марта 2003. године, чиме је дозвољено ЕУ да користи НАТО структуру, механизме и потенцијале за реализацију војних операција, под условом да се НАТО сагласи са активношћу. Овим је поједностављена процедура ангажовања војних капацитета. Договор подразумева и размену информација између ЕУ и НАТО, што се реализује преко контактне ћелије у SHAPE (Стратешка команда НАТО) и здруженој команди НАТО у Напуљу. Опис се може дефинисати „одвојиво, али не одвојено“. Исте снаге су ангажоване и за потребе НАТО и ЕУ. Посматрајући мисије, право прече реакције постоји према следећем: само ако НАТО одбије да реагује, ЕУ може одлучити да то уради. Даљи развој ESDP представља развој Европске безбедносне стартегије, која је политички документ и даје смернице међународне безбедносне стратегије ЕУ. Поднаслов гласи: „Безбедна Европа у бољем свету“.21 Документ је одобрен на састанку Европске комисије, одржаном у Бриселу 12. децембра 2003. године и дат је на надлежност високом представнику за спољну политику и безбедност. Документ почиње изјавом да „Европа није никада до сада била толико напредна, безбедна нити слободна“. Закључак је да је „свет пун нових опасности и могућности“. У складу с тим, потребно је обезбедити безбедност за Европу у глобалом свету, мултилатерална сарадња унутар Европе и ван ње представља императив, јер ниједна нација није у могућности да изађе сама на крај са комплексним изазовима“. Декларисани главни изазови су: тероризам, трговина оружјем за масовно уништење, регионални конфликти, нестабилне државе и организовани криминал. Формирање Европске одбрамбене агенције (European Defence Agency – EDA) представља ситематизацију активности EУ на примени CFSP/ESDP достигнутог нивоа развоја. Формирана је 12. јула 2004. године са намером да „подржи државе чланице и Савет у њиховим напорима на унапређењу Европских одбрамбених капацитета у области кризног менаџмента и на успостављању ESDP на садашњим 18 19 20 21
130
Hunter., E., R., 71.: „Пет су фактора који се одражавају на релације између НАТО и ЕУ/ЕСДП... (1) војна и економска култура, (2) војни односи НАТО –ЕУ, (3) европски интереси у НАТО, (4) одбрамбена индустрија и трговина, (5) кризни менаџмент.“ Howorth, J., 168-169. Howorth, J., 102. EU: A Secure Europe in a Better World, Brussels: EU Consilium, 12. Decembre 2003 - доступно на : www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/78367.pdf – приступ 10.03.2010.
Мр Мирослав Митровић,
позицијама, као и развој у будућности“.22 Према акту о оснивању, дефинисане су функције и задаци: развој одбрамбених капацитета, промоција истраживања и развој технологије у области одбране, промоција оружане сарадње, креирање компетентног тржишта европске одбрамбене опреме и оснаживање европске одбрамбене технологије и индустрије.23 Даља систематизација ESDP планирана је усвајањем „Европског устава“ (Лисабонски споразум).24 Документ подразумева следеће: CSDP (Common Securиty and Defence Polиcy) укључује прогресивни приступ заједничкој одбрамбеној политици ЕУ, цивилне и војне аспекте безбедности, реализацију заједничких интереса држава чланица у складу са одбрамбеним интересима у оквиру НАТО, развој капацитета одбране држава чланица, дефинисање улоге Европске одбрамбене агенције, као и усложњену улогу високог представника за спољну политику (одбрана, спољна политика).25 Ово води ка реализацији заједничке одбране, када Европски савет одлучује о питањима одбране тајним гласањем, уз поштовање начела и принципа да политика не сме одражавати предрасуде или рефлектовати одбрамбене ставове поједине државе чланице.
Заступање интереса у ЕУ Само појмовно дефинисање активности интересних група подразумева различита тумачења, било да се активност назива „лобирање“26 или „заступљеност“27, односно заступање интереса. Најконтроверзнији, али и појам који се најчешће користи, јесте лобирање. Појам енглеске речи „Lobby“, која означава хол, предворје, потиче из латинског израза за улазни хол или просторије за одмор, „labium“. У савременеом контексту, подразумева претфазу одлучивања у институцијама и предпарламенетарну фазу балансирања различитих интереса.28 Анализом више теоретских разматрања феномена лобирања, може се рећи да је 22
23 24 25 26 27 28
EU, The Council of the EU., Council Joint Action 2004/551/CFSP of the 12 July 2004 on the establishment of the European Defence Agency, Official Journal of the EU, 17.07.2004.;доступно на: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2004/l_245/l_24520040717en00170028.pdf – приступ 10.12.2009. Europena Defence Agency; доступно на:www.eda.europa.eu/genericitem. aspx?area=Background&id=122 – приступ: 10.12.2009. Комплетан текст Лисабонског споразума доступан је на следећем интернет линку – http:// bookshop.europa.eu/ - приступ: 10.01.2010. EU, Consolidated Versions Of The Treaty On European Union And The Treaty On The Functioning Of The European Union, 2008/C 115/01, Section 2, Article 42-46, Official Journal C 115 of the European Union English edition Information and Notices,Volume 51, 9 May 2008, 38-41. Mazey, S. and Richardson, J. „Environmental groups and the EC: Challenges and Opportunities“, in: Jordan, A., „Ed. Environmental Policy in the European Union. Actors, Institutions and Processes“, London, Earthscan, (2002):141-156. Greenwood, J.“Representing interests in the European Union“, London, Macmillan, (1997). Charrard K. „Lobbyng in the EU“, Westfalische Wilhems-Universitat Münster, (2005): 2: доступно на: hhtp//nez.uni-muenster.de – приступ: 10.02.2009.
ЕУ интеграције у сфери безбедности и могућност утицаја на процес
131
природу лобирања могуће објаснити као комуникацијски процес у коме се реализује неформална размена информација са властима са циљем да се на њих утиче. Можда је најсвеобухватнију дефиницију лобирања дао Коепл (Koeppl, P): „Лобирање је покушај или успешно утицање на законодавно-администартивне одлуке од стране јавних ауторитета преко интересних представника. Утицај подразумева коришћење комуникације и усмерен је на закнодавне и извршне органе“.29 Сама тежња да се изврши утицај на креирање политике у кровним институцијама ЕУ, подразумева вишезначни приступ организацији стратегије наступа интересних група. Наиме, у зависности од пројектованих циљева, могуће их је реализовати коришћењем „националних путева“ или „европских путева“. Национални наступ подразумева коришћење националних контаката и наступа поједине државе, владе, према институцијама ЕУ у фази пре и за време креирања одлука, док европски наступ подразумева вршење утицаја директно на европске институције.30 Лобирање је сложен и тежак задатак и захтева не само финансијска средства него и дубока лична знања о институцијама ЕУ. Свака институција има различите начине на које реагује у односу на спољне информације. Посматрајући структуру кровних институција Европске уније, са становишта потенцијалног утицаја на дефинисање политика или позиција држава, националних, субнационалних или наднационалних институција, могу се позиционирати следеће кључне институције за доношење одлука и креирање политика у ЕУ:31 (1) Европска комисија представља централни простор за лобистичке активности интересних група због своје кључне улоге у законодавном процесу ЕУ. Комисија има задатак да промовише заједничке европске интересе. Она покушава да притиском натера чланице да прихвате политике које су изнад међудржавних консензуса заснованих на најнижим заједничким позицијима. Комисији су потрена приступна добра из области заједничких европских интереса. Функционализација институције подразумева смањење администрaције, што има за резултат потребу ангажовања консултаната, како би се остало у контакту са приватним сектором. Комисија има кључну улогу у процесу доношења закона у ЕУ. Комисија има формално право да иницира законе 29 30 31
132
Koeppl, P. „The acceptance, relevance and dominance of lobbying the EU Commission -A first-time survey of the EU Commission‘s civil servants.“, Journal of Public Affairs vol. 1(N. 1) (2001): 71. Prema:Greenwood, J.„Interest representation in the European Union“, Basingstoke,Palgrave Macmillan, (2003): 32. према: http://www.eurunion.org/eu/
Мр Мирослав Митровић,
као и расправу о предлогу закона. Расправа о закону је прва фаза у процесу доношења одлуке и у тој фази су потребна висока експертска знања. Има изражену потребу за експертски спољним ресурсима, ради идентификовања потреба и интереса чланица. (2) Европски парламент обезбеђује могућност реализације форумског облика за дискусију о политичким питањима. Институција има субнационални и међудржавни карактер. Од почетка развоја европских институција постигао је највећи институционални развој и веома одређен положај у функцији утицаја на јавну политику и доношење закона. Са Комисијом представља динамичку снагу која промовише и креира европске интеграције. Парламент је одговоран за одређивање и контролу буџета заједнице, контролише извршне елементе заједнице (Комисију и Савет) и учествује у креирању закона. Има значајну улогу у процесу доношења закона, предлога, давања амандмана и доношењу одлуке. Такође, изражена је и потреба за спољним експертским мишљењем кад је о националним позицијама, ради поспешивања квалитета амандмана и одлука. Чланови Европског парламента су изабрани на националном нивоу и потребне су им информације о ставовима њихових националних бирача како би се ускладила креирана политика и потенцијално омогућио реизбор. (3) Савет Европске уније (СЕУ) и институција која је највише међудржавна по свом карактеру. Представља највиши орган одлучивања ЕУ. Сваких 6 месеци бира се председник и Председништво од чланица ЕУ, који је одговоран за председавање, организацију састанака и институционалне послове током тог периода. У раду Савета учествује Генерални секретаријат Савета, у форми асистентског органа, бројчано мало, политички неутрално тело, које реализује административну подршку. Савет има регулативну и извршну улогу. Заједно са комисијом је одговоран за имплементацију регулатива ЕУ и политичких одлука. У пракси, државе чланице регулативе импелементирају у сопствене законске прописе. Приступ интересних група Савету је веома ограничен, и потенцијално се реализује преко владе државе чланице.
Процедуре лобирања у ЕУ Успешност у реализацији лоби операције подразумева анализу врсте регулативе која се предлаже, законску основу и ниво на коме се реализују одлуке које утичу на интересе организације која реализује операцију. Помоћу тих информација је могуће да се идентификују кључни учесници, комуникацијски канали,
ЕУ интеграције у сфери безбедности и могућност утицаја на процес
133
врста порука која се шаље и најповољније време за реализациу поруке. Полазна основа за дефинисање потенцијалног утицаја генерише се у односу на три основна стуба ЕУ: европско друштво, заједничка спољна и безбедносна политика и полиција и правосудна сарадња. При дефинисању питања у релизовању могућих промена или утицаја на политике ЕУ треба да узму у обзир: да ли ЕУ има ингеренције у датој области које су предвиђене процедуре, како се утиче на државе чланице. Треба узети у обзир устаљене форме комуникације у пољима заједничких политика: (1) директиве; спецификују циљеве а државама се оставља време и начин имплементације, (2) регулативе; обавезујуће су и ступају на снагу по објављивању у Службеном листу ЕУ, (3) одлуке; обавезујуће и на снази су одмах по изгласавању, усвајању од стране Савета. Фазе у креирању политика; фаза припреме („decision – shaping“), законодавна фаза („decision – making“ ), фаза имплементације („decision – taking“). Са становишта ефеката потенцијалног утицаја, најбитнија је фаза припреме, па ће она бити предмет даље детаљније анализе. Сама припремна фаза почиње креирањем тзв. „зеленог папира“ (green paper) који је предмет јавне расправе у којој учествују сви заинтересовани субјекти (stake holders), јавност, стручњаци. Такође, у расправи учествују и треће и партнерске државе, које доприносе обликовању става који је предлог ЕК. На основу повратних информација (feedback) креирају се додатни ставови, тзв. „бели папир“ на основу кога се реализује додатно анкетирање заинтерсоване јавности (најчешће у форми интерен упитника). У даљем поступку је, на основу повратних информација добијених током јавне расправе, тзв. „комуникатор“, који се прослеђује према Савету и ЕП. У њему се даје опис предлога с процедурама и описом онога што желе да се оствари. У оквиру отворених састанака са особљем ЕК, односно за време јавне консултације у фази „зеленог“ и „белог папира“, као и у фази припреме „комуникатора“, пружа се одлична шанса за организовање тематских догађаја, радионица и конференција на којима се износе одређена виђења. На оваквим скуповима је могуће да различити поједници, заступници интереса, НВО или фирме уђу у директну комуникацију са особљем ЕК.
134
Мр Мирослав Митровић,
Комуникација која се реализује унутар институција ЕУ у фази разматрања предлога одвија се између следећих субјеката:
председавајући релевантног комитета за одређену област, парламентарни известилац, представници ЕК, представници председавајућег Савета.
Комуникација између субјеката у оквиру институција у овој фази се реализује ван домашаја јавности и одлуке су већином недоступне јавности.
Приступ креирању политика ЕУ Сложеност институција омогућава да интересне групе имају више опција у избору канала или тачака приступа одлучивању ЕУ. У пракси је потврђено да је могуће остваривање свих врста интереса: пословни, професионалне асоцијације на нивоу ЕУ, различите НВО, привремене организације или неформалне групе окупљење око неке иницијативе на локалном, регионалном или националном нивоу, како држава чланица тако и нечланица. Један од првих корака у заступању интереса ЕУ институцијама је и дефинисање нивоа амбиције пројекта, односно пожељно је да се циљ лобистичке операције адекватно димензионише. Такође, неопходно је бити информисан о ЕУ активностима у одређеној области, трендовима промене ЕУ регулативе. Битно је наметнути се као проактиван субјект у процесу доношења одлука. Од значаја је: 1. Бити потпуно информисан о активностима ЕУ у датој области интересовања. Потребно је разумети потенцијал политичке осетљивости „зеленог“ или „белог папира“. Једном речју, потребно је да они који одлучују имају јасну перцепцију које ЕУ иницијативе имају значаја за његову државу, владу или посао. 2. Идентификација специфичног политичког оквира (policy frame), као и његово место у хијарахији ЕК, односно поткомитета у ЕП, радне групе које су задужене за поједина питања, као и COREPER и министарска тела. Такође, потребно је да се идентификују главни субјекти (доносиоци одлука), односно њихова позиција, како би се уочили потенцијални противници или савези.
ЕУ интеграције у сфери безбедности и могућност утицаја на процес
135
3. Позиционирање у форми субјекта, бити позиван на експертске панеле, групе за анализу политика. Процедуре које је потребно реализовати у функцији адекватног позиционирања сопствених интереса су: 1. Сагледати ситуацију, проблем и изазове са становишта европских политика. Пожељно је да се у први план истакне европска димензија решења за којим се трага, пре позиционирања на национални или корпоративни ниво. 2. Јасно разумевање односа, корелације и међузависности европских институција. На пример, битно је знати у којој области је доминантна улога ЕК а где ЕП, посебно са становишта промена које су настале ступањем на снагу Лисабонског уговора. 3. Личну мрежу контаката у институцијама које су одговорне за доношење одлука као и међу субјектима. Развој добрих односа и дугорочних релација је од великог значаја, посебно у кризним ситуацијама. 4. Потребно је развијати одговарајући ниво ентузијазма и креативне енергије.
Однос држава нечланица и институција ЕУ Начелно, за државе које нису чланице ЕУ, одлучујуће је што раније подношење предлога. Једна од грешака јесте што се треће државе обраћају највишим представницима, не препознајући да је бржи наступ преко појединаца или група који су одговорни за развој одређених политика. Пошто се у лобирању реализује размена информација, које имају функцију робе,32 може се посматрати врста „робе“ која је предмет размене. Пракса указује да се системски приступ лобирању као форми реализације корпоративних интереса реализује на нивоу кровних институција ЕУ, док је у САД традиција лобистичког утицаја дубоко укорењена у пословну праксу. У САД, приступ лобирању чешће подразумева релације усмерене према појединим питањима, темама, док ЕУ лобирање подразумева развијање односа. Приступи лобирању се могу разликовати као трансакциони и релациони приступ, затим индивидуални и колективни.
32
136
Bouwen P., Corporate Lobbying in The EU: Towrds a Theory of Access, Europe University Institute, Florance, 2001. 369.
Мр Мирослав Митровић,
Постоји више становишта која обрађују појам и стратешки приступ заступању интереса. Уочавају се разлике у пристипу у односу на сврху самог лобирања, у зависности да ли је циљ позиционирање организације, која је део неке одређене бранше, или позиционирање националне организације на наднационалном нивоу. У том контексту, посматрајући информацију као робу, Боувен (Bouwen P.) истиче пројекцију корпоративног приступа организацијама у кровним европским институцијама. Пројекција информације као робе у овом случају се посматра као приступна добра (Accsess Goods), која имају своје форме: Експертско знање – експертиза, техничка знања, познавање приватног сектора у односу на тржиште. Неопходно је ради процене и еваулације тржишта ЕУ у одређеној бранши. Информације о европским подударним, заједничким интересима — информације које имају сврху да помогну приватном сектору у препознавању заједничких европских циљева. Информације о домаћим усклађеним интересима — информације приватног сектора којима се помажу одређивању домаћих подударних интереса, домаћег тржишта и домаће политичке и социјалне сцене. Сама доступност информацијама не значи и аутоматски могућност утицаја на доносиоце одлука. Сложеност процеса, више нивоа одлучивања и недовољна знања у области моделовања системског заступања интереса предстваљају неке од отежавајућих претпоставки да организација постави ефикасну лобистичку структуру и јасно дефинише захтеве у складу са циљевима. Јасно дефинисани захтеви и препознавање структуре одлучивања значајно могу допринети реализацији постављеног циља, смањити трошкове и спречити потенцијалну злоупотребу или корупцију. Генерално, начини утицаја на доносиоца одлуке могу се посматрати као реализација сопстевних активности или представљање од треће стране. У савременој пракси су примењена оба модела, у зависности од сложености организације, постављеног циља, пројектованих интереса, таргетиране институције, стања и односа опште јавности и расположивих ресурса. У анализу која поставља однос „носиолац информације—информација“, могу се уочити следеће карактеристике. Истичу се три врсте информација: појединачне фирме (организације) о тржишту и технологијама, ЕУ асоцијације обезбеђују информације о посебним интересима на ЕУ нивоу, национална уд-
ЕУ интеграције у сфери безбедности и могућност утицаја на процес
137
ружења репрезентују националне интересе и информације о важним заједничким питањима. Покретач великог дела активности је Европска комисија (ЕК). Организационо, ЕК је организована на сервисе, директорате и јединице и у тим формама реализује активности према дефинисаним областима политика. Битно је уочити да комисија зависи од техничке know-how експертизе држава чланица, интересних група на нивоу ЕУ и других транснационалних субјеката. Различите врсте организација обезбеђују различите информације које су потребне ЕК. Тако, на пример, екстерне интересне групе могу обезбедити ЕК легитимитет (европски, шири аспект интереса у односу на интерес држава чланица), или, интересне групе могу обезбедити ЕК са утицајем (велике компаније осим знања могу обезбедити и пословни утицај). У комуникацији је битно коришћење „бриселског“ језика, устаљених и препознатих фраза: “well-functioning internal market”, “Lisbon agenda”, “European competitiveness”, “20-2020 goals”, “level-played field”, “subsidiary”, “economic integration”, “sustainability”, “employment”, “best practice”… Лисабонским уговором је појачан утицај Европског парламента (ЕП) на креирање политика и одлука на нивоу ЕУ. Појединачне надлежности, (посебно је интересантно у вези са проширењем и регионалном политиком), највећа су промена у вези са улогом ЕП. Такође, битна је његова улога у трошењу структурних фондова ЕУ, као и чињеница да је појачана улога Комитета региона. Можда је најбитнија промена то, да је ЕП преузео одговорност за буџет ЕУ, заједно са Саветом по систему саодлучивања. Само лобирање у оквиру ЕП јаче је него у случају ЕК или Савета, јер се велики број сесија релизује у форми јавне расправе, отворене за јавност. Такође, сама институција је веома развијена са инфраструктуром (вежбаонице, кафеи), што пружа могућност реализације непосредног контакта са члановима парламента (Mumbers of European Parlamеnt – MEP). У оквиру јавних и отворених расправа, за учеснике ван ЕУ, веома је битно уочити и идентификовати који је MEP заинтересован да буде домаћин сесије. Он обично резервише просторије и обезбеђује вођење расправе, као и реализацију техничке логистике (постери, позивање одлучиоца, гостујућих MEP, изјаве за медије). Присуство отвореним дебатама је директно везано са делом регулативе или закона о коме ће се расправљати у ЕП.
138
Мр Мирослав Митровић,
Организационо, 20 комитета у Парламенту имају задатак да припреме пленарне седнице и доставе закључке другим комитетима. Такође, ЕП може да оформи привремени комитет за одређене области. Конкретно, 34 делегата су задужена да одржавају везе са државама које нису чланице ЕУ. За Србију је задужена делегација југоисточне Европе, а у оснивању је посебна једница само за Србију. Потребно је дефинисати који је комитет одговоран за нашу област, као и који MEP је одређен за известиоца. Такође, потребно је идентификовати да ли има више комитета који се баве нашом тематиком. Тада је потребно дефинисати који MEP има ставове и интересе према нашем питању. На тај начин дефинишемо потенцијалне “савезнике” и “ непријатеље”. Посете јавних расправа су један од начина да се прикупе ставови MEP. Такође, потребно је релизовати личне састанке са MEP и њиховим сарадницима. Том приликом треба имати на уму време, које је у њиховом случају лимитирано. Због честе одсутности MEP на релацији Брисел—Стразбур, битна је улога помоћника MEP, нарочито у функцији контакта са MEP. Политичке амбиције су добар генератор за покретање иницијатива од стране MEP. На нивоу комитета сваки члан може да иницира амандман, што значи да је могућ утицај још пре пленарне сесије. Да би се о амандамну гласало, потребна је потписана иницијатива 40 MEP или подршка политичке партије. Пре гласања, као део лоби кампање, препоруке гласања треба доставити MEP и секретарима партија у ЕП. У том садржају се објашњава зашто је потребно гласати на одређени начин. Савет ЕУ (СЕУ) је веома битно тело одлучивања питањима спољне политике и безбедности. Зато је од великог значаја препознавање области и елемената потенцијалног утицаја који је могуће остварити. Квалитетно оријентисани билатерални односи потспешују позиционирање државе која жели да оствари утицај у приступној фази. Остали организациони облици управљања одлучивањем у СЕУ су: Комитет сталних чланица (COREPER). Организован на сталној бази, потребно им је што више података и детаља пре одлучивања, јер се редовни састанци реализују у форми расправе у оквиру политике. Те податке, у сврху припреме, реализују са радним телима (око 250 експерата), која припремају анализе и предлоге у вези са питањима која су на дневном реду.
ЕУ интеграције у сфери безбедности и могућност утицаја на процес
139
Секретаријат Савета. Ово тело броји око 3500 људи, који имају улогу да припреме састанке Европског савета, Савета ЕУ, COREPER и радних група. Такође, има задатак да обезбеди председнику техничку и административну подршку. Председник. Ова функција је ротирајућа. Има улогу врши медијатора у односу на ЕП државе чланице и ЕК. Важну је и спољноплитичка улога. Ротира се на пола године.
Операционализација комуникације у институцијама ЕУ Комуникација је неизбежан и основни инструмент остваривања утицаја на доносиоце одлуке. Без обзира да ли имамо развијену структуру и дефинсане стратегије комуниакције, преглед могућих институционалних контаката у ЕУ је неизоставан инструмент.
Европска Комисија Колегијум комесара (the Collage of Commissioners). Комесари су одређени од стране држава чланица за одређене области. Комесари су високо профилисане политичке фигуре (бивши поитички званичници држава). Генерални директорат (The Directorates General - DG). Цивилна служба је подељена у 41 генерални директорат (DGs). Две трећине се баве појединим секторима, док је једна трећина задужена за административне процедуре. То су углавном експертске функције и њихови носиоци имају велика знања из области којима се баве. Сачињава га око 23000 службеника, физички смештених углавном DG, док је око 9000 националних експерата. Око пола од овог броја се бави администрацијом (око 2000 људи се бави само превођењем на језике ЕУ). Директорти (Directorates) и Једнице (Units) DG садрже више директората, којима управљају директори, сваки има више јединица са специфичним областима и посебним задацима. Пример: у Генералном директорату за проширење (DG ELARG) Директорат Ц је задужен за Албанију, БиХ, Црну гору, Србију и Косово, док је Јединца (Unit C2; ELARG.C.2) одговорна за Србију. Свака једница има око 10 до 20 лица. Један од корисних начина јесте да се присуство на дебати комитета или семинару, учешће на округлом столу, конференцији или тематском догађају на коме се дебатује о питању које је 140
Мр Мирослав Митровић,
нама интересантно. Такође, могуће је остварити директан контакт, и то преко самих учесника, јер особље ЕК има перманентан задатак да прикупља информације од субјеката. Кабинети се састоје од најближих политичких саветника комесара и представљају потенцијално најјачу везу за утицај, посебно у политичком смислу, и то у фази припреме одређене политике. Експертске групе имају посебну улогу у фази припрема, када ЕК позива експерте из држава чланица као и држава кандидата, да дају своје мишљење о предлогу. Ово је изузетна прилика да се утиче на обликовање политике, посебно кад предлог није уобличен и постоји веома велики простор за креирање сопствен интереса. Експертске групе представљају јединстевну прилику да се у креативној атмосфери анализирају предлози пре слања на Савет или ЕП.
Европски парламент Партијске групе. Чланови Европског парламенета (MEP) нису организовани на националном, већ према политичким оријентацијама. Да би се основала политичка група, потребно је најмање 20 MEP из петине држава чланица (20 MEP из 6 држава чланица). Секретаријат Комитета је релативно мала јединица, која има значајну улогу у обавештавању чланаова о реализованим активностима и ставовима Комитета. ИНТЕРГРУП. Постоји око 80 „интергупа“ које су окупљене око различитих интереса. Раде преко посредника, а неке имају стално отворена представништва. Информишу ЕП о развоју и активностима у области свог рада. Представљају добру позицију за актуелзацију појединих питања.
Савет Европске уније Стални представници раде у сталним представништвима држава чланица. Могу да: обезбеђују информације о ставовима држава по различитим питањима и за сваки посебан случај, могу да утичу на интересе својом позицијом на састанцима Савета, обезбеђују контактне информације о радним групама и темама, обезбеђују информације о кључним људима који могу бити мета лобирања из државе чланице и учествују у расправама и другим форумским манифестацијама заједно
ЕУ интеграције у сфери безбедности и могућност утицаја на процес
141
са доносиоцима одлука. Као једна од улога јесте и достављање информација државама из које долазе по разним питањима. Веома су заинтересовани за лобистичке активности и корисни за реализацију контаката у државама нечланицама. Пример: чланице релевантне радне групе Савета могу помоћи у постављању питања Србије на састанку радне групе. Службеници и други контакти могу да: обликују позицију државе пре састанка радне групе, предлажу промене или постављају питања током састанка радне групе, могу да, ако је потребно, временски усклађују одлуке радне групе, лобирају друге државе чланице кад је реч о помоћи и подршци, обезбеђују информације о процесима и другим позицијама држава. Пошто долазе из националних ентитета, тешко је организовати састанак у Бриселу, али је могуће идентификовати лица у националним окружењима. Могуће их је контактирати директно е-маилом или преко бриселских сталних представника. Пре састанка корисно је димензионисати позициони документ и презентацију. Секретаријат Савета може да: обезбеђује агенду за различите састанке Савета, COREPER и радне групе, контактне информације о члановима радних група и времену састанака, обезбеђује информације о различитим ставовима држава и њиховим преговарачким позицијама, ставове комисије и ЕП, да обезбеђује податке о правној имплементацији појединих предлога и др. Председавајући: укључује питања на дневни ред, председава састанцима, обезбеђује податке о различитим доносиоцима одлука, убеђује остале чланове да усвоје извештај или регулативу, подиже уверење о постављеном питању. Добар однос са председавајућим је веома битан ради креирања општег утиска и кредибилитета.
Могућност утицаја у сфери безбедносних интергација Потенцијали позиционирања институција подразумевају усаглашеност и испуњеност принципа присутности, партнерске интеракције, компетенције и креативног критичког доприноса реализацији заједничких питања. Подразумевани утицај одређене државе усаглашен је са њеном реалном компетенцијом уз испуњење услова присутности у органима и телима која се баве питањима од значаја за конкретну државу. Из датог прегледа, (слика 1) уочава се да су државе са најјачим утицајем на спољнополитичка, безбедносна, економска питања, али и питања проширења, позиционирана у средишту интеграција и практично их генеришу и креирају. 142
Мр Мирослав Митровић,
Такође, сведоци смо њиховог утицаја на дефинисање ставова по питању креирања опште политичке климе у односу на степен спремности државе кандидата за укључење у интегративне форме, пре свега ЕУ. На основу тога, могуће је закључити да је осим институционалног, „кровног“ утицаја на органе ЕУ, могуће, нарочито у фази прет-приступних активности, креирати добре односе у нижим формама организовања или у билатералним односима. Такође, ободне активности, које нису директно условљене питањима безбедности, као што су регионална, прекогранична сарадња, економска, трговинска размена, инвестиције, размена и сарадња у области науке, културе и уметности, могу значајно оснажити наступ државе у европским интеграцијама. Реализација потенцијалног утицаја односно офанзивног наступа према институцијама ЕУ, подразумева претпоставку постојања организационих форми. У безбедносном смислу, организационе форме институција које се могу претпоставити као циљни сегменти остваривања утицаја, огледају се кроз институције ЕУ које реализују питања заједничке спољне политике и безбедности, односно европске безбедносне и одбрамбене политике као извршног модула (CFDP/ESDP), као и сарадња са НАТО кроз организационе форме и програме, пре свега Партнерство за мир и посебно активну и широку сарадњу кроз институције EAPC. Постојање институционалног оквира организације јесте предуслов за реализацију каналисаног системског заступања интереса. Организација са својим организационим целинама, процедурама, људима који је сачињавају, представља потенцијално поље деловања лобистичких структура. При овоме је битно запазити да је, осим заинтересоване стране, могуће и вероватно деловање супротних интересних група. У фази претприступних процеса, преговарања и испуњења тзв. „услова са мапе пута“ у случају интеграција у ЕУ, значајни су потенцијали који се могу реализовати у свести и структури европских грађана, држава и институција. Наиме, на националном нивоу, подршка придружењу може се генерисати јасним активностима и доприносу, али и експлоатацијом и промоцијом истих, као и добре воље, субјективним позитивним размишљањима, општим доживљајем партнерства и осећаја припадања истим историјским наслеђима, као и заједнички став по питању демократских вредности. У безбедносном смислу, посебност Балкана као простора усложњава доживљај, јер је дуготрајно позиционирање овог простора као трусног, небезбедног, варварског, ратоборног итд, допринело да се у свести, односно колективном поимању, овај простор
ЕУ интеграције у сфери безбедности и могућност утицаја на процес
143
не схвата као део заједничког животног простора свих грађана Европе. Управо та чињеница подупире потребу постојања системског позиционирања, заступања интереса у преговорима којима се реализује интегративни процес. Структуре које постоје у структури ЕУ, а носиоци су функције реализације заједничке спољне политике и безбедности, су: Савет Европе, Савет министара и Председништво Савета, Европски парламент, институција високог представника за заједничку безбедност и спољну политику и Јединица за планирање и рано упозоравање. Осим институција на нивоу ЕУ, постоје инструментализоване, оперативне целине, којима се постиже реалиазација задатака на оперативном нивоу: Комитет сталних представника, мрежа европских повереника, група саветника, CFSP Радна група, Војни комитет ЕУ, војно особље, Политичко-војна група и Комитет за цивилне аспекте кризног менаџмента. Оно што је битно уочити јесте вишестепеност, међузависност у процесу доношења одлуке и различита периодичност. Наиме, периодика рада није стална код свих елеманта структуре. Праћењем рада појединих елемената система, проактиван став на понуђене иницијативе и идеје, сопстевна иницијатива у безбедносном смислу која доприноси општем квалитативним амбијенту у ЕУ и окружењу, конструктивност у приступу решавања конфликата и спорова, промоција резултата, преузимање иницијативе у окупљању безбедносних субјеката у региону, као и приступ и могућност приближавања ставова представницима администарције, како на оперативном, тако и на вишим нивоима, омогућава да се реализују сопствени циљеви и позиционирање у форми активног субјекта у сфери заједничке спољне политике и безбедности. Присуство у радним телима, доступност администрације, познавање процедура и јасно дефинисани сопстеви циљеви су, осим општих захтева (знања, ресурси, организација), предуслови да се реализује заступање сопствених интереса у најважнијим институцијама ЕУ које су, у ужем интегративном смислу, повезане са заједничком спољном политиком и питањима безбедности.
144
Мр Мирослав Митровић,
Слика 1. Позиционираност држава Европе у односу на ЕУ и безбедносне форме организовања.
Закључак Претпоставка да организација реализује своје итересе без присуства у институцијама које генеришу одлуке и пројектују међународно окружење је мало вероватна или се поистовећује са случајем интереса неке утицајне групе. Република Србија се јасним усмерењем определила за европске интеграције. Допринос Министарства одбране Републике Србије у том процесу је веома значајан. Наиме, учешће у међународним безбедносним организацијама и активним доприносом у креирању безбедносне политике, пружа се могућност да се Република Србија представи као респектабилан партнер. Кроз конструктиван безбедносни дијалог, пружа се могућност да се користећи позитивну праксу заступања интереса у међународним телима и форумима, министарство одбране наметне у функцији субјекта међународне безбедносне политике. Коришћењем искустава правно утемељеног лобирања, стратешки опредељеним наступом, министарство одбране кроз активности у међународним телима може да предлагањем и усмеравањем безбедносно-политичких одлука, које су у фази припреме или се чак још не разматрају, оствари утицај на усклађивање одлука и креирање политике у складу са стратешким опредељењима државе. Предуслов за реализацију овог циља јесте присуство у репрезентативним телима, кредибилитет, статус легитимног и признатог члана, постојање стартегијских оквира, имплементирање системског заступања
ЕУ интеграције у сфери безбедности и могућност утицаја на процес
145
интереса у пракси руковођења, као и адекватно школован и припремљен људски потенцијал. Овако заснован приступ системском заступању интереса, засигурно омогућава да се у будућем времену питања од значаја за националне интересе решавају усклађено са интересима државе.
Summary Simply assuming that organization will achieve their interests without presence and communication with the decision making bodies, is almost non possible mission, or can be just coincidently matched with the interests of stake holders. Republic of Serbia is strong orientated to the European Union. Ministry of Defense of R. Serbia has significan role in the EU integration process, with contribution in the international organization and with active approach in global security issues. Trough that kind of activities, it could promote it self as active and respectably partner at international security arena. Using the existing tools and procedures for interest representing, could be possible to achieve interactive security dialog and introduced them self as a subject of international security society. Also, the practical experience of law regulated lobby activities, trough the advocacy of their on interest, in decision preparation phase, develop possibility of influence on same process and achieve their own strategic interest. Precondition for that action is presence in the organizational bodies and institutional representing, credibility, knowledge, creating the strategic frame of interest, using the reputation and skills, adequate HR policy, and aiming orientated communication project design. On this way, possibility to match decisions on the international stage, as the national frame is, became more reality and achievable.
146
Мр Мирослав Митровић,
Литература 1.
Bouwen P., Corporate Lobbying in The EU: Towords a Theory of Access, Europe University Institute, Florance, 2001. 2. Charrard K. „Lobbyng in the EU“, Westfalische Wilhems-Universitat Münster, (2005). 3. EU, Treaty of Lisbon, Official Journal of the European Union, C 306, 2008. 4. Greenwood, J.“Representing interests in the European Union“, London, Macmillan, (1997). 5. Greenwood, J.„Interest representation in the European Union“, Basingstoke,Palgrave Macmillan, (2003): 6. Howorth, J., Security and Defence Policy in the EU, New York: Paligrave MacMilan, 2007. 7. Hunter., E., R., The European Security and Defense Policy, Pittsburgh: RAND, 2002. 8. Koeppl, P. „The acceptance, relevance and dominance of lobbying the EU Commission -A first-time survey of the EU Commission‘s civil servants.“, Journal of Public Affairs vol. 1(N. 1) (2001) 9. Mazey, S. and Richardson, J. „Environmental groups and the EC: Challenges and Opportunities“, in: Jordan, A., „Ed. Environmental Policy in the European Union. Actors, Institutions and Processes“, London, Earthscan, (2002). 10. The Brussels Offices, Lobing i the EU, Brussels, 2009.
Интернет сајтови 11. 12. 13. 14. 15.
Европска унија:http://europa.eu Уговори ЕУ: http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/ Канцеларија ЕУ у САД: http://www.eurunion.org/eu/ Европска одбрамбена агенција: www.eda.europa.eu/ Публикације ЕУ: http://bookshop.europa.eu/
ЕУ интеграције у сфери безбедности и могућност утицаја на процес
147
Мр Драган Кнежевић, Министарство за људска и мањинска права
Case study: Људска безбедност – механизам обезбеђења положаја, слобода и права националних мањина у Србији
148
Мр Драган Кнежевић,
Abstract: Human security issues are tightly connected with Human Rights and the protection of various vulnerable categories such as national minorities. The Human Rights instruments codified within the UN or regionally (Council of Europe) stipulate general protection of persons belonging to the national minorities and bind countries to work upon anti-discrimination measures for the implementation of tolerance and diversity. In accordance with international/ European standards, Serbia has adopted legislative related to the rights, freedom and status of national minorities and introduced national mechanism in terms of national minorities, namely: 1) The Committee for the Interethnic Relations of the National Parliament, 2) The Council of the Republic of Serbia for National Minorities, 3) The Council(s) for Inter-ethnic Relations, 4) The National Council(s) of National Minority(ies), 5) The Government of Serbia Coordination Body for the Municipalities of Presevo, Bujanovac and Medvedja, 6) The Office of the National Defender of Citizens and Local Ombudsmen, and 7) The Office of the Commissioner for the Protection of Equality. By the fully operability of the enlisted institutions and accomplished reforms of courts system in Serbia in 2010, the country would be able to establish a real and efficient control over the security of national minority communities and the society as whole. Through raising the level of this security, Serbia would contribute to its own sustainable stability and the stability of the region and Europe. In this process, a prompt and qualified assistance from the EU, Council of Europe and the OSCE would be a part of the solution. Keywords: human security, human and minority rights, national minorities, Serbia, EU, Council of Europe, OSCE, national institutions for the protection of national minorities
Case study: Људска безбедност – механизам обезбеђења положаја, слобода и права националних мањина у Србији
149
Када се 1994.године појавио Извештај Програма УН за развој (UNDP), дотадашњи појам и приступ безбедности почео је из корена да се мења.1 Махбуб ул Хак, аутор Извештаја, отворио је сасвим ново поглавље у дефинисању безбедности уводећи људску димензију унутар, до тада, уског схватања безбедности као националног и државног израза усмереног ка сопственој одбрани у заштити и јачању интегритета, интереса и граница. Такав традиционалан приступ је у изузетно кратком времену2, с једне стране, проширио поље простирања безбедности на: животну средину, људска права, социјални и економски положај појединца и група, а с друге, одузео сили (и њеним институцијама) монопол над активностима (планирању, припремању, извршењу), које су се, до тада, сматрале манифестацијама безбедности и њене политике (националне и међународне/ регионалне). Читава ова концепција потом је терминолошки одређена као људска безбедност (human security) и као таква се почела развијати и усвајати до данашњих дана. Можда је такав процес и сву изненадну и изузетну динамику, коју је донео, најбоље изразио Кофи Анан, бивши генерални цекретар УН 2000. године: Људска безбедност у свом најширем смислу обухвата далеко више од одсуства насилног сукоба. Она обухвата људска права, добру владавину, приступ образовању и здравственој заштити, као и стварање услова у којима ће сваки појединац имати шансу и изборе да оствари свој или њен властити потенцијал. Сваки корак у овом правцу је и корак ка смањењу сиромаштва, постизање економског раста и спречавање сукоба. Слобода од ускраћености, слобода од страха и слобода за будуће генерације да наследе здраву животну средину – ово су међусобно повезани блокови људске – те стога и националне безбедности.3
1 2
3
150
Герд Оберлајтнер, Људска права и безбедност – две куле?, Зборник текстова Људска безбедност 2, Фонд за отворено друштво, Београд, 2006.година, страна 16. Тешко би било у новијем развоју међународних односа пронаћи пример иницирања, развијања, преговарања и примене једне идеје исказане у оквиру УН или у оквиру другог међународног форума и њене тако брзе реализације. Изузетак може бити Конвенција о забрани употребе, ускладиштења, производње и трансфера против-пешадијских мина и њиховог уништења из 1997.године (Отава, Конвенција). Али је, истовремено, добро присетити се колико је времена било потребно да би се, осим црвеног крста, црвеног полумесеца и црвеног лава и сунца, у међународно хуманитарно право увео још један знак заштите у оружаном сукобу на коме су деценијама инсистирале неке земље, а нарочито Израел. На крају је то учињено, али тек 2005.године Допунским протоколом III уз Женевске конвенције увођењем црвеног кристала као новог знака заштите и обележавања у оружаним сукобима. Др Дајана Винзлоу, Људска безбедност, Зборник текстова Људска безбедност 1, Фонд за отворено друштво, Београд, 2006.година, страна 13.
Мр Драган Кнежевић,
Незаобилазни део људске безбедности посвећен је појединцу/ индивидуи, његовој заштити и положају, уоквиреним у специфичном нормативном корпусу – људским правима (human rights), која се изграђују од 1948.године у крилу УН.4 Од тада су доживела да буду универзално прихваћена и да се нађу у центру људске безбедности.5 Правна процедура националне имплементације, која, за људска права, обухвата прихватање/ратификацију међународних конвенција и споразума из ове области6, њихову адаптацију у национално законодавство (уколико је потребно), а затим и примену (судску и административну) – представљају универзалне стандарде за земље које брину о свом становништву изграђујући и чувајући међусобно повезане демократске односе и безбедност. Поменути Извештај UNDP истакао је седам слојева или претњи (threats) значајнијих за изградњу људске безбедности7, међу које се убраја лична безбедност (personal security), чији је циљ да се људи заштите од физичког насиља било сопствене државе или друге државе, као и различитих врста насилника при чему се у највеће узрочнике оваквог стања означава криминал, а тиме и потреба да се, у оквиру гарантовања безбедности, криминал спречава и кажњава. Политичка безбедност (political security) следећи је значајни елемент људске безбедности, који се односи на живот људи у заједницама, које поштују основна људска права. Гаранција развоја како појединца, тако и његових организованих заједни-
4
5 6
7
Међународно право бележи да је та изградња започета још раније и, не улазећи у навођење доктринарних и појединачних националних примера на ову тему пре ХХ века, истиче значај обавезујућих докумената, који су усвајани, на пример, поводом избеглица (Нанзен) или у оквиру Међународног бироа рада (ILO) пре Другог светског рата. Савет безбедности УН је 1976.године отворио расправу о људским правима у тадашњој Јужној Африци и, осуђујући политику апартхејда, прогласио кршење људских права, расну сегрегацију и угњетавање црначке већине за претњу регионалној и светској безбедности. У најзначајније изворе међународног права, које регулише питања људских права, убрајају се: Међународни пакт о грађанским и политичким правима (ICCPR), Међународни пакт о економским, социјалним и културним правима (ICESCR), Међународна конвенција о уклањању свих облика расне дискриминације, Међународна конвенција о уклањању дискриминације над женама (CEDAW), Конвенција о правима детета, Конвенција о спречавању и кажњавању злочина геноцида, Конвенција о уклањању свих облика расне дискриминације, Конвенција бр.111 Међународног бироа рада (ILO) у вези са дискриминацијом у запошљавању и занимању, UNESCO Конвенција против дискриминације у образовању, Међународна конвенција о заштити права свих радника миграната и чланова њихових породица (ICRMW) и Конвенција о правима лица са посебним потребама (CRPD). Осим наведених универзалних међународно правних инструмената, значајно је напоменути и регионалне изворе усвојене у оквиру Савета Европе као што су: Конвенција против тортуре и другог окрутног, нехуманог или понижавајућег поступања и кажњавања, Европска социјална повеља, Европска конвенција о заштити људских права и основних слобода (ECHR) и други. У седам области људске безбедности према Извештају UNDP из 1994.године убрајају се: економска безбедност, безбедност хране, здравствена безбедност, безбедност животне средине, лична безбедност, безбедност заједница/група и политичка безбедност.
Case study: Људска безбедност – механизам обезбеђења положаја, слобода и права националних мањина у Србији
151
ца (држава) налази се у балансу слободе од страха (freedom from fear) и слободе од ускраћености/тежњи (freedom from want) 8. У примени свеобухватне концепције људске безбедности, Европска унија (ЕУ) покушава да утврди институционални оквир за реализацију ове идеје: У протеклих десет година, ЕУ је развила важне инструменте у оквиру Заједничке безбедносне и одбрамбене политике. Под тим се пордазумевају Војни комитет и Војно особље (Military Committee and Military Staff), који имају функцију раног упозорења и стратегијског планирања, и Европска одбрамбена агенција (European Defence Agency). Створена је и група цивилног особља обучена да обезбеди помоћ локалном становништву у конфликтним подручјима у свету. Ови цивилни капацитети су све више и више важни у обраћању ономе што је шире познато као ‘људска безбедност’ – схватање по коме се национална и глобална безбедност не могу одвајати од благостања појединаца и заједница у којима живе.9 ЕУ је показала да се не двоуми око схватања и прихватања људске безбедности у контексту унутрашњих и спољних безбедносних изазова. У складу с тим, а узимајући у обзир сложеност саме Уније сачињене од држава чланица (али и појединаца), питања везана за народе и националне мањине, који живе на овом простору, имају немерљиву важност у концепцији људске безбедности. То се, сасвим, уклапа у један од елемента или претњи људској безбедности израженој у безбедности заједницa (community security) и усмереној ка заштити људи од губитка традиционалних односа и вредности у оквиру етничког и другог насиља. Тај стуб безбедности, преузет од UNDP, кључан је за ЕУ, јер, с једне стране, обезбеђује држава8
9
152
Реч је, заправо, о два правца, која истражују појаву и појам људске безбедности, а који проистичу из Извештаја UNDP из 1994.године. Сам Извештај наводи да људска безбедност захтева слободу од страха и слободу од ускраћености. Конкретно, интенција концепције слободе од страха је заштита појединаца од насиља полазећи од тога да је насиље повезано са сиромаштвом и недостатком капацитета државе да се сиромаштву супротстави. На тај начин, главну компоненту теорије о слободи од страха представља постојање одговорности за заштитом (responsibility to protect). С друге стране, слобода од ускраћености/тежњи полази од ширег схватања претњи, којима може бити изложен човек и, сходно томе, додаје: глад, епидемије и природне катастрофе оним непогодама које изазива човек (оружани сукоби, политичке тензије, диктатура), а које препознаје и теорија слободе од страха. (Више о свему овоме у Извештају, који је израдила Међународна комисија за интервенције и државни суверенитет /International Commission on Intervention and State Sovereignty/ 2001. године на захтев Кофи Анана, тадашњег генералног цекретара УН - www.iciss.ca/menuen.asp; Проф.др Ханс-Герт Петеринг, Одбрана европских вредности, Фондација „Конрад Аденауер“, 2007. година) Project Europe 2030 Challenges and Opportunities, A Report to the European Council by the Reflection Group on the Future of the EU 2030, May 2010, p.32. Као резултат тога, ЕУ је до 2010.године упутила 22 посматрачке, мировне и стабилизирајуће мисије широм света. За нешто активније ангажовање, односно офанзивно деловање у оквиру стварања мира (peace-making), постојеће стање показује да ЕУ, без обзира на то што поседује пола милиона војника више од САД, нема логистичке капацитете да пребаци своје снаге за брзе интервенције, које броје око 60 хиљада војника.
Мр Драган Кнежевић,
ма чланицама очување сопственог идентитета, а с друге, омогућава ЕУ да штити интересе различитих националних/етничких заједница in grosso,односно без обзира на границе. На тај начин су нације и, консеквентно, националне мањине постале линије спајања у ЕУ са израженом тенденцијом да се њихова безбедност као заједница штити и очува транснационално, па је по томе ЕУ простор јединствен у свету.
Дефинисање националних мањина Иако је ЕУ поменута у вези са положајем и заштитом националних мањина, једна друга, европска институција по овом питању има већу важност. Реч је о Савету Европе, међународној регионалној организацији, која окупља 47 европских земаља. Савет Европе, преко својих Комитета министара и Парламентарне скупштине, доноси одлуке и резолуције у складу са оснивачким актом из Лондона 1949.године, који је временом прерастао у Статут Савета Европе. Од значајнијих институција, Савет Европе има, поред Секретаријата, Европски суд за људска права и Канцеларију комесара за људска права. Обе установе своје постојање дугују Европској конвенцији о правима човека из 1950.године и знатно доприносе испуњењу основних циљева Савета Европе, односно: стварању заједничког демократског и правног простора у заштити људских права, плуралне демократије и владавине права, развијању европског културног идентитета и различитости, консолидацији и јачању демократске стабилности у Европи кроз подршку политичким, законодавним и уставним реформама.10 На основу Европске конвенције о правима човека, нарочито је забрањена дискриминација, која доводи до угрожавања загарантованих људских права и слобода. У поступку спречавања и кажњавања тих појава, Европски суд за људска права има 10
Захваљујући делокругу Савета Европе, ова организација представља незаобилазни фактор у примени концепције људске безбедности. Забрана тортуре, борба против различитих облика транснационалног криминала, као што су трговина људима, интернет/компјутерски (cyber) криминал, тероризам, злоупотреба деце у порнографији и слично – припадају областима деловања, које могу да изазову велике претње људским заједницама (државама), а Савет Европе уводи поступке усмерене ка превенцији и спречавању ових појава и умањењу њихових последица. Тако, на пример, редовно и ванредно Комитет против тортуре Савета Европе обилази земље чланице Савета Европе и израђује извештаје са препорукама за побољшање положаја лица лишених слободе. Према Европској конвенцији за спречавање тортуре и нехуманог и понижавајућег поступања или кажњавања, Комитет против тортуре има велика овлашћења у посетама затворима и болницама и њихове су препоруке обавезујуће за земље чланице Савета Европе. Средства јавног информисања су такође једна од циљних група Савета Европе, али се Европска социјална повеља обраћа и заштити лица са посебним потребама, запосленима и онима који то нису из различитих разлога, као и облицима њиховог удруживања. Савет Европе је 1979.године усвојио и Конвенцију о очувању европских пространстава и природних стаништва, бори се и против корупције (GRECO).
Case study: Људска безбедност – механизам обезбеђења положаја, слобода и права националних мањина у Србији
153
јединствен положај и функцију. Иако установљен још 1959.године, тек од 1998.године омогућено је и појединцима да се Суду обраћају директно, након што, из делокруга људских права, исцрпу све домаће судске инстанце и правне лекове. Суд својом праксом не само да санкционише пропусте држава чланица Савета Европе у третирању случајева кршења људских права11 него и утиче на њих да мењају/адаптирају сопствено законодавство и државну управу како би побољшали положај сваког човека без обзира на разлике и допринели његовом прогресу. Што се националних мањина и њених припадника тиче, Савет Европе им посвећује изузетну пажњу на основу Европске повеље о регионалним или мањинским језицима из 1992.године и Оквирне конвенције за заштиту националних мањина из 1995. године.12 Последњи споразум нарочито је битан за питање дефинисања националних мањина, јер се у универзалним међународно правним изворима нешто слично не може пронаћи. Наиме, Оквирна конвенција не даје експлиците дефиницију националне мањине или припадника националне мањине, али кроз своје чланове регулише поједине поступке, области, карактеристике, права и положај ових лица из којих се може закључити о каквој се категорији тј. заједници ради. Члан 4 гарантује припадницима националних мањина право на једнакост пред судовима и генералну забрану дискриминације, док члан 5 даје право овим лицима на одржавање културних веза и очување идентитета (верског, језичког, традиционалног), уз спречавање асимилације. Даље се националним мањинама пружа право слободног и мирољубивог окупљања, изражавања и мишљења, верске службе и медија (чланови од 7. до 9.). Језицима националних мањина посвећена је посебна пажња уз гаранције њиховог очувања, информисања, употребе писма и образовања (чланови 10—15). У поступку уживања права и обавеза из Оквирне конвенције свако лице, које припада националној мањини мора поштовати национално законодавство и права других, а нарочито 11
12
154
Тако је Европски суд за људска права у 2008.години нашао три повреде члана 6. Европске конвенције о људским правима од стране Србије, а у погледу дужине трајања поступка. У априлу 2009.године објављен је Извештај у коме се наводи да се 17 од 27 пресуда Европског суда против Србије, од септембра 2006.године, односе на кршење права на суђење у разумном року. Од септембра 2009.године, скоро 3000 случајева је у процедури против Србије. Извештај европских комисија о напретку Србије за 2009.годину (у делу 2.2) показује да Правосудни центар за обуку и стручно усавршавање наставља да пружа обуку у вези са Европском конвенцијом о људским правима. Свест међу судијама о међународним обавезама у вези са људским правима се побољшала. Међутим, судови још увек оклевају да директно примене ратификоване међународне уговоре. Европска повеља о мањинским језицима предвиђа различите активности држава чланица у заштити и промоцији, како их назива, историјских регионалних и мањинских језика. Повеља стимулише два нивоа заштите од којих се потписници Повеље обавезују да први ниво обавезно примењују. Што се тиче Оквирне конвенције, њен члан 25 прописује да су државе чланице обавезне да достављају периодичне извештаје Савету Европе, који садрже потпуне податке о законодавним и другим мерама предузетим да би се применили принципи постављени у Оквирној конвенцији.
Мр Драган Кнежевић,
оних лица, која припадају већини или другим националним мањинама (члан 20). Оквирна конвенција, у наставку, регулише улогу Комитета министара и генералног секретара Савета Европе у вези са државним извештавањем о стању националних мањина и преузетим обавезама из чланства у Савету Европе. Сва права и слободе предвиђена овим међународним/регионалним споразумом могу се уживати индивидуално или у оквиру заједнице са другим (колективно). Ослањајући се на наведене одредбе, критеријуми препознавања одређеног лица за припадника националне мањине могли би бити: да буде у оквиру заједнице бројчано мање од остатка становништва државе или дела државе, да не заузима доминатни положај, да су му култура, језик, вера, раса итд. различити од остатка становништва, да постоји воља његових чланова/следбеника да очувају сопствене специфичности, да су држављани земље која прихвата њихов мањински статус, и да су одавно установили сопствено присуство на територији на којој живе.13 Тако доживљене националне мањине могу, са безбедносног аспекта, бити изложене озбиљним ризицима и претњама уколико изостану националне мере за њихову подршку и обезбеђење и имплементација њихових права: Етничке напетости и недостатак поштовања етничких, верских и културних вредности реална су претња стабилности државе. Специфични облици ове претње могу се испољити кроз нетолеранцију, ксенофобију, неусаглашеност са демократским принципима и праксом, неуважавање споразума и међународних договора о поштовању права мањина и изазивање етничког насиља и тешкоћа у успостављању мултиетничких демократских институција. Позитивним прописима и практичним деловањем треба обезбедити владавину права, поштовање и заштиту људских и мањинских права и слобода, равномеран економски развој, развијање духа толеранције и међусобне сарадње, чиме се умањују етничке напетости и у великој мери избегава опасност од настајања ванредне ситуације.14 Србија је постала држава чланица Савета Европе 2003.године, али је ратификацију Оквирне конвенције за заштиту 13 14
Daniel Šmihula, Definition of National Minorities in International Law, in Journal of US—China Public Administration, Vol.6, No.5, october 2009, p.50. Др Катарина Штрбац, Хуманитарне организације у збрињавању цивилног становништва у ванредним ситуацијама, Београд, 2008.године, стр.34-35.
Case study: Људска безбедност – механизам обезбеђења положаја, слобода и права националних мањина у Србији
155
националних мањина обавила још 2001.године. Устав Републике Србије је припадницима националних мањина загарантовао индивидуална и колективна права и предвидео, додатна, права у њиховој заштити.15 За земљу каква је Србија однос и званично деловање према националним мањинама представља суштинску вредност од националног интереса не само због тога што јој око 17 процената укупног становништва чине националне мањине,16 него и због недавне прошлости и сукоба, који су се водили на територији бивше Југославије, а који су имали дубоку етничку и националну ноту. Отуд је контекст националних/етничких заједница у наведеном простору озбиљан безбедносни изазов, на шта је указала Статегија националне безбедности Републике Србије из 2009.године: Поштовање прихваћених обавеза из области људских и мањинских права и унапређивање правних оквира, који омогућавају надзор у функцији спречавања повреда људских права и маргинализације грађана по основу политичке, етничке и верске припадности, представља значајан аспект унапређења националне безбедности. Република Србија гарантује на својој територији сва индивидуална и колективна права националних мањина. Залаже се и заступа обавезу поштовања људских и мањинских права Срба у другим државама кроз унапређење односа са тим државама, а у складу са релевантним документима међународног права. Полазећи од значаја међуетничке толеранције и међукултурног дијалога, Република Србија предузима ефикасне мере 15
16
156
Члан 79 Устава Србије регулише да припадници националних мањина имају право: на изражавање, чување, неговање, развијање и јавно изражавање националне, етничке, културне и верске посебности; на употребу својих симбола на јавним местима, на коришћење свог језика и писма, да у срединама где чине значајну популацију, државни органи, организације којима су поверена јавна овлашћења, органи аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе воде поступак и на њиховом језику; на школовање на свом језику у државним установама и установама аутономних покрајина; на оснивање приватних образовних установа, да на своме језику користе своје име и презиме; да у срединама где чине значајну популацију, традиционални локални називи, имена улица, насеља и топографске ознаке буду исписане и на њиховом језику; на потпуно, благовремено и непристрасно обавештавање на свом језику, укључујући и право на изражавање, примање, слање и размену обавештења и идеја; на оснивање сопствених средстава јавног обавештавања. Члан 80 Устава Србије регулише да припадници националних мањина могу да оснивају просветна и културна удружења, која добровољно финансирају. Србија признаје просветним и културним удружењима националних мањина посебну улогу у остваривању права припадника националних мањина. Припадници националних мањина имају право на несметане везе и сарадњу са сународницима изван територије Србије. Према резултатима последњег пописа становништва из 2002.године, у Србији живе припадници следећих националних мањина: Мађари (3,91% од укупног броја становништва), Бошњаци (1,82%), Роми (1,44%), Југословени (1,08%), Хрвати (0,94%), Црногорци (0,92%), Албанци (0,82%), Словаци (0,79%), Власи (0,53%), Румуни (0,46%), Македонци (0,35%), Бугари (0,27%), Буњевци (0,27%), Муслимани (0,26%), Русини (0,21%), Словенци (0,07%), Украјинци (0,07%), Горанци (0,06%), Немци (0,05%), Руси (0,03%), Чеси (0,03%), други (0,16%) и 1,44% од укупног становништва се уопште није изјаснило о свом националном пореклу.
Мр Драган Кнежевић,
за унапређење узајамног поштовања, разумевања и сарадње међу свим људима који живе на њеној територији, без обзира на њихов етнички, културни, језички или верски идентитет. Република Србија је опредељена да развија сарадњу са представницима мањина, као и матичним државама порекла мањина ради унапређивања њиховог положаја и њихових права.17 Искуство Србије током њене новије историје (1875—78.година и ангажовање Србије за заштиту своје мањине у Отоманској држави/данашњој Босни и Херцеговини; I и II Балкански рат и немогућност сагледавања албанског чиниоца на Балкану; читав Други светски рат и период пред избијање овог сукоба у вези са Бановином Хрватском и положајем немачке мањине) показало је да се фактору националне мањине мора прилазити са изузетном пажњом и у потрази за што прихватљивијим решењима у гарантовању њихових слобода и положаја како не би негативно утицале на стабилност. За домаће потребе, а полазећи од међународног права, Закон о заштити права и слобода националних мањина из 2002.године, који се примењује у Србији, а који је усвојен у оквиру Савезне Републике Југославије, у члану 2 дефинише припаднике националних мањина: Национална мањина у смислу овог Закона је свака група држављана Савезне Републике Југославије која је по бројности довољно репрезентативна, иако представља мањину на територији Савезне Републике Југославије, припада некој од група становништва које су у дуготрајној и чврстој вези са територијом Савезне Републике Југославије и поседује обележја као што су језик, култура, национална или етничка припадност, порекло или вероисповест, по којима се разликује од већине становништва, и чији се припадници одликују бригом да заједно одржавају свој заједнички идентитет, укључујући културу, традицију, језик или религију. Националним мањинама у смислу овог закона сматраће се све групе држављана који се називају или одређују као народи, националне и етничке заједнице, националне и етничке групе, националности и народности, а испуњавају услове из става 1 овог члана. Концепција људске безбедности налаже да се у процесу заштите националних мањина првенствено ангажује држава и њени органи уз помоћ организација цивилног сектора, академских кругова и самих припадника националних мањина и њихових асоцијација. Након доношења адекватних нацио-
17
Република Србија, Стратегија националне безбедности Републике Србије, Београд, 2009. године, стр.30-31.
Case study: Људска безбедност – механизам обезбеђења положаја, слобода и права националних мањина у Србији
157
налних прописа,18 правци деловања усмерени су ка трагању за националним моделима афирмације права и положаја националних мањина на основу међународних стандарда,19 од чега је, уосталом, пошла и званична Србија усвајајући механизме директно или посредно намењене националним мањинама: 1) Одбор за међунационалне односе Народне скупштине, 2) Савет Републике Србије за националне мањине, 3) Савети за међунационалне односе, 4) Национални савети националних мањина, 5) Координационо тело Владе Републике Србије за општине Прешево, Бујановац и Медвеђa, 6) Канцеларија заштитника грађана и локални омбудсмани, и 7) Канцеларија повереника за заштиту равноправности. Реч је заправо о институцијама, којима се имплементирају стандарди намењени националним мањинама преузетим из чланства у међународним конвенцијама о људским правима. Они одражавају потребу да се у Србији унапреди део менаџмента људске безбедности намењен безбедности заједница, а њихово формирање активно су подржали ЕУ, Савет Европе и Организација за европску безбедност и сарадњу (ОЕБС).20
18 У основне прописе за заштиту националних мањина у Србији спадају: — Закон о заштити права и слобода националних мањина из 2002.године, — Закон о службеној употреби језика и писма са Изменама из 2010.године, и — Закон о основама система образовања и васпитања из 2004.године. 19 Краћа анализа праксе и ситуације у неким земљама Централне Европе може показати да нема униформности и да државе институционално различито приступају решавању положаја националних мањина. Тако, на пример, Чешка Република има комесара за људска права и министра за људска права и националне мањине (нема министарства). Послове надзора обавља Владин савет за националне мањине и Међуресорна комисија за питања Рома. У Чешкој Републици постоји и Канцеларија заступника права грађана са локалним омбудсманима. Босна и Херцеговина, осим Министарства за људска права и избеглице, које је само индиректно задужено и за националне мањине, има Одбор за Роме. Парламент Македоније има Комитет за односе међу заједницама и општинске заштитнике грађана. Немачка је конституисала комесара за политику људских права и хуманитарну помоћ уз постојање Одбора за људска права и хуманитарну помоћ у Савезном парламенту. Хрватска у свом Скупштини има Одбор за људска права и права националних мањина, заштитнике грађана и Канцеларију за људска права. Црна Гора је, у оквиру имплементације мањинских права, формирала Фонд за мањине и Центар за очување културног наслеђа националних мањина. Уз локалне омбудсмане, Влада Црне Горе има Ресор заштите људских и мањинских права. Заменик председника Владе Словачке надлежан је за послове људских права и мањина. У оквиру реализације обавеза, Словачка је основала Владин савет за националне мањине и етничке групе и Канцеларију повереника за ромске заједнице. 20 Током припрема за израду Нацрта Закона о националним саветима националних мањина 2007.и 2008.године, Савет Европе је одредио проф.Рајнера Хофмана из Немачке да пружи стручне коментаре и сугестије на предлог Закона, који је потекао из Србије.
158
Мр Драган Кнежевић,
Одбор за међунационалне односе Народне скупштине У оквиру највише законодавне власти у Србији, Правилник Народне скупштине у члану 49 предвиђа формирање Одбора за међунационалне односе као сталног радног тела Скупштине са мандатом да разматра предлог закона, другог прописа и општег акта и друга питања са становишта остваривања националних права и међунационалних односа у Републици Србији.21 Одбор броји 21 члана и број припадника националних мањина је, практично, већи у односу на број припадника националних мањина у другим скупштинским одборима, на које се критички осврће Извештај Европских комисија о напретку Србије за 2009.годину у Делу 2.1 када наводи да одбори немају довољан број квалификованог особља. Од 250 посланика, колико има у Скупштини Србије, један број посланичких места резервисан је за партије националних мањина,22 према којима је учињена позитивна дискриминација на основу Измена закона о избору народних посланика из 2004.године у члану 13: Политичке странке националних мањина и коалиције политичких странака националних мањина учествују у расподели мандата и кад су добиле мање од 5% гласова од укупног броја бирача који су гласали. Политичке странке националних мањина су све оне странке чији је основни циљ представљање и заступање интереса националне мањине и заштита и побољшање права припадника националних мањина у складу са међународним стандардима. О томе да ли подносилац изборне листе има положај политичке странке националне мањине односно коалиције политичких странака националних мањина одлучује Републичка изборна комисија при проглашењу изборне листе, а на предлог подносиоца изборне листе који мора бити стављен при подношењу изборне листе. Иако није реч о класичној установи, овакво законско решење омогућава припадницима националних мањина да не изостану из законодавних активности услед своје малобројности. Питање доминације већине у Скупштини, чак и када је у вези са предметом који се непосредно односи на националне мањине 21 22
У првих пет месеци 2010.године, Одбор за међунационалне односе заседао је три пута и расправљао о пројекту Инклузије Рома и изборима за Националне савете националних мањина заказане за јуни 2010.године. Од 72 политичке странке регистроване у Србији до маја 2010.године, 42 су основали припадници националних мањина.
Case study: Људска безбедност – механизам обезбеђења положаја, слобода и права националних мањина у Србији
159
– остаје отворено, јер ни један пропис не говори о „прегласавању“ посланика националних мањина у оваквим случајевима, па то може представљати једну од ситуација/претњи безбедности заједница. Треба још напоменути да сличан одбор постоји и у Скупштини Аутономне Покрајине Војводине, која представља етнички/мањински најразноврснији простор Србије, па је ово радно тело веома активно у разматрању материје, која се, по Правилнику Скупштине, односи на остваривање међунационалних односа и права на образовање, културу, информисање припадника народа и националних мањина у Покрајини и друга питања међунационалних односа.
Савет Републике Србије за националне мањине Још септембра 2004.године, посебном Уредбом Владе Србије, установљен је Савет Републике Србије за националне мањине. Од тог времена, рад Савета регулисан је и другим уредбама Владе (последња јула 2009.године), али је изворни мандат овог државног органа у оквиру извршне власти задржан до данас – старање о очувању, унапређењу и заштити националних, етничких, верских, језичких и културних посебности припадника националних мањина. Савет представља стратегијско тело што показује и његов састав у који, с једне стране, улазе председник Владе и министри задужени за: људска и мањинска права, државну управу и локалну самоуправу, културу, просвету, омладину и спорт, веру, правду, унутрашње послове, а с друге, председници националних савета националних мањина. Надлежност Савета је да потврђује симболе, знамења и празнике мањина, разматра нацрте закона и других прописа значајних за остваривање права националних мањина, прати стање међунационалних односа у земљи, предлаже мере за унапређење пуне и делотворне равноправности припадника националних мањина, разматра остваривање међународних обавеза у погледу примене права припадника националних мањина у Србији и међународне или регионалне споразуме, који се односе на положај националних мањина. Према последњој Уредби из јула 2009.године, Савет се састаје по потреби, а најмање четири пута годишње, што није било случај регулисано претходним уредбама Владе када су редовна заседања била предвиђена за два пута годишње. Па и тако дефинисано ретко званично заседање није било поштовано, па се од 2007. до 2009. године Савет није ниједном састао, иако су представници националних мањина у више наврата то тражили. У 2010.години је дошло до напретка, када је Савет почео 160
Мр Драган Кнежевић,
функционисати, али ће тек крај овог периода показати и да ли ће се састати 4 пута годишње, како позитивни прописи налажу и, тиме, показати спремност стратегијског нивоа да отклања претње, које могу угрозити безбедност заједница. На одређеном тесту постојаности (sustainability) је и буџетски Фонд за националне мањине из кога је планирано да се, од 2010.године, финансирају активности у области културе, образовања и информисања. Правилник Фонда треба да изради Министарство за људска и мањинска права, које ће Фондом и управљати.
Савети за међунационалне односе У Републици Србији на снази је Закон о локалној самоуправи из 2007.године, који, у члану 98 предвиђа формирање Савета за међунационалне односе, мада су они по први пут уведени претходним Законом о локалној самоуправи из 2002.године (члан 63). На основу тога, прописано је да се у национално мешовитим јединицама локалне самоуправе, као самостална радна тела, која чине представници српског народа и националних мањина, оснивају савети за међунационалне односе. Одлуком скупштине јединице локалне самоуправе уређује се делокруг, састав, избор чланова и начин рада Савета. Скупштина и извршни органи јединица локалне самоуправе дужни су да предлоге свих одлука, који се тичу националне равноправности, претходно доставе на мишљење Савету, који има право да пред Уставним судом покрене поступак за оцену уставности и законитости одлуке или другог општег акта ако сматра да су њиме непосредно повређена права припадника српског народа и националних мањина и да, под истим условима, пред Врховним судом Србије покрене поступак за оцену сагласности одлуке или другог општег акта. За национално мешовите јединице локалне самоуправе, у смислу Закона из 2007.године, сматрају се јединице локалне самоуправе у којима припадници једне националне мањине чине више од 5% од укупног броја становника или све националне мањине чине више од 10% од укупног броја становника према последњем попису становништва у Републици Србији 2002. године. То, практично, значи да 68 општина у Србији (изузимајући Косово и Метохију) задовољава критеријуме за конституисање Савета за међунационалне односе. Ипак, у Србији, током 2009.године, нису постојала више од 34 оваква тела.23 23
Центар за истраживање етницитета, Одрживи модел оснивања и рада Савета за међунационалне односе, Београд, 2009.година, стр.2 Први савети за међунационалне односе изабрани су 2002.године, а седам година касније била су 43 савета, од чега у Војводини 37, а у осталом делу Србије 6.
Case study: Људска безбедност – механизам обезбеђења положаја, слобода и права националних мањина у Србији
161
Већ из овог податка види се да формирање и рад Савета за међунационалне односе не представљају експлицитну законску обавезу и да се њихово постојање уређује локалним статутима уколико јединице локалне самоуправе имају интерес да покрену један такав поступак. С обзиром на то да је регулисано да савети представљају радна тела скупштина јединица локалне самоуправе, њихов мандат траје онолико колико траје мандат скупштине јединице локалне самоуправе. Све то уноси велику/недопустиву дозу волунтаризма у читаву институцију, релативизира њену улогу и функционисање и доводи у сумњу мотиве политичке иницијативе усмерене ка њеном конституисању. Пракса је показала да ова тела нису делотворна и да не испуњавају сврху свог установљења:24 Одсуство јасне и доречене законске регулативе и похвална настојања државе да се повећа аутономија локалне самоуправе, доводе до ситуације у којој ови савети често нису у могућности да испуњавају своје законом предвиђене обавезе. Тренутно је стање такво да општинске самоуправе у складу са својим често оскудним капацитетима арбитрарно доносе одлуке о формирању, надлежностима и начину рада ових савета, што за последицу има непродуктивни хаос на овом подручју и потпуну или делимичну нефункционалност Савета за међунационалне односе.25 Недореченост законских решења појављује се као главни узрок слабих резултата, које су забележили савети за међунационалне односе производећи ефекат благе конфузије. 26 Јавност такође није довољно обавештена о мандату и потенцијалима ове институције, тако да се мало може говорити да постоји некакво власништво (ownership) локалних и ширих заједница над њом.
24 25 26
162
Ibid.стр.5 Савети за међунационалне односе, Модели одлуке о оснивању и правилника о раду, ОЕБС Мисија у Београду, 2009.година, стр.7-8 За време Округлог стола Рад савета за међунационалне односе у Извршном већу Војводине крајем октобра 2009.године истакнуто је да су општински савети за међунационалне односе један од основних институционалних оквира за очување стабилних међунационалних односа и заштиту мањинских права на нивоу локалне самоуправе (...) представљају пожељан модел друштвених односа у вишенационалним заједницама и подразумевају усклађеност социјалних и политичких интереса различитих етнокултурних заједница, служећи очувању и унапређењу њихових идентитета и култура. Истовремено је, међутим, примећено да постоји противречност по којој савети постоје у 17 општина по Закону из 2002.године и у 10 општина по Закону из 2007.године. Различити су и мандатни периоди и они се крећу између две и пет година. У 7 општина чланови савета су бирани из редова одборника, док је 5 општина поступило супротно.
Мр Драган Кнежевић,
Није довољно учињено на његовој промоцији27 и од радног тела, које је требало да отклања узроке/претње безбедности заједница, односно људске безбедности, постао је ризик per se. У Извештају Европских комисија о напретку Србије за 2009.годину у Делу 2.2 наводи се да општинске структуре немају капацитете да у потпуности спроводе мањинска права у Санџаку. Мада би, полазећи од досадашњих веома скромних резултата, опција укидања била сасвим реална, требало би пре радикалнијих потеза размислити и о могућностима дораде прописа имајући у виду менаџмент безбедности заједница: То указује на неопходност иницијатива, које би биле усмерене не само ка измени постојеће подзаконске регулативе која ближе уређује ову област већ и ка јачању капацитета мултиетничких локалних самоуправа за ефикасну имплементацију постојећих законских решења и препознавање значаја савета за међунационалне односе у локалној заједници. Само оспособљеност савета да врше своје законске надлежности и тиме омогуће остваривање права припадника националних мањина и пуну националну равноправност у мултиетничким општинама може довести до истинске афирмације ове институције локалне самоуправе. Једна од таквих иницијатива јесте и иницијатива Мисије ОЕБС у Београду која је групи експерата поверила израду Модела одлуке о оснивању Савета за међунационалне односе и Модела правилника о раду Савета за међунационалне односе. Материјали које су експерти користили у дефинисању модела су у претходном периоду развијени од стране Центра за регионализам и Фонда за отворено друштво (Локалне политике у мултиетничким заједницама) као и Центра за развој цивилног друштва и Грађанских иницијатива.28
27
28
Регионална тематска конференција о искуствима Србије и Македоније о нормативном и практичном стварању Савета за међунационалне односе одржана је крајем фебруара 2009.године у Новом Саду. Министарство за државну управу и локалну самоуправу Србије истакло је да би конституисање Савета требало подстицати ради унапређења међуетничких односа и развоја демократије. Ово Министарство стоји на становишту да се савети морају формирати у свим национално мешовитим јединицама локалне самоуправе по критеријумима из Закона о локалној самоуправи из 2007.године, па би такав поступак требало помоћи саветима и сугестијама с чим се сложио и представник ОЕБС, који је био коорганизатор овог скупа. Јован Комшић, програмски директор Асоцијације мултиетничких градова југоисточне Европе, подсетио је на Регионалној тематској конференцији да је оснивање тих савета значајно за консолидовање демократије и међуетничких односа у региону и да су квалитети људских права, правне државе и заштите мањина кључни услов из Копенхашких критеријума за пријем нових чланица у ЕУ. Савети за међунационалне односе, Модели одлуке о оснивању и правилника о раду, ОЕБС Мисија у Београду, 2009.година, стр.8
Case study: Људска безбедност – механизам обезбеђења положаја, слобода и права националних мањина у Србији
163
Национални савети националних мањина Према Уставу Србије, припадници националних мањина имају право на несметане везе и сарадњу са сународницима изван територије Србије, односно, са матичним државама (kin states), које су и у случају Србије, слично другим земаљама Централне Европе, углавном суседне. Уколико се, полазећи од пописа становништва из 2002.године, покуша утврдити територијална распоређеност припадника националних мањина у Србији, може се видети да су оне размештене уз границе својих матичних држава.29 То јесте један од резултата разбијања бивше Југославије, али је и производ разграничења националних држава постигнутих на овом простору и Централној Европи од ХIX века, па се понекад питање националних мањина сматра централноевропским феноменом. Осим тога, а ради остварења права на самоуправу у: 1) култури, 2) образовању, 3) обавештавању и 4) службеној употреби језика и писма30 – припадници националних мањина у Србији могу изабрати своје националне савете. Још је Закон о заштити права и слобода националних мањина из 2002.године инаугурисао ову институцију, али је њено ближе одређење и формирање, у складу са међународним стандардима, регулисао Закон о националним саветима националних мањина усвојен 2009.године. На основу тога, национални савети представљају тела, која броје од 15 до 35 чланова (у зависности од величине националне мањине) са мандатним периодом од 4 године. Из својих редова бирају председника, извршни орган, одборе за образовање, културу, обавештавање и службену употребу језика и писма, а својим статутима могу утврдити консултативна и друга тела. Председник представља и заступа национални савет, чији се чланови бирају на посебним изборима (непосредним или путем електорских скупштина), које спроводи министарство надлежно за људска и мањинска права. Савети представљају националне мањине и могу поднети Народној скупштини, Влади и другим државним органима и посебним организацијама, укључујући и покрајинске и локалне – предлоге, иницијативе и мишљења о питањима из свог делокруга.
29 30
164
Републички завод за статистику, Попис становништва, домаћинстава и станова у 2002, Београд, 2003.година. У мају 2009.године, Комитет министара Савета Европе издао је скуп препорука у вези са применом Европске повеље о регионалним и мањинским језицима у Србији. Ове препоруке позивају на унапређење толеранције и бољег регулисања употребе мањинских језика у образовању.
Мр Драган Кнежевић,
Највећи део простора (Одељак VI - чланови 29—111), Закон о националним саветима националних мањина посвећује изборима за националне савете, прописујући поступак расписивања избора, утврђивање посебног бирачког списка за припаднике националних мањина (до детаља регулисано), органе за спровођење избора (Централна изборна комисија, Изборна комисија за бирачко подручје и бирачки одбори), поступак кандидовања и изборне листе (опет урађено до детаља), спровођење избора и начин гласања, укључујући и поступак проглашавања резултата избора и њихово понављање (уколико је потребно) и, на крају, расподелу мандата. Закон у овом Одељку (који се, условно, може назвати Правилником за изборе националних савета националних мањина) регулише и изборе за чланове националних савета путем електорских скупштина.31 У складу са овим одредбама, Србија је у јуну 2010.године одржала непосредне изборе за 16 националних савета и 3 електорске скупштине за националне савете,32 што, уз Јеврејску општину, чини укупно 20 таквих органа. Пре избора, Министарство за људска и мањинска прва Србије организовало је вишемесечну кампању уписа у посебни бирачки списак, што је био предуслов одржавања избора. По завршетку изборног процеса, од националних савета националних мањина се очекује да се активно и у координацији са другим надлежним органима ангажују у учешћу у управљању установама предшколског васпитања и образовања, и основног и средњег образовања и васпитања чији је оснивач Република Србија, аутономна покрајина или јединица локалне самоуправе, у којима се образовно-васпитни рад изводи и на језику националне мањине, или у којима се изучава говор, језик или култура националне мањине као посебан наставни предмет. Национални савети имају оснивачка права и могу самостално или заједно са другим правним лицем, оснивати установе и привредна друштва за обављање новинско-издавачке и радио-телевизијске делат-
31 1) 2) 3) 4) 5) 6)
32
Према Закону о националним саветима националних мањина (члан 101), лице које има право да буде електор прилаже: електорску пријаву која садржи изјаву да се лице пријављује за електорску скупштину националне мањине и личне податке; потврду о бирачком праву; писмену изјаву о националној припадности; доказ о пребивалишту; попуњене обрасце са 100 потписа припадника одређене националне мањине, односно писмену исправу о одлуци скупштине организације или удружења националне мањине којом је одређено за електора националне мањине. решење о регистрацији организације или удружења. Непосредни избори за националне савете одржаће се ако се до дана расписивања избора, на посебан бирачки списак националне мањине, упише више од 50% од укупног броја припадника националне мањине према последњем попису становништва, умањеног за 20%. Непосредни избори су одржани за: Албанце, Ашкалије, Бошњаке, Бугаре, Буњевце, Влахе, Грке, Египћане, Мађаре, Македонце, Немце, Роме, Румуне, Русине, Словаке, Украјинце и Чехе, док су чланови националних савета: Македонаца, Словенаца и Хрвата бирани на електорским скупштинама.
Case study: Људска безбедност – механизам обезбеђења положаја, слобода и права националних мањина у Србији
165
ности, штампања и репродукције снимљених медија и вршити права и обавезе оснивача. У конкретизацији Уставом загарантованих додатних и колективних права намењених припадницима националних мањина конституисани су ови савети, уз које се не може повући паралела ни са једним сличним примером у Европи. У Мађарској и Хрватској на локалном нивоу постоје некаква тела, али она не делују национално и њихови се избори обављају истовремено са локалним изборима. Отуд су национални савети националних мањина у Србији институције sui generis. Оне полазе од националних/етничких специфичности Србије чиме јој омогућавају, између осталог, да што ефикасније спречавају ризике по безбедност заједница и отклањању могуће опасности. У случају погоршања положаја ове категорија лица, увек је присутан феномен трансграничног преливања проблема и његове регионализације, па би та међународна компонента у функционисању националних савета националних мањина морала увек бити присутна када се ставља у контекст успешног менаџмента безбедности заједница, нарочито на Балкану.33 У мултиетничком друштву добри међуетнички односи и интеграција припадника националних мањина зависе од перцепције свих етничких група да су активности државе легитимне и ефикасне.34 Што због кашњења пријава, што из других разлога – неке су националне мањине остале без својих савета на овим изборима, а спадају у рeд бројнијих у Србији, као што су Црногорци или Муслимани. Ту су и Југословени (1,10% становништва Србије), који још немају свој национални савет, али ни матичну државу, па су се по тој карактеристици сврстали уз Русине и Горанце. Како ствари стоје, списак од 20 националних савета националних мањина у Србији неће бити промењен до наредних избора, односно 2014.године када ће се стећи услови да и друге заједнице (Турци, Руси) оснују своје савете. Њих, у међувремену, чека неповољнији положај од припадника националних мањина, које имају националне савете, јер неће имати прилику да 33
34
166
Румунија, на пример, већ неколико година уназад отвара питање влашке националне мањине у Србији и њеног постојања као посебног етницитета (источна Србија). Ова земља инсистира да се ради о Румунима и да, како истиче, не постоји влашки језик, иако попис становништва у Србији из 2002.године показује да се око 40 хиљада људи изјаснило да говори овим језиком. Србија, с једне стране, не може одустати од прокламованог начела да је свако лице слободно да се национално изјашњава и да је она обавезна да то поштује и штити, а с друге, Румунија покушава оспорити порекло Власима називајући их Румунима и потомцима бивше Влашке, која је као политичка творевина (држава) престала да постоји у XIX веку. Супротно томе, постоје теорије о пореклу Влаха, које говоре да они потичу од Арумуна, што је признала и Македонија, па их је као такве препознала у свом Уставу и дала им мањински статус. Румунија, у оквиру Савета Европе, редовно иницира резолуције Парламентарне Скупштине у осуди политике Србије према Румунима и Власима и, генерално, националним мањинама. Савет Европе је, због тога, одредио 2007.године специјалног известиоца (из Немачке), који је поднео Извештај Ситуација са националним мањинама у Војводини и румунском мањином у источној Србији. OSCE, Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies, the Hague, 2006.
Мр Драган Кнежевић,
уживају права из: културе, образовања, информисања и службене употребе језика и писма преко националних савета, него индивидуално или преко својих удружења (заступањем). Таква ситуација би их могла довести у дискриминаторни положај, јер недовршеност процеса формирања националних савета националних мањина у Србији може изазвати ефекат вакуума у безбедности заједница. По важећим прописима, национални савети се помињу и по питању избора чланова општинских савета за међунационалне односе и у Уредби Владе о функционисању Савета Републике Србије за националне мањине. У случају да постоје нестабилности или поремећаји у деловању националних савета, такво стање може утицати негативно на друге две поменуте институције. Све ово може додатно закомпликовати нови попис становништва, домаћинстава и станова Републике Србије заказан за 2011.годину. Полазећи од овакве ситуације и уочавајући централну улогу, коју у отклањању претњи по мањинске националне заједнице имају национални савети националних мањина у Србији, ЕУ је приступила снажној подршци институционалне изградње и јачања капацитета ових тела кроз пројекат у оквиру IPA 2007, односно приступних фондова ЕУ. Идеја је да се, преко Министарства за људска и мањинска права Србије, у једногодишњем периоду, а непосредно после избора у јуну 2010.године, оснаже национални савети у опреми и канцеларијском прибору. Такође су предвиђене и обуке за чланове савета и професионална лица, која ће убудуће обављати технички део подршке савета, као и додатно образовање за постојеће кадрове.
Координационо тело Владе Републике Србије за општине Прешево, Бујановац и Медвеђa Најдрастичнији пример погоршања међунационаих односа у Србији у последњих десет година, уколико се изузме Косово и Метохија, односи се на југ земље и општине Прешево, Бујановац и Медвеђу настањене, углавном, припадницима албанске националне мањине.35 Крајем прошлог века и почетком прве деценије XXI столећа, на овом простору је дошло до отворених непријатељстава између наоружаних албанских формација (Ослободилачке војске за Прешево, Бујановац и Медвеђу) и снага за примену закона и реда као последице преливања сукоба са Косова и Метохије. Насиље је довело до фаталних исхода на обе стране. Последња акција владиних јединица одиграла 35
Статистика показује да је у Медвеђи 2002.године од 10 760 становника било 7 163 Србина, 2 816 Албанаца, 108 Рома и других. У Бујановцу је живело 43 302 становника, и то: 23 681 Албанац, 14 782 Србина, 3 867 Рома и других. У Прешеву је пописано 34 904 особе, од којих су: 31 098 Албанци, 2 984 Срби и други.
Case study: Људска безбедност – механизам обезбеђења положаја, слобода и права националних мањина у Србији
167
се 15. и 16.маја 2001.године. Криза се, потом, проширила по истом рецепту на Македонију, која је успела да јој се одупре јануара 2002.године потписивањем Охридског споразума између побуњених локалних Албанаца и власти Македоније уз огромно залагање и напоре међународне заједнице. Инциденти на југу Србије престали су потписивањем Декларације о разоружању припадника Ослободилачке војске Прешево, Бујановац и Медвеђа и давањем амнестије за локално становништво уз њихово укључење у полицијске снаге и друге сфере друштвеног и државног живота. У циљу стабилизације стања на овом простору југа Србије, дошло је до стварања Координационог тела Владе Савезне Републике Југославије (СРЈ) и Владе Републике Србије за општине Прешево, Бујановац и Медвеђа образованог децембра 2000.године. Годину дана након тога, донет је План и програм за решавање кризе у општинама Прешево, Бујановац и Медвеђа, који је нагласио практичну улогу Координационог тела дефинисаног као административно-извршног органа, који координира активности Владе Републике Србије, надлежних државних органа и јавних служби, органа локалне самоуправе и грађана општина Прешево, Бујановац и Медвеђа у циљу развоја ових општина као политички, безбедносно и економски стабилних области, са развијеним стандардима и квалитетом живота грађана, уз поштовање људских, мањинских, верских, политичких и других права и слобода. Координационо тело делује као активни чинилац, пре свега, у подизању степена друштвене и политичке интеграције, обезбеђивању људске безбедности, остваривању одрживог економског развоја, изградњи цивилног друштва и пружа подршку грађанском активизму. У смиривању ситуације у наведене три општине, Србија је ушла са високим степеном опреза и постепеног и мирног решавања међунационалних односа. ОЕБС је од почетка била укључена у ове процесе и, задржавши ту улогу до данас, знатно допринела повољнијој међунационалној клими у Прешеву, Бујановцу и Медвеђи. У том поступку, марта 2002.године донет је Споразум о основним принципима одржавања превремених општинских избора у јужној Србији, који су унели дозу смиривања тензија на овом простору. Инциденти су, ипак, обновљени 2008.године, али је 2009.године потписан нови Споразум о принципима реконструкције Координационог тела за општине Прешево, Бујановац и Медвеђу у коме се наводи да: I
168
Ужи састав председништва Координационог тела чине: a. председник Координационог тела, b. председници општина Прешево, Бујановац и Медвеђа; председници општина Бујановац и Прешево
Мр Драган Кнежевић,
c. d. е. f.
алтернативно врше функцију заменика председника Координационог тела, потпредседници Координационог тела које именује Влада Републике Србије, народни посланици из Прешева, Бујановца и Медвеђе, председници скупштина општина Прешево, Бујановац и Медвеђа, директор службе Координационог тела.
II. Шири састав председништва Координационог тела чине: а. ужи састав Координационог тела, b. председници 6 радних група (из редова министарстава), c. заменици председника радних група (из редова локалних самоуправа), d. заменици председника општина Бујановац, Прешево и Медвеђа, е. заменици председника скупштина општина Бујановац, Прешево и Медвеђа. III. Одлуке у ужем и ширем саставу председништва Координационог тела доносе се консензусом. IV. Радне групе: a. у Координационом телу постоје следеће радне групе: 1. за привредни и инфраструктурни развој, 2. за политичке и друштвене интеграције, 3. зе безбедност и правосуђе, 4. за јачање капацитета локалних самоуправа и њихово оспособљавање за одрживи развој, 5. за обрзовање, културу, информисање, спорт и омладину, 6. за здравство и социјалну политику. (...) с. структура предложених чланова радних група локалних самоуправа одговора етничкој структури општина. Кључни албански лидери су, након потписивања Споразума о принципима реконструкције Координационог тела за општине Прешево, Бујановац и Медвеђу, прекинули бојкот и прикључили се учествовању у друштвеном и политичком животу у својим општинама и раду Координационог тела. У подстицању духа сарадње, Влада Србије је издала дозволе да се оснују двојезични (албански и српски) огранци Економског и Правног факултета Универзитета у Нишу. Осим тога, држава подстицајно расписује и одобрава пројекте у оквиру конкурса о расподели
Case study: Људска безбедност – механизам обезбеђења положаја, слобода и права националних мањина у Србији
169
и коришћењу (буџетских) средстава за програме остваривања и унапређења социјалних и мањинских права и посебности намењених организацијама цивилног сектора. Све подстицајне мере за југ Србије, као и друге државне активности за Прешево, Бујановац и Медвеђу иду преко Координационог тела, укључујући инфраструктурне програме и додељивање и реализацију делатности на основу Националног инвестиционог плана (НИП).36 Седиште Координационог тела је у Београду, али је оно присутно на терену у 3 огранака, који непосредно сарађују са Канцеларијом ОЕБС у Бујановцу. Читава та област карактеристична је по слабој развијености, а високом стопом пораста становништва у поређењу са просеком у Србији. Поводом тога, Стратегија националне безбедности Републике Србије из 2009.године уочава могућу претњу безбедности: Неравномерни привредни и демографски развој Републике Србије, који је у прошлости био снажан извор криза, и даље представља ризик по безбедност на овом простору (...) демографски трендови и миграције, поред социјалних проблема и раста криминала, могу довести од пораста нестабилности и настанка ризика и претњи безбедности Републике Србије.37 Без обзира на улагање свих расположивих напора Србије у циљу подизања благостања житеља Прешева, Бујановаца и Медвеђе, ситуација у ове три општине и даље ће умногоме, ако не и потпуно, зависити од утврђивања статуса Косова и Метохије и догађаја, који се тамо одигравају (интерно) или се дешавају у вези са Косовом и Метохијом (екстерно/међународно). Иако настао као привремени орган, Координационо тело мора остати на сцени и умерено на теме са терена, које има задатак да смири међунационалне тензије, заустави (потенцијално) насиље и примени мере за нормализацију живота свих грађана.
36
37
170
По најави Милана Марковића, председника Координационог тела за општине Прешево, Бујановац и Медвеђу, који је и министар за државну управу и локалну самоуправу у Влади Србије формиране јула 2008.године, у 2010.години ово тело има 421 550 000 буџетских динара намењених за свој рад и разна подстицајна улагања у наведену област. Стратегија националне безбедности Републике Србије, Београд, 2009.година, стр.15-16
Мр Драган Кнежевић,
Канцеларија заштитника грађана и локални омбудсмани Заштитник грађана у Србији на националном нивоу предвиђен је Уставом из 2006.године, али је Народна скупштина још годину дана раније установила ову институцију посебним Законом, који је претрпео незнатне измене јуна 2007.године. У складу с тим, надлежност заштитника грађана је, мање —више, слична оној као и у другим земљама,38 али је за питање националних мањина и заштите њихових припадника у Србији значајна, јер је један од четири заменика заштитника грађана задужен за националне мањине. У области права националних мањина заштитник грађана се бави унапређењем права националних мањина и у складу са Законом утврђеним овлашћењима надзире рад органа управе и других надлежних органа у вези са остваривањем индивидуалних и колективних права мањина. Заштитника грађана и његове заменике бира и разрешава Народна скупштина. У Србији постоји и омбудсман Аутономне Покрајине Војводине, који такође има заменика задуженог за заштиту права националних мањина,39 и омбудсмани на локалном нивоу формирани на основу Закона о локалној самоуправи из 2007.године.40 Омбудсмани и заштитници грађана у Србији не налазе се у односу субординације и сваки представља засебно правно лице. Њихове су активности координиране на ad hoc бази, с обзиром на то да не постоји радна мрежа, која их стално држи на 38
39
40
Заштитник грађана је независан и самосталан државни орган, задужен да штити и унапређује поштовање слобода и права. Имунитет који ужива заштитник грађана омогућава му независност и самосталност у раду. Заштитник грађана контролише, проверавајући наводе притужбе или поступајући по сопственој иницијативи, да ли органи државне управе, републички јавни правобранилац, органи и организације које врше јавна овлашћења према грађанима поступају у складу са законима и другим прописима Републике Србије или начелима рада добре управе. Органи управе имају законом успостављену обавезу да сарађују са заштитником, омогуће му приступ својим просторијама и ставе на располагање све податке, без обзира на степен тајности, када је то од интереса за поступак који се води. Заштитник може да јавно препоручи разрешење функционера одговорног за повреду права грађана. Против запосленог у органу управе који је непосредно одговоран за повреду права грађана заштитник грађана може да тражи покретање дисциплинског поступка. Ако нађе да у радњама функционера или запосленог у органу управе има елемената кривичног или другог кажњивог дела, заштитник грађана је овлашћен да надлежном органу поднесе захтев, односно пријаву за покретање кривичног, прекршајног или другог одговарајућег поступка. У Извештају омбудсмана Аутономне Покрајине Војводине из 2008.године поменуто је да се 24 од 597 примљених притужби у току једне године (4%) односило на права националних мањина. Извештај Европских комисија о напретку Србије за 2009.годину у Делу 2.2 примећује да су у целини, етнички засновани инциденти у Покрајини смањени у 2008. години. Члан 97 Закона о локалној самоуправи прописује да се у јединици локалне самоуправе може установити заштитник грађана који је овлашћен да контролише поштовање права грађана, утврђује повреде учињене актима, радњама или нечињењем органа управе и јавних служби, ако се ради о повреди прописа и општих аката јединице локалне самоуправе. Две или више јединица локалне самоуправе могу донети одлуку о установљавању заједничког заштитника грађана.
Case study: Људска безбедност – механизам обезбеђења положаја, слобода и права националних мањина у Србији
171
окупу. Ипак, ефекти њиховог деловања присутни су у друштву и постоје разгранате активности усмерене ка заштити припадника националних мањина. Безбедносно посматрано, канцеларије заштитника грађана и локалних омбудсмана су сигурно институције које су у Србији готово завршиле своју изградњу и могу несметано обављати своју заштитну функцију.41 То примећује и Извештај Европских комисија о напретку Србије за 2009.годину у Делу 2.1 додајући и да је свест јавности о постојању и одговорностима омбудсмана повећана. У 2009.години било је планирано да се у наредном периоду канцеларије заштитника грађана Србије отворе у Прешеву, Бујановцу и Медвеђи. UNDP и ОЕБС треба да пруже помоћ заштитнику грађана у отварању нових филијала.
Канцелатија повереника за заштиту равноправности И док средином 2010.године Канцеларија заштитника грађана Републике Србије и слична локална независна регулаторна тела функционишу увелико, сасвим супротно се може рећи за Канцеларију повереника за заштиту равноправности, која припада сличној врсти институција. Успостављена Законом о забрани дискриминације из марта 2009.године, ова Канцеларија пролази тек почетну фазу у свом формирању, која у Србији иде, како је искуство показало, доста споро и започиње тешким проналажњем средстава у буџету за њено (довољно) оперативно деловање. Проналажење/додељивање прикладног објекта за рад повереника у Београду (обавеза Владе Србије), израда систематизације радних места, утврђивање (финансијске) службе и остало42 – само су неки од иницијалних обавеза пред којима се 41
42
172
Иницирањем законских решења и издавањем мишљења и препорука, заштитник грађана Републике Србије (и његов заменик за националне мањине) развио је активности у области заштите права, положаја и слобода припадника националних мањина у Србији. Тако је, на пример, 1.априла 2010.године, поднео Предлог за измену и допуну Закона о државним службеницима и других закона у вези са начином вођења евиденција о националној припадности запослених у државним органима, јавним службама, органима аутономне покрајине и јединицама локалне самоуправе. Препоруке је дао надлежнима у општини Прибој ради усаглашавања Статута са Уставом и другим позитивноправним прописима у циљу остваривања права бошњачке националне мањине на службену употребу језика и писма на територији општине (1.април 2010.године). Такође је општини Жагубица доставио Препоруку поводом пропуста у избору представника за Национални савет влашке националне мањине (14.децембар 2009.године). Заштитник грађана Републике Србије обратио се и Служби за управљање кадровима Владе Србије због непостојања података о националној структури запослених у органима државне управе, непостојања плана њиховог запошљавања и необјављивања конкурса на језицима националних мањина (1.јули 2009. године). Повереник ужива имунитет, који имају народни посланици у Народној скупштини. Повереник има три помоћника и стручну службу, која му помаже у вршењу његових надлежности, и самостално одлучује, у складу са законом, о пријему лица у радни однос у стручну службу. Финансијска средства за рад повереника, његових помоћника и стручне службе обезбеђују се у буџету Републике Србије на предлог повереника.
Мр Драган Кнежевић,
налази повереник, а да, у ствари, није ни почео да обавља свој посао дефинисан Законом о забрани дискриминације.43 У један од његових најважнијих задатака спада и спречавање дискриминације припадника националних мањина на основу националне припадности, етничког порекла, верских уверења и језика. Уколико би се аналогно узео у обзир период од избора до заокруженог функционисања заштитника грађана Републике Србије, резултате повереника за заштиту равноправности би требало очекивати тек за коју годину. У међувремену, настаће празнина у примени Закона о забрани дискриминације, која се односи и на могуће случајеве дискриминације према припадницима националних мањина. Зато је време до пуног деловања повереника период нестабилности по питању људске безбедности у Србији, па би била неопходна подршка институцији повереника за заштиту равноправности, укључујући и међународну (ЕУ, ОЕБС), јер, како наводи Извештај Европских комисија о напретку Србије за 2009.годину у Делу 2.2 у пракси и даље постоји дискриминација нарочито према рањивим групама као што су Роми (...) жртвама дискриминације се пружа мало подршке и потребна је већа посвећеност свих актера.
Остале институције Законом о министарствима од јула 2008.године установљено је Министарство за људска и мањинска права, чији се делокруг, између осталог, односи на општа питања положаја припадника националних мањина, вођење регистра националних савета националних мањина, избор националних савета националних мањина, заштита и унапређење мањинских права, израда прописа о националним мањинама, обезбеђење веза националних мањина са матичним државама и положај и остваривање надлежности националних савета националних мањина. У складу с наведеним, Министарство је формирало посебни Сектор, који се бави питањима унапређења и заштите права националних мањина, у оквиру ког делује Канцеларија за
43
Члан 33 Закона о забрани дискриминације наводи да је надлежност повереника да прима и разматра притужбе због повреда овог Закона и пружа информације подносиоцима притужби у његовом праву и могућности покретања судског или другог поступка заштите и препоручује поступке мирења; подноси тужбе, прекршајне пријаве и упозорава јавност на најчешће, типичне и тешке случајеве дискриминације. Такође прати спровођење закона и других прописа, иницира доношење или измену прописа ради спровођења и унапређивања заштите од дискриминације и даје мишљење о одредбама нацрта закона и других прописа који се тичу забране дискриминације.
Case study: Људска безбедност – механизам обезбеђења положаја, слобода и права националних мањина у Србији
173
спровођење Стратегије за унапређивање положаја Рома. 44 Министарство је од јула 2008.године до средине 2010.године, углавном радило на спровођењу избора за националне савете националних мањина (укључујући и две кампање: 1) за упис у посебни бирачки списак потенцијалних гласача на овим изборима и 2) саму кампању за изборе 6.јуна 2010.године). Осим тога, Министарство је било главни носилац државних послова током председавања Србије Декадом инклузије Рома.45 Министарство баштини рад Службе за људска и мањинска права Владе Републике Србије, која је престала да ради даном формирања Министарства за људска и мањинска права показујући и доказујући да обе институције нису ни трајне ни дугорочне и да њихово постојање зависи од (текуће) политичке воље. У демократским земаљама, то не би требало да представља проблем по питању људске безбедности. Уколико постоје јасни закони и уколико се они примењују, институционална динамика може само допринети благостању заједница и њиховој безбедности.
Уместо закључка Овај преглед институција у Србији, које у целини или делимично делују на заштити припадника националних мањина или су предвиђене за обезбеђивање неких њихових посебних права на основу међународних стандарда, није обухватио судство и судску праксу. Фокусирао се на администрацију и независна регулаторна тела из чега се могло видети колика се пажња у Србији поклања националним мањинама имајући у виду националну структуру земље. Поступци и предузете мере 44
45
174
Према попису становништва из 2002.године, у Србији живи око 110 хиљада Рома. Велики број Рома се налази међу интерно расељеним лицима са Косова и Метохије. Услед економских, материјалних и других разлога, ова популација представља једну од најугроженијих/најсиромашнијих категорија у земљи. Проблем њиховог становања нарочито је видљив с обзиром да бораве у нехигијенским насељима. Веома су често изложени дискриминацији, предрасудама и нетолеранцији, тако да су и жртве појединачних напада. Велики проблем за Роме представља недостатак идентификационих документата. Имају препреке у образовању, запошљавању и, генерално – интеграцији у друштвени живот. Неразумевање ромске традиције, вредности овог народа и слично раширене су о чему сведоче наводи Лиге за Декаду инклузије Рома, која окупља 60 ромских и неромских невладиних организација и удружења у Србији. Реч је о регионалном пројекту у трајању од 2005 до 2015.године и обавези европских влада да побољшају друштвено-економски положај Рома. Декада представља међународну иницијативу, која окупља владине, међувладине и невладине организације и удружења Рома. Главне теме, које дотиче Декада инклузије Рома, односе се на њихово: образовање, запошљавање, здравство и становање. Дванаест држава учествује у раду Декаде: Албанија, Босна и Херцеговина, Бугарска, Мађарска, Македонија, Румунија, Словачка, Србија Хрватска, Црна Гора, Чешка Република и Шпанија (Словенија има статус посматрача). У свима њима се налази значајан број ромске мањине. Од међународних организација, у пројекат су укључени: Светска банка, Институт за отворено друштво, UNDP, Савет Европе, ОЕБС, UNHABITAT (више о овоме: www.romadecade.org/about).
Мр Драган Кнежевић,
у том правцу веома су динамични (Одбор за међунационалне односе Народне скупштине, Координационо тело за општине Прешево, Бујановац и Медвеђу, Канцеларија заштитника грађана Републике Србије), оригинални (национални савети националних мањина) и са потенцијалима (савети за међунационалне односе, Канцеларија повереника за заштиту равноправности). ЕУ, Савет Европе и ОЕБС, у циљу одрживости ових институција, до сада су пружали Србији финансијску и другу подршку. У овом случају таква им је подршка била олакшана чињеницом да им је изостало стално постављано питање имплементације прописа у Србији у складу са међународним/ЕУ стандардима, а после усвајања адекватних прописа. Поводом заштите права, слобода и положаја припадника националних мањина Србија је показала ефикасност и конституисала националне и локалне механизме за примену закона и преузетих међународних обавеза на пољу националних мањина. Достизањем потпуне оперативности свих ових институција и (ре)активирањем судова након реформе у 2010.години, Србија би могла у кратком року успоставити реалну контролу над безбедношћу мањинских националних заједница и отклањати постојеће и могуће ризике (дискриминација, нетолерантност, непоштовање различитости) ненасилним/демократским инстурментима. Тиме би допринела развоју и одрживости не само своје стабилности него и регионалне имајући у виду транснационалне карактеристике националних мањинских заједница.
Case study: Људска безбедност – механизам обезбеђења положаја, слобода и права националних мањина у Србији
175
Доц. др Саша Мијалковић Криминалистичко-полицијска академија, Београд
Унутрашња безбедност Републике Србије у условима европских интеграција
176
Доц. др Саша Мијалковић
АПСТРАКТ: Транзиција традиционалног (државоцентричног) концепта националне безбедности у чијем су фокусу виталне државне вредности (суверенитет, територијални интегритет, политичка независност, опстанак државе, национално јединство) и државни интереси у спољној политици које од директних претњи других држава треба штитити дипломатским, војним и обавештајним средствима, у условима евроатланских интеграција радикално је измењен. У фокусу савременог концепта националне безбедности је безбедност државе, друштва и појединца које од свеколиког угрожавања штити мноштво субјеката државног и недржавног, војног и цивилног, националног и међународног сектора, као и партиципирање државе у сферама међународне и глобалне безбедности. У таквим околностима, измењена је и идеја тзв. сектора унутрашње безбедности којим се штитило уставно уређење, политички и економски систем, људске слободе и права у концепт свеобухватне безбедности којим се штите тзв. социјетална безбедност, социјална безбедност, национално јединство, национално достојанство и понос, национални идентитет, енергетска безбедност, еколошка безбедност, економска безбедност, национални информациони ресурси и друге вредности. Овакве трендове у доброј мери прати и Република Србија, настојећи да битне детерминанте и систем националне безбедности прилагоди стандардима Европске уније, уз уважавање сопствених безбедносних потреба и посебности унутрашњег и европског безбедносног окружења. Кључне речи: унутрашња безбедност, национална безбедност, Република Србија, европске интеграције, европско безбедносно окружење.
Унутрашња безбедност Републике Србије у условима европских интеграција
177
Увод Унутрашња безбедност је, традиционално, једна од компоненти најстаријег концепата безбедности – безбедности државе (енг. state security), односно националне безбедности (енг. national security).1 Према ортодоксној верзији овог концепта, у фокусу безбедности је држава, односно њен „опстанак“, виталне вредности (суверенитет, територијални интегритет, политичка независност, опстанак државе, национално јединство) и државни интереси у спољној политици које треба штитити од директних претњи које долазе од других држава. Примарно средство у (само)заштити држава је њихова „снага“, која се генерално своди на војну, а потом и на економску моћ. Због тога се назива још и државоцентричним приступом безбедности. Брига за свакодневну безбедност људи стављана је у други план, била је занемаривана или се о неким њеним аспектима „стидљиво полемисало“. Највећим претњама и опасностима по националну безбедност сматран је оружани напад споља или различити облици „субверзија изнутра, које су потпомогнуте споља“ (и обрнуто), а не економски, социјални, еколошки, образовни, здравствени, прехрамбени, проблеми физичке безбедности и други проблеми људи. У том смислу, национална безбедност је поистовећивана са тзв. спољном безбедношћу земље, а грађани су били инструмент у функцији безбедности, односно одбране земље. Осим дипломатије, обавештајна и војно-одбрамбена функција издвајале су се као примарне потфункције националне безбедности, односно заштите виталних друштвених вредности. То значи и да је највећи део националних организационих, кадровских, техничких и материјалних ресусра био у функцији обавештајних служби и оружаних снага. Друштвене вредности штићене су агресивном обавештајном, одлучном контраобавештајном и перфидном субверзивном делатношћу. Безбедност је поистовећивана са „довољном војном способношћу и борбеном готовошћу“ којим би држава победила у евентуалном рату за заштиту сопствених вредности и интереса. Истовремено, економска моћ је била „материјална база“ националне безбедности. Увећање војне, политичке и економске моћи и реализација националних интереса супарничке др-
1
178
За овај ниво безбедности традиционално се користи назив национална безбедност. С обзиром на то да се њиме обележава безбедност државе, његова употреба није потпуно исправна. Стога је и назив државна безбедност, иако се мање користио, заправо био исправнији. Ово због тога што је категорија нације најчешће ширег обима од државе и што државе и не морају да буду националне, односно да се територијално поклапају са категоријом нација. Истовремено, значење синтагме државна безбедност код нас је доживљавано као заштићеност државе од угрожавања политичким криминалом, заштита поретка власти и везивано је за Службу (Ресор) државне безбедности.
Доц. др Саша Мијалковић
жаве често су сматрани непосредном претњом по сопстсвене вредности, интересе и безбедност. Временом се сектор спољне безбедности развио на уштрб сектора унутрашње безбедности: док су се многе државе „тркале у наоружавању“ и спремале се да воде одбрамбени рат од војног напада споља, урушиле су се изнутра. Испоставило се да су највеће претње по националну безбедност заправо етнички и верски национализам, политичка превирања, повећање обима (организованог) криминала, нејединство и сукоби друштвених група, економске и социјалне противуречности и кризе које су, нажалост, често прерастале и у сурове оружане конфликте. Резултат тога су многи грађански ратови, грађанске револуције, насилне промене политичке власти и распади држава. Такву су судбину доживеле махом државе реалног социјализма. Примери који аргументују ову тезу су свежи: сведоци смо развоја ситуације у Совјетском Савезу, Чехословачкој, Румунији, Албанији, „другој“ и „трећој Југославији“, Србији.2 То је концепт националне безбедности учинило неодрживим у његовом традиционалном моделу. Његова реконцептуализација била је условљена бројним националним и међународним чиниоцима, а резултирала је променом обима и садржаја појма виталних националних вредности и интереса, агенде безбедносних претњи и реформом сектора безбедности.
Реформа традиционалног у савремени концепт националне безбедности Незаустављиве европске интеграције, које за циљ имају подстицање уравнотеженог и трајног привредног и друштвеног развоја, посебно стварањем простора без унутрашњих граница, јачањем привредне и друштвене кохезије и успостављањем економске и монетарне уније; потврђивање свог идентитета на међународној сцени, посебно вођењем заједничке спољне и безбедносне политике укључујући и дефинисање заједничке одбрамбене политике; јачање заштите права и интереса држављана својих држава чланица успостављањем права грађанства Европе; развијање блиске сарадње у области правосуђа и унутрашњих послова и очување тековина комунитарног права, свакако су, макар и у мањој мери, довеле у питање оправданост постојања „вестфалске државе“ и традиционалног концепта државног суверенитета, али нису условиле њихов нестанак.
2
Опширније, у – Мијалковић, С.: Национална безбедност – од вестфалског до постхладноратовског концепта, Војно дело – о пштевојни научно-теоријски часопис, број 2, Министарство одбране Републике Србије, Београд, 2009, стр. 55–73.
Унутрашња безбедност Републике Србије у условима европских интеграција
179
Такође, бројне светске турбуленције у постхладноратовској ери очигледно су уздрмале улогу државе на међународној сцени, али је нису учиниле превазиђеном: иако мање доминантан, међународни систем је и даље моћан; државе се мењају, али не ишчезавају; државни суверенитет је „еродирао“, али се још снажно брани; владе су ослабиле, али су и даље утицајне; јавност је захтевна, али је чешће повладљива; границе још увек спречавају уљезе, али су порозније; иако је евидентна сведимензионална отуђењост појединаца и група, територијалност је велика преокупација многих народа.3 Међутим, безбедносна стварност се променила: национална безбедност је реконструисана у међународну безбедност, јер безбедност држава зависи од безбедности међународних региона; то је променило и агенду безбедносних претњи од искључиво војних (пре свега, глобални или нуклеарни рат) ка ширем спектру других, попут оних који се односе на животну средину, миграције и род; национална безбедност је деконструисана јер се нација и држава најчешће географски не подударају, и фокус националне безбедности је релоциран са државе на појединце и заједнице као примарне референте безбедности.4 Иако постоје схватања по којима ће „моћ, интереси и материјално богатство држава као полуге њихове безбедности још дуго бити важни фактори међународног живота“5, уочљива су три приступа проширењу традиционалног концепта националне безбедности. Први приступ захтева превазилажење схватања по којем је војна агресија највећа претња националној безбедности кроз укључивање нових, ширих потенцијалних претњи попут негативног економског развоја, еколошке деградације, нарушавања људских права, угрожавања демократије и великих миграционих кретања. Други приступ подразумева ширење садржаја безбедности укључујући бројне аспекте индивидуалног, преко региона-лног до глобалног нивоа безбедносних питања. Најзад, трећи приступ темељи се на традиционалном државоцентричном приступу безбедности уз укључивање нових форми и садржаја (заједничке, колективне и ко¬опера¬тивне) безбедности.6 Неспорно је да се национална безбедност мора посматрати на три нивоа и кроз неколико подручја људске делатности. Нивои 3 4
5 6
180
Rosenau, J. N.: The Dinamism of a Turbulent World, World Security – Chalenges for a New Century (eds. Klare, M. T.; Chandrani, Y.), St. Martin’s Press, New York, 1998, pp. 18–21. Shaw, M.: The Development of “Common-Risk” Society: A Theoretical Overview, Military and Society in 21st Century Europe – A Comparative Analysis (eds. Kuhlman, J.; Callaghan, J.) Transaction Publisher, LIT, Hamburg, 2000, pp. 13–26, у: Реформа сектора безбедности, (ур. Хаџић, М.), Институт Г 17 плус и ЦЦВО, Београд, 2003, стр. 186. Wendt, A. E.: Social Theory of International Politics, Cambridge University Press, Cambridge, 1999, p. 41. Таталовић, С.: Национална и међународна сигурност, Политичка култура, Загреб, 2006, стр. 8.
Доц. др Саша Мијалковић
посматрања су појединачни, државни (национални) и међународни, док сфере људске делатности укључују најмање војно, политичко, привредно, социјално и подручје заштите животне средине. Државни ниво је најбитнији, будући да одређује остала два нивоа: у савременим условима, стандардна јединица безбедности је суверена територијална држава. Подручја битна за националну безбедност су: војно, које укључује офанзивне и дефанзивне способности државе; политичко, односно брига државе да осигура своју стабилност, систем власти и идеологију која је легитимише; привредно, тј. могућности приступа природним богатствима, тржишту и финансијама који одређују прихватљив ниво благостања; социјално, које одређује постојеће услове и еволуцију традиције, културе, језика, националног идентитета и обичаја и заштите животне средине које укључује бригу о биосфери од које зависе сви људски подухвати.7 Проширење садржаја националне безбедности рефлектовало се на међународну и глобалну безбедност: између два референтна објекта – државе и народа, успоставља се дијалектички однос, као и између унутрашњих и спољних претњи овим објектима и између механизама њихове заштите. Савремена национална безбедност јавља се као средњи пут између традиционалних државоцентричних и људскоцентричних приступа безбедности. Безбедност људи обухвата ширу идеју безбедности, од искључивог очувања безбедности државе (државна сувереност), до безбедности појединца (индивидуална сувереност). Држава је кључна у одбрани људске безбедности, јер нема безбедности државе ако њен народ није безбедан. Истовремено, и држава и људска безбедност су главни садржај међународних обавеза и предмет интересовања и напора међуна¬родних организација и држава у њиховим односима. Тако долазимо до закључка да су људска, државна и међународна безбедност тесно повезане, а да првенствено државе поседују капацитете да их све заштите. Државоцентрични и људскоцентрични приступи безбедности су неопхо¬дни, али не и самодовољни да реше савремене безбедносне проблеме. Људско¬центрична допуњава државоцентричну безбедност тиме што је усредсре¬ђена на људе и бави се облицима небезбедности који нису претње безбедности државе. Њих допуњују концепти међународне и глобалне безбедности. И поред ових аргумената, многе државе су и даље склоније државоцентричном приступу, уважавајући безбедност људи.8 7 8
Buzan, B.: People, States & Fear – An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era, Lynne Rienner Publishers, Boulder–Colorado, 1991, стр. 19–20. Slaughter, A-M.: A North American Perspective, The New Challenges to International, National and Human Security Policy, The Trilateral Commision, Warshaw, 2004, p. 9, 19; Kerr, P.: Развој дијалектичког односа између државоцентричне и људскоцентичне безбедности, Људска безбедност 2 (ур. Дулић, Д.), Фонд за отворено друштво, Београд, 2006, стр. 22, 35–39, 45.
Унутрашња безбедност Републике Србије у условима европских интеграција
181
Уз то, препознавање појава које прете националном опстанку и добробити није више ограничено на војну област; обим претњи уважио је и људска права, животну средину, економију, болести, криминал и социјалну неправду и неједнакости. Последица тога је проширење овог концепта у односу на природу и врсте угрожавајућих појава, као и методологије њиховог спречавања и сузбијања, и то: од војних ка невојним изазовима, ризицима и претњама безбедности; од војних ка невојним механизмима супротстављања новим безбедносним проблемима; од појединачног деловања држава ка заједничким (здруженим) одговорима на безбедносне проблеме и од заштите територије и суверености ка заштити заједничких вредности. 9 Мноштво поменутих фактора, учинили су неодрживим традиционални концепт националне безбедности и условили кризу тзв. унутрашње безбедности држава. Тако је и проширено истраживачко и практично поље националне безбедности у више правца: „на горе“, ка међународној и глобалној безбедности; „на доле“, ка друштвеној, људској и појединачној безбедности и „бочно“ („хоризонтално“), ка културној, политичкој, економској, еколошкој, здравственој, енергетској, информационој, прехрамбеној и другим сферама безбедности.10 Садржаји из проширења традиционалног концепта националне безбедности „на доле и бочно“, механизми њихове заштите, али и партиципирање државе у међународној и глобалној безбедности, те ослањање на њихове безбедносне механизме у заштити државних и националних вредности, конституенси су проширеног схватања националне безбедности (тзв. свеобухватна – интегрална национална безбедност). Такође, садржаји из проширења националне безбедности „на доле“ и „бочно“ условно би се могли сврстати у савремени сектор унутрашње безбедности. Савремена национална безбедност је синтеза безбедности друштва (без обзира на етничко, верско, расно и идеолошко опредељење његових чланова) и безбедности државе, али и њихово партиципирање у међународној и глобалној безбедности. Реч је о извесном стању заштићености њихових виталних 9 10
182
Baldwin, D. A.: The Concept of Security, Review of International Studies, No 23, British International Studies Association, 1997, pp. 5–26; Johnson, T. A.: National Security Issues in Science, Law and Technology, Routledge, London, 2008. Упореди са: Alkire, S.: Концептуални оквир за људску безбедност, Људска безбедност 1 (ур. Дулић, Д.), Фонд за отворено друштво, Београд, 2006, стр. 109.
Доц. др Саша Мијалковић
вредности и интереса које се оптимизује функцијом државног и недржавног сектора националног система безбедности, уз ослањање на видове међународне сарадње у безбедности. Референтне националне и државне вредности и интереси штите се од широке лепезе угрожавајућих појава (данас, пре свега, од криминала, тероризма, унутрашњих оружаних сукоба, еколошких и социјалних претњи, природних и техничко-технолошких несрећа), а не доминантно од оружане агресије, политичких, војних и економских притисака или субверзивних делатности других држава. Значајна сфера заштитне функције је превенција угрожавајућих појава (тзв. смањивање опасности). У заштити националне безбедности учествују субјекти свих нивоа безбедности: појединци, друштво, држава, међународна заједница. Државе (и савези држава) и даље једине имају све капацитете (људске, материјално-техничке и организационе) за заштиту свих нивоа безбедности од највећег броја изазова, ризика и претњи. Најзад, једно од битнијих обележја појма националне безбедности јесте његова „отвореност по којој, зависно од промене околности, времена и места, укључује и искључује поједине нове и неке старе вредности“. Традиционалне референтне вредности националне безбедности представљане су као опстанак у најширем значењу, опстанак државе, национални опстанак, физичко самоодржање, територијални интегритет, политичка самосталност, квалитет живота, национални идентитет, национални интерес. На прагу трећег миленијума, као виталне вредности националне безбедности, поред одбране земље, издвајају се и безбедност грађана, здравствена безбедност, економска безбедност, еколошка безбедност и социјална безбедност.11 Значи, национална безбедност је стање несметаног остваривања, развоја, уживања и оптималне заштићености националних и државних вредности и интереса које се достиже, одржава и унапређује функцијом безбедности грађана, националног система безбедности и наднационалним безбедносним механизмима, као и одсуство (појединачног, групног и колективног) страха од њиховог угрожавања, те колективни осећај спокојства, извесност и контрола над развојем будућих појава и догађаја од значаја за живот друштва и државе. Референтне вредности су првенствено мир, слобода, права и безбедност људи и друштвених група; квалитет живота; 11
Симић, Д. Р.: Наука о безбедности – савремени приступи безбедности, Службени лист СРЈ и Факултет политичких наука, Београд, 2002, стр. 30.
Унутрашња безбедност Републике Србије у условима европских интеграција
183
национално јединство, достојанство, понос и идентитет; здрава животна средина; енергетска стабилност, економски и социјални просперитет; информациони ресурси; правни поредак и владавина права; територијални интегритет; политичка самосталност и опстанак државе и друштва. Референтни интереси су у функцији достизања, омогућавања несметаног уживања, развоја и заштите референтних вредности.
Унутрашња безбедност као компонента националне безбедности и сектор националног система безбедности О компонентама националне безбедности могуће је говорити само у контексту структуре функције (група потфункција), стања и/или система (група подсистема и субјеката) националне безбедности. Стање националне безбедности подразумева квалитативан статус виталних друштвених вредности и интереса који је остварен у одређеним сферама и секторима друштвеног и државног живота. Тако је, уважавањем различитих критеријума, могуће идентификовати више компоненти националне безбедности. Најопштија и најстарија је подела на унутрашњу и спољну безбедност. Унутрашња безбедност је заштићеност виталних друштвених вредности и интереса унутар граница земље, од појава угрожавања безбедности које првенствено настају изнутра или су комбиноване (потпомогнуте) са угрожавајућим факторима који долазе споља. Мисли се, пре свега, на уставно уређење, политички, социјални и економски систем, људске слободе и права и животну средину. Спољна безбедност је заштићеност виталних друштвених вредности и интереса државе као субјекта међународних односа, од угрожавања које делују на међународној сцени. Реч је о заштићености суверенитета, територијалног интегритета и спољнополитичких интереса. Међутим, ово се схватање мора узети с резервом. Прво, многе угрожавајуће појаве настају истовременим, комбинованим или синхронизованим деловањем угрожавајућих фактора споља и изнутра. Друго, многе од њих су, без обзира на то да ли долазе споља или изнутра, истовремено деструктивне по више различитих традиционалних референтних вредности спољне и унутрашње безбедности државе. Уколико се за критеријум дефинисања и дистинкције компоненти националне безбедности узме сфера друштвеног и 184
Доц. др Саша Мијалковић
државног живота у оквиру којих се достижу, уживају и штите виталне државне и националне вредности, може се говорити о компонентама (видовима, сферама, секторима): мира и слободе (безбедности од војних изазова и претњи); безбедности националног суверенитета; безбедности територије; безбедности политичког система и политичке независности; безбедности правног поретка; економске безбедности; енергетске безбедности; информационе безбедности; социјалне безбедности; еколошке безбедности и безбедности националног идентитета, поноса, части и достојанства. С обзиром на референтне субјекте безбедности, такође је могуће разликовати више компоненти националне безбедности, и то: сектор безбедности појединца; сектор безбедности друштвених (етничких, верских, расних, родних, полних, сексуалних, културних, вршњачких и других) група и мањина; сектор безбедности целокупног друштва, рачунајући и безбедност његових чланова који живе у другим државама; сектор безбедности државе и сектор партиципирања државе у међународној и глобалној безбедности. Структурирање националне безбедности, те њено приказивање као сложеног феномена који је састављен од више компоненти, могућ је само из дидактичко-педагошких и теоријских разлога. Практично, ове су сфере толико испреплетане, међуутицајне и међузависне да их је тешко јасно дистанцирати (нпр., однос економске са политичком, социјалном или еколошком сфером националне безбедности). Угрожавањем појединих, угрожавају се и друге компоненте националне безбедности (нпр., угрожавањем економске, угрожава се и социјална компонента националне безбедности). Истовремено, национална безбедност је генерално угрожена кад год је угрожена било која њена компонента. Уз то, строге границе између надлежности појединих субјеката безбедности који се традиционално старају о тзв. спољној безбедности земље (нпр., војска, органи спољне политике), односно о њеној унутрашњој безбедности (нпр., полиција), данас су готово превазиђене. Томе умногоме доприноси и експанзија тзв. недржавног сектора безбедности. Значи, исправно је говорити само о свеобухватној, тј. интегралној националној безбедности, као „заокруженој“ (потпуној), јединственој и недељивој категорији, која обухвата све наведене компоненте. Заштита наведених сектора националне безбедности у надлежности је одговарајућих субјеката националног система безбедности. У ширем смислу, национални систем безбедности обухвата све потенцијале (природне, људске, материјално-техничке,
Унутрашња безбедност Републике Србије у условима европских интеграција
185
нормативно-политичке и институционалне) једне земље, који су ангажовани на очувању виталних националних и државних, али и међународних и глобалних вредности и интереса. У ужем смислу, то су само делови ових ресурса који су специјализовани и професионално, легално и легитимно, директно или индиректно, реализују функцију националне безбедности. Конкретније, национални систем безбедности је форма организовања и функционисања државе и друштва у спровођењу превентивних, репресивних и санационих мера и радњи којима се референтне националне вредности и интереси достижу/остварују, унапређују, омогућава њихово уживање и штите од безбедносних изазова, ризика и претњи, односно ревитализују уколико су угрожени. Састоји се од својих хоризонтално и вертикално постављених подсистема и микросистема безбедности, између којих постоје одређене организационе и функционалне везе. Ови подсистеми и микросистеми су државни органи, јавне службе или други недржавни (невладини) субјекти. У организационом смислу, то је део државне и друштвене организације – конвенционални, неконвенционални и суплементарни субјекти безбедности12 који врше и спроводе извесне послове, активности и мере, а у функционалном смислу, инструмент за достизање и заштиту њихових вредности и интереса. Системи безбедности могу да буду мање сложени и сложенији, у зависности од тога да ли су државе просте (унитарне) или сложене (федерације, конфедерације). То, такође, зависи и од сложености „националне и међународне безбедносне проблематике“: мултимани¬фестност и већи број деструктивнијих безбедносних претњи захтева постојање више релативно самосталних специјализованих субјеката без¬бедности. Најзад, зависи и од моћи земље, па моћније државе имају развијеније системе безбедности. Традиционално, национални систем безбедности чини пет сектора: војни, полицијски (јавна и тајна полиција), правосудни, спољнополитички и економски што је, из аспекта модерне државе, само једно – уже одређење. Војни и спољнополитички сектори чинили су компоненту спољне безбедности, а остали су чинили компоненту унутрашње безбедности. 12
186
Конвенционални су они субјекти безбедности који обављањем редовне делатности директно остварују функцију безбедности (полиција, војска, царина, инспекције, тужилаштво, суд и органи надлежни за извршење кривичних санкција); неконвенционални су они субјекти који обављањем своје редовне делатности индиректно реализују функцију безбедности (Народна скупштина, Влада, председник Републике, органи иностраних послова); суплементарни субјекти обављањем редовне делатности доприносе реализацији функције безбедности (локална заједница и органи локалне самоуправе, јавне службе, предузећа и друге организације, невладине организације, васпитно-образовни систем, црква и грађани). Упореди са: Стајић, Љ.; Мијалковић, С.; Станаревић, С.: Безбедносна култура, „Драганић“, Београд, 2005, стр. 135–136.
Доц. др Саша Мијалковић
Компоненте савременог националног система безбедности могу да се поделе на цивилни и војни сектор безбедности. Истовремено, мора се уважити и чињеница да се сви субјекти безбедности, поред поделе на конвенционалне, неконвенционалне и суплементарне, уважавајући критеријум оснивача и сфере деловања, могу сврстати у државни и недржавни сектор безбедности. Ово су шира одређења компоненти националног система безбедности. У традиционално организованим националним системима безбедности јасно су дистанцирани: војни сектор безбедности (који чине војска, војна полиција, војне службе безбедности, цивилна одбрана и заштита, војно правосуђе, а неретко и војни систем социјалног и здравственог осигурања и војно здравство) и цивилни сектор безбедности (који чине остали субјекти безбедности, пре свега, полиција, обавештајне службе, правосуђе, органи за извршење кривичних санкција, инспекције и царина). Таква структура је добрим делом заступљена и у савременим системима безбедности, уз укидање грубих подела појединих надлежности војног и цивилног сектора безбедности (нпр., у супротстављању тероризму, организованом криминалу, техничко-технолошким опасностима, природним непогодама и сл.). После Другог светског рата у државама глобалног Запада нагло се развио недржавни сектор безбедности. Такве тенденције у земљама источног лагера приметне су знатно касније. Иако је поље њиховог деловања првобитно било усмерено ка заштити референтних вредности које су превасходна брига тзв. цивилног сектора безбедности, временом су почели да врше и извесне војне функције у оквиру тзв. приватних безбедносних компанија за војни менаџмент, консалтинг и пружање војних услуга. Тако је недржавни сектор, који је обављао неке функције цивилног сектора безбедности, попримио атрибуте државногвојног сектора безбедности. Међутим, ова тенденција у нашој земљи још није практично заживела. Значи, данас је израженија деоба на: државни сектор безбедности (субјекти и снаге које оснива држава) и недржавни сектор безбедности (субјекти и снаге недржавних актера).
Унутрашња безбедност Републике Србије у условима европских интеграција
187
У систему безбедности неких земаља приметни су и субјекти међународног сектора безбедности, како цивилног, тако и војног, како међувладиног, тако и невладиног сектора (нпр., војно-цивилне мировне мисије, војне компаније у улози мировне мисије, представници институција међународне полицијске и војне сарадње, органи међународног старатељства, представници међународних невладиних хуманитарних организација итд.). Национални систем безбедности је подсистем државе и друштва који обухвата субјекте и функције државног и недржавног, цивилног и војног сектора безбедности којима се штите друштвене и државне вредности и интереси од војних и невојних безбедносних изазова, ризика и претњи. С њим се најчешће неоправдано поистовећују системи одбране, унутрашње и спољне безбедности. Систем одбране само је један од подсистема националног система безбедности. Њиме се од војних безбедносних претњи бране национални суверенитет, уставни поредак, територијални интегритет, независност и становништво, пружа помоћ цивилним властима и становништву у отклањању последица ванредних ситуација које угрожавају људске животе, животну средину и материјална добра у већем обиму, али и учествује у изградњи и очувању мира и безбедности у свету и у заштити међународних и националних вредности на територијама других држава учешћем у међународним војним, мировним и хуманитарним операцијама под окриљем међународних организација и у духу међународног права. Чине га тзв. војна одбрана (оружане снаге и њене специјализоване формације) и цивилна одбрана (цивилна заштита, државни органи, органи локалне заједнице, јавне службе, привредне и друге установе и појединци који у одбрани земље учествују невојним методама). Оба сектора одбране вођени су националним правом, стратегијом и политиком националне безбедности, стратегијом и политиком одбране и извесном војном доктрином, уважавајући међународно, пре свега, Хашко и Женевско (ратно и хуманитарно) право. Систем унутрашње безбедности је систем субјеката који се старају о заштити државног уређења, унутрашњег јавног поретка и безбедности људи од свеколиког неоружаног и оружаног угрожавања које претежно настаје унутар државе (криминал, природне непогоде, техничко-технолошке опасности итд.) и од неких невојних претњи које долазе споља (нпр., прекогранични криминал, заразне болести итд.). Чини га више подсистема (нпр., сектор унутрашњих послова, национални правосудни систем итд.).
188
Доц. др Саша Мијалковић
Систем спољне безбедности је традиционални назив за војну, обавештајну и дипломатску функцију чија је превасходна мисија заштита безбедности државе и друштва од војних, политичких, субверзивних и економских претњи које долазе споља, од других држава, међународних организација и недржавних актера. Савремене националне системе безбедности чине тзв. вертикални и хоризонтални подсистеми. Вертикални подсистеми се „протежу од врха до дна државне организације“ и најчешће су концентрисани у оквиру појединих државних ресора (министарство одбране, правосуђа, унутрашњих послова итд.). Хоризонтални подсистеми националног система безбедности намењени су супротстављању појединим видовима угрожавања националне безбедности. Чини их више постојећих или новоформираних субјеката безбедности или више организационих јединица из више вертикалних подсистема националне безбедности, повезаних у известан систем (нпр., систем безбедности државне границе чине специјализоване јединице полиције, царине и инспекције; систем супротстављања организованом и високотехнолошком криминалу чине специјализоване јединице полиције, тужилаштва, судова и органа за извршење кривичних санкција итд.). Хоризонтални подсистеми безбедности могу да буду формално – јединствено институционализовани, тј. дефинисани, организовани и уређени јединственим законским, ређе стратегијским прописом који се може разрађивати и допуњавати законским и подзаконским прописима, односно подстратегијама и акционим плановима. Такви су, нпр., национални системи супротстављања организованом криминалу, високотехнолошком криминалу, ратним злочинима, безбедности државне границе итд. Остали хоризонтални подсистеми функционишу координираним деловањем више субјеката безбедности (нпр., Савет Владе Републике Србије за борбу против трговине људима, Национални координатор за борбу против трговине људима и Републички тим за борбу против трговине људима координирају радом мноштва субјеката безбедности. Међутим, јединствено институционализовани систем супротстављања трговини људима не постоји јер су организација и функционисање наведених субјеката регулисани подзаконским прописима; деловање појединих субјеката регулисано је посебним законима; не постоји јединствен законски пропис којим се регулишу њихова права, обавезе и координација активности итд).
Унутрашња безбедност Републике Србије у условима европских интеграција
189
Најзад, национални систем безбедности неретко је елемент неког од наднационалних безбедносних механизама (колективна безбедност, колективна одбрана, безбедносна заједница, безбедносни режим, безбедносни комплекс, сарадња у безбедности). Партиципирањем у овим институцијама међународне безбедности, државе настоје да заштите своју (традиционалну) спољну и унутрашњу безбедност.13
Нова агенда безбедносних претњи у глобалном и европском окружењу За разлику од традиционалног приступа националној безбедности по коме су војне претње и субверзије највеће опасности по виталне државне вредности и интересе, данас су безбедносни изазови, ризици и претње државним и националним вредностима „пре унутрашњи, него спољни и пре невојни, него војни; пре долазе од недржавних актера, него од суверених држава“.14 Њиме се подједнако угрожавају тзв. спољна и унутрашња безбедност држава. Наиме, данас доминирају политичке претње (унутрашња нестабилност, „неуспешне државе“, тероризам, кршење људских права итд.), економске претње (сиромаштво, растући јаз између сиромашних и богатих, међународне финансијске рецесије, утицај неформалних центара финансијске моћи, пиратерија итд.), човеком изазване еколошке претње (нуклеарне катастрофе, планетарни еколошки проблеми, деградација земљишта и воде, мањак хране и других природних ресурса итд.) и друштвене претње (сукоб мањине и већине, пренасељеност, организовани криминал, илегалне миграције, инфективне болести и заразе итд.). То је условило померање пажње са тзв. војне ка тзв. свеобухватној безбедности.15 Значи, угрожавање националне безбедности обухвата дејство и последице свих угрожавајућих појава које су усмерене против виталних друштвених и државних, односно националаних вредности и интереса. Конкретније, то су све радње, збивања и појаве људског, природног и техничко-технолошког порекла које за последицу имају или могу да имају онемогућавање или отежавање несметаног достизања и уживања државних и националних вредности и 13 14 15
190
Опширније, у – Мијалковић, С.: Безбедност државе и концепти међународне безбедности, Дефендологија, број 25–26, Дефендологија центар за безбједносна, социолошка и криминолошка истраживања, Бања Лука, 2009, стр. 69–83. Terriff, T.; Croft, S.; James, L.; Morgan, P. M.: Security Studies Today, Polity Press, Cambridge, 2001, стр. 135. Parliamenraty Oversight of the Security Sector – Principles, mechanisms and practices, DCAF–InterParliamentary Union–CCMR, Belgrade, 2000, стр. 16.
Доц. др Саша Мијалковић
интереса или деградирање њиховог оптималног стања, што резултира страхом од њиховог угрожавања, колективним осећајем неспокојства, неизвесности и одсуства контроле над развојем будућих појава и догађаја од значаја за друштво и државу. Према домаћем праву, угрожавања (националне) безбедности начелно се деле на: војне изазове, ризике и претње безбедности који се испољавају као: агресија, оружана побуна и други облици употребе оружане силе, и на невојне изазове, ризике и претње безбедности који се испољавају као: тероризам, организовани криминал, корупција, елементарне непогоде, техничко-технолошке и друге несреће и опасности.16 Стратегијом националне безбедности Републике Србије17 идентификовани су доминантни изазови, ризици и претње безбедности наше земље, као и проблеми безбедности међународног (глобалног и регионалног) окружења који угрожавају стабилност наше земље, других земаља и читавих региона. Најизраженијим изазовима, ризицима и претњама безбедности глобалног окружења сматрају се: регионални и локални сукоби, етнички и верски екстремизам, тероризам, организовани криминал, пролиферација оружја за масовно уништење и илегалне миграције, макроекономски поремећаји и кризе, социјални немири, као и све израженији дефицит енергетских ресурса. Посебно је опасна пракса превентивних напада и интервенционизма у унутрашње ствари суверених држава, кршењем Повеље Уједињених нација. Проблеми безбедности су, из претежно војне сфере, очигледно проширени и на друге димензије безбедности, пре свега, на економску, енергетску, социјеталну и еколошку. Уз то, и све више постају непредвидиви, асиметрични и транснационални. Доминантни проблеми европске безбедности су, пре свега: тероризам, организовани криминал, ширење оружја за масовно уништење, eтнички и верски екстремизми и илегалне миграције. Они су најизраженији у југоисточној Европи. Безбедност Републике Србије данас је умногоме побољшана у односу на последњу деценију XX века чему је знатно допринела 16 17
Члан 4, ст. 1, т. 10–11 Закона о одбрани, Службени гласник РС, број 116/2007. Стратегија националне безбедности Републике Србије, званични сајт Владе Републике Србије: www.srbija.gov.rs). Види главу I. – Безбедносно окружење и главу II. – Изазови, ризици и претње безбедности.
Унутрашња безбедност Републике Србије у условима европских интеграција
191
њена проевропска политичка оријентација. Ово, као и тежња начелно истим цивилизацијским вредностима и интеграцијама свих земаља региона, смањило је могућност директне претње или агресије на Републику Србију. Оружани сукоби били би могући једино у случају глобалне и региoналне кризе, што је данас мало вероватно због изграђених механизама међународне безбедности. Доминантни извор нестабилности Републике Србије је безбедносна ситуација на територији Аутономне Покрајине Косово и Метохија, настала успостављањем међународног статуса и нелегалним самопрокламовањем „Републике Косово“. Њу карактеришу: страх и општа несигурност узроковани етнички мотивисаним насиљем над припадницима српског народа и мањинских етничких заједница, спора изградња демократских институција и демократске политичке културе и односа, непоштовање основних људских права, ускраћивање слободе кретања, експанзија организованог криминала (првенствено наркокриминала, трговине оружјем и људима, илегалних миграција), узурпација и уништавање приватне имовине и културно-историјског наслеђа и отежан процес повратка прогнаних и интерно расељених лица. Осим овог изазова, најизраженији су безбедносни изазови, ризици и претње попут: тероризма, оружане побуне, спорова уз употребу оружја, сепаратизма, разних облика организованог криминала, етничке и верске нетолеранције и екстремизма, обавештајне делатности других држава, пролиферације оружја за масовно уништење, корупције, проблема економског развоја, енергетске небезбедности, неравномерног привредног и демографског развоја, нерешеног статуса и тешког положаја избеглих, прогнаних и интерно расељених лица, недовршеног процеса разграничења између држава некадашње СФРЈ, неконтролисаног трошења природних ресурса и угрожавања животне средине, последица елементарних непогода и техничких и технолошких несрећа, као и угрожавања животне средине и здравља грађана, опасности повезаних са појављивањем и ширењем инфективних болести код људи и зараза код животиња, наркоманије, деструктивног деловања појединих верских секти и култова, високотехнолошког криминала и угрожавања информационих и телекомуни-кационих система и промена климе. Најзад, у стратегији је наглашено и то да је, с мањом или већом вероватноћом испољавања и препознавања, могућа и злоупотреба нових технологија и научних достигнућа у области информатике, генетског инжењеринга, медицине, метеорологије и других научних области. 192
Доц. др Саша Мијалковић
Анализирајући Стратегију националне безбедности, може се закључити да су облици угрожавања безбедности, како војни тако и невојни, како унутрашњи тако и спољни, збирно представљени као претње националној безбедности. Тиме је још једном доказана превазиђеност традиционалних стереотипа унутрашње и спољне безбедности.
Уместо закључка Анализирајући традиционални и савремени концепт националне безбедности, те компоненте, секторе и подсистеме традиционалних и савремених националних система безбедности, као и агенду традиционалних и савремених претњи националној безбедности, може се закључити да је подела безбедности државе на унутрашњу и спољну само условна, и оправдана је искључиво из дидактичких разлога. Практично, није ни могућа. Стога је могуће говорити само о свеобухватној – интегралној националној безбедности у којој су, по принципу „спојених судова“, евидентне корелације између свих безбедносних изазова, ризика и претњи и свих виталних вредности и интереса друштва и државе, и која умногоме зависи од механизама међународне безбедности. Ову тезу доказује и Стратегија националне безбедности Републике Србије чије полазиште чине суверенитет и територијални интегритет Републике Србије, економски просперитет, социјална стабилност, развој демократије и владавина права, поштовање људских и мањинских права, европска спољнoполитичка оријентација и унапређење сарадње са најутицајнијим субјектима међународне заједнице и државама у региону. Њоме се потврђује приврженост Републике Србије општим демократским вредностима, међународном праву и поштовању сопствене државотворне традиције. Република Србија је спремна да у оквиру Организације уједињених нација, европских и других међународних организација и регионалних структура, доприноси изградњи и унапређењу сопствене, регионалне и глобалне безбедности. Циљеви политике националне безбедности Републике Србије су јачање одговарајућих институција и спровођење ефикасних мера и активности на безбедносном плану ради заштите националних интереса и успешно превентивно деловање и савладавање изазова, ризика и претњи безбедности. То подразумева развој политички и економски стабилног и просперитетног друштва, учешће у изградњи повољног безбедносног окружења на регионалном и глобалном нивоу кроз укључивање у европс-
Унутрашња безбедност Републике Србије у условима европских интеграција
193
ке интеграције и остале регионалне и међународне структуре и сарадњу са другим демократским друштвима. Политика националне безбедности Републике Србије заснива се на начелима превенције, права на одбрану, компатибилности, недељивости безбедности и одговорности. Њене основне компоненте су спољна политика, политика одбране, политика унутрашње безбедности, економска политика, социјална политика и политике у другим областима друштвеног живота. Уз то, унапређење образовања, науке, научноистраживачког рада, заштите животне средине, културе и других области друштвеног живота, као и њихово усклађивање са стандардима Европске уније, имају стратешки значај за заштиту националних интереса.
ЛИТЕРАТУРА 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14.
194
Alkire, S.: Концептуални оквир за људску безбедност, Људска безбедност 1 (ур. Дулић, Д.), Фонд за отворено друштво, Београд, 2006. Baldwin, D. A.: The Concept of Security, Review of International Studies, No 23, British International Studies Association, 1997. Buzan, B.: People, States & Fear – An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era, Lynne Rienner Publishers, Boulder–Colorado, 1991. Johnson, T. A.: National Security Issues in Science, Law and Technology, Routledge, London, 2008. Kerr, P.: Развој дијалектичког односа између државоцентричне и људскоцентичне безбедности, Људска безбедност 2 (ур. Дулић, Д.), Фонд за отворено друштво, Београд, 2006. Мијалковић, С.: Национална безбедност – од вестфалског до постхладноратовског концепта, Војно дело – општевојни научно-теоријски часопис, број 2, Министарство одбране Републике Србије, Београд, 2009. Мијалковић, С.: Безбеденост државе и концепти међународне безбедности, Дефендологија, број 25–26, Дефендологија центар за безбједносна, социолошка и криминолошка истраживања, Бања Лука, 2009. Мијалковић, С.: Национална безбедност, Криминалистичко-полицијска академија, Београд, 2009. Parliamenraty Oversight of the Security Sector – Principles, mechanisms and practices, DCAF–Inter-Parliamentary Union–CCMR, Belgrade, 2000. Rosenau, J. N.: The Dinamism of a Turbulent World, World Security – Chalenges for a New Century (eds. Klare, M. T.; Chandrani, Y.), St. Martin’s Press, New York, 1998. Симић, Д. Р.: Наука о безбедности – савремени приступи безбедности, Службени лист СРЈ и Факултет политичких наука, Београд, 2002. Стајић, Љ.; Мијалковић, С.; Станаревић, С.: Безбедносна култура, Драганић, Београд, 2005. Стратегија националне безбедности Републике Србије, званични сајт Владе Републике Србије: www.srbija.gov.rs). Slaughter, A-M.: A North American Perspective, The New Challenges to International, National and Human Security Policy, The Trilateral Commision, Warshaw, 2004.
Доц. др Саша Мијалковић
15. Shaw, M.: The Development of “Common-Risk” Society: A Theoretical Overview, Military and Society in 21st Century Europe – A Comparative Analysis (eds. Kuhlman, J.; Callaghan, J.) Transaction Publisher, LIT, Hamburg, 2000, pp. 13–26, у: Реформа сектора безбедности, (ур. Хаџић, М.), Институт Г 17 плус и ЦЦВО, Београд, 2003. 16. Таталовић, С.: Национална и међународна сигурност, Политичка култура, Загреб, 2006. 17. Terriff, T.; Croft, S.; James, L.; Morgan, P. M.: Security Studies Today, Polity Press, Cambridge, 2001. 18. Wendt, A. E.: Social Theory of International Politics, Cambridge University Press, Cambridge, 1999. 19. Закон о одбрани, Службени гласник РС, број 116/2007, са каснијим изменама и допунама.
Унутрашња безбедност Републике Србије у условима европских интеграција
195
Проф. др Дане Субошић Криминалистичко-полицијска академија, Београд
Снаге за реализацију безбедносне политике Eвропске уније
196
Проф. др Дане Субошић
Увод Снаге које су на располагању Европској унији (ЕУ) за реализацију њене безбедносне политике могу да се поделе на полицијске, жандармеријске и цивилне. Наведене снаге могу да се разматрају са ужег и ширег аспекта. Уже схваћене снаге за реализацију наведене безбедносне политике обухватају институције које су наменски формиране и функционишу унутар структуре ЕУ. На пример, по наведеном критеријуму, у разматране снаге сврставају се: Evropol (полицијске снаге), European Gendarmerie Force (EGF) – жандармеријске снаге, Eurojust, као и друге установе, као што су Европска правосудна мрежа и Европска канцеларија за борбу против финансијских преступа (цивилне снаге) итд. У ширем смислу, снаге за реализацију наведене безбедносне политике обухватају безбедносне органе и посебне организације држава чланица ЕУ. Овим радом проблематизују се снаге за реализацију безбедносне политике ЕУ које обухватају: Evropol, European Gendarmerie Force (EUROGENDFOR - EGF) и Eurojust.
Европска полицијска канцеларија — Evropol Основна обележја Европске полицијске канцеларије – EVROPOL разматраће се са функционално – структурног аспекта.
Функција EVROPOL - а Европска полицијска канцеларија (EVROPOL)1, као наднационална полицијска организација формирана је Уговором о ЕУ, потписаним у Мастрихту 1992. године.2 Зачетком ограничених 1 2
EUROPEAN POLICE OFFICE (EUROPOL) / OFFICE EUROPÉEN DE POLICE (EUROPOL)/ EUROPÄISCHES POLIZEIAMT (EUROPOL). Чланом К.1 шестог поглавља, подупрета је идеја о стварању Европске полицијске канцеларије (Eurepean Police Office, Europol).
Снаге за реализацију безбедносне политике Eвропске уније
197
операција Европола сматра се оснивање Европске јединице за дроге (Еуропол Другс Унит - ЕДУ), дана 3.1.1994. године, са с(р)едиштем у Хагу (Холандија).3 Конвенција о Европолу закључена је током 1995. године, а ступила је на снагу 1.10.1998. године. Сходно Конвенцији, пуна активност Европола започела је дана 1.7.1999. године.4 Конвенцијом о Европолу створена је организација за полицијску сарадњу у оквиру ЕУ, као нека врста ‚‘европског ФБИ‘‘. Потреба за делотворнијом борбом против организованог међународног криминала и тероризма у време слабљења контроле граница између држава чланица ЕУ представља основни разлог оснивања Европола. Европска полицијска канцеларија није надлежна за спровођење међународних истрага, већ прикупља, анализира и доставља обавештајне податке (информације и обавештења) надлежним органима држава чланица или трећим државама (управља криминалистичко-обавештајним подацима), односно даје стручну и техничку подршку у криминалистичким истражним поступцима.5 Циљ Европола је унапређење делотворности и сарадње између надлежних тела држава чланица у спречавању и сузбијању међународног организованог криминала и тероризма. Надлежност Европола одређена је Конвенцијом о Европолу, а односи се на деловање у сврху спречавања и сузбијања тешких облика међународног неполитичког и политичког криминала, у којима постоје индиције или основи сумње да је укључена организована криминална структура и да су најмање две државе чланице безбедносно угрожене на начин да то захтева заједничко деловање држава чланица, имајући у виду степен друштвене опасности. Европол је посебно одговаран за спречаванмје и 3 4 5
198
Претеча овој канцеларији била је Јединица за наркотике Европола (EDU – Europol Drugs Unit) оформљена на министарском састанку сада непостојеће ТРЕВИ групе Кнежевић Предић В, Оглед о суверености, сувереност и Европска унија, Институт за политичке студије, Београд, 2001, стр. 334. На пример, у смислу Закона о потврђивању споразума о стратешкој сарадњи између Републике Србије и Европске полицијске канцеларије, информације се деле на стратешке и техничке. 1. „Стратешке информације“ обухватају, али не искључиво, следеће: а. мере спровођења закона које би могле бити корисне за спречавање кривичних дела, а нарочито специјална средства за борбу против кривичних дела; б.нове методе које се користе у извршењу кривичних дела; в.трендове и развој метода које се користе за извршење кривичних дела; г.запажања и закључке до којих се долази успешном применом нових помоћних средстава и техника за спровођење закона; д.руте и измене у рутама које користе кријумчари или лица умешана у кривична дела незаконите трговине обухваћена овим споразумом. ђ.превентивне стратегије и методе руководства за избор приоритета у области спровођења закона; е.процене претње и извештаје о стању у области криминала. 2. „Техничке информације“ обухватају, али не искључиво, следеће: а.средства за јачање административних и извршних структура у областима обухваћеним овим Споразумом; б.форензичке полицијске методе и истражне поступке; в.методе обуке одговарајућих службеника; г.криминалистичко-обавештајне аналитичке методе; д.утврђивање стручног знања у области спровођења закона.
Проф. др Дане Субошић
сузбијање: међународног организованог криминала, нарочито тероризма, трговине људима и илегалног кријумчарења миграната, као и незаконите трговине дрогом.
Структура EVROPOL — a Органи Европола су: Савет министара правде и унутрашњих послова ЕУ, Управни одбор, Заједнички надзорни орган, Заједничка Комисија за ревизију, директор, националне јединице и официри за везу. Следи краћа анализа свих управљачких елемената, као и организационе структуре Европола. Европол је одговоран на нивоу ЕУ Савету министара правде и унутрашњих послова. Наведени Савет одговара за управљање Европолом. С тим у вези, именује директора и заменика директора и одобрава заједно са Европским парламентом, буџет Европола, који је део буџета Европске уније. Такође, Савет може да усвоји, заједно са Европским парламентом, прописе који се односе на рад Европола. Сваке године, Савет доставља посебан извештај Европском парламенту о раду Европола. Европол има Управни одбор који се састоји од по једног високог представника сваке државе чланице и Европска комисије. Сваки члан има један глас. Управни одбор се састаје најмање два пута годишње како би расправљали о широком спектру питања која се односе на активности и развој Европола. Управни одбор доноси одлуке висококвалификованом дво- трећинском већином. Управни одбор усваја општи извештај о раду Европола у претходној години и разматра и усваја годишњи план рада Европола. Заједнички надзорни орган је независно тело које је надлежно за надзор активности Европола, како би се осигурало поштовање права појединца, пре свега у домену чувања, обраде и коришћење личних података. Ово тело се састоји од по два представника националних надзорних органа који су именовани на период од пет година, од стране сваке државе чланице. Свака делегација има право на један глас у сврху доношења одлука. Заједничка Комисија за ревизију састоји се од три члана које именује ревизорски суд Европске уније, на мандат од три године одбора. Комисија реализује годишњу ревизију финансијског пословања, и о томе подноси извештај Савету.6 Европолом руководи директор који је једногласно именован од стране Савета, а по прибављеном мишљењу Управног одбора 6
Праћење обавеза и исплата трошкова, као и успостављање и наплата прихода Европола следи општа правила ЕУ. Припадници Европола су у обавези да се придржавају истих принципа као и припадници било које друге институције ЕУ. Завршни рачун Европола подлеже ревизији.
Снаге за реализацију безбедносне политике Eвропске уније
199
Европола. Директор се именује на четири године, са могућношћу једног реизбора. У раду му непосредно помажу три заменика директора (на челу су одељења, за операције, управљање и логистику, у чијем саставу су одсеци), који су именовани од стране Савета, такође на период од четири године, са могућношћу једног реизбора. Заменицима у раду помажу помоћници директора. Поред одељења и одсека, Европол обухвата и Биро официра за везу земаља чланица ЕУ и Биро официра за везу трећих земаља. Европол има око 410 запослених и око 90 официра за везу. Националне јединице за Европол одређује свака земља чланица ЕУ, односно држава која са Европолом има закључен споразум о сарадњи.7 На пример, Република Србија одређује Министарство унутрашњих послова, Дирекцију полиције, Управу криминалистичке полиције, Одсек за међународну полицијску сарадњу, Јединицу за Европол (...) да буде национална тачка за контакт између Европола и осталих надлежних органа Републике Србије.8 Национална јединица је надлежна за прикупљање, обраду, сређивање, анализу и прослеђивање обавештајних података и информација у односу на Европол. Јединица за Европол сваке земље има право да одреди барем по једног официра за везу. На пример, у случају Републике Србије, улоге, задаци и статус официра за везу биће предмет консултација са циљем закључивања споразума о упућивању официра за везу.9 Умреженим информатичким системом, сваки официр за везу има директан контакт са информатичким системом властите државе, чиме тренутно може да изврши одређене безбедносне провере.10 Радни језици Европола су: енглески, француски и немачки. Најзад, Европол остварује сарадњу с циљем ефикаснијег обављања послова из сопствене надлежности са другим инстутуцијама ЕУ. Са аспекта снага за реализацију безбедносне политике ЕУ посебно су значајни Joint Investigation Teams (JITs) – Заједнички истражни тимови (ЗИТ), који се формирају у координацији са EUROJUST - ом. Детаљније, ово питање биће разматрано у делу овог саопштења које је посвећено Еуројуст-у.
7 8 9 10
200
Споразум о стратешкој сарадњи између Републике Србије и Европске полицијске канцеларије, који је потписан 18. септембра 2008. године у Београду, у оригиналу на српском и енглеском језику. Закон о потврђивању споразума о стратешкој сарадњи између Републике Србије и Европске полицијске канцеларије, Службени гласник РС, бр. 38-09. Члан 11 Закона о потврђивању споразума о стратешкој сарадњи између Републике Србије и Европске полицијске канцеларије, Службени гласник РС, бр. 38-09. Bunyan T, Trevi, Europol and the Europen State, Internet, 29/09/09, http://www.statewatch.org/ news/handbook-trevi.pdf, pp. 6-7.
Проф. др Дане Субошић
Европске жандармеријске снаге — EUROGENDFOR Првобитно, Европске жандармеријске снаге (ЕГФ) представљале су иницијативу пет земаља чланица Европске уније — Француске, Италије, Холандије, Португалије и Шпаније, која је имала за циљ побољшање способности управљања кризама у безбедносно осетљивим областима. Од краја 2008. године, пуноправни члан ЕГФ постала је и румунска жандармерија. Од тада, ЕГФ представља организацију која се састоји од шест жандармерија држава чланица ЕУ.
Функција EUROGENDFOR - a Европске жандармеријске снаге треба да реагују брзо на посебне безбедносне проблеме, самостално или паралелно са војним интервенцијама. Наведене снаге треба да олакшају управљање кризама, посебно у контекту мировних мисија (операција). Европске жандармеријске снаге морају да буду у стању да се законито и ефикасно ангажују у свим фазама криза: у току почетне фазе, ЕГФ може да се ангажује заједно са војним снагама, у циљу обављања сопствених задатака, током прелазне фазе, ЕГФ може да настави ангажовање самостално или у садејству и сарадњи са војним снагама, за време фазе престајања војног ангажовања, ЕГФ може да омогући примопредају одговорности војних и цивилних органа власти и др. У складу са сопственим мандатом, сваку операцију ЕГФ обавља кроз широк спектар активности које се односе на: одржавање безбедности и јавног реда у мисијама, праћење рада локалне полиције, саветодавну улогу у односу на активности локалне полиције, рад поводом истрага у кривичним предметима, откривање кривичних дела, проналажење учинилаца и њихово привођење надлежним органима, заштиту људи и имовине и одржавање јавног реда у случају грађанских нереда, обука полицајаца у вези са међународним стандардима, обука инструктора, посебно путем програма сарадње и др.
Снаге за реализацију безбедносне политике Eвропске уније
201
Структура EUROGENDFOR – a Седиште штаба ЕГФ налази се у Вићенци (Италија), који као руководни орган наведених жандармеријских снага треба да обезбеди висок ниво интервентне готовости (способности законитог и ефикасног извршавања службених задатака), пре свега брзим размештањем у подручјима посебних безбедносних проблема. Европске жандармеријске снаге, су пре свега на располагању ЕУ, али и другим међународним организацијама, као што су НАТО, УН и ОЕБ-а, као и ад хоц коалиције. Вертикална димензија организационе структуре ЕГФ подељена је на стратегијски, оперативни и тактички ниво. На стратегијском нивоу руководне структуре ЕГФ налази се CIMIN (акроним од Comite de haut InterMInisteriel Niveau - Комитет високог међуодељенског нивоа), који чине представници ресорних министарстава сваке земље. Комитет обезбеђује координацију између организационих елемената земаља чланица, именује команданта, доноси директиве и смернице за ангажовање ЕГФ. На оперативном нивоу, ЕГФ се састоји од команде, на чијем челу је командант, који има заменика. Најважнији део команде је штаб. Штаб се састоји из организационих јединица за операције, планирање и логистику. Све земље чланице имају променљиву улогу у руководјењу ЕГФ, која варира сваке две године, у складу са тзв. шемом ротације.11 На тактичком нивоу, јединице ЕГФ током ангажовања су потчињене претходно дефинисаним системом руководјења. Ове јединице се могу ставити било под војну команду, или да се доделе цивилним властима, како би се обезбедило повољно стање јавне безбедности, јавни ред и ивршавање других полицијских задатака. Привремени састави ЕГФ плански се формирају и ад хоц ангажују. Тактички ниво омогућује врло брзо размештање жандармеријских снага од највише 800 жандарма, укључујући брзо размештање привременог штаба на терену, који може да буде и језгро сталног штаба. Тако развијене полицијске снаге могу да достигну бројно стање до 2300 припадника. Тактичке снаге ЕГФ дејствују у складу са оперативним концептом IPU (Integrated Police Unit - Интегрисане полицијске јединице) развијеним од стране, који обухвата: оперативну компоненту, која је посвећена јавној безбедности и одржавању јавног реда, компоненту за борбу против криминала, укључујући и специјалисте за истраге у кривичним стварима, откривање, 11
202
http://www.eurogendfor.eu.
Проф. др Дане Субошић
прикупљање, анализу и обраду безбедносних података, контролу саобраћаја, борбу против тероризма и других тешких злочина и др. компоненту за логистичку подршку, која може да обавља све активности везане за снабдевање, одржавање, опоравак и евакуацију опреме, транспорт, здравствену заштиту и друге активности. Имајући у виду надлежност и капацитете ЕГФ, с једне стране, и значајно искуство Жандармерије МУП РС у решавању најсложениијих безбедносних проблема, с друге стране, може се извести закључак о томе да би евентуална међусобна сарадња и успостава партнерских односа наведених институција ЕУ и РС могла да доведе до подизања нивоа професионалних стандарда ангажовања жандармеријских састава. Досадашња сарадња жандармерија поједних земаља чланица ЕУ (нпр. Француска и Румунија) и Републике Србије претежно се односила на заједничку обуку припадника и учешће у вежбовним активностима. У тим околностима, уочљив је широк простор за унапређење међусобне сарадње.
EUROJUST Eurojust је тело ЕУ са правним субјективитетом, основано ради унапређења (побољшања) судске сарадње између држава чланица, посебно у домену истрага и кривичног прогона (гоњења) на територији више од једне државе чланице.12 Стога се као синоним за Еуројуст често користи израз – правосудна једница за сарадњу. Основна обележја EUROJUST-a разматраће се са генетичко-структурног и функционалног аспекта.
Историјат и структура EUROJUST-a Eurojust је основан као резултат одлуке донете од стране Европског савета у Тампереу (Финска), одржаном у октобру 1999. године. Наиме, Европски савет је одржао посебан састанак посвећен побољшању стања слободе, безбедности и правде у Европској унији. При томе, закључено је да су побољшања могућа у наведеним областима, ако се капацитети ЕУ концентришу на успостављање: 1) јединственог система за контролу имиграције и азила, 12
Videti: Čavoški A, Osnivanje Eurojust-a u cilju jačanja borbe protiv transnacionalnog kriminala, Vodič kroz pravo Evropske unije, Institut za međunarodnu politiku i privredu, Pravni fakultet u Beogradu, JP Službeni glasnik, Beograd, 2009, str. 194.
Снаге за реализацију безбедносне политике Eвропске уније
203
2) политике засноване на међусобној солидарности чланица, као и држава и међународних организација са којима се сарађује, 3) борбе против прекограничног криминала и 4) консолидоване међународне и унутардржвне сарадње између различитих нивоа власти.13 С тим у вези, Европски савет је усвојио Закључак број 46, којим треба да се формира наднационална јединица састављена од тужилаца, судија, полицајаца, који су деташирани из сваке државе чланице ЕУ. Након тога, терористички напади на САД од 11. септембра 2001. године указали су на то да феномен тероризма није национално или регионално ограничен, тако да борба против тероризма мора да буде координирана на најширем међународном плану. Такво размишљање је и довело 2002. године до успостављања Еуројуст – а и то Одлуком Савета Европске уније 2002/187/ ЈХА. Следеће године, Еуројуст је пресељен у своје актуелно с(р)едиште у Хагу (Холандија). Годину дана касније, управљачка структура Еуројуста суочила се са изазовом проширења Европске уније. Наиме, у мају 2004. године, десет нових чланица придружило се ЕУ, а у јануару 2007. године придружиле су се још две, чиме је укупан број чланица порастао на садашњих 27. Државе чланице одређују организациону форму Eurojust – a, чинећи тзв. Колеџ. Ово тело је одговорно за организацију и рад Eurojusta. При томе, Еуројуст може да испуни своје задатке ангажовањем једне или више чланица, односно као Колеџ (ангажовањем свих чланица, при чему сваки национални члан има један глас).14 Колеџ из реда чланова бира преседника на мандат од три године, са могућношћу једног реизбора. По потреби, Колеџ бира и два потпреседника. Од проширења ЕУ, Eurojust је веома активан у раду на потписивању споразума о сарадњи са државама и медјународним организацијама који омогућава размену информација и личних података. У том смислу, закључени су споразуми са Европолом, OLAF-om, CEPOL-om, Европском мрежом за обуку судија, UNODC-om и другим организацијама, односно Исландом, Румунијом, Норвешком, САД, Хрватском, Швајцарском и Македонијом. Веза ЕУ са тужиоцима из Норвешке и САД трајно су засноване на ангажовању и капацитетима Eurojust - a. 13 14
204
http://www.eurojust.europa.eu/mission.htm Videti: Čavoški A, Osnivanje Eurojust-a u cilju jačanja borbe protiv transnacionalnog kriminala, Vodič kroz pravo Evropske unije, Institut za medjunarodnu politiku i privredu, Pravni fakultet u Beogradu, JP Službeni glasnik, Beograd, 2009, str. 194.
Проф. др Дане Субошић
Поред споразума о сарадњи, Eurojust одржава и мрежу контакт тачака широм света.15
Функција EUROJUST-a (мисија, задаци и сарадња) Eurojust стимулише и побољшава координацију истрага и гоњења између надлежних органа у државама чланицама и унапређује сарадњу између надлежних органа држава чланица, нарочито кроз олакшавање извршавања међународних обавеза о узајамној правној помоћи и спровођењу захтева за изручење. Такође, Eurojust подржава надлежне органе држава чланица, да истраге и гоњења буду што ефикаснији, посебно када је у питању прекогранични криминал. На захтев државе чланице, Eurojust може да помогне у реализацији истрага и гоњења, у вези са захтевом одређене државе чланице или државе која то није, ако је закључен споразум о сарадњи или ако постоји оправдан интерес за пружање такве помоћи. Eurojust-ova надлежност покрива исте врсте криминала и кривична дела као и Европол. За друге врсте кривичних дела, Eurojust може да помогне у истрази и кривичном гоњењу на захтев државе чланице. Такође, Eurojust може да затражи од надлежних органа држава чланица ЕУ да: 1) спроведу истрагу или гоњење извршилаца КД, 2) успоставе међусобну координацију, 3) да прихвате да једна земља, која је у бољем положају од друге, да за конкретно кривично дело гони извршиоце у одређеном предмету, односно да 4) различите државе оснују заједнички истражни тим, или да 5) обезбеде информације неопходне за извршавање задатака Eurojust-a. Да би се унапредила (побољшала) делотворност наднационалних организација ЕУ, као што су Европол и Eurojust развијен је концепт Заједничких истражних тимова (JITs). Овај концепт потиче из 2000. године, и то од ЕУ - Конвенције о узајамној правној помоћи у кривичним стварима (2000 МЛА конвенцији). Наиме, наведена Конвенција донета је с циљем побољшања сарадње између правосудних, полицијских и царинских органа, ажурирањем одредби о међусобној правној помоћи. Да би се развио концепт Заједничких истражних тимова, указала се потреба за Мрежом националних експерата. Наведена мрежа успостављена је у јулу 2005. године и састоји се од 15
http://www.eurojust.europa.eu/mission.htm.
Снаге за реализацију безбедносне политике Eвропске уније
205
међусобно повезаних стручњака из држава чланица, који су задужени да промовишу коришћење ЈИТс, олакшавајући оснивање тимова, помажући преношење искустава и најбоље праксе, и бављењем правним питањима. Стручњаци кроз мрежу помажу практичарима у државама чланицама са успостављањем ЈИТс. При томе, Европол и Еуројуст пружају подршку мрежи стручњака. Мрежа још увек нема сопствени секретаријат, али Еуројуст, Европол и Секретаријат Савета ЕУ пружају подршку, којом се превазилази наведени недостатак. У циљу извршавања својих задатака, Еуројуст одржава привилеговане односе са Европол-ом, ОЛАФ-ом и другим организацијама. Такође, Еуројуст је у могућности да преко Савета Уније закључи уговоре о сарадњи са државама које нису чланице ЕУ и међународним организацијама или телима за размену информација. С тим у вези, Eurojust је успоставио тачке за контакт у 24 државе које нису чланице ЕУ и то са: Албанијом, Аргентином, Босном и Херцеговином, Канадом, Египтом, Македонијом, Исландом, Хрватском, Израелом, Јапаном, Корејом, Лихтенштајном, Молдавијом, Монголијом, Црном Гором, Норвешком, Руском Федерацијом, Србијом, Сингапуром, Швајцарском, Тајландом, Турском, Украјином и САД. Значај Eurojust – a за Србију је вишеструк. Оваква оцена може да се аргументује чињеницама које се односе на надлежност Eurojust – a, безбедносну проблематику у Србији и њеном окружењу, стање безбедности у Републици итд. Стога успостава тачке за контакт са Србијом, иако није чланица ЕУ, предствља значајан предуслов побољшања стања безбедности у Србији, али и региону југоисточне Европе.
Закључак Из претходне анализе може да се изведе закључак да Европска унија располаже значајним капацитетима за реализацију сопствене безбедносне политике. Из мноштва органа и организација који се на нивоу ЕУ баве спровођењем њене безбедносне политике, за ову прилику издвојене су Европол, European Gendarmerie Force (EUROGENDFOR - EGF) и Eurojust. Посредством тих снага, односно анализом њихове сарадње са другим субјектима безбедности ЕУ, поменуте су и друге безбедносне организације наднационалног нивоа, као што су ОЛАФ, ЦЕПОЛ, Европска мрежа за обуку судија и др. Спроведеном анализом, уочљиво је да ЕУ има дефинисане циљеве, функције и разгранату структуру за реализацију сопствене безбедносне политике. Она је диференцирана по вертикалном и хоризонталном критеријуму. По вертикалном критеријуму, успостављени 206
Проф. др Дане Субошић
су и функционишу стратегијски, оперативни и тактички ниво. При томе, управљачки подсистем у ширем смислу диференцира се на управљачки део (савете, управне одборе, надзорне одборе и др.) у ужем смислу и руководни део (директори, команданти и др.). Оперативни ниво обухвата функционално и територијално диференциране управљачке подсистеме безбедносних организација и у суштини намењен је обезбеђењу стабилности функционисања појединих безбедносних система. Најзад, тактички ниво обезбеђује остваривање резултата због којих конкретна безбедносна организација и постоји. Хоризонтална структура капацитета ЕУ за реализацију њене безбедносне политике диференцирана је по територијалном и функционалном принципу. По територијалном принципу диференцијације долази се до националних чланова поједних безбедносних институција, док се функционалним принципом долази до различитих организација. При томе, успоставља се и сарадња са бројним државама које нису чланице ЕУ, односно са међународним оргаизацијама са којима ЕУ има обостран интерес за сарадњом у безбедносним стварима. Са значајним потенцијалима за сарадњу, у те државе сврстава се и Република Србија.
Литература 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14.
Bunyan T., Trevi, Europol and the Europen State, Internet, 29/09/09, http://www. statewatch.org/ news/handbook-trevi.pdf. Бабовић Б., Полиција у свјетском поретку, НЕА, Београд, 1997. Чавошки А, Оснивање Еуројуст-а у циљу јачања борбе против транснационалног криминала, Водич кроз право Европске уније, Институт за међународну политику и привреду, Правни факултет у Београду, ЈП Службени гласник, Београд, 2009. EUPOL PROXIMA’ Fact sheet, Internet, 30/09/09, http://www.europa-eu-un.org/ articles/en/article_3088_ en.htm. Кекић Д., „Полицијска мисија Европске уније у Босни и Херцеговини”, Европско законодавство, Институт за међународну политику и привреду, октобар – децембар, 2003. Кекић Д., Субошић Д., „Полицијска дипломатија”, Међународни проблеми, бр. 1-2, ЛXИ, Институт за међународну политику и привреду, Београд, 2009. Кекић Д., Субошић Д., Ђукановић Д., „Правни основ Асоцијације шефова полиције земаља југоисточне Европе”, Правна ријеч, бр. 19/2009, Удружење правника Републике Српске, Бања Лука, 2009. Кнежевић Предић В, Оглед о суверености, сувереност и Европска унија, Институт за политичке студије, Београд, 2001. Полицијска мисија ЕУ-а остаје у БиХ још двије године, Интернет, 23/10/09, http:// www.tip.ba/2009/08/28/policijska-misija-eu-a-ostaje-u-bih-jos-dvijegodine. Porceli Đ, Приступ Европске уније међународној помоћи код катастрофа, Међународни научни скуп ’’Ванредне ситуације’’, зборник радова, ВИЗ, Београд, 2009. Споразум о стратешкој сарадњи између Републике Србије и Европске полицијске канцеларије, од 18. септембра 2008. Закон о потврђивању споразума о стратешкој сарадњи између Републике Србије и Европске полицијске канцеларије, Службени гласник РС, бр. 38-09. http://www.eurogendfor.eu. http://www.eurojust.europa.eu/mission.htm
Снаге за реализацију безбедносне политике Eвропске уније
207
Мр Сава Савић, потпуковник Институт за стратегијска истраживања Сектор за политику одбране Министарство одбране Републике Србије Др Драган Гостовић Академија за дипломатију и безбедност, Београд
Војне снаге на располагању Европске уније за реализацију заједничке безбедносне и одбрамбене политике
208
Mр Сава Савић, потпуковик, Др Драган Гостовић
Апстракт Европска унија (ЕУ) је већ својим формирањем постала један од најснажнијих економско-трговинских актера на свету и снажан субјект глобалних међународних односа. С друге стране, њен војно-безбедносни утицај у свету није био кохерентан њеној економској снази. Ради јачања својих безбедносних способности, улоге и утицаја у Европи и свету, прва замисао била је да њена војно-безбедносна компонента буде Западноевропска унија (ЗЕУ). Међутим, и поред напора да ЗЕУ изгради потребне војне капацитете, кризе на Западном Балкану и по источноевропском ободу током деведесетих година прошлог века, показале су очигледну неспособност ЕУ и ЗЕУ да битније утичу на њихово регулисање. То је навело лидере ЕУ и чланица да, од 1999. године, непосредно у оквиру ЕУ, успоставе нови пројект - Европску безбедносну и одбрамбену политику, кроз коју ће Унија да развије одговарајуће снаге и способности за делотворно јачање свог утицаја у европској безбедности и одбрани и допринос међународном миру и безбедности. Током 10 година развоја војно-безбедносних способности ЕУ је успела да изгради институције и успостави инструмента и снаге на свом располагању за управљање кризама, којима је постала незаобилазни субјект европске и значајан чинилац међународне безбедности. Са аспекта војних способности, чланице су за извођење војних операција које би предводила ЕУ, успоставиле две категорије снага - за брзо реаговање и пакете снага (борбене групе) за хитно реаговање у одговору на кризе. То је омогућило ЕУ да, од 2003. године до данас, предузме 23 војне и цивилне операције подршке миру у Европи и свету. Од њих, две највеће предузете су управо на европском простору – војна, под називом Althea, у Босни и Херцеговини и цивилна, Eulex, на Косову и Метохији. Није искључено да у перспективи ЕУ преузме и војни део међународног присуства на Косову и Метохији. Кључне речи: Европска унија, одбрана, безбедност, војне снаге, Еврокорпус, борбене групе, војне операције.
Војне снаге на располагању Европске уније за реализацију заједничке безбедносне и одбрамбене политике
209
Увод Развој војних способности Европске уније1 за управљање кризама започиње већ са њеним формирањем и, условно, може се поделити у три етапе или периода: 1992 — 1999. година; 1999 – 2003. година и 2004. година – до данас, фаза која још увек траје. У првој етапи, војну улогу у складу са интересима и потребама ЕУ вршила је Западноевропска унија (ЗЕУ)2, која је посебним декларацијама чланица ЕУ и ЗЕУ дефинисана као “одбрамбена компонента ЕУ и европски стуб у НАТО”.3 Треба рећи да је готово целу Европу у овом периоду карактерисао снажан интегративни ентузијазам, када се сматрало да европско заједништво треба да буде свеобухватно, унутар и око ЕУ као стожера, и да елиминише све разлике. Отуда је владало и уверење да ЗЕУ “природно” треба да буде у функцији ЕУ, као њена окосница у изградњи Европског идентитета безбедности и одбране – ЕИБО (European Security and Defence Identity –ESDI). Стога, у овом периоду, ЕУ није успостављала нити развијала неке друге војне снаге и способности изван ЗЕУ. Друга етапа, која се сматра и често назива почетном фазом успостављања “војних снага ЕУ” или “европских војних снага”4, 1
2
3
4
210
Европска унија (European Union - EU) је основана Уговором о Европској унији (УЕУ) који су усвојиле чланице европских заједница 7. фебруара 1992. године (Мастрихт), а на снагу ступио 1. новембра 1993. године. Државе оснивачи ЕУ су: Француска, СР Немачка, Италија, Белгија, Луксембург, Холандија (ове државе су и оснивачи европских заједница 1951. и 1957. године), Велика Британија, Данска и Ирска (чланице ЕЗ од 1973. године), Грчка (чланица ЕЗ од 1981. године), Португалија и Шпанија (чланице ЕЗ од 1986. године). У првом таласу проширења ЕУ, већ 1995. године, у чланство су примљене Аустрија, Финска и Шведска. У другој фази проширења, 2004. године, у ЕУ је примљено 10 нових чланица, махом бивших социјалистичких држава: Мађарска, Словенија, Словачка, Чешка, Пољска, Летонија, Литванија, Естонија, Малта и Кипар. У трећој, за сада последњој фази проширења, 2007. године, у чланство ЕУ су примљене Бугарска и Румунија, тако да ЕУ данас има 27 држава чланица. У суштини ЕУ се темељи на три стуба или области заједништва и блиске сарадње: - Европској заједници – ЕЗ (European Community - EC), - Заједничкој спољној и безбедносној политици – ЗСБП (Common Foreign and Security Policy – CFSP), и - Праву и унутрашњим пословима (Justice and Home Affairs - JHA). Западноевропска унија (Western European Union–WEU) је формирана 23. октобра 1954. године у Паризу, као одбрамбена организација западноевропских земаља, уговором седам држава: Француске, В. Британије, Белгије, Холандије, Луксембурга, Италије и Западне Немачке. До 1992. године (оснивања ЕУ) у чланство ЗЕУ су примљене још Поругалија и Шпанија (1988. године) и Грчка (1992. године), чиме је број сталних чланица ЗЕУ достигао 10 држава. Шире о ЗЕУ у: С. Савић, „Западноевропска унија – настанак, улога и трансформација“, Војно дело бр 1/2006, ВИЗ Београд, 2006. Међувладина декларација чланица ЗЕУ и ЕУ о улози ЗЕУ и њеним односима са ЕУ и НАТО (бр. 30, од 7. фебруара 1992. године и 191 од 29. јула 1992. године), прикључене су као анекси финалног Уговора о ЕУ. Интернет: http://www.ena.lu/ под називом declaration 30 weu и declaration 191 weu. Такође, службени журнал европских заједница (Official Journal of the European Communities – OJEC). Изрази „Европске војне снаге“ или „Војне снаге ЕУ“ често се срећу у литератури. У ствари, као што ће се у овом тексту и видети, ЕУ истински нема и не развија било какве сопствене војне снаге изван војних снага чланица, него је реч је о снагама које чланице стављају на располагање ЕУ за операције које она предводи, а ови изрази се искључиво користе због краткоће, као замена за дугу описну реченицу која би гласила: „снаге чланица ЕУ и осталих европских држава које оне, на основу споразума о доприносу „главном циљу“, стављају на располагање ЕУ за операције које Унија предводи. Из истог разлога и са описаним значењем ови изрази ће такође бити коришћени у овом чланку, а због честе употребе неће бити стављани под знаке навода
Mр Сава Савић, потпуковик, Др Драган Гостовић
уследила је као последица војне неспособности ЗЕУ да значајније утиче на регулисање војно-безбедносних криза и успостављање мира у појединим деловима Европе (нарочито у бившој СФРЈ), што се евидентно показало током деведесетих година прошлог века. Одговарајући на тако снажан изазов европске војно-безбедносне неспособности лидери чланица и институција ЕУ су одлучили: Унија треба да успостави сопствену Европску безбедносну и одбрамбену политику ЕБОП (Euroepan Security and Defence Policy – ESDP)5 у оквиру Заједничке спољне и безбедносне политике, кроз коју ће развити војне и цивилне безбедносне способности ЕУ потребне за управљање кризама, заштиту интереса чланица ЕУ у свету и снажнији допринос међународном миру и безбедности. Идентификована су три сегмента војно-безбедносних потреба ЕУ: институције, инструменти и снаге. Истовремено је одлучено да ЗЕУ изврши трансфер својих надлежности, одговорности, војних снага и средстава на органе и тела који ће бити успостављени у оквиру ЕБОП. У циљу операционализације изнетих одлука, Европски савет је децембра 1999. године, у Хелсинкију, поставио „главни циљ“ развоја војних снага на располагању ЕУ до 2003. године.6 Успостављањем органа и тела за реализацију ЕБОП, усвајањем Европске стратегије безедности и декларисањем оперативних способности војних снага стављених на располагање за операције ЕУ, 2003. године, практично је завршена ова иницијална фаза развоја војних снага и способности ЕУ. Трећа фаза, коју можемо назвати и фазом војних операција под вођством ЕУ, почиње са првом војно-полицијском операцијом Concordia у Македонији, марта 2003. године. У овој фази се, упоредо са ангажовањем војних снага ЕУ у регулисању криза (до сада предузела укупно 23 операције/мисије од којих су 4 чисто војне), у ЕУ и чланицама настављају интензивне активности и на јачању војних способности и капацитета снага на располагању ЕУ. Одлукама одговарајућих органа и тела Уније (2004. године), чланице уније појединачно или на регионалном принципу започињу успостављање борбених група - БГ (Battle Groups – BG), нове категорије снага на располагању ЕУ за хитно реаговање на појаву криза. Такође, за унапређење војних способности и снага на располагању ЕУ и националних снага чланица формирана је Европска одбрамбена агенција – ЕОА (European Defence Agency – EDA), а затим, успостављен је и стални Оперативни центар (у Војном штабу ЕУ) и покренуте бројне друге иницијативе за превазилажење недостатака борбених 5
6
Реч европска (european) у називу европска безбедносна и одбрамбена политика је одлукама Уговора о ЕУ из Лисабона (ступио на снагу 1.децембра 2009. године) замењена речју заједничка (common). Њихово коришћење у овом тексту биће у складу са хронологијом развоја ЕБОП/ЗБОП. Presidency Conclusions Helsinki European Council, doc. 10-11/ SN 300/99, December, 1999
Војне снаге на располагању Европске уније за реализацију заједничке безбедносне и одбрамбене политике
211
снага, снага подршке, транспорта и логистике. Активности ЕУ и чланица на унапређењу способности Уније за успешно супротстављање претњама европској безбедности и одбрани и већи допринос међународном миру и безбедности још увек трају. Свака чланица ЕУ настоји да пружи што већи допринос Заједничкој безбедносној и одбрамбеној политици Уније, јер јачање заједничке европске безбедности и одбране значи и јачање појединачне, националне безбедности сваке државе. У том смислу, и државе кандидати за чланство у ЕУ настоје да се, у што ранијој фази приступа чланству и што већој мери, укључе у заједнички безбедносно одбрамбени пројект ЕУ. Европска унија данас има на располагању респективне војне снаге и структуре за реализацију ЗБОП и представља незаобилазан субјект европске безбедности и одбране, а њен допринос ширем, међународном миру и безбедности је све већи. У овом чланку првенствена пажња биће посвећена развоју и достигнутим војним способностима ЕУ у оквиру ЗСБП за реализацију ЕБОП/ЗБОП у функцији сагледавања могућности за евентуално укључивање и војних капацитета Р. Србије у војне снаге и операције под вођством ЕУ, већ у фази припрема и кандидатуре за чланство у Унији. Подаци изнети у чланку претежно потичу са званичних интернет презентација ЕУ и њених институција и годишњих прегледа војних снага изнетих у “Military balance”. С обзиром на то да формат овог чланка не пружа простор за упуштање у детаље садржаја појединих одлука, процедура па и самих војних структура на располагању ЕУ, аутор је настојао да читаоца упути на изворе са детаљнијим подацима о њима, најчешће наводећи у фусноти званичне интернет адресе организација, институција или садржаја појединих докумената.
Развој војних способности — снага и капацитета ЕУ за реализацију Заједничке (европске) безбедносне и одбрамбене политике Западноевропска унија као војно-одбрамбена компонента Европске уније У току интензивних преговора чланица ЕЗ о формирању Европске уније 1991/92. године, вођени су и преговори о успостављању блиске сарадње у областима спољне политике, безбедности и одбране, као и улози ЗЕУ у овим питањима. Тако је, поред основног Уговора о Европској унији (Тhe
212
Mр Сава Савић, потпуковик, Др Драган Гостовић
Treaty on European Union-TEU)7, усвојено и више међувладиних декларација о новој улози ЗЕУ и њеним односима са ЕУ, НАТО и другим субјектима европске и безбедности.8 Са безбедносног и војно-одбрамбеног аспекта ЕУ најзначајније су одредбе Уговора о ЕУ које се односе на Заједничку спољну и безбедносну политику Уније и улогу ЗЕУ и, одредбе Декларације ЗЕУ усвојене у Петерсбергу. Овим документима је усаглашено да је ЗЕУ будућа војно-одбрамбена компонента ЕУ, у оквиру које ће се развијати ЕИБО и одговарајуће европске војно-одбрамбене снаге. У тачки 1 члан Ј.4, главе V, Уговора о ЕУ, одређено је да: “Унија тражи од ЗЕУ, као саставног дела развоја ЕУ, да изграђује и спроводи одлуке и акције Уније које су у вези с питањима одбране...”. Сагласно овој одредби, у Петерсбершкој декларацији о ЗЕУ (члан 22), као могући задаци на којима би се ангажовале војне јединице ЗЕУ земаља чланица, поред колективне одбране у складу са чланом 5 Вашингтонског споразума и члана V, Уговора о ЗЕУ (модификованог “Бриселског споразума”), наведени су: хуманитарни задаци и задаци спасавања, одржавање мира, и задаци борбених јединица у управљању кризом, укључујући и наметање мира. У циљу јачања оперативних способности ЗЕУ њене чланице су прихватиле да ће јој ставити на располагање одговарајуће војне штабове и јединице које ће бити организоване на “мултинационалној и мултисервисној основи” (чланови 24 и 25 Петерсбершке декларације). До краја 1992. године, у оквиру Генералног секретаријата ЗЕУ, формирана је Јединица за планирање, чији је основни задатак био планирање (утврђивање потреба) и вођење листа војних јединица чланица распоређених за војне операције ЗЕУ, а 1993. године формиран је Еврокорпус, као мултинационална војна јединица ЗЕУ.9 Такође, до 1995. године, и остале чланице ЗЕУ су пријавиле значајне снаге које би по потреби ставиле на располагање за задатке ЗЕУ. Савет министара ЗЕУ је, 15. маја 1995. године у Лисабону, 7 8
9
http://www.ena.lu/ (treaty_european_union_maastricht_february 1992) Реч је пре свега о три декларације министарског Савета ЗЕУ. Односно, поред две већ помињане (бр.30 и 191), 19. јуна 1992. године у Бону (замак Петерсберг) усвојена је и Декларација о безбедносној улози, задацима, јачању оперативних способности и сарадњи ЗЕУ са другим европским државама чланицама ЕУ и са НАТО, позната као Петерсбершка декларација (Petersberg Declaration). Текст ове декларације у, Симић Р. Драган, Наука о безбедности: савремени приступ безбедности, Београд, СЛ СРЈ, 2002. стр. 180-183. Такође, интернет: http://www.ena.lu/petersberg_declaration_weu_council_ministers_bonn_19_june_1 Формирање Еврокорпуса је започето на француско-немачку иницијативу 1991. године, а већ годину касније (1992) успостављен је стални Штаб корпуса у Стразбуру (Француска). Озваничење формирања корпуса извршено је 1.октобра 1993. године, а проглашење његове оперативне способности 1995. године. О структури, улози, задацима и активностима Еврокорпуса биће више речи у наредном делу текста.
Војне снаге на располагању Европске уније за реализацију заједничке безбедносне и одбрамбене политике
213
усвојио Декаларацију (Lisbon declaration) којом потврђује одлучност четири чланице – Француске, Италије, Португалије и Шпаније за формирање европских копнених (EUROFOR) и поморских снага (EUROMAFOR).10 Према овој декларацији четири нације ће образовати стални заједнички мултинационални Штаб европских снага (EUROFOR Headquaters) са седиштем у Флоренци (Florence, Италија), док ће свака имати у спремности јединице до 5.000 војника које би према потреби стављале на располагање Штабу европских снага за задатке ЗЕУ. Међутим, двојност надлежности у питањима европске безбедности и одбране (између ЕУ и ЗЕУ), недовољно развијена војноштабна инфраструктура ЗЕУ и, такође, истовремено партиципирање војних јединица чланица у снагама НАТО и саставима намењеним за акције ЗЕУ (при чему учешће у НАТО има првенство), практично су онемогућили било какву озбиљнију војну улогу ЗЕУ у европској безбедности. То се и показало током криза и сукоба на Балкану, деведесетих година прошлог века, на чије регулисање две организације (ЕУ у ЗЕУ) нису значајније утицале. Таква ситуација је пред ЕУ наметала потребу доградње организације, инструмената, метода и средстава ЗСБП. Као прва мера у том правцу извршена је делимична преформулација и допуна одредби УЕУ у делу који се односи на ЗСБП. Прва ревизија Уговора о ЕУ извршена је 1997.г., у Амстердаму, усвајањем Измена и допуна Уговора о ЕУ (Treaty of Amsterdam Amending the Treaty on European Union),11 који је ступио на снагу 1. маја 1999. године. Амстердамским изменама Уговора о ЕУ, ЗЕУ није проглашена превазиђеном, али је Европском савету дата могућност да размотри и друге облике институционалног организовања ЗСБП и преузимање надлежности за реализацију „Петерсбершких задатака“. На пораст одлучности за променом концепта европске безбедности и одбране и улога ЕУ и ЗЕУ у њима, значајно су утицали сусрети лидера најмоћнијих чланица — Француске и Велике Британије, а затим и Немачке. Они су снажно заступали став да „ЕУ треба да има на сопственом располагању кредибилне војне капацитете за регулисање криза на европском простору и адекватну улогу у међународној безбедности“.12 До коначне одлучности ЕУ да у потпуности преузме питање европске безбедности и одбране у своју надлежност дошло је после неспособности ЕУ и ЗЕУ да спрече тзв. косовску кризу и 10 11 12
214
Lisbon declaration, http://www.eurofor.it/. Treaty of Amsterdam Amending the Treaty on European Union, The Treaties Establishing the European Communities and Related Acts, and The Treaty on European Union, Title V – Provisions on a Common Foreign and Security Policy, Article 11, Official Jurnal C 340, 10 November 1977. Anglo-French Summit at St-Malo: „Declaration on European Defence“, EU Security and Defence Policy: The first five year (1999-2004), ed. by Nicole Gnesotto, Institute for Security Studies European Union, Paris, 2004, p. 261.
Mр Сава Савић, потпуковик, Др Драган Гостовић
јасно показаних војних недостатака чланица ЕУ испољених током „војне интервенције НАТО на СРЈ“, почетком 1999. године. На Самиту ЕУ одржаном у Келну, 3/4. јуна 1999. године, покренута је конкретна иницијатива за успостављање и изградњу Европске политике безбедности и одбране, непосредно у оквиру ЕУ, односно, стубу ЗСБП. Развој војних снага на располагању ЕУ у периоду 1999 — 2003. година За операционализацију одлуке ЕУ о преузимању питања европске безбедности и одбране у своју надлежност од ЗЕУ и изградњу институција и војних способности непосредно ЕУ/ ЗСБП, најзначајније су одлуке Европског савета ЕУ са састанака у Хесинкију (10/11. децембар 1999. године) и Ници (7-9. децембра 2000.године). На Самиту ЕУ у Хелсинкију утврђен је „Главни циљ-2003“ („Headline Goal-2003“) – тј. војне снаге и способности које до 2003. године треба да буду доступне ЕУ за управљање кризама:13 чланице ЕУ морају до 2003. године бити у стању да ангажују 50-60.000 војника, у року од 60 дана од дана захтева, а њихово ангажовање може трајати до годину дана. Ове снаге ће представљати будуће Европске снаге за брзо реаговање – ЕСБР (European rapid Reaction Force – ERRF), првенствено намењене за извршавање „Петерсбершких задатака“; у оквиру ЗСБП, под контролом Савета ЕУ, биће успостављена нова политичка и војна тела и структуре, која ће бити у стању да обезбеде Унији потребно политичко вођство и стратегијске одлуке за операције које ће предводити ЕУ и модалитет ангажовања ЕСБР биће развијен транспарентно и уз пуну консултацију између ЕУ и НАТО, узимајући у обзир потребе свих чланица ЕУ. На састанку министара одбране ЕУ у Синтри (Португалија), 28. фебруара 2000.године, постигнута је сагласност да се до краја 2000. године, изврши конкретизација националних обавеза чланица у доприносу „европским снагама“ и утврде сталне структуре извршних органа и институција ЗБОП у оквиру ЕУ. Један од значајнијих проблема, који ће остати и до данас, јесте питање финансирања сталних структура у оквиру ЗСБП за реализацију ЗБОП. Као привремено решење одлучено је да се, до 13
Presidency Conclusions Helsinki European Council, 10-11. December 1999, doc. SN 300/99.
Војне снаге на располагању Европске уније за реализацију заједничке безбедносне и одбрамбене политике
215
даљег, финансирање врши посебним издвајањима чланица у износу од 0,7% средстава из својих буџета за одбрану. На састанку Европског Савета у Ници (6-12. децембра 2000)14 дефинитивно је утврђено да трансфер командно-планске структуре ЗЕУ у ЕУ треба завршити до краја 2000. године, а осталих институција не касније од 2002. године. Такође, прихваћена је Декларација о војним потребама, донета на Конференцији чланица ЕУ, 20. новембра 2000. године у Бриселу, којом је прецизирана структура потребних војних капацитета на располагању ЕУ: 60.000 војника КоВ, 30.000 припадника РВ и РМ, 100 бродова и 400 авиона. У првој анализи достигнутих војних способности, на Самиту ЕУ у Лакену (Белгија, децембра 2001.), уочено је да су војни капацитети који су стављени на располагање ЕУ за извршавање „Петерсбершких задатака“ недовољни, и дат је налог Савету ЕУ да у што краћем року изради Европски акциони план за побољшање војних способности снага које су чланица ставиле на располагање за операције ЕУ (European Capabilities Action Plan-ECAP).15 Програм плана се фокусира на 19 области недостатака,16 за које су одређене радне групе са задатком да са експертима чланица, до марта 2003. године, нађу начин и превазиђу главне недостатке.17 Декларација којом се проглашава да су војне снаге на располагању ЕУ за реализацију ЕБОП достигле способност за предузимање операција из спектра „Петерсбершких задатака“ (Declaration on the Operational Capability of the Common European Security and Defence Policy) усвојена је на Конференцији о војним способностима ЕУ, 19. маја 2003. године у Бриселу. Док је прва војно-полицијска мисија по вођством ЕУ започета већ 31. марта 2003. године. Била је то мисија за стабилизацију мира и подршку имплементацији „Охридских споразума“ у Македонији под називом Concordia. Може се рећи да је са предузимањем прве војне мисије и проглашењем оперативних способности војних снага на располагању 14 15 16
17
216
Текст одлука Самита ЕУ у Ници може се наћи у Драган Р. Симић, Наука о безбедности савремени приступи безбедности, Службени лист СРЈ, Београд, 2002, стр. 200-205. Burkard Schmitt, European Capabilities Action Plan , ISS, September 2005, na www.eu. org./ eu-iss/2005/. Реч је о следећим областима: борбени и неборбени хеликоптери; НХБ заштита; беспилотне летелице; медицинске екипе; снаге за специјалне операције; носачи авиона; ПВО; пуњење авиона у ваздуху; борбено извиђање и спасавање; крстареће ракете и високо прецизна муниција; балистичке одбрамбене ракете; развојивост комункација; штабови; извиђање терена са земље и из ваздуха; стратегијско обавештајно обезбеђење (ISR IMINT), рано упозорење и откривање на великим удаљеностима; стратегијска ваздухопловна мобилност и брзи јуришни чамци. Шире о проблемима реализације ECAP у European Defense Integration: Bridging the Gap between Strategy and Capabilities, ed. by Michèle A. Flournoy and Julianne Smith, Center for Strategic and International Studies (CSIS), Washington, Oktober 2005. p. 45-55.
Mр Сава Савић, потпуковик, Др Драган Гостовић
ЕУ за извршавање „Петерсбершких задатака“ заокружена фаза иницијалног развоја војно-безбедносних способности ЕУ. Стратегија европске безбедности Европска унија је заснована на заједничким вредностима чији су темељи слобода, демократија, поштовање права човека, једнакост и владавина права, а принципи толеранција, правда, солидарност и не дискриминација. У односима са светом, Унија такође подржава развој и заштиту таквих вредности, и даје активан допринос међународном миру, безбедности, солидарности, економском развоју, слободној трговини, искорењивању сиромаштва, заштити људских права, као и стриктном поштовању и развоју међународног права, обухватајући поштовање принципа Повеље УН. Следствено томе, један од главних интереса ЕУ јесте безбедност основних заједничких вредности, очување принципа на којима се заснивају односи у европском мултилатералном друштву, као и стварање услова за снажнији допринос и већи утицај Уније у свету. Основни метод за очување заједничке безбедности ЕУ јесте сарадња чланица а главни инструмент су заједничке стратегије. Деценију после формирања Европска унија је формулисала и усвојила прву Европску стратегију безбедности – ЕСБ (European Security Strategy-ESS).18 Доношење ЕСБ безбедности је историјски догађај, не само за постмодерну Европу него и уопште за систем међународних односа. Она представља круну једне етапе заједничких напора и широке сарадње чланица ЕУ да развију истински европску политику безбедности и одбране, способну да самостално и у сарадњи са партнерима из света, пре свих НАТО и САД, очува европску унутрашњу и спољну безбедност од свих актуелних и будућих изазова и претњи и да пружи адекватан допринос међународном миру и безбедности. Наиме, међународни догађаји, праћени бројним сукобима „нове врсте“, јасно показују да и савремени свет, на почетку двадесет првог века, карактеришу нестабилност, неизвесност и небезбедност. Европа, посебно ЕУ као глобални актер, такође је изложена мултиплицираним („старим и новим“) изазовима безбедности и принуђена је да развија и јача заједничке безбедносне способности у циљу ефикасне заштите својих вредности 18
Стратегија европске безбедности је усвојена 12. децембра 2003.г. у Бриселу под радним називом „A Secure Europe in a Better World“ („Безбедна Европа у бољем свету“). Интернет: www.europa-eu.org/doc/ess. Такође у, Antonio Missiroli , „From Copenhagen to Brussels. European defence: core documents, Volume IV“, Chaillot Paper 67, ISS EU, December 2003, pp.106109. Текст Европске стратегије безбедности је преведен на српски језик, Безбедна Европа у бољем свету, Центар за међународне и безбедносне послове (ISAC Fond), Београд, 2006.
Војне снаге на располагању Европске уније за реализацију заједничке безбедносне и одбрамбене политике
217
и интереса. У том смислу, доношење заједничког, европског безбедносног концепта (стратегије) представља резултат настојања ЕУ да одговори на нове безбедносне реалности у међународним односима и обезбеди, као што и њен симболични наслов асоцира, безбеднију Европу и бољи, безбеднији свет. Циљ ЕСБ је обједињавање приступа чланица ЕУ европској безбедности и стварање доктринарног оквира, који је довољно широк да обухвати стратегијске интересе чланица и читав спектар традиционалних и нових безбедносних претњи, а истовремено довољно динамичан и прецизан да усмери развој ЕБОП на области које ће омогућити успешно очување европске безбедности и адекватан међународни наступ ЕУ. Европска унија је, још и пре доношења ЕСБ, као што је изнето, направила уверљиве помаке на плану јачања своје безбедносне способности и међународног кредибилитета. Стратегија, као оквирни концепт, међутим, афирмише оправданост и потребу додатног јачања европских безбедносних способности, јасно дефинише актуелне претње и принципе заједничког наступа, као и области неопходне сарадње чланица Уније у војним и невојним аспектима безбедности, како међусобно, тако и са партнерима изван Уније. Према ЕСБ, кључне, актуелне претње европској и међународној безбедности долазе првенствено од три групе извора: (1) тероризма; (2) неконтролисаног ширења оружја за масовно уништавање – ОМУ (Weapons for Massive Destruction – WMD) и (3) регионалних сукоба, нестабилних државних режима и организованог криминала. На актуелну опасност од таквих изазова упозорио је и Х. Солана приликом потписивања Стратегије европске безбедности: „Узимајући у обзир различите елементе заједно, тероризам са максималним насиљем, расположиво наоружање за масовно уништавање, организовани криминал, слабе државне системе и приватне војске, ми се заиста суочавамо са врло радикалним претњама.“19 Поучена искуствима о разорним последицама нових претњи, нарочито после терористичког напада на САД, ЕСБ уноси известан заокрет у приступу очувања безбедности, тако што прави „баланс“ између улоге „меке снаге“ („soft power“) и неких елемената „тврде силе“ („hard power“). Међутим, нагласак 19
218
Javier Solana (Хавијер Солана), промотивни говор на усвајању ЕСБ, Брисел, 12. децембар 2003. године. Интернет: www.europa-eu.org/doc/ess.
Mр Сава Савић, потпуковик, Др Драган Гостовић
Стратегије на потребу јачања војне моћи за одговору на савремене изазове безбедности, не значи напуштање генералног безбедносног концепта ЕУ, према коме решење комплексних безбедносних питања у савременом свету мора бити пре свега политичко и глобално (предвођено УН), а употреба силе није главни начин очувања безбедности. Безбедносни концепт, који даје Стратегија, потврђује широку лепезу активних мера ЕУ, самостално и у сарадњи са осталим међународним субјектима, при чему је тежиште изражено на политичким, дипломатским и другим невојним мерама. Тек, када такве мере не дају резултате, онда се могу применити принудне акције у складу са Повељом УН (глава VII) и међународним правом, као што су санкције, блокаде, до коришћења силе. Према томе, Европска стратегија безбедности подразумева значајну улогу невојних чинилаца и међународних организација, а употреба војних средстава обавезно захтева одлуку СБ ОУН.20 Стратегија садржи три целине: (1) Безбедносно окружење, (2) Глобалне циљеве и (3) Инструменте за управљање кризама и превенцију сукоба. Први део полази од констатације „да су унутрашњи и спољни аспекти безбедности међузависне појаве“. У образложењу претњи, тероризам, ширење ОМУ и њихова спрега, наглашени су као главна претња европској и међународној безбедности, док су „пропале државе и организовани криминал“ убројани у кључне регионалне претње. Такође, ЕСБ у претње укључује и поједине аспекте утицаја глобализације, као и незаобилазне чињенице „да у већем делу света у развоју, сиромаштво и болести изазивају велике патње и доприносе повећању безбедносних ризика“.21 У другом делу, као главни интереси и циљеви ЕУ истичу се посвећеност универзалном придржавању међународних споразума, развој демократских друштава и ефикасан мултилатерализам. Трећи део се односи на способности Уније за ангажовање у политичко-безбедносним питањима и управљање кризама, у коме се констатује да ЕУ треба да буде активнија, способнија, кохерентнија и да јача сарадњу са другима.
20 21
Antonio Missiroli , „From Copenhagen to Brussels. European defence: core documents, Volume IV“, isto. Исто.
Војне снаге на располагању Европске уније за реализацију заједничке безбедносне и одбрамбене политике
219
Већи број политичких аналитичара и експерата за војно-безбедносна питања сматра, да ЕСБ садржи истински племените аспирације, али да Европа, која броји 450 милиона становника и представља историјско раскршће цивилизација, не сме бити ограничена својим географским подручјем, занемарујући своју природну улогу и одговорност у савременом свету.22 Сасвим је извесно да ће следећи кораци бити доградња безбедносне стратегије у правцу јачања ефикасности механизама и инструмената и развоја војно-безбедносних способности Уније за реализацију ЕБОП. Споразум ЕУ и НАТО Први оквир институционалне сарадње НАТО и ЕУ успостављен је на састанку министара одбране чланица две организације, 1996.године у Берлину, познат као „Берлински споразум“.23 Суштина Споразума јесте да се ЕУ, односно „ЗЕУ као војном крилу ЕУ омогућава приступ одговарајућим војним капацитетима Алијансе за реализацију Петерсбершких задатака“. Према одредбама Споразума, ЗЕУ може користити део инфраструктуре и командних система НАТО под одређеним процедурама преузимања и враћања. Тако је, на пример, према „техничком“ делу споразума предвиђено да се за време операција предвођених ЕУ/ЗЕУ, потребно људство, штабови, штабни елементи, јединице и опрема Алијансе стављају под команду ЗЕУ, док се капацитети ваздухопловног транспорта, системи за рано упозорење, обавештајне службе и системи комуникација могу користити за потребе такве операције али непрекидно под контролом НАТО.24 Истовремено, на иницијативу Северноатлантског савета (North Atlantic Council – NAC), између две организације су успостављене редовне консултације на нивоу Савета. Односно, предвиђено је да генерални секретар НАТО присуствује састанцима Савета ЕУ када се расправљају питања из области безбедности и развоја европских војних способности, док ће председавајући Савета ЕУ присуствовати састанцима Северноатлантског савета, када се разматрају питања која се непосредно тичу европске безбедности. 22
23
24
220
Шире о анализи ЕСБ у: Gnesotto Nicole, Jean Yves-Haine, Andre Dumoulin, Tomas Reis, Jan Foghelin, Lothar Ruhl, Francois Heisbourg, Stefano Silvestri, William Hopkinson, Hans-Bernhard Weisserth, Marc Otte i Rob de Wijk, European Defence- A Proposal for a White Papers, EU ISS, Paris, May, 2004. www.iss-eu.org/chaillot/wp2004pdf. Тhe NATO Handbook Documentation: „Final Comminique of The Ministerial Meeting of The North Atlantic Council (including the Berlin Decision on building a European Security and Defence Identity within The Alliance)“, Berlin, 03.June 1996, NATO Office of Information and Press, Brussels, 1999. pp 370-391 The NATO Handbook Documentation, исто.
Mр Сава Савић, потпуковик, Др Драган Гостовић
Међутим, одлуке ЕУ о „гашењу“ ЗЕУ, јачању ЕБОП и интензивирању развоја нових институција, органа и тела у ЗСБП, изазвала је у НАТО (код САД и других чланица Савеза које нису чланице ЕУ), одређене сумње у погледу будуће сарадње ЕУ и НАТО и одређено реаговање у вези са приступом ЕУ капацитетима НАТО. С друге стране, мада је ЕУ преузимањем улоге и капацитета ЗЕУ и изградњом нових заједничких војних и цивилних капацитета за реализацију ЕБОП постала равноправнији и аутономнији партнер у односу на НАТО у питањима европске безбедности, она још увек не располаже читавим спектром потребних способности да би могла да делује аутономно у свим условима. Тако да и даље, у значајној мери, зависи од средстава и командних капацитета НАТО. Потреба ЕУ за приступом средствима НАТО, с једне стране, и њена партнерска улога са НАТО, с друге, захтевали су успостављање новог оквира односа између ЕУ и НАТО. Консултације о новом оквиру сарадње започеле су између војних штабова две организације идентификацијом капацитета НАТО који би били коришћени за потребе ЕУ („у операцијама где НАТО не би био ангажован“) и разрадом механизама за приступ капацитетима НАТО. Међутим, две важне чланице НАТО, САД и Турска ипак су гледале са резервом на интензивне процесе договора око приступа ЕУ средствима и капацитетима за планирање у НАТО. Док је противљење Турске више било срачунато на успех њене кандидатуре за чланство у ЕУ,25 резервисаност САД је била много озбиљнија. Администрација САД је посебно сумњичаво гледала на развој ЕСБР, тако да су кључне чланице ЕУ, нарочито В. Британија, у више наврата морале да уверавају америчке лидере да циљ развоја европских способности није стварање „европске војске“ него је у функцији јачања способности за „Петерсбершке задатке“.26 Ипак, после низа састанака, консултација и усаглашавања, стекли су се услови за успостављање стратегијског партнерства између две организације и израду читавог пакета докумената о односима и пружању НАТО подршке операцијама предвођеним од ЕУ. На заједничком састанку Политичко-безбедносног комитета ЕУ и Северноатлантског савета (16. децембра 2002.г.), обострано су прихваћени принципи будуће сарадње, и то: партнерство (узајамна подршка у активностима управљања кризама), консултације, дијалог, сарадња, транспарентност; једнакост, поштовање аутономија ЕУ и НАТО приликом доношења одлука, поштовање интереса чланица ЕУ и НАТО, поштовање 25 26
Missiroli, B., A., Turkey and EU/NATO Cooperation, Security Dialogue No 33, March 2002, pp. 9-26 Gnesotto Nicole... European Defence- a proposal for a White Papers, isto.
Војне снаге на располагању Европске уније за реализацију заједничке безбедносне и одбрамбене политике
221
принципа Повеље Уједињених нација, кохерентност и међусобна подршка у развоју војних способности заједничких за обе организације. После усвојених Принципа сарадње, следећи из пакета споразума, био је Споразум о размени и безбедности информација између ЕУ и НАТО, усвојен 12. марта 2003. године у Бриселу. Коначно, 17. марта 2003. године, у Бриселу, на састанку Савета ЕУ и Северноатлантског савета усвојен је комплет докумената о сарадњи, познат под називом „Берлин плус“.27 Споразум о сарадњи, за који је наглашено да је првенствено у функцији „избегавања непотребног дуплирања ресурса“, регулише приступ ЕУ савезничким капацитетима за оперативно планирање и прилагођавање система одбрамбеног планирања НАТО (како би се пружила могућност и за операције под вођством ЕУ), сарадња у командовању операцијама које предводи ЕУ када у њима учествују капацитети НАТО и процедуре стављање и враћања војних снага и заједничких средстава НАТО на располагање Унији за операције које она предводи. Овим споразумом, такође, две организације се обавезују да ће убудуће развијати „кохерентне и међусобно ојачавајуће способности“ („Capabiliy requirements“), и уводи се правило консултација око операција/мисија које предводи ЕУ када користи капацитете НАТО. След каснијих догађаја показао је и нека ограничења проистекла из споразума „Берлин плус“, а која су била изазов за даљи развој партнерства две организације. На пример, према Споразуму, државе са потенцијално нејасном безбедносном ситуацијом не би могле бити чланице ни једне од две организације. Ипак, ЕУ је примила у чланство Кипар и Малту (мај 2004. г.), чему се нарочито противила Турска. Тиме је на кратко парализована реализација Споразума, док Турска није, на инсистирање САД и В. Британије, променила став. Такође, одређене несагласности је изазвала и иницијатива неких чланица ЕУ (Француске, Белгије, Немачке и Луксембурга на „Бриселском самиту четворке“ у априлу 2004. године) за јачањем штабне и командно-планске структуре војних снага на располагању Уније. Неколико чланица НАТО се противило таквој идеји, сматрајући да независни војни штабови у оквиру ЕУ могу бити контрапродуктивни за односе ЕУ и НАТО и да би знатно оптеретили и онако оскудну командно-штабну ефективу чланица НАТО. Тако је, уместо самосталних штабова за операције,
27
222
NATO-EU Relations, интернет: www.nato.org. Избор назива „Берлин плус“ за споразум који је усвојен у Бриселу извршен је на предлог САД, да би одразио континуитет са ранијим споразумом о сарадњи (усвојеним у Берлину 1996.г.).
Mр Сава Савић, потпуковик, Др Драган Гостовић
у оквиру Војног штаба ЕУ успостављен стални Оперативни центар, који може да руководи и одређеним операцијама ЕУ. Дакле, у новој војно-безбедносној архитектури Европе, уз САД и НАТО, појављује се и ЕУ као један од кључних актера. То намеће потребу нове поделе задатака у европској безбедности и развој новог стратегијског партнерства, које се пре свега мора заснивати на поверењу и транспарентности, координацији активности и комплементарности наступа у очувању европске, евроатлантске и шире међународне безбедности мира. У том смислу, споразум „Берлин плус“ има суштински значај за развој стратегијског партнерства две организације. Развој војних снага на располагању ЕУ од 2003. до 2010. године Већ са проглашењем оперативних способности ЕСБР за извршење „Петерсбершки задатака“ (мај 2003) било је јасно да оне имају значајне недостатке, нарочито у погледу штабне инфраструктуре и брзине распоредивости на подручју операције, посебно на удаљеним подручјима. Такође, било је јасно да отклањање главних недостатака војних способности ЕУ није једноставно нити је могуће да се брзо реализује. Министри одбране чланица ЕУ су 2003. године (у Риму) оценили да је тек 2010. година реалан рок да се отклоне главни идентификовани недостаци. У циљу јачања војних способности снага на располагању ЕУ и превазилажења уочених недостатака уследиле су бројне иницијативе и конкретне активности чланица и институција ЕУ. Савет ЕУ је 16. јуна 2003. године усвојио одлуку о критеријумима за особље Војног штаба, а 12. децембра 2003. године потврдио структуру Војног штаба ЕУ.28 Као решење недостатка снага ЕУ за хитна реаговања на кризе, Француска и Велика Британија су покренуле иницијативу за формирање борбених група - пакета снага које би омогућиле ЕУ хитно реаговање на појаву криза.29 Концепт борбених група („Battlegroup Concept“) је разрађен у троуглу експерата Француске, В. Британије и Немачке и, затим, усвојен 10. фебруара 2004. године.30 28
29 30
Council Decision 2003/479/EC of 16 June 2003, Official Journal L 160 of 28.06.2003 и Antonio Missiroli (comp.), From Copenhagen to Brussels. European defence: core documents, Volume IV, Chaillot Paper 67, Paris: EU Institute for Security Studies, December 2003. pp. 322-3. До реорганизације Војног штаба ЕУ доћи ће у периоду 2005-7. година, на основу одлуке Европског савета од децембра 2004. године, којом је ВШ ЕУ добио задатак да размотри опције оспособљавања за предвођење операција ЕУ. Идеја је потекла са Француско-Британског самита одржаног у Тукеу (Le Touquet), 3. фебруара 2003. године. О БГ ЕУ биће више речи у наредном делу текста.
Војне снаге на располагању Европске уније за реализацију заједничке безбедносне и одбрамбене политике
223
На основу анализа достигнутих способности војних снага на располагању ЕУ и ради каналисања и обједињавања иницијатива чланица за њихово јачање, Савет ЕУ за опште послове и спољне односе (General Affears and External Relation Council GAERC) је, 17. маја 2004. године, утврдио нови војни „Главни циљ 2010“ („Headline Goal 2010“) развоја европских војних способности до 2010. године. 31 Нови „Главни циљ 2010“ проширује обим задатака – операција у којима се могу ангажовати војне снаге на располагању ЕУ, утврђује потребу и механизме јачања њихове способности, тежишно интероператибилности, распоредивости и одрживости, потврђује иницијативу за формирање БГ ЕУ као експедиционих снага, које не би ушле у састав ЕСБР, али би по потреби биле стављене на располагање ЕУ за задатке управљања кризама и, успоставља Европску одбрамбену агенцију за обједињавање и централизацију напора чланица Уније у јачању војних способности и националних и снага које су оне ставиле на располагање ЕУ за операције управљања кризама. Према тачки 2 Одлуке Савета ЕУ о новом главном циљу, поред задатака утврђених Петерсбершком декларацијом, операције заједничких снага чланица на располагању ЕУ могу да обухвате и: заједничке операције разоружања и подршку трећим земљама у борби против тероризма и реформи сектора безбедности. Такође, у истој тачки се истиче да ЕУ мора бити способна да делује превентивно (пре појаве кризе, спречавајући погоршање ситуације) и да има способност за истовремено извођење неколико операција различитог нивоа ангажовања. Тачком 3. исте Одлуке, истиче се да ће главни напори чланица бити усмерени на јачање интероперабилности, распоредивости и одрживости снага у операцијама ЕУ.У тачки 4 се истиче да је развој борбених група кључни елемент дугорочне изградње способности ЕУ за хитно реаговање у одговору на кризе. У том смислу, ЕУ тежи способности за доношење одлуке о предузимању операције у одговору на кризе највише до 5 дана од њене појаве, а почетак ангажовања војних снага да буде најдуже за 10 дана од доношења одлуке о предузимању операције. У тачки 5 су наведене главне активности и утврђени рокови унапређења војних способности ЕУ за управљање кризама до 2010. године:
31
224
Headline Goal 2010 approved by General Affairs and External Relations Council on 17 May 2004, endorsed by the European Council of 17 and 18 June 2004. http://www.consilium.europa.eu/ showpage.aspx?id=1349&lang=EN
Mр Сава Савић, потпуковик, Др Драган Гостовић
a) у оквиру Војног штаба, што је брже могуће, успоставити Војно – цивилну ћелију која ће бити способна да брзо развије оперативни центар за поједине операције; b) успоставити Агенцију за развој одбрамбених капацитета за истраживање и наоружавање у току 2004. године (European Defence Agency); c) до 2005. године примењивати координацију заједничког транспорта усмерену на достизање неопходних капацитета стратегијског транспорта (копно, море и ваздух) за подршку могућих операција до 2010. године; d) чланице које су се изјасниле да желе до 2010. године да развију пун капацитет Европске команде ваздухопловног транспорта – ЕКВТ (European Airlift command – EAC) треба до краја 2004. године да изврше трансформацију ваздухопловних компоненти у ЕКВТ; e) до 2007. године комплетирати развој БГ обухватајући решавање одговарајућег стратегијског транспорта, подршке и искрцавања; f)
до 2008. године обезбедити доступност Унији једног носача авиона са ваздухопловном ескадрилом и поморском пратњом;
g) до 2010. године развити одговарајуће компатибилне системе веза (копно и космос) са одговарајућом опремом за све нивое операција ЕУ; h) Развити одговарајуће квантитативне референце и критеријуме за националне и мултинационалне снаге по питању распоредивости. Реализацију новог главног циља, током наредних година, пратиле су бројне активности и напори чланица, институција и тела ЕУ на различитим нивоима и областима, у циљу сталног унапређења способности војних снага (Progress Catalogue). Међутим, и даље постоје разлике између потреба (Requirements catalogue) и реалних способности војних снага (Force catalogue) на располагању ЕУ за управљање кризама. Ипак, може се рећи да је ЕУ, кроз ЗБОП, до 2010. године, достигла способност за управљање захтевнијим кризама и истовремено извођење две одвојене операције сваке јачине снага до нивоа једне БГ.
Војне снаге на располагању Европске уније за реализацију заједничке безбедносне и одбрамбене политике
225
Лисабонски споразум – нови задаци војно-безбедносних снага на располагању ЕУ Неуспех предлога Устава Европе, односно француско и холандско референдумско одбијање (2005. године) да прихвате предлог Устава донекле је успорило очекивано јачање европског комунитаризма у областима међувладине сарадње, какве су Заједничка спољна и безбедносна политика и Европска политика безбедности и одбране. Поједини писци су тада упозорили да ЕУ треба да настави да јача структуре и инструменте блиске сарадње у оквиру ЗСБП и ЕБОП. У супротном, због разлике у способностима међу чланицама ЕУ, то може да постане проблем у годинама које долазе, јер ће чланице са јачим капацитетима форсирати виши ниво сарадње.32 Ипак, чланице ЕУ су одлучиле да одрже континуитет јачања и ширења ЕУ и блиске сарадње новим организационим моделима структура сарадње и снажењем улога постојећих институција Уније. У том циљу, Европски савет је 13. децембра 2007. године, у Лисабону, усвојио амандмане Уговора о ЕУ – Лисабонски уговор33, који је супио на снагу 1. децембра 2009. године. У политичком смислу Лисабонски уговор чини ЕУ више демократском, ефикаснијом и транспарентнијом. Са аспекта безбедности и одбране овај уговор треба да ојача заједничке способности Уније и чланица за успешан одговор на постојеће, али и на нове, глобалне изазове, као што су економске кризе, климатске промене, одрживост развоја, енергетска безбедност и борба против транснационалног криминала. Укратко, Лисабонски уговор треба да обезбеди кохерентност ЕУ као безбедносноодбрамбеног чиниоца у Европи и свету. Лисабонски уговор уводи и неколико институционалних промена, које се тичу развоја ЕБОП и индиректно војних снага и операција ЕУ у управљању кризама. Прво обједињује улоге и дужности високог представника ЕУ за ЗСБП и европског комесара за спољне послове у једну функцију - високи представник Уније за спољне послове и безбедносну политику – ВП СПБП (High Representative for Foreign and Security Policy – HR FSP). Ова дужност подразумева да је лице на њој уједно и потпредседник Европске комисије (Vice-President of the Commission) и председавајући Савета ЕУ, када се састаје у облику савета за спољне послове, а који, у ствари одлучује о најбитнијим питањима ЕБОП. 32 33
226
О проблемима војне интеграције у ЕУ шире у, Sven Biscop, European Military Integration: Beyond the Headline Goal, ed. Academia Press. June 2005. Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community, signed at Lisbon, 13 December 2007. Official Journal of the European Union No 2007/C 306/01.
Mр Сава Савић, потпуковик, Др Драган Гостовић
Друго, уводи се Служба за спољно деловање (The European External Action Service-EEAS), тачка 3, члан 13а, део II, глава 2. Уговора, која првенствено ради у сарадњи са дипломатским службама чланица а којом непосредно руководи ВП СПБП. Уговор такође уводи неколико измена и новина и у одредбама о политици безбедности и одбране ЕУ. Прво, сама реч Европска, у називу Европска безбедносна и одбрамбена политика, замењена је речју Заједичка, тако да је пун назив Заједничка безбедносна и одбрамбена политика - ЗБОП (Common Security and Defence Policy- CSDP). Даље, уведена је институција Сталне структуре сарадње (Permanent Structured Cooperation), тачка 6 члан 28 А, други део Уговора: „Оне државе чије војне способности испуњавају више критеријуме и које су створиле јаче међусобне обавезе у овој области, у погледу најзахтевнијих мисија, успоставиће сталну структуру сарадње у оквиру Уније“. Затим, уговором се уводе две клаузуле: о солидарности, којом се чланице позивају да делују у духу солидарности ако је нека чланица објекат терористичког напада или жртва природне или изазване непогоде и, о заједничкој одбрани (тачка 7 члан 28 А, секција II, глава 2 Уговора) у којој се каже: „Ако је нека држава чланица жртва оружане агресије на својој територији, остале државе ће према њој имати обавезу помоћи свим средствима која им стоје на располагању, у складу са чланом 51 Повеље УН... „. У погледу задатака за које се могу ангажовати снаге чланица стављене на располагање ЕУ за управљање кризама, они се проширују, односно, у тачки 1 члан 28 B, Секција II, глава 2 Уговора, поред већ познатих задатака одређених „Петерсбершком декларацијом“, додају се и следећи: заједничке операције разоружања; војни савети и помоћ, спречавање сукоба, пост-конфликтна стабилизација, и борба против тероризма, укључујући и подршку трећим земљама у борби против тероризма на њиховој територији. По питању доношења одлука Савета ЕУ у области ЗБОП такође је дошло до делимичних промена. Правило једногласности је задржано у доношењу одлука које се тичу војног ангажовања и одбране Уније и чланица, међутим, за доношење одлука по бројним питањима, „техничке“ и „организационе“ природе, за које је до Лисабонског уговора такође примењивано правило једногласности, уведено је правило двоструке већине. Оно значи да би једна одлука Савету ЕУ била пуноважна за њу мора да гласа најмање 55% држава чланица али тако да оне истовремено обухватају најмање 65% становништва ЕУ. Овај начин одлучивања ступиће на снагу од 2014. године. Такође, уведено је и правило тзв. суодлучивања. Односно, да би
Војне снаге на располагању Европске уније за реализацију заједничке безбедносне и одбрамбене политике
227
одлуке које подлежу овом правилу биле пуноважне, а претежно се ради о одлукама које се тичу законске регулативе у ЕУ, она мора бити пуноважно прихваћена од стране две инстанце (тела) са правом одлучивања. Као саодлучиоци у оваквим одлукама најчешће су Савет ЕУ и Европски парламент. У моменту припреме овог чланка, неколико месеци од ступања на снагу Лисабонског уговора, највеће нејасноће се јављају око успостављања Сталне структуре сарадње ЕУ, боље речено око могућих последица њиховог успостављања. Мада њихово успостављање предвиђа две фазе — иницијални период који подразумева прихватање Протокола о намерама и само успостављања сталне структуре, које се такође регулише посебним Протоколом, ипак, чини се да, како истичу из неких европских института“, остаје доста нејасних ствари“. Од усвајања Уговора до сада није испољена ниједна иницијатива за успостављањем такве структуре сарадње.
Војне снаге на располагању ЕУ Војне способности Европске уније за управљање кризама чине три сегмента: институције, инструменти и војне снаге на располагању Унији. Институције ЕУ, у чијој су надлежности ЕБОП и управљање кризама, чине политичка и политичко-безбедносна тела на стратегијском нивоу, развијена као општа – заједничка тела ЕУ или посебни политичко-безбедносни органи успостављени у оквиру ЗСБП. Оне, изузев функције високог представника за спољну и безбедносну политику, махом имају представнички карактер, односно чине их представници свих држава чланица ЕУ. То су: Европски савет (The European Council); Савет ЕУ или Савет министара (The Council of the European Union ор the Council of Ministers) у форми Савета за опште послове и спољне односе (General Affears and External Relation Council - GAERC), Политичко-безбедносни комитет ЕУ (Political and Security Committee - PSC) и високи представник Уније за спољне послове и безбедносну политику уједно потпредседник Комисије (High Representative for Foreign and Security Policy/ Vice-President of the Commission). Инструменти ЕУ за вођење и реализацију ЕБОП, укључујући и управљање кризама су: заједнички ставови (Common Positions); заједничке стратегије (Common Strategies); заједничке акције; декларације; демарши; саопштења; и заједничке процедуре и механизми доношења одлука и утврђивања споразума.
228
Mр Сава Савић, потпуковик, Др Драган Гостовић
Војне снаге на располагању ЕУ за операције управљање кризама чине: војне штабно - командне структуре, војне снаге, агенције, школе, центри и институти. Војне штабно – командне структуре А. Стратегијски ниво Војни комитет ЕУ – ВК ЕУ (Military Committee – MC) је највише војно тело ЕУ успостављено под окриљем Савета ЕУ.34 Чине га начелници генералштабова оружаних снага земаља чланица или њихови стални војни представници при ЕУ (Military Representatives - MilReps). Војни комитет се редовно састаје на нивоу војних представника, док се на нивоу начелника генералштабова састаје изузетно, неколико пута годишње (када су на дневном реду важна питања и одлуке). Војни комитет спада у стална представничка тела ЕУ, а одлуке у надлежности ВК ЕУ доносе се правилом једногласности. ВК ЕУ је стални форум за војне консултације и сарадњу између чланица ЕУ у области превенције конфликата и управљања кризама. Овлашћен је за војно усмеравање свих одбрамбених активности које се предузимају на нивоу ЕУ. У односу на ПБК, Војни комитет има саветодавну улогу у вези са свим војним питањима, као што су могући ризици, оцене војних способности којима располаже ЕУ и слична. У случају појаве кризе, на основу захтева ПБК, Војни комитет издаје одговарајуће директиве Војном штабу ЕУ за израду нацрта стратегијских војних опција. Војни комитет разматра нацрте свих опција и прослеђује их ПБК, заједно са својом оценом. На основу војних опција које одобри Савет ЕУ, Војни комитет наређује команданту операције израду нацрта плана акције и почетних директива. Радом ВК руководи председавајући Војног комитета, који је уједно и портпарол Комитета и војни саветник ВП СБП ЕУ. Председавајући ВК је генерал са четири звездице.35 Мандат председавајућег ВК траје три године, а поставља га Савет ЕУ на предлог свих чланова ВК. Војни штаб ЕУ – ВШ ЕУ (Military Staff – MS) је успостављен 11. јуна 2001. године и представља основну сталну интегрисану војну структуру ЕУ. Организација, улога и задаци ВШ ЕУ су мењани и дограђивани у складу са ширењем спектра способности ЕУ за управљање кризама.36 Војни штаб ЕУ има око
34
35 36
Војни комитет ЕУ је успостављен одлуком Савета ЕУ, 21. јануара 2001. године, (COUNCIL DECISION of 22 January 2001 setting up the Military Committee of the European Union (2001/79/ CFSP)). Текст одлуке на интернету, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/ l_02720010130en00040006.pdf, Актуелни председавајући ВК ЕУ је шведски генерал Х. Сиран (Håkan Syrén), постављен на ову дужност 6. новембра 2009. године. Актуелне-важеће одредбе о ВШ ЕУ: http://www.consilium.europa.eu/showPage. aspx?id=1039&lang=en
Војне снаге на располагању Европске уније за реализацију заједничке безбедносне и одбрамбене политике
229
200 официра, а на челу је генерални директор ВШ.37 Актуелну структуру штаба чини пет одељења: за концепте и способности; обавештајно; за операције (у оквиру кога се налази и Оперативни центар); за логистику и, за комуникације и информатичке системе. Војни штаб ЕУ обезбеђује непрекидну везу са Војним штабом НАТО преко сталног Одсека ВШ ЕУ у штабу НАТО и, истовремено, преко представника ВШ НАТО у ВШ ЕУ. У погледу организационе припадности ВШ ЕУ представља један од департмана Генералног секретаријата Савета ЕУ. У функционалном смислу ВШ ЕУ добија задатке и ради под управом ВК ЕУ а, истовремено, обезбеђује војне експертизе високом представнику Уније за спољну политику и безбедност. Основна улога ВШ је рано упозорење, процена ситуације и стратегијско планирање, укључујући и дефинисање политичко-војног оквира и развијање стратегијских војних опција. Главни задаци војног штаба су: праћење војне ситуације; управљање кризама, укључујући и вођење актуелних војних операција под вођством ЕУ; израда и вођење планова потребних и реалних војних капацитета ЕУ, сарадња са штабовима одбране чланица; обавештајно обезбеђење штабова и команде операција; успостављање штаба операције – када се оне изводе аутономно под вођством ЕУ; планирање и организација логистичке подршке; планирање и организација комуникацијских и информатичких система; евалуација војних снага на располагању ЕУ и други. 38 У оквиру Европске уније ЗСБП/ЗБОП нису развијене (успостављене) сталне војне команде снага на стратегијском – опште европском нивоу. B. Оперативни ниво Европска унија нема успостављене сталне команде оперативног нивоа али постоје утврђени командно-штабни потенцијали доступни ЕУ за командовање операцијама које се реализују под њеним вођством. Команде и штабови операција за операције управљања кризама предвођене од стране ЕУ успостављају се за конкретну операцију, на три начина: (1) аутономно, непосредно у оквиру Војног штаба ЕУ,
37 38
230
Од 28.маја.2010. године директор ВШ ЕУ је холандски генерал-потпуковник Тон Ван Ош (Ton Van Osch). Детаљније о улози и задацима ВШ ЕУ на http://www.consilium.europa.eu/showPage. aspx?id=1039&lang=en
Mр Сава Савић, потпуковик, Др Драган Гостовић
(2) ослонцем на оперативне команде и штабове чланица ЕУ и (3) ослонцем на командно-штабну структуру НАТО на бази Споразума „Берлин плус“. (1) У варијанти тзв. аутономног командовања операцијом командант операције (Operation Commander - OpCdr) одређује се из састава ВШ ЕУ или чланица, а штаб операције (Operation Headquarter - OHQ) се развија у оквиру Оперативног центра – Одељења за операције, које у том случају може бити ојачано штабним официрима држава чланица. За сада, капацитет команде и штаба који се успостављају на овај начин је лимитиран на операције у којима учествују снаге до једне БГ (око 2000 војника). (2) Успостављање команде и штаба оперативног нивоа ослонцем на војне капацитете - команде и штабове чланица ЕУ врши се на основу добровољног стављања одговарајућих команди и штабова чланица на располагање ЕУ. У пракси, то значи да се одлуком Савета ЕУ о предузимању неке операције од стране ЕУ одређује и држава носилац команде и штаба операције у име Уније. За сада, пет чланица ЕУ је пријавило и ставило на располагање по један штаб националних војних снага способан да развије команду и штаб операције овог нивоа. То су: Француска (штаб оперативне команде у Монт Валериен, Париз), Немачка (штаб у Потсдаму, Берлин), В. Британија (штаб у Нортвуду), Грчка (штаб у Лариси) и Италија (штаб у Риму). У овој варијанти Војни штаб ЕУ преко Оперативног центра успоставља сталну везу са штабом операције, прати ток операције и пружа непрекидну подршку њеној команди и штабу за сво време трајања операције. (3) У варијанти успостављања команде и штаба операције ослонцем на капацитете НАТО, командант операције се именује у консултацији са НАТО у складу са механизмима и процедурама Споразума „Берлин плус“. У принципу то је лице (официр) из европске чланице НАТО, на високој дужности у Савезничкој команди за операције, укључујући да то може бити и Заменик команданта Савезничке команде за операције, који је увек европљанин. Штаб операције, у овој варијанти, успоставља се у оквиру Врховног штаба савезничких снага за Европу (SHAPE, Монс, Белгија) или једне од Здружених регионалних команди НАТО – Напуљ (Италија) или Брунсум (Холандија). Састав штаба у овој варијанти је мешовит, а чине га припадници војног штаба одговарајуће НАТО команде, ВШ ЕУ (укључујући и из Одсека ВШ ЕУ у НАТО) и, за ту сврху, деташовани официри чланица ЕУ и
Војне снаге на располагању Европске уније за реализацију заједничке безбедносне и одбрамбене политике
231
НАТО. Војни штаб ЕУ, слично као у претходној варијанти, успоставља сталну везу са штабом операције, прати њен ток и пружа непрекидну подршку. Европска унија такође нема задејствоване (успостављене) сталне команде снага нити штабове снага операција (ни опште, нити за унапред одређена подручја, војишта). Командант снага (The Force Commander - FCdr) и Штаб снага на терену - војишту (The Force Headquarter-FHQ) именују се и успостављају од случаја до случаја, у складу са физиономијом (природом, задацима и обимом) планиране операције, односно са варијантом њеног предузимања (аутономна операција ЕУ или ослонцем на капацитете НАТО). У принципу за команданта снага се одређује официр из чланице ЕУ (када се користе капацитети Алијансе обавезно да је и чланица НАТО) која даје највише снага у конкретној операцији (водећа нација операције). Штаб снага операције (на терену, војишту) такође се успоставља од случаја до случаја, на сличне начине као и штаб операције. У варијанти ослонца на војне штабове чланица ЕУ, за успостављање штабова снага на терену, доприносе су пријавиле само четири чланице: Француска, Немачка, Велика Британија и Италија. C. Tактички ниво Тактички ниво командовања реализују команданти и команде компонентних снага укључених у операције. Према каталогу снага, за овај ниво командовања у операцијама, ЕУ може да рачуна или има на располагању компоненте команде следећих држава чланица и мултинационалних састава: (а) Команда копнене компоненте (Land Component Command -LCC) – Француске, Италије, Шпаније, Еврокорпуса, Немачкохоландског корпуса и Савезничког корпуса за брзо реаговање; (b) Команда ваздухопловне компоненте (Air Component Command – ACC) – Француске, Немачке, Италије и Велике Британије; (c) Морнаричка компонента команда (Maritime Component Command – MCC) - Француске, Немачке, Италије, Шпаније, Велике Британије и Холандије. Тактичке команде осталих снага укључених у операције ЕУ, као што су специјалне снаге, логистика и други елементи подршке организују се и успостављају, такође, од случаја до случаја, путем националних доприноса чланица, с тим да су команде ових снага углавном придружене команди снага на терену или компонентној команди водеће нације.
232
Mр Сава Савић, потпуковик, Др Драган Гостовић
Војне снаге Европска унија, као што је већ изнето, нема своје властите, сталне војне снаге. Међутим, на основу бројних међувладиних уговора и споразума држава чланица, координираних и усаглашених на нивоу институција ЗСБП ЕУ, о којима је такође већ било речи, у складу са утврђеним потребама развоја војних способности ЕУ за реализацију ЗБОП, Унији су стављене на располагање, односно, доступне одговарајуће јединице, средства и инфраструктура националних снага чланица и део мултинационалних снага формираних међунационалним споразумима чланица, као заједничке јединице. Део мултинационалних снага на располагању ЕУ је формиран још у оквиру ЗЕУ, као наменске снаге за учешће у колективној одбрани Алијансе и реализацију „Петерсбершких задатака“, а део је успостављен касније, током последње деценије, као одговор на појаву нових безбедносних претњи и потребу за хитним реаговањем на појаву криза и угрожавање европског и међународног мира и безбедности. Државе чланице су и појединачно, путем доприноса циљевима развоја војних способности ЕУ, такође, учиниле доступним ЕУ део својих националних војних снага и капацитета за војне операције предвођене од стране Уније. Војне снаге потребне за војне операције и цивилно/војне мисије ЕУ утврђују се каталозима потреба (Requirements catalogue) и каталога доприноса војним снагама (Force catalogue) на располагању ЕУ. Због честог раскорака између потребних војних снага и способности, на једној, и расположивих снага и способности на које ЕУ може реално да рачуна, с друге стране, утврђују се листе/прегледи недостатака војних снага и способности (Identification of shortfalls). Државе чланице, појединачно и заједнички кроз институције и агенције ЕУ, настоје да што ефикасније превазиђу квалитативне и квантитативне недостатке војних капацитета на располагању ЕУ, путем централизације, модернизације и на друге начине, избегавајући њихово дуплирање, што се оптимизује и усмерава помоћу каталога унапређења-прогреса (Progress Catalogue) војних способности ЕУ. Сви ови каталози, укључујући и оцену (евалуацију) способности војних снага на располагању ЕУ воде се у ВШ ЕУ, Одељењу за развој концепата и способности, које има три одсека: за концепте, за капацитете снага и, вежбе, обуку, анализе и евалуацију.
Војне снаге на располагању Европске уније за реализацију заједничке безбедносне и одбрамбене политике
233
Све војне снаге на располагању ЕУ, условно,39 можемо разврстати у две категорије: A. Европске снаге за брзо реаговање и B. Борбене групе ЕУ. A. Европске снаге за брзо реаговање Европске снаге за брзо реаговање чине војни састави (јединице), средства и објекти сва три вида (компоненте) војних снага, које су државе чланице ЕУ, појединачно или као мултинационалне саставе (групе држава), ставиле на располагање ЕУ за реализацију задатака утврђених Петерсбершком декларацијом, Европском стратегијом безбедности, „Главним циљем 2010“ и Лисабонским уговором Копнена компонента Еврокорпус (European Corps - EUROCORPS)40, формиран 1992. године као сталне мултинационалне снаге ЗЕУ, за задатке учешћа у колективној одбрани НАТО и задатке ЗЕУ у европској безбедности. Достизање оперативне способности је проглашено 1995. године. Од 2000. године, у оквиру трансфера војних капацитета и способности ЗЕУ у надлежност ЕУ, Еврокорпус постаје основна мултинационална јединица на располагању ЕУ за Петерсбершке задатке. Седиште корпуса је у Стразбуру (Француска). Државе чије снаге учествују у снагама корпуса су Белгија, Француска, Немачка, Луксембург и Шпанија. Још седам држава чланица ЕУ и НАТО (Аустрија, Грчка, Италија, Пољска, Румунија, Турска и САД) су пријавиле део својих јединица као допринос Еврокорпусу. Оне, за сада, имају само официре за везу у штабу корпуса. Структура Еврокорпуса: — Команда (Стразбур), коју чине: командна група, штаб, логистички батаљон за подршку командовању, четири 39
40
234
Категоризација војних снага на располагању ЕУ, нарочито, када се ради о снагама које се декларишу као категорија ЕСБР (acr.ERRF) је заиста дискутабилна. Прво, због нејасне дефиниције ове категорије снага у ЕУ, а затим што се не ради о сталним (издвојеним) снагама наменски првенствено успостављеним за потребе ЕУ, као што је на пример Савезнички корпус за брзо реаговање (en. acr. ARRC) у саставу НАТО снага. Такође, део националних снага чланица ЕУ и мултинационалних снага, које су пријављене као допринос ЕСБР, истовремено је и у саставу снага НАТО - у снагама у високој спремности (HRF) или снагaма одговора (NRF). У одлучивању о употреби таквих снага двојне намене НАТО има првенство. Шире о Еврокорпусу, интернет, http://www.eurocorps.org/. За поједине војне формације дугог описног назива у тексту ће се, због препознатљивости, користити већ усвојене скраћенице (акроними) на енглеском језику.
Mр Сава Савић, потпуковик, Др Драган Гостовић
национална деташмана за подршку командовању и штаб мултинационалне бригаде за подршку командовању. Стални састав команде има око 900 војника и официра и 70 цивилних лица, — Борбене јединице, — Јединице за за непосредну борбену подршку, — Јединице за обезбеђење борбене подршке. У пуном саставу корпус има око 56.000 припадника. Поред билатералне француско - немачке бригаде, снаге корпуса чине: француске снаге (јачине једне дивизије), немачке снаге (јачине дивизије), белгијске снаге (две бригаде), шпанске снаге (две бригаде) и снаге Луксембурга (извиђачка чета), интегрисане у белгијске снаге у састав корупса. Политичко – војно вођство корпуса врши Заједнички комитет, коју чине начелници генералштабова партиципирајућих држава и политички директори (ранг државних секретара) из министарства спољних послова чланица. Мултинационалне снаге групе чланица ЕУ декларисане као Европске снаге (EUROFOR)41 основале су Француска, Италија, Шпанија и Португалија, заједничком декларацијом 15. маја 1995. године, као наменске европске снаге за Петерсбершке задатке. EUROFOR има стално мултинационално језгро команде (седиште у Виа Аретина, Фиренца, Италија), а снаге чини по 5000 војника из оружаних снага сваке партиципирајуће државе. Поред Еврокорпуса и EUROFOR-а, према каталогу снага, на основу пријаве појединачних држава чланица ЕУ42 или групе држава, споразума ЕУ-НАТО и билатералних споразума ЕУ са појединачним европским државама чланицама и нечланицама ЕУ (али чланицама НАТО), Унији су, за операције које она предводи, доступне и следеће снаге: Стална бригада групе европских земаља високе готовости (SHIBRIG – Stand by High Readiness Brigade), Бригада групе земаља југоисточне Европе (SEEBRIG – South-Eastern Europe Brigade); део Немачко-холандског корпуса (једна бригада) и више јединица (еквивалента батаљона) за специјалне операције, борбену подршку, војно-полицијске и задатке заштите снага, транспорт, логистику и друге задатке, из готово свих појединачних држава чланица ЕУ. 41 42
http://www.eurofor.it/ На пример као допринос „Главном циљу“ војних снага на располагању ЕУ, Велика Британија је пријавила (ставила на располагање), зависно од потреба („од случаја до случаја“) војне снаге укупне јачине до 12.500 војника сва три вида (до 3 бригаде КоВ, једне ваздушно десантне бригаде, једне амфибијске бригаде, 18 ратних бродова и 72 борбена авиона). Интернет: http://www.armedforces.co.uk/mod/listinga/lo23.html
Војне снаге на располагању Европске уније за реализацију заједничке безбедносне и одбрамбене политике
235
У истовремено пуној мобилности копнене снаге на располагању ЕУ броје око 100.000 војника. Ваздухопловна компонента Ваздухопловне снаге за потребе операција под вођством ЕУ ставиле су: Белгија, Холандија, Француска, Немачка, Италија, Шпанија и Велика Британија. У односу на потребне снаге, према „главном циљу“ развоја војних способности ЕУ, Унија има доступан планирани број од око 300 борбених авиона и 10 авиона из система за рано упозорење (AWACS), са потребном опремом и средствима. Међутим, све ове снаге су првенствено у надлежности националних војних команди, а на располагање ЕУ се стављају по потреби („од случаја до случаја“). На нивоу ЕУ формирани су центри за координацију и обједињавање употребе ваздухопловних борбених и помоћних снага, и то: — Европска ваздухопловна група – ЕВГ (European Air Group-EAG), коју чине: Белгија, Француска, Немачка, Италија, Холандија, Шпанија и В. Британија. Седиште је ЕВГ је у В. Британији. Основни циљ ЕАГ је подизање нивоа интероператибилности РВ земаља чланица, развој капацитета, ПВО, пружање услуга у ваздухопловном транспорту и пуњењу авиона горивом у ваздуху, заједничке припреме официра за дужности у мултинационалним командама и оперативним центрима и сл. — Европски центар за координацију ваздухопловног транспорта ЕУ (European Airlift Centre- EAC), формиран од стране истих држава чланица ЕУ, као део ЕВГ, али са седиштем у Ајндховену (Холандија). Основни задатак EAC је рационализација, координација и планирање употребе коришћења расположивих ваздухопловно транспортних капацитета и авио-цистерни земаља чланица. Поморска компонента Основне снаге поморске компоненте на располагање ЕУ чине: — Европске поморске снаге (EUROMAFOR), формиране од истих евромедитеранских држава чланица ЕУ (Француске Италије Шпаније и Португалије) и истом декларацијом од 15. маја 1995. године. Од 2001. године, учешће у EUROMAFOR-у су понудиле Турска и Грчка, које имају своје представнике, са статусом посматрача, у команди ових снага. Снаге EUROMAFOR-а броје око 15 000 војника (укључујући и националне амфибијске снаге чланица) и 236
Mр Сава Савић, потпуковик, Др Драган Гостовић
имају око 70 бродова различите намене и одговарајуће снаге за подршку; — Шпанско-италијанске амфибијске снаге (SIAF), јачине амфијско – десанатне бигаде, и — Британско-холандске амфибијске снаге(BNAF), исте јачине. Поред ових снага за координацију и планирање поморског транспорта за потребе снага ЕУ успостављен је Поморскотранспортни координациони центар (Sealif Coordination centre – SCC) са седиштем у Ајндховену (Холандија). B. Борбене групе ЕУ Одлука о формирању БГ за потребе ЗСБП/ЕБОП ЕУ донета је на Савету ЕУ о доприносу војним способностима, у Бриселу 24. новембра 2004. године.43 Према истој, планирано је да чланице ЕУ, појединачно или на принципу подрегионалне сарадње, до краја 2007. године, формирају 13 БГ на располагању ЕУ. Свака БГ треба да броји око 1500 војника, из свих видова војних снага (КоВ, РВ и РМ), опремљених и оспособљених за брз размештај и извођење средње-тешких операција управљања кризама. БГ треба да буду способне да се распореде у области ангажовања за 15 дана и да могу самостално да се одрже у операцијама до 30 дана, са ротацијом на 120 дана. Намера је да се брзим распоредом БГ отклоне последице немогућности брзог развоја ЕСБР. Формирање БГ треба да се реализује у две фазе. У првој фази, 2005—2006. година, формирале би се БГ са почетним оперативним могућностима (Initial Operational Capability), а у другој фази, до краја 2007. године, све БГ треба да достигну пуну оперативну способност (Full Operational Capability). Операционализацијом ове одлуке већ до новембра 2005. године, организационо је успостављено 13 БГ. До јануара 2007. године формирана је још једна БГ, а већи број раније формираних је достигао оперативну способност за анагжовање према захевима Концепта БГ и, на нивоу ЕУ, уведено је „дежурство“ по две БГ у „стању шестомесечне приправности за оперативну употребу“. До 2009. године оперативну способност је достигло укупно 14 БГ, а најављено формирање још 3 БГ. Бробене групе на располагању ЕУ, које су достигле оперативну способност: (а) једнонационалне: Француска, Италијанска, Шпанска и Британска; 43
Borbene grupe u jačanju EU za upravljanje krizama, Evropska bezbednost, ISS EU, Pariz, 22. April 2005. Интернет, под насловом EU Battlegroups, на: http://www.concilium.europa.eu/esdp
Војне снаге на располагању Европске уније за реализацију заједничке безбедносне и одбрамбене политике
237
(б) вишенационалне: Француско – Немачка, Француско – Белгијска, Немачко – Холандска, Немачко-Чешко – Аустријска, Италијанско-Мађарско – Словеначка, Шпанско – Италијанска амфибијска БГ, Вишенационална БГ предвођена Пољском (Пољска, Немачка, Словачка, Литванија и Летонија), Нордијска (Шведска, Норвешка, Финска, Естонија, и Ирска), Британско-Холандска, Балканска БГ предвођена Грчком (Бугарска, Румунија и Кипар), Вишенационална БГ предвођена Шпанијом (Шпанија, Немачка, Француска и Португалија). Најављено је формирање Чешко-Словачке БГ, ИталијанскоРумунско-Турске и Шведске БГ.
Европска агенција за одбрану Европска агенција за одбрану – ЕОА (European Defence Agency – EDA) је формирана је 12. јула 2004. године, са седиштем у Бриселу. Њен основни задатак јесте пружање подршке Савету и чланицама ЕУ у циљу побољшања способности ЕУ за управљање кризама и реализацију ЕБОП. Агенција има четири основне функције: (1) Развој одбрамбених способности у области управљања кризом. (2) Ширење и унапређење сарадње у области наоружавања. (3) Јачање европске одбрамбене технолошке и индустријске основице (Defence Technological and Industrial Base – DTIB) и формирање конкурентског европског тржишта војне опреме. (4) Развој европског истраживања и технологија (Research and Technology). Агенција је непосредно подређена Савету ЕУ, а Бордом директора председава високи представник ЕУ. У складу са основним функцијама, ЕОА има четири директората, за: одбрамбене способности (Capabilities), наоружавање (Armaments), одбрамбену индустрију и тржиште (Defence Industry and Market), и истраживање и технологију (Research and Technology).
Недостаци војних снага и способности на располагању ЕУ и перспектива развоја Мада, као што се из изложеног види, ЕУ има на располагању респективне војне капацитете за управљање кризама, ипак, 238
Mр Сава Савић, потпуковик, Др Драган Гостовић
постоје и евидентни квантитативни и квалитативни недостаци. Према листи идентификованих недостатака, основне недостатке војних снага и способности чине недостаци у областима: — — — — — — — — — — — — — — — — —
борбени и неборбени хеликоптери; НХБ заштита; беспилотне летелице; медицинске екипе; снаге за специјалне операције; носачи авиона; ПВО; пуњење авиона у ваздуху; борбено извиђање и спасавање; крстареће ракете и високо прецизна муниција; балистичке одбрамбене ракете; штабови; извиђање терена са земље и из ваздуха; стратегијско обавештајно обезбеђење (ISR IMINT), рано упозорење и откривање на великим удаљеностима; стратегијска ваздухопловна мобилност и брзи јуришни чамци.
Недостаци и проблеми БГ ЕУ — недовољна заједничка обука, нарочито обука здружених састава видова; — још увек нестабилан и непроверен систем командовања БГ и операцијама ЕУ у целини, посебно са аспекта паралелног и јединственог управљања војним и цивилним делом операција ЕУ; — непостојање адекватних механизама за оцену имплементације Концепта БГ, односно спремности БГ за употребу (користе се стандарди НАТО за снаге одговора); — смањене могућности за обезбеђивање снага за ротацију (смену БГ) због обавеза дела чланица према операцијама НАТО, што се посебно рефлектује на брзину почетног ангажовања БГ у операцијама ЕУ и — проблеми у погледу здруживања копнене компоненте са компонетама осталих видова (РВ И РМ). Перспективе развоја војних снага и способности ЕУ Пораст изазова и претњи европској и светској безбедности, нарочито све евидентнија појава глобалних претњи, намећу ЕУ потребу да настави јачање својих војних способности, како за самостално извођење мисија, ширег спектра и вишег интензитета него што су проширени „Петерсбершки задаци“, тако и за операције заједно са партнерима. О томе се у политичко-безбедносним (војним, цивилним) и бројним експертским круговима
Војне снаге на располагању Европске уније за реализацију заједничке безбедносне и одбрамбене политике
239
ЕУ и чланица воде широке дебате и усмеравају правци будућег развоја безбедносних способности ЕУ. Преовлађују ставови да у наредном периоду ЕУ треба да стекне способност за реализацију следећих мисија: a) високоинтензивне хуманитарне интервенције; b) регионалне операције у одбрани европских стратегијских интереса; c) превенција напада, укључујући оружје за масовну деструкцију; и d) одбрана на сопственој територији — унутрашња одбрана.
Закључак После неуспеха пројекта о изградњи европског идентитета безбедности и одбране кроз ЗЕУ, чланице ЕУ су се, 1999. године, одлучиле за развој и изградњу заједничке, Европске безбедносне и одбрамбене политике у оквиру Заједничке спољне и безбедносне политике Европске уније. Према замисли, ЕБОП је један широки концепт очувања европске безбедности и одбране, заснован на блиској сарадњи чланица Уније, и других европских држава које прихватају услове и обавезе ЕБОП, усмерен на успостављање заједничких војних и цивилних капацитета, којима би се ЕУ комплетирала широким спектром способности за управљање кризама. Интензивним напорима чланица и институција ЕУ, током протекле деценије, Унија је успоставила респективне војне способности на свом располагању (институције, инструменти и снаге) за реализацију ЕБОП, односно постала је један од кључних субјеката европске безбедности и одбране и значајан чинилац глобалног мира и безбедности. Са војног аспекта, ЕУ је, од 2007. године, способна за аутономно предузимање две средње интензивне војне операције очувања и подршке миру у Европи и свету. Нема дилеме да постоји потреба и да ће ЕУ и убудуће наставити да развија војно-безбедносне способности за успешан одговор на постојеће и нове изазове и претње европској безбедности и одбрани и снажнији утицај и допринос међународном миру и безбедности. То ће од свих чланица захтевати веће међусобно јединство, заједничко и појединачно ангажовање, веће доприносе и јачање сарадње и изградњу партнерских транспарентних односа ЕУ са свим релевантним субјектима међународног мира и безбедности у свом окружењу и широм света.
240
Mр Сава Савић, потпуковик, Др Драган Гостовић
Литература, документи и други извори података 1. 2. 3. 4.
5. 6.
7. 8. 9.
10. 11. 12. 13.
14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24.
Драган Р. Симић, Наука о безбедности—савремени приступи безбедности, Служебни лист СРЈ, Београд, 2002. Missiroli, B., A., Turkey and EU/NATO Cooperation, Security Dialogue No 33, March 2002. Sven Biscop, European Military Integration: Beyond the Headline Goal, ed. Academia Press. June 2005. Treaty of Amsterdam Amending the Treaty on European Union, The Treaties Establishing the European Communities and Related Acts, and The Treaty on European Union, Title V – Provisions on a Common Foreign and Security Policy, Article 11, Official Jurnal C 340, 10 November 1977. Anglo-French Summit at St-Malo: „Declaration on European Defence“, EU Security and Defence Policy: The first five year (1999-2004), ed. by Nicole Gnesotto, Institute for Security Studies European Union, Paris, 2004. The NATO Handbook Documentation: „Final Comminique of The Ministerial Meeting of The North Atlantic Council (including the Berlin Decision on building a European Security and Defence Identity within The Alliance)“, Berlin, 03.June 1996, NATO Office of Information and Press, Brussels, 1999. Presidency Conclusions Helsinki European Council, 10-11. December 1999, doc. SN 300/99. COUNCIL DECISION of 22 January 2001 setting up the Military Committee of the European Union (2001/79/CFSP), http://www.consilium.europa.eu/uedocs/ cmsUpload/l_02720010130en00040006.pdf, Council Decision 2003/479/EC of 16 June 2003, Official Journal L 160 of 28.06.2003 и Antonio Missiroli (comp.), From Copenhagen to Brussels. European defence: core documents, Volume IV, Chaillot Paper 67, Paris: EU Institute for Security Studies, December 2003. Сава Савић, „Западноевропска унија – настанак, улога и трансформација“, Војно дело бр 1/2006, ВИЗ Београд, 2006. Европскa стратегијa безбедности — Безбедна Европа у бољем свету, Центар за међународне и безбедносне послове (ISAC Fond), Београд, 2006. European Defense Integration: Bridging the Gap between Strategy and Capabilities, ed. by Michèle A. Flournoy and Julianne Smith, Center for Strategic and International Studies (CSIS), Washington, Oktober 2005. Gnesotto Nicole, Jean Yves-Haine, Andre Dumoulin, Tomas Reis, Jan Foghelin, Lothar Ruhl, Francois Heisbourg, Stefano Silvestri, William Hopkinson, Hans-Bernhard Weisserth, Marc Otte i Rob de Wijk, European Defence- A Proposal for a White Papers, EU ISS, Paris, May, 2004. Borbene grupe u jačanju EU za upravljanje krizama, Evropska bezbednost, ISS EU, Pariz, 22. april 2005. Headline Goal 2010 approved by General Affairs and External Relations Council on 17 May 2004, endorsed by the European Council of 17 and 18 June 2004. http://www. consilium.europa.eu/showpage.aspx?id=1349&lang=EN Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community, signed at Lisbon, 13 December 2007. Official Journal of the European Union No 2007/C 306/01. http://www.ena.lu/ (treaty_european_union_maastricht_february 1992) NATO-EU Relations, www.nato.org. EU Battlegroups, http://www.concilium.europa.eu/esdp http://www.ena.lu/petersberg_declaration_weu_council_ministers_bonn_19_june_1 http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=1039&lang=en http://www.eurofor.it/ http://www.armedforces.co.uk/mod/listinga/lo23.html http://www.eurocorps.org/.
Војне снаге на располагању Европске уније за реализацију заједничке безбедносне и одбрамбене политике
241
Др Далибор Кекић Криминалистичко-полицијска академија, Београд
Обавештајна мрежа ЕУ: ENFOPOL
242
Др Далибор Кекић
Abstract ENFOPOL (Enforcement of Police - Police of Enforcement) is a European electronic intelligence network, which is able to fully track and monitor all types of electronic communication. It is organized following the model of ECHELON (Electronic Surveillance Operation) - U.S. intelligence network, which includes: Australia, New Zealand, Canada and Great Britain. European police cooperation on this basis was done in the form of working groups - the police-squad experts, from all EU countries, primarily those fighting cyber-crime. These experts determined the legal way to promote, attain and improve the fight against contemporary forms of security threats, terrorism, organized crime, and the like. Key words: ENFOPOL, cyber crime, organized crime, terrorism, intelligence networks, the European Union.
Обавештајна мрежа ЕУ: ENFOPOL
243
Увод Савремена електронска средства постала су не предмет престижа, него насушна потреба, како државних тако и недржавних организација. Поједини стручњаци и теоретичари привржени су мишљењу да су она производ „сложене међузависности”, а други сматрају да су настала као последица електронске револуције и да она морају бити саставни део живота. Без обзира на све наведено, многе криминалне и терористичке организације у изумима везаним за електронику виделе су сјајну прилику за своје активности и начине богаћења. Сви потенцијални терористи и криминалци управо користе савремена средства комуникација, како би извршили задатке матичних организација.1 Удео електронског криминала у „бруто криминалном производу”, оствареном у пословима, безмало глобално организованог криминала, достигао је крајем претходног столећа стотине милијарди америчких долара, што је знатно више од бруто друштвеног периода 90% земаља у свету.2 У потреби да разјасни овакво кретање људи, материјалних добара и унапређењу електронских средстава Џозеф Нај види у: ојачавању економске међузависности држава (потреба за делотворнијим везама међу њима), процес осавремењивања и урбанизације, као и развој комуникације у државама у развоју (подстиче се пренос моћи из државне управе у приватни сектор), ширење војне технологије којом се повећава моћ привредно неразвијених држава и промена редоследа решавања актуелних питања у светској политици.3 У целом том силеству нових технологија, пре свега Интернета, бројни су покушаји малверзација и тајних кореспонденција између централа и ћелија терористичких и криминалних организација. Након 11. септембра, у паничном страху, али и жељом да се затворе сви могући прилази електронским средствима САД је почела да актуализује питање ECHELON-a, електронске мреже САД. ECHELON је првобитно био замишљен као обавештајни систем за прислушкивање СССР и његових савезника, али је временом постао прислушна комуникациона мрежа за праћење терористичких организација и откривање међународних нарко-картела. Систем ECHELON је једноставно структурисан. Све чланице припадају енглеском говорном подручју: Аустралија, Нови Зеланд, Канада, САД и Велика Британија. Све ове државе су део обавештајног савеза UKUSA (UK–USA
1 2 3
244
Интернет, 02/06/10, http://mail.sarai.net/pipermail/reader-list/2001-June/000163.html. Dragan R. Simić, Nauka o bezbednosti – savremeni pristupi bezbednosti, Službeni list SRJ, Fakultet političkih nauka, Beograd, 2002, str. 40 R. Keohane & J. Nye Jr, (1989), Power and Interdependence (2nd ed.), Little, Brown, p. 12.
Др Далибор Кекић
Security Agreement), који је састављен како би се обавештајне информације међусобно делиле.4
Настанак ENFOPOL-а Идеја о настанку ENFOPOL-а је настала крајем прошлог века. Иза кулиса Међународног семинара о правном регулисању телекомуникација – ILETS (International Law Enforcement Telecommunications Seminar). ILETS је био сарадња између држава ЕУ у планирању система надзора над правним регулисањем пресретања телекомуникационог саобраћаја. Поједина парламентарна тела Европске уније, као и законодавна из многих држава ЕУ понаособ, састајала су се на одвојеним и засебним форумима и седницама Европског парламента, како би расправили захтеве појединих посланика за прислушкивање комуникационих система. Особље се састајало под покровитељством ILETS-a. Оснивање ILETS иницирао је FBI. Након три године грађани ЕУ су упознати са овим догађајима.5 ENFOPOL је производ тајне сарадње унутар ILETS-a. Ниво до којег је ишао утицај ове групе на политику ЕУ је ваљано потврђен изјавом: „Пратећи други по реду састанак ILETS-a у Бону, IUR (International Users Requirements) је достављен Савету министара. Прошао је без иједне примедбе 17. јануара 1995. године.” Док је FBI био активан у оквиру ILETS-a, када су представници полиције и обавештајних служби из САД, Канаде и неколико европских земаља, основан је ENFOPOL у бази FBI у САД. Такође, неколико састанака ILETS одржани су у САД. Током састанака разматрана су питања заједничких стандарда за телекомуникациону опрему за једноставнији надзор телекомуникационог саобраћаја. ENFOPOL је започео као пројекат ILETS. Резолуција о корисничким сервисима публикована је у „Службеном гласнику ЕУ” (Official Journal) тек 4. новембра 1996. године, дакле, готово две године доцније. У прилог идеји о оснивању ENFOPOL-a састављен је нацрт Конвенције о европском информационом систему новембра 1993. године (EIS – European Information System), систем који је био у припреми да замени Шенгенски систем информација.6 У строгој тајности је Европски савет 1995. године овластио радну групу ENFOPOL под К.4 комитетом Европског савета, да 4 5 6
Обавештајна мрежа ЕУ: ENFOPOL
Интернет, 05/06/10, http://www.economypoint.org/e/echelon.html. Dalibor Kekić, „Evropska obaveštajna mreža (ENFOPOL)”, Evropsko zakonodavstvo, br. 13/05, Institut za međunarodnu politiku i privredu, Beograd, 2005, str. 93. Interception capabilities 2000: The Abolition of Privacy?, Internet, 30/05/10, http://www.fecl.org/ circular/5803.htm.
245
сачини нацрт Резолуције и Закона о сарадњи европских полиција у пословима прислушкивања телекомуникационих система, у циљу осигурања транспарентности комуникација за потребе агенција националних безбедности држава ЕУ. Фебруара 1997. године ЕУ је у питању ENFOPOL-а тајно одлучила да изгради међународну разгранату мрежу, преко тајне мреже уреда сваке државе—чланице ЕУ. Политичари су се договорили да основање такве мреже буде у складу са „трећим стубом” ЕУ, а на основу споразума из Мастрихта. Кључна питања плана су унесена у Меморандум о разумевању, потписан од стране представника чланица ЕУ 1995. године. После неколико неуспелих покушаја да донесе валидан документ о ENFOPOL-у, европски парламентарци су донели резолуцију о ENFOPOL-у 7. маја 1999. године (Резолуција Савета о прислушкивању савремених комуникационих система). Резолуција је погодила Интернет провајдере и кориснике. Упоредо са резолуцијом, Уред за процену научних и техничких могућности при Европском парламенту (STOA – Scientific and Technological Options Assesment) предочио је извештај о историји, опсегу, начину, политичким и техничким могућностима Обавештајне службе за комуникације (Comint – Commуnication Intelligence) о способности прислушкивања (извештај је под шифрованом ознаком IC 2000). Закључак у извештају је да се о питању прислушкивања електронског саобраћаја мора повести јавна расправа у коју би били укључени представници корисничких сервиса, али и сами корисници. У многобројним државама ЕУ власти су предузеле кораке у смеру успешног и у законским оквирима овлашћеног прислушкивања електронског саобраћаја. У Великој Британији судови допусте око 8000 прислушкивања годишње, а NSA (National Security Agency – Агенција америчке државне безбедности) уз знање британских власти, прислушкује и до 40000 корисника годишње. ENFOPOL слично то ради са америчким грађанима, по систему реципроцитета. У Холандији је истовремено била састављена група полицијских експерата за израду закона по којем би сви провајдери морали осигурати слободан приступ информацијама. У Немачкој су 4. маја 1995. године јавности представљене правне структуре и могућности за прислушкивање електронског саобраћаја. Јула 1996. године урађен је Нацрт закона о телекомуникацијама, којим се отишло и даље од захтева које је поставио ENFOPOL. Овим законом потраживала се велика слобода приступа корисничким сервисима од стране обавештајних служби. Законом је предвиђено стварање „компетентног руководства”, које би имало потпун приступ свим корисничким сервисима на такав начин да ни сами провајдери не би били упознати о времену и начину прислушкивања. 246
Др Далибор Кекић
Статус ENFOPOL—а Многи сматрају да ENFOPOL није ништа друго до производ договора малог броја бирократа из Европе и Америке, који су уговорили сyстем праћења глобалних и локланих мрежа комуникација. Проблем стварања ENFOPOL-a у јавности се јавио због доношења одлука и закона у овој области јавног општења далеко од очију јавности – нетранспарентно, иза кулиса. Ниједан комерцијални оператер није драговољно пристао да му по његовој мрежи полиција самовољно претражује и прслушкује податке и информације властитих корисника, а претежно због угрожавања права на приватну преписку и кореспонденцију грађана ЕУ. Често су провајдери иступали у јавности, али и данас иступају, као гласноговорници својих корисника, не због бриге о њима, већ због цене коју плаћају, што власти од њих захтевају. Од сваког локланог провајдера држава потражује сајбер простор за рад ENFOPOL-a, о сопственом трошку.7 Захваљујући локалном немачком корисничком сервису Telepolis, откривен је тајни текст из 1998. године, који је договорен од стране европских полицијских делегација, представника држава ЕУ, у Бечу и Мадриду. Тај је документ је назван ENFOPOL 98. Текст је дистрибуиран преко многих страница на Интернету и то 10 дана после његовог доношења. У међувремену је донесен нови текст под називом ENFOPOL 19, о начину сарадње и деловању ENFOPOL-a. ENFOPOL 19 је потписан на састанку полицијских званичника у Бриселу 15. марта 1999. године, а водио га је немачки представник. У документу је потврђено да полиција неће морати захтевати посебне дозволе за прислушкивање провајдера и корисника.8 Многи стручњаци попут Марка Ротенберга, директора Електронског приватног информационог центра из Бона, сматрају да је ENFOPOL класичан пример увоза „америчког правног отпада”, којим се угрожавају основна људска права и слободе. Различита су мишљења политичара ЕУ о питању стварања заједничке обавештајне службе. Она се крећу од тога да је заједничка политичка и удружена служба безбедности природан след догађаја, до оних који сматрају да је Заједничка спољна и безбедносна политика сасвим задовољавајуће достигнуће. ENFOPOL је мање-више систем попут ECHELON-a, али ипак у појединим сегментима и нешто сасвим ново. ENFOPOL се интегрисао у европски легални систем. То није само један систем, већ је више сарадња између више различитих, попут Интернет 7 8
Обавештајна мрежа ЕУ: ENFOPOL
Medoch Armin, The European Secret Service Union, Interne, 30/05/10, http://www.euronet. nl/~rembert/echelon/moech11.html. Kris Millegan, CTRL The ENFOPOL 98 Affair, Internet, 11/07/10, http://www.mail-archive.com/
[email protected]/msg12071.html.
247
провајдера. ENFOPOL не ради ван граница ЕУ, и то је јединица која ради у легалним оквирима, са способношћу да оперише унутар целокупне Европске уније (попут FBI у САД). Очекује се да се у блиској будућности успостави полицијска јединица ENFOPOL. Постоји могућност и да ENFOPOL настави да блиско сарађује са полицијским структурама широм ЕУ и то највише преко ISP (Internet Service Providers). Свака информација се сада депонује на сигурно место, и ако полицијска јединица или обавештајна служба захтева одређену информацију, ISP је одмах прослеђује одређеној служби. Питање је колико дуго се информација држи депонована? Као и у Америци, полиција мора добити судски налог, пре него што одређену информацију смети на место које ENFOPOL држи под контролом, и све мора бити документовано. ENFOPOL контролише и проток информација у сателитима, мобилним телефонима, кредитним картицама, комуникационим путевима, Интернет, нови телекомуникациони систем Иридијум (са седиштем у Италији), али и стандардизоване телекомуникационе системе и др. Прихватањем ENFOPOL-a Европски парламент је овластио полицију и обавештајне службе да предузму неопходне кораке у циљу прислушкивања телекомуникација. Како би имао свеобухватан приступ корисничким подацима ENFOPOL захтева од корисничких сервиса (провајдера) да обезбеде „простор” (interfejs, backdoor) на мрежи како би се могло приступити целокупном саобраћају. Тражи се од сервиса да обезбеди отворену телефонску линију у сврхе прислушкивања и снимања и све то на уштрб рачуна провајдера. Кориснички сервис мора да обезбеди ENFOPOL-у географско лоцирање потенцијалних, оперативно занимљивих корисника. Обавештајне службе у последње време су се све чешће сучељавале са великим могућностима и големим напретком у телекомуникацијама, што повлачи вероватноћу начина и могућности ефектног прислушкивања и праћења саобраћаја. Сваки претходни покушај полиције да прислушкује телекомуникациони саобраћај, пре стварања ENFOPOL-a, у највећем броју случајева је био ометан или спречен од стране законодавних тела, интересних група (нарочито у области индустрије), организација од јавног интереса, па и самих појединаца-корисника. Брига о приватности је од највећег значаја за грађане ЕУ. Можемо замислити шта би се све могло догодити када би ENFOPOL измакао контроли у свом раду, или још горе, ако би га контрлисале велике корпорације. Сада то звучи смешно, али ENFOPOL мора да се ослања на помоћ корпорација, какав је 248
Др Далибор Кекић
ISP на пример, како би дошао до релевантних података. Да ли би ISP могао поједине податке искористити за сопствене потребе, јасно је да би. Остаје закључак да са системом какав је ENFOPOL могу се легално шпијунирати чак и невини људи. Области сарадње Европске уније у пословима ENFOPOL-a могу се разврстати у две групе: сарадња у областима послова постигнутих Шенгенским споразумом, и сарадња у области општег криминалитета. Шенгенским споразумом су нарочито покривена наредне области: међусобно помагање полиција у циљу превенције појаве криминалитета, прекогранични надзор, прекогранична потера, комуникација и прослеђивање информација у посебним случајевима у сврху превенције појаве криминала и преступа или претњи јавној безбедности или политици, размена информација како би се извршила ефективна провера и надзор на граничним прелазима, размена официра за везу нижег ранга, појачање полицијске сарадње у пограничном појасу кроз билатералне аранжмане и споразуме, и надзор заједничког информационог система ЕУ. Сарадња на подручју појава преступа општег криминалитета је: превенција криминала, размена информација о хулиганству на фудбалским стадионима и другим спортским приредбама, геноцид, злочин против човечности и ратни злочин, нестале особе, обука полицијског особља, лична безбедност и заштита јавних личности. Као посебан вид сарадње унутар ENFOPOL-a означава се борба против тероризма и различитих екстремистичких и верскофанатичких организација.
Обавештајна мрежа ЕУ: ENFOPOL
249
Очекивања од ENFOPOLA у будућности Уколико Велика Британија, нпр., која је и део ECHELON прихвати ENFOPOL као властиту организацију, можемо говорити о потпуном систему надзора над комуникацијама у овој држави. Ово је у супротности са многим законима, али, дакако, постоји још много простора да се закони промене. ENFOPOL, по мишљењу многих стручњака, још увек није у потпуности показао своју снагу, али не значи да се ускоро неће афирмисати у потпуности. Једино чему се житељи ЕУ могу надати јесте заштита властите приватности. Цела Европа живи на високом степену демократије, и незамисливо је да је једној таквој институцији као што је ENFOPOL допуштено да настане и да се развија без провере јавног мишљења. У том смислу, све је више појединаца који су против овог облика узнемиравања приватности. Међутим, ако сагледамо историју организованог криминала и тероризма, јасно је да ове организације највише користе благодети савремених комуникационих система. У том смислу донекле је оправдано што институције, какав је ENFOPOL, постоје. Чак иако се у преко 90% случајева прислушкује обичан грађанин, потребно је да се заштите његова права на приватност, и онај који располаже тим информацијама мора их чувати у највећој тајности. ENFOPOL, поред свих критика које трпи, ипак има будућност, јер је све више телекомуникационих система људима на располагању, и потребно је увести ред у целокупном анархичном окружењу. С друге стране, број чланица ЕУ се годинама увећава, а аутохтоне полицијске организације и обавештајне службе немају довољно капацитета да одговоре савременим изазовима, ризицима и претњама по безбедност, нарочито у области комуникација. Потребан је један заједнички надзор над мноштвом информација које се сливају у многобројне електронске системе.
Србија и ENFOPOL Када је Србија 2006. године постала суверена држава, морала је да уреди свој безбедносно-обавештајни систем.Уместо тога, Србија је усвојила 2007. године Закон о основама уређења служби безбедности, којим је у суштини уређен само Савет за националну безбедност, наведене су службе безбедности Републике и утврђени начини усмеравања и координације рада безбедносно-обавештајних служби и механизми њихове контроле. 250
Др Далибор Кекић
Две године потом, Министарство одбране је текст Нацрта закона о Војнобезбедносној агенцији и Војнообавештајној агенцији доставило на расправу уском кругу одабраних НВО.9 Позитивно је то што се усвајањем закона о војним безбедносно-обавештајним агенцијама, попуњава једна од празнина у безбедносно-обавештајном систему Србије. Поред свих ових догађаја, у мају и јуну 2010. године, Влада Србије је изнела предлог Закона о електронским комуникацијама, којим се, по мишљењу многобројних стручњака за електронске комуникације и безбедност, крши Устав Републике Србије. Након сета закона који су усвојени у року од годину дана у Скупштини Србије, попут Закона о тајности података, Закона о одбрани, Закона о војсци, Закона о ВБА и Закона о ВОА, предложеним Законом о електронским комуникацијама, актуелна власт је, по мишљењу многих, на најбољем путу да у сваком погледу не само контролише безбедносно-обавештајни сектор у Србији, већ и саме грађане. Оно што узнемирава јавност јесте да овај закон пружа могућност приступа државних безбедносних структура такозваним задржаним подацима, али и начин како се одједном тај закон нашао у скупштинским клупама. При том се не помиње одлука суда као основ, а ти подаци о комуникацији некада говоре бар подједнако као и сама садржина телефонског разговора или електронске поште. Реч је о подацима који говоре – ко, кад, како, колико дуго и одакле је с неким комуницирао Интернетом.10 Ово представља питање садржавних података, који се односе на: праћење и утврђивање извора комуникације; утврђивање одредишта комуникације; утврђивање почетка, трајања и завршетка комуникације; утврђивање врсте комуникације; идентификације терминалне опреме корисника; и, утврђивање локације мобилне терминалне опреме корисника.11 Републички повереник за информације је поводом прелога Закона истакао да „тај системски закон завређује јавну расправу и пажњу јавности, поготово стручне, а да су поједина решења из наведеног закона нејасна, контроверзна и могу имати за последицу угрожавање Уставом и законом зајемчених људских права. Европски стандарди и процедуре, обзнањени одлукама Европског суда за људска права иду у прилог да су и задржани подаци интегрални део комуникације, подједнако важни као и садржина. Чак је и Уставни суд оценио као неуставне одредбе члана 55 важећег Закона о телекомуникацијама зато што 9 10 11
Обавештајна мрежа ЕУ: ENFOPOL
Нацрт закона о ВБА и ВОА у функцији status quo, Интернет, 24/06/10, http://institutparalaks. blogspot.com/2009/10/nacrt-yakona-o-vba-i-voa-u-funkciji.htm. Uglješa Mrdić, Prisluškivanje „Veliki brat” u skladu sa zakonom, Internet, 19/06/10, http://www. pecat.co.rs/2010/06/prisluskivanje-veliki-brat-u-skladu-sa-zakonom/. Члан 129, Предлог Закона о електронским комуникацијама, Интернет, 22/06/10, http://www. parlament.gov.rs/content/cir/akta/akta_detalji.asp?Id=1214&t=P#.
251
је тај члан предвиђао могућност да се од забране активности којима се нарушава приватност телекомуникационих порука може одустати, не само на основу одлуке суда, већ и без ње ако се то пропише неким законом. Образлажући посланицима законски предлог, министарка за телекомуникације Републике Србије сматра да су пред Србијом изазови отварања тржишта за нове оператере, прелазак са аналогног на дигитално емитовање телевизијских програма, убрзавање процеса приближавања ЕУ, продаја државног дела власништва компаније „Телеком Србија”, усаглашавање прописа са стандардима ЕУ (приближавање узусима ЕУ у складу са захтевима ENFOPOL-a), а да ће њиховој реализацији допринети усвајање закона. У републичкој власти не постоји стопостотна слога око усвајања овог Закона. Представници опозиционих странака су оценили да Влада Србије жури са доношењем предлога закона како би „припремила подлогу“ за приватизацију „Телекома Србије“. Представници Владе јавно су износили жаљење да се пропуштањем да Народна скупштина усвоји закон по хитном поступку, доводи у питање процес преласка са аналогног на дигитално емитовање телевизијског програма и да се онемогућава даље спровођење започетог процеса либерализације тржишта и привлачења нових инвестиција у развој инфраструктуре, чије је спровођење отежано непостојањем адекватног законског оквира и ефектима глобалне економске кризе. Доношењем Закона о електронским комуникацијама требало би да се обезбеди савремен, ефикасан и јединствен правни оквир који ће омогућити даљи развој електронских комуникација чиме се директно доприноси повећању конкурентности, а грађанима Србије да се омогући већи избор квалитетнијих сервиса што самим тим повећава и квалитет свакодневног живота. Али, чини се да се у Србији, захваљујући власти, дешава управо супротно. Дакле, Безбедносно-информативна агенција ће, по доношењу новог Закона о телекомуникацијама, имати право да без судског налога прислушкује електронску пошту грађана Србије, само по налогу директора БИА. Изостала је озбиљна стручна расправа, која је основа за доношење ваљаног закона. Још један парадокс је у жижи доношења овог закона – контрола праћења и праћених података биће у рукама оних који прате, тј. БИА. Иако је закон у месецима који су претходили његовом доношењу био на мети јавности, посланици нису имали превише против његовог доношења.
252
Др Далибор Кекић
Све ово, дакако, подсећа на припрему за улазак Србије у систем рада ENFOPOL-a. У том смислу, и начин доношења и одредбе будућег Закона о телекомуникацијама неодољиво подсећа на оснивање ENFOPOL-a. Република Србија, неоспорно у овом облику приближавања ЕУ хита крупним корацима. Јасно је да ће се она врло брзо уклопити, по уласку у ЕУ, у систем ENFOPOL и постати саставни део те мреже. Уколико и буде неких противљења, она неће ишта значити, јер је за један такав конгломерат, какав јесте ЕУ, овакав аранжман неопходан у контроли и супротстављању организованом криминалу и тероризму, где неовлашћено праћење електронског саобраћаја становништва, ипак представља секундарну – нуспојаву.
Закључна разматрања У савременом свету моћ се од оних који имају много новца креће ка онима који су „богати информацијама”.12 Дакле, богатство временом губи свој некадашњи смисао. Идући у сусрет томе, држава је остала привржена жељи да остане референтни објекат у међународном систему безбедности у настајању и да задржи моћ у свом поседу. ENFOPOL је производ те жеље, без обзира што постоје повици на овакав начин контролисања становништва. Држава је способна да контролише тродимензионални простор: територију, становништво, географски простор, итд. Овог пута држава – наднационални субјект ЕУ, покушава да контролише сајбер простор, не допуштајући другим недржавним – криминалним и терористичким организацијама да га контролишу. ENFOPOL је настао по угледу на сличну организацију – ECHELON у САД, и, у том смислу, не представља новост, али због броја становника и броја земаља које обухвата представља изазов у овој области полицијског и обавештајног посла. Може се очекивати да ће се у будућности изградити све више оваквих институција, јер се све више појављују нови облици комуникације, који не познају државне границе. Одатле, нови Закон о телекомуникацијама Републике Србије овлашћује директора Безбедносно-информативне агенције да самостално, без одобрења суда, наложи праћење и надгледање одређеног електронског саобраћаја. Очекује се да се, у складу с тим законом, Србија уласком у ЕУ врло лако уклопи у систем ENFOPOL. Зато је, барем по овом питању, Србија надомак уласка у Унију.
12
Обавештајна мрежа ЕУ: ENFOPOL
Joseph J. Nye, “Soft Power”, Foreign Policy, Fall. 1990, p. 152-4.
253
Литература 1.
Armin Medoch, The European Secret Service Union, Interne, 30/05/10, http://www. eуronet.nl/~rembert/echelon/moech11.html. 2. Internet, 05/06/10, http://www.economypoint.org/e/echelon.html. 3. Internet, 02/06/10, http://mail.sarai.net/pipermail/reader-list/2001-June/000163. html. 4. Interception capabilities 2000: The Abolition of Privacy?, Internet, 30/05/10, http:// www.fecl.org/circylar/5803.htm. 5. Kekić Dalibor, „Evropska obaveštajna mreža (ENFOPOL)”, Evropsko zakonodavstvo, br. 13/05, Institut za međunarodnu politiku i privredu, Beograd, 2005. 6. Keohane R. & Nye J. Jr, (1989), Power and Interdependence (2nd ed.), Little, Brown. 7. Millegan Kris, CTRL The ENFOPOL 98 Affair, Internet, 11/07/10, http://www.mailarchive.com/
[email protected]/msg12071.html. 8. Mrdić Uglješa, Prisluškivanje „Veliki brat” u skladu sa zakonom, Internet, 19/06/10, http://www.pecat.co.rs/2010/06/prisluskivanje-veliki-brat-u-skladu-sa-zakonom/. 9. Nacrt zakona o VBA i VOA u funkciji status qvo, Internet, 24/06/10, http:// institutparalaks.blogspot.com/2009/10/nacrt-zakona-o-vba-i-voa-u-funkciji.htm. 10. Nye J. Joseph, “Soft Power”, Foreign Policy, Fall. 1990. 11. Predlog Zakona o elektronskim komunikacijama, Internet, 22/06/10, http://www. parlament.gov.rs/content/cir/akta/akta_detalji.asp?Id=1214&t=P#. 12. Simić R. Dragan, Nauka o bezbednosti – savremeni pristupi bezbednosti, Službeni list SRJ, Fakultet političkih nauka, Beograd, 2002.
254
Др Далибор Кекић
Обавештајна мрежа ЕУ: ENFOPOL
255
256
