Beleidseconomie : Een rationele onderbouwing van overheidsingrijpen

isbn 978 90 8555 033 4 www.aup.nl

beleidseconomie

Barbara Baarsma, Carl Koopmans en Jules Theeuwes zijn directeur bij seo Economisch Onderzoek. Baarsma is hoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam, Koopmans is hoogleraar aan de Vrije Universiteit Amsterdam en Theeuwes is emeritus hoogleraar.

Baarsma, Koopmans & Theeuwes

De aanleg van de Noord-Zuidlijn in Amsterdam was een foute beslissing. De beslissing over de aanbesteding van thuiszorg had volgens de Tweede Kamer niet de gewenste resultaten. Twee voorbeelden uit een lange reeks beleidsbeslissingen die beter hadden gekund. Het is onmogelijk om alle verkeerde beslissingen uit te bannen, maar het is wel mogelijk om beslissingen beter voor te bereiden. Beleidseconomie helpt bij het nemen van betere beslissingen, omdat ze de vraag beantwoordt wanneer ingrijpen nodig is om een publiek belang te borgen. Ook brengt ze de maatschappelijke kosten en baten in kaart, zodat alleen gekozen wordt voor beleid met een positief saldo voor de samenleving. De samenleving moet steeds opnieuw kiezen tussen wat aan de markt kan worden overgelaten en wat de overheid naar zich toe moet halen. Beleidseconomie is als een landmeter die de grens trekt tussen markt en overheid.

Barbara Baarsma Carl Koopmans Jules Theeuwes

Beleids economie Een rationele onderbouwing van overheidsingrijpen

beleidseconomie

Beleidseconomie

Een rationele onderbouwing van overheidsingrijpen

Barbara Baarsma Carl Koopmans Jules eeuwes

Omslagillustratie: © Wiebe Kiestra / Hollandse Hoogte Omslagontwerp: Studio Jan de Boer, Amsterdam Vormgeving binnenwerk: V3-Services, Baarn isbn 978 90 8555 033 4 e-isbn 978 90 4851 274 4 nur 781 © Barbara Baarsma, Carl Koopmans & Jules Theeuwes / Pallas Publications – Amsterdam University Press, Amsterdam 2010 Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16B Auteurswet 1912 jº het Besluit van 20 juni 1974, Stb. 351, zoals gewijzigd bij het Besluit van 23 augustus 1985, Stb. 471 en artikel 17 Auteurswet 1912, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) dient men zich tot de uitgever te wenden.

Inhoud

Beleidseconomie: een rationele onderbouwing van overheidsingrijpen Inleiding 







Denkkader bij het maken van beleidskeuzes: de welvaartseconomische aanpak . Borgen versus Calculus . De welvaartseconomische benadering . Theoretische en praktische onvolmaaktheid . Argumenten voor de welvaartseconomische benadering

    

Moeilijke marktwerking: over marktwerking in de publieke sector . Marktwerking is uit . Marktwerking en interne doelmatigheidsprikkels . Inzicht in effecten van marktwerking . Moeilijke marktwerking

    

Maatschappelijke kosten-batenanalyse: beslisinstrument bij beleidskeuzes . Wat is een maatschappelijke kosten-batenanalyse? . Masochisme van Verkeer en Waterstaat? De huidige praktijk rond MKBA . Professionele beleidsvoorbereiding . Conclusies

    

Over de auteurs



Register



5

Beleidseconomie: een rationele onderbouwing van overheidsingrijpen

Inleiding The uniform, constant and uninterrupted effort of every man to better his condition ... is frequently powerful enough to maintain the natural progress of things toward improvement, in spite both of the extravagance of government, and of the greatest errors of administration. Adam Smith, 1776, Wealth of Nations, Book II, chapter III

“Aanleg Noord-Zuidlijn fout besluit”, zo kopte de Volkskrant in december 2009. De technische, organisatorische en financiële risico’s waren ondergeschikt aan de wens van de politiek om de metrolijn aan te leggen, zo stelt de commissie die de Noord-Zuidlijn in Amsterdam onder de loep nam. Er is niet vooraf onderzocht of de baten opwegen tegen de kosten. En dat verklaart wellicht de problemen waar Amsterdam nu al jaren mee worstelt. Want in zo’n analyse zouden indringende vragen zijn gesteld. Is het echt onmogelijk om bestaande trams te verlengen of vaker te laten rijden? Wat voegt een tweede metro tussen Amsterdam Centraal en Zuid toe? Misschien hadden we na een beleidseconomisch onderzoek een veel kleiner project gehad, of meer trams. Nog een paar krantenkoppen: “Kamer wil af van aanbesteding in thuiszorg” en “Overheid zelf schuldig aan excessen vrije markt”.1 Sinds begin 2007 zijn gemeenten verplicht de huishoudelijke zorg aan te besteden. Dat heeft volgens een meerderheid van de Tweede Kamer niet tot de gewenste effecten geleid: zij eist dat de aanbestedingsplicht wordt afgeschaft. Eerder was de overheid al gedwongen – door de motie-Roefs c.s. – om de aanbestedingsplicht van het openbaar vervoer in de stadsregio terug te draaien. Ook hier had beleidseconomisch onderzoek kunnen voorkomen dat beleid weer teruggedraaid moest worden. In dat onderzoek was duidelijk geworden wat de gewenste effecten zijn en onder welke voorwaarden die bereikt kunnen

7

worden. Is de aanbestedingsplicht ingesteld om tot een bezuiniging te komen? Of is het doel het efficiënter maken van de thuiszorg en het wegwerken van de wachtlijsten? Het lijkt erop dat de overheid bij zowel de thuiszorg als het openbaar vervoer dit tweede doel nastreefde, maar in praktijk – door de eenzijdige nadruk op lage prijzen – voor het eerste doel koos. Deze incidenten staan niet op zich. Overheidsbeleid pakt regelmatig slecht uit, omdat er vooraf niet goed over is nagedacht. Andere voorbeelden hiervan zijn de vastlopende woningmarkt en de taximarkt. Als de overheid minder sterk ingrijpt op de woningmarkt, bijvoorbeeld door de hypotheekrenteaftrek af te schaffen, stijgt de welvaart met miljarden euro’s.2 En als de overheid prijstransparantie afdwingt en reputatievorming aanmoedigt op de taximarkt, verbetert de prijs-kwaliteitverhouding van het taxivervoer en kunnen mensen op straat met een gerust hart een taxi aanhouden.3 Wat deze incidenten duidelijk maken, is dat een rationele onderbouwing van beleid eerst een grondige probleemanalyse vereist. Is het wel een probleem? Kan de overheid een rol spelen bij het oplossen of verkleinen van het probleem? En zo ja: welke vorm van overheidsingrijpen past het best bij het probleem? En als er al reden is voor overheidsingrijpen: is het middel niet erger dan de kwaal? Bijvoorbeeld omdat het beleid hoge kosten met zich meebrengt? Deze publicatie laat zien hoe deze vragen kunnen worden beantwoord.

Het belang van beleidseconomie Goed beleid vereist een goede voorbereiding. Beleidseconomie levert daaraan een belangrijke bijdrage door een eigen invalshoek toe te voegen. Met beleidseconomie kan worden onderzocht of overheidsingrijpen nodig is, wat marktwerking kan bijdragen en of de baten van beleid opwegen tegen de kosten. Daarom is het motto van beleidseconomie: bezint eer ge begint. Eerst nadenken en dan beleid gaan voeren – niet omgekeerd. Het klinkt zo triviaal, en toch houdt men zich er niet aan. Beleidseconomie geeft de economische onderbouwing van het kiezen van de optimale mix van overheid en markt. Beleidseconomie kan zo verkeerde beleidsbeslissingen helpen voorkomen. Een econoom kijkt immers op een eigen manier naar beleid en stelt daarbij vaak onwelgevallige vragen. Als een markt resultaten oplevert die politiek ongewenst zijn, wil een econoom weten hoe dat komt. Heeft de markt bepaalde

8

een rationele onderbouwing van overheidsingrijpen

eigenschappen waardoor de uitkomst niet optimaal kan zijn? Of werkt de markt op zich prima en gaat het eigenlijk om een puur politieke kwestie? Als marktwerking leidt tot politiek ongunstige veranderingen en onrust bij burgers, dan vraagt een econoom zich af of dat komt omdat de betreffende activiteiten beter door de overheid zelf kunnen worden uitgevoerd. Of ligt de oorzaak bij oneigenlijke randvoorwaarden die de overheid zelf bij de marktwerking heeft gesteld? En als iedereen enthousiast is over een nieuwe spoorlijn, willen economen weten of de baten wel opwegen tegen de kosten. Met deze vragen maken zij zich niet altijd even populair, maar ze voegen wel een extra dimensie toe aan het beleidsonderzoek én aan het maatschappelijk debat.

Beleidseconomie en publieke belangen Een belangrijke vraag in de beleidseconomie is of er redenen zijn voor overheidsingrijpen. Deze redenen worden vaak aangeduid als publieke belangen. Het maatschappelijk debat geeft aan dit begrip een politieke of bestuurskundige invulling: er is een publiek belang als de politiek iets belangrijk vindt of als veel betrokken actoren dat vinden. Voorbeelden daarvan zijn het verplicht dragen van autogordels, instellen van het innovatieplatform of verbod om een loterij te beginnen. Volgens economen is er een publiek belang als er welvaartsverlies optreedt, omdat de markt niet goed werkt. Maar wanneer werkt een markt niet goed? Of beter: wanneer leidt een markt tot maximale welvaart? Om dat te bepalen hebben economen verschillende methodes tot hun beschikking. Uit economische modellen blijkt dat markten waar veel partijen vrijuit met elkaar kunnen concurreren, automatisch tot de hoogste welvaart leiden – weliswaar onder bepaalde voorwaarden (zie hoofdstuk 1). Dergelijke markten bestaan in de praktijk niet vaak. Daarom heeft de beleidseconomie ook een reeks kenmerken in kaart gebracht die aangeven waarom markten kunnen falen en tot welvaartsverlies leiden. Voorbeelden daarvan zijn negatieve milieueffecten en marktmacht in de vorm van monopolies en oligopolies. Economen definiëren het begrip ‘welvaart’ dus zeer breed, zo blijkt uit het voorbeeld van milieueffecten. Ook andere niet-financiële zaken worden daarbij in ogenschouw genomen. Maar beleidseconomen stellen niet alleen een diagnose; ze weten in de meeste gevallen ook wat de beste therapie is om welvaartsverlies zoveel mogelijk te voorkomen. Bij elk van de kenmerken die tot welvaartsverlies leiden, kan

beleidseconomie en publieke belangen

9

worden gekozen tussen regulering (verboden en geboden), financiële sturing (heffingen en subsidies), overreding (voorlichting, convenanten) en overheidsproductie (dijken, defensie). Door het beste instrument bij elk probleem te kiezen, kan het welvaartsverlies op imperfecte markten vaak worden weggenomen of zoveel mogelijk verkleind.

Beleidseconomie en marktwerking De overheid stuurt markten bij, maar kan omgekeerd ook kiezen voor marktwerking in de publieke sector zelf. De belangstelling voor marktwerking is aan een slingerbeweging onderhevig. In de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw werd in veel sectoren meer marktwerking geïntroduceerd. De laatste jaren is marktwerking weer uit de mode geraakt (zie hoofdstuk 2). Marktwerking is het eerst in netwerksectoren ingevoerd. Want in die sectoren is invoering van marktwerking het gemakkelijkst. Zo is post, luchtvaart of telefonie geen typische overheidstaak, en kunnen deze taken prima door de markt worden uitgevoerd, weliswaar binnen door de overheid gestelde kaders. De marktwerkingsoperaties die volgden in onder meer de zorgsector en de vrije beroepen zijn lastiger. Deze kunnen rekenen op meer weerstand en bijbehorende lobbyactiviteiten. Met andere woorden: marktwerking is gepolitiseerd. Met de politisering zijn ook de misverstanden over marktwerking vergroot. Marktwerking is niet hetzelfde als privatisering, al kan een privatisering wel onderdeel zijn van de introductie van marktwerking. Denk aan de privatisering van de PTT voordat de telecom- en postmarkt vrijgemaakt kon worden. Marktwerking is ook niet hetzelfde als bezuinigen, al wordt marktwerking in de publieke sector veelal als bezuinigingsoperatie uitgevoerd. Bedrijfseconomische processen van bezuiniging, kostenbesparing en prestatiecontrole kunnen ook los van marktwerking worden doorgevoerd. Strakkere interne bedrijfsprocessen kunnen het gevolg zijn van scherpere marktwerking, maar moeten daar wel van worden onderscheiden. Marktwerking is bovendien een neutraal instrument. Het is geen doel op zich, maar een middel bij de verwezenlijking van maatschappelijke en publieke belangen. In specifieke gevallen kun je over de voor- en nadelen van marktwerking discussiëren.

10

een rationele onderbouwing van overheidsingrijpen

Afb. 1

Marktwerking is gepolitiseerd

Bron: ANP Photo

Beleidseconomie en kosten-batenanalyse Als de overheid beleid voert, ligt het voor de hand om te vragen of de voordelen daarvan opwegen tegen de kosten en eventuele nadelen. Dat is uiteindelijk een politieke afweging, maar de beleidseconomie kan dergelijke afwegingen wel ondersteunen en rationaliseren. Het instrument bij uitstek om de effecten op de welvaart van beleidsbeslissingen in kaart te brengen is de maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) (zie hoofdstuk 3). Een MKBA is een overzicht van alle voor- en nadelen van een project voor alle partijen in de samenleving, zo mogelijk in geld uitgedrukt. Daarbij gaat het niet alleen over geld, goederen en diensten, maar ook over veiligheid, overlast, recreatie en een schoon milieu. Een breed welvaartsbegrip, inclusief milieueffecten, tijdwinsten en andere niet-financiële effecten staat dus voorop. De analyse geeft aan of de welvaart al dan niet toeneemt door beleid. Deze uitkomsten vormen een leidraad voor keuzes van de overheid. De beleidseconomie schept met MKBA’s orde in een chaos van effecten. Overheidsmaatregelen raken in eerste instantie een bepaalde sector en/of regio, maar de gevolgen waaieren daarna uit over de hele economie. Er zijn

beleidseconomie en kosten-batenanalyse

11

methoden beschikbaar om na te gaan of het gaat om doorgegeven effecten, om extra effecten of om effecten die weglekken naar het buitenland. Effecten die niet via markten lopen kunnen in geld worden uitgedrukt. Voor het monetariseren van deze externe effecten zijn verschillende methoden beschikbaar. Over sommige methoden, zoals het vragen naar de betalingsbereidheid voor een goed met de ‘contingent valuation’, worden weliswaar heftige debatten gevoerd, maar in de meeste gevallen is er een geschikte aanpak voorhanden.

Over deze publicatie Deze publicatie streeft een rationalisering van het marktwerkingsdebat na. Moet de overheid wel of niet ingrijpen? Is er wel of geen sprake van een publiek belang? De economische theorie biedt de handvatten om deze vraag te beantwoorden. We noemen dat het welvaartseconomisch denkkader (hoofdstuk 1). Het bestaan van deze economische handvatten bij de onderbouwing van overheidsbeleid betekent niet dat de keuzes over dit beleid vervolgens eenvoudig te maken zijn. Deze publicatie laat zien hoe moeilijk het maken van keuzes kan zijn door in te gaan op marktwerking in de publieke sector (hoofdstuk 2). Het instrument bij uitstek om het welvaartseconomisch afwegingskader toe te passen is de MKBA. Deze publicatie beschrijft dit instrument en geeft aan hoe de rol van deze analyse in het beleidsproces vergroot kan worden (hoofdstuk 3).

Noten 1

2

3

12

De eerste kop komt van het ANP. De tweede kop is de conclusie van de vakbond FNV van een evaluatie van de effecten van marktwerking in de publieke sector, opgetekend door: Vos, C. (), “Overheid zelf schuldig aan excessen vrije markt”, de Volkskrant,  januari, p. . Zie respectievelijk B.J.F. Hof, C.C. Koopmans en C.N. Teulings (), Een nieuw fundament. Borging van publieke belangen op de woningmarkt, SEO-Rapport ; Tweede Kamer (), Onderzoek naar infrastructuurprojecten,   nr. , p. . Zie J. Poort, B.E. Baarsma en C.N. Teulings (). Marktwerking op de rit – Het borgen van de publieke belangen op de taximarkt, SEO-Rapport .

een rationele onderbouwing van overheidsingrijpen

1

Denkkader bij het maken van beleidskeuzes: de welvaartseconomische aanpak1

According to the system of natural liberty, the sovereign has only three duties to attend to; three duties of great importance indeed, but plain and intelligible to common understandings: first the duty of protecting the society from the violence and invasion from other independent societies; secondly, the duty of protecting, as far as possible, every member of society from the injustice of oppression of every other member of it, or the duty of establishing an exact administration of justice; and thirdly, the duty of erecting and maintaining certain public works ... Adam Smith, 1776, Wealth of Nations, Book IV, chapter IX

Bepaalt de overheid wat een publiek belang is en kan ze haast willekeurig alles tot publiek belang verheffen? Of is een beredeneerde aanpak mogelijk, gebaseerd op het verhogen van de welvaart van de bevolking? Dit hoofdstuk pleit voor de welvaartsbenadering, die start bij de markt. Bezint eer ge begint. Dat zou het motto moeten zijn bij het nemen van beleidsbeslissingen. Eerst de maatschappelijke kosten en baten van beleid in beeld, en dan beleid maken. Met beleidseconomie kan worden onderzocht wat marktwerking kan bijdragen aan de welvaart, of overheidsingrijpen nodig is, en of de baten van beleid opwegen tegen de kosten. Beleidseconomie geeft de economische onderbouwing van het kiezen van de optimale mix van overheid en markt – en helpt zo verkeerde beleidsbeslissingen te voorkomen. Het vertrekpunt van de economische onderbouwing is de welvaart van de bevolking. Marktwerking draagt in belangrijke mate bij aan het verhogen van de maatschappelijke welvaart. In sommige gevallen, zoals bij milieuproblemen, vermindert marktwerking de welvaart. De markt faalt: overheidsingrijpen is een overweging. Oplossen van marktfalen is dan een publiek belang. Maar verhoogt de oplossing die de overheid biedt ook uiteindelijk de welvaart? Niet

13

elke vorm van milieubeleid is welvaartsverhogend en een afweging van de welvaartskosten en -baten van beleid voorkomt dat de overheid verkeerde keuzes maakt.

1.1

Borgen versus Calculus

Publiek belang en marktwerking zijn vage, haast mythische begrippen die tot eindeloze, ideologisch geladen discussies kunnen voeren. Twee tegengestelde uitgangspunten voor het bepalen van publiek belang doen de ronde in ‘Den Haag’. Het eerste uitgangspunt verwoordt de publicatie van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) over Het borgen van publiek belang (2000). Die stelt dat de overheid de enige partij is die bepaalt wat een publiek belang is2: iets is een publiek belang als de overheid zegt dat het zo is. De Calculus van het publieke belang (2003) formuleert het andere uitgangspunt. In die visie doen publieke belangen zich voor bij externe effecten die zo complex zijn dat burgers ze niet zelf kunnen oplossen, omdat sommige belanghebbenden weigeren om mee te doen.3 De overheid heeft hier een rol, want zij alleen kan iedereen dwingen om mee te doen. Er bestaan maatschappelijke belangen waarvoor het wenselijk is dat ze behartigd worden, stelt het WRR-rapport. Deze belangen worden daarmee publiek. Behartiging van maatschappelijke belangen hoeft volgens de WRR echter niet altijd door de overheid te gebeuren, maar kan ook door marktwerking. Een maatschappelijk belang is bijvoorbeeld dat er voldoende brood is. Dat belang dekken de warme bakkers van Nederland af. Er is pas sprake van een publiek belang “indien de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt” (WRR, 2000, p. 20). Bijvoorbeeld: de overheid vindt dat Nederlanders te veel wit brood eten en te weinig roggebrood. Ze kan dan besluiten dat de productie en consumptie van roggebrood een publiek belang is. Dat beantwoordt dan de vraag ‘wat is publiek belang’. Vervolgens beslist de overheid hoe ze het publiek belang het best kan behartigen. In die afweging kan ze besluiten om marktwerking in te schakelen. Ze kan een heffing op wit brood leggen en roggebrood subsidiëren en vervolgens de broodmarkt zijn werk laten doen. Maar ze kan ook zelf roggebrood bakken in staatsbakkerijen. De Calculus begint bij marktwerking die doorgaat tot alle wederzijds profijtelijke transacties tussen marktpartijen zijn gerealiseerd. Daardoor belandt de samenleving uiteindelijk in een efficiënte situatie waarbij niemand beter

14

de welvaartseconomische aanpak

af kan worden zonder iemand slechter af te maken. De markt is echter niet efficiënt wanneer er sprake is van externe effecten. Er worden in het geval van negatieve externe effecten teveel transacties afgesloten die niet profijtelijk zijn voor de samenleving. Bij positieve externe effecten worden er anderzijds te weinig profijtelijke transacties gerealiseerd. Volgens de Calculus ontstaat dan een publiek belang – en daarmee een taak voor de overheid.

Marktwerking

Deze twee uitgangspunten zijn tegenpolen. Een cruciale bijdrage van het WRRrapport en de Calculus is dat ze de discussie over publiek belang en marktwerking verhelderen. Vooral door de wat-vraag maken deze publicaties expliciet: wanneer is er wel en wanneer is geen sprake van een publiek belang? Desondanks zitten er lacunes in zowel de benadering van de WRR als de Calculus. De definitie van publiek belang van de WRR is te breed, en die van de Calculus voldoet ook niet. In de redenering van de WRR kan alles wat de overheid wil een publiek belang zijn. Daarmee wordt het begrip tautologisch. Anderzijds is publiek belang in de definitie van de Calculus weliswaar minutieus maar tegelijkertijd te gekunsteld. Of zoals de Engelsen zeggen: “too clever by half”, en daardoor niet praktisch bruikbaar. De WRR begint bij de overheid: alleen als die bepaalt dat belangen geborgd kunnen worden via de markt is marktwerking aan de orde. Calculus begint aan de andere kant – bij de markt. Pas bij complexe externe effecten is er in die visie sprake van een publiek belang en biedt overheidsingrijpen mogelijk een oplossing. De Calculus biedt geen praktisch criterium voor het bepalen van publiek belang. Daar zijn drie redenen voor. Publiek belang is meer dan een complex extern effect. Volgens economen is er een publiek belang als er welvaartsverlies optreedt, omdat de markt niet goed werkt. Niet alle welvaartsverminderende gedragingen vallen echter onder de noemer ‘complex extern effect’. Een voorbeeld daarvan is kartelvorming. Een kartel vermindert de maatschappelijke welvaart en de bestrijding ervan is een publiek belang. Een kartel is echter geen extern effect. Bovendien is een ‘complex extern effect’ een verzamelnaam voor verschillende problemen. Door deze problemen op een hoop te gooien is het sturen in beleidsanalyses moeilijker. Ten derde stopt de Calculus te vroeg, omdat de afweging van de kosten van het overheidsingrijpen niet worden afgewogen tegen de baten ervan. Dat laatste geldt overigens ook voor de WRR. Een publiek belang bestaat alleen als de kosten van het overheidsingrijpen opwegen tegen de baten ervan. Wil er sprake zijn van een publiek belang, dan moet de overheid kunnen aantonen dat haar interventie de welvaart verhoogt (zie paragraaf 1.3).

borgen versus calculus

15

Het startpunt: markt of overheid?

De definities van zowel de Calculus als de WRR zijn kortom niet afdoende om adequaat te kunnen definiëren wat een publiek belang is. Maar hoe definieer je dat dan wel? Wat is het beste startpunt bij het afwegingsproces rond de borging van publieke belangen? De welvaartseconomische benadering die start bij de markt is bruikbaar om de discussie over maatschappelijk belang, publiek belang en marktwerking te structureren. Het is geen nieuwe benadering. De aanzet tot de welvaartseconomie werd in 1932 door Arthur Pigou gegeven. De welvaartseconomische benadering van marktwerking, marktfalen en publiek belang heeft een sterk theoretisch karakter. Het theoretische bewijs dat marktwerking leidt tot optimale welvaart begon bij het vermoeden van Adam Smith (1776) over de optimale werking van de onzichtbare hand. Dat leidde uiteindelijk bijna tweehonderd jaar later tot het bewijs van het bestaan en van de optimaliteit van het algemeen evenwicht van een markteconomie (Arrow en Hahn, 1971). Dit bewijs is een grootse intellectuele prestatie opgebouwd door generaties economen, en blijft nog steeds het doorslaggevende wetenschappelijke argument voor een markteconomie. Afb. 2

Adam Smith (1723-1790), de grondlegger van de economie

Bron: ANP Photo

16

de welvaartseconomische aanpak

Wat deze publicatie beschrijft is dus niet nieuw. De meeste economen dreunen het rijtje met vormen van marktfalen op alsof ze naamvallen repeteren in de Duitse les. Desalniettemin is het juist in deze tijd – waarin het begrip ‘marktwerking’ gepolitiseerd is (zie hoofdstuk 2) – van belang om zo helder mogelijk alle wetenschappelijke en praktische argumenten te onderzoeken van de welvaartseconomische aanpak. Wat is de afstand tussen theorie en praktijk? En wat zijn de fundamenten? Maar er zijn ook andere – bijvoorbeeld empirische en ethische – argumenten die pleiten voor het kiezen voor het welvaartseconomische kader om publieke belangen te definiëren. Zo blijkt uit empirisch onderzoek dat marktwerking welvaartsverhogend werkt in de praktijk. De keuze voor de prioriteit van de markt loopt parallel met het belang van vrijheid en autonomie van de burger. Daarom is het van groot belang om zo volledig mogelijk aan te geven wat de afstand is tussen theorie en praktijk, en wat uiteindelijk de fundamenten zijn. De welvaartseconomische benadering is zeker niet perfect, zo zal ook blijken in dit hoofdstuk. Er is noch uit de economische theorie noch uit een andere sociaal-wetenschappelijke discipline af te leiden wat de theoretisch perfecte balans is tussen markt en overheid (zie ook paragraaf 1.3). De welvaartseconomische benadering leidt wel tot een voor het beleid consistente aanpak. Daarmee is het een bruikbaar uitgangspunt voor beleid: het biedt handvatten voor het beleid van alledag. De welvaartseconomische benadering biedt een organisatieschema, een ‘toolkit’, bijvoorbeeld om de verschillende vormen van marktfalen te onderkennen en te beschrijven. Binnen de welvaartsbenadering staat de welvaart van de burgers centraal. Welvaart is daarmee de norm waarmee de effecten van verschillende beleidsinitiatieven met elkaar kunnen worden vergeleken. De welvaartseconomische benadering biedt een theoretisch kader voor de kosten-batenanalyses. Kosten en baten worden uitgedrukt als welvaartsverliezen of -winsten van burgers. De welvaarteconomische aanpak toont aan dat marktwerking onder bepaalde voorwaarden leidt tot een (Pareto-)optimale welvaart (paragraaf 1.2.1). Echter, aan de voorwaarden die ervoor zorgen dat een marktsysteem de optimale welvaart realiseert, wordt niet altijd voldaan. Dan faalt de markt en ontstaat er een gat tussen het welvaartsniveau dat een falende markt bereikt en het optimale niveau (paragraaf 1.2.2).

borgen versus calculus

17

1.2

De welvaartseconomische benadering

Onvervulde behoeftes in combinatie met schaarste aan tijd en middelen verplichten een samenleving om keuzes te maken. Beslist moet worden wie wat gaat produceren, op welke manier en voor wie. De beslissing over de te produceren goederen en diensten, over hoe en wie produceert en hoe de productie wordt verdeeld over de bevolking, wordt samengevat met de term ‘allocatie’. Wanneer een samenleving de beperkte middelen en de aanwezige kennis inzet om die goederen en diensten te produceren die de behoeften van de burgers bevredigen, dan is het maatschappelijk belang gediend – mits de voorkeuren op de best mogelijke manier bevredigd worden. Het is in het maatschappelijk belang dat een allocatie tot stand komt die met de beperkte middelen een maatschappelijk optimale welvaartsverdeling realiseert.

Box 1

Publiek en maatschappelijk belang in een notendop

Er zijn maatschappelijke en publieke belangen. Publieke belangen zijn maatschappelijke belangen die de overheid (mede) moet borgen. Er kan sprake zijn van een publiek belang als de markt faalt. Marktfalen hangt samen met een gebrek aan concurrentie en informatieproblemen; de informatie is onbekend of er zijn te weinig prikkels om informatie te openbaren. Ook kan marktfalen samenhangen met ongeprijsde neveneffecten van productie en consumptie (externe effecten) en goederen en diensten waar mensen niet op individuele basis voor willen betalen, zoals publieke goederen. Ook kan een publiek belang spelen bij prohibitief hoge transactiekosten waardoor welvaartsverhogende transacties niet van de grond komen. Bijvoorbeeld wanneer mensen die wonen in de buurt van Schiphol schadevergoeding ontvangen ter compensatie voor geluidshinder. Publiek belang is echter meer dan alleen falende markten. Een publiek belang kan ook ontstaan als gevolg van politieke motieven: welvaart herverdelen of paternalisme. Nadeel is echter dat deze motieven per definitie subjectief zijn: ze zijn doorgaans niet met welvaartseconomische argumenten te onderbouwen. Zoals gezegd: er kan sprake zijn van een publiek belang als de markt faalt, maar het hoeft niet. Overheidsingrijpen om het publiek belang te borgen is alleen aan de orde als de kosten van haar ingrijpen opwegen tegen de baten in termen van welvaart.

18

de welvaartseconomische aanpak

1.2.1

Marktwerking, maatschappelijk optimale welvaart en maatschappelijk belang

Wat is de relatie tussen marktwerking en maatschappelijke optimale welvaartsverdeling? Er zijn verschillende economische systemen mogelijk.4 De overheid kan zich rechtstreeks bemoeien met de meeste of een deel van de allocatiebeslissingen. Of ze kan het aan de markt overlaten. De meest verregaande vorm van overheidsbemoeienis is een planeconomie die productie, distributie en investeringen centraal regelt (zie hoofdstuk 2, paragraaf 2.2). ‘Marktwerking’ of ‘de markt’ is een economisch systeem waarbij prijzen een centrale rol vervullen bij het oplossen van de allocatievragen. In de gemengde economie houdt de overheid zich met sommige allocatiebeslissingen bezig en laat andere over aan de markt. In het deel waar de overheid zich mee bemoeit, wordt gebruikgemaakt van budgetten. Bijvoorbeeld het bedrag dat per jaar aan zorg mag worden besteed. In een democratie stelt de volksvertegenwoordiging deze budgetten – en daarmee de oplossing van het allocatievraagstuk – in het politieke proces vast. De plan-, markt- en gemengde economie, en elk ander economisch systeem, resulteert in een bepaalde allocatie. De econoom Vilfredo Pareto (1848-1923) formuleerde criteria waarmee de kwaliteit van de resulterende allocatie kan worden beoordeeld. Een allocatie die aan de Pareto-criteria voldoet staat bekend als een Pareto-efficiënte allocatie, ook wel de Pareto-optimaliteit of Pareto-efficiëntie genoemd. Een allocatie is Pareto-efficiënt wanneer het niet meer mogelijk is om door herallocatie het welvaartsniveau van een individu te verhogen zonder dat dit ten koste gaat van het welvaartsniveau van een ander. Ter illustratie: stel dat het hulppakket dat het Rode Kruis uitreikt aan burgers die getroffen zijn door een natuurramp bestaat uit een pak koffie en een pak thee. Koffiedrinkers kunnen niets met de thee; voor de theedrinkers geldt het omgekeerde. De verdeling of ‘allocatie’ van koffie en thee over de burgers is niet Pareto-optimaal. De welvaart van zowel koffie- als theedrinkers verbetert wanneer koffieen theedrinkers thee en koffie met elkaar ruilen. Door deze ruil worden de hulppakketten ‘geheralloceerd’. Het ruilproces gaat door tot er niemand meer is die nog vrijwillig koffie wil ruilen voor thee en omgekeerd. Na de ruil is de allocatie van koffie en thee over de burgers wel Pareto-efficiënt. In een Pareto-efficiënte allocatie zijn de productiemiddelen arbeid, kapitaal, natuurlijke hulpmiddelen en beschikbare kennis optimaal verdeeld over de bedrijven. Eveneens produceren de bedrijven het optimale goederen- en dien-

de welvaartseconomische benadering

19

stenpakket, en worden de goederen en diensten optimaal verdeeld over de huishoudens. Verspilling van voor de hand liggende welvaartsverbeteringen is ondenkbaar in een Pareto-efficiënte allocatie. Pareto-efficiëntie houdt ook in dat alle productiemiddelen zijn ingezet: er is geen werkloosheid of onderbenutting. Tevens is de meest geavanceerde kennis gebruikt.

Eerste fundamentele welvaartstheorema

Onder ideale omstandigheden resulteert marktwerking in een Pareto-optimale allocatie van de aanwezige middelen en gebruik van de beschikbare kennis, zo kan worden aangetoond. Deze eigenschap van het marktsysteem staat bekend als het eerste fundamentele welvaartstheorema. Het cruciale mechanisme van de markteconomie zijn de prijzen. Bedrijven worden in hun productie en investeringsbeslissingen gestuurd door de prijzen van de goederen en diensten. Stel: er ontstaan tekorten omdat consumenten bij de geldende prijs meer willen besteden dan wordt geproduceerd. Dan nemen de prijzen van die producten toe ten opzichte van de prijzen van andere producten. Hoge prijzen bieden bedrijven mogelijkheden om meer winst te realiseren. Dat prikkelt ze weer om meer van de door de consument gewilde producten te leveren. Bij overschotten dalen de relatieve prijzen. Dat prikkelt producenten op hun beurt om minder van die producten te produceren. Deze aanpassingen gaan door tot de overschotten of tekorten zijn opgelost en de productiemiddelen precies in de goede verhouding worden ingezet voor de productie van die goederen en diensten die de consumenten willen hebben. Wanneer er geen overschotten of tekorten meer zijn, dan zijn alle markten in evenwicht. Alle Pareto-optimale verbeteringen zijn uitgeput: de Paretooptimale allocatie is een feit. Het prijsmechanisme zorgt ervoor dat een herschikking van de productiemiddelen of van de samenstelling en verdeling van de productie over de burgers niet meer kan leiden tot een Pareto-verbetering. Dit kenmerk wordt aangeduid met de term ‘productieve en allocatieve efficientie’, samen statische efficiëntie genoemd. In de jaren dertig is er tussen economen intens gediscussieerd over de merites van een planeconomie versus een markteconomie, met de socialistische economen Oskar Lange, Abba Lerner en Fred Taylor aan de ene kant en de Oostenrijkse markteconomen Ludwig von Mises en Friedrich Hayek aan de andere kant. Een belangrijk inzicht uit de economische discussies van de jaren

20

de welvaartseconomische aanpak

dertig is dat een socialistische planeconomie ook tot een Pareto-optimale situatie leidt op voorwaarde dat de planafdeling het prijsmechanisme imiteerde om de allocatie te regelen. Market socialism is de label voor een economische ordening die planelementen en prijselementen combineert. In de discussie over de markt en het plan uit die jaren speelt het verschil in informatie dat nodig is om beide systemen te laten werken een centrale rol. Het argument van Hayek waarmee de discussie min of meer werd beslecht, heeft te maken met de informatievoordelen van een markteconomie. In een markteconomie zit volgens Hayek alle informatie die nodig is om de economische beslissingen te coördineren in de marktprijzen. Prijzen prikkelen consumenten en producenten tot het oplossen van overschotten of tekorten. De enige informatie die nodig is om een markteconomie te laten werken, is een prijslijst. In een socialistische economie moet het planbureau alle informatie over productiemogelijkheden van bedrijven en over de voorkeuren van de consumenten verzamelen en op basis daarvan de correcte schaduwprijzen berekenen. De markt heeft het voordeel dat beslissingen decentraal door consumenten en producenten worden genomen. Wanneer prijzen inderdaad voldoende zijn om bedrijven en huishoudens tot Pareto-optimale productie- en consumptiebeslissingen te leiden, dan geeft dat een zeer sterk welvaartsargument voor marktwerking. Wanneer prijzen onvoldoende informatie bevatten om optimale beslissingen te nemen, dan leidt dit tot een falen van de markt (zie ook paragraaf 1.2.2).

Tweede fundamentele welvaartstheorema

De Pareto-optimale allocatie die tot stand is gebracht door het marktmechanisme leidt tot een bepaalde verdeling van goederen en diensten over de burgers – en daarmee tot een maatschappelijke welvaartsverdeling. Die welvaartsverdeling wordt in belangrijke mate bepaald door de initiële verdeling van arbeidspotentieel, hulpmiddelen en kapitaalgoederen over de bevolking. Iemand die beschikt over waardevolle schaarse vaardigheden kan op de arbeidsmarkt een hoger inkomen afdwingen en beschikt daarmee over ruime bestedingsmogelijkheden op de goederen- en dienstenmarkten. Stel: ouderen beschikken over meer kapitaal en productieve arbeid dan jongeren. Dan leidt een marktsysteem ertoe dat ouderen in de finale allocatie over meer inkomen beschikken en dat er meer dikke warme truien worden geproduceerd dan naveltruitjes.

de welvaartseconomische benadering

21

Een andere initiële verdeling leidt tot een andere Pareto-optimale allocatie en welvaartsverdeling. De uiteindelijke welvaartsverdeling die tot stand komt nadat de markt zijn werk heeft gedaan is vanzelfsprekend Pareto-optimaal. Want anders zou het mogelijk zijn om de welvaart van sommige burgers te verhogen zonder dat dit ten koste gaat van andere burgers. Maar een Paretooptimale verdeling kan nog altijd ongelijker zijn dan de samenleving wenst. Hoe de maatschappelijk optimale welvaartsverdeling eruitziet is een keuze die de samenleving via het politieke proces maakt. Heeft een samenleving besloten hoe de maatschappelijk optimale welvaartsverdeling eruitziet, dan kan marktwerking worden ingezet om dat te bereiken. Vanuit de gewenste maatschappelijke optimale welvaartsverdeling kan worden teruggerekend naar die initiële verdeling van middelen die daarbij hoort. Vervolgens doet marktwerking de rest. Dit resultaat staat bekend als het tweede fundamentele welvaartstheorema. Ook als aan alle voorwaarden voor een Pareto-efficiënte uitkomst van een markteconomie is voldaan, kan er nog een rol zijn voor de overheid. Het tweede welvaartstheorema gaat zowel over efficiëntie als over rechtvaardigheid: zonder concessies te doen aan efficiëntie kan toch een rechtvaardige verdeling worden bereikt. Wanneer de overheid een gewenste finale verdeling van goederen en diensten of een gewenste inkomensverdeling heeft bepaald, dan kan ze vervolgens berekenen wat de initiële verdeling moet zijn waarmee dat kan worden bereikt. Het overheidsbeleid zou er dan als volgt uitzien. De overheid maakt gebruik van heffingen en uitkeringen die de consumptie- en productiebeslissingen niet aantasten; de zogenoemde ‘lump sum’-heffingen en uitkeringen. De bestaande initiële verdeling verandert in de gewenste initiële verdeling. Vervolgens doet de markt haar werk. Aan het eind van de rit ontstaat dan een allocatie die én Pareto-optimaal is én voldoet aan de gewenste verdeling.5

Definitie van maatschappelijk belang

De uitgangspositie kan op oneindig veel manieren worden ingevuld. Er zijn onnoemelijk veel initiële verdelingen mogelijk die allemaal na werking van de markt leiden tot een Pareto-optimale allocatie – met bijbehorende maatschappelijke welvaartsverdeling. De samenleving kiest uit al die mogelijke allocaties de maatschappelijk optimale. Dat is dan volgens de welvaartseconomische benadering de verdeling die het maatschappelijk belang vertegenwoordigt.

22

de welvaartseconomische aanpak

De optimale maatschappelijke welvaart is een (niet-negatieve) functie van de individuele welvaartsniveaus van alle leden van de samenleving, nu en in de toekomst. De individuele welvaart omvat alles wat een persoon belangrijk vindt. Het gaat daarbij om een ruim gedefinieerd begrip van welvaart: niet alleen materiële en financiële aspecten, maar alles wat mensen belangrijk vinden, zoals een schoon milieu, een veilige omgeving, de welvaart van toekomstige generaties en een aanvaardbare inkomensverdeling.6 Binnen de economie staat de functie die de relatie legt tussen de individuele en het maatschappelijke welvaartsniveau bekend als de maatschappelijke welvaartsfunctie (Bergson, 1938). De optimale maatschappelijke welvaart is de uitkomst van het maximaliseren van de maatschappelijke welvaartsfunctie gegeven de middelen en kennis waarover de samenleving beschikt. Uit het oneindig aantal door de markt gegenereerde Pareto-optimale allocaties wordt diegene gekozen die de maatschappelijke welvaart maximaliseert. Door herverdeling wordt de daarbij behorende initiële verdeling tot stand gebracht (tweede welvaartstheorema). De markt doet vervolgens haar werk en leidt tot die Pareto-optimale allocatie (eerste welvaartstheorema). Laatstgenoemde maximaliseert de maatschappelijke welvaart en realiseert het maatschappelijk belang. Dit klinkt als een abstract mathematisch programma. Deze strikte specificatie geeft echter aan dat maatschappelijk belang gevonden wordt in de balans van wat we willen – namelijk een zo hoog mogelijke maatschappelijke welvaart gebaseerd op welvaart van de burgers – en wat we kunnen met de beperkte middelen en kennis waarover we beschikken. Een vaak gebruikte specificatie van de maatschappelijke welvaartsfunctie is de utilitaristische of benthamiaanse welvaartsfunctie waarbij de maatschappelijke welvaart W wordt gedefinieerd als de gewogen som van alle individuele welvaartsfuncties: W = ∑i λiw i met λi ≥ 0 en waarbij wi staat voor het individuele welvaartsniveau van persoon i in de samenleving (i = 1, ..., n). Een andere vorm is gerelateerd aan het filosofische werk van John Rawls en wordt de max-min maatschappelijke welvaartsfunctie genoemd. In de max-min welvaartsfunctie is het maatschappelijk optimum verbonden aan het maximaliseren van de welvaart van de burger(s) met het laagste welvaartsniveau: max W = max min (w1, w2, ..., wn). Welke maatschappelijke welvaartsfunctie relevant is, is een politieke keuze.

de welvaartseconomische benadering

23

1.2.2

Marktfalen en publiek belang

Marktwerking leidt niet altijd tot de maatschappelijk optimale welvaartsverdeling. Door het falen van de markt ontstaat er mogelijk een rol voor de overheid om in te grijpen. Dit is de basis van de welvaartseconomische definitie van publiek belang. Onder ideale omstandigheden kan het economische systeem zo georganiseerd worden dat met behulp van marktwerking de optimale maatschappelijke welvaart wordt bereikt. Dat dient dan het maatschappelijk belang. De omstandigheden zijn nooit ideaal. In die zin is de welvaartseconomische benadering van maatschappelijk belang niet realistisch. Deze benadering heeft echter belangrijke voordelen. In de maatschappelijke discussie is niet altijd duidelijk wat precies met maatschappelijk belang wordt bedoeld. De welvaartseconomische benadering geeft een concrete invulling en specificeert een programma om het maatschappelijk belang te realiseren. Bovendien kan op basis van deze aanpak worden geïdentificeerd wanneer en waarom in de praktijk niet aan het ideaal wordt voldaan en de markt faalt. Wanneer de markt faalt, wordt het maatschappelijk belang niet meer gediend. Dit kan aanleiding zijn voor de overheid om het marktfalen te corrigeren. Marktfalen leidt dan tot een publiek belang. Marktfalen doet zich voor wanneer het prijsmechanisme er niet in slaagt om een Pareto-optimale allocatie te realiseren. In principe kan de overheid dan instappen en er alsnog voor zorgen dat Pareto-optimaliteit tot stand komt. Meestal worden vier klassieke vormen van marktfalen onderscheiden. Mogelijk kan werkloosheid daar als vijfde aan worden toegevoegd. Deze argumentatie gaat ervan uit dat marktwerking een mechanisme is dat spontaan tot stand komt en verder geen kosten met zich meebrengt.7 Echter, in een moderne markteconomie is meer nodig. Er zijn twee essentiële voorwaarden. Ten eerste bestaat de markt bij de gratie van een rechtssysteem. Ten tweede zijn er kosten verbonden aan het marktmechanisme.

Contracten en transactiekosten

Markten waarin goederen en diensten worden verhandeld kunnen niet bestaan zonder eigendomsrechten en een juridisch systeem dat eigendomsrechten erkent. Opdat de markt goed kan werken als een allocatiemechanisme, is het van essentieel belang dat rechtszekerheid en de mogelijkheid om bindende afspraken te maken (contractrecht) bestaan. Rechtszekerheid

24

de welvaartseconomische aanpak

verbiedt de overheid of andere partijen om zomaar eigendom van anderen in bezit te nemen. Zonder rechtszekerheid heeft privaat eigendom geen waarde. Daarmee is rechtszekerheid de basis voor een goedlopende economie en voor stabiele sociale relaties. Rechtszekerheid hangt samen met het vastleggen en garanderen van eigendomsrechten. Ervan uitgaande dat de kosten van de inrichting van een rechtssysteem met eigendomsrechten lager zijn dan de kosten van bescherming van bezit door macht en geweld in een situatie van anarchie, dan is er volgens Robert Nozick (1974) wederom een ‘onzichtbare hand’ die ervoor zorgt dat er een coöperatieve organisatie tot stand komt die eigendomsrechten beschermt. De omvang van deze coalitie hangt mede af van de schaalvoordelen in de collectieve bescherming van individuele eigendomsrechten. Hoe ook tot stand gekomen, goed gedefinieerde eigendomsrechten zijn net als het bestaan van contractrecht noodzakelijk voor marktwerking. Een tweede belangrijke vraag is of markten überhaupt haalbaar zijn als allocatiemechanisme. Er kunnen onoverkomelijke moeilijkheden zijn om eigendomsrechten te bepalen of om complete contracten af te sluiten. In dergelijke gevallen waarin de transactiekosten te hoog zijn, moet de markt als mogelijk allocatiemechanisme uitgesloten worden. Transactiekosten zijn alle vormen van kosten van transacties en contracten. Dit zijn de kosten die tevoren (ex ante) gemaakt moeten worden om een contract tot stand te brengen en de kosten die daarna (ex post) gemaakt worden om de overeenkomst te bewaken en zonodig af te dwingen. De ex ante transactiekosten bestaan uit de kosten van het vergaren van informatie aangaande het contract en de kosten voor het opstellen van een contract. Het afdwingen van de overeenkomst kan kosten van gerechtelijke procedures veroorzaken. Het beroemde artikel van Ronald Coase over The Nature of the Firm (1937) stelt dat transactiekosten de grens tussen markt en bedrijf bepalen. Afhankelijk van de omvang van de transactiekosten huurt een bedrijf cateringdiensten in op de markt van cateringdiensten. Of organiseert zelf binnen het bedrijf catering met inzet van werknemers in dienstverband. In het eerste geval brengt de markt de productie van cateringservices tot stand en wordt deze verhandeld voor een marktprijs; in het tweede geval worden deze intern binnen het bedrijf geproduceerd. De omvang van de productie is in het laatste geval afhankelijk van het budget dat de interne cateringafdeling krijgt toegewezen. In de loop van de tijd veranderen de transactiekosten en daarmee ook de grenzen tussen markt en bedrijf.

de welvaartseconomische benadering

25

Het is opvallend dat zelfs in een markteconomie het grootste deel van de allocatie niet via de markt tot stand komt, maar binnen bedrijven en andere organisaties. John McMillan (2002, p. 168-169) schat dat minder dan eenderde van alle transacties in de Amerikaanse economie via de markt loopt en dat meer dan zeventig procent binnen bedrijven en organisaties tot stand komen.

Vier tot vijf ‘klassieke gevallen’

Er bestaat geen officiële standaardtheorie over marktfalen. Elke auteur heeft zijn eigen bewoordingen en terminologie voor dit fenomeen.8 Vier vormen van marktfalen noemt vrijwel iedere auteur die zich met dit onderwerp bezighoudt: 1. monopolievorming; 2. externe effecten; 3. publieke goederen; en 4. informatiegebreken. In deze gevallen wordt niet voldaan aan de voorwaarden van het eerste fundamentele welvaartstheorema. .

Monopolievorming/het ontstaan van marktmacht/schaalvoordelen

Zoals Adam Smith al schreef: “People of the same trade seldom meet together, even for merriment and diversion, but the conversation ends in a conspiracy against the public, or in some contrivance to raise prices.” Marktmacht en monopolievorming zijn haast niet te vermijden problemen in een marktomgeving. Echte concurrentie tot op het bot is een onrustig bestaan, terwijl het maken van prijsafspraken rust geeft en beantwoordt aan een dieper liggende behoefte aan ‘leven en laten leven’. Een aanbieder met marktmacht kan zich in belangrijke mate onafhankelijk van zijn concurrenten, leveranciers, afnemers of de eindgebruikers gedragen en de totstandkoming van een Pareto-optimale allocatie verhinderen. Monopolievorming kan ook het gevolg zijn van schaalvoordelen in de productie (het elektriciteitsnet) of van netwerkeffecten in de vraag (Microsoft). Wanneer de schaalvoordelen zo sterk zijn dat gegeven de omvang van de markt slechts één aanbieder tegen de laagste kosten kan leveren, dan ontstaat een natuurlijk monopolie. Een natuurlijk monopolie buit deze positie uit en vraagt een monopolieprijs. Mede om dit te voorkomen wordt in die praktijk een toezichthouder aangesteld. Een netelig welvaartsprobleem ontstaat bij productdifferentiatie. De welvaart van de consument neemt meestal toe wanneer hij meer keuzemogelijkheden heeft. De ene blauwe spijkerbroek is de andere niet. De productie van

26

de welvaartseconomische aanpak

verschillende soorten spijkerbroeken betekent echter dat de schaalvoordelen achterwege blijven die er zouden zijn als maar één soort blauwe spijkerbroek zou worden geproduceerd. Gedifferentieerde producten zijn daarom duurder en bezorgen een lokale of productgerelateerde monopoliemacht aan de monopolistische concurrenten, maar leiden ook tot een hogere welvaart van consumenten. .

Externe effecten

In het geval van externe effecten weerspiegelt de prijs van een product onvoldoende alle baten en kosten die relevant zijn in de productie van dat goed of deze dienst. Bij negatieve externe effecten weerspiegelt de prijs van het product bijvoorbeeld niet de milieukosten veroorzaakt door de productie. De private prijs is dan te laag en er wordt te veel van dit goed geproduceerd. Of bij positieve externe effecten, zoals investering in scholing, weerspiegelen de private opbrengsten van onderwijs mogelijk onvoldoende dat een hoogopgeleid persoon ook baten heeft voor de samenleving. Die baten worden echter niet in zijn private opbrengsten gereflecteerd. Het private rendement is dan te laag en er wordt daarom te weinig in opleiding geïnvesteerd. Volgens Coase (1960) hoeven externe effecten niet altijd te leiden tot marktfalen. Voor kleine aantallen betrokkenen en goed gedefinieerde eigendomsrechten kan via onderhandelingen een adequate marktoplossing worden gevonden. Voor complexe externe effecten is er altijd marktfalen. Meestal zijn de transactiekosten om een marktgerichte oplossing uit te onderhandelen dan te groot en dreigt altijd het gevaar van free rider-gedrag.9 Het ontbreken van eigendomsrechten verklaart ook waarom in sommige gevallen wel en in andere geen externe effecten ontstaan. .

Publieke goederen

Bij collectieve goederen is voortbrenging via de markt uitgesloten, omdat de baten van het goed non-exclusief zijn, en omdat het goed wordt gekenmerkt door non-rivaliteit in het gebruik.10 Mede daardoor ontstaat free rider- gedrag. Consumenten kunnen profiteren van de voordelen van een collectief goed, zonder er voor te betalen. Voorbeelden daarvan zijn defensie en de rechterlijke macht. Bij collectieve goederen komt de private markt en daarmee ook de marktprijs niet tot stand. Marktfalen in geval van publieke goederen verdwijnt wanneer het mogelijk zou zijn om van elke burger te achterhalen wat zijn bereidheid is om te betalen voor de realisatie van het publiek goed. Groves en Ledyard (1977) hebben onderzoek gedaan naar demand revealing processes. De resultaten zijn echter niet van dien aard dat daarmee het probleem van publieke goederen verdwijnt. Een

de welvaartseconomische benadering

27

meer vruchtbare aanpak in dit verband is die van Tiebout voor lokale publieke goederen, bijvoorbeeld die van gemeenten. Mobiele burgers vestigen zich in die gemeenten die het door hen geprefereerde pakket van lokale publieke goederen aanbieden. Of ‘marktwerking’ en concurrentie tussen gemeenten zorgt voor de Pareto-optimale allocatie van lokale publieke goederen hangt af van hoe effectief het middel voting with their feet is dat burgers inzetten als ze niet tevreden zijn met wat hun huidige woonplaats te bieden heeft. .

Informatiegebreken

Als de ene partij meer informatie heeft dan de andere, bestaat de kans op opportunistisch en suboptimaal keuzegedrag. Het kan gaan om gebrekkige informatie over onder meer prijzen, kosten, risico’s of kwaliteit. Als bijvoorbeeld het bieden van kwaliteit voor de aanbieder kostbaar is, maar consumenten de kwaliteit niet goed kunnen beoordelen, dan is er geen prikkel aanwezig voor de aanbieders om een bovengemiddelde kwaliteit te bieden en voor consumenten om hiervoor te betalen. De bijbehorende spiraal van een steeds slechtere kwaliteit- en prijsverhouding is de uit de literatuur bekende averechtse selectie. Op sommige markten hebben niet de vragers, maar de aanbieders last van een informatieachterstand. Een voorbeeld daarvan zijn de problemen die ontstaan als een particuliere verzekeraar een verzekering tegen het werkloosheidsrisico zou aanbieden. Het risico om een baan te verliezen of de kans om een baan te vinden bij werkloosheid hangt in sterke mate af van het gedrag van de werkzoekende. Dit probleem wordt aangeduid als moral hazard (moreel risico). Moreel risico maakt dat sommige risico’s niet verzekerd kunnen worden door particuliere verzekeringsmaatschappijen. Ook is er dan reden voor de overheid om in te grijpen door bijvoorbeeld te zorgen voor een sociale verzekering voor alle burgers. Het probleem van ‘averechtse selectie’ pakt de markt vaak aan, doordat de aanbieders die een hogere kwaliteit aanbieden ook garanties geven (niet goed, geld terug). Of zij bouwen in de loop van de tijd een reputatie op, bijvoorbeeld gekoppeld aan een merkproduct. Het probleem van ‘moral hazard’ pakt de markt aan door nooit een volledige verzekering af te sluiten, maar door altijd een deel van het risico op schade bij de verzekerde te laten.

Werkloosheid en conjunctuurfluctuaties

In een perfect werkende markt komen geen overschotten of tekorten meer voor. In een perfect werkende arbeidsmarkt leidt werkloosheid tot een loondaling die zo lang doorgaat tot het overschot aan mensen die bereid zijn om

28

de welvaartseconomische aanpak

te werken ook werk hebben gevonden. Dit gebeurt om allerlei redenen echter niet. Bijvoorbeeld wegens informatiegebreken of door overheidsingrijpen, zoals het minimumloon en de ontslagbescherming. In een laagconjunctuur is er werkloosheid en onderbenutting van productiemiddelen. In een hoogconjunctuur is er eerder sprake van een overbenutting van de productiemiddelen en ontstaat er een inflatoire druk op de prijzen. Zowel werkloosheid als inflatie leidt tot welvaartsverlies bij burgers.11 Het bestrijden van conjunctuurcycli gebeurt met behulp van macro-economisch beleid. Interessant is dat Paul Samuelson bij de discussie rondom de introductie van de keynesiaanse macro-economie in de Verenigde Staten ooit de term ‘neoklassieke synthese’ bedacht. De gedachte erachter is dat de overheid met behulp van macro-economisch conjunctuurbeleid de cyclische problemen oplost. Als dat geregeld is, kan de markteconomie weer gewoon haar werk doen en volgt onder bepaalde voorwaarden weer Pareto-optimaliteit. Op die manier koppelt Samuelson macrobeleid en marktbeleid los van elkaar. Marktfalen betreft dus een zeer breed palet aan goederen en diensten. Opvallend is ook dat er bij alle vormen van marktfalen bijzondere gevallen ontstaan die binnen de markt kunnen worden opgelost. Voorbeelden daarvan zijn externe effecten voor kleine aantallen of reputatie-effecten bij informatiegebreken. Niet dat deze bijzondere gevallen het hele marktfalen oplossen. Maar ze geven wel aan wat de flexibiliteit en de kracht is van het marktmechanisme – ook wanneer de markt onvolkomen dreigt te werken. Overheid en publiek belang In de genoemde gevallen van marktfalen slaagt het markmechanisme er niet in om een Pareto- optimale situatie te bereiken. Die situatie is sowieso noodzakelijk voor de realisatie van maatschappelijk optimale welvaart. Theoretisch zou in dat geval de overheid kunnen inspringen om de Pareto-optimaliteit te herstellen. Het falen van de markt leidt dan tot een publiek belang. De rol van de overheid in de welvaartseconomische benadering is dan om het marktfalen te herstellen, waardoor de economie weer in een Pareto-optimale situatie komt. Dit is ook wat er meestal gebeurt in de praktijk. De overheid heeft toezichthouders ingesteld, zoals NMa en Opta, die monopolievorming en misbruik van marktmacht bestrijden, of die toezicht uitoefenen op natuurlijke en wettelijke monopolies. Externe effecten vangt de overheid op veel verschillende manieren op. Zo maakt de overheid in haar milieubeleid gebruik van regel-

de welvaartseconomische benadering

29

geving, zoals het bestrijden van geluidsoverlast door het maximeren van het aantal toegestane decibel. Ook zet de overheid het prijsmechanisme zelf in, zoals bij verhandelbare emissierechten. Subsidies voor onderwijs, onderzoek en kunst zijn voorbeelden van beleid bij positieve externe effecten. Werknemers in dienst van de overheid produceren publieke goederen (politie en leger). Of de overheid financiert private partijen voor het realiseren van publieke goederen (infrastructurele werken). Het bestrijden van informatiegebreken loopt van consumentenwetgeving en voedselinspecties tot het door de overheid organiseren van sociale verzekeringen die welvaart verhogend zijn, maar door moral hazard of averechtse selectie niet tot stand komen op de markt (werkloosheidsverzekering). Fiscaal en monetair beleid bestrijden conjunctuurcycli. In de welvaartseconomische benadering van maatschappelijk en publiek belang bestaat de rol van de overheid uit het bepalen van de maatschappelijk optimale welvaartsverdeling. Daarmee vult de overheid in wat het maatschappelijk belang is, brengt de initiële verdeling die daarbij hoort tot stand en richt een rechtssysteem in dat marktwerking accommodeert. Vervolgens doet de markt haar werk en realiseert een Pareto-optimale allocatie met bijhorende (optimale) welvaartsverdeling. Op die plekken waar de markt faalt ontstaat een publiek belang. De overheid corrigeert het marktfalen, zodat alsnog de gewenste optimale allocatie wordt bereikt. Dit is het ideaalbeeld van de welvaartseconomische benadering. Er is op deze ideale visie veel aan te merken.

1.3

eoretische en praktische onvolmaaktheid

Er is, ook binnen de economische wetenschap, kritiek op de welvaartseconomische benadering. Er zitten zwakke plekken in de redenering. Zowel de overheid als de markt slaagt er niet in om de rol uit te voeren die de welvaartseconomische benadering van hen verwacht. Overheid en markt falen zowel in theoretische als praktische zin. Ze falen op een manier die niet te repareren is. Ze falen in die zin op een fundamentele manier in het realiseren van Paretoefficiëntie. Er is sprake van een theoretisch en praktisch niet te vermijden overheidsfalen (zie 1.3.1) en onvermijdelijk marktfalen (zie paragraaf 1.3.2). Is daarmee het failliet van de welvaarteconomische aanpak van maatschappelijk en publiek belang uitgesproken? Nee, allerminst. Er zijn voldoende argumenten die ervoor pleiten om bij het maken van beleid te kiezen voor het welvaartseconomische afwegingskader (zie paragraaf 1.4).

30

de welvaartseconomische aanpak

1.3.1

Onvermijdelijk overheidsfalen

De welvaartseconomische benadering gaat ervan uit dat de overheid via het politieke proces een keuze maakt voor wat de maatschappelijk optimale welvaartsverdeling is en daarmee het maatschappelijk belang bepaalt (zie paragraaf 1.2.1). Vervolgens wordt marktwerking ingezet en voert de overheid corrigerend beleid bij falen van de markt. De overheid faalt zowel in het bepalen van het maatschappelijk belang als in haar corrigerende rol. Wat zijn de theoretische en praktische redenen achter dit overheidsfalen? Het argument over het falen van de overheid bij het kiezen van de maatschappelijk optimale welvaartsverdeling en het bepalen van het maatschappelijk belang is gebaseerd op Arrow (1963). Arrows onmogelijkheidsstelling zegt – kort samengevat – dat collectieve beslissingen niet tegelijk aan een aantal redelijke eisen kunnen voldoen. Bijvoorbeeld: én niet-dictatoriaal zijn, en dus gebaseerd op de individuele welvaartsniveaus van alle burgers, én leiden tot een Pareto-optimale allocatie.12 Wel kan er een maatschappelijke keuzeregel worden opgesteld. Aan de hand daarvan kunnen beslissingen worden genomen over wat maatschappelijk belang is, maar die keuzeregel is dan bijvoorbeeld niet gebaseerd op de individuele welvaartsniveaus van de burgers of leidt niet tot een Pareto-optimale situatie. In die zin faalt een overheid altijd. Een meerderheidsregering kan bijvoorbeeld het publiek belang definiëren ten gunste van haar achterban, maar benadeelt dan mogelijkerwijs de welvaartsniveaus van anderen. Naast dit fundamenteel theoretische probleem zijn er vele praktische redenen waarom de overheid faalt in haar rol om het publiek belang te dienen.

Informatieproblemen

Het is niet duidelijk dat de overheid altijd als doelstelling heeft om welvaart te optimaliseren of een situatie van Pareto-optimaliteit te bereiken. Zelfs als de overheid Pareto-optimaliteit als doelstelling heeft, dan slaagt zij er nog altijd niet in om die te bereiken. Een van de belangrijke problemen waar zowel de markt als de overheid last van heeft, zijn informatieproblemen. De overheid als toezichthouder beschikt over een grote informatieachterstand ten opzichte van de organisaties waarop zij toezicht moet houden. Een voorbeeld: prijsverhogingen in het openbaar vervoer worden ter goedkeuring voorgelegd aan de toezichthouder. Om te beoordelen of de voorgestelde prijsverhoging echt noodzakelijk is moet de toezichthouder over gedetailleerde informatie beschikken over de ontwikkeling van de onvermijdelijke kostenstijgingen in

theoretische en praktische onvolmaaktheid

31

Afb. 3a-b

Onvermijdelijk overheids- en marktfalen

Bron: ANP Photo

32

de welvaartseconomische aanpak

het vervoersbedrijf. In de praktijk slaagt de toezichthouder er niet altijd in alle relevante informatie boven water te krijgen. Ook is het beleid bij een publiek belang in de praktijk niet altijd proportioneel met de omvang van het marktfalen. De overheid treedt zowel te veel als te weinig op; zij maakt bij het corrigeren van marktfalen zowel fouten van de eerste als de tweede orde. Een voorbeeld van onnodig overheidsoptreden is het geven van een innovatiesubsidie aan een bedrijf dat ook zonder deze subsidie zou innoveren. Aan de andere kant schoot de overheid tekort in haar corrigerende rol in de periode voor de Mededingingswet toen Nederland bekendstond als het kartelparadijs. Overheidsfalen

Ondanks alle goede bedoelingen leidt overheidsingrijpen vaak zelf tot verstoringen in de economie. Zo laat Clifford Winston (2006) in zijn boek over overheids- versus marktfalen zien dat, wanneer de overheid ingrijpt om marktfalen te corrigeren, de kosten van het overheidsingrijpen vaak groter zijn dan de baten. Het medicijn van het overheidsingrijpen veroorzaakt regelmatig meer welvaartsverlies dan de ziekte van het marktfalen. In de volgende box staan verscheidene vragen die gerelateerd zijn aan de kans dat overheidsfalen zich voordoet. De kans dat het bestaande overheidsbeleid averechtse effecten heeft en dat sprake kan zijn van overheidsfalen is groter als het antwoord op de vragen positief is. Box 2

•

•

Vragen om de kans op overheidsfalen in te schatten

Bestaat er een aanzienlijke druk van lobbyorganisaties op de overheid om in te grijpen? Is de overheid vatbaar voor lobbygedrag?13 Is de kans aanwezig dat de overheid het maatschappelijk belang uit het oog verliest en inzoomt op bepaalde belangengroepen? Zijn er grote belangen gemoeid met overheidsingrijpen? Is er sprake van grote belangentegenstellingen in verband met overheidsingrijpen? Ontstaan nieuwe ongelijkheden (verbonden aan privileges, machtsposities en middelenverdeling in de publieke sector)? Leidt overheidsingrijpen tot het gevaar dat interne organisatiedoelen de publieke belangen vervangen? Is de kans aanwezig dat de overheidsorganisatie gaandeweg andere doelstellingen ontwikkelt dan waarvoor zij oorspronkelijk zijn opgericht (organisationele doelverschuiving)?

theoretische en praktische onvolmaaktheid

33

• • • • • • •

Is sprake van ingrijpen door overheden op verschillende niveaus (het rijk en lagere overheden)? In dat geval kunnen de regels niet goed op elkaar aansluiten, overlappen of elkaar tegenwerken. Leidt overheidsingrijpen tot een ernstige verstoring van de marktwerking en hoge transactiekosten? Is het gevaar van bureaucratische (X-)inefficiënties groot (kosten van verspilling en verkeerde bedrijfsvoering door het gebrek aan marktprikkels)? Is financiering uit publieke middelen duurder dan financiering uit private bronnen (bijvoorbeeld door de verstorende effecten van belastingheffing)?14 Leidt private financiering tot een minder grote verstoring? Is financiering uit private middelen mogelijk? Heeft de overheid een informatieachterstand ten opzichte van de private markt? Leidt deze informatieachterstand tot inefficiënt ingrijpen? Kan de overheid zich voor langere tijd aan bepaald beleid committeren? Indien dat niet zo is, brengt dit kosten met zich mee doordat partijen in onzekerheid verkeren. Zijn er grote risico’s verbonden aan het falen van overheidsingrijpen? Kan niet ingrijpen of verkeerd ingrijpen bijvoorbeeld op het gebied van milieuaantasting ernstige gevolgen hebben voor de volksgezondheid?

Herverdeling

De welvaartseconomische aanpak gaat er – gebaseerd op het tweede fundamentele welvaartstheorema – vanuit dat de overheid haar herverdelingsbeleid ex ante voert via een herschikking van de initiële verdeling. In de praktijk voert de overheid haar herverdelings- en merit good-beleid eerder ex post uit. De overheid wacht als het ware op de uitkomsten van het marktmechanisme wat betreft de inkomensverdeling en de consumptiepatronen die daaruit rollen. Achteraf past zij de primaire consumptiepatronen en inkomensverdeling aan via belastingen, heffingen, subsidies, geboden en verboden tot de door de overheid gewenste consumptiepatronen en inkomensverdeling is ontstaan. Deze ex post inkomensherverdeling vindt ook plaats als er géén sprake is van marktfalen: herverdeling kan een politiek motief voor overheidshandelen zijn. In situaties waar de marktuitkomst als onrechtvaardig wordt beschouwd, is ingrijpen gericht op het bereiken van een politiek rechtvaardiger geachte uitkomst. Meestal wordt hiervoor het systeem van belasting en uitkeringen

34

de welvaartseconomische aanpak

gebruikt. In principe zou dat kunnen door de gewenste inkomensherverdeling in één keer via het heffen van belasting en uitdelen van uitkeringen tot stand te brengen. Echter, in de praktijk wordt de herverdeling via belasting en uitkering op vele plekken aangevuld door andere vormen van herverdeling. Bijvoorbeeld door prijzen of subsidies die variëren met het inkomen, zoals studiefinanciering en gedifferentieerde prijzen voor bijstandsgerechtigden.15 Paternalisme

Theoretisch zou het voldoende moeten zijn om de resultaten die uit marktwerking volgen ex post financieel te corrigeren met heffingen en uitkeringen. Voor de overheid is dit evenwel vaak onvoldoende. De overheid hecht naast cash benefits ook belang aan in kind-hulp aan haar burgers.16 In dit geval stelt de overheid zich paternalistisch op. Paternalisme kan aanleiding zijn om de productie en consumptie van producten waarvan de overheid meent dat die slecht zijn voor de burger, te ontmoedigen. Voorbeelden van demerit goods zijn sigaretten en drugs. Ook kan de overheid de productie en consumptie van producten en diensten stimuleren, zoals het volgen van onderwijs, bezoeken van een theater en dragen van autogordel – de merit goods. Paternalisme kan worden gezien als een poging van de overheid om ongewenste en foute beslissingen te corrigeren of meer gewenste en of correcte keuzes te stimuleren. Deze vorm van overheidsinmenging staat op gespannen voet met een basispostulaat van de economische wetenschap, namelijk: individuele rationaliteit en consumentensoevereiniteit. Maar dit is aan het veranderen. Veel economen krijgen steeds meer oog voor politieke en ethische aspecten van de samenleving. Ze erkennen ook vaker dat consumenten systematische beslisfouten maken, die zich – dankzij hun systematische karakter – lenen voor correctie door de overheid. Voorbeelden van dergelijke beslisfouten zijn een te korte individuele planningshorizon met als gevolg onder meer onvoldoende pensioenopbouw. Of te weinig oog voor de kans op ongevallen of ernstige ziekte met als gevolg een te geringe geneigdheid tot het sluiten van een ziektekostenverzekering. In dit soort gevallen is paternalistisch overheidsingrijpen vanuit welvaartsoogpunt gerechtvaardigd. Een recente ontwikkeling in dit verband is het libertarian paternalism. Deze benadering gaat ervan uit dat de overheid op slimme wijze burgers kan prikkelen om die beslissingen te nemen en die keuzes te maken die sporen met wat voor hen optimaal is. Burgers komen zelf om allerlei redenen niet altijd tot de optimale beslissing (Thaler en Sunstein, 2008). Bijvoorbeeld door ‘irrationeel gedrag’ of doordat zij moeite hebben met het maken van keuzes.

theoretische en praktische onvolmaaktheid

35

Overheidsingrijpen kan ook nodig zijn om overheidsfalen te corrigeren. In Nederland bestaan er nog weinig problemen die voortkomen uit marktfalen waarop de overheid nog geen beleid voert. In de praktijk richt veel (nieuw) beleid zich dan ook op het tegengaan van averechtse effecten van bestaand beleid, zoals de inflexibiliteit op de arbeidsmarkt door ontslagbescherming en minimumloon of ruimtelijke inpassingsproblemen als gevolg van ruimtelijk ordeningsbeleid. Omdat in die gevallen niet de markt faalt, maar de oorzaak voor overheidsingrijpen ligt bij ander overheidsingrijpen, spreken we hier ook van overheidsfalen. Volgens economen is er zoals gezegd een publiek belang als er welvaartsverlies optreedt, omdat de markt niet goed werkt. Daarnaast zijn er politieke motieven voor de overheid om in te grijpen. Deze motieven zijn doorgaans niet met welvaartseconomische argumenten te onderbouwen; ze zijn subjectief van aard. Om recht te doen aan de dagelijkse praktijk worden paternalisme en herverdeling – mits duidelijk geëxpliciteerd – ook wel binnen de definitie van publiek belang gebracht. Het nadeel daarvan is dat de definitie minder goed past binnen het objectieve welvaartseconomische afwegingskader. Voordeel is dat het begrip beter toepasbaar is in de dagelijkse praktijk. 1.3.2

Onvermijdelijk marktfalen

De welvaartseconomische benadering is gebaseerd op het realiseren van een Pareto-efficiënte situatie met behulp van marktwerking. De Pareto-efficiënte situatie wordt ook wel aangeduid als de first best-situatie. Er zijn twee belangrijke argumenten die de basis onder de welvaartseconomische benadering weghalen. Ten eerste vereist de welvaartseconomische benadering een volledig stelsel van markten. Dat is onmogelijk. Ten tweede kan worden aangetoond dat, wanneer een bepaalde markt gekenmerkt wordt door een permanente second best-situatie, het niet meer zinvol is om op andere markten de first bestPareto-situatie te realiseren. Het bewijs van het eerste en het tweede fundamentele welvaartstheorema is afgeleid voor een theoretische situatie waarbij er N x T x S markten bestaan. Er moeten markten zijn voor alle goederen en diensten N, zo luidt de veronderstelling. Voor al deze goederen zijn er T spot- en termijnmarkten, van nu tot aan het einde der tijden. Er is een markt voor biertjes nu en biertjes in 2084. Vervolgens zijn al deze N x T markten ook gedefinieerd voor alle toestanden S van de wereld. Met ‘toestand van de wereld’ wordt een situatie bedoeld die de prijs van een goed of een dienst kan beïnvloeden. Wanneer

36

de welvaartseconomische aanpak

het schitterend weer is in de zomer van 2084, dan doen de brouwerijen het supergoed. Dat beïnvloedt de prijs van bier en van alle productiefactoren die betrokken zijn bij de bierproductie. Er wordt dus een prijs vastgesteld voor bier in 2084, gegeven dat het een prachtige zomer is én gegeven dat het een verregende zomer is. Door alle markten N x T x S mee te nemen wordt door het marktsysteem alle toekomstige dynamiek die zich zal voordoen naarmate de jaren T zich voortschrijden in één keer gevangen. Alle onzekerheid en mogelijke verzekeringspremies en uitkeringen daarvoor worden opgevangen door de markten te definiëren voor alle mogelijke toestanden S. Het is direct duidelijk dat er enorm veel ontbrekende markten zijn. Dat geldt vooral voor de toekomstige markten, zodat alle optimale dynamische eigenschappen zich nooit in de praktijk voordoen. Het geldt ook voor het ontbreken van markten voor S, zodat er altijd onzekerheid is waarvoor men zich niet kan indekken. Een belangrijke reden waarom al deze toekomstige markten T en contingency-markten S niet bestaan, is dat de transactiekosten, zoals informatie-, zoek- en administratiekosten, voor het opstellen en uitvoeren van contracten veel te hoog zijn. Er ontbreken altijd markten in het marktsysteem. Bij het ontbreken van markten is realisatie van een Pareto-optimale situatie nooit mogelijk. Een andere belangrijke reden van onvermijdelijk marktfalen komt uit de literatuur over second best (Lipsey en Lancaster, 1956). Wanneer in het economische marktsysteem op een bepaalde plek niet aan de voorwaarde van Paretooptimaliteit is voldaan, bijvoorbeeld wegens een natuurlijk monopolie, dan is het niet meer zinvol om nog te streven naar het realiseren van de andere Pareto-optimaliteitsvoorwaarden. In het geval van second best is het voeren van beleid voor het corrigeren van marktfalen niet zonder meer zinvol om Pareto-optimaliteit te restaureren. Een fundamenteel theoretisch bezwaar tegen de welvaartseconomische benadering dat hieraan is gerelateerd, is afkomstig van Joseph Stiglitz en coauteurs (zie voor een samenvatting Stiglitz, 1991 en 1994). Informatieproblemen zijn onoverkomelijk in een economische omgeving. Informatieproblemen leiden tot ontbrekende markten en tot niet-optimaal gedrag van economische agenten. In een omgeving met onvermijdelijke informatieproblemen geldt het eerste en tweede fundamentele welvaartstheorema niet meer. Deze optima zijn ook niet meer te bereiken via correcties van overheidswege. Dit onvermijdelijke falen staat bekend als het Greenwald-Stiglitz Theorema.

theoretische en praktische onvolmaaktheid

37

1.4

Argumenten voor de welvaartseconomische benadering

Een cruciaal concept in de theoretische argumentatie tot dusverre is die van volledig vrije mededinging. Volledig vrije mededinging is een volmaakte, maar bloedeloze vorm van marktwerking. ‘Mededinging’ roept het beeld op van rivaliteit tussen marktpartijen. In een volledigvrijemededingingsmarkt is echter van enige rivaliteit geen sprake. Dit theoretisch marktmodel veronderstelt dat er op elke markt veel bedrijven zijn die ten opzichte van de totale markt zo weinig invloed kunnen uitoefenen op de marktwerking dat ze individueel de marktprijs niet kunnen beïnvloeden. In het theoretische marktmodel komt de marktprijs tot stand door het anonieme krachtenspel en interactie van alle vragers en alle aanbieders op die markt. Individueel heeft niemand invloed op de uitkomst van de markt. De marktprijs is voor elke vrager en aanbieder gegeven. Tegen die prijs kan hij elke gewenste hoeveelheid kopen en verkopen. In de praktijk van de meeste markten hebben de aanbieders wel invloed op de prijs. Een vaak voorkomend model is dat zij hun prijzen zetten (posted prices) en vervolgens kijken hoeveel klanten eropaf komen, zoals supermarkten vaak doen. In andere markten zijn er bilaterale onderhandelingen tussen een vrager en een aanbieder. Beiden hebben dan afhankelijk van hun onderhandelingsvaardigheden invloed op de prijs die tot stand komt. In de praktijk is de volmaakte concurrentie van de theoretische markten vervangen door onvolmaakte, maar rivaliserende concurrentie. Een oligopoliesituatie met een aantal grote aanbieders en daaromheen een aantal kleinere nichespelers is de gebruikelijke situatie op een markt. In een dergelijk oligopolistische markt komt niet de volmaakte Pareto-optimale situatie tot stand. Een concurrentieel oligopolie waarbij het beperkt aantal mededingers intens met elkaar concurreren en rivaliseren, heeft wel een aantal eigenschappen die gunstig zijn voor de welvaart van de consumenten. Concurrerende oligopolies leiden tot prijs- en kwaliteitsniveaus die de niveaus van volmaakte mededinging vrij dicht benaderen (zie tekstboeken over industriële organisatie over concurrerende Cournot en zeker Bertrand-modellen).17 Uit studies van Aghion en anderen (2005) (voor Nederland zie Jan Boone en Eric van Damme (2004)) blijkt dat concurrentiële oligopolisten het meest gunstig zijn voor innovatie en productvernieuwing. Ondanks het feit dat het theoretisch ideaal van volledig vrije mededinging in praktijk niet bestaat, heeft de praktijk van rivaliserende concurrentie veel voordelen. De meest in het oogspringende daarvan is efficiëntiebevordering, en dus welvaartsverbetering.

38

de welvaartseconomische aanpak

1.4.1

De kracht van marktwerking in de praktijk

Marktwerking kan op verschillende manieren efficiëntieverhogend uitwerken. Ten eerste betekent marktwerking dat producenten op de kosten moeten letten en de productiviteit moeten verhogen. Ten tweede betekent marktwerking dat vraag en aanbod beter op elkaar worden afgestemd. Dat kan doordat de markt een lagere prijs (eigenlijk: betere prijs-kwaliteitverhouding) of meer productvarianten aanbiedt – de statische efficiëntie (zie paragraaf 1.2.1). Het theoretisch ideaal van statische efficiëntie is in de praktijk echter niet genoeg. In het geval van rivaliserende concurrentie is er nog een derde concurrentie bevorderende factor: marktwerking wakkert investeringen en introductie van nieuwe producten en productiemethoden aan. In de discussie uit de jaren dertig over de planeconomie versus de markteconomie waren vertegenwoordigers van de Oostenrijkse school actief (Hayek en Von Mises). De Oostenrijkers hebben de zegeningen van de markt nooit gezocht in statische modellen met volmaakte mededinging. Voor hen lagen de voordelen van de markt eerder in de mogelijkheden die de markt creëerde voor een dynamische, risiconemende ondernemer. Die ontwierp in zijn streven naar succes en in rivaliteit met de anderen nieuwe productiemethoden, of introduceerde nieuwe producten die – indien succesvol – leidden tot een hogere welvaart van de ondernemer en consumenten. Deze visie spoort ook met de visie van Schumpeter in zijn boek Capitalism, Socialism and Democracy (1942), waarin hij laat zien dat het kapitalisme een systeem is van creatieve destructie (zie ook het recente werk van Baumol (2002, 2007)). Bij de val van de Berlijnse Muur bleek ook dat het communistisch systeem uiteindelijk ten onder was gegaan, omdat het een stilstaand systeem was zonder enige innovatie. De groei van de welvaart zit er immers niet in dat een samenleving steeds meer van hetzelfde maakt. Want dan zouden economieën nog altijd gebaseerd zijn op paarden en postkoetsen. De welvaart zit in het voortdurend ontwerpen van nieuwe producten en productiewijzen die het leven van de burgers veraangenamen en hun mogelijkheden verbreden: de dynamische efficiëntie. Samenvattend: de markt produceert wat burgers het meest belangrijk vinden en springt daarbij zuinig om met schaarse middelen. Op markten met weinig tot geen concurrentie leidt de introductie of verbetering van marktwerking in deze economenterminologie tot statische en dynamische efficiëntie. De verwachtingen ten aanzien van het introduceren of versterken van marktwerking is dus dat dit leidt tot lagere prijzen en/of hogere kwaliteit evenals

argumenten voor de welvaartseconomische benadering

39

meer innovatie en tevreden consumenten. In die zin benaderen de concurrerende markten uit de praktijk van alledag de Pareto-efficiënte kenmerken van het theoretische marktmodel. Zijn deze verwachtingen ook uitgekomen in de praktijk? Uit wetenschappelijke literatuur blijkt dat deze positieve verwachtingen over de effecten van marktwerking in de praktijk gegrond blijken en dat de markt in veel gevallen beter presteert dan de overheid.18 Grosso modo vinden deze wetenschappers dat marktwerking (en rivaliserende concurrentie als onderdeel daarvan) heeft geleid tot lagere (arbeids)kosten en meer innovatie bij gelijkblijvende of toegenomen kwaliteit: de efficiëntie is dus toegenomen. Het is dus legitiem om de markt als startpunt te hanteren bij het doordenken van de rol van de overheid, zo luidt de conclusie (mede) op basis van deze empirische resultaten over marktwerking. Dit strookt met de welvaartseconomische aanpak zoals beschreven in dit hoofdstuk. Ondanks de litanie van onvolmaaktheden is deze welvaartseconomische aanpak nog altijd de ‘minst slechte’ aanpak. 1.4.2

Pareto-efficiëntie als benchmark en MKBA als sluitstuk

Dit hoofdstuk beschrijft Pareto-optimaliteit als de ideale situatie voor markt en overheid, maar laat ook zien dat de ideale situatie niet bestaat. Markten die aan alle condities voor Pareto-optimaliteit voldoen bestaan niet; evenmin kan overheidsbeleid dit manco repareren. Echter, de meeste beleidseconomen veronderstellen dat het toch meestal een Pareto-verbetering inhoudt als de overheid er in haar beleid naar streeft om zoveel mogelijk de condities voor volkomen vrije mededinging (of wat daar in de praktijk mee overeenkomt: rivaliserende concurrentie) te benaderen. Stel: de transparantie van een markt is beperkt en nooit volledig en er bestaan daarnaast barrières die vrije toetreding en uittreding voorkomen. Er is dan sprake van een second best-situatie. Toch gaat de overheid er in dergelijke gevallen van uit dat het optimaal is de marktbarrières te verlagen. We houden dus in de praktijk vast aan het Pareto-criterium als benchmark. Niet als ultiem doel, maar als richting voor beleid. Ondanks het fundamentele falen van onze instituties om Pareto-optimaliteit te behalen is de conclusie dat de welvaartseconomische aanpak nog altijd de minst slechte is als het gaat om het doordenken van de rolverdeling markt en overheid. Concreet betekent de welvaartseconomische benadering dat voor elk allocatieprobleem altijd eerst wordt gekeken of dit aan de markt kan wor-

40

de welvaartseconomische aanpak

den overgelaten. Door eerst de overheid weg te laten uit de analyse wordt duidelijk waar de markt faalt en waarom. Overheidsbeleid kan dan aangrijpen bij de oorzaken van de problemen. De overheid heeft verschillende beleidsopties en aan elk van die opties zijn nadelen verbonden. Net als markten kunnen immers ook overheden falen. Daarom is het niet genoeg om vast te stellen dat de markt een bepaald belang onvoldoende borgt. Het moet duidelijk zijn dat de overheid dat beter – gemeten langs de meetlat van Pareto-optimaliteit ofwel welvaart – doet dan de markt. Het instrument bij uitstek om dat vast te stellen is een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA; zie hoofdstuk 3). Dergelijke analyses kunnen het grijze gebied, waarin niet meteen duidelijk is wat de taakverdeling tussen markt en overheid is, minimaliseren. Dit grijze gebied is waar beleidsproblemen ontstaan. Politie hoort bij de overheid en pindakaas bij de markt. Maar wat doen we met pensioenen, gasopslag en onderwijs? De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat de theoretische inzichten over marktwerking lang niet altijd duidelijkheid verschaffen in het grijze gebied. Soms weten we vooraf gewoonweg niet of de markt of de overheid beter slaagt in het bereiken van meer welvaart. Een MKBA biedt dan uitkomst. Zo’n analyse zorgt voor een expliciete afweging van kosten en baten en de verdeling daarvan over actoren. De politieke motieven die nu vaak zo impliciet in beleidskeuzes verstopt zitten, worden met een MKBA expliciet gemaakt. Duidelijk wordt waarom de overheid iets tot een publiek belang rekent. Dat is een stap uit de cirkel die de WRR in navolging van de Haagse praktijk tekende. Het grijze gebied wordt transparanter en dus kleiner door het toepassen van een MKBA. Daarenboven wordt het grijze gebied kleiner door het kiezen van de aanvliegroute van de markt. 1.4.3

Conclusie

Allereerst is er het empirische bewijs dat marktwerking aan de theoretische verwachtingen van statische en dynamische efficiëntie voldoet en in veel gevallen beter presteert dan de overheid.19 Marktwerking werkt efficiëntie in de hand, waardoor geen schaarse middelen worden verspild in een wereld van tekorten. Marktwerking creëert meer welvaart voor iedereen: “The capitalist achievement does not typically consist in providing more silk stockings for queens but in bringing them within the reach of factory girls in return for steadily decreasing amounts of effort” (Schumpeter, 1942, p. 67). Pareto-optimaliteit

argumenten voor de welvaartseconomische benadering

41

wordt weliswaar nooit gerealiseerd, maar de benadering (met de hiervoor gedefinieerde rivaliserende concurrentie) blijkt in de praktijk vele voordelen te hebben. Door te starten bij de markt kunnen deze voordelen zoveel mogelijk worden meegenomen in de afweging. Er zijn ook ethische, niet in dit hoofdstuk behandelde, argumenten die pleiten voor de welvaartseconomische benadering. Marktwerking kan worden gerelateerd aan persoonlijke vrijheid20 en keuzevrijheid (zie hoofdstuk 2, paragraaf 2.2). Overheidsingrijpen daarentegen betekent altijd dat gebruik wordt gemaakt van haar machtsmonopolie waarmee burgers dwingend worden gestuurd of waarbij burgers worden verplicht heffingen te betalen. Het feit dat overheidsingrijpen gepaard gaat met inperken van individuele vrijheden en heffen van belasting betekent dat dit ingrijpen gelegitimeerd moet worden. Deze legitimatie is alleen mogelijk door beleidsproblemen vanuit het startpunt van de markt te analyseren. Verder zijn er ook praktische redenen om de welvaartseconomische benadering als leidraad te nemen in beleidsafwegingen. Ten eerste biedt deze benadering en de analyse van marktfalen een organisatieschema om beleidsproblemen te structureren. De begrippen marktwerking, maatschappelijk belang en publiek belang passen perfect in dit schema. Ten tweede biedt de welvaartseconomische benadering een toetsingskader om de resultaten van marktwerking en van overheidsingrijpen te beoordelen. De prestaties van de markten in de praktijk kunnen worden beoordeeld door de praktische resultaten te vergelijken met de economische eigenschappen van een economie in een Pareto-optimale situatie. Bijvoorbeeld ‘prijs gelijk aan marginale kosten’ is een theoretische eigenschap21 waarmee marktwerking in de praktijk kan worden beoordeeld en marktfalen gedefinieerd. Ten derde biedt de welvaartseconomische benadering een kader om overheidsingrijpen te legitimeren, ofwel: de techniek van de kosten-batenanalyse van overheidsingrijpen. Elk overheidsingrijpen brengt (welvaarts)kosten en -baten met zich mee. Overheidsingrijpen is welvaartsverhogend indien de baten de kosten overstijgen. Kortom, de economische ordening is een mengvorm van markt en overheid met een lexicografische ordening: eerst de markt en dan de overheid. Het is in de eerste plaats een markteconomie bijgestaan door de overheid. Al met al blijkt de economische keuze voor een markteconomie vergelijkbaar met de politieke keuze voor een democratie. Daarom een variatie op de uitspraak van Churchill: “The market economy is the worst form of economy, except for all those other forms that have been tried from time to time.”

42

de welvaartseconomische aanpak

Afb. 4

Winston Churchill (1874-1965)

Bron: ANP Photo

Noten 1

2

Dit hoofdstuk is eerder verschenen als onderdeel van de Preadviezen van de Koninklijke Vereniging Staathuishoudkunde . B.E. Baarsma en J.J.M. Theeuwes (), Publiek belang en marktwerking: argumenten voor een welvaartseconomische aanpak, in: E. van Damme en M.P. Schinkel (red.), Marktwerking en publieke belangen: Preadviezen , Amsterdam: Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde, p. -. “[... ] binnen de moderne samenleving is zij de enige die gelegitimeerd is om namens de samenleving als geheel dwingend te bepalen welke publieke belangen moeten worden behartigd.” WRR (), p. .

noten

43

3

In de Calculus van het publieke belang van Teulings, Bovenberg en Van Dalen () wordt publiek belang op p.  gedefinieerd als “een complex extern effect waarvan de realisatie door free-rider gedrag wordt verhinderd”. 4 Niet alle allocatiemechanismen komen hier in detail aan bod. Bijvoorbeeld veilingen (radiofrequenties en visafslag), wachtrijen en puntensystemen (voor sociale huurwoningen), budgetten (tijdsbudgetten, materiële budgetten en financiële budgetten voor de allocatie binnen bedrijven en organisaties) en normen en gewoontes (eerste vat nieuwe haring gaat naar koningin). De hier besproken ‘markt’ en ‘overheid’ staan voor de twee oervormen van het allocatiemechanisme. 5 Net als voor het eerste gelden ook voor het tweede welvaartstheorema voorwaarden. Er moet bijvoorbeeld sprake zijn van convexe indifferentiecurven: naarmate iemand meer dikke truien heeft, zal hij minder en minder broeken op willen offeren om nog een extra trui te krijgen. Dit is een logisch gevolg van de aanname van afnemend grensnut. 6 Vaak wordt de term ‘welzijn’ gebruikt voor het breed gedefinieerde begrip ‘welvaart’. Louis Kaplow en Steven Shavell () beargumenteren dat de individuele welvaart ook afhangt van de voorkeur die iemand heeft voor een rechtvaardige inkomensverdeling. Het realiseren van optimale welvaart houdt in dat gevolg wordt gegeven aan de individuele voorkeuren voor een rechtvaardige verdeling. In dat geval verdwijnt de tegenstelling tussen rechtvaardigheid en doelmatigheid. Alleen wanneer door de overheid van bovenaf een verdeling wordt opgelegd die niet correspondeert met wat individuele burgers willen, ontstaat er in hun argumentatie een tegenstelling tussen fairness en welfare. 7 Zie Bradford () voor een beschrijving van hoe spontaan een marktwerking ontstond in een krijgsgevangenkamp tijdens de laatste wereldoorlog. 8 Een gedegen uiteenzetting is te vinden in het hoofdstuk van Inman () in de Handbook of Public Economics. 9 Dit benadrukt ook de Calculus van het publiek belang van Bovenberg, Teulings en Van Dalen uit . 10 Non-exclusiviteit van baten betekent dat het onmogelijk is om mensen van het gebruik van het goed uit te sluiten. Non-rivaliteit betekent dat het gebruik door de ene consument niet ten koste gaat van gebruik door een ander. 11 Volgens Lucas () is het welvaartsverlies te wijten aan de vier eerdergenoemde vormen van marktfalen vele malen groter dan het welvaartsverlies door conjunctuurcycli. 12 Arrow () heeft vijf minimale eisen waar een collectieve beslisregel aan moet voldoen: Pareto-optimaliteit (niet iedereen mag beter af zijn met een andere uitkomst), non-dictatorship, unrestricted domain (alle preferenties moeten kunnen), rationality and irrelevance of irrelevant alternatives (de beslisregel mag geen last hebben van irrelevante voorstelen). Hij toont aan dat geen enkele collectieve beslisregel aan deze vijf eisen tegelijk kan voldoen. Wel kan worden aangetoond dat een collectieve regel mogelijk is als een van de vijf eisen wegvalt.

44

de welvaartseconomische aanpak

13 In de economische theorie van de totstandkoming van regulering zijn twee funda-

14

15

16 17

18

19 20 21

22

mentele theorieën van belang: de public interest theorie en de private interest theorie (in praktijk spelen er ook andere aspecten een rol bij regulering, zoals jurisprudentie, de Europese verwachtingen en eisen, uitvoeringsproblemen, technische ontwikkelingen of bezuinigingen). Volgens de eerste theorie komt regulering door de overheid tot stand op verzoek van het publiek om marktfalen te herstellen (Posner, ). De tweede theorie, ook wel de belangengroeptheorie genoemd, stelt dat overheidsregulering tot stand komt door inmenging van belangengroepen. Belastingheffing verlaagt het nut van mensen direct, omdat ze minder te besteden hebben, maar ook de keuzes van mensen op de markt voor goederen en diensten en de arbeidsmarkt worden verstoord. Belasting verstoort de keuzes die mensen maken en hoe hoger de belasting is, hoe groter de verstoring is. Zie het rapport van de commissie onder leiding van Raymond Gradus van het Wetenschappelijk Instituut van het CDA () over de vloek van inkomensafhankelijke regelingen. Zie recent het overzichtsartikel van Janet Currie en Firouz Gavarih () over ‘cash’ en ‘in kind’ transfers. Wanneer er in een duopoliemarkt weinig beperkingen zijn aan het marktaandeel dat aanbieders op korte termijn zouden kunnen veroveren, zal intensieve prijsconcurrentie het gevolg zijn. In de theoretische karikatuur mondt deze zogeheten Bertrandconcurrentie uit in een situatie die voor de afnemer niet verschilt van een markt met talloze aanbieders, waarin de prijzen tenderen naar de marginale kosten. Specifiek overheidsingrijpen door prijs- of toegangsregulering is in dat geval niet nodig, ondanks het feit dat er slechts twee spelers actief zijn. Zie bijvoorbeeld: Asaftei et al. (); Bartel & Harrison (); Boardman & Vining (); Disney et al. (); Estrin & Angelucci (); Griffith (); Kay (); Lundsgaard (); Megginson & Netter (); Nickell (); Okten & Arin (); Rees (); Ramaswamy (); Shleifer (); Srinivasan & Jagannathan (); Vining & Boardman (). Ook het recente door het Ministerie van Economische Zaken uitgevoerde onderzoek naar de resultaten van marktwerking is overwegend positief (Ministerie van EZ, ). Zie de in de vorige voetnoot aangehaalde empirische studies. Capitalism and Freedom uit  van Milton Friedman is het klassieke voorbeeld in dit verband. Voor goederen met hoge vaste kosten kan de regel ‘prijs gelijk aan marginale kosten’ leiden tot verliezen, omdat de vaste kosten onvoldoende worden terugverdiend. Binnen de welvaartseconomische benadering kan worden afgeleid dat niet lineaire prijzen en Ramsey-prijzen in die gevallen mogelijk een oplossing bieden. “Democracy is the worst form of government, except for all those other forms that have been tried from time to time.” From a House of Commons speech on November , .

noten

45

Literatuur Aghion, Ph., N. Bloom, R. Blundell, R. Griffith en P. Howitt (2005), Competition and innovation: an inverted-U relationship, Quarterly journal of Economics, May; 701-728. Arrow, K. (1963), Social Choice and Individual Values, New York: John Wiley & Sons, Inc. (2nd edition). Arrow, K. en F. Hahn (1971), General Competitive Analysis, Edinburgh: Oliver and Boyd. Asaftei, G., S.C. Kumbhakarb en D. Mantescu (2008), Ownership, business environment and productivity change. Journal of Comparative Economics, 36 (3); 498-509. Baumol, W.J. (2002), The free-market innovation machine: analyzing the growth miracle of capitalism, New Jersey: Princeton University Press. Baumol, W.J., R.E. Litan en C.J. Schramm (2007), Good capitalism, bad capitalism, and the economics of growth and prosperity, New Haven: Yale University Press. Bergson, A. (1938), A Reformulation of Certain Aspects of Welfare Economics, Quarterly Journal of Economics, 52 (2); 310-34 Bartel, A.P. en A.E. Harrison (2005), Ownership Versus Environment: Disentangling the Sources of Public-Sector Inefficiency, Review of Economics and Statistics, 87 (1); 135-147. Boardman, A.E. en A.R. Vining (1989), Ownership and performance in competitive environments, Journal of Law and Economics, 32; 1-33. Boone, J. en E. van Damme (2004), Markstructuur en innovatie, in: B. Jacobs en J.J.M. Theeuwes (red.), Innovatie in Nederland – De markt draalt en de overheid faalt, p. 71-92, Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde Preadviezen 2004, Amsterdam. Bradford, R.A. (1945), The Economic Organization of a Prisoner of War camp, Economica, 12; 189-210. Coase, R. (1937), The Nature of the Firm, Economica, 4; 386-405. Coase, R. (1960), The Problem of Social Cost, Journal of Law and Economics, 3; 1-44. Currie, J. en F. Gavarih (2008), Transfers in Cash and In-Kind: Theory meets the Data, Journal of Economic Literature, 46 (2), June; 333-383. Disney, R., J. Haskel en Y. Heden (2003), Restructuring and productivity growth in UK manufacturing, Economic Journal, 113; 666-694. Estrin, S. en M. Angelucci (2003), Ownership, Competition and Enterprise Performance, Comparative Economic Studies, 45 (2); 173-191. Friedman, M. (1962), Capitalism and Freedom, Chicago: University of Chicago Press.

46

de welvaartseconomische aanpak

Griffith, R. (2001), Product Market Competition, Efficiency and Agency Costs: An Empirical Analysis. The Institute For Fiscal Studies, working paper WP01/12. Groves, Th. en J.O. Ledyard (1977), Optimal Allocation of Public Goods: A Solution to the “Free Rider” Problem, Econometrica, vol. 45 (4); 783-809. Inman, R. (1987), Markets, Governments and the “New” Political Economy, Chapter 12 in Auerbach and Feldstein, Handbook of Public Economics, volume II, Amsterdam: Elsevier; 647-777. Kaplow L. & S. Shavell (2002), Fairness versus Welfare, Cambridge: Harvard University Press. Kay, J. (2002), The Business of Economics. Oxford/New York: Oxford University Press. Lipsey, R.G. en K. Lancaster (1956), The General Theory of Second Best, The Review of Economic Studies, Vol. 24, No. 1. (1956-1957); 11-32. Lucas, R. (2003), Macroeconomic Priorities, American Economic Review, 93 (1); 1-14. Lundsgaard, J. (2002), Competition and efficiency in publicly funded services. OECD Working Paper, no. 331, Paris. McMillan, J. (2002), Reinventing the Bazaar: The Natural History of Markets, New York: W.W. Norton & Company. Megginson, W. en J. Netter (2001), From State to Market: A Survey of Empirical Studies on Privatization, Journal of Economic Literature, 39 ( June); 321-389. Ministerie van Economische Zaken (2008), Onderzoek marktwerkingsbeleid. Den Haag. Nickell, S. (1996), Competition and corporate performance, Journal of Political Economy, 104; 724-746. Nozick, R. (1974), Anarchy, State, and Utopia. New York: Basic Books. Okten, C. en K.P. Arin (2006), The Effects of Privatization on Efficiency: How Does Privatization Work? World Development, 34 (9); 1537-1556. Pigou, A.C. (1932), The Economics of Welfare, Fourth Edition, London: MacMillan and Co. Posner, R.A. (1974), Theories of Economic Regulation, Bell Journal of Economics, 5 (2); 335-358, Autumn. Ramaswamy, K. (2001), Organizational ownership, competitive intensity, and firm performance: an empirical study of the Indian Manufacturing sector, Strategic Management Journal, 22; 989-998. Rees, R. (1988), Inefficiency, public enterprise and privatisation, European Economic Review, 32; 422-431. Schumpeter, J.A. (1942), Capitalism, Socialism and Democracy. New York: Harper and Row.

literatuur

47

Shleifer, A. (1998), State versus private ownership, Journal of Economic Perspectives, 12 (4), 133-150. Smith, A. (1776), An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations. London: Penguin Books Ltd. Srinivasan, S.B. en R. Jagannathan (1999), Does Product Market Competition Reduce Agency Costs. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=181166 Stiglitz, J.E. (1991), The Invisible Hand and Modern Welfare Economics, NBER, working paper 3642, Cambridge. Stiglitz J.E. (1994), Whither Socialism? Cambridge: MIT Press. Teulings, C.N., A.L. Bovenberg en H.P. van Dalen (2003), De calculus van het publieke belang. Den Haag: Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken. Thaler, Richard H. en Cass R. Sunstein (2008), Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness. Yale University Press: New Haven & London. Vining, A. en A. Boardman (1992), Ownership versus competition: efficiency in public enterprise. Public Choice, 73; 205-239. Wetenschappelijk Instituut CDA (2008), Een sociale vlaktaks: Naar werkbare en begrijpelijke inkomstenbelastingen, Den Haag. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2000), Het borgen van publiek belang. WRR rapporten aan de regering, 56. Den Haag: Sdu uitgevers. Winston, C. (2006), Government Failure versus Market Failure, Washington D.C.: AEI-Brooking Joint Center for Regulatory.

48

de welvaartseconomische aanpak

2

Moeilijke marktwerking: over marktwerking in de publieke sector1

“... and he is in this, as in many other cases, led by an invisible hand to promote an end which was no part of his intention. [...] By pursuing his own interest he frequently promotes that of the society more effectually than when he really intends to promote it.” Adam Smith, 1776, Wealth of Nations, Book IV, chapter II

Marktwerking leidt tot meer efficiëntie. Is dat ook zo in de publieke sector? Ja, mits concurrentie mogelijk is, het prijsmechanisme een centrale rol kan spelen en de markt in staat is te leren over kwaliteit. ‘Marktwerking in de publieke sector is moeilijk, maar wel de moeite waard.’ De markt presteert vaak beter dan de overheid. De markt, en niet de overheid, is daarom het beste startpunt bij het afwegingsproces rond de borging van publieke belangen, zo betoogde het vorige hoofdstuk. Daarom is werken met het welvaarteconomisch afwegingskader, hoe beperkt ook, de beste optie om publieke belangen te borgen. Maar leidt marktwerking daadwerkelijk tot meer efficiëntie in de publieke sector? Dit hoofdstuk licht toe wat marktwerking is en wat ermee kan worden bereikt. Marktwerking is een machtig instrument dat – indien goed vormgegeven – leidt tot hoge maatschappelijke welvaart. Dat is een tijdloos verhaal. Toch is de slinger van de klok nu de andere kant uitgeslagen: marktwerking is uit de mode. Marktwerking is een neutraal begrip, dat helaas gepolitiseerd is geraakt. Je bent ervoor of ertegen. Zo zwart-wit is het niet: het borgen van publieke belangen is geen kwestie van markt of overheid, maar van het zoeken naar een werkbare en effectieve tussenvorm tussen markt en overheid.

49

2.1

Marktwerking is uit

Marktwerking heeft zijn glans verloren. Uit de verschillende Kamerdebatten blijkt dat marktwerking in de publieke sector zelfs geheel heeft afgedaan. In het debat op 30 mei 2007 over marktwerking verzucht Vendrik (GroenLinks): “Verrijking in de publieke sector is een onderdeel van de nieuwe cultuur die de afgelopen twintig jaar wortel heeft geschoten. Er is sprake van een marktcultuur.” En Agnes Kant (SP) stelt op 10 juni 2009 in een Kamerdebat over een nieuwe sociaal-economische orde in Nederland: “Wij moeten niet denken dat marktwerking de publieke sector uit het slop zal halen, want die trekt deze sector daar juist verder in [...] stop met de marktwerking in de publieke sector.” Hamer (PvdA) reageert op dat laatste instemmend: “Dat heb ik ook gezegd en daarover zijn wij het eens.” De politici staan daarin niet alleen. Ook maatschappelijke organisaties, zoals de vakbonden, voeren actie tegen marktwerking en willen dat programma’s om marktwerking te introduceren worden stilgelegd, bijvoorbeeld in het busvervoer en de thuiszorg. Marktwerking krijgt in deze discussies de schuld van ongerechtvaardigde verrijking, overdreven bureaucratisering, ondeugdelijke dienstverlening en ongunstige arbeidsvoorwaarden. Het zakelijke argument achter deze uitspraken is dat de markt tot maatschappelijk ongewenste resultaten kan leiden. Dat kan maar hoeft niet, want marktwerking spoort meestal met het realiseren van het maatschappelijk belang. Belangen van werknemers, aandeelhouders en consumenten lopen bij marktwerking vaak parallel. In bedrijven met tevreden werknemers neemt de arbeidsproductiviteit toe. Hogere productiviteit vertaalt zich in hogere lonen en in meer winsten en lagere prijzen. Bedrijven die inspelen op de voorkeuren van consumenten – bijvoorbeeld door duurzame, biologische, milieuvriendelijke, energiebesparende producten te produceren – bedienen in een concurrerende omgeving consumenten beter. Tegelijkertijd maken zij meer winsten waardoor ze betere lonen kunnen betalen. De overheid kan op vele manieren publieke belangen borgen (zie ook hoofdstuk 1). Voor een belangrijk deel gebeurt dat door activiteiten geheel of grotendeels uit de collectieve middelen te financieren: de publieke sector.

50

over marktwerking in de publieke sector

2.2

Marktwerking en interne doelmatigheidsprikkels

Leidt marktwerking tot meer efficiënte publieke diensten? Marktwerking is geen doel op zich, maar een middel om algemene en publieke belangen te verwezenlijken – en uiteindelijk welvaartsverhoging. Marktwerking kan op verschillende manieren efficiëntieverhogend uitwerken.2 Ten eerste zorgt marktwerking ervoor dat producenten op de kosten moeten letten en de productiviteit verhogen. Dat leidt tot een verhoging van de interne of productieve efficiëntie. Marktwerking zorgt ook voor een betere afstemming van vraag en aanbod. Dat kan doordat de markt een lagere prijs (eigenlijk: betere prijs-kwaliteitverhouding) of meer productvarianten aanbiedt. Als markten volkomen vrij kunnen werken, blijven mensen net zo lang producten ruilen totdat niemand er meer op vooruitgaat zonder dat iemand anders er op achteruitgaat. Dat noemen economen allocatieve efficiëntie of Pareto-efficiëntie (zie hoofdstuk 1). Ten derde wakkert marktwerking investeringen en introductie van nieuwe producten en productiemethoden aan: de dynamische efficiëntie. Daardoor verruimt marktwerking in de loop van de tijd de keuzemogelijkheden voor de consument, met verdere verbetering van de prijs-kwaliteitverhouding als gevolg. Uit wetenschappelijke literatuur blijkt dat deze positieve verwachtingen over de effecten van marktwerking in de praktijk gegrond zijn (zie paragraaf 1.4.1). De markt presteert in veel gevallen beter dan de overheid. Maar is deze verwachting ook in de publieke sector gerechtvaardigd? Marktwerking is het inzetten van de markt als coördinatie- en motivatiemechanisme voor productie, consumptie, sparen en investeren. De markt is een economische organisatievorm met de marktprijs in een centrale rol om vragers en aanbieders te motiveren en hun economische beslissingen te coordineren. Het basisprincipe van markwerking is dat individuele burgers en bedrijven alle economische beslissingen, zoals consumptie, productie, sparen en investeren, nemen. Vraag en aanbod zorgen via het prijsmechanisme voor de coördinatie van economische beslissingen. Het tegenovergestelde van de markt is het centrale plan. In het centrale plan regelt de overheid de coördinatie en motivatie. Tabel 1 geeft een opsomming van de belangrijkste verschillen tussen de markt en het overheidsplan als coördinatie- en motivatiemechanisme. In de publieke sector kan marktwerking worden geïntroduceerd, zodat er een mix van markt en plan ontstaat.

marktwerking en interne doelmatigheidsprikkels

51

Tabel 1

De markt en de overheid (het plan)

De markt

De overheid/het centrale plan

Decentrale beslissingen: vragers en aanbieders

Centrale beslissing: overheid bepaalt van boven

hebben individuele belangen met betrekking tot

af wat belangrijk is voor het product of de dienst.

het product of de dienst en realiseren die via

De precieze invulling gebeurt via democratische

onderhandelingen op de markt.

processen (verkiezingen, coalitieprogramma’s, discussies in de Tweede Kamer).

Prijsmechanisme: in de onderhandelingen op de

Prijsmechanisme werkt niet: er is geen

markt is de prijs het instrument om de verlangens

koppeling tussen de prestatie en de

van de vragers en de mogelijkheden van de

tegenprestatie. Het optimale voorzieningen-

aanbieders op elkaar af te stemmen.

en kwaliteitsniveau kan niet goed worden ingeschat, omdat er – anders dan via periodieke democratische verkiezingen – geen link is met de voorkeuren van burgers.3

Marktevenwicht: de onderhandelingen gaan door

Budgetevenwicht: binnen het totale budget van

tot er geen vragers meer zijn die bereid zijn een

de overheid wordt een afweging gemaakt tussen

prijs te betalen voor het product of de dienst die

de verschillende bestedingen (onderwijs, zorg,

acceptabel is voor de aanbieders.

veiligheid) waarvoor de overheid verantwoordelijk is.

Productie: de wijze waarop wordt geproduceerd

Productie: hoe en wat wordt geproduceerd wordt

en de hoeveelheid die wordt geproduceerd

bepaald door de ruimte die het budget toelaat en

wordt bepaald door wat de vragers bereid zijn te

de regels die de overheid voorschrijft.

betalen. De prijs is het allocatiemechanisme. Externe en interne concurrentieprikkels: doordat

Minder/geen prikkelstructuur: in het geval van

afnemers veelal de vrijheid hebben om te kiezen

overheidsproductie is een gebrek aan keuzevrijheid

tussen meerdere alternatieven, worden aanbieders

(er is geen of in ieder geval veel minder

geprikkeld tot het bieden van een optimale

concurrentie). Daardoor zijn binnen de overheid

prijs-kwaliteitverhouding. In de private sector

minder of geen financiële prikkels aanwezig om

bestaan ook sterke interne prikkels gericht op

kostenefficiënt te werken (noch op organisatorisch

kostenefficiëntie.

noch op persoonlijk vlak4).

Een verdieneconomie: in de private sector moet

Een krijgeconomie: omdat middelen in de publieke

de eigen broek worden opgehouden, met als

sector niet verdiend hoeven te worden, maar

gevolg dat ondernemers en werknemers primair

grotendeels worden gekregen om een bepaalde

gericht zijn op het streven naar winst.

publieke taak te volbrengen, staat in het politieke bedrijf en bij uitvoerders in de publieke sector niet de winst, maar de kwaliteit en de toegankelijkheid van hun dienstverlening centraal.

52

over marktwerking in de publieke sector

De markt

De overheid/het centrale plan

Verdeling: gegeven de inkomens van de

Verdeling: de overheid stelt regels over wie welk

huishoudens wordt het product of de dienst

product of welke dienst kan afnemen. Ze kunnen

geleverd aan afnemers die bereid zijn om er voor

bijvoorbeeld met wachtrijen werken (‘first come,

te betalen. Hoe meer inkomen, hoe meer men kan

first serve’) of met een puntensysteem.

afnemen.

Een belangrijk verschil tussen het plan en de markt is dat de markt geen moraal zou hebben, zo stellen sommigen. Een markteconomie veronderstelt dat het private bedrijf in een concurrerende omgeving zijn winsten maximaliseert. In het overheidsbedrijf en bij uitvoerders in de publieke sector gaat het niet om winst, maar om de kwaliteit en de toegankelijkheid van hun dienstverlening. En dat is een notie met veel facetten waarbij verschillende groepen van belanghebbenden betrokken zijn. Kenmerkend voor de ambtenaar in de publieke dienstverlening is zijn gerichtheid op een ruimere missie. “The notion of a mission replaces the conventional focus on profit.” (Besley en Ghatak, 2004). Dat wil overigens niet zeggen dat ambtenaren altijd goede bedoelingen zouden hebben. Het verschil is minder groot dan het op het eerste gezicht lijkt: marktwerking brengt ook het goede in de mens naar boven. Ten eerste werkt marktwerking efficiëntie in de hand, waardoor geen schaarse middelen worden verspild in een wereld van tekorten. Ook creëert marktwerking meer welvaart voor iedereen: “The capitalist achievement does not typically consist in providing more silk stockings for queens but in bringing them within the reach of factory girls in return for steadily decreasing amounts of effort” (Schumpeter, 1942, p. 67; zie ook Okun, 1975). Voorts gaat vrije marktwerking gepaard met persoonlijke vrijheid (geen overheidsinmenging) en met het ontbreken van machtsconcentraties. Verder doet deelname aan een markteconomie ook een beroep op goede eigenschappen in de mens, zoals spaarzaamheid, creativiteit en tolerantie (Hirschman, 1982; McCloskey, 2006). Op internationaal niveau geldt dat (vrije) handel als gevolg heeft dat landen gemeenschappelijke belangen krijgen en elkaar wederzijds kunnen verrijken. Illustratief in dit verband is het volgende citaat van Thomas Friedman (2005): “no two countries that both had McDonald’s had ever fought a war against each other.” Bovendien, als consumentvoorkeuren veranderen, zorgt de markt ervoor dat het aanbod mee verandert. Zo wordt het aanbod door het huidige ‘ver-

marktwerking en interne doelmatigheidsprikkels

53

groenen’ van de preferenties van consumenten vanzelf duurzamer. Natuurlijk kan overheidsbeleid een handje helpen – door externe milieueffecten van een prijskaartje te voorzien –, maar de markt absorbeert deze aanpassingen prima. Ook duurzaamheid heeft kortom een plek in een markt. Een ander marktmechanisme dat effectief werkt in het bevorderen van maatschappelijk gewenst (moreel) gedrag is de schandpaal op reputatiemarkten.

Afb. 5

De markt heeft geen moraal en het plan ook niet

Time-cover van 16 december 1935: Alexey Stakhanov is een mijnwerker die in de jaren dertig meer dan honderd keer zijn dagelijks quotum aan steenkool haalde en daarom door Stalin werd bejubeld en als voorbeeld gesteld voor alle andere Sovjetarbeiders. Bron: Time

2.2.1

Marktwerking en interne doelmatigheidsprikkels in de publieke sector

Marktwerkingsbeleid gaat gepaard met de inzet van het prijsmechanisme en de introductie of versterking van concurrentie. Als in de publieke sector het prijsmechanisme is uitgeschakeld en er geen concurrentie bestaat, dan is er dus ook geen sprake van marktwerking. Voorbeelden daarvan zijn de politie, rechtbank, Nederlandse Spoorwegen en gemeentelijke loketten.5 Wanneer het prijsmechanisme is uitgeschakeld leven organisaties geheel of grotendeels

54

over marktwerking in de publieke sector

van subsidies; zij hoeven hun eigen broek niet op te houden. In de publieke discussie verwijst de term marktwerking ten onrechte ook naar bedrijfseconomische processen van bezuiniging, kostenbesparing en prestatiecontrole binnen een bedrijf of een organisatie. Strakkere interne bedrijfsprocessen kunnen weliswaar het gevolg zijn van scherpere marktwerking, maar moeten daar wel van worden onderscheiden. Dit hoofdstuk maakt dan ook onderscheid tussen de introductie van (1) interne doelmatigheidsprikkels en (2) marktwerking in termen van prijsmechanisme en concurrentie. Figuur 1 geeft een overzicht van het deel van de publieke sector waar geen concurrentie bestaat: het prijsmechanisme is uitgeschakeld en er kan alleen sprake zijn van interne doelmatigheidsprikkels. Meer naar rechts in figuur 1 verschuiven de activiteiten van de publieke sector naar de private spelers. In het uiterste geval kan een private instelling binnen door de overheid gestelde kaders publieke diensten aanbieden, zoals re-integratiebureaus of gezondheidsinstellingen. De ‘gewone’ private sector is niet afgebeeld, en is weer rechts van deze instellingen gesitueerd.

Fig. 1

Situering van marktwerking in de publieke sector

1. Interne doelmatigheidsprikkels

2. Marktwerking: introductie/versterking

in de publieke sector

prijsmechanisme en concurrentie in de publieke sector

Publieke

Interne verzelf-

Uitbesteden

Uitbesteden

instelling /

standiging

Privatisering en

Concurrentie tussen publiek

aan een andere

aan de private

liberalisering,

Overheids-

overheidspartij:

sector

evt. maatstaf-

gefinancierde

bedrijf

externe verzelf-

concurrentie

(private) instel-

standiging

lingen, evt. met vraagsturing

Professionaliseren opdrachtgeverschap, ombudsman, benchmarking etc. wordt eenvoudiger

marktwerking en interne doelmatigheidsprikkels

55

Marktwerking

Introduceren van marktwerking in de publieke sector kan op verschillende manieren.6 De rechterkant van figuur 1 benoemt drie routes. .

Liberaliseren en privatiseren

De eerste route start met het vrijmaken van de markt via deregulering of, specifieker, liberalisering7 en privatisering8 van de publieke speler die vervolgens op een concurrerende markt actief wordt. De belangrijkste vraag is of de concurrentie door nieuwe bedrijven voldoende disciplinering voor het oude staatsbedrijf genereert om de prijs te drukken en kwaliteit te borgen of verbeteren. In sommige gevallen is er – bijvoorbeeld vanwege schaaleffecten – te weinig concurrentie mogelijk en is de introductie van marktwerking niet zinvol. Bij netwerkbedrijven kunnen de schaaleffecten bijvoorbeeld dermate groot zijn dat één bedrijf voldoende is om tegen de laagst mogelijke kosten te leveren. Er is dan sprake van een natuurlijk monopolie, zoals het spoorwegennet. In sommige gevallen is er per regio sprake van een natuurlijk monopolie, zoals bij regionale elektriciteitsnetwerken. In dat geval kan concurrentie tussen regionale monopolies worden nagebootst met maatstafconcurrentie. Op basis van de vergelijking tussen de regionale monopolisten wordt een maatstaf gedefinieerd die vertaald wordt in tariefverlagingen. Voor een natuurlijk monopolie is een toezichthouder nodig. .

Marktwerking in de publieke sector

Een tweede route is om marktwerking te introduceren op een markt met meerdere publieke aanbieders. Het gaat dan om private instellingen als ziekenhuizen, scholen, instellingen voor kinderopvang of re-integratiebureaus die publieke diensten aanbieden die (grotendeels) publiek gefinancierd worden. Zo is er sinds de invoering van de Zorgverzekeringswet in 2006 enige concurrentie mogelijk in de zorg en is de prijsvorming van sommige behandelingen vrijgegeven. Om het ontstaan van concurrentie een handje te helpen kan vraagsturing nodig zijn. De burger (consument) geeft dan zelf invulling aan de dienstverlening. Het werkt alleen wanneer burgers genieten van bepaalde diensten en als de aanbieders geen beschikking hebben over het geweldsmonopolie van de overheid om burgers te dwingen tot bepaalde acties, zoals de belastingdienst, rechtshandhaving, uitvoering van de sociale zekerheid en politie. Vraagsturing kan plaatsvinden via een persoonsgebonden budget of voucher – een budget in de vorm van een waardebon of trekkingsrecht dat de consument kan verzilveren bij een aanbieder. Of de vraagsturing vindt plaats via persoonsvolgend budget: een instantie beheert het budget van

56

over marktwerking in de publieke sector

een burger en koopt voor deze burger publieke diensten in. Vraagsturing kan ook indirect gebeuren. Zo ontvangen hogescholen en universiteiten geld per aangemelde en afgestudeerde student. .

Uitbesteden aan private partijen

Een derde route is de introductie van concurrentie om de markt door de uitvoering van een publieke dienst uit te besteden aan een of meer private partijen die door een aanbesteding9 of concessieverlening meedingen om de opdracht. De overheid stuurt de kwaliteit van de dienstverlening via de in de aanbesteding gestelde eisen en nalevingsclausules.

Afb. 6

Marktwerking in de publieke sector: gedeelde verantwoordelijkheid tussen private en publieke partijen

Bron: ANP Photo

Interne doelmatigheidsprikkels

Wanneer marktwerking niet mogelijk is, kunnen binnen de publieke sector interne doelmatigheidsprikkels worden geïntroduceerd (de linkerkant van figuur 1). Dat kan op meerdere manieren. Een eerste optie is het professionaliseren van publiek opdrachtgeverschap. Daarbij kan het uitbesteden van de

marktwerking en interne doelmatigheidsprikkels

57

overheidsdienst aan andere publieke diensten een rol spelen, ook wel: interne of externe verzelfstandiging.10 Het is vaak gemakkelijker om zakelijke afspraken te maken met een derde partij dan met interne afdelingen. Bij deze verzakelijking past contractmanagement, zoals invoering van prestatie-indicatoren en een verantwoordingssystematiek. Omdat het niet mogelijk is om alle kwaliteitsaspecten in contracten af te dekken – economen spreken van incomplete contracten –, kunnen partijen niet-gereguleerde kwaliteit negeren. Een tweede optie is afnemers een stem geven – een voice, om in de terminologie van Hischman te spreken – door tevredenheidsonderzoek en klachtenloketten zoals de ombudsman. Een derde optie is de inventarisatie van ‘best practices’ binnen de publieke sector op basis van een benchmark.11 De prikkel zit dan in publicatie van de vergeleken prestaties: naming and shaming.

2.3

Inzicht in effecten van marktwerking

Wat zijn de effecten van marktwerking op doelmatigheid en prijs (paragraaf 2.3.1) en wat op kwaliteit (paragraaf 2.3.2)? Dit hoofdstuk kijkt uitsluitend naar de effecten van marktwerking en niet naar effecten van interne doelmatigheidsprikkels. 2.3.1

Effecten op doelmatigheid en prijs

Uit de economische theorie volgt dat de prikkelstructuur binnen de private sector efficiëntie in de hand werkt, en dat die prikkelstructuur in de publieke sector minder sterk is (zie ook tabel 1). Zo verdient een particuliere ondernemer meer als hij innoveert. Binnen de overheid daarentegen kan de prikkel om te innoveren ontbreken: “a public manager needs to negotiate any innovation with the government and might be replaceable; so his incentives to innovate are stunted” (Hart et al., 1997, p. 1144). De gemiddeld hogere beloning voor succesvolle werknemers in de private sector stimuleert harder werken. In de private sector werkt de tucht van de kapitaalmarkt efficiëntie verhogend. Publieke instellingen hebben doorgaans te maken met zachtere financiële voorwaarden, terwijl private bedrijven worden gedisciplineerd door de dreiging van faillissement of overname. Bij publieke instellingen is die dreiging minder geloofwaardig en dus minder dwingend. Verder leidt de meervoudige doelstelling van publieke organisaties tot minder efficiëntie. Het draait om meer dan alleen winst.

58

over marktwerking in de publieke sector

Maar onderschrijft de empirische literatuur deze theoretische verwachting? Uit veel van de in de literatuurlijst genoemde onderzoeken blijkt dat private organisaties doorgaans efficiënter zijn dan publieke organisaties. Dit hangt samen met bijvoorbeeld het hoge ziekteverzuim en de hoge arbeidsintensiteit.12&13 Daarom bekijken wij eerst de literatuur over de effecten van het privatiseren en liberaliseren van overheidsbedrijven. Vervolgens gaan we in op de effecten voor overige publieke sectoren en die van uitbesteding. Geprivatiseerde overheidsbedrijven en liberalisering

Over het effect van privatisering en liberalisering van overheidsbedrijven is veel bekend in de wetenschappelijke literatuur. Vaak betreft dit onderzoek in netwerksectoren, zoals spoorwegen, telefonie, post en energie. In het geval van economieën in transitie is het onderzoek breder dan alleen netwerksectoren.14 Net als de economische theorie is deze empirische literatuur eenduidig in de conclusie dat de private sector efficiënter werkt dan de publieke sector en dat marktwerking efficiëntie in de hand werkt.15 Megginson en Netter (2001, p. 381) concluderen op basis van een analyse van vele tientallen empirische studies van privatiseringen over de gehele wereld dat een geprivatiseerd bedrijf over het algemeen efficiënter is dan een staatsbedrijf. We know that privatization ‘works’, in the sense that divested firms almost always become more efficient, more profitable, and financially healthier, and increase their capital investment spending.

Dit komt bijvoorbeeld doordat overheidsbedrijven meer arbeid en minder kapitaal gebruiken – en dus per werknemer minder productief zijn, hetgeen welvaartsverlagend is. Het verschil in efficiëntie blijkt ook te maken te hebben met de veelheid aan doelstellingen die een overheidsbedrijf nastreeft, terwijl een privaat bedrijf meer focus legt op winstgevendheid. In sommige gevallen zijn die doelen zelfs niet welvaart verhogend, maar vergroten ze bijvoorbeeld wel de kans op herverkiezing van bepaalde politici. Kornai (2003) en Bartel & Harrison (2005) voegen daaraan toe dat de zachtere budgetrestricties voor staatsbedrijven minder disciplinerend werken. Wel is er discussie over de rol van eigendom: is privaat eigendom genoeg om efficiëntiewinst te creëren of is concurrentie daarvoor noodzakelijk? De meeste auteurs concluderen dat privatisering op zichzelf niet productiviteit verhogend werkt; het gaat niet zozeer om eigendom als wel om herstructurering en concurrentie.16 Het privatiseringsproces werkt wel productiviteit verhogend – dat wil zeggen de in overgang naar privatisering benodigde herstructurerin-

inzicht in effecten van marktwerking

59

gen17, het ontstaan van meer concurrentie en de strakkere regulering werken productiviteit verhogend.18 Uit de empirische literatuur blijkt voorts dat hoe effectiever de concurrentie, hoe doelmatiger de sector. Voorbeelden daarvan zijn de telecom- en luchtvaartsector. Overige publieke sectoren

Over de gevolgen van marktwerking in andere publieke sectoren is veel minder bekend.19 Wij richten ons wat dat aangaat op onderwijs, zorg en welzijn. Het zijn juist deze sectoren die in de nabije toekomst als eerste het onderwerp van nieuwe stappen in de richting van meer marktwerking kunnen worden, als marktwerking uit het verdomhoekje komt. En daarom is het belangrijk om inzicht te hebben in mogelijke effecten. Op zich is het niet verbazingwekkend dat er nog weinig bekend is over de gevolgen van marktwerking in deze sectoren. In veel van deze sectoren is immers recent of (nog) geen marktwerking ingevoerd, maar wel interne doelmatigheidsprikkels die in de publieke discussie vaak verward worden met marktwerking. Wat is er bekend in de academische literatuur? Zoals gezegd: niet erg veel. Over onderwijs is relatief veel geschreven. Salerno (2003) geeft een overzicht van zo’n vijftig onderzoeken naar efficiëntie van instellingen van hoger onderwijs. Hij concludeert dat het goed mogelijk is om efficiëntie te meten, maar dat niet duidelijk wordt waarom inefficiënties optreden. Ook zijn op basis van deze studies geen vergelijkingen tussen landen – en dus ook niet tussen verschillende systemen (publiek en privaat) – mogelijk. In andere onderwijssectoren zijn wel internationale vergelijkingen gemaakt. Alfonso & St. Aubyn (2006) vergelijken de efficiëntie in het voortgezet onderwijs in 25 landen, maar er kan geen conclusie worden getrokken over het verschil in prestatie tussen een overwegend publiek systeem en een meer privaat systeem. Hoxby (2000) laat zien dat meer concurrentie tussen scholen positief uitpakt in termen van betere prestaties van leerlingen, meer vervolgonderwijs, een hoger loon op 32-jarige leeftijd en gemiddeld minder uitgaven per school. Soortgelijke voorbeelden van positieve effecten van concurrentie tussen scholen is te vinden in Dee (1998) en Teske & Schneider (2001). Leerlingen op private basisscholen en in het voortgezet onderwijs halen hogere cijfers. Echter, er kan niet worden uitgesloten dat deze prestaties samenhangen met de sociaal-economische achtergrond van de leerlingen. In de zorg valt op dat er geen studies te vinden zijn over het effect van marktwerking op de efficiëntie. Wel is er geschreven over het effect van eigendom (privaat of publiek) op efficiëntie.20

60

over marktwerking in de publieke sector

Veel literatuur over efficiëntie in de publieke sector gaat over meetproblemen. Daar waar voor de private sector het positieve verband tussen marktwerking en efficiëntie robuust is, is dit verband voor de publieke sector minder sterk. Dit heeft voor een belangrijk deel te maken met de complexiteit van het meten van de efficiëntie in de publieke sector. Publieke diensten zijn bijvoorbeeld vaak ongeprijsd en worden soms collectief afgenomen (Simpson, 2009).21 Ook is het moeilijk om de efficiëntie van de publieke en de private sector te vergelijken, omdat de markstructuur vaak sterk verschilt en tegelijk bepalend is voor de uitkomst. In de publieke sector bestaat bijvoorbeeld geen of weinig concurrentie, terwijl in de private sector wel of zelfs veel concurrentie bestaat. Uitbesteden aan private sector

De academische literatuur is eensluidend in de conclusie dat uitbesteding door de overheid leidt tot kostenbesparingen. Lundgaard (2002) en Green & Haskel (2004) geven aan dat in het algemeen het besparingspotentieel ligt tussen tien en dertig procent.22 De belangrijkste reden dat uitbesteding doelmatigheid in de hand werkt is dat partijen om de opdracht concurreren. Ook kunnen besparingen ontstaan doordat door uitbesteden schaalvoordelen behaald worden. In dat geval zijn de vaste kosten van het zelf uitvoeren (inbesteden) te hoog in relatie tot het eigen verbruik. Marktwerkingsonderzoek Economische Zaken

In het marktwerkingsonderzoek uit 2008 van het Ministerie van Economische Zaken is gekeken naar de effecten in onder andere het stad- en streekvervoer, de curatief somatische zorg, re-integratiediensten en kinderopvang. Tabel 2 geeft een samenvatting. Op grond van evaluatiestudies van Nederlandse praktijkvoorbeelden kan een voorzichtig positieve conclusie worden getrokken over het effect van marktwerking op de doelmatigheid in de vier onderzochte publieke sectoren. Indien in de publieke sector capaciteitsproblemen bestaan, zoals wachtlijsten in de zorg, en marktwerking wordt ingevoerd met het oog om (ook) die problemen op te lossen, dan kan marktwerking uiteraard ook leiden tot een stijging van de kosten. Dit is gebeurd in de zorg. Door de markt vrijer te maken kan meer vraag beantwoord worden. Waar het dan om gaat is de mate waarin marktwerking kan leiden tot lagere kosten of hogere kwaliteit per behandeling.

inzicht in effecten van marktwerking

61

Tabel 2

Effecten volgens het marktwerkingsonderzoek EZ, 2008

Sector

Marktwerking: hoe?

Effecten op doelmatigheid Effecten op kwaliteit

Stad- en

Aanbesteding (concurrentie

De doelmatigheid is

Is afhankelijk van de in de

streekver-

om de markt: concessie)

toegenomen als gevolg

aanbesteding gestelde eisen.

van de aanbestedingen: er

Reizigers in de aanbestede

wordt minder betaald per

gebieden zijn tevredener,

dienstregelingsuur.

het materiaal is beter en

voer

het aanbod ruimer dan in gebieden waar niet is aanbesteed. Curatief

Het nieuwe zorgstelsel:

De concurrentie tussen

Kwaliteit van de zorg is nog

somati-

een concurrerende

zorgverzekeraars sinds de

moeilijk meetbaar. Er zijn

sche zorg

zorgverzekeringsmarkt moet

stelselverandering heeft geleid geen signalen dat de kwaliteit

ziektekostenverzekeraars

tot relatief lage prijzen voor

structureel verslechtert.

dwingen tot scherp

de basisverzekering in relatie

Door de acceptatieplicht

onderhandelen op de

tot totale zorgkosten.

en het verbod op

inkoopmarkt, maar zij zijn

In het B-segment dalen

premiedifferentiatie is de

daarbij nog altijd sterk

de prijzen met name bij

toegankelijkheid van de

ingekaderd door wetten en

zelfstandige behandelcentra

basisverzekering gegarandeerd

regels.

(ZBC’s) en niet zozeer bij de

(en verbeterd ten opzichte

Voor zorgaanbieders zijn de

reguliere zorgaanbieders.

van de situatie in het oude

meeste prijzen gereguleerd;

stelsel).

alleen in het B- egment zijn

ZBC’s lijken innovatie aan te

de prijzen vrij.

wakkeren. Er is meer aandacht voor ketenzorg. Aanbesteding levert veel

Er is geen

integratie- arbeidsvoorziening en

administratieve lasten op;

tevredenheidsnulmeting. De

diensten

liberaliseren markt voor

UWV en gemeenten hebben

invloed op kwaliteit is daarom

re-integratietrajecten voor

inkoopmacht.

niet te bepalen.

mensen in de ZW, WW,

De doelmatigheid van de

De bereikbaarheid voor de

WAO/WIA en bijstand.

aanbestede trajecten is

klant is wel toegenomen

Het UWV voert WW

lastig te bepalen omdat het

door toetreding van nieuwe

en WAO/WIA uit, is

niet alleen om de kosten

spelers.

aanbestedingsplichtig en

gaat, maar ook om de

Re-

Privatisering van de

hanteert prestatiefinanciering. schadelastbeperking.

62

over marktwerking in de publieke sector

Sector

Marktwerking: hoe?

Effecten op doelmatigheid Effecten op kwaliteit

Kinderop-

Vraagsturing als gevolg van

Er lijken mogelijkheden voor

Ondanks het feit dat er

vang

Wet kinderopvang, sterk

doelmatigheidsverbeteringen,

kwaliteitseisen zijn gesteld en

gestegen overheidsbijdragen

maar er zijn nog onvoldoende

er een keurmerk bestaat, zijn

(vast maximaal bedrag per

gegevens beschikbaar om dit

er geen gegevens beschikbaar

kind per uur) en verplichte

aan te tonen.

over de ontwikkeling van

2.3.2

werkgeversbijdrage. Uniforme De kosten voor ouders

de kwaliteit sinds de Wet

kwaliteitseisen. Scholen

zijn gemiddeld gedaald

kinderopvang is ingevoerd.

verplicht om buitenschoolse

als gevolg van de hogere

Het aanbod is gestegen, maar

opvang te organiseren.

overheidssubsidie en

de vraag ook: er zijn nog

werkgeversbijdrage.

wachtlijsten.

Effecten op kwaliteit

Kwaliteit van producten en diensten speelt een belangrijke rol in de publieke sector. Gaat marktwerking in de publieke sector ten koste van kwaliteit? Nee, dat hoeft niet. Zo is de leveringszekerheid in de geprivatiseerde netwerksectoren niet achteruitgegaan. Ook is in de vier door het Ministerie van Economische Zaken onderzochte publieke sectoren geen sprake van kwaliteitsverlagingen. In sommige gevallen is er zelfs sprake van een verbetering (tabel 2). En soms is het kwaliteitseffect niet bekend. Marktwerking kan wel leiden tot verslechtering van de kwaliteit. Dat gebeurt bijvoorbeeld als de overheid inadequate aanbestedingscriteria formuleert, zoals te lage kwaliteitseisen. Maar het kan ook zijn dat de overheid de naleving van kwaliteitseisen onvoldoende controleert of de marktwerkingsoperatie als een bezuiniging ziet. Zo hebben gemeenten vele tientallen miljoen euro’s bespaard op de thuiszorg, doordat – kort gezegd – het schoonmaakwerk door lager geschoolde krachten (alfa-hulpen) werd gedaan. De bespaarde euro’s zijn vervolgens grotendeels aan de thuiszorg onttrokken, terwijl de gemeenten er ook voor hadden kunnen kiezen het geld in te zetten voor verkorting van de wachtlijsten of een andere kwaliteitsverbetering. Kortom, als marktwerkingsbeleid in feite een bezuiniging is, noem het dan ook zo en noem het geen marktwerking. Zo is in de thuiszorg onder het mom van de introductie van vraagsturing op basis van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), een bezuinigingsoperatie uitgevoerd. Deze operatie heeft echter niks met marktwerking te maken.

inzicht in effecten van marktwerking

63

Afb. 7

Protest tegen bezuiniging via aanbesteding in de thuiszorg

Bron: ANP Photo

Een tweede probleem met doelmatigheid en kwaliteit is dat er een afruil tussen zit, omdat kwaliteit geld kost en niet goed zichtbaar en meetbaar is. Naarmate de kwaliteit van diensten en producten moeilijker te meten is, zijn contracten incompleter en de risico’s van bijvoorbeeld uitbesteding groter. Niet-contracteerbare kwaliteitsaspecten kunnen immers veronachtzaamd worden. Op voorhand is het resultaat van die afruil niet duidelijk, dat zal van geval tot geval verschillen. Marktwerking is aantrekkelijker als de gevolgen van het bezuinigingen op kwaliteit minder ernstige gevolgen hebben voor de gebruikers, als kwaliteit beter te meten is en als de prikkels tot kostenbesparende en kwaliteitsverbeterende innovatie binnen de publieke sector zwakker zijn.23 In de meeste markten wordt dit probleem opgelost doordat leveran-

64

over marktwerking in de publieke sector

ciers van de betere kwaliteit producten er belang bij hebben om consumenten te overtuigen van die hogere kwaliteit. Garanties, reputatie, merkartikelen, niet-tevreden-geld-terug-beleid zijn middelen om klanten te overtuigen van de hogere kwaliteit. In bestaande markten hebben consumenten in de loop van de tijd geleerd om onderscheid te maken tussen de verschillende kwaliteiten die worden geboden. In nieuwe markten die ontstaan kon dat nog niet worden uitgekristalliseerd. Een voordeel van marktwerking is dat veel informatie over kwaliteit wordt vrijgegeven, omdat partijen concurreren, waardoor ontevreden klanten overstappen. Bovendien werkt de prijs als signaleringsfunctie. De markt levert verschillende kwaliteiten van een product (differentiatie) en vraagt voor lagere kwaliteit een lagere prijs. In de publieke sector bestaan er echter minder mogelijkheden om over te stappen en te differentiëren; vaak is er slechts sprake van een of enkele smaken. Samengevat, overheidsproductie en het behouden van beslissingsbevoegdheid in de publieke sector kunnen ook een manier zijn om te sterke prikkels voor reductie van moeilijk contracteerbare kwaliteit te voorkomen (Hart et al., 1997; Shleifer, 1998). Daarbij is echter wel een relativering op zijn plaats. Want ook bij uitvoering binnen de publieke sector zelf bestaan problemen om kwaliteit te borgen. Het op afstand plaatsen van activiteiten door te verzelfstandigen of uit te besteden vergt actief toezicht op kwaliteit door de overheid. Datzelfde geldt voor het in concurrentie op een gereguleerde markt laten voortbrengen van publieke diensten. De toezichthouder die een organisatie – privaat of publiek – op afstand aanstuurt, heeft altijd een informatieachterstand ten opzichte van deze organisatie. Het resultaat van deze informatie-asymetrie is dat er ondoelmatigheid optreedt. De organisatie kan tot op zekere hoogte de eigen doelstellingen verwezenlijken en niet die van de opdrachtgever (i.c. de overheid). Dit informatieprobleem is niet op te lossen en leidt altijd tot onvolmaakte resultaten. Dit wordt mooi beschreven door Vickers & Yarrow (1991, p. 130). Any form of ownership is inevitably imperfect. Market failures can lead to divergence between profit and welfare objectives in private firms. Government failure leads to divergence between political/bureaucratic and welfare objectives in state-owned enterprises. Monitoring failure leads to divergence between the objectives of enterprise managers and their principals, whether the principals are private owners or political superiors.

inzicht in effecten van marktwerking

65

2.4

Moeilijke marktwerking

Waarom raakte marktwerking in de publieke sector in de politieke mode eind vorige eeuw? Omdat er veel geklaagd werd over de producten en diensten die gemeenten leveren, zoals vuilophaal, groenbeheer, scholen en naschoolse opvang, afgifte van vergunningen en documenten. Ook de verdeling van schaarse goederen en diensten als parkeerplaatsen, sociale huurwoningen, marktstandplaatsen en taxistandplaatsen was vaak een steen des aanstoots. De klantvriendelijkheid rond overheidsproductie en allocatie, zoals bij bejegening en openingstijden, werd vaak als gebrekkig ervaren. Tot slot werd met regelmaat geklaagd over toezicht op veiligheid en de publieke ruimte. Marktwerking werd als wondermiddel gepresenteerd, maar kan natuurlijk niet al dit soort problemen oplossen. Waarom heeft marktwerking in de publieke sector nu zo’n slechte naam? Een in het oog springende reden is dat marktwerking wordt ingevoerd als verkapte bezuinigingsoperatie, waardoor kwaliteitsverslechteringen en capaciteitstekorten ten onrechte op het conto van marktwerking komen. Bezuiniging is verleidelijk, omdat de publieke sector wordt gefinancierd uit de collectieve middelen. Ook wordt marktwerking in de publieke sector verward met het introduceren van interne doelmatigheidsprikkels. Voor zover meer interne doelmatigheidspikkels leiden tot bureaucratisering, wordt dit ten onrechte aan marktwerking toegedicht. Een derde reden is dat marktwerking niet pijnloos is. Als marktwerking leidt tot het vervangen van arbeid door kapitaal, verliezen werknemers hun baan. Omdat de publieke sector arbeidsintensief is, speelt deze pijn een belangrijke rol. Als de betreffende werknemers echter om sociale redenen aan het werk worden gehouden, moeten consumenten meer voor hun postzegel en energierekening betalen en voert de overheid sociaal beleid via publieke diensten. Beter is het om arbeidsmarktpolitiek te voeren waar die thuishoort: op de arbeidsmarkt, en dus niet op de productmarkt. Omdat de efficiëntiewinst als gevolg van marktwerking veelal in kleine stukjes verspreid wordt over vele, anonieme consumenten, terwijl de pijn geconcentreerd is, geeft dat de pijn meer gewicht in beleidsdiscussies. Een andere reden is dat marktwerking een zeer gedegen voorbereiding en ook nazorg vergt. In de praktijk ontbreekt het hier echter nog te vaak aan. Voorbereiding

De discussie over marktwerking in de publieke sector gaat voorbij aan de inhoudelijke discussie over wat nu eigenlijk het publiek belang is waar het om

66

over marktwerking in de publieke sector

gaat. Pas als dat duidelijk is, kan bekeken worden wat de beste oplossing is, zo is de gedachte. Is dat coördinatie en allocatie via de overheid of via de markt, eventueel aangevuld met regels, wetten en toezicht? Veel te vaak wordt het publieke belang achteraf, nadat het is misgegaan, gedefinieerd. Publieke belangen worden per definitie niet in voldoende mate door de markt geborgd. Daarom is het juist zo belangrijk om vooraf het publiek te beschrijven, omdat op basis daarvan kan worden gekeken welk overheidsoptreden nodig is. Wat streven de marktwerkingoperaties na? Gaat het alleen om doelmatigheid en bestaat er bereidheid om daarvoor concessies te doen wat betreft de kwaliteit, leveringszekerheid of keuzevrijheid? En als die bereidheid niet bestaat, zijn er dan voldoende instrumenten om de kwaliteit ervan te waarborgen? Kunnen consumenten bijvoorbeeld met de voeten stemmen wanneer die kwaliteit tekortschiet? Of kunnen minimumkwaliteitseisen goed contractueel worden vastgelegd? De beslissing om meer marktprikkels te introduceren, hangt af van het antwoord op deze vragen. Nazorg

En ook achteraf, als marktwerking in de publieke sector is ingevoerd, is een actieve rol van de overheid nodig. Dat geldt bij uitstek voor de publieke sector, omdat in de overgang naar concurrentie en meer doelmatigheid veel fout kan gaan. De overgang kan leiden naar een niemandsland tussen overheid en markt: er is geen tucht van de markt, geen echte politieke sturing en er is ook nog geen of slechts een zwakke toezichthouder, zoals bij woningcorporaties. Marktwerking in de publieke sector is moeilijk, maar wel de moeite waard

Er zijn voldoende aanwijzingen in de theoretische en empirische literatuur dat marktwerking, ofwel: de inzet van prijsmechanisme en concurrentie, leidt tot meer efficiëntie. Wat betreft het effect van marktwerking in de publieke sector is lang niet alle kennis voorhanden – al is het maar omdat marktwerking er nog nieuw en beperkt is ingevoerd. Wel blijkt dat marktwerking ook de publieke sector efficiënter kan maken. Analyse van de beschikbare theoretische en empirische literatuur wijst uit dat marktwerking leidt tot meer efficiëntie. Mits voldaan is aan drie voorwaarden: er is concurrentie mogelijk (eventueel nagebootste concurrentie), het prijsmechanisme kan een centrale rol spelen (en niet subsidies) en de markt is in staat te leren over kwaliteit. In de keuze voor de markt is efficiëntie het belangrijkste criterium. Efficientie leidt tot meer welvaart. Om de beleidskeuzes rond marktwerking zo goed en transparant mogelijk te maken, is het noodzakelijk te starten vanuit

moeilijke marktwerking

67

het efficiëntiecriterium (zie ook hoofdstuk 1). Afwijkingen van dit criterium kunnen dan onderbouwd worden met herverdelings- of paternalistische motieven. Een dergelijke volgorde van afweging voorkomt dat het neutrale begrip marktwerking verwordt tot het sterk gepolitiseerde begrip dat het nu helaas is.

Noten 1

2 3 4

5

6

7

8

68

Dit hoofdstuk is in sterk verkorte vorm eerder verschenen als artikel in een themanummer over marktwerking in de publieke sector van het tijdschrift Socialisme & Democratie. B.E. Baarsma en J.J.M. Theeuwes (), Over marktwerking en een efficiënte publieke sector, in: Socialisme & Democratie, (), themanummer ‘De zichtbare hand. Condities voor marktwerking in de publieke sector’, p. -. Zie par. .. in het vorige hoofdstuk. Seldon (): “non-market provision, financed by taxpayers, leads to a fatal disconnection between suppliers and consumers”. Wie door slim inkopen kosten reduceert, ziet in principe geen financieel voordeel. Een organisatie die weet te bezuinigen, wordt het jaar erna vaak gekort op het budget (budgetmechanisme). Dat heeft vervelende gevolgen voor de medewerkers van die organisatie en kan bovendien de status van de organisatie aantasten vanwege het feit dat status nog vaak aan omvang is gelieerd. Zie: Dixit, . Volgens Hirschman () heeft een ontevreden klant doorgaans twee opties: klagen (‘voice’) of weigeren nog van de dienst of het product gebruik te maken (‘exit’). In de publieke sector is exit meestal onmogelijk. Concurrentie bestaat wel als burgers en bedrijven bereid zijn te verhuizen bij ontevredenheid over de lokale publieke sector (Tiebout-concurrentie). Ook externe (niet-overheids)partijen kunnen bijdragen aan grotere klantgerichtheid van instellingen in de publieke sector. Winstbejag is veelal geen prikkel, maar rivaliteit op kwaliteit van dienstverlening kan wel bestaan. Rivaliteit tussen instellingen kan ontstaan op het moment dat hun prestaties duidelijk meetbaar zijn. De prikkel is dan gelegen in ‘naming and shaming’. Voorbeelden zijn de scholenvergelijking van Trouw en de ziekenhuisbenchmark van Elsevier. Voorzien van betere en snellere informatie ontstaan reputatiemarkten. Deregulering is het beperken van wettelijke regels (bijv. het verruimen van de openingstijden van winkels). Liberalisering is specifieker en betreft het elimineren van wettelijke toetredingsbarrières, zodat andere partijen dan de gevestigde (overheids)bedrijven de markt op kunnen (bijv. de postmarkt). Privatisering is het afstoten van eigendom door de overheid: de juridische eigendom van een onderneming komt in private handen. Privatisering kan vele doelen dienen:

over marktwerking in de publieke sector

9

10

11

12

13

14

15

geld verdienen, het bedrijf marktgerichter maken en vakbondsmacht beteugelen (Green & Haskel, ). In dat geval worden producten en diensten op de markt gekocht die voorheen binnen de overheid zelf werden geproduceerd (uitbesteden). Middels een aanbestedingsprocedure maakt de publieke opdrachtgever bekend dat hij een opdracht wil laten uitvoeren en vraagt hij bedrijven een offerte in te dienen. Het doel van het aanbestedingsbeleid is primair om concurrentie te verkrijgen en om alle geïnteresseerde partijen een gelijke kans te geven de opdracht te verkrijgen. Verzelfstandiging betekent het op eigen benen zetten van een overheidsbedrijf. Bij een interne verzelfstandiging verhuizen activiteiten van een overheid naar een apart onderdeel van die overheid. Een voorbeeld van een interne verzelfstandiging is een agentschap: een onderdeel van een ministerie met een eigen en herkenbare positie die onder meer tot uiting komt in het financiële regime dat van toepassing is. Bij een externe verzelfstandiging verhuizen activiteiten van een overheid naar een juridisch zelfstandige rechtspersoon, veelal een ZBO (Zelfstandig Bestuursorgaan). Benchmarking is het systematisch vergelijken van organisaties op basis van vooraf vastgestelde indicatoren waardoor een ‘best practice’ opgesteld kan worden die ten dienste staat van het verbeteren van de eigen organisatie. Het ziekteverzuim van Nederlandse werknemers kwam in  uit op , procent (CBS). Het verzuim was het hoogst in de publieke sector met bijvoorbeeld , procent in openbaar bestuur en , procent in de gezondheids- en welzijnszorg. Dewenter & Malatesta () en Rees () spreken van ‘overstaffing’. Overigens is marktwerking niet per definitie slecht voor de arbeidsvoorwaarden voor werknemers. In sommige gevallen kan meer concurrentie leiden tot hogere lonen. Zo beschrijven Vedder & Hall () hoe concurrentie tussen publieke en private scholen de monopsoniemacht van de publieke school afbreekt en scholen meer moeite moeten doen om goede leraren vast te kunnen houden. Er is de nodige empirische literatuur verschenen over economieën in transitie. In deze landen zijn nog veel bedrijven overheidsbezit en worden deze langzamerhand geprivatiseerd en blootgesteld aan concurrentie. Ramaswamy () laat met een empirische studie in de Indiase maakindustrie zien dat publieke bedrijven minder efficiënt zijn dan private bedrijven in dezelfde sector en dat dit verschil groter wordt naarmate de bedrijven op een meer competitieve markt actief zijn. Bartel & Harrison () concluderen hetzelfde voor de maakindustrie in Indonesië en Asafteia et al. () voor de industrie in Roemenië. Zie bijvoorbeeld: Asafteia et al. (); Bartel & Harrison (); Estrin & Angelucci (); López-de-Silanes et al. (); Lundsgaard (); Megginson en Netter (); Nestor en Mahboobi (); Okten & Arin (); Perelman & Pestieau (); Rees (); Shleifer, ().

noten

69

16 De auteurs die een grote rol aan eigendom toedichten zijn in de minderheid: Bartel & Harrison (); Okter & Arin (); Vining & Boardman ().

17 “[...] Note, too, that while privatization shifts the objectives of the public-sector firms

18

19

20

21

22

23

70

toward profit-maximization, this process may take place before private ownership is instituted.” (Green & Haskel, , p. ). Privatisering van natuurlijke monopolies vereist regulering en toezicht. In vergelijking met de aansturing van de overheid als aandeelhouder/eigenaar is de overheid als regulator en toezichthouder strakker. Dewenter & Malatesta () onderzoeken verschillende sectoren in hun efficiëntie-vergelijkende studie. Ze gebruiken gegevens over  jaar van de Fortune  lijst (-). Op deze lijst staan zowel private als overheidsbedrijven. Uit hun analyse blijkt dat private bedrijven efficiënter zijn. We noemen twee overzichtsartikelen waarin het effect van eigendom centraal staat. Hollingsworth et al. () bekeken meer dan negentig studies naar efficiëntie van de bedrijfsvoering in de zorg (Europa en USA) en concluderen dat de bedrijfsvoering in publieke instellingen efficiënter is dan in private instellingen. Uit ouder materiaal gerapporteerd in Vining & Boardman () blijkt het omgekeerde: van de  studies geven er  aan dat private ‘nursing homes’ efficiënter zijn dan publieke, drie geven geen verschil en één studie concludeert dat publieke verpleeghuizen efficiënter zijn. Førsund et al. () laten zien dat het moeilijk, maar in sommige gevallen wel mogelijk is om de efficiëntie van publieke diensten – in dit geval belastingkantoren – te beoordelen. Dit sluit aan bij wat in het Ministerie van Economische Zaken () wordt gevonden bij de gemiddelde daling van de kosten per dienstregelingsuur bij stad- en streekvervoer (vijftien tot twintig procent bij latere aanbestedingen en zeven procent bij vroege aanbestedingen). Ook de bevindingen van Dijkgraaf en Gradus () sluiten hierbij aan: zij becijferen de kostenreductie door het uitbesteden van vuilophaal door Nederlandse overheden op circa -. Hierbij is gecorrigeerd voor verwerkingskosten en andere kenmerken die de ophaalkosten beïnvloeden, zoals de ophaalfrequentie. Het meest sprekende voorbeeld is het gevangeniswezen. Ondanks de potentiële kostenreducties van tien procent ligt het niet voor de hand om deze activiteit uit te besteden, omdat er onvoldoende garanties zijn in te bouwen dat private ondernemers extra investeren in personeel en maatschappelijk gewenste methoden van detentie. In de VS is dan ook maar drie procent van de gevangenissen in private handen.

over marktwerking in de publieke sector

Literatuur Afonso, A. en M. St. Aubyn (2006), Cross-country Efficiency of Secondary Education Provision: a Semi-parametric Analysis with Nondiscretionary Inputs, Economic Modelling, 23; 476-491. Asafteia, G., S.C. Kumbhakarb en D. Mantescu (2008), Ownership, business environment and productivity change, Journal of Comparative Economics, 36 (3); 498-509. Bartel, A.P. en A.E. Harrison (2005), Ownership Versus Environment: Disentangling the Sources of Public-Sector Inefficiency, Review of Economics and Statistics, 87 (1); 135-147. Besley, T. en M. Ghatak (2003), Incentives, Choice, and Accountability in the Provision of Public Services, Oxford Review of Economic Policy, 19 (2); 235-249. CPB (2003), Performance contracts for police forces, Centraal Planbureau, rapport 31. Den Haag. Dee, T. (1998), Competition and the Quality of Public Schools, Economics of Education Review, 17 (4); 419-427. Dewenter, K.L. en P.H. Malatesta (2001), State-Owned and Privately Owned Firms: An Empirical Analysis of Profitability, Leverage, and Labor Intensity, American Economic Review, 91 (1); 320-334. Dijkgraaf, E. en R. Gradus (2003), Cost Savings of Contracting Out Refuse Collection, Empirica, 30 (2); 149-161. Dixit, A. (2002), Incentives and organizations in the public sector: an interpretative review, Journal of Human Resources, 37; 696-727. Estrin, S. en M. Angelucci (2003), Ownership, Competition and Enterprise Performance, Comparative Economic Studies, 45 (2); 173-191. Førsund, F., S. Kittelsen, F. Lindseth en D. Edvaedsen (2006), The Tax Man Cometh – but is he Efficient? National Institute Economic Review, 197; 106-119. Friedman, Th. (2005), The World is Flat: A Brief History of the 21st Century, New York: Farrar, Straus and Giroux. Gonenc, R., M.E. Maher en G. Nicoletti (2000), The Implementation and the Effects of Regulatory Reform: Past Experience and Current Issues, OECD Economics Department Working Paper No. 251. Green, R. en J. Haskel. (2004), Seeking a premier league economy: the role of privatization, in: D. Card, R. Blundell en R.B. Freeman (eds), Seeking a Premier League Economy. The Economic Effects of British Economic Reforms, 1980-2000 (p. 63-108), Chicago, IL: University of Chicago Press.

literatuur

71

Hart, O., A. Shleifer en R. Vishny (1997), The proper scope of government: Theory and application to prisons, Quarterly Journal of Economics, 112 (4); 1128-1161. Hirschman, A. (1982), Rival interpretations of market society: civilizing, destructive or feeble? Journal of Economic Literature, 20 (4); 1463-1484. Hirschman, A. (1970), Exit, Voice and Loyalty, Cambridge, Harvard University Press. Hollingsworth, B., P. Dawson en N. Maniadakis (1999), Efficiency measurement of health care: A review of non-parametric methods and applications, Health Care Management Science, 2 (3); 161-172. Hoxby, C. (2000), Does Competition Among Public Schools Benefit Students and Taxpayers? American Economic Review, 90 (5); 1209-1238. Kornai, J., E. Maskin en G. Roland (2003), Understanding the Soft Budget Constraint, Journal of Economic Literature, XLI (December); 10951136. López-de-Silanes, F., A. Schleifer en R. Vishney (1997), Privatization in the United States, Rand Journal of Economics, 28 (3); 447-471. Lundsgaard, J. (2002), Competition and efficiency in publicly funded services, OECD Working Paper, no. 331, Paris. McCloskey, D. (2006), The Bourgeois Virtues: Ethics for an age of commerce, University of Chicago Press. Megginson, W. en J. Netter (2001), From State to Market: A Survey of Empirical Studies on Privatization, Journal of Economic Literature, 39 ( June); 321-389. Ministerie van Economische Zaken (2008), Onderzoek marktwerkingsbeleid, Den Haag. Nestor, S. en L. Mahboobi (1999), Privatisation of public utilities: The OECD experience, working paper, OECD, Paris. Okten, C. en K.P. Arin (2006), The Effects of Privatization on Efficiency: How Does Privatization Work? World Development, 34 (9); 1537-1556. Okun, A. (1975), Equality and Efficiency: The Big Tradeoff, Washington D.C.: Brookings Institution. Perelman, S. en P. Pestieau (1988), Technical performance in public enterprises: a comparative study of railways and postal services, European Economic Review, 32; 432-41. Ramaswamy, K. (2001), Organizational ownership, competitive intensity, and firm performance: an empirical study of the Indian Manufacturing sector, Strategic Management Journal, 22; 989-998. Rees, R. (1988), Inefficiency, public enterprise and privatisation, European Economic Review, 32; 422-431.

72

over marktwerking in de publieke sector

Salerno, C. (2003), What we know about the efficiency of higher education institutions: The best evidence, The Center for Higher Education Policy Studies, University of Twente. Seldon, A. (2005), Introducing market forces into ‘public’ services, Liberty Fund Inc. Shleifer, A. (1998), State versus private ownership, Journal of Economic Perspectives, 12 (4); 133-150. Simpson, H. (2009), Productivity in Public services, Journal of Economic Surveys, 23 (2); 250-276. Srinivasan, S.B. en R. Jagannathan (1999), Does Product Market Competition Reduce Agency Costs. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=181166 Teske, P. en M. Schneider (2001), What Research Can Tell Policymakers About School Choice, Journal of Policy Analysis and Management, 20 (4); 609-631. Vedder, R. en J. Hall (2000), Private School Competition and Public School Teacher Salaries, Journal of Labor Research, 21 (1); 162-168. Vickers, J. en G. Yarrow (1991), Economic perspectives on privatization, The Journal of Economic Perspective, 5 (2); 11-132. Vining, A. en A. Boardman (1992), Ownership versus competition: efficiency in public enterprise, Public Choice, 73; 205-239.

literatuur

73

3

Maatschappelijke kosten-batenanalyse: beslisinstrument bij beleidskeuzes1

[Kings and ministers] ... are themselves always, and without any exception, the greatest spendthrifts in the society. Let them look well after their own expense, and they may safely trust private people with theirs. Adam Smith, 1776, Wealth of Nations, Book II, chapter III

Niet alleen het beleid van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, maar al het overheidsbeleid moet vooraf grondig worden getoetst. De maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) is daarvoor de beste methode. Wel is het zaak om MKBA’s uit te voeren in meerdere omgevingsscenario’s die de volledige bandbreedte van het kosten-batensaldo laten zien. Borgen van publieke belangen is geen kwestie van markt of overheid, maar van het zoeken naar een werkbare en effectieve tussenvorm tussen markt en overheid. Maar hoe kom je tot beleidskeuzes die de publieke belangen het beste borgen? Het instrument bij uitstek om het welvaartseconomisch afwegingskader toe te passen is de maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA). Dit hoofdstuk beschrijft dit instrument en geeft aan hoe de rol van deze analyse in het beleidsproces verbeterd kan worden.

3.1

Wat is een maatschappelijke kosten-batenanalyse?2

Maatschappelijke kosten-batenanalyse vormt het sluitstuk van een analyse van de wenselijkheid van overheidsingrijpen. Eerst moet worden nagegaan of er sprake is van een markt die niet goed werkt, en waarom dat zo is (hoofdstuk 1). Als de markt niet goed werkt, kan er reden zijn voor overheidsingrijpen. Maar als dat ingrijpen erg duur of weinig effectief is, kan het middel erger zijn dan de kwaal. Een MKBA gaat na of de voordelen van ingrijpen opwegen tegen de nadelen. De toepassing van MKBA heeft in Nederland een hoge vlucht genomen. Sinds 2000 worden infrastructuurprojecten volgens vaste

75

richtlijnen met een MKBA onderzocht. Ook op andere beleidsterreinen worden soms kosten-batenanalyses uitgevoerd, bijvoorbeeld voor het onderwijs.3 Een MKBA is een systematische methode om de kosten en baten van overheidsbeleid voor de samenleving in kaart te brengen. Als bij uitvoering van een beleidsmaatregel de totale baten voor de maatschappij groter zijn dan de totale kosten, is het resultaat dat de samenleving als geheel erop vooruitgaat. In de praktijk leiden maatregelen voor sommigen tot baten en voor anderen tot kosten. De MKBA kan en moet deze verdelingseffecten zichtbaar maken, ook al gebeurt dit in de praktijk nog maar mondjesmaat. De weging van verdelingseffecten is een politieke beslissing. Een MKBA drukt alle aspecten waaraan mensen waarde hechten (voor zover mogelijk) in geld uit en telt deze op. Dat geldt ook voor zaken die meestal niet in geld worden gewaardeerd, zoals geluidshinder, vervuiling of tijdwinst voor consumenten. Verschillende effecten zoveel mogelijk onder één noemer brengen zodat ze vergelijkbaar worden, dat is de achterliggende gedachte. Ook de onzekerheden en risico’s die met een project samenhangen worden door een MKBA geïnventariseerd. Meestal zijn er grote onzekerheden, zowel over de werking van het project zelf als over de omgeving waarin het project gaat functioneren. Door de onzekerheden weer te geven met marges ontstaat een systematisch overzicht van alle kosten en baten. Een MKBA vergelijkt twee toekomstbeelden: een toekomstbeeld met het overheidsbeleid (beleidsalternatief ) en een toekomstbeeld zonder het overheidsbeleid (nulalternatief ). De verschillen tussen deze beelden leiden tot kosten en baten. Stel: files groeien naar verwachting zonder een kilometerprijs sterk, maar blijven met een kilometerprijs stabiel. Dan leidt de kilometerprijs tot veel tijdwinst, ook al ervaren mensen slechts dat de files hetzelfde blijven. In een MKBA kunnen ook meerdere beleidsalternatieven met elkaar worden vergeleken, zoals wegverbredingen, extra rijstroken op bestaand asfalt, een spitsheffing of een kilometerprijs. Door van elk alternatief de kosten en baten in beeld te brengen wordt duidelijk welk beleid het beste ‘scoort’. De MKBA is als methode goed verankerd in de economische wetenschap, kent een lange historie en wordt in veel landen toegepast. De methode is breed toepasbaar op projecten op uiteenlopende beleidsterreinen en kan bijdragen aan een verzakelijking van het beleid.

76

beslisinstrument bij beleidskeuzes

3.2

Masochisme van Verkeer en Waterstaat? De huidige praktijk rond MKBA Verkeer en Waterstaat als voortrekker

Het ministerie van Verkeer en Waterstaat (VenW) heeft in de jaren negentig van de vorige eeuw pijnlijke ervaringen opgedaan met de besluitvorming over de Betuweroute en de Hogesnelheidslijn (HSL) Zuid. Er ontstond een heftig maatschappelijk debat over de voor- en nadelen van deze verbindingen. VenW was groot voorstander van deze projecten. Deze rol was echter niet zuiver. Een parlementaire onderzoekscommissie onder leiding van Adri Duivesteijn stelde later: “Het ministerie ... heeft niet gefunctioneerd als een ‘departement van algemeen bestuur’, gericht op het bevorderen van een deskundige en evenwichtige belangenafweging in de politieke besluitvorming ... , maar als een partijdig ambtelijk bolwerk.” (Tijdelijke Commissie Infrastructuur, 2004). Er waren niet alleen grote tegenstellingen in het maatschappelijk debat, maar ook in de onderzoekswereld. Er werd een groot aantal rapporten geproduceerd zonder dat een duidelijk totaalbeeld naar voren kwam. Met andere woorden: het onderzoek was een chaos. Tussen het Centraal Planbureau en professor Bomhoff van onderzoeksbureau Nyfer ontstond een scherpe discussie over de werkgelegenheidseffecten van de Betuweroute. Deze ‘polarisatie’ in het onderzoek staat op gespannen voet met het Nederlandse poldermodel. Dat streeft immers naar overeenstemming door eerst consensus te bereiken over de feiten en pas daarna te overleggen over belangen en meningen. Planbureaus en andere onderzoeksinstituten zetten de feiten op een rij. Bij het overleg in de Sociaal Economische Raad (SER) spelen Kroonleden uit de wetenschap een belangrijke rol. Tegen deze achtergrond startten de ministeries van Verkeer en Waterstaat en Economische Zaken in 1998 een groot onderzoeksprogramma om tot een breed gedragen methode te komen om projecten te evalueren. Dat leidde in 2000 tot een leidraad die alle betrokken onderzoeksinstituten ondersteunen (Eijgenraam et al., 2000). Deze leidraad stelt vast dat de (maatschappelijke) kosten-batenanalyse de beste methode is om de effecten van infrastructuurprojecten te onderzoeken. Deze aanpak wordt aangeduid als Onderzoek Effecten Infrastructuur, kortweg OEI. Een MKBA vervangt een stapel onderzoeksrapporten. Vóór OEI was er bij het onderzoek sprake van een ‘hokjesgeest’. Elk aspect van een project werd

de huidige praktijk rond mkba

77

apart onderzocht: kosten, vervoerseffecten, milieu, et cetera. Een van die onderzoeken was vaak een economische effectrapportage: een waslijst van economische effecten die elk afzonderlijk werden berekend. Deze effecten werden bovendien vaak opgeteld, wat tot dubbeltellingen kon leiden. Door een maatregel dalen bijvoorbeeld de kosten in een sector, zoals minder kosten van files voor bedrijven door een wegverbreding. Dit kostenvoordeel resulteert in lagere prijzen. En voor zover de maatregel niet doorwerkt in de prijzen, leidt het tot hogere winsten voor aandeelhouders. De kostenverlaging wordt doorgegeven en mag niet worden dubbelgeteld. Dan zouden de totale baten immers worden overschat (zie figuur 2). OEI maakt een einde aan de ‘hokjesgeest’ en dubbeltellingen: de MKBA neemt alle aspecten mee en telt ze precies één keer.

Fig. 2

Doorgegeven effecten mogen niet meer dubbel worden geteld

Bron: SEO Economisch Onderzoek

OEI is sinds 2000 verplicht voor grote infrastructuurprojecten en wordt door het ministerie van Verkeer en Waterstaat ook voor minder grote infrastructuurprojecten van het rijk en bij investeringen in waterprojecten toegepast, weliswaar in aangepaste vorm. In 2004 verschenen aanvullingen op de OEI-leidraad waarin specifieke aspecten verder werden uitgediept. Grootschalige plannen als een nieuwe snelweg tussen Amsterdam en Almere (A6/ A9), nieuw spoor voor hogesnelheidstreinen naar Duitsland (HSL-Oost) en een snelle trein tussen Amsterdam en Groningen (Zuiderzeelijn) zijn mede door negatieve MKBA’s niet doorgegaan. Diverse wegverbredingen en kleine spoorinvesteringen kwamen daarentegen positief uit MKBA’s.

78

beslisinstrument bij beleidskeuzes

Na ruim vier jaar OEI analyseerden Annema, Koopmans en Van Wee (2007) het ‘OEI-proces’. In de periode 2000-2004 waren er 13 grote infrastructuurprojecten die de onderzoekers onder de loep namen. Uit de analyse blijkt allereerst dat OEI heeft geleid tot betere beslissingen. Bijvoorbeeld de sterk onrendabele Zuiderzeelijn ging niet door en de te grote Tweede Maasvlakte werd verkleind en gefaseerd uitgevoerd. Een groot probleem is echter dat MKBA’s doorspekt zijn met economisch jargon en geen heldere samenvattingen hebben. Daardoor is een MKBA voor velen een black box. Er komt iets uit, maar waarom is niet duidelijk. Effecten op natuur en milieu worden vaak niet in geld uitgedrukt. In de tabel met resultaten staat dan PM (pro memorie), en in het kosten-batensaldo worden deze posten soms weggelaten. En dat terwijl er wel goede onderzoeksmethoden beschikbaar zijn. De conclusie van het onderzoek was dan ook dat MKBA’s tot flinke verbeteringen hebben geleid, maar dat de mogelijkheden van de MKBA nog niet volledig worden benut.

Fig. 3

De moeizame cirkelgang van grote infrastructuurprojecten

Bron: Bewerking van Savelberg, ’t Hoen en Koopmans (2008)

Het tegenhouden en verkleinen van grote infrastructuurprojecten naar aanleiding van een MKBA verloopt overigens in de praktijk allesbehalve soepel. Bij infrastructuurprojecten begint het proces meestal met visies (zie figuur 3), die veelal leiden tot grote en dure plannen. Uit het palet aan mogelijkheden

de huidige praktijk rond mkba

79

wordt een variant gekozen, waarbij coalities worden gesloten tussen ‘actoren’. Die coalities maken het project meestal nog duurder. Aan het eind van de rit moet er ook nog een MKBA worden gedaan. En die valt dan negatief uit. Dat leidt tot heftige verwijten. Het was toch een prachtig project? Dan moet de MKBA wel fout zijn! Of niet? Een negatieve MKBA leidt vaak tot patstellingen en verkleining (downsizing) van de projecten. Soms zijn er meerdere ‘rondes’ van projectaanpassingen en nieuwe MKBA’s nodig. Uiteindelijk worden sommige projecten toch gerealiseerd, weliswaar in minder omvangrijke vorm. Deze cirkelgang is een moeizaam proces. Als een MKBA eerder wordt ingezet, voorkomt dat lastige discussies en uitstel. De maatschappelijke welvaartsbenadering van MKBA’s wordt op het beleidsterrein van Verkeer en Waterstaat niet alleen toegepast op infrastructuurprojecten. Bij het jubileumcongres van SEO Economisch Onderzoek eind 2009 presenteerde het onderzoeksinstituut schattingen van de maatschappelijke baten van luchtverbindingen. Welke luchtverbindingen leveren de hoogste bijdrage aan de Nederlandse welvaart en zouden we daarom op Schiphol willen houden? Dat kan uitstekend worden onderzocht met een MKBA. Maar hoe ging het verder met de Betuweroute en de HSL-Zuid? Het ‘Betuweroute-trauma’ leidde niet alleen tot de OEI-aanpak, maar later ook tot het eerdergenoemde parlementair onderzoek van de commissie-Duivesteijn. Nu, enkele jaren na de voltooiing van beide lijnen, worden zowel de Betuweroute als de HSL Zuid nog maar beperkt gebruikt. Wellicht is vooralsnog het meest positieve dat over deze projecten kan worden gemeld dat deze tot betere onderzoeksmethodes hebben geleid. Box 3

Kilometerprijs en wegverbredingen: Verkeer en Waterstaat de mist in met MKBA’s

Het is een goede zaak dat het ministerie van Verkeer en Waterstaat een MKBA verplicht stelt bij grote infrastructurele projecten. Echter, het ministerie start vaak te laat met de uitvoering ervan, zo constateerde dit hoofstuk. Maar dat is niet het enige probleem. Het ministerie creëert soms ook inhoudelijke problemen. Zo wil het ministerie stroperige besluitvorming doorbreken met daadkracht. Dat heeft geleid tot een Spoedwet die inmiddels door het parlement is aanvaard. Een keurig democratisch besluit. Kan daar iets mee mis zijn?

80

beslisinstrument bij beleidskeuzes

De Spoedwet legt vast dat wegverbredingen moeten worden onderzocht zonder rekening te houden met de kilometerprijs. De kilometerprijs dringt naar verwachting de groei van het verkeer met circa 15 procent terug, waardoor het aantal files naar verwachting halveert. Dit vermindert de kosten van files en maakt de baten van wegverbredingen kleiner. Door de kilometerprijs niet mee te nemen in het onderzoek worden de baten van wegverbredingen sterk overschat. Met andere woorden: de uitkomsten van de MKBA worden gemanipuleerd. Drie transporthoogleraren waarschuwden in NRC Handelsblad dat dit geen goede onderzoeksaanpak is (Van Wee, Meurs en Rietveld, 2009). Dat signaal heeft echter geen zichtbaar effect gehad: de Spoedwet werd aanvaard. Het parlement mag alles beslissen wat het wil. Het mag bijvoorbeeld beslissen dat één plus één drie is. Maar of dat verstandig is? Wellicht is het beter als de politiek de feiten ongemoeid laat. Onderzoek levert informatie die meeweegt in de besluitvorming, en houdt zo het beleid een spiegel voor. Als de politiek het onderzoek beïnvloedt, dan wordt onderzoek een lachspiegel. In een lachspiegel lijken dikke mensen soms slank. En in slecht onderzoek scoren onrendabele projecten soms goed. Zulk onderzoek leidt niet tot een deskundige en evenwichtige belangenafweging. Kennelijk zijn het ministerie en het parlement de lessen van de commissie-Duivesteijn snel vergeten.

3.2.1

Andere ministeries

De maatschappelijke kosten-batenanalyse is alleen bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat verplicht. Wel voeren andere ministeries incidenteel MKBA’s uit, zoals de ministeries van Economische Zaken, VROM, Binnenlandse Zaken, VWS en OC&W. Het blijkt dat MKBA’s daar ook heel goed mogelijk zijn. Bij het genoemde jubileumcongres van SEO Economisch Onderzoek werden daarvan treffende voorbeelden gepresenteerd. Zo laat de MKBA van revalidatiezorg zien dat extra investeringen in revalidatie buitengewoon rendabel kunnen zijn (Kok et al., 2008). Ook blijkt dat de aanwezige financiële prikkels deze investeringen ontmoedigen. Dit vormt een duidelijke case voor ander beleid. ‘Baten in cultuur en erfgoed’ toont aan dat ook cultuur aanzienlijke baten kan hebben (Hof et al., 2007; Huygen et al, 2009). Cultuurbeleid wordt vaak onderbouwd met paternalistische motieven, maar dat is dus niet nodig. Daarnaast maakt een onderzoek naar OostEuropese arbeidsmigranten duidelijk dat ook politiek gevoelige onderwerpen uitstekend met de kosten-batenanalyse kunnen worden onderzocht (Heyma

de huidige praktijk rond mkba

81

et al., 2008). De voorzichtige conclusie dat Oost-Europese arbeidsmigranten niet slecht zijn voor de overheidsfinanciën werkt bovendien ontnuchterend in emotionele debatten. Een MKBA blijkt ook een geschikt instrument om een overkoepelend beeld te geven van de welvaartseffecten van de splitsing van energiebedrijven. Volgens een eerdere studie van SEO Economisch Onderzoek is het splitsen van energiebedrijven in een leverings- en een netwerkbedrijf welvaart verlagend (De Nooij en Baarsma, 2009). Net als bij de eerder beschreven infrastructuurprojecten werden de uitkomsten van de MKBA niet gevolgd door de politiek: de splitsing werd toch doorgezet. Het is niet verwonderlijk dat SEO Economisch Onderzoek betrokken is bij dergelijke ‘exotische MKBA’s’ voor beleid op andere terreinen dan infrastructuur. Kosten-batenanalyses vereisen een grondige economische analyse van de maatregel en van de markt waarop de maatregel aangrijpt. Daarvoor bestaan bij infrastructuurprojecten richtlijnen en verkeersmodellen. Op andere terreinen is er echter minder houvast. Voor zulke verkenningen van onbekende gebieden zijn goede economen nodig. Toch is goed onderzoek bij andere ministeries dan Verkeer en Waterstaat kennelijk niet vanzelfsprekend. Bij een evaluatie van de nota ‘Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording’ (VBTB) werd onder meer het beleidsonderzoek onder de loep genomen. De conclusie luidde (ministerie van Financiën, 2004, p. 32) als volgt. Doelmatigheid en effectiviteit maken niet standaard deel uit van de onderzoeken. Slechts in vier van de elf onderzochte studies worden goed uitgewerkte alternatieven naast een nul- of referentiealternatief geplaatst. Hierdoor ... is onduidelijk of de alternatieven een goede ... oplossing voor de geconstateerde problemen betekenen. Daarbij schort het in een aantal gevallen aan een goede probleemdefinitie en -analyse.

Het verschil tussen het ministerie van Verkeer en Waterstaat en andere ministeries roept de vraag op waarom de toetsing van beleidsplannen bij VenW aanzienlijk strenger is. Is dit een vorm van masochisme van het ministerie van Verkeer en Waterstaat? In psychologische termen zou schuldgevoel over de Betuweroute en de HSL-Zuid dan leiden tot introspectie en zelfkwelling. Toch lijkt dit niet erg waarschijnlijk. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat werkt hard aan nieuwe grote projecten, zoals wegverbredingen en de kilometerprijs. Daarbij is sprake van grote ambities en een hang naar daad-

82

beslisinstrument bij beleidskeuzes

kracht (zie box ‘Kilometerprijs en wegverbredingen’). De kilometerprijs wordt opgezet als een groot project en met veel elan ‘verkocht’. Een betere verklaring voor de scherpe toetsing bij het ministerie is dat het Betuweroute-trauma heeft geleid tot een rationeel besef dat het niet goed is om sterk onrendabele projecten door te drukken. Dan resteert de vraag waarom andere ministeries hun beleid niet met MKBA’s toetsen. Dat ministers en staatssecretarissen niet altijd MKBA’s willen is wel begrijpelijk. Zij willen vaak grote, politiek aansprekende veranderingen realiseren. Met dergelijke visies is niets mis, maar het kan leiden tot onrendabele prestigeprojecten. Daarom is er een gezond tegenwicht nodig in de vorm van nuchter onderzoek (zie box 4). De rol van beleidsambtenaren is om politiek en inhoud ‘aan elkaar te knopen’. En dat is meer dan selectief shoppen in onderzoek om een politieke visie te ondersteunen. Het maakt deel uit van ambtelijke professionaliteit om te zorgen dat de inhoud een zelfstandige rol kan spelen. Het rijk heroverweegt momenteel de rijksuitgaven en -inkomsten op twintig terreinen, waaronder Mobiliteit en Water. Eerder bleek al dat veel infrastructuurprojecten toch doorgaan ondanks een negatieve MKBA. Dat betekent dat het mogelijk is om te bezuinigen en daardoor de Nederlandse welvaart te verhogen. Op de andere negentien terreinen kan een intensievere toetsing van beleidsvoornemens waarschijnlijk ook aanzienlijke besparingen opleveren.

Box 4

Visies en MKBA hoeven elkaar niet te bijten

Bij de voorbereiding van beleid zijn drie verschillende ‘werelden’ betrokken (Savelberg, ’t Hoen & Koopmans, 2008). Allereerst de wereld van de visies, waar nieuwe ideeën tot stand komen (zie figuur 4). Deze ideeën zijn vaak groots en meeslepend. Big is beautiful is het adagium. De tweede wereld is die van de MKBA. Hier ordent men effecten, kwantificeert ze en drukt ze uit in geld. Dan blijkt dat dure plannen vaak niet rendabel zijn. ‘Doe maar gewoon, dan doe je al gek genoeg’, is het adagium. En dat botst met de mensen van de visies.

de huidige praktijk rond mkba

83

Fig. 4

Drie werelden

Visies en MKBA’s oefenen invloed uit op de derde wereld: die van de besluitvorming. Daar zijn actoren actief in ‘beleidsarena’s’. En daar komt uiteindelijk soms een besluit uit voort. Want het is goed dat er visies en MKBA’s zijn, maar uiteindelijk moet de politiek beslissen. Ondertussen is er onvrede tussen de werelden van visies en MKBA. Volgens ‘visionairen’ rekent de MKBA mooie projecten dood. En volgens ‘rekenaars’ houden visionairen vaak geen rekening met de realiteit. De onvrede nader geanalyseerd blijkt dat visies en MKBA’s hun eigen sterke punten hebben; de sterke punten zijn bovendien complementair. Visies zijn goed voor aansprekende ideeën en voor het beoordelen van maatschappelijke belangen en verdeling van welvaart. MKBA’s zijn goed in het vergelijken van beleidsinstrumenten en in het efficiënter maken van projecten. Visies en MKBA’s hebben ook zwakke punten. Visies staan vaak op gespannen voet met feiten en bieden weinig aanknopingspunten om te kiezen tussen maatregelen. MKBA’s zijn vaak niet transparant. Bovendien worden ze vaak gezien als een absoluut besliscriterium in plaats van een hulpmiddel. De conclusie luidt dat visies en MKBA’s elkaar niet in de weg hoeven te zitten. Mits visies zich niet uitspreken over concrete feiten en MKBA’s niet worden gezien als vervanging van politieke besluiten.

84

beslisinstrument bij beleidskeuzes

3.2.2

Provincies, vervoersregio’s en gemeenten

Net als de meeste ministeries voeren ook provincies, vervoersregio’s en gemeenten nauwelijks MKBA’s uit. Zo is van een miljardeninvestering als de Noord-Zuidlijn nooit een MKBA gemaakt. Reden: niet het rijk maar de gemeente Amsterdam is verantwoordelijk voor het project. En dat verklaart wellicht de problemen waar Amsterdam nu al jaren mee worstelt (zie afbeelding 8). Want in een MKBA zouden indringende vragen zijn gesteld. Is het echt onmogelijk om bestaande trams te verlengen of vaker te laten rijden? Wat voegt een tweede metro tussen Amsterdam Centraal en Zuid (naast lijn 51) toe aan het bestaande? Misschien hadden we na een MKBA een veel kleiner project gehad, of meer trams.

Afb. 8

Ex-wethouder Dales werd door een enquêtecommissie van de Amsterdamse gemeenteraad verhoord over de Noord-Zuidlijn

Bron: De Pers

De Noord-Zuidlijn illustreert een breder probleem. Gemeenten en stadsregio’s gaan heel anders om met beleidsplannen dan het rijk. Bij het rijk is er niet alleen sprake van politieke toetsing, maar ook van inhoudelijke checks and balances, via planbureaus en instituten zoals SEO Economisch Onderzoek. In de

de huidige praktijk rond mkba

85

regio is er vooral een politieke toets. Regio’s rekenen begrotingen meestal niet grondig door op doelmatigheid en investeringen toetsen zij evenmin intensief. Het gebrek aan toetsing door regio’s kan worden opgevat als een democratisch recht van lagere overheden om zelf de spelregels rond de eigen besluitvorming te bepalen. De regio’s ondervinden echter wel de baten van nieuwe vervoersprojecten, maar dragen slechts een klein deel van de kosten. Zij ontvangen een uitkering van het rijk uit het gemeentefonds van  18 miljard per jaar en uit het provinciefonds van  1,3 miljard per jaar. Daarnaast verstrekt het rijk diverse uitkeringen voor specifieke zaken, waaronder een Brede doeluitkering (BDU) voor verkeer en vervoerbeleid van  2 miljard per jaar. Hiervan betalen gemeenten en vervoersregio’s openbaarvervoersubsidies en infrastructuur. De doelmatigheid van de besteding van deze BDU hoeven de gemeenten en vervoersregio’s niet inhoudelijk naar het rijk te verantwoorden; zij hoeven alleen aan te tonen dat het geld aan verkeer en vervoer is besteed. Al met al is het grootste deel van de middelen die provincies, vervoersregio’s en gemeenten besteden, voor hen ‘gratis geld’: het levert hen voordelen op zonder dat zij de nadelen van de bijbehorende belastingheffing dragen. Die nadelen zijn immers gespreid over het hele land. Het behoeft geen betoog dat onder deze omstandigheden geen sprake kan zijn van een gezonde democratische afweging op lokaal niveau. Voor provincies, regio’s en gemeenten is het devies: zoveel mogelijk geld claimen bij het rijk. Als het rijk de doelmatigheid van deze uitgaven niet toetst, doet meestal niemand het. En het rijk toetst deze uitgaven slechts op een zeer globaal niveau, in meer algemene evaluaties van gemeentefonds, provinciefonds en BDU. Dit gebrek aan echte toetsing leidt waarschijnlijk tot verspilling van belastinggeld en tot een lagere welvaart. Ook hier geldt, net als bij andere ministeries dan die van Verkeer en Waterstaat, dat beleidsambtenaren met verantwoordelijkheidsgevoel ervoor zouden moeten zorgen dat er toch een inhoudelijke toets van beleidsvoornemens plaatsvindt. Kennelijk is er bij lagere overheden dus sprake van een combinatie van verkeerde financiële prikkels en een tekort aan ambtelijke professionaliteit. In de eerdergenoemde heroverweging van rijksuitgaven komen ook de apparaatkosten van lagere overheden aan de orde. En als op de totale rijksuitgaven wordt bezuinigd, krimpen het gemeentefonds en het provinciefonds mee. Gezien het gebrek aan toetsing is een heroverweging van regionale en lokale uitgaven hard nodig. Maar het zou nog beter zijn als gemeenten, provincies en vervoersregio’s zelf hun uitgaven tegen het licht zouden houden. De politiek beslist, maar ook in de regio moet er goede inhoudelijke informatie zijn.

86

beslisinstrument bij beleidskeuzes

3.2.3

De rol van het Centraal Planbureau

Het Centraal Planbureau (CPB) draagt op verschillende manieren bij aan toetsing van beleid. Zo rekent het CPB jaarlijks door of de geplande overheidsuitgaven passen binnen de kaders die het rijk daarvoor in regeerakkoorden heeft gesteld. Voor de langere termijn analyseert het CPB welk tekort op de overheidsbegroting houdbaar is in het licht van economische groei en vergrijzing. Ook onderzoekt het CPB op allerlei terreinen de economische effecten van gepland of gerealiseerd beleid. Bij zijn onderzoek maakt het CPB gebruik van MKBA’s. De OEI-methode is mede door het CPB ontwikkeld. En het CPB heeft een speciale rol bij grote infrastructuurprojecten. Als een MKBA niet door het CPB is uitgevoerd, dient het CPB deze te toetsen via een second opinion. Dit voorkomt dat MKBA’s van consultants die hun opdrachtgevers willen plezieren automatisch voor waar worden aangenomen. Uit het eerder aangehaalde onderzoek van Annema et al. (2007) bleek dat de helft van de MKBA’s goed was uitgevoerd; bij de andere helft was de kwaliteit onvoldoende. Dat bleek met name uit second opinions van het CPB. Ministeries, provincies en gemeenten claimen extra geld voor investeringen uit het Fonds Economische Structuurversterking (FES). Aan het CPB wordt dan gevraagd om deze claims te beoordelen. Een van de criteria waarop het CPB de claims toetst is maatschappelijke efficiëntie, waarbij het CPB vaak een beknopte MKBA maakt (Van ’t Riet, Verrips en Zwaneveld, 2009). Deze ‘mini-MKBA’s’ vormen een beperkte toets van een klein deel van de beleidsplannen van andere ministeries dan die van Verkeer en Waterstaat en van gemeenten, vervoersregio’s en provincies. De conclusie van deze korte schets luidt dat het CPB een zeer nuttige rol vervult bij het analyseren van beleidsplannen. Er zijn echter ook veel beleidsvoornemens die niet door het CPB worden getoetst, of die het CPB wel onderzoekt maar niet integraal toetst. Het lijkt ook niet redelijk om een dergelijke brede taak bij het CPB neer te leggen, want dat zou tot capaciteitsproblemen bij het CPB leiden. Bovendien is het de vraag of het goed is dat het CPB als externe ‘boeman’ fungeert. Het lijkt zinvoller om de toetsende manier van denken over beleid waarvan het CPB bij uitstek de exponent is, te integreren in processen van beleidsvorming.

de huidige praktijk rond mkba

87

3.3

Professionele beleidsvoorbereiding

3.3.1

Allemaal dezelfde toets

Het ministerie van Verkeer en Waterstaat toetst zijn beleidsvoornemens strenger dan andere ministeries. Daarbij sneuvelen sommige projecten en krijgt het ministerie minder geld. Andere ministeries worden op hun beurt beloond voor een slappe aanpak. Deze situatie is evident ongewenst. Niet omdat het zielig voor het ministerie is. Maar wel omdat het kan leiden tot inefficiënte uitgaven bij andere ministeries. De beste manier om beleid inhoudelijk te toetsen is een MKBA. Dat betekent dat alle ministeries MKBA’s zouden moeten uitvoeren waar dat mogelijk is. De aanbeveling ‘MKBA waar mogelijk’ roept de vraag op waar de grens van die mogelijkheden ligt. De baten (if any) van de Nederlandse militaire aanwezigheid in Afghanistan kunnen bijvoorbeeld nauwelijks worden uitgerekend. En de kosten van aantasting van een uniek natuurgebied als de Waddenzee zijn evenmin gemakkelijk in geld uit te drukken. Maar op veel gebieden is het minder moeilijk. Van belastingmaatregelen tot windenergie, van revalidatie tot externe veiligheid: het kan allemaal. Het is gemakkelijk om te roepen dat een beleidsterrein zodanig uniek is dat een MKBA niet mogelijk is. Maar dat is pas zeker als een MKBA-deskundige het heeft geprobeerd. The proof of the pudding is in the eating. En als een MKBA niet mogelijk is, omdat belangrijke effecten niet kunnen worden gemonetariseerd, wat dan? Dan zijn er diverse andere methoden beschikbaar. Deze methoden kunnen worden vergeleken met de kosten-batenanalyse: – Een kosteneffectiviteitsanalyse weegt één effect af tegen de kosten. Een voordeel is dat dit effect niet hoeft te worden gemonetariseerd: het kan in fysieke eenheden worden uitgedrukt, zoals tonnen CO₂. Het nadeel van deze methode is dat neveneffecten buiten beeld blijven. – Een multicriteria-analyse drukt de verschillende effecten van een maatregel niet in geld uit, maar weegt ze met politieke gewichten. Een groot voordeel van deze methode is dat het in beginsel alle effecten kan wegen. Een belangrijk nadeel is dat de gewichten subjectief zijn. – Een overzichtstabel voegt de effecten niet samen en telt ze niet op, maar geeft elk effect in zijn eigen eenheid (of kwalitatief ) weer. Zo neemt het net als de multicriteria-analyse alle effecten mee. Het nadeel is dat er geen duidelijk totaalbeeld ontstaat en er geen sprake is van een besliscriterium.

88

beslisinstrument bij beleidskeuzes

Genoemde methoden hebben zowel voor- als nadelen. Het nadeel van de MKBA is dat het niet altijd toepasbaar is, terwijl de nadelen van andere methoden samenhangen met inhoudelijke beperkingen (kosteneffectiviteit), subjectiviteit (multicriteria-analyse) en bruikbaarheid voor evaluatie (overzichtstabel). Dus waar het kan, is een MKBA de beste methode. Een richtlijn voor de keuze van een methode voor projectbeoordeling zou als volgt kunnen luiden: – Pas MKBA toe als de belangrijkste effecten in geld kunnen worden uitgedrukt. – Zo niet, pas kosteneffectiviteitsanalyse toe als één effect centraal staat. – Zo niet, pas multicriteria-analyse toe. 3.3.2

Politiek en onderzoek: evenwicht en communicatie

Soms wordt gezegd dat de toepassing van MKBA’s zou leiden tot technocratisch bestuur. De rekenmeesters aan de macht, dat willen we toch niet? Maar politici kunnen altijd besluiten nemen die afwijken van de uitkomsten van een MKBA. En dat gebeurt in de praktijk ook. Bij minder grote infrastructuurprojecten wordt niet conform de MKBA beslist: bij tweederde van de projecten met een negatieve MKBA volgt zelfs toch een positief besluit (Rienstra, 2008). Een MKBA gebruikt een economische meetlat om de effecten van een maatregel in geld te ‘vertalen’: de betalingsbereidheid. De politieke beoordeling van effecten kan echter een andere weging toepassen. Die kan bijvoorbeeld een extra groot gewicht toekennen aan effecten voor mensen met lage inkomens. Politici kijken niet alleen naar de effecten voor Nederland als geheel, maar ook naar de gevolgen voor hun eigen achterban. En die verschilt per politieke partij of belangenvereniging: de milieubeweging, het bedrijfsleven, uitkeringsontvangers. Een beleidsvoorstel waarbij niemand erop achteruitgaat maakt meer kans op politieke acceptatie dan een plan waarbij één of meer groepen verliezen. Daarom is het van groot belang om in een MKBA niet alleen de totale effecten voor Nederland te berekenen, maar ook de verdelingseffecten voor politiek relevante groepen te laten zien. Pas dan ontstaat er echte communicatie tussen MKBA en besluitvorming. In de meeste MKBA’s staan de verdelingseffecten echter niet centraal. Gewoonlijk wordt eerst de MKBA voor geheel Nederland gepresenteerd. Daar-

professionele beleidsvoorbereiding

89

na volgt nog een hoofdstuk met enkele snel gemaakte uitsplitsingen. Deze top-downaanpak sluit niet aan bij het politieke proces, waarin de verdelingseffecten juist belangrijker zijn dan totalen. Verdelingseffecten bieden ook mogelijkheden voor projectoptimalisatie. Als het totale saldo van kosten en baten positief is, maar de effecten voor sommige groepen negatief uitvallen, kan dit tot minder politiek draagvlak bij deze groepen leiden. Met name burgers en bedrijven die met een achteruitgang worden geconfronteerd door een beleidsbeslissing roeren zich vaak heftig.4 Subsidies, heffingen of prijzen kunnen dan zorgen voor een meer evenwichtige verdeling die het beleid politiek aantrekkelijker maakt. Een voorbeeld van een bottom-upaanpak met optimalisatie van verdelingseffecten is de MKBA van de OV-chipkaart (Nieuwenhuis et al., 2003). Uit tabel 3 blijkt dat de openbaarvervoersbedrijven de volledige kosten betalen, terwijl zij slechts een deel van de baten ‘incasseren’ in de vorm van minder zwartrijders en efficiëntere tarieven. De reizigers ondervinden een belangrijk deel van de baten in de vorm van minder tijdverlies om kaartjes te kopen. Een gelijkmatiger verdeling van kosten en baten over OV-bedrijven en reizigers werd bereikt door de hoogte van de prijs van de OV-chipkaart te variëren (zie de regel ‘Verkoop OV-kaart’ in de tabel). Bij een geschikte keuze van die prijs blijkt dat alle betrokken partijen in de MKBA positieve effecten ondervinden (zie de onderste regel van de tabel). Overigens werd hierbij gerekend met een overgangsperiode van papieren plaatsbewijzen naar de OV-chipkaart van een jaar. En die periode duurt nu al zo’n vijf jaar, met alle (dubbele) kosten van dien. En het eind is nog niet in zicht ... Gebrek aan transparantie van de MKBA’s bemoeilijkt ook de communicatie tussen onderzoekers en politici. Economen drukken zich graag uit in een eigen geheimtaal die zij zelf heel helder vinden, maar de rest van de wereld niet. En dat maakt economen weinig populair, net als de bard in de Asterixverhalen. De volgende citaten uit samenvattingen van MKBA’s zijn voor deskundigen gesneden koek, maar adacadabra voor velen (de bronnen kunnen in dit geval beter anoniem blijven). – “ Totaal baten: NCW van de totale baten van de nieuwe varianten berekend ten opzichte van het nulplusalternatief (daarbij is onderscheid gemaakt tussen de nieuw berekende Nulplus, de oude Nulplus en het Nulalternatief zonder beprijzing).” – “Het belangrijkste indirecte effect van de hier beschouwde OV-alternatieven is op het woon-werkverkeer, wat doorwerkt op de arbeidsmarkt ... De lagere (tijd)kosten voor woon-werkverkeer leiden tot een hoger aan-

90

beslisinstrument bij beleidskeuzes

Tabel 3

Presentatie van verdelingseffecten: voorbeeld OV-chipkaart Totaal NL

Reiziger

Werkgever

OVbedrijven

Overheden

-500 à -1060

60

Indirecte effecten

Externe effecten

Netto contante waarde, mln. euro Exploitatiekosten

-440 à -1000

Kaartaankooptijd

500 à 620

490 à 610

10

Molestreductie

100 à 120

60 à 70

30 à 40

Minder zwartrijders

380 à 480

Tariefdifferentiatie

240 à 480

20

Verkoop OV-kaart

0

-310

Extra mobiliteit

50 à 80

50 à 80

Efficiencyverbetering

130 à 160

70 à 80

Milieueffecten

20

Subsidies etc.

0

50

-50

Marktwerking

0

-70 à -320

70 à 320

Totaal

420 à 1520

10 380 à 480

-20

240 à 480 +310

-20

80 à 100 20

260 à 390

20 à 30

-30 à +660 60 à 310

80 à 100

30

Bron: bewerking van Nieuwenhuis et al. (2003). Sommige rijen en kolommen zijn samengevoegd om de tabel overzichtelijker te maken.

–

–

bod van arbeid; de (tijd)kosten van het zich aanbieden op de arbeidsmarkt worden immers lager.” “Door de landaanwinning vervalt tevens de mogelijkheid om de prijsstijgingen door capaciteitsgebrek in het nulalternatief gedeeltelijk in Nederland te verzilveren als ‘schaarste-inkomsten’. Meestal gebeurt deze aftrek in een KBA impliciet door direct alleen het saldo voordeel te waarderen.” “In tabel 1 komen de reistijdwinsten van gezinnen en bedrijven samen dan 0,6 mld euro lager uit in variant 8a en 0,8 mld euro lager in variant 8b.

professionele beleidsvoorbereiding

91

De inkomenseffecten komen nagenoeg evenveel gunstiger uit. Het totale welvaartseffect wordt dan 0,9 mld euro voor variant 8a en 1,5 mld euro voor variant 8b, in plaats van 1,0 mld euro resp. 1,6 mld euro.” Deze teksten zijn voor kwantitatief ingestelde economen al lastig, maar voor de meeste politici, ambtenaren en burgers onleesbaar. En het kan veel beter. Een aangepaste versie van het tweede citaat luidt als volgt: “Omdat het woonwerkverkeer minder tijd kost, wordt het voor sommige mensen aantrekkelijk om te gaan werken of om meer uren te werken.” 3.3.3

Onzekerheden en bandbreedtes

Een ander knelpunt is dat economen houden van het ‘prikken’ van getallen. Zij gaan bijvoorbeeld uit van een gemiddelde economische groei van 2 procent per jaar en berekenen dan hoe snel de files groeien. Getallen prikken is handig bij het rekenen, maar niet in de beleidsdiscussie. Over veel belangrijke factoren bestaan grote onzekerheden. Het is van belang om onzekerheden zichtbaar te maken. Dat is beter dan het presenteren van een verwachte waarde, omdat dan iedereen gaat doen alsof het zeker is dat de verwachte waarde werkelijkheid wordt. En dan kun je verkeerde keuzes maken. Daarom maken planbureaus langetermijnscenario’s met sterk uiteenlopende toekomstbeelden (CPB/MNP/RPB, 2006). MKBA’s worden meestal opgesteld tegen de achtergrond van één of meer langetermijnscenario’s. De uitkomsten verschillen meestal sterk tussen de scenario’s. De OEI-richtlijnen schrijven voor dat de resultaten van verschillende scenario’s moeten worden samengevat in één tabel (Koopmans, 2004). De meeste posten krijgen dan de vorm ‘. .. à ...’, bijvoorbeeld  170 à 350 mln. Helaas wordt dit voorschrift niet consequent nageleefd. Wegenprojecten worden al zo’n tien jaar doorgerekend met uitsluitend een scenario met een hoge verkeersgroei (European Coordination). Zelfs het CPB houdt zich soms niet aan de richtlijn (zie bijvoorbeeld Eijgenraam en Ossokina, 2006). Geprikte getallen veroorzaken echter nog probleem: ze laten de politiek weinig ruimte. Als er wordt gewerkt met slechts één scenario is het kosten-batensaldo hetzij positief, hetzij negatief. Dan is het zoals eerder bleek voor politici, vooral bij grote projecten, lastig om een besluit te nemen dat afwijkt van de MKBA. Dat leidt tot wrijving. Als MKBA-resultaten als bandbreedtes worden gepresenteerd is het saldo soms ondubbelzinnig positief of negatief, maar

92

beslisinstrument bij beleidskeuzes

soms is het onduidelijk, bijvoorbeeld -330 à +420 mln. euro. In dat laatste geval is de MKBA voor besluitvormers minder lastig. En het is ook inhoudelijk betere beleidsinformatie dan één vast getal. Het ‘prikken’ is hardnekkig, maar onjuist en onhandig. 3.3.4

Een explosie van onderzoek?

Soms wordt gezegd dat al dat onderzoek wel erg duur wordt. En ja, een MKBA kost al gauw vijftigduizend euro, en als het een grote is een paar ton. Maar een project dat twee miljard kost en één miljard oplevert, kost per saldo een miljard. Dat is tienduizend keer zoveel als de MKBA die dit verlies kan voorkomen. Slecht beleid kan de belastingbetalers miljarden kosten. Zo beschouwd zijn MKBA’s juist goedkoop. Hierboven werd betoogd dat MKBA’s in verschillende scenario’s moeten worden doorgerekend, zodat een bandbreedte van uitkomsten zichtbaar wordt. Het aantal denkbare scenario’s is groot, waardoor een ‘explosie’ van onderzoek zou kunnen ontstaan. Als er bijvoorbeeld vier beleidsvarianten zijn en acht omgevingsscenario’s, moeten er 32 MKBA’s worden uitgevoerd. Dat kost veel tijd en maakt de resultaten niet doorzichtiger. Daarom is het beter om slechts twee omgevingsscenario’s door te rekenen die de volledige bandbreedte van het kosten-batensaldo weerspiegelen. Met andere woorden: het zijn de twee scenario’s die respectievelijk het laagste en het hoogste kosten-batensaldo opleveren. Meestal is van tevoren al zichtbaar welke scenario’s dat zijn. Bij personenvervoer levert het scenario met de hoogste bevolkingsgroei bijvoorbeeld de hoogste baten op. Bij goederenvervoer is dat het scenario met de hoogste economische groei. Het aantal beleidsvarianten kan ook worden beperkt door beleidsvarianten die dicht bij elkaar liggen niet meteen integraal door te rekenen. Een van die varianten geeft immers ook al een beeld van de andere variant(en). Als de uitkomsten van de MKBA daar aanleiding toe geven, kunnen specifieke uitwerkingen ook later nog worden onderzocht. Een explosie van onderzoek is dus niet nodig als verstandig wordt omgegaan met omgevingsscenario’s en beleidsvarianten. Daar komt nog bij dat een volledige MKBA niet altijd nodig is. Recent is een spoorverbinding door het IJmeer, van Almere naar Amsterdam, met een MKBA onderzocht (Zwaneveld et al., 2009). Iedere kosten-batendeskundige kan in twee uur tijd zonder nader onderzoek uitleggen waarom deze verbin-

professionele beleidsvoorbereiding

93

ding niet rendabel is. Het spoor wordt gesubsidieerd, in die zin dat de kosten van spoorinfrastructuur niet worden terugverdiend uit de tarieven. En een brug is altijd erg duur, duurder dan gewoon spoor. En automobilisten stappen meestal niet over, omdat hun reistijd per auto veel korter is (Bakker en Zwaneveld, 2009). Daar hoef je niet lang voor te rekenen, ook omdat er al veel is geleerd van eerdere MKBA’s. Dus dit is niet alleen een pleidooi voor meer MKBA’s, maar ook voor minder.

3.4

Conclusies

Deze tour d’horizon van MKBA in Nederland levert de volgende conclusies op: – MKBA is een succes bij Verkeer en Waterstaat. Het heeft geleid tot overzicht in het onderzoek, tot minder ‘polarisatie’ tussen onderzoekers en tot betere besluiten. – Niet alleen het beleid van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, maar het beleid van alle ministeries zou vooraf goed moeten worden getoetst. De MKBA is daarvoor de beste methode. En waar een MKBA niet mogelijk is, zijn alternatieve methoden beschikbaar, zoals kosteneffectiviteit of multicriteria-analyse. Het is tijd dat ook gemeenten en provincies overstappen naar professionele beleidsvoorbereiding. – De huidige heroverweging van rijksuitgaven naar aanleiding van de economische crisis vormt een goed startpunt om beleid scherper te gaan beoordelen op diverse sociale beleidsterreinen. – MKBA’s kunnen eerder in het proces van beleidsvoorbereiding worden ingezet om botsingen achteraf te voorkomen. Vroeg in het proces gaat het eerder om ‘advies aan de tekentafel’ dan om uitvoerige berekeningen. – MKBA’s moeten worden uitgevoerd in meerdere omgevingsscenario’s. Om een explosie van onderzoek te voorkomen kunnen twee scenario’s worden gekozen die de volledige bandbreedte van het kosten-batensaldo laten zien. – Verdelingseffecten komen in MKBA’s onvoldoende naar voren, terwijl MKBA’s juist zeer geschikt zijn om deze effecten zichtbaar te maken. Pas als de verdelingseffecten een prominente plaats krijgen in MKBA’s, wordt goede communicatie met politici mogelijk. – MKBA’s zijn nog te veel een black box voor niet-economen. Economisch jargon en onduidelijke formuleringen moeten worden vermeden.

94

beslisinstrument bij beleidskeuzes

Noten 1

2 3 4

Dit hoofdstuk is een uitwerking van de slotlezing op het -jarige jubileumcongres van SEO Economisch Onderzoek in november . C.C. Koopmans (), Maatschappelijke kosten-batenanalyse: Too little, too late? lezing gehouden bij het SEO Jubileumcongres  november, Amsterdam: Felix Merites. Deze paragraaf is deels gebaseerd op Eijgenraam et.al. () en op de website van het Centraal Planbureau (www.cpb.nl/nl/model/kba.html). Zie bijvoorbeeld Hof et. al. (). “... the innovator has for enemies all those who have done well under the old conditions, and lukewarm defenders in those who may do well under the new” (Machiavelli, , hoofdstuk ).

Literatuur Annema, J.A., C.C. Koopmans en G.P. van Wee (2007), Evaluating transport infrastructure investments: the Dutch experience with a standardised approach, Transport Reviews, 27 (2), 125-150. Bakker, P. en P. Zwaneveld (2009), Het belang van openbaar vervoer. De maatschappelijke effecten op een rij, Centraal Planbureau en Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, Den Haag. CPB/MNP/RPB (2006), Welvaart en Leefomgeving: een scenariostudie voor Nederland in 2040, Centraal Planbureau, Den Haag. Eijgenraam, C.J.J, C.C. Koopmans, P.J.G. Tang en A.C.P. Verster (2000), Evaluatie van infrastructuurprojecten; Leidraad voor kosten-batenanalyse, Sdu, Den Haag. Eijgenraam, C.J.J. en I.V. Ossokina (2006), Kosten-batenanalyse Zuidas Amsterdam, CPB Document 134, Centraal Planbureau, Den Haag. Heyma, A. et al. (2008), De economische impact van arbeidsmigratie uit de MOE-landen, Bulgarije en Roemenië, SEO Economisch Onderzoek, Rapport 2008-70. Hof, B. et al. (2006), Baten in beeld, SEO Rapport 884; J. Poort et al. (2007), Bronnen van Baten, SEO Economisch Onderzoek, Rapport 2007-52. Hof, B.J.F., C. van Klaveren en A. Heyma (2009), Maatschappelijke baten van het opheffen van onderwijsachterstanden, SEO-rapport 2009-05, SEO Economisch Onderzoek, Amsterdam. Huygen, A. et al. (2009), Ups and downs. Economische en culturele gevolgen van file sharing voor muziek, film en games, SEO Economisch Onderzoek, Rapport 2009-02.

noten

95

Kok, L. et al. (2008), Kosten en baten van revalidatie, SEO Economisch Onderzoek, Rapport 2008-68. Koopmans, C.C. (2004), Een heldere presentatie van OEI: aanvulling op de Leidraad OEI, Rapport 761, SEO Economisch Onderzoek, Amsterdam. Machiavelli, N. (1532), The Prince (Il Principe), Penguin, Londen. Ministerie van Financiën (2004), Evaluatie VBTB, Tweede Kamer, 29 949 Nr. 1, p. 32. Nieuwenhuis, B. et al. (2003), De maatschappelijke kosten en baten van de invoering van de OV-Chipkaart, Rapport 716, SEO Economisch Onderzoek, Amsterdam. Nooij, M. de en B.E. Baarsma (2009), Divorce comes at a price: An ex ante welfare analysis of ownership unbundling of the distribution and commercial companies in the Dutch energy sector, Energy Policy 37, p. 54495458. Rienstra, S. (2008), De rol van kosten-batenanalyse in de besluitvorming, Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, Den Haag. Riet, M. van ’t, A. Verrips en P. Zwaneveld (2009), Beoordeling projecten ICRE 2007/2008, CPB Document 185, Centraal Planbureau, Den Haag. Savelberg, F., A. ’t Hoen en C. Koopmans (2008), De schijntegenstelling tussen visie en kosten-batenanalyse, Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, Den Haag. Tijdelijke Commissie Infrastructuur (commissie-Duivesteijn) (2004), Onderzoek naar infrastructuurprojecten: Hoofdrapport, Tweede Kamer, 20042005, 29283, nr. 6, p. 38. Wee, B. van, H. Meurs en P. Rietveld (2009), “Hé, de voorspelling komt niet uit”, NRC Handelsblad, 19-3-2009. Zwaneveld, P. et al. (2009), Maatschappelijke kosten en baten van verstedelijkingsvarianten en openbaarvervoerprojecten voor Almere, CPB Document 193, Centraal Planbureau, Den Haag.

96

beslisinstrument bij beleidskeuzes

Over de auteurs

Barbara Baarsma is algemeen directeur van SEO Economisch Onderzoek en bijzonder hoogleraar Marktwerking en mededingingseconomie aan de Universiteit van Amsterdam. Daarnaast vervult Baarsma een aantal commissariaten en toezichtfuncties. Baarsma heeft veel ervaring met het analyseren van publieke belangen en de rolverdeling tussen markt en overheid. Zij ontwikkelde een methodiek om overheidsbeleid door te lichten. Deze methodiek is gebruikt bij diverse ministeries. Een tweede onderzoeksgebied is mededinging. Daarbij werkt zij zowel aan concrete mededingingsrechtelijke zaken (fusies, kartels en misbruikzaken) als aan onderzoek naar gevolgen van overheidsbeleid op concurrentieverhoudingen op markten. Zo beschreef ze de effecten van regelgeving op concurrentieverhoudingen bij juridische vrije beroepen en binnen het onderwijs. Carl Koopmans is onderzoeksdirecteur en hoofd van het cluster Regio, Bedrijf en Infrastructuur bij SEO Economisch Onderzoek. Hij is tevens hoogleraar Infrastructuur en Economie aan de Vrije Universiteit in Amsterdam. Koopmans specialiseert zich in kosten-batenanalyse; op dit terrein is hij een van de grootste deskundigen in Nederland. Hij is medeauteur van de leidraad voor het opstellen van een Overzicht Effecten Infrastructuur (OEI); kortweg de leidraad voor MKBA’s voor voorgenomen infrastructuurprojecten. In zijn onderzoek gaat het niet alleen om verkeer en infrastructuur, maar ook om andere beleidsterreinen. Zo onderzocht hij de kosten van stroomstoringen en de baten van milieubeleid. Ook analyseerde hij de kilometerprijs en de woningmarkt. Jules Theeuwes is wetenschappelijk directeur van SEO Economisch Onderzoek en emeritus hoogleraar Toegepast economisch onderzoek aan de Universiteit van Amsterdam. Zijn wetenschappelijke publicaties liggen op het terrein van de arbeidsmarkteconomie. Hij was als WRR-raadslid in belangrijke mate verantwoordelijk voor het rapport Investeren in werkzekerheid.

97

Hierin wordt gepleit voor een aanpassing van de werkloosheidsvoorziening en de ontslagbescherming aan de dynamiek van de moderne arbeidsmarkt. Tevens is hij gespecialiseerd in de economische analyse van het recht en de economische aspecten van mededinging en regulering. Hij was lid van de SER Commissie Marktwerking en Publieke Belangen, die recentelijk het advies Markt én overheid heeft uitgebracht.

98

over de auteurs

Register

Aanbesteding 7, 57, 62-63, 69 – Aanbestedingsplicht 8, 62 Allocatie 18-26, 28, 30-31, 40, 44, 51-52, 66-67 Arbeidsproductiviteit 50 Autonomie 17 Averechtse selectie 28, 30 Bandbreedtes (in onderzoeksresultaten) 75, 92-94 Baten 7-18, 27, 33, 41-44, 75-95 – Kosten-batenanalyse – KBA 1112, 17, 40-42, 75-82, 88, 92-95 – Maatschappelijke kostenbatenanalyse – MKBA 11-12, 41, 75, 77, 81, 95 Belangen 9-18, 33, 43, 49-53, 67, 75, 77, 81, 84, 89, 97-98 – Maatschappelijke belang(en) 1419, 22-24, 30-33, 42, 50, 84 – Publieke belang(en) 9-18, 24, 2936, 41-44, 48-51, 66-67, 75, 97-98 Belasting 34-35, 42, 45, 48, 56, 70, 86, 88, 93 – Belastingheffing 34, 45 Beleids– Beleidseconomie 7-11, 13 – Beleidseconomisch 7 – Beleidskeuze 13, 41, 67, 75 – Beleidsvoorbereiding 88, 94 Beslisinstrument 75 Bezuinigen/bezuiniging 8, 10, 45, 55, 63-64, 66, 68, 83, 86 Calculus (van het publiek belang) 14-16, 44, 48

Centraal Planbureau (CPB) 71, 77, 87, 92, 95-96 Commissie-Duivesteijn 80-81, 96 Concentratie (ook marktconcentratie) 53 Concessie(s) 22, 57, 62, 67 Concurrentie 18, 26, 28, 38-42, 45, 49, 52, 54-62, 65-70, 97 Consumptie 14, 18, 21-22, 34-35, 51 Coördinatie 51, 67 CPB zie Centraal Planbureau Debat 9, 12, 50, 77, 82 Deregulering 56, 68 Doelmatigheid 44, 51, 54-55, 57-58, 6067, 82, 86 – Doelmatigheidsprikkel 51, 5460, 66 Downsizing (van projecten) 80 Dubbeltelling(en) 78 Duivesteijn (commissie) 77, 80-81, 96 Economische Zaken, ministerie van 45, 47, 61, 63, 70, 72, 77, 81 Efficiëntie 19-20, 22, 30, 34, 38-41, 49, 51, 53, 58-61, 66-70, 87 – Allocatieve 20, 51 – Dynamische 39, 41, 51 – Statische 20, 39, 41 – Productieve 51 Efficiëntiewinst 59, 66 Ethiek/ethisch 17, 35, 42 Extern(e) effect(en) 12, 14-15, 18, 26-30, 44, 54, 91 – Complex(e) extern(e) effect(en) 15, 27, 44

99

Free rider-gedrag 27, 44, 47 Gemeente(n) 7, 28, 62-63, 66, 85-87, 94 Goed(eren) – Collectief 27 – Publiek 18, 26-28, 30 Inbesteden/inbesteding 61 Indirect(e) effect(en) 90-91 Informatie 18, 21, 25, 33, 37, 65, 68, 81, 86 – Informatieachterstand 28, 31, 34, 65 – Informatieasymmetrie 65 – Informatiegebrek(en) 26, 28-30 – Informatieprobleem/problemen 18, 31, 37, 65 Infrastructuur 12, 30, 75-83, 86-87, 89, 94-97 Innovatie/innoveren 9, 33, 38-40, 46, 58, 62, 94-95 Investering/investeren 19-20, 27, 39, 51, 70, 78, 81, 85-87, 97 Kartel 15, 33, 97 KBA zie Kosten-batenanalyse Keuze 11-12, 14, 17-18, 22-23, 31, 35, 42, 45, 67, 89-90, 92 – Keuzemogelijkheid/ mogelijkheden 26, 51 – Keuzevrijheid/vrijheden 42, 52, 67 Kilometerprijs 76, 80-83, 97 Kosten – Kosten-batenanalyse – KBA 1112, 17, 40-42, 75-82, 88, 92-95 – Maatschappelijke kostenbatenanalyse – MKBA 11-12, 41, 75, 77, 81, 95 – Kosten-batensaldo 75, 79, 92-94 – Kostenbesparing 10, 55, 61 – Kosteneffectiviteitsanalyse 8889 Kwaliteit 19, 28, 38-40, 49, 52-53, 56-58, 61-68, 87 Legitimeren/legitimatie 42-43 Liberaliseren/Liberalisering 55-56, 62, 68

100

register

Maatstafconcurrentie 55-56 Machtspositie 33 Markt – Markteconomie 16, 20-26, 29, 39, 42, 53, 97 – Marktfalen 13, 16-18, 24-30, 3337, 42-45 – Markmacht 9, 26, 29 – Marktmechanisme 21, 24, 29, 34, 54 – Marktwerking 8-25, 28-31, 34-51 Mededinging 33, 38-40, 97-98 – Volkomen/volledig vrije mededinging 38, 40 Merit good (demerit good) 34-35 Ministerie – Economische Zaken 45, 47, 61, 63, 70, 72, 77, 81 – Financiën 82, 96 – Verkeer en Waterstaat 75-82, 85, 94 MKBA zie Kosten-batenanalyse Monetariseren 12 Monopolie 9, 26-27, 29, 37, 42, 56, 70 Moreel 54 – Moreel gevaar/risico (moral hazard) 18, 30 Monopolistische concurrentie 27 Multicriteria-analyse 88-89, 94 Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) 29 Netwerkeffecten 26 Netwerksector 10, 59, 63 NMa zie Nederlandse Mededingingsautoriteit Noord-Zuidlijn 7, 85 OEI (Onderzoek Effecten Infrastructuur) 77-80, 87, 92, 96-97 Oligopolie 9, 38 Onzekerheid/onzekerheden 34, 37, 76, 92 OV-chipkaart 90-91, 96 Overstappen 65, 94 Overheid

– Overheidsbedrijf 53, 55, 59, 69 – Overheidsbeleid 8, 12, 22, 33, 4041, 54, 75-76, 97 – Overheidsingrijpen 8-9, 13, 15, 18, 29, 33-36, 42, 45, 75 – Overheidsfalen 30-31, 33, 36 – Overheidstaak 10 Overzichtstabel 88-89 Pareto – Pareto efficient (Pareto efficiënte allocatie) 19, 22, 30, 36, 40, 51 – Pareto optimaal (Pareto optimale allocatie) 19-31, 37-44 – Pareto verbetering 20, 40 Paternalisme 18, 35-36 Plan(economie) 19-21, 39 Politiek 7-11, 18-19, 22-23, 31, 34-36, 4142, 52, 66-67, 76-77, 81-92 Prestatiecontrole 10, 55 Prijs – Prijs-kwaliteitverhouding 8, 39, 51 – Prijsmechanisme 20-21, 24, 30, 49-55, 67 Private sector 52, 55, 58-61 Privatisering/Privatiseren 10, 55-56, 59, 62, 68, 70 Productie 14, 18-21, 25-27, 35, 51-52 Productdifferentiatie 26, 65 Provincie(s) 85-87, 94 Publiek(e) belang(en) 9-18, 24, 29-31, 36, 42-44, 48-51, 67, 75, 97-98 Publiek(e) goed(eren) 18, 26-28, 30 Publieke sector 10, 12, 33, 49-72 Rationeel/rationele 8, 83 Regulering 10, 45, 60, 70, 98 Reputatie 28-29, 65 Schaalvoordeel/voordelen 25-27, 61 Schaarste 18, 91 Second best 36-37, 40, 47

SEO Economisch Onderzoek 80-82, 85, 95-97 Smith, Adam 7, 16, 26, 48-49, 75 Spoor 78, 94 Subsidie 10, 30, 33-35, 55, 67, 90-91 Taxi 8 Thuiszorg 7-8, 50, 63 Toetreding 40, 62, 68 – Toetredingsbarrière 68 Toezichthouder 26, 29, 31, 33, 56, 65, 67, 70 Transactiekosten 18, 24-25, 27, 34, 37 Transparantie/transparant 40, 67, 84, 90 Uitbesteden/Uitbesteding 59, 61, 64 Verdeling(seffecten) 30-31, 33, 76, 89-91, 94 Verkeer en Waterstaat, ministerie van 75-78, 81-82, 86-88, 94 Verzelfstandiging 55, 58, 69 Visie 14-15, 30, 39, 79, 83-84, 96 Vraagsturing 55-57, 63 Vrijheid 17, 42, 52-53 Welvaart – Welvaartseconomie 12-13, 16-18, 22, 24, 29 – Welvaartsfunctie 23 – Welvaartsverlies 9-10, 15, 17, 29 Welvaartstheorema – Eerste (fundamentele) welvaartstheorema 20, 23, 26 – Tweede (fundamentele) welvaartstheorema 21-24, 34, 36-37, 44 Werkloosheid 20, 24, 28-30, 98 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) 14-16, 41, 43, 48, 97 Woningmarkt 8, 12, 97 Zorgsector 10

literatuur

101