5. Maliye Eğitimi Sempozyumu: Devlet Borçları (1989)

.I

GAZi UNlvERSiTESl iKTisADi

VE iDARi MALiYE

BiLiMLER BOLUMO

FAKULTESi

~

G

Anadofu Universitesi Merkez Kutupha!1e

FMS

.. I

GAzt 'ONtVERStTESt tKTtSADt VE tDAR! BiLiMLER FAKULTESi MALtYE BOLOMO

\.

..TURK .

T

b

PsfO ~. r. '- r..G ~"'eri

ErCj(.) '!1

Anadoru

Merkez

OnfversJtesf

KGtuphanegln8

Hediyesidir.

22 -24

DiDiM

MA VIS

I, J'IJ

"t

1-989

~ AYDIN

T'

S~UN U$ " Vniversitemizin

(23 -24 MaYls 1989 Dizim -AYDIN'da

duzenlemi$

oldugu

~". TVRKjYE MALjYE ECjTjMj SEMPOZYUMUNDA sunulan tebligleri, biT kitap haline getirmi$ bulunuyoruz. Or; gun silren sempozyumun ba$kanugmz Prof. Dr. Bedii N. FEYZiOGLU yapmz$ oldugu birinci oturumda, Konu$macz olan'Y. Dor;. Dr~ Eser KARATA$; «Teoride ve Dilnyada ir; Borr;lanma)) konulu bir teblig ~unmu$tur.-Prof. Dr. 'M. Kamil MUTLUER'in ba$kanlzgmz yaptzgz ikinci oturumda ise Prof. Dr. Aytar; EKER, «Tilrkiye'de ir; Borr;lar») konulu bir teblig sunmu$tur. Oturumun ikinc~ gilnilnde, ba.,s'kanlzgmz Prof. Dr. Akif ERGjNAY'm yaptzgz sempozyumda, Dot;. Dr. Ustiln DjKE9 «Teoride ve Dilnyada Dz.$"Bort;lanma», ba.,s'kanlzgmzProf. Dr. Halil NADAROGLU'nun yaptzgz oturumda ise Dot;. Dr. Turgay BERKSOY «Tilrkiye'de Dz.$ Bo"T:t;lar» konulu tebligleri sun'mu.$lardzr. ()turumun Degerlendirme»

son gununde yapzlan panelde ise «Devlet Borf;larzyla jlgili yapzlmz$tzr.

Genel

,

Derleyerek kitap haZine getirmi-? buZundugumuz V. TVRK1YE MAL1YE EG1T1Ml SEMPOZYUMU tebligleri ve panel konU-?malarmm, ara-?tzrmaczlara, bilim adamlarma ve konuyla ilgiZenen ki-?ilere yararlz oldugu oZr;ilde mutlu olacagzz. ..."

,

' .,,',

Saygzlarzmzzla

Prof. Dr. tJstun DjKE9

~

i

.-Dr.

1.9iNDEK1LER Sahife 5

Onsoz ... Y. Do<;. Dr. Esen KARAKA-5:

Ricardocu

Denklik

T eoremi 0 zerfne ...

7

15 Ustiin

Geli$meler

DiKEC;:

DZ$ Devle!

,

Bo!r;larz

ve Dilnyadaki

Son

41

'...

Doc;. Dr. T~'!."gay BERKSOY

: Turkiye'nin

Prof. Dr. Gerhard ZEITEL: Auslandverschuldung

Probleme der In -und. ~. c ' ...' ".'

S3

Dt~ BOI:t;lanmast "-'"-.;c,, .,. :'" ...

75

5

22 MaYls

1989 Pazartesi

BiRiN ci OTURUM «RICARDOCU Oturum

B~kanl

Konu~macl

:

DENKLiK

TEOREMi»

OZERiNE

Prof. Dr. Bedii N. FEYZiOGLU Y. DoC;. Dr. Eser KARAKA~

istanbul Universitesi iktisat Fakiiltesi

GiRi~: Kamu ekonomisinin temel tartl1?ll1klanndan biri de, hiQ ku1?kusuz, kamu kesimi finansman aQlklannm ek vergiler ya da iQ borQlanma ile kapatllmasmm ekonominin temel makroekonomik degi1?kenlikleri uzerinde yapacagl du1?unulen etkiler QerQevesinde orta ya <;lkmaktadlr. Ricardo (1820) ve Robert J. Barro (1974) arasmda, kamu kesimi finansman aC;lklarl -Qreten vergi kesintilerinin, iC; borc;lanma ile kar~ ~llanmaslmn doguracagl refah etkilerinin neler olabilecegi konusunda iktisatc;llar arasmda bir konsensusUn varlIf!;1ndan soz etmek c;ok yanlI~ olmayacaktlr. ~ Kamunun 1 liralIk bir vergi kesintisi ger<;ekle~tirdigi ve bu kesintinin sonucu olarak kamu kesiminde 1 liralIk bir a<;lk olu~tugu varsaYIlsm. Vergi indirimi, bireylerde bir pozitif refah etkisi yaratacaksa, ortaya <;lkmasl muhtemel sonu<;lar, tuketim talebinde bir artI~a paralel olarak emek ve mal piyasalarmda talep fazlasl yaratma yonunde olacaktIr. Mal piyasasmda artan talep fazlasl ve kamu kesimi finansman a<;lklanIim i<; bor<;lanma ile kapatIlmasl, fan piyasasmda bir talep baskIsI olu~turacak, yukselen reel faiz oranlan ozel yatInmlar uzerinde unlu «crowding-out etkisini» gosterecektir. (Barro 1984) Vergi indirimi sonucu bireylerde olu~an pozitif refah etkisinin bir sonucu olarak, temsili birey, daha <;ok mal ve bo~ zaman tuketecektir. Daha <;ok bo~ zaman tuketimi ise mal piyasasmda iiretim duzeyini a~aglya <;ekmekte, ama azalan uretime ragmen, yatmmlarda du~u~un ve refah etkisinin bir sonucu olarak. mal tuketimi artmaktadlr. Bu analiz <;:evresinde, yatlnmlardaki du~u~ sermaye stog:unu azaltmakta, «kamu borQlanmasmm yuku» diye adlandlrllan, her neslin bir s.onraki nesi1e daha du~uk bir sermaye stogu blrakmasl 01gusu ortaya

<;:lkmaktadlr.

Turn bu geligrnelerin kokeninde, daha once de deginildigi gibi, finansrnan a<;lklanmn bireylerde yarattlgl pozitif refah etkisi ve bunun sonucu olarak ortaya <;lkan duguk tasarruf duzeyleri yatrnak-

tadlr.

Kamu kesimi finansman Camalalindan (G) olu~tugu ile kar§lla~maktadlr :

dengesinin vergiler (T) ve kamu harbir <;:er<;:evedekamu tek bir alternatif

A: T?:.G B: T
Daha

tasarruf ve ozel sermaye birikim duzeyi. H-2: Bireyler tahvillerin ana para ve faiz odemelerini

du§uk bir olanakl1

kllacak (t+l) donemine ili~kin vergi artl~larml ongorebi1diklerinden, sahip olduklan kamu tahvil1erini bil~ net refah artl~l olarak gormemektedirler. Anla§llacagl farkl1 sonuGlar

gibi, H-2, birimi hipotezin urettigi sonuG1ardan Gok uretecektir. Gal1~mamn eksenini de bu farkl1l1klar

01u~turmaktadlr. BOLUM

Ricardocu

Denklik

1

Teoremi

David Ricardo, 1820'de unlu Britannica Ansiklopedisi/nin 4., 5. ve 6. baskllan ic;in C;lkarllan bir ekde, «Funding system» adh bir madde yazml~tlr (Ricardo, 1820)., Bu makalede iC; borc;lanmanm serrnaye birikim etkileri konusunda role getirilen du~Unceler, De Viti De Marco'nun 1936 tarihli «First Principles of Public Finance» adh kitabmm dl~mda, Robert' J. Barra/nun 1974'de yaymladlgl «Are Government bonds net wealth» adh makalesine kadar, yo gun akademik tartl~malara

10

temel olu~turmaml~tlr.

Barro (1974) ile tekrar gundeme gelen Ricardocu g6rU~ler, «rasyonel beklentiler kurammm» ABD iktisat c;evrelerinde c;ok populer oldugu glinumuzde, farkh bir formel yaplda, bu moda aklmmda izlerini ta~lyarak, yeniden konuya ili~kin tartl~malarm temel eksenini olu~turmu~tur. Ricardo (1820) ve Barro (1974) makalelerinde, farkh bir genel c;erc;eve de olsa, veri bir kamu harcama' duzeyinin vergi yerine borc;lanma ,ile finanse edilmesinin etkinligini tartl~malar ve bu iki finansman bic;iminin, tuketm ( tasarruf) miktarlannm zaman c;inde dagIllml ve sermaye birikim surec;leri uzerindeki etkilerinin n6tr oldugu g6rU~unu ileri surmu~lerdir. Ozellikle Barra (1974) 'nun tearik tartlgma c;erc;evesini, bireylerill, kamu harcamalarmm gU ya da bu bic;imde finans~ ediligine gosterdikleri reaksiyonlann mikro temellerinin incelenmesi alugturmaktadlr. Bu c;erc;evede, butc;e ve para. politikalanrnn etkinligini, bireylerill bu palitikalara olugturduklarl reaksiyonlar belirlemekte, aym iktisat palitikasl onlemi bireylerin reaksiyanlannm bir sanucu olarak birbirlerine tumu ile ters sonuc;lar verebilmektedirler. <;'ah-7mamn giri-7 b61umunde forrnule edilen 2. no.lu hipotez, «Ricardocu denklik teoreminill» kalkI-7 noktasffil olu-7turmaktadlr. Bireylerin sahip olduklan kamu t,ahvillerinin, kendilerince bir net refah artl-7 faktoru olarak algllanmamasffiffi nedeni, A d6nemi neslinin fayda fonksiyonunda, t+l d6nemi neslinin fayda fonksiyonun da olmasl yatmaktadIr. t d6nemi nesili, kendisi i<;in net refah artl-71 gibi algllanabilecek bu tahvil sahipliginin, t+l d6neminesli i<;in bir bor<; sonucuna d6nu-7ecegini bilmektedir. Bu saptama, -yukanda belirtilen fayda fonksiyonunun 6zelliginin bir sonucu olarak ortaya <;lkmaktadlr. Bor9lanmanm yaratacagl bu nesilleraraSl yeniden b6lu1?um sol--ununa bir tepki olarak, t d6nemi nesili kendi 90cuklarma yanslyacak yapmm olumsuzluklanm gidermek amaclyla, t+l d6nemi neslinin zaranm kar1?llayacak kadar bir miras arttlrma yoluna gitmekte, bu artmml saglayacak tasarruf artl1?l da, kamu ~or<;lanmasmm ilk a1?amada olu1?turdugu tasarruf kaybml kar1?llamaktadlr. Analizin c;erc;evesini olu§turan nesillerarasl (Intergenerationnel) bir ya§am c;evrimsel Clife-cycle) modelde miras ve b.unu saglayan tasarruf uyarlamalan, tuketimin (tasarrufun) donemleraraSl daglhilllm degi§tirmemi§ ve geleneksel modelde ortaya C;lkan konjonktureI etkiler olu§maIru§tlr. G6ruldugu minde zorunlu

gibi, ,t d6nemi temsili bireyi, borc;lan~amn t + I d6nekIlacagl vergi artl§lanmn kapitalize degerini algIla~ 11

yabilmekte ve bu a~m yukUn kendi c;:ocuklal~ma yanslmaSlll ruf ve miras artl~l yolu ile engellemektedir.

tasar-

Eu a~amada «Ri<;ardacu denklik tearemi» , hane halkmm taplam tliketiminin kullanabilecekleri tlim kaynaklardan (fiziki~ be~eri, t ve t+l d6nemlerine ili~kin), farkll d6nemlerin kamu tliketiminin ~imdiki degerinin dli~lilmesi ile alu~tugu bic;iminde tammlanabilir. Di.ger bir ifadeyle, tliketim (tasarruf) bliyliklliklerini, sadece taplam kaynaklar ve farkh d6nemlerin kamu tliketiminin ~imdiki degerleri belirlemekte, kamu harcamalarmm finansman bic;imi ve zaman dag1l1ml etkilememektedir. (Barra 1976) BOLUM Ricardocu

Denklik

Teorem, kamu refah artl~l olarak

Teoreniine

2 Getirilen

Temel Ele~tiriler

borc;lanmasmm hanehalklarl tarafmdan bir net g6rulemeyecegini ongormekte, dolaYlslyla, kamu

bo14c;lanmasl, ozel sermaye birikimini hic;bir duzeyde etkilememektedir. (Barro, 1974) Ba14ro'nun, ozllikle miras konusunda getirgigiortaya koyduklarl kuramsal yaplda 6nemli bir yenilik olmakla birlikte, modele c;ok giic;lu ele~tiriler de getirilmektedir (Feldstein, 1976), (Buchanon 1976, 1980).

.Ricardo -Barro nik geli~me olarak

modelinde temel varsaYlm, nufus artl~l artl tektammlanan iktisadi buyume oranmm (y) sUlra

e~it oldugudur. Feldstein bu klsltlaYlcl varsaYlmm modele getirdigi sakmcalan, kamu borc;lanna uygulanan faiz Gram ile reel buyumeyi kar~lla~tIrml~ ve borc;lanma olgusunun Ricardo -Barro modelinde oldugu gibi sermaye birikim sureci uzerinde notr olmadlgml ileri surmu~tiir. 1. .r .::Sy Bu durumda, kamu borc;lanma siireci, birikimli olarak kamu borc;larl (b) ulusal gelir (y) Gramm yiikseltmemektedir. Kamu borc;larmm artl~ hlZl r'ye e~it olmakta, bu Gran ise y'nin altmda kaldlgl siirece, t donemi neslinin kamu tahvillerini net bir refah artl~l olarak algllamaYlp, tuk~timini artIrmasl i<;in bir neden goriinmemektedir. DolaYlslyla, tuketim (tasarruf) aklmmm Zaman i<;inde daglhmmm degi~imi. sermaye birikimini de etkilemektedir. 2. r> y Kamu bor<;lanna uygulanan faiz oranin iktisadi biiyiimenin iizerinde oldugu durumda sartin biraz daha c;apra~lk hale gelebilmektedir. r bor<;lanmanm net maliyetini yansltabilecegi gibi, kamu tah12

vi! getirisi uzerine «t» oranmda maliyetini degi~tirebilmektedir.

rN = (l-t)

salman

bir vergi

borc;lanmanm

net

r.

Eger vergileme sonraSI ula~Ilan durum r

"

daha

Y ? rN

ise,

once

r:::;: y durumu

ic;in elde

edilen

sonuc;lar

degi-,?meye-

cektir.

3. rN>y Eu durumda da, kamu bor<;lanmasl tasalTUf1arl olumsuz etki1emektedir. Eu durumda, kamu bor<;lanmasrnrn <;lg etki1erini 6nleyebi1mek i<;in, (t+1) d6neminde salrnacak alan vergilerin arttlrllmasl ka<;rnllmaz olmakta, ama (rN-y). farki ku<;u1dugu Granda t neslinin (t + 1) nes1ine blrakacagl miras da, kamu bor<;lanmaslmn tutanndan du~iik olacak, bunun sonucu olarak da, toplam tuketim artacak ve bulla bagh olarak sermaye birikimi yava~layacaktIr. Feldstein (1976) Buchanon (1976, 1980), Ricardo -Barro modelinin en c;ok y = 0 ozel durumunda, varsaYlm1ar-sonuc;lar tutarhhgml sag1ayabi1ecekigini y *0 ko~ul1armda, (t + 1) donemi verig1erinin ka pitalize degerinin, kamu borc;lanmasl ile c;akl~masmm olanakslz oldugunu ileri siirmii~lerdir.

Feldstein

(1976)..c;al1~masmda, ~amu borc;lanmasmm tasaITUf

ve sermaye birikim etkilerinin, aym mantlk c;erc;evesinde, sosyal guvenlik fonlarl ic;inde gec;erli oldugunu belirtmi~tir. BaITo'da, Feldstein ve Buchanon'a cevap niteligi ta~lyan 1976 c;:al1~rnasmda, karnu borc;:lanrnasl !c;:in forrnule ettigi «Ricardocu denklik teorerninin» turn varsaYlrn ve sonuc;:larl ile birlikte sosyal guvenlik kesintileri ic;:in de geQerli oldugunu belirtrni~tir. SONUQ Artan kamu harcamalanmn ek vergiler ya da iQ borQlanma yon~ temleri ile finanse edilme yontemleri arasmdaki arbitraj ve bu arbitrajm sermaye birikim sureci uzerindeki etkilerinin tartl~lldlgl bu ozet Qah~mada, artaya Qlkan temel sarun ~oyle ozetlenebilir: bireylerin taplam kaynaklannm donemlerarasl buyliklugu sabit iken, ayni bireylerin kaynak kullammlannm donemsel daglllml degi~tiginde, tuketim (tasarruf) aklmlanmn nesillerarasl daglllml etkilenecek midir? 13

..

Bu temel sorunun yamtl, kamu harcamalanmn finansmanmda vergi-borGlanma altematifinin denkligi hipotezi GerGevesinde, Barro (1974-1976, 1984) tarafmdan miras ve benzeri transfer mekanizmalarmm, nesilleri .genetik ve mali aGldan bir sureklilik anlaY1~ma\ goturebilecegi, diger bir ifadeyle, bireylerin ya~am beklentilerinin SOllsuzla~abilecegi gosterilerek verilmeye Gal1~llmI~tlr. , Ya~am beklentileri sonsu~ clan bireyler dunyasmda, vergisel finansmamn iC; borc;lanma ile ikame edilmesi, (t + n), n = 1, do~ nemlerinin vergi yukumliiIuklerinin de mutlak kapitalize ediIebildigi varsaYImlyIa t donemi 6zel harcamalarmda bir geni~lemeye neden olmamaktadlr.

Y ARARLANILAN Barro, Robert J. : «Are government

KA YN AKLAR bonds net wealth» J.P.E. 83, no. 6 (1974)

Barro, Robert J. : "Reply to Feldstein and Buchanan», J.P.E. 84, no. 2 (1976). Barro, Robert J.:

«Macroeconomics»

James:

and sons, New York,

(1984)

«Public Principles of Public Debt», Richard D. Irwin, inc,

Buchanan James: illinois (1958). Buch8llan

John Wiley

"Barro

on the Ricardian

Equivalence

Theorem», J.P.E. 86,

no. 2, (1976).

Buchanan James:

«The logic of the Ricardion

Equivalence

Theorem», Finan-

zarchiv) 38, no. 1 (1980). Feldstein, Martin:

"Perceived

Wealth

in Bonds and Social Security:

A com-

ment,., J.P.E. 84, no. 2 (1976). Kessler, Denis: «L hypothese d equivalence d economie et de Statistique. no. 3 (1986).

entre impOt et emprunt»,

Annales

Ricardo, David: "Tre works and Correspondence of David Ricardo-, Gilt 4, Funding system yayma hazlrlayan Pierro Sraffa. Cambridge University Press, 1966.

0 Driscoll, Gerald P.:

"The Ricardion nonequivalence theorem», J.P.E. 85,

no, 1 (1977).

:1 14

22 MaYIS

1989

iKiN ci OTURUM

Otumm B~kam: Konu~maCl

Prof. Dr. Kamil Y.O.K. Uyesi :

MUTLUER

Prof. Dr. Ayta<; EKIR Dokuz Eylul Universitesi tktisadi ve idaIi Bilimler

Fakultesi

Prof. Dr. Ayta<; Eker (*)

Mustafa

Sakal

(**)

Toplumsal yapldaki geli-?meler ile sosyal de vIet anIaYI-?1 sonucu gtiniimiizde devIetIerin yiikiimIiiIiikIeri devamll ve biiyiik olc;iide geni-?lemekte dolaYIslyle devIetlerin yerine getirmek zorunda oldugu hizmetler gerek c;e-?itve gerekse kapsam yontinden artl-? gostermektedir. DevIet toplumun sosyal bekIeyi-?lerini cevaplandlrmaya, ekonomik aItyapIYl geli-?tirmeye ve klasik kamu hizmetlerini kar-?llamaya c;alI-?makta boylece devIetin yiikiimIiiIiikIeri artmaktamr. BugUn geli~mi~ veya azgeli~mi~ ulke ka vramlarma bagh kalmakSlZm, devlet-mali imkanlar ili~kisi sozkonusu, oldugunda devlet~ ler i<; ve dl~ bor<;lanmalar yonunden benzer ~ekli- goriinum i<;inde bulunmaktadlr. Ozellikle i<; bor<;lanmalar konusunda degi~ik isimler altmda yiiriitulen bazl uygulamalar <;e~itli amaQlan gerQekle~tir ~ me fikrine .dayah bulunmaktadlr. Bazen dogrudan dogruya but<;e a<;lf!;1m kapatmak yada bir ek finansman kaynagl saglamak amaCl i<;in bazende ekonomik politikamn geregi olarakta i<; bor<;lanmaya gidile bilmektedir. Borc;lann amac;lan, miktarl, faiz oranlan, iC; veya d1~ kaynaklardan yapllmasl, nasil odenecegi, kullamh~ ~ekli ekonomi uzerindeki etkileri hemen her donemde Parlamentoda, bilim c;evrelerinde, basmda ve toplumda tartl~malara yol ac;maktadIr. Enflasyon donemlerinde kamu borc;lanmasmm ayn bir ozelligi oldugu -gibi, stabilizasyon donemlerinde de degi§~k ozelligi ve hizmetleri bulun'ffiaktadIr. Bu aC;ldan tebligimizde Turkiye'de iC; kamu borc;lannm onemi, kaynaklan ve sm1flanmnlmasl belirtildik~en sonra ekonomik ve sosyal alandaki etkileri uzerinde durarak geli~meleri ve sonuc;lanm ortaya koymaya c;ah~acaglz. I. .,ic; Kamu Borc;lannm Onemi Kredi guvene dayamr. Ki§inin borcunu 6deme gucUne alan -inanCl anlamma gelir. Kamu kredisi de devletin borcunu 6deyecegine dair (*) (*-*)

Dokuz Eyliil 'CTniversitesi t.lB.F. Maliye B61iimii Of!;retim 'CTyesi. Dokuz Eyliil 'CTniversitesillB.F. Maliye B61iimii Ar~. COr.

17

alan giiveninin ifadesidir. Devletin borc;lanmaSl alaymda, borc; v"erenleri paralannl devletin tasarrufuna blrakmaya y6nelten husus, onun borcunu 6demesi baklmmdan namuslu bir bireyden farkl bulunmadlgl du-,?uncesidir. Kamu kredisinden faydalanan devlet, kendisine 6dunG verilen paralan giderlerini kar~llam~k uzere kullanabilmektedir. Kamu k14edisi genel teorisinde, devlet borGlarl, porGlanmanm genel anlaml iGerisinde yer almakla beraber, aralarmda baZl farkl.ar bulunmaktadlr. BorG alan devlet, verenlerin kar~lsinda biitiin gucu ile hazlr bulunmaktadlr. Bu nedenle kamu kredisinde, 6zel ekonomideki borGlanmalarda bulunmayan baZl durumlar ortaya Glkmaktadlr. Kamu kredisinden s6z edildigi zaman borG verenle bor9 alan arasmdaki ili~kiden Gok. i~in parasal y6nu 6nem kazanmaktadlr. Devletin gelir elde etme araGlanmn ba~mda vergiler gelmektedir. Sava~ ve kalkmma dl~mda, devlet giderlerinin buyuk bir klSffil vergiden elde edilen gelirlerle kar~llanmaktadlr. BorGlanma ihtiyaCl. sava~, kalkmma ve baymdlrhk i~leri gibi devletin milli gelirden buyiik pay istedigi zamanlarda 6nem kazanmaktadlr. Zamammlzda borGlanmanm biitGe gelirleri arasmda yeralmasl, -artlk normal bir olay olarak kabul edilmektedir. Devlet, kar~llanacak giderin niteliginden baglffiSlz olarak, politik ve ekonomik ~artlar baklmmdan vergi koyma ile bor9 almadan hangisini daha kolay alabilir ve faydal1 kabul ediyorsa

onu seGmektedir.

Bor<;lanma ve borc; idaresi ulke ekonomisi ic;inde onemli bir olaydIr. Maliye, para ve sermaye piyasalan uzerinde buyuk rol oynamaktadlr. Devlet borc;lan, sermaye ve gelirlerin yeniden dag1l1mllll duzenlemekte ozellikle gunumuzde sosyal ve ekonomik yaplYl del'inden etkilemektedir. Kamu kesiminin onemi milli alandan, milletlerarasl alana dogru tagmlgtlr. Maliye ilmi, borc;lanmaYl yalmz butc;eyi denklegtirmek ve butc;e ihtiyac;lanm karguamak ic;in kolay bir arac; olarak kabul etmemektedir. Nitekim bugun borc;lanmanm parasal anlammdan c;ok ekonomik ve sosyal aC;ldan incelenmesi ve borc; y1:iklinlin yanslulabilmesi konulan uzerinde daha c;ok durulmaktadlr. ic; bor<;lar i<; kaynaklardan saglanmakta ve milli gelirin kapSaml i<;inde d u-?Unulmektedir. Yani i<; bor<;lar milli gelirin miktanm degi-?tirm~yip, yaplsllli degi-?tirme ozelligine sahip bulunmaktadIr. ic; bor<;lar borc;lanan devletin iC;osorunu olmaktadIr. Borc;lanan dev1e1in mi1li C;lkarlanna uygun bir ~ekilde allllir ve kul1amllr. Diger bir "(11kellin C;lkar1anyla herhangi bir c;atI-?ma sozkonusu olmaz.

18 !~I

~-j

Maliye politikasmm arac;lanndan biride borc;lanma politikaSlmr. tc; borc;lanma yoluyle devlet, enflasyon ve deflasyonla miicadelede ekonomik istikran saglamaya c;ah~lr. Ozellikle enflasyon iC; horc; ili-7kisi aC;lsmdan iilkemizde bu durum biiyiik bir 6neme sahip buIunmaktadlr. ic; borc;lar milli para ile ahm p 6dendiklerinden, dl~ borc;larda oldugu gibi biiyiik degi~ikliklere ugramasl s6zkonusu degildir. Bilhassa enflasyon d6nemlerinde milli pal~a ile ya pllan borc;lanmalar, borcun amortismam aC;lsmdan devlet lehine olumlu sonuc;lar meydana

getirmektedir.

II -i~ Karon Bor~lannm Kaynaklan Devlet iQ borQlanmaya ihtiyaQ duydugu zaman siyasi smlrlan iQindeki vatanda.<;;lanna yada Qe.<;;itlikurulu~lara ba.<;;vurarak bunu 5aglayabilir. Milli kaynaklar uzerinde devletin geni.<;;yetkileri vardlr ve borQlanma ~artlarlm duzenlemede daha serbest davramr.- BO14Qlanmada borQ veren kimselere tanman bazl garan tiler dev letin borQlanmasilll kolayla.<;;tInr. Nitekim tahvil almaktan Qekinen ki~ilere saglanan ozel menfaatler, garantiler ve odeme kolayhklan Qekin., genlikleri giderebilir ve istekleri arttIrabilir. iQ devtet borQlanmasma ba.<;;vurmadan once ekonomik ve siyasi ortamm iyi incelenmesi gerekir. Devletin genel ekonomi politikasl iQinde yeralan borQlanma politikasl en olumlu ve etkin bir .<;;ekilde uygulanmahdlr. iQ borQlanma milli ekonomi iQinde bir e1 degi~tirrne i~lemi 01makla birlikte, ozellikle kullamlmayan fonlann uretime katIlmasml saglamak yoluyla kalkmmaYI hlzlandlncl ve ekonomi}r dengeyi koruyucu etkiler yapabilmektedir. Devlet ka ynaklar; A B C A

siyasi Sllllrlarl

ic;inde c;e~itli kaynaklara

ba~vurabilir.

Bu

Bireyler Ozel ve Mali Kurumlar Bankalar ~eklinde slralanabilir. -

Bireyler

Devletin bor<;: istedigi ilk kaynak bireylerdir. Genellikle uzun vadeli olarak birey lerin ki-?isel tasarruflarma ba-? vurarak bor<;:lanmaktadIr. Burada ilk bor<;:lanma tUrii «istege bagh bor<;:lanma» -?eklindedir. Ancak bu tur bor<;:lanma ile elde edilen bor<;: meblaglan devletin ihtiyacml kar-?Ilayamadlgmdan genellikle «zorunlu bor<;:lanmaya» ba-?vurulmaktadlr. Burada ki-?ilerden alman bor<;: paraffin kaynagl 6nemli olmaktadlr. Gunku ki-?iler ya tasarruflanm klsarak yada tuketimlerini klsarak devlete bor<;: verirler. Bor<;:lann tasarruf ve tu19

Ekonomiriin iQinde bulundugu konjonktur durumu da devletin ki~ilerden borQlanmaya y6neltebilir, Eger bireylerin ellerinde tasarruf fazlaSl varsa, bunlarm yatlnmlara akl~ml temin etmek iQin devlet borc; talep ede bilir. G1inku ki~ilerin tasarruflan ya kullanumayan tasarruflar ~eklinde yada ba~ka ~ekillerde kullamlan tasarruf ~eklinde olu§maktadlr. Kullamlmayan tasarruflar devlete borc; olar9..k verilirse ekonomide geni§letici ve olumlu etki yaparlar. Diger §ekillerde kullamlan' tasarruflar ise 6zel sekt6rden Qekilip devlet tahvillerine yatlrulrsa 6zel sekt6ri.in faaliyetleri daralacak ve satmalma

gucu azalacaktlr.

Ozel ve Mali Kurumlar Devlet btit1in <;abalanna ragmen ihtiyacl alan paraYl sadece bireylerden edememektedir. Aynca ~irketler, tasarruf sandIklan, Sosyal Sigortalar Kurumu, Bagkur, Emekli Sandlgl, Bankerler ve diger sigorta kurulu~larmdah borQ almaktadlr. Devlet tahvillerinin ba~hca ahcllan arasmda ozel ve mali kurulu~lar yeralm-aktadlr. Devlet tahvilleri genellikle bu kurulu~lar i<;in bir gelir kaynagl te~kil eder. Fakat tahvillere yatIrllan paralar hazen bu kurulu~lann yatInmlannl engelleyebilir. Ancak bunun onemi milli ekonomi yon1inden btiytik degildir. G1inkti devlet de aynl paraYl genellikle yatInmda kullamr. Esasen bu ttir kurulu~lar yatIrImlannm ihtiyacl alan fonlarl c;e~itli kredi kurulu~larmdan herzaman saglamak imkamna sahiptirler. Emekli Sandlgl ve Sosyal Sigortalar Kurumu gibi baZl kuruIu~Iar herzaman haZlr buyuk ionIan eIIerinde buIundururIar. Bu kurulu~lar ellerindeki bu Iikit fonlaria devIetin borQlanmasml destekIedikleri gibi, iktisadi Kamu Te~ekkiiIIerinin yatmmIannm finansmam amaclyla DevIet Yatlrlm Bankasl Tahvi~lerine de plase ederler. Devlet tahvilleri bu kuruIu~lann kuIIamImayan ve degerlendirilemeyen fonlan. iQin guvenilir bir yatlrlm alam saYlhr. Uygulamada ozellikIe iQ dalgah borQlar iQin devIetin

slk slk bu kuruIu~lara

ba~vur,dugu

gorillmektedir. Bankalar Devlet tahvillerinin en buyuk ahcisl Qankalar olmaktadlr. Ozellikle ekonominin durgun oldugu ve bankalarda kredi i~lemlerinin az oldugu d6nemlerde kamu borQlanmasmill buyUk yararlarl vardIr. Gunku bankalarda atll duran ve i~letilmeyen fonlan devlet bdrQlanarak ekonomiye aktarmaktadlr. Bununla beraber piyasaYI kont-

20

rol altma almak ve ticari kredileri azaltmak gayesiyle de bankalara tahvil satma yoluna gidebilmektedir. Bilhassa ekonomide enflasyonist bir konjonktur durumu mevcutsa b6yle bir borc;:lanmaya gitmek uygun olacaktlr. Ancak bu donemlerde devlet tarafmdan massedilen fonlarm ya belirli bir muddet elde tutulmaSl veya enflasyonist egilimi artlrmayacak alanlarda c;:ok dikkatli bir. fjeki1de kullanmak gerekecektir. Tahvi1 faizleri ve diger menfaatlerden hankalarda yararlanmlfj olacaktl1~. Ozellikle deflasyonist donemlerde bankalardan borc;:lanma, bankalann menfaatini arttlracaktlr. Ekonomide istikrann 01d"Ugu zamanlarda, dev1etin, tahvil satlfjl yoluyle banka kredilerini dara1tmaya ve ekonomideki dengeyi bozacak etkilere sebep olmamasl gel~ekir. Boyle bir durumda ticari bankalann fazla odunQ verilebilir fonlara sahip DImasI verdigi kredileri daraltmadan, mevcut fazla rezervleriyle buyuk miktarda klsa vadeli tahvil almasI mumkun olacakclr. Bununla birlikte herhangi bir ~ekilde daraltIcl bir etkinin mevcudiyeti sozkonusu olmayacaktl11. Devlet borc;lanmasmda Merkez Bankalannm ayrl bir rolu bulunmaktadlr. Tahvil satmalma y6nunden Merkez Bankasmm 6teki bankalardan farkl yoktur. Ancak borc;lanma Merkez Bankasma alacak olar:ak kaydedjlir. Devletin bu paraYl harCamaSl ise ticari bankalarda mevduat artlqma yol ac;acagmdan, devletin borc;lanarak yaptlgl harcamalarla piyasada satlnalma gucu yaratllml1? olur. B6ylece Merkez Bankasma yeni yatlnlan fonlar 6teki bankalannda borc; verme gucUnu artlrlr. Yeni-talep imkanlannm dogmaslyle ekonomi'uzerinde geni~letici etkiler saglanml~ olmakt~dlr. Ancak genellikle bu durum, kIsa sureli tahvillerin devletc;e dogrudan dogruya Merkez Bankasma satllmaslyle olur. Bu -1ekilde yeni satmalma' gucu meydana getirilmi-1 olacaktlr. Devlet slk slk ihtiyac; duydugu klSa sureli borc;lanmalarla hem Merkez Bankasml desteklemek imkam kazamr hemde saglanan bu yeni satmalma giicu ile ekonomi seviyesinde gerekli kontroliinu yapml-1 olur. Merkez Ban.. kasl kaynaklarma ba-1vurulurken devletin. para ihtiyaclmn yanlnda milli ek9nominin ic;inde bulundugu -1artlara uygun bir para politikasmm gereklerinin de yerine getirilmesi zorunlu olmaktadIr. III -i~

Kamu Bo~lanmn

Ulkemizde i<;: kamu -?u.-?ekilde ya pllmaktadlr

SmIflandmlmasl

bor<;:larlllln :

smIflandmlmaSl

vadelerine

gore

21

A -KISa

Vadeli

1 -Hazine

Bonolan

2 -Hazine

Kefaletini

3 -A

(Dalgah

Bor~Iar)

Haiz Bonolar

vanslar

4 -ButQe 5 -Muteahhit

B-

Bor~lar

Uzun Vadeli

Emanetleri Bonolarl

Bor<;lar (Konsolide

Bor:<;la,r)

1 -Hazineden Odenecek Bor9lar :2 -Katma Butgeden Odenecek Bor9lar 3 -Ba~bakanhk Toplu Konut ,ve Kamu clan Odenecek BorGlar

A -KIsa

V adeli i~ Kamu

Ortakhf?;l

Fonun-

Bor<;lan

Kamu Bor<;larlmn en 6nemli grubundan birini olu~turan kIsa vadeli i<; kamu bor<;lan giinumuzde devamh artl~ g6steren bir 6zellige sahiptir. Bu tur bor<;lanma para piyasasmdan saglanmakta, bankalar, sigorta kurumlarl, tasarruf sandlklan, ticaret ve sanayi kurulu~lan gibi kurumlann uzun sureli i~lerde kullamlmayan ionIan klsa sureli bor<; senetlerinin kaynagml olu~turmaktadlr. Bu tilr bor<;lardan devamh olarak faydalanma geregi ~u nedenlerle baglanabilir : 1 -KISa sure Ii .bor9lara 6nceIikIe, butge gelir ve giderleri arasmda uyurn sag-larnak arnaclyla bagvurulrnaktadIr. Gergekten giderler genellikle duzenli bir biyirnde yapllabildig-i halde, gelirlerin toplanmasmda bunu gergeklegtirrnek rnurnkun olrnarnaktadlr. Bunun gideriIrnesi i9in de gelirlerin yetersiz oldugu donernlerde devlet, bor9lanrna yolu ile bu uyurnlulugu saglarnaya 9alI~lr. Bugun artlk, kIsa slireli bor91ardan devarnlI bir finansrnan kaynagl olarak yararlaml~ maktadlr. 2 -KlSa sureli bor<;larda faiz cram, uzun sureli bor<;lara nazaran daha du-7uk olmaktadlr. Eu da bor<; alan kurum (devlet) a<;lsmdan daha ucuz kaynak saglama anlamml ta-71r. 3 -Bory veren aylsmdan klsa sureli tory, tory verilen kaynagm tekrar geri d6nmesi ve kullamlmasl imkamm sagladlgl iyin, tasarruf kurumlarl kullanmadlklarl kaynaklanm b6ylece degerlendirmeye gide bilmektedir. 4 -Klsa sure Ii borylar, yeni bir satIn alma likit kaynaklarm hazine kanal1yla harcanmasma 22

gucu yaratmakla imkan tammak-

tamr. Boylece ozel sektorun harcama gucu azaltIlmadan, devlete yeni harcama imkam saglamakta ve toplam harcama artmaktadlr. 5 -Sava~ giderleri ile dogal afetlerin finansmam i<;in de kIsa sureli bor<;lara ba~vuruImaktadIr. Sava~. dogal afetIerIe ilgili giderlerin sermaye piyasasmdan, diger bir deyi~le uzun sure Ii bor<;larla lrar~Ilanmayacak ~ekilde buyuk DImasI nedeniyIe para piyasasI bu giderlerin hemen saglanmasl i<;in <;ok daha uygun buIunmaktadIr. Bunlardan daha: ~ok but~e gelir ve giderleri arasmda dengeyi saglamak ve kamu ekonomik kurulu~larmm finansman ve i~letme ihtiya~lanlli kar~Ilamak ama~lan, ulkemizde klsa sureli bor~ uygulamasmm temel nedenlerini olu~turmaktadlr. Nitekim bu husus, klsa sure Ii bor~ tiirleri a~lsmdan yapIlan degerlemelerlede karutlanmaktadlr. 1 -Hazine Bonolan (Plasman Bonolan) : Devletin mali yll i<;inde gelirleri ile giderleri arasmda zama9 baklmmdan denge saglamak i<;in ba~vurulan kIsa sureli i<; bor<; turudur. Ba~langl<;ta hazine bonolan ~eklinde adlandmlml~, 1943 yIlmdan sonra ise ~irketlerin, ve bankalann fazla fonlan ve mevduatlan ile bu bonolarl satmalma imkam saglanarak bir plasman konusu olmu-,? ve plasman bonolan olarak amlmaya ba-,?lanml~tlr. -Hazine bonolarl, butc;e kanununda belirtilen Slmrl a~mamak ~artl ile verilen yetkiye dayanarak Maliye BakanlIgmca C;lkanlan ve bankalara iskonto ettirilen borc; senetleridir. SUreleri en c;ok bir yIldlr. Bu bonolarl Merkez Bankasl reeskonta kabul etmekte ve ayrlca bonolara sahip bankalarm likidite durumlan yetersizle~ince kendilerine bunlann kar~llIgmda Mer kez Bankasl tarafmdan a vans veriIe bilmektedir. But<;e kanunlannda., banka ve kurumlarm hazineye yatlrmak isteyecekleri paralarl alarak kar~1l1gmda hazine bonosu vere bilecegi hukmu bulunmaktadlr. Halbuki bu kurulu~larm kanunda belirtildigi gibi kendiliklerinden bu bonolarl almak i<;in hazineye para yatIrmasl olanagl pek yuksek degildir. Likidite durumlan fazla oldugu zaman bu fonlarl hazine bonolanna yatIrmak suretiyle kar~llandlgmda hazinenin 6deyecegi faizden yararlanmaYl se<;ebilmektedirler. Likidite ihtiya<;lan artmca da bu bonolan Merkez Bankasma reeskon t ettire bilmektedirler. Eu tur bonolann 91karIlmasmda ana ama9, butge gelirleri ile giderleri arasmdaki uyumsuzlugun giderilmesi olmakla beraber, uygulamada ozellikle gelir eksikligi nedeniyle ortaya 91kan ger<;ek but23

TABLa:

<;e ac;Iklannl kapatmak i<;inde ~lkartllmaktad1r. Bu durum ise k1sa sureli bor~lann birikmesine yol a<;makta, 6denemeyecek duruma gelince de, uzun siireli borc; haline d6nu~turulmesi zorunlulugu ortaya ~lkmaktad1r . Hazine Bonolan Cumhuriyet tarihi boyunca degi~ik uygulamalara sahne olmu~tur. Devlet borcu olarak piyasadaki hazine bonolanmn miktan ve nispi buyuklugu ozellikle son birka9 yll igerisinde 6nemli geli~melerle birlikte hazine bonolanda genel olarak artma egilimi g6stermi~tir. Nitekim 1963 yllmda 531 milyon TL. iken 1987 Yllmda 3069 kat artarak 1.629.381 milyo~ TL.:ya ula~Inl~tIr. Genel artl~ egilimi yamnda hazine bonolan zaman zaman c;ok buyUk artl~ ve azall~ kaydederek istikrarslz bir geli~me kaydetmi~tir. Hazine bonolarma ili~kin son on yll incelendiginde 1978 ve 1983 yIllan haric; bazine bonolarl bir 6nceki yIla nazaran devamll ylikseldigi g6n:il-

mektedir . I TURKiYE'DE

1977-1987 DONEMiNDE

YILLARA DAGILIMI, .DEGi~iMi BbR~LARA

Hazine

ORANI

HAziNE

VE TOPLAM i~ DEVLET (MiL YON TL.)

Y1l11k Degi~me (%)

Endeks

BONOLARININ

Hazine Bonolannm Toplam ic; Devlet Borc;lana Oran! (*)

Villar

Bonolan

1977

8.330

100,0

-

1978

5.206

62,5

-37,5

1979

9.137

1980

48.714

584,8

433,2

1981

88.029

1.056,8

80,7

1982

152.490

1.830,6

73,2

1983

56,216

674,9

1984

339.954

4.081,1

504,7

11,4 3,4 15,3

1985

571.269

6.857,9

68,0

12,8

1986'

1.239.497

14.879,9

116,9

12,1

1987 Kaynak:

(1977:

100)

109,7 .75,5

1.629.381 19.560,4 Murat Kaya, Mali Araqtlrma

-63,1

31,5 Gazetesi llavesi ,5. 10.

5,8 5,8 2,9 7,1 8,9

9,5

Yukanda tabloda g6ruldugu gibi on Yll ic;:inde 1956 kat artarak 8.330 milyon TL.'dan, 1.629.381 milyon TL.'ya C;:lkan hazine bonolan yllhk degi~meler itibariyle b~yuk daIgalanmalar g6stermektedir. Diger taraftan 1983 Yllmdaki arizi du~u~ haric;: (liger y1l1arda hazine 24

bonolanmn toplam iC; de vIet borc;lan ic;indeki aglrhglmn surekli artma egilimini ta~ldlgl 1982 yllmdan itibaren % 10'un uzerine c;lktlf!;1 goriilmektedir. Hazine bonolanmn yllIar itibariyIe gosterdigi onemii daigaianmalar bu borc;lann karakteristik ozellikleri ile yakmdan iIgilidir. Miktar baklmmdan surekli ve onemii geli~meler gostermesi ise, bu bonolann butc;e aC;lklanndaki buy'limelere paraiel bir C;izgi iziedigi, bir ba~ka ifadeyle gec;ici ve kesin butc;e aC;lkIanmn kapatllmaSl yolunda hazine tarafmdan gittikc;e daha <;ok ba~vurulan bir finansman ~ekli anlamma gelmektedir. Biiyiikliik olarak hazine bonolannm onemini kavramak ic;in sadece borc; stoku seviyesine degil, aynl zamanda ihrac; edilen tutarlara da bakmak gerekir. A.]agldaki tabla Ylllar itibariyle ihrac; edilen Hazine bonolarmm biiyiikliigiinii gostermektedir. iHRAG

,

TABLO: II HAZiNE BONOLARININ

EDiLEN

DAGILIMI

ihrac; Miktan Y lilar

(Milyar

TL.J

VE DEGi~iMi

Endeks

Y Ilhk Degil?me

(1984 : 100,0)

(%)

1984

793,986

100,00

1985 1986 1987

1.415,786 1.787,500 3.954,400

173,31 225,13 498,04

KaynaJk: 1988(*)

Murat

Kaya,2.523,040 Mali Ar~tlrmala14

YILLARA

Gazetesi

havesi

78,31 26,25 .121,23 s. 11.

Tablo II'de yeralan Hazine Bonosu ihra<;: tutarlanmn 1984 YllIna gore sonraki Ylllarda surekli olarak arttlgl goriilmektedir. Aynca ylllIk degi~meye baklldlgmda .1985 yllmda kaydedilen buyuk artl~m 1987 YllII!da daha da yukselerek 2.21 katma lcadar C;lktlgl gorulmektedir. ihrac; edilen Hazine Bonosu miktan bir taraftan mali piyasaYl etkileyecek seviyede olmasl, diger taraftan da but<;:eye getirecegi yiikten dolaYl ele~tirilebilir. Bununla birlikte maliye ve para politikalarl <;:erc;evesinde hazine bonolanndan azami seviyede yararlanllmasl i<;:in piyasada bulunan sozkonusu bonolann buyiiklugune ihtiya<;: vardlr. Uygulamada hazine bonolanmn satl~mda degi~ik usulJer mevcuttur. Bunlardan en onemlisi teklif yoluyla satI~ veya ihale yontemidii'. Dig-eri ise «a<;:lk gi~e» yontemi olup, hazine tarafmdan belli (*

Haziran sonu itibariyle

25

vadelere gore saptanml~ faiz oranlan iizerinden su~ekli ve SInIrSIZ olarak ger<;ekle~mektedir. Tiirkiye'de hazine bonolan 1974 Ylhna kadar Maliye Bakanhgl Hazine Genel Miidiirliigii tarafmdan ekonomik ~artlara gore belirlenen belli bir faiz Dram iizerinden hazine veznelerine haftamn her gununde satl~a sunulmaktaydl. 28.2.1973 tarihinde kabul edilen 1973 But<;e Kanununun 38. maddesi ile hazine bonolarlllIn ihale yolu ile satl~l esaSI getirilmi~tir. ihale yonteminde hazine ihale faiz, vade ve satm almacak miktar ile ilgili olai'ak isteklilerin verecegi tekliflerm yeraldlgl k~pah zarf usulu benimsenmi~tir. Eu uygulama 1981 YllIna kadar surmu~, 1981-1985 yIllarl arasmda hazine bonolarl terti pIer halinde satl~a sunulmu~tur. Ancak 1985 y"Ilmda tekrar ihale yontemine ge<;ilerek gunumiize kadar uygulamaya devam edilmi.'}tir. Bug1ln hazine bonolanmn ihalesi but<;e kanunundan alman yetkiyle Hazine ve Dl~ Ticaret Miiste~arhgmca llgili BakanlIktan onay ahnmak suretiyle yapIlmaktadlr. Satl~ i~ini Merkez Bankasmm g'er<;ekle~tirdigi giinumiiz uygulamasl bir<;ok baklmdan 1972' deki uygulama ile benzerlik gostermektedir. 2 -HazLie

Kefaletini

Haiz

Bonolar:

Merkezi devlet orgutu d1~mdaki Qe~itli kamu kurulu-7lanmn para ihtiyaQlarm1 kar~llamak uzere hazinenin kefaleti ile G1kard1klan bonolara «Hazine Kefaletini Haiz Bonolar» ad1 verilmektedir. Bu kurumlar borQlanmak istediklerinde hazinenin iznini veya kef aletini almakla yukurnludurler. Uygulamada 1983 oncesi donemde Maliye Bakanllg1 bu bonolarm ihracma izin. verirken 2680 saYll1 Kanunun verdigi yetkiye dayanarak 13.12.1983 tarihinde 188 say1l1 Kanun Huk~ munde Kararname ve 8.6.1984 tarihindeki 232 saYll1 Kanun Hukmunde Kararname ile gorev ve yetkileri belirlenen «Hazine D1~ Ticaret Muste~arl1g1') ile bagh oldugu bakan bu yetkiyi kullanmaya ba~lam1~t1r. BorQlanmaya Kamu Ekonomik Kurulu~lan ile ekonomik faaliyet gosteren katma butGeli kurumlarm sermaye yetersizliklerini gidermek i9in ihtiyaG duyduklan paramn temini amac1yle de hazine kefaletini haiz bonolar ihra9 etm'ektedirler. Bu kurumlarca 91kanlan bonolar Merkez Bankas1 Kanununun 51. rod. hukrnune gore iskonto edilmekte ve kar~1l1gmda avans verilebilmektedir. Kamu ekonomik kurulu§lan iQinde bu tilr bonolarl enQok Toprak Mahsulleri Ofisi ihraQ ettigi gorillmektedir. Bunun yamnda Tekel, T.R.T. gibi' katma biltQeli idarelerin hazine kefaletini haiz bono ihraQ etmi§ oldugu gorillmektedir. Ancak bu tilr borQlanmalar ozellikle illkemizde enflasyonist tesirler meydana getirmi~tir. 26

Kamu ekonomik kurulu~larlmn 1979-1988 donemine ait bor<;lanmn i<; kamu bor<;lan i<;indeki dagllIml ve geli~imi a~agldaki tabloda verilmi~tir. T ABLO: III i<:; KAMU BOR<:;LARI i<:;iNDE KISA V ADE~i KURULUSLARI BOR<:;LARININ MiKTARI i<; Kamu

YIllar

Kaynak:

1979 1980 1981

Bor<;lan

Toplaml

KAMU EKONOMIK (MiLYAR TL.)

Kamu Ekonomik Kurulu~lan Bor~lan

455

165

813

226

1.101

285'

1982

1.435

300

1983

3.201

286

1984

4.223

42

1985 1986 1987 1988

6.450

142

9.871

280

16".489

550

18.067

752

1980-1989 T.C Maliye

ve Giimriik

Bakanllgl

Biitge Gerekgeleri.

Tablo: III'de belirtildigi gibi gerek iC; karnu borc;lan gerek karnu e~onomik kurulu~larlmn borc;lan devarnl1 artl~ g6stererek yuksel~ rnektedir. Yalmz 1983 y1l11'lda 286 milyar -TL. alan karnu ekanomik kurulu~u borc;lanrun 1984 yllmda 7 kat orarunda azaldlgl g6rulmek~ tedir. Bunun nedenini 1984 yllmdaki 2974 saYlh Konsolidasyon Kanununa baglayabiliriz. Bu kanunla ekonornik ve rnali istikrar tedbirlerinin etkinligin artlrmak arnaclyle turn karnu kururn ve kurulu~lanmn birbirlerine alan borc;larl tahkim olunrnu~tur. 1985 yllmdan itibaren s6z konusu borc;lann buY\:ik 61c;ude yeniden artl-1 g6sterdigi "izlenmektedir. 3 -A

vanslar

:

Mali yll i<;inde but<;e gelir-gider dengesini saglamak i<;in Hazineye Merkez Bankasmdan avans alma yetkisi But<;e Kanunlanyla verilmektedir. But<;e Kanunlarl. bu avanslann turlerini ve miktarIanm smlrlamakta, dolaYlslyle Maliye Bakanllgl diger butun bankalar, mali kurumlar ve bireylerden avans alma yetkisine sahip buIunmaktaydl. Ancak son uygulamalar gerek Maliye Bakanl1gmm gerekse Hazine Th-? Ticaret Muste-?arl1gmm sadece Merkez Bankasmdan klsa silreli a vans -?eklinde bor<;landlf!,1 g6n11mektedir. Klsa sureli bor<;lar i<;inde hazine avanslarl onemli bir paya sahip bulunmaktadlr. 27

Hazine, Merkez Bankasmdan iki ~ekilde avans alabilmektedir. Bunlardan ilki, eski bir uygulama bi<;imi alan altm kar~lhgI avanstlr. GerQekten 1940 yllmda <;lkanlan bir kanunla Maliye Bakanhgma 250 milyon TL.'llk bir avans alma yetkisi tamnarak Hazinenin elindeki altm Merkez Bankasma rehin olarak blrakllffi1~tlr. Bu bo.r<;, 1946 Devaluasyonu sonucu Merkez Bankasmdaki altInlann art an deger farklan borQ miktanna mahsup edilmek suretiyle odenmi~ ve ~u tur bor<;lanmaya uzun sure ba-1vurulmaml~tIr. Daha sonra 1964 yllmdan itibaren Merkez Bankasl tekrar Hazineye altm ve doviz uzerine avans vermeye ba~laml~tlr. Nitlkim 1211 say1l1 Merkez Bankasl Kanununda' altm kar~1l1g1 avans sistemine yer verildigi gorulmektedir. Bu kanuna gore Maliye Eakanl1g], Merkez Bankasmdan avans alma yetkisine sahiptir. Klsa sureli avanSlarl i<;:eren klsltlamalarla ilgili geli~meler <;e~itli uygulamalar halinde gunumuze kada14 gelmi~ bulunmaktadlr. Nitekim 1955 yuma dek 3492 saYlh kanuna gore bu avans tUrii, Merkez Bankasmm sermayesiyle ihtiyat ak<;:eleri toplammm yansml ge<;:emezdi. 1955 Ylhnds.l <;:lkaruan 6544 saYlh kanun bu avansl, uygulanan yllm gider but<;:eleri toplamlmn ,% 5'ine kadar Merkez Bankasmm hazineye klsa v,adeli a vans a<;acagl ve bunun Yll sonunda kapatllacagl hukmu getirilmi~ti. Bu oranlann d~ha sonraki Ylllarda da degi~ik ~ekillerde uygulandlgl 'gorulmektedir. ~

.,i

Gerc;ekten de bu Gran 1965 Yllmda % 10'a C;lkanlml~, 1967 y1l1 ic;in uygulanacak Gran ise % 8 olarak belirlenmi~, ancak 1970 Ylhnda 1211 saYlh Merkez Bankasl Kanunu genel butc;e odenekleri toplammm % 15'i. gAc;memek uzere kIsa vadeli a vans a<;acagl, uygulanacak faiz oranmmda ~Aaliye Bakanh~ ile Merkez Bankasl arasmda kararla~tIl!lacagl h ukm un u getirmi~tir. 1980-1988 DONEMiNDE

!aSA

V ADELi

A VANS

KULLANIMI

(lVIiL Y.AR TL.J 1980

189

1981

1982

1933

1984

1985

262

266

339

528

795

1986

1987

1988

1052

1407

2082

Yukandaki veriler incelendiginde 1980 Ylhnda Merkez Bankasmdan klsa vade Ii a vans miktan 189 milyar TL. iken, bu donem i9inde her yll devamh artl~ gostererek 1988 yllmda 2.082 milyar n.'a ula~tlgl goriilmektedir. Aynca bu donem i9inde kIsa vadeli a vanslann 15 kat artmasl anlamma gelmektedir. Bununla birlikte kIsa vadeli avanslar blitQe y1l1 i9inde odenmesi gerektigi halde odenmeyip, ertesi ylllara artlk olarak devretmektedir. 28

4 -But<;e

Emanetleri

:

Emanet paralar ger<:ek ve tuzel kif?ilerce ge<:ici olarak Hazineye yatmlan ya Cia hazineye blraklimlf? paralardlr. iki tur olarak gosterilebilmektedir. ilki adi emanetler, Artlrma, Eksiltme ve ihale Kanunu geregince artlrma ve eksiltmelere katlianlardan alman ge<:ici ya da kesin teminat ak<:eleri, temyiz depozitolarl, bilirkif?i ucretleri gibi hazineye ge<:ici olarak yatlrlian paralardlr. Bu tur paralar hazine bonolarl gibi son ylilarda art an bir on em kaZanmlf?tlr. Digeri. ise, Hazineye gec;ici olarak blr~kllml~ paralar, yani butc;e emanetleridir. Bazan mali yll ic;inde tahakkuk ederek ve ita emrine baglanarak muhasiplige verilmi~ alan bir devlet gideri, c;e~itli nedenlerle mali yllm son gUnUne kadar odenmeyebilir. Boyle bir durlimda bu gider tutal~l gene 1 muhasebe kanunu geregince ait oldugu mali yllm butc;e giderleri hesabma gec;irilir. Sonra da hak sahibine odenmek uzere Butc;e -Emanetleri Hesabma alacak olarak kaydedilir.

1980

BlitQe Emanetleri Diger Emanetler

67 125 67 69TOPIJ\~: 136

Kaynak:

1981

192

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

143

244

573

322

550

2170

2668

275

369

223

338

660

796

1317

418

613

796

660

1210

2966

3985

Maliye ve Gumruk Bakanl1g1 Ylll1k Ekonomik Raporlar.

Yukandaki don em i<;inde' but<;e emanetlerine ili~kin veriler incelendiginde ilk be~ Yll i<;inde gerek but<;e emanetleri gerekse diger emanetlerde artl~lar, gorulmektedir. 1984 yllmdaki diger emanetler ile 1985 yllmdaki but<;e emanetlerindeki azalma bir tarafa blraklldlgl takdirde emanetler hesabl arttlgl gibi, de vIet bor<;lanmasmi destekleyen onemli klsa sureli ve faizsiz bir kredinin kaynagml da olu~turdugunu soyleyebiliriz. Gunku hazine bunlan klsa surele'r i<;in kullanabilmek imkamna sahiptir. Emanet paralar ger<;ekte but<;e a<;lklanm gizleme araCl olarak kullanllmaktadlr. But<;e denk ise, butc;e emanet hesabmffi tasfiyesi de kolay olmaktadlr. Halbuki but~ede gizli a9Ik olmasl durumunda, butge erhanetine buyuk tutarlar girmekte. ve butge a<;lklan devam ediyorsa bu tutarlarm bakiyesi Ylllar ge<;tik<;e buyumektedir. 5 -Muteahhit

Bonolarl:

Devletin gerQekle~tirecegi bazl baymdlrlIk i~lerinin yaplmmda, bu i~leri yapanlara para yerine verilen bonolar aracllIgl ile yapllan borQlara «Muteahhit bonolarl ile devlet borcu» adl verilmektedir. Bu 29

baymdlrlIk i~leri ka~ll1gmda muteahhitlere para yerine reli bonolar vermege hiikumet yetkili kllinml~tIr.

belirli

su-

Bu borc;larm sureleri 15 gun ile 10 Yll arasmda degi~mektedir. Genellikle hazine bonolannm surelerinden c;ok daha uzun olarak tesbit edilmekte, sureler c;ogu kez 10 y1l1 bulmaktadlr. Ancak bu bonolar da Merkez Bankasl tarafmdan paraya c;evrilebilmekte ve Ban~ kalarca arzedilmek ~artlyle bunlar uzerinden avans verilmesi uygun bulunmaktadlr. Muteahhitlere yaptlklan i~ler. dolaYlslyle verilen bu tur bonolar, hazine bonolan ile hazine kefaletine haiz bonolara oranla kamu borc;lanmasl ic;inde oldukc;a 6nemsiz bir yer tutmaktadlr. Halbuki 1933-1938 yillarl arasmda genel butc;e ic;inde yer alan ic; kamu borc;lanndan dalgah ya da klsa siireli borc;lann en buylik' klSmml bu borc;lar olu~turmaktaydl. Diger yandan kamula~tlrma i~lemleri ic;in verilen bonolar da muteahhit bonolan niteliginde. saYIlabilirler. B -Uzun

'.

"

'.

l-

f: r:

t.

Vadeli

jc; Kamu

Borc;lan

Uzun vadeli borc;lann sureleri konusunda farkl1 gorii~ler bulunmaktadlr. Nitekim butc;e gerekc;elerinde bir ylldan yirmi ylla kadar alan borc;larm uzun vadeli borc; oldugu kabul edilirken, bir ba~ka g6rii~e' gore sureleri be~ ylldan fazla alan ya da on YIldan fazla alan borc;larm uzun vadeli borc; olmasl gerektigi ifade edilmektedir. Konsolide borc;larda denilen bu borc;lar genellikle sermaye piyasasmdan daha aC;lk bir ifadeyle uzun sureli i~ler ve yatInmlara aynlmasl gel~eken fonlarca beslenirler. Ancak de vIet in bazan uzun sureli borc;:lanmaYlda para piyasalanndan saglamaya c;:al1~tIgI gorulmektedir. Uzun vadeli i9 devlet bor91arl, hazinece ihra9 edilen istikrazlar ge~itli kanunlarla tahkime tabi tutularak hazinece ustlenilen kamu kurulu~larmm bor91an ile Merkez Bankasmm altm ve d6vizlerinin yll sonunda degerlendirilmesinden dog-an aleyhte kur farklanndan olu~maktadlr. 1 -Hazineden a)

istikrazlar

bdenece~

Uzun V adeli Bor~lar

:

istikrazIar devIet tahviIIeri ve ozel amac;ll tahvillerden olu~maktadlr. Butc;e aC;lkIan ilgili YIl butc;e kanunlannda belirtilen Iimitler dahilinde devlet tahvili ihrac; edilere-k kapatllmaktadlr. ihrac; edilen devlet, tahvillerinin ~artlan ilgili yll butc;e, kanunlannda aC;lklanan ~ekillerde olmak uzere Hazinece tesbit edilmektedir. Bu nedenle tahviI faizleri de Hazinece g"iinun ekonomik ~artlan ve uygulanan ekonomik politikalara uygun olarak belirlenmektedir. Bu faizler gene 1/

30

likle bankalarca vadeli mevduata uygulanan faiz oranlanmn stopaj vergisinden sonra kalan tutarlarmm bir veya iki puan altmda tesbit edilmektedir.

.

1980-1988 Yli1an arasmda tahvillerin Yl1 son1an itibariy1e

ihra<; edi1erek satl~1 ger<;ek1e~tiri1en top1am tutar1arl ~6y1edir :

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

120.6

167.7

194.9

360.3

530.8

1031.8

1511.3

2407.3

2934.9

1980 yIlInda 120.6 milyar TL. tutannda gerQekIe~en devIet tahviIi satl~l her Yll 6nceleri yava~ daha sonralan ise hlZlI bir ~ekilde artl~ g6stermi~ ve 1988 yllmda 3 trilyon TL~'na uIa~ml~tIr. 1980 yIll itibariyIe ise bu geIi~me 24 kat artarak devIet tahvili satI~1 gerQek~

Ie~mi~tir. YIl ic;:inde devlet butc;:e aC;:lklanm kapatmak ic;:in C;:lkarIlan devlet tahvillerinin miktann! belirlemek ic;:in onceleri Maliye Bakamna, gunumuzde ise Hazine Dl~ Ticaret Muste~arlIgmm baglI oldugu bakana butc;:e kanunu ile yetki verilmi~tir. Bu yetkiye gore C;:lkarIlacak devlet tahvili miktarlarl oiitc;:e kanunlarmda belirtilmektedir. Bir diger istikraz tur(i ozel ama911 bor9 .tahvilleri olmaktadlr. Bunlar 1979 yIlmda Karadeniz Baklr i~letmeleri A.~.'nin, 1982 Yll1n~ da Asil Gelik Sanayii ve Ticaret A.~.'nin hisse~erinin hazinece devir almmasl kar~IlIgI verilen devlet tahvilleridir. ()ZEL

AMAGLI

BORGLANMA TAHViLLERi (MiL YON TL.)

DAGIUMI

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

~fj8

9.913

7.941

5.~79

3.971

'tJ3

93

Yukanda g6riildugu gibi hazinenin Asil C;eligin hisseleri kar~ ~lhgmda verdigi devlet tahvilleriyle bu bor<;lar 1983 Ylhnda en yUk~ sek seviyeye ula~ml~, daha sonraki ylllarda devamh azalma g6s-

termi~tir. bJ Kur Farklanndan Dogan Bor~lar: Uzun vadeli borQ gurubunun en onemli kalemini olu~turmaktadlr. Kur farklarmdan :dogan borQlar 18.8.1960 gun ve. 65 saYll1 kanun, 10.8.1970 tarihinde <;lkanlan Turk Parasmm KIymetini Koruma Hakkmdaki 18 say1l1 Bakanlar Kurulu Kararl ile 1211 say1l1 Merkez Bankasmm 61. maddesi uyarmca Merkez Bankasmm aktif ve pasifindeki altm ve dovizlerin mevcut ve alacaklarl uzerinde hasll alan aleyhteki kur farkl bor<;lanm ifade etmektedir. 61. madde hiikmu 31

~oyledir: «TUrk parasl degerinin degi~tirilmesi halinde Bankanm aktif ve pasifindeki aItm ve dovizierin yeniden degeriendirilmesi daIaYlslyle lehte ve aleyhte dagacak farklar yrlhk kar ve zarar hesapIan dl~mda ozel bir hesaba ahmr. Bu hesaba al1nan meblagm kullamlma veya itfa ~ekil ve ~artlan Maliye Bakanl1gl ile Banka arasmda tesbit alunur.» 1211. saYIh Kanunun bu hukmu, Merkez Bankasmdaki altm ve d6vizlerin hazine adma tutulmaS1 ve kur degiqikliklerinin sorurnluIugunun hukumetin uygulad1g1 ekonomik politikadan kaynaklanma~ Sl nedeniyle, altm ve d6viz degerlerindeki degi~ikliklerin hazineye ait olacag1 prensibine dayamr. Kur ayarlamalanndan dogan bu farkJar hazine ile Merkez Bankas1 arasmda yapuan protokoller geregince 25-30 YIlhk d6nemlerde hazinece Merkez Bankasma 6denmektedir. A~agldaki tabloda kur farklanndan dogan borc;lann YIllar it ibariyle

dagulml verilmi~tir. KUR FARKLARINDAN DOGAN BOR<:;LARIN YILLARA DAGILIMI (MiL Y AR n.r

,

"..:

, ".. ('

~:

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

55,3

90,4

304,2

477,5

785,7

818,1

2019,3

4299,8

1988

8520.5

Tablo in~elendiginde bu borQlarm silratli bir §ekilde artmakta oldugu goriilmektedir. 1980 sonraSl uygulanan kur politikasma esneklik kazandlrumasl dolaYlslyle bu borQlann buyLik oranlarda .artmasma neden olmaktad.lr. B uda dolaYISlyle hazinenin borQ ytiktintin giderek artmasl sonucunu dogurmaktadlr. Bununla beraber devlet iQ borQlan toplamlmn buyuk bir klsmml olu§turmaktadlr. c) Konsolide Edilen Uzun Vadeli Borc;lar: Konsolidasyon klSa vadeli bir borc; yerine aynl miktarda uzun vadeli bir borcun gec;irilmesi olmaktadIr. Kaldlnlan borc;la yerine konan borcun miktarl e~it olmakla birlikte, her iki borcun ~artlarl birbirinden farkll olmaktadIr. Borcun uzun vadeye dagllmaslyle uzun vadeli borca tarunan fayda daha yiiksek olmaktadlr. Hazinenin nakit SlkmtISl c;ektigi d6nemlerde vadesi gelen borc;lann 6denmesi hazineyi zor durumda blrakabilecegi gibi, ekonomik konj6nktilriin borc; 6demeye musait olmamasl nedeniyle hazine vadesi gelen borc;lan tahkime tabi tutar. Genellikle hazinenin tahkim i~lemi klsa sureli klsa vadeli borc;lara y6nelik olmaktadIr. Mali y1l butQe gerekgeleri ve baZl kamusal istatistik kurumlanrim yaymlaml~ olduf!;u istatistik yrllik ve bultenlerinde «Tahkim Edi32

len BorQlar» kalemi adl altmda yeralan bu borQlar; 154, 250, 691, 1376, 2569, 2974 saYlh Kanunlar ile kamu kurulu§lanndan bazllarmm klsa vade Ii borc;lanmn konsolide edilmesi ve belediye, belediyelere tagh muessese ve i§letmelerin borQlarlmn konsolide edilerek hazinece devrahnmasmdan dogan borc;lardlr. 8 Sub at 1984 tarih ve 18306 say1l1 Resmi. Gazete'de yaymlanan §ekliyle bazl kamu kurum ve kurulu§lannm borQlannm tahkim edilme sine dair 2974 saYIh Kanunun amaCl ekonomik ve mali istikrar tedbirlerinin etkinligini arttlrmak amaclyla bu Kanun kapsamma giren turn kurum ve kurulu§larm birlerine alan borQlan tahkim edil-

mi~tir. Bu kanunla cBanka huviyetindeki kurulu§lann T.C. Merkez Bankasma clan borc;lanndan yalmz s6zkonusu kanun kapsamma giren kurum ve kurulu~larla ilgili olanlan» tahkime tabi tutulmu§tur. Kanunda adl gec;en kurumlarm ve kuru.lu§lann borc;larl «Hazine Klsa Vadeli A vanslan» baric; taka'S ve mahsup edildikten sonra tasfiye edilerek Hazinece devrahmp tahkime tabi tutulacak ve Merkez Bankasl bilanc;osunda aktifle§tirilecektir. Kanunun uygulanmasl nedeniyle i$lemlerin gerektirdigi miktarlan a§mamak kaydlyla, ozel tertip tahvil C;lkarmaya ve tahvil §artlanm tespit etmege Ba§bakan, yll butc;esinden mevcut yada ac;llacak yeni tertiplere geregine gore odenek, gelir-gider kaydetmege Maliye ve Gumriik Bakam yetkilidir. Konsolide borc;lar iQerisinde yeralan tahkim borc;larl ylllar itibariyle d.agll1ml a§aglda verilmi~tir. i<; KONSOLiDASYON

BOR<;LARININ

DAGILIMI

(Mil Y AR TL.)

1980

1981

1982

1983

1984'

1985

1986

1987

1988

32

31

124

123

122

306

421

2965

2965

Kaynak:

1980-1989 T .C. Maliye

ve Gumriik

Bak. But<;e Gerek<;eleri.

Veriler l~lgmda bir degerlendirme yaplidIgl takdirde 1980 yIlmda 32 milyar TL. alan bu borc;lar 1981 yllmda kuc;uk bir du~me g6stermekte daha sonraki '\YIllarda 1981 YIh sonunda yaplian tahkimle bir onceki ylla nazaran c;ok buyuk bir artl~ g6stermi~tir. Bu seviye 1~84 YIlma kadar devam etmi~ 1984 ylimda yapllan buyuk tahkimle 1981 YIlmdaki artl~ hlzma yakla~ml~tIr. Tahkim borc;lannda daha sonraki ylllarda da artl~ devam etmi~tir. 1987 yllrnda bu bor91arda g6riilen artl~ diger YIliarda meydana gelen artl~tan daha buyuk 01-

mu~tur. 2 -Katma Biit~eden Odenecek Uzun Vadeli Bor~lar Katma biit<;eden 6denecek bu bor<;lar hazine kefaletleri i<;erisinde yeralan tahvilleri i<;ennektedir. Bu bor<; kalemi altmda Devlet 33

Yatmm BankaSl Tahvilleri, Emlak Kredi BankaSl Tahvilleri, Tl:irkiye Halk BankaSl Tahvilleri, T.C. Ziraat BankaSl Tahvilleri yeralmaktadir. Bu kurulu~lar kurulu~ kanunlarmdaki yetkiye dayanarak gerekIi finansman ihtiyac;lannl kar~Ilamak iC;in hazinenin kefaletini almak suretiyle tahvil C;lkarabilme yetkisine .sahiptirler. Hazine kefaletleri i<;inde yeralan bu borc;lann yIllar itibariyle dagIllml a-?aglda verilmi~tir . KA TMA

BUT<;EDEN ODENECEK UZUN V ADELi DAGILIMI (MiL Y AR TL.)

1980

1981

1982

1983

1984

1985

58

57

60

77

70

125

Kaynak:

1986 123

BOR<;LARIN 19"87

1988

125

121

1980-1989But<;e Gerekc;:eleri.

Yukandaki veriler gozden ge<;irildigi taktirde KiT'lerin uzun vadeli borc;lanmaya daha az ba-1 vurdugu gorulmektedir. Hernekadar bu borc;lann hazine kefaletini haiz bonolan seviyesine ula-1madIgl sonucuna vanlsa bile, bu borc;lar yrllar itibariyle azalmakta ve artmaktadIr. Diger ylllara mukayese edildigi taktirde nispi olarak artl-1 kaydetmektedir. 3 -B~bakanhk Tarafmdan

Toplu Konut ve Karou Ortakh~ Yapllan Bor~lanmalar

Fonu

24 Ocak lstikrar Program1 <;:er<;:evesinde yasal dayanagm1 2983 saYlh Tasarruflan Te§vik ve Kamu YatInmlanmn H1zlandmlmas1 hakkIndaki kanun hiikiiml-eri dogrultusunda T.C. Merkez BankaSl hezdinde kurulan Toplu Konut ve Kamu Ortakhg1 Fonu yonetmeligine gore; clstikrarh ve giivenilir gelir saglamak suretiyle tasarrufIan te~vik etmek ve ek finansman kaynaklan ile kamu hizmetlerini h1zlandlrmak i<;in Gelir Ortakl1g1 Senedi <;:lkanlm1§t1r.» llk olarak II. Bogazi<;:i koprusiiniin finansmam gerek<;:esiyle, iki tertip halinde <;:1kart1l1p 3 Arallk 1984 tarihinden itibaren satl§a sunulmu§ daha son~ ra, Keban Baraj1 Gelir Ortakhgl Senetleri, Oymapmar Barajl Gelir Ortakllgl Senetleri §eklinde ihra<;: edilmeye devam edilmi§tir. .Gelir Ortakllgl Senetleri devletin borQlanma araCl olup aym za~ manda da kaynak bulma araCl olmaktadlr. Gelir Ortakllgl Senetleri, Sermaye piyasalannda i-1lem g6rebilecek nitelikteki menkul deger~ lerdir. Vadeleri 3 y1l1 buldugundan ve sermaye piyasasmda i-1lem g6rmeleri aQlsmdan uzun vadeli bor<;lar arasmda mutalaa edilmektedir. Bunun yamnda fan tarafmdan senet. sahiplerinin gelirlerinin a-1mmamaSl ve senetlere clan talebi artlrmak i<;in Temmuz 1987 ta34

rjhinden itibaren d6vize indeksli Hasan Ugurlu Barajl Gelir Ortakhgl senetleri, daha sonra d6vize indeksli Petkim tahvilleri C;lkarllml§tlr. S6zkonusu tahviller Toplu Konut ve Kamu Ortakhgl Fonu C;lkanlmasl yanmda, hazine kefaletini haiz bono olmasl diger bir y6nden bu senetlere kamu borcu niteligi katmaktadll.. GIkarllan tahvillerin kupurleri B. Alman Markl ve ABD Dolarl ile .indekslenmi§tir. Hamiline yazllI olarak C;lkarllan senetlerin gelir p'aylan 6'§ar ayhk d6nemler itibariyle T.C. Merkez Bankasmca d6viz ah§ kuru uzerinden degerlendirilerek 6demeler yapllacaktIr. Tahvillerin istendigi anda paraya c;evrilmesi, devlet ihalelerinde teminat olarak kabul edilmesi tahvillerin faiz gelirlerinin her turlu vergi ve resimden muaf tutulmagI §eklindeki ayncallklar bu senetleri cazip hale getirmektedir. Gelir OrtakIlgI Senetlerinin ihracma 1984 yllmda ba~lanml§ ilk 10 milyar TL.'Ilk genet ihracl. ile sah§lar du§uk seviyede tutulmu§, senetlere alan talep yuksek olunca 1985 yllmda bu miktar 140 milyar, 1986 yllmda 220 milyar 1987 YIIlnda ise 660 milyar TL.'SI olmu~tur. 1987 YIIlndaki uygulama ile genet sahiplerinin enflasyondan zarar g6rmelerini 6nlemek amaclyla d6vize indeksli Gelir ortakhgl senetleri ihrac; edilmeye baglanml§hr. 1988 yllmda da Agustos d6nemine kadar 267 milyar TL.'Ilk senet ihrac; edilmi§tir. Fon tarafmdan bu d6neme kadar gec;en sure ic;erisinde 14 c;e§it gelir ortakhgl senedi C;lkanlml§ ve senetlerin toplam tutarl 1.142 milyar TL.'ya ula§ml§hr. Senetlerin farkh tertiplerde C;lkarllmasl iyi gelir getirmesi dolaYlslYle bu senetlere alan talebi artIrml§tIr. Bununla beraber bu borc;lar kamu borc;larl ic;erisinde nisbi bir 6neme sahip olmaya ba§laml~tIr. .'.

I~ KAMU

BOR~LANMASININ

EKONOMIK

VE SOSY AL ETKILERI

.

Ulke i<;:ikaynaklardan saglanan iC; bor<;:larm ekonomik ve sosyal sonu<;:lan buyuk bir 6neme sahip bulunmaktadlr. Bu nedenle bunIan ekonomik ve sosya.I etkiler -1eklinde aYlrarak belirtmek yerinde

olacakur. 1 -Bor~lanmanm

Ekonomik

Ekonomik sebeplerin lerini ~6ylece belirtebiliriz:

Etkileri:

sonucu ortaya

ylkan

borylanmanm

neden-

-Butye aylklannm giderilmesi, -Sa vunma giderle'ri iyin finansman saglanmasl, -Ekonomik dengeyi saglaYlcl ve koruyucu etkiler yaratIlmasl -Buyuk yatIrlffi ve reformlann finanse edilmes.i, -Kaynak dagIllml ve kullarummda etkinlik saglanmasl, -Tasarruflann belirli yatlnmlara kanalize edilmesi, -V adesi gelmi~ borylara finansman saglanmasl. 35

Devlet borc;lannm ekonomik etkileri ortaya konurken borc; yonetimi de g6zardl edilmemeli, al1nan ve 6denen borc;lann belirli bir program ic;inde ulkede uygulanan ekqnomik ve mali politikayla uyum ic;inde uygulanmal1 ve y6netilmelidir. Borc; y6netimi ekonomik ve mali ayn du1?unmemeli, 6zellikle

c;eli1?memelidir.

Devlete en uygun ~artlarda bor<; saglanmasl ve devlet borQlan~ masmm en Uygul"l ~ekil ve usullerle 6denmesine borc;;larm mali idaresi, borc;: alma ve bor<; 6deme yollanyla ekonomik sistemi etkilemesine de borc;:lann ekonomik idaresi B.dl verilmektedir. Borc;:lanl"l ekonomik y6nde idaresinde mali politika. ve para politikasl arac;: olarak kullamlmaktadlr. Bor<;larm y6netimi ekonomik ve mali politikaYl birbirine baglayan bir k6pru durumundadlr. Diger iki politika tie uyum i~inde olursa ekonomik kalkmma ve ekonomik dengenin gerc;:ekle~tirilmesinde borc;; y6netimine buy1:ik bir g6rev du~mektedir. Bor<;lal"m ekonomi uzerine 'etkili olabilmesi i<;in alman bor<;lann kullamml ve ekonominin ic;inde bulundugu -?artlar onemlidir. Bor<;lann ekonomik Genge uzerindeki etkileri~ tuketim, para ve kredi politikasl ile enflasyonist. ve deflasyonist etkiler --?eklinde ifade edebiliriz. a)

1"iiketim

Uzerine

Etkileri:

Devlet bor91annin tuketim uzerine etkisi biri daralhcl, digeri ise geni~letici olmak uzere iki ~ekilde olmaktadlr. Ekonominin i9inde bulundugu ~artlara gore devlet tarafmdan bor9 adl altmda gekilen fonlar, ekonominin ge~itli kesim ve a~arnalarmda daraltlcl yonde etkili olabilmektedir. Ozellikle enflasyon donemlerinde satmalma gucUnu daraltmak i9in vergi politikasl ve para politikasl yamnda bor9 yonetimi politikasmm ba~ansl ku~kusuz saglanan fonlann kullanlffil ile yakmdan ilgili bulunmaktadlr. Devlete bor9 vermi~ ki~ilerin, ileride' bu paraYI faiz ye diger QIkarlanyla geri alacaklanm du~unup mevcut harcama seviyelerini yukseltmeleri sonucu geni~letici bir etki de soz konusudur. Burada bor9lann yaplldlgl kaynak onemlidir. Eger bor9lanma gergek ki~ilerden yaplllyorsa, , bor9lanma ki~inin tasarrufunun buyuk bir klsmml ally or demektir ki klsa donemde ki~inin tale binin klsllmasma sebep olur; Eger ekonomide talep enflasyonu varsa, klsa donemde tuketimi klsacagmdan etkili bir sonu9 almabilir. Devlet bor9lanmasmm tliketim lizerine olumlu etkileri ise bor9lann odenmesinde geni~letici etki dogurmasldlr. Bor9lann toplam miktan hangi crall, hangi ~artlarda artInlmah' ya da azaltllmahdlr. Bu husus maliye 36

politikaSI ile belirlenmektedir. Genellikle biit<;ede a<;lk varsa lann artl~l, fazlallk varsa borGlann aZah~1 sOZkOnU5U olur. b)

Para ve Kredi

Politikasl

Uzerine

bor<;-

Etkileri:

Burada ne miktarda borc;:lanmamn Merkez Bankasmca yapllmaSI geregi her$eyden once bir paI~a politikaSI sorunudur. Ulkenin iQinde bulundugu ekonomik $artlara gore para arzi ---para talebi dengesi, kredi arZI'- kredi talebi dengesi saglamrken bor<;lanma bir ara<; olarak kullamlabilmektedir. Faiz politikasl da bor<;lanmada onemli bir ol<;u olmakta,dIr.. Para politikasl yolu ile ekonomik istiktar ve buyiime saglarurken iilkede para miktarmi azaltip <;ogaltmak ve mubadele oranlarmi degi-7tirmek ayni amaca ula$mak anlamIna gelmektedir. ' c)

Enflasyonist

ve DeflG1"syonist Etkiler:

Devletin piyasadan bor<; adl altmda para toplamasl ~le likiditeyi azal tmasmm deflasyonist etkileri olacaktlr. Yeni bir artl~ eski bor<;larm fiyahm ve para degerini etkilemektedir. Yeni bor<;lanma ile eskibor<;larm fiyah du~rnu~, borcun verimi artml~ olmaktadlr. Eu ise deflasyonist etkinin turn ekonomiye yayllmasma sebep olur. Piyasaya yeni bOl~<;suruldugunde eskiden elinde tahvil bulunduran kimseler servetlerinde bir azalma gorecek ve bunun bir sonucu olarak daha az harcama yapacaklardlr. Gunku bu kimseler belli fiyatlardan daha az mal ve hizmet elde edeceklerdir ve tuketim harcamalanm klsmak yoluna gideceklerdir. Servetlerinde bir azalma goren kimseler ilk planda bu azalmaYI gidermeyi du~Unecekler ve bunun i<;in daha az tuketirn yapacaklardlr. Enflasyonla mucadele aym zamanda ekonomide parasal akImlarla reel aklmlar dengesini kurmak sorunudur. Bu nedenle ekonomideki fazla likiditenin emilmesi gerekir. Ekonomideki fazla likiditenin emilmesi ic;in al1nacak tedbirlerin birisi de borc;lanmaya oneni vermektir. Burada devlet borc;lamrken ya mali kurumlara ya da ~ahlslara borc;lamr. Enflasyonla mucadelede bankalar degil, ~ahlslara borc;lanmak lazImdlr.' Gunku devletin bankalara borc;lanmasl banka parasmm veya kaydi paranm dogumuna neden olabilir. Bu da para arzmI geni~lete bilir. Devlet bor<;lanmasmm ekonomik etkiler a<;lsmdan dogrudan enflasyonist veya deflasyonist oldugunu s6ylemek hatall olabilir. Bunu ekonominin i<;inde bulundugu ~artlar belirler. Devlet bor<;lanmaSlrun para bacilli veya harcama seviyesi ~zerindeki etkisi bor<; hami\

37

linin hangi kategoriye girdigine baghdIr. Devlet te~ekkulleri ve ozel ~ahlslardan ya pllacak borc;:lanmalar, gerc;:ek tasarruflardan finanse edilecekleri ic;:in hic;:bir etki yaratmaz. Buna mukabil bankalardan yapllan borc;:lanmalar para hacminin artmasma neden olurlar. C;iinkii bankalar devlet tahvillerini mevduat yaratmak suretiyle' satm ahrlar. Ekonominin ic;inde bulundugu -1artlara gore devlet tarafmdan borc; olarak c;ekilen fonlar .ekonominin c;e-1itli kesim ve a-1amalannda daraltIcl yonde etkili olabilmektedir. Ozellikle enflasyonist donemlerde ekonomideki satmalma gUcunu daraltmak ic;in vergi ve para politikasl yaninda bor<; yonetimi politikasmm ba-1anSl ku-1kusuz saglanan f onlarm kullaruml ile yakmdan ilgili bul unmaktadlr. Eorc;lanmnam kalkmma uzerine etkisi her~eyden once fert ba$ma du$en milli gelirin artl$lyla ilgilidir. Eu da kalkmma hlzlyla olur. Devlet borc;lanmn reel milli geliri artlrmaSl, kalkmmaya donuk bir borc;lanmanm azgeli$mi$ ulkelerde yatmmlara kanalize edilmesiyle mumklindur. Eu ulkelerde devlet borc;lanmasmm ekonomik kalkmma uzerindeki etkisi yatIrlmlara aynlan borc;lann ferdi gelirleri artmcl bir etki meydana getirmesinden ibarettir. 2 -Bor~lanmanm

Sosyal

Etkileri:

Dev let bor~lanmaSlmn en 6nemli etkilerinden birisi de sosyal etkilerdir. Sosyal etkiler bor~ yuku, gelir dagIllml ve gelirin yeniden dagIlJrnl ~eklinde ortaya ~lkmaktadlr. BorG y'iiku denince, borcu borGlanmaYl yapan nesil mi, yoksa daha sonraki nesil mi odeyecek? Bu sarli borG yuku aGlsmdan onemli olmaktadlr. Esasmda borGlann sureleri ve kullamm alanlan onemlidir. Alman borGlar kalkmmaya yonelik yatInmlara harcanml~sa bu gelecek nesillere yuk te~kil etmez, aksine fayda saglar. Verimsiz alanlarda kullamlan borGlar gelecek ku~aklar iGin bir yuk te~kil edebilir. Eor<;lanmamn gelir daglhml uzerindeki etkileri incelenirken sermaye piyasasmda hangi faiz haddi uzerinden bor<;lamldlgmm bilinmesi a<;lk<;a gerekir. Eger devIet sermaye piyasasmda carl- faiz had-di iizerinden bor<;lamyorsa, bor<;lanma gelir dag1l1ml tizerinde etki meydana getirmez, bulla kar~lhk sermaye piyasasmda carl faiz haddini yukselterek bor<;lamyorsa ~ahlslar tuketim harcamalanm klsarak tasarruflanm artlrlr lar. GeneIIikle enfIasyon danemlerinde ba~vuruIan bu <;e~it bir bor<;lanma politikasl gelir dag1l1ml dengesizliklerinin artmasmi allIer. Eu durum kar~lsmda sermaye piyasasmdaki faiz 38

haddini gelirleri

degi~tirmeksizin yapllan goniillii borc;lanmalann ~ahIslann iizerinde herhangi bir klsmtl meydana getirmedigi soyle-

nebilir. Devlet bor<;lannm gelirin yeniden dag1l1ml a<;lsmdan etkisi, bor<; verenlere odenen faiz gelirlerine saglanan vergi istisnalan ve benzeri yan <;lkarlarla ilgilidir. Bor<;lanma yiikiin11n neden oldugu masraflar rantiyeler lehine olmak iizere biitiin miikelleflerden bir miktar vergi almmasml gerektiriy~rsa bu milli gelirin yeniden da~hml demektir. Eu da sosyal etkileri a<;lsmdan vatanda,~lara bir y(i~ getireceginden istenmeyen bir durumdur ve sosyal etkileri aC;:lsmdan olumsuz bir sonuc;: dogurur.

39

I

23 MaYIs

DI$

DEVLET

1989

BOR<;LARI

VE

DUNY ADAKI SON GEU$MELE~ Oturum. B~kanl: Konu~m~Cl

Prof. Dr. Akif ERGiNA Y -Doc;:. Dr. Ustiin

DiKEG

Gazi Universitesi idari

Bilimler

iktisadi

Fakilltesi

ve

Uluslararasl ili~kilerde dl~ bor<;: ka Vraml, «DI~ finansman» , «DI~ kaynak temini» ve «dl~ yardlm» terimleri ile aym anlamda kullanIlmaktadlr. Terimlerin tumu geri 6deme sorunu yaratmayan bagl~ ve hibe gibi kaynaklardan belirli bir sure sonra belirli bir getiri ile birlikte 6denmek zorunda olunan uluslararasl, bor<;:lara kadar <;:e~itli derecedeki kaynaklarl i<;:ermektedir (1). Uygulamada kavramlar birbirine karl~illl~ olup birini digerinden aYlrmak. zordur. Geni~ anlamda dl~ borQlar, hibe veya «soft-loan» gibi geri 6demesiz veya 6deme ~artlan Qok uygun alan kredilerin yamslra 6zellikle geli~mekte alan ulkelerin iktisadi kalkmmasmm dl~ finansman, gereksinimini kar~Ilamak uzere verilen degi~ik ~art ve ~ekillerdeki kredilerin tumiinu kapsamaktadl~. Ba~langlQta dar anlamlyla tipik bir borQ ozelliklerini ta~lyan ulkelerarasl dl~ borQlann zaman i<;:inde 6zeJ. ili~kiler veya dige14 fal{torlerin etkisiyle anla~ma ko~ullarma uyulmaYlp yine dar anlamlyla klsmen veya tamamen kar~IllkslZ yardlm ~ekline do. nu~turuldugu gorulmektedir. Giinumuzde giderek dl~ bor<;: kavraffil daha anla~Ilmaz ve daha grift olmaya ba~lainl~tlr. Tebligde belirtilen tammlann l~lgl altmda dl~ horc;larm seksenli ylllardaki durumu ile geli~mi~ ve geli~mekte alan ulkelerin d1~ borc; geli~melerine ili~kin g6rii~leri ve taraflarca getirilen c;6zum yollan slrayla ele almacaktlr. 80'li YIlIarda

dl~ borc; geli~meleri:

Ulus1a:rarasl iktisadi i1i~kilerde artaya C;lkan yiiksek f~iz aranlan, ticari ili~kilerdeki durgunluk ve mal fiatlanndaki hlZh 'du~u~ler gibi 6zellikleri b11nyesinde ta~lyan 1980-1982 Ylilanndaki i-lttisadi durgunluk geli~mekte alan 11lkelerin d1~ barc;lanm ve dl~ barc; y6netimlerini ciddi ~ekilde C;lkmaza sakmu~ ve bu ulkelerle geli~mi~ 111ke1er, ticari bankalar ve uluslararasl finansman kurulu~lan arasmda bar9 krizini yaratml~tIr. Qzellikle, geli~mekte alan ulkelerde bar<; 6demelerindeki artl~lara ragmen ihracatlarmdaki du~11~ler ulkelerill bar9 6demelerini zarla~tIrrnl~tIr. Ornegin, 1980'de yuzde 13,6 alan geli~mekte alan ulkelerin bar9 6demelerinin ihracata- Gram 1982'de yuzde 20,7'ye yukselirken, 1980 yilmda ihracata Gram yiizde 76,1 alan arta ve uzun vadeli bar91arda bu Gran 1982'de yiizde 103,8'e yukselmi~tir (2). y etmi~li Ylllarm ba~mdan itibaren bu ulkelerin dlinyadaki geli~melere ve iktisadi sarslntllara uy~m saglayamamalarl, d~gi~ken faizli ticari banka kredilerine yonelim, petrol fiatlanndaki olumsuz geli~meler ve nihayet seksenli Ylllanri ba~mdaki iktisadi durgunluk geli~mekte alan ulke'leri bor9 krizine sokmu~tur. Belirtilen Ylllarda 43

geli-1mi-1 ulkelerin izledikleri para ve maliye politikalan uluslararaSl alanda faiz oranlarml artlrlrken geli-1mekte alan ulkelerin ihracat fiatlarmda du-1u-1eneden olmu-1tur. Ornegin, ticari kredilerdeki yuzde 13 artl-1a kar-1m ihracat fiatlan yuzde 5 du-1mu-1ttir (3). Faiz oranlanndaki artl-1a ragmen bu ulkeler bor<;lanmaya devam etmi-11erdir. Ancak olumsuz geli-1meler nedeniyle (borQ 6demelerindeki aksakhklar, ihracatm istenilen duzeyde artmamasl" geli-1mi-1 ulkelerin geli-1melere kaYltslz kalmalan) dl-1 borQlar buyuyen bir sorun olmaktadlr.

TABLa:

I

GELiSMEKTE pLA1~ ULKELER: DIS BORGLAR VE BORG ODEMELERI (MIL Y AR $ VE MAL VE HIZMET GELIRLERI

VOZDESi OLARAK) DI~ Borc;lar Y 1l1ar

Milyar

$

___Yi;izde

1980

635.8

81.9

102,4

1981 1982

747,7 846,6

95,0 119,8

123,Q 133,6

13,2 15,6 18,9

1983

897,0

133,4

119,0

17,8

1984

942,0

132,9

136,4

19,2

1985

1.016,6

148,8

138,4

20,3

1986

1.099,0

167,8

143,5

21.9

1987 Kaynak:

1.194,8 IMF, World Economic

156,6 Outlook, April

145,8 1988, s. 174 ve 183.

19,1

Tabla I'de g6riilecegi.. uzere geli~mekte alan ulkelerin dl~ barc;larl 8 ylihk bir surede; 1980 yllmda 635,8 milyar dalardan yakla~lk yiizde yuze varan bir artl~la 1987 Ylhnda 1.194,8 milyar dalara ula~Inl~hr. Uluslararasl piyasada dalarda meydana gelen deg~r degi~iklj.kleri ve resmi kaynaklardan saglanan barc;lanmamn artmasl bu artl~a neden alarak saYllabilir. Dl~ barc; artl~larma kar~m geli~mekte alan ulkelerin aym d6nemde sadece yakla~lk yuzde 45'lik bir artl~ g6stermi~tir. 1980'de 102.4 milyar'dalar iken 1987'de 145,8 milyar dalardlr.

44

~~:-C_-

Iarm ihracata aranmda da g6riilmektedir. Oran 1980 YIlInda yuzde 81,9 iken 1987'de yakla~lk bir misli artl~la yiizde 157'e C;lkml~hr. Oranlar, geli~mekte alan lilkelerin c;e~itli onlemler almalanna ragmen giderek dl~ barc; C;lkmazma daha c;ak girdigini gostermektedir. TOPLAM Yillar

T ABLO: II DIS BORGLARIN GSYiH'Y A VE .iHRACA T A ORANI (YUZDE OLARAK) Toplam d1~ bor~/GSYiH Toplarn dl~ bor~/ihraca,t ~

1980

24,4

81,9

1981

27,9

95,0

1982

31,3

119,8

1984

34,1

132,9

1985

36,6

148,8

38,1

167,8 .

1986 1987

Kaynak:

IMF World

.'

38,4

Economic

156,6

Outlook,

April

1988, s. 181-2.

Geli~mekte alan ulkelerin bor<; odemelerinin aldlkiarl bar<; miktarmdan fazla DImaSI sonucu negatif kaynak transferi Tabla III'de gonllecegi uzere giderek artmaktadIr. Negatif kaynak transferinin 1988'de, 1986'ya gore yUzde 86'hk bir aruE]la 43 milyar dalara ulaE]llacagl tahmin edilmektedir. Ancak, clay tek yonlii degildir. Giderek artan uiuslararasl dl~ bar<; krizi sadece geli~mekte alan ulkelerin degil geliE]miE] sanayi ulkelerinide, onceki iilkelerle alan iktisadi iliE]kiler nedeniyle zor duruma sokmaktadIr. Nitekim, geliE]mi~ sanayi ulkeleri kendilerine yanslyan bu durumu bertaraf etmek i<;in geli~mekte alan ulkelerden daha fazla alarak <;ozum yollarl araYIE]1 i<;indedirler. TABLO: III . GEJj~MEKTE OLAN ULKELERiN RESMi VE UZUN V ADELi BORGLARI VE MALi AKIMLAR 1982-1988 (MiL Y AR DOLAR) Villar

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

-

Toplam borc;: Kullammlar! Ozel Krediler Bor<; Odemeleri

562,5 116,9 34,6 98,7

Anapara Faiz Net Ak1m Net Transfer.

49,7 48,9 67,2 -18,2

Kaynak:

Bank, World

The World

644,9 97,2 65,0 '92,6

686,7 91,6 58,9 101,8

793,7 89,3 57,8 112,2

893,9 87,7 50,8 116,5

45,4 48,~ 56,4 61,5 47,3 .53,2 55,8 54,9 51,8 43,0 32,9 26,2 4,6 -10,2 -22,9' -28,7 Debt Tables, 1988-89, s. XII.

996-,3 1.020,0

86,7

88,0

48,5

50,0

124,9

131,0

70,9

72,0

54,0

59,0

15,8 16,0.38 1 -43 , ,1

45

Seksenli yIllann ba$mdan alan ulkelerin bor<; sorunlanm rini azaltmak i<;in yapIlan oneri Birinci gruptaki oneriler dolayl1 grup oneri ve uygulamalar ise rici azaltIlmasma

1988 Sonbahanna kadar geli$mekte <;ozumleyebilmek ve dl~ bor<; yUkle~ ve <;all$malar iki grupta toplanabilir: olarak borc;larm azaltIlmasml, ikinci dl$ bor<;larm dogrudan dogruya ted-

yoneliktir.

Birinci grup onerileri, James D. Robinson III, Arjun K. Sengupta ve Shafiqul Islam c;al1f?malannda belirtmif?lerdir ~4). Oneri alacakl1 bankalardan gelif?mekte alan ulke' borc;lanm piyasa fiatlan uzerinden satm alacak bir kurumun oluf?turularak bu ulkelerin borc;lannm azaltllmasldlr. Oneri ticari bankalar dl~mdaki alacakhlara y6nelik degildir. Bor<;larm azaltIlmasml llstlenen bu kurum bor<;lu lllkelere bir dizi iktisadi 6nlemler paketi sunacaktIr. Kurumun kaynaklan geli~mi~ ulkelerden veya bu lllkelerin garanti edecegi kaynaklardan saglanacaktlr. Geli~mi~ sanayi lllkelerine yukllmlulllkler getiren ve bir anlamda kar~lllkslz fedakarhklar getiren bu tur 6nerilerin hi<; biri sanayile~mi~ ulkelerce kabul edilmemi~tir. Nitekim 1988 Nisan'mda toplanan 7'ler grubunun Maliye Bakanlan ve Merkez Bankasl Ba~kanlarl, 13 Nisan 19'88 tarihli deme<;lerinde 6zel sekt6rden uluslararaSi kurumlara veya bor<; -veren hukumetlere riski devrden turn ulkeleri kapsayan bor<;lann affl 6nerilerine kar~l alan tekliflerini tekrarlaml~lardlr. Bir anlamda bor<;lann bir klsmllli veya bazl ulkeler i<;in tamamma yakm b6lumunu silmeye y6nelik bu tur 6nerilerin, yani asll bor<; kaynagl alan bu ulkeler a<;lsmdan clay ele almdlgmda rededilmesi normal kar~llanmahdlr. Ancak, bor<;lu ulkelerin durumlanmn <;ok k6tu olu~u veya diger ba~ka fakt6r veya menfaat. le11 nedeniyle bo~<;larm zaman zaman affi yoluna gidildigide uygulamada g6riilmektedir. ikinci grub oneriler, ge<;ici belirli bir sure i<;inde bor<; odemelerindeki yukun hafifletilmesine yoneliktr (5). Oneriler u<; grupta toplanmaktadlr: i. Enflasyon tarafmdan tahrip edilen yerel para sistemlerini tekrar eski haline getirebijmek ile yatlrlm ve kalkmmaYl yeniden ba~latabilmek amaclyla gerekli makul bir ertelemeyi saglamak i<;:in 6 ylil1k bir sure onerilmektedir. Bu sure i<;:inde amortisman ertelemesi uygulanacak ve faiz odemeleri de klsmen yabancl para cinsinden ve klsmen yerel para cinsinden ve klsmen de yeni biT bor<;:la odeneceki ~ekilde yeni bir metoda baglanacaktlr. Aynca, halihazlr odemeleri bir ulkenin dl.<]bor<;: servisini a.<]an alacakl1lar uygulama45

dan mua.f tutulmaktadlr. Ge<;ici d6nem sana erdiginde faiz odemelerini doviz cinsinden garanti etmek i<;in bar<;lu iilkeler kallektif bir sigarta fanu alu~turacaklardIr. Fan siirekli alarak faiz oranlannm da azaltIlmasl dahil bar<; odemeleriyle ilgili ~artlarm tekra~ gorii~iilmesinde bir anlamda giivenlik saglayacak ve bu ~ekilde geli~mekte .alan iilkelerin bar<;larl iyile~tirilecekt.ir. ii. ikinci oneri, ulke iQin faiz odemelerinin buyuk bir klsmml tekrar kullaru~l1 hale getirmeye, ticari fazlal1k yaratmaya ve yatlrlmlarl artlTmaya yoneliktir. Azalblml~ ticaret fazlasl hem diger ulkelere ve c;ok tarafl1 kurumlara alan borc;lann kuc;uk bir miktarlrun odenmesinde kullarulacak hem de indirimleri kabul edecek kuQuk bankalann hisselerini satIn almak iQin kaynak saglayacakbr. Borcun buylik bir klsmlda yerel para ile ifade edilen sertifikalarla odenecektir. Bu sertifikalardan bir klsml otomatik olarak kamu yatlnmlarlru tekrar finanse etmek iQin tekrar hukumete kredi olarak verilecek, bir klsml lie de borQlann veya borc;lu ulkenin aktif klYmetlerinin almabilmesinde finansman olarak kullanllacakbr. Sertifikalar ve yatmmlar yurt d1~ma C;lkanlmayacaktlr. iii. Borc;lu iiIkeIerle ticari bankalar arasmda y1l1ara yaygm yeni para diizenlemelerine iIi~kin anIa~maIann yapllmasl uc;iincii grup oneridir. IOneriyle zaman ic;inde azalacak finansman kaynaklarl saglanmaktadlr. Y1l1ara yaygm yeni borc;lanma programlan onemli fakat beklenen faiz yiikiimliiliiklerinin azalan paYlna yeni bir finansman saglayacaktlr. Oneri' kamu kurumlannca yapllan borc;lanmamn artlnlmasl ve ikincil piyasalarda olu~an indirimler iizerinden borc;Ian geri satm alacak ozel bankalann kredilerinin artlrllmasl ile desteklenecektir. Bu maksatla «exit bond» denilen tahviller C;lkanlacaktlr. Ba:rc;lu ulkelerden dlgarlya giden kaynak aklmlanm (negatif kaynak tr~nsferini) azaltmak ve bu ulkelerin durumunu iyilegtirmek ic;in ayn ayn alabilecegi gibi onerilerin uc;u birlikte uygulanabilir. Uc;ununde asll amaCl, ertelenen faiz odemelerini finanse etmek ve klSmen tekrar geligmekte alan ulkeler lehine kullanabilmektedir. Yukarlda onerilen ve klsmende "l:ygulanmakta alan yakla~lrnlara kar~m geli~mi~ ulkelerin gorii~leri, 1988 Haziran'mda borGlarla ilgili olarak yapllan Toronto zirvesinde (20-22 Haziran 1988) alman iki kararla belirtilmi~tir (6). Birinci karar, Gok fakir ulkelerin bonolanyla ilgili olup ozellikle resmi borGlann hafifletilmesidir. Bu mak... satla uluslararasl duzeyde kabul edilen programlarla fakir ulkelerin resmi boGlanmn kIsa vadeli olanlara imtiyazh faiz oranlan uygu47

DU-1uk gelirli ulkelere Toronto zirvesi karannl uygulayabilmek iQin 7'ler grubunun bir anlamda daha geni-1letilmi-1i alan Paris Klubu yetkilileri uyelerinin onayml, bu illkeler arasmda borQ yukunlin e-1it payla-11ml ve bu karardan yararlanacak ulkelerin listesini hazlrlamaya Qah-1maktadU' (Paris kulubu borQ veren ulkelerin yan resmi bir formu olup resmi ve ticari kredilerle °destekli res~i krediler dahil h ukumet borQlannm pro gramlamasml koordine etmektedir) .Bu maksatla, Qogunlugu Afrika ulkesi olmak uzere, ki-1i ba-1~a geliri 425 dolardan a-1agl ve borQ 6demelerinin ihracatl Gram yuzde otuz alan, bir anlamda borQ sorunu buyuk 1? Afrika ulkesi ile Bolivya, Haiti, Banglade-1 tesbit edilmi-1tir. Yapliacak yardlm henuz belli olmamakla beraber 500 milyon civannda olacagl bildirilmektedir.

Nitekim, Amerika Birle~ik Devletlerinin yeni ba~kam Bush, 18 AralIk 1988'deki basIn taplannsmda kendisine yoneltilen bir saruya kar~1l1k Eaker plam uygulamasmm deyam ettirilecegini ve geli~mekte alan ulkelerin barc;larmI hafifletmek iC;in c;ah~malar ya pllacagffil soylemi~tir. Eu kanudaki Amerikan goru~u: amartismanlann ertelenmesi, klsmen faizlerin yerel parayla odenmesiyle ve klsmen de faizin yeni barc;lara katllmaslyla 6 yllhk gec;ici bir sUre ic;in yabancl parayla yapllacak barc; odeme transferlerinin azaltllmasldlr. Eu tu~lu c;ozum barc;lu illkeleri rahatlatlrken, barc; veren ulkeleride kaYlplardan karuyacak ve barc; servisi yukiinu azaltacak devamh bir C;ozumun getirilmesine zaman verecektir (7). A.B.D. hazine Baker'in 6nerdigi ulkenin buyiime hlZllll artlrarak dl~ barQlan odenebilir duruma getirme hareketi hala geQerlidir. Ancak, bu ulkelerde yatlnm yapacak kurumlan palitik risk dahil her tlirlu riske kar~l bir anlamda sigarta etmek iQin Diinya BankaSl himayesinde. yak tarafu yatlnm gar.antisi kurumu Nisan 1988'de kurulmu~tur

(Multilateral

Investment

Quaranty

Agency).

Kanuyla ilgili olarak dogu blokunun lideri alan Savyetler Birliginin goru~u 7 Mart 1988. tarihinde Birle~mi~ Milletler taplantlsmda Garbac;ov tarafmdan aC;lklanml~tIr. (a) Geli~mekte alan ulkeler iC;in yUz Yll gibi uzun bir sUre ic;in borc;larl tecil etmek ve bazl durumlar48

da da bor<;lan silmek, (b) Ekonomik performanslanna gore geli~mekte alan ulkelerin borc; servisi 6demelerini smIrlamak veya borc;larm buyuk bir kIsmmm 6denme~ini ertelemek, (c) UNCTAD'm ticari bankalara alan borc;lann azal blmasma y6nelik teklifini desteklemek ve (d) Belirli bir iskonta ile borc;larl tekrar satIn a.lacak uluslararasl 6zel bir kurumun, kurulmasl dahil uQUncu dunya ulkeleri ile ilgili piyasa i~lemlerine hukumet destegi saglamak. Ancak, Sovyetlerin geli~mekte alan ulkelerin bor.c;lanna ne 61c;ude yardImcI olacagl ve borc; tutarlarl kesin olarak bilinmemektedir. GunumuzUn iktisadi devi alan Japonya ise konusuyla ilgili olarak (aJ Bankalara alan bir klsIm borQlann IMF iQin de 6zel bir fan tarafmdan garanti edilecek tahvile d6nu~tUnllmesine, fonun borc;lu ulkeler tarafmdan rezervlerinin bir kIsmml koyarak kurulmasllli; hisse sene dine d6nu~umun nominal deger iizerinden yapIlmasilll ve iskontonun borc;lu 11lke ile borQ veren banka arasmda belirlenmesini, (b) 5 yllllk 6demesiz d6nem ile geQici olarak azaltllan, ertelenen v~ya affedilen faiz 6demelrini kapsayacak ~ekilde borQlann programlanmasml, (c) borQlann duzenlenmesiyle (istikrara kavu~turulmaslyla) ilgili 6n ko~ullarm borQlu ulke ile INIF arasmda belirlenmesini ve yukanda belir.tilenlerin yapllmasl iQin de clay yakla~lmmm (case by case approach) devamml, piyasa y6ntemlerinin devamml, ticari bankalann katIlImmm ihtiyari DImasI ve de 6zel sekt6rden Qok taraflI kurumlara ve borQ veren hiikitmetlere risk transferinin olmamasml benimsemi~tir (8). Fransa oz itibariyle Japon goriigunu benimsemigtir. Fransa; garanti edilmig hisse senetleri kargilIgI bankalann bor<;lanm belirli bir iskonto ile satmalannl, IMF'nin degigtirilen veya azaltilan bor<;lar uzerindeki faiz odemelerini garanti edecek ozel bir fan kurmaSIllI -ki Japan onerisine gore, IMF sadece fonu yonetecek, katkIda bul unma yacaktlr-"-- istemektedir. BorQlu ulkelerden ozellikle Latin Amerikah devletier -Arjantin, Brezilya, Kolombiya, Meksika, Peru, Uruguay ve Venezuella-, 17-29 Ekim 1988 tarihleri arasmda Uruguay'da yapuan toplantlda, dl~ bor91ann b61gesel kalkmmanm en buyUk engeli oldugunu, kaynaklanmn buyii~ bir klsmmm endustrile~mi~ illkelere transferi sonucu yerel tasarruflann buyiik bir klsmmm azalmasl ile. bu ulkelerin yatlrlm kapasitelerinin ve bagh olarak kalkInmamn azaldIgml, bu nedenle de.tedbirleri iQeren duzeltme programlarl yerine siyasi ortamda bor<; sorunlannm yeni yakla~lmlarla Qozumlenmesi gerektigini belirtmi~lerdir. 11-12 Arahk 1988'de Rio'da toplanan Latin Amerika ulkelerinin maliye bakanlan ozetle, bor91ann hafifletilmesi iQin (a) 49

Piyasa mekanizmaslyla

borGlarm

hisse senetleri,

ihracat

veya

cexit

bond» la degi~tirilerek kuGuk ticari alacaklllara alan borGlann iptalini, (b) borc;lan ikincil pazardan kurtarmak iC;in dunya bankasl veya IMF'nin himayesinde uluslararasl bir kurumun kurulmasl ve bu kurumun endustrile~mi~ ulkelerin ozellikle 7'ler grubunca sermayesinin saglanmaSlmn, (c) dunya bankasl ve diger uluslararasl kurulu~larca garanti edilen hisse senetlerinin (bonus bond}, piyasa faiz oranlannm altmda faizle C;lkarllmasffil onermektedirler. Ancak, bu oneriler hala 7'ler grubuyla birlikte ele alillmaml~tlr (9). Ozellikle c;ak fakir ulkelerden alu-?an Afrika ulkeleri ise bu ulkelerde barc; krizini atlatabilmek ve iktisadi ya-?aml belirli bir duzeyde barc; sarunuyla kar-?ua-?mamasl ic;in resmi barc; faizlerinin iyile-?tirilmesini, 25 Yllhk ek bir sure ic;inde en azmdan resmi barc;larm uc;te birinin iptalini talep etmektedirler (10). Geli~mekte rak,

bir

~ekilde,

lirli

bor<;lanmn

uluslararasl

kurulu~lann

anlamda diinya

illkeler

prensip

alan ulkelerin bankasl

i<;in takip

slralaml~tlr

dam~manlanndan

edilecek

hafifletilmesi gon1~lerini Moeen

bor<; stratejisiyle

ile ilgili ifade

Gureshi,

ilgili

ola-

edecek orta

ge-

olarak" 6 ana

(11) :

-Bor<;lu ulkelerde yatmm seviyeleri artmlmahdlr. -A<;lk bir orta vadeli finansman bor<; stratejisi hazIrlanmahdlr. -Bor<;lu ulkelere saglanacak yeni sermayenin 6nemli bir b6lumlinlin resmi kaynaklarca kar~llanmaSl, -Saglanacak yeni para ve yatlrlm sermayesinin, digerleriyle uyumlu olarak, temini ve bor<; indirimlerinin bor<;lu ulkeler i<;in tamamlaYlcl olmasl, 6zellikle verimli yatmmlan artmcl yeni bor<;lanma planlannm yaplml ve orta vadeli programlann hazlrlanmasl, -KuQuk 1:l1keler i<;in case by case bazmda

yeni yakla~lmlann

uygulanmasl, -BorQ krizini <;6zumlemeye y6nelik vergi ve muhasebe y6ntemlerinin i~birligi i<;inde ortaya konulmasl, bu maksatla azaltllffil~ oranh bor<;larm, tahvil sigortasmm ve faiz kapitilazasyonun 6nerilmesi, bunlarm bor<; veren ulkelerce te~viki. Yukanda

belirtilen

taya konulan ge~itli lar uygulanmaktadlr.

bor91u ve alacakh

ulke ve kurulu~larca

or-

gorii~lerin l~lgl altmda halen ge~itli yakla'~lmBunlardan fiilen uygulanan ve ozellikle Latin

Amerikall bor91u ulkeler~e benimsenen ~bor9, degi~im planlan»dlr (Debt Conversion Schemes). 1986 IYlhndan itibaren uygulanan bu yakla~lm, dl~ bor91ann odemeyle ilgili sorunlanna komple bir 90zum

50

olmaYlP sermayenin d6n11~11neolanak sag1amakta ve de borc;lu 111kenin dl~ borc; odemeleri i<;in gerekli d6viz gereksinimini giderek azaltmaktadlr. Birincisi dl~ borc;larm yerel parayla 6denmesini saglayan borc; degi~imi, ikincisi sermaye yatInmlan ve yerel kurulu~larm hisselerini almak ic;in kullamlan yerel paranm yabancl para ile 6denecek degi~imi olmak uzere iki tip borc;. degi~imi plam vardIr: Debt-Equity swap ile dogrudan borc; degi~imi arasmdaki fark barc; degi~iminin yurt dl~mda d6viz cinsinden mal, mulk ve tahvil gibi degerleri alan ve borc;lu ulkede ikamet eden veya etmeyen herkes ic;in gec;erli olup olniamasldlr. Aynca, degi~im bir kere gerc;ekle~tirilince yatmmcl yerel para kazan<;lann'J. kullanmakta hi<; bir smlrlama ile kar~lla~mamaktadlr. Bor<; degi~iI:Il plam, bor<;lu ulkeye (a) stoklarml ve dl~ bor<; bu~ yume cramm du~ur:meye, (b) dogrudan yabancl yatInml2..rm yamslra dl~an giden sermayenin ulkede kalmasma, olanak saglamakta ve (c) bor<; degi~imi bor<; yukumlulukleri ile ilgili anapara ve fai'j" dl~a aklmml ozel direkt yatlrlmlarla birle~en ertelenen V3 daha az belirgin dl~an akIrnlara kaYl~l ifade etmektedir. Geli~mekte alan ill. kelerin bor<; enstrumanlarmda aktif bir pazann ortaya <;lkmasl hem bor<;lu hem de alacakll ulkelere nrsatlar yaratmaktadIr. Bununla beraber, kalkInmaya bir takIm engeller de vardIr. Bor<;lu ulkeler tahrif olmaml~ degi~im oranlannda muamelelerin yapIlmasml temin etmelidirler, aksi halde bor<;larda yapIlan indirimler bor<;lardaki indirimler degi~im cram du~unceleriyle daha aglr gelebilir. Ayrlca, onceden belirlenmi~ hedeflerin ustiinde parasal buyumeyi artIrmayan yerel parayla ifade edilen hisse senetlerine donu~umu saglanacak yerel piyasada uzun vadeli mali ara<;lara gereksinim duyulabilir. Eger yerel politika ko~ullan yabancl yatInmlarm ulkeye aklmma vesile 'olmuyorsa yabancl yatlnmcIlara saglanan te~vikler ge<;ersiz olacaktIr. Degi~imin ba~arlh olabilmesi i<;in ortamm iyi hazlrlanmasl ve duzenlemelerin bu yonde yapIlmasl gereklidir. SmlrlaYICl qlamayan duzenlemeler yapIlan muameleleri kolayla~tmr. Ornegin, yatInmlarla ilgili prosedurde yapIlacak kuralla~ma caydmcl bir rol oynar. Her iki borc;: degifiim y6nteminde de yabancl yatlnmCl d6viz kullanarak belirli bir iskonto ile (indirimle) 6megin bir ticari banka gibi bir yabancl alacakhdan borQlu ulkenin borcunu bir anlamda satIn almaktadIr. Daha sonra, borQlu illkedeki deg'ifiim plamm y6netmekle sbrumlu, genellikle merkez bankasl, alan kurumla borcu yerel parayla veya yerel borQla degi.'}tirmek iQin g6rUfimektedir. Bu fiekilde yatmlan sermayenin tekrar geri d6nufiu ve d6viz cinsinden 51

faiz ve kar alma hakkl, borc;:lu ulkenin direkt yatmm yasalanyla, degi~im planmdaki 6zel degi~ikliklere tabi olarak kullamlmaktadlr. Yatmmlara y6nelik degi~imlerde borc;:lu ulkede ikamet etmeyenlere borQ degi~imi yasaklanmakta, lse de baZl ulkeler d6viz taleplerini yerel parayla ifade edilen degerlere degi~tirmede yatlrlmCllara izin veren kendi programlarml

geli~tirme~tedirler

(12).

Bory degi~imi uygulanmaSl yogun bir ~ekilde ~ili'de, Meksika'da, Brezilya'da ve diger bazl Latin Amerika ulkelerinde uygulanmaktadlr. Ornegin, ~ili'de Ocak 1987 itibariyle borc; qegi~imi 1.6 milyar dolara ula~m19 olup bunun 600 milyon dolarl yabancl yatlnm muamelelerinden kaynaklanmaktadlr. Meksika'da ise, Qcak 1987 itibariyle toplam bir milyar. dolar civarmda 70 muamele yapllml~, Brezilya'da da Aral1k 1986'ya kadar 2.1 milyar dolarl1k bory degi~imi gerc;ekle~tirilmi~tir (13). Yapllan turn uygulamalara ragmen istenilen duzeyde ba;~anya ula~lldlgl, borc;lu ulkelerde ortaya ylkan rahatslz111ciara bakarak pek soylen,emez. Daha ~imdiden yeni aray!~lar ic;ine girilmi~tir.

52

23 MaYIs 1989 DORDUNCU «TURKiYE'NiN Oturum

B~kam:

Kon u~macl

OTURUM

DI$ BOR~LANMASI»

Prof. Dr. Halil Do<;. Dr. Turgay

NADAROGLU BERKSOY

Marmara Universitesi iktisadi

ve idari

Bilirnler

Fakiiltesi

Eu <;all~mamn amaCI Turkiye'nin 6zellikle 1980 sonraSI dl~ bor<;lanmasl ile ilgili sorunlan incelemektedir. Ancak her ne kadar yogunla~ma ba~langlcl 1980 ise de 1980 6ncesine de kIsa atIflarda bulunulacaktlr. 1980 sonraSI incelenirken de 1980-1983 ile 1983'den giinumuze kadar alan d6nem ~eklinde bir aYlrlm yapIlacaktlr. Bu aYIrIm 6zellikle 1983 sonraSI d6nemde dl~ bor<;lardaki hlZh artl~a dikkati <;ekmek i<;in yapilmaktadlr. Odemeler dengesi ve 6zellikle bunun i<;inde Cari i~lemler Dengesi ile dl~ bor<; analizi ve gelecege y6nelik 6ng6ruler arasmdaki yakm ili~ki <;alI~manm ana unsurlarmdan birini olu~turacaktlr. Va~ desi gelmi~ anapara ve faiz ~eklindeki yIlhk bor<; 6demeleri ve bor<; 6deyebilme kapasitesini belirleyecek cari i~lemler hesabl arasmdaki bu ili~ki 6demeler dengesi rakamlarmm guvenilirligi meselesini de gundeme getirecektir. C;ah~ma ana hatlan itibariyle 3 b61umden olu~acaktlr. Birinci b61umde 1980 sonraSI istikrar politikaJan i<;inde dl~ bor<;lanmanm yeri ve 6zellikle istikrar politikalan i<;ihde d1~ bor<;lanmaYI hlzlandlran politika ve kaynaklar g6zden ge<;irilecektir. ikinci b61iimde kamu kesimi kaynak ve harcamalar dengesi i<;inde dl~ bor<;lanma geregi bir zaman serisi olu~turularak bu geregin toplam kaynaklar ve kamu kesimi i<;indeki aglrhgl vurgulanacaktlr. U<;iincii ve son b6lumde ise dl~ bor<; 6deme kapasitesinin klsa bir degerlendirmesi ya-

pllacaktlr. BiRiNCi DI$ BOR<;LARIN

BOLOM

GUNUMUZDEKi

DURUMU

Turkiye'nin dl~ borr;lan 40 milyar dolara ula~ml~tlr. Eu rakama askeri krediler ve Turk vatanda~lannm ar;tlrdlgl doviz tevdiat hesa plan eklendiginde 45 milya-r dolarhk bir duzeye ula~maktaYlz. Tabi net rakama ula~mak konusunda baZl gur;lukler var. Ornegin T1:irk lirasl ile odenecek dl~ borr;lann, ikili anla~malarla sosyalist ulkelere malla odenecek borr;lann bu rakama ila vesi bun a kar~m oazl alacaklanmlzm (ornegin Irak'tan) , bankac1l1k sistemimizin dl55

56

~

~

~.o ...0

o~ ~<

~z

~o .~

--. ~ ~

0 0

~ 0 .q4

0')

-

0 0 CX)

0:

C\1

0

~

0 0

~

C\]

0.

CXJ;

~ ~

~

~

0

['-

~ ~ ~ (,0

~

0)

0)

~

M

~ I:"-

0

00 C\1

~

C\1 It)

0)

~ ~

co

C\1 C\1

a

~

.-i

0 C") 0

~

CX)

C\1

0

~ 0 M

~ LC

co C'J

~ ~

C'\1 .-f C'\1

It)

co

M ~

~

~

.-I

N

~

~

M

~

0:

M

Q)

IC;

~

OJ CX)

C\1

r--;

It)

~

~

~

~.

CX)

~ ~

co

~ C\1

~

0)

~

LC LC

~ C\J

~

LC

~ co. t~

~ c:O;

t'--

co ~ ~

co .-i

0 Q)

~

M r--

~

~ co ,-i

co

1-4

~ 0

~

~

~

C\1

~ C\1

~

Lt')

CX)

~

0;

01-4

.-

Q) Q

~

1-4

"d

~ Ot

~ :> 0

~..c

1-4 0

cn ~

~aJ.

(/}I

~o

~ ~

"d

~~.-

Qt

~

I!J; M ,...j

C,)t

-~ 0)-

0

~

N

~ a CO; M M

N

0

O~

~ CI)o t/J

cd,.Q

::> ~ "[

~~

> ~ ~

~

"d

0)

lQ ,-i

~

00;

~

co

0)

~ LC

C\J LC

~ co

~ ~

.~

.-I

~ I.Q

M

t

~

C"J: CXJ

C\1

~

~ = .-4

co

= =

~

~ ~ 0')

~

~

~ ~ ~

~ ~

-= e-.1

?""4

0)

~

9'"4

9'"4

~ ~

0

0)

~ ~

=

t-.

-=

.~

-

M

r-

~

ca .-4

0-

ca .-4

S S ~

0

cnoA ~

O~

0

C/)

~

~ t-; tJo

'a

-

0

$..4

U1t

~ 0 I

d) CX) CX) CX) d)

.-4

~ ~ ~ tIJ

~ >-

:9 0)

0

>

0

$..4

'a

-

g.

~

~

= ~

~ §

~

N

~

0)

0)

~ ~ u

..

.S t-;'

S

~

~

~~ t-; =

"""' ~

~~

$anda yapffil$ oldugu menkul deger yatInmlarlwn, ozellikle bankalarm Merkez BankaSl ve hukumetin bilgisi dahilinde efektif doviz olarak ellerindeki paralan yabancl bankalarda Turk bankalan adma ac;llml$ tevdiat hesaplannda tuttuklarl dikkate alm&gmda bu paralarm da toplam borc;lardan du$ulmesi gerekmektedir. Ancak t"i;im bu ila ve ve C;lkarmalarm biraz, once belirtilen &$ borc; rakamml onemli $ekilde etkilemeyecegi a<;lktIr. Belirtilen bu toplam dl~ borc;lar ic;inde klsa vadelilerinin Gram % 30'lar seviyesine ula~ml~tlr. Yani biT ba~ka deyi~le toplam d1~ borc;lanmlzm yakla~lk uc;te birlik klsml klsa vadeli borc;lardan olu~maktadlr

.~

Dl~ borc;lanmlzda celeye biliriz.

Tiirkiye'nin

son on YlllIk geli~meYi a.;;agldaki ta blodan in-

toplam

dl~ borc;lan

son 10 YII ic;inde 3'e katlan-

ml~tlr. .-Eu 10 y1ll1k sure 1979-1983 ve 1983-1988 ~eklinde iki devreye aynldlgmda ilk 5 ylldaki dl~ borc; artl~l 4,8 milyar dolar iken 1983't~n 1988'e dl1? borc; artl~l 22 milyar dolar olmu~tur.

-DI~ borc;lar ic;inde klSa vadelilerin cram 1979 yllmda yapIlan borc; ertelemeleri v..s. de dikkate almmak kaydIyla 1983'lere kadar ortalama % 15'ler civannda seyrederken 6zellikle 1984 sonraSl giderek artarak % 30'lara ula~ml~tlr.

TABLO:

2

DIS BOR<;LAR/ULUSAL GELiR ORANI (MiL Y AR ABD DOLARI)

1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

49.1 49.3 49.2 48.3

44.6 42.3 -(

47.8

52.2 52.8

,

(BOR<; YUKU)

13.6

% 28

15.1

% 31

16.8 17.6 18;3 21.2 25.3 31.2 38.3

% 34 % 36 % 41 % 50

% 53 % 60 % 72 57

Yukandaki tabla dl$ borQlarlmlzm ulusal gelir iQindeki paYlnda 10 Yllhk sUre iQinde meydana gelen dramatik geli~meyi g6stermektedir. Birikmi$ borQlanmlz g1:iniimiizde ulusal gelirimizin d6rtte iiQluk bir b61umiinii temsil etmektedir. B6ylesine bir g6runtiiye bazl Latin Amerika iilkelerinde rastlamlmaktadlr. Fikir vermesi aQlsmclan bu iilkelerden bazIlarma ait 1987 yIll dl$ borQ rakamlan ve bunun ulusal

gelirleri

iQindeki

payml .TABLO:

BAZI LATiN VE BUNUN

bir tabla veriyorum.

3

.

AMERiKA ULKELERiNiN 1987 YILI DIS BOR<;LARI ULUSAL GELiR.LERiNE GRAN I (MiL Y AR DOLAR)

Ulkeler Brezilya Meksika Arjantin Venezuella ~ili Peru Kolombiya Ekvator Uruguay Bolivya Kaynak:

g6steren

Dl~ Bor<;lar 121 106 55 36 21 18 17 11 6 5

%

37

%

76

%

79

%

73

% 113 %

49

%- 47

% 103 %

79

%

89

Time, Ocak 9, 1989 Morgan Guaranty

Bu goruntulerin

nedenleri

nelerdir?

Turkiye

bugun i<;:in aglr bir

dIg bor<;: sorunu ile kargl karglyadlr. Bu sorunun CeVabml aragtlrmak i<;:in her ne kadar 1980 sonraSl uzerinde yogunlagmamlZa ragmen 1980 oncesine de goz atmakta yarar vardlr.

1980 Oncesi Donem: 1970'li yillarda 6zellikle 1973 ve 1978 y1l1armda ya~anan petrol ~oklan 0 d6nemin ithalat faturalarl ic;:inde petrol ithalatlmn 6nemi dikkate almdlgmda 6nemli bir klsa vadeli borc;: Ylgllmasma yol ac;:tl. Ozel kesimin finansman gereksinimi ise DGM uygulamalanyla kar~llanmaya c;:al1~lldl. y a~anan petrol ~oklan dolaYlsiyle artan petrol fiyatlan kar~lsmda d6viz kurundan mali politikalara kadar c;:e~itli 6nlemler alarak ekonomisini ayarlayamayan ve tuketimini lnSlp tasarruflarml artlramayan sanayisinin yaplsml degi~tirerek katma degeri daha yuksek, teknolojisi daha yogun ve ihracata konu olabilecek mal uretimine y6nelmeyen Turkiye giderek art an d1~ borc;:lanm 6deyemeyecek ve Merkez Bankasmdaki d6viz rezervlerinin de yeter-

58

-

sizligi nedeniyle transferlerini yapamaz hale geldi. Nitekim 1978 ve 1979 Ylllannda Turkiye odeme guc;:lugline du§erek borc;: ertelemelerille girmi§tir. Ozellikle klsa vadeli garantili ticari borc;:lann devlet borcuna donu§turulerek ertelendigini belirtelim. 1978 santi itibariyle 11 milyar dolar ci varmda alan top lam dl§ borc;:lanmlzm 6 milyar do~ lar kadan kIsa vadeli borc;:lardan olu§maktaydI. Ertelenen klsa vadeli ticari borc;:lann tutan 1.2 milyar dolardIr. Keza 1979'da 2.2- milyar dolarlIk DGM bo-rcu da Merkez Bankasl borcuna donu§turulerek 3 Ylh 6demesiz olmak uzere 7 Yll ertelenmi§tir. Ertelenen bu DGM borc;:lannm 1988 YllI santi itibariyle eritilerek 329 milyon dolara indigini son yaYlnlardan 6grenmi§ bulunuyoruz. 1980 Sonrasl Donem: 1980 SOnraSl d6nem «24 Ocak KararIarl» ile somutIa-?maktadlr. 1980 sonraSl temel degi-?ikIikIer i<;inde ithalat Iiberasyonu, ihracat te-?viki ve kambiyo kurunda nispeten ger<;ekc;i diizenlemeleri 6zeIIikIe zikretmek gerekir. -

1980 SOnraSl d6nemde uygulanan ekonomi politikalan lardaki dramatik artl$l da bera berinde getirmi$tir.

m$ borc;-

Ithalat liberasyonuyla beraber ithalat ,bile~imi iQinde ara ve hammad de ithalatl 6nemli 6lQude artml~tlr. Yatmm mallan ithalatl 6nemli hir borQ degi~mesr yaratmamasma kar~m ara ve hammadde ithalatmdaki bu artlg ihracata y6nelik uretimin dl~a baglmlIlIglmn da bir gastergesidir. Burada d1~ bor<;lanmaYI ~rttIncI bir yatInm hamlesinin varl1~ gmdan soz etmemekle beraber belediyelerinde buyuk paylar aldlgl altyaplya ili~kin yatInmlan ayn tutmak gerekir. Baraj, yol, konut, liman, telekominikasyon, <;e~itli belediye hizmetleri v.S. gibi katma degeri du~uk, ekonomiye hIzla katkIda bulunmaktan uzak ve sermaye haslla Gramm yukseltecek yatIrImlar her ne kadar bir klSInl ger<;ek bir ihtiyacm sonucu olsalar da tasarruf gereksinimini arttlrICI rol oynaml~lardlr. ate yandan ihracata uygulanan geni~ te~vikler bun1ar1a sag1anan yararlar yanmda kamu ve 6ze1 kesimde sanayi i9in kaynak slkmtlsl yaratml~tlr. Bunun da dl§ bor91an olumsuz y6nde etkil.edigini be1irtmek gerekir. -. ihracat ve ithalat yanmda d6vizleri ve turizm gelirlerinin stokuna etkileri ~6yle olmu~tur.

g6zlenen diger iki kalem ise amlan d6nem i9inde

alan i~9i dl~ bor9

59

Turizm gelirleri 1984~e kadar patl~Jmanm ger<;ekle~memesi nedeniyle dl~ bor<;lan olumsuz ~ekilde etkilemi~tir. 1985 sonraSl ise bu kalemde gerc;ekle~en doviz artI~l bu olumsuz geli~meyi yava~latJ;Ill~tlr. Ozellikle 1987 ve 1988 rakamlarl belki de bu sektorde' yapllmaya ba~lanan yeni hesaplama yonteminin de etkisiyle can i~lemler dengesinin 1988'de fazla gorunmesini saglayan bir fakto'r 01-

mu~tur. l~<;i dovizleri ise 1980 tedbi1~lerinin ilk etkileriyle 1980, 1981 ve 1982 yIllanD.da gosterdigi olumlu geli-1mey~ 1983 ve sonraSl kaybetmi~tir. D1~ bor<;lardaki artl~ trendinin 1983 sonraSl hlzlandlgl dikkate almlrsa i~<;i dovizlerinin bu trendin azaltIlmasmda boylece etkili olamadlgl anla~Ilmaktad1r. ate yandan son zamanlarda slk<;a sozu edilen sermaye ka<;lQlwda zikretmek gerekir. Her nekadar bu konuda saglam veriler bulunamasa da sermaye ka<;lsmm karaborsa kuru kullawlmak kaydlyla fiilen serbest olmasl Wf; bor<;lan olumsuz yonde etkileyen onemli bir faktor olarak ortaya <;lkmaktadlr. Yani toparlarsak dl~ borc; almaktadlr.

Tiirkiye Carl i$lemler aC;lklannl kapatmak ic;in Bir de vadesi gelen borc;lanm odemek ic;in de -

borc; almaktadlr. Bu her nekadar toplam borc;lann net miktannda degi~me yaratmasa da, bunlann faiz yiikiimliiliikleri geri odemede sorunlan biiyiitmektedir. Son bir~ey olarak kIsa vadeli borc;lar iC;inde doviz tevdiat hesaplanmn Tiirk parasmdan kaC;l~m bir sonucu olarak siirekli yiikselmesinin de borc; stoku iizerindeki basklsml hatlrlatahm.

iKiNCi

BOLUM

Eu b6lumde dl~ borc; olayml ekonominin genel dengesi ve kamu kesimi genel dengesi ic;inde incelemek istiyorum. 1979-1988 YIlian arasmdaki. 10 YIllik zaman serisinde ekonominin kaynak ve harca~ malan ve bunun ic;inde kamu kesiminin kaynak ve harcamalan d1~ borc;lan nasll etkilemektedir. Tabla 4'te bu ama9la yllhk programlar ve Merkez BankaSl raporlanndan derledigim Ekonominin Genel Dengesi ve Kamu Kesimi Genel Dengesine ili~kin rakamlar b'ulunmaktadlr. Bu rakamlar tahmill degil kesin gergekle~meleri yansltmaktadlr. K~mu kesimi Genel Dengesine ili~kin alanlar Konsalide Biitge, Yerel Yonetimler, KiT'ler, Doner Sermayeler ve Fanlan kapsamaktadlr.

60

(OO)(O

~ .. 0 ~

~

~

Q)

~ = ~

£-.

= =

~

co = ~ ~

0)

~ = ~

~

~ .-4

M

~

= =

C\1

~

t-:

C\J C\J

C\!

~

0 ~

~t"" CX)

C'? CX) It)

~ r-r-!

0) CO)

It)

"! ~ [' [' C'I1

~

~ ~ ~ ~ aJ

It) CXJ

~ ~ ~

~

0;

~

d)

It) CXJ It) CXJ

~

"*'

Otoo~ ...OC') C\]~~ ~.

..0

Oc\]LQO)cotoo~LQ COO~O~LQ(:'J~ ~

~

~~

.0.-1 O

..

..

..

co

co

~

Q

IC

0)

CXJ

""C"J

C\J

CO

0)

~,.O)LQ

.co

C"J ~C"Jo

0

"';cc"C')~"""tooO) A ", ~ LQ too

0

CO

OC\JC"J,"",~IC~~ 0 0 0 0 C"J ~.-I

Or--

CD C\J CD Q

~C"JICOOCDC\JCD 0

Q~r--r--~ICQ IQ.-I

,'Of',

'Of' ..IQ

OC'JCXJ ...CO.-4

"'O CO'Of'.-41Q1Q

C'JOIQC'JC'J'Of'C'JC'J

OC'J

'O)CO ,

'co

.°

,

'-'co

Mil)

..

,

---

,

It) CO It)

--

C\J

-

°

,-.

~~ '-""-'

..

..

"""C\J

'r-O)

.-400)"""OIQ0) 'i' IQ 'Of''" ""C'J '" co ---'""'

,

~Mr-,-.,-.CO, ,

ICO~

C\J~COo)~IC~CO

.0) ~

.00

ICC\JCOICC\JICMC\J ajtci°COC\JMC\J C\J M C\J C\J C\J,. o

~

~ .CO

M~OO-,"",M,"",,"",

...t-MOO. CO

~M.qo~OOOO~CO YJ 00 CO ~ ~ ..0

OOC")~~It)~M ~ ---~

..LQ

°

'"-"-'

..M

0,

(C~LQ,-.,-.""...,-.

It}

C\1

'""'~~~ ~

..~OO)~.qo

.qo(J)M(J)t'-LQ(C~

t"--(Ct"--~t'-~r--~

..'~"'.MO LQOLQ

...°

000,-., °

Il)MO)C\1QO)O)-.t' .-;C'-C'-\D MO '-;""

'-'

C").~

.

""

t--

a).-;0C'-C'-0).-;

...0)

O""C\J..C\J. (o~o)lQlCt--1C

C")O)t--t--""C\JOC\J C\Jt--ICt--O)C\JOC\J

t"-~~--"'--

S ~"' ~~

..La

M~, C\J ~ Lao)~

. ~

~

~C\JLa Lat'-M C\J

co

'"

.

CX)

"", .0)

t' Q

In.. 0 ~

In

~ '-t'

..

"""'~

OC\1t'~ 00

co ..qI ~ "'t--.qI

co .qI

aJ

"",

.qI .qI

COOIC

co .aJ

'0;

~

0)

"1

~

C\! C\I

0

~ 0

T "'"!

.q4 Q ..; ..;

"l

a)

~

a)

~ It)

I

~

C\J

["-

C\J

~

CD

0)

I

c-.J

'""! tC 0) C'IJ

I

.-4

['00 0)

i

coO)

18C\iM

.-4

I:C;

~

0)-

~ M ~

LQ C\1

~

CIJ

~

~

~ co

Cf)

0 ~

~ ~

['-

~

["-

00. ~C\1 C'J'O!' C\1 0

~OO:

T ['-

~

00)

I

C')

<X)

~~ C\lO

MLC

i :::

<X)

...;~

M<X)

~N

cYJN NcYJ

cc~ cc"...i

4

lt5o

r--. l"--C') 000)

It)

.-4

~ .-j .-j

~ 0)

0)

~

.CO

OC\J . 00

TO)

"1

~

I.

0

~u

,~... .-. "'"

~p... ~ ~

0

,~

.CJl

{/)o ;:: ~

~..

~

~ ~~ ~

t/)o

.f/} Q} Q} S ~

SQ}8'=

~

v..

aj

~

-;..

.-i

"" M ~""

~~

o~

I

C\J

Mil)

CO CO

M.

(j)

0

~

1'"1

0.

['-

0)

t

CO;

~ ~ CX)

00

~

~ T

.-I

It)

~O~

"J; ..,

~ LQ

0

~

~

O)O~ ~~...

i

~

~ ~

to-;

~

C\J

~ Cf) aj,~

~~

I

~ ~

C\J

I

~...~O? -t:: I.,.e~~ ~ ~

~aj

I -m-

~ C\J

co. '"

'C':J

CX)

~

0;

T

Ii')

~

(j) (j)

""

as

~ ~ -aj Q} ~

c~~

~?~~ ~~o~~:So~~~~~

§~~~

~i::

~

M

t

I ~

0)

~

~

tV)

C\IC\I

ICICIC

~ .co

roo.. ~MM ~O

MoqIt'-

O)~,-.

0).co .. O)~OO

00..,,1()

.00

~ooo

0

-.t' ~

C\] .. '-"-'

cO CX) co ~~CX)

0,..".-.0) C\1 ..

--

co

.qo.qo["" MCO["" ...IlJ [""

'ot'.co

'ot' .. C\Jt'"'co

~~

C\JCO

O)C\J~

M ~ It)

5..! ~

...C\J

~-~.. .O~ ~roo.O)

-N

<.)0

N ~t.

~ -~Q}~~

C\J roo. '-'~...

~

C'IJ --

.~ .. C'IJ

N

~

..co~

"'CCII)C'IJ~O~~

...0 ~~CC

C'lJCC~OIl)II)~CC ""~t"-"""'1I)0)

~

S -~ Q}

C\J C\J C\J

~ ~ ~ OJ ~ 0 N ;..

~.:;;~

~as~~

~'"' ~

~~~-s

;..

~ ~M~--M_~ '...~M.OM o)~~..O.. ~ roo.MO)~O~C\J~

M

~ ~

C1)

C\1

t"";

It)

co co

~

= = ~

0

<= = ~

=

to. = ~ N

t/)o ...~ e~

~6.eE;s~oS~oS'S~OE-tS~sE-tcn~~~8.o'; ~<;"~aj aj

E-t

~ --~~ toolS

~.otooltooltool-

cn-~~~~

50. 56.

Dl-1 bor<;: sorunu, niyle dl-1 tasarruflarm

toplam larma

temelde yurti<;:i tasarruflann yetersizligi nedetransferi oldugundan yurti<;i tasarruflara ve

yurti<;i tasarruflar baklldlgmda

iGinde kamu kesimi

~6yle bir tabla

T ASARRUFLAR

iC;iNDE

KESMiN

pay-

g6riinmektedir.

TABLO: TOPLAM

ve 6zel kesimin

5 KAMU

KESiMi

VE 6ZEL

PAYLARI

Kamu kesimi pay!

%

18.

25.0

42.

48

82.

75.0

58.

52.

45.

44.

50.

47.

34.

28.

53.

66.

72.

Ozel kesimin pay!

55.

Dikkat edilirse kamu kesimi tasarruflannm toplam tasarruflar i<;indeki paYI 1985'e kadar artl~ ve hatta ozel kesim tasarruflan seviyesine <;Ikma egiliminde iken 1985'ten sonra ozel ~esim tasarruflarmm cram artl~ ef!;ilimine girmektedir Nitekim a~agIdaki tablodan da goriilecegi gibi "toplam yurti<;i tas~rruflann GSMH i<;indeki paYI da yuzde 25'lere <;lkmaktadIr.

Yatlrlmlara naklar

iQindeki

ise toplam

baklldlgmda

yatlnmlann

toplam

kay-

paYl ~6yledir.

TABLO: 7 YATIRIMLAR

Toplam ya tlrlmlar

TOPLAM

KAYNAKLAR

ORANI

(%)

/

'toplam

kaynaklar Kamu

Qzel 62

19.1 -11.2

7.9

24.7 15.0

23.1 14.4

20.5 12.1

19.8 10.8

9.7

8.7

8.4

9.0

19.3 10.7 8.6

20.1 10.8

9.3

24.0 13.3 10.7

25.0 13.1 11.3

25.4 10.8

14.6

G6n1ldugu gibi yatmm cram ile tasarruf cram arasmda yahrIm lehine surekli bir fark vardIr. Bir ba-?ka deyi-?le yurti<;i toplam tasarruflar yahrImlarl finanse etmekte yetersiz kalmaktadIr. Nitekim bu a<;Igl kapatmak i<;in dI-? kaynaklara bir ba-?ka deyi-?le dI-? tasarruflara ba-?vurulmaktadIr. Burada bir parantez a<;arak kamu kesimi genel dengesine ili-?kin birka<; saptama yapmak istiyorum. Tabla 4'de goriildugu gibi kamu kesiminde surekli bir tasarruf a<;IgI soz konusudur. Kamu tasarrufu kamu harcanabilir gelirinden kamu tuketimi du-?uldiikten sonra kalan klslm olduguna gore kamu tasarruf a<;IgmI du-?urmek hatta ortadan kaldlrmak i<;in 3 -?ey yapIlabilir. -Kamu harcanabilir gelirini lirlerini arttIrmaktan ge<;er.

artlrmak

ki bunun yolu vergi ge-

-Kamu tuketimini du-,?urmek ki 1979-1988 arasmdaki kamu tuketimi toplam tuketimin ortalama yuzde 12 kadanm olu-'?turmaktamr. Burada 1-2 puanllk bir azalmamn toplam i<; tasarruf Dram uzerindeki olumlu etkisi a<;lktIr. -Kamu yatlrlmlanm azaltmak; nitekim gor11ldugu kadanyla san 1-2 ylldlr yapllmakta alan ~ey de budur. Kamu kesimi yahnm~ lanmn paYl incelememize kanu alan. 1979-1988 ylllarl arasmda ozel kesim yahrlmlan payma alan ustunlugiinu 1987'den itibaren kay~ betmi~tir . Kamu kesimi g6z1enen y1l1arda bu tasarruf a<;lgml nasll kapatml~tIr. Ya da bu a<;lgm ne kadan dl~ bor~lanma ile kapatIlml~tIr . A~agldaki tabloda kamu kesiminin 1979-1988 y1l1an araSl tasarruf a<;lgl ve net d1~ bor~lanmasl g6riilmektedir.

TABLO:

8

KAMU KESiMi TASARRUF AC;IGI VE KAMU KESiMi DI$ BORC;LANMASI 1979-1988 (Milyar TL.) 1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

-

1'J'd7

l~~~

-2964.1

-4011.2

Kamu keSlml

tasarrl.U a~lgl

-228.5

-474.2

-413.8

-281.0

-456.6

-599.1

-497.1

-1295.1

Kamu kesimi D1~ borglanmasl (net)

90.6

1:>8.:>

2ff4.5

1!lU.2

329.4

qlq.2

206.5

lU84.8

Fark -137.9. :'--315.7 -149.3 -90.8 -127.2 -124.9 -290.6 -"210.3 KAYNAK : YIlhk Programlar ve Merkez Bankasl Raporlan

2055.9

-908.2

2806.3

-1204.9

Yukandaki tablodan goriildugu gibi kamu kesimi surekli biT tasarruf aC;lgl vermekte ve bu aC;lgm belli bir kIsmml dl~ borc;lanma U3

veya d1~ tasarruflarla kapatmakta.dlr. Kamu kesiminin tasarruf a<;:lgmm ne kadarl1k b61umunu dl~ borc;la kapattlgma bakarsak bu da ~6yledir .

TABLa:

9

KAMU KESiMi TASARRUF DIS BORCLA KAR$ILANAN

39.6

33.4

Y ukandaki

63.9

67.6

tabla

iki

72.1

79.1

ACIGININ KISMI (%)

41.5

83.7

69.4

70.0

-1eyi g6stermektedir:

-Kamu kesimi tasarruf a<;lgmm giderek daha fazla bir k1sml~ nm dl~ tasarruflarla kar~llandlgml ki bu Tu.rkiye'nin giderek art an dl~ bor<;lannm biiyuk klsmmm kamu kesimi tasarruf a<;lklarmdan kaynaklandlgml g6sterir. Bunun diger bir anI amI dl~ bor<; servisi dolaYlsiyle katlanllan enflasyonda kamu kesiminin sorumlulugunun buyuk oldugudur. -Kamu kesimi tasarruf a<;:lgmm dl~ taasrrufla kar~llanamayan klsmml ki bunun anlaml ozel kesim tasarruflan (i<;: bor<;:lanma) -t- emisyon'dur. Bu da enflasyonun ikinci ayagml olu~turur. ate yandan Tablo 4 ve Tablo 8 beraberce degerlendirildiginde ~ir diger <;:arplcl goruntu ortaya <;:lkmaktadIr. Bu da kamu kesimi net dl~ bor<;:lanmasl ile ekonominin genel deng'f3sinde yer alan d1~ a<;:lk veya dl~ bor<;:lanma arasmdaki ili~kinin birbirinden kopuk 01dugudur. Bilindigi gibi. ekonominin genel dengesinde dl~ a<;:lk veya dl~ kaynak (dl~ tasarruf) olarak yer alan buyukluk cari i~lemler a<;:lglm yansltmaktadlr. Can i~lemler aQlgl ile dl~ bor<;:lar arasmdaki yakm ili~ki amlan bu buyukl11g"iin ylll1~ dl~ bor<;: birikimi olarak yor~mlanmasml gerektirmektedir. i~te bu noktada Tablo 4 ve Tablo 8'deki dl~ a<;:lk rakamlarl ile kamu kesimi net di~ bor<;:lanmasl rakamlan kar~lla~tlrlldlgmda mantlk geregi kamu kesimi net dl~ bor<;:lanmasmm aym yll dl~ a<;:lgmdan ku<;:uk en azmdan ana e~it <;:lkmasl gerekirken son 11<;: yll alan 1986, 1987 ve 1988'de film kopmaktadlr. Yani bir taraftan kainu kesimi net hor<;:lanmasl artarken toplam dl~ bor<;:lanma sayllabilecek dl~ a<;:lk kuQulmektedir. Bu <;:eli~ki nasll aQlklana bilir? ate yandan toplam yurti<;:i tasarruflar ile dl~ a<;:lgl yansltan yurtdl~l tasarruflara dikkatlice ..goz attlglmlzda bir ba~ka <;:eli~ki ile kar~lla~lYoruz. A~agldaki tabloda yurti<;:i ve yurtdl~l tasarruf toplaml ile yurtdl~l tasarruflann bu toplam i<;:indeki payml, yurti<;:i tasarruflarm toplam yatlnmlan kar~llama cramm gor1:.iyoruz. 64

TABLO

TOPLAM

:"10

TASARRUFLAR VE YURTDI~I TASARRUFLARIN TOPLAM T ASARRUFLAR iC;iNDEKi PA YI

Toplam

tasarruflar (yurti<;:i + yurtdl~l) 495.8 1156.1 1572.6 1792.0 2375.5 3640.8 5681.7 9654.8 14850.3 26454.3

Y urtdl~l tasarrufl ann topla,m tasarruflar i<;:indeki paYl 36.2 Yurti<;:i tasarruflanmn

yatlnmlan kar~llama

oranl

~~ -;

tj;j.~

20.0

14.7

8.4

20.0

14.1

9.2

20.6

5.7

3.0

80.0

85.3

91.6

80.0

85.9

90.8

89:4

94.3

97.0

Dikkat edilirse yurtdl~l tasarruflann toplam tasarruflar i<;indeki paYI 1979'daki yuzde 36'hk seviyesinden 1983 ~IlI~daki sl<;rama haricinde giderek azalmakta ve 1988 yllmda yuzde 3'lere du~mektedir. Ba~ka bir ifadeyle yine aym tablodan g6riildugu gibi yurti<;i tasarruflarm toplam yatlnmlan kar~Ilama cram 6zellikle son YIllarda % ~O'larl a~arak 1988'de yuzde 97'ye ula~maktadlr. Bunun .anlamI nedir? Bunun anI amI Tiirkiye'nin yatmmlanm finanse etmek i<;in giderek daha az dl~ kaynaga bir ba~ka ifadeyle d1~ borca gereksinme duydugudur. Eu gerGekten b6yle midir? Tablo 1 'de sunulan 1979-1988 yillan araSl dl-? borG stokuna bakIldIgmda yalmzca son 4 Yllda dl~ borGlar 2'ye katlanml-?ur. 1984'de 21 milyar dolar civarmdaki dl-? borG miktan glinumiizde 45 milyar dolar seviyesine ula-?ml-?ur. Dl-? kaynak ihtiyacmm gidere~ azalmasmm tersine dl§ borGlann artl§l nasIl aGlklanabilir. ilk akla gelen stoklar dahil top lam yatlninlann paYlmn giderek azalmasmm bunlann finansmanl i9in de daha az kaynaga gerek duyulmasma yol a9tlglwr. Ancak yatlnmlann paY:1na baklldlgmda (Tablo 1) -her nekada! kamu kesiminin nisbi paYl du~mekte ise de ozel kesim yatlnmlarmdaki artl~ toplam yatmmlarm paYllll artlnnaktadlr. ithalat bile~imi iQinde yatmm mallannm oranmm giderek du~mesine kar~lhk tuketim mall an ithalatmm artl~l bu Qeli~kiyi izah edebilecek biT neden olabilir. 65

Ancak zaten dI§ a<;lk dedigimiz §ey can i§lemler a<;lglnm hemen hemen kendisi; cari i§lemler dengesi top lam ithalah da i<;erdiginden boyle bir a<;lklama da yeterli degil. i~te hemen burada cari i~lemler -d1~ bor<; ili~kisi l:izerinde durmak gerekmektedir. Bir sl:iredir Tl:irkiye'nin cari i~lemler hesabl ve dolaYlsiyle carl i~lemler a<;lklannm gerc;ek rakamlan yansltlp yansltmadlgl meselesi tartl~llmaktadlr. Bilindigi gibi yllhk dl~ borc;: degi~me miktan ile aynl yl1m odemeler dengesi hesabmm cari i~lemler klsmmdaki degi~me miktarl arasmda c;ok yakln bir ili~ki vardlr. Eger bu degi~me yl1hk dl~ borc; miktannda bir artl~ olarak gerc;:ekle~mi~se bu carl i~lemler hesabmda bir aC;:lk olarak kar~lhgml bulacakhr. Ya da daha dogru bir deyi~le cari i~lemler hesa bmm aC;:lk vermesi bu aC;lgm dengelenmesi amaclyla aynl Yll dl~ borc;: duzeyinde bir artl~l gerektirecektir. Bu da odemeler dengesinin sermaye hareketleri klsmmdaki uzun ve klsa vadeli sermaye hareketlerinde gor1llecektir. Hatta daha net rakama ula~mak iC;in cari i~lemler aC;lgma d6viz rezervlerindeki yl1h kartl~l da ilave etmek gerekir. Boylece net hata-noksan kaleminin slllr oldugu varsaYlmlyla belli bir yl1a ait: Cari i~IemIer aC;lgl + d6viz rezervIeri

artl~l = dl~ borc; artl~l 01-

maSI gerekir.

A~a~da ayro ylllara

1979 -1987 ylllan arasl cart i~lemler ait d6viz rezervleri g6riilmektedir. TABLO:

1979-1987 YILLARI

Doviz

ARASI

aQlklarl

ve yine

11

CARi

iSLEMLER

AC;IKLARI,

REZERVLERi VE DIS BORC;LAR (Milyon

Dolar)

Cart i~lemler aC;lklan

-1.413

-3'.408

-1.919

-835

-1.828

-1.407

-1.013

-:-1.528

-987

Doviz rezervleri 551 1.502 Dl~ borc;lar 13.604 15.163 * Askeri Krediler ve Doviz

1.502 16.861 Tevdiat

Kayn~:

.

Merkez Bankasl

1.824 1.934 2.682 17.619 18.391 21.258 Hesaplan Dahil tahmini

2.239 25.344 rakam

3.110 31.228

3.677 45.000*

Tabla 12'den goruldugu gibi Tilrkiye'nin 1980-1987 ylllan araSI cari i~lemler ~Qiklarl taplami alan 12 milyar 925 milyan dalara arm YIllara ait doviz rezerv degi~meleri alan yaklaglk 3 milyar dalar da eklendiginde yaklaglk 16 milyar dalarhk bir rakama ulagllmaktadlr. Halbuki bu rakama egit DImasI gereken arm YIllar dIg barQ artigi ise yakla~lk 31.5 milyar dalardir. Yani arada 15.5 milyar dalarl1k ,66

bir aC;:lkg6zukmektedir. Bu 1980-1987 d6nemini 1980-1983 ve 1984-1987 ~eklinde 4 'er Ylll1k iki devreye b6ldiigiimiizde 1980-1983 ic;:in cari i~lemler + reze'rv degi~meleri 9 milyar 373 milyon dl~ borc;: degi~mesi ise 4 milY,ar 787 milyon yani 4,5 milyarl1k bir aC;:lkg6zukiirken 19841987 d6nemi ic;:in' cari i~lemler aC;:lklarl ile rezerv degi~melerinin toplaml 6 milyar 678 milyon aym d6nem dl~ borc;: artl~l ise 26 milyar 609 milyon dolardlr. Yani 20 milyar dolarl1k bir fark ortaya C;:lkmaktadIr. Bu fark nasll aQlklanabilir? biriyle ili~kili 3 Qarplcl sorunla

Dikkat edilirse cevaba gereken birkar~l kar~lyaY1z:

1 -Ekonominin genel dengesinde yer alan ve cari i~lemler aC;lgilll yansltan dl~ aC;lk veya dl~ kaynak, dl~ tasarruf ya da kabaca dl~ borc; o.larak tammlanabilen rakamsal ifadenin aym yll kamu net borc;lanmasl ile alan ili~kisinin 1986, 1987 ve 1988 yIllannda kopmu~ olmasl. ' 2 -Yurti<;:i tcplam tasarruflarm tcplam yatmmlan kar~Ilama cram artarken bir ba~ka deyi~le yaban<:;l tasarruflara ya da kaynaklara clan ihtiya<;: azal1rken dl~ bcr<;:lann tersine giderek artmasl. 3 -YIlhk dI~ bor<; artI~Im ifade etmesi gereken carl i~lemler a<;IklarI ve d6viz rezervleri toplaml ile qI~ bor<;lar arasmdaki ili~kinin kopmu~ DImasI. Kanlmca birbiriyle ic;:ic;:ebu tic;: meseleye bugtin burada veya daha ileride mantIkh ve tutarh bir aC;:lklama getirilmedigi surece bu en az salt dl~ borc;:lann kendisi kadar va him bir Sartin olarak Turkiye'nin ekonomik gtindeminde kalacaktIr. Bunlar: -Kur farklanndan meydana gelebilecek dl~ bor9 kabarmaSI: Bilindigi gibi T11rkiye'nin dl~ bor9lanmn tumu burada. ifade edildigi gibi dolar uzerinden degildir. DolaYlsiyle dolarm diger paralar kar~lsmda deger kazanmasl mark, sterlin, yen cinsinden alan bor9lann dolar olarak tutanm du~Uriirken tersine bir geli~me dolar cinsinden bor9 tutanm yiikseltecektir~ Buna gore ozellikle 1984-1987 donemi i9in yapIlan bir hesaplama * 9apraz kur farklIlIklarmm yukarda belirtilen 20 milyarlIk farkm ancak 6 milyar dolar kadanm a9lklayabildigini ortaya koymaktadlr. Yani geride hala 14 milyar dolarlIk haklI ve mantIkll bir a9lklamasl henuz yapIlmam!~ bir fark kalmaktadlr. (

*) Bkz. Kemal Kurda~; D1~ Bar<; Birikimi ve Odemeler Dengesi Hesaplan «Bir G6z1em» Ek A <;lklama, Banka ve Ekonamik Yorumlar,Ocak 1989, 55.50-51.

67

-thraca t rakamlanmn a bartllml~ olmasl:' Burada 6zellikle hayali ihracatln ihracat rakamlanm ~i~irici etkisinden SQZedilebilir. 0 kadar ki bu- iddiamn hakhhgl hayali ihracatln toplam ihracat ic;inde en fazla % lO'luk bir paya sahip ala,. bilecegi savunmalarml da sonuc;suz blrakabilir. ate yandan d6viz girdilerinde bazl kalemlerin mukeITer yazllnil~ olmalan ihtimalinden soz edilebilir. Ornegin: Turkiye'ye gelen turistlerin alml~ olduklan bazl mallann hem turizm gelirlerine hem de ih14acat gelirlerine yazlldlklan iddia edilmektedir. Bu da ihracat rakamlarilli

~i~irebilir.

~

-ithalat rakamlanmn kuGuk gosterilmesi: Bazl ithalat ve doviz giderlerinin cari i~lemlere eksik veya hiG yazllmaml~ olmasl ihtimalinden soz edilebilir. Ornegin Dunya Ban. kasl verilerine gore 1987 ithalahmlz 17 milyar 838 milyon dolar olarak g5zuklirken Merkez Bankasl verileri aym rakami 13 milyar 556 mil yon dolar olarak gostermektedir. Sadece 1987 ic;in aradaki fark 4 milyar 282 milyon dolardlr. * * ate yandan birinci b61umde Turkiye'nin dl$ bory artl$ nedenleri arasmda belirttigim sermaye kayl$l olaymm bir g6stergesinin de cari i-11emler aylklan -dl-1 tory artl-11 ili-1kisinden anl~llabilecegi iddiasmi tartl-1maya sunmak istiyorum. * * * Buna gore dlo'?bor~ olarak gelen para carl io'?lemler a~lklan toplaml ile bankalardaki. doviz artlo'?mdan. fazla ise aradaki fark sermaye ka~lo'?ml ifade etmektedir. Buna gore son dart Yllda 10 milyar

dolann

ustiinde

bir sermaye.

yurt d1~ma ka9ml~tlr. Turizm gelirlerinin fazlaca iyimser bir ~ekilde hesaplanmasl: Turizm gelirlerinin hesaplanmasmda gotu~ denile bilecek bir yontemle yapllan hesaplama sonucu bulunan turist ba~ma harcama tutannm gelen turist saYlslyla <;:arpllmaslyla bulunan miktann gereginden fazla ~i~kln olabileceginden soz edilebilir. -BaZl kredilerin sermaye hareketlerinde g6sterilmesi gerekirken yanh~hkla veya bilerek carl i~lemlerde d6viz geliri olarak g6sterilmesi de cari i~lemler a<;:lgml daraltlcl rol .oynayabilir. ( **) Bkz. World Debt -Tables, Externel Debt of Developing Countries Vol. II Country Tables, World Bank 1988-1989 ed. ve 1988 Yllhk Ekonomik Rapor. (***) Bkz. Emre Gonensoy, 1988 Yll1nm ilk yansmda Turkiye ekonomisindeki ge. , li~meler, Banka ve Ekonomik Yorumlar, Temmuz 1988 s. 17.

68

-885 ~

U<;UNCU BCLUM DIS BORC; ODEME KAP ASiTESi VE qELECEKLE

iLGiLi

BEKLENTiLER , Bu bolumde dl~ borc;lann odenebilirligi meselesi tartl~llacaktlr. Tabii d1~ borc;larm «odenebilirligi» esas olarak cari i~lem1er hesabmda yer alan ihracat+turizm gelirleri+i~c;i dovizlerine tagh 01dugundan anllan bu kalemlerin l~akamlanmn biraz once tartl~llan «guvenir1igi» ister istemez «odenebilirlik» meselesine ku~ku ile bakllmasma

yo1 ac;acaktlr.

A~aglda Turkiye'nin 1979-1988 yrllan araSl dl~ borQ anapara ve faiz 6demeleri ile, ihracat, ithalat, toplam d6viz gelirleri, dl~ ticaret aQlgl, cari i~lemler aQlgl rakamlan g6riilmektedir. Bunlar yardlmlYla dl~ 6deme

gucunun

bir

degerlendirmesi TABLO:

yapllacaktlr.

12

1979-1988 YILLARI ARASI DI$ BORC'; ANAPARA, FAiz ODEMELERi, iHRACA T, THALA T, TOPLAM Doviz GEURLERi, DIS TicARET AC';IGI, CARi i$LEMLER AC';IGI (Milyon

Ana Para {)derneleri

Dolar)

-

--485

--576

--551

--852

--1093

--1107

--1858

--2145

--2657

--3900

{)dcrneleri

--1010

--1138

--1443

--1465

--1441

--1586

--1753

--2134

--2507

-2950

Toplam {)derneler ihracat

--1495. 2261

--1714 2910

--1994 4703

--2317 5890

--2534 5905

--2693 7389

--3611 8255

--4279 7583

--5164 10322

-6850

ItI1~lat

--4815

~7513

--8567

--8518

DI~ Ticaret I\~!g!, Toplarn

--2554

--4603

~3864

--2628

--2990

--2942.

--2975

--3081

--3234

4~87

5838

8578

10117

9545

11656

13185

12551

16521

--1413

--3408

--1919

--1828

--1407

--1013

--1528

Faiz

12550

Dovi71 Gelirle",i

.--8895

--10331

--11230

--10664

--13556

-15585 -3035

19610

Carl i~lernler I\~]g!

--835

--987

---

* Prograrn

Kayn:.tk

: Merkez

Bankasl

Yllhk

Raporlan

Yukandaki verileri kullanarak Tiirkiye'nin dl~ borQ 6deme guCUlllin 61Qulebilmesi amaclyla a~agldaki oranlann degerlendirilmesi ya pIlacaktlr . 1. Toplam Dl~ Bor~ Odemeleri/ihracat Gelirleri Yillara gore yapI18Jn hesaplama §U sonuc;lan vermektedir: 1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

0.66

0.59

0.42

0.39

0.43

0.36

0.44

0.56

0.50

0.55 69

1982 6.

Goriitdugii faizinden

olu~an

yansilll

2.

gibi ozellikle yllhk

1986'dan itibaren

taksitler

aynl

d1~ bor~ anapara

ylllar

ihracat

ve

gelirlerimizin

a~ar hale gelmi~tir.Toplam

DI~ Bor(: Odemeleri/Toplam

Doviz Gelirleri

Sol'luc;lar ~ijyledir: 1979

1980

1981

0.31

0.29

0.23

0.23

1983

1984

1985

1986

1987

1988

0.27

0.23

0.27

0.34

0.31

0.35

Biraz onceki sonuQ burada da dogrulanmakta ve son UQ Yllm nisbi olarak aglr bir borQ odeme yukumlulugu getirdigi goriilmek-

tedir. 3.

To-plam Doviz

Gelirleri/ithalat

Gideri

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

0.99

0.78

1.00

1.19

1.07

1.13

1.17

1.18

1.22

1.26

Ozellikle 1984-1988 arasmm verdigi olumlu goruntuniin aym ylllar cari i~lemler hesabmdaki sorunlar gozonline almdlgmda ihtiyatla degerlendirilmesi gerekir. ;,

4.

ihracat/ithalat

1979

1980

1981

0.47

0.39

0.55

ihracatm

ithalatl

1.58

1.13

Ozellikle

0.82

1984

1985

1986

1987

1988

0.66

0.71

0.73

0.71

0.76

0.80

kar§llarna

0.44

0.51

cram

1980

1981

A<;lgl/Ihracat 1982

1983

giderek

0.36

0.40

1987-1988 y1l1arl olumlu

Carl i~lemler 1979

0.69

1983

artrnaktadlr.

0.41

bir g6runtu

0.31

0.24

vennektedir.

Geliri 1984

1985

1986

1987

1988

0.62 1.17 0.41 0.14 0.31 0.19 0.12 0.20 0.09 0.07 Odemeler dengesinde cari i.?lemler a<;:lklannm du.?mesi ve ihracat gelirlerinin artmasma paralel olarak bu Gran da du.?mektedir.

7. Dl~ Bor~ Faizi + Anapara Odemesi + ithalat Gideri/Doviz -

Gelirleri

70

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1.32

1.58

1.23

1.07

1.20

1.12

1.13

1.19

1.13

1.14

\

10.322 13.556

Yukardaki oranlar bu oranlann hesaplanmasmda esas alman verilerin guvenirligi halinde Turkiye'nin her nekadar son yIllarda giderek aglrla~an bir bor<; servis cram ile ve birinci b61urn de gon:ildugu uzere klsa vadeli bir, bor<; birikrnesi ile kar~l kar~lya olsa bile diger dl~ 6derne gucu gostergelerinin nisbi olarak olurn1u ge1i~rnesi nedeniyle bir bor<; 6derne krizi i1e kar~Ila~rnayacagml g6stermektedir. Tabii bu sonu<; 6nurnuz'deki yIllara i1i~kin bor<; taksitleri ve cari i~lern1er ka1ernlerinde 6ng6rii1meyen olurnsuz ge1i~rne1erin 01mamasma bagl1d1r. Burada gelece~ yIllara ait bir projeksiyon yaprnamn bir yarar saglayabilecegini bir ba~ka deyi~le b6yle bir projeksiyonun sonu<;lanna dayanarak yorum yapIlabilecegine inanrnlyorurn. Bu inan<;slzl1gm temel nedenleri, -Yukanda defalarca s6zunu ettigirn Cari i~lernler hesabmdaki kalemlerle iIgili ku~kular. -Dl~ bor<; taksitlerinin proeksiyonuna esas alan ihracat-ithahalatla ilgili resmi kurulu~lanmlzm rakamlan ile 6rnegin Diinya Bankasl rakamlarl arasmdaki <;arplcl farkl1l1klardlr. A~glda bu farkl1l1klan yansltan bazl rakarnlar g6riilmektedir. .'

TAB"LO: 13 MERKEZ BANKASI (MB) VE DUNY A BANKASI (DB) VERiLERiNE GORE 1980-1987 YILLARI DI$ BOR~ VE iTHALAT-iHRACAT RAKAl\I:ILARI

(Milyon

Dolar)

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

15.163 19.040

16.861 19.181

17.619 19.677

18.391 20.289

21.258 21.567

25.344 25.977

'31.228 32.784

38.304 40.818

2.910

4.703

5.890

5.905

7.389

8.255

7.853

5.742

8.509

10.068

9.459

11.562

13.101

12.467

16.454

7.513 9.251

8.567 10.510

8.518 11.157

8.895 11.629

10.331 13.276

11.230 14.415

10.664 14.310

17.838

1980

Toplam DI~

Bor~ (MB) (DB)

ihracat MB DB

.

ithalat MB DB

D1§ Ticaret A~lgl MB DB Kaynak:

4.603 3.864 2.628 2.990 2.942 2.975 3.081 3.234 3.509 2.001 1.089 2.170 1.714 1.314 1.843 1.384 Merkez BankaSl Raporlan ve WB World Debt Tables 1988-89ed. I

71

Yukardaki tablo'da yer alan Merkez BankaSl ve Diinya BankaSl rakamlan arasmda ihracat-ithalat farkmdan olu~an dl~ ticaret aGlgl rakamlanna

dikkati

<;ekmek istiyorum.

1980 -87 y1l1an al~aSl dl$ ticaret aC;lklanm yansltan rakamlar Diinya BankaSl verilerine gore Merkez Bankasl rakamlanndan onemIi oranlarda daha du$uktur. 0 kadar ki Dl$ ticaret aC;lf!;1!rakamlan ara_smdaki farklulklann 1980 -87 yularl araSl toplam tutan 11 milyar 293 milyon'dur. Bunun anlaml ~udur; ~ayet Dunya BankaSl rakamlan dogru ise 1980 -87 y1l1arl araSl Cari i~lemler Hesabl a91klan -i~9i d6viz gelirleri ve turizm gelirleri biran i9in hesap dl~l tutulursatoplam 11 milyar 293 milyon dolar daha iyi bir goruntu verecektir ki bu rakam da dl~ bor9 carl i~len'ller a91g1 ili~kisi kopu.klugunun vahemetill

biraz daha artlracaktlr.

SONU<; Turkiye'nin dl~ borQ sorununun 6zellikle ka;mu kesiminin tasarruf aC;lgmdan kaynaklandIgl anla~llmaktadlr. Bunun c;6zumu iC;in ise kamu harcanabilir gelirini artlrmak gerektigi bunun da etkin bir vergilemeden

geQtigi anla~llmaktadlr.

Bunun yanmda kamu tuketiminin nna aynlacak fonlan artlrarak tasa~f dl~ borc; gereksinimini

ve klsIlmaSl kamu yatlnmlagereksinimini ve dolaYlsiyle

du~urecektir.

Dl~ borcun u~uncu onemli ayagml te~kil eden kamu yatlnmlarlna ise daha ihtiyath yakl~mak gerekrnektedir. Kamu yatmmlanmn yogunlugunun altyapl ve hizmet, konut gibi du~uk katma degerli, sermaye-haslla cramm yukselten yatlnmlardan olu~masl bunlann dl~ borc;lanmayr olumsuz etkileyen bir kalem olmalarma neden olmaktadlr. Ancak bu yatlrlmlann uzun sure ihmal edilmi~ ve ekonominin degi~im surecinin hIzlandlnlmasl i~in gerekli yatmmlar oldugu gerc;egi gozardl edilmemelidir. Dl~ bor<;lann odenmesi meselesi ise Carl i~lemler dengesinde yer alan kaleml.erin gosterecegi olumlu geli~melere baghd~r. Eu da once dl~ ticaret dengesinin kurul.masma baghdlr. Ancak bu dengenin unsurlan :clan ithalat ve ihracat rakamlarlnm dogrul.ugu konusunda ku~kular

vardlr.

., Gte yandan carl iglemlerin diger temel iki unsuru alan igc;i d6vizleri ve Turizm gelirlerinin kendilerini belirleyen fakt6rlerln c;ak-

72

luf!;u nedeniyle d1~ borc;: odemelerine y6nelik projeksiyonlarda laca gUvenilir kalemler olarak ele almmamalan gerekir. .Tiirkiye'nin dl$ bor9 stoku ve dolaYlsiyle deki ylihk bor9 6demelerinde Ula$tlgl durum lanmalan zorunlu klimaktadlr. Yani Tiirkiye 6deye bilmek i9in yeni bor9 almaktadlr.

fazla-

anapara ve faiz $eklinister istemez yeni borc;bu boyuttaki bor9anm

Aksi takdirde ya yurti<;i tasarruflarm bir klsmml transfer edecektir ki bu klsmen olmaktadlr; ya emisyona b~vuracaktlr ya da borQ ertelemesine ba~vuracaktlr. Amlan bu uQ y6nteminde yaratacagl maliyet aQlktIr. Bunlar dl~mda bir y6ntem olarak 6zelle1?tirme ile amaQlanabilecek bir bor<;-sermaye degi~imini de zi~etmek gerekir.

73

24 MaYIS

1989

PANEL «DEVLET BOR~LARIYLA

iLGiLi

GENEL DEGERLENDiR.ME»

Panel B~karn:

Prof. Dr. Akif

Panelistler

Prof. Dr. Aykut

ERGiNAY HEREKMAN

Anadolu Universitesi iktisadi ve idari

Bilimler

Fakultesi

Prof. Dr. izzettin

ONDER

istanbul Universitesi iktisat

Fak1:iltesi

Prof. Dr. Ger hard ZEITEL Universitat .Mannheim Mahfi EGiLMEZ Hazine ve DI~ Ticaret

Muste~arhgl

«Probleme der In -und A~slandsverschuldung» Prof. Dr. Gerhard ZEiTEL . Universitat Mannheim 1. Bedeutung der Staatsverschuldung 2. Hauptprobleme 2.1 Inlandsverschuldung 2.1.1 Schulden als Deckungsmittel der Staatsausgaben 2.1.2 Staatsschulden, Finanzmarkte und Geldwertstabilitat 2.1.3 Staatssch1.llden, wirtschaftliches Wachstum und

Beschaftigung 2.1.4 Staatsverschuldung und Wohlfahrtsverteilung 2.1.5 Die Rolle der Gebietskorperschaften im Rahmen der

Staatsverschuldung

2.2 Auslandsverschuldung

-

2.2.1 Vorbemerkung zur Abgrenzung 2.2.2 Au,aere Verschuldung, Finanzmarkte Geldversorgung 2.2.3 Auslandsverschuldung

und

und

Wechselkursgestaltung3.

Zusammenfassende Schlu,abemerkung 1 Bedeutung

der

Staatsverschuldung

Fragell der Staatsverschuldung haben irn Lauf der Geschichte In erheblichern Ma{3e nicht nur die wirtschaftliche, sondern auch die gesellschaftliche und staatliche Entwicklung der Saaten beeinflu{3t. Dafur lassen sich zahlreiche Belege sowohl positiver wie au.ch negativer Art anfuhren. Nicht selten war eine ubertriebene Verschuldung der Anla{3 zur Zeruttung der Staatsfinanzen und des Wahrungssysterns eines Landes, und zwar besonders dann, wenn rnit der Schuldaufnahrne der Zugriff auf die Geldversorgung verbunden war. Diese Erfahrung sollten wir gerade in einer Zeit, die weniger Geschichtsbewu{3tsein entwickelt und rnehr durch Gegenwartsbezogenheit gepragt, zu sell scheint, nicht ubersehen. In Deutschland haben die Erfahrun[!;en van zwei Inflationen (Anfang der 20er Jahre und wahr:end des 3. Reiches) , die jeweils rnit einer tiefgreifenden Wah.rungsreform endeten und letztlich ihre Ursache in einer zu hohen Staatsverschuldung hatten, die institutionellen Regelungen der staatlichen Verschuldungsrn6glichkeiten entscheidend beeinflu,Bt. .

77

Damit habe ich schon angedeutet, da,B die Wirkungen auf die Geldwertstabilitat und auf den wirtschaftlichen Entwicklungsproze,8, die von einer staatlichen Schuldaufnahme ausgehen, sehr unterschieldlich sind. Sie hangen tinter anderem von clem Status der Glaubiger im In- und Ausland, der Art der Finanzierungstitel, der gegebenen Situation auf den Finanz- und Gotermarkten und nicht zuletzt von der Verwendung der aufgenommenen Mittel ab. Der gleiche Betrag kreditfinanzierter Staatsausgaben kann also sehr unterschiedliche Wirkungen und Folgeprozesse in'der Wirtschaft' auslosen. Zahlreiche Modellanalysen sind zu einseiting und fur eine Gesamtbetrachtung unzulanglich. Inch mochte daher im folgenden etwas systematischer einige Hauptaspekte des staatlichen Schuldenproblems aufzeigen unci daraus einige Folgerungen ableiten. Dabei gehe inch zunachst vom Saat als Einheit aller Gebietskorperschaften bzw. Teilverbande aus. Auf einige Besonderheiten der Verschulc:Iung einzelner Gebietsk6rperschaften, insbesondere der Gemeinden: solI spater eingegangen werden. 2 Hauptprobleme 2.1 Inlandsverschuldung 2.1.1 Schulden als Deckungsrnittel der Staatsausgaben Es kann heute als unbestritten gelten, da{J die Kreditaufnahme des Staates zur Deckung seiner Ausgaben legitim ist. Sie wird allgemein als zulassig erachtet, unabhangig van einem bestimmten Verwendungszweck. Die zeitweilig vorherrschende Auffassung, da{3 die Kreditaufnahme nur fur bestimmte Objekte, insbesondere rentierlicher Art, statthaft sei, ist uberholt. Die Verschuldung des Staates ist prinzipiell ebenso legitim wie die Besteuerung und andere spezielle Staatseinnahmn (Gebllhren, Beitrage, Unternehmensertrage, etc.). Sie kann indessen gegenllber der Besteuerung niGht als gleichrangig gelten, weil jede Form der Veschuldung, wie noch darzulegen sell wird, inflationare Wirkungselemente beinhaltet und Schulden letztlich durch andere staatliche Einnahmequellen gedeckt werden mussen. Es existieren also Grenzen im Hinblick auf die Hohe bzw den Anteil, den die staatliche Kreditfinanzierung an den gesamten Staatsausgaben haben sollte. Unter fiskalischen Gesichtspunkten sind vcr allem die mit der Kreditaufnhame verbundenen Unterbringungsprobleme der Schuldtitel beachtlich, die siGh besonders dann stellen, wenn es'dem Staat niGht moglich ist, unmittelbar bei der Zentralbank Kredite aufzu78

nehmen. Deshalb sind in diesem Zusammenhang die -sehr unterschiedlichen -nationalen Regelungen fur diese Beziehungen bedeutsam. Mitt der Unterbru"lgungsm6glichkeit der Schuldtitel verbunden ist der fiskalisch wichtigste Aspekt, die Verzinsungsund Tilgungsmodalitaten der eingegangenen Schuld. Zinsverpflichtungen stehen dann in Konkurrenz zu anderen ~taatsausgaben. und engen daher mehr oder weniger den Handlungsspielraum der staatlichen Finanzpolitik ein Als Ma/3 fur die Erfasssung dieses fiskalischen Effelftes kann die Zinsendienstquote, d.h. der Anteil der laufenden Zinszahlungen an den gesamten Staatsausgaben, -dienen. Eine genaue quantitative Fixierung dieser Grenze ist freilich kaurn m6glich, weil die Dringlichkeit und vcr allem die Flexibilitat der gesamten ubrigen Staatsausgaben und die Aussch6pfungsm6glichkeit der anderen Einnahmequellen sehr unterschiedlich sein k6nnen., Zinsendienstquoten, die uber 10% der Staatsausgaben hinausgehen, erscheinen mir im allgemeinen niGht unproblematisch zu sein, weil ein h6herer Anteil zumeist zur Vernachlassigung anderen Staatsaufgaben zwingt. Die Zinsendienstquote wird naturlich in starkem Ma.{3e bestimmt a. durch die wirtschaftliche Wachstumsrate b. durch die Zinssatze an den Finanzmarkten Die Waschstumsrate des Sozialprodukts und der damit verbundelle Anstieg der ubrigen Staatsausgaben ist fur die angemessene Schuldaufnahme im Hinblick auf den Zinsendienst ein beach tenswertes Kriterium. Ubersteigt die Zinsendienstquote die Wachstumsrate des Cozialprodukts, so wird der Handlungsspielraum des Staates in fragwurdiger Weise eingeengt, und zwar im Zeitablauf mit kumulativer Tendenz. Die Zinsendienstquote wird auch in beachtlichem Umfange und in schwer vorhersehbarer Weise van der Zinsentwicklung an den Finanzmarkten beejnflu/3t. Die Zinssatze schwanken erheblich, wie jungste Erfahrungen wiederum zeigen. Ob und in welchem Umfange Zinsschwankungen am Markt durchschlagen, hangt weitgehend van der Ausstattung der staatlichen Schuldtitel und sodann van dem Umfang der iTlgungsverpflichtung ab. Je :h6her also wegen bereits bestehender Staatsschulden -die Umschuldungsnotwendigkeiten sind und je mehr der Zinsendienst varia bel gestaltet ist, umso starker wirken siGh Zinsanderungen an den Kapitalmarkten auf die Zinsendienstqu9te aus. Sie k6nnen den Handlungsspielraum in der Budgetgestaltung kurzfristig, tinter Umstanden auch langerfristig zusatzlich einengen oder erweitern. 79

1m Hinblick auf' die relativ geringe Reversibilitat der Staatsausgaben ist dieser Zusammenhang besonders bei der Ausstattung (Laufzeit, Ruckgabemoglichkeiten u.a.) der staatlichen Schuldpapiere

bedeutsam.

Der fiskalische Aspekt hen Handlungsspielraumesein wesentliches Kriterium

einer moglichen Einengung des staatlicdurch die Verschuldung ist jedenfalls fur die angemessene -Hohe.

2.1.2 Staatschulden, Finanzmarkte

und Geldwertstabilitat

Fur die Beurteilung der. angemessenen Verschuldungshohe des Staates sind die Beziehungen zu den Finanzmarkten und die monetaran"Wirkungen van herausragender Bedeutung. Diese sind vcr allem a bhangig 1. van der institutionellen Stellung de! moglichen Glaubiger, wobei im Inland zwischen der Notenbank, den Geschaftsbanken und dem privaten Publikum (Haushalte und Unternehmen) unterschieden werden mu{3; 2. van der Ausstattung der staatlichen Schuldpapiere, insbesondere in bezug auf ihre Monetisierbarkeit, sowie van der gege-benen Situation auf den Finanzmarkten; 3. vom Verhalten der Notenbank, das nicht zuletzt auch durch a u{3enwirtschaftliche bzw. zahl lings bilanzpolitische Einflusse und Ruckwirkungen bestimmt wird. Auf die au{3enwirtschaftlichen Aspekte mochte ich im zweiten Hauptteil meiner Aussfuhrung besonders eingehen und beschranke mich zunachst auf die binnenwirtschaftlichen Aspekte. Dabei gehe ich davon aus, da[3 die aufgenommenen Gelder nicht stillgelegt werden -was gerechtfertingt sein kann -, sondern dem Wirschaftskreislauf zugefuhrt werden. Eine Kreditaufnahme des Staates bei der Notenbank fuhrt zu einer Schopfu~g van Zentralbankgeld. Ei:ne Verschuldung bei den Geschaftsbanken hat ebenfalls erne Geldvermehrung zur Folge, die freilich van dem Kreditschopfungsspielraum abhangig ist, auf den die Notenbank je nach den verfugbaren Instrumenten mehr oder weniger entscheidend ~inwirke.n kann. Dies~r Einflu[3 ist geringer, wenn die staatliche Kreditaufnahme am offenen Kapitalmarkt, d.h. bei den privaten Haushalten oder Unternehmen, staatfindet. Deren Mittelbereitstellung erfolgt in erster Linie aus den laufenden Ersparnissen, auf die die Notenbank instrumental nur relativ geringen Einflu{3 hat. ' Die Austattung staatlichen

(Rendite,

Schuldpapiere

Laufzeit,

beejnflusst

Verausserb~rkeit

u.a.)

der

die Monetisierungswirkungen

80

I,

r

insoweit, als sie die Verau,8erungsmoglichkeit zum Zwecke der Liquiditatsbeschaffung wesentlich mitbestimmen. Sie kann im Grenzfall ganz ausgeschlossen sein. 1m Regelfall beinhaltet die Monetisierbarkeit der staatlichen Schuldtitel, auch wenn mit ihr unmittelbar keine Geldschopfung verbunden ist, ein potentielles 1nflationselement, das bei einer steuerlichen Staatsfinanzierung niGht gegeben ist. Und niGht selten wird es virulent, wenn es geldpolitisch wenig er~unscht

ist. Welche Zinswirkungen aufgrund der staatlichen Kreditaufnahme eintreten, hangt neben der Glaubigerstruktur und der Ausstattung der Schuldpapiere nicht zuletzt von der gegebenen Lage am Geldund Kapitalmarkt ab. Sind die Finanzmarkte «leicht» und die Liquiditat bei den Unternehmungen und bei den Haushalten gro{3, so mag der Zinseffekt" einer die Marktlage berucksichtigenden Kreditaufnahme des Staates gering sein, wahrend bei angespannter Marktlage die vorhandenen Steigerungstendenzen aufgrund der staatlichen Kreditnachfrage noch verstarkt werden k6nnen. Die Liquiditats -und Zinswirkungen einer staatlichen Kreditfinanzierung hangen schlie~lich in starkem Ma~e davan ab, wie siGh die Zentralbank im Hinblick auf die Kreditaufnahme verhalt. Dabei ist freilich van uberragender Bedeutung, welchen Grad der Unabhangigkeit die Natenbank gegenuber der Regierung hat. 1st si~ weisungsgebunden, dann wird sie kaum Ma~nahmen ergreifen konnen, die geeignet sind, negative Wirkungen einer staatlichen Kreditaufnahme fur die Geldwertstabilitat zu verhindern. Andernfalls kann sie sehr wahl gesamtwirtschaftlich unerwunschte Liquiditats -und Zinswirkungen durch kanterkarierende geldpalitische geldpalitische Ma~nahmen auszuschalten trachten. Ob und in welchem Ma{3e durch die staatliche Kreditaufnahme eine liquiditatseinengende und zinssteigernde Tendenz an den Finanzmarkten e_intritt, hangt van ein_er Reihe van Einflu{3faktaren ab. Diese sind zugleich ma{3geblich dafur, ab durch die staatliche Kreditaufnahme die private Kreditnachfrage zuruckgedrangt wird. Herausragend ist das Verhalten der Natenbank und, ich mochte noch einmal betonen, deren Steellung im Verhaltnis zur Regierung. Ihre Unabhangigkeit in bezug auf die Sicherung der Geldwertstabilitat stellt ein Schlusselproblem bei der staatli.chen Schuldenpolitik dar, wie die geschichtlichen Erfahrungen mit einer iiberzogenen Kreditaufnahme eindringlich zeigen. Die amerikanischen Erfahrungen der 50er Jahre haben auch offenbart, da{3 ene hahe Staatsverschuldung 81

selbst bei weitgehender Unabhangigkeit. der Notenbank lungsspielraum erheblich einengen kann.

deren Hand-

1m Vergleich mit einer steurlichen Deckung zusatzlicher Staatsausgaben bleibt festzuhalten, da{3 jede For mder staatlichen Schuldaufnahme geldpolitisch mehr oder weniger die Gefahr eines Inflationskeimes beinhaltet. Demgegenuber scheint es van geringerem Gewicht, ob die staatliche Schuldaufnahme die private Kreditnachfrage verdrangen kanIl oder nicht. 2.1.3 Staatsschulden, Beschaftigung

wirtschaftliches

Washstum

und

.

.Eine zusatzliche Staatsverschuldung vvird haufig als geeignetes Mittel angesehen, urn Beschaftigunsschwierigkeiten in einem Land zu uberwinden unci das wirtschaf-tliche Wachsturn zu fordern, und zwar 8;1uchurn den Preis var\ibergehend verrninderter Geldwertstabilitat. Hierfur lassen siGh beachtliche Beispiele -auch in Deutschlandanfuhren. Auch thearetisch la{3t siGh begriinden, da{3 die kreditare Deckung van Staatsausgaben anstelle einer steuerlichen Finanzierung positive Einkarnrnenseffekte hat. ab und in welchern Maf3e eine solche Wachsturns -und Beschaftigungsforderung eintritt und welche, insbesondere langerfristigen Negativwirkungen in bezug auf die staatliche Finanz -und Geldpolitil{. zu erwarten sind, dafur sind wiederurn erne Reihe von Faktoren bestirnrnend. Nennen rnochte ich vor allern. 1. den Aussch6pfungsgrad des gesamtwirtschaftlichen Produktionspotentials und die hiermit verbundene Preisentwicklung, 2. die monetaren Virkungen, auf die im vorigen Abschnitt eingegang en wurde, und 3. die Verwendung der vom Staat aufgenommen Gelder. Die besonderen Einflusse, die sich aus den zahlungsbilanzpoli. tischen Bedingungen ergeben, stelle ich zunsJchst zuruck. Es besteht heute weitgehend Ubereinstimmung, dafJ erne kreditare Deckung der Staatsausgaben unbedenlclich ist, wenn die Zuvvachsrate der Staatsschulden in Einklang steht mit der Wachstumsrate ,des volkwirtschaftlichen Produktionspotentials, sofem nicht bereits eU'le Uberschuldung besteht. Wann eine solche Uberschuldung vorliegt, und dabei durften die Meinungen erheblich auseinandergehen, ist vcr ,allem van den im vorhergehenden genannten finanzund geldpolitischen Grunden ma,sgeblich abhangig. 82

Liegt die Ausnutzung des gesamten volkswirtschaf,tlichen Pro~ duktionspotentials nennenswert linter der normalen Auslantungsquote und ist die gesamtwirtschaftliche Nachfrage durch einen Ruckgang oder Stagnation gekennzeichnet (Keynes'scher Fall), so kann eine Zunahme der Staatsverschuldung geeignet sein, die erwunschte Wachstums -ul'ld Bes?haftigungsstirnulierung zu erreic~en. Das g'ilt insbesondere dann, vvenn mit den monetaren Wirkunge11 der staatlichen Kreditaufnahme keine beachtenswerten Preissteigerungstendenzen verbunden sind, Solche Preissteigerungst~ndenzen sind freilich zu erwarten, wen die gegebenen Produktionskapazitaten der Nachfragestruktu hicht mehr ,entsperechen, d.h. erhebliche Anderungen der Kapitalstruktur notwendig sind. K6nnen aus diesem Grund bereits Vorbehalte gegen erne zusatzliche Staatsverschuldung geltend gemacht wel~dn, so erweist sich eine Kreditaufnahme, die uber die Wachstumsrate des Sozialprodukts hinausgeht, sicher 8"ls verfehlt. Staatsverschuldung kann also tin geeignetes Mittel zur Oberwindung einer allgemeinen N achfrageschwache in bezug auf das gegebene Produktionspotential sell. Sie ist indessen kaum geeignet, wenn strukturelle Anpassungsprozesse vollzogeJl oder allgemein das Wachstum beschleunigt werden solI, weil dann die Geldwertstabilitat gefahrdet wird. Die Zweckmaf3igkeit einer staatlichen Kreditaufnahme ist frei~ich nicht unabhangig van der Verwendungsart der vereinnahmten Mittel. Werden sie dazu verwendet, Transferzahlungen an die Haushalte oder Subventionen an die Unternehmungen zu zahlen, so ist die m6gliche Wachstumsstimulierung geringer als bei Transformationsausgaben. Obuberhaupt eine Wachstumsstimulierung ecreicht wird, erscheint zweifelhaft, wenn die Transferzahlungen langerfristig gewahrt und dann letztlich doch steuerlich gedeckt vverden mussen. 1m Hinblick auf kurzfristige oder einmalige Zahlungen besteht die Gefahr blo,Ber Mitnahme -bzw. Verlagerungs~ffekte. Die Eriahrung in der Bundesrepublik mit kurzfristig angelegten BeschaftigungSprogrammen, die durch Kredite finanziert worden sind, sind durchweg negativ. Handelt es siGh urn staatliche Konsumausgaben, so gelten ahnlichte Argumente. Bei all den genannten Verwendungsarten kann niGht au,Ber Betracht bleiben, da,B d~s volkwirtschaftliche Produktionspotential ja unmit.telbar niGht vergro,Bert wird. AufJerdem erweisen siGh nach alIen finanzpolitischen Erfahrungen derartige Ausgabesteigerungen als schwer reversibel, so da,B ihre steuerliche Deckung unvermeidbar ,

83

wiid

und van vornherein

mit in die Uberlegung

einbezogen

werden

sollte. Werden die Schuldeinnahrnen hingegen dazu verwendet, urn Investitionen zur Verbesserung der Infrastruktur zu finanzieren, so kann eine staatliche Verschuldung wachsturnsfordernd sein. Dabei wird vorausgesetzt, da,$ die erwahnten finanz -und gelpolitischen Bedingungen nicht dagegen sprechen. Finanzpolitisch kann freilich auch ein Aspekt, del~ bislang nicht erort.ert wurde, narolich die Wirkung der staatlichen Verschuldung auf die Einkornrnens -und Verrnogens~ verteilung,

nicht unbeachtet

bleiben.

2.1.4 Staatsverschuldung und Wohlfahrtsverteilung Bei der Gestaltung der Finanzpolitik sind auch verteilungspolitisclle Uberlegungen, insbesondere die Wi14kungen auf die personelle Einkommens -und Vermogensverteilung,bedeutsam. Es mag hier dahingestellt bleiben, wie gro,B das Gewicht ist, das dieser Frage in einem Land beigemessen wird; In der Bundesrepublik hat jedenfalls die soziale Orientierung Verfassungsrang. Fur die Beurteilung der Verschuldungsmoglichkeiten des Staates sollten als_o die Verteilungswirkungen niGht au,Ber Betracht bleiben. Diese Frage kann nur in einer vergleichenden :l?etrachtung rnit einer alternativen Deckung durch Steuern behandelt werden. Sie ist auch niGht beantwortbar ohne Kenntnisse iiber die tatsachliche Steuerlastverteilung apf die verschiedenen Einkomrnens -und Verrnogensklassen, die als unzulanglich geklart gelten kann. Auch die Nutzenstiftung aufgrund der kreditfil'1anzierten Staatsausgaben kann niGht unberucksichtigt bleiben. Es hand~lt siGh also urn ein vielschichtiges Problernfeld, auf das hier irn einzelnen niGht eingegangen werden solI. Nur ein allgerneiner Grundzusammenhang sei herausgehoben. Sofern die Kreditaufnahme niGht bei der Zentralbank unct den Geschaftsbanken erfolgt, ist im allgemeinen davon auszugehen, da,s die Erwerber der staatlichen Schuldtitel den oberen Einkommensschichten angehoren. Da die Steuersysteme im allgemeinen so ausgestaltet sind, da,s auch die Bezieher niedrigerer Einkommen mehr oder weniger stark belastet werden, ist mit den Zinszahlungen auf die staatliche Schuld in der Regel ein negativer Effekt auf die personelle Einkommensdistribution verbunden. Dieser Effekt ist umso gro,ser, je konzentrierter die Glaubiger in den hohen Einkommensklassen sind und je weniger die Besteuerung progressiv in bezug auf die Einkommensgestaltung 84

ist.

Haufig wird argumentiert, daj3 durch die staatliche Verschuld~g anstelle der Besteuerung eine Lastenubertragung auf zukUnftige Generationen erfolge und diese intergnerative Ubertragung auch wegen des zukUnftigen Nutzenempfangs gerechtfertigt sei. Hierzu sei angemerkt, daf3 der Begriff der Belastung interpretationsbedurftig ist. Es kann namlich einmal yon der «realen» B,elastung der Wirtschaft gesprochen werden, die in de'r Inanspruchnahme yon Produktionsfaktoren durch den Staat besteht. Sie erfolgt immer im Zeitraum der Mittelverwendung aus den aufgenommenen Krediten und tritt uberhaupt ,niGht ein, wenn die Faktoren andemfalls unbeschaftigt bleiben. Zum anderen kann erne finanzielle Belastungsverschiebung gemeint sell, die mit der Verzinsung und Tilgungspflicht verbunden ist. Dadurch erh6ht siGh der steuerliche Deckungsanteil der Staatschaushalte in der Zukunft. Hiervon kann insoweit erne Zukunftsbelastung ausgehen, als der staatliche Handlungsspielraum -wie dargelegteingeschrankt wird. Daruber hinaus handelt es siGh urn einen vielschichtigen finanziellen Umverteilungsp~ozef3, dessen Wirkungen auf Beschaftigung und Wachstum sehr verschiedenartig sell k6nnen. Deshalb erscheint es fragwurdig, van einer Belastung zu sprechen. Ein weiteres Problem durfte ein h6heres Gewicht haben, namlich die Auswirkung mangelhafter Geldvvertstabilitat beziehungsweise eines Inflationsprozesses auf die Staatsverschuldung. Es mag in diesem Zusammenhang vernachlassigt werden, ob die Geldentwertung in der hoben Verschuldung des Staates begrundet liegt, was leider nicht selten der Fall ist. Hierauf wurde im vorigen Abschnitt eingegangen. Ein Inflationsprozef3 kann auch andere Ursachen haben. Hier sei nur auf die Konsequenzen fur die Staatsverschuldung hingewiesen. Da die Staatsschulden, van Ausnahmen abgesehen (Indexierung, Goldsicherung und ahnlichesJ, nomine II verbrieft sind, vermindert sich der «Realwert» der entstandenen Staats schuld in clem Maf3e, wie sich der Geldwert verschlechtert. Die Inflationierung ist die billigste, aber zugleich auch die fragwurdigste Form der staatlichen Schuld.entilgung. Sie untergrabt das Vertrauen in die staatliche, Finanzpolitik und in den Staat schlechthin. Sie kommt einer ungerechtfertigten Enteignung der Staatsglaubiger gleich und ist auch dann in hohem Maf3e zu mif3billigen, wenn der Proze~ mit h6heren Zinszahlungen verbunden ist, die regelmaf3ig meist die gesamte finanzwirtschaftliche Lage verscharfen. Hierauf solI indessen nicht weiter eingegangen werden~

805

2.1.5 Die Rolle der Gebietskorperschaften

im Rahmen

der

Staatsverschuldung.

.

III den bisherigen Er6rterungen wurde die Staatsverschuldung als Gesamtgrof3e betrachtet. Tatsachlich handelt es sich indessen um die Verschuldung verschiedener staatlicher Te.ilverbande, auch Gebietskorperschaften genannt. Die Kreditaufnahme des Staates kann auch auf andere nachgeordnete Verbande oder Korperschaften verlagert werden sovveit ein finanzwirtschaftliches Einwirkungsrecht oder gegebenenfalls auch ~ine fi~anzielle Unterstutzungspflicht besteht. Wegen der sehr unterschiedlichen Gestaltung der Fin~nzbeziehungen mit solchn Teilverbandn mU{3 bier auf eine nahere Er6rterung, verzichtet werden. Fur eine zutreffende analytische Erfassung der gesamten Staatsverschuldung sind auch die Schulden der staatlichen Teilverbande einzubeziehen. Dabei mu{3 zwischen den inneren S,chuldenbeziehungen zwischen den einzelnen Teilverbanden oder zwischen den Teilverbanden untereinander und den au,Beren Schulden gegeniiber nichtstaatlichen Institutionen unterschieden vverden. Wahrend die innersektoralen Schulden vcr allem linter Finanzausgleichsgesichtspunkten Beachtung verdi en en , sind fUr die gesamtwirtschaftliche Betrachtung vcr allem die auf3eren Schulden der Teilverbande bedeutsam. Fur die Wirkungsanalyse, wie sie in den vorhergehenden Absch~ nitten angestellt wurde, ergeben sich gesamtwirtschaftlich keine neuen Aspekte. Welche Befugnisse die Gebietskorperschaften zur Schuldaufnahme haben, richtet sich in starkem Maf3e nach der Art de14 Staatsorganisation, d.h. ob diese mehr f6deralistischer oder zentralistischer Art ist. Aber auch in f6deralen Staatssystemen unterliegen die «unteren» Ebenen des Staates meist weitergehenden Beschrankungn bzw. Genehmigungspflichten als der Oberverband und ihre Rockgriffsmoglichkeiten auf die Zentralbankkredite sind in der Regel wesentlich enger bzw. iiberhaupt nicht gegeben. 1m Hinblick auf die prinzipiellen autonomen Moglichkeiten der Kreditaufnahme sind derartige Vorgange van Interesse, weil sie die monetaren Falgewirkungen fUr die Geldwertentwicklung sawie die Einflusse auf die Beschaftigung und das Wachstum beachtlich verscharfen, bei einer Nettatilgung van Schulden durch diese Verbande auch mildern k6nnen. 2.2 Auslandsverschuldung 2.2.1 Vorbe'merkung

Unter

die Schuldaufnahme' 86

zur Abgrenzung

der auf3eren, Verschuldung privater

eines Staates kann

Untemehmungen

oder privater

einmal Haus-

halte im Ausland gesehen werden. Auch in dies em Fall kann die staatliche Finanz -und Wirtschaftspolitik in einen spezifischen Handlungszwang geraten, wenn die Bereitstellung bzw. der Erwerb yon Devisen, die zur Tilgung und Verzinsung ben6tigt werden, durch die Banken -insbesondere die Zentralbank -mangels fehlend,er Reserven oder anderer Finanzierungsquellennicht m6glich ist. Dies ist haufig der Fall, auch wenn die Zahlungsfahigkeit und -willigkeit in heimischer Wahrung durch den privaten Schuldner gegeben ist. Dann ist freilich nicht nur und nicht in erster Linie ein finanzpolitisches Problem gegeben, sondern eine Aufgabe mit spezieller Zielsetzung filr die Gesamtgestalt_ung der Wirtschafts -, Wahrungs -und Finanzpolitik, die nicht nur prozessualer Art ist, sondern die ordnongspolitis'che Grundausrichtung der Wirtschaftsgestaltung betrifft (Kontingente, Preisregulierung, Devisenbewirtschaftung). Uber die Zweckma{3igkeit der Verfahrensweise kann daher nur unt~r Bezugnahme B,uf .die konkreten SEituationsbedingungen geurteilt werden. Die Unfahigkeit, au,Bere Schulden tilgen zu k6nnen, ist meist auf sehr verschiedene Fehlentwicklungen der wirtschaftlichen Gestaltung zuruckzufuhren und erfordert infolgedessen eine sehr in~ividuelle Diagnose und Therapie. Dies zeigt auch die gegenwartige internation ale Uberschuldungsproblematik, auf die ich tinter einem speziellen Aspekt noch einmal zurUckkommen m6chte. 1m folgenden beschranke ich mich daher auf die au,Bere Verschuldung, sofern sie auf eine Kreditaufnahme des Staates bzw. seiner Teilverbande zuruckzufuhren ist. Die Kreditaufnahme iIIi Ausland ist in bezug auf die fiskalischen Effekte nicht anders zu beurteilen .als die innere Verschuldung. Insoweit kann auf Ausgefuhrtes verwiesen werden. Besonderheiten ergeben sich u.a. im Hinblick auf die geld -und zahlungsbilanzpolitischen Konsequenzen. Diese gestatten es auch nicht, die Kreditaufnahme nur linter dem Gsichtspunkt geringer Beschaffungskosten zu sehen.

~

2.2.2 Au(3ere Ve'rschuldung, Nirnrnt und

Dienste

der ,Staat Kredite zu

kaufen,

so

wird

Finanzmarkte irn Ausland der

inn

ere

und Geldversorgung

auf, urn dort direkt Geldkreislauf,

insbesondere

Gliter .

die Geldmenge, direkt nicht beriihrt. Das. Gliter -und Dienstleistungsangebot irn Inland wird ceteris paribus gegenliber einer steuerlichen Finanzierung, die eine Inanspruchnahrne heirnischer Produktionsfaktoren zur Folge hat, zunachst verbessert. Es entsteht freilich eine 87

entsprechende Zins -und Tilgungsverpflichtung in der Zukunft, die nicht nur mit einer realwirtschaftlichen Belastung, sondern auch mit monetaren Entzugseffekten verbunden ist. g u ( ~

(

Werden die aufgenommenen Auslandsschulden dagegen verwanat, um Staatsausgaben im ~nland zu tatigen, so hat dies aufgrund des Umtauschs der Devisen bei der Zentralbank in heimische Wahrung unmittelbar eine E,rweiterung der monetaren Basis zur Folge. Die Konsequenzen fur die Liquiditats -und Zinsentwicklung an den Finanzmarkten sind die gleichen wie bei einer Notenbankverschuldung. Indessen stehen die beschafften Devisen auch fur ine andere Vervvendung, insbesondere durch di privaten Unternehmungen, zur Verfugung. Werden die Devisen so vervvandt, so entsteht in der Verzinsung und Tilgungsphase die N otwendigkeit fur den Staat, siGh die benotigten Devisen zu beschaffen. Da diesein beiden Fallen allgemein niGht durch. direkte Exporte staatlicher Guter und Dienstleistungen anfallen, erwachst fur die Wahrungsund Wirtschaftspolitik die Anforderung, die Entwicklung so zu steuern, da{3 die benotigten Devisen zur Verfugung stehen. Ob hierzu die Liquiditats -und Finanzpolitik ausreicht, mu,8 bezweifelt werden, wie auch jungste amerikanische Erfahrungen zeigen: Zwar vermag ein Zinsgefalle zugunsten des Auslandes bei freier Konvertibilitat der Wahrungen erneut Kapitalimporte auszulosen, ab,er dadurch wird die zuklinftige Problemlosung aufgrund weiterer Zinsverpflichtungen nur erschvvert. Ob ein restriktiver Kurs der Notenbank dariiber hinaus aufgrund der heimischen Wirtschaftsentvvicklung zweckma{3ig bzw. moglich ist, kann h6chst. fragwl1rdig sein. Auch die weitere Frage, ob der restriktive Kurs der Notenbank die notwendige Stimulierung des Guter -und DienstleistungsexpoTts zur Folge hat, hangt van der Anpassungsfahigkeit der heimischen Produzenten ab, die des ofteren niGht gegeben ist. Unabhangig yon der Frage, ob auf diesem Wege die Tilgungs -und Ruckzahlungsverpflichtungen der aufgenommenen _r\uslandskredite erfullt werden konnen, was zweifelhaft erscheinen mag, stellt siGh die Frage, ob der gebotene Restriktionskurs der Notenbank fur das Wirtschaftswachsturn und die Beschaftigungssicherung tragbar erscheint oder niGht. Die skizzierten Konsequenzen einer Staatsverschuldung im Ausland munden, wie siGh aus dem vorhergehenden ergibt, also in ein ahnliches Wirkungsnetz ein, wie es siGh allgemein bei einer _Schuldaufnahme durch private Unte~ehmenoder Haushalte ergibt. Der '\tvesentliche. ~nterschied folgt einmal aus clem gro,eeren Zwe"ng der88

selben, die Schuldaufnahme iiberhaupt aus, Bonitatsgriinden starker in Grenzen zu halten, als, dies beim Staat der Fall ist, und somit den Scpuldendienstverpflichtungen wenigstens in heimischer Wahrung nachkommen zu k6nnen. Sodann ist aavon auszugehen, daf3 die Unternehmungsverschuldung eher .dazu fuhrt, daf3 erh6hte Guter ~ und Dienstverkaufe an das Ausland zustandekGmmen. Dies ist die Schlusselfrage fur die Zweckmaj3igkeit bzw. Zulassigkeit der Aus~ landsverschuldung, die nur dann befriedigend gel6st werden kann, wenn erne entsprechende Steigerung des Guterund Dienstleistungsexpartes eintritt. Hierfur k6nnen neben den allgemeinen wahrungspolitischen Instrumenten zahlreiche spezielle F6rderungsmaj3nahmen insbesondere geld -und finanzpolitischer Art (Steuerverg1instigungen u.a.) und wirtschaftlicher Art (z.B. Importbes~hrankungen), auf die bier, nicht naher eingegangen werden kann, beitragen. Dagegen m6chte- ich noch einmal auf die Konfliktsituation hinweisen, in die die Zentralbankpolitik immer dann gerat, wenn sie aufgrund einer solchen hohen Auslandsverschuldung zu einem restriktiven Kurs gedrangt wird, der im Widerspruch zu den binnenwirtschaftlichen Erfordernissen der Beschaftigungs -und Wachstumssicherung steht. Sie muf3 einen Weg zwischen Skylla und Charybdis hindurch finden. Diesist umso schwieriger, als die internationalen Guterstr6me immer starker durch renditeorientierte sensible internationale Kapitalstr6me uberlagert werden, die die Zahlungsbilanzgestaltung und msbeson~ere das Wechselkursgefuge entscheidend beeinflussen. 2.2.3 Auslandsverschuldung und Wechselkursgestaltung Die Auslandsverschuldung des Staates ist mit zusatzlichen Problemen behaftet',wenn die Schuldtitel nicht auf die heimische, sondern eine fremde Wahrung lauten, deren Wechselkurs nicht fixiert ist. Dann flihrt eine Aufwertung der fremden Wahrung (Abwertung der heimischen Wahrung) zu entsprechend h6heren Tilgungsverpflich~ tungen, wahrend eine Abwertung der fremden Wahrung (Aufwertung der heimischen Wahrung) umgekehrt die Schuldenlast verringert. Die Fremdaufwertung bewirkt gleichzeitig erne erh6hte Export -und verminderte importfahigkeit~ Db daraus insgesamt erne verbesserte Schuldendienstfahigkeit ,eines Landes resultiert, hangt yon der EXport -bzw. Importelastizitat in bezug auf die Wechselkursanderung und den Relationen der absoluten Werte der Schulderh6hung SOWle der Leistungsbilanzverbesserung ab. Sie ist dann kaum zu erwatteri., wenn die bestehende Schuld hoch und die Importelastizitat gering i$t. 89

Bei eiIier solchen Entwicklung spielen freilich die Kapitalbewegungen eine wesentliche Rolle, die u.a. durch die Kurserwartungen sowie die bestehende~ und erwarteten Zinsspannen zwischen clem In und Ausland abhangen. Letztere haben dann besonderes finanz -und zahlungsbilanzpolitisches Gewicht, wenn fUr die aufgenommenen Kredite kern fester, sondern ein variabler Zinssatz vereinbart worden ist. Anderungen in den internationalen Zinsrelationen konnen niGht nur den Schuldendienst betrachlich erhohen oder auch mindern, sondern wiederum Kapitalbewegungen induzieren, -die die Wechselkurse beeinflusser;L. Da die Kapitalbewegungen neben den Wechselkurs -und Zinserwartungen noch durch weitere Faktoren (Sicherheit, Bonitat, Ertragsrate der Investitionen u.a.) bestimmt werden, ist eine Auslandsverschuldung fur Lander, die sich aufgrund der wirtschaftlichen Gesamtsituation nicht in einer besonderen Vorzugssituation befinden, mit Risiken behaftet, die tinter den Bedingungen frei schwankender Wechselkurse schwer kalkulierbar sind und einen besonderen Abwertungsdrang auslosen konnen. iDese Gefahr ist umso hoher zu veranschlagen, wenn die binnenwirtschaftliche Entwicklung durch einen inflatorischen Prozej3 gekennzeichnet ist, wie er sich dur'ch erne gleichzeitig hohe innere Staatsverschuldung einzustellen vermag. Die zuletzt dargelegte Konstellation ist fUr die gegenwartig hoch verschuldeten Staaten charaktristisch und ist niGht leicht zu beheben. Wirklich praktikable Losungen sind his heute kaum gefunden. Ein teilweiser Forderungsverzicht durch einzelne Glaubigerlander mi,ndert zwar die Last des Schuldendienstes, erschwert aber gleichzeitig die Berei tstell ling wei terer Ka pi talhilf en. Eine teil weise Uberflihrung der Schulden an die Internationale Weltbank und den Internationalen Wahrungsfonds entlastet zwar auch die bisherigen Glaubigerlaubigerlander, verlagert aber niGht nur die Aufgabenstellung dieser Institutionen, sondern gefahrdet sie, insbe~ondere wenn damit weltweite Inflationstendenzen verbunden sind. Die

Auslandsverschuldung

Lasung fur

daB entstandene

des Staates

und

damit

Uberschuldungsproblem

auch eine

kann meines

Erachtens nur dann ohne gra,eere Risiken eingegangen werden, wenn gleichzeitig die Art der Mittelverwendung beim Staat. und bei den privaten Unternehmungen die Exportfahigkeit des Landes mindestens in dem Ma,ee steigert, wie dies zur Bestreitung des Schuldendienstes notwendig ist.

90