Концепция развития российской прокуратуры на современном этапе. Лекция

ÌÈÍÈÑÒÅÐÑÒÂÎ ÎÁÐÀÇÎÂÀÍÈß È ÍÀÓÊÈ ÐÎÑÑÈÉÑÊÎÉ ÔÅÄÅÐÀÖÈÈ ÂÎËÃÎÃÐÀÄÑÊÈÉ

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÉ

ÓÍÈÂÅÐÑÈÒÅÒ

Í.À. Ñîëîâüåâà, À.À. Ìåäåíöîâ

Êîíöåïöèÿ ðàçâèòèÿ ðîññèéñêîé ïðîêóðàòóðû íà ñîâðåìåííîì ýòàïå Ëåêöèÿ

Âîëãîãðàä 2005

Á Á Ê 67.99(2Ðîñ)91ÿ73 Ñ60 Ðåöåíçåíòû: ä-ð þðèä. íàóê, ïðîô. êàô. êðèìèíàëèñòèêè ÂÀ ÌÂÄ ÐÔ, çàñë. äåÿò. íàóêè ÐÔ À.À. Çàêàòîâ; êàíä. þðèä. íàóê, äîö. êàô. óãîëîâíîãî ïðàâà ÂîëÃÓ Ë.Í. Ëÿíãî

Ñîëîâüåâà, Í. À., Ìåäåíöîâ, À. À. Êîíöåïöèÿ ðàçâèòèÿ ðîññèéñêîé ïðîêóðàòóðû íà ñîÑ60 âðåìåííîì ýòàïå [Òåêñò] : ëåêöèÿ / Í. À. Ñîëîâüåâà, À. À. Ìåäåíöîâ ; ÂîëÃÓ. — Âîëãîãðàä : Èçä-âî ÂîëÃÓ, 2005. — 72 ñ. ISBN 5-9669-0012-4  ëåêöèè îñâåùàþòñÿ âîïðîñû ñîçäàíèÿ è ñòàíîâëåíèÿ ðîññèéñêîé ïðîêóðàòóðû. Ðàçëè÷íûå êîíöåïöèè ðàçâèòèÿ ïðîêóðàòóðû ÐÔ ðàññìàòðèâàþòñÿ ñ ó÷åòîì ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèõ, ïîëèòè÷åñêèõ ðåàëèé ñîâðåìåííîãî îáùåñòâà. Îïðåäåëåíèå ìåñòà è ðîëè äàííîãî îðãàíà íåâîçìîæíî áåç óÿñíåíèÿ èñòîðè÷åñêîãî àñïåêòà, à òàêæå âîïðîñîâ ñîîòíîøåíèÿ ñ îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîãî êîíòðîëÿ è íàäçîðà. Âàæíîå çíà÷åíèå îòâîäèòñÿ òàêîìó ó÷àñòêó ïðîêóðîðñêîé äåÿòåëüíîñòè, êàê ðàáîòà ñ îáðàùåíèÿìè è çàÿâëåíèÿìè ãðàæäàí. Ïðåäíàçíà÷åíû äëÿ ñòóäåíòîâ þðèäè÷åñêèõ âóçîâ è ôàêóëüòåòîâ, à òàêæå ðàáîòíèêîâ ïðàâîîõðàíèòåëüíûõ îðãàíîâ.

ÁÁÊ 67.99(2Ðîñ)91ÿ73

ISBN 5-9669-0012-4

©  Í.À. Ñîëîâüåâà, À.À. Ìåäåíöîâ, 2005 ©  Îôîðìëåíèå. Èçäàòåëüñòâî Âîëãîãðàäñêîãî ãîñóäàðñòâåííîãî óíèâåðñèòåòà, 2005 —

2

—

Ââåäåíèå Òðóäíîñòè ðåôîðìèðîâàíèÿ ïðàâîñóäèÿ è ñèñòåìû ïðàâîîõðàíèòåëüíûõ îðãàíîâ èçâåñòíû. Íå ïîñëåäíåå ìåñòî ñðåäè íèõ çàíèìàþò è ïðè÷èíû êîíöåïòóàëüíîãî õàðàêòåðà, âûðàæàþùèåñÿ â ïðîòèâîðå÷èâîì ïîíèìàíèè ðÿäà ìàãèñòðàëüíûõ íàïðàâëåíèé ðåôîðìû ïðåäñòàâèòåëÿìè ñóäåáíîé è ïðîêóðîðñêîé âëàñòè, à òàêæå èõ òåîðåòè÷åñêîì îáîñíîâàíèè â þðèäè÷åñêîé äîêòðèíå. È âðÿä ëè ïðèíÿòèå íîâûõ çàêîíîâ (î ñóäåáíîé ñèñòåìå, ñóäîóñòðîéñòâå è ñòàòóñå ñóäåé, ïðîêóðàòóðå è äð.), Óãîëîâíîïðîöåññóàëüíîãî êîäåêñà ñàìî ïî ñåáå ñíèìåò òå ïðîòèâîðå÷èÿ, êîòîðûå ñóùåñòâóþò íà ïðàêòèêå è â òåîðèè ïðè îïðåäåëåíèè ìåñòà è ðîëè ïðîêóðàòóðû â ñèñòåìå ãîñóäàðñòâåííîãî ìåõàíèçìà, ñóùíîñòè è çíà÷åíèÿ ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà è åãî ñîîòíîøåíèÿ ñ ãîñóäàðñòâåííûì êîíòðîëåì. Âîäîðàçäåë âçãëÿäîâ è ìíåíèé ïðîèñõîäèò ïî ñòåïåíè ðàäèêàëüíîñòè ëîìêè ñòàðîé ñèñòåìû è ñîçäàíèÿ íîâîé.  ïðèíöèïå âñå ýòî åñòåñòâåííî. Ïëîõî ëèøü òî, ÷òî îïïîíåíòû (ïðîòèâíèêè è ñòîðîííèêè ñîõðàíåíèÿ íàäçîðíûõ ôóíêöèé ïðîêóðàòóðû) íå ñëûøàò è íå õîòÿò ñëûøàòü äðóã äðóãà. Íå îñîçíàþò, ÷òî ïîðîé èõ «çàíîñèò» â òó èëè äðóãóþ ñòîðîíó. Çàäà÷à æå ñîñòîèò â òîì, ÷òîáû îáå ñòîðîíû ïðîÿâèëè âçàèìíóþ òåðïèìîñòü, ìóæåñòâî è îòâåòñòâåííîñòü è â êàêîé-òî ñòåïåíè «ïîñòóïèëèñü ñâîèìè ïðèíöèïàìè»1.  ñâÿçè ñ íåîäíîçíà÷íîñòüþ ïîíèìàíèÿ ìåñòà è ðîëè ïðîêóðàòóðû â æèçíè îáùåñòâà è ãîñóäàðñòâà íà ñîâðåìåííîì ýòàïå âûðàáàòûâàþòñÿ ðàçëè÷íûå êîíöåïöèè ðàçâèòèÿ è ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ äàííîãî îðãàíà, ïîëîæåíèÿ êîòîðûõ òðåáóþò òùàòåëüíîãî è äåòàëüíîãî èçó÷åíèÿ.  èññëåäîâàíèÿõ ìíîãèõ ó÷åíûõ íåãàòèâíî îöåíèâàåòñÿ ðîëü îðãàíîâ ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà.  ýòèõ ðàáîòàõ è â Êîíöåïöèè ñóäåáíîé ðåôîðìû ïðîêóðàòóðà ðàññìàòðèâàëàñü êàê ïîðîæäåíèå è òèïè÷íûé îðãàí òîòàëèòàðèçìà, åå ðîëü îöåíèâàëàñü îòðèöàòåëüíî, è ñòàâèëñÿ âîïðîñ î ðåçêîì ñóæåíèè åå ôóíêöèé. Èìåííî ïîýòîìó â Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îíà îêàçàëàñü __________________ 1 Ñì.: Íàóìîâ À. Ñóä êàê îðãàí áîðüáû ñ ïðåñòóïíîñòüþ, à ïðîêóðàòóðà êàê îðãàí îáùåãî íàäçîðà // Ðîññèéñêàÿ þñòèöèÿ. 2002. ¹ 1.

—

3

—

âêëþ÷åííîé â ñèñòåìó ñóäåáíîé âëàñòè, èìåííî ïîýòîìó ïðåäëàãàåòñÿ èñêëþ÷èòü èç ôóíêöèé ïðîêóðàòóðû íàäçîð çà ñîáëþäåíèåì çàêîíîâ è çàêîííîñòüþ ïðàâîâûõ àêòîâ. Äëèòåëüíîå âðåìÿ íàó÷íûå ðàçðàáîòêè, óñèëèÿ ïðàêòè÷åñêèõ ðàáîòíèêîâ áûëè â îñíîâíîì íàïðàâëåíû íà îðãàíèçàöèþ ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà â îáëàñòè ïðåäâàðèòåëüíîãî ñëåäñòâèÿ.  ìåíüøåé ñòåïåíè, îñîáåííî â ïîñëåäíèå ãîäû, ðàçðàáàòûâàëèñü âîïðîñû ïðàâîâîé ïðèðîäû îðãàíîâ ïðîêóðàòóðû, èõ îñíîâíûõ ôóíêöèé, âîïðîñû îòíåñåíèÿ ïðàâîâûõ íîðì, ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ äåÿòåëüíîñòè ïðîêóðàòóðû ê îñîáîé îòðàñëè ïðàâà. Ïî ñóùåñòâó, ïîñëå ðàáîò Â.Ã. Äàåâà è Ì.Í. Ìàðøóíîâà 2 ïî ýòèì ïðîáëåìàì, äàæå èìåÿ â âèäó ìíîãèå ðàçðàáîòêè ÍÈÈ âîïðîñîâ óêðåïëåíèÿ çàêîííîñòè è ïðàâîïîðÿäêà Ãåíåðàëüíîé ïðîêóðàòóðû ÐÔ, â òîì ÷èñëå è ðàçðàáîòàííóþ Êîíöåïöèþ ðàçâèòèÿ ïðîêóðàòóðû, íå áûëî ôóíäàìåíòàëüíûõ ðàáîò ïî òåîðèè ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà, òåîðèè ïðîêóðîðñêî-íàäçîðíîãî ïðàâà êàê îòðàñëè ðîññèéñêîãî ïðàâà. Ðåçóëüòàòîì ýòîãî ÿâèëàñü è íåäîñòàòî÷íî ïðîäóìàííàÿ çàêîíîäàòåëüíàÿ è íîðìàòèâíàÿ ðåãëàìåíòàöèÿ ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà, âîçëîæåíèå íà îðãàíû ïðîêóðàòóðû çàäà÷, êîòîðûå íå âûòåêàþò èç åå ïðàâîâîé ïðèðîäû, òåõ îñíîâîïîëàãàþùèõ óñëîâèé è îáñòîÿòåëüñòâ, êîòîðûå ïîñëóæèëè â ñâîå âðåìÿ îñíîâàíèåì äëÿ ñîçäàíèÿ Ïåòðîì I îðãàíîâ ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà 3. Ìíîãèå àâòîðû, êîòîðûå çàíèìàëèñü âîïðîñàìè òåîðåòè÷åñêîãî îñìûñëåíèÿ ñóùíîñòè îðãàíîâ ïðîêóðàòóðû, ïðèøëè ê âûâîäó î òîì, ÷òî îðãàíû ïðîêóðàòóðû ÿâëÿþòñÿ îäíîé èç ñòðóêòóð ãîñóäàðñòâåííîãî êîíòðîëÿ, ñèñòåìû ãîñóäàðñòâåííûõ êîíòðîëèðóþùèõ îðãàíîâ. Ïîäîáíûé ïîäõîä íå ñîâñåì ïðàâèëüíî îòðàæàåò ñóùíîñòü ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà, åãî ïîíÿòèå è ñîäåðæàíèå. Ñëåäóåò ñîãëàñèòüñÿ, ÷òî îðãàíû ïðîêóðàòóðû, ÿâëÿÿñü ñïåöèôè÷åñêèìè îðãàíàìè â ãîñóäàðñòâå, íå âõîäÿò â ñèñòåìó êîíòðîëèðóþùèõ îðãàíîâ âñëåäñòâèå îñîáîãî ïîëîæåíèÿ è ïðèñóùèõ èì çàäà÷, êîòîðûå ïîñòàâëåíû êàê Îñíîâíûì çàêîíîì ãî__________________

Ñì., íàïð.: Äàåâ Â.Ã., Ìàðøóíîâ Ì.Í. Îñíîâû òåîðèè ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà. Ë.: ËÃÓ, 1990. 3 Ñì.: Ðîõëèí Â.È. Ïðîêóðîðñêèé íàäçîð è ãîñóäàðñòâåííûé êîíòðîëü. ÑÏá.: Þðèäè÷åñêèé öåíòð «Ïðåññ», 2003. Ñ. 9. 2

—

4

—

ñóäàðñòâà, òàê è Ôåäåðàëüíûì çàêîíîì «Î ïðîêóðàòóðå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè»4.  äàííîé ëåêöèè ïðîàíàëèçèðîâàíû ýòàïû ñòàíîâëåíèÿ ðîññèéñêîé ïðîêóðàòóðû, îñîáåííîñòè åå ôóíêöèîíèðîâàíèÿ íà ðàçëè÷íûõ èñòîðè÷åñêèõ ýòàïàõ ðàçâèòèÿ. Ïîäîáíûé àíàëèç íåîáõîäèì äëÿ îñìûñëåíèÿ ðîëè è ìåñòà ïðîêóðàòóðû â ñîâðåìåííîì ãîñóäàðñòâåííîì ìåõàíèçìå, îïðåäåëåíèÿ ñîîòíîøåíèÿ ôóíêöèè ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà ñ èíûìè ôóíêöèÿìè äàííîãî îðãàíà, à òàêæå ñîîòíîøåíèÿ ôóíêöèè ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà è ñóäåáíîãî êîíòðîëÿ, ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà è ãîñóäàðñòâåííîãî êîíòðîëÿ.

__________________ 4

Ñì.: Ðîõëèí Â.È. Óêàç. ñî÷. Ñ. 10.

—

5

—

1. Ñîçäàíèå è îñíîâíûå ýòàïû ðàçâèòèÿ ðîññèéñêîé ïðîêóðàòóðû  íàñòîÿùåå âðåìÿ, êîãäà â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè àêòèâíî îñóùåñòâëÿåòñÿ ïðàâîâàÿ ðåôîðìà è çàêëàäûâàþòñÿ îñíîâû ïðàâîâîãî ãîñóäàðñòâà, îñîáåííî âàæíî ãëóáîêî èçó÷èòü èñòîðèþ âîçíèêíîâåíèÿ ïðîêóðàòóðû êàê ãîñóäàðñòâåííîãî îðãàíà, ïðèíåñåíèÿ íà ðîññèéñêóþ ïî÷âó ñëîæèâøèõñÿ â çàïàäíûõ ñòðàíàõ ïðèíöèïîâ åå îðãàíèçàöèè è äåÿòåëüíîñòè, ñîçäàíèÿ îðãàíîâ ïðîêóðàòóðû â Ñîâåòñêîé Ðîññèè, à çàòåì â ÑÑÑÐ è â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî â îòëè÷èå îò ñóäîïðîèçâîäñòâà, çàðîäèâøåãîñÿ â äàëåêîì ïðîøëîì, ïðîêóðàòóðà â ìåõàíèçìå ãîñóäàðñòâåííîñòè âîçíèêëà ñðàâíèòåëüíî íåäàâíî. Ñ÷èòàåòñÿ, ÷òî âïåðâûå ïðîêóðàòóðà áûëà îáðàçîâàíà âî Ôðàíöèè â ÕIV â. â ïåðèîä èíêâèçèöèîííîãî ïðîöåññà. Êîðîëü Ôèëèïï IV Îðäîíàíñîì îò 25 ìàðòà 1302 ã. ó÷ðåäèë ïðîêóðàòóðó êàê îðãàí ïðåäñòàâèòåëüñòâà èíòåðåñîâ ìîíàðõà. Ñ ïåðâûõ ëåò ñóùåñòâîâàíèÿ ýòî áûë ñóãóáî îáâèíèòåëüíûé, êàðàòåëüíûé îðãàí. Ïðîêóðàòóðà Ôðàíöèè áûëà ïðåäíàçíà÷åíà äëÿ èñïîëíåíèÿ âîëè êîðîëÿ, âëèÿíèå êîòîðîãî íà ôîðìèðîâàíèå åå îðãàíîâ è îïðåäåëåíèå íàïðàâëåíèé â åå äåÿòåëüíîñòè áûëî âåñüìà ñèëüíûì. (Íå áåç ïðè÷èíû ïðîêóðîðû âïëîòü äî ëèêâèäàöèè ìîíàðõèè âî Ôðàíöèè èìåíîâàëèñü «ëþäüìè êîðîëÿ».) Ñôåðà äåÿòåëüíîñòè êîðîëåâñêèõ ïðîêóðîðîâ ïîñòîÿííî ðàñøèðÿëàñü. Ïðè ýòîì ôóíêöèè ïðîêóðàòóðû ñ ìîìåíòà åå âîçíèêíîâåíèÿ îòíþäü íå ñâîäèëèñü ê ñôåðå ÷èñòî ïðàâîâîé. Ïðîêóðîð, êàê óòâåðæäàë ðóññêèé èñòîðèê Â.È. Âåðåòåííèêîâ, «ÿâëÿåòñÿ â òî÷íîì è ïîëíîì ñìûñëå ãëàçàìè êîðîëÿ, ÷åðåç ïîñðåäíè÷åñòâî êîòîðûõ êîðîëü ìîæåò ñëåäèòü çà ïðàâèëüíîñòüþ õîäà âñåãî ãîñóäàðñòâåííîãî ìåõàíèçìà»5. Âî èñïîëíåíèå ýòèõ îáÿçàííîñòåé ãåíåðàë-ïðîêóðîð «âñåãäà è âî âñåì» çàùèùàë èíòåðåñû êîðîëåâñêîé êîðîíû, âïëîòü äî òîãî, ÷òî ñëåäèë, ÷òîáû êòî-ëèáî èç âåëüìîæ ñàìîñòîÿòåëüíî íå __________________ 5 Âåðåòåííèêîâ Â.È. Î÷åðêè èñòîðèè Ãåíåðàë-ïðîêóðàòóðû â Ðîññèè äîåêàòåðèíèíñêîãî âðåìåíè. Õàðüêîâ, 1915. Ñ. 27.

—

6

—

ïðèñâàèâàë ñåáå òèòóëû, íå âìåøèâàëñÿ â ïðîáëåìû ïðîìûñëîâ è òîðãîâëè, ó÷ðåæäåíèÿ óíèâåðñèòåòîâ. Ïðîêóðîð íàáëþäàë çà íàçíà÷åíèÿìè êîðîëåâñêèõ ÷èíîâíèêîâ, îöåíèâàÿ, íàñêîëüêî îíè óäîâëåòâîðÿþò ïðåäúÿâëåííûì èì òðåáîâàíèÿì, ÷òîáû è çäåñü íå íàðóøàëèñü èíòåðåñû êîðîëÿ. Ñî âðåìåíåì â êðóã îáÿçàííîñòåé ïðîêóðîðà áûë âêëþ÷åí äàæå êîíòðîëü çà ðàáîòîé ñåíüîðèàëüíûõ è öåðêîâíûõ ñóäîâ. Âåëèêà áûëà ðîëü ïðîêóðîðîâ è ïðè ïðîèçâîäñòâå äîçíàíèÿ.  1586 ã. áûë ïðèíÿò Çàêîí îá îðãàíèçàöèè è äåÿòåëüíîñòè ïðîêóðàòóðû âî Ôðàíöèè, êîòîðûé îïðåäåëèë ìåñòî ïðîêóðàòóðû â ñèñòåìå ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ.  ñôåðó ïîëíîìî÷èé ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà çàêîí âêëþ÷èë: äåÿòåëüíîñòü ïðîêóðîðà àäìèíèñòðàòèâíî-ïîëèòè÷åñêîãî õàðàêòåðà; íàäçîð çà ïðîèçâîäñòâîì ñëåäñòâèÿ; ñóäåáíî-ïðàâîâóþ äåÿòåëüíîñòü. Î÷åíü âàæíîå çíà÷åíèå äëÿ óãîëîâíîãî ïðîöåññà Ôðàíöèè èìåë Îðäîíàíñ 1670 ã., êîòîðûì ðàçäåëÿëîñü ðàññëåäîâàíèå â ñóäå ãðàæäàíñêîãî è óãîëîâíîãî èñêîâ, à ñòîðîíà ïóáëè÷íîãî îáâèíåíèÿ â ëèöå êîðîëåâñêèõ ïðîêóðîðîâ ïîëó÷èëà ïðàâî ïðåäúÿâëÿòü îáâèíåíèå â ñîâåðøåíèè ïðåñòóïëåíèé, âëåêóùèõ çà ñîáîé ïîçîðÿùèå è ìó÷èòåëüíûå íàêàçàíèÿ. Îäíàêî â òå âðåìåíà, êàê îòìå÷àë Í.Í. Ïîëÿíñêèé, «ïðîêóðîð íå âîçáóæäàë äåëà ñàìîñòîÿòåëüíî: îí ìîã âûñòóïàòü ëèøü â êà÷åñòâå èçîáëè÷èòåëÿ, òîãäà êàê èíèöèàòèâîé âîçáóæäåíèÿ äåëà è ïðàâîì ðàññëåäîâàíèÿ îáëàäàë ñóäüÿ. Ïðåèìóùåñòâî ñóäüè ïåðåä ïðîêóðîðîì áûëî î÷åâèäíûì: äàæå ðàññìîòðåíèå óãîëîâíûõ äåë ïðîèñõîäèëî áåç ó÷àñòèÿ ïðîêóðîðîâ»6.  äàëüíåéøåì ïðîêóðàòóðà Ôðàíöèè ïðåòåðïåâàëà ðàçëè÷íûå ïðåîáðàçîâàíèÿ, íàèáîëåå èíòåíñèâíî ïðîõîäèâøèå â ïåðèîä 1789—1810 ãîäîâ. Òåì íå ìåíåå åå îñíîâíîå ïðåäíàçíà÷åíèå îñòàâàëîñü íåèçìåííûì: âûïîëíåíèå òàê íàçûâàåìûõ êàðàòåëüíûõ ôóíêöèé, îáåñïå÷åíèå íåçûáëåìîñòè äåðæàòåëÿ âåðõîâíîé âëàñòè â ãîñóäàðñòâå. Ýòè ôóíêöèè ïðîêóðàòóðû áûëè îñîáåííî âàæíû â ñâÿçè ñ ðàñïðîñòðàíåíèåì êàçíîêðàäñòâà, âçÿòî÷íè÷åñòâà, áîðîòüñÿ ñ êîòîðûìè ïðåäñòàâëÿëîñü âîçìîæíûì ëèøü ñ ïîìîùüþ ñïåöèàëüíîé ãîñóäàðñòâåííîé ñëóæáû. Íå ñëó÷àéíî èìåííî ïðîêóðàòóðà Ôðàíöèè ïîñëóæèëà îáðàçöîì äëÿ ñîçäàíèÿ __________________ 6 Ïîëÿíñêèé Í.Í. Ñóäüáà ïðîöåññóàëüíûõ ãàðàíòèé è ëè÷íîé ñâîáîäû âî Ôðàíöèè. Ì.; Ë., 1946. Ñ. 49.

—

7

—

àíàëîãè÷íûõ ïðàâîâûõ èíñòèòóòîâ â äðóãèõ ñòðàíàõ, â òîì ÷èñëå â Ðîññèè 7. Îñíîâàòåëåì ïðîêóðàòóðû êàê îðãàíà íàäçîðà çà ñîáëþäåíèåì çàêîííîñòè â Ðîññèè ïî ïðàâó ñ÷èòàåòñÿ Ïåòð I, êîòîðûé ïðîâîäèë â ïåðèîä ñâîåãî íàõîæäåíèÿ íà ïðåñòîëå àêòèâíîå ðåôîðìèðîâàíèå âñåé ñòðóêòóðû ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ, öåëåíàïðàâëåííóþ äåÿòåëüíîñòü ïî ñîçäàíèþ åäèíîãî öåíòðàëèçîâàííîãî ãîñóäàðñòâà. Êîíåö XVII è íà÷àëî XVIII âåêîâ õàðàêòåðèçîâàëèñü çíà÷èòåëüíûì ðîñòîì äîëæíîñòíûõ çëîóïîòðåáëåíèé, êàçíîêðàäñòâà è âçÿòî÷íè÷åñòâà, íåèñïîëíåíèåì öàðñêèõ óêàçîâ ñî ñòîðîíû îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ, âñåìåðíûì âîçðàñòàíèåì âñÿêîãî ðîäà ïîáîðîâ è óñèëåíèåì áåñïðàâèÿ íàñåëåíèÿ. Èçâåñòíûé ðóññêèé èñòîðèê Â.Î. Êëþ÷åâñêèé ñîñòîÿíèå ðàáîòû ãîñóäàðñòâåííîãî àïïàðàòà òîãî âðåìåíè îöåíèâàë òàê: «Íåïîñëóøàíèå ÷èíîâíèêîâ ïðåäïèñàíèÿì âûñøåãî íà÷àëüñòâà è äàæå öàðñêèì óêàçàì ñòàëî ïðè Ïåòðå I íàñòîÿùåé ÿçâîé óïðàâëåíèÿ, ïðåâîñõîäÿùåé äàæå ñìåëîñòü ñòàðûõ ìîñêîâñêèõ äüÿêîâ, êîòîðûå, áûâàëî, íà 15-ì óêàçå íåïðåìåííî ïîñëàòü ïîäüÿ÷åãî ïî äåëó ñòîéêî îòâå÷àëè: “È ïî òîìó åãî Âåëèêîãî ãîñóäàðÿ óêàçó ïîäüÿ÷èé íå ïîñëàí”. Íå ïîìîãàëè íè øòðàôû, íè óãðîçû ëèøèòü ÷èíà è “âåñüìà îòñòàâèòü”, íè äàæå ñîñëàòü íà êàòîðãó»8. Èìïåðàòîð ïîíèìàë, ÷òî ÷èíîâíè÷èé áþðîêðàòèçì ÿâëÿëñÿ ñèëîé, êîòîðàÿ ñòàíîâèëàñü îïàñíîé äëÿ ãîñóäàðñòâà è îáùåñòâà, ñåðüåçíîé ïîìåõîé â äîñòèæåíèè åãî öåëåé. Ýòî âûçûâàëî íàñóùíóþ ïîòðåáíîñòü â ñîçäàíèè ãîñóäàðñòâåííîé ñëóæáû ïî áîðüáå ñ ýòèìè íåãàòèâíûìè ÿâëåíèÿìè. Óêàçîì Ïåòðà I îò 2 ìàðòà 1711 ã. â Ðîññèè äëÿ âîçáóæäåíèÿ äåë «ãëàñà î ñåáå íåèìóùèõ» ó÷ðåæäàåòñÿ ôèñêàëüíàÿ ñëóæáà, íàçíà÷åíèå êîòîðîé ñîñòîÿëî â òîì, ÷òîáû «íàä âñåìè äåëàìè òàéíî íàäñìàòðèâàòü è ïðîâåäûâàòü ïðî íåïðàâûé ñóä, òàêæå ñáîð êàçíû è ïðî÷åãî».  çàäà÷ó ôèñêàëîâ òàêæå âõîäèëî «îáëè÷åíèå ïðåñòóïëåíèé, íàïðàâëåííûõ ïðîòèâ óêàçîâ, îáíàðóæåíèå âçÿòî÷íè÷åñòâà è âñÿêèõ íàðóøåíèé êàçåííûõ èíòåðåñîâ, ïðåñëåäîâàíèå ïðåñòóïëåíèé, ïî êîòîðûì íåò ÷åëîáèò÷èêîâ, è äîíåñåíèå î ìåäëåííîñòè â ïðîèçâîäñòâå äåë â ïðèñóòñòâåííûõ ìåñòàõ». Çà __________________ 7 Ñì.: Áàñêîâ Â.È. Èñòîðèÿ ïðîêóðàòóðû Ðîññèéñêîé èìïåðèè // Âåñòíèê ÌÃÓ. Ñåð. 11, Ïðàâî. 1997. ¹ 2. Ñ. 3. 8 Êëþ÷åâñêèé Â.Î. Ñî÷èíåíèÿ. Ì., 1958. Ò. 4. Ñ. 177—179.

—

8

—

îáðàçåö óêàçàííîé ñëóæáû Ïåòð I âçÿë ãîñóäàðñòâåííûå îðãàíû Ãåðìàíèè.  1713 ã. â Ðîññèè ââîäèòñÿ äîëæíîñòü ãåíåðàë-ôèñêàëà. Ïîëíîìî÷èÿ ôèñêàëîâ, ïðîöåññóàëüíûå ñðåäñòâà èõ äåÿòåëüíîñòè áûëè îïðåäåëåíû â Óêàçå «Î ôèñêàëàõ è î èõ äîëæíîñòè è äåéñòâèè» îò 17 ìàðòà 1714 ãîäà.  óêàçå ïîëó÷èëà ÷åòêîå ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèÿ îáåð-ôèñêàëîâ, ïðîâèíöèàë-ôèñêàëîâ, ãîðîäñêèõ è íèçøèõ (ðÿäîâûõ) ôèñêàëîâ. Ôèñêàëüíàÿ ñëóæáà ÿâëÿëàñü ñëóæáîé ñóãóáî òàéíîé, ïîýòîìó îíà áûëà âåñüìà íåïîïóëÿðíîé â îáùåñòâåííîì ìíåíèè, ñëàáî âëèÿëà íà ñîçäàíèå îáñòàíîâêè çàêîííîñòè è ïðàâîïîðÿäêà. Ê òîìó æå ôèñêàëû âñåõ ðàíãîâ íå ïîëó÷àëè ìàòåðèàëüíîãî îáåñïå÷åíèÿ îò êàçíû, ñóùåñòâîâàëè çà ñ÷åò «ñîáñòâåííûõ êîðìîâûõ», à ýòî âåëî ê ïîáîðàì, âçÿòî÷íè÷åñòâó è èíûì çëîóïîòðåáëåíèÿì.  ðåçóëüòàòå çà âçÿòî÷íè÷åñòâî áûë êàçíåí îáåð-ôèñêàë Íåñòåðîâ 9. Ïîä÷èíåíèå ôèñêàëàòà Þñòèö-êîëëåãèè çíàìåíóåò íà÷àëî íîâûõ ôîðì íàäçîðà, â òîì ÷èñëå íàäçîðà çà ñàìèì Ñåíàòîì. Äëÿ ýòèõ öåëåé â 1715 ã. áûëà ââåäåíà äîëæíîñòü ãåíåðàë-ðåâèçîðà (äëÿ íàäçîðà çà èñïîëíåíèåì óêàçîâ Ñåíàòà). Äåæóðèâøèå â Ñåíàòå ãâàðäåéñêèå îôèöåðû óíàñëåäîâàëè íåêîòîðûå ôóíêöèè ñåíàòñêîãî îáåð-ñåêðåòàðÿ: íàäçîð çà ïîðÿäêîì ïðîèçâîäñòâà è çàêîííîñòüþ ïðè ðåøåíèè äåë Ñåíàòîì è ïðàâî äîíîñèòü öàðþ î çëîóïîòðåáëåíèÿõ è óïóùåíèÿõ ñåíàòîðîâ. Èòàê, ïîÿâëåíèþ ïðîêóðàòóðû â Ðîññèè ïðåäøåñòâîâàëî íåñêîëüêî ðàçëè÷íûõ ôîðì íàäçîðíîé âëàñòè: ôèñêàëû, ãåíåðàë-ðåâèçîðû, îáåð-ñåêðåòàðü Ñåíàòà, äåæóðíûå ãâàðäåéñêèå îôèöåðû â Ñåíàòå, íå ñ÷èòàÿ òîãî, ÷òî íàäçîðíûå ôóíêöèè â òîé èëè èíîé ìåðå îñóùåñòâëÿëè è ñàì öàðü, è Ñåíàò.  1722 ã. Ïåòð I ââåë íîâûé ãîñóäàðñòâåííûé èíñòèòóò, äîñåëå íå ñóùåñòâîâàâøèé â Ðîññèè, — ïðîêóðàòóðó. Öåëü, ïîñòàâëåííàÿ ïåðåä ïðîêóðàòóðîé, — ïðîâåäåíèå â æèçíü ýêîíîìè÷åñêèõ, ñîöèàëüíûõ è ïîëèòè÷åñêèõ ðåôîðì öàðÿ âîïðåêè ñêðûòîìó, à íåðåäêî è îòêðûòîìó ñîïðîòèâëåíèþ ìåñòíûõ îðãàíîâ âëàñòè. Ñðåäñòâà, èñïîëüçóåìûå ïðîêóðîðàìè, íîñèëè óæå òîãäà ÷èñòî íàäçîðíûé õàðàêòåð. Ïî çàìûñëó èìïåðàòîðà ïðîêóðîðñêèé íàäçîð áûë ñôîðìóëèðîâàí êàê èíñòèòóò êîíòðîëÿ çà äåÿòåëüíîñòüþ ãîñóäàðñòâåííîãî àïïàðàòà è â ïåðâóþ î÷åðåäü — çà Ñåíà__________________ 9 Ñì.: Cëó÷åâñêèé Â. Ó÷åáíèê ðóññêîãî óãîëîâíîãî ïðîöåññà. ÑÏá., 1913. Ñ. 198.

—

9

—

òîì, ñòàâøèì ïî Óêàçó «Î äîëæíîñòè Ñåíàòà» îò 27 àïðåëÿ 1722 ã. çàêîíîäàòåëüíûì è âûñøèì îðãàíîì ïîäçàêîííîé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè 10. Ïðîêóðàòóðà áûëà ó÷ðåæäåíà òðåìÿ ïåòðîâñêèìè óêàçàìè: «Áûòü ïðè Ñåíàòå Ãåíåðàë-ïðîêóðîðó è îáåð-ïðîêóðîðó, òàêæå âî âñÿêîé êîëëåãèè ïî ïðîêóðîðó, êîòîðûå äîëæíû áóäóò ðàïîðòîâàòü Ãåíåðàë-ïðîêóðîðó» îò 12 ÿíâàðÿ 1722 ã.; «Îá óñòàíîâëåíèè äîëæíîñòè ïðîêóðîðîâ â íàäâîðíûõ ñóäàõ è â ïðåäåëàõ êîìïåòåíöèè íàäâîðíûõ ñóäîâ â äåëàõ ïî äîíîñàì ôèñêàëüíûõ è ïðî÷èõ ëþäåé» îò 18 ÿíâàðÿ 1722 ã.; «Î äîëæíîñòè Ãåíåðàëïðîêóðîðà» îò 27 àïðåëÿ 1722 ãîäà. Ïîñëåäíèé óêàç ïîñòàâèë ïðîêóðîðà íàä Ñåíàòîì è â ïðÿìîå ïîä÷èíåíèå èìïåðàòîðó. «Ãåíåðàë-ïðîêóðîð äîëæåí ñèäåòü â Ñåíàòå è ñìîòðåòü íàêðåïêî, äàáû Ñåíàò ñâîþ äîëæíîñòü õðàíèë è âî âñåõ äåëàõ: èñòèííî, ðåâíîñòíî è ïîðÿäî÷íî áåç ïîòåðÿíèÿ âðåìåíè ïî ðåãëàìåíòàì è óêàçàì îòïðàâëÿë», «òàêæå äîëæíû íàêðåïêî ñìîòðåòü, äàáû Ñåíàò â ñâîåì çâàíèè ïðàâåäíî è íåëèöåìåðíî ïîñòóïàë»11. Íàäçîð èìåë âàæíûé îòëè÷èòåëüíûé ïðèçíàê, ïîçâîëÿþùèé âûäåëèòü åãî èç èíûõ âèäîâ ãîñóäàðñòâåííîé äåÿòåëüíîñòè. Ýòîò ïðèçíàê çàêëþ÷àëñÿ â òîì, ÷òî ïðîêóðîð íå ïîëüçîâàëñÿ ðåøàþùèì ãîëîñîì íè ïî îäíîìó àäìèíèñòðàòèâíîìó âîïðîñó. «Îðãàíû óïðàâëåíèÿ ïðîèçâîäÿò è ðåøàþò äåëà, à ïðîêóðîðû íàáëþäàþò çà ýòèì ïðîèçâîäñòâîì è ðåøåíèåì, îõðàíÿþò èõ çàêîíîìåðíîñòü, íî íå ïðèíèìàþò äðóãîãî áëèæàéøåãî ó÷àñòèÿ â ñàìîì ñóùåñòâå äåëà, â èõ âîçáóæäåíèè, ïîñòàíîâëåíèè è íàïðàâëåíèè»12. Òàêèì îáðàçîì, ñðåäñòâà ïðîêóðîðà íîñèëè ÷èñòî íàäçîðíûé õàðàêòåð, è îñíîâíûì ñðåäè íèõ ÿâëÿëàñü òàê íàçûâàåìàÿ ïðîòåñòàöèÿ, òî åñòü ïðèíåñåíèå ïðîòåñòà â îðãàí, íàðóøèâøèé çàêîí, èëè â âûøåñòîÿùèé îðãàí. Ãåíåðàë-ïðîêóðîð íåïîñðåäñòâåííî íàäçèðàë çà òåì, ÷òîáû âûñøèé ãîñóäàðñòâåííûé îðãàí — Ñåíàò — ðàññìàòðèâàë âñå îòíîñÿùèåñÿ ê åãî êîìïåòåíöèè äåëà, äåéñòâîâàë â ñòðîãîì ñîîòâåòñòâèè ñ Ðåãëàìåíòîì è èìïåðàòîðñêèìè óêàçàìè. Ãåíåðàë__________________ 10 Ñì.: Ðîññèéñêîå çàêîíîäàòåëüñòâî ՗ÕÕ âåêîâ. Ì., 1986. Ò. 4. Ñ. 182—186. 11 Ñì.: Òàì æå. Ñ. 184—200. 12 Ñì.: Ìóðàâüåâ Í.Â. Ïðîêóðîðñêèé íàäçîð â åãî óñòðîéñòâå è äåÿòåëüíîñòè. Ì., 1889. Ñ. 284.

—

10

—

ïðîêóðîð íàäåëÿëñÿ ïîëíîìî÷èÿìè è â ñôåðå ïðàâîòâîð÷åñòâà: ïðåäëàãàë Ñåíàòó ïðèíèìàòü ðåøåíèÿ ïî âîïðîñàì, íå óðåãóëèðîâàííûì ïðàâîì. Åìó ïîä÷èíÿëèñü îáåð-ïðîêóðîð, ïðîêóðîðû êîëëåãèé Ñåíàòà, ïðîâèíöèé. Îí æå áûë ïîäîò÷åòåí òîëüêî èìïåðàòîðó. «Ãåíåðàë-ïðîêóðîð, — ïèñàë ðóññêèé ïîëèòîëîã À.Ä. Ãðàäîâñêèé, — ïî ñòàðøèíñòâó çàíèìàåò ïîñëåäíåå, ïî çíà÷åíèþ — ïåðâîå ìåñòî â Ñåíàòå; îí çàñåäàåò â Ñåíàòå, èìåíåì èìïåðàòîðà êîíòðîëèðóåò âñå, ÷òî òàì ïðîèñõîäèò, èìååò åäèíñòâåííîå è ðåøèòåëüíîå âëèÿíèå íà ìíåíèå ñåíàòîðîâ»13. Íàäçèðàëà ïðîêóðàòóðà çà çàêîííîñòüþ äåÿòåëüíîñòè è äðóãèõ ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ è ñòðóêòóð. Òàê, îíà âåëà íàáëþäåíèå çà èíòåðåñàìè êàçíû, âåëà íàäçîð ïî àðåñòàíòñêèì äåëàì, çà ìåñòàìè ñîäåðæàíèÿ çàêëþ÷åííûõ ïîä ñòðàæåé. Ïîä÷åðêèâàÿ ýòî îáñòîÿòåëüñòâî, âèäíûé ðîññèéñêèé ãîñóäàðñòâåííûé äåÿòåëü, áûâøèé ìèíèñòð þñòèöèè, ãåíåðàë-ïðîêóðîð Í.Â. Ìóðàâüåâ ñâèäåòåëüñòâîâàë, ÷òî â Ðîññèè «ïðîêóðàòóðà ñ ìîìåíòà åå ñîçäàíèÿ (1722 ã.) è äî ñóäåáíûõ ðåôîðì Àëåêñàíäðà II (1860-å ãã.) áûëà ïðåèìóùåñòâåííî îðãàíîì îáùåãî (àäìèíèñòðàòèâíîãî) íàäçîðà, à ñîáñòâåííî ñóäåáíàÿ, îáâèíèòåëüíàÿ èëè èñêîâàÿ äåÿòåëüíîñòü ñîñòàâëÿëà ëèøü îäíî èç ÷àñòíûõ äîïîëíåíèé ê ôóíêöèè íàäçîðà, åäâà íàìå÷åííîå â çàêîíå, ñëàáîå è íåçíà÷èòåëüíîå íà ïðàêòèêå»14. Ïî óòâåðæäåíèþ Â.Î. Êëþ÷åâñêîãî, Ïåòð I äîëãî ðàçìûøëÿë íàä ó÷ðåæäåíèåì ïðîêóðàòóðû è ðàáîòàë íàä çàêîíîïðîåêòàìè íåïîñðåäñòâåííî. Óñòðîéñòâî íàäçîðà çà âûñøèì ó÷ðåæäåíèåì, êîòîðîå ñàìî íàäçèðàëî çà âñåì óïðàâëåíèåì, áûëî, ïî ìíåíèþ èçâåñòíîãî èñòîðèêà, ìóäðåíûì äåëîì, åãî íàäî áûëî ñîãëàñîâûâàòü ñ ôîðìàìè îòâåòñòâåííîñòè. Óêàç «Î äîëæíîñòè Ãåíåðàë-ïðîêóðîðà» ïîñòàâèë ïðîêóðîðà íàä Ñåíàòîì è â ïðÿìîå ïîä÷èíåíèå èìïåðàòîðó.  Òàáåëè î ðàíãàõ ïðîêóðîðàì áûëè ïðèñâîåíû âûñîêèå êëàññû: ãåíåðàëïðîêóðîðó — òðåòèé, ñîîòâåòñòâóþùèé ãåíåðàë-ëåéòåíàíòó; îáåðïðîêóðîðó — ÷åòâåðòûé; êîëëåæñêèì ïðîêóðîðàì — øåñòîé; ïðîêóðîðàì íàäâîðíûõ ñóäî⠗ ñåäüìîé, íàðàâíå ñ îáåð-ôèñêàëàìè. Òåì âðåìåíåì ïðîäîëæàåòñÿ òùàòåëüíàÿ ïðîðàáîòêà çàêîíîïðî__________________ 13 Ãðàäîâñêèé À.Ä. Âûñøàÿ àäìèíèñòðàöèÿ Ðîññèè ÕVIII ñòîëåòèÿ è ãåíåðàë-ïðîêóðîðû. ÑÏá., 1866. Ñ. 209. 14 Ìóðàâüåâ Í.Â. Óêàç. ñî÷. Ñ. 266.

—

11

—

åêòîâ, îïðåäåëèâøèõ ñòàòóñ ïðîêóðàòóðû: î Ñåíàòå, Ãåíåðàëïðîêóðîðå, ïðîêóðîðàõ êîëëåãèé. 5 àïðåëÿ 1722 ã. Ðåãëàìåíò Àäìèðàëòåéñòâ-êîëëåãèè áûë äîïîëíåí óêàçîì î äîëæíîñòè ïðîêóðîðà êîëëåãèè. Âñêîðå áûëè ïðèíÿòû (27 àïðåëÿ 1722 ã.) óêàçû î äîëæíîñòè Ñåíàòà è î äîëæíîñòè Ãåíåðàë-ïðîêóðîðà. «Äîëæíîñòü Ãåíåðàë-ïðîêóðîðà» îñòàâàëàñü îñíîâíûì çàêîíîäàòåëüíûì àêòîì î ïðîêóðàòóðå íà ïðîòÿæåíèè âñåãî XVIII ñòîëåòèÿ. Ãëàâíîå îòëè÷èå àïðåëüñêîé ðåäàêöèè óêàçà îò ïîñëåäíåé ÿíâàðñêîé ñîñòîèò â ïóíêòå îá îòâåòñòâåííîñòè ïðîêóðîðîâ. Òàê æå, êàê è ïðîêóðîð êîëëåãèè, ãåíåðàë-ïðîêóðîð îñâîáîæäàëñÿ îò îòâåòñòâåííîñòè çà íå ïîäòâåðäèâøååñÿ äîíîøåíèå èëè ïðîòåñò, íî, êàê óêàçàë Ïåòð, «åæåëè òî ÷àñòî áóäåò óïîòðåáëÿòü, òî íå áåç âèíû áóäåò». Ïåòð I ïîëàãàë, ÷òî ïðîêóðàòóðà äîëæíà ñòîÿòü íà ñòðàæå èíòåðåñîâ ãîñóäàðÿ, ãîñóäàðñòâà, öåðêâè è âñåõ ãðàæäàí. Ñîçäàâàÿ ïðîêóðàòóðó, âîçëàãàÿ íà ãåíåðàë-ïðîêóðîðà íàäçîð çà ñîáëþäåíèåì èíòåðåñîâ ãîñóäàðñòâà è èñïîëíåíèåì çàêîíîâ, Ïåòð ãîâîðèò è î çàùèòå èíòåðåñîâ ãðàæäàí, îá îõðàíå èõ ïðàâ, ïðåäîñòàâëåííûõ çàêîíîì. Ïîýòîìó íå ñëó÷àéíî óæå 17 àïðåëÿ 1722 ã. îí èçäàåò Óêàç «Î õðàíåíèè ïðàâ ãðàæäàíñêèõ», â êîòîðîì, â ÷àñòíîñòè, ãîâîðèëîñü: «Ïîíåæå íè÷òî òàê ïî óïðàâëåíèþ ãîñóäàðñòâîì åñòü, êàê êðåïêîå õðàíåíèå ïðàâ ãðàæäàíñêèõ, ïîíåæå âñóå çàêîíû ïèñàòü, êîãäà èõ íå õðàíèòü, èëè èìè èãðàòü êàê â êàðòû, ïðèáèðàÿ ìàñòü ê ìàñòè: êòî ñåé íàø Óêàç ïðåñòóïèò ïîä êàêîé îòãîâîðêîþ: òîò, ÿêî íàðóøèòåëü ïðàâ ãîñóäàðñòâåííûõ è ïðîòèâíèê âëàñòè, êàçíåí áóäåò ñìåðòè, áåç âñÿêèå ïîùàäû. È ÷òîá íèêòî íå íàäåÿëñÿ íè íà êàêèå ñâîè çàñëóãè, åæåëè â âèíó ïîïàäåò»15. Çàùèùàÿ è îõðàíÿÿ ïðàâà ãðàæäàíñêèå, Ïåòð I, íàðÿäó ñ äðóãèìè çàäà÷àìè, âîçëàãàë ðåøåíèå ýòîé ïðîáëåìû íà ïðîêóðàòóðó êàê îðãàí íàäçîðà. Ïî ìíåíèþ Ñ.Ì. Êàçàíöåâà, â Ðîññèè, òàêèì îáðàçîì, âîçíèêàåò èíñòèòóò íàäçîðà, êîòîðûé, õîòÿ è ïîëó÷èë ôðàíöóçñêîå íàçâàíèå, îäíàêî áûë ñîçäàí íå ïî îáðàçó è ïîäîáèþ ôðàíöóçñêîé ïðîêóðàòóðû, à ÿâèëñÿ ðåçóëüòàòîì òâîð÷åñòâà Ïåòðà I è __________________ 15 Ñì.: Ñîëîâüåâ Ñ.Ì. Èñòîðèÿ Ðîññèè ñ äðåâíåéøèõ âðåìåí. Ì., 1993. Ò. 18. Êí. 9. Ñ. 441.

—

12

—

âêëþ÷àë ýëåìåíòû ôðàíöóçñêîé ïðîêóðàòóðû, øâåäñêèõ îìáóäñìåíîâ è íåìåöêèõ ôèñêàëîâ è ÷èñòî ðóññêèå èçîáðåòåíèÿ. Èç Ôðàíöèè, ïîìèìî íàçâàíèÿ, áûëà çàèìñòâîâàíà ãëàâíàÿ ôóíêöèÿ — íàäçîð çà òî÷íûì èñïîëíåíèåì çàêîíà òåì îðãàíîì, ïðè êîòîðîì íàõîäèòñÿ ïðîêóðîð (íî ôðàíöóçñêèå ïðîêóðîðû áûëè ïðè ñóäåáíûõ îðãàíàõ, à ðóññêèå — ãëàâíûì îáðàçîì ïðè àäìèíèñòðàòèâíûõ) 16. Ïî ñâîåìó íàçíà÷åíèþ ðóññêèé ãåíåðàë-ïðîêóðîð áûë áëèæå øâåäñêîìó îìáóäñìåíó, îñíîâíîé çàäà÷åé êîòîðîãî áûëà çàùèòà ïðàâ è ñâîáîä íàñåëåíèÿ îò íàðóøåíèé ñî ñòîðîíû âëàñòåé. Ïî-äðóãîìó îáúÿñíÿþò âîçíèêíîâåíèå äîëæíîñòè ãåíåðàëïðîêóðîðà òåîðåòèêè ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà äîðåâîëþöèîííîé Ðîññèè À.Ä. Ãðàäîâñêèé è Í.Â. Ìóðàâüåâ. Ïåðâûé ðàññìàòðèâàë âîçíèêíîâåíèå ïðîêóðàòóðû êàê îäíî èç ïðîÿâëåíèé áîðüáû äâóõ íà÷àë â ãîñóäàðñòâåííîì ñòðîèòåëüñòâå Ïåòðà I — êîëëåãèàëüíîñòè è åäèíîíà÷àëèÿ: «Äîëæíîñòü Ãåíåðàë-ïðîêóðîðà âîïëîòèëà è ðåçþìèðîâàëà ëè÷íîå íà÷àëî, ïîäîáíî òîìó êàê Ñåíàò íà÷àëî êîëëåãèàëüíîå»17. Í.Â. Ìóðàâüåâ óñìàòðèâàë ïðè÷èíû ó÷ðåæäåíèÿ ïðîêóðàòóðû ãëàâíûì îáðàçîì â íåäîñòàòêàõ ôèñêàëüíîé ôîðìû íàäçîðà: «Íåäîñòàòî÷íîñòü, âìåñòå ñ êðàéíåé íåïîïóëÿðíîñòüþ ôèñêàëüíîãî íàäçîðà, åñòåñòâåííî, ïðèâîäèëè ê ìûñëè î äðóãîé, èíà÷å îðãàíèçîâàííîé ôîðìå åãî, êîòîðàÿ ìîãëà áû äåéñòâîâàòü ñîâîêóïíî ñ ôèñêàëüñòâîì, òàê êàê ýòî ïîñëåäíåå â èçâåñòíîé ñòåïåíè âñå-òàêè ïðèíîñèëî ñâîþ äîëþ ïîëüçû è ïðàâèòåëüñòâî íå íàõîäèëî åùå âîçìîæíûì ñîâñåì îòêàçàòüñÿ îò íåãî â äåëàõ ìåñòíîãî óïðàâëåíèÿ»18. À âîò Ñ.À. Ïåòðîâñêèé ãëàâíóþ ïðè÷èíó âîçíèêíîâåíèÿ è ðàçâèòèÿ îðãàíîâ íàäçîðà âîîáùå è ïðîêóðàòóðû â ÷àñòíîñòè â ïåðèîä ïåòðîâñêèõ ðåôîðì âèäåë â «êðàéíåì óïàäêå íðàâñòâåííîñòè â îáùåñòâå»19. Ïåðâûì ãåíåðàë-ïðîêóðîðîì Ïåòð I íàçíà÷èë Ïàâëà Èâàíîâè÷à ßãóæèíñêîãî. Ñïîñîáíûé îò ïðèðîäû, ýíåðãè÷íûé è ÷åñòíûé, ßãóæèíñêèé ïîëüçîâàëñÿ ïîëíûì äîâåðèåì Ïåòðà I, ñêà__________________

Êàçàíöåâ Ñ.Ì. Èñòîðèÿ öàðñêîé ïðîêóðàòóðû. ÑÏá., 1993. Ñ. 134. Ãðàäîâñêèé À.Ä. Óêàç. ñî÷. Ñ. 75. 18 Ìóðàâüåâ Í.Â. Óêàç. ñî÷. Ñ. 356—357. 19 Ïåòðîâñêèé Ñ.À. Î Ñåíàòå â öàðñòâîâàíèå Ïåòðà Âåëèêîãî. Ì., 1875. Ñ. 156. 16 17

—

13

—

çàâøåãî ïðî íåãî îäíàæäû: «×òî îñìîòðèò Ïàâåë, òàê âåðíî, êàê áóäòî ÿ ñàì âèäåë». Ýòî äîâåðèå ßãóæèíñêèé îïðàâäûâàë âñåãäà.  òî âðåìÿ êàê ìíîãèå êðóïíûå, äàæå ïðèáëèæåííûå ê èìïåðàòîðó âåëüìîæè íåðåäêî ïîãðÿçàëè â ëèõîèìñòâå è äðóãèõ çëîóïîòðåáëåíèÿõ, íà ãåíåðàë-ïðîêóðîðà äàæå íå ïàäàëà òåíü òàêîãî ïîäîçðåíèÿ. Íèêàêèõ îñîáûõ ëè÷íûõ òðåáîâàíèé äëÿ ñëóæáû â ïðîêóðàòóðå â òîò ïåðèîä íå îïðåäåëÿëîñü: âåëåíî áûëî èçáèðàòü «èõ èç âñÿêèõ ÷èíà», íî «ëó÷øèõ». Ïðîêóðîðû íàçíà÷àëèñü íà äîëæíîñòè Ñåíàòîì ïî ïðåäëîæåíèþ ãåíåðàë-ïðîêóðîðà. Çà òå èëè èíûå ïðîñòóïêè îíè ìîãëè áûòü íàêàçàíû òîëüêî Ñåíàòîì. Ñàì æå ãåíåðàë-ïðîêóðîð èëè îáåð-ïðîêóðîð íåñëè îòâåòñòâåííîñòü òîëüêî ïåðåä èìïåðàòîðîì.  òî âðåìÿ ñóùåñòâîâàë òàêîé ïîðÿäîê äåéñòâèé ïðîêóðîðîâ. Çàìåòèâ íàðóøåíèå, ïðîêóðîð âíà÷àëå óñòíî ïðåäëàãàë óñòðàíèòü åãî, à åñëè åãî îáðàùåíèå íå ïîìîãàëî, îí ïðèíîñèë ïðîòåñò. Ïèñüìåííûé ïðîòåñò ïîñòóïàë â òîò îðãàí, êîòîðûé íàðóøèë çàêîí è îò êîòîðîãî çàâèñåëî íà òîì «ïðîòåñòå óòâåðäèòüñÿ», òî åñòü ïðèíÿòü åãî èëè æå «îñòàòüñÿ ïðè ñâîèõ ìíåíèÿõ».  ïîñëåäíåì ñëó÷àå ðóêîâîäèòåëü ó÷ðåæäåíèÿ îáÿçàí áûë íàïðàâèòü â âûøåñòîÿùóþ èíñòàíöèþ èëè Ñåíàò âìåñòå ñ ïðîòåñòîì ïðîêóðîðà ñâîè îáúÿñíåíèÿ î ïðè÷èíàõ íåñîãëàñèÿ ñ ïðîêóðîðîì. Ïðèíåñåíèå ïðîêóðîðîì ïðîòåñòà ïðèîñòàíàâëèâàëî äåéñòâèå òîãî ïîñòàíîâëåíèÿ, êîòîðîå îïðîòåñòîâûâàëîñü.  òî æå âðåìÿ ïðîêóðîð, ÷åé ïðîòåñò áûë îòêëîíåí, íàïðàâëÿë ñïåöèàëüíîå «äîíîøåíèå» ãåíåðàëïðîêóðîðó, îò êîòîðîãî çàâèñåëî, ïîääåðæàòü ñâîåãî ïîä÷èíåííîãî èëè íåò. Íåïîñðåäñòâåííîå óãîëîâíîå ïðåñëåäîâàíèå ëåæàëî âíå êîìïåòåíöèè ïðîêóðîðà. Îí òîëüêî íàáëþäàë çà õîäîì ðàññëåäîâàíèÿ äåëà è èìåë «ïîïå÷åíèå» î «êîëîäíè÷åñêèõ», òî åñòü àðåñòàíòñêèõ äåëàõ.  êðóã âåäåíèÿ ïðîêóðîðîâ âõîäèë òàêæå íàäçîð çà ôèñêàëàìè, çà êîòîðûìè îíè äîëæíû áûëè «èìåòü êðåïêîå ñìîòðåíèå». Ôèñêàëû â êîëëåãèÿõ è íàäâîðíûõ ñóäàõ äîíîñèëè î âñåõ çàìå÷åííûõ èìè çëîóïîòðåáëåíèÿõ ïðîêóðîðàì. Ïðîêóðîðû íà ìåñòàõ íàáëþäàëè òàêæå çà ïðàâèëüíûì «ñîáèðàíèåì» êàçåííûõ äîõîäîâ, áåçóáûòî÷íûì äëÿ êàçíû ïðîèçâîäñòâîì ïî ïîäðÿäàì è îòêóïàì, ïðàâèëüíîñòüþ ôèíàíñîâîé îò÷åòíîñòè è äð. Ïî ìíåíèþ àêàäåìèêà Î.Å. Êóòàôèíà, ïðîêóðàòóðà ñîçäàâàëàñü â Ðîññèè êàê ïðåäñòàâèòåëüíûé îðãàí ïðåæäå âñåãî èì—

14

—

ïåðàòîðñêîé âëàñòè, îñóùåñòâëÿþùèé îò åå èìåíè è ïî åå ïîðó÷åíèþ ïîâñåìåñòíûé è ïîñòîÿííûé íàäçîð è êîíòðîëü çà äåéñòâèÿìè è ðåøåíèÿìè Ïðàâèòåëüñòâóþùåãî ñåíàòà, äðóãèõ öåíòðàëüíûõ è ìåñòíûõ ó÷ðåæäåíèé. Ñóòü ñàìîé äîëæíîñòè ïðîêóðîðà Ïåòð I âûðàçèë òàêèìè ñëîâàìè: «Ñåé ÷èí ÿêî îêî íàøå». Ôóíêöèè ïðîêóðàòóðû áûëè äîâîëüíî øèðîêè, õîòÿ è âèäîèçìåíÿëèñü 20. Òàêèì îáðàçîì, ìû âèäèì, ÷òî ïåðâîíà÷àëüíî ïðîêóðàòóðà âîçíèêëà êàê ïîñòðîåííûé ïî ïðèíöèïó öåíòðàëèçàöèè ñ ïîä÷èíåíèåì âñåõ ïðîêóðîðîâ ãåíåðàë-ïðîêóðîðó îðãàí ãîñóäàðñòâà, îñíîâíîé ôóíêöèåé êîòîðîãî ÿâëÿëîñü îñóùåñòâëåíèå íàäçîðà. Ïðè÷èíû ïîÿâëåíèÿ ïðîêóðàòóðû, óíèêàëüíîãî ïî òåì âðåìåíàì îðãàíà, ñëåäóåò èñêàòü òàêæå è â ìåíòàëèòåòå ðîññèéñêîãî ÷èíîâíè÷åñòâà, è â ïðàâîâîì ñîçíàíèè îáùåñòâà. Ïðåñå÷åíèå ìçäîèìñòâà íàòàëêèâàëîñü íà æåñòîêîå ñîïðîòèâëåíèå ÷èíîâíè÷åñòâà. Íå ïðèõîäèëîñü îæèäàòü àêòèâíîãî ñîäåéñòâèÿ â îáåñïå÷åíèè ñòðîãîãî èñïîëíåíèÿ çàêîíîâ è ñî ñòîðîíû îñòàëüíîãî îáùåñòâà, áîëüøèíñòâî êîòîðîãî ñîñòàâëÿëè êðåïîñòíûå êðåñòüÿíå. Èõ ìå÷òîé áûëî íå òîæäåñòâî çàêîíà, à íè÷åì íå îãðàíè÷åííàÿ ñâîáîäà è îò ïîìåùèêà, è îò çàêîíà 21. Äëÿ òîãî ÷òîáû äîáèòüñÿ âíåäðåíèÿ çàêîíîâ â æèçíü, ïðèó÷èòü ê èõ èñïîëíåíèþ, âîçíèêëà íåîáõîäèìîñòü â îñîáîì èíñòèòóòå ïðèíóäèòåëüíîé ðåàëèçàöèè çàêîíîâ, êîòîðûì è ñòàëà ïðîêóðàòóðû. Ïîñëåäóþùåå ðàçâèòèå ïðàâîâîãî ñòàòóñà ïðîêóðàòóðû âïëîòü äî Ñóäåáíîé ðåôîðìû 1864 ã. ïðîèñõîäèëî â îñíîâíîì â ðàìêàõ ïðîêóðàòóðû íàäçîðíîãî òèïà ïðè óñèëåíèè èëè óìåíüøåíèè ðîëè ïðîêóðàòóðû â ñèñòåìå ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ, à òàêæå óòî÷íåíèè åå ôóíêöèé è ïîëíîìî÷èé. Ïðè ýòîì îñíîâíûìè ôàêòîðàìè, âëèÿþùèìè íà ñòàòóñíûå õàðàêòåðèñòèêè ïðîêóðàòóðû, îñòàâàëèñü âîëÿ ãîñóäàðÿ, èçìåíåíèå ýêîíîìè÷åñêèõ, ïðàâîâûõ è ñîöèàëüíûõ óñëîâèé ðàçâèòèÿ ñòðàíû. Ñìåðòü Ïåòðà è âîçâåäåíèå íà ïðåñòîë Åêàòåðèíû I ïðèâåëè ïîñòåïåííî ê ñîñðåäîòî÷åíèþ ôàêòè÷åñêîé âëàñòè â ðóêàõ __________________ 20 Ñì.: Çâÿãèíöåâ À.Ã., Îðëîâ Þ.Ã. Îêî ãîñóäàðåâî. Ðîññèéñêàÿ ïðîêóðàòóðà. XVIII âåê. Ì., 1994. Ñ. 8—27. 21 Ñì.: Êîáçàðåâ Ô.Ì. Ïðîêóðàòóðà Ðîññèè: ïðàâîâîå ïîëîæåíèå è ïåðñïåêòèâû ðàçâèòèÿ. Ì. : ÌÏÑÈ, 2002. Ñ. 14.

—

15

—

àðèñòîêðàòèè. Ýòî íå ìîãëî íå ñêàçàòüñÿ íà ïîëîæåíèè ãåíåðàëïðîêóðîðà, à çàòåì è âñåé ïðîêóðàòóðû. Ãåíåðàë-ïðîêóðîð íóæåí áûë Ïåòðó äëÿ íàäçîðà çà âåëüìîæàìè, à â óñëîâèÿõ, êîãäà ìîíàðõ íàõîäèëñÿ âî âëàñòè âåëüìîæ, äîëæíîñòü ãåíåðàë-ïðîêóðîðà áûëà èçëèøíåé. Ïðè Åêàòåðèíå I îòìå÷àåòñÿ çíà÷èòåëüíûé îòõîä îò óñòàíîâëåííîãî Ïåòðîì I ïîðÿäêà îñóùåñòâëåíèÿ âûñøåãî íàäçîðà ïðîêóðàòóðû çà ñîáëþäåíèåì çàêîíîâ â ãîñóäàðñòâå; ñóæàåòñÿ ãîñóäàðñòâåííîå çíà÷åíèå ïðîêóðàòóðû è âîçãëàâëÿþùåãî åå ãåíåðàë-ïðîêóðîðà. Âî ãëàâå ïðàâèòåëüñòâà áûë óñòàíîâëåí Âåðõîâíûé òàéíûé ñîâåò, à çàòåì Êàáèíåò, ÷òî ïðèâåëî ê ñóùåñòâåííîìó îãðàíè÷åíèþ ïîëíîìî÷èé Ñåíàòà. Óñòðåìëåíèÿ «âåðõîâíèêîâ» è «âðåìåíùèêîâ» ê çàõâàòó âåðõîâíîé âëàñòè â ãîñóäàðñòâå, èõ îëèãàðõè÷åñêèå è ñâîåêîðûñòíûå íàìåðåíèÿ íå ìîãëè íàéòè ñîâìåùåíèÿ ñ îñóùåñòâëÿåìûì ïðîêóðîðàìè íàäçîðîì çà ñîñòîÿíèåì ðåæèìà çàêîííîñòè.  ýòîé ñâÿçè â íåêîòîðûõ ñôåðàõ äåÿòåëüíîñòè ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ âîçðîæäàåòñÿ ôèñêàëüíàÿ ñëóæáà.  îêòÿáðå 1730 ã. èìïåðàòîðñêèì óêàçîì âîññòàíàâëèâàëàñü äîëæíîñòü ãåíåðàë-ïðîêóðîðà è ïðîêóðîðîâ â êîëëåãèÿõ è íàäâîðíûõ ñóäàõ. Óêàç êîíñòàòèðîâàë, ÷òî ñîñòîÿíèå çàêîííîñòè â ñòðàíå íèæå âñÿêîãî óðîâíÿ: «Â ãîñóäàðñòâåííûõ äåëàõ ñëàáîå ÷èíèòñÿ óïðàâëåíèå è ÷åëîáèò÷èêè ïî äåëàì ñâîèì ñïðàâåäëèâîãî è ñêîðîãî ðåøåíèÿ òàê, êàê óêàçû ïîâåëåâàþò, ïîëó÷èòü íå ìîãóò, è áåäíûå îò ñèëüíûõ óòåñíÿåìû, îáèäû è ðàçîðåíèÿ ïðåòåðïåâàþò». Âîçðîæäåííûì îðãàíàì ïðîêóðàòóðû ââåðÿëñÿ íàäçîð çà òåì, «÷òîáû ÷åëîáèò÷èêè ïðàâûì è íåëèöåìåðíûì ñóäîì óäîâîëüñòâîâàíû, à â ãîñóäàðñòâåííûõ äåëàõ ðàññìîòðåíèå è ðåøåíèå ÷èíèìû áûëè ñî âñÿêîþ ðåâíîñòèþ è äîáðûì ïîðÿäêîì». Òàêèì îáðàçîì, ïðîêóðàòóðà âîññòàíàâëèâàëàñü âî èìÿ òåõ æå áëàãîðîäíûõ öåëåé, ÷òî è ñîçäàâàåìàÿ Ïåòðîì I. Âòîðè÷íî ïðîêóðàòóðà áûëà îòìåíåíà â ðåãåíòñòâî Àííû Ëåîïîëüäîâíû. 17 íîÿáðÿ 1740 ã. ãåíåðàë-ïðîêóðîð êíÿçü Í.Þ. Òðóáåöêîé áûë íåîæèäàííî îòñòðàíåí îò äîëæíîñòè è íàïðàâëåí â Ðèãó. Âñòàë âîïðîñ î ñóùåñòâîâàíèè ïðîêóðàòóðû êàê ãîñóäàðñòâåííîãî îðãàíà. 15 äåêàáðÿ ïîñëåäîâàë Óêàç îá óòâåðæäåíèè îáåð-ïðîêóðîðîâ â Ñåíàòå è Ñâÿòåéøåì ñèíîäå, êîòîðûé ïîâåëåâàë «î ïðîèçâåäåíèè â êîëëåãèè, êàíöåëÿðèè è ãóáåðíèè ïðîêóðîðîâ ïî ïðîøëîìó óêàçó èñïîëíåíèÿ íå ÷èíèòü, ïîíåæå îá îíûõ èìåòü áóäåò ðàññìîòðåíèå âíîâü», óïðàçäíèâ, òàêèì —

16

—

îáðàçîì, äîëæíîñòü ãåíåðàë-ïðîêóðîðà, à îáåð-ïðîêóðîðà îñòàâèâ áåç ïîä÷èíåííûõ 22. Ðîëü ïðîêóðîðà âîçðàñòàåò ïðè Åêàòåðèíå II. Ñ ðàçäåëåíèåì Ñåíàòà íà äåïàðòàìåíòû ãåíåðàë-ïðîêóðîð îõâàòûâàåò ñâîèì êîíòðîëåì âñþ èõ äåÿòåëüíîñòü, à ê êîíöó XVIII â., ïðîäîëæàÿ îñòàâàòüñÿ îðãàíîì íàäçîðà, ôàêòè÷åñêè ñòàíîâèòñÿ âûñøèì îðãàíîì óïðàâëåíèÿ îáùåé êîìïåòåíöèè 23. Óêðåïëÿÿ ïðîêóðàòóðó êàê îðãàí íàäçîðà, Åêàòåðèíà II â Íàñòàâëåíèè âíîâü íàçíà÷åííîìó ãåíåðàë-ïðîêóðîðó êíÿçþ À.À. Âÿçåìñêîìó ïèñàëà î íàëè÷èè â Ñåíàòå äâóõ ïàðòèé: «Âàì íå äîëæíî óâàæàòü íè òó, íè äðóãóþ ñòîðîíó, îáõîäèòüñÿ ó÷òèâî è áåñïðèñòðàñòíî, âûñëóøèâàòü âñÿêîãî, èìåÿ òîëüêî åäèíñòâåííî ïîëüçó Îòå÷åñòâà è ñïðàâåäëèâîñòü â âèäó, è òâåðäûìè øàãàìè èäòè êðàò÷àéøèì ïóòåì ê èñòèíå»24. Êàê âèäíî èç ýòîãî Íàñòàâëåíèÿ, â íåì òàêæå ñòàâèëñÿ âîïðîñ î çàùèòå ãîñóäàðñòâà è ñïðàâåäëèâîñòè, â òîì ÷èñëå è î çàùèòå èíòåðåñîâ ïîääàííûõ ðîññèéñêîãî ãîñóäàðñòâà.  òàêîì çíà÷èòåëüíîì äëÿ ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ è ñóäåáíîé ñèñòåìû ïðàâîâîì àêòå, êàê «Ó÷ðåæäåíèå äëÿ óïðàâëåíèÿ ãóáåðíèé Ðîññèéñêîé èìïåðèè» (äàëåå — «Ó÷ðåæäåíèå...») îò 7 íîÿáðÿ 1775 ã., ïðåäóñìàòðèâàëàñü ñïåöèàëüíàÿ ãëàâà «Î ïðîêóðîðñêîé è ñòðÿï÷åñêîé äîëæíîñòè», â êîòîðîé óñòàíàâëèâàëèñü øèðîêèå ïîëíîìî÷èÿ ïðîêóðîðîâ ïî îáùåìó è ñóäåáíîìó íàäçîðó, à òàêæå íàäçîðó çà ìåñòàìè ëèøåíèÿ ñâîáîäû, êîíêðåòèçèðîâàëèñü äîëæíîñòíûå îáÿçàííîñòè.  ñòàòüå 404 «Ó÷ðåæäåíèÿ...» áûëî ñêàçàíî: «Âîîáùå ãóáåðíñêèé ïðîêóðîð è ãóáåðíñêèå ñòðÿï÷èå ñìîòðÿò è áäåíèå èìåþò î ñîõðàíåíèè âåçäå âñÿêîãî ïîðÿäêà, çàêîíàìè îïðåäåëåííîãî, è â ïðîèçâîäñòâå è îòïðàâëåíèè ñàìèõ äåë. Îíè ñîõðàíÿþò öåëîñòíîñòü âëàñòè óñòàíîâëåííîé è èíòåðåñà èìïåðàòîðñêîãî âåëè÷åñòâà, íàáëþäàþò, ÷òîáû çàïðåùåííûõ ñáîðîâ ñ íàðîäà íèêòî íå ñîáèðàë, è äîëã èìåþò èñòðåáëÿòü ïîâñþäó çëîâðåäíûå âçÿòêè». «Íðàâñòâåííî-ïîëèöåéñêèå åãî îáÿçàííîñòè, — ãîâîðèë Í. Äìèòðèåâ îá îáÿçàííîñòÿõ ïðîêóðîðà âî âðåìåíà Åêàòåðèíû, — ñîñòîÿëè â íàáëþäåíèè çà ïîðÿäêîì â îáùåñòâå: îí __________________

Ñì.: Êëþ÷åâñêèé Â.Î. Óêàç. ñî÷. Ñ. 177, 179. Ñì.: Ðîññèéñêîå çàêîíîäàòåëüñòâî ՗ÕÕ âåêîâ. 1987. Ò. 5. Ñ. 127. 24 Ñì.: Ïðîêóðàòóðà Ñàíêò-Ïåòåðáóðãà: Èñòîðè÷åñêèé î÷åðê. ÑÏá., 1997. Ñ. 11. 22 23

—

17

—

äîíîñèë î íåïîñëóøàíèè èëè ðîïîòå æèòåëåé ãóáåðíèè, î íàðóøåíèè ïðàâèë áëàãî÷èíèÿ, ñîáëàçíå è íàðóøåíèè îáùåñòâåííîãî ñïîêîéñòâèÿ, î çàïðåùåííûõ òîðãàõ»25. Ïî «Ó÷ðåæäåíèþ...» ïðîêóðîðû îñóùåñòâëÿëè íàäçîð çà äåÿòåëüíîñòüþ âñåõ ïðèñóòñòâåííûõ ìåñò ãóáåðíèè. Õàðàêòåðèçóÿ «ïðåêðàñíóþ äîëæíîñòü ãóáåðíñêîãî ïðîêóðîðà» êàê íàñëåäèå ïåòðîâñêèõ âðåìåí è îäíî èç ëó÷øèõ åêàòåðèíèíñêèõ ó÷ðåæäåíèé, À.Ô. Êîíè ïèñàë: «“Áëþñòèòåëü çàêîíà” è “öàðñêîå îêî”, îõðàíèòåëü çàêîíà è ñâîáîäû ÷àñòíûõ ëèö â ñëó÷àÿõ ó÷ðåæäåíèÿ îïåêè ñ îãðàíè÷åíèåì èõ ïðàâ, õîäàòàé çà àðåñòîâàííûõ è íàáëþäàòåëü çà ñîäåðæàíèåì èõ; âíèìàòåëüíûé “÷èòàòåëü” îïðåäåëåíèé âñåõ ïðèñóòñòâåííûõ ìåñò; ãóáåðíñêèé ïðîêóðîð, ïî ñóùåñòâó ñâîèõ ïðàâ è îáÿçàííîñòåé, áûë ïðåäñòàâèòåëåì öåíòðàëüíîé ïðàâèòåëüñòâåííîé âëàñòè, âäâèíóòûì â ñðåäó ìåñòíîãî óïðàâëåíèÿ»26. Îäíàêî ñòðåìëåíèå ïðàâèòåëüñòâåííîé âëàñòè ñàìîäåðæàâíîé Ðîññèè íà âñåõ óðîâíÿõ ê áåñêîíòðîëüíîñòè, âñåïðîíèêàþùàÿ ðåãëàìåíòàöèÿ è ïîëèöåéñêàÿ îïåêà, îòñóòñòâèå ãëàñíîñòè, áåçíàêàçàííîñòü âñÿêîãî ðîäà ÷èíîâíè÷üèõ çëîóïîòðåáëåíèé — âñå ýòî â ñèëüíåéøåé ñòåïåíè ñòåñíÿëî ïðàâà ÷åëîâåêà è èìåííî ñ ýòèì ïðèõîäèëîñü áîðîòüñÿ ïðîêóðîðàì òîãî âðåìåíè. Âî âðåìÿ öàðñòâîâàíèÿ Àëåêñàíäðà I (1801—1825 ãã.) ïðîêóðîðñêèé íàäçîð áûë âîçðîæäåí, ïðè÷åì íà÷èíàÿ ñ 1802 ã. ãåíåðàë-ïðîêóðîð ñòàë îäíîâðåìåííî è ìèíèñòðîì þñòèöèè. Ïåðâûì ìèíèñòðîì þñòèöèè Ðîññèè ñ îäíîâðåìåííûì èñïîëíåíèåì îáÿçàííîñòåé ãåíåðàë-ïðîêóðîðà è ðóêîâîäñòâîì âñåé ïðîêóðîðñêîé ñèñòåìû áûë íàçíà÷åí çíàìåíèòûé ïîýò Ãàâðèèë Ðîìàíîâè÷ Äåðæàâèí. Îí ðåâíîñòíî âçÿëñÿ çà ðàáîòó, áîëüøå âíèìàíèÿ ñòàë óäåëÿòü îáåð-ïðîêóðîðñêîìó è ìåñòíîìó íàäçîðó. 22 ñåíòÿáðÿ 1802 ã. Ã.Ð. Äåðæàâèí ïîäïèñàë öèðêóëÿðíûé îðäåð, íàïðàâëåííûé ãóáåðíñêèì ïðîêóðîðàì. Îñíîâûâàÿñü íà Ó÷ðåæäåíèè äëÿ óïðàâëåíèÿ ãóáåðíèé è çàêîíàõ îò 8 ñåíòÿáðÿ 1802 ã., ìèíèñòð þñòèöèè ñâîäèò ñâîþ èíñòðóêöèþ äëÿ ìåñòíîãî íàäçîðà ê ñåìè ãëàâíûì ïîëîæåíèÿì.  òîì ÷èñëå Ã.Ð. Äåðæàâèí â ñâîåì îðäåðå ê ïðåæíèì âåäîìîñòÿì, ïðåäñòàâëÿåìûì ãóáåðíñêèìè ïðîêóðîðàìè â Ïåòåðáóðã (î ÷èñëå ðåøåííûõ è __________________ 25 26

Öèò. ïî: Âåðåòåííèêîâ Â.È. Óêàç. ñî÷. Ñ. 53. Êîíè À.Ô. Èçáðàííûå ïðîèçâåäåíèÿ. Ì., 1980. Ò. 4. Ñ. 123.

—

18

—

íåðåøåííûõ äåë è î «êîëîäíèêàõ»), ïðèáàâèë åùå ïîäðîáíûå âåäîìîñòè ïî äåëàì î äîëæíîñòíûõ è îáùåóãîëîâíûõ ïðåñòóïëåíèÿõ.  âåäîìîñòÿõ î «êîëîäíèêàõ» äîëæíû áûëè óòî÷íÿòüñÿ ñâåäåíèÿ î ðåæèìå èõ ñîäåðæàíèÿ è ñîñòîÿíèè òþðåì. Ïðîêóðîðû äîëæíû áûëè äîêëàäûâàòü, «èìåþò ëè òþðüìû íåîáõîäèìûå ê ÷åëîâå÷åñêîé æèçíè âûãîäû, êàê-òî — òåïëîòó, ñóõîñòü è ñâåæèé âîçäóõ, íå èçíóðÿþòñÿ ëè êàêèìè òÿæêèìè ñâåðõ ìåðû ðàáîòàìè è ïðî÷.». Îðäåð âïåðâûå âîçëàãàë íà ïðîêóðîðîâ íàäçîð çà ñëåäñòâèåì êàê îñîáóþ ñôåðó êîíòðîëÿ. Îíè äîëæíû áûëè íàáëþäàòü, «íå ïðîèñõîäèò ëè ãäå êîìó ïðèñòðàñòíûõ äîïðîñîâ, áåñ÷åëîâå÷íûõ èñòÿçàíèé è ïðèòåñíåíèé âñÿêîãî ðîäà», íî âìåñòå ñ òåì äîëæíû áûëè áîðîòüñÿ ñ ñîêðûòèåì ïðåñòóïëåíèé è ïîñëàáëåíèÿìè ïðåñòóïíèêàì.  íàäçîðå ïî äåëàì ãðàæäàíñêèì ãëàâíîå âíèìàíèå ïðîêóðîðîâ äîëæíî áûëî áûòü ñîñðåäîòî÷åíî íà ñîáëþäåíèè ïîäñóäíîñòè è ïðåñå÷åíèè «âñÿêîãî ðîäà ïðèòåñíåíèé è âîëîêèò». Êàê èçâåñòíî, Ã.Ð. Äåðæàâèí ïðèíèìàë àêòèâíîå ó÷àñòèå â äåéñòâèÿõ ïðàâèòåëüñòâåííûõ âîéñê ïî óñìèðåíèþ âîññòàíèÿ Å. Ïóãà÷åâà, õîðîøî çíàë, ÷òî òàêîå «ðóññêèé áóíò, áåññìûñëåííûé è áåñïîùàäíûé», à ïîòîìó ïîíèìàë, ÷òî â èíòåðåñàõ äâîðÿíñòâà íå äîâîäèòü äåëî äî âîîðóæåííûõ âûñòóïëåíèé, è òðåáîâàë îò ñâîèõ ïîä÷èíåííûõ «áëþñòè çàêîí» íà ìåñòàõ âî èìÿ îáùåãî áëàãà. Õàðàêòåðåí â ýòîì îòíîøåíèè Óêàç Ïðàâèòåëüñòâóþùåãî ñåíàòà îò 28 ñåíòÿáðÿ 1828 ãîäà.  íåì ãîâîðèëîñü: «Ãóáåðíñêèå ïðîêóðîðû, íà îñíîâàíèè óçàêîíåíèé, âåçäå ñìîòðÿò è áäåíèå èìåþò, äàáû â ãóáåðíèÿõ íè÷åãî ïðîòèâíîãî çàêîíó è îáùåé ïîëüçå íå ïðîèñõîäèëî»27. Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî ñîãëàñíî âîñïîìèíàíèÿì ñîâðåìåííèêîâ «èñòîðèÿ Ìèíèñòåðñòâà þñòèöèè ñ òðèäöàòûõ äî øåñòèäåñÿòûõ ãîäîâ ïðåäñòàâëÿëà íåìàëî ïðèìåðîâ ýíåðãè÷åñêîé áîðüáû ãóáåðíñêèõ ïðîêóðîðîâ ñ ìåñòíûìè çëîóïîòðåáëåíèÿìè. Áîðüáà ýòà íå âñåãäà áûëà óñïåøíà, íî ñàìî óæå âîçíèêíîâåíèå åå, îñíîâàííîå íà ïðåäïèñàíèè çàêîíà, îïðåäåëÿâøåãî îáÿçàííîñòè ãóáåðíñêîãî ïðîêóðîðà, äåéñòâîâàëî áëàãîòâîðíî, íå ãîâîðÿ óæå î òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ïîñëåäñòâèÿìè åå ÿâëÿëèñü ñåíàòîðñêèå ðå__________________ 27 Öèò. ïî: Ïðîáëåìà ðàçâèòèÿ ïðàâîâîãî ñòàòóñà ðîññèéñêîé ïðîêóðàòóðû â óñëîâèÿõ ïåðåõîäíîãî ïåðèîäà. Ì., 1998. Ñ. 7.

—

19

—

âèçèè, íåñøèåñÿ, êàê ãðîçîâûå òó÷è, íà ìåñòíîñòü, ïîðàæåííóþ ïðàâîâîþ çàñóõîþ»28. È âñå æå, îáúåêòèâíî îöåíèâàÿ ðîëü äîðåôîðìåííîé (èìååòñÿ â âèäó Ñóäåáíàÿ ðåôîðìà 1864 ã.) ïðîêóðàòóðû, ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî îíà, êàê è áîëüøèíñòâî ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ öàðñêîé Ðîññèè íàêàíóíå ðåôîðìû 60-õ ãã. XIX â., íàõîäèëàñü â ñëîæíîì ïîëîæåíèè. Ñèñòåìà íàäçîðà â Ðîññèè â ïåðâîé ïîëîâèíå ÕIÕ â. ñîõðàíÿëà ëèøü îòíîñèòåëüíîå åäèíñòâî. Íàðÿäó ñ ãåíåðàë-ïðîêóðîðîì âûñøèé íàäçîð îñóùåñòâëÿë Ñåíàò, à íà ìåñòàõ — ãóáåðíàòîðû. Îáåð-ïðîêóðàòóðà, îñóùåñòâëÿâøàÿ íàäçîð çà ðåøåíèåì äåë â Ñåíàòå, áûëà ñâÿçàíà ñ ãóáåðíñêîé ïðîêóðàòóðîé ëèøü ïîä÷èíåíèåì ãåíåðàë-ïðîêóðîðó. Íå áûëî è åäèíîãî çàêîíîäàòåëüíîãî àêòà î ïðîêóðîðñêîì íàäçîðå. Ïî ìíåíèþ Ñ.Ì. Êàçàíöåâà (ìû ðàçäåëÿåì ýòó òî÷êó çðåíèÿ), áåñïîìîùíîñòü ïðîêóðàòóðû è íèçêèé óðîâåíü çàêîííîñòè â òîò ïåðèîä áûëè îáóñëîâëåíû íå òîëüêî ïîðîêàìè âñåé ñèñòåìû îáùåñòâà è áþðîêðàòè÷åñêîãî àïïàðàòà ñàìîäåðæàâèÿ â öåëîì, íî è íåäîñòàòêàìè ñàìîãî ýòîãî èíñòèòóòà. Âî-ïåðâûõ, ïðîêóðîðñêèé íàäçîð áûë ïîä÷èíåí èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè â ëèöå îäíîãî èç ìèíèñòðîâ. Âî-âòîðûõ, ñôåðà íàäçîðà è ôóíêöèè ïðîêóðîðîâ ñòàëè ê òîìó âðåìåíè ñòîëü îáøèðíû è íåîïðåäåëåííû, ÷òî èõ äîáðîñîâåñòíîå èñïîëíåíèå áûëî íåðåàëüíî. Âñå ýòî ïðèâåëî ê òîìó, ÷òî ïðîêóðàòóðà, êàê è îáùåñòâî â öåëîì, òðåáîâàëà ñåðüåçíûõ ïðåîáðàçîâàíèé 29. Âîò ïî÷åìó, êàê òîëüêî âî âòîðîé ïîëîâèíå 50-õ ãã. ÕIÕ â. âñòàë âîïðîñ î íåîáõîäèìîñòè ñóäåáíîé ðåôîðìû â Ðîññèè, âûÿñíèëîñü, ÷òî ïðèìåíåíèå äàæå íåêîòîðûõ ïðèíöèïîâ áóðæóàçíîãî ñóäîóñòðîéñòâà è ñóäîïðîèçâîäñòâà íåèçáåæíî âëå÷åò çà ñîáîé è ðåîðãàíèçàöèþ ïðîêóðàòóðû. Ñóäåáíûå óñòàâû 1864 ã. ñóùåñòâåííî îãðàíè÷èëè ïðîêóðîðñêèé íàäçîð «äåëàìè ñóäåáíîãî âåäîìñòâà» è âîçëîæèëè íà ïðîêóðàòóðó ôóíêöèè ãîñóäàðñòâåííîãî îáâèíåíèÿ ïî óãîëîâíûì äåëàì â ñóäàõ, à òàêæå íàäåëèëè ïðîêóðîðîâ øèðîêèìè ïîëíîìî÷èÿìè ïðè îñóùåñòâëåíèè íàäçîðà çà äîçíàíèåì è ïðåäâàðèòåëüíûì ñëåäñòâèåì. Ïî-ðàçíîìó îáúÿñíÿåòñÿ ñòîëü êàðäè__________________

Ñì.: Êîíè À.Ô. Ñî÷èíåíèÿ. Ì., 1968. Ò. 5. Ñ. 8. Ñì.: Êàçàíöåâ Ñ.Ì. Äîðåâîëþöèîííûå þðèñòû î ïðîêóðàòóðå. ÑÏá., 2001. Ñ. 19. 28 29

—

20

—

íàëüíîå èçìåíåíèå ïðàâîâîãî ñòàòóñà ïðîêóðàòóðû. Ñ îäíîé ñòîðîíû, ïî ìíåíèþ ðåôîðìàòîðîâ òîãî âðåìåíè, ôóíêöèè íàäçîðà çà çàêîííîñòüþ äåéñòâèÿ ìåñòíûõ îðãàíîâ âëàñòè íóæíû áûëè ââèäó íåñîâåðøåíñòâà îáùåñòâåííîãî ñòðîÿ, à òàêæå èç-çà ïðîòèâîïîëîæíîñòåé öåíòðàëüíîé è ìåñòíîé âëàñòåé, íî «ïî ìåðå òîãî, êàê ðàçâèâàþòñÿ ïîíÿòèÿ î ãîñóäàðñòâåííîì îðãàíèçìå è íîâûå óñëîâèÿ îáùåñòâåííîãî áûòà, âûðàáàòûâàåòñÿ óáåæäåíèå, ÷òî â òàêîì îáùåñòâå è âñþäó ïðîíèêàþùåì íàäçîðå íåò íàñòîÿòåëüíîé íåîáõîäèìîñòè»30. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, âîçíèêøàÿ ïî íîâûì çàêîíàì íåîáõîäèìîñòü ïîääåðæèâàòü ïðîêóðîðàìè ïóáëè÷íîå îáâèíåíèå ïî âñåì óãîëîâíûì äåëàì è âåñòè èõ âî âñåõ ñóäåáíûõ èíñòàíöèÿõ â êà÷åñòâå ïðåäñòàâèòåëÿ ïðàâèòåëüñòâà è çàêîíà «ëèøèëà èõ âñÿêîé âîçìîæíîñòè èñïîëíÿòü äðóãèå, ëåæàùèå íà ïðîêóðîðñêîì íàäçîðå îáÿçàííîñòè». Êðîìå òîãî, «ïðîêóðîðû, çàòðóäíåííûå ñâîèì íåÿñíûì è íåâûãîäíûì ïîëîæåíèåì, ðàçáðàñûâàÿñü â ðàçíîîáðàçèè îáÿçàííîñòåé, îñëàáëÿâøåì âñå ó÷ðåæäåíèÿ... ñàìè ñîçíàâàëè, ÷òî “îäèí â ïîëå íå âîèí” è ÷òî ñòåñíåííûé â ñâîèõ ïðîÿâëåíèÿõ è â êîíå÷íîì âîçäåéñòâèè ïðàâèëüíûé íàäçîð âåçäå è çà âñåì åñòü ôèêöèÿ, íå÷òî îòâëå÷åííîå è íåäîñòàòî÷íîå, à ÷òî îòäåëüíûå, îñîáåííî ðåâíîñòíûå âñïûøêè åãî èëè îñòàþòñÿ áåñïëîäíûìè, îòçûâàÿñü äîíêèõîòñòâîì, èëè òðåáóþò ãðàæäàíñêîãî ìóæåñòâà, êîòîðîå íå ïî ïëå÷ó îáûêíîâåííîìó ÷èíîâíèêó, æèâóùåìó ñêóäíûì æàëîâàíèåì»31. Ê ïåðå÷èñëåííûì ôàêòîðàì, ïîâëèÿâøèì íà ñâåðòûâàíèå ôóíêöèé ïî íàäçîðó çà çàêîííîñòüþ äåéñòâèé àäìèíèñòðàöèè â ïåðèîä ñóäåáíîé ðåôîðìû ÕIÕ â., ñëåäóåò äîáàâèòü òî, ÷òî ðóêîâîäÿùèì ïîëèòè÷åñêèì ñèëàì, ãîñóäàðñòâåííîìó àäìèíèñòðàòèâíîìó àïïàðàòó íå íóæåí áûë â òî âðåìÿ ïðîêóðîðñêèé íàäçîð, ïðîíèêàþùèé âî âñå ñôåðû äåéñòâèÿ âëàñòåé è ñâÿçûâàþùèé ðóêè òåì, êòî ñòîÿë íà ñòðàæå èíòåðåñîâ ïðàâÿùåé ýëèòû. Ïî ýòèì ïðè÷èíàì ïðîêóðàòóðà ïðåîáðàçîâàëàñü èç îðãàíà íàäçîðíîãî òèïà â îðãàí óãîëîâíîãî ïðåñëåäîâàíèÿ ñ âûäåëåíèåì ôóíêöèé ïîääåðæàíèÿ ãîñóäàðñòâåííîãî îáâèíåíèÿ ïî óãîëîâíûì äåëàì â ñóäàõ è îñóùåñòâëåíèåì íàäçîðà çà ïðîèçâîäñòâîì __________________ 30 Ñì.: Ëåáåäèíñêèé Â.Ã., Êàëåíîâ Þ.À. Ïðîêóðîðñêèé íàäçîð â ÑÑÑÐ: Î÷åðêè ïî êóðñó. Ì.: Ãîñ. èçä-âî þðèä. ëèò., 1957. Ñ. 290—292. 31 Ñì.: Òàì æå. Ñ. 292.

—

21

—

äîçíàíèÿ è ïðåäâàðèòåëüíîãî ñëåäñòâèÿ. Âî ãëàâå ïðîêóðàòóðû ïîïðåæíåìó ñòîÿë ãåíåðàë-ïðîêóðîð, êîòîðûé, ÿâëÿÿñü îäíîâðåìåííî è ìèíèñòðîì þñòèöèè, âûïîëíÿë ôóíêöèè âûñøåãî ñóäåáíîãî óïðàâëåíèÿ. Òàêîé ïðàâîâîé ñòàòóñ ïðîêóðàòóðà ñîõðàíèëà äî Îêòÿáðüñêîé ðåâîëþöèè 1917 ã., äî ñâîåé ëèêâèäàöèè. Èäåÿ âîññîçäàíèÿ ïðîêóðàòóðû â 1922 ã. îñíîâûâàëàñü íà íåîáõîäèìîñòè óñòàíîâëåíèÿ ýôôåêòèâíîãî êîíòðîëÿ çà äåÿòåëüíîñòüþ àïïàðàòà âëàñòè, óêðåïëåíèÿ åäèíîé çàêîííîñòè â ñòðàíå, çàùèòû íîâûõ ôîðì îòíîøåíèé, ñîçäàííûõ â ïðîöåññå ðåâîëþöèè, è óñèëåíèÿ ãàðàíòèé ëè÷íîñòè è èìóùåñòâà ãðàæäàí. Äàëüíåéøåå ðàçâèòèå îáùåñòâåííûõ îòíîøåíèé, ñîâåðøåíñòâîâàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà ñïîñîáñòâîâàëè óêðåïëåíèþ îðãàíèçàöèîííûõ îñíîâ äåÿòåëüíîñòè ïðîêóðàòóðû, ðàñøèðåíèþ åå ôóíêöèé è ïîëíîìî÷èé è âåëè ê óêðåïëåíèþ åå ïðàâîâîãî ñòàòóñà. Ïåðèîä êîíöà 80—90-õ ãã. ïðîøëîãî ñòîëåòèÿ îçíàìåíîâàëñÿ êîðåííîé ïåðåñòðîéêîé âñåõ îñíîâ ãîñóäàðñòâåííîé è îáùåñòâåííîé æèçíè ñòðàíû, ðåôîðìèðîâàíèåì â ñôåðå ýêîíîìèêè, ïîëèòèêè è ïðàâà, êàðäèíàëüíûìè èçìåíåíèÿìè â îáùåñòâåííîì ïðàâîñîçíàíèè, èçìåíåíèåì ñîöèàëüíûõ öåííîñòåé è òðàäèöèé. Ïîëèòè÷åñêèå è ýêîíîìè÷åñêèå ïðåîáðàçîâàíèÿ, äåìîêðàòèçàöèÿ îáùåñòâåííûõ îòíîøåíèé, êóðñ íà óòâåðæäåíèå ïðèíöèïîâ ïðàâîâîãî ãîñóäàðñòâà íå ìîãëè íå êîñíóòüñÿ ïðîêóðàòóðû. Ïåðâîíà÷àëüíî ýòî íàøëî îòðàæåíèå â Êîíöåïöèè ñóäåáíîé ðåôîðìû, îäîáðåííîé Âåðõîâíûì Ñîâåòîì ÐÔ 24 îêòÿáðÿ 1991 ãîäà.  íåé àâòîðû ïîñòàâèëè ïîä ñîìíåíèå öåëåñîîáðàçíîñòü ñîõðàíåíèÿ ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà è ïðèøëè ê âûâîäó î ñîñðåäîòî÷åíèè óñèëèé ïðîêóðàòóðû íà ôóíêöèè óãîëîâíîãî ïðåñëåäîâàíèÿ è ñîñòàâíîé åå ÷àñòè — ïîääåðæàíèè îáâèíåíèÿ â ñóäå. Òàêèì îáðàçîì, îáùàÿ õàðàêòåðèñòèêà èñòîðèè ðàçâèòèÿ ïðîêóðàòóðû ïîêàçûâàåò, ÷òî ðîññèéñêàÿ ïðîêóðàòóðû çà 280-ëåòíèé ñðîê ñâîåãî ñóùåñòâîâàíèÿ ïðîøëà íåñêîëüêî ýòàïîâ ðàçâèòèÿ, îòëè÷àþùèõñÿ íàëè÷èåì ó íåå ñïåöèôè÷åñêèõ ôóíêöèé, ïîëíîìî÷èé, à òàêæå ìåñòîì, êîòîðîå îíà çàíèìàëà â òîò èëè èíîé ïåðèîä âðåìåíè â ñèñòåìå ãîñóäàðñòâåííûõ èíñòèòóòîâ. Íà ïåðâîì ýòàïå (1722—1864 ãã.) îñíîâó ïðàâîâîãî ñòàòóñà ïðîêóðàòóðû ñîñòàâëÿëà ìîäåëü ïðîêóðàòóðû íàäçîðíîãî òèïà ñ ïðåîáëàäàíèåì ôóíêöèè íàäçîðà çà ñîáëþäåíèåì çàêîííîñòè. —

22

—

Íà âòîðîì ýòàïå (1864—1917 ãã.) — ìîäåëü ïðîêóðàòóðû îáâèíèòåëüíîãî òèïà êàê îðãàíà óãîëîâíîãî ïðåñëåäîâàíèÿ ñ ïðåèìóùåñòâåííîé ôóíêöèåé ïîääåðæàíèÿ îáâèíåíèÿ â ñóäå. Íà òðåòüåé ýòàïå (ñ 1922 ã. è äî íàñòîÿùåãî âðåìåíè) ñòàòóñ ïðîêóðàòóðû îïðåäåëÿåò ôóíêöèÿ íàäçîðà çà èñïîëíåíèåì çàêîíîâ ñ âûäåëåíèåì ôóíêöèè óãîëîâíîãî ïðåñëåäîâàíèÿ, òî åñòü íàëèöî ìîäåëü ïðîêóðàòóðû ñìåøàííîãî, íàäçîðíî-îáâèíèòåëüíîãî òèïà 32. Ïðè ýòîì ôåíîìåí ïðîêóðàòóðû (îñîáûé åå ñòàòóñ), êàê áûëî îòìå÷åíî ó÷àñòíèêàìè ìíîãîñòîðîííåé âñòðå÷è, îðãàíèçîâàííîé Ñîâåòîì Åâðîïû ñîâìåñòíî ñ Ãåíåðàëüíîé ïðîêóðàòóðîé ÐÔ (1997 ã.), ñëåäóåò îöåíèâàòü â êîíòåêñòå ñîöèàëüíî-ïîëèòè÷åñêèõ óñëîâèé åå ôóíêöèîíèðîâàíèÿ, íàöèîíàëüíûõ òðàäèöèé, îñîáåííîñòåé ïðàâîâîé êóëüòóðû íàðîäà è ò. ï.33 Êðîìå òîãî, ÷òîáû îáîçíà÷èòü îðèåíòèðû äàëüíåéøåãî ðàçâèòèÿ ïðîêóðàòóðû, åå ìåñòî è ðîëü â ñèñòåìå îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, íåîáõîäèìî ïðîàíàëèçèðîâàòü è èññëåäîâàòü â ïåðâóþ î÷åðåäü êîíñòèòóöèîííîå ïîëîæåíèå ïðîêóðàòóðû, à òàêæå óæå ïðîèçîøåäøèå çàêîíîäàòåëüíûå èçìåíåíèÿ åå ñòàòóñà.

__________________ 32 33

Ñì.: Êîáçàðåâ Ô.Ì. Óêàç. ñî÷. Ñ. 21. Ñì.: Ïðîêóðàòóðà â ïðàâîâîì ãîñóäàðñòâå. Ì., 1997. Ñ. 157—158.

—

23

—

2. Ïðàâîâîå ïîëîæåíèå è ïåðñïåêòèâû ðàçâèòèÿ ðîññèéñêîé ïðîêóðàòóðû. Õàðàêòåðèñòèêà ïðàâîâîãî è êîíñòèòóöèîííîãî ñòàòóñà ïðîêóðàòóðû Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè Ñëîâî «ñòàòóñ» (îò ëàò. status) îçíà÷àåò ñîñòîÿíèå, ïîëîæåíèå, ïðàâîâîå ïîëîæåíèå ãðàæäàíèíà èëè þðèäè÷åñêîãî ëèöà 34.  þðèäè÷åñêîé ëèòåðàòóðå ÷àùå âñåãî óïîòðåáëÿåòñÿ ïîíÿòèå «ïðàâîâîé ñòàòóñ», êîòîðîå è èñïîëüçóåòñÿ â êà÷åñòâå õàðàêòåðèñòèêè ïðàâîâîãî ïîëîæåíèÿ, ñîñòîÿíèÿ òîãî èëè èíîãî ñóáúåêòà ïðàâà. Îñíîâó ïðàâîâîãî ñòàòóñà îðãàíà (ó÷ðåæäåíèÿ, îðãàíèçàöèè è ò. ï.) ñîñòàâëÿþò íîðìû ïðàâà, îïðåäåëÿþùèå öåëè, çàäà÷è, ôóíêöèè è ïîëíîìî÷èÿ ýòîãî îðãàíà, à òàêæå ïîëîæåíèå, êîòîðîå îí çàíèìàåò â ãîñóäàðñòâå è îáùåñòâå, ñðåäè äðóãèõ îðãàíîâ. Îáùèé ïðàâîâîé ñòàòóñ ïðîêóðàòóðû Ðîññèè êàê ãîñóäàðñòâåííîãî îðãàíà, ó÷ðåæäàåìîãî Êîíñòèòóöèåé Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, îïðåäåëÿåòñÿ êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâûìè íîðìàìè è ïðèíèìàåìûìè íà èõ îñíîâå è â èõ ðàçâèòèå ôåäåðàëüíûìè çàêîíàìè, à òàêæå äðóãèìè íîðìàòèâíî-ïðàâîâûìè àêòàìè. Îñíîâîé ïðàâîâîãî ñòàòóñà ïðîêóðàòóðû ÿâëÿþòñÿ ïðåäïèñàíèÿ, îïðåäåëÿþùèå åå ôóíêöèè è ïîëíîìî÷èÿ, à òàêæå ìåñòî, êîòîðîå åé îòâîäèòñÿ â ñèñòåìå îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Îòïðàâíûì ìîìåíòîì àíàëèçà ñòàòóñà ïðîêóðàòóðû ÿâëÿåòñÿ èññëåäîâàíèå ïîëîæåíèé î ôóíêöèîíàëüíîì íàçíà÷åíèè è ïîëíîìî÷èÿõ ïðîêóðàòóðû. Îïðåäåëåíèå ìåñòà è ðîëè ïðîêóðàòóðû â ñèñòåìå ãîñóäàðñòâåííî-ïðàâîâûõ èíñòèòóòîâ õîòÿ è èìååò ñàìîñòîÿòåëüíîå ïðàâîâîå çíà÷åíèå, íî ïî ñóòè ïðîèçâîäíî îò óñòàíîâëåííûõ âèäîâ åå äåÿòåëüíîñòè. Ôóíêöèè ïðîêóðàòóðû, êàê è ëþáîãî èíîãî îðãàíà, èìåþò ïðàâîâîå îáåñïå÷åíèå, çàòðàãèâàþùåå ñóùíîñòü, ñîäåðæàíèå, îðãàíèçàöèîííóþ ñòðóêòóðó, ïîëíîìî÷èÿ ñèñòåìû ïðîêóðàòóðû. Ëþáàÿ ôóíêöèÿ êàê âèä äåÿòåëüíîñòè ïðîêóðàòóðû ïðåäîïðåäåëåíà îáùåñîöèàëüíûì íàçíà÷åíèåì ïðîêóðàòóðû, âûðàæåííûì __________________ 34 Ñì.: Îæåãîâ Ñ.È. Ñëîâàðü ðóññêîãî ÿçûêà. Ì.: Ðóññêèé ÿçûê, 1986. Ñ. 664.

—

24

—

â åå öåëÿõ è çàäà÷àõ. Ïðîñëåæèâàåòñÿ è îáðàòíàÿ ñâÿçü. Èçìåíåíèå öåëåé, çàäà÷ ïðîêóðàòóðû âëå÷åò èçìåíåíèå åå ôóíêöèé, à çíà÷èò è ñòàòóñà ïðîêóðàòóðû â öåëîì.  ñîîòâåòñòâèè ñî ñò. 1 Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Î ïðîêóðàòóðå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» öåëÿìè ïðîêóðàòóðû îïðåäåëåíû îáåñïå÷åíèå âåðõîâåíñòâà çàêîíà, åäèíñòâà è óêðåïëåíèÿ çàêîííîñòè, çàùèòà ïðàâ è ñâîáîä ÷åëîâåêà è ãðàæäàíèíà, à òàêæå îõðàíÿåìûõ çàêîíîì èíòåðåñîâ îáùåñòâà è ãîñóäàðñòâà. Íà äîñòèæåíèå ýòèõ öåëåé íàïðàâëåíà âñÿ äåÿòåëüíîñòü ïðîêóðàòóðû, îñóùåñòâëÿåìàÿ ïîñðåäñòâîì ðåàëèçàöèè åå êîíêðåòíûõ ôóíêöèé.  êà÷åñòâå îòëè÷èòåëüíîé ÷åðòû ôóíêöèé ïðîêóðàòóðû ñëåäóåò âûäåëèòü èõ çàêîíîäàòåëüíóþ ðåãëàìåíòàöèþ, ïðÿìîå óêàçàíèå íà íèõ â çàêîíå 35. Ãëàâíîé ôóíêöèåé ïðîêóðàòóðû, âûðàæàþùåé åå îñíîâíîå íàçíà÷åíèå, â ñîîòâåòñòâèè ñ Çàêîíîì î ïðîêóðàòóðå ÿâëÿåòñÿ íàäçîðíàÿ ôóíêöèÿ, à èìåííî íàäçîð çà ñîáëþäåíèåì Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è èñïîëíåíèåì çàêîíîâ. Ïðàâîâîå ðåãóëèðîâàíèå ñòàòóñà ïðîêóðàòóðû îñóùåñòâëÿåòñÿ â ðàçëè÷íûõ ôîðìàõ. Âî ìíîãèõ ñòðàíàõ íà êîíñòèòóöèîííîì óðîâíå îí íå îïðåäåëÿåòñÿ èëè îáîçíà÷àåòñÿ òîëüêî â îáùèõ ÷åðòàõ. Òðàäèöèîííî íàèáîëåå ïîëíûå ïîëîæåíèÿ î ïðîêóðàòóðå ñîäåðæàòñÿ â ñïåöèàëüíûõ çàêîíàõ èëè êîäåêñàõ. Äëÿ îòå÷åñòâåííîé ïðîêóðàòóðû ñîâåòñêîãî ïåðèîäà õàðàêòåðíû óñòàíîâëåíèå ÷åòêîãî ñòàòóñà ïðîêóðàòóðû â ãîñóäàðñòâåííîì ìåõàíèçìå è çàêðåïëåíèå åãî íå òîëüêî â ñïåöèàëüíûõ ñòàòüÿõ Îñíîâíîãî çàêîíà ñòðàíû, íî äàæå ñ âûäåëåíèåì îòäåëüíîé ãëàâû, ïîñâÿùåííîé ïðîêóðàòóðå è ïðîêóðîðñêîìó íàäçîðó (ãë. 21 Êîíñòèòóöèè ÑÑÑÐ 1977 ã.). Äåéñòâóþùàÿ Êîíñòèòóöèÿ ÐÔ 1993 ã. îïðåäåëÿåò ñòàòóñ ïðîêóðàòóðû âåñüìà îáùèìè ïðåäïèñàíèÿìè, áåç óïîìèíàíèÿ åå çàäà÷, ôóíêöèé è ïîëíîìî÷èé.  íåé ôàêòè÷åñêè óñòàíîâëåíû òîëüêî êîíñòèòóöèîííûå ïðèíöèïû îðãàíèçàöèè ïðîêóðàòóðû, à íå ôóíêöèîíàëüíûå îñíîâû åå äåÿòåëüíîñòè. Ñîãëàñíî ñò. 129 Êîíñòèòóöèè ÐÔ, ïîìåùåííîé â ãë. 7 «Ñóäåáíàÿ âëàñòü», ïðîêóðàòóðà ÐÔ ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé åäèíóþ öåíòðàëèçîâàííóþ ñèñòåìó ñ ïîä÷èíåíèåì íèæåñòîÿùèõ ïðîêóðî__________________ 35

Ñì.: Êîáçàðåâ Ô.Ì. Óêàç. ñî÷. Ñ. 7.

—

25

—

ðîâ âûøåñòîÿùèì è Ãåíåðàëüíîìó ïðîêóðîðó ÐÔ (÷. 1); Ãåíåðàëüíûé ïðîêóðîð ÐÔ íàçíà÷àåòñÿ íà äîëæíîñòü è îñâîáîæäàåòñÿ îò äîëæíîñòè Ñîâåòîì Ôåäåðàöèè ïî ïðåäñòàâëåíèþ Ïðåçèäåíòà ÐÔ (÷. 2); ïðîêóðîðû ñóáúåêòîâ ÐÔ íàçíà÷àþòñÿ ãåíåðàëüíûì ïðîêóðîðîì ÐÔ ïî ñîãëàñîâàíèþ ñ ñóáúåêòàìè (÷. 3); èíûå ïðîêóðîðû íàçíà÷àþòñÿ Ãåíåðàëüíûì ïðîêóðîðîì ÐÔ (÷. 4); ïîëíîìî÷èÿ, îðãàíèçàöèÿ è ïîðÿäîê äåÿòåëüíîñòè ïðîêóðàòóðû ÐÔ îïðåäåëÿþòñÿ ôåäåðàëüíûì çàêîíîì (÷. 5). Çàêðåïëåííûå â Îñíîâíîì çàêîíå ïîëîæåíèÿ ñâèäåòåëüñòâóþò î ñïåöèôè÷íîñòè, ñàìîñòîÿòåëüíîñòè, à òàêæå íåçàâèñèìîñòè ïðîêóðàòóðû îò êàêèõ áû òî íè áûëî äðóãèõ ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ è äîëæíîñòíûõ ëèö. Îñîáî ñëåäóåò îòìåòèòü âàæíîñòü îðãàíèçàöèè ïðîêóðàòóðû â âèäå åäèíîé öåíòðàëèçîâàííîé ñèñòåìû îðãàíîâ, ïîçâîëÿþùåé äåéñòâîâàòü âñåì îðãàíàì ïðîêóðàòóðû â åäèíîì íàïðàâëåíèè, îáåñïå÷èâàòü åäèíóþ çàêîííîñòü â ñòðàíå, èñïîëüçîâàòü îäèíàêîâûå ïî õàðàêòåðó îáùèå ïîëíîìî÷èÿ è ïðåäúÿâëÿòü îäèíàêîâûå òðåáîâàíèÿ ïî óñòðàíåíèþ íàðóøåíèé çàêîíîâ. Íàðÿäó ñ ýòèì âîïðîñ îá óñòàíîâëåíèè íà êîíñòèòóöèîííîì óðîâíå áîëåå îïðåäåëåííîãî è ïîëíîãî ñòàòóñà ïðîêóðàòóðû ñ óêàçàíèåì åå îñíîâíûõ ôóíêöèé è ïîëíîìî÷èé îñòàåòñÿ îòêðûòûì è òðåáóåò ðàçðåøåíèÿ. Ýòî êàñàåòñÿ òàêèõ íàèáîëåå çíà÷èìûõ è íåäîñòàþùèõ ïîëíîìî÷èé Ãåíåðàëüíîãî ïðîêóðîðà ÐÔ, êàê ïðàâî çàêîíîäàòåëüíîé èíèöèàòèâû è ïðàâî íà îáðàùåíèå ñ çàïðîñîì â Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä ÐÔ. Îðãàí, îáëàäàþùèé â ñèëó ïîëíîìî÷èé è ôóíêöèé íàèáîëåå ïîëíîé èíôîðìàöèåé î ñîñòîÿíèè çàêîííîñòè â ñòðàíå, íåñîâåðøåíñòâàõ çàêîíîäàòåëüñòâà è ïðîáåëàõ â ïðàâîâîì ðåãóëèðîâàíèè, à òàêæå íàäåëåííûé ïîëíîìî÷èÿìè ïî îñóùåñòâëåíèþ íàäçîðà çà ñîáëþäåíèåì Êîíñòèòóöèè ÐÔ, äîëæåí áûòü ó÷àñòíèêîì êàê çàêîíîäàòåëüíîãî ïðîöåññà, òàê è êîíñòèòóöèîííîãî ñóäîïðîèçâîäñòâà. Ê ñîæàëåíèþ, çàêîíîäàòåëüíûå èíèöèàòèâû î âíåñåíèè ïîïðàâîê â ñò. 104 è 125 Êîíñòèòóöèè ÐÔ (î íàäåëåíèè Ãåíåðàëüíîãî ïðîêóðîðà ÐÔ ïðàâîì çàêîíîäàòåëüíîé èíèöèàòèâû, ïðàâîì îáðàùåíèÿ ñ çàïðîñîì â Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä ÐÔ è îá èçìåíåíèè íàèìåíîâàíèÿ ãë. 7 Êîíñòèòóöèè ÐÔ) íå áûëè ðåàëèçîâàíû, à ñîîòâåòñòâóþùèé ïðîåêò Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, âíåñåííûé íà ðàññìîòðåíèå Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ ÐÔ, â îêòÿáðå 1999 ã. áûë îòêëîíåí äåïóòàòàìè, â îñíîâíîì ïî ìîòèâàì íåöåëåñîîáðàçíîñòè äîïîëíè—

26

—

òåëüíîãî ðàñøèðåíèÿ ïåðå÷íÿ îðãàíîâ è äîëæíîñòíûõ ëèö, íàäåëåííûõ òàêèìè ïîëíîìî÷èÿìè. Îïðåäåëåííûì îïðàâäàíèåì òàêîé ïîçèöèè çàêîíîäàòåëÿ ìîæåò ñëóæèòü òîò ôàêò, ÷òî ñ ìîìåíòà äåéñòâèÿ Êîíñòèòóöèè ÐÔ 1993 ã. íå áûëî ïðèíÿòî íè îäíîé ïîïðàâêè Ãëàâíîãî çàêîíà ñòðàíû, è âñå âíîñèìûå íà ðàññìîòðåíèå ïàðëàìåíòà ïðîåêòû çàêîíîâ ÐÔ î ïîïðàâêàõ Êîíñòèòóöèè ÐÔ íåèçìåííî îòêëîíÿëèñü äåïóòàòàìè. Ïîÿâëåíèå â ¹ 9 çà 2001 ã. «Ðîññèéñêîé þñòèöèè» ñòàòüè ïðîôåññîðà Â. Ëîìîâñêîãî «Êàêîé âëàñòè ïðèíàäëåæèò ïðîêóðàòóðà?» ñâèäåòåëüñòâóåò î âîçðîæäàþùåìñÿ íàó÷íîì èíòåðåñå ê ïðîáëåìàì îðãàíèçàöèè è äåÿòåëüíîñòè ðîññèéñêîé ïðîêóðàòóðû — âàæíåéøåãî ãîñóäàðñòâåííî-ïðàâîâîãî èíñòèòóòà. Äî ñèõ ïîð, åñëè íå ñ÷èòàòü îòäåëüíûõ, êàê ïðåäñòàâëÿåòñÿ, «çàêàçíûõ» ïóáëèêàöèé, òàêîé èíòåðåñ ïðîÿâëÿëà â îñíîâíîì âåäîìñòâåííàÿ íàóêà, ïðîêóðîðñêèå ðàáîòíèêè (äåéñòâóþùèå è áûâøèå) è ïðåäñòàâèòåëè ðàçëè÷íûõ ñòðóêòóð âëàñòè 36. Ïðåäñòàâëÿåòñÿ, ÷òî öåííîñòü ñòàòüè Â. Ëîìîâñêîãî çàêëþ÷àåòñÿ íå ñòîëüêî â îòâåòå íà ïîñòàâëåííûé â åå çàãîëîâîê âîïðîñ î òîì, êàêîé âëàñòè ïðèíàäëåæèò ïðîêóðàòóðà, ñêîëüêî â åãî ïîïûòêå îáúÿñíèòü ñóùíîñòü ñîâðåìåííîé ïðîêóðàòóðû è åå ïîëåçíîñòü äëÿ îáùåñòâà ÷åðåç âîçìîæíûå ïðîöåññóàëüíûå ôîðìû äåÿòåëüíîñòè. Âêëþ÷àÿñü â äèñêóññèþ î ìåñòå ïðîêóðàòóðû â ñèñòåìå ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, õîòåëîñü áû îáðàòèòü âíèìàíèå íà ñëåäóþùèå îáñòîÿòåëüñòâà. Èññëåäîâàíèå ïðàâîâîãî ñòàòóñà ïðîêóðàòóðû â ðàçëè÷íûå ïåðèîäû ðàçâèòèÿ Ðîññèè, â òîì ÷èñëå è ñîâðåìåííûé, ïðèâîäèò ê âûâîäó î òîì, ÷òî ðîññèéñêàÿ ïðîêóðàòóðà ÿâëÿåòñÿ íåîòúåìëåìûì ýëåìåíòîì ñèñòåìû âñÿêîé ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Èçìåíåíèÿ â ñèñòåìå ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè îáÿçàòåëüíî îêàçûâàþò âîçäåéñòâèå íà ñîñòàâëÿþùèå åå ýëåìåíòû è âçàèìîñâÿçè. Ïðîêóðàòóðà, ÿâëÿÿñü îäíèì èç ýëåìåíòîâ ñòðóêòóðû âëàñòè, áåçóñëîâíî, ïîäâåðæåíà ïðîèñõîäÿùèì èçìåíåíèÿì â ýòîé ñèñòåìå, âìåñòå ñ íåé ðàçâèâàåòñÿ è ñîâåðøåíñòâóåòñÿ.  ýòîé ñâÿçè íå ïðàâû òå, êòî ïðîäîëæàåò óòâåðæäàòü, ÷òî ïðîêóðàòóðà îñòà__________________ 36 Ñì.: Ñìèðíîâ À. Êàêàÿ âëàñòü «îñåäëàåò» ïðîêóðàòóðó? // Ðîññèéñêàÿ þñòèöèÿ. 2002. ¹ 1.

—

27

—

åòñÿ â ïðåæíåì ñîñòîÿíèè è íå ïîäâåðãàåòñÿ ðåôîðìèðîâàíèþ. Îáúåêòèâíî ýòî íåâîçìîæíî. Îñíîâíàÿ ïðîáëåìà ïðîêóðàòóðû, îäíàêî, çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî îíà îáðå÷åíà íà òåñíåéøóþ ñâÿçü ñ ðàçâèòèåì ïîëèòè÷åñêèõ ïðîöåññîâ, íà ñîòðóäíè÷åñòâî ñ îðãàíàìè ïîëèòè÷åñêîé, ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Ïîýòîìó ïðîäîëæàþùååñÿ ôîðìèðîâàíèå âåòâåé âëàñòè â Ðîññèè â íàñòîÿùåå âðåìÿ çàñòàâëÿåò êàæäóþ èç íèõ ñòðåìèòüñÿ óñòàíîâèòü êîíòðîëü íàä îðãàíàìè ïðîêóðàòóðû. À åñëè òàêîé êîíòðîëü íå ïîëó÷àåòñÿ, òî óñòðàíèòü åå èç ñèñòåìû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè âîîáùå, ðàñ÷ëåíèâ è âèäîèçìåíèâ åå ôóíêöèè, ïåðåäàòü èõ ëþáîìó äðóãîìó ïîäêîíòðîëüíîìó ó÷ðåæäåíèþ, íàïðèìåð, âåäîìñòâó Óïîëíîìî÷åííîãî ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà ëèáî Ìèíèñòåðñòâó þñòèöèè è ò. ä. Æåëàíèå ëþáîé èç âåòâåé âëàñòè «îñåäëàòü» ïðîêóðàòóðó êðîåòñÿ â åå ôóíêöèîíàëüíîì ïðåäíàçíà÷åíèè âûïîëíÿòü ðîëü âàæíåéøåãî ýëåìåíòà â ìåõàíèçìå ðåàëèçàöèè âëàñòè. Íàïðèìåð, çàêîíîäàòåëüíàÿ è èñïîëíèòåëüíàÿ âåòâè âëàñòè îáúåêòèâíî çàèíòåðåñîâàíû â íàäçîðíûõ ôóíêöèÿõ ïðîêóðàòóðû, êîòîðûå ïîçâîëÿþò ñîáëþäàòü è èñïîëíÿòü òðåáîâàíèÿ çàêîíîâ. Ñóäåáíàÿ âëàñòü íå ìîæåò ðåàëèçîâàòü ñåáÿ áåç îáâèíèòåëüíîé ôóíêöèè ïðîêóðàòóðû â óãîëîâíîì ïðîöåññå, äà è â ãðàæäàíñêîì ïðîöåññå íåâîçìîæíî îñóùåñòâëÿòü ïðàâîñóäèå áåç ïðîêóðîðà, ïðèçâàííîãî çàùèùàòü ãîñóäàðñòâåííûå èíòåðåñû, ïðàâà íåîïðåäåëåííîãî êðóãà ëèö (òàê íàçûâàåìûé áåçãëàñíûé èíòåðåñ), ëèö, êîòîðûå â ñèëó ìàòåðèàëüíûõ óñëîâèé, ôèçè÷åñêèõ íåäîñòàòêîâ, âîçðàñòà è äðóãèõ ïðè÷èí ñàìîñòîÿòåëüíî íå ìîãóò îáðàòèòüñÿ çà çàùèòîé ñâîèõ ïðàâ. Ïîïûòêè õîòÿ áû ÷àñòè÷íî ýòó ðàáîòó ïåðåëîæèòü íà àäâîêàòóðó ïîðîäèëè ïðîáëåìó îïëàòû òàêèõ óñëóã è â îïðåäåëåííîé ìåðå ÿâèëèñü ïðåïÿòñòâèåì ê ïðèíÿòèþ çàêîíà îá àäâîêàòóðå 37. Îáúåêòèâíîå ñòðåìëåíèå êàæäîé âëàñòè óñèëèòü ñâîé ïîòåíöèàë âëå÷åò óñèëåíèå ìåõàíèçìà ðåàëèçàöèè ýòîé âëàñòè çà ñ÷åò óâåëè÷åíèÿ êîëè÷åñòâà åå îðãàíîâ, ðàñøèðåíèÿ êðóãà èõ çàäà÷, ôóíêöèé è ïîëíîìî÷èé. Èìåííî ïîýòîìó ïðàâîâîé ñòàòóñ ïðîêóðàòóðû, êàê è äðóãèõ îðãàíîâ, âõîäÿùèõ â ìåõàíèçì ðåàëèçàöèè âëàñòè, íà ïðîòÿæåíèè ðàçâèòèÿ îáùåñòâà èçìåíÿëñÿ; ïðîêóðàòóðà ïðè__________________ 37

Ñì.: Ñìèðíîâ À. Óêàç. ñî÷.

—

28

—

îáðåòàëà ðàçëè÷íûå ÷åðòû, îòðàæàþùèå óñèëåíèå èëè îñëàáëåíèå òîé èëè èíîé âåòâè âëàñòè. Ôóíêöèè è ïîëíîìî÷èÿ ïðîêóðàòóðû ìåíÿëèñü. Äëÿ ïðèìåðà ìîæíî ïðîàíàëèçèðîâàòü ìåñòî è ðîëü ïðîêóðàòóðû, êîòîðûå áûëè îòâåäåíû åé â Êîíöåïöèè ñóäåáíîé ðåôîðìû 1991 ã., ñðàâíèâ èõ ñ ôàêòè÷åñêèì ïîëîæåíèåì äåë â íàñòîÿùåå âðåìÿ. Ñîãëàñíî Êîíöåïöèè «ïðîêóðîðñêèé íàäçîð ìîæåò îêàçàòüñÿ öåëåñîîáðàçíûì òàì, ãäå îòñòóïëåíèå îò çàêîíà ïðîäèêòîâàíî ïîëèòè÷åñêèìè ñîîáðàæåíèÿìè è çàâèñèò íå îò îáúåêòèâíûõ ýêîíîìè÷åñêèõ èëè ñîöèàëüíûõ çàêîíîìåðíîñòåé, à îò ñóáúåêòèâíîé ïîçèöèè ìåñòíîãî äåïóòàòñêîãî êîðïóñà, âîëè óäåëüíûõ ðóêîâîäèòåëåé». Ýòî ïîæåëàíèå â ïîëíîé ìåðå ðåàëèçîâàíî ïðè ðåøåíèè ïîñòàâëåííîé Ïðåçèäåíòîì ÐÔ ïåðåä ïðîêóðàòóðîé çàäà÷è — ïðèâåäåíèÿ ðåãèîíàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà â ñîîòâåòñòâèå ñ Êîíñòèòóöèåé ÐÔ è ôåäåðàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì. Êàê è ðåêîìåíäîâàëîñü, â íàñòîÿùåå âðåìÿ ïîêîí÷åíî ñ òàê íàçûâàåìîé «íàñòóïàòåëüíîñòüþ» îáùåãî íàäçîðà, êîãäà íåò çàêîííûõ ïîâîäîâ äëÿ âìåøàòåëüñòâà ïðîêóðîðà.  ñîîòâåòñòâèè ñ äåéñòâóþùèì Çàêîíîì î ïðîêóðàòóðå ïðîâåðêè èñïîëíåíèÿ çàêîíîâ ïðîâîäÿòñÿ íà îñíîâàíèè ïîñòóïèâøåé â îðãàíû ïðîêóðàòóðû èíôîðìàöèè î ôàêòàõ íàðóøåíèÿ çàêîíîâ, òðåáóþùèõ ïðèíÿòèÿ ìåð ïðîêóðîðîì. Ïàðàëëåëüíî ñ óñèëåíèåì ðîëè ñóäà ïðîêóðàòóðà çàêîíîäàòåëüíî îòêàçàëàñü îò ýïèòåòà «âûñøèé» ïî îòíîøåíèþ ê ôóíêöèè ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà. Äåéñòâóþùèå ïðèêàçû Ãåíåðàëüíîãî ïðîêóðîðà ÐÔ òåïåðü îðèåíòèðóþò ïðîêóðîðîâ íà òàêèå îñíîâàíèÿ ê èõ âìåøàòåëüñòâó, êàê ïðåäïîëîæåíèÿ î ïðåñòóïíîì õàðàêòåðå íàðóøåíèÿ, íåâîçìîæíîñòè ïðèáåãíóòü ê îáû÷íûì ñïîñîáàì îáæàëîâàíèÿ, îñîáàÿ îáùåñòâåííàÿ çíà÷èìîñòü âîïðîñà, çàùèòà Êîíñòèòóöèè ÐÔ, îáåñïå÷åíèå âåðõîâåíñòâà ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà è ìåæäóíàðîäíîãî ïðàâà. Èç Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Î ïðîêóðàòóðå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» èçúÿòî ïðàâî ïðîêóðîðà íà âûíåñåíèå ïðåäïèñàíèÿ äîëæíîñòíûì ëèöàì, óñòðàíåíà ïðèîñòàíàâëèâàþùàÿ ñèëà ïðîòåñòà. Óæå ñåé÷àñ ìîæíî óòâåðæäàòü, ÷òî â ïîëíîé ìåðå è äàæå áîëåå ðåàëèçîâàíû èäåè, îáîçíà÷åííûå â Êîíöåïöèè ñóäåáíîé ðåôîðìû 1991 ã., êàñàþùèåñÿ äåÿòåëüíîñòè ïðîêóðîðà â óãîëîâíîì ïðîöåññå. Íà ïîâåñòêå äíÿ ñòîèò âîïðîñ î ïðåäåëàõ ó÷àñòèÿ ïðîêóðîðà â ãðàæäàíñêîì è àðáèòðàæíîì ñóäîïðîèçâîäñòâå. Ñëå—

29

—

äóåò çàìåòèòü, ÷òî âîïðîñû ðåôîðìèðîâàíèÿ îðãàíîâ ïðîêóðàòóðû ðåøàþòñÿ íå òîëüêî çàêîíîäàòåëüíî, íî è îðãàíèçàöèîííî; ïðîêóðàòóðà ðåàëüíî ïðèñïîñàáëèâàåòñÿ ê íîâûì âèäàì äåÿòåëüíîñòè è ïîëíîìî÷èÿì. Òàêèì îáðàçîì, ñðàâíåíèå ðåàëüíîãî èçìåíåíèÿ ïðàâîâîãî ñòàòóñà îðãàíîâ ïðîêóðàòóðû ñ èäåÿìè, çàëîæåííûìè â Êîíöåïöèè ñóäåáíîé ðåôîðìû, ïîçâîëÿåò ñäåëàòü âûâîä î ôàêòè÷åñêîì äîñòèæåíèè ïîñòàâëåííûõ öåëåé. Ìåæäó òåì çà ïîñëåäíèå ãîäû çàêîíîäàòåëüíî ðàñøèðåíû íàïðàâëåíèÿ äåÿòåëüíîñòè îðãàíîâ ïðîêóðàòóðû.  êîìïåòåíöèþ âêëþ÷åíû: íàäçîð çà ñîáëþäåíèåì Êîíñòèòóöèè ÐÔ, íàäçîð çà èñïîëíåíèåì çàêîíîâ ðóêîâîäèòåëÿìè êîììåð÷åñêèõ è íåêîììåð÷åñêèõ îðãàíèçàöèé, íàäçîð çà èñïîëíåíèåì çàêîíîâ ñóäåáíûìè ïðèñòàâàìè. Óáðàí èç çàêîíà ïÿòèëåòíèé ñðîê ïîëíîìî÷èé ïðîêóðîðîâ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ïðîêóðîðîâ ãîðîäîâ è ðàéîíîâ. Âíîâü ïîÿâèëîñü ïðåäîñòåðåæåíèå î íåäîïóñòèìîñòè íàðóøåíèÿ çàêîíà ïðîêóðîðàìè. Ïðîêóðàòóðå âîçâðàùåíà ïî ñóùåñòâó â ïîëíîì îáúåìå ôóíêöèÿ êîîðäèíàöèè äåÿòåëüíîñòè ïðàâîîõðàíèòåëüíûõ îðãàíîâ ïî áîðüáå ñ ïðåñòóïíîñòüþ è ò. ä. Íàëè÷èå òàêîãî ðîäà ïðîòèâîðå÷èé ïðåäñòàâëÿåòñÿ íå ÷åì èíûì, êàê îòðàæåíèåì áîðüáû â ñèñòåìå âëàñòè çà óñèëåíèå ìåõàíèçìà åå ðåàëèçàöèè. Ýôôåêòèâíîñòü âëàñòè, îäíàêî, çàêëþ÷àåòñÿ â åå åäèíñòâå. Íà îñíîâàíèè äåéñòâóþùåé Êîíñòèòóöèè ÐÔ ýòî åäèíñòâî ãàðàíòèðóåòñÿ Ïðåçèäåíòîì ÐÔ, êîòîðûé ÿâëÿåòñÿ ãëàâîé ãîñóäàðñòâà è îáåñïå÷èâàåò ñîãëàñîâàííîå ôóíêöèîíèðîâàíèå è âçàèìîäåéñòâèå îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è ñóâåðåíèòåò Ðîññèè. Åäèíñòâî âëàñòè, íàðÿäó ñ äðóãèìè ôàêòîðàìè, áåññïîðíî îáÿçàíî åäèíîé çàêîííîñòè. Ïðîêóðàòóðà, îñóùåñòâëÿÿ ôóíêöèþ íàäçîðà çà èñïîëíåíèåì ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ è â òîì ÷èñëå çà ñîîòâåòñòâèåì èçäàâàåìûõ â Ðîññèè ïðàâîâûõ àêòîâ ôåäåðàëüíîìó çàêîíîäàòåëüñòâó, à òàêæå è äðóãèå íàïðàâëåíèÿ ñâîåé äåÿòåëüíîñòè, â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè ôîðìèðóåò åäèíîå ïðàâîâîå ïðîñòðàíñòâî, ðåàëèçóÿ ïðèíöèï åäèíîé çàêîííîñòè âî âñåõ ñôåðàõ ãîñóäàðñòâåííîé è îáùåñòâåííîé æèçíè. Òàêîå íàçíà÷åíèå ïðîêóðàòóðû îïðåäåëÿåò åå ðîëü è ìåñòî â êà÷åñòâå îäíîãî èç ýëåìåíòîâ ìåõàíèçìà ýôôåêòèâíîé ðåàëèçàöèè åäèíîé ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, êîòîðóþ â Ðîññèè îëèöåòâîðÿåò Ïðåçèäåíò.  ýòèõ óñëîâèÿõ âîçäåéñòâèå ðàçëè÷íûõ âåòâåé âëàñòè íà îðãàíû ïðîêóðàòóðû ñóùåñòâåííî áû ñîêðàòèëîñü, à åå äåÿòåëüíîñòü ñòàëà áû áîëåå ýôôåêòèâíîé. —

30

—

3. Êîíöåïöèÿ ðàçâèòèÿ ïðîêóðàòóðû Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè 3.1. Íåêîòîðûå âîïðîñû ðàçðàáîòêè Êîíöåïöèè ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè Ðàññìîòðåâ íåêîòîðûå âîïðîñû âîçíèêíîâåíèÿ, ðàçâèòèÿ è ñîñòîÿíèÿ ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà â Ðîññèè, íåîáõîäèìî òåïåðü îñòàíîâèòüñÿ íà ïðîáëåìàõ ðàçâèòèÿ è ðåôîðìèðîâàíèÿ îðãàíîâ ïðîêóðàòóðû. Âûøå îòìå÷àëîñü î íàëè÷èè ðàçíûõ âçãëÿäîâ íà ìåñòî, ðîëü è äàëüíåéøåå ðàçâèòèå ïðîêóðàòóðû. Àâòîðû è ñòîðîííèêè Êîíöåïöèè ñóäåáíîé ðåôîðìû â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ÷åòêî âûñêàçàëè ñâîþ ïîçèöèþ, îïðåäåëèâ åå ñëåäóþùèì îáðàçîì: ïðîêóðàòóðà äîëæíà áûòü îðãàíîì óãîëîâíîãî ïðåñëåäîâàíèÿ, îðãàíîì îáâèíåíèÿ è íàäçîðà çà ñîáëþäåíèåì çàêîíîâ íà äîñóäåáíûõ ñòàäèÿõ óãîëîâíîãî ñóäîïðîèçâîäñòâà, â ïðîöåññå ïðåäâàðèòåëüíîãî ðàññëåäîâàíèÿ ïðåñòóïëåíèé, ïðè÷åì ïî íàèáîëåå âàæíûì âîïðîñàì ïîä êîíòðîëåì ñóäà, à â ðÿäå ñëó÷àå⠗ íà îñíîâàíèè ñóäåáíûõ ðåøåíèé. Ýòà ïîçèöèÿ íàøëà ñâîå ïîäòâåðæäåíèå â íîâîì Óãîëîâíî-ïðîöåññóàëüíîì êîäåêñå ÐÔ (ï. 47 ñò. 5, ÷. 1 ñò. 21, 37 ÓÏÊ ÐÔ). Ïðè ðàçðàáîòêå Êîíöåïöèè ðàçâèòèÿ ïðîêóðàòóðû â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íåëüçÿ íå ó÷èòûâàòü íàøåé èñòîðèè, îáû÷àåâ, ðàçíîîáðàçíûõ ìíåíèé, ïðàâîâûõ âçãëÿäîâ, ÷òî, êñòàòè ãîâîðÿ, îòìå÷àëè çàðóáåæíûå ó÷åíûå è ïðàêòèêè, ïðåäñòàâèòåëè Ñîâåòà Åâðîïû íà âñòðå÷å, ïîñâÿùåííîé ïðàçäíîâàíèþ 275-ëåòèÿ ðîññèéñêîé ïðîêóðàòóðû, êîòîðàÿ áûëà îðãàíèçîâàíà Ãåíåðàëüíîé ïðîêóðàòóðîé ÐÔ â Ìîñêâå.  äîêóìåíòå âñòðå÷è áûëî óêàçàíî: «...ôåíîìåí ïðîêóðàòóðû ñëåäóåò îöåíèâàòü â êîíòåêñòå ñîöèàëüíî-ïîëèòè÷åñêèõ óñëîâèé åå ôóíêöèîíèðîâàíèÿ, íàöèîíàëüíûõ òðàäèöèé, îñîáåííîñòåé ïðàâîâîé êóëüòóðû íàðîäà...».  èòîãîâîì äîêóìåíòå ïîä÷åðêèâàëîñü, ÷òî «èçìåíåíèå ñòàòóñà, ñòðóêòóðû, çàäà÷ è íîðì ðàáîòû ïðîêóðàòóðû äîëæíî îñóùåñòâëÿòüñÿ ãàðìîíè÷íî â ñîîòâåòñòâèè ñ èç—

31

—

ìåíåíèÿìè ñóäåáíûõ è ïðàâîâûõ ñèñòåì, ÷àñòüþ êîòîðûõ îíà ÿâëÿåòñÿ»38. Äà, â ðàçâèòèè ïðîêóðîðñêîé ñèñòåìû, êàê è â öåëîì íàøåãî ãîñóäàðñòâà, áûëè ðàçíûå ýòàïû, ðàçíîå îòíîøåíèå ê ïðîêóðîðñêîé ñèñòåìå. Îäíàêî, ðàçðàáàòûâàÿ Êîíöåïöèþ åå ðàçâèòèÿ è ðåôîðìèðîâàíèÿ, íåîáõîäèìî ó÷èòûâàòü êàê ïðîøëîå, èñòîðèþ, òàê è ðåàëèè ñåãîäíÿøíåãî äíÿ è òå çàäà÷è, êîòîðûå ñòàâÿò ïåðåä ñîáîé ãîñóäàðñòâî è îáùåñòâî. Íà îñíîâå èçó÷åíèÿ èñòîðè÷åñêîãî îïûòà, âçãëÿäîâ ó÷åíûõ è ïðàêòèêîâ, àíàëèçà çàêîíîäàòåëüñòâà êàê â èñòîðè÷åñêîì àñïåêòå, òàê è ñîâðåìåííûõ òåíäåíöèé, ïðè ðàçðàáîòêå Êîíöåïöèè ðàçâèòèÿ ïðîêóðàòóðû ìîæåò áûòü ó÷òåíî ñëåäóþùåå 39. 1. Êàê óñòàíîâëåíî çàêîíîäàòåëåì, ïðîêóðàòóðà åñòü åäèíàÿ, öåíòðàëèçîâàííàÿ, ôåäåðàëüíàÿ ñèñòåìà, íåçàâèñèìàÿ îò ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé è ïðåäñòàâèòåëüíîé (çàêîíîäàòåëüíîé) âëàñòè, ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, êîììåð÷åñêèõ è íåêîììåð÷åñêèõ ó÷ðåæäåíèé è îðãàíèçàöèé. Òàê ãëàñèò çàêîí. Òàê óêàçàíî â Êîíñòèòóöèè ñòðàíû. Ïðîêóðàòóðà — ïðåäñòàâèòåëü ôåäåðàëüíîé âûñøåé âëàñòè, èáî Ãåíåðàëüíûé ïðîêóðîð íàçíà÷àåòñÿ Ñîâåòîì Ôåäåðàöèè ïî ïðåäñòàâëåíèþ Ïðåçèäåíòà è ïîäîò÷åòåí Ôåäåðàëüíîìó Ñîáðàíèþ è Ïðåçèäåíòó. Îòñþäà ñëåäóåò, âî-ïåðâûõ, ÷òî è âñå ïðîêóðîðû äîëæíû íàçíà÷àòüñÿ áåç ñîãëàñèÿ îðãàíîâ âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, èáî ýòî ñòàâèò èõ â îïðåäåëåííóþ çàâèñèìîñòü. Ýòî òåì áîëåå ëîãè÷íî, ÷òî, íàïðèìåð, ïðîêóðîðû ñïåöèàëèçèðîâàííûõ ïðîêóðàòóð, â òîì ÷èñëå âîåííûå ïðîêóðîðû, ïðèðàâíåííûå ê ïðîêóðîðàì ñóáúåêòîâ ÐÔ, è ïðîêóðîðû ãîðîäîâ è ðàéîíîâ è ïðèðàâíåííûå ê íèì íàçíà÷àþòñÿ áåç òàêîãî ñîãëàñèÿ. Âî-âòîðûõ, Ãåíåðàëüíîìó ïðîêóðîðó ñëåäîâàëî áû âîññòàíîâèòü ïðàâî íà çàêîíîäàòåëüíóþ èíèöèàòèâó â Ôåäåðàëüíîì Ñîáðàíèè. Èìåííî îí, ðóêîâîäÿ îðãàíàìè íàäçîðà, àíàëèçèðóÿ ñîñòîÿíèå çàêîííîñòè, èñïîëíåíèå çàêîíîâ, ïðè÷èíû è óñëîâèÿ, ïîðîæäàþùèå è ñïîñîáñòâóþùèå ñîâåðøåíèþ ïðåñòóïëåíèé è ïðàâîíàðóøåíèé, îáëàäàåò èíôîðìàöèåé, ïîçâîëÿþùåé íàèáîëåå êîìïåòåíòíî âíîñèòü ïðåäëîæåíèÿ ïî ñîçäàíèþ, óëó÷__________________ 38 Ñì.: Ïðîêóðàòóðà â ïðàâîâîì ãîñóäàðñòâå. Ñ. 157—158; Ïðîáëåìû ðàçâèòèÿ ïðàâîâîãî ñòàòóñà ðîññèéñêîé ïðîêóðàòóðû... Ñ. 16. 39 Ñì.: Ðîõëèí Â.È. Óêàç. ñî÷. Ñ. 152.

—

32

—

øåíèþ è ðàçâèòèþ çàêîíîäàòåëüñòâà. Òåì áîëåå, ÷òî áîëüøèíñòâî ïðîêóðîðîâ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè ïî äåéñòâóþùèì òàì êîíñòèòóöèÿì è óñòàâàì òàêèì ïðàâîì îáëàäàþò, à çàêîí ïðåäóñìàòðèâàåò ïðàâî è îáÿçàííîñòü ïðîêóðîðà ó÷àñòâîâàòü â ïðàâîòâîð÷åñòâå (ñò. 9 Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Î ïðîêóðàòóðå ÐÔ»). 2. Ïðîêóðàòóðà êàê îðãàí íàäçîðà — îäíà èç íåìíîãèõ ñòðóêòóð, êîòîðàÿ óïîëíîìî÷åíà çàêîíîì âûñòóïàòü ïðè åãî îñóùåñòâëåíèè îò èìåíè ãîñóäàðñòâà — Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ïðè ýòîì îíà îñóùåñòâëÿåò íå êîíòðîëüíûå ôóíêöèè ïî óïðàâëåí÷åñêèì âîïðîñàì, íå ïðîñòî íàäçîð çà èñïîëíåíèåì çàêîíîâ, à íàäçîð îò èìåíè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè çà ñîáëþäåíèåì Êîíñòèòóöèè ñòðàíû. Òî åñòü îíà óïîëíîìî÷åíà áûòü îðãàíîì êîíñòèòóöèîííîãî íàäçîðà â ïðåäåëàõ ïîëíîìî÷èé, êîòîðûìè îíà íàäåëåíà40. Òàêîå ïîëîæåíèå òðåáóåò, ÷òîáû äåÿòåëüíîñòü è ïîëíîìî÷èÿ, ðîëü è ïîëîæåíèå ïðîêóðàòóðû, âî-ïåðâûõ, áûëè ðåãëàìåíòèðîâàíû Êîíñòèòóöèåé ÐÔ, â êîòîðîé ñëåäîâàëî áû èìåòü ñïåöèàëüíûé ðàçäåë, ãëàâó, ïîñâÿùåííóþ åé. Ïîäðîáíàÿ ðåãëàìåíòàöèÿ ïîñòðîåíèÿ ïðîêóðîðñêîé ñèñòåìû, åå ðîëü è ïîëîæåíèå, â òîì ÷èñëå ïî ïðåäîñòàâëåííûì åé ìåðàì ðåàãèðîâàíèÿ, âçàèìîîòíîøåíèÿì ñ äðóãèìè ãîñóäàðñòâåííûìè îðãàíàìè, äîëæíà áûòü ïðîâåäåíà ïîñðåäñòâîì èçäàíèÿ ôåäåðàëüíîãî êîíñòèòóöèîííîãî çàêîíà, êàê ýòî ïðàêòèêóåòñÿ â îòíîøåíèè ðÿäà ñòðóêòóð ãîñóäàðñòâà, åãî îðãàíîâ. Ýòî ïðåäëîæåíèå íå ïîïûòêà êàê-òî ïîâûñèòü ñòàòóñ ïðîêóðàòóðû, à âûâîä èç òîãî ïîëîæåíèÿ, ðîëè, çíà÷åíèÿ äåÿòåëüíîñòè ïðîêóðàòóðû, òåõ öåëåé, êîòîðûå ïåðåä íåé ïîñòàâëåíû è êàê îíè ñôîðìóëèðîâàíû â çàêîíå: «Â öåëÿõ îáåñïå÷åíèÿ âåðõîâåíñòâà çàêîíà, åäèíñòâà è óêðåïëåíèÿ çàêîííîñòè, çàùèòû ïðàâ ÷åëîâåêà è ãðàæäàíèíà, à òàêæå îõðàíÿåìûõ çàêîíîì èíòåðåñîâ îáùåñòâà è ãîñóäàðñòâà»41. Âåäü îáåñïå÷åíèå ïîñòàâëåííîé öåëè — ýòî îñóùåñòâëåíèå ïîëîæåíèé Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, â ÷àñòíîñòè, ñò. 2, ãäå ñêàçàíî, ÷òî «÷åëîâåê, åãî ïðàâà è ñâîáîäû ÿâëÿþòñÿ âûñøåé öåííîñòüþ. Ïðèçíàíèå, ñîáëþäåíèå è çàùèòà ïðàâ è ñâî__________________

Ñì.: Ðîõëèí Â.È. Óêàç. ñî÷. Ñ. 153. Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Î ïðîêóðàòóðå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» îò 17 ÿíâàðÿ 1992 ã. â ðåä. îò 29.12 2001 ã. ×. 2, ñò. 1. 40 41

—

33

—

áîä ÷åëîâåêà è ãðàæäàíèíà — îáÿçàííîñòü ãîñóäàðñòâà», è ñò. 15, êîòîðàÿ óñòàíàâëèâàåò, ÷òî «1. Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè èìååò âûñøóþ þðèäè÷åñêóþ ñèëó, ïðÿìîå äåéñòâèå è ïðèìåíåíèå íà âñåé òåððèòîðèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Çàêîíû è èíûå ïðàâîâûå àêòû, ïðèíèìàåìûå â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, íå äîëæíû ïðîòèâîðå÷èòü Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. 2. Îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, äîëæíîñòíûå ëèöà, ãðàæäàíå è èõ îáúåäèíåíèÿ îáÿçàíû ñîáëþäàòü Êîíñòèòóöèþ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è çàêîíû». Äåÿòåëüíîñòü ïðîêóðàòóðû — ýòî äåÿòåëüíîñòü, êîòîðàÿ ïîìîãàåò Ïðåçèäåíòó ñòðàíû â îñóùåñòâëåíèè îäíîé èç âàæíåéøèõ åãî ôóíêöèé — áûòü «ãàðàíòîì Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ïðàâ è ñâîáîä ÷åëîâåêà è ãðàæäàíèíà» (÷. 2 ñò. 80 Êîíñòèòóöèè ÐÔ). 3. Ñ ó÷åòîì âîçëîæåííûõ íà îðãàíû ïðîêóðàòóðû çàäà÷ è öåëåé, îïðåäåëåííûõ çàêîíîì, çà ïðîêóðàòóðîé, íåñîìíåííî, äîëæíà áûòü ñîõðàíåíà åå âàæíåéøàÿ ôóíêöèÿ — íàäçîð çà èñïîëíåíèåì çàêîíîâ, êàê ýòî îïðåäåëåíî ãë. 1 ðàçä. 3 Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Î ïðîêóðàòóðå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», âñåìè îðãàíàìè, ó÷ðåæäåíèÿìè, èõ äîëæíîñòíûìè ëèöàìè è ðóêîâîäèòåëÿìè, â òîì ÷èñëå íàäçîð çà ñîîòâåòñòâèåì çàêîíó èçäàâàåìûõ èìè ïðàâîâûõ àêòîâ. Áåç ñîõðàíåíèÿ ýòîé ôóíêöèè íåâîçìîæíî îñóùåñòâëåíèå äîëæíîãî ýôôåêòèâíîãî è ðåçóëüòàòèâíîãî íàäçîðà çà ñîáëþäåíèåì ïðàâ è ñâîáîä ÷åëîâåêà è ãðàæäàíèíà, êîòîðûå è íàðóøàþòñÿ, êàê ïðàâèëî, â ðåçóëüòàòå íåçàêîííûõ äåéñòâèé è àêòîâ. Ðàçóìååòñÿ, ñëåäóåò ÷åòêî ñôîðìóëèðîâàòü â çàêîíå ïðåäåëû íàäçîðà, î ÷åì ìû îòìå÷àëè, ãîâîðÿ î íåâìåøàòåëüñòâå ïðîêóðîðà â çàêîííóþ îïåðàòèâíî-õîçÿéñòâåííóþ è óïðàâëåí÷åñêóþ äåÿòåëüíîñòü. Ìîãóò âîçðàçèòü, ÷òî ïðàâîâûå àêòû ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, êîãäà îíè íîñÿò íîðìàòèâíûé õàðàêòåð, çàòðàãèâàþò ïðàâà è èíòåðåñû øèðîêèõ êðóãîâ íàñåëåíèÿ, äîëæíû áûòü çàðåãèñòðèðîâàíû è ïðîâåðåíû Ìèíèñòåðñòâîì þñòèöèè è îïóáëèêîâàíû. Ýòî òàê, íî è Ìèíèñòåðñòâî þñòèöèè — òîæå îðãàí èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè è åãî ðåøåíèÿ òàêæå òðåáóþò íàäçîðà. Ê ñîæàëåíèþ, íåðåäêî âñòðå÷àþòñÿ ñëó÷àè, êîãäà íåçàêîííûå àêòû ìèíèñòåðñòâ ïðîõîäÿò ðåãèñòðàöèþ, âñòóïàþò â ñèëó è äåéñòâóþò, ïîðîæäàÿ ñïîðû, æàëîáû, íàðóøåíèÿ ïðàâ, ñâîáîä è çàêîííûõ èíòåðåñîâ ãðàæäàí, ïðåäïðèíèìàòåëåé, îðãàíèçàöèé è ó÷ðåæäåíèé. —

34

—

 çàêîíîäàòåëüñòâå î ïðîêóðàòóðå è äðóãèõ çàêîíîäàòåëüíûõ àêòàõ äîëæíû áûòü ÷åòêî îïðåäåëåíû ïîëíîìî÷èÿ, ïðàâîâûå ñðåäñòâà ðåàãèðîâàíèÿ ñî ñòîðîíû ïðîêóðîðà è óñòàíîâëåíà îòâåòñòâåííîñòü çà íàðóøåíèå çàêîíà, â òîì ÷èñëå è çà íåèñïîëíåíèå è íåîáîñíîâàííîå îòêëîíåíèå àêòîâ ïðîêóðîðñêîãî ðåàãèðîâàíèÿ. Íåðåäêè ñëó÷àè, êîãäà ïðîêóðîð âíåñ ïðîòåñò, ïðåäñòàâëåíèå, à èõ íå ðàññìàòðèâàþò, îòêëîíÿþò. Ïðîêóðîð îáðàùàåòñÿ â ñóä, à ñóä, ñîãëàøàÿñü ñ ïðîêóðîðîì, ïðèçíàåò ðåøåíèå èëè äåéñòâèå íåçàêîííûì èëè íåäåéñòâóþùèì. Îäíàêî ñîîòâåòñòâóþùèé îðãàí íå ñïåøèò åãî îòìåíèòü è, áîëåå òîãî, íèêòî íå íåñåò îòâåòñòâåííîñòè çà íàðóøåíèå è íåèñïîëíåíèå çàêîíà. ×òîáû ýòîãî íå ïðîèñõîäèëî, äîëæíà áûòü óñòàíîâëåíà çàêîíîì ìåðà îòâåòñòâåííîñòè çà ìåõàíèçì ïðèâåäåíèÿ â äåéñòâèå ìåð ïî íàñòóïëåíèþ òàêîé îòâåòñòâåííîñòè. Êðîìå òîãî, ñëåäóåò íå òîëüêî ñîõðàíèòü íàäçîðíóþ ôóíêöèþ ïðîêóðîðà, ÷åòêî îïðåäåëèâ â çàêîíå îñíîâàíèÿ ïðîâåðîê è ïðåäåëû ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà, íî è ïðåäóñìîòðåòü çàêîíîì (ýòî ñîâñåì íå òðåáóåò êàêèõ-ëèáî èçìåíåíèé â Êîíñòèòóöèè Ðîññèè) îñóùåñòâëåíèå ïðîêóðîðîì îò èìåíè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íàäçîðà çà ñîîòâåòñòâèåì Êîíñòèòóöèè è çàêîíó ïîñòàíîâëåíèé è ðåøåíèé Ïðàâèòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ïîíÿòíî, ÷òî òàêîå ïðåäëîæåíèå âûçîâåò ìíîæåñòâî âîçðàæåíèé, îáâèíåíèé â ñòðåìëåíèè íåïîìåðíî ðàñøèðèòü âëàñòü ïðîêóðàòóðû, âìåøàòåëüñòâå â îñóùåñòâëåíèå äåÿòåëüíîñòè îäíîé èç âåòâåé ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Íî íàçâàííîå ïðåäëîæåíèå îñíîâûâàåòñÿ íà ïîëîæåíèÿõ Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, åå ïîíèìàíèè. Ãîâîðÿ î ïðåäîñòàâëåíèè ïðîêóðàòóðå (òî÷íåå, Ãåíåðàëüíîìó ïðîêóðîðó ÐÔ) ïðàâà îñóùåñòâëÿòü íàäçîð çà ñîîòâåòñòâèåì Êîíñòèòóöèè è çàêîíàì ãîñóäàðñòâà ïîñòàíîâëåíèé è ðåøåíèé Ïðàâèòåëüñòâà ñòðàíû, ìû èñõîäèì èç ïîëîæåíèé ÷. 2 ñò. 15 Êîíñòèòóöèè ÐÔ, èç ïîëîæåíèé ñò. 115, ãäå ñêàçàíî, ÷òî ïîñòàíîâëåíèÿ è ðàñïîðÿæåíèÿ Ïðàâèòåëüñòâà èçäàþòñÿ íà îñíîâàíèè è âî èñïîëíåíèå Êîíñòèòóöèè ÐÔ è ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ. Âìåñòå ñ òåì Êîíñòèòóöèÿ íå èñêëþ÷àåò, ÷òî îíè ìîãóò ïðîòèâîðå÷èòü Êîíñòèòóöèè è ôåäåðàëüíûì çàêîíàì è â òàêîì ñëó÷àå îíè «ìîãóò áûòü îòìåíåíû Ïðåçèäåíòîì ñòðàíû» (÷. 3 ñò. 115 Êîíñòèòóöèè ÐÔ). Ñëåäîâàòåëüíî, òàêèå ïîëíîìî÷èÿ íåîáõîäèìû, ïîñêîëüêó íåâîçìîæíî èñêëþ÷èòü ñëó÷àåâ, êîãäà òî èëè èíîå ïîñòàíîâëåíèå èëè ðàñïîðÿæåíèå Ïðàâèòåëüñòâà ìîæåò íå —

35

—

ïîëíîñòüþ ñîîòâåòñòâîâàòü Êîíñòèòóöèè èëè ôåäåðàëüíîìó çàêîíó. Îá ýòîì èìåþòñÿ âûñòóïëåíèÿ ñðåäñòâ ìàññîâîé èíôîðìàöèè, âûñêàçûâàíèÿ èçâåñòíûõ ãîñóäàðñòâåííûõ äåÿòåëåé. Íàïðèìåð, â ôåâðàëå 2002 ã. âñòóïèë â ñèëó Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Î ëèöåíçèðîâàíèè îòäåëüíûõ âèäîâ äåÿòåëüíîñòè»42. Ýòèì çàêîíîì áûëî óñòàíîâëåíî, ÷òî «çàãîòîâêà, ïåðåðàáîòêà è ðåàëèçàöèÿ ëîìà ÷åðíûõ è öâåòíûõ ìåòàëëîâ ìîæåò ïðîèçâîäèòüñÿ òîëüêî ïî ëèöåíçèè». Òàêîãî ðåøåíèÿ æäàëè, ïîñêîëüêó èçâåñòíî, ÷òî áåñêîíòðîëüíàÿ äåÿòåëüíîñòü òàêîãî ðîäà ïðèíîñèëà êîëîññàëüíûå óáûòêè ãîñóäàðñòâó, ñïîñîáñòâîâàëà ñîâåðøåíèþ ïðåñòóïëåíèé.  Ïîëîæåíèè ïî ýòîìó âîïðîñó, êîòîðîå áûëî óòâåðæäåíî Ïðàâèòåëüñòâîì, óêàçàíî, ÷òî îòäåëüíûå ãðàæäàíå è þðèäè÷åñêèå ëèöà ìîãóò çàíèìàòüñÿ ýòîé äåÿòåëüíîñòüþ áåç ëèöåíçèè. Çàêîí âñòóïèë â ñèëó, à Ïîëîæåíèå íå èçìåíåíî 43. Èçâåñòíî, ÷òî Ñ÷åòíàÿ ïàëàòà ÐÔ, îñóùåñòâëÿÿ êîíòðîëü çà äîõîäàìè è ðàñõîäàìè ãîñóäàðñòâåííîãî áþäæåòà, îáÿçàíà îïðåäåëÿòü ýôôåêòèâíîñòü è öåëåñîîáðàçíîñòü ðàñõîäîâ è èñïîëüçîâàíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé ñîáñòâåííîñòè. Çà 2001 ã. Ñ÷åòíàÿ ïàëàòà âñêðûëà ìíîæåñòâî ôàêòîâ íåïðàâèëüíîãî ðàñõîäîâàíèÿ áþäæåòíûõ ñðåäñòâ íà ñóììó áîëåå ÷åì 60 ìëðä ðóáëåé. Ïðè÷åì â Ïðàâèòåëüñòâî áûëî íàïðàâëåíî 20 ñïåöèàëüíûõ ñîîáùåíèé, íî îòâåò ïîñòóïèë ëèøü íà 4 44. Ýòî è åñòü íàðóøåíèå çàêîíà, êîòîðîå, íåñîìíåííî, òðåáóåò ðåàãèðîâàíèÿ îðãàíîâ ïðîêóðàòóðû. Ïîñêîëüêó ïðîêóðîð îñóùåñòâëÿåò íàäçîð çà ñîáëþäåíèåì Êîíñòèòóöèè è èñïîëíåíèåì çàêîíîâ, â òîì ÷èñëå è ôåäåðàëüíûìè îðãàíàìè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, òî íå äîëæíî áûòü èñêëþ÷åíèåì è ïîëîæåíèå âûñøåãî îðãàíà ýòîé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè. Ýòî òåì áîëåå âàæíî, ïîòîìó ÷òî èìåííî Ïðàâèòåëüñòâî ÐÔ îáåñïå÷èâàåò ïðîâåäåíèå â æèçíü çàêîíîâ è ãîñóäàðñòâåííîé ïîëèòèêè, ïðèíÿòûõ è íàìå÷åííûõ Ïðåçèäåíòîì è Ôåäåðàëüíûì Ñîáðàíèåì ìåð ïî âàæíåéøèì âîïðîñà æèçíè ãîñóäàðñòâà è îáùåñòâà, âñåõ ãðàæäàí, â òîì ÷èñëå ìåð ïî îáåñïå÷åíèþ çàêîííûõ ïðàâ è ñâîáîä ãðàæäàí, ïî áîðüáå ñ ïðåñòóïíîñòüþ (ñò. 114 Êîíñòèòóöèè ÐÔ). __________________ 42 Ñì.: Íàñòîëüíàÿ êíèãà ïðîêóðîðà / Ïîä ðåä. Ñ. È. Ãåðàñèìîâà. Ì.: ÍÈÈ ïðîáëåì óêðåïëåíèÿ çàêîííîñòè è ïðàâîïîðÿäêà Ãåíåðàëüíîé ïðîêóðàòóðû ÐÔ, 2003. 43 Ñì.: Þðêîâ À. Ïîä ãðîõîò æåëåçíûõ ñêðåïîê // Ðîññèéñêàÿ ãàç. 2002. 12 ôåâð. 44 Ñì.: Íàñòîëüíàÿ êíèãà ïðîêóðîðà...

—

36

—

Íå ñëó÷àéíî, ÷òî, ïðèíèìàÿ Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Î ïðîêóðàòóðå ÐÔ», çàêîíîäàòåëü ïðåäóñìîòðåë âîçìîæíûå ñëó÷àè íåñîîòâåòñòâèÿ ïîñòàíîâëåíèé Ïðàâèòåëüñòâà ÐÔ Êîíñòèòóöèè è ôåäåðàëüíûì çàêîíàì è óñòàíîâèë, ÷òî â ïîäîáíûõ ñëó÷àÿõ Ãåíåðàëüíûé ïðîêóðîð ÐÔ èíôîðìèðóåò îá ýòîì Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Íî âåäü òàêàÿ èíôîðìàöèÿ ïîñòóïàåò â ñëó÷àå, íàïðèìåð, ïðîâåðêè ñîîòâåòñòâóþùåãî äîêóìåíòà, à ýòî è åñòü ïðåäñòàâëåíèå â ïîðÿäêå ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà (÷. 3 ñò. 24 Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Î ïðîêóðàòóðå ÐÔ»). Äóìàåòñÿ, ÷òî ýòî è ñëåäóåò îòðàçèòü â çàêîíå. Ðå÷ü èäåò íå î íàäçîðå çà äåÿòåëüíîñòüþ Ïðàâèòåëüñòâà ÐÔ, èáî ýòî ïðåðîãàòèâà è ïîëíîìî÷èÿ Ïðåçèäåíòà è Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ, à î íàäçîðå çà ñîîòâåòñòâèåì Êîíñòèòóöèè è ôåäåðàëüíûì çàêîíàì íîðìàòèâíî-ïðàâîâûõ àêòî⠗ ïîñòàíîâëåíèé è ðàñïîðÿæåíèé Ïðàâèòåëüñòâà. Ñëåäóåò ïîä÷åðêíóòü, ÷òî ïðîêóðàòóðà, Ãåíåðàëüíûé ïðîêóðîð ÐÔ íå äîëæíû è íå ìîãóò îáëàäàòü ïðàâîì îòìåíû äàííûõ äîêóìåíòîâ. Ðå÷ü íå îá ýòîì. Ñ÷èòàÿ, ÷òî ïðàâîâîé àêò íå ñîîòâåòñòâóåò Êîíñòèòóöèè èëè çàêîíó, Ãåíåðàëüíûé ïðîêóðîð ñòàâèò îá ýòîì âîïðîñ, à òàêæå îá îòìåíå òàêîãî àêòà íà ðàññìîòðåíèå ïîëíîìî÷íîãî îðãàíà — Ïðåçèäåíòà ëèáî Ïðàâèòåëüñòâà ÐÔ. Íèêòî, êðîìå âûñøåãî çàêîíîäàòåëüíîãî îðãàíà ñòðàíû è Ïðåçèäåíòà, íå ìîæåò è íå äîëæåí áûòü âíå íàäçîðà çà ñîáëþäåíèåì Êîíñòèòóöèè è èñïîëíåíèåì çàêîíîâ, îñóùåñòâëÿåìîãî îðãàíîì, óïîëíîìî÷åííûì íà ýòî ãîñóäàðñòâîì. 4.  Êîíöåïöèè ðàçâèòèÿ îðãàíîâ ïðîêóðàòóðû, ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà äîëæíî áûòü áîëåå ÷åòêî îïðåäåëåíî ðàçâèòèå âçàèìîîòíîøåíèé è âçàèìîïîëîæåíèé îðãàíîâ ïðîêóðàòóðû è ñóäåáíîé âëàñòè, ïîëîæåíèå ïðîêóðîðà â îñóùåñòâëåíèè ïðàâîñóäèÿ, â ñóäîïðîèçâîäñòâå — óãîëîâíîì, ãðàæäàíñêîì, àäìèíèñòðàòèâíîì, êîíñòèòóöèîííîì. Ïîëàãàåì íóæíûì îñòàíîâèòüñÿ åùå íà îäíîì âîïðîñå. Î÷åíü âàæíî è ïðàâèëüíî âíèìàíèå, êîòîðîå â Êîíöåïöèè ñóäåáíîé ðåôîðìû óäåëÿåòñÿ ðàçâèòèþ ïðèíöèïà ñîñòÿçàòåëüíîñòè â ñóäîïðîèçâîäñòâå. Îäíàêî ïðè ýòîì, ïîä÷åðêèâàÿ ïîëîæåíèå ïðîêóðîðà êàê ðàâíîïðàâíîé ñòîðîíû â ïðîöåññå, àâòîðû Êîíöåïöèè çàáûâàþò òîì, ÷òî, ÿâëÿÿñü ðàâíîïðàâíîé ñòîðîíîé, è ýòî äîëæíî ñòðîãî ñîáëþäàòüñÿ, ïðîêóðîð íå ÿâëÿåòñÿ ñòîðîíîé ðàâíîîáÿçàííîé. Ýòî âàæíî â ëþáîì ñóäîïðîèçâîäñòâå, íî îñîáåííî, —

37

—

êîíå÷íî, â óãîëîâíîì. Ïðîêóðîð — íå òîëüêî ñòîðîíà, áóäü îí ãîñóäàðñòâåííûì îáâèíèòåëåì, çàÿâèòåëåì èëè èñòöîì (ïî èñêó â èíòåðåñàõ èíûõ ëèö), íî îí îäíîâðåìåííî ïðåäñòàâèòåëü îðãàíà, îñóùåñòâëÿþùåãî îò èìåíè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íàäçîð çà ñîáëþäåíèåì Êîíñòèòóöèè è èñïîëíåíèåì çàêîíîâ, ÷òî íàëàãàåò íà íåãî îïðåäåëåííûå îáÿçàííîñòè. Îá ýòîì ìû óæå íåîäíîêðàòíî âûñêàçûâàëè ñâîè ñîîáðàæåíèÿ 45. Ðå÷ü íå èäåò è íå ìîæåò èäòè î íàäçîðå çà ñóäîì. Ýòî íå âõîäèò â êîìïåòåíöèþ ïðîêóðîðà, è îí íå íàäåëåí è íå äîëæåí áûòü íàäåëåí ïîäîáíûìè ïîëíîìî÷èÿìè. Îäíàêî ñóä, êàê ýòî óñòàíîâëåíî â Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, «...ïîä÷èíÿåòñÿ òîëüêî Êîíñòèòóöèè è ôåäåðàëüíîìó çàêîíó» (ñò. 120), ÷òî âûòåêàåò èç ïîëîæåíèé ñò. 15 Êîíñòèòóöèè. Ðàññìàòðèâàÿ ëþáîå äåëî, ñóä ïðèíèìàåò ïîñòàíîâëåíèå (ïðèãîâîð, ðåøåíèå, îïðåäåëåíèå), êîòîðîå äîëæíî ñîîòâåòñòâîâàòü Êîíñòèòóöèè Ðîññèè è ôåäåðàëüíîìó çàêîíîäàòåëüñòâó. Ýòî ïðàâîâûå àêòû, ïðèîáðåòàþùèå ïîñëå âñòóïëåíèÿ â ñèëó çíà÷åíèå çàêîíà. Íàäçîð çà äåÿòåëüíîñòüþ ñóäîâ â óñòàíîâëåííîé ïðîöåññóàëüíîé ôîðìå îñóùåñòâëÿþò è äàþò íåîáõîäèìûå ðàçúÿñíåíèÿ ïî âîïðîñàì ñóäåáíîé ïðàêòèêè Âåðõîâíûé Ñóä è Âûñøèé àðáèòðàæíûé Ñóä Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (ñò. 126, 127 Êîíñòèòóöèè ÐÔ). Âìåñòå ñ òåì íàäçîð çà ñîáëþäåíèåì Êîíñòèòóöèè è èñïîëíåíèåì çàêîíîâ, äåéñòâóþùèõ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, â òîì ÷èñëå è èçäàâàåìûõ ïðàâîâûõ àêòîâ îò èìåíè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, âîçëîæåí íà îðãàíû ïðîêóðàòóðû, Ãåíåðàëüíîãî ïðîêóðîðà ÐÔ è ïîä÷èíåííûõ åìó ïðîêóðîðîâ. Íèãäå â Êîíñòèòóöèè èëè ôåäåðàëüíûõ çàêîíàõ íåò ïîëîæåíèé, èñêëþ÷àþùèõ ñóä. Ïðè ýòîì íåëüçÿ çàáûâàòü, ÷òî ïðîêóðàòóðà — ýòî ôåäåðàëüíàÿ, åäèíàÿ, öåíòðàëèçîâàííàÿ ñèñòåìà ñ ïîä÷èíåíèåì íèæåñòîÿùèõ ïðîêóðîðîâ âûøåñòîÿùèì è Ãåíåðàëüíîìó ïðîêóðîðó Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (ñò. 129 Êîíñòèòóöèè ÐÔ). Ñëåäîâàòåëüíî, ïðîêóðàòóðà äîëæíà îñóùåñòâëÿòü íàäçîð è çà ñîáëþäåíèåì â ñóäåáíûõ ïîñòàíîâëåíèÿõ Êîíñòèòóöèè è çàêîíîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ðåàãèðîâàòü â ñëó÷àÿõ, êîãäà __________________ 45 Ñì.: Ðîõëèí Â.È. Î êîíñòèòóöèîííîì ñòàòóñå ðîññèéñêîé ïðîêóðàòóðû // Òðóäû Ñàíêò-Ïåòåðáóðãñêîãî þðèäè÷åñêîãî èíñòèòóòà Ãåíåðàëüíîé ïðîêóðàòóðû ÐÔ. 1999. ¹ 1. Ñ. 25—30; Ñóä è ïðîêóðàòóðà: ïîëîæåíèå è âçàèìîäåéñòâèå // Òàì æå. 2000. ¹ 2. Ñ. 12—18.

—

38

—

íàðóøàþòñÿ òðåáîâàíèÿ Êîíñòèòóöèè èëè çàêîíîâ. Ïðè ýòîì íå èìååò çíà÷åíèÿ ôîðìà ðåàãèðîâàíèÿ. Íî ïðîêóðîð äîëæåí è çäåñü áûòü íåçàâèñèì, è åãî ïðîòåñò èëè ïðåäñòàâëåíèå îáÿçàòåëüíî äîëæíû ñòàòü ïðåäìåòîì ðàññìîòðåíèÿ. Èìåííî ïîýòîìó ìû ñ÷èòàåì íåïðàâèëüíûìè, íå îòâå÷àþùèìè ïîëîæåíèÿì Êîíñòèòóöèè è ôåäåðàëüíîìó çàêîíîäàòåëüñòâó, â òîì ÷èñëå è çàêîíîäàòåëüñòâó î ñóäàõ è ñóäåáíîé ñèñòåìå, ïîëîæåíèé î òîì, ÷òî âûøåñòîÿùèé ïðîêóðîð íå âïðàâå âíîñèòü ïðåäñòàâëåíèå îá îòìåíå ïðèãîâîðà, îïðåäåëåíèÿ ñóäà, åñëè îí íå ó÷àñòâîâàë â äåëå â êà÷åñòâå ãîñóäàðñòâåííîãî îáâèíèòåëÿ (÷. 4 ñò. 354 ÓÏÊ ÐÔ), à òàêæå â óñòàíîâëåíèè ïðàâèë, êîãäà ïðåäñòàâëåíèå ïðîêóðîðà â ïîðÿäêå íàäçîðà íà íåçàêîííîå ïîñòàíîâëåíèå ìîæåò áûòü íå âûíåñåíî íà ðàññìîòðåíèå ïî åäèíîëè÷íîìó ðåøåíèþ ÷ëåíà ñóäà (÷. 3 ñò. 406 ÓÏÊ ÐÔ) ëèáî êîãäà ïðîêóðîð ëèøàåòñÿ ïðàâà íà èñòðåáîâàíèå äëÿ èçó÷åíèÿ â ïîðÿäêå íàäçîðà äåëà, ïîñòàíîâëåíèå ïî êîòîðîìó âñòóïèëî â çàêîííóþ ñèëó. Ýòî, êàê ìû ïîëàãàåì, ÿâëÿåòñÿ íåîáîñíîâàííûì âîñïðåïÿòñòâîâàíèåì çàêîííîé äåÿòåëüíîñòè ïðîêóðîðà â âûïîëíåíèè ôóíêöèé, êîòîðûå âîçëîæåíû íà íåãî ãîñóäàðñòâîì. Âåäü èçó÷àÿ äåëî, âíîñÿ ïðåäñòàâëåíèå, ïðîêóðîð íå èìååò äðóãîé çàäà÷è, êàê îêàçàíèå ñîäåéñòâèÿ çàêîííîìó îñóùåñòâëåíèþ ïðàâîñóäèÿ, è îí íèêàê íå âìåøèâàåòñÿ â äåÿòåëüíîñòü ñóäà, íå íàðóøàåò åãî íåçàâèñèìîñòè, ïîñêîëüêó ðåøåíèå ïî ïðåäñòàâëåíèþ, ïî äåëó ïðèíèìàåò íå ïðîêóðîð, à âûøåñòîÿùàÿ ñóäåáíàÿ èíñòàíöèÿ. Ïî íàøåìó ìíåíèþ, íåïðàâèëüíî è íå ñîîòâåòñòâóåò Êîíñòèòóöèè è çàêîíîäàòåëüñòâó èçìåíåíèå ñóùåñòâîâàâøåãî ïîðÿäêà è ïîëîæåíèÿ, êîòîðîå ïðåäóñìàòðèâàåò, â ÷àñòíîñòè, ðàçäåë IV Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Î ïðîêóðàòóðå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè».  ïðàâîâîì ãîñóäàðñòâå íèêòî, íèêàêîé îðãàí âëàñòè, äàæå ñóä íå ìîæåò íàõîäèòüñÿ âíå êîíòðîëÿ, âíå ðåàãèðîâàíèÿ íà èìåþùèåñÿ ó íåãî íàðóøåíèÿ.  ñâÿçè ñ ýòèì ìû íå ìîæåì, ãîâîðÿ î Êîíöåïöèè ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà, íàäçîðà îò èìåíè è ïî ïîðó÷åíèþ ãîñóäàðñòâà, â òîì ÷èñëå è çà ñîáëþäåíèåì Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, íå çàòðîíóòü åùå îäèí âîïðîñ. Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä ÐÔ — èñêëþ÷èòåëüíî âàæíûé îðãàí, ïîëüçóþùèéñÿ âûñîêèì àâòîðèòåòîì, íî òàêæå îðãàí êîòîðûé ìîæåò äîïóñòèòü îøèáêó. Íåìàëî ïîñòàíîâëåíèé Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà ïðèíèìàþò—

39

—

ñÿ íå åäèíîãëàñíî, ïðè îñîáîì ìíåíèè îäíîãî, à èíîãäà è íåñêîëüêèõ ÷ëåíîâ ñóäà, ó÷àñòâîâàâøèõ â ðàññìîòðåíèè êîíêðåòíîãî äåëà. Íî ýòè ìíåíèÿ òàê è îñòàþòñÿ íåâîñòðåáîâàííûìè è íåó÷òåííûìè. Ïðåäñòàâëÿåòñÿ, ÷òî ñëåäóåò äîïîëíèòü Çàêîí î Êîíñòèòóöèîííîì Ñóäå è ââåñòè Ïëåíóì Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà, êîòîðûé äîëæåí ðàññìàòðèâàòü äåëà, âûçûâàþùèå ðàçíîãëàñèÿ è ïî êîòîðûì åñòü ðàçíûå ìíåíèÿ. Ïðè ýòîì ñëåäîâàëî áû íàäåëèòü Ãåíåðàëüíîãî ïðîêóðîðà ÐÔ ïðàâîì ïðåäñòàâëÿòü ñâîè ñîîáðàæåíèÿ Ïëåíóìó Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà, åñëè ó íåãî âîçíèêëè ñîìíåíèÿ â ïðàâèëüíîñòè ïðèíÿòîãî ðåøåíèÿ. Ðàçóìååòñÿ, ÷òî òàêîå ïðåäñòàâëåíèå íå ïîäëåæèò îáÿçàòåëüíîìó óäîâëåòâîðåíèþ. Êðîìå òîãî, Ãåíåðàëüíîìó ïðîêóðîðó ñëåäîâàëî áû ïðåäîñòàâèòü ïðàâî ñòàâèòü ïåðåä Êîíñòèòóöèîííûì Ñóäîì âîïðîñ î êîíñòèòóöèîííîñòè òîãî èëè èíîãî ôåäåðàëüíîãî çàêîíà. Äàííûå ïðåäëîæåíèÿ ïî Êîíöåïöèè ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà, êîíå÷íî, íå îõâàòûâàþò âñåõ âîïðîñîâ ïðîêóðîðñêîé äåÿòåëüíîñòè è ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé ìíåíèå àâòîðà, êîòîðîå ñîâåðøåííî íå ïðåòåíäóåò íà èñòèííîñòü â ïîñëåäíåé èíñòàíöèè è, ðàçóìååòñÿ, òðåáóåò îáñóæäåíèÿ, ðàçìûøëåíèÿ è òùàòåëüíîãî àíàëèçà. Ïðåäñòàâëÿåòñÿ, ÷òî Êîíöåïöèÿ ðàçâèòèÿ àêòóàëüíà íå òîëüêî â îòíîøåíèè ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà.  íåìåíüøåé ñòåïåíè ïîäîáíàÿ Êîíöåïöèÿ òðåáóåòñÿ è äëÿ ýôôåêòèâíîãî ðàçâèòèÿ êîíòðîëüíîé äåÿòåëüíîñòè, ïðè÷åì êàê ãîñóäàðñòâåííîãî, òàê è íåãîñóäàðñòâåííîãî êîíòðîëÿ. Íå áåðÿ íà ñåáÿ ñìåëîñòü âíîñèòü ïðåäëîæåíèÿ î ñîäåðæàíèè òàêîé Êîíöåïöèè, òåì áîëåå ÷òî îá ýòîì âûñêàçûâàëè ñâîè ñîîáðàæåíèÿ ìíîãèå ó÷åíûå, ìû õîòåëè áû ïîä÷åðêíóòü, ÷òî ïðè åå ðàçðàáîòêå ñëåäóåò äóìàòü î åäèíîé, âçàèìîñâÿçàííîé è çàêîíîäàòåëüíî ðåãëàìåíòèðóåìîé êîíòðîëüíîé ñòðóêòóðå, ñèñòåìå, îïèðàþùåéñÿ íà Ôåäåðàëüíûé çàêîí, à òàêæå îá îñíîâíûõ ïîëîæåíèÿõ ýòîé äåÿòåëüíîñòè.

3.2. Ñîîòíîøåíèå ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà è ãîñóäàðñòâåííîãî êîíòðîëÿ. Ñîâïàäåíèå è ðàçëè÷èå Ïðîâåäåííûé àíàëèç ïîçâîëÿåò ñäåëàòü âûâîä î òîì, ÷òî îðãàíû êîíòðîëÿ êàê ãîñóäàðñòâåííûå, òàê è íåãîñóäàðñòâåííûå, îáùåñòâåííûå, äåéñòâóþùèå íà îñíîâàíèè çàêîíà, à —

40

—

òàêæå îðãàíû ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà âûïîëíÿþò â ãîñóäàðñòâå, îáùåñòâå íåîáõîäèìûå è âàæíûå çàäà÷è. Ãëàâíîå, ÷òî äîñòèæåíèå íåóêëîííîãî ñîáëþäåíèÿ óñòàíîâëåííîãî ïðàâîïîðÿäêà, çàêîíîâ ñïîñîáñòâóåò óñïåøíîé è ýôôåêòèâíîé äåÿòåëüíîñòè â ëþáîé îòðàñëè ãîñóäàðñòâåííîé è îáùåñòâåííîé äåÿòåëüíîñòè. Ïîýòîìó è âî ìíîãîì ñîâïàäàþò ïîíÿòèå è îïðåäåëåíèå «êîíòðîëÿ» è «íàäçîðà». Äåéñòâèòåëüíî, â äåÿòåëüíîñòè îðãàíîâ ïðîêóðàòóðû, êàê îðãàíîâ íàäçîðà çà ñîáëþäåíèåì çàêîííîñòè, òàê è îðãàíîâ êîíòðîëÿ, ìíîãîå ñîâïàäàåò è ïåðåñåêàåòñÿ, ÷òî êàê ðàç è òðåáóåò ïîñòîÿííîãî, öåëåíàïðàâëåííîãî è ÷åòêîãî âçàèìîäåéñòâèÿ íàäçîðíûõ è êîíòðîëèðóþùèõ îðãàíîâ. Ìîæíî âûäåëèòü ñëåäóþùèå õàðàêòåðíûå ÷åðòû, îïðåäåëÿþùèå äåÿòåëüíîñòü ðàññìàòðèâàåìûõ îðãàíîâ: 1. Îðãàíû íàäçîðà è êîíòðîëèðóþùèå îðãàíû ðóêîâîäñòâóþòñÿ è äîáèâàþòñÿ èñïîëíåíèÿ çàêîíà. Èìåííî ïîýòîìó ìû ïîëàãàåì, ÷òî íåîáõîäèìà ÷åòêî ðàçðàáîòàííàÿ Êîíöåïöèÿ ðàçâèòèÿ ýòèõ îðãàíîâ, çàêîíîäàòåëüíî ðåãëàìåíòèðîâàííûå çàäà÷è, ïîëíîìî÷èÿ, îñíîâíûå çàäà÷è è ïðèíöèïû äåÿòåëüíîñòè. 2. Îðãàíû íàäçîðà è îðãàíû êîíòðîëÿ èìåþò îñíîâíóþ öåëü íà îñíîâå êîíñòèòóöèîííûõ òðåáîâàíèé — ýòî îáåñïå÷åíèå ñîáëþäåíèÿ è çàùèòû ïðàâ è ñâîáîä ÷åëîâåêà è ãðàæäàíèíà. 3. Îðãàíû íàäçîðà è îðãàíû êîíòðîëÿ äîëæíû áûòü ìàêñèìàëüíî îòêðûòû äëÿ îáùåñòâà, îñóùåñòâëÿòü ñâîþ äåÿòåëüíîñòü íà îñíîâå ïðèíöèïà ãëàñíîñòè â ïðåäåëàõ, óñòàíîâëåííûõ çàêîíîì, ÷òîáû îáåñïå÷èòü ñîáëþäåíèå ïðàâà ÷åëîâåêà íà îõðàíó ÷àñòíîé æèçíè è ñîáëþäåíèå îõðàíÿåìûõ çàêîíîì ãîñóäàðñòâåííîé è ñïåöèàëüíîé òàéí. 4. Çàäà÷åé îðãàíîâ ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà è êîíòðîëèðóþùèõ îðãàíîâ, íàðÿäó ñ îñóùåñòâëåíèåì íàäçîðà è êîíòðîëÿ çà ñîáëþäåíèåì çàêîíà è íàäëåæàùåé äåÿòåëüíîñòè, ÿâëÿåòñÿ íå òîëüêî è íå ñòîëüêî âûÿâëåíèå íàðóøåíèé, ÷òî, íåñîìíåííî, î÷åíü âàæíî ñ ëþáîé òî÷êè çðåíèÿ, à óñòàíîâëåíèå ïðè÷èí íàðóøåíèé, óñëîâèé, êîòîðûå ñïîñîáñòâóþò èõ ñîâåðøåíèþ, íåäîðàáîòêàì è óïóùåíèÿì. Èìåííî ýòî äàåò âîçìîæíîñòü ðàçðàáàòûâàòü íåîáõîäèìûå ìåðû äëÿ ïðåäîòâðàùåíèÿ ëþáûõ íàðóøåíèé, áóäü òî íàðóøåíèÿ ïîðÿäêà, êîòîðûå íå ÿâëÿþòñÿ îïàñíûì, äèñöèïëèíàðíî íàêàçóåìûì íàðóøåíèåì ëèáî âëåêóùèì àäìèíèñòðàòèâíóþ îòâåòñòâåííîñòü, ëèáî ïðå—

41

—

ñòóïëåíèÿ. Èìåííî ïîýòîìó ìû ïîëàãàåì è ðàíåå âûñêàçûâàëèñü îá ýòîì 46, ÷òî òðåáóåòñÿ ïîäãîòîâêà è èçäàíèå ñïåöèàëüíîãî Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Î ïðåäóïðåæäåíèè ïðàâîíàðóøåíèé», ïîñêîëüêó â òàêîì çàêîíå äîëæíû áûòü ðàçðàáîòàíû è ïðåäóñìîòðåíû ðàçëè÷íûå ìåðû êàê ïî ëèíèè ãîñóäàðñòâà è åãî îðãàíîâ, òàê è îáùåñòâåííûõ îáúåäèíåíèé è îðãàíèçàöèé, âñåé îáùåñòâåííîñòè äëÿ ïðåäóïðåæäåíèÿ ðàçëè÷íîãî ðîäà íàðóøåíèé, à òàêæå ôîðì è âèäîâ êîíòðîëÿ (íàäçîðà) çà ñîáëþäåíèåì è èñïîëíåíèåì òàêîãî çàêîíà. Ó îðãàíîâ íàäçîðà è êîíòðîëèðóþùèõ îðãàíîâ âî ìíîãîì, è ýòî åñòåñòâåííî, ñîâïàäàþò ìåòîäû èõ äåÿòåëüíîñòè: ïðîâåäåíèå ïðîâåðîê, ïîëó÷åíèå îáúÿñíåíèé, èñòðåáîâàíèå è àíàëèç äîêóìåíòîâ, èñïîëüçîâàíèå ýêñïåðòíûõ îöåíîê. Ðàçóìååòñÿ, ÷òî òàêòèêè ïðîâåäåíèÿ è èñïîëüçîâàíèÿ íàçâàííûõ ìåòîäîâ ðàçëè÷íû. Çäåñü, êàê íàì ïðåäñòàâëÿåòñÿ, íåîáõîäèìî êàê äëÿ îðãàíîâ íàäçîðà, òàê è äëÿ êîíòðîëèðóþùèõ îðãàíîâ ÷åòêîå è ïîëíîå ðåãëàìåíòèðîâàíèå íà óðîâíå çàêîíà ïîðÿäêà, ïðåäåëîâ, ñðîêîâ, îôîðìëåíèÿ èñïîëüçîâàíèÿ òåõ èëè èíûõ ìåòîäîâ êîíòðîëÿ (íàäçîðà), ñ óñòàíîâëåíèåì òàêæå ïîðÿäêà îáæàëîâàíèÿ, â òîì ÷èñëå â ñóä, ïðè÷åì ñ îïðåäåëåíèåì â çàêîíå, ÷òî äîëæíî ïðåäñòàâëÿòüñÿ â ñóä è â êàêèå ñðîêè äîëæíî áûòü ðàññìîòðåíî îáðàùåíèå. Òî åñòü íåîáõîäèìî óñòàíîâèòü ïðèåìëåìûé äëÿ ãðàæäàí ïîðÿäîê, êîãäà ïðàâèëüíîñòü äåéñòâèé äîëæåí áûë áû äîêàçûâàòü íå îáðàòèâøèéñÿ â ñóä (èëè â èíîé îðãàí, óïîëíîìî÷åííûé íà ýòî çàêîíîì) ãðàæäàíèí, à ñîîòâåòñòâóþùèé ïðåäñòàâèòåëü îðãàíà êîíòðîëÿ (íàäçîðà), òî åñòü òîò ÷èíîâíèê, êîòîðûé ïðèíÿë ðåøåíèå èëè âûäâèíóë îïðåäåëåííîå òðåáîâàíèå. Äîëæíà áûòü ïðåäóñìîòðåíà, êàê ñêàçàë øâåéöàðñêèé àäâîêàò Êàðë Ýêøòàéí, îïðåäåëåííàÿ àäìèíèñòðàòèâíàÿ ïðîöåäóðà, êîòîðàÿ ïîìîæåò áîðîòüñÿ ñ èìåþùèì èíîãäà ìåñòî ïðîèçâîëîì ÷èíîâíèêà 47. 6. Êàê îðãàíû íàäçîðà, òàê è êîíòðîëèðóþùèå îðãàíû â ñâîèõ ðåøåíèÿõ è äåéñòâèÿõ ïîäêîíòðîëüíû îðãàíàì ñóäåáíîé âëàñòè, __________________ 46 Ñì.: Ðîõëèí Â.È., Ñòóêàíîâ À.Ï. Àêòóàëüíûå ïðîáëåìû áîðüáû ñ àäìèíèñòðàòèâíûìè ïðàâîíàðóøåíèÿìè // Ïðàâîâåäåíèå. 1998. ¹ 3. Ñ. 94— 98; Ñòóêàíîâ À.Ï. Ïðîêóðîðñêèé íàäçîð çà èñïîëíåíèåì çàêîíîâ îðãàíàìè àäìèíèñòðàòèâíîé þðèñäèêöèè. ÑÏá., 2000. 47 Ñì.: Äûìàðñêèé Â. Íîðìû áþðîêðàòèè íà äóøó íàñåëåíèÿ // Ðîññèéñêàÿ ãàç. 2002. 25 ÿíâ.

—

42

—

êóäà ëþáîé ãðàæäàíèí, ðàçëè÷íûå ïðåäïðèíèìàòåëüñêèå ñòðóêòóðû è îáùåñòâåííûå îáúåäèíåíèÿ âïðàâå îáæàëîâàòü èõ ðåøåíèÿ. Âçàèìîäåéñòâèå îðãàíîâ íàäçîðà è êîíòðîëèðóþùèõ îðãàíîâ äîëæíî áûòü íå òîëüêî â ôîðìå ïåðåäà÷è êîíòðîëèðóþùèìè îðãàíàìè ìàòåðèàëîâ îðãàíàì íàäçîðà, êîãäà òðåáóåòñÿ âìåøàòåëüñòâî â ñèëó ñîçäàâøèõñÿ îáñòîÿòåëüñòâ îðãàíîâ ïðàâîîõðàíèòåëüíûõ, íî è â ïðîöåññå ïðîâåäåíèÿ êàêèõ-òî ïðîâåðî÷íûõ ìåðîïðèÿòèé, êàê ýòî ïðàâèëüíî îòìåòèë ðóêîâîäèòåëü Ñ÷åòíîé ïàëàòû ÐÔ Ñ. Â. Ñòåïàøèí 48,à òàêæå äëÿ îáñóæäåíèÿ âîçíèêàþùèõ ïðîáëåì, íåÿñíûõ âîïðîñîâ, îðãàíèçàöèè ðàáîòû ïî ïðîïàãàíäå è ðàçúÿñíåíèþ çàêîíîäàòåëüñòâà, ïðîâåäåíèÿ ñîâìåñòíûõ ìåðîïðèÿòèé ïî ïðåäóïðåæäåíèþ ïðàâîíàðóøåíèé. Äóìàåòñÿ, ÷òî íåîáõîäèìî ïî ïðèìåðó «Ïîëîæåíèÿ î âçàèìîäåéñòâèè ïðàâîîõðàíèòåëüíûõ îðãàíîâ â áîðüáå ñ ïðåñòóïíîñòüþ», óòâåðæäåííîãî Óêàçîì Ïðåçèäåíòà ÐÔ 18 àïðåëÿ 1996 ã., ïîäãîòîâèòü ñîîòâåòñòâóþùåå Ïîëîæåíèå î âçàèìîäåéñòâèè ïðàâîîõðàíèòåëüíûõ îðãàíîâ è îðãàíîâ êîíòðîëÿ è âñåõ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, à ìîæåò áûòü è çàêîíîäàòåëüíîé âëàñòè. Ïðåäñòàâëÿåòñÿ, ÷òî ýòî, â ÷àñòíîñòè, ìîæíî ðåãëàìåíòèðîâàòü è îòðåãóëèðîâàòü â ïðåäëàãàåìîì Çàêîíå «Î ïðåäóïðåæäåíèè ïðàâîíàðóøåíèé». Íàçâàííûå íàìè âåñüìà ñóùåñòâåííûå ñîâïàäàþùèå ïðèçíàêè â äåÿòåëüíîñòè îðãàíîâ íàäçîðà è êîíòðîëèðóþùèõ îðãàíîâ è îðãàíèçàöèé îïðåäåëÿþò âîçìîæíîñòü èõ ñîâìåñòíîé ðàáîòû, êîòîðîé íå ìîãóò è íå äîëæíû ìåøàòü íåêîòîðûå, õîòÿ è âàæíûå îòëè÷èÿ, õàðàêòåðèçóþùèå îðãàí íàäçîðà — ïðîêóðîðñêóþ ñèñòåìó. Ýòè îñîáåííîñòè, ïî íàøåìó ìíåíèþ, âåñüìà âàæíû äëÿ ïîíèìàíèÿ ïîëîæåíèÿ, çíà÷åíèÿ è ðîëè ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà â ãîñóäàðñòâå, îáùåñòâå. Îíè, êàê íàì ïðåäñòàâëÿåòñÿ, çàêëþ÷àþòñÿ â ñëåäóþùåì: 1. Îðãàíû ïðîêóðàòóðû êàê åäèíàÿ ôåäåðàëüíàÿ ñèñòåìà îñóùåñòâëÿþò íàäçîð îò èìåíè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ïîä÷èíåíû òîëüêî çàêîíó. Îðãàíû êîíòðîëÿ, êàê ãîñóäàðñòâåííûå, òàê è íåãîñóäàðñòâåííûå, îáùåñòâåííûå, êåì áû îíè íå áûëè îáðàçîâàíû, òàêèì ïðàâîì è ïîëîæåíèåì íå îáëàäàþò. Îíè îñóùåñòâëÿþò êîíòðîëü îò èìåíè è ïî ïîðó÷åíèþ òîãî îðãàíà îðãàíèçàöèè, êîòîðûì îíè îáðàçîâàíû è óïîëíîìî÷åíû, ÷òî òðåáóåò __________________ 48

Ñì.: Íàñòîëüíàÿ êíèãà ïðîêóðîðà...

—

43

—

è ñîîòâåòñòâóþùåãî çàêîíîäàòåëüíîãî îôîðìëåíèÿ. Âîò, â ÷àñòíîñòè, ïî÷åìó ìû ïîëàãàåì, ÷òî ïðîêóðîðñêîìó íàäçîðó äîëæíà áûòü îòâåäåíà ñïåöèàëüíàÿ ãëàâà, ðàçäåë â Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, êàê ýòî ñäåëàíî â êîíñòèòóöèÿõ ìíîãèõ çàðóáåæíûõ ãîñóäàðñòâ è êàê áûëî ðàíåå â Êîíñòèòóöèè ÑÑÑÐ. 2. Íà Ïðîêóðàòóðó Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè — åäèíóþ ôåäåðàëüíóþ, öåíòðàëèçîâàííóþ ñèñòåìó — âîçëîæåíî îñóùåñòâëÿòü íàäçîð çà ñîáëþäåíèåì Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è èñïîëíåíèåì äåéñòâóþùèõ íà åå òåððèòîðèè çàêîíîâ. Íè îäíîìó îðãàíó êîíòðîëÿ, òàê æå êàê è îðãàíàì íàäçîðà, íå ïîðó÷åíî îñóùåñòâëåíèå ýòîãî ðîäà íàäçîðà. Öåëüþ òàêîãî íàäçîðà, êîòîðàÿ ïîñòàâëåíà òàêæå ïåðåä ïðîêóðîðñêèì íàäçîðîì, ÿâëÿåòñÿ îáåñïå÷åíèå âåðõîâåíñòâà çàêîíà, åäèíñòâà è óêðåïëåíèÿ çàêîííîñòè, çàùèòà ïðàâ è ñâîáîä ÷åëîâåêà è ãðàæäàíèíà, à òàêæå îõðàíÿåìûõ çàêîíîì èíòåðåñîâ îáùåñòâà è ãîñóäàðñòâà. Íàì ïðåäñòàâëÿåòñÿ, ÷òî ðåãëàìåíòàöèÿ è ðåãóëèðîâàíèå äåÿòåëüíîñòè òàêîãî îðãàíà, êîòîðîìó ïîðó÷åíà ðåàëèçàöèÿ âûøåñêàçàííûõ öåëåé, äîëæíà ïðîèçâîäèòüñÿ íà óðîâíå Ôåäåðàëüíîãî êîíñòèòóöèîííîãî çàêîíà, òî åñòü â òîì æå ïîðÿäêå, êàê äåÿòåëüíîñòü Ïðàâèòåëüñòâà, ñóäåáíîé ñèñòåìû. Òîëüêî ýòî áóäåò ñïîñîáñòâîâàòü äîñòèæåíèþ ïîñòàâëåííûõ öåëåé è çàäà÷, ïîâûñèò àâòîðèòåò è âîçìîæíîñòè íàäçîðà, êîòîðûé âûïîëíÿåòñÿ ïî ïîðó÷åíèþ ãîñóäàðñòâà, ïîìîæåò Ïðåçèäåíòó ñòðàíû â âûïîëíåíèè åãî îáÿçàííîñòè áûòü ãàðàíòîì Êîíñòèòóöèè ÐÔ, à òàêæå ñîáëþäåíèþ ïðàâ è ñâîáîä ÷åëîâåêà è ãðàæäàíèíà. 3. Îðãàíû ïðîêóðàòóðû — åäèíàÿ, ôåäåðàëüíàÿ, öåíòðàëèçîâàííàÿ ñèñòåìà, âîçãëàâëÿåìàÿ Ãåíåðàëüíûì ïðîêóðîðîì ÐÔ è ïîä÷èíåííàÿ åìó. Ýòî äàåò âîçìîæíîñòü äîáèâàòüñÿ ïîñòàâëåííîé öåëè — îáåñïå÷åíèÿ âåðõîâåíñòâà çàêîíà è åäèíñòâà çàêîííîñòè âî âñåé Ôåäåðàöèè.  ýòîì îòëè÷èå ïðîêóðàòóðû, è âåñüìà ñóùåñòâåííîå, îò êîíòðîëèðóþùèõ îðãàíîâ, êîòîðûå ïîä÷èíåíû ðàçëè÷íûì îðãàíàì, ïîäîò÷åòíû èì è îáÿçàíû âûïîëíÿòü èõ óêàçàíèÿ è ó÷èòûâàòü èõ ìíåíèå, ÷òî íå âñåãäà ïðàâèëüíî è ñîîòâåòñòâóåò çàêîíó. 4. Îðãàíû ïðîêóðàòóðû äåéñòâóþò è ïîä÷èíåíû Êîíñòèòóöèè è Ôåäåðàëüíîìó çàêîíó «Î ïðîêóðàòóðå ÐÔ», à òàêæå çàêîíàì, êîòîðûå óêàçàíû â ýòîì àêòå (â îñíîâíîì ïðîöåññóàëüíîìó çàêîíîäàòåëüñòâó â ñôåðå îñóùåñòâëåíèÿ ñóäîïðîèçâîäñòâà). Ýòî òàêæå äàåò âîçìîæíîñòü óêðåïëÿòü âåðõîâåíñòâî çàêîíà è åäèíñòâî çàêîííîñòè, îñîáåííî ñ ó÷åòîì íåçàâèñèìîñòè ïðîêóðàòóðû îò ôåäåðàëüíûõ îð—

44

—

ãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, ìåñòíûõ îðãàíîâ âëàñòè (çàêîíîäàòåëüíîé è èñïîëíèòåëüíîé) è ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Îðãàíû, îñóùåñòâëÿþùèå êîíòðîëüíóþ äåÿòåëüíîñòü, ðóêîâîäñòâóþòñÿ ðàçëè÷íûìè ïðàâîâûìè àêòàìè, íåðåäêî ïðîòèâîðå÷àùèìè äðóã äðóãó, çàâèñèìû îò ñîçäàâøèõ è óïîëíîìî÷èâøèõ èõ îðãàíîâ, ÷òî íå ìîæåò íå ñêàçàòüñÿ íà èõ äåÿòåëüíîñòè. Èìåííî ïîýòîìó ìíîãèå ó÷åíûå è ïðàêòè÷åñêèå ðàáîòíèêè âûñêàçûâàþòñÿ î íåîáõîäèìîñòè â çàêîíîäàòåëüíîì ïîðÿäêå óñèëèòü íåçàâèñèìîñòü êîíòðîëèðóþùèõ îðãàíîâ, ÷òî íàì ïðåäñòàâëÿåòñÿ ñîâåðøåííî ïðàâèëüíûì. 5. Îðãàíû ïðîêóðàòóðû, íå ÿâëÿÿñü îðãàíîì óïðàâëåíèÿ, ïðè îñóùåñòâëåíèè íàäçîðà íå âìåøèâàþòñÿ â îïåðàòèâíî-õîçÿéñòâåííóþ äåÿòåëüíîñòü, äåÿòåëüíîñòü îðãàíîâ êîíòðîëÿ, íå ïîäìåíÿþò èõ è íå ïîëüçóþòñÿ ïðàâîì ðåøåíèé, îòìåíû ðåøåíèé. Îíè âïðàâå òîëüêî ðåàãèðîâàòü ïðè íàðóøåíèè çàêîíà òåìè ñðåäñòâàìè è ìåòîäàìè, êàê ýòî óñòàíîâëåíî çàêîíîì. Ýòî îòëè÷àåò èõ îò îðãàíîâ êîíòðîëÿ, ÿâëÿþùèõñÿ îðãàíàìè óïðàâëåíèÿ. 6. Ïðîêóðàòóðà êàê îðãàí íàäçîðà èìååò åäèíûé ôåäåðàëüíûé öåíòð, êîòîðûé íà îñíîâàíèè çàêîíà íàïðàâëÿåò äåÿòåëüíîñòü âñåé ñèñòåìû, îáåñïå÷èâàÿ ñîãëàñîâàííîñòü äåéñòâèé, ñîçäàâàÿ âîçìîæíîñòü ñîñðåäîòî÷èòü â íóæíûé ìîìåíò óñèëèÿ âñåé ñèñòåìû íà ðåøåíèè íàèáîëåå âàæíûõ çàäà÷ â óñòàíîâëåííûå ñðîêè. Êîíòðîëüíàÿ ñèñòåìà òàêîãî öåíòðà íå èìååò, õîòÿ, íåñîìíåííî, íóæäàåòñÿ â íåì, ÷òî âûçûâàåò íåîáõîäèìîñòü ïðîðàáîòêè äàííîé ïðîáëåìû è ðàçðàáîòêè îñíîâîïîëàãàþùåãî ïî ïðèíöèïèàëüíûì âîïðîñàì ôåäåðàëüíîãî çàêîíà î êîíòðîëèðóþùåé ñèñòåìå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, åå îòðàñëåâîì ïîäðàçäåëåíèè, ïîëíîìî÷èÿì, ìåðàì âîçäåéñòâèÿ, âçàèìîäåéñòâèè. 7. Ïðîêóðàòóðà èìååò åäèíûå ñðåäñòâà è ìåðû ðåàãèðîâàíèÿ, óñòàíîâëåííûå çàêîíîì, àïðîáèðîâàííûå ïðàêòèêîé, ÷òî îáóñëîâëèâàåò íåîáõîäèìîñòü èõ ñîõðàíåíèÿ è íåêîòîðîãî ðàñøèðåíèÿ è êîíêðåòèçàöèè, î ÷åì ìû óæå ãîâîðèëè âûøå. Äóìàåòñÿ, ÷òî ïîäîáíûå ìåðû âîçäåéñòâèÿ äëÿ êàæäîãî óðîâíÿ êîíòðîëèðóþùèõ îðãàíîâ äîëæíû áûòü ðàçðàáîòàíû è äëÿ îðãàíîâ êîíòðîëÿ. Íàçâàííûå ðàçëè÷èÿ åùå ðàç óáåæäàþò â òîì, ÷òî îðãàíû êîíòðîëÿ è íàäçîðà ïî èõ ñóùíîñòè — ýòî îðãàíû ðàçíîïëàíîâûå ïî ñâîåìó õàðàêòåðó è ñîäåðæàíèþ, ñâîèì öåëÿì è çàäà÷àì è íàïðàâëåííîñòè äåÿòåëüíîñòè. Èìåííî ïîýòîìó îðãàíàìè íàäçîðà ÿâëÿþòñÿ îðãàíû ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà, à âñå îñòàëüíûå, èìåíóåìûå «íàäçîðîì», — îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîãî êîíòðîëÿ. —

45

—

4. Ðàáîòà ïðîêóðîðà ñ îáðàùåíèÿìè ãðàæäàí 4.1. Îáùèå âîïðîñû îðãàíèçàöèè ðàáîòû ñ îáðàùåíèÿìè ãðàæäàí â îðãàíàõ ïðîêóðàòóðû Çàêîí ÐÔ îò 27 àïðåëÿ 1993 ã. ¹ 4866-1 «Îá îáæàëîâàíèè â ñóä äåéñòâèé è ðåøåíèé, íàðóøàþùèõ ïðàâà è ñâîáîäû ãðàæäàí» (äàëåå — Çàêîí îá îáæàëîâàíèè) óñòàíàâëèâàåò, ÷òî «êàæäûé ãðàæäàíèí âïðàâå îáðàòèòüñÿ ñ æàëîáîé â ñóä, åñëè ñ÷èòàåò, ÷òî íåïðàâîìåðíûìè äåéñòâèÿìè (ðåøåíèÿìè) ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ, îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ó÷ðåæäåíèé, ïðåäïðèÿòèé è èõ îáúåäèíåíèé, îáùåñòâåííûõ îáúåäèíåíèé èëè äîëæíîñòíûõ ëèö, ãîñóäàðñòâåííûõ ñëóæàùèõ íàðóøåíû åãî ïðàâà è ñâîáîäû» (ñò. 1). Ýòî íàèáîëåå äåéñòâåííûé ñïîñîá çàùèòû ïðàâ ãðàæäàí ñ òî÷êè çðåíèÿ åãî þðèäè÷åñêîé ñèëû. Ñîãëàñíî ñò. 6 Ôåäåðàëüíîãî êîíñòèòóöèîííîãî çàêîíà îò 31 äåêàáðÿ 1996 ã. ¹ 1-ÔÊÇ «Î ñóäåáíîé ñèñòåìå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» âñòóïèâøèå â çàêîííóþ ñèëó ïîñòàíîâëåíèÿ ôåäåðàëüíûõ ñóäîâ, ìèðîâûõ ñóäåé è ñóäîâ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ÿâëÿþòñÿ îáÿçàòåëüíûìè äëÿ âñåõ áåç èñêëþ÷åíèÿ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, îáùåñòâåííûõ îáúåäèíåíèé, äîëæíîñòíûõ ëèö, äðóãèõ ôèçè÷åñêèõ è þðèäè÷åñêèõ ëèö è ïîäëåæàò íåóêîñíèòåëüíîìó èñïîëíåíèþ íà âñåé òåððèòîðèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (ñì. òàêæå ñò. 8 Çàêîíà îá îáæàëîâàíèè). Ïðè ýòîì â ñëó÷àå ïðîòèâîðå÷èÿ êàêîãî-ëèáî ðåøåíèÿ èëè àêòà îðãàíà èñïîëíèòåëüíîé èëè ïðåäñòàâèòåëüíîé âëàñòè è ñóäåáíîãî ðåøåíèÿ îáÿçàòåëüíîìó èñïîëíåíèþ ïîäëåæèò èñêëþ÷èòåëüíî ðåøåíèå ñóäà; áóäó÷è çàêîííûì, îíî ÿâëÿåòñÿ ïðèîðèòåòíûì ïåðåä ëþáûì àêòîì. Ýòî ñàìî ñîáîé ðàçóìåþùååñÿ ïîëîæåíèå âàæíî çíàòü, ïîìíèòü è óìåòü èì ïîëüçîâàòüñÿ, îñîáåííî íà ñòàäèè ïðèíóäèòåëüíîãî èñïîëíåíèÿ ðåøåíèÿ ñóäà. Êðîìå òîãî, â ïîëüçó ñóäåáíîãî ïîðÿäêà îáæàëîâàíèÿ äåéñòâèé è ðåøåíèé îðãàíîâ âëàñòè ãîâîðèò òîò ôàêò, ÷òî â ñóä ìîæíî íàïðàâëÿòü æàëîáó íà ëþáîå ðåøåíèå ëþáîãî îðãàíà (êðîìå âûøåñòîÿùåé èíñòàíöèè ñèñòåìû îðãàíîâ ïðàâîñóäèÿ). —

46

—

Îäíàêî îáæàëîâàíèå äåéñòâèé è ðåøåíèé ÷åðåç ñóä íàèáîëåå íåâûãîäíûé ñïîñîá ðåøåíèÿ ïðîáëåìû ñ òî÷êè çðåíèÿ âðåìåííûõ è ôèíàíñîâûõ çàòðàò íà åãî ðåàëèçàöèþ. Íå ñåêðåò, ÷òî èíîãäà äåëî â ñóäå ðåøàåòñÿ ãîäàìè. Ê òîìó æå ñóäåáíûé ïîðÿäîê ðåøåíèÿ ñïîðà òðåáóåò ïðåäâàðèòåëüíîé óïëàòû ãîñïîøëèíû. Ïîýòîìó íåðàöèîíàëüíî ïðè ìàëåéøåì íàðóøåíèè ñî ñòîðîíû äîëæíîñòíûõ ëèö âàøèõ ïðàâ ïîñïåøíî îáðàùàòüñÿ ñ èñêîâûì çàÿâëåíèåì â ñóä (îñîáåííî åñëè íåò ïîëíîé óâåðåííîñòè â ïðîòèâîïðàâíîñòè äåÿíèÿ îòâåòñòâåííîãî äîëæíîñòíîãî ëèöà). Äåëî ìîæåò çàòÿíóòüñÿ íà âåñüìà äëèòåëüíûé ñðîê è âûçâàòü íåîïðàâäàííî áîëüøèå èçäåðæêè âðåìåíè è äåíåã. Äëÿ íà÷àëà ñòîèò ïîïûòàòüñÿ çàùèòèòü ñâîè ïðàâà ïóòåì ðåàëèçàöèè ñò. 4 Çàêîíà îá îáæàëîâàíèè.  íåé, â ÷àñòíîñòè, ãîâîðèòñÿ, ÷òî «ãðàæäàíèí âïðàâå îáðàòèòüñÿ ñ æàëîáîé íà äåéñòâèÿ (ðåøåíèÿ), íàðóøàþùèå åãî ïðàâà è ñâîáîäû, ëèáî íåïîñðåäñòâåííî â ñóä, ëèáî ê âûøåñòîÿùåìó â ïîðÿäêå ïîä÷èíåííîñòè ãîñóäàðñòâåííîìó îðãàíó, îðãàíó ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ó÷ðåæäåíèþ, ïðåäïðèÿòèþ èëè îáúåäèíåíèþ, îáùåñòâåííîìó îáúåäèíåíèþ, äîëæíîñòíîìó ëèöó, ãîñóäàðñòâåííîìó ñëóæàùåìó». Òî åñòü çàêîí ïðåäîñòàâèë ãðàæäàíàì ïðàâî îáæàëîâàòü íåïðàâîìåðíûå äåéñòâèÿ ëþáîãî äîëæíîñòíîãî ëèöà åãî íåïîñðåäñòâåííîìó íà÷àëüíèêó. Ïðè÷åì íåçàâèñèìî îò òîãî, êàêîé ýòî îðãàí (ãîñóäàðñòâåííûé èëè íåãîñóäàðñòâåííûé) è êàêîé ýòî ïîä÷èíåííûé (íàçíà÷åííûé êåì-òî èëè âûáðàííûé äëÿ çàìåùåíèÿ äàííîé äîëæíîñòè). Ïî îáùåìó ïðàâèëó íîâîå ðåøåíèå òîæå ìîæåò áûòü îáæàëîâàíî. Îáæàëîâàòü åãî íåîáõîäèìî â èíñòàíöèþ, ñòîÿùóþ åùå âûøå. Åñëè òàêàÿ èíñòàíöèÿ îòñóòñòâóåò, òî öåëåñîîáðàçíî îáðàòèòüñÿ â îðãàíû ïðîêóðàòóðû. Íà íàø âçãëÿä, â ýòîò îðãàí, ïðåäíàçíà÷åííûé äëÿ çàùèòû ïðàâ è çàêîííûõ èíòåðåñîâ ãðàæäàí, íàïðàâëÿòü îáðàùåíèå öåëåñîîáðàçíî óæå ïîñëå âòîðîãî íåçàêîííîãî (èëè íå óñòðàèâàþùåãî âàñ) ðåøåíèÿ ïî æàëîáå (íàïîìíèì, ÷òî îáðàùàòüñÿ â ïðîêóðàòóðó ìîæíî â ëþáîé ìîìåíò ïðîöåññà îáæàëîâàíèÿ). Îñîáîé èíñòàíöèåé, òî÷íåå, öåëîé ñòðóêòóðîé ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ, ñïåöèàëüíî ñîçäàííûõ äëÿ îáåñïå÷åíèÿ çàêîííîñòè è ïðàâîïîðÿäêà è íå âõîäÿùèõ â ñòðóêòóðó îðãàíèçàöèè, äîïóñòèâøåé íàðóøåíèå ïðàâ è ñâîáîä ÷åëîâåêà è —

47

—

ãðàæäàíèíà, ÿâëÿåòñÿ ïðîêóðàòóðà.  ïðîêóðàòóðó ìîæíî è íóæíî îáðàùàòüñÿ íà ëþáîì ýòàïå áîðüáû ñ ÷èíîâíè÷üèì ïðîèçâîëîì.  ïðîöåññå îáæàëîâàíèÿ äåéñòâèé è ðåøåíèé äîëæíîñòíûõ ëèö ïðîêóðàòóðà çàíèìàåò ïðîìåæóòî÷íîå ïîëîæåíèå ìåæäó äîëæíîñòíûì ëèöîì, êîòîðîå âûíåñëî îáæàëóåìîå ðåøåíèå, è ñóäîì. Äåëî â òîì, ÷òî ðåøåíèå ïðîêóðîðà (â òîì ÷èñëå è ãåíåðàëüíîãî), ñ îäíîé ñòîðîíû, â ñèëó òðåáîâàíèÿ çàêîíà (ñò. 6 Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Î ïðîêóðàòóðå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè») îáÿçàòåëüíî ê èñïîëíåíèþ ëèöàìè, íàðóøèâøèìè ïðàâà ãðàæäàíèíà; ñ äðóãîé — òàêîå ðåøåíèå íå ÿâëÿåòñÿ îêîí÷àòåëüíûì è ìîæåò áûòü îáæàëîâàíî â ñóä (ñò. 10). Ðåøåíèå æå ñóäà (òî÷íåå, ñóäà âòîðîé èíñòàíöèè — ïîñëåäíåé èíñòàíöèè, äîñòóïíîé íåïîñðåäñòâåííî çàÿâèòåëþ) ÿâëÿåòñÿ îêîí÷àòåëüíûì è îáæàëîâàíèþ íå ïîëåæèò. Îíî ïîäëåæèò òîëüêî ïåðåñìîòðó è òîëüêî â ïîðÿäêå íàäçîðà, âîçáóæäåíèå êîòîðîãî çàâèñèò íå îò çàÿâèòåëÿ æàëîáû, à îò ïðîêóðîðà èëè ïðåäñåäàòåëÿ ñóäà, ê êîòîðûì ïðè íàëè÷èè íåîáõîäèìîñòè äàëüíåéøåãî ðàçâèòèÿ ïðàâîçàùèòíîãî ïðîöåññà è ñëåäóåò îáðàùàòüñÿ. Êîíå÷íî, ðåøåíèå ñóäà ïîñëåäíåé èíñòàíöèè ìîæíî îáæàëîâàòü â Ìåæäóíàðîäíûé Ñóä, íàõîäÿùèéñÿ â Ñòðàñáóðãå, íî ýòî óæå íåñêîëüêî èíîé îðãàí, íå âõîäÿùèé â ñèñòåìó îðãàíîâ âëàñòè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ñîãëàñíî ñò. 1 Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà îò 17 íîÿáðÿ 1995 ã. ¹ 168-ÔÇ «Î ïðîêóðàòóðå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» (ñ èçìåíåíèÿìè îò 19 íîÿáðÿ 1999 ã., 2 ÿíâàðÿ, 27 äåêàáðÿ 2000 ã.) ïðîêóðàòóðà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè — åäèíàÿ ôåäåðàëüíàÿ öåíòðàëèçîâàííàÿ ñèñòåìà îðãàíîâ, îñóùåñòâëÿþùèõ îò èìåíè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íàäçîð çà ñîáëþäåíèåì Êîíñòèòóöèè ÐÔ è èñïîëíåíèåì çàêîíîâ, äåéñòâóþùèõ íà òåððèòîðèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ïîñêîëüêó çàÿâèòåëþ â ïîäàâëÿþùåì áîëüøèíñòâå ñëó÷àåâ ïðîöåññ ðàññìîòðåíèÿ åãî æàëîáû íå èíòåðåñåí (èíòåðåñ ïðåäñòàâëÿåò òîëüêî ðåçóëüòàò ðàññìîòðåíèÿ — îôèöèàëüíûé îòâåò), ïðèâåäåì òîëüêî ëèøü ïîëîæåíèÿ çàêîíà î ñðîêàõ, êîòîðûå äîëæíû âûïîëíÿòüñÿ ïðîêóðàòóðîé ïîñëå ïðèíÿòèÿ æàëîáû. Ñò. 10 Çàêîíà î ïðîêóðàòóðå â ÐÔ îáÿçûâàåò ïðîêóðîðîâ ðàññìàòðèâàòü è ðàçðåøàòü çàÿâëåíèÿ, æàëîáû è èíûå îáðàùå—

48

—

íèÿ ãðàæäàí, ñîäåðæàùèå ñâåäåíèÿ î íàðóøåíèÿõ çàêîíà. Ïðè ýòîì ïîäëåæàò ðàññìîòðåíèþ è ðàçðåøåíèþ êàê ïèñüìåííûå, òàê è óñòíûå îáðàùåíèÿ, ïîñòóïèâøèå â ïðîêóðàòóðó. Ðàáîòà ñ îáðàùåíèÿìè ãðàæäàí çàíèìàåò çíà÷èòåëüíîå ìåñòî â îáùåì îáúåìå ðàáîòû îðãàíîâ ïðîêóðàòóðû. Ñòàòèñòè÷åñêèå äàííûå ñâèäåòåëüñòâóþò î ïîñòîÿííî âîçðàñòàþùåì êîëè÷åñòâå æàëîá, ðàçðåøåííûõ íåïîñðåäñòâåííî îðãàíàìè ïðîêóðàòóðû, à êîëè÷åñòâî îáðàùåíèé, íàïðàâëåííûõ äëÿ ðàçðåøåíèÿ â äðóãèå âåäîìñòâà, ñíèçèëîñü (ïåðâîå ïîëóãîäèå 2002 ã. — 16 %, ïåðâîå ïîëóãîäèå 2003 ã. — 17 %). Çà ïåðâîå ïîëóãîäèå 2003 ã. â îðãàíû ïðîêóðàòóðû ïîñòóïèëè 199 383 æàëîáû íà íàðóøåíèÿ çàêîíîâ, äîïóùåííûå â õîäå ñëåäñòâèÿ è äîçíàíèÿ, ÷òî íà 7,4 % áîëüøå, ÷åì â ïðåäûäóùåì ãîäó. Èõ óäåëüíûé âåñ òàêæå âîçðîñ è ñîñòàâèë 26, 4 % (â ïåðâîì ïîëóãîäèè 2002 ã. — 22, 4 %). Æàëîáû, çàÿâëåíèÿ è îáðàùåíèÿ ìîãóò áûòü ïîäàíû ñàìèì ãðàæäàíèíîì, ïðàâà êîòîðîãî íàðóøåíû, èëè åãî ïðåäñòàâèòåëåì, à òàêæå ïî ïðîñüáå ãðàæäàíèíà íàäëåæàùå óïîëíîìî÷åííûì ïðåäñòàâèòåëåì îáùåñòâåííîé îðãàíèçàöèè, òðóäîâîãî êîëëåêòèâà. Ïîðÿäîê ïðèåìà, ó÷åòà, ðåãèñòðàöèè çàÿâëåíèé, æàëîá, çàïðîñîâ (îáðàùåíèé), èõ ôîðìèðîâàíèÿ â íàäçîðíûå ïðîèçâîäñòâà, îôîðìëåíèÿ, ðàçìíîæåíèÿ, ñèñòåìàòèçàöèè è õðàíåíèÿ, à òàêæå êîíòðîëÿ çà èõ èñïîëíåíèåì óñòàíàâëèâàåòñÿ Èíñòðóêöèåé î ïîðÿäêå ðàññìîòðåíèÿ è ðàçðåøåíèÿ îáðàùåíèé è ïðèåìà ãðàæäàí â îðãàíàõ è ó÷ðåæäåíèÿõ ïðîêóðàòóðû Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, óòâåðæäåííîé Ïðèêàçîì Ãåíåðàëüíîãî ïðîêóðîðà ÐÔ îò 15.01 2003 ã. ¹ 3. Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî ðàáîòà ñ æàëîáàìè è îáðàùåíèÿìè ãðàæäàí â îðãàíàõ ïðîêóðàòóðû îõâàòûâàåò âñå îòðàñëè ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà (íàäçîð çà èñïîëíåíèåì çàêîíîâ è çàêîííîñòüþ ïðàâîâûõ àêòîâ, íàäçîð çà ñîáëþäåíèåì ïðàâ è ñâîáîä ÷åëîâåêà è ãðàæäàíèíà, íàäçîð çà èñïîëíåíèåì çàêîíîâ îðãàíàìè, îñóùåñòâëÿþùèìè ïðåäâàðèòåëüíîå ñëåäñòâèå, äîçíàíèå è îïåðàòèâíî-ðîçûñêíóþ äåÿòåëüíîñòü, íàäçîð çà èñïîëíåíèåì çàêîíîâ çà èñïîëíåíèåì çàêîíîâ àäìèíèñòðàöèÿìè îðãàíîâ è ó÷ðåæäåíèé, èñïîëíÿþùèõ íàêàçàíèå è íàçíà÷àåìûå ñóäîì ìåðû ïðèíóäèòåëüíîãî õàðàêòåðà, àäìèíèñòðàöèÿìè ìåñò ñîäåðæàíèÿ çàäåðæàííûõ è çàêëþ÷åííûõ ïîä ñòðàæó, íàäçîð çà èñïîëíåíèåì —

49

—

çàêîíîâ ñóäåáíûìè ïðèñòàâàìè), à òàêæå èíûå íàïðàâëåíèÿ äåÿòåëüíîñòè — ó÷àñòèå ïðîêóðîðà â ðàññìîòðåíèè äåë ñóäàìè, îñóùåñòâëåíèå óãîëîâíîãî ïðåñëåäîâàíèÿ. Ñîîòâåòñòâåííî, íàïðàâëåíèþ äåÿòåëüíîñòè ðàáîòó ñ îáðàùåíèÿìè è æàëîáàìè ãðàæäàí îðãàíèçóåò òî èëè èíîå ñòðóêòóðíîå ïîäðàçäåëåíèå îðãàíîâ ïðîêóðàòóðû. Óìåíüøåíèå ÷èñëà îáðàùåíèé è æàëîá ïî âîïðîñàì ðåàáèëèòàöèè è âîññòàíîâëåíèÿ ïðàâ æåðòâ ïîëèòè÷åñêèõ ðåïðåññèé, à òàêæå ïî âîïðîñàì çàêîííîñòè ñóäåáíûõ ïîñòàíîâëåíèé ïî óãîëîâíûì, ãðàæäàíñêèì è àðáèòðàæíûì äåëàì îáóñëîâëåíî èçìåíåíèåì çàêîíîäàòåëüñòâà è ðàñøèðåíèåì êðóãà âîïðîñîâ, ðåøåíèå êîòîðûõ îòíåñåíî ê êîìïåòåíöèè ñóäåáíûõ îðãàíîâ.  òî æå âðåìÿ îòìå÷àåòñÿ ðîñò êîëè÷åñòâà ðàçðåøåííûõ îáðàùåíèé ïî âîïðîñàì íàäçîðà çà ñîáëþäåíèåì ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà (íà 4,5 %); çà ñëåäñòâèåì è äîçíàíèåì (íà 7,4 %); çà ñîáëþäåíèåì çàêîíîäàòåëüñòâà ïðè èñïîëíåíèè óãîëîâíûõ íàêàçàíèé (íà 2,4 %). Ïðåæäå ÷åì ïåðåéòè íåïîñðåäñòâåííî ê âîïðîñó îá îðãàíèçàöèè ðàáîòû ñ îáðàùåíèÿìè ãðàæäàí â îðãàíàõ ïðîêóðàòóðû, ñëåäóåò äàòü õàðàêòåðèñòèêó òàêèõ ïîíÿòèé, êàê îáðàùåíèå, ïðåäëîæåíèå, çàÿâëåíèå, æàëîáà, õîäàòàéñòâî, æàëîáà, êîëëåêòèâíîå îáðàùåíèå, äóáëèêàò îáðàùåíèÿ, ïîâòîðíîå îáðàùåíèå, ïàðëàìåíòñêèé çàïðîñ, çàïðîñ ÷ëåíà Ñîâåòà Ôåäåðàöèè, äåïóòàòà Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ ÐÔ, îáðàùåíèå ÷ëåíà Ñîâåòà Ôåäåðàöèè, äåïóòàòà Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ ÐÔ. Ïðåäëîæåíèå — îáðàùåíèå äîëæíîñòíîãî ëèöà èëè ãðàæäàíèíà, íå ñâÿçàííîå ñ íàðóøåíèåì åãî ïðàâ, íàïðàâëåííîå íà óëó÷øåíèå äåÿòåëüíîñòè îðãàíîâ ïðîêóðàòóðû èëè äðóãèõ ïðàâîîõðàíèòåëüíûõ îðãàíîâ. Çàÿâëåíèå — îáðàùåíèå ãðàæäàíèíà ïî ïîâîäó ðåàëèçàöèè åãî ïðàâ è ñâîáîä, çàêðåïëåííûõ â Êîíñòèòóöèè ÐÔ è çàêîíîäàòåëüñòâå Ðîññèè. Æàëîáà — îáðàùåíèå ãðàæäàíèíà ïî ïîâîäó íàðóøåíèÿ åãî ïðàâ è ñâîáîä ðåøåíèÿìè è äåéñòâèÿìè (áåçäåéñòâèåì) îðãàíà, äîëæíîñòíîãî ëèöà è èíûõ ëèö. Õîäàòàéñòâî — èçëîæåííîå â ïèñüìåííîé ôîðìå îáðàùåíèå ãðàæäàíèíà ñ ïðîñüáîé î ïðèçíàíèè â ñëó÷àÿõ, óñòàíîâ—

50

—

ëåííûõ çàêîíîäàòåëüñòâîì ÐÔ, îïðåäåëåííîãî ñòàòóñà, ïðàâ, ñâîáîä. Êîëëåêòèâíîå îáðàùåíèå — îáðàùåíèå äâóõ è áîëåå ãðàæäàí, à òàêæå îáðàùåíèå, ïðèíÿòîå íà ìèòèíãå èëè ñîáðàíèè è ïîäïèñàííîå îðãàíèçàòîðàìè èëè ó÷àñòíèêàìè ìèòèíãà, ñîáðàíèÿ. Äóáëèêàò îáðàùåíèÿ — îáðàùåíèå ãðàæäàíèíà, ÿâëÿþùååñÿ êîïèåé ïðåäûäóùåãî îáðàùåíèÿ, ëèáî ýêçåìïëÿð îáðàùåíèÿ ïî îäíîìó è òîìó æå âîïðîñó è â èíòåðåñàõ îäíîãî è òîãî æå ëèöà. Ïîâòîðíîå îáðàùåíèå — îáðàùåíèå, ïîñòóïèâøåå îò îäíîãî è òîãî æå ëèöà ïî îäíîìó è òîìó æå âîïðîñó, â êîòîðîì: • îáæàëóåòñÿ ðåøåíèå, ïðèíÿòîå ïî ïðåäûäóùåìó îáðàùåíèþ, ïîñòóïèâøåìó â äàííóþ ïðîêóðàòóðó; • ñîîáùàåòñÿ î íåñâîåâðåìåííîì ðàññìîòðåíèè ïðåäûäóùåãî îáðàùåíèÿ, åñëè ñî âðåìåíè åãî ïîñòóïëåíèÿ èñòåê óñòàíîâëåííûé çàêîíîäàòåëüñòâîì ñðîê ðàññìîòðåíèÿ; • óêàçûâàåòñÿ íà äðóãèå íåäîñòàòêè, äîïóùåííûå ïðè ðàññìîòðåíèè è ðàçðåøåíèè ïðåäûäóùåãî îáðàùåíèÿ.  ïåðâîì ïîëóãîäèè 2003 ã. áûëè çàðåãèñòðèðîâàíû 30 783 ïîâòîðíûõ îáðàùåíèÿ, ÷òî íà 12 % ìåíüøå, ÷åì â 2002 ãîäó. Ïàðëàìåíòñêèé çàïðîñ — çàïðîñ, ïðèíÿòûé ñîîòâåòñòâóþùåé ïàëàòîé Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ ÐÔ ñ ñîáëþäåíèåì òðåáîâàíèé ñò. 18 Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Î ñòàòóñå ÷ëåíà Ñîâåòà Ôåäåðàöèè è ñòàòóñå äåïóòàòà Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ ÐÔ» â ïîðÿäêå, óñòàíîâëåííîì èõ ðåãëàìåíòàìè, âõîäÿùèì â êîìïåòåíöèþ Ãåíåðàëüíîãî ïðîêóðîðà ÐÔ. Çàïðîñ ÷ëåíà Ñîâåòà Ôåäåðàöèè, äåïóòàòà Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ ÐÔ — îôîðìëåííûé íàäëåæàùèì îáðàçîì äîêóìåíò î íàðóøåíèÿõ çàêîíîâ ñ òðåáîâàíèåì îá èõ óñòðàíåíèè è íàïðàâëåííûé Ãåíåðàëüíîìó ïðîêóðîðó ÐÔ. Îáðàùåíèå ÷ëåíà Ñîâåòà Ôåäåðàöèè, äåïóòàòà Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ ÐÔ — äîêóìåíò ÷ëåíà Ñîâåòà Ôåäåðàöèè, äåïóòàòà Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ ÐÔ, íàïðàâëåííûé â îðãàíû ïðîêóðàòóðû ñ îáðàùåíèåì î íàðóøåíèÿõ çàêîíà, à òàêæå ñ ïðîñüáîé î ïðåäîñòàâëåíèè èíôîðìàöèè, ñâåäåíèé è äîêóìåíòîâ ïî âîïðîñàì, ñâÿçàííûì ñ èõ äåÿòåëüíîñòüþ, è íå îôîðìëåííûé êàê çàïðîñ. —

51

—

Ê ðàññìîòðåíèþ è ðàçðåøåíèþ â îðãàíàõ ïðîêóðàòóðû ïðèíèìàþòñÿ çàÿâëåíèÿ, æàëîáû, çàïðîñû è îáðàùåíèÿ, ñîäåðæàùèå ñâåäåíèÿ î íàðóøåíèÿõ çàêîíîäàòåëüñòâà, îõðàíÿåìûõ çàêîíîì ïðàâ, ñâîáîä è èíòåðåñîâ ÷åëîâåêà è ãðàæäàíèíà, èíòåðåñîâ îáùåñòâà è ãîñóäàðñòâà, ïîëó÷åííûå â ïèñüìåííîé èëè óñòíîé ôîðìå íà ëè÷íîì ïðèåìå, ïî ïî÷òå, ôàêñèìèëüíîé ñâÿçè, òåëåãðàôó. Çàÿâëåíèÿ î ñîâåðøåííîì èëè ãîòîâÿùåìñÿ ïðåñòóïëåíèè ðàññìàòðèâàþòñÿ â ïîðÿäêå, ïðåäóñìîòðåííîì óãîëîâíî-ïðîöåññóàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì (ñò. 141 ÓÏÊ ÐÔ). Æàëîáû íà äåéñòâèÿ (áåçäåéñòâèÿ) è ðåøåíèÿ îðãàíîâ äîçíàíèÿ, äîçíàâàòåëåé, ñëåäîâàòåëåé è ïðîêóðîðîâ, ñâÿçàííûå ñ ðàññëåäîâàíèåì óãîëîâíûõ äåë, à òàêæå íà ïðèãîâîðû, ðåøåíèÿ, îïðåäåëåíèÿ è ïîñòàíîâëåíèÿ ñóäîâ ïðîâåðÿþòñÿ â ïîðÿäêå è â ïðåäåëàõ ïîëíîìî÷èé, ïðåäóñìîòðåííûõ, ñîîòâåòñòâåííî, óãîëîâíî-ïðîöåññóàëüíûì, ãðàæäàíñêèì è àðáèòðàæíûì ïðîöåññóàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì. Ïîðÿäîê ðàññìîòðåíèÿ è ðàçðåøåíèÿ ïîñòóïàþùèõ íà çàêëþ÷åíèå õîäàòàéñòâ î ïîìèëîâàíèè, à òàêæå çàÿâëåíèé ãðàæäàí î ðåàáèëèòàöèè â ñîîòâåòñòâèè ñ Çàêîíîì ÐÔ «Î ðåàáèëèòàöèè æåðòâ ïîëèòè÷åñêèõ ðåïðåññèé» óñòàíàâëèâàåòñÿ ñïåöèàëüíûìè ïðèêàçàìè è óêàçàíèÿìè Ãåíåðàëüíîãî ïðîêóðîðà ÐÔ. Äåïóòàòñêèå îáðàùåíèÿ è çàïðîñû ïî âîïðîñàì, ñâÿçàííûì ñ ðåàáèëèòàöèåé ãðàæäàí, ðàññìàòðèâàþòñÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ Èíñòðóêöèåé îò 15 ÿíâàðÿ 2003 ãîäà.  ñâÿçè ñ âíåñåíèåì èçìåíåíèé è äîïîëíåíèé â Çàêîí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè «Î ðåàáèëèòàöèè æåðòâ ïîëèòè÷åñêèõ ðåïðåññèé» îò 18.10 1991 ã. è â öåëÿõ íàèáîëåå ïîëíîãî è îïåðàòèâíîãî âîññòàíîâëåíèÿ ñïðàâåäëèâîñòè â îòíîøåíèè æåðòâ ïîëèòè÷åñêèõ ðåïðåññèé â ñîîòâåòñòâèè ñ Èíñòðóêöèåé î ïîðÿäêå èñïîëíåíèÿ Çàêîíà ÐÔ îò 22 èþíÿ 2000 ã. ¹ 675 «Î ðåàáèëèòàöèè æåðòâ ïîëèòè÷åñêèõ ðåïðåññèé» â ïåðâîî÷åðåäíîì ïîðÿäêå íåîáõîäèìî ðàçðåøàòü äåëà ïî çàÿâëåíèÿì çàèíòåðåñîâàííûõ ëèö è ãðàæäàí. Äëÿ îôîðìëåíèÿ åäèíîé ïðàêòèêè îïðåäåëåí ïîðÿäîê èñïîëíåíèÿ íåêîòîðûõ ïîëîæåíèé çàêîíà. Çàÿâëåíèÿ ãðàæäàí, íà êîòîðûõ ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ äåéñòâèå ñò. 1.1 çàêîíà (íà äåòåé, íàõîäèâøèõñÿ âìåñòå ñ ðîäèòåëÿìè â ìåñòàõ ëèøåíèÿ ñâîáîäû, â ññûëêå, âûñûëêå, íà ñïåöïîñåëå—

52

—

íèè) ðàçðåøàþòñÿ îðãàíàìè ïðîêóðàòóðû ëèøü â ñëó÷àÿõ, êîãäà ïîëèòè÷åñêèå ðåïðåññèè îñóùåñòâëÿëèñü â ïîðÿäêå óãîëîâíîãî ñóäîïðîèçâîäñòâà ïî ðåøåíèÿì ñóäîâ è äðóãèõ îðãàíîâ, íàäåëÿâøèõñÿ ñóäåáíûìè ôóíêöèÿìè. Ïðîêóðîðñêèé íàäçîð çà ñîáëþäåíèåì ðåàáèëèòàöèîííîãî çàêîíîäàòåëüñòâà, íåñìîòðÿ íà íåêîòîðóþ àêòèâèçàöèþ, âñå åùå íåäîñòàòî÷íî äåéñòâåí. Ïîñòóïàþùèå â Ãåíåðàëüíóþ ïðîêóðàòóðó Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îáðàùåíèÿ, ìàòåðèàëû ïðîâåðîê ñâèäåòåëüñòâóþò î ïðîäîëæàþùèõñÿ íàðóøåíèÿõ çàêîíîäàòåëüñòâà, ðåãëàìåíòèðóþùåãî ïðåäîñòàâëåíèå ëüãîò è ãàðàíòèé æåðòâàì ïîëèòè÷åñêèõ ðåïðåññèé. Íå âñåãäà ñðàáàòûâàåò ïðåäóñìîòðåííàÿ çàêîíîì ñèñòåìà ìåð ïî âîçìåùåíèþ ìàòåðèàëüíîãî óùåðáà, ïðåäîñòàâëåíèþ ëüãîò ðåàáèëèòèðîâàííûì ëèöàì è ëèöàì, ïðèçíàííûì ïîñòðàäàâøèìè îò ïîëèòè÷åñêèõ ðåïðåññèé. Ïîýòîìó ðåêîìåíäóåòñÿ ÷åòêî îðãàíèçîâàòü ðàáîòó ïî ðàçðåøåíèþ çàÿâëåíèé è îáðàùåíèé ãðàæäàí ïî âîïðîñàì ðåàáèëèòàöèè, ïðèçíàíèÿ ïîñòðàäàâøèìè îò ïîëèòè÷åñêèõ ðåïðåññèé, ïðåäîñòàâëåíèÿ ïðåäóñìîòðåííûõ çàêîíîì ëüãîò è ãàðàíòèé, à òàêæå äðóãèì âîïðîñàì, ñâÿçàííûì ñ èñïîëíåíèåì Çàêîíà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè «Î ðåàáèëèòàöèè æåðòâ ïîëèòè÷åñêèõ ðåïðåññèé»: îïåðàòèâíî ïðîâîäèòü òùàòåëüíóþ ïðîâåðêó äàííûõ îáðàùåíèé, èñïîëüçîâàòü âñå ôîðìû è ìåòîäû ïðîêóðîðñêîãî ðåàãèðîâàíèÿ äëÿ âîññòàíîâëåíèÿ íàðóøåííûõ ïðàâ çàÿâèòåëåé. Ïðè íåîáõîäèìîñòè îêàçûâàòü ïðàâîâóþ ïîìîùü â âîïðîñàõ, ñâÿçàííûõ ñ ðåàáèëèòàöèåé.  ñîîòâåòñòâèè ñ äàííîé Èíñòðóêöèåé ðàññìàòðèâàþòñÿ è îáðàùåíèÿ ãðàæäàí, íàïðàâëåííûå ñðåäñòâàìè ìàññîâîé èíôîðìàöèè. Ïèñüìåííîå îáðàùåíèå ãðàæäàíèíà, à òàêæå äîëæíîñòíîãî è èíîãî ëèöà äîëæíî ñîäåðæàòü ôàìèëèþ, èìÿ, îò÷åñòâî, àäðåñ, íàèìåíîâàíèå îðãàíà èëè äîëæíîñòíîãî ëèöà, êîòîðûì îíî íàïðàâëåíî, èçëîæåíèå ñóùåñòâà âîïðîñà, óêàçàíèå íà íàðóøåííûé, ïî ìíåíèþ çàÿâèòåëÿ, çàêîí, äàòó è ëè÷íóþ ïîäïèñü. Îáðàùåíèÿ, íå ñîäåðæàùèå ñâåäåíèé î ëèöå [ôàìèëèþ è åãî ìåñòîíàõîæäåíèå (àäðåñ)], ïðèçíàþòñÿ àíîíèìíûìè è îñòàþòñÿ áåç ðàçðåøåíèÿ. Ïðè íàëè÷èè â òàêèõ îáðàùåíèÿõ ñîîáùåíèé î ãîòîâÿùèõñÿ èëè ñîâåðøåííûõ ïðåñòóïëåíèÿõ — —

53

—

íàïðàâëÿþòñÿ â ïðàâîîõðàíèòåëüíûå îðãàíû ïî ïðèíàäëåæíîñòè. Îáðàùåíèÿ ñ íåðàçëè÷èìûì òåêñòîì èëè òàêèå, â êîòîðûõ îòñóòñòâóþò ñâåäåíèÿ, äîñòàòî÷íûå äëÿ èõ ðàçðåøåíèÿ (îá îðãàíå, ïðèíÿâøåì îáæàëóåìîå ðåøåíèå, î âðåìåíè åãî ïðèíÿòèÿ è ò. ä.), â 5-äíåâíûé ñðîê âîçâðàùàþòñÿ çàÿâèòåëÿì ñ ïðåäëîæåíèåì âîñïîëíèòü íåäîñòàòî÷íûå äàííûå, à òàêæå ñ ðàçúÿñíåíèåì, êóäà èì äëÿ ýòîãî ñëåäóåò îáðàòèòüñÿ. Èíôîðìàöèÿ îá ýòîì ïîäïèñûâàåòñÿ íà÷àëüíèêîì óïðàâëåíèÿ, îòäåëà (íà ïðàâàõ óïðàâëåíèÿ) Ãåíåðàëüíîé ïðîêóðàòóðû ÐÔ, ñòàðøèì ïîìîùíèêîì ïðîêóðîðà ñóáúåêòà ÐÔ è ïðèðàâíåííûì ê íåìó âîåííûì è äðóãèì ñïåöèàëèçèðîâàííûì ïðîêóðîðîì, ïðîêóðîðîì ãîðîäà, ðàéîíà, ïðèðàâíåííûì ê íèì âîåííûì è èíûì ñïåöèàëèçèðîâàííûì ïðîêóðîðîì. Êîïèè òàêèõ îáðàùåíèé ïîìåùàþòñÿ â íàäçîðíûå ïðîèçâîäñòâà. Íå ïîäëåæàò ðàññìîòðåíèþ çàïðîñû è äðóãèå îáðàùåíèÿ, ñîäåðæàíèå êîòîðûõ ñâèäåòåëüñòâóåò î ïðÿìîì âìåøàòåëüñòâå àâòîðîâ â äåÿòåëüíîñòü îðãàíîâ ïðîêóðàòóðû ïðè ðàññëåäîâàíèè ïðåñòóïëåíèé èëè îñóùåñòâëåíèè íàäçîðíûõ ïîëíîìî÷èé. Îá ýòîì â ñðîê 10 äíåé àâòîðó îáðàùåíèÿ íàïðàâëÿåòñÿ ìîòèâèðîâàííîå ñîîáùåíèå.

4.2. Ðàññìîòðåíèå è ðàçðåøåíèå çàÿâëåíèé, æàëîá, çàïðîñîâ (îáðàùåíèé) Ïî êàæäîìó îáðàùåíèþ â Ãåíåðàëüíîé ïðîêóðàòóðå, Ãëàâíîé âîåííîé ïðîêóðàòóðå, ïðîêóðàòóðàõ ñóáúåêòîâ ÐÔ, ïðèðàâíåííûõ ê íèì âîåííûõ è èíûõ ïðîêóðàòóðàõ, ïðîêóðàòóðàõ ãîðîäîâ, ðàéîíîâ, âîåííûõ è èíûõ ñïåöèàëèçèðîâàííûõ ïðîêóðàòóðàõ ìîæåò áûòü âûïîëíåíî îäíî èç ñëåäóþùèõ äåéñòâèé: • ïðèíÿòèå ê ïðîèçâîäñòâó; • ïåðåäà÷à íà ðàçðåøåíèå â íèæåñòîÿùèå îðãàíû ïðîêóðàòóðû; • íàïðàâëåíèå â äðóãèå îðãàíû; • ïðèîáùåíèå ê ðàíåå ïîñòóïèâøåé æàëîáå. Çàÿâëåíèÿ, æàëîáû, çàïðîñû, ïîäëåæàùèå ðàññìîòðåíèþ äðóãèìè îðãàíàìè è ó÷ðåæäåíèÿìè, â 5-äíåâíûé ñðîê íàïðàâëÿþòñÿ ïî ïðèíàäëåæíîñòè ñ îäíîâðåìåííûì èçâåùåíèåì îá ýòîì çàÿâèòåëåé è ðàçúÿñíåíèåì, êóäà èì ñëåäóåò îáðàòèòüñÿ. —

54

—

Çàÿâëåíèÿ, æàëîáû ãðàæäàí, çàïðîñû (îáðàùåíèÿ), ðàçðåøåíèå êîòîðûõ íå âõîäèò â êîìïåòåíöèþ äàííîé ïðîêóðàòóðû, â 5-äíåâíûé ñðîê ñ ìîìåíòà ïîñòóïëåíèÿ ïîäëåæàò íàïðàâëåíèþ ñîîòâåòñòâóþùåìó ïðîêóðîðó ñ îäíîâðåìåííûì óâåäîìëåíèåì îá ýòîì çàÿâèòåëåé. Ïðè ïåðåñûëêå çàÿâëåíèé, æàëîá ãðàæäàí, çàïðîñîâ (îáðàùåíèé) âûøåñòîÿùåìó ïðîêóðîðó ê íèì ïðèëàãàþòñÿ èìåþùèåñÿ ìàòåðèàëû, íåîáõîäèìûå äëÿ åãî ðàçðåøåíèÿ.  Ãåíåðàëüíîé ïðîêóðàòóðå ÐÔ ïàðëàìåíòñêèå çàïðîñû è îáðàùåíèÿ ÷ëåíîâ Ñîâåòà Ôåäåðàöèè è äåïóòàòîâ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ ÐÔ, âçÿòûå íà îñîáûé êîíòðîëü Ãåíåðàëüíûì ïðîêóðîðîì ÐÔ çàÿâëåíèÿ è æàëîáû, â òîì ÷èñëå æàëîáû íà ðåøåíèÿ ïðîêóðîðîâ ñóáúåêòîâ ÐÔ, ïðèðàâíåííûõ ê íèì âîåííûõ è äðóãèõ ñïåöèàëèçèðîâàííûõ ïðîêóðîðîâ ðàçðåøàþòñÿ, êàê ïðàâèëî, ñ èçó÷åíèåì óãîëîâíûõ, ãðàæäàíñêèõ, àðáèòðàæíûõ äåë è äåë îá àäìèíèñòðàòèâíûõ ïðàâîíàðóøåíèÿõ, ìàòåðèàëîâ ïðîêóðîðñêèõ ïðîâåðîê. Çàÿâëåíèÿ, æàëîáû î ñèñòåìàòè÷åñêîì óùåìëåíèè ïðàâ è ñâîáîä ãðàæäàí, ìíîãî÷èñëåííûõ èëè ãðóáûõ íàðóøåíèÿõ çàêîíà, íå ïîëó÷èâøèõ äîëæíîé îöåíêè ïðàâîîõðàíèòåëüíûõ îðãàíîâ ñóáúåêòîâ ÐÔ, âîåííûõ ïðîêóðàòóð îêðóæíîãî çâåíà, ïðîâåðÿþòñÿ, êàê ïðàâèëî, ñ âûåçäîì íà ìåñòî. Äëÿ îáåñïå÷åíèÿ ïîëíîòû è îáúåêòèâíîñòè ïðîâåðîê ê èõ ïðîâåäåíèþ ìîãóò ïðèâëåêàòüñÿ ñïåöèàëèñòû. Ïàðëàìåíòñêèå çàïðîñû îêîí÷àòåëüíî ðàçðåøàþòñÿ íåïîñðåäñòâåííî â óïðàâëåíèÿõ è îòäåëàõ Ãåíåðàëüíîé ïðîêóðàòóðû ÐÔ. Íàïðàâëåíèå èõ äëÿ ðàçðåøåíèÿ â ïðîêóðàòóðû ñóáúåêòîâ ÐÔ íå äîïóñêàåòñÿ. Íàïðàâëåíèå çàÿâëåíèé, æàëîá, çàïðîñîâ (îáðàùåíèé) ïðîêóðîðàì, íå èìåþùèì ïîëíîìî÷èé íà èõ ðàçðåøåíèå, èëè ïðîêóðîðàì, êîòîðûå ðàíåå ïðèíèìàëè ïî ïîñòàâëåííûì â îáðàùåíèÿõ âîïðîñàì îñïàðèâàåìûå ðåøåíèÿ, à òàêæå ïðîêóðîðàì, äåéñòâèÿ êîòîðûõ îáæàëóþòñÿ, íå äîïóñêàåòñÿ. Íå äîïóñêàåòñÿ òàêæå ðàçðåøåíèå îáðàùåíèé ïî çàêëþ÷åíèÿì íèæåñòîÿùèõ ïðîêóðîðîâ, ÷üè äåéñòâèÿ îáæàëóþòñÿ. Æàëîáû, çàÿâëåíèÿ, îáðàùåíèÿ ìîãóò áûòü îñòàâëåíû áåç ðàçðåøåíèÿ è óâåäîìëåíèÿ àâòîðîâ, êîãäà: • îáðàùåíèå ÿâëÿåòñÿ àíîíèìíûì; —

55

—

îáðàùåíèå ïî ñîäåðæàíèþ ëèøåíî ñìûñëà, à â ìàòåðèàëàõ ïðîâåðêè ïðåäûäóùèõ îáðàùåíèé èìååòñÿ äîêóìåíò, ñâèäåòåëüñòâóþùèé î ïñèõè÷åñêîì çàáîëåâàíèè çàÿâèòåëÿ, íå ïîçâîëÿþùåì åìó àäåêâàòíî îöåíèâàòü ïðîèñõîäÿùèå ñîáûòèÿ; • èìååòñÿ ðåøåíèå î ïðåêðàùåíèè ïåðåïèñêè. Ðåøåíèå îá îñòàâëåíèè áåç ðàçðåøåíèÿ æàëîáû (îáðàùåíèÿ) ïðèíèìàåòñÿ íà÷àëüíèêîì óïðàâëåíèÿ, îòäåëà, ñòàðøèì ïîìîùíèêîì ïðîêóðîðà ñóáúåêòà ÐÔ, ïðîêóðîðîì ãîðîäà, ðàéîíà, âîåííûì èëè ñïåöèàëèçèðîâàííûì ïðîêóðîðîì ïî ðàïîðòó èñïîëíèòåëÿ. Ïðåêðàùåíèå ïåðåïèñêè ñ çàÿâèòåëåì âîçìîæíî â ñëó÷àÿõ, åñëè: • ïîâòîðíîå îáðàùåíèå íå ñîäåðæèò íîâûõ äîâîäîâ è äàííûõ î íàðóøåíèè çàêîíà, à èçëîæåííîå ðàíåå ïîëíî è îáúåêòèâíî ïðîâåðÿëîñü è îòâåò äàí â ïîðÿäêå, óñòàíîâëåííîì äàííîé Èíñòðóêöèåé, ïðàâîìî÷íûì äîëæíîñòíûì ëèöîì îðãàíà ïðîêóðàòóðû; • â îáðàùåíèè èìåþòñÿ íåöåíçóðíàÿ áðàíü, âûðàæåíèÿ, îñêîðáëÿþùèå ÷åñòü è äîñòîèíñòâà äðóãèõ ëèö, à çàÿâèòåëü ðàíåå ïðåäóïðåæäàëñÿ î òîì, ÷òî ïðè ïîñòóïëåíèè ïîäîáíûõ îáðàùåíèé ïåðåïèñêà ñ íèì ìîæåò áûòü ïðåêðàùåíà. Ïåðåïèñêà ïðåêðàùàåòñÿ îäèí ðàç íà îñíîâàíèè ìîòèâèðîâàííîãî çàêëþ÷åíèÿ èñïîëíèòåëÿ, óòâåðæäåííîãî ïðîêóðîðîì ðàéîíà, ãîðîäà, ñóáúåêòà, çàìåñòèòåëåì Ãåíåðàëüíîãî ïðîêóðîðà. Ñîîáùåíèå îá ýòîì çàÿâèòåëþ íàïðàâëÿåòñÿ â 30äíåâíûé ñðîê ñî äíÿ ïîñòóïëåíèÿ çàÿâèòåëþ çà ïîäïèñüþ èñïîëíèòåëÿ. Ïåðåïèñêà âîçîáíîâëÿåòñÿ, åñëè îñíîâàíèÿ, ïî êîòîðûì îíà áûëà ïðåêðàùåíà, îòïàëè. Íîâûå äàííûå î íàðóøåíèÿõ çàêîíà, ñîîáùåííûå ýòèì çàÿâèòåëåì, ïðîâåðÿþòñÿ â óñòàíîâëåííîì ïîðÿäêå. Ïî èòîãàì ðàçðåøåíèÿ æàëîá è çàÿâëåíèé ãðàæäàí, âîåííîñëóæàùèõ, ïàðëàìåíòñêèõ è äåïóòàòñêèõ çàïðîñîâ ìîæåò áûòü ïðèíÿòî îäíî èç ñëåäóþùèõ ðåøåíèé: 1. Óäîâëåòâîðåíî — ïðèíÿòû ìåðû ê ïîëíîìó èëè ÷àñòè÷íîìó âîññòàíîâëåíèþ ïðàâ è çàêîííûõ èíòåðåñîâ çàÿâèòåëÿ. 2. Ïîâòîðíîå óäîâëåòâîðåíèå — îáðàùåíèå, â êîòîðîì îáæàëóþòñÿ îòâåòû ñîîòâåòñòâóþùåé ïðîêóðàòóðû è ïî êîòîðîìó •

—

56

—

ïðèíèìàëîñü ðåøåíèå îá îòêàçå â óäîâëåòâîðåíèè ðàíåå ïîäàííîãî îáðàùåíèÿ. Ïðè ýòîì ïåðâè÷íîå ðåøåíèå îòìåíÿåòñÿ. 3. Îòêëîíåíî — òðåáîâàíèÿ çàÿâèòåëåé, èçëîæåííûå â îáðàùåíèè, ïðèçíàíû íåîáîñíîâàííûìè. 4. Ðàçúÿñíåíî — ïî îáðàùåíèþ, â êîòîðîì íå ñîäåðæàëîñü ïðîñüá îá óäîâëåòâîðåíèè êàêèõ-ëèáî òðåáîâàíèé èëè õîäàòàéñòâ, ðàçúÿñíåíû âîïðîñû ïðàâîâîãî õàðàêòåðà. 5. Èíîå íàïðàâëåíèå — îáðàùåíèå íàïðàâëåíî â 5-äíåâíûé ñðîê äëÿ ðàçðåøåíèÿ â äðóãóþ ïðîêóðàòóðó èëè äðóãîå âåäîìñòâî ïî ïðèíàäëåæíîñòè. Ïî îêîí÷àíèè ïðîâåðêè çàÿâèòåëþ, ïî åãî ïðîñüáå, ïðåäîñòàâëÿåòñÿ âîçìîæíîñòü îçíàêîìèòüñÿ ñ äîêóìåíòàìè è ìàòåðèàëàìè, íåïîñðåäñòâåííî çàòðàãèâàþùèìè åãî ïðàâà è ñâîáîäû â òîé ìåðå, â êîòîðîé ýòî íå ïðîòèâîðå÷èò òðåáîâàíèÿì ñîáëþäåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé èëè èíîé îõðàíÿåìîé çàêîíîì òàéíû, çàêîííûì èíòåðåñàì äðóãèõ ëèö.

4.3. Ñðîêè ðàçðåøåíèÿ îáðàùåíèé è çàïðîñîâ Çàÿâëåíèÿ, æàëîáû, ïðåäëîæåíèÿ ãðàæäàí, äîëæíîñòíûõ è äðóãèõ ëèö ðàçðåøàþòñÿ â ñðîê íå ïîçäíåå 30 äíåé ñî äíÿ ïîñòóïëåíèÿ â ïðîêóðàòóðó, à íå òðåáóþùèå äîïîëíèòåëüíîãî èçó÷åíèÿ è ïðîâåðêè — íå ïîçäíåå 15 äíåé, åñëè èíîé ñðîê íå óñòàíîâëåí ôåäåðàëüíûì çàêîíîì. Îáðàùåíèÿ âîåííîñëóæàùèõ è ÷ëåíîâ èõ ñåìåé, ïîñòóïàþùèå â Ãåíåðàëüíóþ ïðîêóðàòóðó ÐÔ, ïðîêóðàòóðû ñóáúåêòîâ ÐÔ, ïðèðàâíåííûå ê íèì ñïåöèàëèçèðîâàííûå ïðîêóðàòóðû, ðàçðåøàþòñÿ â ñðîê äî 15 äíåé, à ïîñòóïàþùèå â ðàéîííûå è ãîðîäñêèå ïðîêóðàòóðû, âîåííûå ïðîêóðàòóðû ãàðíèçîíîâ (îáúåäèíåíèé) — íå ïîçäíåå 7 äíåé ñî äíÿ èõ ïîñòóïëåíèÿ. Ïàðëàìåíòñêèé çàïðîñ ðàçðåøàåòñÿ â ñðîê äî 15 äíåé ñî äíÿ ïîñòóïëåíèÿ èëè â èíîé ñðîê, óñòàíîâëåííûé ñîîòâåòñòâóþùåé ïàëàòîé Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ ÐÔ. Çàïðîñ ÷ëåíà Ñîâåòà Ôåäåðàöèè, äåïóòàòà Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ ÐÔ ðàçðåøàåòñÿ íå ïîçäíåå 30 äíåé ñî äíÿ åãî ïîëó÷åíèÿ èëè â èíîé ñîãëàñîâàííûé ñ èíèöèàòîðîì çàïðîñà ñðîê. —

57

—

Îáðàùåíèÿ ÷ëåíà Ñîâåòà Ôåäåðàöèè è äåïóòàòà Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû ñ ïðîñüáîé î ïðåäîñòàâëåíèè èíôîðìàöèè ïî âîïðîñàì, ñâÿçàííûì ñ èõ äåÿòåëüíîñòüþ, íåîáõîäèìûå äîêóìåíòû èëè ñâåäåíèÿ íàïðàâëÿþòñÿ áåçîòëàãàòåëüíî, à ïðè ïðîâåäåíèè äîïîëíèòåëüíîé ïðîâåðêè — íå ïîçäíåå 30 äíåé ñî äíÿ ïîëó÷åíèÿ îáðàùåíèÿ.  ñëó÷àå êîãäà òàêàÿ ïðîâåðêà íåîáõîäèìà, î åå ïðîèçâîäñòâå â 5-äíåâíûé ñðîê ñî äíÿ ïîñòóïëåíèÿ îáðàùåíèÿ ñîîáùàåòñÿ àâòîðàì â ïèñüìå çà ïîäïèñüþ ñòàðøåãî ïîìîùíèêà Ãåíåðàëüíîãî ïðîêóðîðà ÐÔ. Òàêîé æå ïîðÿäîê ðàññìîòðåíèÿ àíàëîãè÷íûõ îáðàùåíèé äåïóòàòîâ çàêîíîäàòåëüíûõ (ïðåäñòàâèòåëüíûõ) îðãàíîâ ñóáúåêòîâ ÐÔ óñòàíàâëèâàåòñÿ â ïðîêóðàòóðàõ ñóáúåêòîâ ÐÔ. Ñîãëàñíî ñò. 34 Ôåäåðàëüíîãî êîíñòèòóöèîííîãî Çàêîíà «Îá Óïîëíîìî÷åííîì ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà â ÐÔ» çàïðîñ Óïîëíîìî÷åííîãî ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà â ÐÔ ðàçðåøàåòñÿ â ñðîê íå ïîçäíåå 15 äíåé ñî äíÿ åãî ïîëó÷åíèÿ, åñëè â ñàìîì çàïðîñå íå óñòàíîâëåí èíîé ñðîê. Îáðàùåíèÿ, ïîñòóïèâøèå îò Ïðåçèäåíòà ÐÔ, åãî ïîìîùíèêîâ, Ïðåäñåäàòåëÿ Ïðàâèòåëüñòâà ÐÔ è åãî çàìåñòèòåëÿ, ðóêîâîäèòåëÿ Àäìèíèñòðàöèè Ïðåçèäåíòà, ñåêðåòàðÿ Ñîâåòà áåçîïàñíîñòè, ïðåäñåäàòåëåé Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà ÐÔ, Âåðõîâíîãî Ñóäà ÐÔ è Âûñøåãî Àðáèòðàæíîãî Ñóäà ÐÔ è íåêîòîðûõ äðóãèõ, à òàêæå âçÿòûå íà îñîáûé êîíòðîëü èëè îáðàùåíèÿ ïî íàèáîëåå çíà÷èìûì âîïðîñàì ðåøàþòñÿ áåçîòëàãàòåëüíî, íî íå ïîçäíåå 15-äíåâíîãî è 30-äíåâíîãî ñðîêîâ. Ñðîê ðàññìîòðåíèÿ è ðàçðåøåíèÿ æàëîá, çàïðîñà (îáðàùåíèé) èñ÷èñëÿåòñÿ ñ ìîìåíòà èõ ðåãèñòðàöèè â ñîîòâåòñòâóþùåì îðãàíå ïðîêóðàòóðû. Îêîí÷àíèåì ñðîêà ðàññìîòðåíèÿ è ðàçðåøåíèÿ æàëîáû ñ÷èòàåòñÿ äàòà íàïðàâëåíèÿ ïèñüìåííîãî îòâåòà èëè óñòíîãî ñîîáùåíèÿ àâòîðó ñ èçëîæåíèåì ïðèíÿòîãî ðåøåíèÿ. Ñðîê ðàçðåøåíèÿ æàëîá, çàÿâëåíèé è îáðàùåíèé ãðàæäàí, äîëæíîñòíûõ èëè èíûõ ëèö ïðîäëåâàåòñÿ ïðîêóðîðîì èëè åãî çàìåñòèòåëåì, ñ îäíîâðåìåííûì óâåäîìëåíèåì èõ àâòîðîì î ïðè÷èíàõ çàäåðæêè è õàðàêòåðå ïðèíèìàåìûõ ìåð. Ïåðâè÷íîå ïðîäëåíèå ñðîêà ïðîâåðêè çàïðîñîâ è îáðàùåíèé ÷ëåíîâ Ñîâåòà Ôåäåðàöèè è äåïóòàòîâ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû îñóùåñòâëÿåòñÿ çàìåñòèòåëåì Ãåíåðàëüíîãî ïðîêóðîðà ÐÔ íå áî—

58

—

ëåå ÷åì íà 30 äíåé. Äàëüíåéøåå ïðîäëåíèå ñðîêîâ îñóùåñòâëÿåòñÿ Ãåíåðàëüíûì ïðîêóðîðîì ÐÔ. Àíàëîãè÷íî ïðîäëåâàåòñÿ ïåðâè÷íûé ñðîê ðàññìîòðåíèÿ æàëîá â ïðîêóðàòóðàõ ñóáúåêòîâ ÐÔ. Ñðîê ðàçðåøåíèÿ îáðàùåíèé âîåííîñëóæàùèõ è ÷ëåíîâ èõ ñåìåé ïðè íåîáõîäèìîñòè ìîæåò áûòü ïðîäëåí ñîîòâåòñòâóþùèì ïðîêóðîðîì èëè åãî çàìåñòèòåëåì, íî íå áîëåå ÷åì íà 15 äíåé. Õîäàòàéñòâà î ïðîäëåíèè ñðîêà ïðîâåðêè ïî îáðàùåíèÿì è çàïðîñàì îôîðìëÿþòñÿ íå ïîçäíåå ÷åì çà 3 äíÿ äî èñòå÷åíèÿ êîíòðîëüíîãî ñðîêà.

—

59

—

Çàêëþ÷åíèå  ðàçíûõ ãîñóäàðñòâàõ ñ ó÷åòîì îñîáåííîñòåé èõ ðàçâèòèÿ è ïîëèòè÷åñêèõ âçãëÿäîâ, ïðàâîâîãî ñîçíàíèÿ è èíûõ îáñòîÿòåëüñòâ êîíòðîëüíàÿ äåÿòåëüíîñòü, íàäçîð çà ñîáëþäåíèåì çàêîíîâ, à ñ ó÷åòîì ýòîãî è îðãàíèçàöèÿ çàäà÷, ñòðóêòóðû è ïîëíîìî÷èé îðãàíîâ ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà ñêëàäûâàëèñü ïî-ðàçíîìó. Ïîëîæåíèå, ðîëü, öåëè îðãàíîâ ïðîêóðàòóðû â Ðîññèè âî ìíîãîì îòëè÷àþòñÿ îò ñîîòâåòñòâóþùèõ îðãàíîâ çàðóáåæíûõ ãîñóäàðñòâ, ïðèçíàþòñÿ ìåæäóíàðîäíûì ñîîáùåñòâîì çàñëóæèâàþùèìè âíèìàíèå è ñîîòâåòñòâóþùèìè çàäà÷àì äåìîêðàòè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ. Îïûò ðîññèéñêîé ïðîêóðàòóðû, êîòîðàÿ âûïîëíÿåò âàæíûå çàäà÷è óæå áîëåå 280 ëåò, èñïîëüçóþò ìíîãèå ãîñóäàðñòâà ìèðà. Âî ìíîãîì îêàçàëèñü ïðàâèëüíûìè ñóæäåíèÿ êðóïíîãî ó÷åíîãî þðèñòà, ñïåöèàëèñòà â ïðîêóðîðñêîé äåÿòåëüíîñòè, ïðîôåññîðà, ðàáîòàâøåãî ãåíåðàë-ïðîêóðîðîì — ìèíèñòðîì þñòèöèè Ðîññèè — â ÕIÕ â., Í.Â. Ìóðàâüåâà î òîì, ÷òî «...ðóññêàÿ äåéñòâèòåëüíîñòü, îòðàæàþùàÿñÿ íà çàêîíå è åùå áîëüøå íà ïðàêòèêå åãî ïðèìåíåíèÿ, íàëîæèëà íà ðóññêóþ ïðîêóðàòóðó íàñòîëüêî ñâîåîáðàçíûé îòïå÷àòîê, ÷òî â íåé, ìîæåò áûòü, ñî âðåìåíåì îáðàçóåòñÿ íîâûé, ñàìîñòîÿòåëüíûé òèï ýòîãî ó÷ðåæäåíèÿ»49. Äàëüíåéøåå ðàçâèòèå, ïðàêòèêà ðàáîòû è ðîëü îðãàíîâ ïðîêóðàòóðû â Ðîññèè ïîäòâåðäèëè ýòî ïðåäïîëîæåíèå. Ïîñëåäíèå èññëåäîâàíèÿ, ïðîâåäåííûå, â ÷àñòíîñòè, â Íèæåãîðîäñêîì ãîñóäàðñòâåííîì óíèâåðñèòåòå èì. Í.À. Ëîáà÷åâñêîãî, ïîäòâåðäèëè, ÷òî íà ñîçäàíèå, ðàçâèòèå è ðîëü ïðîêóðàòóðû â Ðîññèéñêîì ãîñóäàðñòâå îêàçàëè çíà÷èòåëüíîå âëèÿíèå ñëåäóþùèå ôàêòîðû: ïðàâîñëàâíîå ïðàâîñîçíàíèå, ãåîãðàôè÷åñêîå ïîëîæåíèå, èñòîðè÷åñêèé ôàêòîð, ñëóæåáíûé õàðàêòåð ðóññêîãî ãîñóäàðñòâà, íåîáõîäèìîñòü ïîñòîÿííîé ïîääåðæêè ãîñóäàðñòâåííîñòè, òî åñòü ïîòðåáíîñòü êàæäîãî ñîñëîâèÿ ñëóæèòü ñâîåìó îòå÷åñòâó, ïîääåðæèâàòü ãîñóäàðñòâî è, íåñîìíåííî, ìåíòàëèòåò íàøåãî îáùåñòâà. Ýòî è åñòü «ïîäñîçíàòåëüíàÿ ñîöèàëüíî-ïñèõîëîãè÷åñêàÿ “ïðîãðàììà” äåéñòâèé è ïîâåäåíèÿ èíäèâèäîâ, íà__________________ 49

Ìóðàâüåâ Í.Â. Óêàç. ñî÷. Ñ. 26.

—

60

—

öèè â öåëîì, ïðîÿâëÿåìàÿ â ñîçíàíèè è â ïîëèòè÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè ëþäåé. Èñòî÷íèê åå ôîðìèðîâàíèÿ — ñîâîêóïíîñòü ïñèõîëîãè÷åñêèõ, ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèõ, ïðèðîäíî-êëèìàòè÷åñêèõ ÿâëåíèé, äåéñòâóþùèõ íà ïðîòÿæåíèè äëèòåëüíîé ýâîëþöèè ñòðàíû»50. Ñëåäóåò ñîãëàñèòüñÿ ñ ìíåíèåì Þ. Êîâÿçèíîé â òîì, ÷òî â íàñòîÿùåå âðåìÿ «íàçðåëà íåîáõîäèìîñòü ôîðìèðîâàíèÿ åäèíîãî, öåíòðàëèçîâàííîãî îðãàíà, îñóùåñòâëÿþùåãî èñêëþ÷èòåëüíî íàäçîð çà åäèíîîáðàçíûì ïðèìåíåíèåì çàêîíîâ íà âñåé òåððèòîðèè ñòðàíû, âîïëîùàþùåãî â æèçíü çàêîíû, íå ïðîòèâîðå÷àùèå Êîíñòèòóöèè ÐÔ, è âûïîëíÿþùåãî ôóíêöèè íàäçîðíîé âëàñòè»51. Òàêèì îðãàíîì è ÿâëÿåòñÿ ïðîêóðàòóðà. Äëÿ íàäëåæàùåãî âûïîëíåíèÿ ýòîé çàäà÷è è íåîáõîäèìî îïðåäåëåííîå ðåôîðìèðîâàíèå. Îñîáåííî, êàê ïîäòâåðæäàþò ïðîâåäåííûå ðàçëè÷íûìè ó÷åíûìè èññëåäîâàíèÿ, òðåáóåòñÿ ñîõðàíåíèå íàäçîðà çà èñïîëíåíèåì çàêîíîâ è çàêîííîñòüþ ïðàâîâûõ àêòîâ, òàê íàçûâàåìîãî «îáùåãî íàäçîðà». Ïî èññëåäîâàíèÿì Þ. Êîâÿçèíîé çà ýòî âûñòóïèëè ïî÷òè 43 % îïðîøåííûõ, ïðè÷åì 57 % ïîëàãàþò, ÷òî ýòî íàïðàâëåíèå äåÿòåëüíîñòè ïðîêóðàòóðû äîëæíî áûòü ïðèîðèòåòíûì. Èíòåðåñíî, ÷òî 33 % îïðîøåííûõ ñîñòàâëÿþò ñóäüè, à ó 65 % ïðîôåññèîíàëüíàÿ äåÿòåëüíîñòü ñâÿçàíà ñ ïðîêóðàòóðîé 52. Çäåñü îñîáîå çíà÷åíèå ïðèîáðåòàåò íàäçîð çà îðãàíàìè êîíòðîëÿ, ÷òî ïîä÷åðêíóòî, íàïðèìåð, çàñëóæåííûì äåÿòåëåì íàóêè ïðîôåññîðîì À.È. Àëåêñååâûì, êîòîðûé, îòìå÷àÿ âàæíîå çíà÷åíèå êîíòðîëèðóþùèõ îðãàíîâ â ïðåäóïðåæäåíèè ïðàâîíàðóøåíèé, ïîä÷åðêèâàåò, ÷òî «îñóùåñòâëÿÿ íàäçîð çà èñïîëíåíèåì çàêîíîâ îðãàíàìè êîíòðîëÿ, ïðîêóðîðû îáåñïå÷èâàþò çàêîííîñòü èçäàâàåìûõ èìè ïðàâîâûõ àêòîâ, â òîì ÷èñëå êàñàþùèõñÿ ïðåäóïðåæäåíèÿ ïðàâîíàðóøåíèé, ñîáëþäåíèå èìè òðåáîâàíèé çàêîíîäàòåëüñòâà, ðåãóëèðóþùåãî èõ äåÿòåëüíîñòü, âêëþ÷àÿ ïðå__________________ 50 Ñì.: Êîâÿçèíà Þ. Îñíîâû âîçíèêíîâåíèÿ è ñóùåñòâîâàíèÿ íàäçîðíîé âëàñòè â Ðîññèè // Çàêîííîñòü. 2002. ¹ 2. Ñ. 2—5; Àøóðáåêîâ Ò. Ïðîêóðîðñêèé íàäçîð è íàöèîíàëüíûå ãîñóäàðñòâåííûå èíòåðåñû Ðîññèè // Çàêîííîñòü. 2002. ¹ 3. Ñ. 2—5. 51 Êîâÿçèíà Þ. Óêàç. ñî÷. Ñ. 7. 52 Òàì æå. Ñ. 8.

—

61

—

âåíòèâíóþ, íàïðàâëåííóþ íà ïðåñå÷åíèå ïðàâîíàðóøåíèé, óñòðàíåíèå îáñòîÿòåëüñòâ, ñïîñîáñòâóþùèõ èì; ïðàâîìåðíîñòü ïðèìåíåíèÿ ýòèìè îðãàíàìè ìåð ïðèíóæäåíèÿ, èìåþùèõ ïðåäóïðåäèòåëüíîå çíà÷åíèå»53. Äåéñòâóþùàÿ Êîíñòèòóöèÿ ÐÔ 1993 ã. îïðåäåëÿåò ñòàòóñ ïðîêóðàòóðû âåñüìà îáùèìè ïðåäïèñàíèÿìè, áåç óïîìèíàíèÿ åå çàäà÷, ôóíêöèé è ïîëíîìî÷èé.  íåé ôàêòè÷åñêè óñòàíîâëåíû òîëüêî êîíñòèòóöèîííûå ïðèíöèïû îðãàíèçàöèè ïðîêóðàòóðû, à íå ôóíêöèîíàëüíûå îñíîâû åå äåÿòåëüíîñòè. Íàðÿäó ñ ýòèì âîïðîñ îá óñòàíîâëåíèè íà êîíñòèòóöèîííîì óðîâíå áîëåå îïðåäåëåííîãî è ïîëíîãî ñòàòóñà ïðîêóðàòóðû ñ óêàçàíèåì åå îñíîâíûõ ôóíêöèé è ïîëíîìî÷èé îñòàåòñÿ îòêðûòûì è òðåáóåò ðàçðåøåíèÿ. Ýòî êàñàåòñÿ òàêèõ íàèáîëåå çíà÷èìûõ è íåäîñòàþùèõ ïîëíîìî÷èé Ãåíåðàëüíîãî ïðîêóðîðà ÐÔ, êàê ïðàâî çàêîíîäàòåëüíîé èíèöèàòèâû è ïðàâî íà îáðàùåíèå ñ çàïðîñîì â Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä ÐÔ. Îðãàí, îáëàäàþùèé â ñèëó ïîëíîìî÷èé è ôóíêöèé íàèáîëåå ïîëíîé èíôîðìàöèåé î ñîñòîÿíèè çàêîííîñòè â ñòðàíå, íåñîâåðøåíñòâàõ çàêîíîäàòåëüñòâà è ïðîáåëàõ â ïðàâîâîì ðåãóëèðîâàíèè, à òàêæå íàäåëåííûé ïîëíîìî÷èÿìè ïî îñóùåñòâëåíèþ íàäçîðà çà ñîáëþäåíèåì Êîíñòèòóöèè ÐÔ, äîëæåí áûòü ó÷àñòíèêîì êàê çàêîíîäàòåëüíîãî ïðîöåññà, òàê è êîíñòèòóöèîííîãî ñóäîïðîèçâîäñòâà. Ê ñîæàëåíèþ, çàêîíîäàòåëüíûå èíèöèàòèâû î âíåñåíèè ïîïðàâîê â ñò. 104 è 125 Êîíñòèòóöèè ÐÔ (î íàäåëåíèè Ãåíåðàëüíîãî ïðîêóðîðà ÐÔ ïðàâîì çàêîíîäàòåëüíîé èíèöèàòèâû, ïðàâîì îáðàùåíèÿ ñ çàïðîñîì â Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä ÐÔ è îá èçìåíåíèè íàèìåíîâàíèÿ ãë. 7 Êîíñòèòóöèè ÐÔ) íå áûëè ðåàëèçîâàíû, à ñîîòâåòñòâóþùèé ïðîåêò Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, âíåñåííûé íà ðàññìîòðåíèå Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ ÐÔ, â îêòÿáðå 1999 ã. áûë îòêëîíåí äåïóòàòàìè, â îñíîâíîì ïî ìîòèâàì íåöåëåñîîáðàçíîñòè äîïîëíèòåëüíîãî ðàñøèðåíèÿ ïåðå÷íÿ îðãàíîâ è äîëæíîñòíûõ ëèö, íàäåëåííûõ òàêèìè ïîëíîìî÷èÿìè. Îïðåäåëåííûì îïðàâäàíèåì òàêîé ïîçèöèè çàêîíîäàòåëÿ ìîæåò ñëóæèòü òîò ôàêò, ÷òî ñ ìî__________________ 53 Àëåêñååâ À.È. Äîëæíà ëè ïðîêóðàòóðà çàíèìàòüñÿ ïðåäóïðåæäåíèåì ïðåñòóïëåíèé // Çàêîííîñòü. 2002. ¹ 2. Ñ. 9—14. À òàêæå ñì.: Ãåðàñèìîâ Ñ. Ïðåäóïðåæäåíèå ïðåñòóïíîñòè: òåîðèÿ, îïûò, ïðîáëåìû // Çàêîííîñòü. 2002. ¹ 2. Ñ. 2—7.

—

62

—

ìåíòà äåéñòâèÿ Êîíñòèòóöèè ÐÔ 1993 ã. íå áûëî ïðèíÿòî íè îäíîé ïîïðàâêè ãëàâíîãî çàêîíà ñòðàíû, è âñå âíîñèìûå íà ðàññìîòðåíèå ïàðëàìåíòà ïðîåêòû çàêîíîâ ÐÔ î ïîïðàâêàõ Êîíñòèòóöèè ÐÔ íåèçìåííî îòêëîíÿëèñü äåïóòàòàìè. Òàêèì îáðàçîì, ðàññìîòðåâ íåêîòîðûå âîïðîñû, ðàñêðûâàþùèå ìåñòî è ðîëü ïðîêóðàòóðû â ñîâðåìåííîì îáùåñòâå, ìîæíî ñäåëàòü âûâîä î òîì, ÷òî â äàííûé ïåðèîä èñòîðè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ñòðàíû, íàðÿäó ñ ðàçëè÷íûìè êîíòðîëèðóþùèìè îðãàíàìè, à òàêæå îðãàíàìè, îñóùåñòâëÿþùèìè çàùèòó ïðàâ è ñâîáîä ãðàæäàí (ñóäû, Óïîëíîìî÷åííûé ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà), íåîáõîäèìî ñîõðàíåíèå ïðîêóðàòóðû íàäçîðíîãî òèïà, ïðîêóðàòóðû ìíîãîôóíêöèîíàëüíîé.

—

63

—

Ñïèñîê èñïîëüçîâàííîé ëèòåðàòóðû Èíñòðóêöèÿ î ïîðÿäêå ðàññìîòðåíèÿ è ðàçðåøåíèÿ îáðàùåíèé è ïðèåìà ãðàæäàí â îðãàíàõ è ó÷ðåæäåíèÿõ ïðîêóðàòóðû Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, óòâåðæäåííàÿ ïðèêàçîì Ãåíåðàëüíîãî ïðîêóðîðà ÐÔ îò 15.01 2003 ã. ¹ 3. Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. — Ì., 1993. Óêàç Ïðåçèäåíòà ÐÔ îò 6 èþëÿ 1995 ã. ¹ 673 «Î ðàçðàáîòêå Êîíöåïöèè ïðàâîâîé ðåôîðìû â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» // ÑÇ ÐÔ. — 1995. — ¹ 28. — Ñò. 2642. Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Î ïðîêóðàòóðå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» îò 17 ÿíâàðÿ 1992 ã. â ðåä. îò 29.12 2001 ã. Àëåêñååâ, À. È. Äîëæíà ëè ïðîêóðàòóðû çàíèìàòüñÿ ïðåäóïðåæäåíèåì ïðåñòóïëåíèé / À. È. Àëåêñååâ // Çàêîííîñòü. — 2002. — ¹ 2. Àìèðîâ, Ç. È. Ñòàíîâëåíèå è ðàçâèòèå îðãàíîâ ïðîêóðàòóðû Ðîññèè âî âòîðîé ïîëîâèíå ÕI՗ÕÕ âåêàõ (èñòîðèêî-ïðàâîâîé àñïåêò) : àâòîðåô. äèñ. ... êàíä. þðèä. íàóê / Ç. È. Àìèðîâ. — Ñòàâðîïîëü, 2001. Àøóðáåêîâ, Ò. Ïðîêóðîðñêèé íàäçîð è íàöèîíàëüíûå ãîñóäàðñòâåííûå èíòåðåñû Ðîññèè / Ò. Àøóðáåêîâ // Çàêîííîñòü. — 2002. — ¹ 3. Áàñêîâ, Â. È. Èñòîðèÿ ïðîêóðàòóðû Ðîññèéñêîé èìïåðèè / Â. È. Áàñêîâ // Âåñòíèê ÌÃÓ. Ñåð. 11, Ïðàâî. — 1997. — ¹ 2. Áåññàðàáîâ, Â. Ã. Ïðîêóðàòóðà è êîíòðîëüíûå îðãàíû Ðîññèè / Â. Ã. Áåññàðàáîâ. — Ì., 1999. Áåññàðàáîâ, Â. Ã. Äîðåôîðìåííàÿ (ïåòðîâñêàÿ) ïðîêóðàòóðà (1722—1864 ãã.) / Â. Ã. Áåññàðàáîâ // Æóðíàë ðîññèéñêîãî ïðàâà. — 2002. — ¹ 8 (àâã.). Áîéêîâ, À. Ïðîêóðîðñêèé íàäçîð è ñîöèàëüíî-ïñèõîëîãè÷åñêàÿ àòìîñôåðà / À. Áîéêî // Óãîëîâíîå ïðàâî. — 2002. — ¹ 4. Áîéêîâ, À. Ä. Òðåòüÿ âëàñòü â Ðîññèè (Î÷åðêè î ïðàâîñóäèè, çàêîííîñòè è ñóäåáíîé ðåôîðìå 1990—1996 ãã.) / À. Ä. Áîéêîâ. — Ì., 1997. Áîéêîâ, À. Ä. Òðåòüÿ âëàñòü â Ðîññèè / À. Ä. Áîéêîâ. — 2-å èçä. — Êóðñê, 1999. —

64

—

Âåðåòåííèêîâ, Â. È. Î÷åðêè èñòîðèè Ãåíåðàë-ïðîêóðàòóðû â Ðîññèè äîåêàòåðèíèíñêîãî âðåìåíè / Â. È. Âåðåòåííèêîâ. — Õàðüêîâ, 1915. Âèíîãðàäîâ, È. Ï. Ìåñòî è ðîëü îðãàíîâ ðîññèéñêîé ïðîêóðàòóðû â ìåõàíèçìå ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé (òåîðåòèêî-ïðàâîâîå èññëåäîâàíèå) : àâòîðåô. äèñ. êàíä. þðèä. íàóê / È. Ï. Âèíîãðàäîâ. — Âîëãîãðàä, 2000. Ãåðàñèìîâ, Ñ. Ïðåäóïðåæäåíèå ïðåñòóïíîñòè: òåîðèÿ, îïûò, ïðîáëåìû / Ñ. Ãåðàñèìîâ // Çàêîííîñòü. — 2002. — ¹ 2. Ãðàäîâñêèé, À. Ä. Âûñøàÿ àäìèíèñòðàöèÿ Ðîññèè ÕVIII ñòîëåòèÿ è ãåíåðàë-ïðîêóðîðû / À. Ä. Ãðàäîâñêèé. — ÑÏá., 1866. Äàåâ, Â. Ã. Îñíîâû òåîðèè ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà / Â. Ã. Äàåâ, Ì. Í. Ìàðøóíîâ. — Ë. : ËÃÓ, 1990. Äîäîíîâ, Â. Í. Ïðîêóðàòóðà â Ðîññèè è çà ðóáåæîì / Â. Í. Äîäîíîâ, Â. Å. Êðóòñêèõ. — Ì. : Íîðìà, 2001. Äûìàðñêèé, Â. Íîðìû áþðîêðàòèè íà äóøó íàñåëåíèÿ / Â. Äûìàðñêèé // Ðîññèéñêàÿ ãàç. — 2002. — 25 ÿíâ. Åôèìè÷åâ, Ñ. Ï. Íóæíà ëè îãëÿäêà íà êîíöåïöèþ â÷åðàøíåãî äíÿ? / Ñ. Ï. Åôèìè÷åâ // Æóðíàë ðîññèéñêîãî ïðàâà. — 1997. — ¹ 2. Åôèìè÷åâ, Ñ. Ï. Èñòèíà ðîæäàåòñÿ â ñïîðå. Ðàçìûøëåíèÿ â ñâÿçè ñ âûõîäîì êíèãè À.Ä. Áîéêîâà è ðåöåíçèåé íà íåå À.Ì. Ëàðèíà / Ñ. Ï. Åôèìè÷åâ // Æóðíàë ðîññèéñêîãî ïðàâà. — 1998. — ¹ 9. Åôèìè÷åâ, Ñ. Ï. Ñóäåáíàÿ ðåôîðìà â Ðîññèè è ïðîáëåìû áîðüáû ñ îðãàíèçîâàííîé ïðåñòóïíîñòüþ / Ñ. Ï. Åôèìè÷åâ. — Ì. : Èçä-âî Àêàäåìèè óïðàâëåíèÿ ÌÂÄ Ðîññèè, 1998. Åôèìè÷åâ, Ñ. Ï. Ðåôîðìèðîâàíèå óãîëîâíî-ïðîöåññóàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà / Ñ. Ï. Åôèìè÷åâ // Àêòóàëüíûå ïðîáëåìû äîñóäåáíîãî ïðîèçâîäñòâà ïî óãîëîâíûì äåëàì. — Ì. : Èçä-âî Àêàäåìèè óïðàâëåíèÿ ÌÂÄ ÐÔ, 1999. Åôèìè÷åâ, Ï. Ñ. Ïðåçóìïöèÿ íåâèíîâíîñòè: â ÷åì åå ñóùíîñòü? / Ñ. Ï. Åôèìè÷åâ // Æóðíàë ðîññèéñêîãî ïðàâà. — 2000. — ¹ 7. Çâÿãèíöåâ, À. Ã. Îêî ãîñóäàðåâî. Ðîññèéñêàÿ ïðîêóðàòóðà. XVIII âåê / À. Ã. Çâÿãèíöåâ, Þ. Ã. Îðëîâ. — Ì., 1994. Êàçàíöåâ, Ñ. Ì. Èñòîðèÿ öàðñêîé ïðîêóðàòóðû / Ñ. Ì. Êàçàíöåâ. — ÑÏá., 1993. Êàçàíöåâ, Ñ. Ì. Äîðåâîëþöèîííûå þðèñòû î ïðîêóðàòóðå / Ñ. Ì. Êàçàíöåâ. — ÑÏá., 2001. —

65

—

Êàìàíèí, À. Ñàì ñåáå ïðîêóðîð / À. Êàìàíèí // Ñåãîäíÿ. — 2000. — 30 îêò. Êàìàíèí, À. Èñêóøåíèå ïîëíîìî÷èÿìè / À. Êàìàíèí // Ñåãîäíÿ. — 2001. — 19 ÿíâ. Êëþ÷åâñêèé, Â. Î. Ñî÷èíåíèÿ. Ò. 4 / Â. Î. Êëþ÷åâñêèé. — Ì., 1958. Êîáçàðåâ, Ô. Ì. Ïðîêóðàòóðà Ðîññèè: ïðàâîâîå ïîëîæåíèå è ïåðñïåêòèâû ðàçâèòèÿ / Ô. Ì. Êîáçàðåâ. — Ì. : ÌÏÑÈ, 2002. Êîâÿçèíà, Þ. Îñíîâû âîçíèêíîâåíèÿ è ñóùåñòâîâàíèÿ íàäçîðíîé âëàñòè â Ðîññèè / Þ. Êîâÿçèíà // Çàêîííîñòü. — 2002. — ¹ 2. Êîêîðåâ, Ë. Ä. Ñóäåáíàÿ ðåôîðìà: èäåè è ðåàëüíîñòü / Ë. Ä. Êîêîðåâ // Ïðîáëåìû ñóäåáíîé ðåôîðìû (þðèäè÷åñêèå çàïèñêè). — Âûï. 1. — Âîðîíåæ : ÂÃÓ, 1994. Êîíè, À. Ô. Èçáðàííûå ïðîèçâåäåíèÿ. Ò. 4 / À. Ô. Êîíè. — Ì., 1980. Êîíè, À. Ô. Ñî÷èíåíèÿ. Ò. 5 / À. Ô. Êîíè. — Ì., 1968. Êîíöåïöèÿ ñóäåáíîé ðåôîðìû â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. — Ì. : Èçä-âî Âåðõîâíîãî Ñîâåòà ÐÔ «Ðåñïóáëèêà», 1992. Êîíöåïòóàëüíûå âîïðîñû ðàçâèòèÿ ïðîêóðàòóðû â ïåðèîä ïðàâîâîé ðåôîðìû â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè // Çàêîííîñòü. — 1997. — ¹ 3. Ëåáåäèíñêèé, Â. Ã. Ïðîêóðîðñêèé íàäçîð â ÑÑÑÐ: î÷åðêè ïî êóðñó / Â. Ã. Ëåáåäèíñêèé, Þ. À. Êàëåíîâ. — Ì. : Ãîñ. èçä-âî þðèä. ëèò., 1957. Ëîìîâñêèé, Â. Êàêîé âëàñòè ïðèíàäëåæèò ïðîêóðàòóðà? / Â. Ëîìîâñêèé // Ðîññèéñêàÿ þñòèöèÿ. — 2001. — ¹ 9. Ìóðàâüåâ, Í. Â. Ïðîêóðîðñêèé íàäçîð â åãî óñòðîéñòâå è äåÿòåëüíîñòè / Í. Â. Ìóðàâüåâ. — Ì., 1889. Ìûöàêîâ, À. Ïðîêóðàòóðà. Ïðîáëåìû ðàçâèòèÿ / À. Ìûöàêîâ // Çàêîííîñòü. — 2000. — ¹ 1. Íàñòîëüíàÿ êíèãà ïðîêóðîðà / ïîä ðåä. Ñ. È. Ãåðàñèìîâà. — Ì. : ÍÈÈ ïðîáëåì óêðåïëåíèÿ çàêîííîñòè è ïðàâîïîðÿäêà Ãåíåðàëüíîé ïðîêóðàòóðû ÐÔ, 2003. Íàóìîâ, À. Ñóä êàê îðãàí áîðüáû ñ ïðåñòóïíîñòüþ, à ïðîêóðàòóðà êàê îðãàí îáùåãî íàäçîðà / À. Íàóìîâ // Ðîññèéñêàÿ þñòèöèÿ. — 2002. — ¹ 1. Íîâèöêàÿ, Ò. Âåëèêèå ðåôîðìû Àëåêñàíäðà II (îò ëèêâèäàöèè òàéíîé ïîëèöèè ê ââåäåíèþ ñóäà ïðèñÿæíûõ) / Ò. Íîâèöêàÿ // Ðîññèéñêàÿ þñòèöèÿ. — 1998. — ¹ 1. —

66

—

Îæåãîâ, Ñ. È. Ñëîâàðü ðóññêîãî ÿçûêà / Ñ. È. Îæåãîâ. — Ì. : Ðóññêèé ÿçûê, 1986. Ïàøèí, Ñ. ×àðîäåé íàó÷íûõ òåîðèé. Ê 100-ëåòèþ ñî äíÿ ðîæäåíèÿ Ì.Ñ. Ñòðîãîâè÷à / Ñ. Ïàøèí // Ðîññèéñêàÿ þñòèöèÿ. — 1994. — ¹ 8. Ïåòðîâñêèé, Ñ. À. Î Ñåíàòå â öàðñòâîâàíèå Ïåòðà Âåëèêîãî / Ñ. À. Ïåòðîâñêèé. — Ì., 1875. Ïåòðóõèí, È. Ë. Ðåôîðìà óãîëîâíîãî ñóäîïðîèçâîäñòâà: Ïðîáëåìû è ïåðñïåêòèâû / È. Ë. Ïåòðóõèí // Çàêîíîäàòåëüñòâî. — 2001. — ¹ 3. Ïîëÿíñêèé, Í. Í. Ñóäüáà ïðîöåññóàëüíûõ ãàðàíòèé è ëè÷íîé ñâîáîäû âî Ôðàíöèè / Í. Í. Ïîëÿíñêèé. — Ì. ; Ë., 1946. Ïðîáëåìà ðàçâèòèÿ ïðàâîâîãî ñòàòóñà ðîññèéñêîé ïðîêóðàòóðû â óñëîâèÿõ ïåðåõîäíîãî ïåðèîäà. — Ì., 1998. Ïðîáëåìû ðåôîðìû óãîëîâíî-ïðîöåññóàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà â ïðîåêòàõ ÓÏÊ ÐÔ (ìàòåðèàëû íàó÷íî-ïðàêòè÷åñêîé êîíôåðåíöèè 15—16 äåêàáðÿ 1994 ãîäà). — Ì., 1995. Ïðîêóðàòóðà â ïðàâîâîì ãîñóäàðñòâå. — Ì., 1997. Ïðîêóðàòóðà Ñàíêò-Ïåòåðáóðãà: Èñòîðè÷åñêèé î÷åðê. — ÑÏá., 1997. Ðîññèéñêîå çàêîíîäàòåëüñòâî ՗ÕÕ âåêîâ. Ò. 4—5. — Ì., 1986—1987. Ðîõëèí, Â. È. Àêòóàëüíûå ïðîáëåìû áîðüáû ñ àäìèíèñòðàòèâíûìè ïðàâîíàðóøåíèÿìè / Â. È. Ðîõëèí, À. Ï. Ñòóêàíîâ // Ïðàâîâåäåíèå. — 1998. — ¹ 3. Ðîõëèí, Â. È. Î êîíñòèòóöèîííîì ñòàòóñå ðîññèéñêîé ïðîêóðàòóðû / Â. È. Ðîõëèí // Òðóäû Ñàíêò-Ïåòåðáóðãñêîãî þðèäè÷åñêîãî èíñòèòóòà Ãåíåðàëüíîé ïðîêóðàòóðû ÐÔ. — 1999. — ¹ 1. Ðîõëèí, Â. È. Ïðîêóðîðñêèé íàäçîð è ãîñóäàðñòâåííûé êîíòðîëü / Â. È. Ðîõëèí. — ÑÏá. : Þðèäè÷åñêèé öåíòð «Ïðåññ», 2003. Ñêóðàòîâ, Þ. È. Êîíöåïòóàëüíûå âîïðîñû ðàçâèòèÿ ïðîêóðàòóðû â ïåðèîä ïðàâîâîé ðåôîðìû â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè / Þ. È. Ñêóðàòîâ // Çàêîííîñòü. — 1997. — ¹ 3. Cëó÷åâñêèé, Â. Ó÷åáíèê ðóññêîãî óãîëîâíîãî ïðîöåññà / Â. Cëó÷åâñêèé. — ÑÏá., 1913. Ñìèðíîâ, À. Êàêàÿ âëàñòü «îñåäëàåò» ïðîêóðàòóðó? / À. Ñìèðíîâ // Ðîññèéñêàÿ þñòèöèÿ. — 2002. — ¹ 1. Ñîëîâüåâ, Ñ. Ì. Èñòîðèÿ Ðîññèè ñ äðåâíåéøèõ âðåìåí. Ò. 18. Êí. 9 / Ñ. Ì. Ñîëîâüåâ. — Ì., 1993. —

67

—

Ñòóêàíîâ, À. Ï. Ïðîêóðîðñêèé íàäçîð çà èñïîëíåíèåì çàêîíîâ îðãàíàìè àäìèíèñòðàòèâíîé þðèñäèêöèè / À. Ï. Ñòóêàíîâ. — ÑÏá., 2000. Ñóä è ïðîêóðàòóðà: ïîëîæåíèå è âçàèìîäåéñòâèå // Òðóäû Ñàíêò-Ïåòåðáóðñêîãî þðèäè÷åñêîãî èíñòèòóòà Ãåíåðàëüíîé ïðîêóðàòóðû ÐÔ. — 2000. — ¹ 2. Òåìóøêèí, Î. Ï. Ðåôîðìà, ïîâåðíóòàÿ âñïÿòü / Î. Ï. Òåìóøêèí // Äåëî è ïðàâî. — 1996. — ¹ 4. ×óðèëîâ, À. Â. Ïðàâîçàùèòíûå ôóíêöèè ïðîêóðàòóðû â ïîñòñîöèàëèñòè÷åñêîì ãîñóäàðñòâå / À. Â. ×óðèëîâ, Â. Ç. Ãóùèí // Ãîñóäàðñòâî è ïðàâî. — 1998. — ¹ 5. Øàëóìîâ, Ì. Ñ. Ïðîêóðîðñêèé íàäçîð è ãîñóäàðñòâåííûé êîíòðîëü çà èñïîëíåíèåì çàêîíîâ: ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è îòâåòñòâåííîñòè / Ì. Ñ. Øàëóìîâ // Ãîñóäàðñòâî è ïðàâî. — 1999. — ¹ 1. Øàëóìîâ, Ì. Ñ. Ïðîêóðàòóðà. Ïðîáëåìû òðåáóþò ðåøåíèÿ / Ì. Ñ. Øàëóìîâ // Çàêîííîñòü. — 2001. — ¹ 4. Þðêîâ, À. Ïîä ãðîõîò æåëåçíûõ ñêðåïîê / À. Þðêîâ // Ðîññèéñêàÿ ãàç. — 2002. — 12 ôåâð.

—

68

—

Ñîäåðæàíèå Ââåäåíèå ......................................... 3 1. Ñîçäàíèå è îñíîâíûå ýòàïû ðàçâèòèÿ ðîññèéñêîé ïðîêóðàòóðû .......................... 6 2. Ïðàâîâîå ïîëîæåíèå è ïåðñïåêòèâû ðàçâèòèÿ ðîññèéñêîé ïðîêóðàòóðû. Õàðàêòåðèñòèêà ïðàâîâîãî è êîíñòèòóöèîííîãî ñòàòóñà ïðîêóðàòóðû Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ................. 24 3. Êîíöåïöèÿ ðàçâèòèÿ ïðîêóðàòóðû Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ............................ 31 3.1. Íåêîòîðûå âîïðîñû ðàçðàáîòêè Êîíöåïöèè ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ....................... 31 3.2. Ñîîòíîøåíèå ïðîêóðîðñêîãî íàäçîðà è ãîñóäàðñòâåííîãî êîíòðîëÿ. Ñîâïàäåíèå è ðàçëè÷èå .. 40 4. Ðàáîòà ïðîêóðîðà ñ îáðàùåíèÿìè ãðàæäàí ............. 46 4.1. Îáùèå âîïðîñû îðãàíèçàöèè ðàáîòû ñ îáðàùåíèÿìè ãðàæäàí â îðãàíàõ ïðîêóðàòóðû ...... 46 4.2. Ðàññìîòðåíèå è ðàçðåøåíèå çàÿâëåíèé, æàëîá, çàïðîñîâ (îáðàùåíèé) .................... 54 4.3. Ñðîêè ðàçðåøåíèÿ îáðàùåíèé è çàïðîñîâ ........... 57 Çàêëþ÷åíèå ....................................... 60 Ñïèñîê èñïîëüçîâàííîé ëèòåðàòóðû .................... 64

—

69

—

Äëÿ çàìåòîê

—

70

—

Äëÿ çàìåòîê

—

71

—

Ó÷åáíîå èçäàíèå

Ñîëîâüåâà Íàòàëüÿ Àëåêñååâíà, êàíäèäàò þðèäè÷åñêèõ íàóê, äîöåíò êàôåäðû óãîëîâíîãî ïðîöåññà è êðèìèíàëèñòèêè ÂîëÃÓ Ìåäåíöîâ Àíäðåé Àëüáåðòîâè÷, äîöåíò êàôåäðû óãîëîâíîãî ïðîöåññà è êðèìèíàëèñòèêè ÂîëÃÓ

Êîíöåïöèÿ ðàçâèòèÿ ðîññèéñêîé ïðîêóðàòóðû íà ñîâðåìåííîì ýòàïå Ëåêöèÿ

Ãëàâíûé ðåäàêòîð À.Â. Øåñòàêîâà Ðåäàêòîð Î.Í. Ëûñåíêî Òåõíè÷åñêèé ðåäàêòîð Ë.Ñ. Ñìîðêàëîâà Õóäîæíèê Í.Í. Çàõàðîâà Ïîäïèñàíî â ïå÷àòü 03.03 2005 ã. Ôîðìàò 60½84/16. Áóìàãà îôñåòíàÿ. Ãàðíèòóðà Òàéìñ. Óñë. ïå÷. ë. 4,2. Ó÷.-èçä. ë. 4,5. Òèðàæ 100 ýêç. Çàêàç . «Ñ» 23. Èçäàòåëüñòâî Âîëãîãðàäñêîãî ãîñóäàðñòâåííîãî óíèâåðñèòåòà. 400062, ã. Âîëãîãðàä, ïðîñï. Óíèâåðñèòåòñêèé, 100.

—

72

—