Финансовый менеджмент в вузах Германии: Материал проекта ОЭСР ''Финансовое управление в высшем образовании''

Финансовый менеджмент в вузах Германии (Перевод рабочего материала проекта ОЭСР «Финансовое управление в высшем образовании») Д-р Лидия Гартвиг Баварский Государственный Институт научных исследований и планирования высшего образования

Материал подготовлен в рамках проекта «Анализ эффективности управления в высшем образовании» Инновационного проекта развития образования (ИПРО) Национального Фонда Подготовки Кадров

СОДЕРЖАНИЕ: 1. КОНСТИТУТЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ В ГЕРМАНИИ ... 2 1.1 Законодательные рамки и система высшего образования ............................................................. 2 1.2 Официальные отношения между правительственными структурами и вузами .......................... 1 1.3 Финансовое обеспечение высшего образования ............................................................................. 2 1.4 Принципы руководства и институционального управления вузами............................................. 3 1.5 Управление персоналом и основными фондами вузов................................................................... 4 2.1 Место высшего образования в национальной и региональной экономике .................................. 5 2.2 Настоящая и будущая роль высшего образования в социально-экономическом развитии........ 6 2.3. Ключевые финансовые вопросы и политические инструменты................................................... 7 3. АНАЛИЗ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ ЖИЗНЕСПОСОБНОСТИ ВУЗОВ И ОЦЕНКА ПОЛИТИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ УПРАВЛЕНИЯ ВЫСШИМ ОБРАЗОВАНИЕМ................ 7 4. ПРЕИМУЩЕСТВА И ВОЗМОЖНОСТИ, НЕДОСТАТКИ И РИСКИ СОВРЕМЕННЫХ ПОДХОДОВ К УПРАВЛЕНИЮ ВЫСШИМ ОБРАЗОВАНИЕМ. ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ В ГЕРМАНИИ ................................................................. 9 4.1 Преимущества и возможности современных подходов к управлению высшим образованием. 9 4.2 Недостатки и риски современных подходов к управлению высшим образованием................. 10 4.3 Основные тенденции будущего развития высшего образования в Германии ........................... 11

1

1. КОНСТИТУТЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ В ГЕРМАНИИ 1.1 Законодательные рамки и система высшего образования В соответствии с принципами государственного суверенитета в вопросах культуры, закрепленными в Конституции (Основном Законе) Германии, система высшего образования находится в сфере автономной ответственности федеральных земель. Политика федеральных земель в высшем образовании координируется постоянно действующей Конференцией министров образования и культуры земель ФРГ (KMK). Восстановление системы высшего образования после Второй мировой войны было задачей преимущественно земель. По мере того, как развитие высшего образования все более требовало проведения государственной политики планирования и привлечения значительных финансовых ресурсов, федеральное правительство стало больше вовлекаться в вопросы управления в высшем образовании. С 1969 года вопросы создания и развития учреждений высшего образования, в том числе университетских клиник, а также вопросы финансирование исследовательских работ, включены в число «совместных задач», финансируемых в равной степени федеральным центром и землями, и регулируемых Основным законом. Кроме того, Федеральное правительство было наделено полномочиями вводить в действие рамочное законодательство, определяющее общие принципы функционирования системы высшего образования. Основным законодательным федеральным документом в этой области стал принятый в 1976 году и позднее неоднократно пересмотренный Федеральный Рамочный Закон о высшем образовании (РЗВО) (последняя редакция РЗВО принята в 1998 году). После мирной революции в Германской Демократической Республике в 1989 году прежняя централизованная система высшего образования Восточной Германии была перестроена и переведена в западную плюралистическую систему в соответствии с рекомендациями Совета по науке (главного консультативного органа управления, объединяющего представителей федерального правительства и правительств земель, ученых и представителей общественности), которому было поручено провести всеобъемлющее исследование по системе управления образованием в Западной и Восточной Германии. В 2002 году внесением поправок в РЗВО был создан институт младшей профессуры, целью которого является проведения независимых научных работ прикладной направленности. Юридический статус учреждений высшего образования, их финансирование, а также средства правительственного контроля и воздействия на них регулируются соответствующими Законами Земель о высшем образовании, составленными на основе РЗВО. В 1999 году система высшего образования Германии объединяла 345 высших учебных заведений, как государственных, так и негосударственных, но имеющих государственную лицензию1. Все вузы Германии можно разделить на учреждения университетского типа (университеты и приравненные к ним вузы) и учреждения неуниверситетского типа. К числу вузов университетского типа относят классические, технические, общие университеты, а также педагогические институты, медицинские и философско-теологические колледжи. К числу вузов неуниверситетского типа относят профессиональные высшие школы (университеты прикладных наук), музыкальные и искусствоведческие колледжи. В Германии, в отличие от других государств, например США, частные высшие учебные заведения не играют значительной роли в системе высшего образования, и поэтому они не являются предметом данного доклада. Таблица 1 дает общее представление об 1

Термин «высшее учебное заведение», используемый в данном докладе, включает все типы вузов.

2

основных количественных характеристиках немецкой системы высшего образования. Она также показывает большое разнообразие немецких вузов и существующие различия между федеральными землями Германии.

3

Таблица 1 Государственные и негосударственные высшие учебные заведения (распределение по типам образовательных учреждений и по землям Германии), данные на 1999 г. (Источники: Bundesministerium fur Buildung und Forschung:Grund- und Strukturdaten 2000/2001, Bonn 2001. Statistisches Bundesamt: Buildung im Zahlenspiegel, Stuttgart 2001) Число студентов, данные на зимний семестр 19992000

Число высших учебных заведений Субъект федерации (Земля) БаденВюртемберг Бавария Берлин Бранденбург Бремен Гамбург Гессен Мекленбург Ниж. Саксония Сев. РейнВестфалия РейландПфальц Саарланд Саксония СаксонияАнхальт ШлезвигГольштейн Тюрингия ИТОГО

другие вузы

всего

университеты

высшие профессиональные школы

Государственные расходы на вузы (бюджеты вузов), в млн. DM

всего

университеты

высшие профессиональные школы

62

12

35

15

189 155

128 248

56 867

7 201

40 16 11 5 10 28 7

12 4 3 1 4 5 2

19 8 7 3 4 16 4

9 4 1 1 2 7 1

210 774 133 124 30 099 26 116 65 115 149 046 25 830

152 051 103 208 19 896 17 899 47 229 106 901 17 825

55 812 24 428 9 620 7 514 15 931 40 790 7 562

7 890 4 281 671 466 1 886 3 932 1 335

27

11

14

2

143 307

103 634

37 613

3 938

52

16

24

12

506 510

403 534

97 586

10 333

20

6

12

2

80 582

56 548

24 034

1 993

6 24

1 6

3 12

2 6

20 396 80 171

16 831 55 535

2 983 22 172

889 3 023

11

2

6

3

35 456

20 788

13 777

1 924

13

3

9

1

41 486

24 411

16 668

1 768

13 345

5 93

6 182

2 70

36 299 1773466

26 196 1300

9 311 442 668

1 363 52 893

4

Кроме перечисленного в систему высшего образования Германии входят несколько государственных и частных колледжей по повышению профессиональной подготовки (Berufsakademian), сочетающих теоретическую подготовку с практикой на производстве. Лишь университеты и приравненные к ним вузы могут присваивать ученую степень доктора наук2 (doctorate, Promotion) и следующую за ним ученую степень (post-doctoral qualification), дающие право преподавания в системе высшего образования (Habilitation). Университеты и приравненные к ним вузы занимаются поддержкой исследовательской деятельности (особенно фундаментальных исследований) молодых ученых, содействуют продолжению их научной карьеры. Обучение и исследовательская деятельность в высших профессиональных школах носит более прикладной характер, обязательной здесь является производственная практика в течение 1-2 семестров. Альтернативой очному обучению в вузе является заочное обучение, которое предоставляется Хагенским университетом заочного обучения. Однако и в очных вузах ( как государственных, так и частных), все большее распространенными становятся дистанционные формы обучения . 1.2 Официальные отношения между правительственными структурами и вузами На уровне федеральных земель юридический статус университетов приравнивается к статусу государственно-общественных организаций, бюджетная и кадровая политика которых регулируется правительствами субъектов федерации, таким образом, включаясь в систему государственного управления. Годовые бюджеты вузов являются частью бюджетов земель, которые принимаются соответствующими парламентами земель. В вопросах учебной и исследовательской работы вузы обладают функциональной автономией, используя различные механизмы самоуправления. Во всех землях высшие учебные заведения являются объектом юридического и государственного (финансово-административного) контроля со стороны соответствующего министерства. Юридический контроль (Rechtsaufsicht) предполагает соответствие деятельности вузов законодательным нормам в области высшего образования, прежде всего, нормам, зафиксированным РЗВО. Государственный (финасово-административный) контроль (Fachaufsicht) касается, прежде всего, вопросов экономической, бюджетно-финансовой и кадровой политики. • Организация и планирование научного и учебного процессов традиционно входят в сферу компетенции самих вузов. В настоящее время сфера компетенции учебных заведений существенно расширяется, что обусловлено стремлением к максимально возможной децентрализации управления, являющейся одной из задач модернизации образования в Германии. Земельные власти передают вузам решение многих финансовых и административных вопросов, оставляя за собой общую стратегическую ответственность за сферу высшего образования. С учетом этого государственное управление высшими учебными заведениями заключается в определении юридических рамочных условий, предоставлении вузам необходимого финансового обеспечения, обеспечении потребностей вузов в современной и эффективной инфраструктуре. • В Германии установлены общие стандартные правила поступления в высшие учебные заведения. Допуском к обучению в университете является диплом Abitur, который выдается по результатам учебы в гимназии или в общей школе по программе гимназии (которая обычно длится 12-13 лет) на основе сдачи четырех экзаменов по основным предметам и фиксирует соответствие уровня знаний школьника образовательному стандарту. Однако многовариативная немецкая система школьного 2

Речь идет о принятой в западных системах ученых званий и степеней ученой степени PhD, наиболее близким эквивалентом которой в российском системе является ученая степень кандидата наук.

1 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

образования позволяет в принципе выпускникам всех школ (реальных, главных, профессиональных) при посещении дополнительных занятий и сдаче дополнительных экзаменов также поступить в вуз. Этим обеспечивается право выбора профессии, работы и места учебы, гарантированное Основным Законом. В последние годы в ФРГ наметилась тенденция к увеличению доли учащихся гимназий и реальных школ, в связи с этим в ближайшее время прогнозируется рост числа вузов, практикующих систему конкурсного отбора среди абитуриентов. Сегодня наиболее престижные университеты уже осуществляют конкурсный набор на ряд факультетов. Помимо квот приема, устанавливаемых самими вузами, в отношении некоторых курсов (например, по медицине, ветеринарии, стоматологии, психологии, управлению бизнесом) существуют общенациональные квоты приема, определяемые Центральной службой распределения учебных мест (Zentralstelle fur die Vergabe von Studienplatzen) на основе общих правил приема, учитывающих средний балл Abitur, период ожидания и социальный критерий (социальный статус семей учащихся). Организация и планирование научного и учебного процессов, в том числе разработка учебных программ, традиционно входят в сферу компетенции самих вузов. Программы по медицине, фармацевтике, праву и педагогике согласуются с соответствующими министерствами. Выпускникам немецких вузов, имеющих статус университета, присваиваются следующие академические степени: сначала дипломированного специалиста (DiplomIngeneur, Diplom-Mathematiker для тех, кто закончил базовый курс технического, экономического и естественно-математического профиля) или магистра (Magister Artium, для изучавших гуманитарные науки), затем, после окончания дополнительного цикла обучения - доктора (Doktor). Выпускникам вузов неуниверситетского типа присваивается диплом с указанием типа вуза (Diplom FH). Доучившись на старших курсах университета, они также могут получить университетский диплом. Экзаменационные правила высших учебных заведений для получения диплома специалиста и магистра утверждаются органами государственной власти В соответствии с требованиями Болонского процесса сегодня в Германии уже разрабатываются и внедряются учебные программы, ориентированные на получение степеней бакалавра и магистра. Для оценки качества и обеспечения стандартов новых учебных курсов и присуждаемых степеней бакалавра и магистра в Германии создается межинституциональная аккредитационная система, которая объединяет Центральный аккредитационный межземельный совет и различные агентства для независимой оценки содержания и качества новых учебных курсов, и таким образом дополняет вузовские системы управления качеством образования. 1.3 Финансовое обеспечение высшего образования Вследствие того, что высшие учебные заведения являются общественными объединениями земель, их текущие расходы на научные исследования и учебный процесс (выплата заработной платы, текущие материальные расходы) покрываются прежде всего из бюджетов земель. В то же время Совет по науке определяет ряд задач, выполнение которых требует совместного финансирования со стороны федерального центра и земель. К их числу относят, прежде всего, создание и расширение вузов, совершенствование их инфраструктуры, поддержка университетских клиник и исследовательских работ. К числу совместных задач на основании Федерального закона о строительстве в сфере высшего образования (Hochschulbau-förderungsgesetz, HBFG) от 1969 года относятся также капиталовложения в строительство и реконструкцию вузов (см. также п.2 – Политический контекст управления высшим образованием в Германии). Еще одна совместная задача федерального центра и земель – финансирование научных исследований, в том числе проводимых университетами. Распределением 2 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

исследовательских фондов занимается Организация общественного финансирования академических исследований Германии (DFG), руководствуясь при этом результатами широко распространенной системы независимой оценки всех проектных заявок на предоставление грантов. Сектор высшего образования в Германии значительно расширился после 1970-х гг. Рост числа поступающих в вузы сопровождался ростом общественных расходов (в реальных ценах) не соответствовавших этой динамике. В результате политической инициативы Федерального правительства и правительств Земель в 1977 г. было решено, вопреки дефициту средств, в последующие годы не ограничивать в целом прием в высшие учебные заведения из-за высокого уровня рождаемости в прошлом. За период с 1980г. по1990г. число принятых студентов увеличилось с 189 963 до 277 868 и до290 983 в 1999г. За этот же период (с 1980г. по 1999г.) количество штатных преподавательских единиц в университетах увеличилось с 67 107 до 100 512, а в высших профессиональных школах – с 9 426 до 15 861 единицы. В 1999г. общие расходы на высшее образование (включая университетские клиники) достигли 52 894 млн. немецких марок по сравнению с 48 888 млн. немецких марок в 1995г. Бюджеты вузов формируются за счет основных субсидий, дополнительных исследовательских грантов и доходов от управленческой и коммерческой деятельности (последнее относится главным образом к поступлениям от университетских госпиталей за медицинское обслуживание). В 1999г. расходы на высшее образование по различным типам высших учебных заведений составили: по университетам (без медицинских отделов) – 22 526 млн.евро, по медицинским отделам и университетским госпиталям – 24 054 млн.евро, по высшим профессиональным школам – 5 008 млн. евро, по высшим школам муниципального управления – 466 млн. евро и по музыкальным и искусствоведческим колледжам – 839 млн.евро. Обучение в государственных вузах Германии (в том числе получение второго высшего образования) для немецких и зарубежных студентов бесплатное и основано на принципах доступности и открытости. С учетом растущих затрат на образование и введением новых форм финансирования вузов, в настоящее время в Германии ведутся общественные дебаты по введению платного обучения в государственных вузах (стоимость обучения в немногочисленных негосударственных вузах составляет около 6000 DM в семестр (около 3000 евро)). Однако пока не создана система эффективной компенсационной поддержки учащихся, можно предположить, что немецкое образование в ближайшее время останется одним из наиболее доступных в Европе и мире. Финансовая поддержка студентов, осуществляемая в рамках Федерального закона о стимулировании образования (Bundesausbildingsförderungsgesetz, BaföG), принятого в 2001 году, также обеспечивается совместно федеральным центром (65%) и землями (35%) и составляет ежемесячно около 300 евро (в виде денежных дотаций и кредита, предоставляемых в равных долях) при условии предоставления документа, удостоверяющего низкий уровень доходов семьи учащегося. 1.4 Принципы руководства и институционального управления вузами В соответствии с основным принципом автономии вузов, высшие учебные заведения имеют право на самоуправление прежде всего в вопросах планирования научного и учебного процессов. В настоящее время сфера компетенции учебных заведений существенно расширяется, что обусловлено стремлением к максимально возможной децентрализации управления, являющейся одной из задач модернизации образования в Германии. Земельные власти передают вузам решение многих финансовых и административных вопросов, оставляя за собой общую стратегическую ответственность

3 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

за сферу высшего образования3. С этим связаны и происходящие в последнее время реформы в области институционального управления вузами. Традиционно вузы в Германии управляются на постоянной основе руководителем – президентом или ректором, или президентским комитетом, состоящим из президента, вице-президента и канцлера (главного администратора). В последнее время все большее внимание уделяется концепции корпоративного управления вузами, в связи с чем возрастает роль коллегиальных органов управления (сената и ассамблеи на уровне руководства вуза, советов департаментов на уровне подразделений вузов), обладающих правом участия в решении вопросов организации научно-образовательного процесса. Кроме того, реализация на практике концепции корпоративного управления вузами предполагает: - отмену пожизненного назначения на должность канцлера и введение 8-летнего срока замещения этой должности; - введение советов по высшему образованию, состоящих главным образом из внешних экспертов, обладающих высоким общественным авторитетом и компетенцией в сфере образования, науки экономики, и вырабатывающих рекомендации по дальнейшему развитию вузов; - усиление ответственности руководителей подразделений вузов (деканов) перед коллегиальными органами управления. В условиях, когда все больше научных исследований носит междисциплинарный характер, большое распространение приобретают межфункциональные структуры вузов и специальные исследовательские зоны. 1.5 Управление персоналом и основными фондами вузов В соответствии с юридическим статусом университетов и других высших учебных заведений расходы на оплату труда преподавателей и сотрудников вузов являются частью бюджетов федеральных земель. В последнее время в решении данных вопросов университетам была предоставлена некоторая гибкость. Согласно Рамочному закону о высшем образовании штат академических работников, занятых полный рабочий день, можно разделить на следующие группы: профессора, ассистенты по науке и искусству, старшие ассистенты и старшие инженеры, преподаватели, служащие в сфере наука и искусства4. Ставки заработной платы фиксируются коллективными соглашениями и в целом являются соизмеримыми с зарплатами других категорий государственных служащих. Однако государственные служащие в университетах и других высших учебных заведениях представляют собой лишь ограниченную часть штата академических работников. К их числу в частности относятся профессора, которые назначаются (иногда первоначально на ограниченный, а затем на неограниченный срок) профильными министерствами федеральных земель. Подавляющее большинство штатных научных работников в Германии имеют статус наемных служащих. Высшие учебные заведения в Германии большей частью не владеют собственностью. Основные фонды и расходы на их содержание находятся в сфере компетенции федеральных земель. Вузы несут исключительно эксплуатационные расходы по учебным зданиям и сооружениям. Крупные капиталовложения в строительство и реконструкцию вузов (на сумму в среднем свыше 1,5 млн. евро ежегодно), как уже отмечалось выше, осуществляются совместно федеральным центром и землями. 3

KMK: Hochschulen und Hochschulpolitik vor neuen Herausforderungen, Beschluss der KMK vom 28.2.1997, p.9-11 4 По требованиям к набору персонала, о его обязанностях и статусе см.: Система образования в Федеративной Республике Германия 2001 г., 208 стр. (http://www.kmk.org.doku.home1/htm). О тенденциях и цифрах см.:Wissenschaftsrat,Eckdaten und Kennzahlen zur Lage der Hochschulen, 50-57 стр.(http://www.wissenchaftsrat.

4 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

2. ПОЛИТИЧЕСКИЙ КОНТЕКСТ УПРАВЛЕНИЯ ВЫСШИМ ОБРАЗОВАНИЕМ В ГЕРМАНИИ Федеральный центр, осуществляет общее руководство образованием: Министерство образования ФРГ разрабатывает концепцию образовательной политики, определяет общенациональные юридические рамки функционирования системы образования, выделяет средства на расширение вузов и создание современной инфраструктуры для эффективной деятельности вузов. Текущее управление образованием по Конституции находится в компетенции правительств земель. Политика федеральных земель в области высшего образования координируется и согласовывается (в том числе в вопросах продолжительности обучения, каникул, содержания учебных программ, взаимного признания дипломов, форм и рамок автономии и самоуправления вузов) основными руководящими органами системы образования: Постоянной конференцией министров образования и культуры земель 5 ФРГ (KMK) ; 6 Конференцией ректоров учебных заведений Германии (HRK) ; Федеральной земельной комиссией по планированию образования и 7 развитию исследований (BLK) ; 8 Советом по науке , который является главным консультативным органом, объединяющим представителей федерального правительства и правительств земель, ученых и представителей общественности. 2.1 Место высшего образования в национальной и региональной экономике Высшие учебные заведения в современном обществе знаний, являясь источниками и ретрансляторами новых знаний, играют все более важную роль в общем социальноэкономическом развитии, способствуют сохранению и преумножению общественного благосостояния9. В Германии традиционно высшее образование развивается в тесной взаимосвязи с наукой и экономикой, способствуя социальному благополучию и высокому уровню экономического развития этой европейской страны. С другой стороны, именно социальноэкономические потребности немецкого общества способствовали развитию инженерных, естественных и экономических наук в Германии. Тесное взаимодействие вузов с научноисследовательскими и экономическими структурами, как полагают, существенным образом помогает германской экономике адаптироваться к структурным изменениям и требованиям конкуренции в мировой экономике. Вклад высшего образования в немецкую экономику проявляется на трех уровнях: 1. Развитие академической науки, расширение сотрудничества вузов с исследовательскими центрами и промышленными фирмам, которое осуществляется в форме совместных исследований, стажировок работников фирм в вузах, а студентов и молодых ученых – на фирмах (особенно это характерно для профессиональных высших школ, технических университетов), создании при вузах демонстрационных и консультационных центров, а также создании совместных предприятий. 2. Собственно высокое качество и доступность образования, и как следствие высокий общий образовательный уровень населения; подготовка кадров в соответствии с требованиями экономики и рынка труда в эпоху глобализации; подготовка и продвижение молодых ученых. 5

http://www.kmk.org http://www.hrk.de 7 http://www.blk-bonn.de 8 http://www.wissenschaftsrat.de 9 KMK-Positionspapier “Hochschule und Gesellschaft”, Beschluss der Kultusministerkonferenz vom5.12 2002,http://www.kmk.org/doc/beschl/hoschulges.pdf 6

5 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

3. Содействие региональному развитию и региональному экономическому профилированию; разработка учебных и исследовательских программ в соответствии с потребностями региональной экономики; тесная связь экономической и образовательной политики, превращающая вузы в «кузницы кадров» для немецких фирм и промышленных предприятий. 2.2 Настоящая и будущая роль высшего образования в социально-экономическом развитии Высшие учебные заведения в Германии, как и в других высоко развитых странах, сталкиваются сегодня с новыми вызовами. Эти изменения социально-экономического контекста развития образования заключаются в следующем: - Постиндустриальное общество превращается в общество, где знание и информация становятся ключевыми факторами будущего развития страны. - Стремительный научный прогресс, получение и распространение новых научных знаний ускоряют изменения, происходящие в экономике и социальной сфере. - Расширение процесса глобализации приводит к тому, что различные участники внутригосударственного социально-экономического развития включаются в процесс общемировой конкуренции. В результате этого, перед системой высшего образования, в частности, встают следующие задачи. Сеть различных высших учебных заведений должна удовлетворять социальноэкономические потребности страны в образованных и высоко квалифицированных молодых кадрах. Приоритетным направлением должно стать развитие новых знаний, проведение научных исследований и внедрение из результатов. В соответствии с этими задачами необходима модернизация управления вузами, способствующая их успешной конкуренции на международном рынке образовательных услуг. Высокие стандарты и качество образования становятся основным фактором социально-экономического развития. В докладе «Будущее образования и труда», представленном в 2002 г. Федеральной земельной комиссией по планированию образования и развитию исследований указывается, что, в будущем возрастет потребность немецкого общества в высоко квалифицированных рабочих кадрах10. Однако демографический спад в течение двух будущих десятилетий приведет к сокращению на рынке труда числа молодых людей и росту числа пожилых. Поэтому для сохранения темпов развития важно обеспечить самый широкий доступ к высшему образованию. Около 90 % населения Германии в возрасте от 15 до 19 лет имеет среднее образование11., при этом две трети из них имеет профессионально-техническое образование, полученное в профессиональных школах. Профессиональные шкоы (Professionalschule) ориентированы преимущественно на учащихся, стремящихся овладеть той или иной рабочей профессией и не планирующих получать высшее образование. Поэтому число студентов первого курса в Германии увеличилось с 19,5% в1980 г. до 33,5% в 2000 г., что ниже, чем в среднем по странам ОЭСР (45%). Поэтому одна из целей образовательной политики федерального правительства состоит в увеличении этой пропорции до 40 %. Для достижения этой цели необходимо в первую очередь расширить возможности обучения в профессиональных высших школах (университетах прикладных наук). Пока это самый молодой, но пользующийся все большей популярностью тип 10

Cp. Zukunft von Bildung und Arbeit. Perspektiven von Arbeitskräftebedarf und -angebot bis 2015, Bericht der Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung (BLK) an die Regierungschefs von Bund und Ländern, http://www.blkbonn. de/papers/heft104.pdf 11 OECD: Education at a Glance, OECD Indicators 2002, table C5.1

6 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

учебных заведений, где занятия ведутся с большим практическим уклоном – здесь готовят инженеров, экономистов и специалистов в области, сельского хозяйства, дизайна, а также в социальной сфере. Эти вузы, отличаются укороченным циклом обучения (включая трехлетнюю теоретическую подготовку и год практической работы), большим профессиональным опытом преподавателей, а также наличием тесных контактов с промышленными фирмами, что способно привлечь в них большее количество абитуриентов. Ожидается, что введение международно-признанных курсов подготовки бакалавров и магистров также позволит более динамично реагировать на требования современного интернационализирующегося рынка труда. 2.3.

Ключевые финансовые вопросы и политические инструменты После десятилетнего периода достаточно успешных реформ в области образования, обусловленных необходимостью модернизации и интернационализации образования, а с другой стороны, - необходимостью реформирования системы образования бывшей ГДР с целью создания общенациональных стандартов качества образования, в начале нового века Германия столкнулась в новой серьезной проблемой – проблемой недофинансирования и сокращение бюджетных расходов на образование В условиях возрастающей тенденции к децентрализации управления образованием и возрастающего государственного недофинансирования сферы высшего образования, немецкие вузы получают все большую автономию в решении финансовых вопросов и управлении собственными ресурсами. В 1994 году Постоянная конференция министров образования и культуры ФРГ приняла «Одиннадцать тезисов финансовой автономии высших учебных заведений» 12. Эта тенденция постепенно распространяется и на основные фонды вузов, которые пока остаются преимущественно собственностью земель. В сочетании с новыми моделями финансирования (исполнение бюджетов в виде общей суммы, без дифференцированной разбивки по статьям (lump sum budgets), формульное финансирование, заключение рамочных контрактов между правительствами земель и вузами) в Германии сегодня вводятся новые методы мониторинга и обеспечения финансовой прозрачности деятельности вузов.

3. АНАЛИЗ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ ЖИЗНЕСПОСОБНОСТИ ВУЗОВ И ОЦЕНКА ПОЛИТИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ УПРАВЛЕНИЯ ВЫСШИМ ОБРАЗОВАНИЕМ В Германии почти все высшие учебные заведения являются общественными объединениями, текущее управление которыми находится в компетенции правительств земель, а бюджетные фонды почти полностью обеспечиваются из общественных источников. Поскольку возможности вузов заниматься коммерческой деятельностью ограничены, соблюдения законов финансового регулирования, принятых на уровне земель, было в течение долгого времени вполне достаточно для обеспечения финансового контроля и управления. В рамках традиционной схемы финансового управления высшим образованием, основные функции по оценке законности и экономической эффективности деятельности вузов выполняет представитель Министерства науки и образования субъекта федерации, а также аудиторский суд соответствующей земли. По общему признанию, инструменты финансового мониторинга в сфере высшего образования, создающие рамочные условия для деятельности вузов, но оценивающие реальную эффективность результатов этой деятельности, не достаточно эффективны, особенно в условиях, когда рост числа студентов не сопровождается увеличением

12

KMK: Differenzierung der Mittelverteilung im Hochschulbereich –Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 26.1.1995, Anhang: “11 hesen zur Starkung der Finanzautonomie der Hochschulen”.

7 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

финансирования, и когда со всей остротой встает вопрос об эффективности функционирования всей системы высшего образования. Возможности более эффективной деятельности вузов связаны с существенным расширением сферы их финансовой и административной компетенции, поскольку наряду с новыми моделями финансирования в практику вводятся новые модели мониторинга и обеспечения финансовой надежности деятельности вузов. В связи с этим все более внимание уделяется инструментам делового администрирования. Традиционно на уровне земель финансовые средства распределяются между всеми вузами в зависимости от количественных показателей (количества студентов, объемов активов и т.д.). В настоящее время для достижения большей финансовой эффективности наблюдается тенденция перехода детального финансового управления (в соответствии со статьями бюджета) к исполнению бюджетов в виде общей суммы (без дифференцированной разбивки по статьям) при формульном финансировании. Кроме этого, правительства земель расширяют финансовую сферу деятельности высших учебных заведений, предоставляя им право удерживать финансовые средства, получаемые из источников общественного финансирования (например, путем сдачи помещений в аренду, коммерческое использование патентов, фандрайзинг и др.). В настоящее время эти дополнительные средства помогают вузам решить лишь некоторые задачи их профильного развития. Дальнейшее расширение этой деятельности и усиление финансовой зависимости высших учебных заведений от этого вида доходов потребует введения дополнительных механизмов финансовой отчетности. В некоторых землях (Баден-Вюртемберг, Нижней Саксонии, Гессен, Северной РейнВестфалии) и городах-субъектах федерации (Берлине, Бремене, Гамбурге) существует практика заключения между вузами и региональными правительствами пактов о высшем образовании (рамочных контрактов), фиксирующих бюджетные залоговые суммы на определенный срок (обычно 5 или 10 лет), обеспечивающих вузам возможности безрискового планирования своей деятельности в течение определенного времени. Практика заключения таких соглашений фактически является формой страхования финансовой жизнеспособности вузов. Контракты (пакты) часто дополняются целевыми соглашениями с отдельными учебными заведениями, обладающих существенными ресурсами, в которых фиксируются основные условия дальнейшего развития вузов. Практика заключения целевых соглашений распространена в землях Баден-Вюртемберг, Нижняя Саксония, Гессен, Северный Рейн-Вестфалия, Саар, Шлезвиг-Гольштейн, в городах Гамбурге и Бремене. Правда, пока этот инструмент делового администрирования, еще недостаточно адаптирован к системе высшего образования, так как на этапе заключения соглашения не всегда очевиден сам предмет этого соглашения (конечные цели и результаты деятельности вузов), а также необходимая степень его детализации. Это приводит к затягиванию процесса переговоров между высшими учебными заведениями и субъектом федерации, сопровождающих заключение подобных соглашений. Переход к формульному финансированию, исполнению бюджетов в виде общей суммы, практике заключения долгосрочных целевых соглашений потребует в дальнейшем совершенствовать систему бухгалтерского учета. В землях Германии уже используется система стоимостного и практического учета с программным обеспечением SAP R/3, адаптированная к целям и особенностям сферы высшего образования13. Например, в земле Гессен эта и система используется в обязательном порядке во всех вузах. Конечной целью введения таких систем бухгалтерского учета является анализ эффективности использования общественных фондов.

13

Kupper, H.-U.: Rechnungslegnung von Hochschulen. “Betriebswirtschaftliche Forschung und Praxis, Heft 6,2001

8 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

Еще одной важным фактором обеспечения финансовой жизнеспособности вузов является совершенствование системы финансовой отчетности, которая позволяет вузам оценить и продемонстрировать результативность и эффективность своей деятельности. Система внешней отчетности пока находится на неудовлетворительном уровне. В будущем будет необходимо создать систему отчетности, приспособленную к специфике вузов, получающих все большую автономию в распоряжении своими активами и фондами. Например, уже сегодня во всех университетах Баварии вводится система информационного хранилища (CEUS), предоставляющая всем участникам процесса управления вузами простой и удобный (в том числе дистанционный) доступ, облегчая тем самым процесс планирования деятельности вузов. Качество образовательных услуг обеспечивается через процедуру оценки, проводимой специальными агентствами и экспертными советами (советами по высшему образованию) на уровне земель. В целом, однако, пока не выявлено прямой связи прямой связи между процедурами оценки и размещением финансовых средств. Оценка эффективности политических инструментов осуществляется сетью различных политических совещательных и консультативных организаций, как в рамках земель, так и на национальном уровне. В качестве таких организаций выступают советы по высшему образованию, комитеты экспертов, которые состоят из авторитетных специалистов в области управления образованием, пользующихся доверием и министерств, и самих вузов. Основными задачи экспертов является разработка рекомендаций относительно дальнейшего развития системы высшего образования, а также сближение интересов различных участников образовательного процесса. Главным совещательным органом на национальном уровне является Совет по науке, уполномоченный, как федеральным центром, так и правительствами земель. 4. ПРЕИМУЩЕСТВА И ВОЗМОЖНОСТИ, НЕДОСТАТКИ И РИСКИ СОВРЕМЕННЫХ ПОДХОДОВ К УПРАВЛЕНИЮ ВЫСШИМ ОБРАЗОВАНИЕМ. ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ В ГЕРМАНИИ Постепенная децентрализация системы управления вузами привела к появлению новой парадигмы и стратегии финансового менеджмента в области высшего образования, выделяющих результативность и эффективность деятельности вузов в качестве основных критериев и оснований финансирования. Изменения коснулись также правового статуса вузов – они превращаются в самоуправляемые корпоративные организации со всеми полномочиями в вопросах бюджетной и кадровой политики. Однако пока государственное финансирование остается основным источником пополнения бюджетов вузов, государство продолжает нести общую стратегическую ответственность за развитие высшего образования и принимает непосредственное участие в разработке стратегических целей образовательной политики. 4.1 Преимущества и возможности современных подходов к управлению высшим образованием • Типичным для современной немецкой политики в области высшего образования является совершенствование и поступательное развитие растущей и усложняющейся системы высшего образования, а не форсирование радикальных перемен. Это позволяет системе сохранять равновесие и корректировать направление проводимых реформ. • Характерной чертой сферы высшего образования Германии является многообразие вузов и как следствие, возможность дифференцированного подхода к их финансированию, исходя, прежде всего, из показателей эффективности их практической деятельности. 9 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

•

Благодаря введению практики рамочных контрактов (пактов о высшем образовании)у вузов появляются возможности безопасного планирования своей деятельности, которое особенно в период сокращений общественного финансирования. • Положение, при котором в Германии высшие учебные заведения входят в сферу ответственности земель, привело к конкурентному федерализму. Множество моделей финансового управления на уровне земель позволяет развивать наиболее удобные инструменты менеджмента с учетом специфики развития систем высшего образования. При переходе к более децентрализованной форме управления высшим образованием здоровая конкуренция возникает и между вузами, от которых требуется большая самостоятельность и предприимчивость в управлении собственными фондами, анализ и мобилизация имеющихся в вузах возможностей, а при необходимости – поиск новых возможностей. • Реформы в области управления высшим образованием предполагают введение не только новых форм финансирования, но и пересмотра правил приема в вузы. В частности в ближайшее время прогнозируется рост числа вузов, практикующих систему конкурсного отбора среди абитуриентов. Кроме того, планируется более полно учитывать потребности самих студентов при организации и планировании учебного процесса в соответствии с принципом «академической свободы». 4.2 Недостатки и риски современных подходов к управлению высшим образованием Недостаток различных подходов земель заключается в существовании разнообразных параллельно развивающихся, подчас дублирующих другу друга управленческих механизмов, усложняющих функционирование системы высшего образования в целом. Это может негативно сказываться на организации учебного процесса. Что касается новых форм финансовых соглашений между правительствами земель и вузами, прежде всего рамочных соглашений (пактов о высшем образовании), то пока еще не выработано общее понимание относительно того, какие именно результаты и показатели эффективности должны быть предметом этих соглашений и насколько подробно они должны быть оговорены. Во многих землях министерства сохраняют за собой значительные права в решении административных вопросов. Это создает риск того, что централизованное управление со стороны правительства будет продолжать осуществляться и при введении новых управленческих механизмах, нацеленных на максимальную децентрализацию и автономию вузов. Хотя уже получен существенный опыт по использованию механизмов формульного и общего (недифференцированного по статьям) бюджетного финансирования, механизмы финансовой отчетности, бухгалтерского учета пока еще развиты недостаточно. Следует отметить, что импульс к проведению текущих реформ исходит сверху – от органов и учреждений управления высшим образованием и наукой, без необходимой широкой общественной инициативы и поддержки со стороны вузов (профессоров, научных работников и студентов). Формульное финансирование ориентировано на замещение переговоров между высшими учебными заведениями и государством автоматически действующими процедурами выделения финансовых средств, что создает риск принятия финансовых решений, продиктованных текущими политическими соображениями, а не долгосрочной экономической целесообразностью. Еще большая стандартизация норм распределения финансовых средств может свести к нулю возможности обсуждения целесообразности принимаемых решений высшими учебными заведениями и государством. 10 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

Все формульные модели финансирования вызывают значительный сдвиг в бюджетах вузов. Если базовые параметры для расчета такой формулы изначально невелики, в финансировании возникает риск нисходящей спирали. Среди других возможных косвенных негативных последствий вводимых моделей финансирования – дальнейшее уменьшение престижа, практической значимости таких дисциплинарных направлений как культурология, инженерное дело, естественные науки, которые «проигрывают» по количественным показателям, не имея возможности привлечения достаточного количества студентов и дополнительных финансовых средств. Вероятно, необходимы специальные меры для поддержания жизнеспособности таких научных направлений. 4.3 Основные тенденции будущего развития высшего образования в Германии Проекты, осуществляемые вузами в рамках проводимых реформ, преследуют цель оптимизировать затраты и достигаемые результаты на всех уровнях планирования и организации учебного процесса, а также повысить компетентность в сфере хозяйственную управления. Но оптимизация использования ресурсов имеет свои пределы. Поэтому введение разумной платы за образование в качестве дополнительного источника доходов вузов и необходимой при этом системы эффективной компенсационной поддержки учащихся останется в Германии одной из основных тем для дискуссий. Требуется осознать, что продолжающееся недофинансирование высших учебных заведений угрожает их способности удерживать и привлекать в вузы наиболее талантливую молодежь, поддерживать высокое качество их научной и учебной деятельности. Весьма маловероятно, что только лишь дополнительное общественное финансирование сможет возместить быстро растущий дефицит. Поэтому необходимо искать иные пути, чтобы увеличить и разнообразить финансовые поступления вузов. Поиск новых источников доходов требует использование различных приемов маркетинга. Вопрос о том, в какой мере эти приемы можно использовать в сфере высшего образования степени - еще одна тема для дальнейших дискуссий в Германии.

11 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ