Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка

А.Н. П О П О В ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА

♦ ИЗДАТЕЛЬСТВО ТГТУ ♦

Министерство внутренних дел Российской Федерации Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования Московский университет Тамбовский филиал

А.Н. ПОПОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА Печатается по решению Методического совета и Совета Филиала Тамбовского Филиала МосУ МВД России

Тамбов Издательство ТГТУ 2005 УДК 351.74/76 ББК Х301 П581 Р е ц е н з е н т ы: Заведующий кафедрой истории государства и права Института права ТГУ им. Г.Р. Державина, доктор юридических наук, доцент А.С. Туманова Начальник правового управления Тамбовской областной думы заслуженный юрист России Г.М. Максимова

Заместитель начальника УВД Тамбовской области – начальник милиции общественной безопасности А.В. Игнатов Попов А.Н. П581 Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка / А.Н. Попов. Тамбов: Тамбовский филиал МосУ МВД России, 2005. 124 с. Рассмотрены правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления по управлению милицией общественной безопасности, исследуются организационно-правовые вопросы системы охраны общественного порядка и безопасности граждан, разрабатывается принципиальная схема муниципальных субъектов охраны общественного порядка и безопасности, их функциональная взаимосвязь, содержатся предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства, в том числе нормативной базы в сфере регулирования местного самоуправления. Выводы и предложения автора могут быть использованы в преподавании курсов конституционного права России и муниципального права в учебных заведениях высшего профессионального образования, в системе служебной подготовки сотрудников правоохранительных органов, в процессе правотворчества по совершенствованию норм конституционного права России и муниципального права. УДК 351.74/76 ББК Х301 ISBN 5-8265-0355-6

© Попов А.Н., 2005 © Тамбовский филиал МосУ МВД России, 2005 © Тамбовский государственный технический университет, 2005

Научное издание ПОПОВ Анатолий Николаевич ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА Монография

Редактор Е.С. М о р д а с о в а Инженер по компьютерному макетированию М.Н. Р ы ж к о в а Подписано к печати 28.04.2005 Формат 60 × 84/16. Бумага офсетная. Печать офсетная. Гарнитура Тimes New Roman. Объем: 7,1 усл. печ. л.; 7,2 уч.-изд. л. Тираж 100 экз. С. 205М Издательско-полиграфический центр Тамбовского государственного технического университета 392000, Тамбов, Советская, 106, к. 14

Автор выражает благодарность и признательность начальнику факультета подготовки научно-педагогических кадров Академии управления МВД России кандидату юридических наук, профессору Старкову Валентину Ивановичу за помощь, оказанную при подготовке настоящей монографии ВВЕДЕНИЕ КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРОВОЗГЛАСИЛА МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ОДНУ ИЗ ОСНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ, ПРИЗВАННУЮ ВЫПОЛНЯТЬ ЗАДАЧУ УКРЕПЛЕНИЯ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА. В ЕВРОПЕЙСКОЙ ХАРТИИ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ «ПОД МЕСТНЫМ САМОУПРАВЛЕНИЕМ ПОНИМАЕТСЯ ПРАВО И ОФОРМЛЯЕТСЯ СПОСОБНОСТЬ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ РЕГУЛИРОВАТЬ И УПРАВЛЯТЬ В РАМКАХ ЗАКОНА И ПОД СОБСТВЕННУЮ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВАЖНОЙ ЧАСТЬЮ ПУБЛИЧНЫХ ДЕЛ В ИНТЕРЕСАХ ВСЕГО НАСЕЛЕНИЯ»1. В Ч. 2 СТ. 1 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»2 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ОПРЕДЕЛЯЕТСЯ КАК ФОРМА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАРОДОМ СВОЕЙ ВЛАСТИ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩАЯ В ПРЕДЕЛАХ, УСТАНОВЛЕННЫХ КОНСТИТУЦИЕЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ЗАКОНАМИ, А В СЛУЧАЯХ, УСТАНОВЛЕННЫХ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ЗАКОНАМИ, – ЗАКОНАМИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, САМОСТОЯТЕЛЬНОЕ И ПОД СВОЮ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ РЕШЕНИЕ НАСЕЛЕНИЕМ НЕПОСРЕДСТВЕННО И (ИЛИ) ЧЕРЕЗ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ ИСХОДЯ ИЗ ИНТЕРЕСОВ НАСЕЛЕНИЯ С УЧЕТОМ ИСТОРИЧЕСКИХ И ИНЫХ МЕСТНЫХ ТРАДИЦИЙ. СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ СПОСОБСТВУЕТ ФОРМИРОВАНИЮ САМОСОЗНАНИЯ, ДЕЛАЕТ МЕСТНУЮ ВЛАСТЬ ПОЛНОСТЬЮ ОТВЕТСТВЕННОЙ ПЕРЕД НАСЕЛЕНИЕМ, ЯВЛЯЕТСЯ УСЛОВИЕМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОЦИАЛЬНОГО МИРА. ПОЭТОМУ ПРОБЛЕМА РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРЕВРАЩАЕТСЯ В ПЕРВОСТЕПЕННУЮ ЗАДАЧУ. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОПРЕДЕЛЕНЫ: − ВО-ПЕРВЫХ, ЗАВЕРШЕНИЕ ФОРМИРОВАНИЯ ПРАВОВОЙ БАЗЫ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩЕЙ СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ; − ВО-ВТОРЫХ, СОЗДАНИЕ УСЛОВИЙ, НЕОБХОДИМЫХ ДЛЯ ФОРМИРОВАНИЯ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ; − В-ТРЕТЬИХ, ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ МЕР ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ3. С ПРИНЯТИЕМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»4, ЗАКОНОВ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВОПРОСАМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ПРОВЕДЕНИЕМ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРОВ В ОСНОВНОМ ЗАВЕРШЕН ПЕРВЫЙ ЭТАП РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. ВМЕСТЕ С ТЕМ РЕШЕНИЕ НАИБОЛЕЕ ВАЖНЫХ ЗАДАЧ, НЕОБХОДИМЫХ ДЛЯ НОРМАЛЬНЫХ УСЛОВИЙ ЖИЗНЕДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАЖДОГО ЧЕЛОВЕКА В ОТДЕЛЬНОСТИ И НАСЕЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ЦЕЛОМ, НЕ МОЖЕТ БЫТЬ РЕАЛИЗОВАНО БЕЗ РАЗРЕШЕНИЯ ВСЕХ ПРАВОВЫХ И ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ПРОБЛЕМ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. 1

Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993. С. 116–117. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 06.10.2003 // Рос. газ., № 202. 2003. 8 окт. 3 Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 15.10.99 // Собр. законодательства РФ. 1999. № 42. 4 Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: Федер. закон от 28.08.1995 // Собр. законодательства РФ. 1995. № 35. 2

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО НЕ ВЫДЕЛЯЕТ КАКИХ-ЛИБО ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ ПО СТЕПЕНИ ИХ ВАЖНОСТИ. ОДНАКО НЕ ВЫЗЫВАЕТ СОМНЕНИЯ, ЧТО ИМЕННО ВОПРОСЫ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА МОГУТ БЫТЬ НАЗВАНЫ В ЧИСЛЕ НАИБОЛЕЕ ВАЖНЫХ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ. НЕГАТИВНЫЕ ПРОЦЕССЫ В ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ЭКОНОМИКЕ, ОБОСТРЕНИЕ МЕЖНАЦИОНАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ, СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛЯРИЗАЦИЯ РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА ОТРИЦАТЕЛЬНО СКАЗЫВАЕТСЯ НА ПОЛОЖЕНИИ ЛЮДЕЙ, ЧТО НЕРЕДКО СОПРОВОЖДАЕТСЯ ВОЗНИКНОВЕНИЕМ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ, СОЗДАЮЩИХ УГРОЗУ ДЛЯ ИХ ЖИЗНИ, ЧТО ДЕЛАЕТ ВСЕ БОЛЕЕ АКТУАЛЬНЫМ И ОСТРЫМ РЕШЕНИЕ ВОПРОСОВ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА. В ПОСЛЕДНИЕ ГОДЫ В РОССИЙСКИХ И ЗАРУБЕЖНЫХ СРЕДСТВАХ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ, А ТАКЖЕ В ВЫСТУПЛЕНИЯХ ПОЛИТИКОВ ВСЕ ЧАЩЕ ВСТРЕЧАЕТСЯ МЫСЛЬ О ГЛОБАЛЬНОМ ПОРАЖЕНИИ РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА ПРЕСТУПНОСТЬЮ. УТВЕРЖДАЕТСЯ, ЧТО РОССИЯ ПРЕВРАТИЛАСЬ В ПОЛНОМАСШТАБНУЮ КРИМИНАЛЬНУЮ СТРАНУ, ЧТО ЗАРАНЕЕ ОБРЕЧЕНЫ НА НЕУДАЧУ ВСЕ ОСУЩЕСТВЛЯЕМЫЕ В НЕЙ ДЕМОКРАТИЧЕСКИЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ. МНОГИЕ ПОТЕНЦИАЛЬНЫЕ ИНВЕСТОРЫ ОТКАЗЫВАЮТСЯ РАБОТАТЬ В РОССИИ, ПОСКОЛЬКУ ПОДОБНОЕ МНЕНИЕ СТАЛО СЕРЬЕЗНЫМ ПРЕПЯТСТВИЕМ НА ПУТИ ИНТЕГРАЦИИ НАШЕЙ СТРАНЫ В МИРОВУЮ ЭКОНОМИКУ. НЕ СПОСОБСТВУЕТ ОНО И РАЗВИТИЮ ГУМАНИТАРНЫХ КОНТАКТОВ. ТЕНДЕНЦИЯ ДВИЖЕНИЯ ТЕМПОВ РОСТА ОБЩЕГО ЧИСЛА ПРЕСТУПЛЕНИЙ (2000 – 2952,4 МЛН.; 2001 – 2968,3 МЛН.; 2002 – 2526,3 МЛН.)5 ПРАКТИЧЕСКИ ОТСУТСТВУЕТ. ВМЕСТЕ С ТЕМ ОТМЕЧАЕТСЯ РОСТ ТЯЖКИХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ: УБИЙСТВ, В ТОМ ЧИСЛЕ ЗАКАЗНОГО ХАРАКТЕРА, РАЗБОЙНЫХ НАПАДЕНИЙ, ГРАБЕЖЕЙ, ПРЕСТУПЛЕНИЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ НАПРАВЛЕННОСТИ, ПРЕСТУПЛЕНИЙ, СВЯЗАННЫХ С НЕЗАКОННЫМ ОБОРОТОМ НАРКОТИКОВ И ОРУЖИЯ. ПРЕСТУПНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ И СООБЩЕСТВА АКТИВНО СТРЕМЯТСЯ ВЗЯТЬ ПОД КОНТРОЛЬ НАИБОЛЕЕ ДОХОДНЫЕ ОТРАСЛИ ЭКОНОМИКИ, ВНЕДРИТЬ СВОИХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ В РАЗЛИЧНЫЕ ВЕТВИ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ, РАЗВИВАЮТ МЕЖДУНАРОДНЫЕ СВЯЗИ. СЕРЬЕЗНОЙ ПРОБЛЕМОЙ, ДЕСТАБИЛИЗИРУЮЩЕЙ ОБСТАНОВКУ В СТРАНЕ И, В ПЕРВУЮ ОЧЕРЕДЬ, НА СЕВЕРНОМ КАВКАЗЕ И ПРИЛЕГАЮЩИХ К НЕМУ РЕГИОНАХ, СТАЛ ТЕРРОРИЗМ И СВЯЗАННЫЕ С НИМ ПРОЯВЛЕНИЯ. В СОВРЕМЕННЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ УСЛОВИЯХ УСИЛИЯ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ НАПРАВЛЯЮТСЯ В ПЕРВУЮ ОЧЕРЕДЬ НА БОРЬБУ С «ГРОМКИМИ» ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ. В РЕЗУЛЬТАТЕ ЧЕГО ОСТАЮТСЯ БЕЗ ДОЛЖНОГО ВНИМАНИЯ, МОЖЕТ БЫТЬ И НЕ ТАКИЕ «ЯРКИЕ», НО НЕ МЕНЕЕ ВАЖНЫЕ, НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ – ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ И ПРЕСЕЧЕНИЕ ПРЕСТУПЛЕНИЙ ОБЩЕУГОЛОВНОГО ХАРАКТЕРА И НАРУШЕНИЙ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА, КОТОРЫЕ В СВОЕЙ МАССЕ ЗНАЧИТЕЛЬНО БОЛЬШЕ ВЛИЯЮТ НА ФОРМИРОВАНИЕ СОСТОЯНИЯ ЗАЩИЩЕННОСТИ ГРАЖДАН И ПРАВОПОРЯДКА В ОБЩЕСТВЕ. ВСЕ ЭТО НЕМИНУЕМО ПРИВОДИТ К СНИЖЕНИЮ АВТОРИТЕТА ВЛАСТИ И В КОНЕЧНОМ ИТОГЕ, ЕЩЕ БОЛЕЕ УСУГУБЛЯЕТ СФОРМИРОВАВШУЮСЯ В ПРЕДЫДУЩИЕ ГОДЫ ОТЧУЖДЕННОСТЬ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ И НАСЕЛЕНИЯ. ПРОВЕДЕННЫЕ САМЫМИ РАЗЛИЧНЫМИ СОЦИОЛОГИЧЕСКИМИ СЛУЖБАМИ ОПРОСЫ ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ СВИДЕТЕЛЬСТВУЮТ О ПАДЕНИИ ДОВЕРИЯ ГРАЖДАН К ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИНСТИТУТАМ, В ПЕРВУЮ ОЧЕРЕДЬ К СИСТЕМЕ МВД РОССИИ, ПРИЗВАННОЙ ЗАЩИЩАТЬ ИХ ЖИЗНЬ, ЗДОРОВЬЕ И ИМУЩЕСТВО: В 2000 Г. НЕ ДОВЕРЯЛО 38,3 %, В 2001 – 39,7 %, В 2002 – 41,4 %.6

5

Расширенное заседание Коллегии МВД РФ 2003 г. // «Щит и меч». № 7 (875). 2003. 13–19 февр. Актуальные проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в новых экономических и социальных условиях // Сб. науч. тр. М., 2002. 6

В ЭТОЙ СВЯЗИ ВОЗНИКАЕТ НАСТОЯТЕЛЬНАЯ НЕОБХОДИМОСТЬ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ, В ЧАСТНОСТИ, – МИЛИЦИИ, НА КОТОРУЮ ВОЗЛОЖЕНА ЗАДАЧА ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА. РЕШЕНИЕ ЭТОЙ ПРОБЛЕМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННО СВЯЗАНО С РАЗВИТИЕМ СИСТЕМЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЕЙ УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ, В ТОМ ЧИСЛЕ И МИЛИЦИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ КАК СОСТАВНОЙ ИХ ЧАСТИ. «ОДНАКО ЛЮБЫЕ ДЕЙСТВИЯ ПО МОДЕРНИЗАЦИИ СТОЛЬ СЛОЖНОГО И ОТВЕТСТВЕННОГО ВЕДОМСТВА КАК МВД, – СКАЗАЛ ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В.В. ПУТИН, – ДОЛЖНЫ БЫТЬ ВЫВЕРЕНЫ МНОГОКРАТНО. И РАБОТАТЬ ТОЛЬКО НА ПОВЫШЕНИЕ ЕГО ЭФФЕКТИВНОСТИ. ПОЭТОМУ СРАЗУ ХОЧУ СКАЗАТЬ, НИКАКИХ РЕВОЛЮЦИЙ ЗДЕСЬ НЕ БУДЕТ. ЕСЛИ ЧТО-ТО И БУДЕТ ДЕЛАТЬСЯ, ТО ТОЛЬКО С УЧАСТИЕМ САМОГО ВЕДОМСТВА И В ОЧЕНЬ МЯГКОМ РЕЖИМЕ. В ЗАКЛЮЧЕНИИ ЕЩЕ РАЗ ПОДЧЕРКНУ: ОБЩЕСТВО ЖДЕТ КАЧЕСТВЕННОГО УЛУЧШЕНИЯ СИТУАЦИИ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ. И Я НАДЕЮСЬ, ЧТО ВЫ ЭТО ХОРОШО ПОНИМАЕТЕ, ОСОЗНАЕТЕ ВСЮ СТЕПЕНЬ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПЕРЕД СТРАНОЙ ЗА ТОТ УЧАСТОК РАБОТЫ, КОТОРЫЙ ЛЕЖИТ НА НАШИХ ПЛЕЧАХ»7. ОГРОМНЫЕ РЕЗЕРВЫ В РЕШЕНИИ НАЗВАННЫХ ПРОБЛЕМ СОДЕРЖИТ В СЕБЕ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ. РЕАЛИЗАЦИЯ ФУНКЦИИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И БЕЗОПАСНОСТИ, ЗАЩИТЕ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ГРАЖДАН, БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ, СВОЕВРЕМЕННОМУ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ И ПРЕСЕЧЕНИЮ ПРАВОНАРУШЕНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ВОЗЛОЖЕНА СОГЛАСНО КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ И ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. ПЕРЕД ОРГАНАМИ САМОУПРАВЛЕНИЯ И ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ, В ЧАСТНОСТИ МИЛИЦИЕЙ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ, ПОСТАВЛЕНА ЗАДАЧА ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛЬНОЙ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И ЛИЧНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ГРАЖДАН. В ЭТОЙ СВЯЗИ ВОЗНИКАЕТ ПОТРЕБНОСТЬ В ОСМЫСЛЕНИИ И РЕШЕНИИ РЯДА КОНЦЕПТУАЛЬНЫХ ОБЩЕПРАВОВЫХ ПРОБЛЕМ ПО ОРГАНИЗАЦИИ ДАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И МИЛИЦИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ, НЕОБХОДИМОСТЬ ДОПОЛНЕНИЯ И УСОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПО ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И БЕЗОПАСНОСТИ ГРАЖДАН. ЗАКОНЫ «О МИЛИЦИИ»8 И «О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ В РСФСР»9 ПОЛОЖИЛИ НАЧАЛО РЕФОРМИРОВАНИЮ МИЛИЦИИ, РАЗДЕЛЕННУЮ НА КРИМИНАЛЬНУЮ И ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ. В ТО ЖЕ ВРЕМЯ, КАК ПОКАЗЫВАЮТ ИССЛЕДОВАНИЯ, НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ НЕВОЗМОЖНО ДОСТАТОЧНО ЭФФЕКТИВНО РЕГЛАМЕНТИРОВАТЬ И ТЕМ САМЫМ ОСУЩЕСТВЛЯТЬ РУКОВОДСТВО ВСЕМИ СТОРОНАМИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ МИЛИЦИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ. ЦЕНТРАЛЬНЫМИ И РЕГИОНАЛЬНЫМИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫМИ ВЕДОМСТВАМИ НЕ ДОСТАТОЧНО УЧИТЫВАЮТСЯ ИНТЕРЕСЫ И ПОЛНОМОЧИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ В ЧАСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ОХРАНЫ ПРАВОПОРЯДКА И РУКОВОДСТВА ПОДРАЗДЕЛЕНИЯМИ МИЛИЦИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ, ФИНАНСИРУЕМЫМИ ЗА СЧЕТ ИХ БЮДЖЕТОВ. Частично разумная децентрализация делает возможным отказаться от принципа строго иерархического построения системы управления милицией общественной безопасности. «Проблемы, возникающие в обеспечении охраны общественного порядка и безопасности, требуют поиска путей совершенствования деятельности подразделениями милиции общественной безопасности. При решении проблем7

Из выступления Президента Российской Федерации В.В. Путина на расширенном заседании Коллегии МВД РФ 2003 г. // «Щит и меч». № 7 (875). 2003. 13 – 19 февр. 8 О милиции: Закон РСФСР от 18.04.1991 // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. 9 О местном самоуправлении в РСФСР: Закон РСФСР от 06 .06.1991 // Ведомости Съезда народных депутатов Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29.

ных вопросов совершенствования организации охраны общественного порядка и безопасности следует учитывать следующее: тенденции децентрализации управления силами и средствами органов внутренних дел (милиции), включая расширение и самостоятельность территориальных структур, и создание подразделений милиции общественной безопасности во всех городах».10 Принятые за последнее десятилетие нормативные акты: Конституция Российской Федерации, Федеральные законы «О милиции», «О местном самоуправлении в РСФСР», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Указы Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации по совершенствованию организации и повышению эффективности деятельности служб милиции общественной безопасности, Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, утвержденная приказом МВД России № 145 – 1996 г., федеральные и региональные программы борьбы с преступностью закрепляют за органами местного самоуправления компетенцию охраны общественного порядка, организацию управления подразделениями милиции общественной безопасности и контроля за их деятельностью. Вышеизложенные факты и определили актуальность проведенного исследования, охватывающего комплекс актуальных правовых, организационных и иных проблем, имеющих важное теоретическое значение, а также направленных на совершенствование действующего законодательства и практической деятельности органов местного самоуправления и милиции общественной безопасности, его значимость и актуальность. В монографии раскрыты правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления по управлению милицией общественной безопасности, комплексно исследуются организационно-правовые вопросы обновляющейся на местном уровне системы охраны общественного порядка и безопасности граждан, разрабатываются на этой основе принципиальная схема муниципальных субъектов охраны общественного порядка и безопасности (органы местного самоуправления и милиция общественной безопасности) и их функциональная взаимосвязь, содержатся предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства, в том числе нормативной базы в сфере регулирования местного самоуправления. Анализ автором нормативно-правовых актов органов законодательной и исполнительной власти и МВД России, отечественной и зарубежной литературы, материалов практики деятельности органов внутренних дел и органов местного самоуправления позволил обосновать и сформулировать ряд теоретических положений и практических предложений по совершенствованию правовых и организационных основ деятельности органов местного самоуправления. Во-первых, в настоящее время основными правовыми и организационными направлениями деятельности органов местного самоуправления по управлению милицией общественной безопасности являются: − усовершенствование нормативно-правовых основ по охране общественного порядка органами местного самоуправления; − наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по управлению милицией общественной безопасности; − определение форм и методов, используемых органами местного самоуправления по охране общественного порядка милицией общественной безопасности; − обеспечение финансово-экономической базы местного самоуправления. Во-вторых, непосредственная охрана общественного порядка в муниципальных образованиях осуществляется преимущественно милицией общественной безопасности – составной частью МВД России. Необходимость начала частичной децентрализации и муниципализации органов милиции общественной безопасности обусловлена требованиями законодательства и потребностью общества в таких правоохранительных органах, функции которых отвечали бы интересам конкретных территорий и позволяли осуществлять социальный контроль за их деятельностью. В-третьих, общественный порядок определяется как система волевых общественных отношений, складывающихся и развивающихся главным образом в общественных местах на основе соблюдения норм права и иных социальных норм, направленных на обеспечение личной безопасности граждан, общественной безопасности, на создание благоприятных условий для нормального функционирования 10 Колонтаевский Ф.Е. Управление деятельностью служб общественной безопасности. М.: Академия Управления МВД России, 2000. Ч. 1. С. 32.

предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, для труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности. В-четвертых, общественная безопасность рассматривается как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от правонарушений и последствий чрезвычайных ситуаций, вызванных социальными конфликтами, стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями, крупными катастрофами, авариями и пожарами. В-пятых, выделение и обоснование трех групп полномочий органов местного самоуправления в сфере управления милицией общественной безопасности: а) нормотворческие; б) исполнительно-распорядительные; в) охранительные. В-шестых, характеристика общих принципов организации деятельности и полномочий муниципальных органов охраны общественного порядка. В-седьмых, определение тенденции позитивного развития деятельности местного самоуправления по управлению милицией общественной безопасности позволяют сформировать концепцию перехода к децентрализованным формам охраны общественного порядка в муниципальных образованиях. Этот процесс должен иметь планомерный и эволюционный характер. Надеюсь, что проведенное исследование послужит основой для разработки государственной программы поэтапного формирования многоуровневой системы охраны общественного порядка и создания муниципальных органов общественного порядка, позволит создать необходимые правовые, организационные и материальные условия для практической реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка и безопасности граждан. Глава 1 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И БЕЗОПАСНОСТИ 1.1 Правовое положение органов местного самоуправления по охране общественного порядка и безопасности граждан В КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (СТ. 12) ЗАКРЕПЛЯЮТСЯ ПОЛОЖЕНИЯ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ, КОТОРЫЕ СОСТАВЛЯЮТ ОДНУ ИЗ ОСНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ЯВЛЯЕТСЯ ВАЖНЕЙШИМ ДОСТИЖЕНИЕМ ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА (НЕ СЛУЧАЙНО ПОЛОЖЕНИЕ О ГАРАНТИРОВАННОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЗАЛОЖЕНО В ГЛ. «ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ» КОНСТИТУЦИИ РФ). В ТОЖЕ ВРЕМЯ ЕГО НАДЛЕЖИТ СЧИТАТЬ СОСТАВНОЙ ЧАСТЬЮ ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ СДЕРЖЕК И ПРОТИВОВЕСОВ. ПРИ РАЗРЕШЕНИИ РАЗЛИЧНЫХ ПРОБЛЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НЕОБХОДИМ БАЛАНС ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МЕСТНЫХ ИНТЕРЕСОВ, Т.Е. ИНТЕРЕСОВ КАКОГО-ТО ОТДЕЛЬНО ВЗЯТОГО ГОРОДА, ПОСЕЛКА, СЕЛА, ДЕРЕВНИ И Т.Д. В ЕВРОПЕЙСКОЙ ХАРТИИ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ «ПОД МЕСТНЫМ САМОУПРАВЛЕНИЕМ ПОНИМАЕТСЯ ПРАВО И ЭФФЕКТИВНАЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ РЕГУЛИРОВАТЬ И УПРАВЛЯТЬ В РАМКАХ ЗАКОНА И ПОД СОБСТВЕННУЮ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВАЖНОЙ ЧАСТЬЮ ПУБЛИЧНЫХ ДЕЛ В ИНТЕРЕСАХ СВОЕГО НАСЕЛЕНИЯ».11 В Ч. 2 СТ. 1 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»12 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ОПРЕДЕЛЯЕТСЯ 11 12

Реформы местного управления в странах западной Европы. М., 1998. С. 116–117. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 06.10.2003 // Рос. газ., №

КАК ФОРМА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАРОДОМ СВОЕЙ ВЛАСТИ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩАЯ В ПРЕДЕЛАХ, УСТАНОВЛЕННЫХ КОНСТИТУЦИЕЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ЗАКОНАМИ, А В СЛУЧАЯХ, УСТАНОВЛЕННЫХ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ЗАКОНАМИ, – ЗАКОНАМИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, САМОСТОЯТЕЛЬНОЕ И ПОД СВОЮ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ РЕШЕНИЕ НАСЕЛЕНИЕМ НЕПОСРЕДСТВЕННО И (ИЛИ) ЧЕРЕЗ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ ИСХОДЯ ИЗ ИНТЕРЕСОВ НАСЕЛЕНИЯ, С УЧЕТОМ ИСТОРИЧЕСКИХ И ИНЫХ МЕСТНЫХ ТРАДИЦИЙ. ПО МНЕНИЮ С.А. АВАКЪЯНА, ДЛЯ ПОНИМАНИЯ ПРИРОДЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ДОЛЖНЫ ИМЕТЬ ЗНАЧЕНИЕ ТАКИЕ ФАКТОРЫ, КАК НАЛИЧИЕ ИЛИ ОТСУТСТВИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ВЛАСТНЫХ НАЧАЛ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ, ЕГО ПОЛОЖЕНИЕ В ОБЩЕЙ СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ, СУЩЕСТВУЮЩЕЙ В ДАННОМ ГОСУДАРСТВЕ И ОБЩЕСТВЕ, НАБОР ФУНКЦИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ЕГО МАТЕРИАЛЬНО-ФИНАНСОВАЯ БАЗА.13 ПИСТОКИН М.И. ДАЕТ БОЛЕЕ КРАТКОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: «МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ – ЭТО САМОУПРАВЛЕНИЕ ГРАЖДАН, НАСЕЛЕНИЯ СЕЛ, ГОРОДОВ, ПОСЕЛКОВ. ИМИ УПРАВЛЯЕТ НЕ КТО-ТО СВЕРХУ, А ОНИ САМИ УПРАВЛЯЮТ СВОИМИ МЕСТНЫМИ ДЕЛАМИ».14 С УЧЕТОМ СЛОЖИВШИХСЯ РЕАЛИЙ В ЖИЗНИ ОБЩЕСТВА И ГОСУДАРСТВА МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ВЫСТУПАЕТ КАК ОДНА ИЗ ОСНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ (СТ. 12 КОНСТИТУЦИИ РФ, Ч. 1 СТ. 1 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 06.10.2003 «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»), ОСНОВОПОЛАГАЮЩЕГО ПРИНЦИПА ОРГАНИЗАЦИИ ВЛАСТИ, КОТОРЫЙ ВМЕСТЕ С ПРИНЦИПОМ РАЗДЕЛЕНИЯ (ДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ ПО ГОРИЗОНТАЛИ) ОПРЕДЕЛЯЕТ СИСТЕМУ УПРАВЛЕНИЯ (ДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ ПО ВЕРТИКАЛИ). МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ – ОДИН ИЗ ВАЖНЕЙШИХ ИНСТИТУТОВ, ФОРМА НАРОДОВЛАСТИЯ, НЕОБХОДИМЫЙ ЭЛЕМЕНТ ДЕМОКРАТИЧЕСКОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И ОБЩЕСТВЕННОЙ ЖИЗНИ ГОСУДАРСТВА. ОПРЕДЕЛЕННАЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ В РЕШЕНИИ МЕСТНЫХ ДЕЛ, СОСТАВЛЯЮЩАЯ НЕОБХОДИМЫЙ ПРИЗНАК МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, НЕ МОЖЕТ ПРОВОДИТЬСЯ ВНЕ НАПРАВЛЕНИЙ ЕДИНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ, СОЦИАЛЬНОЙ, ИДЕОЛОГИЧЕСКОЙ И ДРУГОЙ ПОЛИТИКИ. РАЗВЕ МОГУТ БЫТЬ ПОСТАВЛЕНЫ ЖИЗНЕННЫЕ ИНТЕРЕСЫ ЛЮДЕЙ, ПОВСЕДНЕВНЫЕ ЗАБОТЫ ЖИТЕЛЕЙ ГОРОДСКИХ И СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ ВНЕ ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВА, ПРОВОЗГЛАСИВШЕГО, ЧТО ВЫСШЕЙ ЦЕННОСТЬЮ ЯВЛЯЕТСЯ ЧЕЛОВЕК, ЕГО ПРАВА И СВОБОДЫ (СТ. 2 КОНСТИТУЦИИ РФ), А ПРИЗНАНИЕ, СОБЛЮДЕНИЕ И ЗАЩИТА ПРАВ И СВОБОД – ОБЯЗАННОСТЬ ГОСУДАРСТВА. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ НЕ МОЖЕТ НАХОДИТЬСЯ ВНЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ВЛАСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ И БЫТЬ АБСОЛЮТНО НЕЗАВИСИМЫМ ОТ ГОСУДАРСТВА. МНОГИЕ ОБЪЕКТИВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ, СВОЙСТВЕННЫЕ СОВРЕМЕННОМУ ПОЛОЖЕНИЮ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ МЕХАНИЗМЕ, СВИДЕТЕЛЬСТВУЮТ О ТОМ, ЧТО НЕ СЛЕДУЕТ ПРОТИВОПОСТАВЛЯТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ИНТЕРЕСЫ (ИХ НЕ МОЖЕТ НЕ БЫТЬ) ИНТЕРЕСАМ МЕСТНЫМ (А БЕЗ НИХ ТОЖЕ НЕЛЬЗЯ). ВЕДЬ, ПО СУЩЕСТВУ, И ТЕ, И ДРУГИЕ – ЭТО ОБЩИЕ ИНТЕРЕСЫ СТРАНЫ. В ПОСЛЕДНИЕ ГОДЫ МЕСТНЫЕ ДЕЛА НУЖДАЮТСЯ В РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ И ДОПОЛНЯЮТСЯ ЕЙ – БОЛЕЕ СИЛЬНОГО АРГУМЕНТА В ПОЛЬЗУ СБЛИЖЕНИЯ МЕСТНЫХ ДЕЛ С ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ТРУДНО НАЙТИ.15 В ТОЖЕ ВРЕМЯ В ЦЕНТР 202. 2003. 8 окт. 13 Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 43. 14 Там же. С. 65. 15 Современные исследователи уже подметили тенденцию сближения государственной власти и местного самоуправления в единую систему в некоторых субъектах Российской Федерации. Самолетова Т.В. Основы взаимодействия органов гос. власти и органов местного самоуправления в РФ // Материалы выставки –конференции «Управление – 97». М., 1997.

ВНИМАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ПРОГРАММЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПОСТАВЛЕН ВОПРОС О ПОСТЕПЕННОМ ПЕРЕХОДЕ ОТ ЦЕНТРАЛИЗОВАННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ К ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННОМУ УПРАВЛЕНИЮ ПУТЕМ ПЕРЕДАЧИ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЯМ ПОЛНОМОЧИЙ И РЕСУРСОВ ПО САМОСТОЯТЕЛЬНОМУ РЕШЕНИЮ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ. НЕКОТОРЫЕ АВТОРЫ В ЭТОЙ СВЯЗИ СПРАВЕДЛИВО ОТМЕЧАЮТ, ЧТО, РАЗГРАНИЧИВАЯ В ТЕОРИИ СФЕРУ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И СФЕРУ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, НАДО ИМЕТЬ В ВИДУ НЕ НОВУЮ ПРИРОДУ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, А СПЕЦИФИКУ ИХ ФУНКЦИЙ.16 КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» ВЫДЕЛЯЮТ В КАЧЕСТВЕ ОДНОЙ ИЗ ВАЖНЕЙШИХ ФУНКЦИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОХРАНУ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА. ОХРАНА ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА – НЕОБХОДИМОЕ УСЛОВИЕ ПОДДЕРЖАНИЯ НА ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ РЕЖИМА ЗАКОННОСТИ, КОТОРЫЙ ОБЕСПЕЧИВАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ВСЕХ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ И СУДЕБНЫХ ОРГАНОВ, А ТАКЖЕ РАЗЛИЧНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖБ, ИНСПЕКЦИЙ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ФУНКЦИИ НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА. ПРЕЖДЕ ЧЕМ ГОВОРИТЬ О РЕАЛИЗАЦИИ ФУНКЦИИ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И БЕЗОПАСНОСТИ ГРАЖДАН ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, НЕОБХОДИМО ВЫЯВИТЬ НАИБОЛЕЕ ХАРАКТЕРНЫЕ ЧЕРТЫ РОССИЙСКОЙ МОДЕЛИ ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ЕГО ПРАВОВОЙ СТАТУС, ПРИРОДУ ПЕРЕДАЧИ ГОСУДАРСТВЕННО-ВЛАСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ. В КАЧЕСТВЕ ОСНОВНОЙ ЕДИНИЦЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРИЗНАЕТСЯ МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ – ГОРОДСКОЕ ИЛИ СЕЛЬСКОЕ ПОСЕЛЕНИЕ, МУНИЦИПАЛЬНЫЙ РАЙОН, ГОРОДСКОЙ ОКРУГ ЛИБО ВНУТРИГОРОДСКАЯ ТЕРРИТОРИЯ ГОРОДА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ, В ПРЕДЕЛАХ КОТОРОЙ ОСУЩЕСТВЛЯЕТСЯ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ, ИМЕЮТСЯ МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ, МЕСТНЫЙ БЮДЖЕТ И ВЫБОРНЫЕ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. ГРАНИЦЫ ТЕРРИТОРИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ УСТАНАВЛИВАЮТСЯ УСТАВАМИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СООТВЕТСТВИИ С ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ЗАКОНАМИ И ЗАКОНАМИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С УЧЕТОМ ИСТОРИЧЕСКИХ И ИНЫХ МЕСТНЫХ ТРАДИЦИЙ. МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ, В СООТВЕТСТВИИ С СУЩЕСТВУЮЩИМ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМ ДЕЛЕНИЕМ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЯВЛЯЮТСЯ РАЙОНЫ, ГОРОДСКИЕ РАЙОНЫ В ГОРОДАХ, ИМЕЮЩИХ РАЙОННОЕ ДЕЛЕНИЕ, ПОСЕЛКИ, В ПРЕДЕЛАХ КОТОРЫХ ОСУЩЕСТВЛЯЕТСЯ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ МОЖЕТ ОСУЩЕСТВЛЯТЬСЯ ТАКЖЕ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ, ПРЕДСТАВЛЯЮЩИХ СОБОЙ ЧАСТЬ ПОСЕЛЕНИЯ ИЛИ НЕСКОЛЬКО ПОСЕЛЕНИЙ ОБЪЕДИНЕННЫХ ОБЩЕЙ ТЕРРИТОРИЕЙ. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ РЕАЛИЗУЕТСЯ В РАМКАХ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ – СПЕЦИФИЧЕСКОЙ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО РЕШЕНИЮ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ ИЛИ ИСПОЛНЕНИЮ ОТДЕЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ. ЭТА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МОЖЕТ ПРИНИМАТЬ ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ, НОСИТЬ ПРЕИМУЩЕСТВЕННО ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ ХАРАКТЕР, ХОТЯ И НЕ ИСКЛЮЧАЕТ ВОЗМОЖНОСТЬ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЧАСТНОПРАВОВЫХ МЕТОДОВ. МУНИЦИПАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СТРОИТСЯ НА СОЧЕТАНИИ МЕСТНЫХ, РЕГИОНАЛЬНЫХ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСОВ, ВЗАИМОДЕЙСТВИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ. САМОСТОЯ16

Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 10.

ТЕЛЬНО РЕШАЯ ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ, ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ДЕЙСТВУЮТ В РУСЛЕ ЕДИНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ, МОГУТ НАДЕЛЯТЬСЯ ЗАКОНОМ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ. В ТО ЖЕ ВРЕМЯ, БУДУЧИ АВТОНОМНЫМ ПО ОТНОШЕНИЮ К ИНСТИТУТАМ ГОСУДАРСТВА, МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ВЫСТУПАЕТ В КАЧЕСТВЕ ОДНОГО ИЗ ГЛАВНЫХ ЭЛЕМЕНТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА. ВСЕ ЭТО ПОЗВОЛЯЕТ УТВЕРЖДАТЬ, ЧТО МУНИЦИПАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИМЕЕТ ДВОЙСТВЕННУЮ ПРИРОДУ: В НЕЙ ОДНОВРЕМЕННО СОДЕРЖАТСЯ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАЧАЛА, А ЕЕ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРИЕНТИРОВАННЫ НА СОВРЕМЕННУЮ КОНЦЕПЦИЮ ТЕОРИИ МЕХАНИЗМА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ. СОГЛАСНО СТ. 1 И 10 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ОСУЩЕСТВЛЯЕТСЯ НА ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ, ОСОБЫМ СУБЪЕКТОМ КОТОРЫХ ЯВЛЯЕТСЯ НАСЕЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ17. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ИМЕЕТ ОСОБЫЙ ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ – ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ. ПРЕЖДЕ ВСЕГО, ЭТО ВОПРОСЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЖИЗНЕДЕЯТЕЛЬНОСТИ НАСЕЛЕНИЯ, ОТНЕСЕННЫЕ К ТАКОВЫМ УСТАВОМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В СООТВЕТСТВИИ С КОНСТИТУЦИЕЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ И ЗАКОНАМИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ПЕРЕЧЕНЬ ЭТИХ ВОПРОСОВ ДАН В ГЛ. 3 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» ОТ 06 ОКТЯБРЯ 2003 Г.18 ЭТОТ ПЕРЕЧЕНЬ НЕ ЯВЛЯЕТСЯ ИСЧЕРПЫВАЮЩИМ. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ ВПРАВЕ ПРИНИМАТЬ К СВОЕМУ РАССМОТРЕНИЮ ИНЫЕ ВОПРОСЫ, ОТНЕСЕННЫЕ К СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЗАКОНАМИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. РЕШЕНИЯ, ПРИНЯТЫЕ ПУТЕМ ПРЯМОГО ВОЛЕИЗЪЯВЛЕНИЯ ГРАЖДАН, РЕШЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ПРИНЯТЫЕ В ПРЕДЕЛАХ ИХ ПОЛНОМОЧИЙ, ОБЯЗАТЕЛЬНЫ ДЛЯ ИСПОЛНЕНИЯ ВСЕМИ РАСПОЛОЖЕННЫМИ НА ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ПРЕДПРИЯТИЯМИ, УЧРЕЖДЕНИЯМИ И ОРГАНИЗАЦИЯМИ, НЕЗАВИСИМО ОТ ИХ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ФОРМ, И ГРАЖДАНАМИ. В СООТВЕТСТВИИ С КОНСТИТУЦИЕЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ПРЕДЕЛАХ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ ЗАКОНОМ ПОЛНОМОЧИЙ, ЕСТЬ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ САМОСТОЯТЕЛЬНАЯ. ПРЕЖДЕ ВСЕГО, ЭТО ПРОЯВЛЯЕТСЯ В ГАРАНТИРУЕМОМ ГОСУДАРСТВОМ ПРАВЕ НАСЕЛЕНИЯ САМОСТОЯТЕЛЬНО РЕШАТЬ ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ САМОСТОЯТЕЛЬНО РАЗРАБАТЫВАЕТ СВОЙ УСТАВ, КОТОРЫЙ ПРИНИМАЕТСЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫМ ОРГАНОМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ИЛИ НЕПОСРЕДСТВЕННО НАСЕЛЕНИЕМ. ОНО ВПРАВЕ ИМЕТЬ СОБСТВЕННУЮ СИМВОЛИКУ, ОТРАЖАЮЩУЮ ИСТОРИЧЕСКИЕ, КУЛЬТУРНЫЕ И ИНЫЕ МЕСТНЫЕ ТРАДИЦИИ. Самостоятельность местного самоуправления реализуется путем референдума, муниципальных выборов, сходов, других форм прямого волеизъявления, а также через участие граждан в деятельности выборных органов местного самоуправления. Кроме того, самостоятельность местного самоуправления выражается в организационной обособленности и автономности его органов в управлении местным сообществом. Образуемые населением 17

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 06.10.2003 // Рос. газ., № 202. 2003. 8 окт. 18 Там же.

представительные и иные органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления выражается в праве его органов самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы. Однако, обеспечение реальной хозяйственной самостоятельности муниципальных образований (сел, станиц, поселков и др.) сегодня сталкивается с большими трудностями. У многих из них вообще отсутствует материальная база. Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации, а также осуществляя решения, принятые органами государственной власти, оказывая в соответствии с законом содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 г. наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации, а также закрепляет обязанность органов государственной власти, государственных должностных лиц рассматривать направленные им обращения органов и должностных лиц местного самоуправления. В то же время самостоятельность местного самоуправления нельзя понимать как самостоятельность абсолютную. Местное самоуправление самостоятельно в рамках, очерченных федеральным законодательством и законодательством Российской Федерации. Для Российской Федерации характерно многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление осуществляется непосредственно, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления названы: местный референдум, муниципальные выборы, собрания, сходы, публичные слушания, конференции и опросы граждан. Непосредственное участие граждан в осуществлении местного самоуправления возможно путем реализации права на правотворческую инициативу и права на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, а также в форме территориального общественного самоуправления. Формой опосредованной реализации права на осуществление местного самоуправления являются органы местного самоуправления – выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Местное самоуправление в Российской Федерации может осуществляться и в иных не противоречащих законодательству формах. На выбор форм осуществления местного самоуправления и структуру его органов оказывает влияние федеративное устройство нашего государства (прежде всего различия в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении), административнотерриториальные, экономические, национальные особенности муниципального образования, исторические и местные традиции. Характерными принципами организации и деятельности органов местного самоуправления являются законность и гласность. Законность – это один из основных принципов российской государственности. СТ. 15 КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗАКРЕПЛЯЕТ, ЧТО ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА, ГРАЖДАНЕ И ИХ ОБЪЕДИНЕНИЯ ОБЯЗАНЫ СОБЛЮДАТЬ КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАКОНЫ. Законность выступает важнейшей гарантией местного самоуправления. Ст. 133 Конституции Российской Федерации устанавливает запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Принцип законности требует, чтобы организация и деятельность местного самоуправления осуществлялась на основе и в рамках законов. Государство, признавая и гарантируя местное самоуправление, обеспечивает вместе с тем соблюдение законности в системе местного самоуправления. Это прежде всего контроль за соблюдением органами местного самоуправления правовых норм, а не контроль о це-

лесообразности или качестве принимаемых муниципальными органами решений по вопросам местной жизни. В ст. 8 Европейской Хартии о местном самоуправлении устанавливаются требования, предъявляемые к государственному контролю за деятельностью органов местного самоуправления: − п. 1. Любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных законом; − п. 2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления невозможно без такого важного элемента законодательной системы управления обществом и государством как гласность. Реализация принципа гласности в работе органов местного самоуправления означает открытый характер их деятельности, систематическое информирование о ней населения. Способы обеспечения гласности нашли свое правовое закрепление в нормах муниципального права, в практике местного самоуправления. Последовательное осуществление принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления создает необходимые предпосылки и условия для участия граждан в контроле за работой муниципальных органов, в решении вопросов местного значения. Важнейшей чертой местного самоуправления в Российской Федерации является собственная ответственность муниципальных образований. Органы и должностные лица местного самоуправления в Российской Федерации несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами по вопросам, отнесенным к их компетенции. В данном случае порядок и условия ответственности определяются уставами муниципальных образований. В качестве одного из видов данной ответственности предусмотрена возможность отзыва члена выборного органа должностного лица местного самоуправления. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций, уставов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования. Органы и должностные лица местного самоуправления несут также ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий, но в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти, материальными и финансовыми средствами. Муниципальное законодательство устанавливает механизм государственно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Он предусматривает порядок установления нарушения законности и судебный порядок несоответствия деятельности органа и выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации, Федеральным законам, конституциям, уставам и законам субъектов Российской Федерации, уставу муниципального образования, что и является основанием для рассмотрения представителем государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа, а также выборного должностного лица местного самоуправления. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами вытекает из гражданско-правовых отношений, которые могут возникать между ними, и наступают в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Для российской модели местного самоуправления характерно, что его осуществление гарантируется государством. Прежде всего, оно гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и иных территориях. В тоже время законодательство предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Отсутствие в данном случае каких-либо территориальных пределов дея-

тельности органов государственного управления позволяет создавать их на любой территории, в любом населенном пункте, в том числе в тех, где осуществляется местное самоуправление. Однако сфера их деятельности и объем полномочий должны быть ограничены правом местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения. Часть 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации относит осуществление охраны общественного порядка к числу основных вопросов местного значения. Следовательно, органы местного самоуправления не только вправе самостоятельно осуществлять данную деятельность, но и должны этим заниматься. В то же время учитывая, что действующее законодательство закрепляет определенные полномочия в области охраны общественного порядка и за государственными органами исполнительной власти, представляется правомерным вопрос о необходимости определенного объема полномочий (границ самостоятельности) органов местного самоуправления по реализации данной функции, например: управление органами местного самоуправления милицией общественной безопасности (при частичной децентрализации ее управления). Следует также иметь в виду, что для осуществления каких-либо полномочий любой орган управления (самоуправления) должен иметь реальные возможности. Поэтому право органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка сможет перерасти в обязанность только тогда, когда будут созданы для этого необходимые условия. Государство, с одной стороны, гарантирует населению право на местное самоуправление, и с другой стороны, – гарантируя защиту прав и свобод человека и гражданина, оно не вправе слагать с себя ответственность за соблюдение правопорядка в обществе. Поэтому государство обязано создать соответствующие правовые, экономические, организационные и иные условия реализации конституционных положений о праве местного самоуправления на осуществление охраны общественного порядка. До того как это произойдет, вся полнота прав и обязанностей по осуществлению охраны общественного порядка в муниципальных образованиях должна сохраняться за органами государства. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приводит перечень вопросов местного значения, учитывает ресурсные возможности муниципальных образований. Инициативность в определении предметов ведения местного самоуправления допускается только в сторону увеличения их числа, прежде всего, в случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Это предполагается компенсировать рядом финансово-экономических гарантий для местного самоуправления. Однако значительные различия в ресурсных условиях муниципальной деятельности являются серьезной проблемой в осуществлении местного самоуправления, делая весьма затруднительным решение некоторых вопросов местного значения, в том числе вопросов осуществления охраны общественного порядка, организации и содержания муниципальных органов охраны общественного порядка. В действующем российском законодательстве пока отсутствует единый нормативный акт, определяющий полномочия органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка. Единственное прямое указание содержится в п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляется право органов местного самоуправления на организацию охраны общественного порядка. В тоже время названный закон устанавливает, что до принятия закона о порядке организации и деятельности муниципальной милиции указанные пункты статей федерального закона не вступают в силу. Отдельные нормы, закрепляющие компетенцию органов местного самоуправления в решении вопросов правопорядка, содержатся и в иных правовых актах. Например, в соответствии с Законом Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»19 от 25 июня 1993 г. органы местного самоуправления осуществляют регистрационный учет граждан в населенных пунктах, где отсутствуют органы внутренних дел. Уголовный кодекс Российской Федерации20 устанавливает, что органы местного самоуправления определяют вид бесплатных общественных работ, применяемых в качестве уголовного наказания. При дальнейшем анализе правовых актов, составляющих правовую основу деятельности по охране общественного порядка, нужно иметь в виду, что в соответствии с Постановлением Верховного Совета 19 20

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 12.08.1993 г. № 32. Собр. законодательства РФ. № 25. 1996.

РСФСР «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств» от 12 декабря 1991 г. на территории Российской Федерации до принятия соответствующих законодательных актов России применяются нормативные правовые акты бывшего Союза ССР в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации21. Немаловажным фактором в обеспечении охраны общественного порядка и безопасности также являются международные документы, особенно корректировка деятельности правоохранительных органов России с момента вступления нашего государства в Совет Европы. Применительно к теме исследования дальнейший анализ актов, составляющих правовую основу деятельности субъектов охраны общественного порядка и безопасности, будет акцентирован на исследовании организационно-правовых вопросов регулирования организации охраны общественного порядка и безопасности. Законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие организацию охраны общественного порядка, могут классифицироваться по различным основаниям: по юридическим свойствам, по органам, их издающим, по характеру компетенции органов, издающих правовые акты, по территории действий и другим основаниям. Наибольшую полноту представляет классификация правовых актов по органам, их издающим. Данная классификация предопределяет границы пространственного действия актов, объем регулируемых с их помощью управленческих функций, юридическую силу нормативных актов и т.п. Исходя из выше названных критериев, нормативные акты, регулирующие организацию общественного порядка, можно подразделить на три классификационные группы: 1 Нормативные акты, принимаемые федеральными органами государственной власти Российской Федерации и Президентом Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, к числу которых относится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Федеральные законы принимаются Государственной Думой. Примером Федерального закона, регулирующего общие вопросы организации охраны общественного порядка, является Закон «О милиции». К данной группе правовых актов относятся указы и распоряжения, издаваемые Президентом Российской Федерации по вопросам защиты прав, свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности22. Важное место в этой группе занимают постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации по вопросам обеспечения законности, прав и свобод граждан, охрана собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью. 2 Нормативные акты, принимаемые органами законодательной (представительной) власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по относящимся к совместному с Российской Федерацией ведению вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности, кадров правоохранительных органов. 3 Нормативные акты, принимаемые органами местного самоуправления по вопросам осуществления охраны общественного порядка на их территории, выделения для этих целей дополнительной численности сотрудников милиции общественной безопасности за счет средств местного бюджета. Важные меры по укреплению общественного порядка в нашем государстве предусмотрены законодательством, которое было принято в последние годы. Так, в 1991 г. и в последующие за ним годы приняты законы, которые непосредственно направлены на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности в стране. К ним относятся: Закон РСФСР от 18.04.1991 «О милиции»23, Закон РСФСР от 21 22

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 51. Ст. 1798. О неотложных организационных мерах по борьбе с преступностью в Российской Федерации: Указ Президента РФ от

09.11.1994; Об утверждении положения о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 12.02.1993; О некоторых мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности: Указ Президента РФ от 14.07.1994 и др. 23 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.

17.05.1991 «О чрезвычайном положении»24, Закон Российской Федерации от 05.03.1992 «О безопасности»25, Федеральный закон от 12.08.1995 «Об оперативно-розыскной деятельности»26, федеральные законы о внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях и другие законодательные акты. Анализ приведенного выше законодательства, регулирующего охрану общественного порядка и безопасности, изучение практики его применения дает основание высказать некоторые предложения по обновлению правовой основы охраны общественного порядка и безопасности. На первый план законодательных актов, направленных на укрепление общественного порядка и безопасности, выдвигается принятие следующих Федеральных законов: 1 Об органах охраны общественного порядка в Российской Федерации. 2 Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка. 3 О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации (внесение изменений и дополнений в действующий закон). 4 О муниципальных органах охраны общественного порядка. 5 О милиции в Российской Федерации (принятие новой редакции действующего закона). 6 О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. В данных нормативных актах должна прослеживаться роль органов местного самоуправления, как субъекта организующего, руководящего и несущего ответственность за обеспечение охраны общественного порядка и безопасности граждан, так как данная функция является необходимой в сфере деятельности местного самоуправления. Анализ действующего законодательства и сложившейся практики позволяет выделить ряд полномочий местного самоуправления, в той или иной степени имеющих отношение к защите прав и свобод человека и гражданина, охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. В настоящее время органы местного самоуправления выполняют следующие функции: − определяют задачи и разрабатывают в пределах своей компетенции программы по соблюдению на территории муниципального образования законов и других правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению охраны прав и свобод граждан; − создают за счет собственных бюджетов дополнительную штатную численность милиции общественной безопасности; − согласовывают назначение на должность начальников милиции общественной безопасности городского, районных органов внутренних дел, утверждают участковых инспекторов милиции; − заслушивают отчеты начальников городских, районных органов внутренних дел о состоянии охраны общественного порядка на обслуживаемой территории, принимают участие в организации отчетов участковых инспекторов перед населением; − создают необходимые условия для работы милиции (предоставляют служебные помещения, средства связи, оказывают коммунальные услуги, обеспечивают сотрудников милиции жилой площадью, выделяют места в детских дошкольных учреждениях детям сотрудников милиции и др.); − накладывают в пределах своей компетенции административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения; − принимают предусмотренные законодательством меры, связанные с проведением собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, организацией спортивных, зрелищных и других массовых общественных мероприятий; − участвуют в пределах своей компетенции в обеспечении безопасности дорожного движения (обустройство и содержание дорог, транспортных магистралей); − осуществляют в случае стихийных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотий, пожаров, массовых нарушений общественного порядка предусмотренные законом меры по спасению людей, защите их жизни и здоровья, сохранению материальных ценностей, поддержанию порядка; − содействуют органам суда, прокуратуры и юстиции в их работе по обеспечению законности и правопорядка на территории муниципального образования; 24

Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 10. Ст. 360. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773. 26 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1995. № 15. Ст. 769. 25

привлекают граждан, общественные организации, предприятия и учреждения к решению вопросов охраны общественного порядка. После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., закрепивших самостоятельность органов местного самоуправления и их автономность по отношению к системе органов государственной власти, можно утверждать, что созданы основы, позволяющие органам местного самоуправления управлять милицией общественной безопасности. «Характер взаимодействия милиции общественной безопасности с органами местного самоуправления имеет существенные особенности. Дело в том, что милиция общественной безопасности находится в двойном подчинении: вышестоящим органам внутренних дел и администрации городских, районных, поселковых и сельских муниципальных образований. Поэтому без тесных повседневных контактов с главами администрации и руководителями представительных органов местного самоуправления работа милиции общественной безопасности по обеспечению общественного порядка и безопасности вообще не может быть успешной27». В Российской Федерации, где органы местного самоуправления в конституционном порядке признаны одним из субъектов охраны общественного порядка, возникает потребность распределения компетенции в этой области не только по уровням государственной власти, но и между государственными и муниципальными органами. В противном случае неурегулированность и дублирование функций по охране общественного порядка может таить опасность дезорганизации и, как следствие, вести к общему ухудшению правопорядка в обществе. Сегодня подавляющий объем функций по охране общественного порядка выполняют государственные органы внутренних дел милиции и внутренние войска МВД России, полномочия которых достаточно подробно регламентирует действующее законодательство. Права и обязанности органов местного самоуправления, общественных объединений и иных негосударственных учреждений по осуществлению охраны общественного порядка еще требуют уточнения и законодательного закрепления. Необходимость последнего обусловливает потребность проведения анализа объема полномочий органов государства в области охраны общественного порядка, эффективности их реализации, оценки возможности разрешения и передачи части функций по охране общественного порядка органам местного самоуправления и иным негосударственным учреждениям, изучение существующего и поиска оптимального механизма взаимодействия субъектов правоохранительной деятельности. Государственная система обеспечения общественного порядка и безопасности в современных условиях базируется на ряде конституционных принципов, раскрывающих ее сущность. К ним можно отнести следующие: 1 Суверенитет Российской Федерации, становление ее как самостоятельного, независимого государства. 2 Деидеологизация законодательства. В нормативных правовых актах, например в законах «О милиции»28, «О безопасности дорожного движения»29, «О пожарной безопасности»30, «О внутренних войсках МВД Российской Федерации»31, Указе Президента России от 18.07.1996 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации»32 отсутствуют идеологические характеристики сущности государства, государственных и общественных институтов. 3 Гуманизация всех институтов государства и общества, перенос центра внимания на обеспечение прав и свобод человека и гражданина, которые рассматриваются как высшая ценность. Вместо признаваемого приоритета общественных, государственных интересов над личными, в основу положена концепция приоритета личности, взаимной ответственности государства и гражданина. 4 Реализация теории разделения властей, закрепление в конституционных положениях системы и компетенции государственных органов, разграничения между ними полномочий. 5 Развитие федеративных отношений в России. В современных условиях конституционно закрепляются новые принципы Федерации, которые призваны обеспечить целостность и суверенитет России в −

27

Колонтаевский Ф.Е. Управление деятельностью служб общественной безопасности. М.: Академия управления МВД России, 2000. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991 г. № 16. 29 Собр. законодательства РФ. 1995. № 50. 30 Там же. 1994. № 35. 31 Там же. 1997. № 6. 32 Там же. 1996. № 30. 28

целом и одновременно – необходимый уровень самостоятельности ее субъектов, возможность решения на местах широкого комплекса вопросов решения развития территорий с учетом их национальных, экономических и иных интересов и особенностей. 6 Переход к рыночной системе хозяйствования, к рыночным отношениям в экономике, что определяет многообразие форм собственности и равную защиту государством всех ее форм. Поэтому именно данное базисное положение нашло отражение в ст. 2 Закона «О милиции». 7 Конституционное закрепление Российской Федерации в качестве демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления. Таким образом, в соответствии с названными конституционными положениями, закрепившими изменения политической системы, организации государственной власти, федеративного устройства, экономических отношений, правового регулирования, коренным образом изменилось социальное назначение милиции и других субъектов обеспечения общественного порядка и безопасности. Теперь оно заключается не в обслуживании политического режима, а в создании состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства, признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина, общества и государства от тех или иных угроз. Согласно «Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД до 2005 года33» планируется перераспределить функции и полномочия по управлению органами внутренних дел; предать часть функций по организации деятельности милиции общественной безопасности на уровень субъектов Федерации и органов местного самоуправления при сохранении управляемости всех ее звеньев со стороны МВД. При этом муниципальные органы охраны общественного порядка, содержащиеся за счет местных бюджетов, сохранятся в составе милиции общественной безопасности в структуре МВД. Конституцией РФ и законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»34 от 6 октября 2003 г. охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов общественного порядка и контроль за их деятельностью также отнесены к ведению местного самоуправления. Кроме того, запрещается ограничение прав местного самоуправления, установленных федеральными законами. Государству подконтрольна реализация лишь отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления в дополнении к вопросам местного значения. Указом Президента РФ «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» от 3 июня 1996 г. № 80235 правительству поручено сформировать муниципальные органы охраны общественного порядка вне системы Министерства внутренних дел, однако они не сформированы до настоящего времени. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»36 не устанавливает временные рамки их формирования. Президент РФ В.В. Путин так охарактеризовал ситуацию с развитием местного самоуправления (в том числе и с реализацией функции охраны общественного порядка): «Провозгласив фактический лозунг о приоритетном развитии местного самоуправления несколько лет назад, мы практически ничего не сделали, либо сделали очень мало для его реального воплощения в жизнь. Считаю, что ситуация должна быть радикально изменена к лучшему и в самые кратчайшие сроки»37. Подводя итог сказанному, следует отметить, что сегодня речь идет не просто о констатации местного самоуправления как самоуправленческой первичной организации. Речь сегодня идет о том, чтобы ту реформу, которая сейчас проводится по вертикали управления, дополнить реформой местного самоуправления, реформой, полнокровной по программе принятой на уровне Президента РФ, которая бы вывела местное самоуправление на уровень политической, властной, хозяйственной самодеятельности населения. Рассмотренное правовое положение местного самоуправления и проводимая муниципальная реформа должны привести к наделению органов местного самоуправления всеобъемлющими полномочиями по самостоятельному обеспечению охраны общественного порядка и безопасности граждан на основе управления милицией общественной безопасности. 33

Приказ МВД РФ № 145. 1996. Российская газета, № 202, 2003. 8 окт. 35 Собр. законодательства РФ. 1996. № 23. 36 Российская газета, № 202, 2003. 8 окт. 37 Проблемы местного самоуправления. 2002. № 2. Ст. 13. 34

1.2 Понятие и содержание общественного порядка и безопасности Происходящие в последние годы в нашей стране глубокие социально-экономические преобразования требуют не только проведения скоординированных экономических реформ, направленных на создание полнокровных рыночных механизмов, трансформацию отношений собственности, развитие предпринимательства, но и усиление защиты прав и свобод граждан, всех форм собственности, интересов предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений от преступных и иных противоправных посягательств. В этих условиях крайне важен действующий механизм укрепления общественного порядка, обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности. Термины «общественный порядок», «личная безопасность граждан», «общественная безопасность» имеют широкое распространение, они часто употребляются как в международно-правовых документах, национальном законодательстве различных стран, так и в социально-экономической и юридической литературе38. Это предполагает необходимость теоретического определения понятий общественного порядка, личной безопасности граждан, раскрытия содержания их обеспечения и охраны. В литературных источниках по вопросам государства и права понятие общественного порядка принято рассматривать в двух значениях, имеющих широкое и узкое толкование этого понятия. Исходя из положений общей теории права, под общественным порядком в широком смысле понимается вся система общественных отношений, существующих в данном обществе. Общественный порядок коренится в самом характере производства, обуславливается, в конечном счете, системой производственных отношений, являясь в тоже время формой упрочения и охраны способа производства, необходимым условием его поступательного развития. Содержание общественного порядка в широком смысле включает в себя всю систему общественных отношений, складывающихся вследствие соблюдения и реализации, действующих в обществе во всех сферах жизни социальных норм (норм права, иных социальных норм неюридического характера), принципов, идей, заключающих общественно необходимое и наиболее важное для данного экономического и политического строя поведение людей, государственных организаций и общественных объединений. В таком значении общественный порядок является объектом охранительного воздействия всех социальных институтов государства. Изложенные выше положения о понятии общественного порядка имеют определенное значение для его характеристики, однако содержащаяся в них трактовка права только как системы правил поведения, широкое толкование законодательства, позволяющее подменять законы инструкциями, не отражает современные представления о государстве и праве39. В тоталитарном обществе человек был винтиком в механизме государства. Права человека понимались с позиции установления их со стороны государства. В сфере общественного порядка практически не допускалось право обжалования незаконных действий должностных лиц. В частности, долгие годы не допускалось обжалование постановлений начальников органов внутренних дел, их заместителей о наложении административных взысканий за мелкое хулиганство. Вследствие этого, несмотря на демократические формулировки в определениях общественного порядка, демократия в этой сфере фактически отсутствовала. Переход общества в Российской Федерации к новому качественному состоянию положил конец возвышению государства над гражданским обществом. Весьма знаменательным в этом отношении является принятие 22 ноября 1991 г. высшим органом государственной власти Российской Федерации Декларации прав и свобод человека и гражданина40. Декларация основывается на том, что каждый человек обладает естественными, неотъемлемыми, не нарушаемыми правами, а высшая ценность общества – это свобода человека, его честь и достоинство. Защита и охрана человека выступает главной функцией государства. Гражданское общество должно получить приоритет перед государством. Важное значение имеет положение Декларации о том, что осуществление человеком своих прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц. 38

Всеобщая декларация прав человека. Принята резолюцией Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1998 г.; Консти-

туция Российской Федерации. Принята всеобщим голосованием 12 декабря 1993 г.; О милиции: Закон РСФСР от 18.04.1991. 39 Теория и практика совершенствования охраны общественного порядка: Труды Академии МВД СССР. М., 1985. С. 7; Организация охраны общественного порядка: Учебник // Под ред. Л.Л. Попова. М., 1984. С. 27. 40 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 52.

Гуманные идеи Декларации получили законодательное закрепление в Конституции Российской Федерации. Задача состоит в том, чтобы конституционные нормы, воплотившие многие идеи, выработанные и нашей отечественной практикой, и мировым опытом защиты прав человека, стали реальностью и находились под надежной защитой. Исходя из этого, перед юридической наукой и практикой встала задача определить новый подход к раскрытию сущности общественного порядка и выработке общегосударственных мер по его охране. Наряду с широкой трактовкой общественного порядка, в законодательстве и юридической литературе его понятие употребляется и в более узком смысле, включающем не всю систему общественных отношений, а лишь определенные их совокупности, складывающиеся в различных областях социальнополитической жизни и быта. Такой подход применяется при анализе различных сфер правоохранительной деятельности и определении объекта противоправного посягательства. Определение понятия общественного порядка в узком (непосредственном) смысле имеет практическое значение в работе прокуратуры, судов, органов внутренних дел, административных комиссий, а также общественных формирований, участвующих в охране общественного порядка, нацеливает их на предупреждение и пресечение конкретных преступлений и административных правонарушений, которые посягают на общественные отношения, складывающиеся в этой сфере41. Вместе с тем нужно иметь в виду, что понятие общественного порядка выражает позитивную оценку состояния общественных отношений. Основу общественного порядка составляют правомерные отношения, складывающиеся между людьми при удовлетворении их материальных, духовных потребностей, во время отдыха. Для предметного раскрытия содержания общественного порядка рассмотрим составляющие его элементы: − цель установления и поддержания общественного порядка; − средства регулирования отношений в сфере общественного порядка; − содержание общественного порядка; 42 − реальные гарантии прочности . Цель установления и поддержания общественного порядка состоит в обеспечении общественной безопасности, в создании благоприятных условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, для труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности. На первый план здесь, в соответствии с положениями Декларации прав и свобод человека и гражданина, требованиями законодательства о милиции, выдвинута цель обеспечения общественной безопасности, защиты жизни, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Средствами регулирования отношений в сфере общественного порядка являются нормы права и другие социальные нормы неюридического характера (нормы морали, обычаи, правила культуры поведения). Посредством правовых норм устанавливаются общеобязательные правила поведения, вводятся запреты на совершение определенных действий, устанавливается ответственность за правонарушения, определяются задачи, функции, полномочия, формы и методы деятельности государственных органов, их должностных лиц, общественных формирований по охране общественного порядка. В сфере общественного порядка на пути развития демократического правового государства будет расширяться законодательное регулирование общественных отношений. При этом ведомственные нормативные акты, регламентирующие обязанности должностных лиц по исполнению законодательства и затрагивающие интересы граждан, например, Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности43, приказ МВД РФ № 900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции»44 от 16 сентября 2002 г. публикуются для сведения населения. Наряду с 41 Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. Предмет и понятия. М., 1981. Ч. 1. С. 18; Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая: Учебник / Под ред. А.П. Коренева. М., 1996. С. 23; Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск: ВШМ МВД РФ, 1993. С. 127–131. 42 Колонтаевский Ф.Е. Диссертация в виде научного доклада на соискание ученой степени д-ра юрид. наук. М.: Академия МВД России, 1996. С. 12–19. 43 Утвержден приказом МВД РФ № 17 от 18.01.1993. 44 Российская газета. № 225, 2002.

этим все большее значение будут приобретать нормы морали, обычаи и другие социальные нормы неюридического характера. Их соблюдение обеспечивается массовым примером, силой общественного мнения и постепенно входит в привычку. Они являются одним из средств социальной ориентации, формирования жизненных установок, важнейшим побудительным мотивом должного поведения. Содержанием общественного порядка является система общественных отношений, складывающихся в результате соблюдения и исполнения норм права, морали и иных социальных норм. Реальный общественный порядок составляют не только установление социальных норм, а фактически складывающиеся на их основе общественные отношения. В зависимости от вида регулирующих норм эти отношения могут быть правовыми и неправовыми. Необходимо отметить, что при анализе и оценке состояния общественного порядка неизбежно возникает вопрос, касающийся двух его проявлений. Во-первых, о совокупности позитивных общественных отношений, урегулированных социальными нормами, во-вторых, о реальном состоянии общественных отношений во всем многообразии, включая и различные негативные обстоятельства, а также вопрос о совершаемых в этой сфере преступлениях и административных нарушениях. Основу общественного порядка составляют отношения, складывающиеся в общественных местах, т.е. в местах общения людей при удовлетворении их материальных, духовных потребностей, во время отдыха. Однако было бы ошибкой ограничивать общественный порядок только рамками общественных мест. Хулиганство в отдельной квартире также является посягательством на общественный порядок. Значит, понятием общественного порядка охватываются и отношения, возникающие, развивающиеся вне общественных мест, но по своему характеру связанные с обеспечением личной безопасности граждан, общественного спокойствия, созданием нормальных условий для деятельности государственных и общественных организаций, для труда и отдыха граждан, охраны их чести и достоинства45. Рассматривая реальные гарантии прочности в качестве элемента общественного порядка, к ним можно отнести демократизм общества, соблюдение в нем социальной справедливости, культуру и сознательность граждан. Вместе с тем приходится констатировать, что в многочисленных в прошлом публикациях при характеристике названных гарантий желаемое выдавалось за действительное. Без достаточных оснований говорилось о соответствии правил общественного порядка интересам всех слоев населения, об убежденности граждан в их справедливости и целесообразности. Утверждалось о неуклонном укреплении общественного порядка по мере развития социалистического общества, законом жизни которого является забота всех о благе каждого и забота каждого о благе всех. В действительности же в сфере общественного порядка не все обстояло благополучно. Отмечался рост преступности на улицах и других общественных местах, не сокращалось число совершенных административных правонарушений, произошли опасные сдвиги преступности в сторону ее вооруженности и профессионализма. Особую тревогу вызывает организованная преступность, которая использует такие методы уголовного террора, как захват заложников, шантаж и другие46. В юридической литературе понятие общественной безопасности рассматривается как система общественных отношений, складывающихся в соответствии с правовыми и техническими нормами при использовании объектов и предметов, представляющих повышенную опасность для общества, или при наступлении особых условий в связи со стихийными бедствиями либо другими чрезвычайными обстоятельствами47. Анализ сложившейся реальности в сфере обеспечения общественного порядка и безопасности, а также изменение обновляющего законодательства по защите конституционных прав граждан позволили внести некоторые уточнения в теоретическое определение понятия общественного порядка, рассматриваемого в узком смысле. Общественный порядок определяется как система волевых общественных отношений, складывающихся и развивающихся главным образом в общественных местах на основе соблюдения норм права и иных социальных норм, направленных на обеспечение личной безопасности граждан, общественной безопасности, на создание благоприятных условий для нормального функционирования предприятий, 45

Юсупов Х.А. Организационно-правовые вопросы охраны общественного порядка и безопасности в современных условиях. Дис. … канд. юрид. наук. М.: Академия управления МВД РФ, 1998. 46

Колонтаевский Ф.Е. Организация и совершенствование деятельности милиции общественной безопасности: Учебное

пособие. М.: Академия МВД России, 1995. С. 10. 47 Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения: Монография. М., 1998.

учреждений, организаций и общественных объединений, для труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности. В отличие от ранее приводившихся в учебной литературе определений понятия общественного порядка48 данное определение дополнено упоминанием об обеспечении личной безопасности граждан и общественной безопасности как цели общественного порядка. Такое дополнение не означает, что общественный порядок является более широким понятием, включающим в себя личную безопасность граждан и общественную безопасность. Напротив, оно подчеркивает самостоятельность этих трех взаимосвязанных, взаимопроникающих и взаимообусловленных понятий. Приведенное выше определение понятия общественного порядка базируется на том, что в реальной действительности охрана общественного порядка есть в тоже время и обеспечение личной безопасности граждан и общественной безопасности. В свою очередь принятие мер по обеспечению личной безопасности граждан и общественной безопасности служит непременным условием поддержания надежного общественного порядка. Так, с одной стороны, состояние личной безопасности гражданина может быть нарушено преступлением против жизни, здоровья, свободы личности, неприкосновенности жилища и т.п. Состояние безопасности многих людей, нормальная деятельность предприятий, учреждений, организаций, т.е. состояние общественной безопасности, может подвергаться угрозе при массовых скоплениях людей, стихийных бедствиях и других чрезвычайных обстоятельствах. При этом эффективно организованная охрана общественного порядка способствует предотвращению преступных посягательств на личную безопасность граждан, общественную безопасность. С другой стороны, знание и строгое соблюдение гражданами, должностными лицами правил дорожного движения, противопожарных правил, правил разрешительной системы и других правил общественной безопасности является непременным условием обеспечения надежного общественного порядка, а их несоблюдение может повлечь за собой нарушение ритмичности в жизнедеятельности города, другого населенного пункта, вызвать состояние тревоги и беспокойства населения, приводящее к дезорганизации общественного порядка. В юридической литературе до последнего времени понятие личной безопасности специальному рассмотрению не подвергалось. Актуальность его научной разработки определяется ныне законодательством о милиции, которое, используя термин «личная безопасность граждан», первейшей задачей милиции считает обеспечение личной безопасности. В общем виде понятие личной безопасности граждан можно определить как состояние защищенности каждого гражданина от преступного и иного противоправного посягательства на его жизнь, здоровье, права и свободы, честь и достоинство, неприкосновенность личности и жилища. Когда речь идет об обеспечении личной безопасности граждан, имеется в виду обязанность всех государственных органов обеспечивать и охранять права и свободы каждого человека как высшие социальные ценности. Для милиции выполнение этой обязанности составляет первейшее ее предназначение. Изложенное выше наглядно показывает, что личная безопасность граждан находится в тесной взаимосвязи с общественной безопасностью и осуществлением мер по ее обеспечению. Эта взаимосвязь проявляется не только в том, что от безопасности отдельного человека зависит состояние безопасности общества в целом, но и в том, что общественная безопасность означает ограждение от опасности одновременно многих людей на территории страны или в конкретном городе, населенном пункте, в определенной местности. К сфере общественной безопасности относятся те общественные отношения, которые связаны с предотвращением или устранением угрозы для жизни и здоровья людей и их имущества. Общественная безопасность связана с проявлением негативных свойств источников повышенной опасности при неправильном пользовании ими. Она включает в себя отношения людей, связанные с соблюдением правил, обеспечивающих безопасность движения транспорта и пешеходов; правил производства строительных и ремонтных работ в общественных местах; правил противопожарной безопасности; правил борьбы со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями; правил пользования предметами, подпадающими под лицензионно-разрешительную систему (например, правил приобретения, хранения, пе-

48

Административное право и административная деятельность органов внутренних дел: Учебник. М., 1990. С. 78.

ревозки огнестрельного оружия и боеприпасов, правил приобретения и хранения взрывчатых материалов и др.)49. Понятие общественной безопасности определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от преступлений, других противоправных действий и последствий чрезвычайных ситуаций, вызванных социальными конфликтами, стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями, крупными катастрофами, авариями и пожарами. Данное определение в отличие от ранее приводившихся в литературе определений понятия общественной безопасности включает упоминание о защите личной безопасности как ее неотъемлемой составной части. Состояние угрозы общественной безопасности может возникать, когда допускаются нарушения правил эксплуатации средств железнодорожного, морского, речного, автомобильного транспорта, правил дорожного движения, ведения строительных, дорожных и других работ, эксплуатации пожароопасных объектов и устройств, а также обращения с оружием, боеприпасами, взрывчатыми материалами, сильнодействующими ядами, радиоактивными изотопами и другими опасными предметами и веществами. Общественно опасные нарушения указанных правил квалифицируются, в соответствии с уголовным законодательством, как преступления, посягающие на общественную безопасность. Одновременно такие правонарушения посягают и на личную безопасность граждан. Угроза общественной безопасности и личной безопасности граждан может возникать при нарушениях установленного порядка проведения массовых мероприятий, неподготовленности мест для их проведения, несвоевременности принятия мер к упорядочению движения больших групп людей и т.п. Так, тяжкие последствия имели место при неподготовленности спортивных сооружений, в результате чего пострадали зрители. Признаки угрозы общественной безопасности и личной безопасности граждан неизбежно возникают при стихийных бедствиях и других чрезвычайных обстоятельствах. В условиях стихийных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотий, пожаров, массовых нарушений общественного порядка осуществляются предусмотренные законом меры, связанные со спасением и охраной жизни людей, защитой их здоровья и прав, сохранением материальных ценностей, поддержанием порядка, обеспечением деятельности предприятий, учреждений, организаций. Сам перечень предусмотренных законом неотложных мер по обеспечению общественной безопасности в особых условиях указывает на то, что они, прежде всего, направлены на защиту личной безопасности граждан. Эти меры одновременно направлены и на восстановление должного общественного порядка, спокойствия населения, на создание нормальных условия для функционирования государственных и общественных организаций. Вопросы укрепления общественного порядка и безопасности являются предметом постоянной заботы государства, общества. Государство, органы местного самоуправления придают большое значение воспитанию высокой гражданственности личности, уважение к законам и правилам морали, непримиримости к нарушениям законности, готовности активно участвовать в охране общественного порядка. Первостепенное значение органы государства и местного самоуправления придают устранению причин и условий, способствующих нарушению общественного порядка, проявлениям пьянства, хулиганства и других противоправных антиобщественных действий. Особое внимание уделяется правовой защите личности, упрочению гарантий осуществления политических, экономических, социальных прав и свобод граждан. Одновременно повышается ответственность каждого гражданина перед своим трудовым коллективом, государством и обществом в целом. Последовательно осуществляются меры законодательного, организационного и воспитательного характера, направленные на упрочение правовой основы государственной и общественной жизни, дисциплины, на усиление борьбы с правонарушениями. Важное место в правовой защите прав граждан занимает охрана общественного порядка и безопасности. Под охраной общественного порядка и безопасности понимается осуществление государственными органами и органами местного самоуправления различных мер по обеспечению охраны жизни и здоровья людей, их чести и достоинства, защите прав, свобод и законных интересов граждан, защите интересов предприятий, учреждений и организаций, по созданию спокойствия в населенных пунктах,

49

Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая: Учебник / Под ред. А.П. Коренева. М., 2003. С. 32.

благоприятствующего труду и отдыху людей, нормальной работе государственных органов, общественных объединений, трудовых коллективов50. Обеспечение общественной безопасности имеет целью предупреждение, предотвращение и устранение явлений и опасных ситуаций, угрожающих жизни и здоровью людей, имуществу граждан, предприятий, учреждений, организаций, и их последствий. Осуществление мер по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности выражается в деятельности по предупреждению и пресечению правонарушений и иных антиобщественных действий, в привлечении виновных к ответственности; в содействии компетентным органам и организациям в создании нормальных безопасных условий для общения людей в процессе производственной, трудовой деятельности и в удовлетворении ими материальных и духовных потребностей; в обеспечении гарантий для осуществления субъективных прав и выполнения обязанностей гражданами; в действиях, направленных на ликвидацию вредных последствий, вызванных нарушением правил и норм общественной безопасности, стихийными бедствиями и др.51 Сложный, комплексный характер сферы общественного порядка и сферы общественной безопасности обусловливает необходимость существования различных способов их охраны. В зависимости от специфики правового регулирования общественных отношений в рассматриваемых сферах и характера мер, посредством которых охраняется общественный порядок и обеспечивается общественная безопасность, различаются следующие способы охраны: административно-правовой, оперативно-розыскной, уголовно-правовой и гражданско-правовой. Административно-правовая охрана общественного порядка и обеспечения общественной безопасности осуществляется посредством применения мер нормотворческого и организационного характера, мер административного воздействия по предупреждению и пресечению правонарушений в указанных сферах и применения к нарушителям административных взысканий. Систему мер по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности составляют правовое регулирование отношений в указанных сферах, т.е. принятие компетентными органами законодательных и иных нормативных актов, регулирующих поведение людей в этих сферах жизнедеятельности; реализация, т.е. претворение в жизнь государственными органами и местным самоуправлением правил этих актов. В общей теории права регулирование общественных отношений посредством правовых норм принято называть правовым регулированием. Правовые нормы имеют определенные преимущества по сравнению с другими формами социального регулирования общественных отношений. Их специфическими свойствами является конкретность, четкость формулирования разрешений, запретов, императивность предписаний и гарантированность исполнения. Право вбирает в себя, объединяет и юридически закрепляет основные требования других социальных норм, регулирующих общественные отношения, и ставит их под защиту государства, поэтому поведение членов общества сопоставляется и соизмеряется, прежде всего, с правовым масштабом, закрепленным им эталоном должного поведения, и оценивается с точки зрения его требований52. Современное состояние российского законодательства в сфере охраны общественного порядка характеризуется высокой динамикой своего развития, радикальным обновлением правовой базы во всех областях государственной и общественной жизни. В отличие от прошлых лет его важной чертой является утверждение приоритета прав и свобод человека как высшей социальной ценности. Конституция Российской Федерации 1993 г. наряду с другими положениями закрепила примат общепризнанных норм международного права, относящихся к правам и свободам человека, над внутригосударственным правом, в том числе и нормами административного права, регулирующими поведение граждан в сфере охраны общественного порядка и безопасности. ПОЯВЛЕНИЕ В СВЕТ УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 17 СЕНТЯБРЯ 1998 Г. № 1115 «О ПРОВЕДЕНИИ В РЯДЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ЭКСПЕРИМЕНТА ПО РЕАЛИЗАЦИИ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА ОРГАНАМИ МЕ-

50

Кононов А.М. Местное самоуправление и общественный порядок. М., 2000. С. 96. Юсупов Х.А. Организационно-правовые вопросы охраны общественного порядка и безопасности в современных условиях. Дис. … канд. юрид. наук. М.: Академия управления МВД РФ, 1998. 52 Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М.: Юрист, 1994. 360 с. 51

СТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ» И РЕЗУЛЬТАТЫ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ ГОВОРЯТ САМИ ЗА СЕБЯ. «ПРОВЕДЕННЫЙ В РЯДЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ЭКСПЕРИМЕНТ ПО ОРГАНИЗАЦИИ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПОКАЗАЛ, ЧТО В НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ В СТРАНЕ ЕЩЕ НЕ СЛОЖИЛИСЬ ДОЛЖНЫЕ СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ, СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ УСЛОВИЯ ДЛЯ СОЗДАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ПРАВОПОРЯДКА, ОТСУТСТВУЕТ ПОЛИТИЧЕСКАЯ И ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СТАБИЛЬНОСТЬ, ФИНАНСОВАЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, НЕТ ДОСТАТОЧНОГО УРОВНЯ ПРОФЕССИОНАЛИЗМА КАДРОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ»53. АНАЛИЗ МАТЕРИАЛА ВЫШЕУКАЗАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, И ОСОБЕННО ВОЗМОЖНОСТЕЙ ПО ЕГО ПРАКТИЧЕСКОМУ ПРИМЕНЕНИЮ, ПОКАЗЫВАЕТ, ЧТО В САМОМ ПОДХОДЕ ОРГАНИЗАЦИИ НЕЗАВИСИМЫХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА СЛИШКОМ МНОГО ИЛЛЮЗИЙ, ПРОТИВОРЕЧИЙ, ПРОБЕЛОВ. В ЦЕНТРЕ ВНИМАНИЯ ОКАЗАЛИСЬ ГЛАВНЫМ ОБРАЗОМ, ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ХАРАКТЕРА, СВЯЗАННЫЕ С ОРГАНИЗАЦИЕЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ И ИХ «ОТДЕЛЕНИЕМ» ОТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ. ВОПРОСЫ, СВЯЗАННЫЕ С ОХРАНОЙ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И БЕЗОПАСНОСТИ ГРАЖДАН, КОТОРЫЕ ОТРАЖАЮТ ОДНО ИЗ ГЛАВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ОСТАЮТСЯ КАК БЫ В ТЕНИ. НЕ ХВАТАЕТ КОМПЛЕКТНОСТИ В СОДЕРЖАНИИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ЭТО СКАЗЫВАЕТСЯ НА ЕГО ПОТЕНЦИАЛЕ И ЭФФЕКТИВНОСТИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ БЕЗОПАСНОСТИ ГРАЖДАН. НЕОБХОДИМ ПРИНЦИПИАЛЬНО ИНОЙ ПОДХОД К СОДЕРЖАНИЮ И СТРУКТУРЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ДАННОМ НАПРАВЛЕНИИ. В РЕКОМЕНДАЦИЯХ КОНГРЕССА МЕСТНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ВЛАСТЕЙ ЕВРОПЫ ПРИЗНАЕТСЯ, ЧТО МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ ИГРАЮТ КЛЮЧЕВУЮ РОЛЬ В БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ НА ПОДВЕДОМСТВЕННОЙ ТЕРРИТОРИИ, И ПОЭТОМУ ОРГАНЫ ВЛАСТИ НА НАЦИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ ДОЛЖНЫ НЕ ТОЛЬКО СОТРУДНИЧАТЬ С НИМИ, НО И ПЕРЕДАВАТЬ МЕСТНЫМ ОРГАНАМ ВЛАСТИ СООТВЕТСТВУЮЩИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ И ФИНАНСОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ54. В науке административного права административно-правовое регулирование рассматривается как последовательно осуществляемая деятельность, состоящая из двух стадий: установление и реализация норм. Стадия установления правовых норм состоит в выработке норм административного права, их усовершенствовании, изменении и отмене, т.е. в издании правовых актов. Стадия реализации правовых норм является завершающей стадией регулирования, в процессе которой административно-правовые нормы достигают своей цели – субъективное право и обязанности воплощаются в поведение конкретных участников общественных отношений. Исключительно важное значение правовое регулирование имеет в сфере правоохранительной деятельности, что обусловило его глубокую разработку в трудах ученых, исследующих проблемы охраны общественного порядка и безопасности, борьбы с правонарушениями55. Правовые нормы, действующие в сфере охраны общественного порядка, в зависимости от круга регулируемых ими отношений подразделяются на две основные группы: 1 Регулирующие поведение граждан в сфере охраны общественного порядка, устанавливающие ответственность за их нарушение; 2 Определяющие задачи, функции, компетенцию, формы и методы деятельности органов государства, местного самоуправления и их должностных лиц по охране общественного порядка56. 53

Кононов А.М. Указ. соч. С. 302. Принят Палатой Местных Властей Совета Европы 4 июля 1997 г. в Страсбурге. 55 Веремеенко И.И. Место и роль механизма административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка // Теория и практика совершенствования охраны общественного порядка. М.: Академия МВД. 56 Организация охраны общественного порядка: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Академия МВД СССР, 1984. 379 с. 54

В соответствии с данной классификацией основные нормативные акты, посредством которых осуществляется правовое регулирование охраны общественного порядка, можно также разделить на две группы: 1) нормативные акты, определяющие правила общественного порядка, общественной безопасности и предусматривающие ответственность за их нарушение; 2) нормативные акты, устанавливающие задачи, функции, компетенцию государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц по охране общественного порядка и безопасности. Социальное назначение и содержание нормативных актов первой группы характеризуется тем, что правовое воздействие на общественный порядок проявляется, прежде всего, в определении нормативной модели поведения, которая в наибольшей степени соответствует потребностям общества. Закрепляя правила поведения, нормы права придают им всеобщий обязательный характер, определяют права и обязанности граждан при нахождении их в общественных местах. Правила поведения граждан в сфере общественного порядка основываются на Конституции Российской Федерации, закрепляющей права и свободы человека и гражданина. Законодательные акты этой группы устанавливают также запреты на совершение определенных действий и ответственность за их нарушение. В частности, гл. 20 Кодекса РФ об административных правонарушениях57 определяет виды административных правонарушений, меры ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность. Вторая группа нормативных актов включает нормы права, регламентирующие организацию охраны общественного порядка, условия разрешения возникающих в этой сфере противоречий и конфликтов. Значение этой группы нормативных актов определяется тем, что вся деятельность государственных органов по охране общественного порядка основывается на строгом соблюдении прав и законных интересов граждан, недопущения свободного усмотрения и произвола. К числу основополагающих нормативных актов этой группы относится Закон РСФСР «О милиции»58, в котором определяются ее задачи, принципы деятельности, организационное построение, обязанности и права, профилактика и административные меры воздействия на правонарушителя, принимаемые в целях обеспечения общественного порядка. В современных условиях коренных социально-экономических преобразований в стране, демократизации общества, проведения в жизнь принципов социальной справедливости повышается потребность в обеспечении надежного общественного порядка, личной безопасности граждан, сохранения всех видов собственности и общественной безопасности. Важное место в решении этих задач принадлежит органам местного самоуправления, которые функционируют на определенной территории и являются конституционным органом массового правоохранительного обслуживания населения и юридических лиц. 1.3 Правовой статус милиции общественной безопасности Федеральным отраслевым специализированным органом исполнительной власти в государственной системе обеспечения общественного порядка и безопасности является Министерство внутренних дел Российской Федерации. В соответствии с Положением о МВД России59 оно осуществляет, в пределах своих полномочий, государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности и непосредственно реализует основные направления деятельности органов внутренних дел и внутренних войск (п. 1). Министр несет персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на Министерство, подчиненные ему органы внутренних дел и внутренние войска (п. 10). Составной частью системы Министерства внутренних дел Российской Федерации является милиция, призванная защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенная правом применения мер принуждения (ст. 1 Закона «О милиции»)60. 57

Собр. законодательства РФ. 2002. № 1.

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503. Собр. законодательства РФ. 1996. № 30. 60 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. 58 59

Милиция Российской Федерации состоит из криминальной милиции и милиции общественной безопасности, которая в системе органов МВД России представляет собой исполнительное звено в организации и непосредственном практическом обеспечении общественного порядка и общественной безопасности. Входя в государственную систему обеспечения общественного порядка и безопасности, милиция общественной безопасности в зависимости от объема и специфики выполняемых задач строится и функционирует на трех уровнях управления: федеральном, региональном (уровень субъекта Федерации) и местном. Характер правоохранительного воздействия подразделений милиции общественной безопасности на сферу общественного порядка зависит от содержания выполняемых ими задач и места в системе органов внутренних дел. Чем выше в этой системе положение подразделений милиции общественной безопасности, тем больший объем функций организационного, правового, кадрового, материально-технического обеспечения они выполняют. Так, на федеральном уровне Главное управление обеспечения общественного порядка (ГУООП) МВД России во взаимодействии с другими структурными подразделениями центрального аппарата министерства решает основные проблемы, вырабатывает приоритетные направления деятельности милиции общественной безопасности, участвует в разработке и реализации комплексных программ в сфере укрепления правопорядка и законности. ГУООП МВД России выступает в качестве центрального субъекта управления всех подразделений милиции общественной безопасности в Российской Федерации. На региональном уровне подразделения милиции общественной безопасности МВД республик в составе Российской Федерации, ГУВД, УВД краев и областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований, УВД на транспорте, будучи объектами управления МВД России, одновременно выступают как субъекты управления по отношению к нижестоящим подразделениям милиции общественной безопасности. На этом уровне главное внимание уделяется обеспечению квалифицированного руководства горрайлинорганами, контролю их деятельности и оказанию им практической помощи. На подразделения милиции общественной безопасности МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, помимо функции оперативного управления, возлагаются обязанности по усилению горрайлинорганов в случае осложнения обстановки (обеспечение общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий межрайонного характера, раскрытие тяжких преступлений, розыск и задержание опасных преступников и т.д.). На местном уровне: в районах, городах, районах городов милиция общественной безопасности создается и функционирует в качестве самостоятельного структурного звена в составе соответствующих отделов (управлений) внутренних дел. Правовой основой деятельности милиции общественной безопасности является Закон РФ «О милиции» (ст. 1 – 5, 7, 9), где впервые урегулирован правовой статус милиции общественной безопасности, определено ее место и роль в системе государственных органов исполнительной власти. Получили правовое закрепление общественные отношения, касающиеся правовой защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, всех видов собственности, а также интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Федеральным законом РФ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»61 регулируются отношения милиции общественной безопасности с органами местного самоуправления, финансирование и другие вопросы деятельности милиции общественной безопасности, ее обеспечения. Конкретизирована деятельность милиции общественной безопасности в Положении о милиции общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ № 209 от 12 февраля 1993 г.62, в котором отражены статус милиции общественной безопасности, ее задачи и обязанности, создание, реорганизация и ликвидация подразделений, служб милиции общественной безопасности, вопросы взаимодействия с другими подразделениями ОВД, органами государственной власти, вопросы финансирования и материально-технического обеспечения. Кроме того, отдельные направления деятельности милиции общественной безопасности регламентированы: Указом Президента РФ от 18.04.1996 «О координации деятельности правоохранительных ор-

61 62

Собр. законодательства РФ. 1995. № 35. Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 7.

ганов в борьбе с преступностью»63, Указом Президента РФ от 03.07.1996 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка»64, приказами МВД России № 420 от 14.09.1994 «О мерах по совершенствованию организации работы городских, районных органов внутренних дел и линейных органов внутренних дел на транспорте», № 84 от 02.03.1993 «О мерах по реализации Указа Президента РФ № 209 от 12.02.1993 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации», № 125 от 11.05.1993 «О взаимодействии служб криминальной милиции и милиции общественной безопасности с частной детективной и охранной деятельностью», № 145 от 20.03.1996, которым была утверждена Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, № 9 от 18.02.1993, утвердившим решение Коллегии МВД России № 7. Обобщая изложенное, можно определить, что милиция общественной безопасности как отраслевая подсистема органов внутренних дел – это совокупность взаимосвязанных, взаимозависящих подразделений милиции, имеющих закрепленные в законе компетенцию и организационную структуру, функционирующую в целях охраны общественного порядка на улицах и в других общественных местах, обеспечения общественной безопасности, надежной защиты прав, свобод и законных интересов граждан, собственности от преступных и иных противоправных посягательств, своевременного реагирования на изменения оперативной обстановки. В соответствии со ст. 9 Закона Российской Федерации «О милиции» основными задачами милиции общественной безопасности являются: − обеспечение безопасности личности; − охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; − защита собственности; − предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; − раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно; − розыск отдельных категорий лиц, установление местонахождения которых отнесено к их компетенции; − оказание в пределах компетенции милиции помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их прав и законных интересов. Деятельность милиции общественной безопасности (МОБ) строится в соответствии с принципами законности, уважения личности, социальной справедливости, гуманизма, гласности, учета общественного мнения. Принцип законности имеет основополагающее значение в деятельности МОБ. Это объясняется назначением органов и подразделений милиции общественной безопасности и особенностями их деятельности. Принцип законности в деятельности МОБ можно рассматривать в двух аспектах. С одной стороны, осуществляя организационные и практические меры по охране общественного порядка, защите прав и свобод граждан, интересов общества и государства, милиция обеспечивает законность в стране, с другой – вся деятельность милиции по охране общественного порядка и безопасности (ОПиБ) должна основываться на строжайшем соблюдении законности, являющейся важнейшим условием эффективного выполнения стоящих перед ней задач. Соблюдение законности в деятельности МОБ обеспечивает правовую и социальную защиту граждан, дает им уверенность в том, что их права и свободы, честь и достоинство надежно охраняются государством. Милиция общественной безопасности в соответствии с принципом уважения личности защищает человека независимо от его гражданства, места жительства, социального, имущественного и должностного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, возраста, образования и языка, отношения к религии, политических и иных убеждений. Сотрудникам МОБ запрещается прибегать к унижающему достоинство человека обращению, а также допускать другим лицам подобное обращение. Сотрудник милиции во всех случаях ограничения

63 64

Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1996. № 12. Собр. законодательства РФ. 1996. № 23.

прав и свобод граждан обязан разъяснить им основание и повод такого ограничения, а также возникающие в связи с этим его права и обязанности. Важнейшим принципом деятельности МОБ является также гласность, что обусловлено необходимостью обеспечения открытости, близости милиции к населению, опоры в работе на авторитет общественного мнения, а также более полной реализации других принципов, в частности осуществления социальной справедливости. На милицию общественной безопасности в полном объеме возложены обязанности и ей предоставлены права, предусмотренные и перечисленные в ст. 10 и 11 Закона «О милиции», за исключением обязанностей и прав, отнесенных законодательством к компетенции криминальной милиции. Сотрудники МОБ в целях исполнения возложенных на них обязанностей имеют право применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие в случаях и порядке, предусмотренных ст. 12 – 15 Закона «О милиции». На сотрудников МОБ в полном объеме распространяются гарантии личной безопасности, предусмотренные ст. 16 Закона «О милиции», а также другие предусмотренные законодательством Российской Федерации гарантии правовой и социальной защиты сотрудников милиции. Отношения, складывающиеся при осуществлении милицией правоохранительной и правоприменительной деятельности, регулируются нормами законодательства об административных правонарушениях, нормами уголовного и уголовно-процессуального права. Чаще всего в качестве правовой основы деятельности МОБ выступают административно-правовые нормы. Функции МОБ, реализуемые в процессе административно-исполни-тельной деятельности и производства дознания по уголовным делам, вытекают из ее основных задач и составляют основные направления ее служебной деятельности. Рассмотрим кратко перечень функций, выполняемых милицией общественной безопасности. По обеспечению личной безопасности граждан: − на территории района (города) соблюдение законов, других актов органов государственной власти, охрана прав и свобод граждан, контроль за исполнением решений органов власти предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами; − защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан от преступных и иных противоправных посягательств; − помощь гражданам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений, а также находящимся в беспомощном либо ином состоянии, опасном для их здоровья и жизни; − регистрация заявлений, сообщений и иной поступающей информации о преступлениях, угрожающих личной или общественной безопасности, своевременное применение мер, предусмотренных законодательством; − предусмотренная законом охрана потерпевших, свидетелей и других участников уголовного процесса, а также их семей и близких, если здоровье, жизнь и имущество данных лиц находятся в опасности; − привод в учреждения здравоохранения по их представлениям, санкционированным прокурором, лиц, страдающих хроническим алкоголизмом, наркоманией, венерическими заболеваниями или зараженных вирусом иммунодефицита человека, уклоняющихся от явки по вызову. По охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности: − обеспечение общественного порядка на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах и других общественных местах; − принятие предусмотренных законом мер, связанных с проведением собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, организацией спортивных, зрелищных и других массовых общественных мероприятий; − в случае стихийных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотии, пожаров, массовых нарушений общественного порядка спасение людей, защита их здоровья и прав, сохранение материальных ценностей, поддержание порядка, обеспечение деятельности предприятий, учреждений, организаций; − участие в соответствии с законом в обеспечении режима чрезвычайного или военного положения при их введении на территории России или в отдельных местностях;

выдача в соответствии с законодательством разрешений на приобретение, хранение, ношение и перевозку огнестрельного оружия, боеприпасов к нему, взрывчатых материалов, а также на открытие и функционирование указанных предметов и объектов; − регулирование дорожного движения, контроль соблюдения установленных правил, нормативов и стандартов, действующих в сфере безопасности дорожного движения; − регистрация и учет автомототранспортных средств, а также выдача удостоверений на право управления автомототранспортными средствами. По защите собственности от противоправных посягательств: − охрана на основе договоров с собственниками принадлежащего им имущества, инспектирование подразделений охраны предприятий, учреждений и организаций; − обеспечение сохранности бесхозного имущества и кладов до передачи их в ведение соответствующих государственных органов и должностных лиц; − обеспечение сохранности найденных и сданных в милицию документов, вещей, ценностей и другого имущества, меры по их возврату законным владельцам либо по реализации в установленном порядке; − осуществление в соответствии с законодательством мероприятий по обнаружению, предупреждению и пресечению правонарушений, посягающих на все виды собственности, возбуждение уголовных дел о преступлениях в сфере экономики, проведение по ним дознания; − проведение мероприятий по обнаружению и изъятию похищенного имущества, обеспечению возмещения материального ущерба, причиненного преступлениями и административными правонарушениями. По предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений: − предотвращение и пресечение преступлений и административных правонарушений, выявление обстоятельств, способствующих их совершению, и в пределах своих прав принятие мер к устранению данных обстоятельств; − индивидуальная профилактическая работа с правонарушителями, участие в профилактике негативных социальных явлений; − ведение среди населения пропаганды по вопросам борьбы с преступностью и другими правонарушениями, охраны общественного порядка, обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности; − контроль в пределах своей компетенции за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них законом ограничений; − участие в предусмотренном законом осуществлении контроля за поведением лиц, осужденных к лишению свободы, в отношении которых исполнение приговора отсрочено. По раскрытию преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, по административному производству: − исполнение определений (постановлений) суда (судьи) об административном аресте; − выявление и раскрытие преступлений; − возбуждение уголовных дел, производство дознания и осуществление неотложных следственных действий в пределах прав, предоставленных милиции; − розыск лиц, совершивших преступления, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и т.д., а также похищенного имущества; − исполнение определений судов, постановлений судей, письменных поручений прокуроров, следователей о приводе лиц, уклоняющихся от явки по вызову, о заключении под стражу, производстве розыскных, следственных и иных предусмотренных законом действий, оказание им содействия в производстве отдельных процессуальных действий; − охрана, конвоирование и содержание задержанных и лиц, заключенных под стражу; − производство по делам об административных правонарушениях; − исполнение постановлений о применении мер административного взыскания, вынесенных уполномоченными на то работниками отдела внутренних дел. По оказанию в пределах компетенции милиции помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их прав и закон−

ных интересов: − участие в оказании социальной и правовой помощи населению; − оказание помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их прав и законных интересов; − выдача в соответствии с законодательством разрешений на создание негосударственных охранных и детективных служб, контроль соблюдения ими установленных законом положений о деятельности этих служб. Рассмотренные выше организационные и правоохранительные функции взаимосвязаны и составляют единый процесс охраны общественного порядка, защиты прав и свобод граждан, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Для выполнения своих функций МОБ обладает правами, установленными Законом «О милиции», Кодексом РФ об административных правонарушениях и другими нормативными актами, определяющими компетенцию милиции. Организационная структура милиции общественной безопасности включает в себя систему ее аппаратов, подразделений, т.е. их построение сверху донизу и внутреннее строение отдельного аппарата и подразделения, включая перечень должностей сотрудников. Она определяется, во-первых, характером выполняемых задач и функций, во-вторых, национально-государственным и административнотерриториальным делением республики. В состав МОБ входят дежурные части, подразделения патрульно-постовой службы, Государственной инспекции безопасности дорожного движения, охраны объектов по договорам, участковые уполномоченные милиции, изоляторы временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц, медицинские вытрезвители, другие подразделения, необходимые для решения стоящих перед ней задач. Создание, реорганизация и ликвидация подразделений милиции общественной безопасности, включая ее подразделения на транспорте, содержащиеся за счет средств бюджета Российской Федерации, осуществляются Министром внутренних дел России в пределах ассигнований, выделенных для указанных целей Правительством. В соответствии с Законом «О милиции» создание, реорганизация и ликвидация подразделений и служб милиции общественной безопасности, содержащихся за счет бюджетов республик в составе Российской Федерации, краев и областей, областного бюджета автономной области, бюджетов автономных округов, бюджетов Москвы и Санкт-Петербурга, осуществляются правительствами республик в составе Российской Федерации, администрацией краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга по согласованию с МВД России. Милиция общественной безопасности подчиняется не только вышестоящим органам внутренних дел, но также правительствам республик в составе Федерации, администрации краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов, органам местного самоуправления в пределах их компетенции (кроме МОБ на транспорте). Начальники милиции общественной безопасности (местной милиции) районов, городов, районов в городах, автономных округов, автономной области, краев и областей, республик, входящих в Российскую Федерацию, утверждаются в должности и освобождаются от нее главами местной администрации, главами администрации округов, областей, краев и советами министров республик по представлению начальников соответствующих органов внутренних дел и министров внутренних дел республик и являются по должности заместителями этих министров или начальников. В структуре МОБ выделяют органически связанные между собой целевой направленностью и однородным характером организационно-правовых форм деятельности структурные подразделения двух видов: 1) аппараты, выполняющие преимущественно функции управления милицией общественной безопасности, т.е. функции организации охраны ОПиБ. Они являются составной частью центрального аппарата МВД России, аппаратов МВД республик, ГУВД, УВД, УВДТ; 2) строевые и специальные подразделения, находящиеся в оперативном или прямом подчинении соответствующих органов внутренних дел и непосредственно осуществляющие функции по охране ОПиБ. Органическая взаимосвязь между аппаратами управления и подразделениями МОБ состоит в том, что аппараты управления осуществляют преимущественно организационно-методическое руководство

и оперативное управление находящимися в их подчинении подразделениями, контролируют их служебную деятельность, оказывают им практическую помощь в организации работы на местах. Эффективность практической деятельности подразделений МОБ во многом зависит от уровня организации работы соответствующих аппаратов. В свою очередь, критериями оценки работы аппаратов управления МОБ служат конечные результаты практической деятельности строевых и других специализированных подразделений милиции по охране общественного порядка, обеспечению безопасности дорожного движения, сохранности собственности. Система милиции общественной безопасности включает: 1) Главное управление обеспечения общественного порядка (ГУООП) МВД России. Оно призвано осуществлять организационную деятельность по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. В его составе функционируют отраслевые управления и отделы общественного порядка, профилактики преступлений, организации работы участковых уполномоченных милиции, лицензионно-разрешительной работы, обеспечения массовых мероприятий, оценки и подготовки решений по действиям в чрезвычайных ситуациях и др. В качестве самостоятельных структурных подразделений МОБ в составе центрального аппарата МВД России являются Главное управление государственной инспекции безопасности дорожного движения (ГУ ГИБДД), Главное управление вневедомственной охраны (ГУВО) и др. Соответствующие структурные подразделения МОБ созданы также в составе ГУВДТ МВД Российской Федерации; 2) подразделения МОБ МВД республик, управлений (главных управлений) внутренних дел краев и областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов, управлений внутренних дел на транспорте. Их организационная структура, с учетом объема выполняемых функций, включает отраслевые аппараты по организации работы подразделений охраны общественного порядка, обеспечению массовых мероприятий, профилактики правонарушений и организации работы участковых уполномоченных милиции, лицензионно-разрешительной работы. Наряду с организационно-методической деятельностью по обеспечению охраны общественного порядка и безопасности, МОБ МВД, ГУВД, УВД, УВДТ своими силами и средствами усиливают правоохранительную деятельность горрайлинорганов в условиях осложнения обстановки, осуществляют оперативное управление подчиненными им строевыми и специальными подразделениями милиции. Например, в оперативном подчинении аппаратов МОБ УВД Нижегородской области находятся: − резервное подразделение патрульно-постовой службы милиции; − отряд милиции особого назначения (ОМОН); − специальный приемник по содержанию административно арестованных лиц; − приемник-распределитель; − объединенный изолятор временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц (ОИВС); 3) подразделения МОБ городских, районных органов внутренних дел призваны своими силами и средствами охранять общественный порядок и общественную безопасность на обслуживаемой территории, обеспечивать защиту прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Подразделения МОБ (местной милиции) в районе, городе, районе в городе должны располагать необходимыми силами и средствами, позволяющими обеспечивать надежную охрану правопорядка, личную безопасность граждан и общественную безопасность на закрепленной территории. Их деятельность по охране общественного порядка и профилактике правонарушений строится по микрорайонам (зонам профилактического обслуживания, охраны общественного порядка) на основе персональной ответственности сотрудников. Для рабочих поселков, сельских населенных пунктов может применяться форма организации работы участковых инспекторов милиции с подчиненными им милиционерами. За каждым микрорайоном, охраняемым сотрудниками МОБ, закрепляются в установленном порядке представители общественности. Милиция общественной безопасности выполняет свои задачи в тесном взаимодействии с: другими службами органов внутренних дел; иными правоохранительными органами; органами представительной и судебной власти; органами исполнительной власти; органами местного самоуправления; общественными объединениями; предпринимательскими организациями и учреждениями; трудовыми коллективами и средствами массовой информации. Особое и приоритетное направление в деятельности МОБ – это установление и поддержание связи с населением.

Милиция общественной безопасности, взаимодействуя с криминальной милицией, обеспечивает охрану общественного порядка. Совместно с подразделениями уголовного розыска, по борьбе с экономическими преступлениями, по борьбе с организованной преступностью, оперативно-поисковой службой милиция общественной безопасности участвует в предупреждении, пресечении и раскрытии преступлений, розыске скрывшихся преступников и похищенного имущества. Милиция общественной безопасности тесно взаимодействует с другими службами органов внутренних дел, в частности со следственными аппаратами. Взаимодействие подразделений МОБ и частей внутренних войск во время стихийных бедствий, эпидемий и эпизоотии, в чрезвычайных ситуациях, обстоятельствах техногенного и социального характера имеет особо важное значение. В этот период сотрудники милиции и военнослужащие совместно участвуют в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств, спасении людей и их имущества, обеспечении нормального функционирования предприятий, учреждений и организаций, спокойного труда и отдыха граждан. Для эффективного выполнения возложенных задач милиция и внутренние войска заранее готовят планы совместной деятельности. Действенность таких планов проверяется только практикой. Нередко провалы в совместной работе по обеспечению общественного порядка были связаны с отсутствием взаимодействия вообще или с неумением претворять планы взаимодействия, хорошо подготовленные на бумаге, в жизнь. Правоохранительные органы по некоторым своим задачам, функциям, полномочиям близки подразделениям МОБ, и нередко совместными усилиями они обеспечивают общественный порядок и безопасность. Так, и подразделения МОБ, и органы Федеральной службы безопасности совместно обеспечивают выполнение законодательства о гражданстве, о порядке выезда из страны и въезда в нее, о правилах пребывания в России иностранных граждан и лиц без гражданства, правилах пользования субъектами разрешительной системы оружием, взрывчатыми веществами, ядовитыми и радиоактивными материалами, средствами цветного копирования и др. Подразделения МОБ активно взаимодействуют с войсками Федеральной пограничной службы в обеспечении общественного порядка и безопасности в пределах приграничной территории: пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, территориального моря и внутренних вод Российской Федерации, где установлен пограничный режим, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, прилегающих к государственной границе. Традиционно подразделения МОБ работают в тесном контакте с органами охотничьего, рыбного надзора и лесной охраны. Для усиления работы подразделениям МОБ необходимо поддерживать тесное взаимодействие с органами представительной власти всех уровней, особенно с местными законодательными органами, от которых во многом зависит финансирование (бюджет) органов внутренних дел. Характер взаимоотношений МОБ с органами местного самоуправления имеет существенные особенности, который более подробно будут рассмотрены в следующем параграфе данной главы. Рассмотренное правое и организационное положение милиции общественной безопасности позволяет сделать вывод, что функция охраны общественного порядка монополизирована (преимущественно государственными правоохранительными органами) и осуществляется на нескольких уровнях управления. Единого нормативного акта по принципам разграничения и определения полномочий каждого управленческого уровня по вопросам охраны общественного порядка не принято. Конституции, уставы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований предусматривают только наличие самого права на самостоятельное осуществление охраны правопорядка на подведомственной территории, а механизмы реализации этого права ими не рассматриваются. Проведенный эксперимент по организации охраны общественного правопорядка органами местного самоуправления явился значительным шагом на пути демонополизации функций управления сферой охраны общественного порядка. Характер деятельности милиции общественной безопасности горрайорганов, ограничивающийся рамками муниципального образования и закрепления в ст. 7 Закона РФ «О милиции» прав органов местного самоуправления в отношении милиции общественной безопасности позволяет рассматривать последнюю как силу, с помощью которой органы местного самоуправления реализуют закрепленное в ст. 132 Конституции РФ право на охрану общественного порядка. Местный характер деятельности служб и подразделений милиции общественной безопасности, преимущественная направленность их деятельности на охрану общественного порядка позволяют на

практике рассматривать милицию общественной безопасности как модель формирования сил правопорядка, руководя которыми органы местного самоуправления обеспечивают надлежащий правопорядок. В ближайшее время милиция в нынешнем виде прекратит свое существование. Вместо нее появится федеральная полиция, муниципальная милиция, Национальная гвардия и Федеральная служба расследований65. Комиссия, возглавляемая заместителем руководителя администрации президента Д. Козаком, вместе с представителями МВД и депутатами Государственной Думы подготовила новый закон с рабочим названием «Об органах охраны общественного порядка в Российской Федерации». Козак Д. сообщил: «Милиция должна быть поделена на две неравные части. Большее останется за федеральным центром для борьбы с преступностью, меньшее станет муниципальной и займется охраной общественного порядка на улицах городов и поселков66». Рассмотренный правовой статус МОБ позволяет сделать вывод о том, что она выступает основным подразделением обеспечивающим непосредственно охрану общественного порядка и безопасности граждан. Вместе с тем, весьма актуально провести пересмотр действующей системы органов внутренних дел в сторону их децентрализации и создания муниципальных органов охраны общественного порядка. Начало для этого дает действующая нормативная база и, прежде всего, Конституция Российской Федерации. 1.4 Характеристика полномочий органов местного самоуправления по охране общественного порядка милицией общественной безопасности Одним из условий стабильности социально-политической обстановки, спокойствия в обществе и государстве, является укрепление правопорядка, который рассматривается как приоритетная общегосударственная задача. Охрана общественного порядка на территории муниципального образования в большинстве своем зависит от правового регулирования основ взаимоотношений между представительными, исполнительными органами местного самоуправления и милицией общественной безопасности. Согласно п. 2 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»67 наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Таким образом, Федеральный закон раскрывает норму ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации, называющей в числе главенствующего именно выборный орган местного самоуправления. Данное положение в полной мере согласуется с п. 2 ст. 3 Европейской Хартии о местном самоуправлении68, согласно которому право органов местного самоуправления решать дела, входящие в предметы их ведения, осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Кроме этого, данный пункт также закрепляет, что советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Согласно ст. 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную, судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Таким образом, основной закон закрепляет принцип разделения властей, но только по отношению к органам государственной власти. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в иных нормативных актах, регламентирующих деятельность органов местного самоуправления, не говорится о необходимости использовать принцип разделения властей на муниципальном уровне. По этому поводу высказываются разнообразные точки зрения. Так, некоторые авторы69 считают нецелесообразным применять принцип разделения властей на муниципальном уровне. Панина Е. пишет: «…разделение властей должно доходить только до уровня субъекта Федерации. Дальше земство, которому будут свойственны и представительные, и исполнительные функции»70.

65

«Это – власть, а не самодеятельность» // Известия, 1992. 20 ноябр. Там же. 67 Российская газета, № 202, 2003. 8 окт. 68 Российская юстиция. 1996. № 9. 69 Васильев В. Готовится важнейший закон. Не допустить бы ошибок // Российская Федерация. 1994. № 13. С. 17. 70 Панина Е. Нельзя проводить реформы в государстве. Где нет власти // Российская Федерация. 1995. № 5. С. 28. 66

Высказывается точка зрения и о том, что целесообразность применения принципа разделения властей на уровне муниципального образования определяется самим местным сообществом и закрепляется в уставе муниципального образования71. Нельзя не согласиться с тем, что формирование органов местного самоуправления должно проходить с учетом принципа разграничения полномочий представительной и исполнительной власти, который дает названным органам муниципальной власти возможность свободно действовать в пределах установленной законом компетенции. Существует мнение, что «для обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления жизненно необходимы оптимальное разграничение полномочий органов власти и управления, взаимный контроль, система сдержек и противовесов»72. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит прямого ответа на вопрос, какие отношения должны существовать в системе местного самоуправления по горизонтали: между представительными и исполнительными органами местного самоуправления, между представительным органом и главой муниципального образования. Эти вопросы должны разрешаться в законодательных актах субъектов Российской Федерации. Законодательные акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, регламенты представительных органов местного самоуправления предусматривают создание в их составе различных органов, в том числе комитетов и комиссий. Постоянные комитеты (комиссии) наделяются соответствующими полномочиями, среди которых выделяется контроль в пределах компетенции представительного органа местного самоуправления за соблюдением действующего законодательства и выполнением решений представительного органа исполнительным органом муниципального образования. С учетом сказанного необходимо, чтобы и на муниципальном уровне действовал принцип разграничения компетенции представительной и исполнительной власти, означающий невозможность вмешательства представительных органов местного самоуправления в текущую исполнительную деятельность. Только четкое разграничение компетенции различных органов местного самоуправления заставит каждого заниматься своим делом, повысит ответственность за развитие территории муниципального образования и более эффективно выполнять основные функции, включая определение общественного порядка и безопасности граждан. В соответствии с Конституцией Российской Федерации охрана общественного порядка является одним из направлений деятельности органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 132). Данное конституционное положение получает свое развитие в Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», который к вопросам местного значения относит охрану общественного порядка, организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью (п. 8 ст. 15, п. 9 ст. 16)73. Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России74, перечисляет ряд принципов, на основе которых намечено осуществлять преобразования. Первым из них назван принцип обеспечения целостности и единства системы МВД при сочетании вертикальной федеральной подчиненности с самостоятельностью ОВД субъектов федерации, территориальных, транспортных органов и местных органов охраны общественного порядка в составе милиции общественной безопасности. На базе Конституции РФ и федерального законодательства намечено обеспечить рациональное перераспределение функций и правомочий в сфере управления органами внутренних дел и внутренними войсками на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации и местного самоуправления. Согласно положениям Концепции создание муниципальных органов охраны общественного порядка и муниципальных пожарных служб предполагается осуществлять в составе территориальных органов внутренних дел и подразделений пожарной охраны. На втором этапе преобразований предполагается «перейти на новую систему организации милиции общественной безопасности, сохраняющую управляемость всех ее звеньев, включая муниципальные

71

Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 92. Овчинников И.И. Местное самоуправление: Конституционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. М., 1992. Вып. 1. С. 165. 73 Российская газета, № 202, 2003. 8 окт. 74 Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России // Милиция. 1996. № 6. 72

органы охраны общественного порядка (муниципальную милицию) со стороны МВД России при учете полномочий субъектов Федерации и местных органов самоуправления»75. В параграфе, посвященном развитию милиции общественной безопасности, подчеркивается, что организационно-штатное перестроение милиции общественной безопасности предполагается осуществлять с учетом разграничения компетенции органов исполнительной власти федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления. В соответствии с источниками финансирования и объемом компетенции в рамках единой милиции общественной безопасности будут выделены федеральные силы (полки патрульно-постовой и конвойной службы, отряды милиции особого назначения, подразделения милиции общественной безопасности органов внутренних дел на транспорте и на режимных объектах), милиция общественной безопасности субъектов Российской Федерации и муниципальная милиция. При формировании муниципальных органов охраны общественного порядка предполагается сохранить их в структуре милиции общественной безопасности, включив в их состав штатную численность, силы и средства подразделений милиции, содержащихся за счет средств местных бюджетов. Государство, конституционно предоставляя одну из своих функций – охрану общественного порядка органам местного самоуправления, вместе с этим наделяет последних для ее реализации своими властными полномочиями. Они состоят из ряда взаимосвязанных и проявляющихся в тесном единстве элементов, главные из которых: а) издание велений, дача указаний, принятие решений, обязательных для всех лиц; б) организация исполнения решений при помощи средств воспитания, убеждения и поощрения; в) охрана велений муниципальных органов не только средствами убеждения и общественного принуждения, но и применения в необходимых случаях мер государственного принуждения. Исходя из этого, все полномочия органов местного самоуправления, с определенной долей условности, можно разделить на нормотворческие, исполнительно-распорядительные и охранительные. Итак, деятельность органов местного самоуправления по охране общественного порядка определяется в организации управления территориальными подразделениями МОБ и наделением первых специфическими полномочиями, которые характеризуются следующим образом: 1 Нормотворческие полномочия. Отличительной чертой этих полномочий является то, что они воплощаются в актах представительных органов местного самоуправления, их исполнительнораспорядительного аппарата, содержащих предписания нормативного характера. Причем, исполнение последних возлагается на милицию. Многогранная деятельность представительных органов местного самоуправления, их исполнительно-распорядительного аппарата протекает в условиях возникновения, изменения, либо прекращения различных общественных отношений. Часть из них регулируется правом в централизованном порядке, часть – непосредственно региональными органами власти. Осуществляя свои нормотворческие полномочия в сфере охраны правопорядка, органы местного самоуправления регулируют определенную группу общественных отношений. Последние отражают специфические местные условия, в силу чего регулирование их во всем объеме в централизованном порядке невозможно. Таким образом, обозначая сферу функционирования, осуществляя регулирование режима работы, органы местного самоуправления воздействуют (т.е. осуществляют управление) на территориальную милицию общественной безопасности. 2 Исполнительно-распорядительные полномочия. Эта группа «прав-обязанностей» имеет наибольший удельный вес в структуре полномочий органов местного самоуправления, в сфере организации и деятельности милиции общественной безопасности. В нее входят: а) право образовывать дополнительные подразделения МОБ, устанавливать их структуру и штаты, давать согласие на утверждение в должности руководителей этих формирований; б) полномочия по финансовому и материально-техническому обеспечению указанных подразделений, право-обязанность в пределах своей компетенции осуществлять контроль за деятельностью МОБ, запрашивать отчет о ее работе, давать указания текущего характера. 3 Охранительные полномочия. Они служат гарантом надлежащей реализации имеющихся у органов местного самоуправления прав. По природе своей являются правомочиями государственно75

Там же.

принудительного воздействия в отношении субъектов права полностью, либо частично не исполняющих юридические обязанности. Характер рассмотренных выше правомочий обусловлен содержанием той ориентационной связи, которая установлена нормативно-правовыми актами между представительными органами местного самоуправления, их исполнительно- распорядительным аппаратом и подконтрольной им территориальной милиции общественной безопасности. Анализ данных нормативных актов и сложившейся практики показывают, что полномочия в сфере организации и деятельности МОБ хотя и составляют часть компетенции органов местного самоуправления, однако обеспечивают функционирование данных учреждений власти только в целом, а именно: − определяют задачи, разрабатывают комплексные программы борьбы с преступностью и определяют иные меры по соблюдению законности и правопорядка территориального образования (в соответствии со ст. 3, 7 Закона «О милиции»76, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»)77; − дают согласие на назначение в должности начальника территориального органа внутренних дел и утверждают в должности начальников милиции общественной безопасности (местной милиции) соответствующих городских, районных органов внутренних дел, участковых уполномоченных милиции (п. 6 ст. 7 и п. 8 ст. 9 Закона «О милиции»)78; − создают за счет собственных бюджетов дополнительную штатную численность милиции общественной безопасности (местной милиции) – (п. 5, 6 ст. 9 Закона «О милиции»)79; − создают необходимые условия для работы милиции (предоставляют служебные помещения, средства связи, оказывают коммунальные услуги, обеспечивают сотрудников милиции жилой площадью, выделяют места в дошкольных учреждениях детям сотрудников милиции и др.) – (ст. 30, 31 Закона «О милиции»)80; − осуществляют контроль за деятельностью милиции общественной безопасности (местной милиции), заслушивают отчеты начальников городских, районных органов внутренних дел о состоянии охраны общественного порядка на обслуживаемой территории [ст. 37 Закона «О милиции»81, п. 5 ст. 5 Указа Президента РФ «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации»82]; − накладывают в пределах своей компетенции административные взыскания на должностных лиц за совершенные административные правонарушения; − принимают меры, связанные с проведением собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, организацией спортивных зрелищ и других массовых общественных мероприятий (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28.07.1988 «О порядке организации и проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования», Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»)83; − участвуют в пределах своей компетенции в обеспечении безопасности дорожного движения (обустройство и содержание дорог, транспортных магистралей, находящихся в их ведении и т.д.) – (ст. 5, п. 4 ст. 6 Федерального закона РФ «О безопасности дорожного движения»)84; − осуществляют в случае стихийных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотий, пожаров, массовых нарушений общественного порядка предусмотренные законом меры по спасению людей, защите их жизни и здоровья, сохранению материальных ценностей, поддержанию правопорядка, а также образуют органы (штабы) по ликвидации подобных чрезвычайных ситуаций и решение иных вопросов гражданской обороны [ст. 16 – 21 Федерального конституционного закона РФ «О чрезвычайном положении»85, ст. 19

76

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 563. Российская газета, № 202, 2003. 8 окт. 78 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 563. 79 Там же. 80 Там же. 81 Там же. 82 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 7. Ст. 562. 83 Российская газета, № 202, 2003. 8 окт. 84 Собр. законодательства РФ. 1995. № 50. С. 4873. 85 Там же. 2001. № 23. 77

Федерального закона РФ «О пожарной безопасности»86, Указ Президента РФ (в ред. от 05.08.2002) «Вопросы гражданской обороны Российской Федерации»87]; − производят регистрацию и снятие граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства, в случае отсутствия в муниципальном образовании органа внутренних дел [ст. 1 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 (в ред. от 14.08.2002)88]; − содействуют органам суда, прокуратуры и юстиции в их работе по обеспечению законности на территории муниципального образования; − привлекают граждан, общественные объединения, предприятия и учреждения к решению вопросов охраны правопорядка и осуществлению общественной безопасности (как правило, данные вопросы регулируются нормативными актами субъектов Федерации, например, Постановление Администрации Тамбовской области от 08.11.1994 № 540 «Об утверждении примерного положения о муниципальных дружинах».)89. Такова общая характеристика полномочий органов местного самоуправления по управлению подотчетными подразделениями милиции общественной безопасности. Подводя итог сказанному, необходимо сделать ряд общих выводов: 1 Под содержанием исследуемых правовых взаимоотношений (компетенции) понимается система полномочий органов местного самоуправления в сфере организации и деятельности МОБ. 2 Каждое из означенных полномочий представляет собой органическое соединение определенной юридической обязанности с корреспондирующим ей правом. 3 Исследуемые взаимоотношения составляют «права – обязанности», вытекающие непосредственно из нормативно- правовых актов. 4 Для удобства в изучении все полномочия в обозначенной области могут быть разделены на: а) нормотворческие; б) исполнительно-распоря-дительные; в) охранительные. 5 Анализ законодательства и фактической деятельности органов местного самоуправления показывает, что основной объем прав по управлению территориальными подразделениями милиции общественной безопасности сегодня сохранен в основном «в руках» отраслевой системы управления (МВД РФ, республик, ГУВД – УВД краев и областей). 6 Юридическая регламентация полномочий органов местного самоуправления в сфере организации и деятельности милиции общественной безопасности требует кардинального совершенствования в направлении дальнейшей конкретизации и расширения прав местного самоуправления. В заключение данной главы необходимо подчеркнуть, что опыт нашей страны и других государств свидетельствует о том, что высокоэффективная деятельность по обеспечению правопорядка невозможна без органов местного самоуправления и населения муниципальных образований. Создание отлаженного механизма реализации органами местного самоуправления своих полномочий потребует определенного времени. Однако уже сейчас органы муниципальной власти призваны обеспечить правовое и материально-техническое обеспечение органов охраны общественного порядка, активно содействовать выполнению стоящих перед ними задач. Глава 2 ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО УПРАВЛЕНИЮ МИЛИЦИЕЙ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ 2.1 Отечественный и зарубежный опыт деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка

86

Там же. 1994. № 35. Там же. 1996. № 22. 88 Там же. 1995. № 30. Ст. 2939. 89 Сборник постановлений и распоряжений губернатора Тамбовской области. 1994. № 11. 87

ОРГАНЫ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРЕДСТАВЛЯЮТ СОБОЙ ОТРАСЛЕВУЮ ПОДСИСТЕМУ ГОСУДАРСТВЕННООБЩЕСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМ ПОРЯДКОМ С ОДНОЙ СТОРОНЫ И СИСТЕМУ ОРГАНОВ, УЧРЕЖДЕНИЙ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ, ИМЕЮЩИХ СЛОЖНУЮ СТРУКТУРУ И ПОЛИФУНКЦИОНАЛЬНУЮ НАГРУЗКУ, С ДРУГОЙ. ИДЕЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ БЫЛА ВЫЗВАНА К ЖИЗНИ ПОЛИТИЧЕСКИМИ ПРОЦЕССАМИ УКРЕПЛЕНИЯ МЕХАНИЗМА НАРОДОВЛАСТИЯ, СВЯЗАННЫМИ, В ЧАСТНОСТИ, С РЕАЛИЗАЦИЕЙ СТРОИТЕЛЬСТВА НОВЫХ СТРУКТУР ВЛАСТИ «СНИЗУ-ВВЕРХ». ЕГО СУТЬ В ТОМ, ЧТО ВЛАСТЬ КАЖДОГО УРОВНЯ ОБЛАДАЕТ ТЕМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ, КОТОРЫЕ ОНА В СОСТОЯНИИ ЭФФЕКТИВНО ОСВОИТЬ В ИНТЕРЕСАХ СВОЕГО НАСЕЛЕНИЯ, ПЕРЕДАВАЯ НА «ВЕРХНИЙ» УРОВЕНЬ ТЕ ПОЛНОМОЧИЯ, КОТОРЫЕ ПРЕДСТАВЛЯЮТ ОБЩИЙ ИНТЕРЕС. ПРИ ТАКОМ ПОДХОДЕ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НЕ МОГУТ ЛИШАТЬСЯ ПРАВА РУКОВОДСТВА ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯМИ МИЛИЦИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ. В ТО ЖЕ ВРЕМЯ, СТРЕМЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛИЗИРОВАТЬ МИЛИЦИЮ ЯВЛЯЕТСЯ ПО-ВИДИМОМУ, РЕАКЦИЕЙ НА НЕСПОСОБНОСТЬ ЦЕНТРАЛЬНОЙ ВЛАСТИ ОБЕСПЕЧИТЬ МИЛИЦИЮ НЕОБХОДИМЫМИ РЕСУРСАМИ, АДЕКВАТНО И СВОЕВРЕМЕННО УЧИТЫВАТЬ ИЗМЕНЯЮЩИЕСЯ МЕСТНЫЕ УСЛОВИЯ И МАКСИМАЛЬНО ПРИБЛИЗИТЬ МИЛИЦИЮ К НАСЕЛЕНИЮ. Образование муниципальных органов охраны общественного порядка (МОООП) в России – важный этап реформирования системы органов внутренних дел, и создание таких подразделений в условиях совершенствования законодательства и повышения уровня профессионализма их сотрудников, а также наличия ряда факторов социально-экономического характера, которые будут рассмотрены далее, позволит повысить состояние законности в деятельности подразделений, осуществляющих функцию охраны общественного порядка. Муниципальный (от лат. Municipium – самоуправляющаяся община), как известно, означает относящийся к муниципалитету – это наименование в ряде стран присвоено органам местного самоуправления90. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы» от 8 января 1998 г. (в ред. от 28.07.2002) определяет ее как профессиональную деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной91. Идея создания муниципальной милиции не нова. Опыт истории свидетельствует, что происхождение муниципальной полиции в зарубежных странах явилось одним из последствий коренных потрясений в государственной жизни, во время которых слабость объединенной центральной власти, а иногда и совершенное отсутствие правительства, как единой власти, создавали необходимость в организации местной полицейской силы, призванной для обеспечения общественного порядка как главного условия спокойного общежития. Анализ функциональной деятельности муниципальной полиции зарубежных стран позволяет выделить ряд моментов. Несмотря на организационно-правовую самостоятельность муниципальной полиции, применение общенациональных законов остается ее важнейшей обязанностью. Кроме того, муниципальная полиция обязана представлять «наверх» информацию о состоянии правопорядка и законности в работе личного состава92. В США, например, полицейская система напоминает, по выражению американских юристов, «слоеный торт». Его толстый слой – муниципальные полицейские органы (800 тыс. человек). Слой потоньше – 50 штатных полицейских структур, занятых, главным образом, надзором за движением на автомагистралях штата (350 тыс. человек). Третий, самый тонкий слой – различные федеральные полицейские агентства (100 тыс. человек), применяющие федеральные законы. Местные власти в США затрачивают на полицию в 4 раза больше средств, чем феде-

90

Клюшниченко А.П., Самойленко А.В., Зеленько В.Л. Муниципальное право. М., 1991. С. 18, 43. Собр. законодательства РФ. 1998. № 2. 92 Кавецкий А.Б. Общественный порядок в правовом государстве: принципы организации и пути укрепления. М., С. 21. 91

ральное правительство. Можно было бы указать и на то, что правительству Германии непосредственно подчинено менее 1 % всех полицейских сил страны. «В зарубежной полицеистике, – отмечает Ю.И. Осипов, – муниципальными органами полиции называются только те органы, которые обслуживают территориальные образования населения, когда эти образования составляют в количественном отношении 5 – 25 тысяч... Крупные города, провинциальные центры, а тем более столицы, включены в региональные системы управления полицейскими силами»93. Например, Париж, Лондон имеют свое управление в национальных министерствах внутренних дел. Изучение зарубежной практики в деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка свидетельствует, что в странах, имеющих определенную степень децентрализации правоохранительных функций, к органам муниципальной полиции относят формирования, служащие которых нанимаются властями самоуправляющихся территориальных образований, им подчиняются, содержатся за счет местного бюджета, функционируют в пределах четко определенной юрисдикции и выполняют задачи по обслуживанию «своего» населения. Взаимоотношения подразделений муниципальной полиции с государственными органами внутренних дел строятся на принципах взаимодействия и координации. Организационная подчиненность как таковая исключается. РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ МЕСТНОЙ И НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИЦИИ ПРОВОДИТСЯ, КАК ПРАВИЛО, В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПОРЯДКЕ. НАПРИМЕР, В АНГЛИИ, ФРАНЦИИ – В НАЦИОНАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ, В США – В ЗАКОНАХ ШТАТОВ. «МУНИЦИПАЛЬНАЯ» ПОЛИЦИЯ ОБЯЗАНА РУКОВОДСТВОВАТЬСЯ ЗАКОНАМИ СТРАНЫ И ПОСТАНОВЛЕНИЯМИ НАЦИОНАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА. ПРИ ЭТОМ ЕЙ ПРЕДОСТАВЛЯЮТСЯ ШИРОКИЕ ПОЛНОМОЧИЯ И САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ МЕРОПРИЯТИЙ ПО ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И ПРОФИЛАКТИКЕ ПРАВОНАРУШЕНИЙ, А ТАКЖЕ В ВОПРОСАХ ОРГШТАТНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА, ПРИНЯТИЯ ТАКТИЧЕСКИХ И УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ. ПОЛНОМОЧИЯ В СФЕРЕ БОРЬБЫ С УГОЛОВНОЙ ПРЕСТУПНОСТЬЮ БОЛЕЕ УЗКИЕ И НЕ ВТОРГАЮТСЯ В ГРАНИЦЫ ОПРЕДЕЛЕННОЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ ПОДСЛЕДСТВЕННОСТИ. ПРИМЕРОМ «ТРАДИЦИОННОЙ» РАБОТЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПОЛИЦИИ СЛУЖИТ РАБОТА ТАКОГО ПОДРАЗДЕЛЕНИЯ, СУЩЕСТВУЮЩЕГО В Г. ТУРКУ (ФИНЛЯНДИЯ). СИЛАМИ ПОЛИЦИИ ОСУЩЕСТВЛЯЕТСЯ ПЕШЕЕ И АВТОМОБИЛЬНОЕ ПАТРУЛИРОВАНИЕ, ЦЕЛЬЮ КОТОРОГО ЯВЛЯЕТСЯ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПОРЯДКА В ОБЩЕСТВЕННЫХ МЕСТАХ. ТАКЖЕ, В ЧИСЛО НЕПОСРЕДСТВЕННЫХ ЗАДАЧ ВХОДИТ: − КОНТРОЛЬ ТРАНСПОРТНЫХ РАЗВЯЗОК, ТАКИХ КАК ПОРТ, АЭРОДРОМ, ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНЫЙ ВОКЗАЛ И ДРУГИЕ ОБЪЕКТЫ; − ПРИНЯТИЕ МЕР К ПЬЯНЫМ; − РАССЛЕДОВАНИЕ ПРЕСТУПЛЕНИЙ, ПРЕЖДЕ ВСЕГО СВЯЗАННЫХ С НАРУШЕНИЕМ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА94. МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПОЛИЦИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ ДЕЙСТВУЕТ НА ОСНОВЕ РЯДА ПРИНЦИПОВ, КОТОРЫЕ ПРИМЕНИМЫ И ДЛЯ МУНИЦИПАЛИЗАЦИИ МИЛИЦИИ В РОССИИ. К ОСНОВНЫМ ИЗ НИХ МОЖНО ОТНЕСТИ СЛЕДУЮЩИЕ: 1 НАЗНАЧЕНИЕ РУКОВОДИТЕЛЯ «МУНИЦИПАЛЬНОЙ» ПОЛИЦИИ ПРОИЗВОДИТСЯ МЕСТНОЙ ВЛАСТЬЮ, НО, КАК ПРАВИЛО, С СОГЛАСИЯ ЦЕНТРАЛЬНОГО ОРГАНА ПОЛИЦИИ (КРОМЕ США). ПРИОРИТЕТЫ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ «МУНИЦИПАЛЬНОЙ» ПОЛИЦИИ ВЫРАБАТЫВАЮТСЯ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ, ПОДКЛЮЧЕНИЕ ЕЕ К ВЫПОЛНЕНИЮ КАКИХ-ЛИБО ОБЩЕНАЦИОНАЛЬНЫХ ПРИОРИТЕТОВ И ПРОГРАММ ФИНАНСИРУЕТСЯ ЦЕНТРАЛЬНОЙ ВЛАСТЬЮ. 2 ОСНОВНЫЕ ТРЕБОВАНИЯ К КАДРАМ «МУНИЦИПАЛЬНОЙ» ПОЛИЦИИ СОВПАДАЮТ С ОБЩЕНАЦИОНАЛЬНЫМИ СТАНДАРТАМИ. СИСТЕМА ИХ ПОДГОТОВКИ ЯВЛЯЕТСЯ ВО МНОГОМ ЕДИНОЙ И ЦЕНТРАЛИЗОВАННОЙ. 3 НЕКОТОРЫЕ ОБЩИНЫ ПРЕДПОЧИТАЮТ НЕ ИМЕТЬ СОБСТВЕННОЙ ПОЛИЦИИ, ДОВОЛЬСТВУЯСЬ ОПЕРАТИВНЫМ ОБСЛУЖИВАНИЕМ ИХ ТЕРРИТОРИЙ ПОДРАЗДЕ93

Осипов Ю.И. Доклад по проблемам актуальности создания муниципальной милиции в СССР из материалов заседания Ученого Совета Академии МВД СССР. Зарубежный опыт муниципализации полиции. М., 1993. 94 Хухтине А., Солонен Ю. Местная полиция в Финляндии. Турку, 1986. С. 6.

ЛЕНИЯМИ НАЦИОНАЛЬНОЙ (ФЕДЕРАЛЬНОЙ) ИЛИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИЦИИ95. ПРИ ЭТОМ ИЗУЧЕНИЕ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА ПОКАЗЫВАЕТ, ЧТО БОЛЬШИНСТВО СТРАН ПОСТЕПЕННО ПРОДВИГАЛИСЬ ПО ПУТИ ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ПОЛИЦИЕЙ, СОПРОВОЖДАВШЕЙСЯ В РЯДЕ СТРАН НАЦИОНАЛИЗАЦИЕЙ ПОЛИЦЕЙСКИХ ФОРМИРОВАНИЙ, ПРИНАДЛЕЖАВШИХ ОБЩИНАМ. В НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ В РАЗВИТЫХ ПОЛИЦЕЙСКИХ СИСТЕМАХ СУЩЕСТВУЕТ ДВЕ ТЕНДЕНЦИИ: ТЕ СИСТЕМЫ, КОТОРЫЕ ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАНЫ, СТАРАЮТСЯ ВКЛЮЧИТЬ В СЕБЯ МЕХАНИЗМЫ ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ, А ТЕ СИСТЕМЫ, КОТОРЫЕ В ИСТОРИЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ БЫЛИ ЦЕНТРАЛИЗОВАНЫ, СТАРАЮТСЯ ПО ВОЗМОЖНОСТИ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ ВНЕСТИ ЭЛЕМЕНТЫ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ. ПРОЦЕСС ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ПОЛИЦИИ ИДЕТ В ОСНОВНОМ В ТЕХ СТРАНАХ, ГДЕ РЕЖИМ ВЛАСТИ СТАБИЛЕН. В ОСТАЛЬНЫХ СТРАНАХ, ГДЕ БОЛЕЕ ИЛИ МЕНЕЕ КАКИЕ-ТО ФАКТОРЫ ДЕСТАБИЛИЗИРУЮТ ОБСТАНОВКУ, РЕЧЬ СРЕДИ ПРОФЕССИОНАЛОВ, СРЕДИ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ ИДЕТ О СОЧЕТАНИИ ПРИНЦИПОВ ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ. 4 МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПОЛИЦИЯ МАКСИМАЛЬНО ПРИБЛИЖЕНА К НАСЕЛЕНИЮ. В РАМКАХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СТРУКТУР (ДАЖЕ МАЛЕНЬКИХ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ), НАКОНЕЦ-ТО, МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПОЛИЦИЯ МОЖЕТ РЕШИТЬ ИЗВЕЧНУЮ ПРОБЛЕМУ, КОТОРАЯ СУЩЕСТВУЕТ ВО ВЗАИМООТНОШЕНИИ ПОЛИЦИИ С НАСЕЛЕНИЕМ, – ЭТО, ТАК НАЗЫВАЕМЫЙ, ИНФОРМАЦИОННЫЙ ВАКУУМ ВОКРУГ ПОЛИЦИИ. БУДУЧИ ПРИБЛИЖЕНА К НАСЕЛЕНИЮ, ПОЛИЦИЯ ПРЕВРАЩАЕТСЯ В СИЛУ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ. НО ДЛЯ ТОГО, ЧТОБЫ ОНА ПРЕВРАТИЛАСЬ В СИЛУ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ, ОНА ДОЛЖНА ВЗЯТЬ НА СЕБЯ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ НЕ ТРАДИЦИОННЫЕ ПОЛИЦЕЙСКИЕ, А ТАК НАЗЫВАЕМЫЕ НЕКРИМИНАЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ. 5 ДАЛЕЕ НЕОБХОДИМО ОСТАНОВИТЬСЯ НА ОСНОВНЫХ ПАРАМЕТРАХ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПОЛИЦИИ, КОТОРЫЕ СУЩЕСТВУЮТ В ЗАПАДНОЙ ПОЛИЦЕИСТИКЕ, В ТЕОРИИ И ПРАКТИКЕ. ПРЕЖДЕ ВСЕГО ПОЛИЦИЯ ПОЛНОСТЬЮ ПОДЧИНЕНА МЕСТНОЙ ВЛАСТИ И НАНИМАЕТСЯ МЕСТНОЙ ВЛАСТЬЮ. 6 МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПОЛИЦИИ ВМЕНЕНО В ОБЯЗАННОСТИ ЗАЩИЩАТЬ ОБЩЕНАЦИОНАЛЬНЫЙ ЗАКОН И ПРИМЕНЯТЬ ЕГО, А ЗАТЕМ УЖЕ МЕСТНЫЕ ЗАКОНЫ, Т.Е. ОБЩЕНАЦИОНАЛЬНЫЙ ЗАКОН ВСЕГДА ПРИСУТСТВУЕТ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И В ОБЯЗАННОСТЯХ МЕСТНОЙ ПОЛИЦИИ. НАЗНАЧЕНИЕ РУКОВОДИТЕЛЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПОЛИЦИИ ПРОИЗВОДИТСЯ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ, КАК ПРАВИЛО, С САНКЦИИ ИЛИ С СОГЛАСИЯ КАКИХ-ТО ЦЕНТРАЛЬНЫХ ПОЛИЦЕЙСКИХ ИЕРАРХИЙ. ТАК ДЕЛАЕТСЯ В АНГЛИИ, ДРУГИХ СТРАНАХ АНГЛО-САКСОНСКОЙ СИСТЕМЫ. МЕСТНАЯ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПОЛИЦИЯ ТРАДИЦИОННО В ЛЮБЫХ СТРАНАХ КОНТАКТИРУЕТ И ВЗАИМОДЕЙСТВУЕТ С РЕГИОНАЛЬНЫМИ СТРУКТУРАМИ. В США ВСЯ СТРАНА РАЗБИТА НА 24 ЗОНЫ, В КОТОРЫХ ДЕЙСТВУЮТ ТАК НАЗЫВАЕМЫЕ УДАРНЫЕ СИЛЫ, БОРЮЩИЕСЯ С ОРГАНИЗОВАННОЙ ПРЕСТУПНОСТЬЮ. С НИМИ ТЕСНО ВЗАИМОДЕЙСТВУЕТ И РАБОТАЕТ МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПОЛИЦИЯ. ПРИ ПРОВЕДЕНИИ КАКИХ-ТО ОПЕРАЦИЙ МЕСТНАЯ МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПОЛИЦИЯ ПОЛНОСТЬЮ ПОДЧИНЯЕТСЯ УДАРНЫМ СИЛАМ. ЕСЛИ ОПЕРАЦИЯ УСПЕШНО РЕАЛИЗОВАНА И ЕСТЬ КАКОЙ-ТО «НАВАР», Т.Е. КОНФИСКОВАНЫ ДЕНЬГИ, НАРКОТИКИ, КАКОЕ-ТО ИМУЩЕСТВО, ТО ТОГДА УДАРНАЯ СИЛА ОТЧИСЛЯЕТ ДО 90 % КОНФИСКОВАННОГО НА МЕСТНЫЕ УРОВНИ. ПРЕДЪЯВЛЯЕМЫЕ ТРЕБОВАНИЯ К КАДРАМ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПОЛИЦИИ ПОЛНОСТЬЮ ОТВЕЧАЮТ НАЦИОНАЛЬНЫМ СТАНДАРТАМ, НО С НЕКОТОРЫМИ ОТКЛОНЕНИЯМИ, ИСХОДЯ ИЗ НАЛИЧИЯ ТЕХ ИЛИ ИНЫХ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ, ОСОБЕННОСТЕЙ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ 95

Материал к рассмотрению на Экспертном совете МВД России по вопросам проведения нормотворческой работы по проекту федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации». М., 1997.

ЮРИСДИКЦИИ И Т.Д. НО ВСЕ ПОДЧИНЕНО НАЦИОНАЛЬНЫМ СТАНДАРТАМ. ИНФОРМАЦИЯ О СОСТОЯНИИ ПРАВОПОРЯДКА И БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ В РЕГИОНЕ ПОДНИМАЕТСЯ НАВЕРХ ДАЖЕ В ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННЫХ СТРАНАХ (НАПРИМЕР, В США ВСЯ ИНФОРМАЦИЯ ИДЕТ В ФБР). 7 В СТРУКТУРАХ ПОЛИЦИИ, ГДЕ БОЛЕЕ ИЛИ МЕНЕЕ ПРИСУТСТВУЕТ МУНИЦИПАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ, СУЩЕСТВУЮТ МЕХАНИЗМЫ ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ, КОНСОЛИДАЦИИ, НАРАЩИВАНИЯ СИЛ В ЧРЕЗВЫЧАЙНОЙ ОБСТАНОВКЕ. ЭТО ТЕ ЖЕ УДАРНЫЕ СИЛЫ ПО БОРЬБЕ С ОРГАНИЗОВАННОЙ ПРЕСТУПНОСТЬЮ И В СЛУЧАЯХ РАЗЛИЧНЫХ МАССОВЫХ ЭКСЦЕССОВ, МАССОВЫХ БЕСПОРЯДКОВ. КАК ПРАВИЛО, ПРИКАЗ О ВВЕДЕНИИ РЕЗЕРВОВ ПОЛИЦЕЙСКИХ, КАКИХ-ТО МИЛИТАРИЗОВАННЫХ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ, СПЕЦИАЛЬНЫХ ПАТРУЛЬНЫХ ГРУПП НА ТЕРРИТОРИИ МЕСТНОЙ ЮРИСДИКЦИИ ОТДАЕТ ИЛИ ПРЕЗИДЕНТ, ИЛИ ГУБЕРНАТОР ШТАТА, НАКОНЕЦ, ЭТОТ ПРИКАЗ ИДЕТ ОТ ВЫСШЕГО НАЦИОНАЛЬНОГО ПОЛИЦЕЙСКОГО ОРГАНА96. Рассмотрим этапы становления в России конца XIX – начала XX вв. органов охраны общественного порядка. Импульсом, ускорившим процессы реорганизации полиции, несомненно, явилась отмена крепостного права в России и последовавшая за этим «эпоха буржуазных реформ». Хотя подготовка реформы полиции началась задолго до отмены крепостного права, законодателю потребовалось 22 месяца после 19 февраля 1861 г. для принятия первого важного закона по реформе структуры общей полиции – «Временных правил об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых»97. Им предшествовал указ Александра II, данный Сенату в тот же день, 25 декабря 1862 г., где были определены принципиальные положения предпринимаемой реформы полиции. Реформа полиции 1862 г., в результате которой был осуществлен ряд серьезных преобразований на уровне уездной полиции, тем не менее, являлась не завершенной. «Правила» не внесли существенных изменений или вообще не затронули такие вопросы, как порядок подчиненности полиции, предметы ведения, пределы власти, распределение обязанностей, отчетность и ответственность полиции. Поэтому по указанным вопросам сохранялся фактически дореформенный порядок. Функции полиции оставались широкими. Тем не менее, «Временные правила» 1862 г. оставались одним из основных законов о полиции до 1917 г. Неурегулированность многочисленных вопросов деятельности полиции постоянно вызывала необходимость принятия большого числа все новых правовых актов, регулирующих не только общие, но и частные вопросы98. ЗЕМСКАЯ И ГОРОДСКАЯ РЕФОРМЫ НЕ СМОГЛИ В ПОЛНОЙ МЕРЕ РЕШИТЬ ВОПРОСЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ МЕСТНОЙ ПОЛИЦИИ. ПЕРВОНАЧАЛЬНО ДЕНЕЖНЫЕ СРЕДСТВА ЗЕМСТВ БЫЛИ СТОЛЬ СКУДНЫМИ, ЧТО НЕ ПОКРЫВАЛИ РАСХОДОВ НА СОДЕРЖАНИЕ САМИХ ЗЕМСКИХ ОРГАНОВ. ОДНАКО ПОСТЕПЕННО ИХ ФИНАНСОВЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ РАСШИРЯЛИСЬ, ЧТО ПОЗВОЛИЛО ЗЕМСТВАМ В КОНЦЕ XIX – НАЧАЛЕ XX ВВ. РЕШАТЬ МНОГОЧИСЛЕННЫЕ ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ХАРАКТЕРА, ВКЛЮЧАЯ ВОПРОСЫ УЧРЕЖДЕНИЯ ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ ПОЛИЦЕЙСКИХ ДОЛЖНОСТЕЙ ЗА СЧЕТ ПЕРЕВОДА СВОИХ СРЕДСТВ В МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ. РЕШЕНИЕ О ВЫДЕЛЕНИИ СРЕДСТВ НА УКРЕПЛЕНИЕ МЕСТНОЙ ПОЛИЦИИ ПРИНИМАЛОСЬ КАК ПОД ДАВЛЕНИЕМ ГУБЕРНСКОЙ АДМИНИСТРАЦИИ, ТАК И ПО ИНИЦИАТИВЕ САМИХ ОРГАНОВ САМОУПРАВЛЕНИЯ. ИЗМЕНЕНИЯ В СТРУКТУРЕ РОССИЙСКОЙ ПОЛИЦИИ ПРЕДПОЛАГАЛИ СУЩЕСТВЕННЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ ЕЕ ШТАТНОЙ ЧИСЛЕННОСТИ, НО РЕШЕНИЕ ЭТОГО ВОПРОСА БЫЛО ОСЛОЖНЕНО И РАСТЯНУЛОСЬ ПОЧТИ НА ЧЕТВЕРТЬ ВЕКА. УВЕЛИЧЕНИЕ ШТАТОВ ОБЩЕЙ ПОЛИЦИИ, ПОСЛЕДОВАВШЕЕ ПОСЛЕ ОТМЕНЫ КРЕПОСТНОГО ПРАВА, БЫЛО ВЕСЬМА НЕЗНАЧИТЕЛЬНЫМ И НЕ УЧИТЫВАЛО, В ДОЛЖНОЙ МЕРЕ, НИ ЧИСЛЕННОСТИ НАСЕЛЕНИЯ В СТАНАХ И УЕЗДАХ, НИ РАЗМЕРОВ ИХ ТЕРРИТОРИИ.

96

Осипов Ю.И. Доклад по проблемам актуальности создания муниципальной милиции в СССР из материалов заседания Ученого Совета Академии МВД СССР. Зарубежный опыт муниципализации полиции. М., 1993. 97 Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ). Собр. 2. Т. 37, отд. 2. № 39087. 98 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2. Т. 34, отд. 1, № 34336; Т. 36, отд. 1, № 36519, № 36929 и др.

В РОССИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX В. В ХОДЕ РЕФОРМ НЕ ПРОИЗОШЛО СУЩЕСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ИЗМЕНЕНИЙ И В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЕЛЬСКОЙ ПОЛИЦИИ. СЛУЖБА В НЕЙ ПО-ПРЕЖНЕМУ СТРОИЛАСЬ НА ОСНОВЕ НАТУРАЛЬНОЙ ПОВИННОСТИ. ОРГАНИЗАЦИЯ СЕЛЬСКОЙ ПОЛИЦИИ, ПРОДОЛЖАВШАЯ НОСИТЬ ФЕОДАЛЬНЫЙ ХАРАКТЕР, СОХРАНЯЛА ТЕ ЖЕ ОСОБЕННОСТИ И НЕДОСТАТКИ, КОТОРЫЕ БЫЛИ ПРИСУЩИ ОРГАНИЗАЦИИ ДОРЕФОРМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ ПОЛИЦИИ. МАЛОЧИСЛЕННОЙ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ УЕЗДНОЙ ПОЛИЦИИ В ЦЕЛОМ УДАВАЛОСЬ РЕШАТЬ РАЗНООБРАЗНЫЕ АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ЗАДАЧИ И ВЕСТИ БОРЬБУ С ОБЩЕУГОЛОВНОЙ ПРЕСТУПНОСТЬЮ. ЭТО ОБЕСПЕЧИВАЛОСЬ ТЕМ, ЧТО ПОЛИЦИЯ В СЕЛЬСКОЙ МЕСТНОСТИ, В ЗНАЧИТЕЛЬНОЙ СТЕПЕНИ, СТРОИЛА СВОЮ РАБОТУ ЧЕРЕЗ АППАРАТ КРЕСТЬЯНСКИХ СОСЛОВНЫХ ОРГАНОВ. В ХОДЕ РЕФОРМ ВОЛОСТНЫЕ ПРАВЛЕНИЯ БЫЛИ ВЫВЕДЕНЫ ИЗ ПРЯМОГО ПОДЧИНЕНИЯ ПОЛИЦИИ, ОДНАКО, НА НИХ ВОЗЛАГАЛИСЬ МНОГОЧИСЛЕННЫЕ ПОЛИЦЕЙСКИЕ ФУНКЦИИ. КРЕСТЬЯНСКИЕ СОСЛОВНЫЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ ЯВЛЯЛИСЬ ФАКТИЧЕСКИ МЕСТНЫМИ ПОЛИЦЕЙСКИМИ ОРГАНАМИ, ОСТАВАВШИМИСЯ НАДЕЖНОЙ ОПОРОЙ УЕЗДНЫХ ПОЛИЦЕЙСКИХ УПРАВЛЕНИЙ ДО 1917 Г. НАИБОЛЕЕ СУЩЕСТВЕННЫМ ИЗМЕНЕНИЯМ НА РУБЕЖЕ ВЕКОВ ПОДВЕРГЛИСЬ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ ГОРОДОВ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ, НАСЕЛЕНИЕ КОТОРЫХ СТАЛО РЕЗКО ВОЗРАСТАТЬ В СВЯЗИ С БУРНЫМ РАЗВИТИЕМ КАПИТАЛИСТИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ. ПОНЯТИЕ «ГОРОД» В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ БЫЛО ДОВОЛЬНО УСЛОВНЫМ И НЕ ИМЕЛО ЧЕТКИХ ПАРАМЕТРОВ ДЛЯ ОПРЕДЕЛЕНИЯ. ИЗ 108 787 235 ЖИТЕЛЕЙ ИМПЕРИИ В 1885 Г. 13 756 205 ЧЕЛОВЕК (12,6 %) ПРОЖИВАЛО В 1274 ГОРОДАХ99. РАНЕЕ САМОСТОЯТЕЛЬНЫЕ ГОРОДСКИЕ ПОЛИЦЕЙСКИЕ УПРАВЛЕНИЯ В ХОДЕ РЕФОРМЫ БЫЛИ ПОДЧИНЕНЫ УЕЗДНЫМ УПРАВЛЕНИЯМ. ОБЪЕДИНЕНИЕ ГОРОДСКИХ И УЕЗДНЫХ ПОЛИЦИЙ СПОСОБСТВОВАЛО УСТРАНЕНИЮ РАЗОБЩЕННОСТИ МЕСТНЫХ ПОЛИЦЕЙСКИХ ОРГАНОВ, ЧТО СПОСОБСТВОВАЛО ПОВЫШЕНИЮ ОПЕРАТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ В УСЛОВИЯХ РЕЗКО ВОЗРОСШЕЙ ПОСЛЕ ОТМЕНЫ КРЕПОСТНОГО ПРАВА ПОДВИЖНОСТИ НАСЕЛЕНИЯ. В ЦЕЛОМ СТРУКТУРА ГОРОДСКОГО ПОЛИЦЕЙСКОГО УПРАВЛЕНИЯ ПОВТОРЯЛА СТРУКТУРУ УЕЗДНОГО. В ЕГО СОСТАВ ВХОДИЛИ ПОЛИЦМЕЙСТЕР, ЕГО ПОМОЩНИК И ОБЩЕЕ ПРИСУТСТВИЕ ГОРОДСКОГО ПОЛИЦЕЙСКОГО УПРАВЛЕНИЯ, КОТОРОЕ СОСТАВЛЯЛИ ПОЛИЦМЕЙСТЕР В КАЧЕСТВЕ ПРЕДСЕДАТЕЛЯ, ЕГО ПОМОЩНИК И ДВА ЗАСЕДАТЕЛЯ ОТ ГОРОДСКОГО СОСЛОВИЯ (ДВА РАТМАНА ГОРОДСКОГО МАГИСТРАТА ИЛИ РАТУШИ). ПОЛИЦМЕЙСТЕР И ЕГО ПОМОЩНИК НАЗНАЧАЛИСЬ НА ДОЛЖНОСТЬ ГУБЕРНАТОРОМ. В ХОДЕ РЕФОРМЫ ГОРОДСКОЙ ПОЛИЦИИ ВОЗРОСЛА РОЛЬ ПОЛИЦЕЙСКОГО УПРАВЛЕНИЯ И КАНЦЕЛЯРИИ. КАНЦЕЛЯРИЯ ВЕДАЛА ВСЕМ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВОМ ГОРОДСКОГО ПОЛИЦЕЙСКОГО УПРАВЛЕНИЯ. КАК И ПРЕЖДЕ, ГОРОДА ПОДРАЗДЕЛЯЛИСЬ НА ЧАСТИ ВО ГЛАВЕ С ЧАСТНЫМИ ПРИСТАВАМИ. ЧАСТИ, В СВОЮ ОЧЕРЕДЬ, ДЕЛИЛИСЬ НА УЧАСТКИ И ОКОЛОТКИ ВО ГЛАВЕ С УЧАСТКОВЫМИ И ОКОЛОТОЧНЫМИ НАДЗИРАТЕЛЯМИ100. В ПОМОЩЬ ГОРОДСКОМУ ПРИСТАВУ ГУБЕРНАТОР НАЗНАЧАЛ ПОМОЩНИКА И ПОЛИЦЕЙСКИХ НАДЗИРАТЕЛЕЙ. В БОЛЬШИХ ГОРОДАХ ИНОГДА НАЗНАЧАЛИСЬ 2 И ДАЖЕ 3 ПОМОЩНИКА ГОРОДОВОГО ПРИСТАВА101. ОРГАНИЗАЦИЯ ПОЛИЦЕЙСКИХ СИЛ В СТОЛИЦАХ – САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ И МОСКВЕ – ИМЕЛА СВОИ ОСОБЕННОСТИ, ПРОДИКТОВАННЫЕ ЗНАЧЕНИЕМ ЭТИХ ГОРОДОВ ДЛЯ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ102. 99

Сборник сведений по России за 1884 – 1885 годы. СПб., 1887. Мулукаев Р.С. Полиция в России (XIX – начало XX вв.). Н. Новгород, 1993. С. 53. 101 Андреевский И.Е. Полицейское право. СПб, 1871. Т. 1. С. 261; Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2. Т. 42, отд. 2. № 45151. 100

СТОЛИЦА ИМПЕРИИ ГОРОД САНКТ-ПЕТЕРБУРГ ДЕЛИЛСЯ НА 38 УЧАСТКОВ, ВО ГЛАВЕ КОТОРЫХ СТОЯЛИ УЧАСТКОВЫЕ ПРИСТАВЫ, А ПРИ НИХ – ПОМОЩНИК И ПИСЬМОВОДИТЕЛЬ. УЧАСТОК В СВОЮ ОЧЕРЕДЬ ДЕЛИЛСЯ НА ПОЛИЦЕЙСКИЕ ОКОЛОТКИ, КУДА НАЗНАЧАЛИСЬ ОКОЛОТОЧНЫЕ НАДЗИРАТЕЛИ. КОЛИЧЕСТВО ИХ В ОКОЛОТКЕ НЕ БЫЛО ОДИНАКОВЫМ И КОЛЕБАЛОСЬ ОТ 3 ДО 5 ЧЕЛОВЕК, А ВСЕГО ПО ГОРОДУ ШТАТОМ ПРЕДУСМАТРИВАЛОСЬ 192 ОКОЛОТОЧНЫХ НАДЗИРАТЕЛЯ. В ИХ ПОДЧИНЕНИИ НАХОДИЛИСЬ ГОРОДОВЫЕ, ЧИСЛО КОТОРЫХ ОПРЕДЕЛЯЛОСЬ ОБЕРПОЛИЦМЕЙСТЕРОМ. ВСЕГО В ГОРОДЕ БЫЛО 1350 ГОРОДОВЫХ. ОКОЛОТОЧНЫЕ НАДЗИРАТЕЛИ И ГОРОДОВЫЕ СОСТАВЛЯЛИ ПОЛИЦЕЙСКУЮ СТРАЖУ. ПОДОБНЫМ ОБРАЗОМ, С НЕБОЛЬШИМИ ИЗМЕНЕНИЯМИ, БЫЛА ОРГАНИЗОВАНА И ГОРОДСКАЯ ПОЛИЦИЯ В МОСКВЕ. ПОЛИЦЕЙСКИЕ УПРАВЛЕНИЯ ГУБЕРНСКИХ И РЯДА ДРУГИХ ГОРОДОВ СОХРАНИЛИ СВОЮ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ В ВОПРОСАХ ОРГАНИЗАЦИИ СЛУЖБЫ ПОЛИЦИИ. ФУНКЦИИ ГОРОДСКИХ ПОЛИЦЕЙСКИХ УПРАВЛЕНИЙ БЫЛИ ТАКИМИ ЖЕ, КАК У УЕЗДНЫХ ПОЛИЦЕЙСКИХ УПРАВЛЕНИЙ. НАДЕЛЕНИЕ ГОРОДСКИХ ОРГАНОВ САМОУПРАВЛЕНИЯ РЯДОМ АДМИНИСТРАТИВНО-ХОЗЯЙСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ НЕ ПРИВЕЛО К СУЖЕНИЮ КОМПЕТЕНЦИИ ПОЛИЦИИ И В ГОРОДАХ. ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ОБЯЗАННОСТИ ЧИНОВ ПОЛИЦИИ ОПРЕДЕЛЯЛИСЬ ЗАКОНАМИ, А ТАКЖЕ ИНСТРУКЦИЯМИ, РАЗРАБОТАННЫМИ МВД. В 1867 Г. БЫЛА ИЗДАНА ИНСТРУКЦИЯ ОКОЛОТОЧНЫМ НАДЗИРАТЕЛЯМ103. ИНСТРУКЦИЯ ПРЕДНАЗНАЧАЛАСЬ ДЛЯ ОКОЛОТОЧНЫХ САНКТПЕТЕРБУРГА, НО ПО СУЩЕСТВОВАВШЕЙ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ ПРАКТИКЕ, ВСКОРЕ БЫЛА РАСПРОСТРАНЕНА НА ВСЮ ТЕРРИТОРИЮ ИМПЕРИИ БЕЗ ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ НА ТО УЗАКОНЕНИЙ. ЛИКВИДАЦИЯ ВОТЧИННОЙ ПОЛИЦИИ НЕ ПРОСТО РАСШИРИЛА, НО И УСЛОЖНИЛА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОБЩЕЙ ПОЛИЦИИ. КОМПЛЕКТУЕМЫЙ НА ОСНОВЕ НАТУРАЛЬНОЙ ПОВИННОСТИ СОСЛОВНЫЙ ПОЛИЦЕЙСКИЙ АППАРАТ УЖЕ НЕ СООТВЕТСТВОВАЛ НОВЫМ УСЛОВИЯМ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВА, ПОЭТОМУ В ХОДЕ РЕФОРМЫ ПОЛИЦИИ, ХОТЯ И ВЕСЬМА МЕДЛЕННО, БЫЛ ОСУЩЕСТВЛЕН ПЕРЕХОД К ВСЕСОСЛОВНОЙ ПОЛИЦИИ, КОМПЛЕКТУЕМОЙ ПО ВОЛЬНОМУ НАЙМУ. МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ АКТИВНО ПРИВЛЕКАЛО К ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА КАЗАКОВ И СОЛДАТ, А ТАКЖЕ НАДЕЛЯЛО ПОЛИЦЕЙСКИМИ ФУНКЦИЯМИ ДВОРНИКОВ, ДОМОВЛАДЕЛЬЦЕВ И НЕКОТОРЫХ ДРУГИХ ЛИЦ104. НЕСМОТРЯ НА ТО, ЧТО НА СОДЕРЖАНИЕ ПОЛИЦИИ ЗАТРАЧИВАЛИСЬ ОГРОМНЫЕ СРЕДСТВА, (ЗА ПЕРИОД С 1870 ПО 1884 ГГ. ТОЛЬКО ГОРОДАМИ НА ЕЕ СОДЕРЖАНИЕ БЫЛО ИЗРАСХОДОВАНО 21,4 МЛН. Р., ЧТО СОСТАВЛЯЛО 10,7 % ГОРОДСКИХ ДОХОДОВ. ДЛЯ СРАВНЕНИЯ: ЗА ЭТОТ ЖЕ ПЕРИОД РАСХОДЫ ГОРОДОВ НА СОДЕРЖАНИЕ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ СОСТАВЛЯЛИ 7,3 %, НА МЕДИЦИНСКУЮ ЧАСТЬ – 1,0 %), СЕРЬЕЗНЫЕ ТРУДНОСТИ КОМПЛЕКТОВАНИЯ ВОЗНИКЛИ ДАЖЕ В СТОЛИЦЕ, ГДЕ ПЕРЕХОД К КОМПЛЕКТОВАНИЮ ПО НАЙМУ НАЧАЛСЯ РАНЬШЕ, ЧЕМ В ОСТАЛЬНЫХ ГОРОДАХ. ТОЛЬКО ЗА 1867 Г. ИЗ 2275 ПОЛИЦЕЙСКИХ СТОЛИЦЫ БЫЛО УВОЛЕНО 883 ЧЕЛОВЕКА. ИЗ НИХ 330 ЧЕЛОВЕК БЫЛО УВОЛЕНО ПО НЕЖЕЛАНИЮ СЛУЖИТЬ В ПОЛИЦИИ, А 553 ЧЕЛОВЕКА – ПО КОМПРОМЕТИРУЮЩИМ ОСНОВАНИЯМ105. РЕФОРМА ПОЛИЦИИ НЕ КОСНУЛАСЬ ПОРЯДКА ПОДГОТОВКИ КАДРОВ. НИ ЦЕНТРАЛИЗОВАННОЙ, НИ МЕСТНОЙ СПЕЦИАЛЬНОЙ ПОДГОТОВКИ ЛИЦ ДЛЯ СЛУЖБЫ В ПОЛИЦИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX В. В РОССИИ НЕ СУЩЕСТВОВАЛО. ИСКЛЮЧЕНИЕ СОСТАВЛЯЛИ СТОЛИЦЫ, ГДЕ В СОСТАВЕ ГОРОДСКИХ УПРАВЛЕНИЙ БЫЛИ СОЗДАНЫ ПОЛИЦЕЙСКИЕ РЕЗЕРВЫ (ШКОЛЫ). УЛУЧШЕНИЮ СОСТАВА СЛУЖАЩИХ, ПО ЗАМЫСЛУ ЗАКОНОДАТЕЛЯ, ДОЛЖЕН БЫЛ СЛУЖИТЬ И ПОРЯДОК ПРОДВИЖЕНИЯ ПО СЛУЖБЕ. РЕКОМЕНДОВАЛОСЬ ЗАМЕЩАТЬ ВЫШЕСТОЯЩИЕ ДОЛЖНОСТИ ПОЛИЦЕЙСКИХ ЧИНОВНИКОВ ИЗ ЧИСЛА НАИБОЛЕЕ СПОСОБНЫХ НИЖЕСТОЯЩИХ ЧИНОВ. ОД102

Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2. Т. 42, отд. 1. № 44772. Инструкция околодочным надзирателям. СПб., 1867. С. 173–183. 104 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2. Т. 54, отд. 1. № 59476. 105 Всеподданнейший отчет Санкт-Петербургского обер-полицмейстера за 1867 год. СПб., 1867. 103

НАКО НА ПРАКТИКЕ ДОЛЖНОСТИ УЕЗДНЫХ ИСПРАВНИКОВ, ПОЛИЦМЕЙСТЕРОВ, НАДЗИРАТЕЛЕЙ И ИХ ПОМОЩНИКОВ ЗАМЕЩАЛИСЬ, КАК ПРАВИЛО, ЛЮДЬМИ «СО СТОРОНЫ», ПОДОБРАННЫМИ ПО ПРИНЦИПУ ЛИЧНОЙ ПРЕДАННОСТИ. А ЭТО, В СВОЮ ОЧЕРЕДЬ, ОТРИЦАТЕЛЬНО ВЛИЯЛО НА КАЧЕСТВО РУКОВОДЯЩИХ КАДРОВ ПОЛИЦИИ, СКОВЫВАЛО ИНИЦИАТИВУ СЛУЖАЩИХ, ДЛЯ КОТОРЫХ НЕ БЫЛО ПЕРСПЕКТИВ ДАЛЬНЕЙШЕГО СЛУЖЕБНОГО РОСТА. ИТАК, ПРОВЕДЕННЫЙ АНАЛИЗ НЕКОТОРЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, ИСТОРИЧЕСКИХ МАТЕРИАЛОВ И ЛИТЕРАТУРЫ, ЗАТРАГИВАЮЩЕЙ ИССЛЕДУЕМЫЕ ПРОБЛЕМЫ, ПОЗВОЛЯЕТ СДЕЛАТЬ ВЫВОД О ТОМ, ЧТО ПРЕОБРАЗОВАНИЯ В СИСТЕМЕ ПОЛИЦЕЙСКИХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ КОНЦА XIX – НАЧАЛА XX ВВ. В ОПРЕДЕЛЕННОЙ СТЕПЕНИ ПРЕСЛЕДОВАЛИ ЦЕЛЬ ПРИСПОСОБИТЬ ЕЕ К РАЗВИВАЮЩИМСЯ БУРЖУАЗНЫМ ОБЩЕСТВЕННЫМ ОТНОШЕНИЯМ. ОДНАКО В ПОЛНОЙ МЕРЕ ДОСТИГНУТЬ ЭТОГО НЕ УДАЛОСЬ. ПОЛИЦИЯ В РОССИИ К НАЧАЛУ XX В. ПРЕДСТАВЛЯЛА СОБОЙ СЛОЖНУЮ ОРГАНИЗАЦИЮ БЕЗ ЕДИНОЙ И ЧЕТКОЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ ОТЛИЧАЛОСЬ ЦЕЛЫМ РЯДОМ ПРИНЦИПИАЛЬНЫХ НЕДОСТАТКОВ. ПОЛИЦЕЙСКОЕ ДЕЛО РЕГУЛИРОВАЛОСЬ МНОЖЕСТВОМ РАЗНОВРЕМЕННО ИЗДАННЫХ, НЕ ВСЕГДА СОГЛАСОВАННЫХ МЕЖДУ СОБОЙ УЗАКОНЕНИЙ И РАСПОРЯЖЕНИЙ. КОМПЕТЕНЦИЯ, ОБЯЗАННОСТИ И ФУНКЦИИ ПОЛИЦИИ НЕ СИСТЕМАТИЗИРОВАЛИСЬ, ПРЕДСТАВЛЯЛИ СОБОЙ МЕХАНИЧЕСКУЮ СУММУ ЗАКОНОПОЛОЖЕНИЙ, КОПИВШИХСЯ СТОЛЕТИЕ И ВО МНОГИХ СЛУЧАЯХ УСТАРЕВШИХ. ТАК, НАПРИМЕР, ОДНИМ ИЗ РУКОВОДЯЩИХ ДОКУМЕНТОВ, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩИМ ОБЯЗАННОСТИ ПОЛИЦИИ, БЫЛ «УСТАВ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ПРЕСЕЧЕНИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЙ»106. ИЗМЕНЯЮЩАЯСЯ ПОЛИТИЧЕСКАЯ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОБСТАНОВКА В НАЧАЛЕ XX В., РЕЗКИЙ РОСТ ПРЕСТУПНОСТИ В РОССИИ ТРЕБОВАЛИ ОТ ПРАВИТЕЛЬСТВА ГИБКОЙ ВНУТРЕННЕЙ ПОЛИТИКИ, В ТОМ ЧИСЛЕ И РЕФОРМИРОВАНИЯ ВСЕГО ПОЛИЦЕЙСКОГО АППАРАТА, ПРИВЕДЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ БАЗЫ В СООТВЕТСТВИЕ С ТЕМИ ЗАДАЧАМИ, РЕШЕНИЕ КОТОРЫХ ВОЗЛОЖЕНО НА ПОЛИЦИЮ107. ОБРАЗОВАНИЕ ЗЕМСКИХ И ГОРОДСКИХ ОРГАНОВ САМОУПРАВЛЕНИЯ СОЗДАЛО ПРЕДПОСЫЛКИ ДЛЯ ДАЛЬНЕЙШЕГО РАЗВИТИЯ И СПЕЦИАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ, ОДНАКО, В ХОДЕ РЕФОРМЫ И В ПОСЛЕДУЮЩИЙ ПЕРИОД ПОЛИЦИЯ НЕ БЫЛА ОСВОБОЖДЕНА ОТ НЕСВОЙСТВЕННЫХ ЕЙ ОБЯЗАННОСТЕЙ. ВОЗЛОЖИВ НА ОРГАНЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ МНОГОЧИСЛЕННЫЕ АДМИНИСТРАТИВНОХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ФУНКЦИИ, ЗАКОНОДАТЕЛЬ НЕ НАДЕЛИЛ ИХ ПОЛНОМОЧИЯМИ ПОЛНОЦЕННЫХ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ. ПОЭТОМУ ПОЛИЦИЯ ПО-ПРЕЖНЕМУ ОСТАВАЛАСЬ НЕ ТОЛЬКО ОРГАНОМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ, НО И ВАЖНЕЙШИМ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ОРГАНОМ В РЕШЕНИИ ФАКТИЧЕСКИ ВСЕХ ЗАДАЧ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ. Заметим также, что в начале советского периода в истории нашей страны уже предпринималась попытка реализации идеи местной милиции. Декретом СНК РСФСР от 6 сентября 1922 г. содержание милиции было передано на местный бюджет. По существу это привело к фактической передаче милиции, включая уголовный розыск, в исключительное ведение местных органов власти. Как результат – резкое уменьшение расходов на содержание милиции, уменьшение ее численности. Поэтому от этой идеи пришлось отказаться. В рассмотренном выше материале о построении полиции в дореволюционной России содержится богатый опыт организации охраны общественного порядка силами местной полиции – городской, сельской, уездной. Опыт демократического развития стран, механизм социального управления которых в достаточной степени децентрализован, свидетельствует, что полицейские системы в них имеют, как правило, многоуровневое построение. При этом основной объем функций по обеспечению охраны об-

106

Свод законов Российской империи. СПб., 1892. Т. 14. Кручинин В.Н. Становление и развитие законодательства о полиции в России в XVIII – начале XX вв. Дис. … канд. юрид. наук. М.: Академия управления МВД России, 1998. 107

щественного порядка возлагается на полицейские формирования местного (муниципального) уровня108. В традиционном значении муниципальная полиция представляет собой полицейские формирования (органы, учреждения и подразделения), полностью подчиняющиеся местному самоуправлению и нанимаемые им, содержащиеся за счет средств его бюджета (возможны дотации из государственного бюджета при наличии условий, оговоренных в законе) и решающие задачи полиции на территории соответствующего органа местного самоуправления. Суть муниципальной полиции именно в том, что она создается органами местного самоуправления и подчиняется только им, взаимодействуя с иными полицейскими структурами. Государственная (федеральная, штатная, земельная) полиция осуществляет в отношении муниципальной полиции лишь некоторые «координирующие» функции. Организационное подчинение как таковое отсутствует. Оно имеет место лишь при проведении специальных операций. Для их обеспечения создаются механизмы централизации, консолидации, наращивания полицейских сил. Как известно, структура любого органа определяется его функциями. Именно с этой аксиоматичной позиции следует проанализировать организационные отношения муниципальной милиции (отношения координации и субординации) с другими правоохранительными органами. Если рассмотреть характер рабочих операций работников городских, районных отделов (отделений) внутренних дел, то нетрудно заметить, что их основную часть занимают действия, направленные вовсе не на борьбу с преступностью. Это подтверждают анализы сигналов, получаемых дежурной частью крупного города (телефон «02», книги учета заявлений граждан, в том числе и черновые, учет «входящей» корреспонденции в канцелярии, «фотографирование» рабочей смены участковых уполномоченных и милиционеров, анкетирование работников, интервью с руководителями органов внутренних дел. В среднем от 70 до 90 % времени и усилий городской и районной милиции расходуется на различные формы обслуживания населения: поддержание паспортного режима, охрану общественного порядка, регулирование движения автотранспорта, борьбу с пьянством и бродяжничеством, профилактику различных нарушений со стороны подростков, выдачу различных справок и документов, розыск без вести пропавших лиц, пропавших животных и т.д. Исследования зарубежных ученых, специалистов по «полицейской науке» подтверждают эту тенденцию109. Разумеется, это нисколько не умаляет того, что главной функцией милиции (полиции) является борьба с преступностью и обеспечение правопорядка, успешность осуществления которой, согласно общественному мнению, и являются основными показателями в оценке работы милиции (полиции) как населением и прессой, так и руководителями города (района). Именно это и должно лежать в основе организационного построения подразделений муниципальной и криминальной милиции (полиции), в том числе и муниципальной милиции (полиции) в крупных городах, где «муниципальные» функции перенесены в микроотделения, а «криминальные» (информационные и экспертно-криминалистические подразделения, разведка, следствие, подразделения по борьбе с наркоманией, организованной преступностью, убийствами и т.д.) оставлены в центре. Видимо, таким же образом следовало бы проектировать и милицейские подразделения в России, обязательно организовав во всех крупных городах и областях экстерриториальные управления по борьбе с организованной преступностью, наркобизнесом, тяжкими преступлениями и т.д., передав право руководства всеми другими подразделениями (охрана общественного порядка, профилактика, паспортный режим, обеспечение безопасности дорожного движения и т.д.) на места. Опыт развитых стран всего цивилизованного мира свидетельствует о том, что система власти, все ее механизмы проецируются в полицейских организационных структурах. И это понятно. Это аксиома демократии и самоуправления. Ст. 9 Закона РСФСР «О милиции» предусмотрены различные виды милиции общественной безопасности в зависимости от источников и порядка финансирования. В соответствии с указанными предписаниями выделяется милиция общественной безопасности (местная милиция), содержащаяся за счет: − республиканского бюджета РФ; − бюджета республик, входящих в состав РФ; 108 Веремеенко И.И., Кононов А.М. Муниципальные органы охраны общественного порядка: правовые и организационные проблемы создания // Вестник МВД РФ. 1997. № 6. С. 61. 109 Кания Р. Опыт создания муниципальной полиции во Франции // Политиздат. 1989. Т. 12. № 3; Хухтине А., Солонен Ю. Местная полиция в Финляндии. Турку, 1986.

местных бюджетов (краев, областей, автономных областей и округов, городов Москвы и СанктПетербурга)110. • В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 10 июня 1996 г. № вч-п420010 Министерство внутренних дел Российской Федерации совместно с ФСБ России, Министерство национальностей России, Минюстом России, Минтрудом России, Минфином России, Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации при участии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации разрабатывало проект Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации». • В анализируемом проекте Закона находит свое отражение состав муниципальных органов охраны общественного порядка, формы и методы взаимодействия с органами внутренних дел Российской Федерации, устанавливаются права и обязанности служащих муниципальных органов охраны общественного порядка, определяются условия и порядок контроля со стороны государства за реализацией муниципальными органами охраны общественного порядка своих полномочий, учитывается особенность организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге. • Подготовка законопроекта повлекла проведение достаточно широких научных исследований. Проводился сбор и изучение материалов о создании и функционировании в Российской Федерации подразделений милиции, содержащихся за счет местных бюджетов. Осуществлялся сравнительно-правовой анализ нормативных актов субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления. Изучался опыт организации и деятельности муниципальных органов правопорядка в странах СНГ и за рубежом, практика функционирования муниципальной милиции в г. Москве. • Анализ собранного материала послужил в дальнейшем основой разработки федерального закона и позволил сформулировать общие принципы организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка. Специалисты, участвующие в разработке данного проекта, пришли к единому мнению, что в Российской Федерации в настоящее время наметились политические, правовые, экономические и социальные предпосылки для создания муниципальных органов охраны общественного порядка. • Предлагаемая модель функционирования муниципальных органов охраны общественного порядка являлась переходной, поскольку ее разработка осуществлялась в рамках действующего на тот период времени законодательства. Она была наиболее приближена к современным социальноэкономическим и политическим условиям в стране. Данная модель может стать хорошей основой для создания полнокровных муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации111. • В последние годы вопрос муниципализации системы органов внутренних дел России стал одним из самых актуальных и обсуждаемых вопросов, вовлекающий в орбиту бурных дебатов по этому поводу не только специалистов в области местного самоуправления, но и представителей органов внутренних дел. Проводимые исследования свидетельствуют, что сегодня в обществе сформировалась социальная потребность в правоохранительных органах, функции которых наиболее полно отвечали бы интересам населения конкретных территорий, позволяющих осуществлять в той или иной форме общественный контроль за их деятельностью. • В ряде городов эта потребность стала выражаться в создании подразделений муниципальной милиции. Как правило, эти подразделения создавались за счет местного бюджета и внебюджетных целевых фондов. Наряду с функциями охраны общественного порядка и борьбы с преступностью они наделялись функциями контроля за выполнением решений органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сферах экологии, природоохраны, санитарии, землепользования и др. ПОСКОЛЬКУ СЕГОДНЯ ТАКИЕ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯ ДЕЙСТВУЮТ В СОСТАВЕ МИЛИЦИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ (МЕСТНОЙ МИЛИЦИИ) МВД РОССИИ, ПРИ−

110 О милиции: Закон РСФСР от 18.04.1992 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503. 111 Пояснительная записка к проекту федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в РФ».

СВОЕННОЕ ИМ НАЗВАНИЕ «МУНИЦИПАЛЬНЫЕ» БОЛЬШЕ ОТРАЖАЕТ СТРЕМЛЕНИЕ К ИХ СОЗДАНИЮ, ЧЕМ СООТВЕТСТВИЕ ИХ ОБЩЕПРИНЯТОМУ ПОНИМАНИЮ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ПРАВОПОРЯДКА. ПОДЛИННО МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА, СООТВЕТСТВУЮЩИХ ЮРИДИЧЕСКИ ЗАКРЕПЛЕННОМУ ЗА НИМИ ПОНЯТИЮ В НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ В РОССИИ ЕЩЕ НЕ СУЩЕСТВУЕТ112. ПРОВЕДЕННЫМИ ИССЛЕДОВАНИЯМИ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫМИ МВД РФ, ПО РЕЗУЛЬТАТАМ РАБОТЫ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ПО ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА, ВИДНО, ЧТО НА ПУТИ СОЗДАНИЯ ПОЛНОЦЕННЫХ ОРГАНОВ, УПОМЯНУТЫХ ВЫШЕ, СТОЯЛИ МНОГИЕ МВД РЕСПУБЛИК, ВХОДЯЩИХ В СОСТАВ РОССИИ, А ТАКЖЕ УВД РАЗЛИЧНЫХ ОБЛАСТЕЙ. В ИХ ЧИСЛО ВХОДИЛИ: МВД РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ, МВД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ, УВД ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ, УВД ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ, УВД КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ, УВД КАМЧАТСКОЙ ОБЛАСТИ, УВД КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ, ГУВД Г. МОСКВЫ, УВД НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ, УВД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ, УВД РЯЗАНСКОЙ ОБЛАСТИ, УВД СМОЛЕНСКОЙ ОБЛАСТИ, УВД ЧИТИНСКОЙ ОБЛАСТИ. ВСЕГО ПО РОССИИ 113 ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ В СТАТУСЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА, ИЗ КОТОРЫХ РАСФОРМИРОВАНО 6. ЧИСЛЕННОСТЬ ЖЕ ПРЕСЕЧЕННЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ ЭТИМИ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯМИ СОСТАВИЛА 8093. НА ПРИМЕРЕ ОДНОГО ИЗ СОЗДАННЫХ В ТО ВРЕМЯ В Г. РЯЗАНИ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ПО ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА РАССМОТРИМ РЯД ВОПРОСОВ, КАСАЮЩИХСЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО ПОСТРОЕНИЯ ДАННОГО ОРГАНА. В АВГУСТЕ 1992 Г. ПОСТАНОВЛЕНИЕМ МЭРА И ПРИКАЗОМ НАЧАЛЬНИКА УВД ОБЛАСТИ ПО СОГЛАСОВАНИЮ С МВД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В Г. РЯЗАНИ БЫЛ СОЗДАН ФИНАНСИРУЕМЫЙ ИЗ БЮДЖЕТА ГОРОДА ОТДЕЛ МИЛИЦИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ (МЕСТНАЯ МИЛИЦИЯ), УТВЕРЖДЕНЫ ЕГО СТРУКТУРА И ШТАТНАЯ ЧИСЛЕННОСТЬ. В НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ В СОСТАВ ОТДЕЛА МИЛИЦИИ ВХОДЯТ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯ ПАТРУЛЬНО-ПОСТОВОЙ СЛУЖБЫ, ДОРОЖНО-ПАТРУЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ГИБДД, ОТДЕЛЕНИЕ ИНСПЕКТОРОВ МИЛИЦИИ ПО АДМИНИСТРАТИВНОЙ ПРАКТИКЕ, ГРУППА ДОЗНАНИЯ, МЕДИЦИНСКИЙ ВЫТРЕЗВИТЕЛЬ И ИНЖЕНЕРНО-ТЕХНИЧЕСКАЯ ГРУППА. ЯВЛЯЯСЬ СОСТАВНОЙ ЧАСТЬЮ СЛУЖБЫ МИЛИЦИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ УВД РЯЗАНСКОЙ ОБЛАСТИ, ОТДЕЛ МИЛИЦИИ ОСТАЕТСЯ САМОСТОЯТЕЛЬНЫМ ПРИ РЕШЕНИИ ЗАДАЧ ПО ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА В ГОРОДЕ. ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ОПЕРАЦИЙ И ИНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ СИЛЫ И СРЕДСТВА МЕСТНОЙ МИЛИЦИИ ВКЛЮЧАЮТСЯ В ЕДИНЫЙ РАСЧЕТ ПОД РУКОВОДСТВОМ СТАРШЕГО ОПЕРАТИВНОГО НАЧАЛЬНИКА УВД РЯЗАНСКОЙ ОБЛАСТИ. ФИНАНСИРОВАНИЕ ОТДЕЛА МИЛИЦИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ Г. РЯЗАНИ ОСУЩЕСТВЛЯЕТСЯ ЗА СЧЕТ ГОРОДСКОГО БЮДЖЕТА, А ТАКЖЕ ДЕНЕЖНЫХ СРЕДСТВ, ПОСТУПАЮЩИХ В ОРГАН ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ГОРОДА ЦЕЛЕВЫМ НАЗНАЧЕНИЕМ НА ФИНАНСИРОВАНИЕ МЕСТНОЙ МИЛИЦИИ, В ТОМ ЧИСЛЕ И НА ВНЕБЮДЖЕТНЫЙ СЧЕТ ОТДЕЛА МЕСТНОЙ МИЛИЦИИ. САМ ПРОЦЕСС ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ И ПОСЛЕДУЮЩИХ ПРИНЯТЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫМ ПУТЕМ МЕР ПО ФОРМИРОВАНИЮ МУНИЦИПАЛЬНОЙ МИЛИЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ВЫГЛЯДЕЛ ПРИМЕРНО ТАК. ВО ИСПОЛНЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (№ 154-Ф3 ОТ 28.08.1996 – ДАЛЕЕ – ЗАКОН) ВНИИ МВД РОССИИ СОВМЕСТНО С ПРЕДСТАВИТЕЛЯМИ СЕКЦИИ «ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И ЗАЩИТЫ ПРАВ ГРАЖДАН» СОЮЗА РОССИЙСКИХ ГОРОДОВ НА ПРИМЕРЕ ЭКСПЕРИМЕНТА, ПРОВОДИМОГО В ПСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ ПО ОТРАБОТКЕ МОДЕЛЕЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВ112 Бутылин В.Н. Использование гарантий укрепления социалистической законности в деятельности руководителей аппаратов и подразделений охраны общественного порядка. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: Академия МВД РФ, 1989.

ЛЕНИЯ, ПРОРАБАТЫВАЕТСЯ ВОПРОС О ПЕРСПЕКТИВАХ СОЗДАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА. В СООТВЕТСТВИИ С П. 8 Ч. 2 СТ. 6 ЗАКОНА, К ПРЕДМЕТУ ВЕДЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОТНОСИТСЯ ОХРАНА ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА, ОРГАНИЗАЦИЯ И СОДЕРЖАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА, ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ КОНТРОЛЯ ЗА ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ. ОСНОВЫВАЯСЬ НА ПОЛОЖЕНИЯХ УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «О ПОЭТАПНОМ ФОРМИРОВАНИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА» № 802 ОТ 30 ИЮНЯ 1996 Г. ПРЕДУСМАТРИВАЮЩЕГО СОЗДАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА ВНЕ СИСТЕМЫ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (П. 2), НА ПРЕДМЕТ ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТИ ТАКОГО РЕШЕНИЯ, БЫЛ ПРОВЕДЕН ОПРОС СРЕДИ РУКОВОДИТЕЛЕЙ УВД И НАЧАЛЬНИКОВ ГОРРАЙОРГАНОВ. В ХОДЕ ПРОВЕДЕННОГО ОПРОСА БЫЛО УСТАНОВЛЕНО, ЧТО ИЗ 50 ОПРОШЕННЫХ РУКОВОДИТЕЛЕЙ 70 % ВЫСКАЗАЛИСЬ ПРОТИВ ВЫВЕДЕНИЯ МИЛИЦИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ЗВЕНЕ ГОРРАЙОРГАНОВ ИЗ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИЛИЦИИ, СОЗДАНИЯ ПАРАЛЛЕЛЬНОЙ ВООРУЖЕННОЙ СТРУКТУРЫ И ВИДЯТ ПУТЬ РЕАЛИЗАЦИИ П. 8 Ч. 2 СТ. 6 ЗАКОНА В УВЕЛИЧЕНИИ ЧИСЛЕННОСТИ СУЩЕСТВУЮЩИХ ИЛИ СОЗДАНИИ ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ МИЛИЦИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ЗА СЧЕТ СРЕДСТВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ С ПОЛУЧЕНИЕМ ИХ СОТРУДНИКАМИ СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ. У 30 % ИЗ ЧИСЛА ОПРОШЕННЫХ РАСПРОСТРАНЕНИЕ ПОЛУЧИЛА ТОЧКА ЗРЕНИЯ, СОГЛАСНО КОТОРОЙ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ДЛЯ РЕАЛИЗАЦИИ СВОИХ ПОЛНОМОЧИЙ МОГУТ СОЗДАВАТЬ ПОЛНОСТЬЮ НАХОДЯЩИЕСЯ В ИХ ВЕДЕНИИ И ФУНКЦИОНИРУЮЩИЕ НА ВОЗМЕЗДНОЙ ОСНОВЕ ОРГАНЫ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА. ИХ СОТРУДНИКИ ДОЛЖНЫ ОБЛАДАТЬ ОПРЕДЕЛЕННЫМ СТАТУСОМ (ОБЯЗАННОСТЯМИ И ПРАВАМИ) В СФЕРЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ВЗАИМОДЕЙСТВОВАТЬ С ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯМИ МИЛИЦИИ. НА ОСНОВЕ ИЗЛОЖЕННОГО, СОГЛАСНО ПРОФЕССИОНАЛЬНОМУ МНЕНИЮ, ПРИЗНАЕТСЯ ПРАВИЛЬНОСТЬ РЕШЕНИЯ О ПОЭТАПНОЙ ПЕРЕДАЧЕ ФУНКЦИЙ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА ОРГАНАМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, СОДЕРЖАЩЕГОСЯ В СООТВЕТСТВУЮЩЕМ УКАЗЕ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ВМЕСТЕ С ТЕМ, ПЕРЕДАЧА ИЗ СИСТЕМЫ МИНИСТЕРСТВА ТАКОЙ ГОСУДАРСТВЕННО-ВАЖНОЙ СФЕРЫ КАК ОХРАНА ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА В ИСКЛЮЧИТЕЛЬНОЕ ВЕДЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ НА СЕГОДНЯШНИЙ ДЕНЬ ОПРОШЕННЫМИ СОТРУДНИКАМИ ОЦЕНИВАЕТСЯ КАК ПРЕЖДЕВРЕМЕННАЯ МЕРА ПО СЛЕДУЮЩИМ ПРИЧИНАМ. ВО-ПЕРВЫХ, В ПЕРИОД ОБЩЕСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКОГО, ПРАВОВОГО И СОЦИАЛЬНОГО СТАНОВЛЕНИЯ РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА ЖИЗНЕННО ВАЖНО СОХРАНИТЬ НА ПЕРИОД ОКОНЧАТЕЛЬНОЙ СТАБИЛИЗАЦИИ ОБСТАНОВКИ ЦЕЛОСТНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СТРУКТУР СИЛОВОЙ НАПРАВЛЕННОСТИ. В УСЛОВИЯХ РЕГИОНАЛЬНОГО И НАЦИОНАЛЬНОГО СЕПАРАТИЗМА ОРГАНЫ ПРАВОПОРЯДКА, НЕ ВХОДЯЩИЕ В СИСТЕМУ МВД РОССИИ, С ВЫСОКОЙ СТЕПЕНЬЮ ВЕРОЯТНОСТИ БУДУТ ИСПОЛЬЗОВАНЫ В СИЛОВОМ РАЗРЕШЕНИИ МЕСТНЫХ СПОРОВ И КОНФЛИКТОВ, В ЧАСТНОСТИ, СТРУКТУРА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА – КАК ФОРМА ПРИКРЫТИЯ НЕЗАКОННЫХ ВООРУЖЕННЫХ ФОРМИРОВАНИЙ. В КАЧЕСТВЕ ПРИМЕРА ПРИВОДЯТСЯ ПОСЛЕДСТВИЯ СОЗДАНИЯ НА ТЕРРИТОРИИ РЕСПУБЛИКИ СЕВЕРНОЙ ОСЕТИИ – АЛАНИИ В 1993 Г. УПРАВЛЕНИЯ ПО ОХРАНЕ ОБЪЕКТОВ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА ЧИСЛЕННОСТЬЮ ОКОЛО ТРЕХ ТЫСЯЧ ЧЕЛОВЕК. УКАЗАННОЕ ВОЕНИЗИРОВАННОЕ ПОДРАЗДЕЛЕНИЕ ВЫПОЛНЯЛО РАЗЛИЧНЫЕ СИЛОВЫЕ ЗАКАЗЫ, В ТОМ ЧИСЛЕ МЕЖНАЦИОНАЛЬНОГО ЭКСТРЕМИСТСКОГО ТОЛКА, ПРАКТИЧЕСКИ ВЫШЛО ИЗ ПОДЧИНЕНИЯ ОФИЦИАЛЬНОГО РУКОВОДСТВА РЕСПУБ-

ЛИКИ, ДОПУСКАЛО ФАКТЫ КОНФРОНТАЦИИ С ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ И НАРУШЕНИЯ ЗАКОННОСТИ. РОСПУСК ДАННОГО ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ФОРМИРОВАНИЯ ПОТРЕБОВАЛ ЗНАЧИТЕЛЬНЫХ УСИЛИЙ СО СТОРОНЫ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ. ВО-ВТОРЫХ, СЛОЖИВШИЙСЯ МЕНТАЛИТЕТ НАСЕЛЕНИЯ ПО ОТНОШЕНИЮ К МИЛИЦИИ СПОСОБСТВУЕТ ОПРЕДЕЛЕННОЙ СТЕПЕНИ ДОВЕРИЯ К НЕЙ, СТРЕМЛЕНИЮ ГРАЖДАН К СОДЕЙСТВИЮ И ПОМОЩИ, ЧТО ПОЗВОЛЯЕТ БОЛЕЕ ИЛИ МЕНЕЕ УСПЕШНО РЕШАТЬ МНОГИЕ ОПЕРАТИВНО-СЛУЖЕБНЫЕ ЗАДАЧИ НА МЕСТАХ. ПЕРЕДАЧА ЖЕ ФУНКЦИЙ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА МУНИЦИПАЛЬНЫМ ФОРМИРОВАНИЯМ, НЕ ИМЕЮЩИМ ДОСТАТОЧНОГО ОПЫТА, АВТОРИТЕТА СРЕДИ ГРАЖДАН, ЗНАНИЙ И НАВЫКОВ ПО ПОДДЕРЖАНИЮ ПРАВОПОРЯДКА, НЕМИНУЕМО В УСЛОВИЯХ СЕГОДНЯШНЕГО ВЫСОКОГО УРОВНЯ УЛИЧНОЙ ПРЕСТУПНОСТИ СВЕДЕТ К МИНИМУМУ ЭФФЕКТИВНОСТЬ РАБОТЫ В УКАЗАННОМ НАПРАВЛЕНИИ. В-ТРЕТЬИХ, ПРИ СОЗДАНИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА ВНЕ СИСТЕМЫ МВД РОССИИ В УСЛОВИЯХ ОСТРОГО БЮДЖЕТНОГО ДЕФИЦИТА СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИИ ВСТАНУТ ПЕРЕД НЕОБХОДИМОСТЬЮ ОБРАЗОВАНИЯ 250…300 ТЫС. ЕДИНИЦ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ, ВЫДЕЛЕНИЯ АССИГНОВАНИЙ НА СЛУЖЕБНЫЕ ПОМЕЩЕНИЯ, АВТОТРАНСПОРТ, СРЕДСТВА СВЯЗИ, ИНДИВИДУАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ И АКТИВНОЙ ОБОРОНЫ, ЧТО ПРАКТИЧЕСКИ НЕВОЗМОЖНО. К КОМПЕТЕНЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА, СЛЕДУЕТ ОТНЕСТИ: 1 Обеспечение безопасности граждан на улицах, в парках и других общественных местах, жилых микрорайонах (населенных пунктах). 2 Оказание содействия правоохранительным органам и иным государственным органам и организациям в их деятельности по охране общественного порядка, предупреждению и пресечению правонарушений, обеспечению общественной безопасности. 3 Оказание помощи государственным и правоохранительным органам в обеспечении безопасности населения при возникновении стихийных бедствий, катастроф, аварий, эпидемий и иных чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий. 4 Осуществление в соответствии с нормами уголовно-процессуаль-ного законодательства досудебной подготовки материалов по протокольной форме по делам о преступлениях, отнесенных к компетенции милиции общественной безопасности. 5 Охрана объектов, определяемых главой муниципального образования. 113 6 Проведение мероприятий по охране и защите природных богатств и окружающей среды . Представляется, что доводы сотрудников ВНИИ МВД по поводу не целесообразности создания в Российской Федерации муниципальных органов охраны общественного порядка являются в настоящее время неверными, так как отражают прошлое в сущности Российского государства, а поэтому не могут быть приняты за убедительный аргумент против их создания. По ходу изложения приводились доводы обратной силы, суммируя которые следует акцентировать внимание на следующие из них: 1) Муниципальные органы охраны общественного порядка приближают правоохранительную деятельность к населению, а тем самым способствуют повышению ее качества и эффективности, ибо без помощи общественности правоохранительные органы не могут успешно решать свои задачи (нужны свидетели, понятые, негласные сотрудники). 2) Только население, структурно организованное в пределах развитого гражданского общества, может осуществить действенный контроль за законностью в работе муниципальных органов охраны общественного порядка. 3) Связь с населением позволяет выявить конкретные насущные задачи охраны общественного порядка и набор социальных услуг, которые обязаны оказывать правоохранительные органы.

113 Предложения о перспективах создания муниципальных органов охраны общественного порядка. (ВНИИ МВД России совместно с представителями секции «Охраны общественного порядка и защиты прав граждан Союза Российских городов».)

Основной вопрос, который требует своего решения, состоит на сегодняшний день в том, как обеспечить в деятельности милиции разумное сочетание интересов центральной и территориальной государственной власти и местного самоуправления, т.е. принцип централизации и децентрализации. Милиция как орган исполнительной власти призвана проводить в жизнь все относящиеся к ее задачам нормативные акты, начиная с Конституции и заканчивая актами местных представительных органов и местной администрации, изданными в пределах их полномочий. Реализация указанных нормативных актов служит государственным либо местным интересам, а чаще всего тем и другим одновременно. В силу этой причины не только государство, но и органы местного самоуправления заинтересованы иметь каналы влияния на милицию и ее работу. Основной правовой вопрос организации Российской милиции – нахождение той грани, за которой в этой организации начинают проступать черты гиперцентрализации или, наоборот, местничества. Яркий пример порочности подобного местничества, и нарушения законности уже в современный период приводит на страницах журнала «Законность» Н. Макаров. Так, глава Аткарской районной администрации Саратовской области издал распоряжение, обязывающее начальника ЛПУ «Югтрансгаза» повысить давление газа в сети. При невыполнении этого распоряжения на начальника РОВД была возложена обязанность взять под стражу руководителя ЛПУ. Начальник Аткарского РОВД отказался выполнять это незаконное распоряжение. Тогда глава администрации издает еще одно распоряжение – об освобождении начальника РОВД от должности и назначении исполняющим обязанности его заместителя. К чести последнего, он также отказался исполнять это распоряжение. И лишь вмешательство прокуратуры и руководства УВД Саратовской области вынудило главу администрации отменить оба незаконных решения. В НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ, ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ПОЛУЧИВ БОЛЬШЕ ВОЗМОЖНОСТИ РЕАЛЬНО ВЛИЯТЬ НА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МИЛИЦИИ, ВСЕ ЖЕ НЕ СТАНОВЯТСЯ ТОЖДЕСТВЕННЫМИ С ТОЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ МИЛИЦИЕЙ, ПРИМЕРОМ ДЛЯ СОЗДАНИЯ КОТОРОЙ ВЫСТУПАЮТ АНАЛОГИЧНЫЕ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯ, ДЕЙСТВУЮЩИЕ В РЯДЕ ЗАПАДНЫХ ГОСУДАРСТВ. НАПРИМЕР, СУЩЕСТВОВАНИЕ В США ИНСТИТУТА ШЕРИФСКОЙ СЛУЖБЫ, В СООТВЕТСТВИИ С ПОЛОЖЕНИЕМ О ДЕЙСТВИИ КОТОРОЙ «…ШЕРИФ ВПРАВЕ ОРГАНИЗОВЫВАТЬ ПРОВЕДЕНИЕ ПО ПИСЬМЕННОМУ ПРИКАЗУ ПРОКУРОРА ОКРУГА СПЕЦИАЛЬНЫЕ РАССЛЕДОВАНИЯ». СФЕРА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ШЕРИФСКОЙ СЛУЖБЫ НЕ ОГРАНИЧИВАЕТСЯ ПРЕСЕЧЕНИЕМ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ, В ЧАСТНОСТИ, ПРЕДОСТАВЛЯЕТСЯ ПРАВО РАССЛЕДОВАНИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЙ, ПОСЯГАЮЩИХ НА ОБЩЕСТВЕННЫЙ ПОРЯДОК114. ИЛИ ЖЕ ИНСТИТУТ «МЭРОВ» ВО ФРАНЦИИ, ФУНКЦИИ КОТОРОГО ПРЕДПОЛАГАЮТ ЗАКОННОЕ ВМЕШАТЕЛЬСТВО В РАЗЛИЧНЫЕ СФЕРЫ ЧЕЛОВЕЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ.115 НЕ СЛУЧАЙНО ЗАКОН «О МИЛИЦИИ» ОТ 18 АПРЕЛЯ 1991 Г. ПОДРАЗДЕЛЯЕТ МИЛИЦИЮ РФ НА ДВЕ СОСТАВЛЯЮЩИЕ: МИЛИЦИЮ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И КРИМИНАЛЬНУЮ МИЛИЦИЮ116, ВОЗЛАГАЯ НА МОБ ФУНКЦИИ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И БЕЗОПАСНОСТИ ГРАЖДАН, В ЦЕЛОМ, НЕ ВЫХОДЯЩИЕ ЗА ПРЕДЕЛЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (КРОМЕ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ДОЗНАНИЕ). СЛЕДОВАТЕЛЬНО, ПРАВИЛЬНЕЕ РАСЦЕНИВАТЬ МОБ (МЕСТНУЮ МИЛИЦИЮ) ЛИШЬ КАК ПЕРЕХОДНУЮ СТУПЕНЬ К МУНИЦИПАЛЬНОЙ МИЛИЦИИ, СОЗДАНИЕ КОТОРОЙ, СКОРЕЕ ВСЕГО, ЯВИТСЯ ЗАДАЧЕЙ СЛЕДУЮЩЕГО ЭТАПА РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ. ИЗУЧИВ ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИОННОГО СТАНОВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА, СЛЕДУЕТ ПРИЗНАТЬ, ЧТО МИЛИЦИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА – ЭТО СХОДНЫЕ, НО НЕ ТОЖДЕСТВЕННЫЕ КАТЕГОРИИ. В ЮРИДИЧЕСКОЙ ЛИТЕРАТУРЕ НЕ СУЩЕСТВУЕТ ЕДИНОГО МНЕНИЯ НА ЭТОТ СЧЕТ. ТАК, ОДНИМИ УЧЕНЫМИ ВЫСКАЗЫВАЕТСЯ МНЕНИЕ, ЧТО ЗАКОНОДАТЕЛЬ НЕОБОС114 Кваша Л.Ф. Особенности правового статуса шерифа и его значение для правового регулирования деятельности местной милиции / Местное самоуправление: теория и практика: Тр. Академии управления. М., 1998. С. 202. 115 Герасимов А.П. Местное самоуправление и местная полиция во Франции. М., 1992. С. 22. 116 Там же.

НОВАННО ОТОЖДЕСТВИЛ В ЗАКОНЕ РСФСР «О МИЛИЦИИ» ПОНЯТИЯ «МИЛИЦИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ» И «МЕСТНОЙ МИЛИЦИИ»117. ДРУГИМИ АВТОРАМИ ВЫСКАЗЫВАЕТСЯ УБЕЖДЕНИЕ В РАЗУМНОСТИ ТАКОГО ПРЕДПИСАНИЯ СО СТОРОНЫ ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗАКОНА. ОНИ ПОЛАГАЮТ, ЧТО МОБ И МЕСТНУЮ МИЛИЦИЮ СЛЕДУЕТ РАССМАТРИВАТЬ КАК ПЕРЕХОДНУЮ СТУПЕНЬ К ПРОЦЕССУ МУНИЦИПАЛИЗАЦИИ МИЛИЦИИ В ЦЕЛОМ, СОЗДАНИЕ КОТОРОЙ ЯВЛЯЕТСЯ ЗАДАЧЕЙ СЛЕДУЮЩЕГО ЭТАПА РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ118. СУЩЕСТВУЕТ И ТАКАЯ ТОЧКА ЗРЕНИЯ, СОГЛАСНО КОТОРОЙ СЛЕДУЕТ ОТОЖДЕСТВЛЯТЬ ПОНЯТИЯ «МЕСТНАЯ МИЛИЦИЯ» И «МУНИЦИПАЛЬНАЯ МИЛИЦИЯ», ПОДРАЗДЕЛЕНИЯ КОТОРЫХ ПО СВОЕМУ ФУНКЦИОНАЛЬНОМУ НАЗНАЧЕНИЮ ВКЛЮЧАЮТСЯ В СОСТАВ МИЛИЦИИ ПО ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И БЕЗОПАСНОСТИ119. РАЗЛИЧНЫЕ ТОЧКИ ЗРЕНИЯ ПОРОДИЛИ И ДВЕ ОТЛИЧНЫЕ ДРУГ ОТ ДРУГА МОДЕЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА. ТАК, НАПРИМЕР, ПО МНЕНИЮ Г.М. МИНЬКОВСКОГО, ВОЗМОЖНО ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ ТРЕХУРОВНЕВОЙ СИСТЕМЫ: ФЕДЕРАЛЬНАЯ МИЛИЦИЯ, РЕСПУБЛИКАНСКАЯ МИЛИЦИЯ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ (МЕСТНАЯ) МИЛИЦИЯ120. Иной точки зрения придерживается Ю.П. Соловей. По его мнению, муниципальная милиция является одним из видов местной милиции и действует не вместо органов федеральной милиции на местах, а наряду с ними при четком разграничении компетенции121. Заслуживает одобрения точка зрения, в которой прослеживается тенденция законодателя путем отождествления МОБ и местной милиции, создать в дальнейшем самостоятельную службу, но находящуюся в двойном подчинении: вышестоящей МОБ и органам местного самоуправления с несколько иными специфическими функциями – по оказанию разнообразных социальных услуг населению и удовлетворению запросов граждан, проживающих в районе ее юрисдикции. Практика управления территорий на региональном и местном уровне показывает, что для эффективной реализации функции охраны правопорядка необходимо максимально разрешить органам местного самоуправления управлять подразделениями милиции общественной безопасности. Это позволило бы сконцентрировать на региональном и местном уровне не только ответственность за состояние общественного порядка, но и необходимые силы, на которые можно было бы возложить бремя такой ответственности. Подводя итог, необходимо подчеркнуть, что принципы, на основе которых функционирует муниципальная полиция в зарубежных государствах, следует использовать и в России. Вместе с тем необходимо учитывать и исторический опыт, накопленный в нашей стране, а также сложившиеся в настоящее время политические, экономические, национальные и другие традиции и обычаи. Из рассмотренных выше различных точек зрения на организационное становление органов местного самоуправления как субъектов охраны общественного порядка, более оптимальным является вариант, где милиция общественной безопасности находится частично в их подчинении. Данная модель является переходным этапом к полной муниципализации милиции, что в конечном итоге будет являться одной из гарантий становления правового государства и формировании гражданского общества в России. 2.2 Организационные формы и методы, применяемые органами местного самоуправления по охране общественного порядка милицией общественной безопасности 117

Имбрайбеков С.Р. Правовые и организационные вопросы деятельности милиции общественной безопасности (местной милиции). М., 1996. С. 12. 118 Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Российский Закон «О милиции». М., 1992. 119 Колонтаевский Ф.Е. Проблемы организации и правового обеспечения местной (муниципальной) милиции // Муниципальная милиция: проблемы организации правового обеспечения, зарубежный опыт. М., 1991. С. 20. 120 Миньковский Г.М. О понятии и структуре муниципальной милиции // Муниципальная милиция: проблемы организации правового обеспечения, зарубежный опыт. М.: Академия МВД СССР, 1991. С. 36. 121 Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в РФ. Омск, 1993. С. 168.

Правовое закрепление полномочий органов местного самоуправления по охране общественного порядка и безопасности граждан на территории муниципального образования свидетельствует о значимости данного положения для организации настоящей деятельности. Одним из условий стабильности социально-политической обстановки, спокойствия в обществе и государстве является укрепление правопорядка, который рассматривается как приоритетная общегосударственная задача. В свою очередь, правопорядок является потребностью гражданского общества, населения. Поэтому, исходя из данного положения, можно согласиться с позицией ученых, которые отмечают, что совершенно бесперспективны любые попытки выделить собственно местные дела, отличные от государственных122. Причем, если исключить охрану общественного порядка как способ защиты прав, свобод и законных интересов граждан из перечня тех функций, которыми наделяются органы местного самоуправления, то конкретные направления их деятельности представить трудно. Наряду с этим вопросы охраны общественного порядка имеют местное значение лишь в том плане, что решаются на конкретной территории и данными субъектами местного самоуправления, несомненно, оставаясь при этом частью общегосударственной проблемы правопорядка в стране123. Охрана общественного порядка на территории муниципального образования, в большинстве своем, зависит от правового регулирования основ взаимоотношений органов внутренних дел с органами местного самоуправления. Вопросы правового регулирования взаимоотношений органов внутренних дел с органами местного самоуправления чрезвычайно важны. Особую значимость они приобретают в связи с тем, что органы внутренних дел относятся к органам государственной власти, а органы местного самоуправления таковыми не являются. От того насколько четко будут урегулированы данные вопросы, зависит состояние законности, стабильности и спокойствия на территории муниципального образования. В настоящее время нельзя говорить о существовании отдельной системы законодательства, регламентирующего взаимоотношения органов внутренних дел и местного самоуправления. Однако из общего массива действующей системы законодательства, касающегося как местного самоуправления, так и деятельности органов внутренних дел, можно вычленить комплекс нормативных источников, призванных регулировать отношения в интересующей нас области общественных отношений. Анализ нормативно-правовых актов в части, касающейся взаимоотношения органов внутренних дел и местного самоуправления на территории муниципальных образований, свидетельствует о наличии достаточно широкой правовой базы, которая в полной мере отвечает сложившейся в правовой теории оценке многомерности системы российского законодательства в целом, выделению разноплоскостного проявления ее структуры – горизонтальной (отраслевой) и вертикальной (иерархической). Горизонтальная структура законодательства наиболее близка к системе права. Она между тем не совпадает с какими-либо подразделениями в праве, сложилась как инкорпорированная общность нормативных источников, объединенных законодателем по рассматриваемому предметно- целевому критерию регулирования – отношений органов внутренних дел и органов местного самоуправления. Данная структура законодательства представлена комплексным нормативным массивом, призванным регулировать достаточно широкие и разносторонние грани общественных отношений, характеризуется многоотраслевым юридическим потенциалом ее элементов, где, тем не менее, заметна превалирующая роль источников административно-правового содержания. Нельзя не видеть, что множественный многоотраслевой ряд источников, составляющих комплексный законодательный массив в сфере местного самоуправления, не имеет обобщающего нормативного центра в части руководящей деятельности органов местного самоуправления. Отсюда ослабление связей в ряду элементов структуры законодательства и, как ее следствие, известные издержки практики деятельности органов внутренних дел и местного самоуправления: не всегда имеется достаточно полное представление субъектов об объеме правовых возможностей, которые несет законодатель, затрудненный поиск в выборе правовой формы применительно к конкретным жиз-

122 123

Кононов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации. Саратов, 1997. С. 96. Там же.

ненным ситуациям, а иногда и сложности, вызванные еще встречающимися в источниках различного отраслевого содержания коллизиями норм. Выходом из создавшегося положения является принятие единого обобщающего нормативного акта, который будет предусматривать четкую регламентацию организационно-правовых основ, закрепляющих руководящую роль органов местного самоуправления на всех этапах выполнения ими задач по защите прав, свобод и законных интересов граждан на территории муниципальных образований. Принятие подобного нормативного акта весьма актуально. Необходимо отметить, что в целях обеспечения личной безопасности граждан, защиты их прав, свобод и законных интересов, нормальной деятельности предприятий, учреждений и организаций на территории муниципальных образований государство должно закрепить за органами местного самоуправления право на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка. Самостоятельность местного самоуправления выражается в том, что органы местного самоуправления независимы и функционируют под свою ответственность. Всякое постороннее влияние, даже с согласия органа самоуправления, уже подрывает его основы и обесценивает содержательные свойства данного института. Самостоятельность местного самоуправления организационно обеспечивается тем, что его органы не входят в систему органов государственной власти. Население самостоятельно решает вопросы местного значения, касающиеся непосредственного обеспечения жизнедеятельности местного сообщества. Сюда также относится и ст. 132 Конституции Российской Федерации, включающая вопрос охраны общественного порядка на территории местного самоуправления. Согласно Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится обеспечение законности правопорядка и общественной безопасности (ст. 72 Конституции Российской Федерации). Установление совместного ведения в этой сфере связано с тем, что охрана общественного порядка как способ защиты прав и свобод человека и гражданина в полной мере возможна только тогда, когда в ней принимают участие государственные органы федерального уровня и субъектов Федерации, а также органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 114 Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Данные меры правительство Российской Федерации осуществляет при помощи МВД Российской Федерации, одной из основных задач которого являются разработка и принятие в пределах своей компетенции мер по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов независимо от форм собственности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности124. Исходя только из названных положений Конституции, уже можно сделать вывод о том, что органы местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка задействуют в настоящий период милицию общественной безопасности. Анализ нормативно-правовых актов позволяет сделать вывод о том, что несмотря на провозглашение Конституцией самостоятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка на территории муниципального образования, свое право они реализуют в тесном контакте с органами государственной исполнительной власти, в том числе с органами внутренних дел, а точнее с одним из подразделений милиции общественной безопасности. При этом принцип самостоятельности в решении данного вопроса может быть реализован органами местного самоуправления только при осуществлении ими своего права частичного руководства органами охраны общественного порядка и осуществления контроля за их деятельностью. Реализовать принцип самостоятельности по решению вопросов охраны общественного порядка органы местного самоуправления, как нам представляется, могут в настоящее время, частично подчиняя милицию общественной безопасности. Данная схема определяется, исходя из анализа действующих нормативно-правовых актов, в той или иной мере регулирующих вопросы отношений органов внутренних дел и органов местного самоуправления.

124

Собр. законодательства РФ. 1996. № 30. Ст. 3605.

В соответствии с положениями Федерального закона «О милиции» назначение и освобождение от должности начальников милиции общественной безопасности в районах, городах и иных муниципальных образований, назначаемых на должность министрами внутренних дел, начальниками управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации, осуществляются по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления. Органами местного самоуправления устанавливается численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств местных бюджетов. При этом они вправе за счет средств собственных бюджетов устанавливать дополнительную численность подразделений милиции общественной безопасности. Создание на территории муниципальных образований городских и районных органов внутренних дел, входящих в систему МВД России, говорит о том, что они частично будут подконтрольны органам местного самоуправления. Это предполагает формирование определенной системы руководства данными органами при решении общегосударственных задач, связанных с обеспечением охраны общественного порядка на территории муниципального образования как составной части Российского государства. Таким образом, анализ нормативно-правовой основы взаимоотношения органов местного самоуправления с органами внутренних дел на сегодняшний день позволяет выделить следующие их особенности: − несмотря на то, что деятельность как органов внутренних дел, так и органов местного самоуправления урегулирована достаточно полно, отдельный нормативно-правовой акт об их взаимоотношениях отсутствует; − ведомственные нормативные акты МВД Российской Федерации являются актами, на которых органы местного самоуправления не могут основывать свою деятельность, а нормативные акты, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления, не могут быть основой для деятельности органов внутренних дел; − наличие пробелов в нормативно-правовой базе. Много действительно важных и острых вопросов возникают во взаимоотношениях органов местного самоуправления и внутренних дел, которые либо содержат противоречия, либо остаются вне сферы какого-либо юридического закрепления. Каковы же пути решения вышеизложенных проблем? Они относятся как к оптимизации организационных форм, так и носят правовой характер. Выделим некоторые из них, относящиеся к совершенствованию отношений в сфере правотворчества. Первое. При характеристике горизонтальной структуры законодательства нами обосновывалась необходимость принятия единого, нового акта, регламентирующего деятельность органов местного самоуправления по охране общественного порядка на территории муниципальных образований и руководство в этих целях милицией общественной безопасности. В данной связи важно подчеркнуть следующее. В условиях местного самоуправления, интенсивного становления системы законодательства, структурные элементы которого в результате правотворчества подняты на самую высокую ступень в иерархии нормативных источников, акт, регламентирующий деятельность органов местного самоуправления по охране общественного порядка на территории муниципальных образований и руководству милицией общественной безопасности, может быть в полной мере эффективным лишь при условии его равной с вышеназванными актами юридической силы. Очевидно, что такую роль способен выполнять лишь источник, обладающий силой закона. В его структуру наряду с уже сложившимися достижениями законодателя должны быть включены новации, отражающие приемы и способы взаимоотношений органов местного самоуправления и внутренних дел; в содержании – более четко определены субъекты и основные направления по их руководству, права и обязанности, ответственность и ряд других положений. Второе. Следует совершенствовать работу, связанную с повышением степени согласованности содержания нормативных актов всех уровней вертикальной структуры российского законодательства. Будущий закон о деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка на территории муниципальных образований и управлению в этих целях милицией общественной безопасности может определить возможности соответствующей коррекции содержания иных нормативных актов, в том числе относящихся к системе МВД Российской Федерации.

Деятельность органов внутренних дел и органов местного самоуправления по управлению милицией местной безопасности является, во-первых, одним из важных условий эффективности по защите прав, свобод и законных интересов человека и гражданина на территории муниципального образования на современном этапе развития нашего государства; во-вторых, способствует совершенствованию и повышению эффективности совместной деятельности данных органов. Организация данной деятельности имеет важнейшее значение. Где данным вопросам не уделяется должного внимания, там деятельность органов местного самоуправления по осуществлению охраны общественного порядка на территории муниципального образования будет малоэффективна. В центре внимания органов местного самоуправления должны находиться изучение, обобщение и распространение передового опыта по охране порядка, новых эффективных форм борьбы с преступлениями и правонарушениями. Необходимо сделать положительный опыт достоянием всех, принять меры для его повсеместного распространения, показать возможность его практического повторения во всех организациях. Каковы же другие формы и методы деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка милицией общественной безопасности? Во-первых, информационное обеспечение о состоянии общественного порядка, о мероприятиях по его охране и т.д.; во-вторых, совместное планирование, разработка комплексных целевых программ и проведение отдельных мероприятий (в частности, мероприятий по обеспечению безопасности движения транспорта и пешеходов); в-третьих, формирование в структуре органов местного самоуправления отдельных элементов, ведающих вопросами обеспечения общественного порядка на территории муниципального образования (комиссий, отделов, органов) и т.д.; в-четвертых, осуществление функции контроля за деятельностью милиции общественной безопасности. Рассмотрим перечисленные формы и методы более подробно. Информационное обеспечение о состоянии общественного порядка, о мероприятиях о его охране. Одним из условий успешной деятельности органов внутренних дел по охране общественного порядка на территории муниципального образования является информирование органов местного самоуправления о состоянии охраны порядка, причинах и условиях, способствующих совершению преступлений и правонарушений. Подробная взаимная информация позволяет органам местного самоуправления устранять выявленные недостатки и причины, что является существенным вкладом в борьбе с правонарушениями. Для того чтобы информация достигла желаемых результатов, она должна быть актуальной, основываться на тщательном и всестороннем анализе обстоятельств, детальном изучении вопроса, по которому она готовится. Поверхностное изучение вопроса не дает возможности вносить конкретные предложения по охране общественного порядка. Вся информация органов внутренних дел, которая передается органам местного самоуправления, должна быть своевременной, объективной, основываться на всестороннем изучении и анализе вопроса, составляющего предмет сообщения, и, наконец, содержать конкретные предложения, направленные на охрану общественного порядка. Информирование органами внутренних дел органов местного самоуправления осуществляется по самым разнообразным вопросам. Это могут быть сообщения о состоянии общественного порядка, динамике правонарушений и тенденциях ее развития; недостатках в организации движения транспорта и пешеходов; нарушениях правил торговли; распространенности правонарушений в городах и сельских населенных пунктах; контингенте привлекаемых к ответственности лиц; объектах преступного посягательства; причинах и условиях, способствующих совершению правонарушений; эффективности использования имеющихся в органах внутренних дел сил и средств и о многих других вопросах, связанных с охраной общественного порядка на территории муниципального образования. Так, УВД г. Старый Оскол и Старооскольского района Белгородской области 24 мая 1999 г. в адрес главы города была направлена информация, в которой указывалось, что управлением внутренних дел г. Старый Оскол и Старооскольского района в соответствии с планом работы и в связи с участившимися случаями совершения краж с объектов кредитно-финансовой системы провело обследование помещений банковской системы и почтовых отделений связи, расположенных на территории города и района на предмет технической укрепленности (соответствие предъявляемым требованиям к объектам банковской системы), наличия пожарно-охранной сигнализации, физической охраны, обеспечивающей их надеж-

ную защиту. В результате проведенных обследований выявлены существенные недостатки в обеспечении надежной сохранности денежных средств и другого имущества, хранящегося на этих объектах. О выявленных в ходе обследования недостатках неоднократно информировались руководители отделения сбербанка и почтамта, однако указанные нарушения устранены не были, что могло явиться одним из условий совершения тяжкого преступления, связанного с кражей денежных средств и других ценностей с указанных объектов. На основании изложенного и в целях повышения уровня охраны объектов с хранением денежных средств, управление внутренних дел просит главу муниципального образования обсудить настоящую информацию с руководителями заинтересованных ведомств и обязать ответственных лиц устранить выявленные недостатки125. Во всех, или практически во всех информационных документах должны выделяться, подчеркиваться вопросы, раскрывающие положение дел на тех направлениях, где важно обеспечить вмешательство органов местного самоуправления. К примеру, если речь идет о преступности несовершеннолетних, то надо показать трудности и проблемы в работе учебных заведений, культурно-просветительных учреждений, администрации предприятий, учреждений здравоохранения и социального обслуживания и т.д. Иными словами, информация, передаваемая в органы местного самоуправления, должна давать максимально конкретный импульс для адресных действий и предметного вмешательства в происходящие процессы. Система информационного обеспечения органов местного самоуправления складывается, как правило, явочным порядком. Однако во всех случаях необходимый минимум информации составляют: − аналитические докладные записки по актуальным проблемам обеспечения общественного порядка и о ходе выполнения совместных комплексных программ и решений органов местного самоуправления по охране общественного порядка; − доклады о результатах проведенных по согласованию с органами местного самоуправления либо по собственной инициативе органами внутренних дел мероприятий, в том числе по обеспечению порядка во время праздников и общественно-политических акций; − безотлагательные сообщения о чрезвычайных происшествиях и возникновении либо угрозе возникновения чрезвычайных обстоятельств. Информация, которая передается органам местного самоуправления, не содержит сведений процессуальной, оперативно-розыскной и других направлений оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел, регулируемых федеральным законодательством, либо прямо отнесенных к компетенции федерального Министерства внутренних дел. Совместное планирование и разработка комплексных целевых программ и проведение отдельных мероприятий. Наиболее полно и широко взаимоотношение между органами местного самоуправления и внутренних дел раскрывается в процессе разработки и осуществления организационных мероприятий, где руководящая роль принадлежит органам местного самоуправления. Прежде всего, это находит свое выражение в планировании, разработке и принятии органами местного самоуправления комплексных программ социально-экономического развития муниципального образования либо непосредственно целевых комплексных программ, разрабатываемых совместно органами местного самоуправления с органами государственной власти, в том числе и с органами внутренних дел, направленных на обеспечение общественного порядка. Комплексные программы по усилению охраны общественного порядка и борьбы с преступностью на территории муниципальных образований разрабатываются на основании предложений правоохранительных органов (в том числе и органов внутренних дел), органов местного самоуправления. Данные программы служат дальнейшему совершенствованию организационных и правовых основ деятельности правоохранительных органов, общественных формирований, учреждений и организаций в сфере охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, координации работы специально созданных органов для охраны общественного порядка и борьбы с преступностью с органами местного самоуправления, учреждениями и организациями всех форм собственности. 125

Информация о технической укрепленности, наличии пожарно-охранной сигнализации на объектах кредитно-финансовой системы на территории города Старый Оскол и Старооскольского района Белгородской области от 24 мая 1999 г. // Текущий архив администрации города Старый Оскол и Старооскольского района Белгородской области.

Суть данных программ заключается в обеспечении комплексного использования сил и средств, финансовых ресурсов для более эффективного противодействия преступности, реальной защиты жизни, здоровья, имущества, неприкосновенности жилища, других прав и свобод, законных интересов личности, надежной охраны общественного порядка на территории муниципальных образований. Основной целью принимаемых органами местного самоуправления целевых комплексных программ является создание условий для снижения темпов роста преступности, эффективной охраны общественного порядка на основе целенаправленной организующей роли правоохранительных и судебных органов во взаимодействии с органами местного самоуправления, государственными учреждениями и организациями всех форм собственности по устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений и правонарушений на территории муниципальных образований. Объем и источники финансирования целевых комплексных программ, принимаемых органами местного самоуправления, предусматриваются ежегодно при формировании бюджета муниципального образования и средств ведомств, заинтересованных в реализации данных программ. Ожидаемые конечные результаты реализации таких программ, как правило, заключаются в: − повышении уровня общественной безопасности, борьбе с преступностью и укреплении общественного порядка, защите частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; − замедлении темпов роста тяжких и наиболее распространенных видов преступлений; − создании необходимых условий для снижения уровня преступности и уменьшении отрицательных последствий экономического, нравственного и психологического характера, создаваемых преступностью; − формировании действенной системы профилактики правонарушений; − привлечении государственных институтов и общественных организаций к решению проблемы борьбы с преступностью; − обеспечении необходимых условий деятельности правоохранительной системы и повышении ее эффективности. Исполнители мероприятий, предусмотренных программой, несут ответственность за их качественное и своевременное выполнение, рациональное использование выделяемых на их реализацию финансовых средств. При этом ход и результаты выполнения мероприятий программы периодически рассматриваются на заседаниях коллегии при главе местного самоуправления и в представительном органе местного самоуправления, который и принимает данные программы. Вопрос ответственности за качественное и своевременное выполнение мероприятий, предусмотренных в программе, т.е. органов государственной власти, в том числе и органов внутренних дел (которые входят в число исполнителей подобных программ) перед органами местного самоуправления, является правомерным, поскольку нормативные акты, принятые органами местного самоуправления являются правовой основой деятельности органов внутренних дел, этот факт указывает на руководящую роль органов местного самоуправления по отношению к органам внутренних дел (конкретно к милиции общественной безопасности). Обеспечение выполнения данных комплексных программ, как правило, возлагается на администрации муниципальных образований. В этих целях администрациями муниципальных образований проводятся совместные совещания (например, в г. Тамбове такие совещания проводятся не реже одного раза в полугодие)126 с участием руководителей органов местного самоуправления, милиции, прокуратуры и судов. О ходе выполнения предусмотренных в программе совместных мероприятий начальник органа внутренних дел (начальник МОБ) выступает с отчетом на сессиях представительного органа местного самоуправления. В качестве примера разработки и реализации целевой комплексной программы по вопросам обеспечения общественного порядка и общественной безопасности рассмотрим программу «Город безопасный», разработанную и реализованную в г. Лангепас Ханты-Мансийского автономного округа127. Эта программа заслужила высокую оценку на заседании постоянной комиссии Совета Европы по городской безопасности и борьбе с преступностью в феврале 1997 г. в городе Эрфурте в Германии. Кстати, в городах Европы работа в этом направлении начата давно, а мы, как всегда, самостоятельно 126

О работе районных отделов внутренних дел г. Тамбова по укреплению законности и правопорядка в городе: Решение Тамбовской городской думы от 16.06.2002 № 171 // Текущий архив мэрии г. Тамбова. 127 Мышкин В. Лангепас – город безопасный // Законность. 1998. № 2. С.29–31.

идем к этому методом проб и ошибок. Разработка данной программы осуществлялась городской прокуратурой на основе детального анализа состояния преступности в городе за последние пять лет. Учитывалось общее количество совершенных преступлений по годам, месяцам, микрорайонам и др. От всех социальных служб мэрии и заинтересованных организаций были получены предложения по созданию программы. Городская Дума решением от 30 апреля 1996 г. утвердила программу, обеспечив ее финансирование. Программа была направлена на решение двух ключевых задач – обеспечение безопасности подрастающего поколения и личной безопасности граждан. В рамках разработанной программы было предложено: − осуществить систему мер по обеспечению имущественной безопасности граждан (оснащение подъездов замочно-переговорными устройствами, расширение услуг отдела вневедомственной охраны органов внутренних дел); − создать убежище для лиц, пострадавших от семейных конфликтов; − организовать работу детского приюта, анонимной психологической службы «Телефон доверия»; − обеспечить полную регистрацию лиц, прибывших в город из стран ближнего и дальнего зарубежья; − обеспечить полную проверку завозимых в город продуктов питания, уделяя особое внимание винно-водочной продукции; − жилое и промышленное строительство осуществлять без превышения существующих мощностей переработки и обеззараживания воды и стоков; − создать систему экологического мониторинга с постоянным уведомлением населения; − провести мероприятия по снижению загрязнения городской атмосферы выхлопными газами автотранспорта; − увеличить площади посадок зеленых насаждений; − в рамках программы «Питьевая вода» обеспечить потребность населения в соответствии с санитарно-эпидемиологическими требованиями; − увеличить количество рабочих мест за счет создания новых муниципальных предприятий. В рамках реализации мероприятий программы: − утверждена и профинансирована городская программа по борьбе с наркоманией среди молодежи; − принята городская программа профилактики безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних; − созданы условия для социальной адаптации и возвращения к нормальной жизни лицам без определенного места жительства и работы через их привлечение к общественным работам на базе муниципального предприятия; − сдан в эксплуатацию городской центр реабилитации инвалидов; − создан городской кризисный центр, который оказывает необходимую помощь лицам, ставшим жертвами семейных конфликтов, дает разъяснения обратившимся анонимно по телефону; − укреплена материально-техническая база милиции общественной безопасности; − создана распоряжением главы местного самоуправления постоянная комиссия по городской безопасности для обсуждения и принятия решений по наиболее актуальным проблемам. Главный результат ее реализации – снижение в 1996 г. зарегистрированных тяжких преступлений против личности на 49,1 % и один из самых высоких процентов раскрытия преступлений в ХантыМансийском автономном округе. Но главный результат отражают не цифры, а тот факт, что в городе можно без опасения находиться на улицах города в любое время дня и ночи. Это примеры разработки и осуществления организационных мероприятий в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности. В структуре органов местного самоуправления и органов внутренних дел отдельных элементов формируются совместные комиссии, ведающие вопросами обеспечения охраны общественного порядка и общественной безопасности на территории муниципального образования. При органах местного самоуправления для решения задач по охране общественного порядка как способа защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина на территории муниципального образования могут созда-

ваться постоянные (или временные) комиссии: административная, по делам несовершеннолетних128, наблюдательная. Административная комиссия образуется для рассмотрения административных дел, отнесенных к их ведению Кодексом РФ об административных правонарушениях. Основные задачи комиссии по делам несовершеннолетних: охрана прав несовершеннолетних, предупреждение их безнадзорности и правонарушений, рассмотрение дел об административных правонарушениях несовершеннолетних. Основанием для производства по делам об административных правонарушениях несовершеннолетних в комиссии по делам несовершеннолетних является протокол, составленный, как правило, сотрудниками подразделений по профилактике правонарушений несовершеннолетних органов внутренних дел. При подготовке и рассмотрении дел комиссии по делам несовершеннолетних наделены особыми правомочиями, которые призваны обеспечить полное и всестороннее изучение обстоятельств дела с учетом специфики рассматриваемых правонарушений. Решения, принимаемые комиссиями по делам несовершеннолетних в ходе рассмотрения дела, фиксируются в форме особых юрисдикционных актов – постановлений, которые носят коллегиальный характер, так как в их принятии участвуют все члены комиссии, присутствующие на заседании. Данные комиссии являются головным органом координации и контроля деятельности всех учреждений по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних129. Они призваны решать вопросы, связанные с оказанием подросткам помощи в получении образования и социальнобытовом устройстве, охраной их прав. Наблюдательная комиссия осуществляет функцию общественного контроля за соблюдением законности в местах лишения свободы, решает вопросы социальной поддержки граждан, отбывших наказание и нуждающихся в такой помощи. Необходимо отметить, что территориальные органы внутренних дел активно участвуют в работе названных комиссий местного самоуправления. По сложившейся традиции, отдельные должностные лица органов внутренних дел являются постоянными членами данных комиссий. Например, начальник милиции общественной безопасности участвует, как правило, в работе административной комиссии, начальник отделения по профилактике и предупреждению правонарушений несовершеннолетних является членом комиссии по делам несовершеннолетних и т.д. В целях создания правовых, организационных и материальных условий для реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка и взаимодействия в этом направлении с правоохранительными органами, в том числе и с органами внутренних дел, а также в целях должной реализации комплексных целевых программ главы местного самоуправления (главы администраций) принимают решения о создании комиссий либо групп по правопорядку и общественной безопасности130. Задачами подобных комиссий либо других органов, образованных органами местного самоуправления, как правило, являются: − обеспечение деятельности главы администрации города в проведении им государственной политики в сфере правопорядка на территории муниципального образования; − подготовка проектов постановлений, распоряжений и других документов органов местного самоуправления города по вопросам совершенствования правоохранительной деятельности и общественной безопасности на территории муниципального образования; − разработка программ и мероприятий по обеспечению правопорядка и общественной безопасности в городе, координация, контроль и оценка их выполнения; − организационное обеспечение взаимодействия правоохранительных органов и спецслужб, изучение практики их взаимодействия, анализ и пропаганда положительного опыта в борьбе с преступностью и антиобщественными проявлениями; 128 О порядке формирования и деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в г. Тамбове: Постановление Мэрии г. Тамбова от 05.10.2002 // Сборник нормативно-правовых актов органов местного самоуправления г. Тамбова. 2002. 129 О дополнительных мерах по усилению профилактики беспризорности и безнадзорности, несовершеннолетних на 2002 год: Постановление Администрации Тамбовской области от 30.05.2002 // Сборник постановлений и распоряжений администрации Тамбовской области. № 5. 2002. 130 Об образовании городского совета общественной безопасности: Постановление Мэрии г. Тамбова от 08.07.1994 // Сборник нормативно-правовых актов органов местного самоуправления г. Тамбова. 1995.

оказание организационной и правовой помощи общественным организациям в их деятельности по охране общественного порядка, пресечению преступных посягательств на права личности, создание условий для участия граждан в профилактике правонарушений на добровольных началах; − организация приема населения, рассмотрение жалоб, заявлений и предложений граждан в пределах компетенции комиссии; − осуществление взаимодействия с постоянно действующими комиссиями городского Совета депутатов для решения вопросов, отнесенных к компетенции комиссии; − организация выполнения мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и ликвидации последствий стихийных бедствий. В состав формируемых органами местного самоуправления комиссий входят руководители местного самоуправления, правоохранительных органов и территориальных органов государственного управления. Принятые решения в течение определенного срока направляются для исполнения комитетам и управлениям администрации местного самоуправления, другим заинтересованным органам и организациям. Определенный практический и теоретический интерес, как нам представляется, имеют полномочия подобных комиссий. Так, полномочия рабочей группы комиссии по правопорядку и общественной безопасности мэрии г. Тамбова, заключаются в следующем131: − запрашивать от правоохранительных и других государственных органов, комитетов, управлений и отделов администрации города материалы и информацию, необходимые для осуществления своей деятельности; − участвовать в заседаниях комиссий, коллегий, совещаний органов и организаций при рассмотрении ими вопросов обеспечения правопорядка и общественной безопасности города; − осуществлять контроль за исполнением принимаемых решений, программ и мероприятий по укреплению правопорядка и общественной безопасности, обобщать ход их реализации; − давать отдельные поручения правоохранительным органам и другим органам и организациям по выполнению решений комиссий. Здесь прямо прослеживается руководящая роль органов местного самоуправления. В частности, это касается того, что органы местного самоуправления (в лице данной комиссии) вправе запрашивать от органов государственной власти информацию, необходимую для осуществления своей деятельности, и давать отдельные поручения государственным органам по выполнению решений комиссии. В целях достаточно полного представления о возможностях реализации права органов местного самоуправления на осуществление охраны общественного порядка и о возможных путях руководства органами государственной власти, в том числе и с органами внутренних дел в решении данных задач, представляется целесообразным в структуре органов администрации муниципального образования предусмотреть должность заместителя (помощника) главы администрации (мэра), как, например, в г. Тамбове. Данный муниципальный служащий должен подчиняться непосредственно главе местного самоуправления и отвечать за реализацию полномочий местного самоуправления по охране общественного порядка, в том числе за взаимоотношение в этой области с органами государственной власти, в частности, с органами внутренних дел. В своей деятельности он должен руководствоваться Конституцией Российской Федерации, законами и нормативными актами Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями главы местного самоуправления. Обязательным условием в его деятельности является то, что он должен знать структуру правоохранительных органов, нормативно-правовые основы, их деятельность, задачи и роль в вопросах охраны общественного порядка на территории муниципального образования. В соответствии с возложенными на него обязанностями к его функциям относятся следующие: − обеспечение координации деятельности органов местного самоуправления с органами государственной власти, в том числе и с органами внутренних дел; − осуществление работы по подготовке проектов программ и мероприятий по обеспечению охраны общественного порядка на территории муниципального образования, координацию их выполнения; − информирование главы местного самоуправления о состоянии общественного порядка на терри−

131 Об образовании городского совета общественной безопасности: Постановление Мэрии г. Тамбова от 08.07.1994 // Сборник нормативно-правовых актов органов местного самоуправления г. Тамбова. 1995.

тории муниципального образования; − организация совещаний с заинтересованными должностными лицами правоохранительных органов, местного самоуправления и иных учреждений (организаций) по вопросам охраны общественного порядка; − обеспечение оказания организационной и правовой помощи общественным организациям в их деятельности по охране общественного порядка, создание условий для участия граждан в профилактике правонарушений на добровольных началах; − осуществление взаимосвязи с постоянно действующими комиссиями исполнительных органов местного самоуправления, администрацией муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции. Данный муниципальный служащий (помощник) вправе: 1 Получать от органов государственной власти, в том числе от органов внутренних дел и общественных организаций необходимую информацию, причем он должен обосновать необходимость ее получения, а содержание информации, которую он может получить, как уже неоднократно было отмечено выше, должно закрепляться в соответствующем решении субъекта Российской Федерации. 2 Участвовать в работе коллегий, комиссий, совещаний органов и организаций при рассмотрении ими вопросов охраны общественного порядка на территории муниципального образования. В структуре органов внутренних дел также должны создаваться отдельные структуры (уполномоченные по вопросам местного самоуправления), ведающие вопросами взаимоотношения с органами местного самоуправления. Их примерная структура может быть такова: • МВД Российской Федерации––управление либо отдел по вопросам местного самоуправления; • МВД, УВД субъектов Российской Федерации––отделы по вопросам местного самоуправления; • ГРОВД––уполномоченные по вопросам местного самоуправления. Подводя итог, необходимо отметить, что взаимоотношения между органами внутренних дел и местного самоуправления имеет скорее не правовой, а организационный характер. Данная деятельность на территории муниципального образования позволяет: − добиться согласованных действий органов внутренних дел и местного самоуправления; − объединить и максимально использовать их усилия и возможности в охране общественного порядка; − правильно распределить силы, способности и склонности работников органов, организаций и предприятий, привлекаемых к охране общественного порядка. Осуществление функции контроля за деятельностью милиции общественной безопасности. Данная функция связана с необходимостью постоянной проверки результатов деятельности милиции общественной безопасности для того, чтобы своевременно устранять недостатки, повышать ее эффективность. Контроль предусматривает наблюдение и проверку соответствия процесса функционирования системы принятым законам, правилам, решениям и т.д. С помощью контроля выявляются результаты деятельности, исполнения управленческих решений, имеющиеся отклонения от заданных параметров функционирования, допущенные ошибки в работе отдельных исполнителей. Контрольная функция со стороны органов местного самоуправления имеет своей целью не только выявление недостатков в деятельности милиции общественной безопасности, но и оказание практической помощи ее подразделениям в части обеспечения методическими рекомендациями, выявления передового опыта, внедрения его в практику и т.д. Эта функция взаимосвязана с реализацией других функций управления. Хорошо организованное органами местного самоуправления управление подразделениями милиции общественной безопасности, использующее разнообразные формы и методы, обеспечивает получение более полной и достоверной информации о состоянии охраны общественного порядка, а соответственно позволяет принять своевременные меры по предупреждению и пресечению правонарушений, обеспечить повседневную деятельность по охране общественного порядка, в том числе по защите прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, как на территории муниципального образования, так и в целом по России. 2.3 Ресурсное обеспечение милиции общественной безопасности органами местного самоуправления

С созданием в России органов местного самоуправления, каковыми в понимании близком к современному, являлись Земские собрания в сельской местности и Городские Думы в городах (вторая половина XIX в.), произошли важные изменения и в организационно-правовом построении полиции132. Существовавшая до этого в сельской местности профессиональная полиция была предельно малочисленна, а полицейские функции выполнялись, в основном, выборными представителями населения в лице сотских и десятских, работавших безвозмездно, в порядке несения натуральной повинности. Действовавшее в то время законодательство не предусматривало подчинения уездного полицейского управления (городской полиции) ведению органов местного самоуправления (соответственно Земским собраниям и городским Думам). Более того, ни Земские собрания, ни Городские Думы не имели достаточной принудительной власти, поэтому для проведения в жизнь своих решений они вынуждены были обращаться к полиции, которая структурно оставалась независимой от всесословных представительных органов и фактически являлась органом контроля за последними, находясь в прямом подчинении губернаторов. С принятием в 1903 г. Закона «Об учреждении уездной полицейской стражи» был сделан важный шаг к переходу от полицейской службы, осуществляемой на основе натуральной повинности, к профессиональной полиции в Российской империи133. Однако и уездная полицейская стража в своей организации и деятельности была независима от Земских собраний. Расходы на содержание полиции в России покрывались в основном за счет городских доходов, земских и других сборов. При этом лишь небольшая часть этих расходов финансировались из государственной казны. При необходимости усилить полицию в той или иной местности правительство в текущем году в целевом порядке выделяло дополнительные средства, а на следующий год – увеличивало размеры налогообложения. Некредитоспособным городам (органам местного самоуправления) оказывалась ежегодная помощь в виде пособия134. В свою очередь, Земские собрания и Городские Думы могли выходить с инициативой об увеличении численности полиции на их территории. В этих случаях они перечисляли необходимые средства Министерству внутренних дел, а последнее принимало решение о введении дополнительных должностей полицейских. От инициативы создания в России муниципальной полиции отказались категорически, как не отвечающей интересам государства Российского. Проблема формирования системы охраны общественного порядка в Российской Федерации в последнем десятилетии XX в. стала одной из самых актуальных и обсуждаемых как среди специалистов в области организации и функционирования местного самоуправления, так и среди ведущих сотрудников органов внутренних дел. Согласно Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями, одним из которых является охрана общественного порядка. Поскольку определение правового статуса местного самоуправления составляет сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также самостоятельного ведения субъектов Российской Федерации, то передача или делегирование полномочий могут осуществляться только законом Российской Федерации, либо законами субъектов Российской Федерации. Объем передаваемых органам местного самоуправления полномочий не может быть слишком велик, и по своему характеру они должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Так, В.И. Васильев подчеркивает, что эти полномочия не должны превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения, определяющими функциональное назначение органов самоуправления как таковых135. Чрезвычайно важным условием, гарантирующим осуществление передаваемых полномочий, является передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. При этом следует подчеркнуть, что согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»136 ответственность за осуществление переданных полномочий 132 Нарбутов Р.В. Полиция Российской империи (1862 – 917 гг.). Историко-правовой аспект: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1992. С. 35–36, 144–146. 133 Нарбутов Р.В. Полиция Российской империи (1862 – 917 гг.). Историко-правовой аспект: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1992. С. 158. 134 Нарбутов Р.В. Указ. соч. С. 192. 135 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 577. 136 Собр. законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

наступает в той мере, в какой эти полномочия обеспечены органами государственной власти, материальными и финансовыми ресурсами. Так, по состоянию на начало 2000 г. в стране зарегистрировано 13 383 муниципальных образований, в них входят 579 городов, 773 поселка, 14 станиц, 16 538 районов (уездов), 10 315 сельсоветов и волостей137. Половина муниципальных образований – это территории, на которых проживает до одной тысячи избирателей138. Известно, что муниципальные образования существенно отличаются друг от друга не только размерами и численностью населения, но и организационными и материально-финансовыми ресурсами. Как уже неоднократно было отмечено, острота проблемы передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий заключается также и в том, что на практике соответствующие органы государственной власти, как правило, не предоставляют им материального и финансового обеспечения. Прямое указание в федеральном законодательстве на то, что финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, должны ежегодно предусматриваться в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации, не выполняется. В связи с этим А.А. Поляков отмечает, что в федеральный бюджет для органов местного самоуправления не включается даже финансирование расходов на содержание объектов социальной сферы и жилищного фонда, передаваемых в ведение органов местного самоуправления139. Исходя из вышеизложенного, следует признать, что установление порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, механизм передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств федеральным законодательством в настоящий период времени не урегулирован. При этом практика законодательного регулирования общественных отношений в различных сферах государственной и общественной жизни, как представляется, должна учитывать специфику местного самоуправления как первичного уровня власти в государстве, четко определяя формы, способы и степень участия в решении тех или иных вопросов органов местного самоуправления. Также необходимо четкое разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, т.е. надо определить, кто и какие полномочия вправе делегировать органам местного самоуправления. В процессе взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления особое место принадлежит проблеме обеспечения финансово-экономической основы местного самоуправления, включающей в себя большой комплекс вопросов, которые должны быть решены как на государственном, так и на муниципальном уровне. Следует подчеркнуть, что без достаточной финансово-экономической базы для осуществления местного самоуправления какое-либо реальное, а не фиктивное его существование невозможно. Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых условий и предпосылок для развития местного самоуправления140. В сентябре 1997 г. Государственная Дума приняла, а Президент подписал Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Впервые на законодательном уровне были закреплены основные правовые принципы формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления, финансовых взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, хозяйствующими субъектами и финансово-кредитными институтами, а также порядок бюджетного процесса, разграничения доходов и расходов между бюджетами. Финансово-экономическая основа местного самоуправления также закреплена в гл. V Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Экономическую основу местного самоуправления в соответствии со ст. 28 Федерального закона составляют: муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, иная собственность, 137

Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Ростов н/Д., 2000. С. 334. Формирование органов МСУ в Российской Федерации 1995 – 1998 гг.: Электронная статистика. М., 1999. С. 9. 139 Поляков А.А. Как сделать прочным базовый уровень народовластия // Федерализм. 1997. № 4. С. 119. 140 Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., С. 129. 138

служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. В соответствии со ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям141. Начало процессу формирования муниципальной собственности положило постановление Верховного Совета Российской Федерации «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г142. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления143. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями, а также может быть приватизировано144. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования145. Муниципальная собственность, согласно закону, в средства местного бюджета включает: муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие природные ресурсы, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Закон определяет, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют собственностью. Им разрешается передавать объекты этой собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, совершать сделки с имуществом и т.д. Закон предусматривает также, что порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Включены в закон и основополагающие нормы о правах органов местного самоуправления в отношении предприятий, учреждений и организаций, находящихся как в муниципальной, так и в немуниципальной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют их руководителей, заслушивают отчеты об их деятельности (ст. 31). Отношения же органов местного самоуправления (по вопросам, не входящим в их компетенцию) с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров. При этом закон восстановил столь необходимое и важное право органов местного самоуправления координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования (ч. 2 ст. 32). В соответствии со ст. 33 закона органы местного самоуправления вправе давать муниципальный заказ тем или иным предприятиям, учреждениям и организациям на выполнение различных работ и услуг с использованием для этого собственных материальных и финансовых средств. Финансовую основу местного самоуправления146 составляют местные финансы, т.е. совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. Они включают в себя средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, другие финансовые средства. 141

Гражданский кодекс Российской Федерации. М., 1995. Ч. 1. Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1992. № 3. Ст. 89. 143 Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области: Закон московской области // Вестник Московской областной думы. 1996. № 10. 144 О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в российской Федерации: Федер. закон от 21.07.1997 // Собр. законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3595. 145 Собр. законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. 146 Овчинников И.И. Финансово-экономическая основа местного самоуправления. М., С. 154–178. 142

Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно147. Глава муниципального образования непосредственно или через образуемые им органы осуществляет разработку местного бюджета, а также обеспечивает его исполнение. Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местного бюджета. В доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы; отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации, в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий; поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей; часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций; дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления, а также другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления. Утверждает местный бюджет исключительно представительный орган местного самоуправления, а его исполняет соответствующая местная администрация, причем представительный орган контролирует исполнение бюджета и утверждает отчет о его исполнении. Представительные органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы, а также льготы по их уплате. Институт местных налогов и сборов претерпел существенные изменения после вступления в силу с 1 января 1999 г. ч. 1 Налогового кодекса Российской Федерации. В соответствии со ст. 15 данного кодекса к местным налогам и сборам относятся: − земельный налог; − налог на имущество физических лиц; − налог на рекламу; − налог на наследование или дарение; 148 − местные лицензионные сборы . Разумеется, эти источники муниципальных бюджетов могут составлять лишь незначительную часть необходимых финансовых средств для решения вопросов местного значения. Остальные денежные средства должны поступать из регулирующих источников местных бюджетов. Некоторые указы Президента Российской Федерации также устанавливают, что решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления могут вводиться дополнительные местные налоги и сборы. В соответствии с законодательством органы местного самоуправления получают плату, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования и другие налоги и сборы. Рассмотрев общетеоретические основы обеспечения финансово-экономической деятельности местного самоуправления, следует признать, что в настоящее время это одна из наиболее трудно решаемых проблем. Не решив ее, не обеспечив материальную независимость местного самоуправления от региональных и федеральных властей, бессмысленно говорить о реальном самоуправлении муниципальных образований. Как подчеркивает В.В. Таболин, исследование особенностей осуществления городского самоуправления как в мегаполисах, так и городах средней величины позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время наиболее сложными являются вопросы финансирования хозяйственной деятельности, поиска ресурсов, необходимых для обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований указанного типа149. Следует признать, что реформа местной власти в Российской Федерации осуществляется в неблагоприятных социально-экономических и финансовых условиях, что, конечно, не может не отражаться на финансовом положении и возможностях муниципальных образований. Рассмотрев задачи и вопросы местной жизни, которые призвано решать местное самоуправление, становится ясным, что местное самоуправление не может обходиться без государственной поддержки,

147

Устав Белгородской области 1995 г. // Белгородская правда. 1995. 4 окт. Собр. законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3824. 149 Таболин В.В. Самоуправление в крупных городах. М., 1999. С. 98. 148

которая сегодня явно недостаточна150. Примером тому может служить ряд судебных разбирательств между муниципальным образованием «город Малоярославец» Калужской области и рядом участковых уполномоченных Малоярославецкого РОВД. Все иски участковых уполномоченных к органам местного самоуправления удовлетворены в судебном порядке. Таким образом, до тех пор, пока государством не будут внесены соответствующие дополнения и изменения в действующее законодательство, органы местного самоуправления будут «единолично» нести бремя ответственности за реализацию льгот, установленных органами государственной власти. Из вышеизложенного следует, что улучшение финансово-экономического положения муниципальных образований прежде всего, и это очевидно, связано с оздоровлением отечественной экономики и финансового состояния страны в целом, поскольку местные бюджеты наряду с государственным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации – это часть единой бюджетной системы государства. При формировании федеральной и региональной политики следует учитывать, что самостоятельная финансово-хозяйственная деятельность органов местного самоуправления создает необходимые условия для удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Для повышения ее эффективности со стороны государства необходимо: − совершенствование межбюджетных отношений; − создание условий для формирования и развития муниципального хозяйства; − методическая помощь в решении вопросов организации бюджетного процесса в муниципальных образованиях, управления муниципальной собственностью и муниципальным хозяйством в целом, формирования муниципальной инвестиционной политики, муниципальной кредитной политики, конкурентной среды в сфере предоставления услуг населению муниципальных образований, а также муниципальной политики поддержки развития малого и среднего предпринимательства; − создание условий для внедрения инновационных технологий в области муниципального хозяйства. Для решения вышеуказанных проблем Президентом РФ был издан Указ от 15 октября 1999 г. «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»151 и принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (вступает в действие с 1 января 2006 г). Данные нормативноправовые акты позволят укрепить финансово-экономическую базу. В ее укреплении и заключается решение финансового, материально-технического и иного обеспечения милиции общественной безопасности органами местного самоуправления. В настоящее время вопросы развития и укрепления материально-технической базы органов внутренних дел требуют незамедлительного решения, так как она не отвечает требованиям сегодняшнего дня, не дает возможности использовать современные компьютерные системы управления, оперативнотехнические средства. Отсталость материально-технической базы отрицательно сказывается на создании стабильного профессионального ядра сотрудников, освоении ими новейших средств борьбы с преступностью. Сегодня уже ни для кого не секрет, что территориальные подразделения милиции общественной безопасности оснащены крайне неудовлетворительно. Порой не хватает самого элементарного: практичной форменной одежды, бензина, автотранспорта, средств криминалистической техники, связи, индивидуальной защиты. Все это не может не сказываться на качестве выполнения правоохранительных функций. И как следствие – низкая раскрываемость преступлений, рост числа сотрудников, погибших при исполнении служебного долга, увеличение неукомплектованности личного состава. Вместе с тем следует отметить, что при всех социальных проблемах, которые возникают перед органами местного самоуправления, их роль в укреплении материально-технической базы органов внутренних дел в последние годы значительно возрастает. Ими были приняты ряд нормативно-правовых актов по совершенствованию сил защиты правопорядка в г. Тамбове и Тамбовской области: Постановление Мэрии г. Тамбова от 15.09.97 № 315-р «Об усилении охраны объектов жизнеобеспечения города Тамбова», Постановление Мэрии г. Тамбова от 01.02.96 № 227 «О порядке хранения задержанных транспортных средств», Постановление Мэрии г. Тамбова от 05.08.94 № 1113 «Об утверждении положе150 151

Фадеев В.И. Указ. соч. С. 150. Собр. законодательства РФ. 1999. № 42.

ния о муниципальных дружинах», Постановление Мэрии г. Тамбова от 08.07.94 № 1336 «Об образовании городского Совета общественной безопасности», Постановление Мэрии г. Тамбова от 01.12.1993 № 1720 «О порядке представления жилых помещений сотрудникам органов внутренних дел», Постановление Мэрии г. Тамбова от 28.06.2002 № 31-3 «О порядке формирования и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Тамбовской области» и др. Среди многих намеченных мероприятий по укреплению материально-технической базы органов внутренних дел, хотелось бы выделить следующие: осуществление ремонта служебных помещений (или вывод из неприспособленных аварийных зданий) отделов внутренних дел, а так же строительство новых зданий. За последние годы сотрудники органов внутренних дел получили новые служебные помещения (Ленинский РОВД и Октябрьский РУВД г. Тамбова, Петровский, Старо-Юрьевский, Тамбовский и другие районные отделы внутренних дел). В тесной взаимосвязи со служебной деятельностью сотрудников милиции общественной безопасности является удовлетворение бытовых и социально-культурных нужд личного состава. Отсутствие соответствующих культурно-бытовых условий (и в первую очередь обеспечение сотрудников органов внутренних дел жильем) приводит к массовому оттоку квалифицированных кадров. Было бы неправильно обвинять в черствости к нуждам сотрудников милиции общественной безопасности органы местного самоуправления хотя и это имеет место в действительности. Главная причина – те социально-экономические условия, в которых функционирует местное самоуправление. Именно они не позволяли реализовать потенциал народного представительства. Думается, что последовательная политика Президента РФ, Федерального Собрания и Правительства РФ в области укрепления местного самоуправления (в частности его финансово-бюджетной независимости) позволяет расширить его возможности по финансированию, материально-техническому и социально-бытовому обеспечению подконтрольных сил защиты правопорядка. С учетом возрастающих возможностей органов местного самоуправления можно предположить, что ряд гарантий социальной защиты сотрудников органов внутренних дел, обеспечение которых возложено на местные органы государственной власти и управления, могут перейти к первым, как наделенными Конституцией РФ функцией – охраны общественного порядка и заинтересованными в ее реализации. К числу таких гарантий относятся: личное и имущественное страхование сотрудников местной милиции (милиции общественной безопасности) за счет местного бюджета; предоставление различных льгот, связанных с приобретением жилья и его эксплуатацией152; установка вне очереди квартирных телефонов (их частичная или полная оплата из местного бюджета); выделение мест в детских дошкольных учреждениях; иные выплаты и компенсации. С увеличением роли органов местного самоуправления по управлению милицией общественной безопасности (а в дальнейшем и образованием муниципальной милиции) налогоплательщику выгодно увеличить расходы на ее содержание, поскольку израсходованные деньги пойдут на конкретные цели. Такое совпадение интересов ведомства, местного самоуправления и населения крайне важно для развития органов охраны правопорядка. 2.4 Основные направления совершенствования правовых и организационных основ деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка милицией общественной безопасности Действующим законодательством на органы местного самоуправления была возложена ответственность за состояние охраны правопорядка на обслуживаемых территориях. Однако ни материальных, ни финансовых предпосылок для эффективного выполнения указанной обязанности создано не было. Теперь, в связи с проведением широкомасштабной реформы органов местного самоуправления и министерства внутренних дел, постепенно складываются названные предпосылки.

152 О порядке представления жилых помещений сотрудникам органов внутренних дел: Постановление Мэрии г. Тамбова от 01.12.1993 № 1720 // Сборник нормативно-правовых актов органов местного самоуправления г. Тамбова. 1994.

Анализ полномочий органов местного самоуправления позволил подойти к ряду обобщающих выводов. Согласно одному из них, основной объем прав по управлению территориальными органами милиции сосредоточен в «руках» отраслевой системы управления. Вследствие чего, последняя чрезмерно централизована. Наукой установлено, что сверхцентрализация любой отрасли государственного управления объективно ведет к нарастанию определенного вида негативных тенденций153. Применительно к сфере охраны правопорядка они обусловливают: а) резкое снижение инициативы и ответственности работников при выполнении функциональных обязанностей, что в свою очередь приводит к потере профессионализма, морально разлагает кадры; б) ослабление активности населения в вопросах профилактики правонарушений; в) отсутствие должного учета местных условий и особенностей при организации борьбы с преступными проявлениями; г) волокиту при разрешении дел, порой не терпящих отлагательства; д) процентоманию и очковтирательство; е) рост численности аппарата управления. Указанные факторы негативно влияют на качество правоприменительной деятельности, осуществляемой милицией общественной безопасности, резко снижая ее результативность. Сложившаяся ситуация требует скорейшей стабилизации, повышения эффективности функционирования сил защиты правопорядка. Проблема повышения эффективности работы органов внутренних дел давно находится в центре внимания специалистов. С помощью проведенных исследований установлено, что ключ к ее разрешению в оптимальном разграничении полномочий и ответственности между субъектами управления154. В качестве последних, в рассматриваемой схеме выступают представительные и исполнительные органы местного самоуправления, вышестоящие органы отраслевой системы. Необходимость четкого разделения прав и обязанностей в сфере охраны общественного порядка сейчас остро ощущают и первые, и вторые, и третьи. В стране она уже обрела конкретные формы, стала воплощаться в соответствующих проектах нормативно-правовых актов. Анализ проектов нового законодательства показывает направленность такого разделения. Это – децентрализация полномочий по управлению охранительным аппаратом, передача определенной их части горизонтальной линии управления. В государстве данные меры сопровождаются значительными структурными преобразованиями. В основном, они связаны с «муниципализацией» милиции. Опыт ряда зарубежных стран, имевших, ранее аналогичные нашей, строго централизованные системы управления в сфере борьбы с преступностью, показывает реальный выход из создавшейся ситуации. Он связан с формированием муниципальных органов полиции. Процесс образования новых структур, как правило, предваряется разделением «функций–задач», реализуемых силами защиты правопорядка. При этом руководство оперативно-следственной деятельностью становится исключительной прерогативой вышестоящих полицейских инстанцией (управление «по вертикали»), а управление административной – передается в ведение муниципалитетов (управление «по горизонтали»). Показателен в этом отношении опыт Франции, страны с традиционно развитым централизмом в управлении силами охраны правопорядка. Правительство данного государства в январе 1983 г. разрешило некоторым муниципалитетам образовывать собственные полицейские формирования. Последние действуют в республике наряду с национальной полицией (имеет централизованное подчинение, находится в ведении МВД) и жандармерией-полицией министерства обороны. Общее число сотрудников муниципальной полиции в 1984 г. равнялось 14 тыс., в 1989 – 25 тыс. Однако эта цифра составляет всего 1/6 часть от численности национальной полиции. Главными задачами муниципальной полиции являются: 1) общее предупреждение преступлений; 2) прямой контакт с преступным элементом (стратегия сдерживания); 3) арест лиц, застигнутых при совершении преступлений. Следственными полномочиями она не располагает и в случае совершения преступления обязана вызывать представителей национальной полиции или жандармерии. Более детальное ознакомление с организацией и деятельностью муниципальной полиции Франции показывает, что основным направлением ее функционирования является охрана общественного порядка, обеспечение безопасности граждан и осуществление некриминального обслуживания (порядок на

153

Пискотин М.И. Социализм и государственное управление. М., 1988. С. 277–278. Герасимов А.П. Закономерности управления правоохранительной деятельностью органов внутренних дел. М.: Академия МВД СССР, 1988. С. 40–42; Бородин С.В. Борьба с преступностью: теоретическая модель комплексной программы. М., 1990. С. 150–154. 154

дорогах, контроль за работой некоторых элементов городского хозяйства, организация помощи при стихийных бедствиях). Иными словами – административно-правовая охрана правопорядка155. Международный опыт постепенного перехода к децентрализованным структурам управления в сфере охраны правопорядка начал применяться и в нашей стране. Приведенные выше примеры в полной мере позволяют сделать следующие выводы (основные направления реорганизации милиции общественной безопасности): 1 Чрезмерная централизация в управлении подразделениями милиции общественной безопасности серьезно тормозит процесс повышения эффективности их деятельности; 2 Для ее преодоления необходимо четкое разделение полномочий и функций по управлению охранительным аппаратом между органами местного самоуправления и отраслевой системой. 3 Такое разделение требует изменения ныне действующих организационных структур. Последние могут быть усовершенствованы путем формирования органов милиции общественной безопасности. При этом представительные и исполнительные органы местного самоуправления должны быть наделены комплексом прав по реализации управленческих функций в отношении данных формирований; 4 В качестве главной задачи милиции общественной безопасности следует рассматривать административно- правовую охрану правопорядка. Оперативными и следственными функциями ее наделять нецелесообразно; 5 В условиях крайней нестабильности в обществе, вплоть до их изменения, милиция общественной безопасности должна находиться в «двойном» подчинении: образовавшему ее органу местного самоуправления и начальнику соответствующего органа внутренних дел. Применительно к рассматриваемой проблеме вычленение основных задач и функций подразделениями милиции общественной безопасности позволяет высказаться по ее составу. Приоритет отдается следующим службам: а) патрульно-постовой; б) дорожно-патрульной; в) участковых уполномоченных; г) инспекции по делам несовершеннолетних; д) паспортным подразделениям; е) вневедомственной охране. Данные формирования необходимо наделить следующими полномочиями: 1) Принимать, регистрировать сообщения о преступлениях, административных правонарушениях и событиях, создающих угрозу безопасности личности, общества и государства, принимать в пределах своих полномочий по таким сообщениям необходимые меры, а о деяниях и событиях, реагирование на которые относится к полномочиям федеральной полиции и других государственных органов, незамедлительно сообщать данным органам. 2) Требовать от граждан и должностных лиц соблюдения общественного порядка, прекращения правонарушений. 3) Проверять у граждан документы, удостоверяющие их личность, если есть достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения либо полагать, что они находятся в розыске, или проверка документов необходима для подтверждения полномочий должностных лиц, правомерности осуществления ими своих действий. 4) Производить в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, личный досмотр граждан, досмотр их вещей, ручной клади и багажа при наличии достаточных данных о том, что они имеют при себе оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества, взрывные устройства, задерживать и доставлять указанных граждан в подразделения криминальной милиции, в случае отсутствия у них законных оснований на ношение и хранение указанных предметов. 5) Доставлять в криминальную милицию граждан: а) подозреваемых в совершении преступлений, в случае, когда они застигнуты при совершении преступления или непосредственно после его совершения, либо когда очевидцы или потерпевшие укажут на них как на совершивших преступление, либо когда на данных гражданах, их одежде или при них будут обнаружены явные следы преступления, а равно в случаях, когда достаточные основания полагать, что гражданин находится в розыске. б) подозреваемых в совершении административного правонарушения, производство по делу, о котором отнесено федеральным законом к подведомственности криминальной милиции. в) имеющих документы с признаками подделки, а также вещи, изъятые из гражданского оборота либо ограниченные в обороте вещи, находящиеся у граждан без специального разрешения. 155

Кания Р. Опыт создания муниципальной полиции во Франции // Политиздат. 1989. Т. 12. № 3. С. 125–131.

6) Осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных федеральным законом и законами субъектов РФ к подведомственности милиции. 7) Входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые организациями, и осматривать указанные помещения, земельные участки и территории: а) при преследовании граждан, подозреваемых в совершении преступлений, либо когда факт совершения преступления обнаружен непосредственно самим сотрудником милиции; б) когда очевидцы или потерпевшие укажут на указанных граждан, как на совершивших преступление или административное правонарушение; в) когда на указанных граждан, на их одежде, при них будут обнаружены явные следы преступления или административного правонарушения; г) при наличии иных достаточных оснований полагать, что в указанных помещениях, на земельных участках и территории совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай; д) для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках. 8) Производить по решению главы муниципального образования оцепление участков местности при ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф, проведении карантинных мероприятий при эпидемиях или эпизоотиях. 9) Участвовать в розыске граждан, совершивших преступления, скрывающихся от дознания, предварительного следствия или суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных граждан в соответствии с федеральным законом, а также разыскивать похищенное имущество. 10) Оказывать содействие судам, органам прокуратуры, дознания и предварительного следствия в производстве уголовно-процессуальных и розыскных действий. 11) Осуществлять по поручению прокурора, органов предварительного следствия и дознания, других компетентных органов привод, в случаях и в порядке, предусмотренном уголовно-процессуальным законом и законодательством об административных правонарушениях, граждан и должностных лиц, уклоняющихся без уважительных причин от явки по вызову. 12) Оказывать содействие учреждениям здравоохранения в оказании ими медицинской помощи гражданам (медицинского освидетельствования, госпитализации, наблюдения и изоляции) без согласия их законных представителей. 13) Использовать транспортные средства граждан и организаций для проезда к месту стихийного бедствия, доставления в лечебное учреждения граждан, нуждающихся в срочной медицинской помощи, преследование граждан, совершивших преступления, и доставления их в криминальную милицию. 14) Пользоваться беспрепятственно средствами связи, принадлежавшими организациям, для связи с милицией. 15) Привлекать граждан к участию в охране общественного порядка и поощрять за оказание помощи милиции. 16) Охранять по договорам имущество и объекты собственности граждан и организаций, за исключением объектов подлежащих государственной охране. 17) Обеспечивать сохранность бесхозного имущества и складов до передачи их в ведение соответствующих государственных органов и должностных лиц. 18) Обеспечивать сохранность изъятых, найденных и сданных в милицию документов, вещей, ценностей и другого имущества, принимать меры к их возврату законным владельцам либо передаче соответствующим органам, уничтожению или реализации в установленном порядке. 19) Обеспечивать охрану места дорожно-транспортного прошествия до прибытия сотрудников криминальной милиции, принимать меры по эвакуации пострадавших и оказанию им доврачебной помощи, а также организовать эвакуацию поврежденных транспортных средств и охрану имущества, оставшегося без присмотра. 20) Доставлять в специальные учреждения граждан, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке.

21) Доставлять по письменному заявлению граждан из жилища в специализированные учреждения

лиц, проживающих совместно с ними и находящихся в состоянии опьянения, если есть основания полагать, что поведение лиц представляет опасность для здоровья, жизни и имущества граждан. 22) Контролировать соблюдение гражданами, освобожденными из мест лишения свободы, ограничений, установленных в отношении них судом, а также осужденных, которым назначены виды наказания, не связанные с лишением свободы, либо наказание назначено условно, для чего: а) истребовать сведения о поведении указанных граждан по месту их работы и жительства; б) вызвать в милицию указанных граждан для проведения с ними индивидуальной профилактической работы; в) требовать от указанных граждан устные и письменные объяснения по вопросам, связанным с исполнением ими ограничений, установленных судом; г) посещать в любое время суток жилище таких граждан, если судом установлено ограничение, связанное с их пребыванием в их жилище. 23) Осуществлять меры по профилактике правонарушений несовершеннолетних, обеспечивать в случае необходимости доставку несовершеннолетних в центры временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей. 24) Обеспечивать исполнение судебных решений о направлении несовершеннолетних, совершивших правонарушения, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа для детей и подростков с девиантным поведением. 25) Доставлять граждан, не имеющих места жительства или места пребывания, в соответствующие социальные учреждения. 26) Обеспечивать исполнение решений суда об административном аресте, охрану и содержание граждан, которым судом назначено наказание в виде административного ареста. 27) Участвовать в обеспечении режима чрезвычайного или военного положения в случае их введения на территории РФ или в отдельных ее местностях, в обеспечении режима в зоне проведения контртеррористической операции. Достаточно четкое определение главных задач, функций и полномочий подразделений милиции общественной безопасности потребовало установления порядка ее взаимоотношения с органами местного самоуправления. Это, прежде всего, вопросы подчиненности. В условиях перехода к новым структурам управления в области охраны правопорядка наиболее приемлемой в настоящее время является следующая ее модель. МВД России

Милиция общественной безопасности

Министерства (ГУВД – УВД) Управления (отделы) милиции общественной безопасности

ПрокуратуГородские (районные) суды Общественные объединения СМИ Граждане

ГОРОДСКОЙ (РАЙОННЫЙ) ОВД Милиция общественной безопасности

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕ Представительные Исполнительные

Выбор данной модели обусловлен следующими обстоятельствами: во-первых, невозможностью без ущерба для дела охраны правопорядка изолированного функционирования оперативно-следственных подразделений от наружной службы милиции; во-вторых, необходимостью проведения единой правоприменительной политики в масштабах города, городского района; в-третьих, потребностью чуткого реагирования структурой, штатами, уровнем материально-технического обеспечения милиции на всякие изменения криминогенных, социально-экономических, демографических и прочих факторов. Решая сегодня вопрос о разграничении компетенции в сфере организации и деятельности милиции общественной безопасности между представительными и исполнительными органами местного самоуправления, следует прежде всего осуществить распределение полномочий по управлению данными подразделениями охраны общественного порядка. Анализ законодательства, практики деятельности представительных и исполнительных учреждений рассматриваемых органов, а также результатов проведенных различных исследований, позволили прийти к следующей группировке: 1 Исключительные полномочия местных представительных органов местного самоуправления: а) право создавать, реорганизовывать и упразднять отдел (управление) милиции общественной безопасности; б) право утверждать его структуру и штаты, объем финансового и материально-технического снабжения; в) право назначать на должность и увольнять с нее начальника органа милиции общественной безопасности; г) право утверждать годовые программы использования сил милиции общественной безопасности (в рамках региональных планов профилактики правонарушений); д) право устанавливать дополнительные (помимо предусмотренных в законе) гарантии социальной защищенности сотрудников милиции общественной безопасности; е) право образовывать, реорганизовывать и упразднять (представительными органами местного самоуправления) межрайонные подразделения милиции общественной безопасности. 2 Совместная компетенция представительных и исполнительных органов местного самоуправления (правомочия, входящие в данную группу, могут осуществляться как Советом (его формированиями – постоянными комиссиями), так и местной администрацией): а) подготовка предложений по созданию, реорганизации и ликвидации отдела (управления) милиции общественной безопасности; б) разработка структуры и штатов, определение объема финансирования и материальнотехнического снабжения отдела (управления) милиции общественной безопасности; в) право беспрепятственно получать у руководителей органа милиции общественной безопасности информацию о деятельности подчиненных им подразделений; г) право разрешать разовое отвлечение милиции общественной безопасности для выполнения своих обязанностей на территории других районов156; д) право заслушивать отчет о деятельности начальника отдела (управления) милиции общественной безопасности; е) право вводить отличительную символику для форменной одежды сотрудников милиции общественной безопасности; ж) право разрабатывать годовые программы использования сил милиции общественной безопасности;

156 Эти полномочия могут быть реализованы либо Советом, либо местной администрацией. Постоянные комиссии их осуществлять не вправе.

з) право отменять приказы и распоряжения начальника милиции общественной безопасности, если они противоречат решениям органов государственной власти, принятым в соответствии с действующим законодательством; и) право рассматривать жалобы на действия сотрудников милиции общественной безопасности и готовить ходатайства о привлечении последних к дисциплинарной и иной ответственности. 3 Исключительная компетенция исполнительных органов местного самоуправления (в том числе главы администрации, мэра): а) право представить представительному органу местного самоуправления кандидатуры на пост начальника милиции общественной безопасности; б) право назначать исполняющим обязанности и отстранять от должности начальника органа милиции общественной безопасности (с последующим утверждением этого решения на заседании представительного органа местного самоуправления); в) право утверждать заместителей начальника отдела (управления) милиции общественной безопасности – руководителей основных служб; г) право утверждать в должности участковых уполномоченных милиции; д) право осуществлять повседневное руководство деятельностью милиции общественной безопасности; е) текущее финансирование и материально-техническое обеспечение служб и подразделений милиции общественной безопасности; ж) обеспечение жилой площадью, телефонной связью сотрудников милиции общественной безопасности. Нетрудно заметить, что в основу разработанной нами схемы положен следующий принцип: все вопросы, касающиеся оперативно-хозяйственной сферы должны быть закреплены за исполнительными органами местного самоуправления. Остальные – принятие решений по наиболее важным проблемам, кадры – прерогатива представительных органов, его постоянных комиссий. Предложенная модель не сопровождается подробными комментариями. И вот почему. Она является рекомендательной, т.е. может быть использована в качестве основы при формировании «гибких» схем распределения полномочий сообразно региональным особенностям. Таковы, в общих чертах, основные вопросы, касающиеся разграничения компетенции в сфере организации и деятельности милиции общественной безопасности между представительными и исполнительными органами местного самоуправления. Подводя итог сказанному, необходимо завершить его рядом обобщающих выводов: 1 Реальное повышение эффективности деятельности горрайорганов милиции возможно лишь на путях децентрализации системы управления в сфере охраны правопорядка; 2 Для ее проведения необходимо четкое разделение полномочий и функций в сфере организации и деятельности милиции общественной безопасности между органами местного самоуправления и вышестоящими ведомственными органами; 3 Такое разделение будет оптимальным при преобразовании ныне действующих организационных структур. Последние могут быть усовершенствованы путем создания органов муниципальной милиции. 4 В качестве главной задачи милиции общественной безопасности следует рассматривать административно-правовую охрану правопорядка. Оперативными и следственными функциями ее наделять нецелесообразно; 5 В условиях крайней нестабильности в обществе, вплоть до их изменения, милиция общественной безопасности должна находиться в «двойном» подчинении: образовавшему ее органу местного самоуправления и начальнику соответствующего органа внутренних дел; 6 Разграничение компетенции (между представительными и исполнительными органами местного самоуправления) в сфере руководства по организации и деятельности подразделений милиции общественной безопасности. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Завершая монографическое исследование, посвященное деятельности органов местного самоуправления по управлению милицией общественной безопасности, необходимо отметить, что роль и значение подобного рода исследований возрастает. Это объясняется радикальным реформированием системы органов внутренних дел, становлением и развитием местного самоуправления в Российской Федерации. Главное заключается в том, что сейчас начался процесс трансформирования задач всего структурного аппарата МВД России, включая милицию общественной безопасности. Переориентация его с осуществления узкобюрократических целей (типа: «Обеспечить во чтобы то ни стало высокую раскрываемость преступлений») на выполнение общесоциальных, социально-полезных функций, в том числе на поддержание прочного и стабильного правопорядка, безопасности граждан на соответствующей территории. Думается, что пришло время, когда совместными усилиями политиков, ученых и практиков данные идеи в отношении органов охраны правопорядка наконец-то должны быть воплощены в жизнь. Комплексный, системный характер проведенного исследования дал возможность обобщить разнообразные и во многом противоречивые данные, высказать ряд новых положений, имеющих теоретическое и практическое значение. Подводя итог проделанной работы, автор сформулировал ряд принципиальных выводов и рекомендаций: 1 Происходящие в Российской Федерации глубокие социально-экономические преобразования требуют не только скоординированных экономических реформ, направленных на создание полнокровных рыночных механизмов, трансформацию отношений собственности, развитие предпринимательства, но и усиление защиты прав и свобод граждан, всех форм собственности, интересов предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений от преступных и иных противоправных посягательств. В этих условиях крайне важен эффективно действующий механизм охраны общественного порядка, безопасности граждан. 2 Общественный порядок определяется как система волевых общественных отношений, складывающихся и развивающихся главным образом в общественных местах на основе соблюдения норм права и иных социальных норм, направленных на обеспечение личной безопасности граждан, общественной безопасности, на создание благоприятных условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, для труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности. К числу важнейших вопросов местного значения относится охрана общественного порядка. Несмотря на то, что обеспечение правопорядка и безопасности граждан на всей территории страны является задачей соответствующих органов государственной власти, непосредственное осуществление охраны общественного порядка в соответствии с Конституцией Российской Федерации возложено на органы местного самоуправления. Использование зарубежного опыта осуществления охраны общественного порядка в Российской Федерации может иметь место только с учетом реальных политических, экономических, организационных условий, отечественных традиций правоохранительной деятельности и реализуемой в стране концепции местного самоуправления. 3 В настоящее время непосредственная охрана общественного порядка в муниципальных образованиях осуществляется преимущественно милицией общественной безопасности – составной частью МВД России, являющейся исполнительным органом государственной власти. Необходимость начала частичной децентрализации и муниципализация органов милиции общественной безопасности обусловлена требованиями законодательства и потребностью общества в таких правоохранительных органах, функции которых наиболее полно отвечали бы интересам населения конкретных территорий и позволяли осуществлять социальный контроль за их деятельностью. 4 Необходимы дальнейшие шаги формирования правовой основы по реализации конституционной функции местного самоуправления – охраны общественного порядка. Ее создание требует внесения необходимых изменений и дополнений в некоторые действующие законы. На федеральном уровне следует закрепить основные понятия, принципы, задачи, права, обязанности органов местного самоуправления по охране общественного порядка, порядок их финансирования и материального обеспечения, механизм контроля и ответственности. Сказанное позволяет сформулировать определение компетенции органов местного самоуправления в сфере организации и деятельности милиции. По мнению автора, это система властных полномочий

(общих прав и обязанностей), которыми законодатель наделяет представительные и исполнительные органы местного самоуправления для реализации управленческих функций в отношении подконтрольных органов правопорядка. 5 Для удобств в изучении все полномочия, составляющие исследуемую компетенцию, могут быть разделены на три группы: а) нормотворческие. Отличительной чертой этих полномочий является то, что они воплощаются в актах органов местного самоуправления, содержащих предложения нормативного характера. Причем выполнение их возлагается на органы милиции общественной безопасности. Таким образом, устанавливая организацию, очерчивая сферу деятельности, осуществляя режим работы, дополнительное (а со временем и основное) финансирование и материально-техническое снабжение милиции представительные и исполнительные органы местного самоуправления руководят подчиненными силами защиты правопорядка, обеспечивают нормальное функционирование защиты правопорядка; б) исполнительно-распорядительные. Эта группа прав-обязанностей имеет наибольший удельный вес в структуре полномочий местного самоуправления в сфере организации и деятельности милиции общественной безопасности. В нее входят: право образовать подотчетные формирования охраны правопорядка, устанавливать их структуру и штаты, утверждать в должности начальников этих органов; полномочия по финансовому и материально- техническому обеспечению указанных подразделений; в) охранительные полномочия. Они служат гарантом надлежащей реализации имеющихся у органов местного самоуправления прав. По природе своей являются правомочиями на государственнопринудительное воздействие в отношении субъектов права полностью, либо частично не исполняющих юридическую обязанность. 6 Обеспечивая организацию и деятельность милиции общественной безопасности, органы местного самоуправления реализуют комплекс управленческих функций. Пробел, образовавшийся в законодательном регулировании, требует незамедлительного выполнения, в частности, оптимального разграничения компетенции в области организации и деятельности милиции общественной безопасности между представительными, исполнительными органами местного самоуправления и отраслевой системой управления. Анализ законодательства, специальной литературы, социологического материала, всесторонне характеризующего деятельность органов местного самоуправления по управлению подразделениями милиции общественной безопасности, позволил определить следующие подходы к решению поставленной проблемы: а) в качестве главной задачи милиции общественной безопасности следует рассматривать административно-правовую охрану общественного порядка и безопасности граждан; б) в условиях, когда в стране еще не сложились должные социально-политические, социальноэкономические и организационные предпосылки, отсутствуют необходимые финансовые средства в местном самоуправлении, нет достаточного уровня профессионализма кадров муниципальных служащих (это показал проведенный в ряде муниципальных образований эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления), милиция общественной безопасности должна находиться в двойном подчинении: органам местного самоуправления и начальнику соответствующего органа внутренних дел. 7 Разграничение полномочий в сфере организации общественной безопасности на горизонтальной линии руководства выступает вторым непреложным условием моделирования рассматриваемой компетенции. Задача состоит в том, чтобы оптимально распределить названные права-обязанности между представительными и исполнительными органами местного самоуправления. Принцип разграничения полномочий здесь таков: 1) все, что касается принятия наиболее важных решений в отношении подконтрольных сил защиты правопорядка, должно быть закреплено за представительными органами; 2) то, что относится к оперативно-хозяйственной сфере, прерогатива исполнительных органов; 3) права-обязанности «пограничного» характера (т.е. находящиеся на стыке первой и второй групп) входят в совместную компетенцию представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

8 Эффективность функционирования местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка и безопасности граждан в немалой степени зависит от того, как реализуется их компетенция, как работает механизм осуществления полномочий. 9 Проведенные исследования позволяют сформулировать концепцию перехода к децентрализованным формам охраны общественного порядка в муниципальных образованиях. Этот процесс должен иметь планомерный и эволюционный характер. В целях ее практического воплощения необходимо разработать государственную программу поэтапного формирования многоуровневой системы охраны общественного порядка и создания муниципальных органов общественного порядка. Реализация данной программы позволит создать необходимые правовые, организационные и материальные условия для практической реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка и безопасности граждан.