Организационно-правовое обеспечение развития информационного общества и электронного правительства в Российской Федерации: Учебно-методическое пособие

Санкт-Петербургский государственный университет информационных технологий, механики и оптики Центр технологий электронного правительства

Д.Р. ТРУТНЕВ, В.В. УТКИН, А.В. ЧУГУНОВ

Организационно-правовое обеспечение развития информационного общества и электронного правительства в Российской Федерации Учебно-методическое пособие

Санкт-Петербург 2009 1

УДК 351:342: 04.9 О-64 О-64

Содержание

Организационно-правовое обеспечение развития информационного общества и электронного правительства в Российской Федерации: Учебно-методическое пособие / Д.Р. Трутнев, В.В. Уткин, А.В. Чугунов; СПбГУ ИТМО. — СПб., 2009. — 96 с. Учебно-методическое пособие предназначено для использования в программах дополнительного профессионального образования при изучении курсов, ориентированных на повышение квалификации по вопросам электронного правительства, развития технологий информационного общества, совершенствования информационных ресурсов органов власти и местного самоуправления, оптимизации государственного и муниципального управления на основе перевода услуг в электронный вид. Пособие ориентировано на представителей органов государственной власти и местного самоуправления, специалистов реализующих проекты в области информационного общества и электронного правительства. Издание рекомендуется в качестве учебного пособия при повышении квалификации профессорско-преподавательского состава и подготовке учебных программ, ориентированных на обучение представителей органов государственной власти и местного самоуправления. Электронная версия публикации представлена на методическом портале Центра технологий электронного правительства СанктПетербургского государственного университета информационных технологий, механики и оптики (http://www.egov-center.ru/). УДК 351:342: 04.9

Подготовка и издание учебно-методического пособия осуществлены в рамках программы развития СПбГУ ИТМО на 2009 – 2018 гг. как национального исследовательского университета.

© Д.Р. Трутнев, В.В. Уткин, А.В. Чугунов, 2009 © Санкт-Петербургский государственный университет информационных технологий, механики и оптики, 2009

2

Введение ........................................................................................................ 5 1. Международные инициативы развития информационного общества (1998 – 2005 гг.) ................................................................ 13 1.1. Совместное заявление В. Булгака и М. Бангеманна .....................13 1.2. Окинавская хартия глобального информационного общества ...14 1.3. Всемирный саммит по информационному обществу ...................17 1.4. ЮНЕСКО и развитие концепции «обществ, основанных на знаниях» ...................................................................................................19 1.5. ЮНЕСКО и вопросы информационного неравенства..................23 2. Формирование государственных программ развития информационного общества в России (2001 – 2004 гг.) ............ 26 2.1. Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)». Первая редакция.....................................................26 2.2. Постановление «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти».........................................................................30 2.3. Концепция использования информационных технологий в органах государственной власти............................................................33 3. Стратегия развития информационного общества в России и развитие нормативной базы «электронного государства» (2005 – 2009 гг.) .................................................................................. 37 3.1. Второй этап административной реформы и разработка организационно-правовой основы оказания электронных услуг ......37 3.2. Концепция региональной информатизации до 2010 года ............47 3.3. Разработка и принятие второй редакции ФЦП «Электронная Россия» .....................................................................................................51 3.4. Концепция формирования электронного правительства в Российской Федерации до 2010 года.....................................................54 3.5. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации ........................................................................58 3

3.6. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» .................................................. 71 3.7. Организационно-правовые вопросы создания системы оказания электронных услуг.................................................................. 78 Заключение .................................................................................................88 Литература и ссылки на источники в Интернете ...............................92

Введение Концепция информационного общества традиционно рассматривается, как новая ступень эволюции человеческой цивилизации, новая фаза общественного развития, в которой информационный сектор экономики оказывает решающее влияние на развитие, как мирового сообщества, так и отдельных стран.1 В 1990-х, начале 2000-х годов под влиянием стремительного развития Интернета и появлением так называемой «новой экономики» появилось большое количество работ, в которых либо развивались идеи постиндустриализма в направлении акцентирования внимания на технологическом или информационно-коммуникационном компоненте общественного развития (например, технотронное общество), либо делалась попытка построить комплексную теоретическую модель новой общественной системы. 2 При этом используются разнообразные названия: информационное общество, сетевое общество, информационализм, общество, основанное на знаниях и др. Важно подчеркнуть, что с конца 1990-х годов концепция информационного общества начала активно применяться в социальной практике и проектах, направленных на внедрение информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в различные сферы жизни общества, что особенно проявилось в программах Европейского Союза. В частности проблематика информационного общества начала обсуждаться в середины 1990-х годов на совещаниях и конференциях, организованных Советом Европы, Европейской Комиссией, ЮНЕСКО и многими другими международными и межправительственными организациями. В 1998 г. Международный союз электросвязи (ITU) выступил с предложением о проведе1 2

4

Мелюхин И.С. Информационное общество: истоки, проблемы, тенденции развития. М., 1999. С. 8 – 11. Чугунов А.В. Развитие информационного общества: теории, концепции и программы: Учебное пособие. — СПб., 2007.

Введение

нии под эгидой Организации Объединенных Наций (ООН) Всемирного Саммита по информационному обществу. Параллельно осуществлялась аналогичная деятельность в рамках «Группы Восьми» (G8), которая завершилась подписанием в 2000 г. «Окинавской хартии глобального информационного общества», где лидеры государств, входящих в G8 обозначили готовность к реализации в своих странах программ, направленных на развитие информационного общества и ликвидации информационного неравенства. Следует отметить, что подготовка федеральной целевой программы «Электронная Россия» началась сразу после подписания В. Путиным Окинавской хартии. Всемирный Саммит по информационному обществу был проведен в два этапа. Первый — в декабре 2003 г. в Женеве, второй — в ноябре 2005 г. в Тунисе. В России в это время начала готовиться и обсуждаться в экспертном сообществе «Стратегия развития информационного общества в России», которая была утверждена в начале 2008 г. Тем самым можно констатировать, что сам термин перестал быть чисто научным и начал активно использоваться в проектах и программах на международном и государственном уровнях. При этом следует отметить, что звучат и весьма осторожные оценки применимости термина информационное общество для научного анализа социально-экономических процессов и тенденций развития современной цивилизации. Например, Фрэнк Уэбстер свою работу «Теории информационного общества» заканчивает главой «Существует ли информационное общество?»1, где обозначается, что само базовое понятие информационного общества было до какого-то момента полезным, т.к. позволило внести организацию в поле явлений, которые подлежали исследованию. В частности, концепция информационного общества помогла исследователям сосредоточиться на различных явлениях и рассматривать их в совокупности — сдвиги в структуре занятости, появление новых средств распространения информации, изменения в сфере образо1

6

Уэбстер Ф. Теории информационного общества. М., 2004. С. 360– 373.

Введение

вания и т.п. Однако, по мнению Ф. Уэбстера, понятие «информационное общество», сыграв на определенном этапе положительную роль, вводит в заблуждение особенно тем, что намекает на существование нового типа общества, где социальные изменения всецело определяются как последствия этапов информационной революции. Превалирование линии технократического детерминизма в работах посвященных информационному обществу действительно просматривается и, на наш взгляд, альтернативой может служить рассмотрение процессов влияния информационной сферы на жизнь социума с точки зрения институционального подхода к анализу социально-экономического развития и изучению трансформации современного общества. Важным фактором в этих процессах является развитие глобализации, где информационный компонент является важным, но не определяющим. Информационная экономика и электронный бизнес, получившие обобщенное название «новая экономика», в первую очередь понятия из области экономической науки, и лишь во вторую — информатики. Этот факт убедительно подтвердил на рубеже веков крах NASDAQ и другие менее заметные кризисные явления, связанные со становлением и развитием информационной сферы современной экономики и финансов. В настоящее время успех сетевых коммерческих проектов определяется, в своей основе, не спецификой информационной системы, а эффективной бизнес-моделью самого проекта и качеством работы с целевой аудиторией и партнерами. Следует отметить, что концепция обществ знаний, которую в настоящее время продвигает ЮНЕСКО, позиционируется как некая антитеза концепции информационного общества. Однако, критика информационного общества за превалирование технократического детерминизма, пока еще не сопровождается конструктивными идеями, которые могут показать принципиальное отличие этих двух понятий. При этом та линия, которую провозгласила ЮНЕСКО, заявляя о продвижении концепции обществ знаний — 7

Введение

Введение

линия гуманизации процесса глобализации — естественно, заслуживает всяческой поддержки, однако научного обоснования введения нового термина пока еще не появилось. Возникает важный вопрос о соотношении понятий, описывающих общество как «постиндустриальное», «технотронное», «информационное», «сетевое», или «общество, основанное на знаниях». Представляется, что с научной точки зрения самым обобщающим следует считать понятие постиндустриального общества, описывающего важную фазу развития человеческой цивилизации, где можно выделить три крупных этапа: доиндустриальное — индустриальное — постиндустриальное общество. Остальные понятия и соответствующие концепции имеют, естественно, право на существование и представляют собой описание процессов и возможных тенденций развития и трансформации социально-экономических систем на постиндустриальном этапе нашей цивилизации. «Электронное правительство» — термин вошедший в нашу жизнь совсем недавно и также как «информационное общество» вызывающий споры и имеющий различные толкования. Согласно определению приведенному в Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства1, под электронным правительством понимается новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий наряду с повышением качества государственного управления качественно новый уровень получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о деятельности государственных органов. В то же время термин «электронное правительство» не является законодательно определенным, что приводит в ряде случаев к раз1

Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года. Одобрена распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.government.ru/content/governmentactivity/rfgovernmentdecisions/archive

личным толкованиям. В частности, в российской практике получил распространение перевод понятия Electronic Government (EGovernment), как «электронное правительство». Однако в английском языке термином Government обозначается не только правительство как орган исполнительной власти, но и государство (государственное управление) в целом. Таким образом, можно утверждать, что понятие E-Government означает «электронное государственное управление» и охватывает вопросы совершенствования управления с использованием ИКТ не только в исполнительной, но также в законодательной и судебной ветвях власти. Необходимо отметить, что построение «электронного государства» предполагает качественные изменения в организации управления, взаимодействия участников и распространения информации в таких сферах как: – исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг (исполнительная, законодательная и судебная ветви власти), в том числе на региональном уровне; – организация деятельности и предоставление услуг органами местного самоуправления; – предоставление электронных услуг бюджетными организациями; – поддержка инструментов реализации гражданами прав, связанных с политической деятельностью, в том числе выборами (электронная демократия). Для комплексного представления всей совокупности этих областей, включая реализацию полного спектра государственных (муниципальных) функций и предоставления государственных (муниципальных) услуг, предлагается использовать термин «электронное государство». Таким образом, под «электронным государством» понимается развитие всех государственных, муниципальных и прочих бюджетных институтов на основе применения ИКТ во всех сферах общественной деятельности с охватом всех трех ветвей вла/2008/05/06/7397425.htm

8

9

Введение

Введение

сти — исполнительной, законодательной и судебной. В настоящее время все чаще высказываются соображения, что с точки зрения функциональных характеристик, понятие «электронное правительство» целесообразно использовать в более узком смысле  для обозначения реализации с помощью ИКТ полномочий и функций: – федеральных органов исполнительной власти; – органов исполнительной власти субъектов федерации; – государственных внебюджетных фондов; – органов местного самоуправления; – организаций (учреждений, предприятий), подведомственных федеральным или региональным органам исполнительной власти, органам местного самоуправления, в случае непосредственного участия в отдельных процедурах, обязательных для исполнений функций (предоставления услуг). Следует отметить, что электронное правительство нельзя сводить к информатизации правительственных и государственных организаций. Эти процессы происходят уже десятки лет и обусловлены в первую очередь развитием технологий, в то время как в основе электронного правительства лежит, в первую очередь, модернизация административных процессов, направленная на улучшение качества государственных услуг, прозрачности и подотчетности. 1 Естественно проекты электронного правительства в своей технологической части опираются на результаты деятельности по информатизации органов власти и местного самоуправления.

1

Чугунов А.В. Оценка эффективности государственного управления и развития электронного правительства: международный и российский опыт // Общественные трансформации и киберпространство: междисциплинарные исследования. Сборник научных статей / Под ред. Н.В. Борисова, А.В. Чугунова. — СПб., 2009. С. 68– 102.

10

Несмотря на противоречивость терминов «информационное общество» и «электронное правительство» с научной точки зрения, эта смысловая конструкция стала важным элементом социальной практики: принимаются программы развития «информационного общества» в России и других странах мира, идет речь о развитии технологий «электронного правительства». Поэтому данные понятия вынесены в заглавие нашей работы именно в том виде, в котором они используются в международных и российских документах. Процесс разработки государственной политики Российской Федерации в сфере развития информационного общества можно разделить на три большие стадии: 1991 – 1995 гг. – формирование основ государственной политики в сфере информатизации в условиях рыночных отношений; 1995 – 1998 гг. – переход от политики информатизации к формированию основ информационной политики; 1998 – 2008 гг. – формирование государственной политики в сфере развития информационного общества. В 2008 г. завершился важный этап – этап разработки государственной политики – был принят первый официальный документ, утвержденный на высшем государственном уровне – «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации», и началась разработка плана реализации Стратегии. Тем самым можно сказать, что с 2008 года в России начался этап реализации стратегии развития информационного общества. Следует отметить, что первые концептуальные документы принимались еще в 1989 – 1990 гг. по решению руководства Советского Союза, когда была разработана концепция информатизации общества. 1 На основе этого документа, одобренного профильным комитетом Верховного Совета СССР, были подготовлены первые проекты общесоюзной программы информатизации и республикан1

Коротков А.В. Государственная политика Российской Федерации в области развития информационного общества / А.В. Коротков, Б.В. Кристальный, И.Н. Курносов. М., 2007. С. 7

11

Введение

ской программы «Информатизация России». Однако эти программы так и не были приняты по причине распада Советского Союза и отсутствия соответствующих финансовых ресурсов. В настоящее время имеются все основания полагать, что 2008 – 2009 гг. – это начало нового периода – периода, когда реализация государственной политики в сфере развития информационного общества перейдет из стадии пилотных проектов в программу целенаправленной и плановой деятельности. В учебном пособии рассмотрены основные этапы, концептуальные и нормативные документы, принятые на федеральном уровне в 1998 – 2009 гг. и регламентирующие развитие отдельных компонентов информационного общества в России. Следует понимать также условность разделения на этапы, т.к., оценка тенденций общественных изменений, которая происходит изнутри общества, находящегося в процессе трансформации, всегда будет отличаться от той периодизации, которую сформируют последующие поколения исследователей.

Международные инициативы развития информ. общества (1998 – 2005 гг.)

1. Международные инициативы развития информационного общества (1998 – 2005 гг.) Важным этапом, который предшествовал развитию государственных программ в России, является участие нашей страны в международных инициативах и межправительственных акциях, направленных на выработку согласованного и сбалансированного подхода к реализации программ развития информационного общества. Имеется в виду три основные линии международного сотрудничества: программы Европейского Союза (ЕС), саммит «Группы Восьми», на котором была подписана «Окинавская хартия глобального информационного общества» и саммиты по информационному обществу под эгидой Организации Объединенных Наций и активном участии ЮНЕСКО. 1.1. Совместное заявление В. Булгака и М. Бангеманна

В 1998 г. состоялось подписание Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейскими сообществами и их государствами-членами, содержащее положения о почтовых услугах и телекоммуникациях, информатике и информационной инфраструктуре. В развитие этого соглашения в ноябре 1998 г. было подписано Совместное Заявление заместителя Председателя Правительства Российской Федерации В. Булгака и члена Комиссии Европейских сообществ М. Бангеманна. В этом заявлении1 был определен ряд инициатив, целью которых было создание общеевропейского информационного общества, а также перспективные направления сотрудничества между соответствующими органами Российской Федерации и службами ЕС. 1

12

Булгак В., Бангеманн М. Совместное заявление // Развитие информационного общества в России. Том 2: Концепции и программы. – СПб., 2001. С. 5 – 7.

13

Часть 1

1. Инициативы по построению инфраструктуры и нормативной базы информационного общества. 2. Содействие развитию промышленного и коммерческого секторов путем осуществления совместных инициатив. 3. Инициатива по разработке программы стажировок российских сотрудников, занимающихся данной проблематикой в государственном и частном секторах. 4. Включение темы реализации этих мероприятий в повестку дня соответствующего подкомитета, учрежденного на основании Соглашения о партнерстве и сотрудничестве. 5. Назначение Правительством Российской Федерации национального координатора по вопросам информационного общества. Важность данного соглашение состояло в том, что оно открыло для российских организаций возможность прямого участия в проектах Пятой рамочной программы Европейской Комиссии по компоненту «Технологии информационного общества». В последующие годы компоненты, связанные с развитием ИКТ и информационного общества, включались в качестве важных приоритетов в программные документы, определяющие специфику реализации как специальных программ ЕС, ориентированных на сотрудничество с Россией (Тасис, программы приграничного сотрудничества и др.), так и возможность участия российских партнеров в программах ЕС. 1.2. Окинавская хартия глобального информационного общества

Считается, что главным стимулом для начала проработки программы «Электронная Россия» было участие России в работе саммитов «Группы восьми», где традиционно обсуждаются проблемы глобального развития и подписываются документы стратегического характера. В июле 2000 года на острове Окинава (Япония) состоялся очередной саммит «Группы Восьми» (G8) на котором была подписана «Окинавская хартия глобального информационного общест14

Международные инициативы развития информ. общества (1998 – 2005 гг.)

ва»1. Следует отметить, что это был первый международный документ, подписанный Президентом России В.В. Путиным. В качестве основной цели «Окинавской хартии» была заявлена ликвидация международного разрыва в области информации и знаний. Для достижения этой цели планировалось проводить мероприятия по укреплению соответствующей политики и нормативной базы, обеспечению экономической и финансовой стабильности, борьбе со злоупотреблениями, которые подрывают целостность глобальных сетей, сокращению разрыва в цифровых технологиях. В документе обозначено, что эффективное использование возможностей информационно-коммуникационных технологий заключается не только в переходе к информационному обществу, но также и в реализации его полных экономических, социальных и культурных преимуществ. Развитие информационного общества должно сопровождаться согласованными действиями по созданию безопасного и свободного от преступности киберпространства. Одним из основных в Хартии стал вопрос о преодолении информационного неравенства (т.н. «электронно-цифрового разрыва») внутри государств и между ними. Для решения этой проблемы лидеры стран, входящих в «Группу Восьми» взяли на себя обязательства по реализации программ, направленных на развитие информационного общества. Лидеры стран «Группы Восьми» согласовали основные принципы и подходы к реализации программ развития информационного общества и высказали рекомендации по их применению в странах не входящих в «Восьмерку»: – содействие открытию рынков для развития ИКТ-продукции и услуг; – защита прав интеллектуальной собственности и развитие конкуренции в сфере ИКТ;

1

Окинавская хартия глобального информационного общества // Развитие информационного общества в России. Том 2: Концепции и программы. – СПб., 2001. С. 63 – 71.

15

Часть 1

– подтверждение обязательства со стороны правительств использовать только лицензированное программное обеспечение; – развитие трансграничной электронной торговли и применение существующих правил ВТО к электронной торговле; – реализация последовательных подходов к налогообложению электронной торговли, согласованные в рамках деятельности Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР); – продолжение практики освобождения электронных переводов от таможенных пошлин до тех пор, пока она не будет рассмотрена вновь на очередной министерской конференции ВТО; – продвижение стандартизации, включая технические стандарты функциональной совместимости; – содействие повышению доверия потребителя к электронным рынкам в соответствии с руководящими принципами ОЭСР, в том числе посредством эффективных саморегулирующих инициатив, таких как кодексы поведения и другие программы подтверждения надежности, включая использование альтернативных механизмов разрешения споров. В Хартии отмечается, что, несмотря на значительные успехи некоторых развивающихся стран в области информационного общества, проблема препятствий в распространении ИКТ остается. В данном случае общее решение сформулировано быть не может изза разнообразия условий и потребностей, которые сложились в развивающихся странах. Важное значение, подчеркивается в Хартии, имеют инициативы, направленные на развитие ИКТ и конкуренции в этой сфере, выдвигаемые самими развивающимися государствами. Для решения этих проблем, обозначенных в Хартии, лидеры стран, входящих в «Группу Восьми» взяли на себя обязательства по реализации программ, направленных на развитие информационного общества. Важным результатом подписания Россией «Окинавской хартии» является принятие высшим руководством Российской Федерации решения о начале подготовки первой государственной программы – федеральной целевой программы «Электронная Рос16

Международные инициативы развития информ. общества (1998 – 2005 гг.)

сия (2002–2010 гг.)». Эта программа, несмотря на критику специфики ее реализации, внесла важный вклад, прежде всего, в формирование государственной политики по вопросам информационного общества и электронного правительства, а также становление экспертного сообщества в этой сфере. 1.3. Всемирный саммит по информационному обществу

Проблемы создания информационного общества начали обсуждаться в середине 1990-х гг. на совещаниях, организованных Советом Европы, Европейской Комиссией, ЮНЕСКО и многими другими международными и межправительственными организациями. В 1998 г. Международный союз электросвязи (ITU) выступил с предложением, адресованным Организационному комитету Организации Объединенных Наций, о проведении под эгидой ООН Всемирного Саммита по информационному обществу (WSIS). На следующий год в ООН было принято положительное решение, и началась подготовка Саммита. Таким образом, впервые обсуждение вопросов формирования информационного общества были вынесены на уровень глав государств- членов ООН. Другая отличительная черта Саммита состояла в том, что к процессу его подготовки и к участию в самом саммите были привлечены представители коммерческого и неправительственного секторов общества. Представители России как постоянного члена Совета безопасности ООН принимали активное участие в подготовительной работе и формулировании повестки дня этого масштабного международного события. Наибольшую активность осуществляли профильные структуры Министерства иностранных дел, Мининформсвязи и Министерства культуры. Участие российских представителей в международных рабочих группах позволило получить доступ к значительному объему аналитической и обзорной информации, представляющих зарубежный опыт и программы развития информационного общества стран, являющихся на тот момент лидерами в этих вопросах. 17

Часть 1

Проведение Саммита было запланировано в два этапа. Первый — в декабре 2003 г. в Женеве, второй — в ноябре 2005 г. в Тунисе. Уже в 2002 г. началось широкое обсуждение проектов двух основных документов Всемирного Саммита: «Декларации принципов» и «Плана действий», принятых в 2003 г. на Женевском Саммите. «Декларация принципов»1 носит обобщенный и консолидированный характер и определяет общий вектор множества концептуальных представлений и политических устремлений представителей различных стран. Документ в полном смысле может быть отнесен к основополагающим, т.к. на сегодняшний день отражает совокупность философских, социально-политических, социологических, культурологических и технологических представлений о грядущем обществе. «План действий»2 является достаточно конкретным документом и включает ориентировочные показатели применения ИКТ в странах-участниках Саммита до 2015 г., которые могут корректироваться с учетом национальной специфики. Среди прозвучавших оценок «Плана действий» были диаметрально противоположные: от утверждения невозможности достичь установленных показателей к обозначенному году, до предложения сократить установленные сроки до пяти лет. Данное разночтение ясно подводит к пониманию одной из главных проблем, прозвучавших на Саммите: проблеме создания равных возможностей для развития и применения информационных технологий во всем мире или, необходимости преодоления существующего и даже расширяющегося информационного неравенства.

1

2

Декларация принципов. Построение информационного общества — глобальная задача в новом тысячелетии // Всемирный Саммит по информационному обществу. СПб., 2004. С. 11-24. План действий // Всемирный Саммит по информационному обществу. СПб., 2004. С. 25 – 47.

18

Международные инициативы развития информ. общества (1998 – 2005 гг.)

1.4. ЮНЕСКО и развитие концепции «обществ, основанных на знаниях»

Значительным вкладом ЮНЕСКО во Всемирный саммит явилась формирование концепции «обществ, основанных на знаниях». Базовые формулировки этой идеи были обозначены на так называемом «министерском» круглом столе с названием «К обществам, основанным на знаниях», проведенном во время Генеральной конференции ЮНЕСКО в октябре 2003 года. Затем последовал симпозиум «Создание обществ, основанных на знаниях – от видения к действию», организованный ЮНЕСКО во время Всемирного саммита в Женеве в декабре 2003 года. В документах ЮНЕСКО подчеркивается, что создание обществ, основанных на знаниях, открывает путь к гуманизации процесса глобализации. На протяжении своего участия в процессе подготовки двух этапов Всемирного саммита в документах ЮНЕСКО постоянно подчеркивалось значение четырех ключевых принципов, на которых должны базироваться общества, основанные на знаниях: – свобода выражения мнений; – качественное образование для всех; – универсальный доступ к знаниям и информации, – уважение культурного и языкового разнообразия. В «Декларации принципов» и «Плане действий», принятых на женевском этапе Всемирного саммита, отмечены приоритеты, которые ЮНЕСКО приняло в качестве основы своей деятельности. На конференциях, симпозиумах и других мероприятиях, организуемых под эгидой ЮНЕСКО, постоянно подчеркивается, что идея единого унифицированного глобального информационного общества не отражает видение социального и гуманного развития, которое стало возможным благодаря применению информационно-коммуникационных технологий. В противовес этому, концепция «Обществ, основанных на знаниях» предлагает другую перспективу – не ограничивающего однообразия, а «освобождающего разнообразия». 19

Часть 1

Как было признано в Женеве на Всемирном саммите в декабре 2003 года, сегодняшняя задача состоит в реализации Плана действий, что означает поиск путей достижения четырех принципов через реализацию различных конкретных направлений действий с целью повысить шансы создания обществ, основанных на знаниях. Направления действий изложены в форме рекомендаций для национальных правительств, например: «Все страны должны поощрять разработку к 2005 г. национальных электронных стратегий, включая наращивание необходимого человеческого потенциала, с учетом национальных особенностей».1 Свыше половины из 150 рекомендаций, перечисленных в Плане действий Саммита, входят в компетенцию ЮНЕСКО. В основном это те направления и рекомендации, которые относятся к информации и знаниям, развитию способностей, применению ИКТ, таких как электронное обучение и наука, а также к культурному разнообразию и самобытности, языковому разнообразию и местному контенту, СМИ и этическим аспектам информационного общества. Руководители и ведущие эксперты ЮНЕСКО постоянно подчеркивают, что у них нет иллюзий относительно того, что ЮНЕСКО способна выполнить все это лишь своими силами2. Поэтому в 2003 году была поставлена задача развития широкого партнерства для реализации Плана действий. Кроме программных действий, направленных на практическую реализацию соответствующих аспектов Плана действий саммита, ЮНЕСКО в 2005 году были организованы четыре тематические мероприятия, каждое из которых было посвящено дальнейшему развитию концепции «обществ, основанных на знаниях».

1 2

План действий // Всемирный Саммит по информационному обществу. СПб., 2004. С. 27. Ривьер Ф. Устойчивое разнообразие в обществе знаний: возможности и вызовы / Ф. Ривьер // ЮНЕСКО между двумя этапами Всемирного саммита по информационному обществу: Труды международной конференции: (Санкт-Петербург, Россия, 17 – 19 мая 2005 г.). – М., 2005. С. 21 – 26.

20

Международные инициативы развития информ. общества (1998 – 2005 гг.)

В феврале 2005 года в Париже была проведена двухдневная международная конференция на тему «Свобода выражения в киберпространстве». В этой встрече экспертов приняли участие около 200 человек, включая журналистов, издателей, ученых, представителей СМИ и неправительственных организаций, а также большое число официальных представителей государств-членов ЮНЕСКО. Конференция пришла к заключению относительно опасности введения ограничений на поток информации в киберпространстве. Участники встречи настаивали на том, что Интернет основывается на правах человека, и все государства обязаны соблюдать и защищать эти права применительно к их реализации в киберпространстве. Конференция также призвала разработать правила, обеспечивающие юридическую основу функционирования коммерческого сектора в Интернете и особенно поставщиков интернет-услуг. Участники также рекомендовали изучить возможность принятия международных правовых норм с целью сведения до минимума «спама» без ущерба для свободы выражения. Второй тематической встречей была международная конференция «Роль многоязычия в обеспечении культурного разнообразия и всеобщего участия в киберпространстве», которая была проведена в мае 2005 г. в столице Мали Бамако. Это мероприятие было организовано ЮНЕСКО совместно с Африканской академией языков (ACALAN) при финансовой поддержке Межправительственного агентства по использованию французского языка (AIF). Одним из результатов встречи в Бамако явилось осознание необходимости изменения подходов к вопросам многоязычия в киберпространстве. В современном мире использование относительных показателей, измеряемых степенью использования Интернета группой «глобальных» языков оказывается недостаточным, необходимо обеспечить участие менее распространенных языков, что должно способствовать как развитию собственно ИКТ и электронной среды, так и развитию наций и сообществ в целом. Местный контент в Интернете развивает местные языки и местное знание, и все это имеет отно21

Часть 1

шение к тому, как сообщества решают задачу устойчивого развития, которое понимается не как привнесенный и чуждый процесс, а как процесс повышения компетенций местного сообщества. Третья тематическая встреча – «Информационно-коммуникационные технологии для развития человеческого потенциала: основные факторы успеха» – была проведена в мае 2005 года в Штаб-квартире ЮНЕСКО. Эта встреча, организованная ЮНЕСКО совместно с Римским клубом, была посвящена определению условий и факторов, необходимых для эффективного и успешного применения новых методов обучения и развития навыков. Особое внимание было уделено потребностям маргинализованных групп, таких как сельское население, бедное городское население, беженцы, лица с нарушениями зрения и ВИЧ-инфицированные. В мае 2005 года ЮНЕСКО провела двухдневную международную конференцию в Санкт-Петербурге на тему «ЮНЕСКО между двумя этапами саммита по информационному обществу». Целью этой последней из четырех тематических встреч Всемирного саммита было рассмотрение и измерение устойчивости культурного разнообразия за счет возможностей, предлагаемых ИКТ, для создания будущих обществ, основанных на знаниях. На этой международной конференции рассматривались новые межкультурные связи и сетевой обмен, новые средства предоставления старых и новых знаний, новые способы развития творчества, а также новые средства доступа к культурному контенту и услугам во всем мире. В повестку конференции была включена также тематическая встреча на тему «Культурное разнообразие в обществе знаний». Все эти мероприятия проводились в рамках Программы ЮНЕСКО «Информация для всех», которая является флагманской программой ЮНЕСКО, реализующей проекты, направленные на поддержку инициатив создания элементов обществ, основанных на знаниях.

Международные инициативы развития информ. общества (1998 – 2005 гг.)

1.5. ЮНЕСКО и вопросы информационного неравенства

Концепция ЮНЕСКО по развитию обществ знаний максимально полно представлена в специальном докладе, который был опубликован в 2005 г.1 В докладе отмечается недопустимость ситуации, когда информационная революция приводит к распространению технократического унифицированного подхода и навязыванию однообразной модели развития человеческого общества. Подчеркивается, что для построения обществ знания важны не только новые возможности, предоставляемые Интернетом и мультимедийными средствами, а и такими важнейшими инструментами знания, как пресса, радио, телевидение и, главное, система образования. Нельзя забывать, что большинство населения мира, прежде всего, испытывает нужду в книгах, школьных учебниках и острейшую нехватку преподавателей, а уж потом нуждается в компьютерах и доступе к Интернету. В современном обществе количественный рост знаний приводит к возникновению увеличивающегося разрыва между теми, кто имеет доступ к знаниям и культуре, кто овладевает ими, и теми, кто такого доступа лишен. Эксперты ЮНЕСКО считают, что недостаточно сокращать информационное неравенство («электронноцифровой разрыв») и другие формы неравенства в плане доступности мира культуры. Необходимо также принимать меры к сокращению «когнитивного разрыва» или «разрыв в знаниях», иначе это явление может приобрести экспоненциальный масштаб. В докладе подчеркивается, что в настоящее время лишь 11% населения имеют опыт использования Интернета. Из них 90% проживают в промышленно развитых странах: в Северной Америке (30%), Европе (30%), Азиатско-тихоокеанском регионе (30%). Поэтому термины «глобальный» или «мировая паутина» маскируют 1

22

К обществам знания: Всемирный доклад ЮНЕСКО. – Париж: Изд-во ЮНЕСКО, 2005. – 239 с.

23

Часть 1

ту реальность, что на долю 82% населения мира приходится лишь 10 % подключений. Это приводит к серьезному отставанию многих стран и регионов в развитии человеческого потенциала — главного ресурса современного развития. Констатируется корреляция между распространением Сети и географией развития, наличием интернетинфраструктуры и индексом человеческого развития. Этот индекс используется Программой развития ООН (UNDP) для определения потенциала социального и научно-культурного развития различных стран. В докладе ЮНЕСКО «К обществам знания» формулируются основополагающие позиции модели обществ знания («три столпа общества знания»)1: – более справедливая оценка знаний для ликвидации имеющихся видов неравенства («существующих разрывов»); – более широкое участие всех заинтересованных сил в решении вопроса доступа к знаниям; – более успешная интеграция политических действий в области знания и инноваций. Для повышения эффективности требуемой политики авторы формулируют ряд рекомендаций: – увеличивать инвестиции в качественное образование для всех и обеспечение равных возможностей; – увеличивать количество точек общего доступа к информационным и коммуникационным технологиям; – содействовать обеспечению общедоступности знания через музеи, библиотеки, институты, исследовательские центры; – усиливать совместность использования научных знаний; – активизировать совместное использование знаний в области охраны окружающей среды в целях устойчивого развития; – придавать приоритетное значение языковому многообразию; – стремиться через сертификацию к гарантии качества знаний доступных и получаемых в Интернете; 1

Международные инициативы развития информ. общества (1998 – 2005 гг.)

– укреплять «цифровую солидарность» и партнёрство для преодоления «цифрового разрыва»; – особое внимание уделять преодолению неравенства женщин как получателей знания; – стремиться оценивать уровень знаний комплексными, не дискриминационными критериями, адекватными целям и приоритетам обществ знания. Тем самым в концепции ЮНЕСКО обозначены ряд позиций, которые учитываются некоторыми международными организациями при формировании системы мониторинга и оценки развития использования ИКТ в различных сферах – в образовании, культуре, государственном управлении и др. Следует отметить, что ЮНЕСКО как межправительственная организация, придает большое значение вопросам мониторинга и статистики. Институт статистики ЮНЕСКО ведет большую работу по совершенствованию системы статистики в области науки и техники, которая включает в себя и развитие ИКТ. 1 В настоящее время разработано значительное количество различных систем индикаторов и индексов, которые используются для анализа развития инноваций, образовательного потенциала, информационного общества и электронного правительства. Задача мониторинга ситуации и осуществления межстрановых и межрегиональных исследований требует достаточно подробного анализа индексов и показателей, с помощью которых можно производить такой мониторинг.

1

См.: Мониторинг информационного общества и обществ знаний: статистические данные / Институт статистики ЮНЕСКО. СПб., 2004.

К обществам знания… С. 200.

24

25

Часть 2

2. Формирование государственных программ развития информационного общества в России (2001 – 2004 гг.) Первый этап формирования государственных программ и общественных инициатив, направленных на развитие информационного общества, можно обозначить диапазоном от 2001 до 2004 г. В этот период стартовала первая федеральная программа – «Электронная Россия», началась проработка позиции государства об открытости информационных ресурсов органов власти, были реализованы первые проекты и обозначены основные организационные и правовые проблемы, препятствующие развитию информационного общества. Часть этих проблем и препятствий были решены и преодолены только на следующем этапе, а многие еще предстоит решить. 2.1. Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)». Первая редакция

В начале 2001 года на основании распоряжения Правительства Российской Федерации была начата подготовка федеральной целевой программы «Электронная Россия» и через год – в январе 2002 года текст ФЦП был утвержден постановлением Правительства (постановление Правительства РФ от 28 января 2002 года № 65). 1 Федеральная целевая программа «Электронная Россия (20022010 годы)» предусматривала реализацию мероприятий по девяти основным направлениям: 1. Совершенствование законодательства и системы госрегулирования в сфере ИКТ.

1

Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)» [первая редакция] // Развитие информационного общества в России. Том 2: Концепции и программы. – СПб., 2001. С.189-221.

26

Формирование государственных программ … (2001 -2004 гг.)

2. Обеспечение открытости в деятельности органов государственной власти и общедоступности государственных информационных ресурсов. 3. Совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на основе использования ИКТ. 4. Совершенствование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами и внедрения ИКТ в реальный сектор экономики. 5. Развитие системы подготовки специалистов по ИКТ и квалифицированных пользователей. 6. Содействие развитию независимых средств массовой информации посредством внедрения ИКТ. 7. Развитие телекоммуникационной инфраструктуры и создание пунктов подключения к открытым информационным системам. 8. Развитие системы электронной торговли. 9. Формирование общественной поддержки выполнения мероприятий программы. В настоящее время можно уже констатировать, что основные проблемы, которые возникли при реализации ФЦП «Электронная Россия» были заложены в механизмах ее выполнения и распределения бюджета. Это связано с тем, что координацию программы на начальном этапе (2002-2006 гг.) осуществляли два российских министерства — Минэкономразвития и Мининформсвязи. В правительственном постановлении, утвердившим ФЦП, было обозначена задача формирования Межведомственной комиссии по координации деятельности заказчиков и исполнителей, координации вопросов финансирования других федеральных, ведомственных и региональных программ, содержащих задания по разработке и использованию ИКТ. Однако реально не удалось организовать работу по координации и согласованию участия Минэкономразвития, Мининформсвязи и других ведомств в реализации программы, что привело к фактическому блокированию многих направлений програм27

Часть 2

мы. Следствием этих организационных проблем явилось то, что с 2002 по 2006 гг. объем финансирования мероприятий ФЦП «Электронная Россия» не превысил 25 % от запланированного. Первоначальная редакция ФЦП «Электронная Россия» предусматривала очень широкий набор целей и задач – от создания условий для развития демократии (равноправное вхождение граждан России в глобальное информационное сообщество), до формирования условий, необходимых для широкого использования в России механизмов электронной торговли. В качестве важной задачи ставилось повышение эффективности взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, как между собой, так и с хозяйствующими субъектами и гражданами на основе использования ИКТ – т.е. развитие электронного правительства. Реализацию программы предполагалось осуществить в три этапа: На первом этапе (2002 г.) планировалось осуществить анализ нормативной базы, изучить уровень информатизации экономики, сформировать системы мониторинга эффективности использования ИКТ, в том числе в органах государственной власти и местного самоуправления, подготовить пакет законопроектов, обеспечивающих гармонизацию законодательства Российской Федерации в сфере ИКТ с положениями международных конвенций и законодательством стран ЕС. На втором этапе (2003 – 2004 гг.) предполагалось на основе проведенных исследований и сформированной законодательной базы начать реализацию проектов, обеспечивающих электронное взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления как между собой, так и с хозяйствующими субъектами и гражданами в сфере налогообложения, таможенного декларирования, регистрации юридических лиц, выдачи лицензий и сертификатов, подготовки и представления статистической отчетности, а также по вопросам поставки продукции для федеральных государственных нужд. Помимо этого предполагалась реализация комплекса мероприятий в сфере инновационного развития – созда28

Формирование государственных программ … (2001 -2004 гг.)

ние технопарков и формирование современной материальнотехнической базы для подготовки в ведущих образовательных учреждениях страны специалистов в сфере ИКТ. Третий этап программы (2005 – 2010 гг.) был ориентирован на создание основы для массового распространения ИКТ во всех сферах общественной деятельности на основе единой информационной и телекоммуникационной инфраструктуры и использования системы электронной торговли. На этом этапе предполагалось комплексное внедрение системы электронной торговли для государственных нужд на федеральном и муниципальном уровнях, стандартизированного электронного документооборота и систем обеспечения информационной безопасности. Уже в 2005 году стало ясно, что сроки, установленные программой не выполняются. Причины этого лежали как в сфере несогласованности действий координаторов программы, так и нежелании или низкой готовности федеральных структур осуществлять реинжениринг своих административных процессов и переходить на электронные формы взаимодействия. Причем дело было не в технологическом отставании, а в несоответствии текущего законодательства тем идеям и планам, которые были обозначены в федеральной программе. Идея, что за один год, причем год начала программы (2002 г.) удастся решить все вопросы, связанные с формированием правовой основы для последующих изменений, оказалась иллюзорной. Конечно, трудно утверждать, что правовые проблемы явились определяющими в неудачах, постигших ФЦП «Электронная Россия», однако отсутствие нормативной базы для электронного взаимодействия в органах власти фактически не позволило на первом и втором этапах эффективно внедрять электронные государственные услуги и, в большинстве случаев, выполнялись инициативные и пилотные проекты, которые в этот период продвигали отдельные органы власти и структуры государственного управления. Негативное влияние оказали также стиль осуществления конкурсов в рам29

Часть 2

ках программы, отсутствие механизмов контроля за эффективностью выполнения проектов, навязывание регионам типовых решений и другие факторы. Однако, несмотря на все проблемы и трудности, само утверждение и начало выполнения ФЦП «Электронная Россия» явилось серьезным стимулом для начала проработки проектов развития информационного общества и электронного правительства на федеральном и региональном уровнях. 2.2. Постановление «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти»

Первый шаг в формировании организационно-правовой основы обеспечения информационной открытости органов власти в России был создан принятием Постановления Правительства РФ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти» (№ 98 от 12 февраля 2003 г. – далее Постановление № 98). Постановление № 98 было принято как конкретизация основных положений Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» (был принят в 1995 г. и действовал до августа 2006 г.). В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» государственные органы обязаны создать собственные информационные ресурсы и предоставить условия для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе государственных информационных ресурсов. Статья 13 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» предусматривала гарантии предоставления информации государственными органами и органами местного самоуправления. Так, согласно положениям этой статьи, органы государственной власти и органы местного самоуправления должны создать 30

Формирование государственных программ … (2001 -2004 гг.)

доступные для каждого информационные ресурсы по вопросам деятельности этих органов и подведомственных им организаций, а также в пределах своей компетенции осуществлять массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес. При этом закон предусматривал возможность обращения в суд в случае отказа в доступе к таким ресурсам. Постановление № 98 предписывает федеральным органам исполнительной власти обеспечить доступ граждан и организаций к информации о своей деятельности путем создания информационных ресурсов (согласно Перечню, утвержденному этим Постановлением), а также регулярного размещения этих информационных ресурсов в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет. Перечень, утвержденный Постановлением № 98, представляет особый интерес, поскольку он детально закрепляет те сведения, которые в обязательном порядке должны быть размещены на официальных сайтах государственных органов, входящих в число федеральных органов исполнительной власти. Следует отметить, что в августе 2006 года вступил в силу новый закон, регулирующий правовые отношения в сфере информации, — Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации». Основной смысл норм, регулирующих доступ к правительственной информации, остался неизменным и не противоречит 98 постановлению. Важно обозначить тот факт, что принятие Постановления № 98 стимулировало не только органы государственной власти на развитие своих веб-представительств в Интернете, но и формирование системы общественного контроля за выполнением этого постановления, что привело к вынесению серии судебных постановлений, которые носят прецедентный характер для развивающихся процессов внедрения ИКТ в деятельность государственных органов. 31

Часть 2

С 2004 года неправительственная организация – Институт развития свободы информации (ИРСИ, Санкт-Петербург) инициировала ряд судебных дел по линии защиты права граждан на доступ к информации. Юристы ИРСИ обратили внимание на тот факт, что на ноябрь 2004 г. из 84 существовавших на тот момент федеральных органов исполнительной власти 53 органов не имели своих сайтов в Интернете, что является прямым нарушением Постановления № 98 и Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации». Это обстоятельство заставило ИРСИ обратиться в суд за защитой права граждан. Первым судебным решением, принятым по жалобе, подготовленной юристами ИРСИ, на Федеральную службу охраны была возложена обязанность в срок до 1 января 2006 года создать свой официальный сайт и наполнить его социально-значимой информацией по Перечню, утвержденному Постановлением Правительства РФ № 98 от 12 февраля 2003 года. Суд также учел, что к моменту рассмотрения дела 6 других привлеченных к делу в качестве ответчиков государственных органов, в том числе Федеральная служба судебных приставов (ФССП России), хоть и создали свои сайты, но сделали это весьма формально, недостаточно позаботившись о содержании размещенной на сайтах информации. Поэтому суд обязал эти государственные органы до конца 2005 года привести содержание своих официальных сайтов в соответствие с вышеупомянутым Перечнем. Необходимо отметить, что юристам ИРСИ пришлось столкнуться с сопротивлением отдельных государственных органов даже после того, как решение суда вступило в законную силу. Так, Федеральная служба судебных приставов (ФССП России) до середины 2006 года не оставляла попыток оспорить решение суда, а Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование), несмотря на решение суда, до сих пор не обеспечило публикацию на своем сайте в открытом доступе текстов национальных стандартов и общероссийских классификаторов в виде удобном для использования. 32

Формирование государственных программ … (2001 -2004 гг.)

Постановление «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти» явилось первым нормативным правовым актом, в котором на правительственном уровне была обозначена задача обеспечения информационной открытости органов власти. В развитии этой тенденции началась разработка проекта федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», расширяющего нормативную базу на региональный и муниципальный уровни. Однако принятие этого закона затянулось до 2009 года. Следует подчеркнуть, что позиции, прописанные в Постановлении № 98, стали первым легитимным основанием для формирования индексов и рейтингов, оценивающих развитие веб-сайтов органов власти в органах власти Российской Федерации. 2.3. Концепция использования информационных технологий в органах государственной власти

В целях определения основных приоритетов, принципов и направлений реализации единой государственной политики использования ИКТ в деятельности федеральных органов государственной власти и модернизации системы государственного управления, в 2004 г. была разработана и утверждена «Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года» (одобрена распоряжением Правительства РФ от 27 сентября 2004 г. №1244-р). Концепция содержит основные положения и принципы единой государственной политики использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти, включая: – выявление и первоочередную информатизацию приоритетных направлений деятельности федеральных органов государственной власти в целях социально-экономического развития, повышения эффективности государственного регулирования при одновремен33

Часть 2

ном обеспечении общественного контроля их деятельности и внедрении технологий электронного правительства; – повышение эффективности и прозрачности бюджетных расходов на информатизацию федеральных органов государственной власти; – создание общей телекоммуникационной инфраструктуры органов государственной власти, инфраструктуры удостоверяющих центров и среды электронного взаимодействия в рамках реализации общего информационного пространства федеральных органов государственной власти; – решение проблем повышения эффективности использования государственных информационных систем, ресурсов и технологий, включая совершенствование методического, информационного, нормативного правового, организационно-структурного, финансового, кадрового и другие виды обеспечения; – государственное управление процессом информатизации, включая мониторинг результатов создания единой информационнотехнологической инфраструктуры и общего информационного пространства федеральных органов государственной власти. В Концепции также была определена интегрированная организационная структура управления формированием и реализацией единой государственной политики в сфере использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти. В концепции уделено внимание и совершенствованию нормативного правового обеспечения в области использования ИКТ в деятельности федеральных органов государственной власти. В частности обозначено, что эта деятельность должна вестись регулярно в порядке, установленном для формирования ежегодного плана законопроектных работ Правительства Российской Федерации. Концепцией были определены три основных направления нормативного правового регулирования. 34

Формирование государственных программ … (2001 -2004 гг.)

Первое направление касается регулирования институциональных отношений, включая законодательство: – о праве граждан на получение информации о деятельности органов государственной власти; – о юридической значимости информации в электронном виде для целей административных регламентов; – об объектах интеллектуальной собственности в информационной сфере; – о нормах нотаризации документарной и бездокументарной информации, нормах гарантированной доставки информации провайдерами связи, ограничения доступа к персональной информации. В рамках первого направления Концепцией обозначалась необходимость принятия федеральных законов «О развитии государственных информационных ресурсов», «Об объектах интеллектуальной собственности в информационной сфере», «О персональных данных», а также внесение дополнений и изменений в нормативные правовые акты в связи с вводом в действие Федерального закона «О связи». Второе направление ориентировано на развитие и использование федеральными органами государственной власти информационнотехнологической инфраструктуры, включая следующие компоненты: – национальные стандарты и требования, формируемые в рамках реализации общей архитектуры; – об электронной цифровой подписи и электронном удостоверении полномочий; – основах информационной безопасности; – информационных услугах. Третье направление касается создания, развития и обеспечение функционирования специализированных государственных информационных систем, включая Государственную автоматизированную систему «Выборы», а также других государственных информационные ресурсов. 35

Часть 2

В Концепции подчеркивается, что в отношении обеспечения государственными органами конституционного прав граждан на информацию и применения в этих целях ИКТ следует завершить работу над комплексом нормативных актов, обеспечивающих права граждан на информацию о деятельности органов государственной власти и порядке использования информационных технологий во взаимоотношениях между государством, обществом и гражданами. Необходимо нормативно закрепить правила работы с персональными данными и использование современных средств идентификации участников информационного обмена. Согласно Концепции, основными условиями успешной реализации государственной политики информатизации являются: – соответствие актуальным задачам и результатам административной реформы – сохранение баланса между усилением эффективности государства на основе информационных технологий и обеспечением общественного контроля деятельности органов государственной власти; – необходимость создания и развития технологий «электронного правительства» как механизма предоставления услуг государства обществу. Резюмируя можно сказать, что данная Концепция, обобщив недоработки формирования нормативной правовой базы на первом этапе развития ФЦП «Электронная Россия», создала предпосылки следующего этапа, соединив задачи административной реформы с развитием технологий электронного правительства. Однако конкретизация и доведение этой идеи до программного уровня начала осуществляться только с конца 2005 года. Специфика и результаты этого процесса представлены в третьем разделе данной работы.

Стратегия развития информационного общества … (2005 -2009 гг.)

3. Стратегия развития информационного общества в России и развитие нормативной базы «электронного государства» (2005 – 2009 гг.) Период 2005 – 2009 гг. можно назвать периодом разработки основных концептуальных документов, определяющих развитие информационного общества и одного из самых важных его компонентов – электронного правительства. В 2005 г. рабочей группой при Совете Безопасности Российской Федерации началась подготовка проекта «Стратегии развития информационного общества в России». В конце 2005 г. был дан старт второму этапу административной реформы и обозначен комплекс задач совершенствования процесса оказания государственных услуг, в том числе в электронном виде. Проблемы с реализацией и явное несовершенство основных позиций ФЦП «Электронная Россия» привели к осознанию необходимости реорганизовать эту программу, увязав ее основные положения с приоритетами административной реформы. Практически одновременно была принята Концепция региональной информатизации до 2010 года. Затем, в 2007 году Правительством РФ был рассмотрен проект, а в 2008 году была утверждена Концепция формирования электронного правительства в Российской Федерации до 2010 года. В 2008 г. Президентом России был утверждена Стратегия развития информационного общества в России и началась деятельность по формированию плана ее реализации. 3.1. Второй этап административной реформы и разработка организационно-правовой основы оказания электронных услуг

В 2005 году Минэкономразвития России были разработаны основные положения второго этапа административной реформы. В результате, в октябре 2005 г. распоряжением Правительства РФ были одобрены Концепция и План мероприятий по проведению 36

37

Часть 3

административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2008 гг. 1 Затем, в ноябре 2005 г. был утвержден «Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг», в котором существенное внимание уделено публикации на официальных сайтах органов власти информации об административных регламентах и проведению независимой экспертизы планируемых государственных услуг. В конце 2005 – начале 2006 г. было проведено большое количество мероприятий – семинаров, круглых столов, посвященных новому этапу административной реформы. И в документах Минэкономразвития России, Государственного университета – Высшая школа экономики и других экспертных структур прослеживалась четкая линия на осуществление широкомасштабного реинжениринга и оптимизации деятельности органов власти как федерального, так и регионального и мунициального уровней. Получалось, что это как раз та задача, которая по сути дает целеполагание для процессов информатизации органов государственной власти и местного самоуправления. Естественно в связи с этим возник вопрос о координации мероприятий административной реформы с мероприятиями ФЦП «Электронная Россия». В Минэкономразвития России подразделением, отвечающим за координацию мероприятий административной реформы, был определен Департамент государственного регулирования в экономике, тогда как за реализацию ФЦП «Электронная Россия» отвечал Департамент корпоративного управления. В 2006 году Департаментом корпоративного управления Минэкономразвития России были подготовлены два документа, которые были опубликованы на сайте министерства в статусе «проект», но

Стратегия развития информационного общества … (2005 -2009 гг.)

так и не обрели официального статуса, т.е. не были утверждены, или одобрены. Первый документ – проект доклада о совершенствовании государственного управления на основе использования информационно-коммуникационных технологий 1 – был представлен на сайте министерства, где также было опубликовано сообщение о том, что 23 июня 2006 г. Минэкономразвития России направило в Правительство Российской Федерации доклад о совершенствовании государственного управления на основе использования ИКТ. Доклад планируется к рассмотрению на одном из заседаний Правительственной комиссии по проведению административной реформы и посвящен вопросам оказания государственных услуг обществу и бизнесу с использованием информационных технологий в рамках административной реформы, организации работы с государственной информацией, основным принципам создания «инфраструктуры доверия» в стране (электронный архив, электронный нотариат, электронная цифровая подпись), а также повышению степени прозрачности и открытости органов государственной власти для общества и бизнеса в той части, которая может быть реализована с использованием информационных технологий. В Докладе сформулированы четыре задачи, которые необходимо решать при внедрении ИКТ в государственном и муниципальном управлении: – создать методологию административного моделирования; – упорядочить и оформить механизмы сбора, переработки, хранения и передачи государственной информации в электронном виде (учет и раскрытие информации, аудит информационных систем);

1 1

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://ar.gov.ru/common/img/uploaded/Kotseptsiya_AR.pdf

38

Доклад о совершенствовании государственного управления на основе использования информационно-коммуникационных технологий [проект]. Подготовлен Минэкономразвития России в рамках реализации ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 годы)» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib/mert/welcome/economy/st atemanagement/elrusdirect/doc1151490276094

39

Часть 3

– создать «инфраструктуру доверия», обеспечивающую юридическую значимость электронного документооборота, доверие граждан к электронному взаимодействию при исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг; – сформировать систему стандартизации программного обеспечения, используемого в государственном управлении, обеспечивающую использование исключительно открытых и стандартных технологий. Сообщение на сайте резюмировалось ссылкой на мнение конкретного должностного лица – Ц.В. Церенова, заместителя директора Департамента корпоративного управления МЭРТ: «реализация положений Доклада позволит повысить прозрачность деятельности органов власти, снизить бремя государственного регулирования для граждан, а также сократить нагрузку на федеральный и региональные бюджеты». Предварительно проект Доклада обсуждался на разных уровнях, в том числе 1 июня 2006 г. состоялся семинар-совещание на тему «Использование современных информационно - коммуникационных технологий в целях обеспечения прозрачности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления». Это мероприятие было организовано Комиссией Совета Федерации по информационной политике т информация о нем с подробной аннотацией также была представлена на сайте Минэкономразвития России со ссылкой на проект Доклада и предложением использовать его текст «для широкого обсуждения всеми заинтересованными лицами». На совещании-семинаре в Совете Федерации с основными докладами выступили представители двух департаментов Минэкономразвития – Департамента корпоративного управления (на тот момент отвечающего в министерстве за реализацию ФЦП «Электронная Россия») и Департамента государственного регулирования в экономике (отвечающего за программу административной реформы) – соответственно Ц.В. Церенова и М.В. Паршина. 40

Стратегия развития информационного общества … (2005 -2009 гг.)

Практически одновременно с проектом Доклада был обнародован проект Концепции интеграции административной реформы и ФЦП «Электронная Россия» также подготовленный Департаментом корпоративного управления Минэкономразвития России. Судя по информации, представленной на сайте Минэкономразвития «необходимость выработки общей идеологической и методологической платформы дальнейшей реализации Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 гг.)» и административной реформы вызвана рядом изменений во внутренней структуре Министерства, в частности, объединением в одном департаменте функций по реализации обеих программ». 1 Обсуждение данной Концепции состоялось 21 июля 2006 г. в Минэкономразвития России на семинар «Концептуальные основы интеграции административной реформы и ФЦП «Электронная Россия». Авторы Концепции предлагали использовать в административной реформе методологию формального описания как государственного аппарата в целом в виде совокупности органов государственной власти и муниципального управления, так и отдельного ведомства в частности. Это позволит, во-первых, более наглядно увидеть все процессы, проходящие в государстве или конкретном ведомстве, а во-вторых, реформировать его с учетом более демократичного подхода к взаимодействию с гражданами и организациями. По словам заместителя директора Департамента корпоративного управления Минэкономразвития России Ц.В. Церенова, как было отмечено на сайте министерства, основными направлениями дальнейшей реализации ФЦП «Электронная Россия» в рамках административной реформы должны стать: 1

Концепция интеграции административной реформы и ФЦП «Электронная Россия» (14 июля 2006г.) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://portal.economy.gov.ru/UnidocFileServlet/FileServlet?unidoc_id=11532299580 16&template_id=4

41

Часть 3

– информационное регулирование (разработка Информационного кодекса Российской Федерации и серии федеральных законов и иных нормативно-правовых актов, в т.ч. о государственном учете, об инфраструктуре доверия, о доступе граждан к информации, об информационном аудите); – методология административного моделирования (создание единого инструментария для описания государства во всех взаимосвязях и функциях, без которого невозможно перейти к массовому процессу описания государственных функций и предоставлению государственных услуг); – отдельный офис управления административной реформой (создание и функционирование внешнего для ведомств органа управления административной реформой, основная функция которого – не перераспределение выделяемых на мероприятия по административной реформе и «Электронной России» средств, а создание и реализация содержательной методологии реформы, контроль соблюдения ее принципов, достижения целей и задач, организация информационно-просветительской и образовательной программы среди государственных служащих всех уровней власти, включая муниципальный, населения и бизнеса); – механизмы работы с государственной информацией (создание методологии учета, раскрытия информации, предоставления государственных услуг); – инфраструктура «электронного государства», общая для всего государства, внешняя по отношению к органам власти и в равной степени доступная для всех участников – ведомств, граждан, хозяйствующих субъектов, включающая в себя такие компоненты как электронная цифровая подпись (подтверждение полномочности и воли подписывающего лица), нотариат (защита оформления «задним числом»), архивы (защита от намеренных или ненамеренных утрат информации в местах учета), портал раскрытия информации (механизм массового и оперативного обнародования данных учета, в т.ч. административных моделей, справочников, классификаторов и т.п.) 42

Стратегия развития информационного общества … (2005 -2009 гг.)

Следует отметить два момента, которые вероятно не позволили направить развитие государственной политики в сфере развития информационного общества про пути предложенном в вышеприведенных документах. Во-первых, что в тексте проекта Концепции неявным образом звучит противопоставление двух линий реализации проектов ФЦП «Электронная Россия» – линии Минэкономразвития и Мининформсвязи. При этом само Мининформсвязи ни разу не упоминается, однако постоянно подчеркивается, что конструктивный опыт и разработка стратегии осуществляется исключительно силами Минэкономразвития. Например, цитата из проекта Концепции: «"Электронная Россия"  это не только "электронное правительство" России, но полноценное "электронное государство", в котором удобно и безопасно для граждан современные компьютерные технологии используются во всех ветвях власти. Иных мест, кроме как ФЦП "Электронная Россия" по линии Миэкономразвития, которые бы отстаивали и развивали данный подход, на данный момент в России не существует как в рамках административной реформы, так и за ее пределами». Несмотря на то, что в тексте Концепции имеются конструктивные и достаточно профессиональные предложения по коренной реорганизации ФЦП «Электронная Россия» в направлении большего учета потребностей граждан и бизнеса, явное противопоставление линии Минэкономразвития тому направлению, за которое отвечает Мининфрмсвязи России (в частности создание инфраструктуры), было воспринято, как косвенное обвинение в адрес Мининформсвязи в том, что оно не справляется с теми задачами, которые на него возложены. При этом в текст Концепции явным образом включены те направления за которые отвечает Мининформсвязи России – компьютерная инфраструктура, инфраструктура доверия (электронно-цифровая подпись и т.п.) и др. Тем самым предложения, обозначенные в проекте Концепции, могли быть приняты только в случае передачи функции координатора ФЦП «Электронная Россия» в ведение Минэкономразвития России и 43

Часть 3

исключения руководства Мининформсвязи России из процесса принятия решений по данным вопросам, что было невозможно и не реально. Во-вторых, главное предложение – создание «внешнего для ведомств» органа управления административной реформой и ФЦП «Электронная Россия» – фактически означало выведение этой деятельности из структур Минэкономразвития и Мининформсвязи России, что, естественно, не могло вызвать энтузиазма в обоих министерствах. Никакой официальной информации об обсуждении вопросов, обозначенных в проекте Доклада и Концепции на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы не последовало. Но в результате сложилась ситуация, когда в результате реорганизации министерства Департамент корпоративного управления был ликвидирован, а ответственность за координацию мероприятий ФЦП «Электронная Россия» по линии Минэкономразвития была возложена на Департамент государственного регулирования в экономике в структуре которого был образован отдел регулирования информационных технологий в государственном управлении. Тем самым на организационном уровне в структуре Минэкономразвития был обозначен приоритет целей и задач административной реформы над задачами внедрения технологий электронного правительства. Следует отметить, что предложения и проектные направления, обозначенные в данных документах, постепенно вошли в некоторые программные документы и нормативные акты, подготовленные на последующих этапах. Важным направлением в рамках административной реформы, непосредственно связанным с развитием электронного правительства, становится задача создания системы многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ). Система МФЦ призвана обеспечить непосредственное очное взаимодействие заявителя с органами власти при предоставлении государственных услуг. Важным компонентом МФЦ является 44

Стратегия развития информационного общества … (2005 -2009 гг.)

его информационная система, предусматривающая компоненты межведомственного электронного взаимодействия. Решение задачи информирования граждан о порядке предоставления услуг, а в перспективе – их предоставление, возможно за счет создания порталов государственных услуг, а также центров телефонного обслуживания. Предусматривается, что портал государственных услуг состоит из федерального и региональных сегментов и реализует следующие задачи: – обеспечение единой точки доступа граждан к соответствующему перечню государственных услуг, предоставляемых органами государственной власти; – предоставление гражданам и организациям единого интерфейса доступа к информации о порядке предоставления государственных услуг органами власти; – предоставление возможности получения государственных услуг в электронном виде. В документах, подготовленных Минэкономразвития России, и выступлениях на совещаниях и заседаниях по вопросам развития административной реформы подчеркивается, что переход к дистанционному предоставлению государственных услуг на портале возможен при решении следующих ключевых проблем. Во-первых, это обеспечение информационного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с использованием общероссийского государственного информационного центра. Во-вторых, это обеспечение юридически значимого взаимодействия граждан и организаций с порталом государственных услуг. Возможность использования электронной цифровой подписи на данный момент уже реализована, например, при предоставлении услуги по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. 45

Часть 3

В-третьих, требуется решение проблемы электронных платежных систем при оплате государственных услуг. К настоящему моменту не разработаны правовые механизмы, позволяющие легитимно осуществлять платежи в бюджетную систему с использованием электронных платежных систем для оплаты государственных услуг. Следует отметить, что вопросы применения ИКТ и обеспечения прозрачности деятельности органов государственной власти путем представления информации в Интернете постепенно закреплялись как составная часть набора организационно-методических задач, решаемых в рамках административной реформы. С целью закрепления в нормативной базе приоритетов административной реформы, сформулированных в 2006 – 2007 гг., Правительством РФ были одобрены предложения Минэкономразвития России по изменению некоторых позиций Концепции административной реформы. 1 Изменения предусматривали продление сроков реализации Концепции до 2010 года, включение мероприятий по созданию многофункциональных центров предоставления государственных услуг, а также мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий при предоставлении государственных услуг. Данные изменения были утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2007 г. № 931 «О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям». 2

Стратегия развития информационного общества … (2005 -2009 гг.)

Параллельно с развитием мероприятий административной реформы по линии Минэкономразвития России, структурами Мининформсвязи России осуществлялась подготовка концептуальных документов, ориентированных на региональную информатизацию и создания нормативной базы для реализации компонентов электронного правительства на уровне субъектов федерации. 3.2. Концепция региональной информатизации до 2010 года

В 2006 году была подготовлена и принята «Концепция региональной информатизации до 2010 года» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 июля 2006 года № 1024-р). 1 Она определила приоритеты, принципы и направления реализации единой государственной политики в сфере региональной информатизации в соответствии с задачами модернизации государственного управления и социально-экономического развития регионов Российской Федерации. Концепцией предусмотрено создание комплекса государственных и муниципальных информационных систем, обеспечивающих поддержку деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также объединяющих их на основе общей информационнотехнологической инфраструктуры региона; интеграция информационно-технологической инфраструктуры региона с информационно-технологической инфраструктурой федерального уровня; реализация комплекса мероприятий, направленных на обеспечение

1

Распоряжение Правительства РФ от 09.02.2008 № 157-р «О внесении изменений в распоряжение правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.government.ru/government/governmentactivity/rfgovernmentdecisions/arc hive/2008/02/18/784113.htm 2 Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2007 г. № 931 «О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг

46

1

гражданам и организациям» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.government.ru/government/governmentactivity/rfgovernmentdecisions/arc hive/2007/12/28/9141047.htm Концепция региональной информатизации до 2010 года // Региональная информатизация и развитие электронного правительства в России: Сборник нормативных документов, 2006 год / ПРИОР Северо-Запад; СПИИРАН; под ред. Н.В. Борисова и Р.М. Юсупова; сост. А.В. Чугунов; изд. 2-е доп. – СПб., 2007. С. 79 – 101. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.prior.nw.ru/materials/Reg_Inf_legal_2007.pdf

47

Часть 3

управления региональной информатизацией, включая совершенствование ее нормативной правовой базы, разработку стандартов, создание типовых решений в сфере региональной информатизации и их сертификацию, разработку программ и проектов региональной информатизации, формирование соответствующих органов управления, обеспечение мониторинга, организацию финансирования и софинансирования программ и проектов региональной информатизации Помимо базовых мероприятий по развитию информационнотехнологической инфраструктуры в качестве приложения к Концепции были также сформулированы основные принципы функциональных подсистем и элементов инфраструктуры электронного правительства региона. В соответствии с Концепцией электронное правительство региона должно включать следующие основные элементы: – информационно-аналитическая подсистема, обеспечивающая возможность мониторинга, анализа, прогнозирования и планирования деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по достижению целей социально-экономического развития региона; – функциональные подсистемы, обеспечивающие потребности населения и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в информационном обмене, а также контроль и надзор; – интеграционные подсистемы, обеспечивающие возможность организации и обеспечения электронного информационного взаимодействия подсистем электронного правительства региона как между собой, так и с государственными информационными системами федерального значения; – общая информационно-технологическая инфраструктура, обеспечивающая возможность совместного функционирования отдельных подсистем электронного правительства региона. В соответствии с Концепцией при Мининформсвязи России, являющимся федеральным органом исполнительной власти, обеспе48

Стратегия развития информационного общества … (2005 -2009 гг.)

чивающим нормативное правовое регулирование в сфере информационных технологий, образован Совет региональной информатизации. В качестве основных задач Совета были определены: 1. Подготовка рекомендаций для федеральных и региональных органов власти по формированию и реализации государственной политики в сфере региональной информатизации; 2. Обсуждение и выработка рекомендаций по проектам директивных и нормативных правовых документов федерального и регионального уровней в области региональной информатизации; 3. Обсуждение и подготовка рекомендаций по региональным программам и проектам информатизации; 4. Обобщение опыта реализуемых программ и проектов региональной информатизации и выдача рекомендаций по тиражированию удачных решений; 5. Организация подготовки ежегодного сводного отчета о состоянии региональной информатизации; 6. Организация работ по проведению конкурса «Лучший электронный регион России». Совет возглавил Министр информационных технологий и связи Российской Федерации Л.Д. Рейман. Заместителем Председателя Совета региональной информатизации стал замминистра Д.А. Милованцев. В состав Совета были включены руководители и ведущие представители Мининформсвязи России и Федерального агентства по информационным технологиям, представители органов государственной власти субъектов Российской Федерации на уровне заместителя первого руководителя региона, руководителя региональной администрации или министра. В Экспертный совет при Совете, возглавляемый Д.А. Милованцевым, вошли руководители подразделений региональных органов власти, ответственных за информатизацию, представители бизнеса, общественных организаций и научно-образовательного сообщества. Первое заседание Совета региональной информатизации и экспертного совета состоялось под председательством Л.Д. Реймана 20 октября 2006 года 49

Часть 3

в рамках шестой международной выставки-форума «Инфокоммуникации России – XXI» (ИнфоКом-2006) в Москве. В заседании участвовали 152 человека, в том числе: 49 членов Совета региональной информатизации, представлявших 43 региона России; 67 членов экспертного совета, представлявших 55 российских регионов. Следует отметить, что это было первое и единственное, на момент подготовки настоящей работы, заседание. Следует отметить, что важным позитивным моментом принятия концепции региональной информатизации является тот факт, что с 2006 года во многих российских регионах стали приниматься региональные программы информатизации, опирающиеся на базовые мероприятия по развитию региональной информационнотехнологической инфраструктуры, обозначенные в данной концепции. Однако, подготовленная Институтом развития информационного общества и рекомендованная Мининформсвязи России, типовая программа региональной информатизации во многом способствовала принятию в ряде регионов программ, созданных по шаблону, т.е. без учета специфики социально-экономического и демографического развития конкретных субъектов федерации. На региональном уровне вопросы координации мероприятий и проектов в рамках программы административной реформы и ФЦП «Электронная Россия» решались через предоставление регионам возможностей получения федерального финансирования на проекты региональной информатизации и электронного правительства по тем линиям: 1. Региональные конкурсы в рамках программы административной реформы (по линии Минэкономразвития России) – проекты, направленные на реинжениринг и оптимизацию деятельности органов власти, разработку административных регламентов и организационных технологий, в том числе электронных административных регламентов. 2. Региональные конкурсы ФЦП «Электронная Россия» (по линии Мининформсвязи России) – проекты развития региональной инфраструктуры электронного правительства. 50

Стратегия развития информационного общества … (2005 -2009 гг.)

3. Региональные конкурсы ФЦП «Электронная Россия» (по линии Минэкономразвития России) – проекты разработки и внедрения сервисов электронного взаимодействия (порталы государственных услуг, информационная система МФЦ и др.). Во всех проектах обязательным условием является наличие региональное софинансирования. Приоритет целей административной реформы в данном случае обеспечивался согласованной позицией двух министерств, что право по получение федерального финансирования в рамках ФЦП «Электронная Россия» получают лишь те регионы, которые достигли убедительных успехов в решении задач административной реформы. 3.3. Разработка и принятие второй редакции ФЦП «Электронная Россия»

Как было ранее указано, недостатки с реализацией ФЦП «Электронная Россия» явно обозначились еще в 2003 – 2004 гг. После принятия решений по старту второго этапа административной реформы и фактическому подчинению задач формирования электронного правительства задачам административной реформы стал понятен общий вектор изменений, который необходимо внести в федеральную программу. Правительство РФ постановлением от 15 августа 2006 г № 502 утвердило новую редакцию федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002 – 2010 годы)» 1, подготовленную Мин– информсвязи России. Программа была скорректирована с учетом новых задач в области повышения эффективности функционирования системы государственного управления в Российской Федерации и направлена на создание «электронного правительства». 1

Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)» [вторая редакция] // Региональная информатизация и развитие электронного правительства в России: Сборник нормативных документов, 2006 год / ПРИОР СевероЗапад; СПИИРАН; изд. 2-е доп. – СПб., 2007. С. 102 – 218. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.prior.nw.ru/materials/Reg_Inf_legal_2007.pdf

51

Часть 3

Одной из основных задач программы являются обеспечение эффективного межведомственного информационного взаимодействия, построение единой информационной вертикали государственного управления, повышение доступности государственных услуг для населения и организаций, а также уровня квалификации профессиональной подготовки работников органов государственной власти в сфере использования ИКТ. Основное внимание во второй редакции программы уделено внедрению информационно-коммуникационных технологий в деятельность государственных органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровне. В программе предусматривается реализация мероприятий по 6 основным направлениям: 1. Формирование стандартов и рекомендаций в сфере использования ИКТ в государственном управлении. 2. Обеспечение эффективного межведомственного информационного взаимодействия на основе ИКТ и интеграция государственных информационных систем. 3. Обеспечение эффективности взаимодействия органов государственной власти с населением и организациями на основе ИКТ. 4. Внедрение информационных систем управления деятельностью органов государственной власти. 5. Создание типовых программно-технических решений поддержки деятельности органов государственной власти. 6. Управление реализацией мероприятий Программы. Предполагалось, что выполнение Программы в 2007 – 2010 годах будет осуществляется в две стадии: первая (2007 – 2008 гг.) и вторая (2009 – 2010 гг.). В период 2007 – 2008 годов планировалось завершить формирование методологии повышения качества государственного управления на основе использования информационных и коммуникационных технологий. В этих целях предполагалось дальнейшее развитие системы стандартов в области создания и взаимодействия государственных информационных систем, использования информаци52

Стратегия развития информационного общества … (2005 -2009 гг.)

онных и коммуникационных технологий в деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, в том числе для организации автоматизированного сбора и хранения информации, обеспечения доступа к ней граждан. В период 2009 – 2010 годов предполагается осуществить опытную эксплуатацию, доработку и поэтапное внедрение решений в области информационного взаимодействия органов государственной власти между собой, с населением и организациями, интеграции государственных информационных систем. Планируется обеспечить масштабное распространение разработанных на предыдущих этапах типовых программных решений поддержки выполнения основных функций органов государственной власти и органов местного самоуправления, завершается формирование единой инфраструктуры обеспечения межведомственного информационного обмена. Для обеспечения координации, разграничения сфер ответственности и повышения эффективности реализации мероприятий административной реформы и мероприятий ФЦП «Электронная Россия» Минэкономразвития России и Мининформсвязи России был подписан совместный приказ №148/70 от 1 июня 2006 г. «О создании Межведомственной комиссии по координации мероприятий административной реформы и программных мероприятий Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)». Уровень координации и межведомственного взаимодействия несколько повысился по сравнению с предшествующим периодом, однако в 2008 году потребовались существенные организационнокадровые изменения и реорганизация Мининформсвязи в Министерство массовых коммуникаций и связи РФ (Минкомсвязи) с назначением нового министра И.О. Щеголева. В качестве позитивного фактора можно отметить также образование в конце 2008 года в структуре Аппарата Правительства РФ специализированного подразделения – отдела электронного правительства, призванного обеспечить в том числе и решение вопросов 53

Часть 3

межведомственного взаимодействия. Практически одновременно с созданием этой структуры, при Правительственной комиссии по проведению административной реформы была сформирована рабочая группа по вопросу формирования в Российской Федерации электронного правительства. 3.4. Концепция формирования электронного правительства в Российской Федерации до 2010 года

Проект Концепции формирования электронного правительства до 2010 года был рассмотрен 16 августа 2007 г. на заседании Правительства Российской Федерации. Концепция была разработана Министерством информационных технологий и связи РФ совместно с Министерством экономического развития и торговли РФ и Федеральной службой охраны РФ. Основная идея Концепции – объединить все инструменты межведомственного взаимодействия, закрепленные в ФЦП «Электронная Россия», с задачами информатизации деятельности органов государственной власти. На заседании было отмечено, что Концепция имеет четкую социальную направленность, предполагается, что ее реализация позволит обеспечить новый уровень предоставления в электронном виде государственных услуг для граждан России. 6 мая 2008 года Концепция была одобрена Распоряжением Правительства Российской Федерации. 1 В концепции определены основные приоритеты, направления и этапы формирования в России электронного правительства на период до 2010 года. В качестве целей формирования электронного правительства в концепции определены: – повышение качества и доступности предоставляемых организациям и гражданам государственных услуг, упрощение процедуры 1

Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года. Одобрена распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.government.ru/content/governmentactivity/rfgovernmentdecisions/archive /2008/05/06/7397425.htm

54

Стратегия развития информационного общества … (2005 -2009 гг.)

и сокращения сроков их оказания, снижение административных издержек со стороны граждан и организаций, связанных с получением государственных услуг, а также внедрение единых стандартов обслуживания граждан; – повышение открытости информации о деятельности органов государственной власти и расширение возможности доступа к ней и непосредственного участия организаций, граждан и институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления; – повышение качества административно-управленческих процессов; – совершенствование системы информационно-аналитического обеспечения принимаемых решений на всех уровнях государственного управления, обеспечение оперативности и полноты контроля за результативностью деятельности органов государственной власти и обеспечение требуемого уровня информационной безопасности электронного правительства при его функционировании. Ожидается, что к 2010 году все федеральные органы власти и регионы доблжны иметь центры телефонного обслуживания населения, интернет-сайты, соответствующие единым требованиям, а также системы управления по результатам. Кроме того, предполагается, что к 2010 году будет обеспечен полный перевод в электронный формат 10 наиболее значимых государственных услуг, например, заполнение бланков на оформление персональных документов (паспортов, водительских прав), различных детских пособий, заполнение квитанций на оплату штрафов и т.п. В Концепции также предлагаются пути создания межведомственного электронного взаимодействия. Планируется развертывание защищенной системы межведомственного электронного документооборота. В органах государственной власти должны быть установлены абонентские пункты для передачи электронных документов, заверенных электронной цифровой подписью. 55

Часть 3

Концепция затрагивает вопросы нормативно-правовой регламентации общей инфраструктуры федерального уровня. Согласно Концепции, в рамках деятельности по совершенствованию нормативной правовой базы необходимо обеспечить: – развитие законодательства, обеспечивающего использование электронной подписи в Российской Федерации, гармонизированного с международными правовыми актами; – внесение изменений в законодательные акты о закупках товаров (работ, услуг) для государственных нужд для обеспечения технологической совместимости информационных систем органов государственной власти при проведении закупок продукции для государственных нужд, в том числе на условиях проведения совместных конкурсов с целью экономии на масштабе закупок; – подготовку системы нормативных правовых актов, регламентирующих порядок определения необходимого объема авторских имущественных прав, в процессе закупок программ для ЭВМ для государственных нужд, порядок оценки конкурсных заявок, включая порядок закрепления и учета авторских имущественных прав на свободное программное обеспечение; – внесение изменений в законодательные акты для регламентации вопросов, связанных с внедрением в органах государственной власти систем электронного документооборота, использованием в системах электронного документооборота открытых стандартов форматов электронных документов, созданием и эксплуатацией государственных информационных систем, обеспечением их технологической и семантической совместимости, установлением единообразных требований по информационной безопасности; – подготовку системы нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы информационного взаимодействия органов государственной власти в процессе выполнения закрепленных за ними функций, идентификации участников электронного взаимодействия, деятельности уполномоченных государственных органов в электронном информационном обмене; 56

Стратегия развития информационного общества … (2005 -2009 гг.)

– внесение изменений и дополнений в законодательные акты об архивном фонде, регламентирующих порядок формирования, ведения и использования различных регистров, реестров и кадастров, классификаторов и номенклатур, устанавливающих формальные различия их между собой, а также ответственность ведомств за их создание и ведение (актуализацию). По мнению авторов Концепции, реализация этих мер позволит устранить отставание законодательства в области процессов формирования электронного правительства от потребностей общества и характера общественных отношений, а также создать целостную правовую систему и гармонизировать законодательство Российской Федерации с общепризнанными нормами и принципами международного права. После принятия Концепции начал разрабатываться план мероприятий по ее реализации. Этот процесс также серьезно затянулся, вероятно в связи с реорганизацией в структурах Минкомсвязи, которая наступила фактически сразу после принятия Концепции. Первая версия плана рассматривалась 5 августа 2008 г. на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы и были высказаны рекомендации по его доработки. Доработанная версия плана была подготовлена в начале сентября 2008 г., однако в ходе согласования не получила одобрения. Следующий этап доработки и согласования проекта плана мероприятий по реализации Концепции наступил уже после создания отдела электронного правительства в структуре Аппарата Правительства РФ. В результате План мероприятий по реализации Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года был утвержден решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы лишь 14 февраля 2009 г. 1 В качестве позитивного момента необходимо отме1

План мероприятий по реализации Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г. [утв. 14.02.2009] [Электронный ресурс]. — Режим доступа:

57

Часть 3

тить, что в окончательном варианте плана, который был представлен на заседании Правительственной комиссии и утвержден ее председателем, были учтены замечания и предложения, сформулированные представителями региональных администраций – участниками семинара-практикума «Электронное правительство: практика применения», прошедшего в начале февраля 2009 г. в Государственном университете – Высшая школа экономики. 3.5. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации

Проект Стратегии развития информационного общества в России начал готовится в 2005 году рабочей группой при Совете безопасности Российской Федерации. В 2005 – 2006 гг. прошло обсуждение проекта Стратегии во всех федеральных округах, по результатам которого в проект были внесены некоторые изменения. Проект Стратегии развития информационного общества в РФ был рассмотрен 25 июля 2007 года на заседании Совета безопасности Российской Федерации под председательством президента В.В. Путина. На этом заседании было подчеркнуто, что главным результатом реализации Стратегии должно стать реальное повышение качества жизни населения, формирование открытого общества и создание условий для дальнейшего развития демократических процессов в России. Предполагается, что благодаря реализации Стратегии, к 2015 году Россия должна войти в двадцатку лидеров глобального информационного общества, а по показателю доступности информационной и телекоммуникационной инфраструктуры для граждан и организаций – войти в десятку стран-лидеров. В результате реализации Стратегии ожидается, что доступ к открытым государственным информационным ресурсам, размещаемым в системе Интернет, получат не менее 80 % населенных пунктов; число точек общестhttp://minkomsvjaz.ru/.cmsc/upload/docs/20090304144548p5.tif

58

Стратегия развития информационного общества … (2005 -2009 гг.)

венного доступа к системе Интернет составит не менее 4 на 10 тыс. населения. В.В. Путин в своем выступлении на этом заседании Совета безопасности подчеркнул ряд характерных черт Стратегии, связанных с ее реализацией: – возможность использования стратегии как основы для подготовки конкретных федеральных и региональных программ, связанных с развитием ИКТ; – ориентация стратегии на крупные системные задачи и проекты; – необходимость выработки объективных оценочных показателей развития и внедрения информационных технологий. По результатам этого заседания было решено создать Комиссию по вопросам развития информационного общества, объединяющую усилия органов власти, бизнеса и общественности в процессе построения информационного общества. В состав Комиссии предполагалось включить известные представители российской науки, губернаторы, руководители ИТ-компаний, депутаты Государственной Думы РФ. Однако идея формирования комиссии, на этапе утверждения Стратегии, была трансформирована в задачу создания Совета при Президенте. Официальное утверждение Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации состоялось только в феврале 2008 г. 1, после президентских выборов деятельность по продвижению Стратегии возглавил Президент России Д.И. Медведев. Стратегия имеет восемь основных направлений, или «областей развития». Ниже приводится обобщенное и сокращенное изложение с обозначением состава задач, входящих в каждое направление. 1

Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации (Утверждена Президентом Российской Федерации В.Путиным 7 февраля 2008 г., № Пр-212) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://minkomsvjaz.ru/ministry/documents/959/3257.shtml

59

Часть 3

1. Развитие инфраструктуры: – создание инфраструктуры широкополосного доступа на всей территории Российской Федерации; – повышение доступности для населения и организаций современных услуг в сфере ИКТ; – формирование единого информационного пространства; – модернизация системы телерадиовещания; – создание системы общественных центров доступа населения к государственным информационным ресурсам. 2. В области повышения качества образования, медицинского обслуживания, социальной защиты населения на основе развития и использования ИКТ: – развитие новых форм и методов обучения, в том числе дистанционного образования; – внедрение новых методов оказания медицинской помощи населению, а также дистанционного обслуживания пациентов; – предоставление гражданам социальных услуг на всей территории Российской Федерации с использованием ИКТ. 3. В области совершенствования системы государственных гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина в информационной сфере основным направлением является развитие законодательных механизмов. 4. В области развития экономики на основе использования ИКТ: – стимулирование применения организациями и гражданами ИКТ; – создание условий для развития конкурентоспособной отечественной индустрии ИКТ, средств вычислительной техники, радиоэлектроники, телекоммуникационного оборудования и программного обеспечения; – привлечение инвестиций для развития российской отрасли информационных и телекоммуникационных технологий, а также отечественной электронной промышленности; 60

Стратегия развития информационного общества … (2005 -2009 гг.)

– создание условий для развития компаний, работающих в области электронной торговли; – развитие венчурного финансирования высокотехнологичных инновационных проектов в сфере ИКТ; – стимулирование создания новых компаний, занятых производством высокотехнологичного оборудования и продукции в сфере информационных и телекоммуникационных технологий; – увеличение объемов экспорта продукции и услуг в сфере информационных и телекоммуникационных технологий; – повышение экономической эффективности использования российскими правообладателями объектов интеллектуальной собственности; – развитие системы региональной информатизации. 5. В области повышения эффективности государственного управления и местного самоуправления: – обеспечение эффективного межведомственного и межрегионального информационного обмена; – интеграция государственных информационных систем и ресурсов; – увеличение объемов и качества государственных услуг, предоставляемых организациям и гражданам в электронном виде; – совершенствование нормативно-правового обеспечения стандартизации и администрирования государственных услуг; – совершенствование системы предоставления государственных и муниципальных услуг гражданам и организациям. 6. В области развития науки, технологий, техники и подготовки квалифицированных кадров в сфере ИКТ: – развитие приоритетных направлений науки, технологий и техники на основе формируемых долгосрочных прогнозов технологического развития (форсайт); – создание условий для коммерциализации и внедрения результатов научных исследований и экспериментальных разработок, а также расширение обмена научной информацией; 61

Часть 3

– создание правовых, организационных и иных условий для укрепления научно-исследовательского сектора высшей школы, государственных академий и отраслевой науки, оснащения вузов, научных организаций и исследовательских центров современным научно-исследовательским, технологическим и учебным оборудованием; – повышение качества подготовки специалистов и создание системы непрерывного обучения государственных служащих в области ИКТ. 7. В области сохранения культуры многонационального народа Российской Федерации, укрепления нравственных и патриотических принципов в общественном сознании, развития системы культурного и гуманитарного просвещения: – развитие системы библиотечных фондов, в том числе Президентской библиотеки имени Б.Н. Ельцина, на основе применения ИКТ; – поддержка реализации социально значимых проектов в средствах массовой информации; – формирование государственного заказа на создание и распространение кинематографической и печатной продукции, телерадиопрограмм и интернет-ресурсов в области культуры; – поддержка деятельности государственных и негосударственных организаций по сохранению культурных и нравственных ценностей, традиций патриотизма и гуманизма в обществе; – пропаганда культурных и нравственных ценностей российского народа; – сохранение культурного наследия России, обеспечение его доступности для граждан. 8. В области противодействия использованию потенциала информационных и телекоммуникационных технологий в целях угрозы национальным интересам России: – обеспечение безопасности функционирования информационно-телекоммуникационной инфраструктуры; 62

Стратегия развития информационного общества … (2005 -2009 гг.)

– обеспечение безопасности функционирования информационных и телекоммуникационных систем ключевых объектов инфраструктуры РФ, в том числе критических объектов и объектов повышенной опасности; – повышение уровня защищенности корпоративных и индивидуальных информационных систем; – создание единой системы информационнотелекоммуникационного обеспечения нужд государственного управления, обороны страны, национальной безопасности и правопорядка; – совершенствование правоприменительной практики в области противодействия угрозам использования информационных и телекоммуникационных технологий во враждебных целях; – обеспечение неприкосновенности частной жизни, личной и семейной тайны, соблюдение требований по обеспечению безопасности информации ограниченного доступа; – противодействие распространению идеологии терроризма и экстремизма, пропаганде насилия. В приложении к тексту Стратегии приведены контрольные значения показателей развития информационного общества в Российской Федерации на период до 2015 г. Набор контрольных показателей, приведенных в Стратегии, в некоторых позициях вполне конкретен. Например: «доля государственных услуг, которые население может получить с использованием информационных и телекоммуникационных технологий, в общем объеме государственных услуг в Российской Федерации 100%», или «доля электронного документооборота между органами государственной власти в общем объеме документооборота - 70%». Однако есть весьма странные формулировки, где нет однозначных индикаторов. Например: «сокращение различий между субъектами Российской Федерации по интегральным показателям информационного развития - до 2 раз», или «доля библиотечных фондов, переведенных в электронную форму, в общем объеме фондов об63

Часть 3

щедоступных библиотек - не менее 50%, в том числе библиотечных каталогов - 100%». В первом примере не обозначено что имеется в виду под «интегральным показателем информационного развития», по какой методике будет осуществляться измерение. Второй пример демонстрирует еще более серьезные методические проблемы. Общий объем фондов общедоступных библиотек складывается путем суммирования всех изданий, находящихся во всех библиотеках страны и, естественно, в эту цифру одно и то же издание включается многократно, т.к. оно имеется во множестве библиотек и даже в одной библиотеке может быть в нескольких экземплярах. Т.е. если буквально следовать формулировке, обозначенной в контрольных показателях, то необходимо ставить задачу «переводить в электронную форму» в каждой библиотеке не менее половины всех книг не обращая внимание на экземплярность. Тем самым во всей стране будет осуществляться деятельность по многократному сканированию одной и той же книги. Помимо проблем с авторскими правами возникает проблема нерационального дублирования деятельности. Даже если принять решение, что в данном случае имеется в виду не общий объем (в экземплярах) фонда, а количество названий, изданий включенных в фонды общедоступных библиотек, то возникает другая проблема. Эта проблема заключается в том, что традиционная система учета и статистики позволяет определить количество названий только в конкретной библиотеке, а не в общем совокупном фонде библиотек страны. Такая задача потенциально может быть решена, но для этого необходимо создать сводный электронный каталог всех общедоступных библиотек страны и оснастить компьютерным оборудованием и специализированным программным обеспечением все сельские и районные библиотеки России. 1 При этом понятно, что оснащение 1

По данным статистики Минкультуры России в 2007 году в Российской Федерации общее количество библиотек составляло цифру 46 338, из них всего 23 % располагали компьютерной техникой и только около 4 % вели работы по фор-

64

Стратегия развития информационного общества … (2005 -2009 гг.)

компьютерами ничего не решит, т.к. имеется еще более серьезная проблема – проблема кадров и их квалификации в сфере ИКТ. Насколько известно, такая задача еще не ставилась. Можно сделать предположение, что в связи с недостаточной проработанностью контрольные значения показателей развития информационного общества будут еще по некоторым позициям пересматриваться и можно надеяться, что это будет сделано на основе исследований и последующей общественной экспертизы. После принятия Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации наступил этап ее реализации, который на начальном этапе предполагал формирование механизмов и органов управления. Первым мероприятием, получившим широкий общественный резонанс, стало заседание президиума Государственного совета «О реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации», которое состоялось 17 июля 2008 г. в г. Петрозаводске. Этому заседанию предшествовала подготовительная деятельность, которую осуществляла рабочая группа во главе с губернатором Тюменской области В.В. Якушевым. 1 Рабочая группа подготовила Доклад «О реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации», в тексте которого содержались

1

мированию электронного каталога. Для сравнения – эти цифры в 2006 году составляли: 47 071 библиотек, 17,5 % имели компьютеры, 3,8 % вели электронные каталоги. Налицо незначительная положительная динамика, но для достижения обозначенного в Стратегии показателя стопроцентного охвата электронными каталогами всех библиотек страны, необходима серьезная отраслевая программа по масштабам сравнимая с Национальным проектом «Образование». См.: Якушев провел итоговое заседание рабочей группы Президиума Госсовета [2.07.2008] [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.vsluh.ru/news/politics/145499.html#Icon_In; Тюменский губернатор проводит заседание рабочей группы президиума Госсовета в Москве [18.06.2008] [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.nakanune.ru/news/2008/06/18/2121833?print=1

65

Часть 3

Стратегия развития информационного общества … (2005 -2009 гг.)

довольно резкие оценки. В частности, в «выводах»1 обозначено, что при сохранении нынешних темпов развития информационного общества, внедрения информационных технологий в государственное и муниципальное управление и социальную сферу на достижение современного уровня производства и использования ИКТ в развитых странах и ряда целевых показателей, указанных в Стратегии развития информационного общества потребуется несколько десятков лет. В докладе рабочей группы президиума Госсовета обозначено, что для достижения, поставленных в Стратегии целей необходимо оперативно разработать и реализовать комплекс мероприятий, в выполнении которых должны принять участие все уровни управления, бизнес и гражданское общество. Среди основных направлений действий: – согласованная реализация концепции электронного правительства на федеральном и региональном уровне, включающая переход на предоставление государственных услуг в электронной форме и создание единого портала государственных услуг; – организация межведомственного электронного взаимодействия на основе Общероссийского государственного информационного центра с целью оперативного предоставления государственных услуг в электронной форме и повышения эффективности государственного управления; – создание интегрированной ГАС «Управление» как важного элемента платформы электронного правительств, обеспечивающего оперативной аналитической информацией органы государственной власти разного уровня и органы местного самоуправления; – развитие электронного здравоохранения: реализация проекта «Электронный паспорт здоровья» как средства хранения и опера-

тивного доступа к информации о состоянии здоровья человека и развитие отвечающей современным требованиям инфраструктуры доступа к Интернету для государственных лечебнопрофилактических учреждений; – совершенствование социальной помощи населению на базе использования ИКТ, включая реализацию межрегионального проекта по внедрению универсальной социальной карты гражданина и создание системы социальных регистров для повышения эффективности оказание услуг в социальной сфере; – развитие электронной культуры, включая реализацию проектов по созданию Президентской библиотеки им. Б.Н.Ельцина и электронных фондов культурного наследия; – развитие электронной культуры и образования, формирование единой научно-исследовательской сети распределенных вычислений, создание российского технологического университета мирового уровня для подготовки кадров в сфере ИКТ; – содействие развитию экономики на основе широкомасштабного использования ИКТ за счет государственной поддержки сектора ИКТ и высоких технологий на федеральном и региональном уровне и реализации проектов и программ по техническому перевооружению российской экономики и переводу ее на инновационный сценарий развития. На заседании президиума Государственного совета в Петрозаводске 17 июля 2008 г. обсуждение касалось всех вышеперечисленных тем и направлений работы. 1 Президент России Д.И. Медведев открыл заседание и в качестве первой задачи обозначил тему электронного правительства: «Никто не спорит с самой идеей электронного правительства, все согласны с тем, что информационные технологии повышают и прозрачность государственных услуг, снижа-

1

1

Цит. по неопубликованному документу со статусом «проект»: Доклад рабочей группы президиума Государственного совета Российской Федерации по вопросу: «О реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации» (проект) [июнь 2008 г.] 83 с.

66

Стенографический отчёт о заседании президиума Государственного совета «О реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации». 17 июля 2008 года, Петрозаводск http://president.kremlin.ru/text/appears/2008/07/204340.shtml

67

Часть 3

ют уровень коррупции, но реально почти ничего не меняется. Есть, правда, и неплохие примеры. Мы сейчас, находясь в Карелии, посмотрели ряд таких неплохих примеров, связанных с действием «электронного правительства». С первым сообщением выступил В.В. Якушев, обозначивший основные позиции Доклада, подготовленного рабочей группой, затем выступил министр связи и массовых коммуникаций И.О. Щеголев с докладом о состоянии дел в отрасли. В выступлениях также была затронута тема развития свободного программного обеспечения (СПО) и обеспечения доступа к информационным ресурсам и системам, созданным в рамках госпрограмм, в частности губернатор Тверской области Д.В. Зеленин обозначил свое мнение, что «все программы, на основе которых формируются ведомственные базы данных, должны быть бесплатными, общедоступными, как это принято в большинстве развитых стран, а это попутно ещё позволит их и унифицировать». Об опыте реализации программы информатизации Республики Карелия, в том числе о создании электронных услуг, обеспечивающих доступ к информации об объектах недвижимости, рассказал С.Л. Катанандов, глава Республики Карелия. На Совете выступили также министр образования и науки А.А. Фурсенко, министр экономического развития Э.С. Набиуллина, первый вице-премьер С.И. Иванов и другие участники заседания. В качестве организационной меры было решено сформировать Совет при Президенте Российской Федерации, занимающийся вопросами реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации. Указ Президента РФ о создании Совета был подписан в ноябре 2008 г. Вторым событием, связанным со Стратегией, стало заседание Совета по развитию информационного общества, которое состоялось 12 февраля 2009 г. 1 Во вступительном слове Президент Рос1

Стенографический отчёт о заседании Совета по развитию информационного общества [12 февраля 2009 г., Москва, Кремль] [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://kremlin.ru/text/appears/2009/02/212850.shtml

68

Стратегия развития информационного общества … (2005 -2009 гг.)

сии Д.А. Медведев подверг резкой критике ситуацию дел, когда Россия не только не сократила, но и даже увеличила отставание от стран-лидеров по индексу развития электронного правительства и рейтингу готовности стран к сетевому миру. В частности, единый портал государственных и муниципальных услуг, который должен был заработать с 1 января 2009 г., так и не запущен в эксплуатацию. Д.А. Медведев подчеркнул, что Стратегия развития информационного общества была принята ещё в феврале прошлого года, но спустя год еще не проработан план ее реализации. В качестве основной задачи Совета Президент обозначил задачу в ближайшие два года создать информационные и институциональные предпосылки для интеграции России в глобальное информационное общество. На совете выступили: советник Президента Л.Д. Рейман, министр связи и массовых коммуникаций И.О. Щеголев, губернатор Тверской области Д.В. Зеленин, председатель правления Фонда «Институт современного развития» И.Ю. Юргенс. Основным результатом первого заседания Совета стало образование межведомственных рабочих групп, которые должны организовывать деятельность по основным направлениям Стратегии – или областям развития информационного общества. Первоначально предполагалось сформировать 8 рабочих групп, однако по предложению мэра Москвы Ю.М. Лужкова было принято решение создать еще одну межведомственную рабочую группу – по вопросам развития информационного общества в регионах России. В итоге было принято решение создать девять межведомственных рабочих групп и закрепить за каждым направлением профильное министерство или другой орган государственной власти: – по вопросам формирования национальной телекоммуникационной инфраструктуры (Минкомсвязи России); – по вопросам использования ИКТ в образовании, науке, подготовке квалифицированных кадров в сфере ИКТ (Минобрнауки России); 69

Часть 3

– по вопросам использования ИКТ в сфере здравоохранения и социальной защиты населения (Министерство здравоохранения и социального развития РФ); – по использованию ИКТ по обеспечению безопасности жизнедеятельности населения (Министерство РФ по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям); – по вопросам национальной промышленности и информационных технологий в Российской Федерации (Министерство промышленности и торговли РФ); – по вопросам формирования в Российской Федерации электронного правительства (Аппарат Правительства РФ); – по вопросам использования ИКТ в системе культурного и гуманитарного наследия (Министерство культуры РФ) – по вопросам противодействия использованию потенциала ИКТ для нанесения ущерба национальным интересам России (Федеральная служба безопасности РФ); – по развитию информационных технологий в регионах РФ (Мэрия Москвы). По вопросу формирования плана реализации Стратегии было решено подготовить план на три года, а не до 2015 г. При этом, судя по стенограмме, дополнительного финансирования на первый трехлетний период не будет выделяться, т.к. прозвучало, что ведомства должны сформировать проекты в рамках уже предусмотренного в бюджете финансирования до 2011 г. (что как раз совпадает с предполагаемым первым периодом планирования: 2009 – 2011 гг.). Проработка мероприятий, предлагаемых для реализации, в рамках плана, а также их последующая координация должна осуществляться в рамках межведомственных рабочих групп. На заседании Совета была затронута и тема формирования законодательной базы, в частности, за несколько дней до заседания Президентом России был подписан закон об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. 70

Стратегия развития информационного общества … (2005 -2009 гг.)

3.6. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»

На необходимость принятия подобного закона неоднократно указывалось Президентом России В.В. Путиным, в частности в его Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год. В июне 2005 г. проект закона был одобрен «в основном» на заседании Правительства РФ, однако потребовалось еще более полутора лет, чтобы он был внесен в Государственную Думу. В отличие от Постановления № 98, этот закон призван регулировать правоотношения в сфере информационного обеспечения граждан со стороны не только федеральных органов исполнительной власти, но и законодательной и судебной ветвей государственной власти, а также региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Проект федерального закона был направлен Правительством Российской Федерации в Государственную Думу Российской Федерации для рассмотрения в начале 2007 г. и после длительных процедур лишь в январе 2009 г. был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации.1 Вступление в силу данного Федерального закона было отнесено на 1 января 2010 г. Тем самым можно констатировать, что для принятия нормативного акта, определяющего важный компонент электронного правительства – открытость и доступность информации о деятельности власти, потребовалось более 3,5 лет законотворческой деятельности, а от начала разработки до вступления в силу более 7 лет. Кратко обозначим основные позиции данного Федерального закона. 1

Федеральный закон Российской Федерации от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Российская газета. Федеральный выпуск №48-49 от 13 февраля 2009 г. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.rg.ru/2009/02/13/dostup-dok.html

71

Часть 3

Основными целями закона являются обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, активное использование информационных технологий, объективное информирование граждан и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Законопроект устанавливает единый порядок предоставления органами власти информации о своей деятельности. Важно, что в данном ФЗ легитимизируются некоторые аспекты электронного взаимодействия органов власти с гражданами и представителями организаций, в частности в ст. 10 (ч. 1) обозначено: «Государственные органы, органы местного самоуправления для размещения информации о своей деятельности используют сеть Интернет, в которой создают официальные сайты с указанием адресов электронной почты, по которым пользователем информацией может быть направлен запрос и получена запрашиваемая информация. В случае, если орган местного самоуправления не имеет возможности размещать информацию о своей деятельности в сети Интернет, указанная информация может размещаться на официальном сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого находится соответствующее муниципальное образование. Информация о деятельности органов местного самоуправления поселений, входящих в муниципальный район, может размещаться на официальном сайте этого муниципального района». Вопросам обеспечения доступа граждан к Интернету тоже уделено внимание, в частности, в ст. 10 (ч. 2) отмечено, что в местах, доступных для пользователей информацией (в помещениях государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных библиотек, других доступных для посещения местах), создаются пункты подключения к сети Интернет. Закон регламентирует перечень информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в сети Интернет. Этому посвящена отдельная статья ФЗ 72

Стратегия развития информационного общества … (2005 -2009 гг.)

(ст. 13). Этот перечень включает в себя следующие позиции: 1. Общая информация о государственном органе, об органе местного самоуправления (далее – «орган»), в том числе: – наименование и структура, почтовый адрес, адрес электронной почты (при наличии), номера телефонов справочных служб (далее – «контактная информация); – сведения о полномочиях органа, задачах и функциях структурных подразделений, перечень законов и иных нормативных правовых актов, определяющих эти полномочия, задачи и функции; – перечень территориальных органов и представительств органа за рубежом (при наличии), сведения об их задачах и функциях, контактную информацию; – перечень подведомственных организаций (при наличии), сведения об их задачах и функциях, контактную информацию; – сведения о руководителях органа, его структурных подразделений, территориальных органов и представительств за рубежом (при наличии), руководителях подведомственных организаций (фамилии, имена, отчества, а также при согласии указанных лиц иные сведения о них); – перечни информационных систем, банков данных, реестров, регистров, находящихся в ведении органа и подведомственных организаций; – сведения об учрежденных средствах массовой информации. 2. Информация о нормотворческой деятельности органа, в том числе: – нормативные правовые акты, изданные органом, включая сведения о внесении в них изменений, признании их утратившими силу, признании их судом недействующими, а также сведения о государственной регистрации нормативных правовых актов, в случаях, установленных законодательством РФ; – тексты проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, внесенных в представительные органы федерального, регионального и муниципального уровней; 73

Часть 3

– информация размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в соответствии с законодательством РФ; – административные регламенты, стандарты государственных и муниципальных услуг; – установленные формы обращений, заявлений и иных документов, принимаемых органом к рассмотрению в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами; – порядок обжалования нормативных правовых актов и иных решений, принятых органом и его территориальными органами. 3. Информация об участии органа в целевых и иных программах, международном сотрудничестве, включая официальные тексты соответствующих международных договоров, а также о мероприятиях, проводимых органом, в том числе сведения об официальных визитах и о рабочих поездках руководителей и официальных делегаций органа. 4. Информация о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них, а также иную информацию, подлежащую доведению органом до сведения граждан и организаций в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ. 5. Информация о результатах проверок, проведенных органом, его территориальными органами, подведомственными организациями в пределах их полномочий, а также о результатах проверок, проведенных в органе и его территориальных органах, подведомственных организациях. 6. Тексты официальных выступлений и заявлений руководителей и заместителей руководителей органа, его территориальных органов. 7. Статистическая информация о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, в том числе: 74

Стратегия развития информационного общества … (2005 -2009 гг.)

– статистические данные и показатели, характеризующие состояние и динамику развития сфер жизнедеятельности, регулирование которых отнесено к полномочиям органа; – сведения об использовании органом, его территориальными органами, подведомственными организациями выделяемых бюджетных средств; – сведения о предоставленных организациям и индивидуальным предпринимателям льготах, отсрочках, рассрочках, о списании задолженности по платежам в бюджеты бюджетной системы РФ. 8. Информация о кадровом обеспечении органа, в том числе: – порядок поступления граждан на государственную службу, муниципальную службу; – сведения о вакантных должностях; – квалификационные требования к кандидатам на замещение вакантных должностей; – условия и результаты конкурсов на замещение вакантных должностей; – номера телефонов, по которым можно получить информацию по вопросу замещения вакантных должностей; – перечень образовательных учреждений, подведомственных органу, с указанием контактной информации. 9. Информация о работе с обращениями граждан, организаций, общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, в том числе: – порядок и время приема, порядок рассмотрения обращений с указанием актов, регулирующих эту деятельность; – фамилию, имя и отчество руководителя подразделения или иного должностного лица, к полномочиям которых отнесены организация приема, обеспечение рассмотрения обращений, а также номер телефона, по которому можно получить информацию справочного характера; – обзоры обращений, а также обобщенную информацию о результатах рассмотрения этих обращений и принятых мерах. 75

Часть 3

В Федеральном законе (ст. 14) обозначено, что конкретизация состава информации и определение периодичности размещения информации в сети Интернет, сроки ее обновления должны быть установлены перечнями информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети Интернет, утверждаемыми в определенном законом порядке. Законом определяется также реквизиты заявителя, которые должны присутствовать в запросе информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 18). К таким реквизитам относятся: «почтовый адрес, номер телефона и (или) факса либо адрес электронной почты для направления ответа на запрос или уточнения содержания запроса, а также фамилия, имя и отчество гражданина (физического лица) либо наименование организации» (ст. 18, п. 2). Тем самым легитимизируется запрос по электронной почте. При этом в Федеральном законе сформулирован отдельный пункт, расширяющий этот пункт: «Требования настоящего Федерального закона к запросу в письменной форме и ответу на него применяются к запросу, поступившему в государственный орган, орган местного самоуправления по сети Интернет, а также к ответу на такой запрос» (ст. 18, п. 9). Тем самым легитимным становится не только взаимодействие через электронную почту, но и с использованием других сервисов Интернета, в частности через заполнение форм на веб-сайтах и прочее. Несомненно нормы федерального закона существенно облегчают процедуру оформление заявителем запроса в орган власти, однако именно снижение транзакционных издержек и фактическое сведение их до минимального времени, необходимого на написание электронного обращения, может вызвать с одной стороны, большое количество таких обращений, а с другой стороны, и поток фальсифицированных обращений с подложных, либо не существующих адресов электронной почты. Известно, что правительство США, в 2001-2002 гг. столкнулось с проблемой, когда, после легитимизации обращений в органы вла76

Стратегия развития информационного общества … (2005 -2009 гг.)

сти по электронной почте, количество таких обращений выросло в два раза и службы, ответственные за обработку писем граждан, просто не справлялись с этим потоком. Уровень проблем, с которыми столкнутся органы власти в России, будет понятен, к сожалению, только после вступления в силу данного Федерального закона и тщательного анализа потока запросов, которые будут поступать в электронном виде от граждан и организаций в федеральные, региональные органы власти и органы местного самоуправления. Для оптимизации системы электронного взаимодействия органов власти и заявителей необходимо осуществление специальных исследований специфики потребностей различных групп населения в использовании интернет-сервисов для обращения к власти. На основе таких исследований можно будет строить прогнозы и разрабатывать подзаконные акты, регламентирующие отдельные процедуры электронного взаимодействия. Специфика информационной культуры российской молодежи и развивающийся в электронной среде правовой нигилизм дают основания полагать, что имеется опасность большого потока ложных запросов в органы власти, генерируемых либо из злонамеренных побуждений, либо просто как новый тип информационного хулиганства. Это серьезно осложнит деятельность органов власти, которые будут вынуждены отвечать на эти запросы. Необходимы законные процедуры, которые позволят оперативно выявлять источник таких запросов для принятия мер, которые вероятно должны быть, не столько направлены на выявление виновного (это отдельная сложная технологическая и юридическая проблема), сколько на предоставление возможности блокирования такого СПАМа, с целью исключения необходимости формирования ответов на подобные запросы. При этом сразу возникает проблема защиты прав граждан, т.к. среди «отсеянных» могут оказаться и запросы от граждан, которые действительно отправляли свой запрос. В качестве альтернативы запросам через электронную почту, можно предложить использовать метод приема запросов через 77

Часть 3

форму на сайте органа власти, где гражданин или представитель организации, заполняет ряд дополнительных полей с персональными данными. В этом случае реальность адреса электронной почты и (или) мобильного телефона заявителя проверяется путем генерации и отправки по электронной почте (или через СМС-сообщение) пароля для входа в систему, через которую можно передать свой запрос в орган власти или орган местного самоуправления. Эти методы защиты уже давно и эффективно используются в банковском секторе. Следует также принимать во внимание, что большая часть потенциальных заявителей не имеют адреса электронной почты, но имеют мобильный телефон. Развитие системы публичных пунктов доступа в Интернет, где, например пенсионеры, смогут с помощью консультанта воспользоваться возможностью отправки электронного запроса в органы власти и подведомственные организации, позволит оптимизировать большую часть запросов, связанных с социальным и пенсионным обеспечением. Судя по всему, кардинальное решение проблемы ложных обращений в органы власти можно решить лишь внедрением системы электронной идентификации гражданина, например с использованием ID-карт. 3.7. Организационно-правовые вопросы создания системы оказания электронных услуг

Задачи формирования нормативной базы, необходимой для обеспечения оказания органами государственной власти и местного самоуправления электронных услуг населению и представителям организаций, были поставлены еще на старте второго этапа административной реформы. Как уже было упомянуто выше, в 2005 году была поставлена задача разработки проектов федеральных законов «О стандартах государственных услуг» и «Об административных регламентах». Через некоторое время было решено совместить эти две темы в одном законопроекте «О стандартах государственных услуг и административных регламентах». Публичное обсу78

Стратегия развития информационного общества … (2005 -2009 гг.)

ждение законопроекта прошло 22 мая 2008 г. на совместном заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы и Объединенной рабочей группы по обеспечению участия гражданского общества в административной реформе. В этом законопроекте большое внимание уделено предоставлению государственных и муниципальных услуг в электронной форме. Однако, как и в случае с Федеральным законом о доступе к информации, вопрос с принятием закона «О стандартах государственных услуг и административных регламентах» принял затяжной характер, что негативным образом сказалось на выполнении плана мероприятий по реализации Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства.1 Однако необходимость запуска системы порталов государственных услуг, определения ответственных за эксплуатацию федеральных государственных информационных систем «Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)» и «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», регламентации других вопросов реализации электронного правительства, привела к принятию постановления Правительства РФ «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет».2 Этим постановлением была одобрена Концепция единой системы информационно1

2

План мероприятий по реализации Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г. [утв. 14.02.2009] [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://minkomsvjaz.ru/.cmsc/upload/docs/20090304144548p5.tif Постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г, № 478 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.government.ru/content/governmentactivity/rfgovernmentdecisions/archive /2009/06/15/3293116.htm

79

Часть 3

справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет, утверждены Правила размещения в Сводном реестре и Едином портале сведений о государственных и муниципальных услугах (функциях). В Концепции обозначено, что Единая система является организационной совокупностью государственных информационных ресурсов и информационных систем, необходимых для обеспечения комплексной информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, в том числе в части предоставления государственных и муниципальных услуг. Единая система содержит следующие государственные информационные системы: – сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций) (далее - сводный реестр); – единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) (далее - единый портал); – региональные порталы государственных и муниципальных услуг (функций) и реестры государственных и муниципальных услуг (функций), предоставляемых (исполняемых) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Анализ текстов законопроекта «О стандартах государственных услуг и административных регламентах» и Концепции единой системы информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет позволяет сделать вывод, что основные позиции законопроекта, связанные с использованием ИКТ при оказании государственных и муниципальных услуг, использованы в Концепции в конкретизированном виде. Тем 80

Стратегия развития информационного общества … (2005 -2009 гг.)

самым в связи с затяжных характером законотворческого процесса возникла парадоксальная ситуация: постановление, как подзаконный акт, было принято не дожидаясь принятия Федерального закона. Однако это же является свидетельством политической воли Правительства РФ сдвинуть с мертвой точки вопросы формирования правовой базы для развития электронного правительства. В качестве позитивного момента следует отметить тот факт, что в постановлении не обойден вниманием муниципальный уровень, где оказывается значительная часть услуг, а сбор сведений о муниципальных услугах поручен уполномоченному органу исполнительной власти субъекта РФ для размещения в региональных портале и реестре государственных и муниципальных услуг (функций). Это позволит в перспективе решить кардинально важную проблему – проблему формирования среды электронного взаимодействия на региональном уровне, включая сведения из муниципалитетов, располагаемых на территории субъекта федерации. Также важно отметить, что постановление регламентирует перечни сведений о государственной или муниципальной услуге (функции), подлежащих включению в информационные системы сводного реестра и единого портала услуг. Потребность в такой регламентации давно назрела, т.к. на региональном и муниципальном уровнях ведется работа по созданию соответствующих информационных систем, а отсутствие единого подхода к набору данных сильно тормозило эту работу. В Концепции единой системы информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет обозначено, что по мере создания условий для однозначной идентификации получателей услуг и в случае появления возможностей предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде единый портал может использоваться гражданами и организациями для подготовки и размещения запро81

Часть 3

сов в электронном виде на предоставление государственных и муниципальных услуг и получение результатов предоставления этих услуг, а также для оплаты услуг в электронной форме. Тем самым задается горизонт развития электронных услуг от стадии информирования, к стадии интерактивного взаимодействия. Важное значение имеет также тот факт, что Концепция легитимизирует каналы доступа к сведениям об услугах (функциях), размещенным на едином портале: – официальные сайты органов исполнительной власти и органов местного самоуправления; – информационные киоски; – многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг; – публичные центры правовой информации на базе региональных и муниципальных библиотек; – центры телефонного обслуживания. Следует обратить внимание на появление в этом перечне публичных центров правовой информации, которые не являются подразделениями органов власти, а функционируют в значительной части в рамках общероссийских и региональных проектов при активном участии общественных организаций и библиотечного сообщества, при поддержке региональных администраций. 1 Постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г, № 478 определяет и весьма сжатые сроки для представления сведений о государственных услугах (функциях) для размещения их в сводном реестре – пять месяцев – соответственно есть надежда, что до конца 2009 года будут не только созданы, но и наполнены актуальной информацией информационные системы сводного реестра и единого портала государственных и муниципальных услуг.

Стратегия развития информационного общества … (2005 -2009 гг.)

25 июня 2009 г. распоряжением Правительства Российской Федерации1 был утвержден перечень государственных услуг и (или) функций, осуществляемых с использованием информационных и телекоммуникационных технологий (в том числе в электронном виде). Перечень включает 46 услуг (структурированных на 7 разделов), включающих возможность производить в электронном формате регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, постановку на налоговый учет, получать выписки из реестров юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, платить налоги и сборы. Кроме того, предполагается, что в электронном виде будут осуществляться государственные услуги по лицензированию отдельных видов деятельности, выдаче документов, связанных с таможенным оформлением товаров, услуги в сфере социальной защиты; в сфере регистрации прав на земельные участки, недвижимое имущество и сделок с ними; государственные услуги по оформлению и выдаче документов, удостоверяющих личность, подтверждающих гражданско-правовой статус, регистрации по месту жительства и месту пребывания. В перечне обозначено, что указанные государственные услуги и функции осуществляются с момента создания соответствующей информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, в том числе обеспечивающей возможность использования электронной цифровой подписи. Согласно распоряжению, условия для осуществления электронных государственных услуг, вошедших в Перечень, должны быть созданы к 2011 году. В связи с конкретизацией задач перевода государственных услуг в электронный формат возникла необходимость очередного уточнения планов и формата ФЦП «Электронная Россия» на завершающий период ее выполнения. 10 сентября 2009 г. Правительство Рос1

1

Программа ПЦПИ - создание общероссийской сети центров публичного доступа к социально-значимой информации / Межрегиональная общественная организация «Информация для всех» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.ifap.ru/pcpi/index.htm

82

Перечень государственных услуг и (или) функций, осуществляемых с использованием информационных и телекоммуникационных технологий (в том числе в электронном виде). Утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 июня 2009 г. № 872р [Электронный ресурс]. — Режим доступа:

83

Часть 3

сии приняло Постановление «О внесении изменений в федеральную целевую программу «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)» 1, в котором были уточнены позиции, связанные с планом реализации мероприятий ФЦП на 2009 и 2010 годы. В развитии задачи перевода государственных услуг в электронный формат Правительством Российской Федерации был разработан и утвержден план перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти» (распоряжение Правительства РФ от 17 октября 2009г. N 1555-р) 2. Фактически данным распоряжением Правительство Российской Федерации предприняло первую серьезную попытку систематизировать работы по переводу процедур оказания государственных услуг и функций в электронный вид. В план включены 74 услуги с классификацией по 15 направлениям. Несмотря на то, что в перечень услуг, процедуры предоставления которых будут переводиться в электронный вид, вошли далеко не все услуги (функции) предоставляемые федеральными органами исполнительной власти, исполнение данного распоряжения создаст основу и даст практический опыт, которые позволят в дальнейшем осуществить перевод в электронный вид других услуг и функций. В соответствии с планом, переход органов государственной власти к предоставлению государственных услуг в электронном виде

1

2

http://ar.gov.ru/common/img/uploaded/872-r.pdf Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)». Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. № 65 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2009 г. № 721) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.government.ru/content/governmentactivity/insiderfgovernment/archive/20 09/09/17/0d4a5909-4ed8-4aab-a4a9-bd7621ba4a8f.htm План перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти. Утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 г. № 1555р [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://gov.consultant.ru/doc.asp?ID=54989

84

Стратегия развития информационного общества … (2005 -2009 гг.)

будет происходить поэтапно. Причем для каждой государственной услуги или функции, вошедшей в план, обозначены конкретные сроки завершения работ по каждому этапу. План предусматривает пять последовательных этапов реализации: 1 этап — в Сводном реестре государственных и муниципальных услуг (функций) и на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций) должна быть размещена информация о государственной услуге (государственной функции). 2 этап — на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций) должны быть размещены формы заявлений и иных документов, необходимых для получения государственной услуги (функции), а также обеспечен доступа к ним для копирования и заполнения в электронном виде. 3 этап — заявителям должна быть предоставлена возможность представлять документы в электронном виде с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций) в целях получения государственных услуг (исполнения государственных функций). 4 этап — заявителям должна быть предоставлена возможность осуществлять мониторинг хода предоставления государственной услуги или исполнения государственной функции с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций). 5 этап — заявителям должна быть предоставлена возможность получения результатов исполнения государственных функций (оказания государственных услуг) в электронном виде на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций), если это допускается федеральным законом. Следует отметить, что срок первого этапа для всех услуг обозначен один — 15 ноября 2009 г., что связано с необходимостью открытия в декабре 2009 г. информационного компонента портала государственных и муниципальных услуг. Второй этап (предоставление форм заявлений и иных документов) также имеет один срок 85

Часть 3

выполнения – декабрь 2009 г., за исключением двух услуг, связанных с документами об образовании и ведением базы данных об участниках единого государственного экзамена, где в качестве срока обозначен май 2010 г. Третий и четвертые этапы отличаются большим разнообразием сроков, но в основном укладываются в 2010 – 2011 гг. Пятый этап относительно сроков можно разделить примерно на две равные части – в половине случаев сроки реализации относятся к июню – декабрю 2011 и вторая половина – к сентябрю – декабрю 2012 г. Однако некоторые услуги имеют существенно более длительные сроки реализации. В частности услуга МВД России (прием квалификационных экзаменов и выдача водительских удостоверений), а также Минтранса РФ и Росавтодора (выдача специальных разрешений на международную автомобильную перевозку крупногабаритных и тяжеловесных грузов) отнесены на декабрь 2014 г. Три услуги ФМС России: регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, организация выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание и вида на жительство в Российской Федерации отнесены по срокам реализации 5 этапа на декабрь 2015 г. Одна услуга Минздравсоцразвития России (проведение медико-социальной экспертизы и информирование об услугах по реабилитации инвалидов) также обозначена на декабрь 2015 г. В заключение следует отметить, что реализация плана перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти должно найти адекватную реакцию на региональном уровне и в программах реализации интерактивных услуг со стороны органов местного самоуправления, иначе будет нарушен принцип комплексности оказания услуг. Конкретизацию планов и программ перехода на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронном виде сле86

Стратегия развития информационного общества … (2005 -2009 гг.)

дует ожидать в 2010 году в ходе работ по завершению ФЦП «Электронная Россия» и формированию новой программы «Информационное общество», рассчитанной на реализацию в 2011 – 2018 гг.

87

Заключение

Заключение В настоящее время можно констатировать, что в России пройден первый этап внедрения технологий информационного общества в сферу функционирования властных структур и построения электронного правительства. Основными проблемами, которые препятствуют развитию электронного правительства, являются не технологические вопросы, а вопросы формирования адекватной организационно-правовой базы для легитимизации процессов электронного взаимодействия граждан и власти, а также проблемы отсутствия законодательной базы для создания системы электронной идентификации, как электронного документа, так и гражданина. Серьезным организационным упущением, которое негативно сказалось на ходе реализации электронного правительства в России, стало отсутствие в структуре правительственных органов специализированного подразделения, отвечающего за координацию взаимодействия министерств и ведомств в данном направлении. Лишь в конце 2008 г. в Аппарате Правительства был создан отдел электронного правительства, а в октябре 2009 г. распоряжением Правительства Российской Федерации создан департамент информационных технологий и связи Правительства РФ. В 2009 г. были приняты нормативные акты (8-ФЗ и несколько постановлений и распоряжений Правительства РФ), которые создают горизонт развития технологий электронного правительства в России. 1 Однако необходимо отметить, что в условиях, когда лишь на седьмом году выполнения ФЦП «Электронная Россия» появились первые нормативные документы, регламентирующие некоторые аспекты электронного взаимодействия при оказании государст1

Чугунов А.В. «Электронное правительство»: формирование его правовой базы в России // Вестник ФГУ «Государственная регистрационная палата» при Министерстве юстиции Российской Федерации. Научно-практический журнал. 2009. № 4. С. 34-46. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.rapn.ru/index.php?doc=lib&docid=564

88

Заключение

венных и муниципальных услуг, трудно ожидать, что за один оставшийся год (2010) можно осуществить широкомасштабный переход в развитии электронного правительства в России от стадии информирования – к стадии оказания электронных услуг в интерактивном формате. В настоящее время1 на рассмотрении в Государственной Думе Федерального собрания Российской Федерации находится проект ФЗ «Об организации предоставления государственных (муниципальных) услуг», который в том числе регулирует отношения по организации предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Законопроект определяет государственные (муниципальные) услуги, как функции федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, которые осуществляются в пределах полномочий указанных органов, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, по запросу заявителей. Основными целями данного законопроекта являются повышение качества предоставления государственных (муниципальных) услуг, а также повышение эффективности и результативности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Предполагается, что данный ФЗ, после его принятия, будет регулировать отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных (муниципальных) услуг федеральными органами исполнительной власти, органами управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, территориальными фондами обязательного медицинского страхования, местными администрациями. 1

Учебно-методическое пособие сдано в печать в декабре 2009 г.

89

Заключение

Заключение

При этом законопроект в качестве одной из обязанностей органов и организаций, задействованных в предоставлении государственных (муниципальных) услуг, предусматривает обязанность предоставлять государственные (муниципальные) услуги в электронном виде (при наличии запроса о предоставлении этих услуг в электронном виде), если такое предоставление не запрещено законом. В рамках предоставления услуг в электронном виде предусматривается осуществление следующих действий: – предоставление в установленном порядке информации заявителям и обеспечение доступа заявителей к сведениям о государственных (муниципальных) услугах (функциях); – подача заявителем и прием запросов и иных документов, необходимых для предоставления (исполнения) государственных (муниципальных) услуг с использованием единого портала государственных (муниципальных) услуг; – получение заявителем сведений о ходе предоставления (исполнения) государственных (муниципальных) услуг с использованием единого портала государственных (муниципальных) услуг (функций); – взаимодействие между поставщиками государственных (муниципальных) услуг, иными государственными органами или органами местного самоуправления; – получение заявителем результата предоставления государственной (муниципальной) услуги, исполнения государственной (муниципальной) функции, за исключением случаев, когда такое получение запрещено федеральным законом; – иные действия, необходимые для предоставления государственной (муниципальной) услуги, исполнения государственной (муниципальной) функции. Важной новацией законопроекта является установленный для органов, ответственных за предоставление государственные (муниципальных) услуг, запрет требовать от заявителя:

– предоставления информации и документов, которые находятся в распоряжении данных органов, организаций и (или) иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; – осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения государственных (муниципальных) услуг и связанных с обращением в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации, за исключением получения услуг, включенных в отдельные перечни, указанные в законопроекте. Очередной этап внедрения технологий информационного общества в сферу функционирования властных структур и построения электронного правительства и формирования соответствующей нормативной правовой базы связан с реализацией Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации и целевой программы «Информационное общество (2011 – 2018 годы)», формат которой предусматривает формирование подпрограмм, ориентированных на соответствующие сферы – в том числе и «электронное правительство».

90

91

Литература и источники

Литература и ссылки на источники в Интернете 1. Булгак В., Бангеманн М. Совместное заявление // Развитие информационного общества в России. Том 2: Концепции и программы. – СПб., 2001. С. 5 – 7. 2. Декларация принципов. Построение информационного общества — глобальная задача в новом тысячелетии // Всемирный Саммит по информационному обществу. СПб., 2004. С. 11-24. 3. Доклад о совершенствовании государственного управления на основе использования информационно-коммуникационных технологий [проект]. Подготовлен Минэкономразвития России в рамках реализации ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 годы)» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib/mert/welcome/e conomy/statemanagement/elrusdirect/doc1151490276094 4. Доклад рабочей группы президиума Государственного совета Российской Федерации по вопросу: «О реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации» (проект) [июнь 2008 г.] 83 с. 5. К обществам знания: Всемирный доклад ЮНЕСКО. – Париж: Изд-во ЮНЕСКО, 2005. – 239 с. 6. Концепция интеграции административной реформы и ФЦП «Электронная Россия» (14 июля 2006г.) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://portal.economy.gov.ru/UnidocFileServlet/FileServlet?unidoc_id=115 3229958016&template_id=4 7. Концепция региональной информатизации до 2010 года // Региональная информатизация и развитие электронного правительства в России: Сборник нормативных документов, 2006 год / ПРИОР Северо-Запад; СПИИРАН; под ред. Н.В. Борисова и Р.М. Юсупова; сост. А.В. Чугунов; изд. 2-е доп. – СПб., 2007. С. 79 – 101. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.prior.nw.ru/materials/Reg_Inf_legal_2007.pdf 8. Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года. Одобрена распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.government.ru/content/governmentactivity/rfgovernmentdecisio ns/archive/2008/05/06/7397425.htm 92

Литература и источники

9. Коротков А.В. Государственная политика Российской Федерации в области развития информационного общества / А.В. Коротков, Б.В. Кристальный, И.Н. Курносов. М., 2007. 10. Мелюхин И.С. Информационное общество: истоки, проблемы, тенденции развития. М., 1999. 11. Мониторинг информационного общества и обществ знаний: статистические данные / Институт статистики ЮНЕСКО. СПб., 2004. 12. Окинавская хартия глобального информационного общества // Развитие информационного общества в России. Том 2: Концепции и программы. – СПб., 2001. С. 63 – 71. 13. Перечень государственных услуг и (или) функций, осуществляемых с использованием информационных и телекоммуникационных технологий (в том числе в электронном виде). Утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 июня 2009 г. № 872р [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://ar.gov.ru/common/img/uploaded/872-r.pdf 14. План действий // Всемирный Саммит по информационному обществу. СПб., 2004. С. 25 – 47. 15. План мероприятий по реализации Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г. [утв. 14.02.2009] [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://minkomsvjaz.ru/.cmsc/upload/docs/20090304144548p5.tif 16. План перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти. Утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 г. № 1555р [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://gov.consultant.ru/doc.asp?ID=54989 17. Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2007 г. № 931 «О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.government.ru/government/governmentactivity/rfgovernmentde cisions/archive/2007/12/28/9141047.htm 18. Постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г, № 478 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций 93

Литература и источники

по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационнотелекоммуникационной сети Интернет» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.government.ru/content/governmentactivity/rfgovernmentdecisions/ archive/2009/06/15/3293116.htm 19. Программа ПЦПИ - создание общероссийской сети центров публичного доступа к социально-значимой информации [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.ifap.ru/pcpi/index.htm 20. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://ar.gov.ru/common/img/uploaded/Kotseptsiya_AR.pdf 21. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 09.02.2008 № 157-р «О внесении изменений в распоряжение правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.government.ru/government/governmentactivity/rfgovernmentde cisions/archive/2008/02/18/784113.htm 22. Ривьер Ф. Устойчивое разнообразие в обществе знаний: возможности и вызовы / Ф. Ривьер // ЮНЕСКО между двумя этапами Всемирного саммита по информационному обществу: Труды международной конференции: (Санкт-Петербург, Россия, 17 – 19 мая 2005 г.). – М., 2005. – С. 21 – 26. 23. Стенографический отчёт о заседании президиума Государственного совета «О реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации». 17 июля 2008 года, Петрозаводск http://president.kremlin.ru/text/appears/2008/07/204340.shtml 24. Стенографический отчёт о заседании Совета по развитию информационного общества [12 февраля 2009 г., Москва, Кремль] [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://kremlin.ru/text/appears/2009/02/212850.shtml 25. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации (Утверждена Президентом Российской Федерации В.Путиным 7 февраля 2008 г., № Пр-212) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://minkomsvjaz.ru/ministry/documents/959/3257.shtml

Литература и источники

ды)» [первая редакция] // Развитие информационного общества в России. Том 2: Концепции и программы. – СПб., 2001. С.189-221. 28. Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)» [вторая редакция] // Региональная информатизация и развитие электронного правительства в России: Сборник нормативных документов, 2006 год / ПРИОР Северо-Запад; СПИИРАН; под ред. Н.В. Борисова и Р.М. Юсупова; сост. А.В. Чугунов; изд. 2-е доп. – СПб., 2007. С. 102 – 218. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.prior.nw.ru/materials/Reg_Inf_legal_2007.pdf 29. Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)» [третья редакция]. Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. № 65 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2009 г. № 721) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.government.ru/content/governmentactivity/insiderfgovernment/ archive/2009/09/17/0d4a5909-4ed8-4aab-a4a9-bd7621ba4a8f.htm 30. Федеральный закон Российской Федерации от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Российская газета. Федеральный выпуск №48-49 от 13 февраля 2009 г. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.rg.ru/2009/02/13/dostup-dok.html 31. Чугунов А.В. Оценка эффективности государственного управления и развития электронного правительства: международный и российский опыт // Общественные трансформации и киберпространство: междисциплинарные исследования. Сборник научных статей / Под ред. Н.В. Борисова, А.В. Чугунова. — СПб.: Факультет филологии и искусств СПбГУ, 2009. С. 68– 102. 32. Чугунов А.В. Развитие информационного общества: теории, концепции и программы: Учебное пособие. — СПб., 2007. 33. Чугунов А.В. «Электронное правительство»: формирование его правовой базы в России // Вестник ФГУ «Государственная регистрационная палата» при Министерстве юстиции Российской Федерации. Научнопрактический журнал. 2009. № 4. С. 34-46. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.rapn.ru/index.php?doc=lib&docid=564

26. Уэбстер Ф. Теории информационного общества. М., 2004. 27. Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 го94

95

Литература и источники

Учебное издание

Трутнев Дмитрий Родиславович Уткин Виктор Викторович Чугунов Андрей Владимирович Организационно-правовое обеспечение развития информационного общества и электронного правительства в Российской Федерации Учебно-методическое пособие

Редактор А. В. Чугунов Оригинал-макет Е. Е. Нестерова

Подписано в печать 01.12.2009.Формат 60х84/16. Печать ризографическая. Бумага офсетная. Усл. печ. л. 6,0. Тираж 1500 экз. Заказ № ___. Редакционно-издательский отдел Санкт-Петербургского государственного университета информационных технологий, механики и оптики 197101, С.-Петербург, Кронверкский пр., д. 49

96