Правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с высшими учебными заведениями

Правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с высшими учебными заведениями М.С. Матейкович, первый проектор Тюменского государственного университета, доктор юридических наук, профессор А.В. Богданов, начальник юридического отдела департамента образования и науки Тюменской области В ходе проводимой административной реформы в связи с принятием Федеральных законов от 04.07.2003 № 95-ФЗ и от 22.08.2004 № 122-ФЗ произошло существенное перераспределение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области образования. Так, региональные власти получили больше полномочий и самостоятельности в вопросах, касающихся финансирования дошкольных и общеобразовательных учреждений, установления системы оплаты труда образовательных учреждений, находящихся в ведении субъекта Федерации. К бюджетным обязательствам субъекта Российской Федерации было отнесено также предоставление начального и среднего профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации). Однако что касается высшей школы, то у субъектов Российской Федерации практически не осталось правовых оснований для развития на своей территории высшего профессионального образования. Тем не менее тщательный анализ законодательства и опыт Тюменского государственного университета показывают, что взаимодействие вузов и региональной власти возможно и приносит ощутимые результаты. Правовой основой региональной политики в отношении высшего профессионального образования является ст. 72 Конституции Российской Федерации [1], согласно которой общие вопросы воспитания, образования, науки находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Участие органов власти субъекта Федерации в развитии высшей школы обусловлено необходимостью ориентации региональной системы высшего образования на подготовку высококвалифицированных специалистов для тех отраслей народного хозяйства, которые определяют социально-экономическое развитие региона. Без эффективного взаимодействия между региональной властью и высшими учебными заведениями эту задачу не решить. Следует отметить, что одним из результатов реализации Федеральной программы развития образования, утвержденной Федеральным законом Российской Федерации от 10 апреля 2000 года № 51-ФЗ [2], является активное участие субъектов Российской Федерации в развитии образовательных учреждений высшего профессионального образования. В соответствии с п. 6 ст. 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации [3] и п. 1 ст. 26.14 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и 1

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" [4] органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы на решение вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета). Таким образом, при наличии финансовых средств региональные органы власти вправе осуществлять финансирование расходов на развитие системы высшего профессионального образования сверх тех финансовых обязательств, которые отнесены к компетенции федеральных органов государственной власти. В связи с этим нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации играют важную роль в вопросах правового регулирования оказания содействия со стороны региональных органов государственной власти развитию высшего профессионального образования на соответствующих территориях. Так, областными нормативными правовыми актами установлен комплекс проводимых в Тюменской области мер, направленных на поддержку вузов и развитие высшего профессионального образования в регионе в целом. Политика Тюменской области в сфере высшего профессионального образования осуществляется в соответствии с областной целевой программой «Основные направления развития образования и науки Тюменской области на 2006-2008 годы». В ней обозначены цели и задачи деятельности органов власти в области вузовского обучения в регионе и определен перечень направленных на их достижение программных мероприятий с указанием объемов соответствующего бюджетного финансирования. В соответствии с изменениями, внесенными в Закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» Федеральным законом № 122-ФЗ [5], органы государственной власти субъектов Российской Федерации теперь не могут создавать свои высшие учебные заведения, однако, за ними оставлено вправо осуществлять управление высшими учебными заведениями, находящимися в ведении субъектов Российской Федерации по состоянию на 31 декабря 2004 года. В этом случае субъект Федерации несет все обязательства по финансированию данных учреждений в соответствии с государственными заданиями (контрольными цифрами) на подготовку специалистов. Так, в силу ст. 4 Закона Тюменской области от 28.12.2004 № 328 «Об основах функционирования образовательной системы в Тюменской области» [6] к полномочиям органов исполнительной власти области относится организация предоставления высшего профессионального и послевузовского профессионального образования образовательными организациями, находящимися в ведении Тюменской области. На территории Тюменской области и входящих в ее состав 2

Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов огромную роль в подготовке востребованных на рынке труда квалифицированных специалистов играют высшие учебные заведения, подконтрольные региональным органам управления образованием: Тюменский государственный международный институт мировой экономики, управления и права (Тюменская область); Сургутский государственный университет, Нижневартовский государственный педагогический университет, Сургутский государственный педагогический университет, Ханты-Мансийский государственный медицинский институт (ХМАО-Югра). В Тюменском государственном международном институте мировой экономики, управления и права, координацию и регулирование деятельности которого осуществляет департамент образования и науки Тюменской области, сегодня обучается 1433 студента. Профессорскопреподавательский корпус включает в 8 докторов и 37 кандидатов наук. Высокий уровень оснащенности необходимой материально-технической базой, учебными пособиями и литературой, наличие высококвалифицированного преподавательского состава позволяет областному вузу вести обучение студентов на уровне, отвечающем всем требованиям современности. На основании ст. 10 Закона Тюменской области от 28.12.2004 № 328 «Об основах функционирования образовательной системы в Тюменской области» в федеральных вузах осуществляется регионально-целевая подготовка специалистов с высшим профессиональным образованием. Региональноцелевая подготовка направлена на удовлетворение потребности в высококвалифицированных кадрах организаций области, в первую очередь финансируемых из средств областного и местных бюджетов. В соответствии с Положением о регионально-целевой подготовке специалистов с высшим профессиональным образованием в Тюменской области, утвержденным постановлением Губернатора Тюменской области от 15 июня 2004 г. N 29 [7], финансирование обучения студентов, принятых в рамках регионально-целевой подготовки, осуществляется департаментом образования и науки Тюменской области за счет средств областного бюджета, предусмотренных областной целевой программой "Основные направления развития образования и науки Тюменской области на 2006 - 2008 годы". На департамент образования и науки Тюменской области также возложены полномочия по осуществлению контроля за обучением студентов, зачисленных на регионально-целевые места, и целевым использованием вузами выделяемых на подготовку специалистов финансовых средств. В соответствии со ст. 16 Закона Тюменской области от 28.12.2004 № 328 «Об основах функционирования образовательной системы в Тюменской области» в целях выявления и поддержки одаренных детей и молодых людей, развития их творческого потенциала, учреждаются областные премии, стипендии и применяются иные меры поощрения и поддержки. Так, в целях поощрения и стимулирования отличившихся студентов организаций среднего и высшего профессионального образования постановлением Правительства Тюменской области от 07.11.2005 № 213-п [8] утверждено Положение об учреждении именных стипендий Губернатора 3

Тюменской области для студентов образовательных организаций среднего и высшего профессионального образования. Указанные стипендии присуждаются только за особые успехи студентов, к которым относятся: а) наличие не менее 75 процентов отличных оценок по результатам всех предыдущих экзаменационных сессий; б) получение наград и поощрений на международных, всероссийских, региональных или иных олимпиадах, творческих конкурсах, фестивалях, научно-технических и других выставках и конференциях; в) получение авторских свидетельств на изобретения, патентов, свидетельств на промышленный образец; г) получение международных, всероссийских или региональных премий за научно-технические достижения; д) публикации научных статей. Кандидаты на получение стипендий ежегодно выдвигаются учеными советами образовательных организаций высшего профессионального образования и согласовываются с советом ректоров вузов области. Далее списки кандидатов на получение стипендий и прилагаемые к ним документы рассматриваются на коллегии департамента образования и науки Тюменской области и в установленном порядке представляются на рассмотрение Правительства Тюменской области. Именные стипендии назначаются распоряжением Правительства области на один учебный год и составляют 1725 рублей в месяц, а их выплата производится стипендиатам за счет средств областного бюджета в течение учебного года одновременно с выплатой академических и (или) государственных социальных стипендий. Кроме того, ежегодно департаментом образования и науки Тюменской области совместно с высшими учебными заведениями проводится региональный конкурс студенческих научных работ и областная студенческая олимпиада «Интеллект». В 2006 году на проведение указанных мероприятий из бюджета области было выделено почти 1800 тыс. рублей. По итогам прошедшего регионального конкурса студенческих научных работ в пятнадцати номинациях студентами Тюменского государственного университета было завоевано три первых, семь вторых и четыре третьих места. Областной целевой программой «Основные направления развития образования и науки Тюменской области на 2006-2008 годы» предусмотрено оказание комплекса мер социальной поддержки нуждающимся студентов. Согласно Положению о социальной поддержке обучающихся в образовательных учреждениях среднего профессионального образования и высшего профессионального образования, утвержденному приказом директора департамента образования и науки Тюменской области, обучающимся по очной форме обучения студентам и аспирантам из малообеспеченных, многодетных семей, из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, инвалидов I и II групп, а также имеющим одного или двух родителейинвалидов I и II групп может быть оказана материальная помощь: - для частичной оплаты расходов за обучение в образовательных учреждениях СПО и ВПО (при условии особых успехов в учебе); 4

- для оплаты расходов на питание, проживание, приобретение учебной литературы; - для оплаты расходов на лечение. В области проводится последовательная ориентация деятельности высших учебных заведений на решение различных социально - экономических задач Тюменского региона. Так, вузы области, научные сотрудники, молодые исследователи, аспиранты (в т.ч. авторские коллективы) ежегодно принимают участие в региональном конкурсе на соискание грантов Губернатора на разработку научно-исследовательских проектов, организованном в целях поддержки исследований, направленных на решение проблем социальноэкономического развития региона. Согласно Положению о региональном конкурсе на соискание грантов Губернатора области, утвержденному постановлением Правительства Тюменской области от 27 июня 2005 г. N 91-п [9], решение о присуждении грантов, размеры которых составляют до 200 тыс. рублей, принимается на основании системы критериев: направленность на решение актуальных проблем Тюменской области; новизна и высокий научный и практический уровень разработки; наличие научно-технического задела (публикации, патенты, образцы, участие в выставках); наличие базы для реализации проектов; патентопригодность; возможность привлечения внебюджетных источников финансирования для реализации проектов; финансовая обоснованность. В 2006 году на конкурс поступило 247 заявок, в т.ч. 57 – от молодых ученых. По результатам независимой экспертизы победителями признали авторов 31 проекта, из них 14 проектов – по направлению «Социальноэкономические исследования» и 17 – по направлению «Научно-технические исследования». Целый комплекс мер поддержки получили вузы и студенты Тюменской области в результате принятия в рамках реализации Договора между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа от 16.08.2004 N 150, областной целевой программы "Сотрудничество" [10]. В перечень мероприятий, финансируемых за счет средств бюджета Тюменской области, входят: 1. Предоставление адресной поддержки обучающимся из ЯмалоНенецкого автономного округа образовательных организаций. Так, в соответствии с постановлением администрации Тюменской области от 29.12.2004 № 240-пк [11] студентам очной формы обучения из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, инвалидов, из малоимущих или многодетных семей, а также интернам и ординаторам из числа вышеуказанных категорий граждан, предоставляется адресная поддержка: 5

- для оплаты расходов за обучение в организациях ВПО с учетом успеваемости обучающегося в объеме до 50% стоимости обучения; - для оплаты проезда два раза в год к месту постоянного жительства и обратно на всех видах транспорта общего пользования, в объеме фактических расходов; - для оплаты проживания по месту учебы в размере 1000 рублей в месяц; - для выплаты ежемесячной материальной помощи в размере 1500 рублей студентам, интернам и ординаторам организаций ВПО из числа инвалидов, из малоимущих или многодетных семей; - для выплаты единовременной материальной помощи обучающимся, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, в том числе вследствие пожара или другого стихийного бедствия, хищения имущества, в размере до 10 тысяч рублей; - для оплаты расходов, связанных со стажировками, участием в работе международных, всероссийских, региональных конференций, творческих конкурсов в размере до 10 тысяч рублей. 2. Выделение целевых бюджетных мест в вузах юга Тюменской области для лиц из Ханты-Мансийского автономного округа – Югры. Обучение этих студентов ведется на основании заключенного между департаментом образования и науки Тюменской области, департаментом образования и науки Ханты-Мансиймского автономного округа – Югры, высшим учебным заведением и обучающимся договора, в котором устанавливаются права и обязанности сторон. В числе одних из непременных условий этого договора указана обязанность органов власти Югры по окончании обучения обеспечить трудоустройство выпускника по полученной специальности. В 2006 году в рамках целевой подготовки в вузах юга Тюменской области высшее образование получили 115 студентов из автономного округа. 3. Строительство, капитальный ремонт учебных корпусов и общежитий, приобретение компьютерного, учебного оборудования для высших учебных заведений, расположенных на территории области. В 2005-2006 гг. на строительство общежития Тюменского государственного университета из средств областного бюджета было выделено свыше 81 млн. руб., а также начато возведение нового учебного корпуса для Института государства и права ТюмГУ. В настоящее время в рамках программы «Сотрудничество» ведется строительство и капитальный ремонт более 10 объектов системы высшего профессионального образования юга области и автономных округов. Эффективное развитие современного высшего образования невозможно без его синтеза с наукой, взаимодействия научных и образовательных структур, обеспечивающих постоянное воспроизводство главной составляющей научнотехнического потенциала у исследователей за счет отбора, подготовки и участия в научно-исследовательских работах перспективных и талантливых студентов и молодых специалистов. В этом плане со стороны Правительства области и департамента образования и науки в регионе особое внимание 6

уделяется содействию высшей школе в проведении научных исследований и разработок. Ежегодно в бюджете области предусматриваются средства для финансирования организации научных конференций, проведения вузами научно-исследовательских работ, а также издания и публикации научных трудов. В 2006 году по заказу департамента образования и науки Тюменской области высшими учебными заведениями были осуществлены научноисследовательские разработки по приоритетным для региона направлениям науки и техники на общую сумму 3330 тыс. рублей. Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года в число стратегических направлений развития профессионального образования поставила укрепление и модернизацию материально-технической базы и инфраструктуры образовательных учреждений. К сожалению, сегодня приходится констатировать, что средств, выделяемых учредителем на развитие и укрепление учебно-материальной базы вузов федерального подчинения, катастрофически не хватает. Выделяемое финансирование не позволяет выполнять положения законодательства в области образования по обеспечению образовательного процесса на уровне современных требований, реализации социальных норм и нормативов. И в этом смысле финансовая поддержка федеральных отраслевых организаций, расположенных на территории региона, со стороны Тюменской области приобретает особую значимость. За 2006 год на развитие материально-технической базы вузов, включая приобретение современной компьютерной техники и дорогостоящего лабораторного оборудования, из областного бюджета было выделено общей сложностью 4500 тыс. рублей. Одним из направлений модернизации профессионального образования в России является создание университетских комплексов, предусматривающих интеграцию образовательных программ начального, среднего и высшего профессионального образования. В 2005 году Правительством Тюменской области было принято решение о передаче пяти областных учреждений начального профессионального образования в структуру Тюменского государственного нефтегазового университета для создания на его базе единого образовательного центра, обеспечивающего преемственность программ всех трех уровней профессионального образования. Объединенная учебнолабораторная и производственная база позволяют наиболее эффективно и организовать процесс подготовки специалистов для качественно нефтегазодобывающего комплекса, который и определяет социальноэкономический потенциал региона. Финансирование подготовки Тюменским государственным нефтегазовым университетом по программам начального и среднего профессионального образования осуществляется за счет средств областного бюджета на основе размещения государственного заказа. В соответствии с Типовым положением об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации, учреждения высшего профессионального образования вправе реализовывать общеобразовательные программы. Этим правом воспользовались Тюменский государственный университет и Тюменский 7

государственный нефтегазовый университет, создав в своих структурах соответствующие подразделения. Одним из направлений активно реализуемого в настоящее время приоритетного национального проекта «Образование» является выплата вознаграждения за выполнение функций классного руководителя. Выплата указанного вознаграждения педагогическим работникам федеральных образовательных учреждений производится на основании Постановления Правительства Российской Федерации 30 декабря 2005 г. N 850 [12] (с изм., внесенными Постановлением Правительства РФ от 07.09.2006 N 548). Однако под действие данного акта не подпадают педагогические работники, осуществляющие классное руководство в структурных подразделениях федеральных высших учебных заведений, реализующих общеобразовательные программы (к которым относятся гимназия ТюмГУ и лицей ТюмГНГУ). В связи с этим выплата вознаграждения в размере 1 тыс. рублей в месяц за классное руководство учителям гимназии и лицея, входящих в федеральные вузы, начиная с 1 января 2006 г. была организована за счет средств областного бюджета в соответствии с принятым постановлением Правительства Тюменской области от 13 мая 2006 г. N 116-п [13]. Оказание поддержки развитию федеральных высших учебных заведений со стороны субъектов Российской Федерации возможно также в рамках реализуемой ими налоговой политики путем предоставление вузам льгот по уплате региональных налогов. Изменениями, внесенными Федеральным законом № 122-ФЗ в Закон РФ «Об образовании», были отменены нормы, в соответствии с которыми в области образования устанавливались налоговые льготы, стимулирующие развитие образования. Налоговый кодекс Российской Федерации не предоставил каких-либо льгот образовательным организациям по уплате налога на имущество, закрепленного за ними на праве оперативного управления. Отсутствие льгот, несомненно, скажется на финансовом состоянии учебных заведений, которые в условиях недостаточного государственного финансирования вынуждены поднимать плату за обучение. И в этих условиях налоговые послабления в отношении образовательных организаций со стороны региональных властей справедливы и необходимы. В связи с этим многие субъекты Российской Федерации, включая и Тюменскую область, своими законами освободили образовательные учреждения от уплаты налога на имущество в отношении объектов, используемых ими для организации учебного процесса. Государство является гарантом соблюдения конституционного права граждан на образование, в том числе обеспечивает выполнение учебными заведениями законодательства в сфере образования. Органы субъектов Российской Федерации не обладают самостоятельными полномочиями по осуществлению контроля и надзора за деятельностью вузов. Однако определенные формы участия региональных органов управления образованием в осуществлении контроля за выполнением организациями высшего профессионального образования требований нормативных правовых актов действующим законодательством предусмотрены. Так, согласно ст. 10 8

Федерального закона от 22.08.1996 N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (в ред. от 16.10.2006) [14] с участием представителей органа управления образованием субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено высшее учебное заведение, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти формируется экспертная комиссия, на основании заключения которой принимается решение о выдаче вузу лицензии на образовательную деятельность. В последующем контроль за соблюдением высшим учебным заведением условий образовательной деятельности, предусмотренных лицензией, обеспечивается федеральным государственным органом управления образованием также с участием соответствующего органа управления образованием субъекта Федерации. Кроме того, на департамент образования и науки Тюменской области возлагаются полномочия по контролю за целевым использованием вузами средств областного бюджета, выделяемых им по договорам в рамках финансирования регионально-целевой и целевой подготовки специалистов с высшим профессиональным образованием. В заключении необходимо отметить следующее. Модернизация российской образовательной системы возможна только путем совместных последовательных действий представителей всех уровней публичной власти, институтов гражданского общества, образовательных организаций. Решение проблем, стоящих сегодня перед высшей школой, просто невозможно без активного участия в этом регионального уровня власти. В тоже время социально-экономическое развитие каждого субъекта Российской Федерации главным образом определяется его инвестициями в развитие человеческого капитала, основу которого составляет получение качественного высшего образования. Этим и обуславливается необходимость постоянного и многопланового взаимодействия между субъектами Российской Федерации и высшими учебными заведениями, формы и правовые основания которого показаны на примере Тюменской области. Литература 1. Конституция Российской Федерации // "Российская газета", N 237, 25.12.1993. 2. Федеральный закон от 10.04.2000 N 51-ФЗ "Об утверждении федеральной программы развития образования" // "Собрание законодательства РФ", 17.04.2000, N 16, ст. 1639. 3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ // "Собрание законодательства РФ", 03.08.1998, N 31, ст. 3823. 4. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 18.10.1999, N 42, ст. 5005. 9

5. Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 30.08.2004, N 35, ст. 3607. 6. Закон Тюменской области от 28.12.2004 № 328 «Об основах функционирования образовательной системы в Тюменской области» // "Тюменские известия", N 280 - 281, 29.12.2004. 7. Постановление Губернатора Тюменской области от 15.06.2004 N 29 "О регионально-целевой подготовке в высших учебных заведениях области" // "Тюменские известия", N 134, 25.06.2004. 8. Постановление Правительства Тюменской области от 07.11.2005 N 213-п "Об именных стипендиях Губернатора тюменской области" // "Тюменская область сегодня", N 210, 12.11.2005. 9. Постановление Правительства Тюменской области от 27.06.2005 N 91-п "О региональном конкурсе на соискание грантов Губернатора области" // "Тюменская область сегодня", N 121, 09.07.2005. 10. Постановление Администрации Тюменской области от 25.10.2004 N 136-пк "Об утверждении областной целевой программы по реализации договора между органами государственной власти Тюменской области, ХантыМансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа от 16.08.2004 N 150 "Сотрудничество" // "Тюменская область сегодня", N 218, 19.11.2004. 11. Постановление Администрации Тюменской области от 29.12.2004 N 240-пк "О предоставлении адресной поддержки обучающимся из ЯмалоНенецкого автономного округа образовательных организаций начального, среднего и высшего профессионального образования Тюменской области в рамках областной целевой программы "Сотрудничество" // "Тюменские известия", N 24 - 25, 04.02.2005. 12. Постановление Правительства РФ от 30.12.2005 N 850 "О вознаграждении педагогических работников федеральных государственных общеобразовательных учреждений за выполнение функций классного руководителя" // "Собрание законодательства РФ", 09.01.2006, N 2, ст. 213. 13. Постановление Правительства Тюменской области от 13.05.2006 N 116-п "О дополнительном вознаграждении за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам государственных и муниципальных образовательных учреждений, реализующих общеобразовательные программы, в 2006 году" // "Тюменская область сегодня", N 89, 23.05.2006. 14. Федеральный закон от 22.08.1996 N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // "Собрание законодательства РФ", 26.08.1996, N 35, ст. 4135. 10