Введение в теорию образовательного права

Министерство образования Российской Федерации Центр образовательного законодательства

_____________________________________________

В.М. Сырых

Введение в теорию образовательного права

Москва – 2002

Сырых В.М., д-р юр. наук, профессор. Введение в теорию образовательного права. М. 2002. - 340 с. В работе впервые в литературе раскрываются системообразующие признаки образовательного права как новой отрасли российского права. Основное внимание уделяется характеристике образовательных отношений, составляющих основу предмета правового регулирования образовательного права. Рассматриваются комплексные институты данной отрасли права, излагаются концептуальные основы структуры и содержания Кодекса РФ об образовании. Работа предназначена для специалистов, участвующих в законотворческой деятельности в области образовательного законодательства. Она будет представлять интерес для студентов, аспирантов и преподавателей юридических и педагогических вузов; курсантов, адъюнктов и преподавателей юридических образовательных учреждений Вооруженных Сил России. Ответственный за выпуск В.В. Насонкин

© Сырых В.М., 2002. © Центр образовательного законодательства Минобразоввания России, 2002.

2

Оглавление стр. Введение....................................................................................................5 Раздел I. Образовательные отношения ..................................................9 Глава 1. Теория права о понятии и составе правоотношений................9 Глава 2. Объект образовательных отношений ......................................18 Глава 3. Образование как основной социальный институт..................29 Глава 4. Содержание образовательных отношений как общественных отношений........................................................40 Глава 5. Содержание образовательных отношений как правовых отношений .................................................................................57 Глава 6. Субъекты образовательных правоотношений ........................71 Глава 7. Понятие и виды образовательных правоотношений ..............86 Глава 8. Основания возникновения, изменения или прекращения образовательных правоотношений ........................................100 Раздел II. Комплексные и иные, связанные с образовательными отношениями, институты ....................................................113 Глава 1. Понятие комплексного института .........................................113 Глава 2. Комплексные институты отраслей образовательного и гражданского права.................................................................123 Глава 3. Комплексные институты отраслей образовательного и административного права.......................................................142 Глава 4. Комплексные институты отраслей образовательного и трудового права.......................................................................156 Глава 5. Отношения между обучающимися и образовательными учреждениями, вытекающие из образовательных отношений ...............................................................................169 Глава 6. Дисциплинарная и материальная ответственность участников образовательных отношений..............................175 Глава 7. Применение дисциплинарной и материальной ответственности .....................................................................189 Раздел III. Образовательное право как отрасль российского права ...................................................................201 Глава 1. Системообразующие признаки отрасли права .....................201 Глава 2. Предмет правового регулирования образовательного права ..........................................................206 Глава 3. Принципы образовательного права.......................................217

3

Глава 4. Метод правового регулирования образовательного права ........................................................................................229 Глава 5. Что мешает признанию образовательного права в качестве отрасли права ........................................................242 Раздел IV. Источники образовательного права .................................253 Глава 1. Понятие и виды источников образовательного права..........253 Глава 2. Источники международного права по вопросам образования .............................................................................264 Глава 3. Принцип федерализма в законодательстве об образовании.............................................................................277 Глава 4. Качество нормативно-правовых актов образовательного права ..........................................................295 Глава 5. Основные направления совершенствования нормативноправовых актов образовательного права ...............................312 Глава 6. Кодекс РФ об образовании как основополагающий акт образовательного права ...................................... 319 Список литературы ............................................................. 334

4

Введение Большой массив законодательства Российской Федерации по вопросам образования в настоящее время представляется очевидным и бесспорным явлением правовой сферы. Однако остается по-прежнему дискуссионным вопрос об уровне системной организации этого массива: содержит ли он нормы и институты самостоятельной отрасли права или же представляет собой комплексный компонент системы законодательства. Для ряда российских правоведов по традиции, идущей от советских времен, признание образовательного права в качестве новой самостоятельной отрасли права, является делом не только невероятным, но и кощунственным. Они по-прежнему рассматривает массив этих норм в качестве комплексной отрасли законодательства, содержащей нормы административного, гражданского, трудового и иных отраслей права и не имеющей свойств, присущих отрасли права, – собственного, оригинального предмета и метода правового регулирования. Действительно, законодательство об образовании советские правоведы признавали составной частью административного права, хотя и в тот период было видно, что значительная часть отношений в сфере народного образования имеет особый, специфический характер и не относится к сфере государственного управления. Это, например, отношения, связанные с организацией учебного процесса, деятельностью образовательных учреждений, трудовой деятельностью педагогических кадров, их подготовкой и переподготовкой, аттестацией, предоставлением участникам образовательного процесса разного рода социальных льгот и гарантий. Наличие в сфере образования отношений, выходящих за пределы чисто административного права, наиболее ярко проявлялось при подготовке систематических собраний действующего законодательства, где нормативноправовые акты по вопросам образования неизбежно выделялись в самостоятельный массив. Так, в Собрании действующего законодательства СССР акты по вопросам образования были выделены в самостоятельный раздел, а в Своде законов СССР они составляли объемную главу раздела по вопросам социального развития и культуры, а также социально-экономических прав граждан. После принятия Закона РФ «Об образовании», который разрешил организацию и функционирование негосударственных образовательных учреждений и предоставил обучающимся право получать общее и профессиональное образование не только на бюджетной, но и на платной основе, отпочкование законодательства об образовании от административного права стало неизбежным фактом. Одним из первых, кто признал образовательное законодательство в качестве «самостоятельной отрасли правовой системы России», был В.И. Шкатулла. К сожалению, в его работе этот тезис не получил надлежа5

щего обоснования. Да и сам автор рассматривал образовательное законодательство лишь в качестве комплексной отрасли, «включающей нормы различных отраслей: педагогического, трудового, административного, гражданского, финансового и др. Эти нормы не объединены единым методом правового регулирования, но связаны предметом и задачами регулирования. Все эти нормы регулируют единое образовательное пространство, единые образовательные отношения» (98. С. 47. Здесь и далее ссылки на источники оформляются следующим образом: первая цифра соответствует номеру источника, помещенного в списке цитированной в книге литературы, приведенной в конце монографии. Вторая цифра обозначает номер страницы, где находится соответствующее положение. Если издание является многотомным, то дополнительно указываются сведения о томе, к которому дается ссылка). Ю.А. Тихомиров, поддержав тезис о целесообразности формирования и развития законодательства об образовании как новой отрасли законодательства, обосновал его несколько иначе. По его мнению, у новой отрасли законодательства складываются «свой предмет и методы правового регулирования, включающие применение наряду с административным правом, норм гражданского, трудового права» (86. С.644). Итак, в каком же качестве следует трактовать образовательное право – как отрасль права или как отрасль законодательства? Вопрос имеет не только чисто познавательный интерес. От позитивного решения этого вопроса зависит разработка ряда принципиально важных практических проблем, в том числе определение законотворческой стратегии на ближайшие годы, путей систематизации законодательного массива, поиск и установление пределов применения норм гражданского права и других отраслей для регулирования образовательных отношений, успешная подготовка проекта Кодекса РФ об образовании. Теоретическая неразработанность названных вопросов приводит нередко к неверным практическим решениям. Например, представление об образовательном праве как конгломерате разноотраслевых норм оправдывает экспансию норм гражданского права на чуждые им образовательные отношения, как это имеет место в решении Коллегии Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства от 24 ноября 1999 г. «О соблюдении законодательства о защите прав потребителей при оказании платных образовательных услуг». Коллегия, в частности, усмотрела ряд нарушений гражданского законодательства в образовательной деятельности негосударственных вузов. Были признаны несоответствующими гражданскому законодательству положения договоров, заключенных вузами с обучающимися, в соответствии с которыми вузу предоставляется право в одностороннем порядке расторгать договоры с обучающимися в случаях неоплаты ими стоимости обучения, просрочки оплаты образовательных услуг, а также отчислять обучающихся в 6

связи с невыполнением ими учебного плана. По мнению Коллегии, эти положения нарушают ст. 310 ГК РФ, согласно которой односторонний отказ от исполнения обязательств и одностороннее изменение его условий не допускаются, за исключением предусмотренных законом случаев. Между тем решение Коллегии, основанное на нормах гражданского права без учета специфики образовательных отношений, порождает «тупиковую ситуацию» для вузов и иных образовательных учреждений, ибо из решения Коллегии неясно, за счет каких ресурсов негосударственный вуз должен обучать студента, не внесшего плату за свое обучение, и что делать с обучающимся, который систематически не исполняет свои обязанности по договору и не выполняет учебный план. Несоответствие юридической формы фактическому содержанию правоотношений в данном случае -- следствие неправомерного распространения норм гражданского права на образовательные отношения. Последние отражают специфику взаимоотношений личности, общества и государства в такой обширной сфере социального бытия, каковой является сфера образования и представляют собой самостоятельный вид общественных отношений, наряду с отношениями в сфере гражданского, трудового, административного права. Стремление законодателя к максимально полному регулированию образовательных отношений с применением соответствующего их специфике метода и приводит к появлению в системе российского права новой отрасли – образовательного права. Для обоснования этого, вполне очевидный для нас тезиса, предстоит : 1) показать, что основу предмета образовательного права составляют образовательные отношения, которые представляют собой самостоятельный вид правоотношений и по своему содержанию и составу существенно отличаются от гражданских, административных и иных правоотношений; 2) раскрыть роль образовательных правоотношений как объединяющего начала, вокруг которого надстраиваются комплексные институты образовательного права; 3) исследовать системообразующие элементы образовательного права – предмет, метод, принципы; 4) рассмотреть теоретические и практические проблемы систематизации законодательства в сфере образования. Сообразно поставленным задачам определяется и структура данной работы. В первом разделе предпринимается попытка раскрыть специфику образовательного правоотношения в целом и на уровне его отдельных элементов – объекта, содержания, субъектов, - а также оснований для возникновения, изменения или прекращения этих отношений. При этом исследование ведется с позиции сравнения и сопоставления образовательных отношений с гражданскоправовыми и административными правоотношениями. Для обоснования тезиса о самостоятельности образовательных отношений нужно также показать, что гражданское и административное право – 7

отрасли, которые по мнению противников образовательного права включают в себя все его нормы, - в действительности в силу специфики их предмета и метода не регулируют и не могут регулировать образовательные отношения. Во втором разделе обосновывается н правомерность признания образовательного права в качестве самостоятельной отрасль права Наличие в системе законодательства об образовании норм гражданского, административного и других отраслей права, образующих так называемые комплексные институты, не меняют способности образовательного права быть самостоятельной отраслью права. Ни одна из отраслей российского права не может похвастаться «стерильной чистотой» своего предмета, в ней неизбежно присутствуют нормы других отраслей права. В третьем разделе дается анализ всех системных компонентов образовательного права – предмета, метода и правового режима, показывается правомерность признания данной отрасли в качестве нового компонента системы российского права. Четвертый раздел посвящен современным источникам российского образовательного права, а также обоснованию путей совершенствования законодательства в этой области об образовании, подготовке и принятию Кодекса РФ об образовании. Подобный Кодекс, максимально полно и логически последовательно закрепляющий основы нормативно-правового регулирования образовательных отношений, позволит улучшить правоприменительную практику, создать действенную нормативную базу для реализации и защиты конституционного права личности на образование. Акцентируя внимание на проблемах системного строения образовательного права, составляющих предмет данной работы, мы практически проходим мимо значительной части законотворческих ошибок и малоэффективных норм права, присущих действующему законодательству об образовании. Иначе пришлось бы готовить не введение в теорию образовательного права, а всю теорию полностью. Подобный труд, хотя и необходим, но все же имеет отличный от нашей работы предмет.

8

Раздел 1. Образовательные отношения Глава 1. Теория права о понятии и составе правоотношений Первым шагом на пути теоретического обоснования образовательного права как новой отрасли российского правоведения является определение ее предмета правового регулирования. Согласно устоявшимся воззрениям российских правоведов «каждая отрасль права имеет свой предмет правового регулирования – соответствующую область общественных отношений. Когда возникают новые общественные отношения, которые необходимо урегулировать с помощью права, возникают основания для выделения новой отрасли права» (В.В. Лазарев, С.В. Липень. 42. С. 261). Именно это положение используется при отрицании правомерности притязаний образовательного права на самостоятельную отраслью права. В юридической литературе образовательное право чаще всего рассматривается как комплексная отрасль законодательства, подобно страховому праву, морскому праву, жилищному праву и иным отраслям законодательства. Основное содержание этих отраслей составляют нормы гражданского, трудового, административного, финансового и других отраслей права. Однако собственных, присущих только этим отраслям законодательства норм права нет и быть не может из-за отсутствия у них собственного предмета правового регулирования. Для аргументированного показа несостоятельности подобного взгляда на системное строение образовательного права необходимо: 1) определить содержание и структуру образовательного отношения как самостоятельного вида общественных отношений, способного выступать предметом новой отрасли права, действующей наряду с гражданским, административным, трудовым и иными отраслями права; 2) раскрыть содержание метода и правового режима отрасли образовательного права, показав наличие в ней всех системообразующих компонентов отрасли права; 3) исследовать совокупность правовых институтов других отраслей права, которые применяются при регулировании отношений в образовательной сфере, и определить их место и роль в предмете образовательного права, конкретные связи и взаимоотношения, существующие между основными институтами данной отрасли и используемыми в ней институтами других отраслей права. При исследовании предмета образовательного права необходимо четко различать на первый взгляд тождественные понятия “правоотношения в сфере образования” и “образовательные правоотношения”.

9

Понятие “правоотношения в сфере образования” характеризует все виды правоотношений в образовательной сфере, которая подобно любой предметно-практической деятельности общества и государства носит комплексный характер, а присущие ей отношения регулируются практически нормами всех отраслей права. Как показывает анализ Закона РФ “Об образовании”, в нем присутствуют нормы конституционного, административного, гражданского, трудового, финансового, семейного и других отраслей права. Понятие “образовательное правоотношение” применяется для обозначения правоотношений, составляющих непосредственный предмет образовательного права, его ядро как самостоятельной отрасли российской системы права. Именно эти правоотношения наиболее полно отражают специфику образовательной сферы, ее функции и место в системе процессов и явлений современного гражданского общества. В этом разделе исследуется системное строение только «образовательного правоотношения», вопросы же взаимосвязи «отношений в сфере образования» вынесены в последующий раздел. Подобный порядок изложения предмета образовательного права объясняется прежде всего тем, что в современной литературе специфика образовательных отношений остается не исследованной сколько-нибудь полно и обстоятельно. В Законе РФ «Об образовании» данная категория не только не была раскрыта при помощи легального определения, но и вообще не получила применения. Не уделяется достаточного внимания ей и в научной литературе. Даже в таком объемном труде как учебник В.И. Шкатуллы «Образовательное право» ( 99) понятию «образовательное отношение» ( В.И. Шкатулла понимает их как педагогические отношения), отведено всего десять строк. Образовательные правоотношения, как и иные другие, имеют все необходимые свойства, присущие содержанию родового понятия «правоотношения». Более того, последнее выступает надежным теоретическим основанием правильного понимания и раскрытия специфики образовательных отношений. Ибо, как известно, при любой попытке решения частных вопросов без предварительного уяснения общих приходится неизбежно наталкиваться на эти общие вопросы. Поэтому и, раздел книги, ориентированный на анализ понятия и состава образовательных правоотношений, необходимо предварить кратким очерком положений общей теории права о понятии и составе правоотношений. В современной теории права правоотношения рассматриваются как особая стадия реализации норм права. Специфика этой стадии состоит в том, что на основе знаемых норм права субъект формирует и выражает свою волю. Будучи управомоченным на определенные действия, он проявляет интерес к соответствующему материальному или духовному благу: средствам производства, промышленным или продовольственным товарам, услугам или продуктам творческого, интеллектуального труда. Определившись в своем интересе, субъект обращается к другому субъекту, способному реаль10

но и надлежащим образом удовлетворить этот интерес. Управомоченное и обязанное лицо на основе действующих норм права заключают соглашение, договор, в котором конкретизируют абстрактные права и обязанности применительно к этому, данному случаю. Эта правовая связь субъектов, возникшая на основе норм права, и представляет собой правоотношение. Специфика правоотношения состоит в том, что оно представляет собой как бы сплав государственной и индивидуальной воли. Оставаясь в сфере должного, оно устраняет возможные препятствия для предметнопрактической деятельности. В правоотношении его участники достигают согласия, консенсуса, нивелируют существующие противоречия и тем самым создают необходимые условия для совместной конструктивной деятельности. И в этом видится особая роль правоотношения как компонента механизма правового регулирования, характеризующегося следующими чертами. 1. Правоотношения возникают и развиваются только на основе действующих норм права. Общественные связи могут приобретать правовую форму при наличии соответствующей нормы права, которая определяет все важнейшие параметры правоотношения: кто может выступать участником правоотношения, при каких условиях оно возникает, какие субъективные права и юридические обязанности надлежит установить в данном случае, и др. Соответствие конкретного правоотношения требованиям нормы права является его существенным признаком. Связь субъектов, противоречащая праву или не основанная на нем, есть либо правонарушение, либо общественное отношение, которое не представляет интереса для законодателя и остается вне сферы правого регулирования. Отношения, не урегулированные нормами права, не могут породить юридически значимые последствия, превратиться в правовые. Все возникающие на их основе конфликты рассматриваются и разрешаются в общественном порядке без участия государства и его органов. Так, гражданин, исключенный из членов какой-либо общественной организации, не может обжаловать это решение в суд, другие государственные органы, поскольку отношения членства в общественных организациях правом не регулируются. Иное дело правоотношения. Лицо, отказавшееся исполнять свои обязанности по договору, иному соглашению, с помощью компетентных органов государства принуждается действовать правомерно. Современная практика правового регулирования признает лишь одно исключение из изложенного правила – допускает возможность возникновения конкретного правоотношения без соответствующей нормы права при наличии пробела в праве, обусловленного дефектами действующего законодательства. Однако все подобные ситуации разрешаются опять-таки не на пустом месте, а на основе действующих сходных норм права или принципов законодательства. Таким образом, исключение отличается от правила лишь в том, что конкретное правоотношение не имеет нормы, отражающей его спе-

11

цифику, его содержание, и регулируется иной, сходной, но все же действующей нормой права. 2. Правоотношение — это всегда индивидуализированная связь. Участники правоотношения определены поименно. Как правило, граждане называются полным именем (фамилия, имя, отчество с приведением данных о месте проживания), а организации полными реквизитами. Массовые и наиболее простые правоотношения типа договора купли-продажи продуктов питания, проезда в городском транспорте существуют между конкретными лицами, но их индивидуализации может и не быть. Участники правоотношения друг для друга остаются в социальной роли продавца-покупателя, водителя автобуса и пассажира. Существуют правоотношения, в которых конкретно определен лишь носитель правомочия. Так, в правоотношениях, вытекающих из права собственности, авторского права, индивидуально определен лишь носитель этого права, тогда как обязанной стороной выступает все общество и каждый его член. Оно обязуется не мешать собственнику пользоваться и распоряжаться имуществом, а автору своим авторским правом. 3. В правоотношении конкретная связь между его участниками выражается через их субъективные права и юридические обязанности. Одно лицо является управомоченным и имеет какое-либо право. Другое лицо обязано обеспечить реализацию этого права. Большинство правоотношений носят двусторонний характер. Каждый участник правоотношения выступает одновременно и управомоченным, и обязанным лицом. Он имеет право на действия обязанной стороны постольку, поскольку сам должен исполнить определенные действия в пользу обязанной стороны. Так, по договору купли-продажи покупатель имеет право купить любой товар в магазине. Продавец обязан передать покупателю требуемую вещь при условии исполнения покупателем обязанности — оплаты стоимости покупки. 4. Правоотношение представляет собой волевую связь. Это означает, что регулируемые правом отношения неразрывно связаны с волей человека, или иных лиц. Правоотношение становится возможным в результате волеизъявления всех его участников или, по крайней мере, одной из сторон. Для гражданских, семейных и иных частноправовых правоотношений, участники которых выступают равноправными субъектами, требуется непременное согласие всех участников. Ибо только добрая и свободная воля на определенные действия связывает их воедино в одном правоотношении. До принятия обязательств в конкретном правоотношении гражданин, иное лицо вольны избрать любой вариант поведения, в том числе и отказаться от участия в правоотношении. Однако, изъявив свою волю на участие в правоотношении в качестве обязанной стороны, лицо становится связанным данным и вполне возможно опрометчивым решением. Оно не может изменить свою волю и отказаться от участия в правоотношении без согласия на то управомоченной стороны. 12

В административно-правовых и иных публично-правовых отношениях, связанных с проявлением властных полномочий государственными органами и должностными лицами, воля на возникновение, изменение или прекращение правоотношения может присутствовать только на стороне, наделенной властными полномочиями. Гражданин, иные лица, в силу действующих норм права обязанные выполнять распоряжения и решения государственных органов, могут и не выражать своего согласия, своей воли на такие действия (например, обязанность платить законно установленные налоги, нести военную службу, являться по вызову органов суда и прокуратуры в случае признания обвиняемым по делу ). В юридической литературе высказывалось мнение о существовании отношений независимо от воли их участников, например, при случайном причинении вреда. При совершении уголовного правонарушения волевой акт (преступление) совершает только один из его будущих участников — преступник, но воля преступника направляется на совершение преступления, а вовсе не на установление правоотношения, возникающего помимо его воли. В данном случае происходит смешение свойств юридического факта с правоотношением, возникающим на его основе. Общеизвестно, что юридические факты могут возникать и помимо воли людей. Случайное причинение вреда, происходит помимо воли потерпевшего и причинителя. Но это не само правоотношение, а событие, которое служит основанием для возникновения конкретного правоотношения. Само же правоотношение возникает по воле потерпевшего. Он может простить причинителя вреда, не предъявлять ему никаких претензий и тогда не будет правоотношения. Потерпевший может также уладить свои претензии соглашением с причинителем вреда либо обратиться с иском в суд. Следовательно, наличие воли как основания возникновения правоотношения в данном случае является бесспорным. Аналогичным образом решается вопрос с отношениями, возникающими по факту совершения преступления. Здесь воля присутствует на стороне должностного лица, возбудившего уголовное дело по такому факту, а также воля потерпевшего на взыскание причиненного ущерба с виновного лица, привлеченного к уголовной ответственности. 5. Любое правоотношение, коль скоро оно возникает на основе и в соответствии с нормами права, охраняется от нарушений государством. Участник правоотношения, который находит свои права нарушенными, имеет право обратиться в компетентные органы за защитой. Согласно ст. 45 Конституции РФ каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Защищенность государством - отличительный признак правовых отношений от иных общественных отношений, защита и охрана которых осуществляется самим обществом или установившим соответствующие нормы субъектом. 13

Таким образом, правоотношения — это индивидуализированная связь, которая возникает на основе правовых норм между гражданами и иными лицами в форме субъективных прав и юридических обязанностей и поддерживается принудительной силой государства. Как и любое органически целостное образование, правоотношение имеет свою строго определенную структуру, т.е. совокупность составляющих его взаимосвязанных элементов. Однако в юридической литературе не существует единообразного понимания элементов данного явления. Чаще всего в структуру (состав) правоотношения включают четыре элемента: субъект, объект, субъективное право и юридическую обязанность. Однако имеется и иная точка зрения, согласно которой в структуру правоотношения вместо объекта входят фактические действия субъектов правоотношения, понимаемые как его материальное содержание. Содержание правоотношения как способа, формы перевода абстрактных норм права в реальную жизнь выражается в его функциях. Как особый компонент механизма правового регулирования правоотношение выполняет три функции. Во-первых, оно конкретизирует круг лиц, на которых распространяет свое действие соответствующая норма права. В правоотношении участвуют не абстрактные гражданин или организация, а поименно определенные лица. Во-вторых, оно переводит абстрактные права и обязанности в сферу прав и обязанностей конкретных лиц. При этом допускаются их конкретизация, дополнение с учетом конкретно-исторических условий осуществления правоотношения. В-третьих, правоотношение создает конкретные ситуации для приведения мер государственного принуждения в случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей. Применительно к функциям, выполняемым правоотношением, формируется его структура. Все составные части правоотношения направлены на реализацию функций целого и подчинены их специфике. При этом каждый отдельный компонент выполняет особые, присущие только ему функции. При отсутствии какого-либо одного из компонентов становится невозможным существование и самого правоотношения. Рассматривая с этих теоретических позиций структуру правоотношения, можно отметить, что всеми свойствами его элемента обладают прежде всего субъекты (участники) правоотношения: люди и их коллективные образования. Правовые связи не существуют подобно телеграфным проводам сами по себе, вне активно действующих граждан и иных лиц,, вступающих между собой в правоотношения. В то же время и правоотношение как целостное образование предъявляет определенные требования к гражданам и иным лицам как к своему компоненту. Ибо в этом качестве выступает не любой действующий человек или иное лицо. Абстрактный характер нормы права, в которой реальная жизнь низведена до всеобщих правовых требований, порождает и абстрактное понимание субъекта правоотношения. Из многообразия конкретных свойств, ка14

честв у человека и иного лица учитывается лишь два: правоспособность, т.е. признание действующим законодательством в качестве субъекта права и дееспособность - способность своими действиями приобретать права и нести обязанности. Правоспособность не является прирожденным, естественным свойством человека. Она возникает лишь в связи с необходимостью признать человека, иных лиц в качестве субъекта права и правоотношения. Правовые системы эпохи рабовладения и феодализма отказывали определенной части общества быть полноправным субъектом права либо вообще иметь какие-либо права. Известны и современные правовые системы, которые существенно ограничивают права и свободы человека, лишают его права иметь в частной собственности средства производства, жить на нетрудовые доходы, свободно выбирать род занятий. Таким образом, субъект права как элемент правоотношения характеризуется особыми свойствами и играет активную роль в генезисе самого правоотношения. Субъект порождает правоотношение и определяет его содержание. Эта деятельность осуществляется субъектом не бескорыстно, а в связи с намерением удовлетворить свой интерес в каком-либо материальном или духовном благе. Общеизвестно, что именно интерес «сцепляет друг с другом членов гражданского общества». Удовлетворяется же интерес определенным материальным или духовным благом: вещью, оказанной услугой, информацией и др. Материальные и духовные блага, в связи с которыми субъекты права вступают в правоотношения являются объектами правоотношения. Объект – необходимый компонент правоотношения, нечто противостоящее субъекту и заставляющее его активно действовать, вступать в конкретные правовые связи с другими лицами. Следует учитывать, что материальное или духовное благо, как объект правоотношения, приобретает новое свойство — способность удовлетворять законный интерес граждан и иных лиц. Вне правоотношения такое свойство утрачивает какое-либо значение. Законодатель может создавать правовые отношения, объект которых не представляет интереса для субъектов этих отношений, либо навязывать блага, которые субъекты не осознают в качестве жизненно необходимых для себя. Но такие нормы неизбежно обречены на бездействие и даже на сопротивление со стороны общества, о чем свидетельствуют многочисленные попытки установить «сухой закон» или существенно ограничить продажу спиртных напитков. Объект правоотношения выступает тем его элементом, который соединяет субъектов и побуждает их к активным действиям. Переход блага от обязанного лица к управомоченному чаще всего бывает возмездным (Согласно пословице, сыр бывает бесплатным только в мышеловке) и, следовательно, порождает противоречия между ними. Цивилизованный способ снятия такого противоречия содержит норма права, закрепляя наиболее целесо15

образный вариант поведения субъектов в форме их субъективных прав и юридических обязанностей. Субъективное право представляет собой меру возможного поведения. Притязания гражданина, иного лица на объект правоотношения — определенное материальное или духовное благо — признаются действующим правом и им разрешается требовать от других участников правоотношения реального исполнения обязательства. Законный интерес управомоченного субъекта подлежит непременному удовлетворению. И это условие выполняется за счет действий обязанной стороны в правоотношении. Юридическая обязанность - это мера должного поведения, содержание которой определяется субъективным правом. Обязанное лицо не имеет никакой иной цели, кроме надлежащего удовлетворения интересов управомоченного лица. Взятое им обязательство в правоотношении должно быть выполнено надлежащим образом и в установленные сроки. Таким образом, субъект, объект, субъективное право и юридическая обязанность в совокупности образуют качественно новое явление — правоотношение. Благодаря такому составу правоотношение способно выполнить все свои функции в механизме правового регулирования. Оно конкретизирует круг участников правоотношения, меру их возможного и должного поведения и может выступать в качестве правового основания для применения ответственности там, где обязанный субъект не исполняет своей обязанности. Это содержание правоотношения понимается как формальное, юридическое. Наполненное таким содержанием правоотношение, как и само право, остается в сфере должного как чисто правовое явление, которое переводит абстрактные права и обязанности на уровень отдельного и единичного. Правоотношение представляет собой возможность реального действия, но не само действие. Последнее образует иное, так называемое материальное содержание правоотношения. Материальное содержание правоотношения — это фактическое отношение, складывающееся из дозволенного поведения управомоченного лица и должного поведения обязанного. Иными словами, это сама предметно-практическая деятельность, процесс производства материальных и духовных благ. Ибо, удовлетворяя интерес управомоченного лица, обязанная сторона не обладает способностями джина, творить все, что угодно из ничего, а должна создать требуемый по правоотношению объект либо поручить его изготовление другим лицам. В любом случае исполнение обязательства невозможно без деятельности, создающей соответствующее благо. Мнение о том, что фактические действия являются необходимым элементом правоотношения наряду с остальными его компонентами, является дискуссионным. Конечно, можно рассматривать производственную деятельность общества как результат правоотношения, т.е. идти от права к жизни. Но такой 16

подход был бы равносилен опровергнутому правовой наукой и практикой мнению, согласно которому «юридическая форма — это все, а экономическое содержание — ничто». В действительности производство материальных благ определяет физиономию общества, в том числе и действующее в нем право. Фактические действия лежат за пределами права, представляют собой предметно-практическую деятельность людей, общества, которая намного сложнее и многообразнее, нежели закрепленные правоотношением субъективные права и юридические обязанности. Правоотношения устраняют противоречие интересов взаимодействующих субъектов, но не снимают всех противоречий, которые характеризуют реальную жизнь — процесс производства материальных и духовных благ -- и создают порой непреодолимые препятствия для производственной деятельности. К ним относятся: кризисное состояние в экономике, отсутствие необходимого сырья и полуфабрикатов, нехватка специалистов, неспособность орудий производства обеспечивать надлежащее качество товаров и др. Для конкретного правоотношения подобные обстоятельства не имеют значения. Не исполнивший своих обязательств по договору, иному соглашению признается правонарушителем. Что же касается сферы фактических действий, то организация эффективно действующего производства представляет собой основополагающую задачу государства и общества, решаемую не только с помощью права. Непосредственный процесс производства материальных и духовных благ развивается по своим законам и нормам. Предметная созидательная деятельность людей представляет собой процесс взаимодействия человека с природой, где успех обеспечивается знанием объективных закономерностей и соблюдением в первую очередь технологических норм, правил техники безопасности, стандартов и тому подобных технических норм. Аналогичным образом обстоит дело и с созданием духовных благ. Их творение является по преимуществу сугубо индивидуальным делом, основанным на реализации субъективного права творящего субъекта и не нуждается в каких-либо специальных правоотношениях. Процесс создания духовных благ также находится вне права, определяется правилами, составляющими содержание методов, приемов, способов творческой деятельности. Лишь одна сфера предметно-практической деятельности регулируется правом. Это правоприменение. Государство регулирует процессуальные отношения, возникающие при рассмотрении уголовных , гражданских и иных юридических дел. Однако и это обстоятельство никак не свидетельствует в пользу включения фактических действий в содержание правоотношения. Ибо процессуальные нормы регулируют особые правоохранительные отношения, возникновение которых становится возможным после того, как регулятивные правоотношения зашли в тупик и не могут завершиться успешно без вмешательства государственных органов. 17

Таким образом, попытки рассматривать материальное содержание правоотношений в качестве обязательного элемента их структуры, влекут за собой ненужную «юридизацию» социальных явлений и процессов, значительно упрощают процесс производства материальных и духовных благ и распространяют действие права на сферу, которая регулируется техническими и иными нормами. В силу названных и других обстоятельств в юридической литературе состав (структура) правоотношения ограничивается его юридическим содержанием. С этих позиций освещаются и все последующие вопросы данной темы. Глава 2. Объект образовательных отношений В генезисе правоотношений их объект играет решающую роль. Он всегда выступает действенным стимулом, побуждающим субъектов к активным действиям, в том числе к вступлению в правоотношение, в котором каждая сторона обладает не только субъективными правами , но и несет юридические обязанности. Ибо лицо не может иным путем удовлетворить потребность в соответствующем жизненно важном материальном или духовном благе. Так, потребность гражданина в новом костюме, может быть удовлетворена благодаря вступлению в договор купли-продажи с торговой организацией либо заключению договора подряда с пошивочным ателье. Поездка в другой город становится возможной после заключения договора перевозки с какой-либо транспортной организацией (железнодорожного, автомобильного, водного или воздушного транспорта). Словом, различные формы общественной связи выступают по отношению к отдельной личности просто как средство для ее частных целей, как внешняя необходимость (К. Маркс. Ф. Энгельс. Соч. Т.12. С. 710). Среди российских правоведов нет единого понимания объекта правоотношения. По мнению одних авторов, объект правоотношения представляет собой действия, которые должна осуществить обязанная сторона в пользу управомоченной. В обоснование этой позиции чаще всего приводятся два аргумента: 1) управомоченная сторона правоотношения обладает правом контролировать и в конечном итоге воздействовать на обязанную сторону, побуждать ее к надлежащему исполнению обязанности; 2) многие правоотношения государственного, административного, уголовного, уголовнопроцессуального права не имеют материального объекта. Последний может быть представлен только в виде поведения, конкретных действий (Л.И. Спиридонов. 76. С. 195-197) . Другие российские правоведы считают, что объект правоотношения составляют материальные и духовные блага, служащие удовлетворению разнообразных личных и общественных интересов и потребностей (вещи, предметы, ценности, нематериальные личные блага, произведения литературы, научного творчества, живописи, кинематографии и другие духовные 18

блага). При этом отмечается, что « связь объекта с интересами участников правоотношения выводит нас за пределы анализа юридической формы правоотношения и позволяет установить связь этой формы с различными материальными, организационными и культурными средствами удовлетворения потребностей общества и личности» ( 54. С. 311). Понимание объекта образовательных отношений только как действий, совершаемых обязанной стороной в пользу управомоченной, приводит к достаточно курьезным выводам. Оказывается, что обучающиеся вступают в образовательные отношения не с целью получения образования, а затем, чтобы организовать контроль за действиями педагогических работников, их образовательной и воспитательной деятельностью, а обучение сводится не столько к формированию у обучающихся знаний, навыков и умений, сколько к контролю со стороны педагогических работников за уровнем наличных знаний обучающихся. Не отрицая возможности и полезности обоюдного контроля участников образовательных отношений, все же полагаем, что главной целью образовательных отношений является получение обучающимися качественного образования, которое не может быть ниже требований, установленных государственными образовательными стандартами. Вопрос же о том, что понимается под качественным образованием, решается не законодателем и не правовой наукой, а педагогикой. Современные российские педагоги приводят убедительные аргументы в пользу широкого понимания объекта образования, который наряду с традиционными знаниями, навыками и умениями включал бы в себя и духовные, нравственные устои и ориентиры человеческого общества, а также способы познания этих характеристик и параметров в естественном единстве с формируемыми отношениями к ним ( Б.С. Гершунский. 15. С. 62). Иными словами, современный человек как личность должен быть образованным, профессионально компетентным, интеллигентным (воспитанным) и владеющим приемами творческой, в том числе и научной деятельности. Поэтому образование как системный и организованный способ передачи знаний в современных условиях должен сочетаться с деятельностью по воспитанию обучающихся в духе лучших традиций российской интеллигенции, для которой бескорыстное служение обществу и народу выступало нравственной доминантой и целью всей ее деятельности. Конституционное признание личности как наивысшей социальной ценности значительно расширяет меру ее свободы, творческой деятельности и одновременно повышает ответственность за свои действия и поступки. Человек должен быть одновременно и высококвалифицированным, и высоконравственным специалистом, совмещающим безусловную принципиальность в отстаивании своих убеждений со столь же решительной неприязнью всякого рода беспринципности и столь же принципиальной толерантностью, терпимостью ко взглядам другого, как бы они ни отличались от тво19

их собственных. Интеллигентность включает в себя также тактичность, деликатность в полемике со сторонниками иных взглядов, отсутствие самоуверенности фанатика, считающего себя единственным обладателем истины, а всех инакомыслящих – врагами или глупцами (С.М. Каган. 26. С. 139). Поскольку личностью не рождаются, а ею становятся, то и воспитание обучающихся Закон РФ «Об образовании» признает неотъемлемой частью образовательного процесса не только в школе, но и высших учебных заведениях, а результаты такого воспитания важнейшим компонентом качественного образования. В ст. 14 Закона РФ «Об образовании», закрепляющего общие требования к образованию, говорится о том, что образование должно обеспечивать адекватный мировому уровень общей и профессиональной культуры, формирование у обучающегося адекватной современному уровню знаний и уровень образовательной программы картины мира, формирование человека и гражданина, интегрированного в современное ему общество и нацеленного на совершенствование этого общества. К сожалению, далеко не все стандарты даже высшего профессионального образования соответствуют названной статье Закона РФ «Об образовании» и ограничиваются традиционно понимаемым объектом образования как совокупности знаний, навыков и умений. Так, государственные образовательные стандарты высшего профессионального образования по специальности «политология», «правоведение», «судебная экспертиза», «математические методы в экономике» в числе основных квалификационных характеристик выпускника называет только его способность осуществлять профессиональную деятельность. В современной педагогической литературе предпринимается попытка признать абсолютной ценностью образования самого человека, а не отчужденные от него знания. Считается, что такой личностноориентированный подход имеет значительные преимущества перед традиционным, поскольку «обеспечивает свободу выбора содержания образования с целью удовлетворения образовательных, духовных, культурных и жизненных потребностей личности, гуманное отношение к развивающейся личности, становление ее индивидуальности и создает возможности самореализации в культурно-образовательном пространстве» ( Е.Н. Шиянов, И.Б. Котова. 97. С. 180-181). Признавая знание в качестве одного из компонентов образования, следует учитывать, что оно не только характеризует результаты образования, но и является неотъемлемым спутником человека на протяжении всей его жизни. Отражая окружающий его мир, природную среду или конкретноисторические социальные условия бытия, человек постоянно узнает для себя нечто новое, ранее ему неизвестное. При этом основную сумму знаний человек черпает: 1) из жизненного, в том числе и трудового, опыта; 2) в процессе обучения и воспитания в семье и дошкольных учреждениях; 3) обучаясь в образовательных учреждениях общего и профессионального об20

разования; 4) обучаясь в учреждениях дополнительного образования; 5) путем самообразования; 6) в процессе научной (теоретической) деятельности. Отражая окружающий мир, человек одновременно и познает его по преимуществу в форме чувственных образов, восприятий и представлений. В процессе трудовой деятельности человек также вынужден постоянно решать самые разнообразные познавательные задачи, связанные с уяснением предмета деятельности, рациональных путей, приемов своей работы, а также стандартов, требований, которым должны удовлетворять результаты труда, и тем самым получать новые знания. Как отмечает Т. Котарбинский, «действие, которое мы намерены осуществить, требует, следовательно, троякого определения: 1) определения цели; 2) определения условий, относящихся к действительности; 3) определения средств, приспособленных как к намеченной цели, так и существующей действительности. Нет сознательного действия, которое не содержало бы стремления познать нечто действительное и найти средства» ( 38. С. 30-31). Знания человека, полученные из непосредственного опыта, органично дополняются знаниями, которые он черпает в процессе обучения и воспитания. Ни один человек не способен самостоятельно воспроизвести всю ту сумму научных и прикладных знаний, которую накопило человечество за период своего существования. Значительную часть своих знаний человек усваивает в процессе обучения, воспитания и самообразования. В дошкольном возрасте человек свои знания и навыки получает в семье или дошкольном образовательном учреждении. В этот период социализации у ребенка формируются не только зачатки представлений об окружающем его мире, но и умения говорить, писать и считать, осуществлять элементарные действия по самообслуживанию: есть, пить, одеваться, пользоваться ложкой, вилкой и другими предметами домашнего обихода. В процессе получения общего и профессионального образования содержание знаний определяется образовательной программой соответствующего уровня и направленности. Общие требования к содержанию образования, закрепленные ч. 2 ст. 14 Закона РФ «Об образовании», сводятся, вопервых, к овладению обучающимися определенной суммой знаний картины мира, которая была бы адекватной современному уровню знаний, а также мировому уровню общей и профессиональной культуры общества; вовторых, к обучению навыкам и умениям, характерным для специалистов соответствующей квалификации с тем, чтобы образовательные учреждения страны в целом обеспечивали воспроизводство и развитие кадрового потенциала общества; в- третьих, воспитание обучающихся как граждан своей страны, способных успешно интегрироваться в современное общество и готовых активно действовать во благо страны и общества. Общие требования к содержанию образования адаптируются применительно к специфике соответствующего уровня образования. Так, общеобразовательные программы направлены на решение задач формирования об21

щей культуры обучающихся, основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ, адаптации к жизни в обществе. Профессиональные программы призваны обеспечивать подготовку квалифицированных специалистов с начальным, средним или высшим профессиональным образованием. Поскольку образование должно приспособить личность к современным условиям общества и обеспечить ее активное участие в делах общества, то непременным требованием к содержанию образования является формирование у обучающихся необходимых навыков и умений. Навык - это упрочившийся способ выполнения каких-либо действий, а умение – высокий уровень профессионализма в определенной сфере деятельности. Чем выше уровень образования, тем сложнее и многообразнее предстает система навыков и умений, которыми должен овладеть обучающийся. Минимальная система навыков и умений на каждом уровне образовательной программы как и совокупности необходимых знаний определяется государственным образовательным стандартом. В процессе получения общего или профессионального образования у обучающегося возникает потребность в углубленном изучении той или иной учебной дисциплины, закреплении и развитии навыков в отдельной сфере деятельности (живописи, музыке и др.), уяснении тем, которые не были усвоены должным образом в образовательном учреждении. Потребности в такого рода знаниях человек восполняет в учреждениях дополнительного образования или образовательных услуг. Значительная часть знаний приобретается человеком в процессе самоообразования, путем изучения научной и учебной литературы, посещения лекций, бесед, музеев, выставок, осуществления предметно-практической или теоретической деятельности. Самообразование, будучи не самым эффективном путем освоения общих или профессиональных знаний, все же позволяет достигать самых высоких вершин в изучении наличных знаний в соответствующей сфере практической и даже научной деятельности. Например, Ф. Энгельс, труды которого во второй половине Х1Х в. внести значительный вклад в разработку диалектического материализма и научного коммунизма и не утратили значения по настоящее время, имел лишь общее среднее образование. Самообразование не утрачивает своего значения и в современный период. Так, в конце ХХ в. советский инженер Г.С. Альтшуллер , не имея законченного высшего образования, разработал теорию решения изобретательских задач, которая значительно рационализировала труд конструкторов и технологов и получила широкое распространение как в России, так и за рубежом. Человек не только потребляет наличные знания, но и создает их в процессе научной (теоретической) и научно-практической (прикладной) деятельности. Современное общество трудно представить без особой категории 22

людей - ученых, основная цель деятельности которых видится в производстве новых теоретических знаний и решений практических проблем, которые решить с помощью наличных научных знаний не представляется возможным. Учитывая, многообразие источников и способов получения знаний, возникают вопросы, какие конкретно знания выступают объектом образовательных отношений, когда и при каких условиях познающий субъект выступает в роли обучающегося - одного из участников образовательного отношения? Эти казалось бы ординарные вопросы образовательного права, к сожалению, не получили надлежащего освещения в юридической литературе и противоречиво решены в действующем законодательстве, в том числе в Законе РФ «Об образовании». В основе определения образования, данного в преамбуле этого Закона, лежит представление об объекте образования как знаниях гражданина, соответствующих установленным государством образовательным уровням (образовательным цензам) и удостоверенных документом о наличии соответствующего образования и (или) квалификации. В то же время Закон «Об образовании» содержит нормативные предписания по вопросам дошкольного образования, дополнительного образования детей в станциях юных натуралистов, домах детского творчества, посредством осуществления индивидуальной педагогической деятельности. Между тем обучение по таким программам не завершается выдачей документов об образовании и противоречит легальному определению образования. Получается, что либо содержание понятия дано узко и не охватывает всех видов образовательных отношений, либо Закон выходит за пределы своего предмета и наряду с образовательными регулирует иные отношения. Не всякий источник порождает знание, способное выступать в качестве объекта образовательных отношений. Во-первых, объектом образовательных отношений не могут выступать знания, получаемые из опыта или путем самообразования. Поскольку человек овладевает знаниями самостоятельно, без участия других лиц, то в этих действиях нет отношений. Последние возникают и существуют, как минимум, между двумя лицами. Образовательные же отношения возникают в ходе не самообразования, а аттестации знаний в форме экстерната. В этом случае отношения возникают и существуют между образовательным учреждением и экстерном. Во-вторых, по общему правилу знания, полученные в ходе научных исследований, не могут выступать объектом образовательных отношений, поскольку составляют объект правоотношений другой сферы социального бытия – науки. Соответственно и отношения, связанные с процессом научного поиска, проведения научных исследований и апробации их результатов, с организацией и функционированием научных коллективов, регулируются 23

самостоятельной отраслью законодательства - законодательством о науке и научных исследованиях. Нормы данной отрасли законодательства распространяются и на научные исследования, проводимые педагогическими и иными работниками образовательных учреждений. В то же время научные исследования и полученные в ходе их результаты тесно связаны с образованием. Будучи объективно-истинными, научные знания со временем могут быть включены в государственные образовательные стандарты и выступать составной частью знаний, которыми должны обладать выпускники образовательных учреждений. Из изложенного правила имеется одно исключение. Действующее законодательство признает в качестве отдельного уровня образования обучение в аспирантуре, докторантуре, ординатуре с целью повышения уровня образования, научной и педагогической квалификации путем подготовки и защиты кандидатских или докторских диссертаций. Таким образом, новые научные знания выступают объектом образовательных отношений, если они выполнены в форме диссертации или научного доклада и представлены на соискание ученой степени кандидата или доктора наук. В этом случае новые знания должны удовлетворять квалификационным требованиям, предъявляемым к кандидатским или докторским диссертациям, а соответствующая ученая степень присваивается соискателю по итогам достаточно сложной процедуры общественной и государственной апробации результатов научных исследований и подтверждается специальным документом - дипломом. В-третьих, объектом образовательных отношений не могут выступать навыки, знания и умения, полученные ребенком в семье. Отношения по воспитанию и обучению ребенка родителями, иными родственниками (законными представителями) не регулируются правом. В частности, Семейный кодекс Российской Федерации возлагает на родителей лишь абстрактную обязанность заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии своих детей, а также обеспечивать получение ими основного общего образования. Аналогичное положение содержится и в ч. 1 ст. 18 Закона РФ «Об образовании». Закон обязывает родителей на стадии дошкольного образования заложить основы физического, нравственного и интеллектуального развития личности ребенка в раннем детском возрасте. Действующее законодательство не устанавливает требований, которым должно соответствовать духовное (интеллектуальное) развитие ребенка до поступления в школу, ни специальных педагогических приемов для родителей в процессе подготовки своих детей к школе. Ребенок принимается в образовательное учреждение независимо от его умений читать и писать. Эти пробелы семейного воспитания обязана восполнить школа, где все дети, независимо от уровня их подготовки, начинают учебу с усвоения азбуки и «азов» арифметики. Образовательные отношения родителей и детей регулируются моральными нормами, обычаями, традициями, иными социальными нормами, но не нормами права. Следовательно, и знания, как результат 24

образовательного процесса, осуществляемого на основе социальных норм права, не могут рассматриваться в качестве объекта образовательных правоотношений. Таким образом, далеко не всякое знание, полученное познающим субъектом, выступает объектом образовательных правоотношений. В этом качестве знание может выступать прежде всего в условиях, характерных для образовательных правоотношений, которые складываются между образовательными учреждениями и обучающимися в процессе их обучения и воспитания. Аналогичный подход следует применить и к характеристике воспитанности как объекту образовательных отношений. Воспитанность является одним из необходимых качеств активно действующей в обществе личности, благодаря которому личность успешно взаимодействует с другими членами гражданского общества, не нарушая их интересов, прав и не посягая на их достоинства и другие личные нематериальные блага. Сообразно отдельным сферам предметно-практической деятельности выделяют политическое, правовое, нравственное, трудовое, физическое, экономическое, эстетическое и некоторые другие виды воспитания. Воспитанность, как и образование, представляет собой совокупный результат всего жизненного опыта человека, его взаимодействия с природой, обществом и государством. Поэтому воспитание в широком смысле слова предстает как стихийное влияние на человека природной и социальной среды, как неосознанная трансляция культуры от одного поколения к другому, от одного социального слоя к другому (В. И. Максакова. 44. С. 67). Воспитание в узком смысле слова понимается как взаимодействие педагога и обучающего в целях овладения последним социально-нормативными ценностями общества и применения их в своей деятельности. Воспитание, таким образом, составляет предмет образовательной деятельности, а воспитанность обучающихся - ее конечный результат, который нередко ценится педагогами более высоко, нежели результаты обучения. «Мы смело высказываем убеждение, - писал К.Д. Ушинский, - что влияние нравственное составляет главную задачу воспитания, гораздо более важную, чем развитие ума вообще, наполнение головы познаниями» ( 92. Т.2. С. 557). Знания, навыки, умения и воспитанность как компоненты объекта образовательных отношений, возникающих и существующих между образовательными учреждениями и обучающимися, характеризуются следующими чертами: участием в образовательных отношениях специалиста-педагога, который обладает необходимыми знаниями и способен на профессиональном уровне вести преподавание той или иной учебной дисциплины, курса. Согласно ч. 2 ст. 53 Закона РФ «Об образовании» к педагогической деятельности в образовательных учреждениях допускаются лица, имеющие образова-

25

тельный ценз, который определяется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов, видов; системностью знаний, изучением учебных предметов и курсов, ориентированных как на усвоение определенной совокупности знаний, так и на формирование навыков, умений применения полученных знаний в предметно-практической или научной деятельности; политематичностью знаний обучения; наличием у обучающихся знаний, навыков и умений не ниже требований, закрепленных государственным образовательным стандартом. Образовательное учреждение ведет систематический контроль за уровнем знаний обучающихся, предусматривает в учебных планах подготовку домашних работ, контрольных, практических, курсовых и иных работ. Важным средством контроля за ходом обучения выступает итоговая аттестация обучающихся. Хроническая неуспеваемость обучающегося является основанием для его досрочного отчисления из образовательного учреждения; наличием диплома или иного документа о соответствующем образовании и (или) квалификации. Документ об образовании выдается всем выпускникам образовательного учреждения, прошедшим итоговую аттестацию. При этом такой документ нельзя рассматривать как пустую формальность, которая не играет сколько-нибудь значимой роли в характеристике знаний как объекта образовательных отношений. Наоборот, документ об образовании является общепризнаваемым свидетельством, референтом общих или профессиональных знаний, на которые претендует лицо, и в силу этого выступает необходимым юридическим фактом, порождающим новые образовательные или иные правоотношения. Так, в соответствии со ст. 27 Закона РФ «Об образовании» наличие документа государственного образца о соответствующем уровне образования позволяет продолжить обучение в государственном или муниципальном образовательном учреждении последующего уровня образования либо дает право заниматься профессиональной деятельностью, в том числе занимать должности, для которых в установленном порядке определены обязательные квалификационные требования к соответствующему образовательному цензу. Таким образом, объект образовательных отношений представляет собой системные, политематические знания, навыки и умения, приобретенные гражданином в процессе обучения и воспитания, уровень которых отвечает требованиям государственного образовательного стандарта и удостоверяется документом о соответствующем образовании. На уровне дошкольного и дополнительного образования объект отношения не обладает всеми необходимыми свойствами объекта образовательного отношения. Полученные на этих уровнях знания, навыки и умения, как правило, не удостоверяются специальным документом и не порождают новые образовательные или трудовые отношения. Данное обстоятельство вызывает определенные сомнения в правомерности включения отно26

шений в сфере дошкольного и дополнительного образования в систему образовательных отношений. ( Более подробно этот вопрос рассмотрен в следующей главе). Следует отметить, что требования к объекту любых правоотношений, его содержанию, качеству, способности удовлетворять соответствующие потребности общества определяются самим обществом и лежат за пределами права. Право лишь закрепляет те необходимые параметры объекта правоотношения, которым он должен соответствовать как результат надлежащего исполнения обязанности одной из сторон правоотношения. Именно такой правовой статус имеет и объект образовательных отношений. Каким должно быть современное образование, какую совокупность знаний, навыков и умений должны получать обучающиеся на том или ином уровне общего и профессионального образования решают специалисты в области образования, науки и культуры и, в конечном итоге, само общество. Полемика о том, кого должна готовить общая и высшая школа – специалистов-профессионалов, или же профессионалов-интеллигентов, обладающих высокими нравственными качествами и готовыми нести ответственность за судьбу Родины, общества и народа, - может привести и скорее всего приведет к расширению объекта образовательных отношений за счет появления в нем таких компонентов, как ценностно-смысловые ориентации личности, а также методология и методика научно-исследовательской деятельности. Объект, понимаемый как совокупность знаний, навыков и умений, иных духовных благ, к которым общество и государство сочтут необходимым приобщать обучающихся, характерен только для образовательных отношений и отличает их от значительной части гражданскоправовых, административных, трудовых и иных отношений. Гражданскоправовые отношения, будучи имущественными отношениями и связанными с ними личными неимущественными отношениями имеют и соответствующие их природе объекты, перечень которых закреплен ст. 128 ГК РФ. Это разного рода вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, работы и услуги, информацию, результаты интеллектуальной деятельности (произведения литературы, науки, искусства, программы для ЭВМ, изобретения и др.), а также такие нематериальные блага, как жизнь и здоровье, достоинство личности, деловая репутация, личная и семейная тайна и др. Имущественные отношения могут также регулироваться нормами административного, финансового и других отраслей права. Имущество, информация и иные материальные блага включены в образовательный процесс, поскольку образование не может вестись должным образом без надлежащей материальной базы: зданий, оборудования, библиотек, аудиторий, общежитий, современной вычислительной техники, значительных денежных средств, необходимых для оплаты труда преподавателей, коммунальных расходов, обеспечения обучающихся стипендиями и др. Однако все отношения образовательных учреждений, связанные с ис27

пользованием, владением и распоряжением имуществом, регулируются нормами гражданского, административного или финансового права и не являются образовательными. Объект образовательных отношений - это духовные блага. Но духовные блага, как известно, могут быть объектом гражданских и иных отношений. В чем видится принципиальное отличие духовных благ как объекта гражданских и иных правоотношений от них как объекта образовательных отношений? Таких отличий, по нашему мнению, два. Во-первых, в отличие от объектов интеллектуальной собственности, которые представляют собой духовные блага, закрепленные на материальных носителях и доступные для широкого круга лиц, объекты образовательных отношений в виде знаний, навыков и умений являются внутренними, интеллектуальными, психическими свойствами индивидуума. Эти свойства личности, однако, возникают не с ее рождением, а представляют собой результат длительной деятельности по усвоению наличной культуры общества. Во-вторых, образовательные отношения существуют не в связи с использованием результатов образования, а в связи с их получением. В процессе социализации, усвоения достижений культуры и получения определенной профессии, специальности личность вступает в особые образовательные отношения, в ходе которых она тем и занимается, что усваивает наличные, внешние знания в качестве собственных, индивидуальных. Таков оптимальный способ социализации личности. Сотрудничество ребенка и взрослого, отмечал Л.С. Выгодский – центральное звено в педагогическом процессе, так как умственное развитие ребенка осуществляется путем формирования у него высших психических функций с помощью и при участии взрослого, т.е. в ходе культурного развития ребенка. (10. Т.2. С164). Именно в этом процессе, в этих отношениях знания, навыки и умения выступают их объектом. Во всех иных правоотношениях ( гражданских, трудовых, административных и др.) знания, навыки и умения выступают в качестве одного из необходимых условий возникновения и существования таких отношений. Ибо основанием дееспособности субъекта, его способности словом действовать со знанием дела, выступают знания субъекта, полученные им в том числе и в процессе обучения и воспитания. Субъект, не способный подняться на уровень наличной культуры общества, понимать социальное значение своих действий, для права как активно действующая личность мертв. Глава 3. Образование как основной социальный институт В современных условиях широкое распространение получил тезис об образовании как устойчивой, самостоятельной сфере предметнопрактической деятельности общества и государства, которая по числу участвующих в ней субъектов уступает лишь производственной сфере общества. Сфера образования, призванная осуществлять передачу знаний от одного поколения к другого, социологами традиционно выделяется в основной 28

функциональный орган общественной системы ( основной социальный институт) наряду с семейными, экономическими, политическими и религиозными институтами гражданского общества ( А.И. Кравченко. 39. С. 60-61; Ю.Г. Волков, И.В. Мостовая. 7. С. 185-191; Н. Смелзер. 72. С. 427-459 и др.). Аналогичную позицию занимают и ученые-педагоги. Из признания образования основным социальным институтом логически следует вывод о том, что образовательные отношения образуют особый вид правоотношений, существующий наряду и одновременно с гражданскими, административными, трудовыми и иными правоотношениями. Ибо, как известно, только относительно самостоятельная и обширная сфера общественных отношений способна выступать предметом отдельной отрасли права. Сфера образования правомерно признается основным социальным институтом, поскольку обладает всеми его признаками. По мнению социологов, основной социальный институт должен иметь такие признаки, как: 1) наличие в обществе некоей потребности, которая, будучи осознанной многими членами общества (как общесоциальная), становится главной предпосылкой становления нового института; 2) разработка обществом операциональных средств удовлетворения этой потребности, т.е. системы необходимых для общества функций, действий, операций, частных целей, реализующих новую потребность; 3) обеспеченность социального института необходимыми ресурсами (материальными, финансовыми, трудовыми, организационными), которые общество должно постоянно пополнять; 4) наличие особой культурной среды, необходимой для обеспечения самопроизводства института, т.е. должна сформироваться присущая только ему субкультура (особая система знаков, действий, правил поведения, которые отличают людей, принадлежащих этому институту) (Ю.Г. Волков, И.В. Мостовая. 7. С. 186). Функционирование образования, как и любого иного основного социального института, обеспечивается устойчивыми потребностями общества, государства и личности. Благодаря образованию обществу удается удовлетворять потребности в сохранении и передаче своей культуры от поколения к поколению, а также в создании необходимых условий для успешной социализации человека, вовлечения его в активную и плодотворную социальную деятельность. Лишь овладев той или иной совокупностью общих и профессиональных знаний, моральных, правовых и иных социальных норм, правил поведения, действующих в обществе, человек формирует себя как личность, способную творчески действовать в той или иной сфере социального бытия и вносить достойный вклад в производство материальных или духовных благ, развитие науки, литературы или искусства. В наличной системе образования заинтересовано и государство, поскольку именно образование выступает наиболее эффективным средством 29

подготовки профессиональных кадров сферы государственного управления, способных надлежащим образом обеспечивать осуществление всех государственных функций по управлению делами общества. Благодаря образованию граждане страны овладевают политической и правовой культурой, формируют устойчивые установки на правомерное поведение, на неукоснительное исполнение и соблюдение действующих законов и иных нормативно-правовых актов. Потребности личности в получении качественного образования не нуждаются в каком-либо обосновании. Через образование человек наиболее успешно приобщается к достижениям науки, техники, литературы и искусства, усваивает действующие в обществе социальные нормы, развивает свои способности и реализует их в какой-либо сфере социального бытия. Образование в полной мере характеризуется и вторым признаком основного социального института. Призванное удовлетворять устойчивые потребности общества, государства и личности, современное образование выполняет специфическую, только ему присущую функцию – передает культуру ( в самом широком смысле этого слова), созданную и сохраненную предшествующими поколениями. Эта основная социальная функция образования подразделяется на ряд частных функций, в числе которых выделяют образовательную, воспитательную и развивающую. Образовательная функция направлена на передачу обучающимся системы научных знаний, навыков и умений. «Конечным результатом реализации образовательной функции является действенность знаний, выражающаяся в сознательном оперировании ими, в способности мобилизовать прежние знания для получения новых, а также сформированность важнейших как специальных (по предмету), так и общеучебных умений и навыков» (В.А. Сластенин, И.Ф. Исаев и др. 71. С. 188). Воспитательная функция образования реализуется посредством организованного и целенаправленного общения педагога с обучающимися и направлена на усвоение последними действующих в обществе моральных, правовых и иных норм права и формирование устойчивых взглядов, установок, убеждений. Развивающая функция образования ориентирована на развитие личности как целостной психической системы. Эта функция органически дополняет образовательную и воспитательную и делает акцент на развитии «сенсорной, эмоциональной-волевой, двигательной и мотивационнопотребностной сфер личности» ( В.А. Сластенин, И.Ф. Исаев и др. 71. С.187190). Функции образования реализуются в процессе многообразной и многоплановой деятельности образовательных учреждений по обучению и воспитанию обучающихся. Обучение и воспитание являются специфическим действием в сфере образования, выделяющим образование из числа других основных социальных институтов. Обучение представляет собой процесс, 30

осуществляемый под руководством педагога и направленный на получение обучающимися наличных знаний и на формирование определенных навыков. Под воспитанием понимается организованное и направленное взаимодействие педагога и обучающегося, в ходе которого у последнего формируются знания о действующих в обществе социальных нормах, убеждения в необходимости их соблюдения, а также чувства долга, ответственности, гражданственности и др. Образование осуществляется весьма развитой системой специальных учреждений общего и профессионального образования. В настоящее время в Российской Федерации функционируют более 60 тыс. дошкольных образовательных учреждений, около 67 тыс. общеобразовательных учреждений, около 4 тыс. учреждений начального и среднего профессионального образования и 932 вуза, а также более 9 тыс. учреждений дополнительного образования. Всего в этих учреждениях в 1999 г. обучалось 30 274 000 человека и было занято 2 607 153 работника. Иначе говоря, практически каждый пятый житель России является представителем сферы образования. Современное образовательное учреждение, как правило, обладает развитой инфраструктрой, призванной создавать необходимые условия для организации и функционирования образовательного процесса ( здания для проведения занятий, лекционные аудитории, классные комнаты, лаборатории, оборудование, необходимое для проведения практических занятий, библиотечный фонд и др.). Государство в лице органов управления образованием осуществляет контроль за наличием у образовательных учреждений необходимых для ведения образовательного процесс средств и условий. Согласно ч. 9 ст. 33 Закона РФ «Об образовании» образовательное учреждение получает лицензию на ведение образовательной деятельности после того, как специально назначенная органами управления образованием экспертная комиссия убедится в том, что условия образовательного процесса, предлагаемые образовательным учреждением, соответствуют государственным и местным требованиям в части строительных норм и правил, санитарных и гигиенических норм, охраны здоровья обучающихся и работников образовательных учреждений, оборудования учебных помещений и оснащенности учебного процесса, а также образовательного ценза педагогических работников. В настоящее время сфера образования обладает мощной образовательной «индустрией». В стране действует множество образовательных учреждений, в собственности или оперативном владении которых находятся здания, оборудование, иные материальные средства, требующие постоянного пополнения материальными, финансовыми, трудовыми и иными ресурсами. В современных демократических государствах значительную долю таких ресурсов поставляет государство. Гарантируя каждому жителю страны получение бесплатного, в том числе и профессионального образования, государ-

31

ство вынуждено выделять ежегодно на нужды образования до 10 % национального дохода. Согласно Закону РФ «Об образовании» Правительство обязано ежегодно выделять финансовые средства на образование в размере на менее 10 % национального дохода. При этом размеры и нормативы финансирования образовательных учреждений ежеквартально подлежат индексации в соответствии с темпами инфляции. Хотя Правительство Российской Федерации, мотивируя отсутствием достаточных денежных ресурсов, финансирует образовательные учреждения только на половину их действительных потребностей, тем не менее расходы федерального бюджета на нужды образования достаточно велики. Федеральной программой развития образования, утвержденной Федеральным законом от 10 апреля 2000 г., в 2000-2005 гг. планируется направить в образовательную сферу 16.487.2 млн. руб. Финансовые средства, направляемые на нужды образования, образовательных учреждений, позволяют: во-первых, приобретать необходимые для обучения и воспитания материальные ресурсы ( приборы, оборудование, современную вычислительную технику, иные средства); во-вторых, осуществлять ремонт зданий, помещений и оборудования; в-третьих, выплачивать заработную плату работникам образовательных учреждений и органов управления образованием, стипендию студентам средних профессиональных и высших профессиональных образовательных учреждений, а также обеспечивать социальные льготы в сфере образования. Таким образом, образованию в полной мере присущ третий признак основного социального института – постоянная пополняемость образовательных учреждений необходимыми финансовыми, материальными ресурсами и вовлеченность в образовательную сферу большого числа работников и обучающихся. Образование удовлетворяет и четвертому признаку основного социального института, характеризуясь особой, только ему присущей, субкультурой, специфической системой знаков, действий и правил поведения. Образование, будучи сложным и развитым социальным институтом, изучается специальной наукой – педагогикой, представляющей собой систему отдельных наук. В их число входит общая педагогика, которая исследует закономерности функционирования и развития сферы образования и в свою очередь подразделяется на четыре самостоятельных подотрасли – общие основы педагогики, дидактику (теорию обучения), теорию воспитания и школоведение. В системе педагогических наук также выделяют: возрастную педагогику, ориентированную на выявление закономерностей и методики воспитания отдельных возрастных категорий населения: лиц дошкольного и школьного возраста, а также взрослых;

32

коррекционную педагогику, призванную разрабатывать методику и способы обучения людей в различными нарушениями и отклонениями в развитии - сурдопедагогику, тифлопедагогику и др.; историю педагогики и образования, предметом которой выступают закономерности функционирования и развития педагогики как науки, развития педагогических идей и образовательных учреждений; отраслевую педагогику, исследующую особенности обучения и воспитания в какой-либо отдельной сфере социального бытия ( спортивной, военной, производственной и др.). Система педагогических наук имеет развитый понятийный аппарат, отражающий все компоненты образования. их свойства, связи, формы и способы проявления в реальной жизни, виды, закономерности и принципы, действующие в образовательной сфере. Этот понятийный аппарат образует особую, специфичную для данной сферы, знаковую систему, компетентное понимание и применение которой становится под силу лишь специалисту, имеющему профессиональное педагогическое образование. Педагогическое образование, как и любое иное профессиональное образование, предполагает также и надлежащее владение современными методиками обучения и воспитания. Поэтому Закон РФ «Об образовании» закрепляет право на занятие педагогической деятельности в образовательных учреждениях только за лицами, имеющими образовательный ценз, определяемый типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов или видов. Так, право на ведение педагогической деятельности в учреждениях общего образования действующее законодательство Российской Федерации предоставляет лицам, имеющим среднее профессиональное или высшее профессиональное образование. Руководителем общеобразовательного учреждения может быть только специалист, имеющий высшее педагогическое образование и стаж работы на педагогических должностях не менее пяти лет. Ведение образовательной деятельности в высших учебных заведениях предоставляется лицам, имеющим высшее профессиональное образование. Должности доцента и профессора, как правило, замещаются лицами, имеющими ученую степень кандидата или доктора наук. Специфична и сама педагогическая деятельность, направленная на реализацию функций образования путем обучения и воспитания обучающихся. Однако в сфере образования педагогическая деятельность не является единственной. Наряду с нею осуществляются экономическая, финансовая, управленческая, контрольная и другие виды деятельности. Экономическая деятельность направлена на обеспечение образовательного процесса надлежащим помещением, оборудованием, иными материальными благами. Благодаря финансовой деятельности образовательные учреждения обеспечиваются необходимыми денежными средствами, используемыми на выплату заработной платы педагогам и иным работникам образовательных учрежде33

ний, стипендий обучающимся, на иные социальные льготы. Необходимым условием успешной педагогической деятельности, осуществляемой преимущественно в коллективной форме, является деятельность по управлению образовательными учреждениями на уровне как этих учреждений, так и органов местного самоуправления, субъектов Российской Федерации и Федерации. Педагогическая деятельность лежит в основе всей сферы образования и своим содержанием, целями, результатами выделяется из других основных социальных институтов. Подобный статус педагогической деятельности обусловлен тем, что именно она обеспечивает удовлетворение потребностей общества, государства и личности в качественном образовании. Только педагог, взаимодействуя с обучающимся передает ему соответствующую сумму знаний, навыков и умений, иных качеств, необходимых для формирования обучающегося как личности и тем самым обеспечивает надлежащий уровень образованности и культуры общества, воспитывает политически активных, профессионально компетентных и образованных граждан. Иные виды деятельности в системе образования имеют хотя и необходимое, но все же дополнительное, вспомогательное значение. Понятно, что без помещений, оборудования, учебников и учебных пособий, иного имущества, используемого в учебных целях, осуществление плодотворной педагогической деятельности не представляется возможным. В давно неремонтируемых, «обшарпанных» и холодных помещениях, без надлежащего оборудования и учебников весьма трудно ожидать от обучающихся высоких показателей в учебе и воспитании. Однако самое современное оборудование, благоустроенные по последнему слову науки и техники учебные аудитории остаются мертвым капиталом для системы образования до тех пор, пока в них отсутствуют обучающиеся и не ведется педагогический процесс. Широко распространенная в настоящее время практика сдачи в аренду образовательными учреждениями помещений, зданий, предназначенных для осуществления образовательной деятельности, коммерческим организациям приводит к тому, что арендованные помещения, здания превращаются в конторы, склады для товаров, торговые помещения и тем самым утрачивают связь с образовательным процессом. Словом, если педагогическая деятельность является тем животворным источником системы образования, который оживляет управленческую, финансовую, экономическую и другие виды деятельности в сфере образования, органично подчиняет их задачам образования, то без педагогической деятельности в сфере образования становится ненужной, бесполезной самая плодотворная экономическая, финансовая, управленческая деятельность, равно как и сфера образования в целом. Педагогическая деятельность, будучи самостоятельным видом предметно-практической деятельности, представляет собой единый целостный процесс, характеризующийся специфическими сущностью, содержанием, 34

принципами, стадиями, а также особыми приемами, способами и технологиями обучения и воспитания. Существенные и содержательные аспекты педагогической деятельности достаточно исследованы педагогическими науками. Как и любой труд, педагогическая деятельность включает в себя такие компоненты, как предмет, средства, методы, технологию и результаты труда. Предмет педагогической деятельности составляет обучающийся, который либо находится на ранних стадиях своего развития и не обладает качествами, присущими ему как личности, способной и (или) реально действующей в той или сфере производства материальных или духовных благ, либо нуждается в повышении своей профессиональной квалификации. Своеобразие предмета данного виды деятельности состоит в том, что, вопервых, качество образования, передачи знаний, навыков, умений, иных качеств обучающимся зависит не только от педагогического воздействия, трудовых усилий педагога, но и от психических процессов обучающихся ( способности усваивать учебный материал, интереса к учебе, мышления), вовторых, результаты образования не объективируются вовне в полном и целостном виде. Наличные средства аттестации обучающихся пока не позволяют точно и всесторонне воссоздать действительную картину качества образования. Сообразно предмету определяется совокупность средств и приемов педагогической деятельности. В процессе обучения и воспитания в той или иной мере используется значительная часть орудий и средств труда, применяемых в процессе производства материальных и духовных благ, ибо иным способом не представляется возможным привить обучающимся навыки профессионального труда. Одновременно в педагогической деятельности используются специфические средства и приемы, в том числе: 1) материальные блага (учебники, приборы, наглядные и иные пособия, помещения для занятий); 2) духовные средства труда – знания, опыт педагога, педагогическое воздействие на обучающихся, действенные способы обучения и воспитания. Применительно к специфике предмета и конечным результатам труда педагога разрабатывается технология педагогической деятельности, традиционно подразделяемая на технологию обучения и технологию воспитания. Хотя вопрос о технологизации педагогического процесса в значительной степени дискуссионен, имеет своих противников, полагающих, что процессы обучения и воспитания носят творческий, сугубо индивидуальный характер, тем не менее в педагогической практике и науке проблемам технологии уделяется достаточно большое внимание. В педагогическом процессе используются достаточно эффективные технологии обучения, в том числе технологии передачи знаний, умений и навыков, поэтапного формирования умственных действий, технологии кол35

лективного, разноуровнего, модульного, гарантированного, программированного обучения и др. (Е.Н. Шиянов, И.Б. Котова. 97. С. 249-284). Наиболее плодотворные технологии воспитания основаны на комплексном подходе и включают, в частности, следующие требования: 1) воздействие на обучающихся по трем направлениям - на их сознание, чувства и поведение; 2) органичное сочетание методов педагогического воздействия и самовоспитания обучающихся; 3) формирование желаемых качеств личности через систему конкретных воспитательных дел, с одновременным осуществлением задач умственного, физического, нравственного, эстетического и трудового воспитания; 4) комплексное управление процессом воспитания с учетом всех позитивных и негативных факторов, воздействующих на процесс воспитания обучающихся ( И.П. Подласый. 60. Т. 2. С. 143-145). Изложенное свидетельствует о том, что педагогическая деятельность представляет особый вид предметно-практической деятельности людей. В образовательной сфере участвуют два главных действующих лица - педагог и обучающийся, которые играют специфические социальные роли, не характерные для других сфер социальной деятельности и основных социальных институтов. Так, в экономической сфере действуют работодатель, как собственник средств производства, и работник, готовый выполнять возложенную на него трудовым договором функцию, участвовать в производстве материальных или духовных благ. В политической сфере основными фигурантами предстают государство, политические партии, общественные объединения и граждане, а предметом их деятельности выступает политические отношения, борьба за обладание государственной властью. Семья, как особый социальный институт, состоящий из родителей и их детей, непосредственно участвует в обучении и воспитании подрастающего поколения, особенно на стадии его дошкольного возраста. Тем не менее, как говорилось ранее, семья остается за пределами собственно системы образования. Хотя образовательные учреждения обладают значительными материальными средствами, оборудованием, тем не менее осуществляемая в них педагогическая деятельность по своему предмету, приемам, способам, применяемым технологиям и конечным результатам, не позволяет отождествлять эти учреждения с организациями, осуществляющими деятельность по производству материальных благ или участвующих в их распределении, а также с учреждениями и организациями науки, здравоохранения, искусства и средств массовой информации. Как известно, пресса, радио, телевидение, театры, библиотеки вносят существенный вклад в воспитание населения и формирование у него соответствующих убеждений и чувств. И все же они не входят в число образовательных учреждений, поскольку задачи воспитания населения, в том числе и молодежи, решают иными путями нежели образовательные учреждения. В частности, воспитание, проводимое прессой, радио, иными необразовательными учреждениями и организациями носит, как правило, бессис36

темный и массовый характер, проводится без какого-либо контроля за ходом воспитательного процесса и не завершается выдачей документа о надлежащем усвоении конкретным лицом пропагандируемых ценностносоциальных ориентаций, наличии у него соответствующих убеждений и чувств. Педагогическая деятельность характеризуется двухстадийностью. На первой, подготовительной стадии педагог проектирует и прогнозирует педагогический процесс: определяет его цели, уясняет конкретно-исторические условия их реализации, устанавливает факторы, которые могут способствовать или, наоборот, препятствовать реализации поставленных целей, а также прогнозирует ход и ожидаемые результаты. Эта стадия завершается подготовкой проекта педагогического процесса и составлением плана его реализации. Таким образом, подготовительная стадия осуществляется вне и помимо коллектива обучающихся. Вторая стадия, завершающая педагогический процесс, связана с общением педагога и обучающихся. Именно в процессе общения удается реализовать большую часть целей образования, обеспечить достижение желаемых результатов обучения и воспитания. Как справедливо отмечается в педагогической литературе, «в процессе педагогического общения осуществляются обучение приемам и способам умственной деятельности, формирование мыслительных процессов, управление процессами обучения, обучение приемам работы, постоянное поддержание заинтересованности учащихся на самом уроке, мотивационное обеспечение учебного процесса, нормативных взаимоотношений с коллективом и учителем, снятие эмоциональной напряженности» ( В.А. Сластенин, И. Ф. Исаев и др. 71. С. 393). Педагогическое общение между педагогом и обучающимся - это вид социальной связи, которая в социологии и правоведении понимается как общественное отношение. Несмотря на множество подходов и трактовок понятия «общественное отношение», имеющихся в философской и юридической литературе, в их основе неизменно лежит представление о том, что общественные отношения являются необходимыми формами, в которых реализуется предметно-практическая деятельность людей. Например, Ю.Г. Ткаченко под общественными отношениями понимает возникающую в результате и ходе общественно значимой предметной деятельности массовидную структурную совокупность постоянно повторяющихся конкретноисторических социальных связей, зависимостей и разграничений между субъектами ( 87. С. 84). Как разновидность общественных отношений педагогическое общение: 1) осуществляется в процессе предметно-практической деятельности в сфере образования; 2) носит устойчивый, массовидный характер, ибо каждый педагог значительную, если не большую часть своей педагогической деятельности проводит в процессе общения с обучающимися; 3) характеризуется четким различием участников педагогического отношения в лице 37

преподавателя, учителя, с одной стороны, и обучающегося (воспитанника), с другой, при безусловной лидирующей роли преподавателя. Процесс непосредственного общения (отношения) педагога с обучающимися носит многоплановый характер и подразделяется на отдельные стадии, среди которых чаще всего выделяют: 1) стадию организации непосредственного общения, на которой педагог выбирает стиль и способы общения с аудиторией или отдельным обучающимся, определяет и конкретизирует предмет общения а также способы привлечения внимания к предмету общения; 2) стадию управления общением, призванную обеспечить инициативную, лидирующую роль педагога в общении, создать эмоциональную атмосферу, снимающую возможные «психологические барьеры», препятствующие достижению позитивных результатов общения; 3) стадию обратной связи в общении, ориентированную на выявление педагогом эффективности его воздействия на обучающихся. В конечном итоге педагогическое общение-отношение должно обеспечивать достижение основных целей обучения, воспитания и системы образования в целом. Из ориентированности педагогического общения-отношения на позитивные результаты, которые должны соответствовать целям обучения и воспитания, вытекает и такой признак общения, как урегулированность многочисленными педагогическими (техническими), а также социальными, в том числе и правовыми, нормами. Система специальных норм-требований к педагогическому общению обращена прежде всего к педагогу, ориентирует его, как следует поступать, чтобы добиться ожидаемых результатов. Это, в частности, требования оперативного достижения социально-психологического единства с классом, и обеспечения формирование чувства «мы», постановки задач и вопросов, которые уже в начальный момент взаимодействия способны мобилизовать коллектив, «транслировать» в аудиторию собственную предрасположенность к обучающимся, дружелюбие, находить яркие, притягательные цели деятельности и пути их достижения и др. ( В.А. Кан-Калик. 28. 1987 ). В процессе педагогического общения-отношения педагог должен соблюдать моральные и иные социальные нормы с тем, чтобы избежать каких бы то ни было посягательств на права и интересы обучающихся как субъектов общественных отношений, в том числе относиться к обучающимся с уважением, доброжелательностью, а в необходимых ситуациях и с сочувствием, сопереживанием. Обязанность педагога признавать и уважать право обучающихся на собственное мнение, оценки, суждения, на честь и достоинство, закреплена нормами международного права и действующим законодательством Российской Федерации. В взаимоотношениях с обучающимися педагоги должны руководствоваться прежде всего Конвенцией ООН о правах ребенка, которая закрепляет права детей на формулирование и изложение собственных взглядов, на получение и передачу информации любого рода в устной, пись38

менной и печатной форме на свободу мысли, совести и религии, на личную жизнь, тайну корреспонденции, на защиту чести и достоинства. В Законе РФ «Об образовании», других нормативно-правовых актах имеются нормы, направленные на регулирование отношений между учителем и учеником. В частности, Закон РФ «Об образовании» устанавливает самые строгие меры наказания к педагогам за применение методов воспитания, связанных с физическим или психическим насилием над личностью обучающихся, запрещает принудительно вовлекать их в деятельность общественных объединений, партий, принуждать к участию в агитационных кампаниях и политических партиях. Действующее законодательство регулирует и иные компоненты образовательных отношений: правовой статус образовательных учреждений, органов управления образованием, порядок приема в образовательное учреждение обучающихся, их социальные права и др. Система законов и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации, направленных на регулирование отношений в сфере образования, является достаточно сложной и включает в себя более 700 законов и иных источников права, что в полной мере соответствует и последнему требованию к образованию как основному социальному институту – наличие специальных норм, правил, используемых для регулирования отношений внутри этого института. Статус образования как основного социального института, выполняющего специфические, только ему присущие функции и составляющего самостоятельную сферу социального бытия, в значительной мере усиливается в условиях современного гражданского общества, где не только провозглашается право каждого на получение высшего профессионального образования, но и создаются надлежащие материальные условия для реализации такого права. Образование по праву выходит в лидирующее положение среди остальных социальных институтов, все больше проявляет себя в качестве сферы приложения сил наиболее творческой, интеллектуальной части общества, а также эффективного использования новейших достижений науки и техники. Педагогическая деятельность, которая выступает системообразующим фактором в образовательной сфере и выделяет ее из остальных социальных институтов, существенно отличается от деятельности, осуществляемой в сфере экономики, политики, религии и семьи. Соответственно и образовательные отношения как стадия, завершающая педагогическую деятельность, объективирующая ее способность удовлетворять потребности общества, государства и личности в качественном образовании, образуют самостоятельный вид общественных отношений, который не совпадает и не может совпадать с экономическими, политическими, религиозными и семейными отношениями. Однако это положение нуждается в дополнительной аргументации.

39

Глава 4. Содержание образовательных отношений как общественных отношений В настоящее время образовательные отношения наиболее интенсивно исследуются педагогическими и психологическими науками. В центре их внимания находятся вопросы передачи и усвоения знаний, навыков и умений. Для правоведения такой аспект исследования представляет значительный интерес. Однако оно рассматривает общественные, в том числе и образовательные отношения в другом ракурсе – прежде всего с точки зрения выявления и закрепления в праве меры свободы. Именно в этом выражается суть права, призванного закреплять правила поведения, стандарты, следуя которым человек мог бы успешно удовлетворять свои потребности и интересы, не нарушая интересов других лиц. Данная цель в праве достигается путем закрепления в нормативно-правовых актах и иных источниках права определенных прав и обязанностей действующих субъектов и иных членов гражданского общества и придания им общеобязательного значения. Любая социально полезная деятельность имеет право на осуществление при одном непременном условии – она не должна нарушать прав человека, других лиц и общества в целом. Например, сталинский режим в СССР характеризовался значительными достижениями в экономической и культурной сферах. К 40-м годам ХХ столетия СССР из отсталой сельскохозяйственной и безграмотной страны превратился в передовую промышленную державу с высоким уровнем науки, культуры и образования, способным победоносно завершить Великую Отечественную войну. Однако политика, основанная на грубейших нарушениях прав человека, терроре и насилии, ни при каких условиях не может продолжаться в современном правовом государстве, провозгласившим личность, ее права в качестве высшей социальной ценности. При проектировании правовых отношений законодатель не может отрываться и от реальной жизни, от системы общественных отношений, сложившихся до правового регулирования и независимо от него. Логика общественных отношений в общем и целом определяет пределы правового регулирования, за которыми действительное право превращается в свою противоположность – произвольные, субъективные и неэффективные нормативные установления. Поэтому, моделируя правовые отношения, как полагает Ю.Г. Ткаченко, необходимо учитывать структуру общественных отношений, которая «должна приводить как к взаимной связи правами и обязанностями, так и к наделению субъектов автономными правами и обязанностями, регулирующими их деятельность» (87. С. 145). Соответственно, прежде чем пытаться раскрыть содержание образовательных правоотношений, необходимо предварительно рассмотреть их специфику как общественных отношений, которые складываются в жизни с учетом содержания и целей педагогического процесса, призванного 40

обеспечить получение каждым обучающимся качественного образования наиболее рациональным путем. Хотя значительная часть образовательных отношений урегулирована правом и выступает как правоотношение, тем не менее исследование их социального содержания представляется необходимым этапом на пути познания специфики предмета образовательного права. Структура образовательных (педагогических ) отношения наиболее полно освещена В.И. Шкатуллой в работе «Образовательное право» (99. С.27-33). По его мнению, такие отношения состоят из 15 блоков: 1) договор на образование; 2) определение содержательного момента (меры обучения); 3) процесс обучения; 4) организация учебной работы; 5) оценка знаний, умений и навыков; 6) установление требований к обучающемуся; 7) процесс воспитания (усвоения обучающимися определенного поведения в данном обществе); 8) выдача документа об образовании; 9) определение результатов обучения; учебной работы; 10) определение условий обучения; 11) определение качества обучения; 12) дисциплина обучения; 13) определение времени обучения; 14) определение времени отдыха в процессе обучения; 15) установление, изменение и применение государственных образовательных стандартов. Каждый из выделенных В.И. Шкатуллой блоков образовательных (педагогических) отношений в свою очередь состоит из той или иной совокупности отношений. Так, в организацию учебной работы входят отношения по поводу выбора форм обучения, видов занятий, организации домашней работы обучающихся, организации подготовки преподавателей к занятиям, дополнительной работы с отстающими обучающимися. В дисциплину обучения входят отношения по поводу определения прав, обязанностей, ответственности обучающихся и педагогов, определения мер поощрения, которые будут применяться в соответствующем образовательном учреждении и др. Отдавая должное В.И. Шкатулле за детальное описание образовательного процесса, все же полагаем, что значительная, если не большая часть отношений, включенных в содержание образовательных ( педагогических) отношений, не является таковыми. Во-первых, В.И.Шкатулла не всегда четко отличает педагогические отношения от других отношений, действующих в сфере образования. Хотя он и признает, что образовательное право носит комплексный характер и имеет своим предметом также трудовые, имущественные, финансовые, социальные и управленческие отношения, тем не менее их значительная часть объявляется образовательными (педагогическими) отношениями. Так, в их состав включены управленческие отношения по поводу утверждения учебных планов, рабочих программ учебных курсов, утверждения годовых учебных календарных графиков определения программ воспитания, а также трудовые отношения, связанные с предоставлением педагогам отпусков и правил оплаты длительного отпуска, и др. 41

Во-вторых, В.И. Шкатулла рассматривает в качестве разновидности образовательных (педагогических) отношений деятельность педагогов, связанную с подготовкой к учебным занятиям, иную образовательную деятельность, например, выбор формы обучения и видов занятий, методов обучения и воспитания, отбор учебного элемента в учебную программу, организацию осмысления и обобщения знаний, формирование научных понятий, усвоение законов развития мышления обучающихся. Однако, как известно, любая деятельность субъекта, осуществляемая им единолично, без участия других лиц не является отношением. Здесь отсутствует один из обязательных признаков правоотношения – другое лицо, которое бы состояло в тех или иных отношениях с действующим лицом. Поэтому образовательным ( педагогическим) отношением не может признаваться деятельность педагога, связанная с проектированием и прогнозированием педагогического процесса и осуществляемая им единолично, без участия других лиц. Результатом этой деятельности выступают продукты интеллектуального труда, охраняемые нормами гражданского права. Деятельность педагога реализуется в образовательных (педагогических) отношениях лишь тогда, когда он участвует в педагогическом процессе и осуществляет конкретные акты обучения и воспитания обучающихся, либо взаимодействует с другими участниками образовательного процесса. В-третьих, В.И. Шкатулла в число образовательных (педагогических) отношений включает законотворческую деятельность, а также деятельность органов управления образованием и образовательных учреждения по подготовке и принятии норм права. Так, отношения, связанные с установлением ответственности за некачественное обучение, нарушение норм времени со стороны обучающихся и педагогов, с закреплением порядка возмещения ущерба от некачественного обучения, которые В.И. Шкатулла признает педагогическими, в действительности являются отношениями, характерными для законотворческой сферы. Установление и закрепление названных компонентов образовательного процесса осуществляются в процессе законотворческой деятельности Российской Федерации и ее субъектов. Только в процессе правотворческой деятельности может осуществляться определение качества обучения, правил итоговой аттестации, времени обучения и отдыха, установление и изменение государственных образовательных стандартов. Законотворчество и правотворчество образуют самостоятельную стадию нормативно-правового регулирования общественных отношений, которая предшествует стадии реализации норм права и не может в нее включаться. Соответственно и нормотворческую деятельность органов государственной власти по поводу установления норм права в образовательной сфере нельзя рассматривать в качестве компонента образовательных (педагогических) отношений, возникающих на стадии реализации норм права. Ни педагогические работники, ни тем более обучающиеся установлением норм права заниматься не могут. Им надлежит лишь применять и исполнять нор42

мы законодательства об образовании, в том числе и предписания, которыми устанавливаются государственные образовательные стандарты, критерии качества обучения и методы его измерения, а также меры ответственности участников образовательных отношений. Таким образом, система образовательных (педагогических) отношений, изложенная В.И. Шкатуллой, нуждается в серьезном уточнении и конкретизации. Единственным основанием отнесения общественных отношений к образовательным является объект этих отношений – система знаний, навыков и умений, иных качеств личности, формируемых в процессе ее обучения и воспитания в образовательном учреждении. При этом надлежит четко и последовательно отличать образовательные отношения: во-первых, от трудовых, управленческих и иных отношений, составляющих предмет образовательного права; во-вторых, от правотворческой деятельности по подготовке и принятию норм права, регулирующих эти отношения, а также нормативных предписаний, действующих в сфере образования; в-третьих, от деятельности, осуществляемой педагогами и обучающимися единолично, без вступления в конкретные правоотношения. В число образовательных отношений бесспорно входят взаимоотношения педагога и обучающегося в рамках педагогического процесса, поскольку именно эти отношения обеспечивают достижение конечных целей сферы образования. Педагог, используя современные технологии, способы и методы преподавания, осуществляет обучение и воспитание обучающихся, которые в процессе общения с педагогом получают необходимые им знания, приобретают навыки, формируют себя как личность. В процессе такого общения педагог и обучающиеся, как и иные участники общественных отношений, выступают носителями определенных прав и обязанностей. Наиболее общие права педагога вытекают из его статуса как лица, призванного управлять образовательным процессом и обеспечивать достижение позитивных результатов в обучении и воспитании обучающихся. Ибо «учитель вступает во взаимоотношения с учащимися прежде всего в учебном процессе с тем, чтобы выполнить задачи, поставленные перед ним программой. Существенной чертой этих отношений становится то, что они сознательно используются педагогом в целях формирования активноположительного отношения учащихся к учению, труду к своим товарищам» ( В.А. Сластенин, И.Ф. Исаев. и др. 71. С. 409). Как непосредственный руководитель образовательного процесса педагог должен иметь права, закрепляющие такую меру его свободы, которая позволяет реализовать свое положение в педагогическом процессе и не создает искусственных ограничений в деятельности. Это, в частности, право на применение по своему усмотрению методов и методик обучения, право на осуществление текущего контроля за уровнем усвоения обучающимися учебных программ, право на поддержание надлежащей дисциплины во время занятий и принятие мер воспитательного значения к ее нарушителям. Од43

новременно на педагога возлагаются и обязанности - обеспечение качественного образования обучающихся, постоянное повышение уровня профессионального мастерства, применение в педагогическом процессе передовых педагогических технологий, приемов и способов обучения и воспитания. Статусу педагога корреспондируют права и обязанности обучающихся. Они обязаны усваивать учебные программы, добросовестно выполнять задания педагога, соблюдать учебную дисциплину, своевременно проходить промежуточную и итоговую аттестацию. Права обучающихся выражаются в их притязании на получение качественного образования, на участие в педагогическом процессе, на посещение лекционных и практических занятий, на пользование библиотеками иным имуществом образовательного учреждения, используемым для целей образования. Общие права и обязанности педагога и обучающихся дополняются и развиваются системой конкретных прав и обязанностей, которая носит исторически изменчивый характер. На содержание и систему образовательных отношений решающее влияние оказывают цели, которые ставят общество и государство в области образования, система педагогических технологий, приемов и методов осуществления педагогического процесса, ориентированных на успешную реализацию этих целей, действующие в обществе конституционные нормы, материально-технические возможности образовательных учреждений, совокупность социальных норм, признаваемых участниками образовательного процесса, и некоторые другие факторы. Как справедливо отмечается в педагогической литературе, «отношения педагогов и обучающихся обусловливаются всей системой производственных, политических и моральных взаимоотношений общества» ( В.А. Сластенин, И.Ф. Исаев. и др. 71. С. 409). Однако из системы этих факторов надлежит исключить нормы образовательного права, поскольку с их принятием образовательные отношения автоматически переходят в новое качество, из общественных становятся правовыми. История педагогики и образования убедительно показывает прямую и непосредственную зависимость прав и обязанностей педагога и обучающихся от поставленных обществом и государством целей образования. Дело не только в том, что изменение целей существенным образом меняет и содержание педагогической деятельности, способы и методы ее осуществления. Известным образом меняется вся система прав и обязанностей участников образовательного процесса. И это вполне закономерно. Всякий раз, когда ставятся новые цели или модифицируются существующие, для их воплощения в жизнь требуется осуществление рациональной деятельности и системы опосредующих ее общественных отношений. Наиболее плодотворные результаты достигаются при одновременном применении соответствующих материальных средств и приемов, способов деятельности и при рационализации отношений, складывающихся между их участниками. Если субъект неспособен перестроить свою деятельность 44

и обусловленную ею систему отношений сообразно поставленной цели, то такая цель не выходит из стадии благого пожелания, посрамляет себя при первом же соприкосновении с действительностью, что еще раз убедительно иллюстрирует реформа образования, проведенная в Российской Федерации. Так, подводя итоги этой реформы, Б.С. Гершунский отмечает, что « в перестроечный и постперестроечный период на вполне обоснованной критике перекосов в понимании ценности образования был сделан очевидный крен в сторону форсированной дифференциации, вариатизации и индивидуализации образования, призванных воплотить на практике принципиально верную идею адаптации образовательной деятельности к интересам , способностям и познавательным запросам личности. Однако эти инновации из=за поспешности и неподготовленности их практического воплощения во многих случаях обернулись очередной модой, демонстративной сменой вывесок в связи с сугубо внешними преобразованиями учебных заведений разного типа без существенных изменений в содержании и методах работы» (15. С.36-37). Не произошло и существенных сдвигов в образовательных отношениях. Более того, социологи констатируют факт блокирования реформы образования со стороны преподавателей, неспособных перейти на новые программы и технологии обучения, а также и открытым нежеланием этого делать (Э.Ф. Шереги, В.Г. Харчева, В.В. Сериков. 96. С. 54). Весьма очевидна связь педагогических технологий, приемов и методов осуществления педагогического процесса с системой отношений, которые существуют между педагогом и обучающимися. Образование, как деятельность, основанная на творческом взаимодействии педагога с обучающимися, способно использовать и успешно применять новейшие достижения педагогики лишь посредством их усвоения практикующим педагогом и воплощения в педагогическом процессе в целях обучения и воспитания. Педагог, творчески применяя новейший опыт и средства преподавания, переводит требования педагогической науки в алгоритмы, правила своих действий, направленных на решение конкретных педагогических задач. В результате меняются не только способы изложения соответствующего учебного материала, но нередко и система взаимоотношений между преподавателями и обучающимися. Управляя развитием обучающихся, ходом усвоения ими учебного материала, педагог стремиться установить педагогически целесообразные отношения с обучающими, и в этих целях обязан действовать определенным образом. Одновременно новая педагогическая технология влечет за собой обязанность обучающихся успешно выполнять предусмотренные ею учебные задания. Например, благодаря технологии разноуровневого обучения представляется возможным устанавливать уровень сложности учебных программ и темпы их освоения с учетом склонностей, способностей, темперамента и других психологических свойств обучающихся, что в значительной степени повышает степень усвоения учебных программ и дает позитивный воспита45

тельный эффект. Однако применение такой технологии значительно расширяет круг обязанностей педагога. Он обязан обязанности создавать познавательную мотивацию и стимулировать познавательную деятельность учащихся, организовывать самостоятельную работу обучающихся, сводить фронтальные и общеклассные формы работ к необходимому и достаточному минимуму, обеспечивать обучающимся свободу выбора различных методов, организационных форм и процедур и др. Соответственно модифицируется и мера свободы обучающихся. Так, им предоставляется право на выбор уровня усвоения учебного материала, добровольное размещение в кабинетах по уровням обучения, освобождение от выполнения обязательного домашнего задания в случае овладения в процессе классной работы базовыми знаниями, право на опережающее обучение по индивидуальным планам и др. Значительной является зависимость форм организации педагогического процесса и обусловленного им статуса педагогов и обучающихся от уровня научно-технического прогресса и материально-технических возможностей образовательных учреждений. В условиях древнего мира, когда письменность и способы фиксации знаний на тех или иных материальных носителях были достаточно примитивными и не имели широкого распространения в обществе, обучение было индивидуальным. Учитель имел одного наставника и обязан был передавать ему свои знания и умения путем бесед и наставлений, а наставник должен был овладеть этими знаниями. В период средневековья, когда с изобретением книгопечатания книга стала доступной для имущих слоев общества и могла использовать в педагогическом процессе, основной формой организации занятий становится классно-урочная система, разработанная Я.А. Коменским и применяемая по настоящее время. В этой системе обучения утверждается авторитарный стиль общения педагога с обучающимися, вплоть до применения методов физического насилия. Розга становится одним из действенных средств обучения и воспитания, которая в ряде стран утратила свое значение лишь в современный период. Известно решение Европейского суда по правам человека, вынесенное в 1980 г., которым отменялись телесные наказания в школах Шотландии (дело 5/1980/36/53-54). Вооруженный розгой, при полном отсутствии правых норм, регламентирующих порядок ее применения, учитель становится полновластным властителем обучающихся. На долю обучающихся остаются только обязанности выполнять указания учителя. В современных условиях, когда образовательные учреждения обладают материальной базой, позволяющей успешно применять самые прогрессивные педагогические технологии, обучающиеся становятся равноправными участниками образовательного процесса, имеют не только обязанности, но и права, а нормой их взаимоотношений с педагогом становятся гуманные, педагогически целесообразные отношения. В основе этих отношений лежит добровольно признаваемый обучающимися авторитет педаго46

га, его безусловный приоритет в образовательном процессе. Педагог может заслужить этот авторитет путем добросовестного отношения к своему делу, вовлечения каждого обучающегося в активные действия коллектива обучающихся. Таким образом, педагог, в отличие от его коллеги из средних веков, обязан обеспечивать качественное образование, для чего должен постоянно совершенствовать свое профессиональное мастерство, творчески владеть современными педагогическими технологиями. Принципиально новый тип отношений между педагогом и обучающимися формируется в современных условиях, благодаря применению в образовательном процессе современных компьютерных технологий, позволяющих существенно повысить качество образования, а в перспективе и передать определенную часть функций педагога обучающей машине. Как отмечается в Рекомендациях парламентских слушаний, проведенных Советом Федерации Федерального Собрания 20 апреля 2001 г., передовые образовательные технологии позволяют поднять качество образования, рационально использовать потенциал отечественных образовательных учреждений, повысить их конкурентоспособность, обеспечить возможности интеграции российской системы образования в мировую систему образования. Статус педагога и обучающегося, равно как и стиль их общения являются зеркальным отражением политического режима, который установлен государством и закреплен в Конституции страны. Конституционные нормы Российской Федерации устанавливают первичные нормы во всех сферах социально-политического бытия, в том числе и в сфере образования. При этом Конституция РФ признается актом прямого действия, что позволяет конституционным нормам регулировать конкретные образовательные и иные отношения напрямую, независимо от конкретизации их в нормах законов, иных нормативно-правовых актов. Прямое воздействие конституционных норм на содержание образовательных отношений как общественных отношений выражается двояким способом. Во-первых, в процессе совершенствования педагогических технологий и основанных на них образовательных отношений между педагогом и обучающимися необходимо учитывать и неукоснительно выполнять соответствующие конституционные положения. Например, педагог не может использовать в педагогическом процессе приемы, умаляющие честь и достоинство обучающихся, либо вести пропаганду или агитацию социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. Во-вторых конституционные нормы позволяют обучающимся и педагогам защищать свои права и обязанности в сфере образования от посягательств других участников образовательных отношений и иных лиц. Согласно ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность законов и при наличии достаточных оснований отменяет их.

47

На содержание образовательных отношений непосредственно влияют система ценностных ориентаций, а также совокупность моральных и иных социальных норм, признаваемых участниками образовательного процесса. Внедрение в образовательный процесс новых прогрессивных технологий неизбежно наталкивается на противодействие педагогов, склонных к сохранению традиционных технологий и неприятию порядков, нарушающих их привычный стиль преподавания. К позитивному восприятию новых педагогических технологий, как правило, оказывается не готовой и определенная часть обучающихся, у которой отсутствует значительный интерес к обучению и которая живет по своему собственному «уставу», ориентированному на минимальное приложение сил и времени на овладение учебной программой. Не у всякого обучающегося хватит воли и желания на то, чтобы противостоять социальным нормам и ценностям, разделяемым коллективом обучающихся, и во многом не совпадающим с ценностями и нормами, культивируемыми образовательными учреждениями. А поэтому негативное отношение обучающихся к педагогическому процессу и правам других лиц -- достаточно распространенное явление среди обучающихся. Например, как показывают социологические исследования, процесс обучения в средних профессиональнотехнических училищах для значительной части обучающихся не приносит удовлетворения по ряду причин, в том числе под влиянием негативной нравственно-психологической атмосферы жизни и быта молодежи. Таким образом, содержание образовательных отношений составляет совокупность прав и обязанностей педагогов и обучающихся, которая определяется многими социально-политическими факторами и носит исторически развивающийся, изменчивый характер. В конечном итоге развитие образовательных отношений, как и общества в целом, идет прогрессивным путем. В перспективе эти отношения достигнут такого уровня, что смогут удовлетворить в полной мере потребности общества и государства, а также каждого человека в получении качественного образования, сочетании в нем лучших качеств человека – образованности, профессиональной компетентности и интеллигентности. Однако в целом прогрессивное развитие образования может тормозиться различными социальными и политическими явлениями, процессами, способными не только снижать темпы развития образовательных отношений, но и отбросить их далеко назад, что, например, имеет место в Российской Федерации. Важную роль в характеристике образовательного отношения играют системообразующие свойства, признаки, присущие ему как органически целостному образованию. Однако, чтобы исследовать эти свойства, необходимо предварительно ответить на следующий малоисследованный вопрос – какой круг прав и обязанностей составляет содержание образовательных отношений. Можно ли рассматривать образовательное отношение как отношение, которым охватывается весь образовательный процесс – от поступления 48

в образовательное учреждение до получения диплома о его окончании, либо образовательный процесс распадается на множество образовательных отношений, адекватных отдельному действию, отдельной процедуре этого процесса ? В.И. Шкатулла, раскрывая содержание образовательного (педагогического) отношения, не дает прямого ответа на поставленный вопрос. В то же время в его работе рефреном идет фраза, согласно которой каждый блок этих отношений «состоит из отношений по поводу», « входят отношения по поводу». Тем самым логично сделать вывод о том, что В.И. Шкатулла понимает под педагогическими образовательными отношениями многообразную совокупность отдельных, более конкретных отношений, соответствующих отдельной стадии, процедуре образовательного процесса ( 99. С. 27-32). По нашему мнению, не имеется оснований для подобной трактовки образовательных отношений. Общественное отношение представляет собой такую социальную связь, которая: 1) обладает всеми необходимыми для этого элементами ( субъектом, объектом, обязанностью и субъективным правом); 2) охватывает всю многообразную гамму действий и социальных связей субъектов от их вступления в отношение до реального обладания материальным или духовным благом, т.е. объектом правоотношения. Например, в трудовом праве правоотношением признается отношение между работодателем и работником, которое является длящимся и охватывает все иные формы их взаимосвязи - от заключения трудового договора до его прекращения по инициативе работника или работодателя, или по иным объективным обстоятельствам. Трудовое отношение опосредует фактически все главные связи между работниками, с одной стороны, и работодателями – с другой, по поводу применения труда. «Отдельные корреспондирующие права и обязанности сторон трудовых отношений составляют элементарные правоотношения различного характера, но все они не могут существовать вне сложного трудового правоотношения» ( 74. С. 190). Объектом образовательных отношений, как говорилось ранее, выступают знания, умения и другие качества обучающегося, которые он получает в процессе обучения и воспитания в образовательном учреждении, что подтверждается выдачей документа о наличии образования определенного уровня (ценза). Юридическим фактом, с которого возникает образовательное отношение, является решение руководителя образовательного учреждения о приеме конкретного лица для получения соответствующего общего или профессионального образования. Завершается образовательное отношение выдачей документа о соответствующем образовании. Все остальные действия и процедуры, права и обязанности участников образовательных отношений, возникающие в период между этими двумя юридическими фактами, представляют собой единое, длящееся образовательное отношение. 49

В пользу признания образовательного отношения как единого отношения свидетельствует и тот факт, что постижение объекта данного отношения становится возможным лишь при последовательном изучении всех предметов, учебных дисциплин, предусмотренных государственным образовательным стандартом и соответствующей учебной программой. Общее и профессиональное образование – это системные, взаимосвязанные знания, навыки и умения, а не любая произвольно взятая часть учебной программы. Наиболее длительным является отношение между образовательным учреждением и лицом, получающим общее среднее образование. Оно охватывает период протяженностью в девять лет. Пять, шесть лет длится образовательное отношение между вузом и его студентами. Сроки отношений, возникающих в системе дополнительного образования взрослых, могут ограничиваться несколькими неделями или месяцами. Конечно, возможны ситуации, когда образовательное отношение может быть прекращено по ряду субъективных и объективных причин до завершения обучения, например, по желанию обучающегося, вследствие академической задолженности, совершения дисциплинарного проступка, болезни и др. В этих случаях образовательное отношение длится весь период, в течение которого обучающийся посещает образовательное учреждение в целях овладеть учебной программой. Будучи длящимся, образовательное отношение характеризуется: 1) стадийным, цикличным характером его осуществления; 2) иерархической связью между отдельными стадиями образовательного отношения; 3) многосубъектностью; 4) многоаспектностью; 5) личным участием обучающегося и педагога в образовательном отношении; 6) как правило, отсутствием у педагога и обучающегося права осуществлять персональный выбор другого участника образовательного отношения. Педагогический процесс во всех образовательных учреждениях подразделяется на ряд последовательных стадий: учебные года, которые в свою очередь в общих образовательных учреждениях подразделяются на четверти, а в средних профессиональных и высших профессиональных образовательных учреждениях – на семестры, модули, триместры и тому подобные части. Каждая стадия учебного процесса предусматривает изучение строго определенных учебным планом и учебной программой дисциплин. Одна дисциплина может изучаться на протяжении нескольких четвертей, семестров, но совокупность ее тем, изучаемых в каждой четверти, каждом семестре, является оригинальной и не повторяется на последующих стадиях учебного процесса. Между отдельными стадиями учебного процесса существует устойчивая иерархическая связь, которая характеризуется тем, что изучение предметов, учебных дисциплин на более поздних стадиях учебного процесса становится возможным лишь при успешном освоении обучающимися учебных дисциплин на предшествующих стадиях. Таково непременное требование учебной программы, предусматривающей устойчивую связь между все50

ми учебными дисциплинами, разнесенным по отдельным стадиям учебного процесса сообразно принципам дедуктивно-синтетического, индуктивного или иного пути обучения и воспитания обучающихся. Образовательное отношение, отражая многостадийный характер образовательного процесса, в свою очередь предстает сложным, образованием, в котором совокупность конкретных прав и обязанностей участников меняется сообразно специфике образовательного процесса на той или иной его стадии. Так, на начальных стадиях обучения у студентов средних профессиональных и высших профессиональных образовательных учреждений, отсутствует право на прохождение производственной практики, на выбор и написание дипломной работы, на итоговую аттестацию. Одновременно у обучающихся утрачивается право на повторное обучение ранее пройденным предметам. Более того, право обучаться на более высокой стадии образовательного процесса возникает лишь при условии успешного прохождения промежуточной аттестации. Соблюдение иерархической связи между стадиями учебного процесса рассматривается в качестве одного из необходимых условий учебного процесса, выполнение которого обеспечивается промежуточной аттестацией обучающихся. При этом в средних профессиональных и высших образовательных учреждениях обучающийся в ходе учебной сессии должен показать, как минимум, удовлетворительные знания по всем дисциплинам, предусмотренным учебным планом в соответствующем семестре ( модуле). Отсутствие зачетов или положительных оценок по трем и более учебным дисциплинам, признается дисциплинарным проступком, за совершение которого обучающийся может быть отчислен из образовательного учреждения по мотивам «невыполнения учебного плана». Иное решение принимается в отношении обучающихся по программам начального и основного общего образования, не сумевших освоить учебную программу года. В связи с тем, что такой уровень образования является всеобщим и обязательным, то обучающиеся, имеющие академическую задолженность по двум и более предметам, либо оставляются на повторное обучение, либо переводятся в классы компенсирующего обучения, либо продолжают обучение в форме семейного образования. Признавая педагога и обучающихся в качестве основных участников образовательного отношения, следует признать, что в образовательных отношениях участвуют и другие лица, в том числе образовательное учреждение, родители ( иные законные представители) обучающихся, а также коллектив обучающихся. Образовательное учреждение принимает самое непосредственное участие в формировании, развитии и прекращении образовательного отношения. Достаточно отметить, что без него вообще было бы невозможным возникновение образовательного отношения. Педагоги и обучающиеся прежде чем стать участниками одного правоотношения, должны быть признаны 51

в этом качестве образовательным учреждением – с педагогом заключается трудовой договор на ведение образовательной деятельности, а право обучаться в этом образовательном учреждении появляется у обучающихся лишь на основе специального решения руководителя этого учреждения. Именно образовательное учреждение несет ответственность перед обучающимися за качество образования и надлежащую организацию образовательного процесса. Родители ( иные законные представители) признаются субъектом образовательного отношения в той части реализации прав и исполнения обязанностей их несовершеннолетних детей ( опекаемых), в какой они не могут быть реализованы действиями самих несовершеннолетних обучающихся. В частности, Закон РФ «Об образовании» предоставляет родителям (иным законным представителям) право выбирать формы обучения, образовательные учреждение, защищать законные права и интересы обучающегося. По достижении совершеннолетия обучающийся становится самостоятельным субъектом образовательного отношения, а его родители ( иные законные представители) сохраняют статус участника образовательного отношения лишь в случаях, когда сами вступают в такое отношение с целью получения общего или профессионального образования, либо повышения квалификации. Полноправным субъектом образовательных отношений выступает и коллектив обучающихся. Роль коллектива в формировании поведения ее отдельного члена общеизвестна и бесспорна. Становясь членом класса, группы, потока, обучающийся вынужден в той или иной степени учитывать нормы и правила, действующие в соответствующем учебном коллективе. Принимая решение действовать определенным образом, обучающийся учитывает эти нормы. Нередко, солидаризируясь с коллективом, обучающийся действует как все или большинство, хотя эти действия не в полной мере согласуются с разделяемыми им ценностями и нормами и даже противоречат его интересам Это, например, коллективный уход с занятий, коллективное невыполнение заданий, совершение дисциплинарных проступков. Коллектив может также оказывать позитивное воздействие на обучающегося, на его отношение к занятиям, учебе, надлежащее исполнение им своих обязанностей и активное использование предоставленных прав. Таким образом, участие в образовательном отношении нескольких субъектов позволяет рассматривать его как многостороннее, многосубъектное отношение. Многосубъектность в свою очередь порождает другое принципально важное свойство образовательного отношения - его многоаспектность. В отличие от двухсторонних отношений, где правам и обязанностям одного участника корреспондируют права и обязанности другого, в рамках единого образовательного отношения существует несколько аспектов взаимосвязи между его участниками. Основа, ядро этих отношений – связь педагога и обучающихся – дополняется устойчивыми связями «обучающийся – образовательное учреждение», « родители ( иные законные пред52

ставители) – образовательное учреждение», «обучающийся – учебный коллектив», « педагог – учебный коллектив» и др. Многоаспектность образовательных отношений проявляется и на уровне различных аспектов педагогического процесса, который, будучи единым, целостным по своей предметной направленности и конечным целям, подразделяется на ряд отдельных аспектов, призванных решать частные задачи этого процесса и характеризующихся определенной спецификой в предмете деятельности. По нашему мнению, в этом процессе можно выделить, как минимум, пять таких аспектов: 1) обучительный, связанный с передачей знаний обучающимся; 2) воспитательный, осуществляемый в целях формирования у обучающихся необходимых свойств, качеств, которыми должна обладать активно действующая в обществе личность; 3) аттестационный, призванный осуществлять контроль за ходом и уровнем усвоения обучающимися учебных предметов и формированием необходимых навыков; 4) организационный, осуществляемый в целях обеспечения надлежащего функционирования учебного процесса; 5) охранительный, связанный с применением воспитательных и иных мер к нарушителям учебной дисциплины. Каждому из названных аспектов педагогического процесса соответствует специфическая совокупность прав и обязанностей педагогов и обучающихся, поскольку своеобразие предметной деятельности неизбежно сказывается на формах взаимосвязи ее субъектов, их правах и обязанностях. Обучительный аспект образовательного отношения, характеризуется правами и обязанностями педагога и обучающихся, которые образуют их статус в процессе обучения. Это, в частности, права педагога на свободу выбора и использования методик обучения, учебников, а также права обучающихся на обучение по индивидуальным учебным планам, на ускоренный курс обучения, бесплатное пользование библиотеками. Несколько иным предстает комплекс прав и обязанностей педагога и обучающихся при осуществлении воспитательной деятельности. Это, например, право педагога не ведение воспитательной деятельности, выбор методик воспитания, применение мер воспитательного воздействия. В свою очередь обучающийся обязан соблюдать учебную дисциплину. Он имеет право на свободное выражение собственного мнения, на уважение своего человеческого достоинства, на свободу совести и др. Своеобразием характеризуется статус участников образовательного отношения, связанный с деятельностью по организации учебного процесса, аттестацией обучающихся и применением к ним мер дисциплинарного взыскания. Тем более, что на этих стадиях образовательного процесса наиболее активно участвуют и образовательные учреждения, и родители (иные законные представители) обучающихся. И лишь в совокупности, системе всех прав и обязанностей, которые образуют статус субъектов образователь-

53

ного отношения, наиболее полно и всесторонне раскрывается содержание образовательного отношения как особого вида общественных отношений. Образовательное отношение имеет еще два специфических признака. Оно характеризуется личным участием обучающегося и педагога в образовательном отношении и, как правило, отсутствием у педагога и обучающегося права осуществлять персональный выбор другого участника этого отношения. Личное участие педагога в образовательном отношении прямо вытекает из специфики трудового договора, заключенного педагогом с образовательным учреждением. Согласно трудовому договору, трудовую функцию может осуществлять лишь лицо, с которым этот договор заключен. В противном случае имеет место неисполнение трудовых обязанностей работником и, следовательно, у работодателя имеются все основания для расторжения трудового договора с работником, трудовые функции которого исполняет другое лицо. Равным образом и лицо, принятое на учебу в конкретное образовательное учреждение, может реализовать свое право на образование только собственными действиями. Никакого представительства в образовательном процессе не допускается. В связи с тем, что конкретному образовательному отношению предшествует правоприменительная деятельность образовательного учреждения, которое само формирует кадровый состав преподавателей и контингент обучающихся, то и преподаватель и обучающиеся чаще всего не обладают правом выбора другой стороны отношения. Преподаватель, начиная занятия, как правило, не знает персонального состава аудитории, да и в дальнейшем его право на выбор обучающихся ограничивается небольшим кругом случаев и не является всеобщим. Обучающийся, поступая в образовательное учреждение, чаще всего не знает персонально своих будущих преподавателей и не может их выбирать в процессе обучения (исключение могут составлять лишь школа, иное общеобразовательное учреждение). Таким образом, образовательное отношение представляет собой отношение которое возникает между обучающимися, образовательными учреждениями, педагогическими работниками, иными лицами в процессе получения обучающимися общего или профессионального образования, подтвержденного специальным документом о соответствующем образовании и/или квалификации. Образовательное отношение по объекту, составу его участников, непосредственному содержанию представляет собой самостоятельный вид общественных отношений, который существенно отличается от экономических, политических, семейных, религиозных и иных социальных отношений. Образовательное отношение в отличие от экономических не связано с производством или распределением материальных благ. Хотя образовательные учреждения и выступают потребителями той или иной доли мате54

риальных благ, но их потребление осуществляется в социальной сфере, традиционно выносимой за пределы экономики. Образовательное отношение лежит вне политической сферы. Закон РФ «Об образовании» прямо запрещает образовательным учреждениям и педагогам принуждать обучающихся к вступлению в общественные, общественно-политические организации, движения и партии, а также принудительно привлекать их к деятельности в этих организациях и участию в агитационных кампаниях и политических акциях. Светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, закрепленный ст. 2 Закона, означает что религиозные и образовательные сферы общества не должны и не могут пересекаются между собой. Соответственно и образовательное отношение никак не может дублировать отношения, связанные с вероисповеданием личности и деятельностью религиозных конфессий. Наиболее близкая связь наблюдается между образовательными и семейными отношениями. Родители и иные законные представители обучающихся даже признаются субъектами образовательных отношений на начальных стадиях обучения, когда их дети еще не способны осознавать социального значения своих действий и со знанием дела принимать юридические значимые действия в образовательной сфере. Однако семья правомерно признается самостоятельной ячейкой гражданского общества, и возникающие в этой сфере отношения далеко выходят за пределы участия родителей в образовательных отношениях своих детей. Как самостоятельный вид образовательные отношения действуют в специальной сфере гражданского общества и государства между характерными только для этой сферы субъектами (обучающимися, педагогическими работниками, образовательными учреждениями) с целью передачи наличной культуры общества подрастающему поколению. Образовательные отношения требуют личного участия обучающихся и педагогов в образовательном процессе, являются длящимися и многоаспектными. Поскольку образование в современных условиях является приоритетной сферой деятельности общества и государства, то последнее осуществляет нормативно-правовое регулирование образовательных отношений с целью их упорядочения и реального обеспечения права человека и гражданина на качественное общее и профессиональное образование. Образовательные отношения после их регулирования нормами права переходят в новое состояние, приобретая статус правовых образовательных отношений. Итак, что принципиально нового вносит правовая форма в содержание образовательных отношений?

55

Глава 5. Содержание образовательных отношений как правовых отношений В теории права убедительно показано, что правовое отношение представляет собой форму реального общественного отношения и опосредствует его основные, устойчивые свойства, признаки, связи. Как справедливо писали О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский, правоотношение отдельно, вне какоголибо реального отношения, существовать не может. Нельзя, например, представить правоотношение по купле-продаже, которое бы существовало вне экономического отношения. Любое правовое отношение в сфере экономики, будучи волевым, неизбежно выражает, опосредует соответствующее экономическое отношение ( 24. С. 183. См. также: Ю.Г. Ткаченко. 87. С. 99- 105). Правовые образовательные отношения в общем и целом отражают содержание отношений, складывающихся в сфере образования. С помощью норм права социальным отношениям в сфере образования придается лишь устойчивый и общеобязательный характер и обеспечивается реальное действие путем осуществления государственными органами и органами местного самоуправления организационных, контрольных и иных мер, а в необходимых случаях и мер государственного принуждения. Наиболее ярко обусловленность правовых образовательных отношений социальными отношениями проявляется в системе прав и обязанностей участников образовательных правоотношений, а также в совокупности правовых норм, закрепляющих порядок (процедуры) и механизм реализации субъективных прав и исполнения юридических обязанностей участниками этих отношений. Следует отметить, что ни в Законе РФ «Об образовании», ни в конкретизирующих его нормативно-правовых актах не раскрывается содержание образовательного отношения, равно как и отсутствует норма, закрепляющая легальное определение понятия «образовательное отношение». Это несомненный пробел в законодательстве. Неурегулированным остался один из основных вопросов системного строения отрасли -- о ее предмете правового регулирования и содержании этого предмета. Отмеченный пробел преодолевается в процессе логического толкования норм Закона РФ «Об образовании», типовых положений о соответствующих типах образовательных учреждений, уставов образовательных учреждения, в которых закреплены права и обязанности участников образовательных отношений. Образовательное правоотношение является по преимуществу трехсторонним отношением. Его участниками одновременно выступают образовательное учреждение, обучающиеся и педагогические работники. Лишь при непосредственном и одновременном участии всех субъектов возможно возникновение и действие образовательного отношения. Четвертый участник образовательного отношения – родители или иные законные представители обучающихся – не является самостоятельной персоной в этом отношении и участвует в нем постольку, поскольку сами

56

обучающиеся оказываются еще неспособными сформулировать и выразить свою действительную волю. В качестве самостоятельного участника в образовательном отношении выступает коллектив обучающихся. Однако законодательство Российской Федерации не определяет его правового статуса и исключает из числа субъектов образовательного правового отношения. Поэтому, в дальнейшем, раскрывая содержание образовательного правоотношения, мы остановится на правах и обязанностях основных его участников – образовательных учреждений, педагогических работников и обучающихся. Каждый член данного триумвирата обладает оригинальной, только ему присущей совокупностью субъективных прав и юридических обязанностей. Но это не любая произвольно закрепленная законодателем совокупность. Каждое право, равно как и обязанность участников образовательного отношения в конечном итоге подчинены общей цели образовательного отношения – удовлетворению потребности обучающихся в качественном образовании, т.е. постижению объекта, которым оправдываются существование и социальная ценность самого образовательного отношения. Обязанность обеспечивать качественное образование лежит прежде всего на образовательном учреждении как низовом звене системы образования. Для реального исполнения этой обязанности образовательное учреждение в соответствии с ч. 1 ст. 32 Закона РФ «Об образовании» самостоятельно решает вопросы осуществления образовательного процесса, подбора и расстановки кадров, научной, финансовой и иной деятельности в пределах, установленных законодательством Российской Федерации и иными нормативно-правовыми актами. Таким образом, образовательное учреждение выступает в двух ипостасях. Прежде всего оно предстает субъектом управленческих, гражданскоправовых, трудовых и иных необразовательных отношений, реализуя предоставленные им права: 1) органа управления образовательным процессом; 2) владельца или собственника имущества, необходимого для осуществления образовательного процесса; 3) работодателя. Одновременно образовательное учреждение выступает и непосредственным участником образовательных отношений, регулируемых нормами образовательного права. Как орган управления образовательное учреждение наделяется правом самостоятельно осуществлять организацию и совершенствование методического обеспечения образовательного процесса, разрабатывать и утверждать образовательные программы и учебные планы, рабочие программы учебных курсов и дисциплин, по согласованию с органами местного самоуправления разрабатывать и утверждать годовые календарные учебные графики. В пределах собственных финансовых средств образовательное учреждение правомочно решать вопросы материально-технического обеспечения и оснащения образовательного процесса и оборудования помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями. 57

Образовательное учреждение, реализуя предоставленные ему права юридического лица, осуществляет материально-техническое обеспечение образовательного процесса необходимыми денежными и материальными ресурсами, осуществляет строительство и ремонт зданий, учебных аудиторий, приобретает необходимое оборудование, учебники и учебные пособия, иную учебную и научную литературу, привлекает дополнительные финансовые, в том числе и валютные, средства за счет предоставления дополнительных платных услуг, ведения платной образовательной деятельности, аренды помещений и иных, предусмотренных уставом образовательного учреждения, услуг и некоторых иных источников. Как работодатель образовательное учреждение правомочно принимать действенные меры в сфере подбора, расстановки педагогических кадров и повышения их квалификации, а также приема на работу иных работников. В число основных правомочий образовательного учреждения в сфере кадровой политики входят -- установление штатного расписания, распределение должностных обязанностей, ставок заработной платы и должностных окладов работников в пределах собственных финансовых средств, определение порядка и размеров премирования своих работников. Полномочия образовательных учреждений в сфере административного, гражданского и трудового права, осуществляются в той мере, в какой это способствует надлежащему осуществлению образовательного процесса и обеспечивает реализацию конституционного права обучающихся на качественное образование. Активное использование образовательным учреждением своих прав как органа управления, юридического лица и работодателя создает необходимые условия для его участия в образовательном отношении в качестве стороны, способной надлежащим образом исполнять возложенные законодательством обязанностей. Законом РФ «Об образовании» на образовательное учреждение возлагаются следующие обязанности: 1) надлежащим образом выполнять свои функции; 2) реализовывать в полном объеме образовательные программы и обеспечивать качество образования своих выпускников; 3) обеспечивать безопасные условия жизни и здоровья обучающихся и работников во время образовательного процесса; 4) не нарушать прав и свобод других участников образовательных отношений. Образовательное учреждение, таким образом, участвует в образовательном отношении прежде всего в качестве обязанной стороны, действующей в интересах обучающихся. За ненадлежащее исполнение обязанностей образовательное учреждение несет юридическую ответственность в виде лишения государственной аккредитации и возмещения ущерба выпускникам, причиненного некачественным образованием ( см.: ст. 25, 49 Закона РФ «Об образовании»).

58

Совокупность прав, которыми наделяется образовательное учреждение в качестве участника образовательных отношений, законодательство закрепляет не столь четко, как обязанности. В соответствии со ст. 32 Закона РФ «Об образовании» правомочия образовательных учреждений выражаются в их праве самостоятельно формировать контингент обучающихся ( за исключением учреждений, которым законодательство такого права не предоставляет), а также осуществлять текущий контроль успеваемости, проводить промежуточную аттестацию обучающихся и выдавать свои выпускникам документ о соответствующем уровне образования. Формально эти права образовательного учреждения можно отнести к управленческим (административным), поскольку в них идет речь о таких типичных формах властно-распорядительных действий, как принятие индивидуальных правовых актов, контроль, выдача документов. Однако в этих действиях наличествуют признаки, нехарактерные для типичных управленческих действий. Приказ о зачислении гражданина в состав обучающихся конкретного образовательного учреждения является правоприменительным актом. Такой акт должен содержать, во-первых, юридически властное предписание, вовторых, быть общеобязательным. Орган управления принимает правоприменительные акты в одностороннем порядке, без учета согласия лиц, которых этот акт касается, а принятый акт всегда «содержит обязательное юридически властное предписание, он императивен» ( Ю.А. Старилов. 77. Ч.2. Книга 2. С. 58). Однако в приказе о принятии гражданина на учебу отсутствуют эти признака отсутствуют. Формируя контингент обучающихся, руководитель образовательного учреждения не может принимать решения в одностороннем порядке. Он связан волеизъявлениями только тех лиц, которые пожелали обучаться в данном образовательном учреждении и итогами конкурса. Только уровень знаний, показанных абитуриентом на вступительных экзаменах, а не субъективное усмотрение правоприменителя, является основанием для зачисления в образовательное учреждение. Приказ о приеме конкретного гражданина в образовательное учреждение не имеет общеобязательного характера для этого лица. Обучающийся может не приступить к занятиям, равно как и прекратить их в любой момент, не неся при этом никакой административной, дисциплинарной или иной ответственности. Таким образом, право образовательного учреждения самостоятельно формировать контингент обучающихся, по нашему мнению, входит в систему образовательных, а не управленческих правоотношений. Еще меньше оснований включать в систему управленских отношений право образовательного учреждения выдавать своим выпускникам документы о соответствующем образовании и/или квалификации. Приказ принимается по итогам аттестации обучающихся, на основании решения государственной экзаменаци-

59

онной комиссии и не зависит от одностороннего волеизъявления руководителя образовательного учреждения. Каждое образовательное учреждение ведет постоянный и многообразный контроль. Так, органы управления школой контролируют выполнение учебных планов, режим учебных занятий и посещаемость учащихся, работу классных руководителей, ведение школьной документации, работу методических объединений, проблемных групп, работу школьной библиотеки, состояние воспитательного процесса, качество работы обслуживающего персонала, состояние и сохранность материально-технической базы школы (90. С. 99). Все формы названного контроля осуществляются в целях оптимизации процессов управления образовательным учреждением и правомерно входят в систему управленческих, административных отношений. Принципиально иным предстает текущий контроль качества образования, промежуточной и итоговой аттестации обучающихся. Качество образования предстает «вещью в себе», выявление которой становится возможным с применение весьма сложных процедур. Желание образовательного учреждения, а также органов управления образования и общества в целом иметь объективные сведения о качестве обучения и воспитания обучающихся удовлетворяется с помощью специальных приемов, методов, применяемых только в образовательной сфере. Во-первых, критерием качества выступает государственный образовательный стандарт, содержащий единые требования к уровню знаний, навыков и умений обучающихся. Во-вторых, процесс объективации знаний, навыков и умений, присущих обучающимся, достигается при помощи разного рода итогов и поэтапных испытаний обучающихся по установленным дисциплинам учебного плана, защиты итоговых и поэтапных комплексных квалификационно-образовательных работ ( контрольных, классных, домашних, курсовых, дипломных, выпускных и др.). В-третьих, в целях снижения субъективности оценок качества образования обучающихся практикуется коллегиальное (комиссионное) проведение их аттестации ( См. Н.А. Селезнева. 68). Словом, процесс контроля качества образования настолько модифицирован, приспособлен к специфике контролируемого объекта, что он является органичной и неотъемлемой частью образовательного процесса и правомерно входит в содержание образовательных отношений. А поэтому и право на ведение контроля качества образования относится к совокупности прав образовательного учреждения, характеризующих его как участника образовательных отношений. Таким образом, образовательное учреждение играет ключевую роль в образовательном процессе. Оно выступает прежде всего стороной образовательного правоотношения, обязанной обеспечивать реализацию конституционных прав граждан на образование, давать им качественное образование. Образовательное учреждение законодательством наделено и опреде60

ленной совокупностью прав, в том числе, правом на самостоятельное формирование контингента обучающихся, на осуществление текущего контроля за успеваемостью и промежуточной аттестацией обучающихся. В связи с тем, что права образовательного учреждения как участника образовательных отношений в действующем законодательстве закреплены недостаточно четко и полно, вопрос о совокупности таких прав и их содержании остается во многом открытым. В образовательных отношениях педагогические работники выступают прежде всего специалистами, которые своими действиями осуществляют образовательных процесс, ведут занятия с обучающимися. Для реализации педагогическими работниками своих профессиональных знаний, навыков и умений, законодательство Российской Федерации предоставляет им достаточно широкий спектр прав и свобод. Так, ч. 4 ст. 55 Закона РФ «Об образовании» закрепляет право педагогических работников на свободу выбора и использования методик обучения и воспитания, учебных пособий и материалов, методов оценки знаний обучающихся. Одновременно Закон обязывает их не нарушать устав образовательного учреждения, не применять методов воспитания, связанных с физическим или психическим насилием над личностью обучающегося, не появляться на работе в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения. Следует иметь ввиду, что права и обязанности педагогических работников входят в содержание образовательного отношения только по отношению к обучающимся. Педагогическая деятельность, взятая во взаимосвязи педагогических работников и образовательного учреждения как работодателя, лежит за пределами образовательного отношения. Осуществление педагогическими работниками трудовой деятельности по найму регулируется нормами трудового законодательства. Сказанное в полной мере относится и к нормам трудового права, закрепленным в законодательстве об образовании. Такие нормы направлены на регулирование специфики трудовых отношений в образовательной сфере и образуют комплексные институты образовательного и трудового законодательства ( см. подробнее гл. 4 разд. П). Характеризуя субъективные права и юридические обязанности обучающихся, мы абстрагируемся от их конституционных прав на образование, поскольку такими правами обладают все жители Российской Федерации. Обучающиеся – это та часть жителей, которая реализовала свое конституционное право на образование, вступив в конкретное образовательное правоотношение, и тем самым приобрела новые права и дополнительные обязанности. Именно эти права и обязанности и характеризуют обучающихся в качестве участников образовательных отношений. Обучающиеся предстают участниками образовательных отношений, во имя которых ведется и образовательный процесс и существуют сами от61

ношения. Образовательное учреждение, равно как и педагогические работники оправдывают свою деятельность, а также понесенные обществом и государством затраты на образование в той мере, в какой обучающиеся получают качественное образование, оказываются способными быть полезными членами гражданского общества и достойными гражданами своего государства. Поэтому вполне понятно стремление российского законодательства максимально полно закрепить права и свободы обучающихся, а также юридические гарантии их реализации в конкретных отношениях. Совокупность прав и обязанностей обучающихся законодатель ставит в прямую зависимость от формы получения образования. Для лиц, получающих образование в очной, очно-заочной и заочной формам обучения, Закон РФ «Об образовании» предоставляет право на получение образования в соответствии с государственными образовательными стандартами. Реальность этого права обеспечивается образовательным учреждением и педагогическими работниками, обязанными осуществлять обучение не ниже требований государственных образовательных стандартов, а также предоставлять на бесплатной основе в пользование обучающихся библиотечно-информационные ресурсы образовательного учреждения. По желанию обучающихся, образовательный процесс может проводиться не только по учебным планам образовательного учреждения, но и по индивидуальным планам и даже ускоренными темпами. Граждане, получающие образование в неаккредитованном образовательном учреждении, либо в форме семейного образования, или самообразования, наделяются правом на аттестацию в форме экстерната в аккредитованном образовательном учреждении соответствующего типа. В системе прав, предоставленных обучающимся, большой удельный вес занимают права-гарантии, призванные нейтрализовать действие ряда факторов, препятствующих получению образования. Это, в частности, право на отсрочку от призыва на военную службу на время обучения на дневном отделении образовательного учреждения, право на перевод в другое образовательное учреждение в случае прекращения деятельности образовательного учреждения, в котором обучающиеся получали образование, право на стипендию и других меры социальной защиты, предоставляемые государством или органами местного самоуправления. Действенными гарантами прав обучающихся как участников образовательных отношений предстают нормы, которые запрещают образовательному учреждению или его органам управления посягать на свободу обучающихся, в том числе без их согласия привлекать к труду, не предусмотренному образовательной программой, принуждать к посещению не предусмотренных учебным планом мероприятий, к вступлению в партии или общественные организации. Образовательным учреждениям и педагогическим работникам запрещается также посягать на честь и достоинство обучающихся,

62

на свободу совести, на свободное выражение собственных мнений и убеждений. В отличие от образовательных учреждений, чьи обязанности действующее законодательство формулирует весьма четко, Закон РФ «Об образовании» не закрепляет обязанностей обучающихся. Одновременно Закон предоставляет образовательному учреждению право принимать меры дисциплинарного воздействия к обучающимся. Так, орган управления образовательного учреждения может исключить из данного образовательного учреждения обучающихся, достигших четырнадцатилетнего возраста, за совершение противоправных деяний или грубых и неоднократных нарушений устава образовательного учреждения ( ст. 19 Закона). Получается парадоксальная, с точки зрения принципов права, ситуация - юридическая ответственность есть, а оснований для ее применения в виде неисполнения возложенных юридических обязанностей нет. Законодатель допустил грубую законотворческую ошибку, установив права без возложения корреспондирующих этим правам обязанностей. Отмеченный пробел в Законе РФ «Об образовании» восполнен Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», возложившим на студентов обязанности овладевать знаниями, выполнять в установленные сроки все виды занятий, предусмотренные учебным планом и образовательными программами высшего профессионального образования, соблюдать устав высшего учебного заведения, правила внутреннего распорядка и правила общежития. Предусмотренные Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» обязанности студентов вузов в равной мере приемлемы для обучающихся в учреждениях общего, начального и среднего профессионального образования, которые также обязаны соблюдать учебную дисциплину, устав и иные локальные акты образовательного учреждения. Названные обязанности, будучи всеобщими, по нашему мнению, должны быть закреплены в Законе РФ «Об образовании». Таким образом, содержание образовательного правового отношения в общем и целом соответствует содержанию образовательного общественного отношения, так или иначе зависит от него. В ранг правовых переводятся прежде всего те права участников образовательного отношения, реальное исполнение которых в значительной степени зависит от воли и действий других участников этого отношения. Придавая общеобязательное значение таким правам, законодатель определяет и круг лиц, действиями которых обеспечивается реальность субъективных прав, возможность удовлетворения потребности управомоченного лица в качественном образовании, ином духовном или материальном благе. Особый акцент в законодательстве делается на закрепление прав обучающихся, поскольку для их реализации требуется прежде всего совершение определенных позитивных действий со стороны образовательного уч63

реждения и педагогических работников. В связи с тем, что значительная часть таких действий носит сложный, многоаспектный характер, то законодатель не ограничивается одной лишь констатацией обязанностей, а нередко устанавливает: 1) процедурные нормы, предписывающие, каким образом и в каком порядке должны действовать участники образовательного отношения в процессе реализации своих субъективных прав и исполнения юридических обязанностей; 2) требования, которым должны удовлетворять результаты осуществления процедурных норм или иных действий, осуществляемых в процессе исполнения обязанностей. Закрепляя в нормативно-правовых актах процедурные нормы и требования к результатам деятельности участников образовательного отношения, законодатель не изобретает их заново, а ориентируется на передовой опыт ведения образовательной деятельности в стране и за рубежом, на достижения педагогической науки и рекомендации специалистов сферы образования. Общеобязательность придается тем приемам, способам действия участников образовательного отношения, которые, по мнению законодателя, имеют значительные достоинства перед другими приемами, в частности, являются оптимальными, наиболее эффективными, экономичными и др. Наиболее важные процедурные нормы и требования к тем или иным документам, другим результатам деятельности участников образовательного правоотношения содержатся в ст. 6, 7,9, 13, 14,15, 16 и других частях Закона РФ «Об образовании». Например, ч. 1 ст. 15 Закона предоставляет образовательным учреждениям право самостоятельно регламентировать организацию образовательного процесса и одновременно называет перечень документов, которые необходимо разработать в данных целях. Это учебный план, годовой календарный учебный график и расписание занятий. Ч. 2 ст. 16 Закона предписывает образовательным учреждениям в обязательном порядке при приеме граждан знакомить их или их законных представителей с уставом учреждения, лицензией на право ведения образовательной деятельности и другими документами, регламентирующими организацию образовательного процесса. Наибольшая часть процедурных норм содержится в подзаконных нормативно-правовых актах Президента и Правительства Российской Федерации, а также Минобразования России. Закон РФ «Об образовании» в силу его небольшого объема не содержит детального регулирования процедур осуществления действий участниками образовательных отношений и поручает принятие соответствующих нормативно-правовых актов федеральным органам исполнительной власти ( см. ч. 1 и 3 ст. 7; ч. 7 ст. 9; ч. 3 ст. 10; ч. 5 ст. 12 и др.). В законодательстве Российской Федерации , получили закрепление наиболее характерные и необходимые компоненты образовательного процесса, прогрессивные приемы и способы ведения образовательной деятельности. Стадийный, цикличный характер образовательных отношений за64

креплен нормами закона, устанавливающими преемственность образовательных программ дошкольного, основного общего и среднего (полного) общего образования, возможность перевода обучающихся в другой класс, на другой курс при условии успешного овладения ими предшествующим материалом и отсутствия академической задолженности. Действующее законодательство обстоятельно регламентирует также порядок деятельности участников образовательного отношения на стадии приема в образовательное учреждение, проведения лекционных и семинарских занятий, текущей и итоговой аттестации, иных стадиях образовательного процесса. Обусловленность нормативно-правового регулирования образовательных отношений спецификой образовательного процесса, наличной практикой в этой сфере весьма очевидно проявляется в системе правовых и иных гарантий, которые закрепляет законодатель в целях обеспечения реального действия субъективных прав участников образовательных правоотношений. Образовательная сфера подобно любой иной социальной сфере тесно связана с экономикой, политикой, иными частями гражданского общества и постоянно находится под их позитивным или негативным воздействием. Чтобы нейтрализовать действие негативных факторов на образовательные отношения, в законодательстве используется весь спектр приемов, разработанных в этих целях законотворческой практикой: дополнительные стимулы правомерного поведения, запреты, правовые гарантии, материальные или иные социальные льготы (см. ст. 42, 43, 50, 51,55 Закона РФ «Об образовании). В целях вовлечения в образовательную сферу наиболее способных, квалифицированных преподавателей, законодатель устанавливает им ряд значительных трудовых льгот и гарантий, например, удлиненный ежегодный оплачиваемый отпуск, сокращенный рабочий день, право на получение пенсии за выслугу лет до достижения пенсионного возраста и др. Широкий перечень льгот установлен для обучающихся. Так, обучающиеся очной формы обучения государственных или муниципальных образовательных учреждений имеют право на такие социальные льготы, как на стипендия, льготное или бесплатное питание, льготный проезд на транспорте и др. Образовательные отношения с переходом в ранг правовых становятся общеобязательными и вследствие этого получают надлежащую правовую защиту. Стремление законодателя обеспечить полное, всестороннее и эффективное нормативно-правовое регулирование образовательных отношений, приводит к тому, что нормы, закрепляющие содержание этих отношений, существенно дополняются и конкретизируются процессуальными нормами и предписаниями, устанавливающими требования к результатам наиболее значимых действий участников образовательного учреждения, а также

65

разного рода нормами, предусматривающими запреты, льготы, правовые и иные гарантии. В результате нормативно-правового регулирования образовательных отношений, таким образом создается новое явление в правовой сфере – образовательное правоотношение, которое характеризуется единством, целостностью и рядом специфических признаков, т.е. обладает всеми признаками относительно самостоятельного системного образования. Единство образовательного правового отношения определяется его основанием – образовательным отношением как явлением социальной сферы. Будучи устойчивой, массовидной связью, в которую вступают граждане, образовательные учреждения и педагогические работники, образовательное отношение предстает единым целостным образованием. Как показано в предыдущей главе, единство образовательного отношения обусловливается тем, что оно действует только в одной сфере социального бытия – образовательной сфере и отражает только его специфические черты, признаки. Как целостное явление образовательное отношение включает в себя в качестве составных компонентов все те элементы, из которых состоит любое общественное отношение – субъект, объект, субъективные права и юридические обязанности. Призванное отразить специфику образовательного отношения в его основных, сущностных чертах и связях, образовательное правовое отношение строится по образу и подобию своего социального основания. Правовое образовательное отношение является единым потому что, во-первых, таковым предстает его основание – образовательное социальное отношение; вовторых, это основание оказывается и единственным. Административные, трудовые, гражданские отношения, действующие в образовательной сфере, опосредуются соответствующими им правовыми нормами и лежат за пределами содержания образовательного правоотношения. Целостность образовательного правоотношения определяется тем, что оно имеет ту же структуру, что и образовательное отношение, включает в модифицированном виде все его части – субъекта, объекта, субъективное право и юридическую обязанность. Как целостное явление образовательное правоотношение характеризуются рядом специфических свойств, выделяющие его из системы остальных правоотношений. Можно назвать, как минимум, четыре таких свойства: 1) сочетание в праве на образование правомочия и дозволения; 2) сочетание обязанности с властными полномочиями у образовательного учреждения и педагогических работников; 3) отсутствие у обучающихся права на иск к образовательному учреждению, ненадлежаще исполняющему свои обязанности и не обеспечивающему качественного образования; 4) отсутствие юридической ответственности у обучающихся за прекращение ими без

66

уважительных причин занятий в государственном или муниципальном образовательном учреждении общего или профессионального образования. Праву на образование обучающихся безусловно корреспондирует обязанность образовательного учреждения и педагогических работников создавать все необходимые условия для того, удовлетворения обучающимися потребности в общих или профессиональных знаниях. Однако самая плодотворная деятельность образовательный учреждений и педагогов не даст позитивных результатов, если сами обучающиеся не будут активно участвовать в образовательном процессе, добросовестно исполнять свои обязанности по овладению знаниями и выполнять в установленные сроки все виды занятий, предусмотренные учебным планом и образовательными программами высшего профессионального образования. Таким образом, объект образовательного правоотношения - качественное образование - может быть достигнут при органичном сочетании права обучающихся на образование, реализуемого с помощью обязанной стороны правоотношения (педагогических работников, и образовательного учреждения), и с дозволением, реализуемым собственными действиями обучающихся. Гражданскому праву, равно как и административному не известны правоотношения, когда бы один из участников правоотношения обладал одновременно и правомочием, и дозволением, а возможность постижения объекта ставилась в прямую зависимость от активности и добросовестности реализации дозволения управомоченной стороной. Гражданское правоотношение характеризуется равенством их сторон. «Ни одна из сторон в гражданском правоотношении не может повелевать другой стороной и диктовать ей свои условия в силу занимаемого положения» (17. С. 77). В административном праве, наоборот, большая часть правоотношений строится на отношениях «власти-подчинения», когда одна сторона обладает правом предписывать другой стороне строго определенное поведение, а другая сторона обязана выполнить это предписание. В образовательном правоотношении обязанная сторона наделяется правом в одностороннем порядке принимать обязательные для управомоченной стороны решения. Образовательное учреждение, призванное создавать необходимые условия для реализации конституционного права обучающихся на образование, осуществлять надлежащим образом образовательный процесс, по отношению к обучающимся предстает и как лицо, обладающее властными полномочиями. Оно может в одностороннем порядке устанавливать обязательные для обучающихся образовательные программы и учебные планы, годовые календарные учебные графики, обязывать обучающихся выполнять практические занятия, проходить в установленные сроки текущую или итоговую аттестацию и др. Педагогический работник также в процессе проведения занятий и аттестации обучающихся наделяется определенными власт67

ными полномочиями и может принимать в одностороннем порядке решения, обязательные для обучающихся, в том числе в одностороннем порядке оценивать уровень их знаний и умений. Каждая из сторон гражданского правоотношения и обязанная сторона административного правоотношения в целях защиты своего нарушенного права другой стороной правоотношения имеет право обратиться с иском в суд. Конституция РФ предоставляет гражданам право обжаловать в суд любое действие и решение органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. Но эти положения не распространяются на образовательное отношение. Действующее законодательство не предусматривает права обучающихся обжаловать в суд утвержденные образовательным учреждением образовательные программы и планы, календарные учебные графики. Обучающиеся не могут самостоятельно предъявить к образовательному учреждению иски о возмещении ущерба, причиненного некачественным образованием. Согласно ст. 49 Закона РФ «Об образовании» такие иски могут предъявляться уполномоченными органами управления образованием на основании рекламации государственной аттестационной службы на качество подготовки обучающихся. Отсутствие у обучающихся права на предъявление иска к образовательному учреждению по ряду их действий и решений в значительной мере компенсируется невозможностью привлечения обучающихся к юридической ответственности за прекращение без уважительных причин занятий в государственном или муниципальном образовательном учреждении общего или профессионального образования. Действующее законодательство не предусматривает каких-либо санкций в отношении обучающихся, которые по собственному желанию и без уважительных причин, прекратили занятия в образовательном учреждении. На них не возлагается обязанность полностью или частично компенсировать затраты государственного или муниципального образовательного учреждения, понесенные в период обучения. Лицо, добровольно прекратившее занятия в одном образовательном учреждении, не ограничивается даже в праве поступать на первый курс другого образовательного учреждения. Между тем в гражданском и тем более в административном праве такая ситуация невозможна. По общему правилу, гражданские договоры должны исполняться на тех условиях, на которых было достигнуто соглашение, и не должны изменяться (17. С. 499). Соответственно и право стороны в одностороннем порядке изменить или прекратить договор возникает в редких случаях, прямо предусмотренных в законе, и на основании решения суда. Односторонний отказ от исполнения договора без решения суда является существенным нарушением договора и влечет за собой обязанность лица, отказавшегося от исполнения договора, возместить убытки, понесенные другой стороной.

68

Неисполнение обязанности в административном правоотношении признается проступком, влекущим административную и/или иную юридическую ответственность. Таким образом, образовательное правовое отношение, будучи формой одного из видов общественных отношений, также обособляется в системе права в относительно самостоятельный вид. Опосредствуя характерные, специфические черты предмета регулирования, образовательное правоотношение существенно отличается от гражданско-правовых, административных и иных правоотношений, действующих в образовательной сфере. Чтобы отразить максимально полно специфику образовательных отношений в системе действующих норм, государство вынуждено принимать значительное число специальных законов и иных нормативно-правовых актов, в которых предписания, посвященные регулированию собственно образовательных отношений занимают центральное место, определяют возможность и пределы применения норм других отраслей права. Говоря об обусловленности образовательных правовых отношений социальными отношениями, нельзя трактовать эту обусловленность упрощенно, как некое зеркальное, само собой проявляющееся отражение социального феномена в праве. Процесс формирования правовых норм, регулирующих образовательные отношения, как и любой иной правотворческий процесс носит сложный, противоречивый характер, где степень соответствия правового социальному зависит от различных факторов: экономических, политических, способности законодателя правильно понять закономерности функционирования образовательной сферы и адекватно выразить их в правовой сфере. Поэтому все законодательство, в том числе и об образовании, носит вариативный характер. Система образования даже в экономически и политически сходных странах регулируется далеко не одинаково, о чем убедительно свидетельствует законодательство государств-участников СНГ и стран Балтии. Как показывает сравнительный анализ, различие в подходах законодателей этих стран к нормативно-правовому регулированию образовательных отношений сказывается даже на уровне принципов образования и образовательной политики. Например, оказалось, что не имеется ни одного принципа образования, который бы присутствовал во всех законах, а всего в анализируемых законах об образовании содержится более 40 принципов. Многообразие принципов, закрепленных государствами- участниками СНГ и стран Балтии в законах об образовании, объясняется не столько оригинальностью самой государственной политики в сфере образования или экономическими причинами, сколько субъективизмом законодателя, отсутствием у него надлежащей научно-обоснованной базы в сфере образовательного права. В поисках оптимального варианта нормативно-правового регулирования законодатель выбирает такой вариант, который, по его мнению, наилучшим образом соответствует специфике образовательных отношений, 69

задачам, стоящим перед государством и обществом, интересам личности и экономическому благополучию общества. Как показывает практика, далеко не всякий вариант нормативно-правового регулирования оказывается действенным и оправдывает связываемых с ним надежд, в связи с чем в обществе и государстве идет постоянный поиск новых, оптимальных и эффективных методов, вариантов правового регулирования. Однако при всем субъективизме законодателя при регулировании общественных, в том числе и образовательных отношений, нормы права неизбежно находятся в том или ином подобии с отражаемыми ими отношениями и действуют в той мере, в какой законодатель сумел правильно понять закономерности и состояние общественных отношений и отразить их в системе норм права. Глава 6. Субъекты образовательных правоотношений Характеристика образовательных отношений как самостоятельного вида общественных и правовых отношений логически продолжается в их третьем компоненте – субъектах. В этом качестве, как говорилось ранее, выступают обучающиеся, образовательное учреждение, педагогические работники и родители (законные представители) обучающихся. Для того, чтобы стать участником образовательного отношения субъект должен обладать правоспособностью и дееспособностью. Напомним, что в общей теории права правоспособность понимается как предусмотренная нормами права способность лица иметь субъективные права и нести юридические обязанности. Это свойство не зависит от лица, его правовой и социальной активности, а предстает для него внешней необходимостью, закрепленной действующим законодательством. Государство, принимая законы, иные нормативно-правовые акты, признает граждан, организации, учреждения, государственные органы и иных лиц в качестве субъектов правоотношений, предоставляет им возможность вступать в эти правоотношения, действовать определенным образом. Например, в сфере образования граждане наделяются правом получать бесплатно среднее (полное) общее образования, а на конкурсной основе и высшее профессиональное образование. Одновременно на граждан возлагается обязанность получить основное общее образование, своевременно выполнять предусмотренные учебным планом задания и др. Иной предстает правоспособность граждан в гражданском праве. Им предоставляется возможность иметь имущество на праве собственности, наследовать и завещать его, заниматься предпринимательской и любой иной не запрещенной законом деятельностью, создавать юридические лица самостоятельно или совместно с другими гражданами и юридическими лицами и др. Именно закрепленная законом и иными нормативно-правовыми актами способность граждан и иных лиц вступать в конкретные правоотноше70

ния, а также нести обязанности в этих отношениях составляет содержание правоспособности. Если система действующих норм не предоставляет субъекту никаких прав в соответствующей сфере общественных отношений, субъект не обладает правоспособностью в данной сфере и не может выступать участником конкретных правоотношений. Например, коммерческие организации не могут заниматься образовательной деятельностью, осуществлять реализацию одной или нескольких образовательных программ общего или профессионального образования, обеспечивать содержание и воспитание обучающихся или воспитанников. Согласно законодательству негосударственные образовательные учреждения могут создаваться только в форме некоммерческой организации. Следовательно коммерческие организации не признаются субъектом правоотношений в данной сфере и не обладают правоспособностью. Деятельный аспект граждан и иных лиц, связанный с возникновением, изменением или прекращением конкретных правоотношений, охватываются понятием «дееспособность» - способность субъекта вступать в конкретное правоотношение и своими действиями приобретать права и обязанности, осуществлять и исполнять их. В большинстве отраслей права правоспособность и дееспособность присутствуют у субъекта одновременно. Так, в трудовом праве работник может осуществлять трудовую деятельность только лично, своими действиями. Поэтому трудоспособный человек является и правоспособным, и дееспособным. Отсутствие последней по состоянию здоровья, либо по возрасту означает и невозможность реализовать свою правоспособность быть субъектом трудового правоотношения. Исключение составляет гражданское право. В нем допускаются ситуации, когда правоспособность и дееспособность могут принадлежать разным лицам. Несовершеннолетние, а также психически больные лица, признанные судом недееспособными, обладают только правоспособностью. Более того, суду разрешается ограничивать правоспособность лиц, злоупотребляющих алкоголем или наркотическими средствами и ставящих в тяжелое материальное положение семью. В конкретных правоотношениях права недееспособных лиц реализуются действиями их родителей или иных законных представителей. Совокупность правоспособности, дееспособности, а также конкретных прав и обязанностей, которыми нормы права наделяют граждан и иных лиц, понимается как правовой статус. В зависимости от уровня норм, которыми определяются права и обязанности участников образовательного правоотношения, можно выделить шесть видов статусов: международноправовой, конституционный, отраслевой, специальный, региональный и индивидуальный. Международноправовой статус участников образовательного правоотношения формируется под действием норм международного права, за71

крепленных ООН, Советом Европы, иными международными организациями, а также договоров, заключенных Российской Федерацией с другими государствами. Всеобщая декларация прав человека, пакты о правах человека и другие нормативно-правовые акты ООН, ЮНЕСКО, Совета Европы закрепляют право граждан на образование, устанавливают необходимые правовые гарантии этого права, обстоятельно регламентируют права и обязанности педагогических работников. Конституционный статус участников образовательного правоотношения в Российской Федерации определяется Конституцией, которая устанавливает конституционное право граждан на образование (ст. 43), предоставляет педагогическим работникам свободу преподавания (ст.44). Кроме того, конституционный правовой статус участников образовательных отношений определяется общими нормами, закрепляющими права и обязанности всех субъектов определенного вида. Например, конституционный правовой статус педагогических работников и обучающихся составляют права и обязанности, предусмотренные ст. 23, 29, 41, 44 Конституции РФ. Это право на защиту своей чести и достоинства, право на свободу мысли и слова, на охрану здоровья. Отраслевой статус участников образовательного правоотношения, закреплен Законом РФ «Об образовании», иными нормативно-правовыми актами и включает в себя их общие права и обязанности. Это, например, государственные гарантии прав граждан Российской Федерации, предусмотренные ст. 5 Закона, предписания ст. 32 этого Закона, устанавливающие компетенцию образовательного учреждения. Отраслевой правовой статус педагогических работников определяется в соответствии со ст. 53-56 Закона РФ «Об образовании». В связи с тем, что общие права участников образовательного правоотношения дополняются и конкретизируются специальными правами и обязанностями, характерными только для отдельных групп субъектов, то и специальный правовой статус характеризует права и обязанности, присущие участникам каждой такой группы Например, специальный правовой статус обучающихся по программам общего образования, как известно, значительно отличается от правового статуса обучающихся по программам профессионального образования. Специальный правовой статус участников правоотношений в области высшего и послевузовского образования закреплен Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», а также типовыми положениями об образовательных учреждениях определенного типа, другими нормативно-правовыми актами. Общий и специальный правовой статус участников образовательного правоотношения дополняется правами и обязанностями, закрепленными законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации. Например, законами субъектов Российской Федерации предоставляются обучающимся или педагогическим работникам дополнительные со72

циальные льготы. Совокупность прав и обязанностей участников образовательных отношений, закрепленная нормативно-правовыми актами субъекта Российской Федерации, образует их региональный правовой статус. Индивидуальный правовой статус характеризует права и обязанности, присущие конкретным субъектам сообразно их социально-правовому положению. В частности, индивидуальный правовой статус граждан определяется их возрастом, родом занятий, отношением к сфере образования, участием в образовательном процессе и т.д. В силу уникальности социальноправового положения каждого участника образовательного отношения уникальным предстает и его индивидуальный правовой статус в области образования. Особенность правового статуса участников образовательных отношений состоит в том, что на любом уровне образования он в полной мере сохраняет специфику образовательного права и не переходит в правовой статус субъектов других отраслей права. Поскольку каждая отрасль права имеет свой уникальный предмет правового регулирования, то и опосредствующие его правоотношения всегда характеризуются оригинальной системой прав и обязанностей. Не является исключением из этого правила и образовательное право. Содержание образовательного правоотношения как совокупности прав и обязанностей обучающихся, педагогических работников и образовательного учреждения не дублируется никакой иной отраслью права. Соответственно и правовой статус участников образовательного отношения уникален, не повторяется полностью или частично правовыми статусами субъектов гражданских, административных и иных отраслей права. Значительной спецификой характеризуется правовой статус обучающихся. При чем это различие наблюдается в содержании не только конкретных прав и обязанностей, но и их правоспособности и дееспособности. Во-первых, значительной спецификой обладает возраст, с которого у обучающихся наступает дееспособность. Во всех отраслях права (трудовом, административном, семейном, уголовном и др.) гражданин как субъект соответствующих отношений должен иметь определенный, достаточно зрелый возраст. Полная дееспособность, т.е. право своими действиями приобретать права и обязанности, у граждан возникает в 18 лет, а в некоторых отраслях права и в более раннем возрасте. Например, по ряду составов преступлений к уголовной ответственности могут привлекаться лица с 14 лет, выступать субъектом трудовых отношений по найму - с 15 лет. Однако в образовательном отношении субъект является дееспособным с самого раннего возраста ¾ с момента занятий в дошкольных или начальных общих образовательных учреждениях, т.е. с четырех ¾ семи лет. В.И. Шкатулла полагает, что лица, не достигшие 18-летнего возраста, как субъекты образовательного отношения обладают “ограниченной дееспособностью, которая постоянно возрастает, изменяется” (98. С. 70). По наше73

му мнению, подобное положение является неточным. Признание несовершеннолетних субъектами с ограниченной дееспособностью в образовательном отношении, означало бы, что их недостающая правоспособность должна восполняться родителями или законными представителями, как это имеет место в гражданском праве. Но чем конкретно ограничивается дееспособность обучающихся и каким образом могут ее восполнить родители (законные представители)? Образовательные программы дошкольного и начального общего образования в состоянии освоить любой здоровый ребенок. Обучающийся с первых же дней учебы обладает всей полнотой прав и обязанностей и несет ответственность за допущенные им дисциплинарные проступки и ненадлежащее освоение образовательных программ. Может быть, родители (законные представители) должны участвовать в образовательном процессе и усваивать образовательную программу, которую не в состоянии усвоить их дети или опекаемые? Однако и этого не требуется. Статья 52 Закона РФ “Об образовании” предоставляет родителям (законным представителям) несовершеннолетних детей следующие права: выбирать формы обучения, образовательное учреждение, защищать права и законные интересы ребенка, принимать участие в управлении образовательным учреждением. Но все эти права относятся не к сфере образовательного отношения, а к сопутствующим ему отношениям. Субъектом же собственно образовательного отношения, ориентированного на освоение образовательной программы соответствующего уровня, может быть только обучающийся, независимо от того дееспособности в гражданском и других отраслях права. В образовательном отношении обучающийся всегда самостоятельно, собственными действиями реализует предоставленные ему права и исполняет возложенные обязанности, ибо иным способом ему получить образование не представляется возможным. Только герою пьесы Б. Нушича “Доктор философии” могла придти в голову мысль восполнить недостающую образовательную дееспособность своего сына ¾ оболтуса, послав вместо него учиться человека, способного усвоить курс философского факультета. Во-вторых, обязательное участие обучающихся в образовательном процессе порождает такую особенность их правового статуса, как отсутствие недееспособных обучающихся. Образовательное право не знает оснований для признания лица недееспособными или ограниченно дееспособными. Все жители страны независимо от их умственного и психического развития, а также состояния здоровья имеют право на получение образования, необходимого им для социальной адаптации и интеграции в общество. В соответствии с ч. 6 ст. 5 Закона РФ «Об образовании», гражданам с отклонениями в развитии государство создает условия для получения образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических приемов. Для успешного применения таких приемов органы

74

управления образованием создают специальные (коррекционные) образовательные учреждения либо классы, отдельные группы. В-третьих, образовательное право не имеет института ограничения дееспособности граждан. Последние ни при каких условиях не лишаются права на образование. Более того, законодательство разрешает гражданам неоднократно получать бесплатное профессиональное образование по направлению государственной службы занятости в случае профессионального заболевания и по иным основаниям, предусмотренным ч. 7 ст. 50 Закона РФ «Об образовании». Среди мер уголовного наказания, предусмотренных Уголовным кодексом РФ, есть наказания в виде лишения свободы, права занимать определенные должности, но нет запрета на получение образования. Более того, в местах лишения свободы специально создаются общие и профессиональные образовательные учреждения с тем, чтобы осужденные могли получить общее или профессиональное образование и успешнее адаптироваться в обществе по отбытии наказания. Имеется и четвертая принципиальная особенность правового статуса обучающихся – необходимым условием реализации конкретного образовательного отношения является выполнение учебной дисциплины и правил внутреннего распорядка, установленных уставом, иными нормативноправовыми актами образовательного учреждения. Невыполнение этой обязанности влечет применение мер дисциплинарного взыскания, вплоть до отчисления из образовательного учреждения в одностороннем порядке, по решению органа управления образовательным учреждением. Однако в юридической литературе и правоприменительной деятельности государственных органов право образовательного учреждения в одностороннем порядке отчислять обучающихся за нарушение ими учебной дисциплины или установленных правил поведения, подвергается сомнению. Речь идет прежде всего об обучающихся, которые получают образование на платной основе. На их отношения с образовательным учреждением пытаются распространить нормы гражданского законодательства, регулирующие отношения потребителей образовательных услуг с торговыми и иными организациями, предоставляющими такие услуги. Так, А.В. Нежельский полагает, что «любой гражданин России, заказавший образовательные услуги (за плату и в любом объеме) и заключивший договор с образовательным учреждением, попадает под сферу действия законодательства о защите прав потребителей». В число потребителей автор относит студентов и аспирантов государственных и негосударственных образовательных учреждений, обучающихся за плату по основному направлению обучения (48. С.45). Аналогичную позицию занимает и Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Решением коллегии Министерства «О соблюдении законодательства и защите прав потребителей при оказании платных образовательных услуг» от 75

24 ноября 1999 г. было признано, что договор между образовательным учреждением и лицом, получающим образование на платной основе, должен соответствовать Гражданскому кодексу РФ и Закону РФ «О защите прав потребителей». Реализуя решение коллегии Министерства, его территориальные управления предписывают образовательным учреждениям отменять положения их уставов, а также пункты договоров, заключаемых между образовательными учреждениями и лицами, получающими образование на платной основе, противоречащие гражданскому законодательству и Закону РФ «О защите прав потребителей». Одним из примеров такой позиции названных территориальных управлений служит решение комиссии территориального управления по Санкт-Петербургу и Ленинградской области данного Министерства от 29 мая 2001 г., которым Санкт-Петербургскому гуманитарному университету профсоюзов предписывается устранить нарушения прав студентовпотребителей, которые содержатся в уставе Университета и договоре «О подготовке специалиста с высшим образованием».Однако решение комиссии и предписание, вынесенное в адрес Университета, приняты за пределами компетенции комиссии и противоречат законодательству. Попытки рассматривать всех студентов негосударственных образовательных вузов как потребителей образовательных услуг не соответствует ст. 8, 12, 45 Закона РФ «Об образовании», где четко проводится различие между образовательной деятельностью образовательных учреждений и платными дополнительными образовательными услугами. Деятельность образовательного учреждения, связывается напрямую с реализацией государственных образовательных стандартов и образовательных программ. Ст. 12 Закона РФ «Об образовании» признает образовательными только те учреждения, которые реализуют одну или несколько образовательных программ. Равным образом, согласно ст. 8 Закона, в систему образования входят лишь учреждения, реализующие государственные образовательные стандарты и преемственные образовательные программы. Отношения, связанные с осуществлением этой деятельности, наиболее обстоятельно регулируют Закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Согласно ч. 1 ст. 45 Закона РФ «Об образовании» к платным дополнительным образовательным услугами относятся услуги образовательных учреждений, которые не предусмотрены соответствующими образовательными программами и государственными образовательными стандартами. Это - обучение по дополнительным образовательным программам, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия с обучающимися углубленным изучением предметов и другие услуги. Подобные услуги может оказывать любое, в том числе и не образовательное учреждение, а отношения по их оказанию регулируются Гражданским кодексом и Законом РФ «О защите прав потребителей». 76

Таким образом, статус студента как потребителя имеет место только в случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 45 Закона РФ «Об образовании». И только эти права студентов-потребителей может и должно защищать Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ и его территориальные органы. В правовом же отношении, связанном с получением профессиональных знаний в пределах государственного образовательного стандарта, студент не обладает статусом потребителя образовательных услуг. Закон РФ «О защите прав потребителей» признает потребителем гражданина, имеющего намерение заказать или приобрести либо заказывающего, приобретающего или использующего товары (работы, услуги) исключительно для бытовых (личных) нужд, не связанных с извлечением прибыли. Ни один из квалифицирующих признаков потребителя, названных в приведенном легальном определении, не присущ студенту. Во-первых, студент получает высшее профессиональное образование не для бытовых (личных) нужд. Согласно преамбуле Закона РФ «Об образовании», образование осуществляется в интересах не только личности, но также общества. и государства. Во-вторых, получение студентом профессионального образования напрямую связано с использованием полученных знаний в практической или научной деятельности и получением прибыли в виде заработной платы. Для потребителя же цели получения прибыли, как следует из легального определения данного термина, являются недопустимыми и невозможными. Комиссия территориального управления по Санкт-Петербургу и Ленинградской области Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ России усматривает нарушения в положениях договора, который предоставляет Университету право расторгать в одностороннем порядке договор за такие дисциплинарные проступки студентов, как курение в зданиях и помещениях Университета, употребление и распространение наркотических средств и психотропных веществ, отказ исполнять требования Университета о медицинском освидетельствовании, появление в Университете и других общественных местах в нетрезвом состоянии, систематическое невыполнения распоряжений деканата или ректората. Однако условия Договора, которые, по мнению комиссии, не вписываются в сферу гражданско-правого законодательства, полностью соответствуют законодательству об образовании. Ч. 9 ст. 16 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» предоставляет право применять к студентам дисциплинарные взыскания вплоть до отчисления за нарушение студентом обязанностей, предусмотренных уставом вуза и правилами его внутреннего распорядка. Следовательно, Университет действует в своем праве, указывая в договоре о подготовке специалиста с высшим образованием виды дисциплинарных проступков, за которые. со-

77

гласно уставу и правилам внутреннего распорядка, студент может быть отчислен из Университета. Налицо коллизия норм двух отраслей законодательства, порядок разрешения которой установлен ч. 3 ст. 2 ГК РФ. К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административном отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. В образовательных отношениях, связанных с реализацией образовательных программ, студент не является равноправным партнером вуза. В соответствии с ч. 8 ст. 16 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» студент обязан подчиняться требованиям образовательного заведения. Все это свидетельствует о том, что при регулировании образовательных отношений, связанных с реализацией образовательным учреждением образовательных программ, как отношений, основанных на властном подчинении студентов органам управления вуза, нормы гражданского права не применимы. Правовой статус лица, получающего образование на платной основе, в части его обязанностей и определенной части субъективных прав такой же, что и у обучающихся на бюджетной основе. И это вполне понятно. Юридические факты в виде знаний, навыков и умений, дающие основания для получения документа об образовании. одинаковы для всех обучающихся. Соответственно и пути достижения обучающимися этих фактов никак не зависят от форм финансирования образовательного учреждения. Плата за обучение есть внешний для образовательного процесса факт. Чтобы получить документ об образовании, обучающийся на платной основе должен пройти все те же стадии образовательного процесса, которые проходит лицо, обучающееся на бюджетной основе. Иначе создавалась бы ситуация, когда документ об образовании выдавался бы выпускнику, не имеющему надлежащих знаний, т.е. в нарушение законодательства об образовании. Таким образом, платность образования не меняет правового статуса обучающегося, закрепленного образовательным правом, и не дает оснований для распространения статуса субъектов гражданского права на образовательную сферу. Правой статус обучающихся не подпадает и под режим административного права. Отношения образовательного учреждения и обучающихся лежат за пределами предмета административного права. Последний составляют отношения между: а) органами исполнительной власти; б) органами исполнительной власти и другими органами государственной власти; в) органами исполнительной власти и органами местного самоуправления; г) органами исполнительной власти и гражданами; д) органами исполнительной власти и общественными объединениями; е) органами исполнительной власти и предприятиями, организациями, учреждениями разных форм собствен78

ности и различной подчиненности; ж) органами исполнительной власти и их служащими; з) служащими ( Ю.А. Тихомиров. 86. С. 79). Органы управления организациями и учреждениями не входят в число органов исполнительной власти, поскольку не имеют государственновластных полномочий, а создаются лишь для управления, организации надлежащей работы коллективом работников соответствующей организации или учреждения ( 1. С.149). Управление образовательным учреждением осуществляет его администрация, возглавляемая директором, ректором или иным руководителем. Управление осуществляется на принципах единоначалия и самоуправления. Принципиальное различие в правовом статусе органов исполнительной власти и органов управления образовательным учреждением выражается в юридической силе принимаемых ими документов. Акты и решения органов исполнительной власти являются обязательными для граждан и иных лиц. Обязанность их исполнения поддерживается мерами государственного принуждения, в том числе привлечением к административной или иной юридической ответственности. Обязанность обучающихся исполнять учебную дисциплину, соблюдать правила внутреннего распорядка и распоряжения органов управления образовательного учреждения основывается скорее на авторитете органа управления и желании обучающегося получить качественное образование, нежели на государственном принуждении. Как говорилось ранее, обучающийся может в любой момент прекратить занятия в образовательном учреждении как по собственному желанию, так и по решению и при этом не несет каких-либо санкций, иных мер государственного принуждения. Таким образом, правовой статус обучающихся как участников образовательных отношений не выходит за пределы образовательного права. Все те права и обязанности, которыми наделяет обучающихся законодательство об образовании, полностью вписывают в пределы данной отрасли права. Попытки усмотреть в отдельных правах и обязанностях обучающихся элементы статусов субъектов гражданского или административного права влекут за собой неосновательное распространение норм этих отраслей на чуждые им отношения и тем самым создают традиционную ситуацию, когда сахар меряют аршинами, а ситец – килограммами. В отличие от обучающихся правовой статус педагогических работников носит комплексный характер. Его содержание составляют права и обязанности, характеризующие педагогических работников одновременно как субъектов и трудового, и образовательного права. При этом первичным является трудовой статус. Прежде чем заниматься педагогической деятельностью специалист должен заключить трудовой договор с соответствующим образовательным учреждением, быть принят на работу и допущен к занятиям.

79

Правовой статус педагогического работника как участника образовательного отношения отличается от правового статуса субъектов гражданского и административного права, в том числе и от правового положения государственного служащего, и от положения специалиста, который осуществляет какую-либо деятельность в пользу другого участника правоотношения в соответствии с заключенным гражданскоправовым договором. Формально можно увидеть некоторое сходство между статусом педагогического работника как участника образовательного отношения и статусом специалиста, оказывающего какую-либо услугу другим лицам по правилам гражданского права. Более того, законодательство предоставляет педагогическому работнику право заниматься индивидуальной трудовой педагогической деятельностью (см. ст. 48 Закона РФ «Об образовании»). И тем не менее, статус педагогического работника как участника образовательного отношения принципиально отличается от статуса любого субъекта гражданского права. Во-первых, педагогический работник вступает в образовательное отношение с обучающимися на основании трудового договора, заключенного между ним и образовательным учреждением, а не гражданскоправового договора. Поэтому у педагогического работника никак не могут появиться права и обязанности, характерные для статуса субъекта гражданского права. Во-вторых, образовательное отношение между конкретными обучающимися и педагогическими работниками возникают не на договоре, заключенном между ними, а на основании решений, принимаемых образовательным учреждениям. Воля обучающихся, равно как и педагогических работников на возникновение и действие именно между ними образовательного отношения, таким образом, не выражается прямо и непосредственно. Педагогический работник, как правило, лишен права выбирать себе контингент обучающихся, равно как и обучающимся законодательство не предоставляет права выбора педагогических работников. Такая ситуация в гражданском праве невозможна, поскольку ее ведущим началом является принцип, согласно которому граждане и юридические лица приобретают свои гражданские права своей волей и в своем интересе и правомочны самостоятельно выбирать себе других партнеров в гражданских правоотношениях. В-третьих, педагогические работники обладают властными полномочиями в процессе организации и проведения занятий, а также аттестации обучающихся. Обучающиеся обязаны исполнять указания педагогических работников. Между тем, как говорилось ранее, в гражданском праве таких правоотношений не бывает, поскольку их участники всегда выступают равноправными партнерами. Наличие у педагогических работников властных полномочий не дает оснований для их признания в качестве субъектов административного права – должностных лиц или государственных служащих. Согласно Федеральному закону « Об основах государственной службы Российской Федерации» 80

эти должности существуют только в государственных органах. Работа служащих государственных, в том числе и образовательных учреждений, не признается государственной службой. Осуществляя государственную функцию, направленную на образование и воспитание молодого поколения , педагогические работники в Российской Федерации остаются лишь служащими соответствующих образовательных учреждений. В других странах, например, в Эстонской Республике педагоги государственных учреждений народного образования признаются государственными служащими и на них распространяются права и льготы, предусмотренные для государственных служащих. Вопрос о необходимости повышения статуса педагогических работников Российской Федерации до статуса государственного служащего, неоднократно поднимался работниками образовательной сферы (В.А. Садовничий. 67. С.14-15). Придание педагогическим работникам статуса государственных служащих существенно меняет их трудовые права, позволяет повысить уровень заработной платы, пенсии, вводит дополнительные льготы в части медицинского обслуживания и др. Статус же педагогических работников как участников образовательного отношения сохраняется неизменным и после предлагаемого нововведения. Ибо эта мера ничего не меняет в их взаимоотношениях с обучающимися. Таким образом, правовой статус второго участника образовательного отношения – педагогических работников - полностью соответствует специфике этого отношения и не выходит за пределы образовательного права. В нем нет элементов, характерных для статуса субъектов гражданского или административного права. Полностью соответствует содержанию образовательного отношения и правовой статус образовательных учреждений, хотя он и не является единственным. Как низовое звено системы образования образовательные учреждения намного превосходят двуликого Януса, выступая одновременно, как минимум, в шести лицах – юридическим лицом, работодателем, субъектом финансового, налогового, административного и некоторых других отраслей права и соответственно имеет несколько отраслевых статусов. Все эти статусы образовательному учреждению необходимы для полной реализации основного статуса – участника образовательных отношений, способного в полной мере решить основную задачу, обеспечив своим выпускникам качественное образование. Статус юридического лица позволяет образовательному учреждению иметь в оперативном управлении или собственности здания, иное имущество, необходимое для создания надлежащих условий для осуществления образовательного процесса. Обладая статусом субъекта административного права, образовательное учреждение органично входит в систему образовательных учреждений страны, действует в унисон с ними и обеспечивает сохранение единого образовательного пространства. Будучи субъектом финансового права, государственное или муниципальное образовательное учреж81

дение получает финансирование из государственного или муниципального бюджета. Поэтому наличие у образовательного учреждения различных статусов не умаляет роли и значения его основного статуса -- участника образовательных отношений. В числе отличительных черт правового статуса образовательного отношения можно отметить сложный, многостадийный процесс его формирования. Чтобы получить государственный статус, с которым связывается предоставление всей полноты правового статуса, закрепленного законодательством Российской Федерации, образовательному учреждению требуется пройти четыре стадии: государственную регистрацию, лицензирование, аттестацию и аккредитацию. Образовательное учреждение приобретает права юридического лица с момента его государственной регистрации. Как юридическое лицо оно правомочно осуществлять хозяйственно-финансовую деятельность, предусмотренную уставом, а также осуществлять свои права и нести обязанности в области трудового, образовательного и других отраслей права. Образовательное учреждение, в частности, может осуществлять подбор и прием на работу кадров, разрабатывать и утверждать образовательные программы и учебные планы, приобретать имущество, необходимое для осуществления образовательной деятельности. Право на ведение образовательной деятельности и льготы, установленные законодательством, у образовательного учреждения возникают после получения лицензии. Лицензия свидетельствует о том, что условия осуществления образовательного процесса, предлагаемые этим учреждением, соответствуют государственным и местным строительным нормам и правилам, санитарно-гигиеническим нормам, обеспечивают охрану здоровья обучающихся и работников, а также удовлетворяют требованиям, предъявляемым к оборудованию учебных помещений, оснащенности учебного процесса, образовательному цензу педагогических работников. Лицензия определяет содержание индивидуального правового статуса образовательного учреждения в образовательной сфере. В ней четко фиксируются направления, по которым ведется образовательный процесс, предельная численность обучающихся и срок действия лицензии. Однако лицензия не дает права образовательному учреждению на выдачу своим выпускникам документа государственного образца о соответствующем уровне образования, а также права пользования печатью с изображением Государственного герба Российской Федерации. Эти права образовательное учреждение приобретает лишь после получения им свидетельства о государственной аккредитации. Свидетельство о государственной аккредитации выдается по итогам его аттестации компетентным органом управления образованием. Оно подтверждает соответствие содержания и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов. Таким образом, 82

вновь создаваемое образовательное учреждение может получить правовой статус государственного образовательного учреждения не сразу после его регистрации, в лишь по истечении определенного и достаточно длительного срока. Первая аттестация образовательного учреждения может проводиться после первого выпуска обучавшихся, но не ранее чем через три года после получения лицензии. Другой специфической чертой правоспособности образовательного учреждения является возможность ее ограничения по решению компетентных органов образования, а не суда. В случаях, когда образовательное учреждение не обеспечивает надлежащее качество образования, оно может быть лишено государственной аккредитации и соответственно права выдавать выпускникам документы государственного образца. При невыполнении условий, предусмотренных лицензией, последняя изымается у образовательного учреждения. Тем самым учреждение утрачивает право на ведение образовательной деятельности. Возобновление лицензии и получение свидетельства о государственной аккредитации осуществляются в том же порядке, что и получение этих документов вновь создаваемым учреждением. Конечно, действующая система наделения образовательного учреждения правоспособностью и дееспособностью, по нашему мнению, далека от совершенства, осложнена процедурами, которые ничего, кроме дополнительных денежных расходов и без того малосостоятельного образовательного учреждения, не дают. Например, имеется сельская общеобразовательная средняя школа, одна на несколько сел и поселков. Согласно Закону РФ «Об образовании», она подлежит лицензированию, аттестации и аккредитации. Предположим, что школа не соответствует необходимым нормам и правилами и ее нужно лишать лицензии. А где же дети будут реализовывать свое конституционное право на образование? Согласно данным Минобразования России в настоящее время более 30 % школьных зданий требуют капитального ремонта, из них в аварийном состоянии находятся 6,5 % и тем не менее школы работают и лишать их лицензии никто не собирается. Другая ситуация. Правительство РФ на основании документов, подготовленных Минобразованием России, принимает решение о создании вуза. После получения вузом права юридического лица то же Минобразование создает комиссию с целью выявления условий осуществления образовательного процесса в этом вузе и выдачи ему лицензии. Если таких условий нет, то почему Минобразование России давало согласие на создание нового вуза? Если заранее известно, что надлежащие условия у вуза имеются, то зачем устанавливать уже известные факты. Но предположим, комиссия пришла к выводу, что вузу, созданному по решению Правительства РФ, не может быть выдана лицензия на ведение образовательной деятельности. Хватит ли у Минобразования России мужества отказать этому вузу в лицензии?

83

Несовершенство порядка получения образовательными учреждениями лицензии на право ведения образовательной деятельности и аккредитации не отменяет самой специфики формирования правового статуса этих учреждений, ориентированного на создание максимальных условий для осуществления образовательного процесса. Третья особенность правового статуса образовательного учреждения состоит в том, что оно выступает по преимуществу обязанной стороной образовательных правоотношений. Это учреждение должно в полной мере и надлежащим образом исполнять свои обязанности , закрепленные ч. 3 ст. 32 Закона РФ «Об образовании», и тем самым способствовать реализации права обучающихся на качественное образование. Права образовательного учреждения в образовательном процессе подчинены задачам надлежащего исполнения им обязанностей и никаких материальных и иных благ не влекут. В образовательном правоотношении учреждение предстает как бы неким «безсеребряником», который осуществляет свою деятельность исключительно в интересах обучающихся. Финансовые отношения образовательного учреждения с обучающимися не влияют на конечные результаты образовательных правоотношений. Постижение объекта таких отношений, подтвержденное документом об образовании, полностью зависит от знаний, навыков и умений, приобретенных обучающимися в процессе обучения. Характерно, что и предоставление образовательному учреждению прав на ведение образовательной деятельности, подтверждаемое лицензией и аккредитацией, ставится в прямую зависимость не от его финансового положения, а от способности надлежащим образом исполнять свой обязанности в образовательном процессе. Права и обязанности образовательного учреждения, связанные с материальной стороной деятельности, входят в их статус юридического лица либо субъекта финансового права. Причины, по которым обучающиеся и педагогические работники, будучи субъектами образовательного отношения, не подпадают под действие норм гражданского и административного права, сохраняют свое действие и по отношению к образовательному учреждению. Последнее в полной мере сохраняет специфику своего статуса участника образовательного отношения, и не содержит компонентов статусов субъекта гражданского или административного права. Иное создавало бы парадоксальную ситуацию – существование конкретного правоотношения, права и обязанности участников которого возникали бы на основе разных отраслей права. Например, права и обязанности обучающихся, формировались на основе норм образовательного права, а корреспондирующие им права образовательного учреждения - в соответствии с нормами административного или гражданского права. Таких правоотношений-кентавров ни теория, ни юридическая практика не знает, поскольку содержание конкретного правоотношения всегда монистично и подпадает под действие норм какой-либо одной отрасли права. 84

Против изложенного понимания правового статуса образовательного отношения может быть приведен один аргумент: образовательное учреждение несет материальную ответственность за некачественное образование и тем самым содержит обязанность, характерную для статуса субъекта гражданского права. По нашему мнению, этот аргумент не колеблет изложенной позиции. Обязанность субъекта возмещать вред, причиненный другим лицам, вытекает не только из норм гражданского права. Она является органичной частью статусов всех субъектов в сфере трудового, административного, земельного и других отраслей права. Возмещение гражданам и иным лицам вреда, причиненного органами государства и должностными лицами, вообще конституционная обязанность государства. Поэтому возложенная на образовательное учреждение обязанность возместить ущерб, причиненный некачественным образованием, вписывается в статус участника образовательного отношения. Кстати, не только образовательные учреждения, но и обучающиеся, и работники образовательной сферы обязаны возмещать причиненный ими вред , а соответствующая юридическая обязанность входит последовательно в статусы всех участников образовательного правоотношения. Следовательно, способность образовательного отношения быть предметом новой самостоятельной отрасли права последовательно проявляется и в правовом статусе участников этого отношения. Глава 7. Понятие и виды образовательных правоотношений Суммируя изложенное, представляется возможным сделать следующие выводы. 1. Образовательные отношения являются устойчивыми, массовидными и по своей значимости в современном гражданском обществе ничуть не уступают общественным отношениям, составляющим предмет традиционных отраслей права: административного, трудового, гражданского и др. Имевшая ранее место недооценка самостоятельного значения образовательных отношений, подчинение их режиму административного права объясняются прежде всего диктатом государства в образовательной сфере, его ролью как основного источника финансирования расходов на нужды образования. В современных условиях система образовательных отношений значительно расширилась и усложнилась за счет появления институтов платного образования и увеличения форм обучения и тем самым переросла положение «падчерицы» в административном праве, правомерно претендуя на самостоятельное, автономное бытие. Представители административного права весьма охотно расстались с образовательным правом, которое для них всегда было скорее искусственным образованием, нежели органичной частью отрасли.

85

Неожиданно на роль «родной матери» образовательного права стало претендовать гражданское право, представители которого в институтах платного образования увидели ординарные институты гражданского права и предприняли незамедлительные меры по возвращению «блудной дщери» в отчий дом. Статус обучающихся на платной основе в образовательном учреждении был приравнен к положению потребителя, а практические органы, в частности, Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства стали требовать от образовательных учреждений неукоснительного соблюдения норм гражданского права в их взаимоотношениях с обучающимися на платной основе. Однако применение к образовательным отношениям чуждых им правовых режимов ничего кроме дополнительных и не разрешаемых нормами гражданского права конфликтов не породило. Логика развития системы российского права и его конкретных отраслей требует более взвешенного подхода к переделке сфер влияния между традиционными и вновь нарождающимися отраслями права, в том числе и при оценке статуса образовательного права, которое имеет, как минимум, основной признак отрасли права – свой автономный, не дублируемый другими отраслями предмет правового регулирования. 2. Социологи обоснованно выделяют образование в основную самостоятельную сферу современного гражданского общества наряду с семьей, экономикой, политикой и религией. Функционирование и развитие образования обусловливается устойчивыми в нем потребностями личности, общества и государства, как действенном способе сохранения и передачи культуры от поколения к поколению, а также социализации человека, вовлечения его в активную и плодотворную социальную деятельность. Благодаря образованию человек формирует себя как личность, способную творчески действовать в определенной сфере социального бытия, вносить достойный вклад в производство материальных или духовных благ, развитие науки, литературы или искусства. Будучи основным социальным институтом, образование реализует свои функции посредством широкой сети специальных учреждений общего и профессионального образования, постоянно вовлекая в свою сферу каждого четвертого или пятого жителя развитых цивилизованных стран в качестве педагогического, иного работника или обучающегося. На развитие и поддержание мощной образовательной индустрии государство и общество ежегодно затрачивают значительную часть национального дохода, выделяя образовательным учреждениям необходимые финансовые, материальные и трудовые ресурсы. Сфера образования - относительно самостоятельная субкультура современного гражданского общества. Она характеризуется только ей присущей системой знаний, правил, действий и результатов деятельности. В основе всей сферы образования лежит педагогическая деятельность, осуществляемая, как правило, специалистами, имеющими профессиональное педаго86

гическое либо послевузовское образование, владеющими современными технологиями и методиками обучения и воспитания. Постоянному совершенствованию образовательной сферы, внесению научных основ в педагогическую деятельность в значительной степени способствует педагогика, состоящая из развитой системы отдельных наук. В современных демократических государствах, провозгласивших право каждого жителя страны на бесплатное высшее профессиональное образование, сфера образования выходит в лидирующее положение среди других сфер общества, все больше проявляет себя в качестве объекта приложения сил наиболее способной, творчески мыслящей части общества. 3.Деятельную основу образовательной сферы составляют отношения, в которые вступают образовательные учреждения, обучающиеся, педагогические работники, государственные органы, родители, иные законные представители обучающихся, другие, активно действующие, субъекты этой сферы. Образовательного отношение является: 1) длящимся, как правило, в течение нескольких лет и подразделяется на ряд иерархически взаимосвязанных стадий ( четвертей, семестров, учебных годов и др.) При этом переход на следующую стадию образовательного процесса возможен при условии успешного прохождения аттестации на предшествующей стадии; 2) многосубъектным (многосторонним) В число основных участников образовательного отношения входят образовательное учреждение, обучающиеся, педагогические работники, родители ( иные законные представители) обучающихся, коллективы обучающихся; 3) многоаспектным. Образовательное правоотношение состоит из отношений, которыми охватываются отдельные стадии образовательного процесса: обучительных, воспитательных, аттестационных, охранительных и организационных; 4) непосредственно-представительным, требующим личного участия обучающихся и педагогов в образовательном процессе. Институт представительства, позволяющий передавать полномочия участников общественных отношений другим лицам в образовательном отношении, не применяется; 5) духовным, а не материальным. Объектом образовательного отношения выступают такие духовные блага, как знания, умения, навыки, гражданственность, интеллигентность. Вопрос о содержании образования и его результатах носит исторически изменчивый характер, определяется экономическими, культурными, политическими и иными условиями общества., но при любом подходе к проблемам содержания образования, объект образовательного отношения не выходит за пределы духовных благ. Понимаемое подобным образом образовательное отношение по его объекту, составу участников, непосредственному содержанию представляет 87

собой самостоятельный вид общественных отношений, который существенно отличается от экономических, политических, семейных, религиозных и иных социальных отношений. 4. В той мере, в какой образовательное отношение отличается от экономических, политических и иных социальных отношений, образовательное правоотношение отличается от гражданскоправовых, административных, трудовых и иных правоотношений. Специфика содержания каждого вида социальных отношений в полной мере переходит и в их форму – систему правоотношений. Соответствие норм права состоянию регулируемых ими социальных отношений - необходимое условие эффективного действия этих норм. И, наоборот, любое малоэффективное нормативное предписание имеет место либо по причине недостаточно полного его соответствия регулируемым отношения, либо обусловлено правотворческими ошибками, либо последующим развитием регулируемых отношений. Поэтому нельзя, не вступая в противоречие с теорией права и логикой, полагать, что образовательное отношение образует особый и, самое главное, основной вид социальных отношений, тогда как регулирующие его отношения представляют собой разновидность гражданскоправовых , административных или иных правоотношений. 5. Уникальность образовательного правоотношения выражается на уровне не только явления в целом, но и его отдельных частей. Нет ни одного элемента в составе образовательного правоотношения, который не имел бы признаков, отличающих его от аналогичных компонентов других правоотношений. Если объект многих правоотношений представляет собой материальные или духовные блага объективированные вовне и доступные для восприятия, то объект образовательного правоотношения составляют духовные блага, не объективированные вовне, и установление их принадлежности конкретному лицу предстает весьма сложной процедурой, требующей привлечения квалифицированных специалистов. Поэтому наличие у конкретного лица знаний, навыков и умений определенного уровня (ценза) подтверждается специальным документом об образовании. Необходимость удостоверения реальности объекта специальным документом, выданным образовательным учреждением его выпускникам на основании положительных результатов итоговой аттестации составляет одну из отличительных черт образовательного отношения. В отличии от гражданскоправовых, административных и иных правоотношений, которые могут быть как двухсторонними, так и многосторонними, образовательное правоотношение может быть только многосторонним и состоять, как минимум, из трех участников – образовательного учреждения, обучающихся и педагогических работников. Субъектами образовательных отношений признаются также родители или иные законные представители обучающихся. При этом каждый участник образовательного отношения об88

ладает определенной совокупностью субъективных прав и юридических обязанностей, имеет свой оригинальный правовой статус. Содержание образовательного правоотношения, в котором закрепляются существенные, устойчивые, необходимые черты соответствующих социальных отношений, не соответствует принципам и общим положениям административного, гражданского и других отраслей права. Образовательное учреждение, выполняющее функции организатора и непосредственного исполнителя образовательного процесса, выступает участником финансовых, трудовых, управленческих, гражданскоправовых и других правоотношений. Но все такие отношения и участие в них образовательного учреждение имеют смысл лишь в той мере, в какой они способствуют выполнению его обязанностей как участника образовательного отношения. Ибо по отношению к обучающимся образовательное учреждение предстает по преимуществу обязанной стороной, призванной не только создавать необходимые условия для осуществления образовательного процесса, но и обеспечивать качественное образование. Права государственных и муниципальных образовательных учреждений в этих отношениях ограничиваются правами по управлению образовательным процессом и не связываются непосредственно с удовлетворением их имущественных интересов. Специфична система прав и обязанностей обучающихся. Обладая правомочием на активное участие в образовательном процессе, они не могут удовлетворить свою потребность в объекте правоотношения – качественном общем или профессиональном образовании - только за счет действий обязанной стороны. Обучающиеся, в свою очередь, обязаны активно участвовать в образовательном процессе. И только при условии успешного освоения учебной программы и прохождения итоговой аттестации они приобретают право на получение документа о соответствующем образовании. Данная обязанность действует и в отношении обучающихся на платной основе. Даже полностью оплатив стоимость обучения обучающиеся не могут требовать от образовательного учреждения документ об образовании ранее, чем они освоят учебную программу и покажут позитивные знания в процессе аттестации. Между тем с позиций гражданского права такая ситуация невозможна. Заказчик, оплативший услугу, претендует на ее реальное исполнение либо на возмещение исполнителем убытков. Активное участие педагогических работников в образовательном процессе является необходимым условием успешного функционирования всей системы образования. Будучи стороной, обязанной по отношению к обучающимся, педагогические работники одновременно выполняют по отношению к ним властные функции – руководят учебными занятиями, а так же проводят текущую и промежуточную аттестации. Подобная взаимосвязь участников образовательного правоотношения противоречит всем канонам административного, гражданского и других отраслей права.

89

Таким образом, в образовательном правоотношении система прав и обязанностей его участников носит ассиметричный характер, где обязанная сторона может не иметь корреспондирующих ей обязанностей, либо наделяется властными полномочиями относительно управомоченной стороны, а отдельные участники и вовсе не имеют между собой правовой связи в рамках данного отношения. Все это не может не сказываться на содержании образовательного права, ориентированного на максимально полный учет специфики образовательных отношений и на закреплении адекватных им нормативных предписаний. Сообразно содержанию образовательных отношений законодательство закрепляет правовой статус их участников, который имеет ряд специфических признаков не только на уровне конкретных прав и обязанностей, но и в содержании правоспособности и дееспособности. У обучающихся образовательная правоспособность возникает с того момента, как они приступают к занятиям в дошкольном или школьном образовательном учреждении, т.е. в возрасте четырех-семи лет. Дееспособность субъектов правоотношений других отраслей права возникает намного позже, в возрасте 16-18 лет. В образовательном праве не действует конструкция, характерная для гражданского права, когда недостающая дееспособность ребенка восполняется дееспособностью его родителей либо иных законных представителей. В отличие от всех иных отраслей права, признающих определенную часть граждан недееспособными ( дети, психически больные лица), образовательное право подобного института не знает. Все жители страны независимо от их умственного и психического развития, а также состояния здоровья имеют образовательную дееспособность и могут получать по мере своих возможностей образование, необходимое им для социальной адаптации и интеграции в общество. В этих целях государство и органы местного самоуправления создают специальные (коррекционные) образовательные учреждения, классы или группы, обеспечивающие лечение, воспитание и обучение детей и подростков с отклонениями в умственном или психическом развитии. Образовательное право не знает и института полного или частичного лишения образовательной дееспособности граждан и обучающихся. Даже лица, осужденные к лишению свободы, имеют реальную возможность получать образование. Правовой статус образовательного учреждения не содержит государственно-властных полномочий, которыми наделяются органы государственной власти. Отношения этих учреждений с обучающимися строятся на властных полномочиях, закрепленных принципами и нормами образовательного права. Нормы административного права в образовательных отношениях не применяются.

90

Наличие у педагогических работников властных полномочий не дает оснований для их признания в качестве субъектов административного права – должностных лиц или государственных служащих. Согласно Федеральному закону « Об основах государственной службы Российской Федерации» эти должности существуют только в государственных органах. Работа служащих государственных, в том числе и образовательных учреждений не признается государственной службой. Осуществляя государственную функцию, направленную на образование и воспитание молодого поколения , педагогические работники обладают статусом лишь служащего соответствующих образовательных учреждений. Система юридических фактов, хотя и лежит за пределами образовательных отношений, тем не менее ее регулированию в образовательном праве уделяется значительное внимание. Образовательные отношения как самостоятельный вид социальных и правовых отношений имеют не только специфический состав, но и соответствующую этой специфике совокупность жизненных обстоятельств, при наличии которых эти отношения возникают, изменяются или прекращаются. Под образовательным правоотношением понимается отношение, которое возникает на основе норм образовательного права между обучающимися ( их законными представителями), образовательным учреждением и педагогическими работниками в связи с получением обучающимися общего или профессионального образования, подтверждаемого специальным документом. 6. Специфика образовательного отношения как одного из основных видов социальных отношений требует принятия не только системы нормы, способных органично и полно перевести основные, сущностные, устойчивые признаки этого отношения в ранг общеобязательных, но и разработки специального метода правового регулирования. Ни одна из традиционных отраслей российского права не имеет правового режима, позволяющего последовательно распространить метод ее регулирования на образовательную сферу, а в системе принципов, общих положений и понятий отрасли полно и всесторонне отразить специфику образовательных отношений. Сказанное в полной мере относится к административному и гражданскому праву, представители которых время от времени предпринимают попытки распространить институты и нормы этих отраслей права на отношения в сфере образовательного права. Оптимальным путем формирования правовой формы, адекватной существующим образовательным отношениям и обеспечивающей их реальное действие, является последовательное и целенаправленное формирования новой самостоятельной отрасли права – образовательного права. Начало такому процессу, положено подготовкой и принятием Закона РФ «Об образовании», иных федеральных законов и подзаконных нормативно-правовых актов. В настоящее время законодатель должен активизировать действиях 91

законодателя по подготовке и принятию новых законов, способных успешно завершить процесс формирования образовательного права, создать органически целостный и эффективно действующий нормативно-правового регулятор образовательных отношений. Признавая необходимость адекватного отражения социальных образовательных отношений в правовых, нужно видеть всю сложность и противоречивость процесса перевода социального содержания в правовую форму. На этот процесс существенно влияют не только проблемы гносеологического, познавательного плана, но и конкретно-исторические условиях общества и прежде всего состояние экономики. Государство как и общество заинтересовано в том, чтобы его граждане имели высокий уровень образованности, профессионализма, гражданственности, правовой и политической культуры. Однако при определении путей достижения целей в сфере образования государство может значительно расходиться в обществом, его интересами. В современном обществе государство - основной спонсор образования и отсутствие у него надлежащих средств оказывает решающее воздействие на его идеалы и цели образования. Четко осознавая общественные потребности в качественном образовании, государство вынуждено формировать такую систему отношений в сфере образования, которая бы приближалась к оптимальному, но в пределах материальных возможностей. Постоянно находясь между Сциллой и Харибдой, государство чаще всего жертвует интересами образования, неумолимо сокращая свой материальный вклад в образовательную сферу, перекладывает недостаток материальных средств на плечи самих обучающихся или их родителей. Подобная ситуация в настоящее время имеет место в Российской Федерации, когда поиск благовидных предлогов освобождения государства от финансирования образования ставится во главу государственной политики. 7. В юридической литературе имеются и иные подходы к пониманию «образовательных правоотношений». Например, В.И. Шкатулла под образовательными правоотношениями понимает все отношения, которые регулирует образовательное право (управленческие, финансовые, трудовые и т.д.) за минусом педагогических отношений. Последние, по его мнению, являются центром, ядром образовательного права, поскольку они включат в себя отношения по воспитанию и обучению (63. С. 18-19). Предложенное В.И. Шкатуллой соотношение образовательного и педагогического правоотношений дискуссионно. Педагогические отношения, сообразно обозначаемому их термину, следует связывать с отношениями, в которых участвует педагог. Но, как известно, в педагогических отношениях участвует не только педагог. Такие отношения возникают также с участием обучающихся и образовательного учреждения. Неясно, почему предпочтение отдано только одному участнику, тем более, что в системе педагогических отношений существуют отно92

шения и без участия педагогов, только между обучающимися и образовательным учреждением. Это отношения, связанные с приемом в образовательное отношение, получением документа об образовании, организацией образовательного процесса и др. Характерно, что обозначение отношений, образующих основу, ядро предмета отрасли права, принято обозначать по их объекту, а не субъекту. Мы говорим «семейные отношения», а не отцовские или материнские, «трудовые», а не работодательские. Не имеется достаточных оснований делать исключение в отношении образовательного права. Поэтому те отношения, которые В.И. Шкатулла обозначает как педагогические, сообразно их объекту следует обозначать термином «образовательные». Нельзя согласиться и с предложением В.И. Шкатуллы об обозначении всех отношений, регулируемых образовательным правом термином «образовательные отношения». Сам В.И. Шкатулла убедительно показал, что образовательное право включает в себя нормы других отраслей права – трудового, гражданского, административного и др. Однако на каком основании нормы других отраслей права мы приписываем отрасли, к которой они не принадлежат? Не поступаем ли в данной случае как известный поп Савва, который словесным обращением к богу переделал порося в карася? Нормы других отраслей права, используемые в образовательной сфере, образуют комплексные институты, которые одновременно принадлежат и образовательному праву, и другой отрасли права (гражданскому, трудовому, административному). Поэтому такие нормы следует обозначать традиционно, как комплексные нормы (институты) соответствующих отраслей права – образовательного и гражданского, образовательного и трудового и т.д. С учетом изложенного систему общественных отношений, образующих предмет образовательного права, следует обозначать термином «отношения в сфере образовательного права». Эти отношения распадаются на три вида: 1)образовательные отношения, образующие основу, ядро, специфический предмет данной отрасли права; 2) комплексные отношения, которые находятся на стыке образовательного права и других отраслей права; 3)отношения, которые сопутствуют образовательным отношениям. Комплексные отношения в свою очередь подразделяются на отношения, возникающие на стыке образовательного права и другой отрасли права. В предмете образовательного права выделяются комплексные отношения: 1) образовательного и гражданского права; 2), образовательного и трудового права; 3) образовательного и административного права; 4) образовательного и финансового права. 8. Имеется потребность в классификации образовательных правоотношений. В общем определении фиксируются лишь признаки, позволяющие отличать эти отношения от отношений, образующих предметы других отраслей права, но не раскрывается многообразие проявления общего в конкретном. Между тем для полной характеристики образовательных отно93

шений важны представления не только о их общем основании, но и о специфических признаках, присущих отдельным видам. Это имеет теоретическое и практическое значение, поскольку полнота и беспробельность нормативно-правового регулирования достигается в той мере, в какой правотворческому органу удается в системе норм права отразить специфику, своеобразие отдельных видов регулируемых отношений, удачно вычленив отдельные правовые институты в структуре отрасли права. Образовательные отношения как и любое сложное явление можно классифицировать по различным основаниям. Однако классификация, как известно, приобретает научную ценность, когда она способствует выявлению специфической сущности отдельных видов внутри одного и того же рода, а также раскрытию устойчивых, сущностных связей между отдельными видами. По нашему мнению, такому требованию наиболее полно удовлетворяет членение образовательных отношений по уровням образования. Ст. 27 Закона РФ «Об образовании» устанавливает шесть образовательных уровней (цензов): 1) основное общее образование; 2) среднее (полное) общее образование; 3) начальное профессиональное образование; 4) среднее профессиональное образование; 5) высшее профессиональное образование; 6) послевузовское профессиональное образование. Каждый уровень образования соответствует общему понятию «образовательное правоотношение» и характеризует связь между образовательным учреждением, педагогическими работниками и обучающимися в процессе усвоения последними образовательной программы определенного уровня, завершающегося получением документа об образовании. Между названными уровнями образования существует устойчивая, иерархическая взаимосвязь, согласно которой нельзя получить профессиональное образование без освоения программ общего образования, равно как к изучению программ послевузовского образования не допускаются лица без высшего профессионального образования. Одновременно каждый уровень образования и соответствующие ему правовые отношения обладают собственным содержанием и структурой, отличаются от других компонентов системы образования. Например, правовые отношения, действующие на уровне основного общего образования, имеют характерные особенности: 1) обязательность начального и основного общего образования; 2) необходимость участия родителей или иных законных представителей в образовательных отношениях; 3) ограничение возраста, обучающихся по дневной форме обучения; 4) оригинальность содержания объекта правоотношения. В связи с тем, что основное общее образование в Российской Федерации является всеобщим и обязательным, на государство возлагается обязанность гарантировать каждому доступность образования. В этих целях обучающимся предоставляются наиболее широкие права по сравнению с обучающимися на других уровнях, в частности, право на поступление в об94

разовательное учреждение без конкурса, и обязанность последнего обеспечить прием всех граждан, которые проживают на данной территории и имеют право на получение образования соответствующего уровня. Кроме того, обучающиеся имеют право на подвоз в образовательное учреждение, если в населенном пункте по месту их проживания такого учреждения не имеется, право на бесплатные обеды, бесплатные учебники и другие льготы. Только на уровне начального и основного общего образования родители и иные законные представители обучающихся признаются субъектами образовательных отношений, хотя круг их прав и обязанностей в этих отношениях весьма ограничен и сводится к праву выбирать формы обучения, образовательное учреждение и защищать права и законные интересы ребенка. В последующем обучающиеся реализуют все свои права по собственному усмотрению и своими действиями, в том числе самостоятельно выбирают образовательное учреждение и форму обучения. Если право лиц, желающих получить профессиональное образование, законодательство не ограничивает определенным возрастом, то право на получение основного общего образования по очной форме обучения у обучающихся утрачивается по достижению 18 лет. Для образовательных правоотношений этого уровня специфичным предстает и их объект, содержание которого составляют знания, навыки и умения, необходимые прежде всего для осознанного выбора и последующего освоения профессиональных образовательных программ. Знания выпускника общеобразовательной школы достаточны для правильного понимания природных и социальных процессов и явлений, ориентации в жизни, но недостаточны для занятия квалифицированным профессиональным трудом. Образовательные отношений, действующие на других уровнях образовательного процесса, также имеют специфический объект и собственное содержание. Каждый отдельный уровень образования вносит свою лепту в развитие личности, систему ее знаний, навыков и умений. Поэтому и объект правоотношения, как и подтверждающий его документ об образовании, остается оригинальным, не дублируемым другими компонентами образовательного процесса. Субъекты образовательных отношений каждого уровня характеризуются известным своеобразием своих прав и обязанностей. Права студента вуза значительно отличаются от прав обучающихся в учреждении начального профессионального образования, равно как и от правового статуса аспиранта. Не совпадают и правые статусы работников, осуществляющих педагогическую деятельность на разных уровнях образования (См. 51; 99). Таким образом, каждое отношение, характеризующее взаимосвязь обучающихся с другими участниками соответствующего уровня образовательного процесса, представляет собой самостоятельный вид образовательных правовых отношений. Оно соответствует своему роду, обладает всеми его признакам и одновременно имеет специфические признаки, отличающие один вид правоотношений от других. Поэтому можно говорить о том, 95

что имеется шесть видов образовательных отношений: основного общего образования, среднего (полного) общего образования, начального профессионального образования, среднего профессионального образования, высшего профессионального образования и послевузовского профессионального образования. Законодательством регулируются также отношения, связанные с освоением обучающимися программ дошкольного и дополнительного образованием. Согласно ст. 18 Закона РФ «Об образовании» дошкольное образование детей ведется их родителями, обязанными заложить основы физического, нравственного и интеллектуального развития личности ребенка, и дошкольными образовательными учреждениями, которые должны быть доступными для всех слоев населения. В соответствии со ст. 26 Закона РФ «Об образовании» правом реализации программ дополнительного образования наделяются прежде всего общеобразовательные учреждения и образовательные учреждения профессионального образования за пределами их основных образовательных программ. Это могут быть образовательные услуги, связанные с углубленным изучением отдельных предметов, с организацией курсов по подготовке лиц, желающих поступить в данное образовательное учреждение, с ведением занятий по дисциплинам, не входящим в образовательную программу. Значительную часть программ дополнительного образования реализуют учреждения повышения квалификации специалистов, а также разного рода учреждения, ориентированные на развитие творческих способностей детей и школьников – дома детского творчества, станции юных техников, станции юных натуралистов и др. Закон разрешает программы дополнительного образования реализовывать в процессе индивидуальной педагогической деятельности. Отношения, связанные с освоением программ дошкольного и дополнительного образования, не являются образовательными отношениями в строгом смысле этого понятия. Во-первых, отсутствуют государственные образовательные стандарты дошкольного и дополнительного образования. Каждое образовательное учреждение самостоятельно разрабатывает и реализует программу обучения с учетом интересов обучающихся, собственных кадровых и материальных возможностей. Во-вторых, в таких учреждениях аттестация знаний, навыков и умений обучающихся не имеет существенного значения либо вовсе отсутствует. В-третьих, обучение по программам дошкольного или дополнительного образования не завершается выдачей документа об образовании, дающего право на занятие профессиональной деятельностью либо поступления в образовательное учреждение, реализующего программы следующего уровня образования.

96

Возникает вопрос, насколько правомерно и оправданно включение в предмет образовательного права, отношений, не отвечающих всем признакам образовательных отношений и скорее всего не являющихся таковыми. Законотворческая практика знает случаи, когда в отдельные отрасли права включаются нетипичные для нее отношения. Например, гражданское право имеет своим предметом имущественные отношения. Одновременно в эту отрасль включаются «личные, неимущественные отношения», которые настолько тесно связаны с имущественными, что для удобства нормативноправового регулирования и правоприменительной практики эти нетипичные отношения целесообразно включить в предмет гражданского права. Трудовое право, ориентированное также на регулирование отношений работодателя и работника по найму в сфере общественного производства, в организациях, учреждениях, применяется и во взаимоотношениях работников, работающих по трудовому договору у физических лиц ( домработниц, личных секретарей деятелей литературы, искусства и др.) Целесообразность нормативно-правового регулирования отраслью права отношений, нетипичных для ее предмета, объясняется тем, что эти отношения подпадают под ее правовой режим, под метод ее правового регулирования. Личные неимущественные отношения входят в сферу гражданского права постольку, поскольку они возникают и существуют между равноправными субъектами, не нарушают свободы договора, требуют судебной защиты по правилам гражданского судопроизводства, полностью соответствуют иным принципам метода гражданского права, закрепленным ст. 1 ГК РФ. Под метод трудового права подпадают отношения по найму, которые возникают между физическими лицами и работниками. Здесь также наблюдается свобода договора, сохраняются права и обязанности работника и работодателя, судебная защиты трудовых прав работника. Следовательно, целесообразность включения отношений дошкольного и дополнительного образования в предмет образовательного права зависит от того, насколько органично эти отношения будут соответствовать методу данной отрасли, его основным принципам. Однако этот вопрос выходит за пределы данной главы и будет рассмотрен позднее. Следовательно, образовательное правоотношение в современном гражданском обществе - сложное, многостороннее образование, характеризующееся известным разнообразием форм проявления. Охватывая значительный период в жизни человека и будучи связанными с процессами его становления как активно действующей личности, образовательные отношения не могут действовать единообразно на всем протяжении образовательного процесса от освоения программ начального общего образования до программ высшего и послевузовского профессионального образования. Постепенное усложнение образовательных программ, целей и методов образовательного процесса, взросление обучающихся и соответствующие этому процессу изменения потребностей в образовании, правах и обя97

занностях обучающихся, других участников образовательных отношений все это в конечном итоге делает нормы, регулирующие отношения на начальных уровнях образовательного процесса, недостаточными на последующих уровнях. Понятно, что нельзя права обучающихся в начальной общеобразовательной школе механически переносить на обучающихся по программам начального профессионального образования и уж тем более на уровень студентов вузов. Специфика педагогической деятельности на уровне общего и профессионального образования требует внесения изменений в правовой статус педагогических работников и самого образовательного учреждения. В этих условиях законодатель не может ограничиться лишь установлением общих норм, принципов, закрепляющих конституционный и отраслевой статус участников образовательных отношений. Он должен постоянно уделять первостепенное внимание разработке специальных норм образовательного права, максимально четко и полно отразить специфику отношений на каждом уровне образования, создать нормативно-правовой регулятор, который был бы беспробельным и логически последовательным. Наличие устойчивых видов образовательных отношений и значительного числа нормативно-правовых актов, максимально полно регулирующих эти отношения, свидетельствуют в пользу признания образовательного права самостоятельной отраслью правоведения. Иначе получается малопонятная, с точки зрения здравого смысла, ситуация – законодатель тратит значительные усилия на нормативно-правовое регулирование отношений, которые подпадают под действующие режимы административного или гражданского права и вполне охватываются ими. . Глава 8. Основания возникновения, изменения или прекращения образовательных правоотношений Значительную часть образовательного права составляют нормы, устанавливающие систему конкретных жизненных обстоятельств (юридических фактов), с которыми закон связывает возникновение, изменение или прекращение образовательных отношений. С помощью этих норм законодатель пытается решить следующие задачи: 1) закрепить систему таких действий и событий, которые обладали бы реальной способностью порождать образовательные отношения, динамично и последовательно развивать их или свидетельствовать о завершении, прекращении этих отношений; 2) определить способы закрепления, фиксации юридических фактов с тем, чтобы эти они всегда были очевидными, достоверными и легко проверяемыми; 3) обеспечить максимально возможную объективность в оценке юридических фактов; 98

4) предусмотреть эффективные процедуры разрешения споров относительно действительности юридических фактов или интенсивности их воздействия на образовательные отношения. Характерно, что система юридических фактов, с которыми связываются возникновение и динамика образовательных отношений, закрепляется источниками только образовательного законодательства, без какого-либо участия нормативно-правых актов гражданского, административного или иных отраслей права. Закон РФ «Об образовании» устанавливает систему жизненных обстоятельств, признаваемых им в качестве оснований (юридических фактов) для возникновения, изменения или прекращения образовательных отношений. Порядок фиксации юридических фактов, процедура их оценки, а также правила разрешения споров между участниками образовательных отношений по поводу наличия или отсутствия соответствующих обстоятельств, как правило, закрепляются подзаконными нормативно-правовыми актами. Это прежде всего утверждаемые Правительством РФ положения о образовательных отношениях соответствующего типа или вида, многочисленные нормативно-правовые акты Минобразования России по вопросам приема граждан в образовательные учреждения, промежуточной и итоговой аттестации обучающихся, присуждения ученых степеней и присвоения ученых званий. Юридические факты в зависимости от результатов воздействия на образовательные отношения можно подразделить на три вида: факты, способствующие возникновению образовательных отношений, факты, способствующие их изменению, факты, прекращающие образовательные отношения. Законодательство закрепляет два фактических состава, необходимых для вступления в образовательные отношения: для возникновения отношений, связанных с получением образования за счет средств государственного или муниципального бюджета и для вступления в образовательные отношения на возмездной основе, с оплатой стоимости обучения самим обучающимся. Фактический состав, необходимый для возникновения образовательных отношений, финансируемых за счет средств государственного или муниципального бюджета, включает в себя общие и факультативные обстоятельства. В связи с тем основное общее образования является всеобщим и общедоступным, для поступления в первый класс необходимо три юридических факта: достижение определенного возраста; проживание на близлежащей к образовательному учреждению территории; заявление о желании обучаться в этом учреждении. Для получения среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования требуются документ об основном общем образовании и заявление. Поступление в государственное или муниципальное образовательное учреждение среднего и высшего профессионального 99

образования возможно при наличии документа об образовании соответствующего уровня, документов, удостоверяющих личность и гражданство, заявление и успешное прохождение конкурса. Для отдельных категорий граждан (детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей и др.) устанавливается более простой порядок поступления в образовательное учреждение среднего и высшего профессионального образования – им достаточно успешно сдать вступительные экзамены. Названные юридические факты, необходимые для возникновения образовательных отношений, являются общими. Наряду с ними, для отдельных категорий граждан могут устанавливаться дополнительные (факультативные) жизненные обстоятельства, факты. Так, на обучение в специальное (коррекционное) образовательное учреждение принимаются лица, имеющие отклонения в развитии, с согласия родителей и при наличии заключения психолого-педагогической и медико-педагогической комиссий. В специальном учебно-воспитательном учреждении проходят обучение подростки с девиантным поведением. Для их помещения в такое учреждение требуется решение суда. Факультативным основанием для возникновения образовательных отношений может служить решение органа управления образовательного учреждения о восстановлении обучающегося. В частности, подобное решение может быть принято в отношении студента вуза в течение пяти лет после его отчисления из вуза по собственному желанию или по уважительной причине. Для вступления в образовательные правоотношения с негосударственным образовательным учреждением, либо для получения образования в государственном, муниципальном образовательном учреждении за счет средств обучающегося требуется иной фактический состав: 1)наличие документа об образовании соответствующего уровня; 2) успешная сдача вступительных испытаний; 3) образовательный договор; 4) полная или частичная оплата стоимости обучения. Особое значение здесь имеет образовательный договор, закрепляющий взаимные права и обязанности обучающегося и образовательного учреждения на период обучения, а также уровень образования, сроки обучения, размер платы за обучения и другие условия. Образовательный договор в соответствии с Законом РФ «Об образовании» применяется также для закрепления правоотношений между дошкольным образовательным учреждением и родителями (законными представителями) ребенка, посещающего это учреждение. По мнению ряда авторов, сфера применения договора как основания возникновения образовательных отношений должна быть значительно расширена и должна применяться для закрепления всех образовательных отношений без какого-либо исключения. Так, В. И. Шкатулла полагает, что «основным фактом, порождающим правоотношения, является договор на обра-

100

зование между образовательным учреждением и обучающимся, включая обязательства и по воспитанию и обучению» (98. С.103). Аналогичное мнение высказывает и Е.Д. Волохова, полагая, что « признание договора в качестве общего основания возникновения правоотношений, связанных с обучением, не только соответствует Конституции РФ, не только будет способствовать более эффективной осуществлению гражданами своего права на образование, но и послужит логическим завершением преобразований в данной сфере.» Одно из основных достоинств договора Е.Д. Волохова видит в том, что он значительно усиливает гарантированность права граждан на образование. «Учреждение, организация имеют возможность, изменив устав, тем самым в одностороннем порядке изменить и условия взаимодействия с обучающимся. С точки зрения норм гражданского законодательства одностороннее изменение договорных прав и обязанностей недопустимо (450 ГК )» (57. С. 119-120). Договор по своей природе представляет собой соглашение двух или более лиц о вступлении в конкретное правоотношение. Содержание этого правоотношения составляют права и обязанности сторон, не противоречащие закону. В механизме правового регулирования договор выполняет две функции: конкретизирует законные права и обязанности сторон и придает им общеобязательное значение. Будучи основанным на законе, договор имеет обязательное значения для участников конкретного правоотношения. Неисполнение обязанности признается разновидностью правонарушения, влекущего за собой применение мер государственного принуждения. Однако, способен ли договор между государственным или муниципальным образовательным учреждением и обучающимся ( его родителями, иными законными представителями) за счет средств государственного или муниципального бюджета надлежащим образом осуществлять функции договора, т.е. содержать набор индивидуальных, конкретных обязательств образовательного учреждения перед обучающимся, его законными представителями и быть обеспеченным мерами государственного принуждения? Возьмем, к примеру, рекомендованную В.И. Шкатуллой форму образовательного договора между школой и обучающимся (99. С. 246-248). В договор, состоящий из 34 пунктов, предусматривается включить: 1) цели образования, переписанные из закона РФ «Об образовании» и иных нормативно-правовых актов; 2) обязанности школы по медицинскому обслуживанию ребенка; 3) обязанности школы по организации питания ребенка; 2) обязанности школы по сохранению жизни и здоровья ребенка; 3) сведения об учебной нагрузке обучающегося; 4) право школы использовать условный перевод в другой класс в случае, если обучающийся имеет академическую задолженность по итогам учебного года по одному предмету. В договоре особо оговариваются ситуации, когда он может быть расторгнут по инициативе родителей, а когда по инициативе школы.

101

Приведенные, равно как и иные пункты договора как нельзя лучше показывают не только его ненужность, но даже и вредность. Все пункты договора, разработанного В.И. Шкатуллой, повторяют дословно соответствующие положения Закона РФ «Об образовании» и ничего нового в правовой статус школьника не вносят. Представим ситуацию, когда родители одних обучающихся заключили со школой договор по форме, предложенной В.И. Шкатуллой, а другие не заключили. Можем ли мы сказать, что первая группа школьников будет получать медицинское обслуживание и достойно питаться, а школа, строго соблюдая договор, не станет покушаться на жизнь и здоровье членов этой группы, тогда как вторая группа может рассчитывать в лучшем случае только на дырки от бублика, а за их жизнь и здоровье школа и гроша ломаного не даст? Конечно же, мы так сказать не сможем. Правовой статус школьников и той и другой группах одинаков, поскольку его основой выступает Закон РФ «Об образовании», а не договор. Этот Закон, как и другие федеральные законы в соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституции РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Договор, предложенный В.И. Шкатуллой, представляет собой парафраз Закона РФ «Об образовании», не содержит конкретизированных прав и обязанностей для сторон и поэтому является юридической фикцией, которая однако претендует на то, чтобы в конкретных отношения подменить Закон, его прямое действие. Для родителей обучающихся, которые не владеют всеми тонкостями юриспруденции, договор, подготовленный школой по рецептам В.И. Шкатуллы, обладает видимостью юридического документа, определяющего их реальные права. Подписав договор, они станут полагать, что их требования к школе ограничиваются положениями договора, который в лучшем случае неполно излагает права, закрепленные Законом. Но школа может пойти и дальше, начать корректировать права, закрепленные Законом. И пример этому подает сам В.И. Шкатулла. В своем «примерном» договоре он предоставляет школе право расторгнуть договор при наличии у обучающегося академической задолженности по итогам года по двум и более предметам. Между тем такое «право» школы значительно ограничивает законные права родителей. Во-первых, согласно 17 Закона РФ «Об образовании» право принятия решения в подобной ситуации принадлежит родителям обучающихся, а не школе. Вовторых, Закон предоставляет им возможность принятия решений, не предусмотренных договором. Родители могут дать согласие на то, чтобы оставить обучающегося на повторное обучение, либо на перевод его в классы компенсирующего обучения. Если профессор В.М. Шкатулла в своем комментарии не придерживается закона, то что следует ожидать от юридического творчества школ , проводимого в развитие идей уважаемого профессора.

102

Несообразности образовательного договора между школой и родителями ( иными законными представителями) обучающихся обусловливаются не только предлагаемой формой договора. Образовательные отношения, будучи самостоятельным видом общественных отношений, не могут регулироваться исключительно методами гражданского права. Договор, который является важнейшей, если не основной формой гражданских правовых отношений, имеет достаточно узкую сферу применения в образовательном праве в силу специфики организационных форм обучения, культивируемых в образовательном процессе. Современное образование знает и успешно применяет две организационные формы обучения: классно-урочную и лекционно-семинарскую, в основе которых доминирует массовый подход к обучению. Классно-урочная система, заменившая индивидуальную форму обучения, широко практикуется в учреждениях общего, а также начального профессионального и среднего профессионального образования. Эта форма обучения «при массовости охвата учащихся обеспечивает организационную четкость и непрерывность учебной работы. Она экономически выгода, особенно по сравнению с индивидуальным обучением» (Е.Н. Шиянов И.Б. Котова 97. С. 233). Лекционносеминарская форма обучения используется в системе высшего и послевузовского профессионального образования и позволяет органично соединять массовые, групповые и индивидуальные формы обучения, при безусловном доминировании первых. Государственное или муниципальное образовательное учреждение не может брать на себя перед обучающимися, их родителями каких-то особых обязательств, не предусмотренных Законом РФ «Об образовании». В соответствии с ч. 3 ст. 5 Закона государство гарантирует каждому получение бесплатного образования в государственном и муниципальном образовательном учреждении в пределах государственных образовательных стандартов. И это право каждого, основанное на Законе, не нуждается в конкретизации и индивидуализации с помощью договоров. Договор между государственным и муниципальным образовательным учреждением и обучающимися (их родителями, иными законными представителями) по поводу образования, получаемого на бесплатной основе и в пределах государственного образовательного стандарта является фиктивным еще и потому, что никаких санкций за его неисполнение образовательное учреждение не несет перед обучающимися и их родителями. Законодательство не предусматривает возможности применения санкций к государственным или муниципальным образовательным учреждениям за нарушение обязательств по договору с обучающимися или их родителями. Санкции в виде лишения образовательного учреждения государственной аккредитации и лицензии возможны только по решению компетентных органов управления образованием и с учетом результатов аттестации.

103

Иное дело дополнительные образовательные услуги, осуществляемые государственными и муниципальными образовательными учреждениями за пределами их образовательных программ и на платной основе. Предмет, цели, формы и стоимость обучения в таком случае могут определяться индивидуально и в форме договора. Договор правомерно используется также для закрепления прав и обязанностей обучающихся в негосударственном образовательном учреждении, либо в государственном и муниципальном образовательном учреждении, но на условиях оплаты обучающимися стоимости обучения. Договор необходим для защиты имущественных прав обучающихся, закрепления уровня образования, сроков обучения и оснований для прекращения образовательных отношений по инициативе образовательного учреждения. Остальные права и обязанности обучающихся на платной основе возникают в силу Закона «Об образовании» и их дублирование в договоре также излишне. Основными факторами, влияющие на изменение образовательных отношений являются результаты промежуточной аттестации обучающихся, позволяющие образовательному учреждению принять решение о их переводе из одного класса в другой либо с одного курса на другой. На динамику образовательных отношений могут воздействовать и некоторые волевые действия и решения самих обучающихся, например, изменение формы обучения, переход с очной формы обучения на очно-заочную либо заочную, на обучение по индивидуальным учебным планам, перевод в другое образовательное учреждение, реализующее образовательную программу соответствующего уровня. Понятно, что волевые действия и решения обучающихся, направленные на изменение образовательных отношений, приобретают юридическое значение только после принятия образовательным учреждением соответствующего позитивного решения. Более сложной предстает система юридических фактов, с которой закон связывает прекращение образовательных отношений. Составляющие эту систему факты можно разделить на два вида: обстоятельства, необходимые для успешного завершения образовательных отношений, и обстоятельства, наличие которых влечет прекращение образовательных отношений раньше достижения конечных результатов обучения и воспитания. Юридический состав, наличие которого свидетельствует об успешном завершении образовательных отношений, включает в себя прохождение обучающимся всех стадий образовательного процесса, итоговой аттестации и получение документа об образовании соответствующего уровня. Согласно ч. 4 ст. 15 Закона РФ «Об образовании» освоение образовательных программ основного общего, среднего (полного) общего и всех видов профессионального образования завершается обязательной итоговой аттестацией выпускников. Основаниями для досрочного прекращения образовательных отношений могут быть юридические факты-события. Законодательство об образо104

вании устанавливает предельный возраст для получения основного общего образования в общеобразовательном учреждении по очной форме обучения – 18 лет. Обучающийся, достигший такого возраста, должен покинуть образовательное учреждение, избрав иные формы обучения. Однако основная масса юридических фактов, наступление которых ведет к прекращению образовательных отношений, порождается действиями и решениями обучающегося: совершение правонарушения, невыполнение учебных планов, подача заявления об отчислении по собственному желанию или по уважительным причинам. Закон РФ «Об образовании» предоставляет право органу управления образовательным учреждением исключить из данного образовательного учреждения обучающегося, достигшего возраста 14-ти лет, за совершение противоправных действий и неоднократные грубые нарушения устава образовательного учреждения. Правомочия образовательных учреждений остальных типов и видов в части исключения обучающихся за совершение правонарушений устанавливаются типовыми положениями, утверждаемыми Правительством РФ. Закон РФ «Об образовании» устанавливает ограничение в праве обучающихся оставить образовательное учреждение по собственному желанию. Такое право возникает у обучающегося, достигшего 15-летнего возраста, при наличии согласия родителей (иных законных представителей) и местного органа управления образованием. По достижении совершеннолетия обучающийся самостоятельно принимает решение о вступлении в образовательные отношении и целесообразности их сохранения. Учитывая роль юридических фактов в возникновении и дальнейшем развитии образовательных отношений представляется необходимым обстоятельнее и полнее регламентировать на уровне федеральных законов систему таких фактов, условия их объективации и порождаемые ими последствия. Закон РФ «Об образовании» неправомерно предоставляет образовательным учреждениям право самостоятельно, по своему усмотрению определять совокупность юридических фактов, необходимых для возникновения или изменения образовательных отношений, что создает ряд дополнительных и искусственных препятствий на пути реализации конституционного права граждан на образование. Закон РФ «Об образовании» не устанавливает возраста, по достижении которого дети должны в обязательном порядке приступить к освоению программ начального общего образования. Согласно ст. 15 Закона, возраст, с которого допускается прием граждан, определяется уставом образовательного учреждения. Таким образом, один из принципиальных вопросов, от решения которого зависит действие конституционного права и обязанности граждан на получение основного общего образования, не регламентируется на уровне не только федеральных законов, но и федеральных подзаконных

105

нормативно-правовых актов. Его решение отдано на усмотрение самих образовательных учреждений. Отсутствие в федеральном законе нормативного предписания о возрасте, по достижении которого ребенок обязан посещать образовательное учреждение, явилось одной из причин низкого контроля со стороны органов управления образованием за выполнением конституционного принципа всеобщности образования и появления в Российской Федерации в ХХ1 в. значительного числа лиц, не умеющих читать и писать. По данным прокуратуры ежегодно около 2 млн. детей школьного возраста не посещает образовательных учреждений. В федеральных законах об образовании, равно как и принимаемых в их развитие типовых положениях об образовательном учреждении соответствующего типа, вида, утверждаемых Правительством РФ, не содержится сколько-нибудь четкого перечня дисциплинарных проступков, совершение которых влечет применение к обучающемуся такой меры дисциплинарного взыскания, как исключение из образовательного учреждения. Его составление опять-таки отдано на усмотрение самих образовательных учреждений. И такое законодательное решение легализует многие их субъективные решения. Например, в уставах некоторых вузов содержатся весьма расплывчатые формулировки, типа «причинение существенного вреда деловой репутации вуза», устанавливающие практически безграничные возможности для принятия вузом решений об исключении любых «неугодных» студентов. Имеются случаи, когда основанием для исключения студентов признаются явно незаконные требования, например отказ от исполнения требований вуза о прохождении медицинского освидетельствования. Между тем перечень обязательных медицинских освидетельствований исчерпывающим образом закреплен в ст. 34 Основ законодательства об охране здоровья граждан и расширительному толкованию не подлежит. Гарантированность конституционного права граждан на образование видится не только в доступности образования, наличии широкой сети образовательных учреждений, но и в праве гражданина быть защищенным от разного рода субъективных решений органов управления образовательным учреждением, которые порой создают искусственные препятствия на пути реализации данного конституционного права. Поэтому законодательное закрепление всех юридических фактов, с которыми могут связываться процессы изменения и прекращения образовательных отношений, является необходимым шагом на пути совершенствования нормативно-правового регулирования образовательных отношений. Законодательству об образовании неведомы проблемы доказывания юридических фактов, с которыми, например, сталкивается уголовное процессуальное право. Большая часть жизненных обстоятельств, влияющих на процессы возникновения, изменения или прекращения образовательных от106

ношений, подтверждается разного рода письменными документами, достоверность которых может быть установлена в соответствии с их реквизитами или путем проведения дополнительных проверок. Так, возраст обучающихся устанавливается по свидетельству о рождении либо паспорту, право на обучение в конкретном образовательном учреждении закрепляется приказом его руководителя. Каждый обучающийся в учреждениях среднего или высшего профессионального образования имеет студенческий билет. Участие обучающегося в образовательном процессе и результаты его текущие и промежуточной аттестации фиксируются в классных журналах, специальных ведомостях и иных документах, необходимость и порядок ведения которых устанавливаются нормативно-правовыми актами органов управления образованием. Документально подтверждается и наличие у лица образования соответствующего уровня. Законодательством предусмотрен достаточно обширный перечень документов, подтверждающих уровень общей или профессиональной подготовки лица. В частности, выпускники учреждений общего образования получают аттестат, аттестат с награждением золотой или серебряной медалью, либо справку об обучении в общеобразовательном учреждении; выпускники учреждений начального профессионального образования – диплом, диплом с отличием, диплом с награждением золотой или серебряной медалью или свидетельство; выпускники высших образовательных профессиональных учреждений – диплом с отличием, диплом, диплом о неполном высшем профессиональном образовании, академическую справку и т.д. В образовательном процессе наиболее сложной предстает процедура определения уровня качества образования, совокупности знаний, навыков и умений, наличие или отсутствие которых служит основанием для возникновения образовательных отношений, либо их изменения или прекращения. Образование входит в число внутренних психических свойств личности, фиксация и объективная оценка которых требует применения специальных процедур. В образовательном процессе в этих целях используются разного рода испытания, аттестации, конкурсы. Итоговая аттестация признается Законом РФ «Об образовании» в качестве единственного основания для выдачи образовательным учреждением своим выпускникам документов о соответствующем образовании и (или) квалификации. Ст. 19 Закона специально оговаривает, что основное общее образование и завершающая его государственная аттестация являются обязательными. Конкурсный порядок применяется при формировании контингента студентов средних профессиональных и высших профессиональных образовательных заведений с тем, чтобы выявить и зачислить граждан, наиболее способных и подготовленных к освоению образовательной программы соответствующего уровня. При этом Закон РФ «Об образовании» требует от об-

107

разовательных учреждений в процессе проведения конкурса гарантировать соблюдение прав граждан на образование. Проведение аттестаций и конкурсов в системе образования оправдывает себя в той мере, в какой удается объективно оценить уровень образования каждого обучающегося, выпускника или абитуриента. Поэтому проблема объективности оценок знаний является основополагающей в педагогике и образовательной праве. По настоящее время не удается найти действенных способов, позволяющих устранить три фактора, негативно влияющие на объективность результатов аттестации. Это - во-первых, использование обучающимися шпаргалок, иных недозволенных приемов, создающих видимость знаний, при их недостаточном или полном отсутствии, во-вторых, субъективизм оценок педагогических работников и, в-третьих, аттестацию обучающихся и выпускников, не за их знания, навыки и умения, а за материальное вознаграждение, получаемое педагогическими работниками или руководителями образовательных учреждений. Основным средством, призванным минимизовать действие названных негативных факторов в оценках уровня образования, законодательство признает принцип коллегиальности в деятельности органов и лиц, правомочных давать такие оценки. Только комиссия проводит государственную (итоговую) аттестацию выпускников образовательного учреждения и принимает вступительные экзамены у абитуриентов. Коллегиально принимается и решение о присуждении ученой степени кандидата или доктора наук, о присвоении ученого звания доцента или профессора. Наиболее сложна предстает процедура защиты докторской диссертации. Чтобы получить объективную оценку, диссертация направляется на отзыв в оппонирующую организацию, на заключение трем официально назначаемым оппонентам, а автореферат на отзывы в соответствующие организации. Защита осуществляется на заседании ученого совета, а голосование проводится тайно. Тем не менее, случаи присуждения ученых степеней не тем, кому их следует присуждать, не так уж редки в ученом мире и, наоборот, отказывают в присуждении степени за работы, в полной мере удовлетворяющие требованиям, предъявляемым к докторским или кандидатским диссертациям. Об одном из таких случаев в январе 2002 поведал «Московский комсомолец», утверждая, что один из депутатов Государственной Думы без отрыва от своих законотворческих обязанностей в ускоренном темпе получил высшее юридическое образование и через семь (!) месяцев после получения диплома столь же успешно защитил кандидатскую диссертацию, получив искомый диплом кандидата юридических наук. Между тем по самым скромным меркам на самостоятельную подготовку соискателем кандидатской диссертации уходит не менее трех лет. Еще больший субъективизм проявляют комиссии при проведении государственной (итоговой) аттестации выпускников образовательных учреж108

дений и конкурсных испытаний при приеме в образовательные учреждения, о чем постоянно информирует пресса. В качестве меры борьбы с подобными фактами законодательство об образовании предусматривается образование апелляционных комиссий, правомочных рассматривать жалобы абитуриентов на оценки, выставленные предметно-экзаменационными комиссиями. Однако апелляционные комиссии явно не справляются с функциями беспристрастного арбитра в споре абитуриента и предметноэкзаменационной комиссии, действия явно на стороне последней. Это обстоятельство вынуждено было признать даже Минобразование России. В своем письме от 5 января 2001 г. Министерство констатировало, что во многих заявлениях граждан, поступающих в его адрес, отмечается формальный подход к рассмотрению апелляций по завышению требований к оценкам знаний поступающих, высказываемых в процессе апелляции в адрес поступающих угроз, запугивание абитуриентов, взимание платы за дополнительное рецензирование выполненной работы. Об опыте работы апелляционных комиссий одного из московских вузов поведал И. Сергеев, который непосредственно участвовал в рассмотрении одной из апелляций. Как он пишет, уже на стадии приема апелляции «явно дают понять, что оценку повышать не будут, мы лишь зря потратим время и нервы». И комиссия полностью сдержала свое слово. За четыре часа ее работы была повышена отметка только в одном случае, «двойку» заменили на «тройку», поскольку «тройка» все равно была непроходная ( 69). Нулевая эффективность апелляционных комиссий по рассмотрению жалоб абитуриентов вузов и образовательных учреждений среднего профессионального образования объясняется весьма просто. Эти комиссии создаются теми же образовательными учреждениями, что и предметноэкзаменационные комиссии, принимающие вступительные экзамены. Более того, Типовое положение разрешает вузам не только самостоятельно формировать апелляционную комиссию, но и порядок рассмотрения апелляций. Самостоятельно формируют апелляционные комиссии и образовательные учреждения среднего профессионального образования. Справедливости ради следует отметить, что Минобразование России своим письмом от 24 февраля 1998г. рекомендует этим образовательным учреждениям включать в состав апелляционных комиссий в качестве независимых экспертов представителей органов управления образованием и учителей общеобразовательных органов. Однако аналогичная рекомендация отсутствует в письме Минобразования России от 05.01. 2001 г. «О вопросах приема в вузы». Видимо, Министерство верит в то, что апелляционные комиссии вузов способны работать объективно и справедливо в любом составе. Любое государство, всерьез озабоченное проблемой объективности и законности решений его органов, неизбежно выводит апелляционную инстанцию за пределы органа, на решения которого приносится жалоба. И, 109

следовательно, первым шагом на пути повышения объективности апелляционных комиссий по рассмотрению жалоб абитуриентов вузов и абитуриентов образовательных учреждений среднего профессионального образования является создание апелляционных комиссий за пределами образовательных учреждений, например, при органах управления образованием. Один из действенных путей совершенствования порядка проведения государственной (итоговой) аттестации выпускников школ и сдачи ими вступительных экзаменов в вузы Минобразование России видит в введении единого государственного экзамена. Ожидается, что с помощью данной меры можно будет значительно повысить объективность оценок уровня знаний выпускников школ, а также упразднить вступительные экзамены в вузы и образовательные учреждения среднего профессионального образования. Основанием для зачисления в названные образовательные учреждения будут служить результаты сдачи единого государственного экзамена. Таким образом, система юридических фактов, которая выступает объективной основой для возникновения и динамики образовательных отношений, является достаточно сложной и включает в себя практически все виды известных теории права юридических фактов: события, правомерные действия, правонарушения, индивидуальные и правоприменительные акты. Отношения, связанные с выявлением, фиксацией и оценкой юридических фактов, влияющих на образовательные отношения, входят в предмет образовательного права, а их регулирование осуществляется нормами права, закрепленными источниками данной отрасли. Среди них наибольший удельный вес приходится на нормативно-правовые акты Минобразования России и на локальные акты образовательных учреждений. Закон РФ «Об образовании» не обеспечивает полного регулирования института юридических фактов. Делегирование образовательным учреждениям права самостоятельно устанавливать систему юридических фактов, необходимых для возникновения образовательных отношений, их изменения и прекращения приводит к неоправданному расширению системы этих фактов. Недостаточно эффективными являются правовые средства, призванные обеспечивать достоверность и справедливость оценок юридических фактов. Меры по введению единого государственного экзамена, проводимые федеральными органами исполнительной власти -- один из действенных шагов на пути совершенствования института юридических фактов. Нормативно-правовое регулирование образовательных отношений, всех их компонентов, а также системы юридических фактов, воздействующих на эти отношения, надлежит осуществлять при помощи законов, а не подзаконных и тем более локальных актов. В частности, следует принять федеральные законы, устанавливающие порядок присуждения ученых степеней и присвоения ученый званий, необходимость принятия которых предусмотрена ст. 34 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании. 110

В совершенствовании нуждаются процедуры государственной аттестации выпускников вузов, защиты кандидатских и докторских диссертаций. Дальнейшее развитие института юридических фактов, влияющих на динамику образовательных отношений, будет проводиться в рамках образовательного права. Административное и гражданское право, иные отрасли права к этому институту образовательного права не имеют ни прямого, ни косвенного отношения. В предмет данной отрасли полностью входят и комплексные институты, которые образуются на стыке данной отрасли с другими отраслями права. Следует признать, что природа последних в юридической литературе исследована недостаточно и заслуживает специального рассмотрения.

111

Раздел 2. Комплексные и иные, связанные с образовательными отношениями, институты Глава 1. Понятие комплексного института Каждая отрасль права, обладая собственным предметом правового регулирования, находится в устойчивой, постоянной связи с другими отраслями права. Отрасли права, отмечает А.В. Васильев, не изолированы друг от друга. Они могут иметь общие институты и, тем самым, быть связанными друг с другом. Связанность общих институтов выражается в том, что они имеют нормы, которые относятся к разным отраслям права (6. С.58). Правовые институты, содержащие нормы двух и более отраслей права, российскими правоведами понимаются как комплексные ( межотраслевые) институты (52. Т.2. С. 233). Комплексный характер, например, имеет институт регистрации юридических лиц, который входит в структуру гражданского права, но реализуется по правилам административного права. Государственный или муниципальный орган, осуществляющий регистрацию, выступает в качестве органа, наделенного властными полномочиями, и в своих решениях не связан с мнением организаций, желающих пройти государственную регистрацию и получить статус юридического лица. Комплексные институты имеются и в трудовом праве. Примером может служить институт ответственности работодателя за повреждение здоровья работника на производстве, который является одновременно и институтом гражданского права. При осуществлении государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде и охране труда применяются нормы административного права. Трудовому праву присущи также отношения, связанные с социальным обеспечением (выплата работникам пособий по временной нетрудоспособности) и гражданским процессуальным правом (рассмотрение трудовых споров с суде). Не сохраняется «стерильным» и предмет административного права, который также включает в себя отношения из трудового, семейного, финансового и других отраслей права. Как справедливо отметил Ю.А. Тихомиров, в современных условиях «взаимопроникновение и переплетение норм этих отраслей права становится все более глубоким и масштабным» ( 86. С. 105). Комплексные институты весьма распространенное явление системы права и законодательства . Отмечая эту особенность системного строения права, С.С. Алексеев, пишет: «При характеристике предмета правового регулирования нельзя ограничиваться констатацией круга регулируемых фактических отношений, тем более, что в орбиту регулирования данной отрасли

112

втягиваются смежные, родственные «сопряженные» отношения, а то и нетипичные отношения, для которых оказалось возможным использовать уже сложившийся отраслей механизм (так, например, случилось с гражданским правом, которое использовано для опосредования и защиты личных неимущественных отношений). Не случайно поэтому подробный анализ предмета любой сложившейся отрасли приводит к выводу о разнородности регулируемых ею отношений» ( 2. С. 172). И все же, несмотря на разнородность предмета правового регулирования, все отрасли права признаются в этом качестве, сохраняют свою целостность и единство, поскольку в основе каждой отрасли лежит особый вид общественных отношений, который определяет ее суть и непосредственное содержание. Применительно к специфике правового регулирования этого ядра отрасли модифицируются в нормы других отраслей права и в таком виде нормы действуют только в данной отрасли и не имеют всеобщего характера. Изложенное соотношение основных и комплексных институтов отрасли в полной мере характерно и для образовательного права, в составе которого имеется ряд комплексных институтов. Основываясь на анализе норм Закона РФ «Об образовании», В.И. Шкатулла полагает, что в регулировании образовательных отношений используются нормы девяти традиционных отраслей права: конституционного, административного, гражданского, финансового, семейного, социального, земельного, трудового и международного, а образовательное законодательство в целом является комплексным ( 99. С.39-44). В то же время, характеризуя специфику правового регулирования имущественных отношений в сфере образования, В.И. Шкатулла относит нормы образовательного законодательства, регулирующие эти отношения, к системе гражданского права. Так, он пишет: «Особенности регулирования имущественных отношений в образовательной сфере определяются нормами образовательного права (которые по принадлежности относятся к гражданскому праву, несмотря на включение в комплексный нормативно-правовой акт)» ( 99. С.32). Но если нормы Закона РФ «Об образовании», которыми регулируются имущественные отношения в образовательной сфере, относятся к гражданскому праву, то в чем же тогда выражается комплексный характер образовательного законодательства? Можно ли простое воспроизведение норм одной отрасли в другой рассматривать в качестве комплексного института? Чтобы ответить на эти вопросы, необходимо прежде всего уточнить понятие комплексного института и назвать признаки, которые отличают его от фактов простого, механического дублирования норм одной отрасли права в законах и иных источниках другой отрасли. К сожалению, вопрос о юридической природе комплексных институтов права остается малоисследованным и во многом дискуссионным. Отсутствует даже терминологическое единство в их обозначении. А.В. Мицкевич называет такие институты комплексными (45. С. 18), С.С. Алексеев - межот113

раслевыми комплексными институтами ( 2. С. 159), И.Ф. Казьмин – смежными или совместными (27. С.64) М.В. Баранов и С.В. Поленина – «пограничными» (4. С.21) , Е.А.Киримова – смешанными (31. С.17). И все же в настоящее время российские правоведы чаще всего институты, содержащие нормы двух и более отраслей права, называют комплексными. Подобным образом, эти институты будут обозначаться и в данной работе. По мнению Е.А. Киримовой, смешанные (комплексные) институты характеризуются следующими чертами. «Во-первых, они проявляются в сфере действия родственных отраслей права; во-вторых, нормы, составляющие смешанные институты, не представляют собой их механической совокупности, опосредующих разнородные общественные отношения, а есть гармоничный сплав однородных отношений, составляющих неразрывный предмет регулирования данных институтов; в-третьих, смешанные правовые институты являются институтами нескольких отраслей права» (31. С.17-18) . В.М. Баранов и С.В. Поленина полагают, что связь между нормами «пограничных» (комплексных) институтов характеризуется тем, что «на предмет одной отрасли права налагаются некоторые элементы метода правового регулирования другой отрасли, как это имеет место в институте возмещения вреда, причиненного жизни либо здоровью работника в связи с исполнением им своих обязанностей» (4. С. 21). Комплексные институты обладают и другими признаками, позволяющими их отличать от унитарных институтов, либо иных способов взаимосвязи отраслей права. В число этих признаков, по нашему мнению, входят следующие: 1) нормы одной отрасли права применяются в другой; 2) нормы закрепляются в источниках отрасли, которая их заимствует; 3) нормы проходят существенную переработку, модификацию применительно к специфике предмета и/или метода заимствующей их отрасли; 4) нормы применяются только в пределах одной, заимствующей их, отрасли права. Комплексный институт как явление системы права и системы законодательства образуется в процессе заимствования отраслью права норм другой отрасли. Отрасль права, нормы которой заимствуются, назовем условно «материнской», а отрасль, в системе которой образуется комплексный институт, – «дочерней». Замечание Е.А. Киримовой о том, что комплексные институты являются результатом взаимодействия родственных отраслей права, не имеет принципиального значения. Все отрасли системы российской права имеют общую основу – систему отношений, составляющих содержание современного гражданского общества, единые конституционные основания и тем самым являются родственными. Отраслей права, которые бы резко дисгармонировали с другими, действующая система российского права не знает. Характерным внешний признаком комплексного института выступает факт закрепления «дочерней» отраслью норм «материнской» отрасли права. Этим признаком в полной мере обладают все комплексные институты 114

гражданского, трудового, административного права, которые уже приводились в качестве примеров- иллюстраций. Однако случаи закрепления норм одной отрасли права в нормативноправовых актах другой отрасли не имеют абсолютного значения и знают ряд весьма значительных купюр. Не образуют комплексного института, вопервых, случаи воспроизведения конституционных норм и принципов в системе специальных отраслей права, во-вторых, факты простого дублирования в источниках одной отрасли норм другой отрасли права. В-третьих, законотворческая практика знает случаи помещения комплексных институтов в источниках «материнской», а не «дочерней» отрасли права. Конституция РФ выступает в качестве основы, исходной базы всех других отраслей права. Закрепленные ею принципы выступают ведущим правовым началом всех остальных отраслей права. Так, конституционные принципы организации и деятельности государственных органов исполнительной власти лежат в основе административного права. Принципы осуществления правосудия, юридической ответственности составляют основу уголовного процессуального, гражданского процессуального права, уголовного права. Кроме того, установленные Конституцией РФ права и свободы граждан, их объединений образуют основу правового статуса субъектов отраслей права. Правовой статус граждан в трудовом, семейном, гражданском и других отраслях права основывается на провозглашенных Конституцией правах: праве на труд, на отдых, социальное обеспечение, образование, праве быть собственником имущества и др. Таким образом, основополагающие источники любой отрасли права неизбежно воспроизводят ту или иную часть положений, принципов Конституции РФ, но никаких комплексных институтов в таких случаях не возникает. Конституционные принципы и нормы, применяясь в отдельной отрасли права, сохраняют неизменным свой всеобщий характер и остаются в сфере предмета конституционного права. Иначе каждая отрасль права имела бы свои комплексные институты конституционного права. Но этого не происходит, потому что качественное различие общего и отдельного при конкретизации конституционных положений, принципов остается неизменным. Все нормы отрасли без какого-либо исключения действуют в пределах ее предмета и не приобретают необходимую для конституционных положений степень всеобщности. Действующие федеральные законы, иные нормативно-правовые акты нередко воспроизводят (дублируют) нормативные положения, закрепленные источниками другой отрасли права. Например, в Законе РФ «Об образовании» имеются нормативные предписания дублирующие соответствующие положения Трудового кодекса РФ (ТК РФ) дословно или с некоторыми редакционными правками. Это положения, согласно которым условия трудового договора (контракта) не могут противоречить законодательству Российской Федерации о труде, а за появление на работе в состоянии алкогольно115

го, наркотического или иного токсического опьянения педагогический работник может быть уволен по инициативе администрации. Изложенные положения закреплены ст. 81 ТК РФ, имеют всеобщий характер и могут применяться в сфере образования независимо от их воспроизведения в Законе РФ «Об образовании». Таким образом, основанием для признания того или иного института комплексным недостаточно одного факта воспроизведения (заимствования) норм других отраслей права. Если имеет место простое дублирование норм отрасли права, без их конкретизации применительно к специфике предмета другой отрасли права, то такие нормы не меняют своей предметной принадлежности. Они остаются в сфере своей родной, «материнской» отрасли. В противном случае могли бы создаваться ситуации, когда например, законодательство об образовании, механически воспроизведя большую часть норм трудового и гражданского законодательства, тем самым низводило бы Гражданский и Трудовой кодексы до уровня комплексных институтов образовательного права. Но этого не происходит как раз потому, что названные Кодексы имеют всеобщее значение и действуют напрямую во всех сферах при регулировании соответственно имущественных и трудовых отношений по найму и в какой-либо дополнительной конкретизации не нуждаются. Как правило, комплексные институты закрепляются в источниках «дочерней» отрасли права, которая заимствует и приспосабливает применительно к специфике своего предмета нормы другой отрасли права. Так, комплексные институты трудового права, возникающие на стыке с гражданским, административным, гражданским процессуальным законодательством, находятся в Трудовом кодексе РФ. Это, например, институты материальной ответственности работника и работодателя, осуществления организации охраны труда, разрешения индивидуальных трудовых споров, коллективных трудовых споров и др. Хотя и редко, но законодатель использует и иной прием – закрепляет комплексные институты в источниках «материнской» отрасли права. Так, тот же Трудовой кодекс РФ содержит комплексные институты, которые устанавливают особенности регулирования труда педагогических работников и по своему непосредственному содержанию относятся к предмету образовательного права. Таким образом, если нормы одной отрасли права публикуются в источниках другой отрасли права, то имеются достаточные основания полагать, что эти нормы могут составлять (образовывать) комплексный институт. Достоверность данного вывода может быть подтверждена содержательным анализом норм и установлением степени их модификации, приспособления к предмету другой отрасли права. Комплексный институт -- это не просто совокупность «инородных» норм права, а такая совокупность, которая существенно переработана сообразно специфике предмета и/или метода заимствующей их отрасли. Если 116

нормы отрасли права воспроизводятся в источниках другой отрасли права в неизменном виде или с незначительными редакционными правками, то такой юридико-технический прием, как говорилось ранее, является простым дублированием норм, не имеющим ничего общего с комплексными институтами. В.М. Баранов и С.В. Поленина правы, утверждая, что в комплексных институтах на предмет одной отрасли права налагаются некоторые элементы метода правового регулирования другой отрасли. Однако это справедливое положение нуждается в пояснениях. Комплексный институт создается не по субъективному желанию законодателя, а в силу объективных причин, когда те или иные нормы отрасли не могут применяться в своем первозданном виде для регулирования соответствующих отношений в сфере предмета другой отрасли права. Например, нет необходимости в образовании комплексных институтов гражданского и образовательного права, призванных конкретизировать порядок заключения образовательными учреждениями договоров подряда, перевозки, транспортной экспедиции, доверительного управления имуществом и др. Все такие договоры действуют в образовательной сфере напрямую и без какой-либо дополнительной конкретизации. Иное дело институт, которым регулируется содержание «устава образовательного учреждения». Общие требования к уставу юридического лица, закрепленные ст. 52 ГК РФ, не содержат всех положений, которые должны быть обязательно отражены в уставе каждого образовательного учреждения с учетом специфики образовательной сферы. В этих условиях законодатель в ст. 13 Закона РФ «Об образовании» существенно расширил перечень положений , подлежащих отражению в уставах образовательных учреждений и тем самым создал комплексный институт. Аналогичными причинами вызвано создание и других комплексных институтов в системе права. Чтобы обеспечить целостное, системное и полное регулирование сферы образования законодатель вынужден был доработать некоторые детали механизма реализации норм других отраслей права, без которых их действие в образовательной сфере было бы малоэффективным, порождало постоянные споры и разнобой в правоприменительной практике. Все нормативные положения Закона РФ «Об образовании», которыми конкретизируется, дополняется механизм применения гражданского, трудового, финансового и других отраслей права применительно к специфике образовательных отношений имеют одну особенность – действуют только в образовательной сфере. В здравоохранении, науке, культуре и других областях предметно-практической деятельности нормы трудового, гражданского, административного и других отраслей права либо действуют напрямую, либо конкретизируются при помощи норм соответствующей отрасли законодательства. 117

Так, нормативные положения ст. 35 Закона РФ «Об образовании», закрепляющие порядок приема на работу руководителя образовательного учреждения, не могут применяться за пределами образовательной сферы. В законодательстве о науке и культуре, других сферах предметнопрактической деятельности применяется иной порядок принятия на работу руководителей организаций и заключения с ними трудовых договоров. Равным образом, за пределами образовательной сферы не действует положение об увольнении работника за применение методов воспитания, связанных с физическим или психическим насилием. Оно не может, например, применяться к специалисту организации, учреждения, который при осуществлении руководства практикой студентов, применяет методы воспитания, запрещенные законодательством об образовании. Таким образом, нормы отрасли, которые конкретизируют нормы гражданского, трудового и других отраслей права применительно к специфике этой отрасли, имеют ограниченную сферу действия. Они используются в пределах какой-либо одной отрасли права и не имеют всеобщего характера. Ограниченность сферы действия норм, образующих комплексные институты отрасли, собственно составляет их специфический признак. Институт признается комплексным не потому, что в нем имеются нормы других отраслей права, а потому, что эти нормы конкретизируются применительно к специфике предмета отрасли и действуют только в ее пределах. Таким образом, комплексный институт образовательного права понимается как совокупность норм, с помощью которых конкретизируются и дополняются нормы других отраслей права применительно к специфике образовательных отношений, а регулятивное действие этих норм ограничивается предметом образовательного права. Отдельные российские правоведы отрицают возможность отнесения комплексных институтов к какой-либо одной системе права. Например, Петров Д.Е. не считает « бесспорным мнение, согласно которому комплексные правовые институты «монолитно» относятся к какой-либо отрасли права». По его мнению, межотраслевые (комплексные) правовые институты являются интегрированными, вторичными образованиями и в качестве таковых не могут быть отнесены ни к одной из отраслей права. При этом первичным элементом отрасли права, также как и системы в целом является юридическая норма, а не правовой институт, вследствие чего правовая норма, имеющая принадлежность к одной отрасли права, не может входить в другую в составе правового института» ( 59. С. 9). С Д.Е. Петровым можно согласиться лишь частично, в том, что возможны ситуации, когда норма одной отрасли права не может входить в другую. В частности, это требование приемлемо по отношению к нормам права, которые механически воспроизводятся в источниках других отраслей права. Как говорилось ранее, предметное действие таких норм совпадает со 118

сферой действия их «материнских» отраслей права. Будучи воспроизведенными в других отраслях права такие нормы не меняют своей отраслевой принадлежности. Словом, помещение комплексных норм не по месту их начальной прописки, не прекращает их устойчивой связи с местом прописки. Иным должен быть подход к нормам, с помощью которых конкретизируется содержание норм одной отрасли права применительно к специфике предмета другой отрасли права. В этом случае предметное содержание таких норм подпадает под действие двух отраслей права и носит комплексный характер. По своему предметному содержанию комплексные нормы бесспорно относятся к «материнской» отрасли права. В то же время эти нормы не участвуют в регулировании общественных отношений так же широко, как и остальные, типичные нормы отрасли. Комплексные нормы действуют лишь в пределах той отрасли, сообразно предмету которой они конкретизируют нормы «материнской» отрасли права. Поэтому комплексные нормы входят в состав «дочерней» отрасли права, составляют ее органичную часть. Лишенная комплексных институтов отрасль не обеспечивала бы полноты нормативно-правового регулирования своего предмета, была бы пробельной. Следовательно, комплексные институты по своему предмету могут входить в состав как «материнской», так и «дочерней» отраслей права. Реализация такого подхода в правотворческой практике означала бы дублирование одних и тех же норм в двух отраслях права, что не соответствовало бы одному из основополагающих принципов законодательной техники - принципу экономного расположения норм права в источниках права. Согласно этому принципу запрещается какое-либо дублирование, механический повтор нормативных положений одного источника в другом. Вопрос о том, в источнике какой отрасли следует помещать комплексные нормы, это вопрос правотворческой техники, а не существа дела. Как показывает практика, комплексные нормы чаще всего помещаются в составе той отрасли права, в пределах которой они осуществляют свои регулятивные функции. Нормы гражданского права по вопросам ответственности работодателя за вред, причиненный работникам, помещаются в трудовом законодательстве, нормы административного права по вопросам регистрации юридических лиц и граждан-предпринимателей -- в гражданском. Аналогичным образом поступает и законодатель при регулировании общественных отношений в сфере образования. Имеется несколько серьезных аргументов в пользу именно такого варианта закрепления комплексных норм. Во-первых, отношения, регулируемые отдельной отраслью права, всегда подразделяются на ту или иную совокупность их видов, обусловленную спецификой предметно-практической сферы их действия. Но вследствие того, что каждый отдельный вид правоотношения обладает определен119

ной спецификой, общие нормы отрасли не могут успешно действовать без их дополнения, конкретизации специальными, а в необходимых случаях и комплексными институтами. Помещение всех таких институтов в «материнской» отрасли права привело бы к значительному увеличению объема ее источников. При этом комплексные нормы, составляя значительную часть норм права отрасли, вуалировали бы ее общие, типичные нормы. В процессе пользования источником постоянно возникал бы вопрос о сфере действия той или иной нормы права. Во-вторых, подготовка и принятие комплексных норм права, как правило, осуществляются после вступления в силу соответствующих источников «материнской» отрасли права. Прежде чем конкретизировать нормы права применительно к специфике предмета другой отрасли, необходимо иметь эти нормы наличными и действующими. И, если следовать правилу непременного помещения комплексных норм в источниках «материнской» отрасли права, то потребовались бы бесконечные внесения изменений, дополнений в источники этой отрасли. В результате ни один, даже основополагающий источник, отрасли не был бы стабильным. Он постоянно менял бы свое содержание, что также негативно сказалось бы на процессах правореализации и правоприменения. В-третьих, отрасль права, лишенная своих комплексных норм, не содержала бы полного и целостного регулирования своего предмета. И если в отрасли права имеется значительное число комплексных норм, как, например, в образовательном, финансовом и других отраслях права, то отрасль лишается значительной части своих норм. В целях восполнения пробелов в источниках отрасли права приходилось бы устанавливать многочисленные отсылки к отрасли, в которой эти нормы содержатся. В силу названных и иных причин законотворческая и правотворческая практика идет оптимальным путем – комплексные институты закрепляются не в «материнской» , а в «дочерней» отрасли, где эти нормы осуществляют свои регулятивные функции. В настоящее время, когда идет процесс формирования образовательного права как самостоятельной отрасли права, весьма трудно дать исчерпывающую систематизацию его комплексных институтов. Этот требует специального, дополнительного исследования. В системе образовательного права надлежит определить прежде всего совокупность основных (базовых) институтов, имеющих комплексный характер. К таким институтам, разработчики Концепции Общей части Кодекса РФ об образовании обоснованно отнесли совокупность норм права, конкретизирующих правовые институты и нормы какой-либо одной отрасли права применительно к специфике образовательных отношений (36. С.11). Единство предметной сферы отрасли права позволяет объединить в отдельном комплексном институте образовательного права все нормы соответствующей отрасли права, независимо от их числа и места в структуре отрасли права. 120

Таким образом, в образовательном праве можно выделить десять комплексных институтов, которые действуют в образовательной сфере и получают конкретизацию применительно к специфике образовательных отношений. Это институты: 1) социальной защиты обучающихся и работников образовательных учреждений; 2) управления в сфере образования; 3) трудовых отношений в сфере образования; 4) дисциплинарной и материальной ответственности в образовательной сфере; 5) применения дисциплинарного взыскания и материальной ответственности в сфере образования; 6) гражданскоправовых отношений в сфере образования; 7) земельных отношений в сфере образования; 8) участия родителей (иных законных представителей) в образовательных отношениях; 9) финансовых отношения в сфере образования 10) международного сотрудничества и внешнеэкономической деятельности в сфере образования. Каждый из институтов, будучи основным, базовым включает в себя все нормы которые конкретизируют, дополняют нормы той или иной отрасли права применительно к специфике образовательных отношений. Так, институт участия родителей (иных законных представителей) в образовательных отношениях содержит все нормы по данному вопросу. В институт международного сотрудничества и внешнеэкономической деятельности в сфере образования входят все нормы, регулирующие деятельность образовательных отношений в данной сфере. Однако возможны ситуации, когда в пределах базового института может создаваться достаточно развитая совокупность норм по какому-либо отдельному вопросу. И такие нормы права могут быть выделены в самостоятельный комплексный институт. Например, институт социальной защиты обучающихся и работников образовательных учреждений может быть подразделен на два института – социальной защиты обучающихся и социальной защиты работников. В пределах базового института трудовых отношений в сфере образования могут быть выделены институты заработной платы, рабочего времени, времени отдыха, дисциплинарных проступков, привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности и др. Словом, по мере развития основных институтов образовательного права будет развиваться и совершенствоваться система его комплексных институтов. В данной работе из-за ограниченности объема не представляется возможным рассмотреть все комплексные институты образовательного права. Исследование ограничивается анализом основных комплексных институтов, предметом которых выступают отношения на стыке образовательного, гражданского, трудового и административного права. Особое внимание уделяется институтам дисциплинарной и материальной ответственности, которые являются основополагающими институтами образовательного права но не получили надлежащего правового регулирования в действующем законодательстве.

121

Глава 2. Комплексные институты отраслей образовательного и гражданского права Гражданское право -- ведущая отрасль российского правовой системы, призванная осуществлять нормативно-правовое регулирование имущественных и связанных с ними личных неимущественных отношений ( например, авторские права, защита чести, достоинства). Гражданскоправовые отношения характеризуются равенством прав их субъектов и независимостью друг от друга. Субъекты вступают в правоотношения чаще всего по собственному желанию и по своей воле, а их равноправие и независимость обеспечиваются наличием определенного имущества. Основным нормативно-правовым актом гражданского права является Гражданский кодекс Российской Федерации ( ГК РФ). Применение норм гражданского права для регулирования отношений в сфере образования осуществляется по трем направлениям: 1) образование комплексных институтов в системе образовательного права; 2) использование норм гражданского права напрямую, без их конкретизации в источниках образовательного права; 3) неправомерное распространение норм гражданского права на отношения, лежащие за пределами предмета данной отрасли. В статьях 11-13, 32-34, 39, 43, 47- 49 Закона РФ «Об образовании» содержатся нормы, призванные регулировать специфику гражданскоправовых отношений в сфере образования. Данные нормы в системе образовательного права образуют восемь комплексных институтов: 1) учредителей образовательных учреждений; 2) правового статуса образовательных учреждений как юридических лиц; 3) устава образовательных учреждений; 4) создания, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений; 5) собственности; 6) платной образовательной и иной предпринимательской деятельности образовательных учреждений; 7) особенностей регулирования индивидуальной трудовой деятельности педагогических работников; 8) гражданскоправовой ответственности образовательных учреждений за некачественное образование. Закон РФ «Об образовании», основываясь на гражданском законодательстве, закрепляет три организационно-правовых формы образовательных учреждений: государственные, муниципальные и негосударственные. Названные формы образовательных учреждений различаются субъектами, способными выступать их учредителями. Комплексный институт учредителей образовательных учреждений и организаций ( далее – учреждений) устанавливает более детальное нормативно-правовое регулирование по сравнению с гражданским законодательством. Согласно ст. 11 Закона РФ «Об образовании» учредителями государственных образовательных учреждений выступают федеральные органы государства, либо государственные органы субъектов Российской Федерации; учредителями муниципальных образовательных учреждений -- органы местного самоуправления. Негосударственные образовательные организации мо122

гут учреждаться широким кругом лиц. Это могут быть граждане РФ, иностранцы, отечественные и иностранные организации всех форм собственности, отечественные и иностранные общественные и частные фонды, общественные и религиозные организации, имеющие регистрацию на территории Российской Федерации. Статья 11 Закона РФ «Об образовании» допускает также многоучредительство. Каких-либо ограничений в составе учредителей законодатель не устанавливает. Поэтому учредителями образовательных организаций могут выступать одновременно государственные и муниципальные органы, либо государственные органы и отечественные или иностранные организации, либо государственные органы и граждане Российской Федерации. Возможны и иные комбинации учредителей из лиц, названных в ст. 11 Закона. Из обшей нормы о составе учредителей установлены два исключения. Учредителем образовательных учреждений, реализующих военные профессиональные программы, может быть только Правительство Российской Федерации. Специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа для детей и подростков, склонных к совершению правонарушений и преступлений, могут учреждаться федеральными органами исполнительной власти и (или) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Действующим законодательством учредители признаются активными участниками образовательного процесса. В частности, они правомочны получать долю дохода образовательного учреждения, изымать закрепленное за ним имущество, приостанавливать предпринимательскую деятельность, в любой момент принять решение о его ликвидации. Одновременно учредители несут обязанности по отношению к создаваемым ими образовательным учреждениям , в том числе обязаны закрепить за ними объекты права собственности, имущество, землю, объекты потребительского, социальнокультурного назначения, а также предоставить право оперативного управления этим имуществом. Отношения между учредителями и образовательным учреждением определяется договором, заключенным между ними, и соответствующим законодательству. Институт учредителей образовательных учреждений имеет, однако, пробел. Закон РФ «Об образовании», допуская многоучредительство, не предусматривает заключения между учредителями образовательного учреждения учредительского договора. Поэтому отношения, связанные с заключением такого договора, регулируются ч. 2 ст. 52 ГК РФ, которая предписывает учредителям в договоре определять порядок совместной деятельности по созданию образовательного учреждения, условия передачи ему имущества и другие вопросы. Комплексный институт правового статуса образовательных учреждений как юридических лиц регулирует только отношения, связанные с их деятельностью в гражданском обороте. Образовательные учреждения соз123

даются и действуют не в целях осуществления деятельности, связанной с производством и распределением материальных благ. Согласно ч.1 ст. 12 Закона РФ «Об образовании» образовательные учреждения выступают субъектами правоотношений в особой сфере гражданского общества – сфере образования. Соответственно и правовой статус этих учреждений в качестве субъектов образовательного процесса, образовательных правоотношений регулируется нормами законодательства об образовании, не входящими в данный комплексный институт. Образовательные учреждения по своему правовому статусу в качестве юридических лиц гражданским законодательством признаются некоммерческими учреждениями, общий правовой статус которых закреплен ст. 120 ГК РФ. При этом на образовательные учреждения возлагается обязанность отвечать по своим обязательством находящимися в их распоряжении денежными средствами. Одновременно предусматривается субсидиарная ответственность учредителей образовательного учреждения, если его денежных средств недостаточно для исполнения соответствующего обязательства. Гражданское законодательство предусматривает возможность конкретизации правового статуса отдельных видов учреждений в законах и других правовых актах. В отношении образовательных учреждений такая конкретизация имеет место в Законе РФ «Об образовании». Комплексный институт, закрепляющий правовой статус образовательных учреждений как юридических лиц, дополняет гражданское законодательство, установив нормы, действующие только в отношении образовательных учреждений. Закон РФ «Об образовании» помимо законов и иных нормативноправовых актов, которыми определяется правовой статус названных учреждений, в том числе и их статус в качестве юридических лиц, называет дополнительно еще два специальных источника – типовые положения об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемые Правительством РФ, и уставы образовательных учреждений, разрабатываемые на основе типовых положений. Типовые положения об образовательных учреждениях, утверждаемые Правительством РФ, являются обязательными для государственных и муниципальных образовательных учреждений. В отношении негосударственных образовательных учреждений типовые положения носят рекомендательный характер и могут учитываться в их уставах в той мере, в какой учредители или сами образовательные учреждения сочтут это необходимым и целесообразным. Одна из характерных черт правового статуса образовательных учреждений как юридических лиц выражается в их обязанности осуществлять образовательную деятельность, не направленную на систематическое извлечение прибыли. Все доходы от платной образовательной и предпринимательской деятельности образовательные учреждения подлежат направлению на возмещение затрат, связанных с осуществлением образовательного процесса ( в том числе на выплаты заработной платы), его развитием и совершенство124

ванием. Учредители также не могут претендовать на доходы, получаемые образовательным учреждением. Только при этом условии образовательному учреждению предоставляется льгота в виде освобождения от уплата налогов, которыми облагаются организации, осуществляющие предпринимательскую деятельность (ст. 46 Закона РФ «Об образовании»). Образование осуществляется в интересах личности, общества и государства, является общественным благом. Образовательная деятельность как предпринимательская, ориентированная на извлечение прибыли частными лицами, противоречит социальным целям образования, и чревато сокращением средств, вкладываемых в образовательную сферу. Значительная часть средств, полученных от ведения образовательной и предпринимательской деятельности образовательных учреждений, могла бы изыматься из образовательного процесса в качестве дохода учредителей. Закон РФ «Об образовании» устанавливает правовой статус филиалов, представительств и иных структурных подразделений, который частично не соответствует нормам гражданского законодательства. Ст. 55 ГК РФ не признает представительства и филиалы в качестве юридических лиц. Как структурные подразделения юридического лица, расположенные вне места его нахождения, представительства и филиалы могут наделяться имуществом создавшим их юридическим лицом и действуют на основании утвержденного им положения. Однако ч. 7 ст. 12 Закона РФ «Об образовании» значительно расширяет полномочия филиалов, отделений, иных структурных подразделений образовательного учреждения, предоставляет им право осуществлять полностью или частично правомочия юридического лица, в том числе иметь самостоятельный баланс и собственные счета в банковских и других кредитных организациях. Минобразование России приказом от 16 марта 1999 г. № 643 «Об утверждении Типового положения о филиалах высших учебных заведений, подведомственных федеральным органам исполнительной власти» предписывает вузам руководствоваться гражданским законодательством и не наделять филиалы статусом юридического лица. Однако коллизия между гражданским и образовательным законодательством остается и может быть преодолена только внесением соответствующих уточнений либо в Гражданский кодекс, либо в Закон РФ «Об образовании». Комплексный институт образовательного права -- «устав образовательных учреждений» образуют три вида норм: 1) закрепляющие содержание устава; 2) определяющие порядок его принятия и внесения изменений, дополнений; 3)определяющие юридическую силу устава по отношению к другим локальным актам образовательного учреждения. Ст. 13 Закона РФ «Об образовании» значительно расширяет перечень обязательных положений, подлежащих отражению в уставе образовательного учреждения, по сравнению с перечным положений, которые согласно ст. 52 ГК РФ должны быть отражены в уставе любого юридического лица. 125

Закон РФ «Об образовании» предписывает образовательным учреждениям в обязательном порядке включать в свой устав 26 положений, которые могут быть объединены в семь тематических групп. Это – общие положения: наименование и место нахождения, статус образовательного учреждения, его учредители, основные характеристики образовательного процесса и др.; предписания, которыми закрепляется порядок организации образовательного процесса, финансовой и хозяйственной деятельности управления образовательным учреждениям , реорганизации и ликвидации образовательного учреждения; а также права и обязанности участников образовательного процесса и перечень локальных актов, принимаемых образовательным учреждением . Закон РФ «Об образовании» наделяет коллектив образовательного учреждения правом разрабатывать и принимать устав учреждения. Устав принимается на общем собрании членов коллектива. Закон не определяет состав этого коллектива, не уточняет, входят ли в него только работники образовательного учреждения или все участники образовательного процесса, как работники, так и обучающиеся. Этот пробел восполняет Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», который включает в коллектив вуза педагогических, научных и иных работников, а также обучающихся. Эта норма по аналогии может распространяться и на образовательные учреждения остальных уровней профессионального образования. Неясно только, что понимается под коллективом на уровне школьных и дошкольных образовательных учреждений. Скорее всего в образовательных учреждениях дошкольного и школьного образования в связи с отсутствием у обучающихся политической дееспособности устав может приниматься только членами трудового коллектива. Принятым коллективом образовательного учреждения устав утверждается учредителями. Однако учредители самостоятельно принимают устав образовательного учреждения, который необходим для регистрации образовательного учреждения и приобретения статуса юридического лица. Но после того, как образовательное учреждение сформирует свои кадры и приступит к реализации образовательного процесса оно приобретает право на принятие своего устава. На уровне локальных актов образовательного учреждения устав признается актом, имеющим высшую юридическую силу. Согласно ч. 4 ст. 13 Закона РФ «Об образовании» локальные акты образовательного учреждения не могут противоречить его уставу. В случае принятия нормативных актов по вопросам, отнесенным к содержанию устава, такие нормативные акты подлежат регистрации в компетентных органах государства в качестве дополнений к уставу. Комплексной институт создания, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений, регулируемый законодательством об образовании, предусматривает три этапа создания образовательного учреждения. 126

Первые два этапа являются обязательными для всех юридических лиц, в том числе и образовательных учреждений. На первом этапе осуществляются подготовка учредительных документов и их представление в компетентный орган на регистрацию. В соответствии с ч. 3 ст. 33 Закона РФ «Об образовании» для регистрации образовательного учреждения учредители должны представить четыре документа: заявление на регистрацию; решение учредителя создать образовательное учреждение либо учредительный договор; устав образовательного учреждения; документ об оплате государственной регистрационной пошлины. На втором этапе образовательное учреждение регистрируется в качестве юридического лица. Закон РФ «Об образовании» устанавливает дополнительные гарантии позитивного решения вопроса о регистрации образовательных учреждений. Во-первых, Закон предусматривает регистрацию образовательного учреждения в заявительном порядке, т.е. порядке, обязывающем орган, осуществляющий регистрацию юридических лиц, принять положительное решение независимо от содержания представленных документов и степени их соответствия требованиям закона. Во-вторых, устанавливается достаточно короткий срок – один месяц, - в течении которого компетентный орган должен зарегистрировать образовательное учреждение и письменно уведомить о своем решении учредителей. После прохождения стадии регистрации в качестве юридического лица образовательное учреждение приобретает право на ведение финансовохозяйственной деятельности, направленной на обеспечение образовательного процесса надлежащими зданиями, аудиториями, оборудованием, учебной и иной литературой. Однако право на ведение образовательного процесса у него отсутствует. Последнее возникает после лицензирование и получения лицензии на право ведения образовательной деятельности. Такая лицензия в зависимости от типа образовательного учреждения выдается либо органом местного самоуправления, либо государственным органом управления образованием на основании заключения экспертной комиссии о том, что условия осуществления образовательного процесса, предлагаемые образовательным учреждениям соответствуют государственным и местным требованиям. Законодательством устанавливается ряд особенностей в процедуре ликвидации образовательного учреждения. Во-первых, учредитель правомочен проводить реорганизацию образовательного учреждения при одном непременном условии - реорганизация не повлечет за собой нарушения обязательств учреждения перед обучающимися и иными лицами либо учредитель принимает на себя обязательства, которые не будут выполнены образовательным учреждением после его реорганизации. Во-вторых, согласно ст. 34 Закона РФ «Об образовании» банкротство не может служить основанием ликвидации образовательного учреждения. В-третьих, ликвидация сельского дошкольного или школьного образовательного учреждения допускается 127

только с согласия схода жителей населенных пунктов, обслуживаемых данным учреждением. Комплексный институт собственности образовательного учреждения основывается на соответствующем институте гражданского законодательства. Одновременно имеются и некоторые специфические нормы, которые, собственно, составляющие содержание данного института образовательного права и не в полной мере соответствующие положениям гражданского законодательства. Образовательное учреждение, как и любое иное учреждение в соответствии со ст. 296 ГК РФ обладает правом оперативного управления имуществом, переданным ему учредителем. Это означает, что имущество не переходит в собственность образовательного учреждения и может использоваться им только в целях ведения образовательной деятельности. В то же время доход, полученный образовательным учреждением от образовательной и предпринимательской деятельности, поступает в его самостоятельное распоряжение. Специфика статуса имущества образовательного учреждения закрепленного Законом РФ «Об образовании», состоит в следующем: согласно ч. 7 ст. 39 Закона образовательному учреждению принадлежит право собственности на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему в форме дара, пожертвования или по завещанию, а также на продукты интеллектуального или творческого труда, являющиеся результатом его деятельности, на доходы от собственной деятельности и приобретенные на эти доходы объекты собственности. Часть 2 ст. 299 ГК РФ предусматривает право хозяйственного ведения или оперативного управления имуществом, полученным учреждением в виде продукции и доходов от использования имущества учредителя. Однако учреждения не приобретают права собственности на имущество, полученное в виде дара, пожертвования или завещания; статья 39 Закона РФ «Об образовании» в качестве оснований для изъятия учредителем имущества, переданного образовательному учреждению в оперативное управление, называет два основания: договор и истечение срока договора между собственником и образовательным учреждением. Между тем согласно ст. 296 ГК РФ собственник имущества вправе в любой момент изъять у учреждения свое имущество, неиспользуемое им или используемое не по назначению; согласно ч. 10 ст. 39 Закона денежные и иные средства, принадлежащие образовательному учреждению на праве собственности, подлежат направлению на цели образования в случае ликвидации этого учреждения. Гражданское законодательство этот вопрос решает иначе – имущество ликвидированного юридического лица, в том числе и учреждения, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, передается его учредителям.

128

Институт платной образовательной деятельности образовательных учреждений составляют нормы права, которыми разрешается ведение платной образовательной деятельности и оказание платных образовательных услуг. Образовательная деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений в основном осуществляется за счет государственного бюджета. Однако в современных условиях в связи с недостаточным финансированием образовательных государственных и муниципальных образовательных учреждений им разрешено осуществлять платную образовательную деятельность и оказывать платные дополнительные образовательные услуги. Платная образовательная деятельность государственными и муниципальными образовательными учреждениями ведется по образовательным программам профессионального образования по договорам с физическими или юридическими лицами при условии оплаты ими стоимости обучения. Платные дополнительные образовательные услуги, оказываемые этими образовательными учреждениями, сводятся к обучению по дополнительным образовательным программам, преподаванию специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятие с обучающимися углубленным изучением предметов и др. Негосударственные образовательные учреждения ведут всю образовательную деятельность только на платной основе, в том числе и за обучение в пределах государственных образовательных стандартов. Действующее законодательство разрешает всем образовательным учреждениям заниматься предпринимательской деятельностью. Специфика этой деятельности закреплена ст. 47 Закона РФ «Об образовании». В статье содержится закрытый перечень видов деятельности образовательных учреждений, которая признается предпринимательской. Это – реализация и сдача в аренду основных фондов и имущества образовательного учреждения, торговля покупными товарами, оборудованием, оказание посреднических услуг, долевое участие в деятельности других учреждений и организаций и др. Предпринимательской признается и платная образовательная деятельность негосударственных образовательных учреждений. Положения Закона РФ «Об образовании» по вопросам предпринимательства, осуществляемого за пределами образовательной деятельности, не образуют комплексного института гражданского и образовательного отраслей права. Реализация и сдача в аренду основных фондов и имущества образовательного учреждения, торговля покупными товарами, оборудованием, другая разрешенная предпринимательская деятельность не входят в образовательный процесс. Соответственно и субъектами отношений, вытекающих из предпринимательской деятельности образовательного учреждения, выступают юридические лица, а не участники образовательных отношений ( обучающиеся, педагогические работники). Сама же деятельность осуществ129

ляется по правилам гражданского законодательства, что также предусматривается ч. 4 ст. 47 Закона РФ «Об образовании». Специфика предпринимательской деятельности образовательных отношений закреплена ч. 2 ст. 46, ч. 3 и 5 ст. 47 Закона РФ «Об образовании». В отличие от Гражданского кодекса, где предпринимательская деятельность при любых условиях признается таковой, Закон РФ «Об образовании» закрепляет дополнительное условие для отнесения деятельности образовательного учреждения к предпринимательской. Согласно ч. 2 ст. 46 и ч. 3 ст. 47 Закона деятельность, доходы от которой реинвестируются непосредственно в данное учреждение или идут на нужды образовательного процесса, не рассматривается в качестве предпринимательской. Одновременно Закон предоставляет учредителям и органам местного самоуправления право контролировать предпринимательскую деятельность образовательных учреждений и приостанавливать ее. Окончательное решение по этому конфликту между учредителем и образовательным учреждением может принять только суд. Эти положения и образуют содержание комплексного института предпринимательской деятельности образовательных учреждений. Институт гражданско-правовой ответственности образовательных учреждений существенно отличается от аналогичного института гражданского права. Во-первых, Закон РФ «Об образовании» отказывает в праве обучающимся, их родителям предъявлять иски к образовательному учреждению о взыскании ущерба, причиненного некачественным образованием. Это право предоставляется только государственным органам управления образованием на основании рекламации государственной аттестационной службы на качество подготовки обучающихся. Во-вторых, с образовательного учреждения взыскивается лишь стоимость дополнительных затрат на переподготовку выпускников, получивших некачественное образование. Упущенная выгода в виде заработной платы, которую могли бы получать выпускники за период переобучения, не компенсируется. Изложенное свидетельствует о том, что комплексные институты гражданского права в системе образовательного права являются органичной частью законодательства об образовании и играют значительную роль в регулировании гражданско-правовых отношений в сфере образования. Однако не любая норма по предмету гражданского права, воспроизведенная в законодательстве об образовании, автоматически становится частью какого-либо комплексного института. В частности, не образуют такого института нормы, дублируемые в законодательстве об образовании, а также нормы, противоречащие действующему гражданскому законодательству. Нормы Закона РФ «Об образовании», дословно или с некоторыми редакционными поправками дублирующие положения гражданского законодательства, имеются в ст. 11, 12, 30, 33, 34. Ими закрепляется порядок регистрации образовательного учреждения в качестве юридического лица, порядок его организации и реорганизации, право образовательных учреждений 130

создавать образовательные объединения (ассоциации и союзы). Нормы, дублирующие нормативные предписания Гражданского кодекса содержатся и в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Воспроизведение названных норм гражданского права в законодательстве об образовании не вызывается спецификой нормативно-правового регулирования отношений в сфере образования. Образовательные учреждения как юридические лица вправе напрямую использовать все положения гражданского законодательства, на связывая этот процесс с фактом их дублирования в законодательстве об образовании. Осуществляя хозяйственную деятельность по обеспечению образовательного процесса, образовательные учреждения вступают практически во все договорные отношения, предусмотренные гражданским законодательством : договоры поставки, перевозки, аренды, подряда на ведение строительных и ремонтных работ и др. Защита авторских прав работников образовательных учреждений, формирование и деятельность временных творческих коллективов также осуществляются по нормам гражданского законодательства. Словом, большая часть норм гражданского законодательства активно используется образовательными учреждениями и если все эти нормы дублировать в законодательстве об образовании, то нужно включать в него как минимум весь Гражданский кодекс. На период принятия в 1992 г. Закона РФ «Об образовании» наличие в нем норм гражданского оправдывалось тем, что соответствующие нормы гражданского законодательства не были кодифицированы либо вовсе отсутствовали в действующем законодательстве. Однако с принятием первой части Гражданского кодекса 1994 г. потребность в воспроизведении этих норм в законодательстве об образовании отпала и их следовало убрать из текста еще в 1995 г., в процессе подготовки и принятия Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об образовании». Сохранение в действующей редакции названного Закона норм, принятых по вопросам гражданского права и дублирующих действующий Гражданский кодекс, является анахронизмом, тем более, что ряд положений Закона РФ «Об образовании» противоречит гражданскому законодательству. При изложении содержания комплексных институтов гражданского права в образовательном праве приводились факты неполного соответствия положений Закона РФ «Об образовании» действующему гражданскому законодательству. Приведем еще один пример. Не в полной мере соответствует гражданскому праву ч. 2 ст. 39 Закона РФ «Об образовании», согласно которой объекты собственности, закрепленные учредителями за образовательным учреждением, находятся в оперативном управлении этого учреждения. Согласно ч. 2 ст. 48 ГК РФ право собственности и иное вещное право учредителей сохраняется на имущество переданное юридическому лицу, если: 1) имуще131

ство передается государственным или муниципальным унитарным предприятиям; 2) учреждение финансируется ее учредителями. Таким образом, Закон РФ «Об образовании» неправомерно ограничивает право собственности негосударственных образовательных учреждений, не имеющих финансовой поддержки со стороны учредителей, на переданное им имущество. Законодательство об образовании, дублирующее, а тем более противоречащее нормам гражданского законодательства, представляет собой разновидность законотворческих ошибок, обусловленных тем, что законодатель неточно определил предмет правового регулирования законодательства об образовании и вышел за него, поместив в законах об образовании нормы по вопросам гражданского законодательства. Поэтому нормы, дублирующие, а тем более противоречащие гражданскому законодательству, должны быть изъяты из законодательства об образовании. Во взаимосвязи гражданского права и законодательства об образовании имеют место акты экспансии не только со стороны последнего. В юридической литературе и на практике предпринимались попытки распространить на сферу образовательных отношений нормы гражданского законодательства, регулирующие отношения граждан-потребителей образовательных услуг с торговыми и иными организациями, предоставляющими такие услуги. С.В. Куров, один из последовательных сторонников признания образовательных отношений, возникающих на платной основе, в качестве разновидности гражданскоправовых отношений, свою позицию аргументирует следующим образом: « Из содержания правоотношений, составляющих возмездное оказание образовательной услуги, вытекает, что подобного рода деятельность и связанные с ней договорные и иные обязательства основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. Отношения, возникающие в результате договорного обязательства относительно возмездного оказания образовательной услуги, являются, таким образом, гражданско-правовыми отношениями. В отношениях, связанных с обязательством из договора возмездного оказания услуги, одна сторона (производитель услуги) оказывает эту услугу, т.е. совершает определенную деятельность по обучению, а другая сторона ( потребитель услуги) оплачивает соответствующие действия» ( 40. С. 78). Характеризуя суть договора возмездного оказания услуг, С.В. Куров практически воспроизводит ч.1 ст. 779 ГК РФ. Тем не менее он не обращает внимания на то, что содержание договора не соответствует содержанию образовательного отношения, возникающего на платной основе. Вопрос запутывает, в какой то мере, положение ч. 2 ст. 779 ГК РФ, согласно которому правила договора возмездного оказания услуги распространяются на услуги по обучению. Трудно сказать, что конкретно имел ввиду законодатель под «услугами по обучению», скорее всего налицо законотворческая ошибка. Но

132

из смысла ч. 1 ст. 779 ГК РФ прямо вытекает, что образовательные отношения на платной основе такой услугой не являются. Термин «услуги» имеет полисемантичный характер и широко применятся в системе права. Им обозначаются три вида правовых отношений. Это отношения-услуги, которые: 1) подпадают под действие норм Гражданского кодекса, регулирующих договор возмездного оказания услуг; 2) образуют содержание иных гражданско-правовых институтов; 3) не регулируются гражданским правом. Содержание договора возмездного оказания услуг составляет обязанность заказчика услуг оплатить их, а исполнителя - оказать по заданию заказчика возмездные услуги. Это договоры медицинских, ветеринарных, аудиторских, консультационных услуг, услуг по туристическому обслуживанию и др. Однако договоры с более сложным содержанием, в Гражданском кодексе выделены в особый вид. Согласно ч. 2 ст. 779 ГК РФ правила главы «Возмездное оказание услуг» не применяются к договорам перевозки, транспортной экспедиции, банковского вклада, банковского счета, хранения, поручения, комиссии, доверительного управления имуществом и др. Так, в договоре перевозки помимо норм, закрепляющих обязанности перевозчика и грузополучателя, имеются предписания по вопросам формы договора, провозной платы, подачи транспортных средств и выгрузки груза, ответственности перевозчика за неподачу транспортных средств, за задержку отправления пассажиров, за утрату, недостачу или повреждение груза или багажа. Особо регулируется ответственность отправителя за неиспользование поданных средств. Сложным и в силу этого требующим дополнительного регулирования предстает и договор доверительного управления имуществом. Особый правовой статус Гражданский кодекс устанавливает для доверительного управляющего, конкретизирует существенные условия и форму этого договора. По сравнению с договором возмездного оказания услуг более сложное содержание имеют и образовательные отношения, возникающие на платной основе. Это осознает С.В. Куров, утверждая, что «структура содержания правоотношения, возникающего из возмездного оказания образовательной услуги, является сложной. Помимо главного права потребителя услуги (обучающегося) требовать ее исполнения и его главной обязанности уплатить за ее оказание и корреспондирующих им главных прав и обязанностей исполнителя, у сторон возникает ряд прав и обязанностей, связанных как с исполнением и осуществлением главных обязанностей по обязательству, так и обусловленных специфическими обязанностями педагогического взаимодействия» ( 40. С. 82). Если это так, то, следуя логике ГК РФ, законодатель должен был выделить специальную главу, посвященную нормативно-правовому регулированию образовательных отношений, ибо присущий им «ряд прав и обязанностей» оказался гражданским законодательством вообще не урегулирован133

ным. Но создавшееся положения не является пробелом в гражданском законодательстве. Законодатель умолчал квалифицированно, поскольку образовательные отношения, возникающие на платной основе, как и ряд иных услуг он не признает в качестве гражданско-правовых отношений. Вряд ли сегодня кто из юристов будет всерьез утверждать о том, что услуги адвоката в качестве защитника по уголовному или гражданскому делу представляют собой разновидность гражданско-правовых отношений, а между тем они полностью вписываются в критерии, которым, по мнению С.В. Курова должны удовлетворять любые гражданско-правовые отношения, в том числе и образовательные отношения. Отношения, связанные с оказанием адвокатских услуг, возникают и действуют между лицами, которые обладают равенством, автономностью воли и имущественной самостоятельностью. Адвокаты и их клиенты – физические и юридические лица – бесспорно обладают равенством, ибо никто из них не может выражать свою волю в качестве общеобязательной для другого участника правоотношения. Автономность воли обвиняемых, потерпевших, гражданских истцов выражается в праве самостоятельно, по своему усмотрению выбирать себе адвоката, а последний правомочен по своему усмотрению избирать способы исполнения услуги. Бесспорной представляется и имущественная самостоятельность адвокатов и их клиентов. Тогда почему же адвокатские не подпадают под действие гражданского права? Кстати, это обстоятельство В.С. Курову нужно взять на заметку. Между тем ответ прост – отношения, связанные с оказанием адвокатских услуг по уголовным или гражданским делам, хотя и формально имеют терминологическое сходство с договором оказания платных услуг и даже имеют ряд общих признаков, но различаются своим непосредственным содержанием. Получается Федот, да не тот. Во-первых, заказчик услуги всегда имеет право требовать от исполнителя достижение конкретного результата, например, доставки письма по конкретному адресу, оказание медицинской помощи в связи с конкретным заболеванием, туристической поездки в конкретную страну и др. Лицо, обращаясь за помощью к адвокату не может требовать достижение желательного для него результата в качестве одного из обязательных условий договора, например, вынесение оправдательного приговора, применения мер, не связанных с лишением свободы, выигрыш искового заявления. Во-вторых, в договоре возмездного оказания услуг заказчик правомочен требовать исполнения договора надлежащим образом. Исполнитель обязан добросовестно выполнять основанные на законе и договоре пожелания заказчика. Однако потерпевший, подсудимый, истец или ответчик не могут вмешиваться в деятельность адвоката и требовать от него обязательного исполнения своих пожеланий, рекомендаций. Адвокат осуществляет защиту по уголовному делу или представительство в гражданском про134

цессе, исходя из собственных профессиональных навыков, умений, знаний, а также требований материального и процессуального законодательства. В-третьих, в соответствии со ст. 782 ГК РФ односторонний отказ исполнителя от исполнения обязательств по договору возмездного оказания услуг влечет за собой обязанность полного возмещения заказчику убытков. Однако эта норма не действует в отношении адвоката. УПК прямо допускает возможность смены обвиняемым адвоката, который не может участвовать в процессе в течение длительного срока. При этом действующем законодательством не предусматривается никаких денежных обязательств адвоката или коллегии адвокатов по отношению к подзащитному. В связи с тем, что содержание договора возмездного оказания услуг не соответствует содержанию договора, связанного с предоставлением адвокатских услуг, последний регламентируется специальными нормами, которые к тому же находятся за пределами гражданского права. Равным образом и содержание образовательных отношений, возникающих на платной основе, не вписывается ни в прокрустово ложе договора возмездного оказания услуг, ни в метод гражданского права. Особый правовой статус обучающихся как участников образовательного отношения является следствием специфики содержания этих отношений, которые существенно отличаются не только от договора возмездного оказания услуг, но и от любого иного гражданскоправового договора. Во-первых, если в договоре возмездного оказания услуг обязанности заказчика сводятся только к обязанности оплатить их стоимость, а затем свято верить в способность исполнителя оказать услуги, то в образовательном правоотношении одного факта оплаты обучающимся стоимости обучения явно недостаточно. Чтобы в полной мере овладеть объектом правоотношения – необходимыми знаниями, навыками, умениями – обучающийся должен сам активно учиться, посещать лекции, практические занятия, своевременно и успешно проходить текущую и промежуточную аттестацию и др. Активное участие заказчика «услуги по обучению» на всем протяжении образовательного правоотношения составляет его основную обязанность. Оплата стоимости обучения выступает лишь в качестве факта, необходимого для возникновения образовательного отношения. Во-вторых, обучающийся на платной основе не может уподобляться заказчику в договоре возмездного оказания услуги и устанавливать свои требования к заказываемой услуге, например, обязывать образовательное учреждение выдать «красный диплом», либо проставить в дипломе только хорошие и отличные оценки, оговаривать перечень предметов, которые он не будет изучать и др. Объект образовательной услуги в конечном итоге зависит не только от образовательного учреждения, но и от самого заказчика, активные действия которого являются непременным условием качественного образования. Для договора возмездного оказания услуги такая ситуация представляется невозможной. Если заказчик сам, своими действиями будет 135

обеспечивать исполнение услуги, то ему не нужны ни исполнитель услуги, ни договор. В-третьих, в сфере образования не действует правило, закрепленное ч. 2 ст. 782 ГК РФ. Образовательное учреждение может по основаниям, предусмотренным в законе или договоре, в одностороннем порядке отчислить обучающегося, не неся перед ним обязательства в виде возмещения понесенных убытков. Таким образом, критерии, руководствуясь которым С.В. Куров пытается обосновать гражданскоправовую природу образовательных отношений, подогнать их под нормы договора возмездного оказания услуг, в действительности оказываются недостаточными В современном обществе имеется немало отношений, которые хотя и обозначаются термином «услуги», но не подпадают под действие как института «договора возмездного оказания услуг», так и иных институтов гражданского права. Это, в частности, отношения, возникающие в процессе оказания адвокатских услуг по уголовным и гражданским делам, нотариальных услуг. За пределами предмета гражданского права находятся и так называемые «образовательные услуги». Всякие попытки их отождествления с договором возмездного оказания услуг, приводят к искажению действительного содержания платных образовательных услуг, приписыванию нехарактерных им свойств и отрицанию свойств действительно необходимых, составляющих «душу», суть этих отношений. Оригинальную попытку признать разновидностью договора возмездного оказания услуг платный договор, заключаемый обучающимися с образовательными учреждениями с целью получения общего или профессионального образования, предпринял Федеральный арбитражный суд СевероЗападного округа. В постановлении от 21 января 2002 г. по делу № А5621085/01 он признал, что систематическое толкование ч. 3 ст. 46 Закона РФ «Об образовании», предусматривающей заключение договора между обучающимся и образовательным учреждением, а также ст. 431, 779 ГК РФ «позволяет определить правовую природу договора о подготовке специалиста с высшим образованием как комплексного договора, включающего в себя элементы как гражданских, так и административных правоотношений. Таким образом условия данного договора не должны противоречить нормам гражданского законодательства и нормам, регулирующим отношения в области образования». Предположим, что суд прав. В договоре имеются элементы и гражданского и административного правоотношения. Но тогда какое же правоотношение возникает на основании такого договора? Гражданскоадминистративное? Однако такого правоотношения ни гражданское , ни административное право не знают. Часть 3 ст. 421 ГК РФ допускает заключение смешанного договора, содержащего элементы различных, но только гражданско-правовых договоров. Как отмечают М.И. Брагинский и В.В. Витрянский, едва ли не каждый заключенный договор – смешанный и их 136

число необычайно велико. «Даже, если ограничиться только теми несколькими десятками типов и видов договоров, которые выделены в ГК, количество возможных их сочетаний может достичь астрономической величины» (М.И. Брагинский и В.В. Витрянский. Договорное право. Общие положения. 1998. С. 331). Для заключения комплексного гражданско-административного договора, необходимо, чтобы один из его субъектов обладал властными полномочиями по отношению к другому, мог предписывать ему тот или иной вариант поведения. Если это условие выполнено, то правоотношение может быть только административным. Согласно ч. 2 ст. 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство не применяется. Следовательно, вывод суда о наличии в договоре о подготовке специалиста с высшим образованием элементов гражданского и административного права не соответствует Гражданскому кодексу, а также теории и практике правоотношений. Суд не настаивает на своем открытии гражданскоадминистративных правоотношений. Он готов рассматривать правоотношения обучающихся с образовательными учреждениями как отношения двух видов: гражданских и административных. Суд полагает , что наличие у образовательного учреждения ряда властных полномочий, а у учащихся дисциплинарной ответственности не исключает и гражданско-правовых отношений, основанных на договоре возмездного оказания услуг. «На стадии заключения такого договора между сторонами отсутствуют властные отношения и его участники действуют в своей воле и в своих интересах как равные субъекты, что является признаком гражданско-правовых отношений ( пункты 1 и 2 статьи 1 ГК РФ)». Суд, безусловно, прав, обучающиеся и образовательное учреждение, вступая в образовательное правоотношение, действуют в своей воле и своих интересах. Но этот признак не является специфическим для гражданских правоотношений. В своей воле и своих интересах действуют участники трудовых, семейных, авторских правоотношений и даже все правонарушители. Специфическим признаком гражданского правоотношения является равенство сторон, но он то как раз плохо сочетается с положением, в котором находятся граждане и образовательное учреждение на стадии заключения договора на условиях оплаты стоимости обучения. Только человек, не участвовавший или давно участвовавший в процедурах поступления в среднее или высшее профессиональное образовательное учреждение, может всерьез думать о равенстве абитуриента и образовательного учреждения. Ст. 16 Закона РФ «Об образовании», закрепляющая общие требования к приему граждан в образовательные учреждения, обязывает последних знакомить с его уставом, лицензией на право ведения образовательной деятельности, другими документами. Обязанности образова137

тельных учреждений осуществлять прием обучающихся на началах равенства и консенсуса Закон не устанавливает. Не предусматривается такая обязанность и в Порядке приема в государственные вузы, утвержденном Минобразования России 24 февраля 1998, № 500. Этот порядок т применяется как к абитуриентам, поступающим в вуз на конкурсной основе, так и к лицам, поступающим на места с оплатой стоимости обучения. Порядок рекомендует образовательным учреждениям обеспечивать соблюдение прав граждан на образование, гласность и открытость работы приемной комиссии, объективность оценки способностей и склонностей поступающих, спокойную и доброжелательную обстановку на вступительных экзаменах. О соблюдении равноправия между поступающими и образовательным учреждением в этом нормативно-правовом акте не говорится ни слова. Если нет равноправия на уровне норм права, то еще меньше шансов найти его в реальной жизни. Никаких особых условий обучения или поступления в образовательное учреждение абитуриент оговаривать не может . Однако он обязан: 1) представить все необходимые документы и фотографии; 2) принять участие в собеседовании или во вступительных экзаменах; 3) показать удовлетворительные знания. Кроме того, поступающие в негосударственные вузы либо в государственные , но с оплатой стоимости обучения, обязаны подписать с образовательным учреждением договор, который является стандартным и никаких индивидуальных привилегий для поступающего не предусматривает. Специальных переговоров с поступающими относительно особых условий обучения образовательное учреждение не ведет, да и вести не может, поскольку образование всех уровней, за исключением послевузовского, носит коллективный, а не индивидуальный характер. Содержание общего и профессионального образования также ограничивается пределами государственного образовательного стандарта. Поэтому то качество и содержание образования, которые образовательное учреждение обязуется дать на платной основе, ничем не отличается от образования, получаемого обучающимися за счет средств государственного бюджета. Следовательно, властный характер правоотношений между обучающимися и образовательным учреждением имеет место не только в период обучения и воспитания, но и на стадии приема в это учреждение. Попытки придать статус гражданских правоотношений отношениям, которые возникают на стадии приема в образовательные учреждения граждан на условиях оплаты ими стоимости обучения, не основаны на действующем законодательстве и не соответствуют реальному положению вещей. Таким образом, попытка втиснуть новый и сложный институт образовательного договора с оплатой обучающимся стоимости обучения в форму простого договора платных образовательных услуг породила типичную ситуацию несоответствия содержания своей форме. И всякие изыски, предпринимаемые в развитие этой конструкции, являются бесполезными. Стоит 138

прислушаться к мудрому совету, данному в священном писании – не вливают также вина молодого в мехи ветхие; а иначе прорываются мехи, и вино вытекает, и мехи пропадают; но вино молодое вливают в новые мехи, и сберегается и то и другое. Единственным способом закрепления взаимосвязи законодательства об образовании и гражданского права являются комплексные институты по вопросам гражданского права, формируемые в системе образовательного права. С помощью таких институтов законодательно закрепляется специфика применения общих норм гражданского права с учетом особенностей предмета образовательного права, что создает дополнительные гарантии эффективного применения норм гражданского права в образовательной сфере. Дублирование норм гражданского законодательства в Законе РФ «Об образовании» и других нормативно-правовых актах, наличие положений, противоречащих нормам гражданского законодательства, а также попытки необоснованного распространения норм гражданского права на образовательные отношения, лежащие за пределами предмета этой отрасли, свидетельствуют о необходимости совершенствования связи между образовательным и гражданским правом. Для приведения правовой формы в соответствие с содержанием образовательного договора с оплатой обучающимся стоимости обучения, по нашему мнению, следует внести дополнения в Закон РФ «Об образовании». 1. Дать легальное определение понятия «образовательный договор с оплатой обучающимся стоимости обучения», назвав признаки, позволяющие весьма четко отличать данный договор от договора платных услуг по обучению. В числе этих признаков следует назвать специфические признаки, характерные образованию как предмету данного договора ( обучение в соответствии с государственным образовательным стандартом; целенаправленный и системный характер образования, наличие итоговой аттестации обучающихся; завершение обучения выдачей диплома о соответствующем образовании и (или) квалификации ). 2. Конкретизировать особенности приема в образовательное учреждения граждан на условиях оплаты ими стоимости обучения ( возможность отсутствия вступительных экзаменов, обязательное заключение образовательного договора в письменной форме, оплата стоимости обучения за год или семестр как необходимое условия для признания договора заключенным). 3. Дополнить права обучающихся, закрепленные ч. 4 ст. 50 Закона РФ «Об образовании», правами и обязанностями, которые характеризуют правовой статус обучающегося на условиях оплаты им стоимости обучения. Это, например, право обучающегося продолжать учебу, независимо от результатов промежуточной аттестации. Бытующая ныне практика отчисления этой категории обучающихся по мотивам их академической задолженности не соответствует духу образовательного договора на условиях оплаты обу139

чающимся стоимости обучения. Однако обучающийся обязан дополнительно оплачивать пересдачу экзаменов, зачетов, повторное рецензирование контрольных, курсовых и дипломных работ. 4. Конкретизировать права и обязанности образовательного учреждения относительно обучающихся на условиях оплаты ими стоимости обучения. Законом должна быть повышена ответственность образовательных учреждений за качество образования и организацию образовательного процесса, в том числе за неполное выполнение учебного плана, неявки преподавателей на занятия, замены одного преподавателя другим с более низкой квалификацией. Особо надлежит конкретизировать порядок отчисления по инициативе образовательного учреждения обучающихся на условиях оплаты им стоимости обучения. Во-первых, нужно дать закрытий перечень оснований для принятия такого решения. Нельзя признать правомерным решение образовательного учреждения об отчислении обучающихся за деяния, не связанные с образовательным процессом и правилами внутреннего распорядка, например, «за поведение вне образовательного учреждения, наносящее вред доброму имени учреждения». Во-вторых, следует предоставить образовательному учреждению право расторгать договор в одностороннем порядке в случае невнесения обучающимся платы за обучение в установленные сроки. В-третьих, необходимо наделить образовательное учреждение правом не возвращать обучающемуся плату за текущий год в случае расторжения договора по инициативе обучающегося либо образовательного учреждения. Глава 3. Комплексные институты отраслей образовательного и административного права В сфере образования наряду с нормами гражданского права широко применяются нормы административного права. Данная отрасль по настоящее время не имеет единого кодификационного акта, который бы закрепил ее основные принципы и нормы. Поэтому в современном юридической литературе вопрос о предмете административного права является дискуссионным. Чаще всего предметом этой отрасли признаются отношения, возникающие в процессе организации и функционирования государственной исполнительной власти. Само же административное право понимается как система правовых норм, регулирующих общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, а также в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов (суда, прокуратуры и др.) (Ю.А. Старилов . 77. Т..1 С. 292-295).

140

Таким образом, сфера действия административного права по преимуществу ограничивается сферой государственного и муниципального управления, а ее основными подотраслями выступают органы исполнительной власти, государственная служба, административно-правовые режимы, административный процесс и др. ( Ю.А. Тихомиров. 86. С. 86-92). В Законе РФ «Об образовании» вопросы управления выделены в самостоятельную и достаточно объемную главу «Управление системой образования». В главе содержатся семь правовых институтов: 1) компетенция Российской Федерации и ее субъектов в области образования; 2) структура и компетенция органов управления образованием; 3) компетенция органов местного самоуправления в области образования; 4) компетенция и ответственность образовательных учреждений; 5) порядок создания, реорганизации и прекращения деятельности образовательных учреждений; 6) полномочия органов управления образовательных учреждений и порядок их формирования в аккредитованных образовательных учреждениях.; 7) осуществление государственного контроля за качеством образования. По вопросам управления имеются отдельные нормы и за пределами главы Ш Закона. В частности, в ст. 7 закрепляется правовой статус государственного образовательного стандарта как критерия оценки качества образования, в ст. 1, 3, 5, 11 содержатся предписания, которыми закрепляются полномочия в сфере образования Правительства РФ и иных органов исполнительной власти. В.И. Шкатулла – один из авторов, который наиболее полно исследовал проблемы управленческих отношений в области образования, - излагает соотношение институтов образовательного и административного права несколько противоречиво. Первоначально В.И. Шкатулла включает управленческие отношения в предмет образовательного права, выделяя четыре вида (института) таких отношений: по поводу выборов руководителей образовательных учреждений; по поводу разграничения компетенции между органами власти и управления; между разного уровня государственными органами по поводу управления образованием; между муниципальными органами и семьями обучающихся по поводу образования ( 99. С.33). Однако в процессе, рассмотрения конкретных вопросов правового регулирования управленческих отношений в сфере образования В.И. Шкатулла отходит от изложенной позиции. Во-первых, он утверждает, что данные отношения регулируются нормами конституционного и административного права ( 99. С. 154). Тем самым за пределами предмета образовательного права оказываются все без исключения отношения по вопросам управления образовательной сферой и ее отдельными компонентами. Вовторых, он значительно расширил содержание управленческих отношений на уровне образовательных учреждений, включив в них отношения, связанные как с избранием руководителей этих учреждений, так и с формирова141

нием органов самоуправления, а также отношения, в которые вступают органы управления образовательными учреждениями в процессе своей деятельности. Итак, входят ли управленческие отношения в предмет образовательного права и, если входят, то в какой части? В данном случае истина, как об этом утверждает один из расхожих научных постулатов, действительно находится посредине. Одна часть управленческих отношений в сфере образования регулируется нормами административного и даже конституционного права, другая только нормами образовательного законодательства. Соотношение образовательного и административного отраслей права проявляется в тех же формах, что и соотношение образовательного с гражданским правом. Наряду с нормами административного права, которые в образовательной сфере действуют непосредственно, в системе образовательного права по вопросам управления имеется ряд комплексных институтов. Кроме того, в законодательстве об образовании имеются «чуждые» ему нормативные предписания по вопросам административного законодательства. В сфере образования напрямую действуют нормы административного права, которыми: 1) закрепляется правовой статус Правительства Российской Федерации как высшего органа исполнительной власти, осуществляющего общее руководство всеми отраслями, в том числе и образованием; 2) устанавливается порядок организации и деятельности органов управления образованием и прохождения государственной службы должностными лицами и служащими этих органов; 3) регламентируется порядок осуществления надзорно-контрольных функций специальными органами (службами, инспекциями) за соблюдением образовательными учреждениями строительных норм и правил, санитарно-гигиенических требований, правил техники безопасности и пожарной безопасности, порядка учета и отчетности и др. Кроме того, в сфере образования напрямую действуют нормы Кодекса РФ об административных правонарушениях, закрепляющие порядок и основания привлечения образовательных учреждений и иных участников образовательных отношений к административной ответственности, а также порядок судебного обжалования действий и решений государственных и муниципальных органов управления образованием или должностных лиц. Основополагающее значение и прямое действие в сфере образования имеют нормы Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», которыми определяется компетенция Правительства и порядок ее осуществления. Все субъекты отношений в сфере образования обязуются исполнять постановления и распоряжения Правительства вынесенные на основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, реализовывать разработанный Правительством РФ и утвержденный Государственной Думой федеральный бюджет, способствовать Правительству в проведении 142

единой государственной политики в области образования, а также реализации мер по развитию и совершенствованию общего и профессионального образования в стране. Государственные и муниципальные органы управления образованием как компоненты единой и целостной системы исполнительной власти в Российской Федерации действуют в соответствии с общими нормами, закрепляющими порядок организации и деятельности этой системы. Такие нормы содержатся в ряде федеральных законов, указах Президента Рф и постановлениях Правительства РФ. Деятельность органов управления образованием субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления образованием регулируется конституциями или уставами субъектов Российской Федерации, иными региональными нормативно-правовыми актами. К сожалению, в настоящее время не приняты федеральные законы по общим вопросам деятельности федеральных органов исполнительной власти, что в определенной мере затрудняет согласованное взаимодействие между федеральными органами исполнительности власти, а также между ними и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Деятельность служащих государственных органов управления образованием осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы». Закон закрепляет правовые основы организации государственной службы и основы правового положения государственных служащих, которые действуют во всех органах государственной исполнительной власти, в том числе и в государственных органах управления образованием. Значительная часть отношений, связанных с прохождением государственной службы, регулируется указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, которые также напрямую действуют и в государственных органах управления образованием. Среди них основополагающее значение имеют указы Президента РФ, устанавливающие социальные гарантии государственным служащим, квалификационные требования к ним, меры борьбы с коррупцией. Прямое действие в сфере образования имеют нормы , которыми закрепляются специальные административно-правовые режимы, призванные обеспечить реальное действие соответствующих правовых установлений государства. В целях создания необходимых условий для ведения образовательной деятельности образовательные учреждения эксплуатируют соответствующее оборудование, здания, сооружения, принимают меры по соблюдению санитарно-гигиенических и иных государственных и местных норм, правил. Вся такая деятельность образовательных учреждений осуществляется в соответствии с «функциональными административно-правовыми режимами, призванными обеспечивать функции управления и сферы деятельности (налоговой, санитарной, экологической и т.д.)» (Ю.А. Тихомиров. 86. С.404).

143

Поддержание и реальное действие административно-правовых режимов обеспечивается таможенными и финансовыми органами, органами государственной противопожарной безопасности, государственного санитарно-эпидемиологического надзора, экологического надзора, технического надзора и другими специальными органами исполнительной власти. Контрольно-надзорные органы исполнительной власти осуществляют свои функции в отношении всех организаций, учреждений, предприятий независимо от их организационно-правовых форм и ведомственной подчиненности. Поэтому и административные отношения, в которые вступают образовательные учреждения, и контрольно-надзорные органы исполнительной власти регулируются нормами административного права напрямую и в каком-либо специфическом правовом режиме не нуждаются. Соответственно не содержится по этим вопросам каких-либо норм в законодательстве об образовании. Все участники образовательных отношений в случае совершения ими административных проступков привлекаются к административной ответственности в соответствии с нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях. В общем порядке подаются и рассматриваются жалобы участников образовательных отношений на действия и решения органов управления образованием и должностных лиц. Таким образом, в сфере образования имеется обширный и устойчивый круг отношений, регулирование которых осуществляется в соответствии с нормами административного права и не требует их конкретизации, дополнения специальными нормами образовательного права. Однако не все нормы административного права могут реализовываться в образовательной сфере без учета специфики ее отношений. Не менее значительным предстает и круг управленческих отношений, реализация которых становится возможной лишь при наличии норм, конкретизирующих и детализирующих порядок применения общих норм административного права применительно к специфике управления сферой образования. Как уже говорилось, такие нормы содержатся в Законе РФ «Об образовании» и составляют содержание комплексных институтов образовательного и административного права. Следует отметить, что не все нормы по вопросам управления, закрепленные в Законе РФ «Об образовании», образуют комплексные институты. Часть этих норм восполняет пробелы конституционного или административного права и входит в предмет этих отраслей. В ст. 28, 29 Закона конкретизируется п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и устанавливаются полномочия Федерации и ее субъектов в области образования. В настоящее время отсутствует специальный федеральный закона, который бы исчерпывающим образом определял полномочия Федерации и ее субъектов по вопросам совместной компетенции, закрепленной ст. 72 Конституции РФ. В этих условиях законодатель, желая восполнить про144

бел по столь принципиально важному вопросу нормативно-правового регулирования, вынужден был поместить в текущем законе отдельной отрасли права нехарактерные для него оригинальные (первичные) нормы конституционного права. Одновременно в Законе РФ «Об образовании» имеется ряд предписаний, которыми конкретизируется компетенция Правительства РФ в сфере образования. Это, в частности, предусмотренная ч. 3 и 4 ст. 1 Закона обязанность Правительства РФ объявлять конкурс на разработку Федеральной программы развития образования и подготавливать ежегодный доклад о ходе реализации этой Программы. Ст. 7 Закона предоставляет Правительству право устанавливать порядок разработки, утверждения и введения государственных образовательных стандартов, а ч. 5 ст. 12 Закона – утверждать типовые положения об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов. Согласно ч.2 ст. 11 Закона только Правительство РФ может выступать учредителем образовательных учреждений, реализующих военные профессиональные образовательные программы. Названные и другие нормативные предписания Закона РФ «Об образовании», которые конкретизируют полномочия Правительства РФ в области образования, не образуют комплексного института образовательного и административного права. Основной причиной их помещения в названном Законе РФ норм явилась пробельность административного законодательства, а не желание законодателя установить особый правовой режим высшего органа исполнительной власти Российской Федерации в области образования. Из положений Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» как высшем органе исполнительной власти, призванном обеспечивать проведение единой государственной политики в области образования, логически следуют полномочия и юридические обязанности Правительства, предусмотренные Законом РФ «Об образовании». И это вполне закономерно, поскольку федеральный закон не может противоречить федеральному конституционному закону. Однако общий принцип не содержит конкретных прав и обязанностей Правительства РФ в сфере образования. Поэтому законодатель вынужден был частично восполнить пробел Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», поместив в ст. 1, 7, 11, 12 Законе РФ «Об образовании» нормы административного права. Но эти нормы не образуют комплексного института образовательного и административного права, поскольку они не устанавливают особого правового режима для Правительства в сфере образования. Реализуя предоставленные Законом РФ «Об образовании» права и исполняя юридические обязанности, Правительство сохраняет неизменным свой статус высшего органа исполнительной власти. Комплексный институт образовательного права, как говорилось ранее, образуется лишь тогда, 145

когда он устанавливает специфический правовой режим для субъекта, действующего в сфере образования, подчиняет права и обязанности методу правового регулирования данной отрасли. Таким образом, все нормативные предписания, закрепляющие компетенцию Правительства РФ в сфере образования, независимо от принадлежности их источника к административному или образовательному законодательству являются нормами административного права и в сфере образования действуют напрямую, без образования каких-либо комплексных институтов. Комплексные институты образовательного и административного права образуют прежде всего правовые нормы, которыми закрепляется структура и компетенция органов управления образованием, органов местного самоуправления в области образования а также порядок ведения государственного контроля за качеством образования в аккредитованных образовательных учреждениях. В Российской Федерации действуют: 1) федеральные (центральные) государственные органы управления образованием; 2) федеральные ведомственные органы управления образованием; 3) государственные органы управления образованием субъектов Российской Федерации. В настоящее время функции федерального (центрального) органа управления образованием выполняет Министерство образования Российской Федерации (Минобразование России). Более 20 федеральных министерств, иных центральных органов исполнительной власти имеют в своем ведении образовательные учреждения и выступают в роли федеральных ведомственных органов управления образованием. Во всех субъектах Российской Федерации имеются министерства, департаменты, управления и тому подобные органы управления образованием. Сложная и развитая структура государственных органов управления образованием порождает и множественность нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность этих органов в сфере управления образованием. Основы компетенции государственных органов управления образованием, установленные в ст. 37 Закона РФ «Об образовании», развиваются и конкретизируются в положениях об этих органах, иных нормативно-правовых актах, принимаемых Президентом РФ, Правительством РФ, государственными органами субъектов Российской Федерации. Весьма обширен и круг нормативных источников по вопросам реализации тех или иных методов административного права в образовательной сфере. Особое внимание уделяется процедурам контроля качества образованием и за использованием таких методов, как аттестация и государственная аккредитация.. По своему предметному содержанию нормативно-правовые акты по вопросам организации и деятельности государственных органов управления образованием являются источниками административного права. Содержащиеся в них нормы права регулируют исполнительно-распорядительную, 146

контрольную и иную деятельность органов управления образованием. Именно такая управленческая деятельность и составляет основу предмета административного права. С учетом этого обстоятельства в литературе Ю.А. Стариловым было высказано мнение о возможности включения образовательного права в качестве подотрасли Особенной части административного права. В этой подотрасли предлагается соединить «правовые нормы, регламентирующие конкретные сферы управленческой деятельности», а в число ее основных компонентов включить строительное право, дорожное право, предпринимательское право, школьное (образовательное) право, полицейское право, муниципальное право и т.д. При этом, солидаризируясь с В.И.Шкатуллой, Ю.А. Старилов полагает, что образовательное право является комплексным и состоит из норм разных отраслей права: конституицонного, трудового, административного, гражданского, финансового и др.» ( 77. Т.1. С, 322- 328). Допустим, что образовательное право действительно входит в состав Особенной части административного права. Но тогда возникают два вопроса. Во-первых, неясно, почему первоначально образовательное право называет школьным?. Как известно, законодательство «школьного» уровня, понимаемого как общее образование не охватывает норм, регулирующих отношения в сфере профессионального образования, и никак не может претендовать на статус отдельной, пусть даже комплексной отрасли законодательства. Во-вторых, почему образовательное право, которое, по мнению В.И. Шкатуллы и Ю.И. Старилова, является комплексным, содержит нормы трудового, гражданского, конституционного права и других отраслей права, полностью включается в Особенную часть административного права? Только лишь потому, что в нем имеются нормы административного права? Но тогда образовательное право с таким же успехом может быть включено в состав и гражданского, и трудового, и финансового, и других отраслей права. Учитывая, чистоту, монизм предмета административного права, в любом случае образовательное право не может выступать в качестве подотрасли Особенной части административного со всеми его нормами гражданского, трудового, финансового права. Сообразно предмету административного права, образовательное право может входить в его состав только в усеченном виде, теми нормами и институтами, которые регулируют отношения в сфере управления образованием и в первую очередь нормами, закрепляющими компетенцию органов управления образованием. Однако, в действительности, образовательное право не входит в состав административного права и в этом, усеченном виде.

147

Особенная часть административного права, как ее интерпретирует Ю.А. Старилов, будет представлять собой механический конгломерат, части которого плохо связаны между собой и практически действуют независимо друг от друга. Строительное право, регулирующее отношения в сфере планирования и проведения строительства, никак не связано с милицейским правом, регулирующим деятельность органов милиции по охране общественного порядка, осуществлению контрольно-надзорных функций, задержанию правонарушителей. Образовательное право, предметом которого выступают отношения по обучению и воспитанию обучающихся, в свою очередь может вполне обходиться и без строительного и без милицейского права. От того, что мы уберем из Особенной части административного права строительное право или добавим в нее служебное право, регулятивные свойства образовательного права никак не изменятся, его пробелы не будут ликвидированы, а декларативные нормы не получат дополнительных юридических гарантий. Механический, суммативный характер связи компонентов Особенной части административного права является следствием их искусственной классификации по признаку, который для названных подотраслей права носит внешний, формальный характер. Предметная специфика управления в сфере строительного права, милицейского права, образовательного права настолько существенна, что объединяющий их родовой признак «управление» не способен соединить их в органическое целое. Структурные элементы Особенной части административного права оказываются связанными между собой не больше, чем рецепты блюд в книге о вкусной и здоровой пище. Между тем в подлинной отрасли права такое соотношение между ее компонентами не представляется возможным. Попробуйте, например, не нарушая целостности трудового права, убрать из него институт рабочего времени. Возникает не только значительный пробел в отрасли. Без этого института становится невозможным надлежащее действие институтов времени отдыха, заработной платы и трудовой дисциплины. Органическая целостность трудовых отношений необходимо обусловливает и органическую связь между нормами и институтами трудового права, отражающими эти отношения. Предмет отрасли как некое относительно самостоятельное и одновременно сложное целое «обусловливает и соответствующее единство нормативных предписаний, регулирующих данную сферу отношений, их относительную обособленность от других отраслей законодательства. Предписания отрасли взаимно дополняют и обслуживают друг друга, они цементируются единством своего назначения и целенаправленности, общностью содержания» (И.С. Самощенко. 70. С. 22). Институты государственного управления образованием, будучи внешними по отношению к Особенной части административного права, оказываются тесно связанными с компонентами образовательного права. 148

Связь выражается прежде всего в том, что эти институты закрепляют действенный механизм реализации норм, субъективных прав и юридических обязанностей всех участников образовательных отношений. Активная роль органов управления образованием в создании надлежащих условий для реализации образовательных отношений является следствием добросовестного исполнения юридических обязанностей и реализации правомочий, возложенных на эти органы законодательством. Во-первых, действующие нормы по вопросам государственного управления образованием устанавливают правотворческую компетенцию органов управления образованием, их обязанность принимать нормативноправовые акты, без которых невозможна реализация значительной части норм образовательного права, закрепляющих права и свободы участников образовательных отношений. Например, на Минобразование России возлагается обязанность устанавливать порядок приема граждан в государственные учреждения среднего и высшего профессионального образования, порядок аттестации руководящих и педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений; Во-вторых, правовые нормы по вопросам государственного управления системой образования устанавливают порядок и закрепляют обязанность органов управления принимать правоприменительные акты с целью наделения участников образовательных отношений конкретными правами, в том числе, принимать индивидуальные акты об учреждении образовательных учреждений, выдаче им лицензий на право ведения образовательной деятельности, государственной аккредитации образовательных учреждений, присвоении педагогическим работникам ученых степеней и званий и др. В-третьих, законодательство возлагает на государственные органы осуществление надзорно-контрольных функций с целью выявления и устранения нарушений прав участников образовательных отношений, создания стабильного правопорядка в сфере образования, реального обеспечения единого образовательного пространства в Российской Федерации. Неразрывная связь между институтами государственного управления образованием и остальными нормами образовательного права свидетельствует о их тематической близости и предметном единстве. Предмет образовательного права как отрасли, ориентированной на полное регулирование образовательных отношений, должен включать в себя собственно образовательные отношения и обеспечивающие их реальное действие отношения в сфере государственного управления системой образования. Словом, последние являются таким же необходимым компонентом предмета образовательного права, как и сами образовательные отношения. И все же нужно иметь ввиду, что институты государственного управления системой образования имеют одну примечательную особенность входя в предмет образовательного права, они сохраняют верность принципам и общим нормам административного права. Органы управления образо149

ванием, осуществляя возложенные на них функции, взаимодействуют с другими органами государственной власти, руководствуясь нормами и принципами административного права. Соответственно и нормы по вопросам управления системой образования неизбежно основываются на общих положениях административного права и сообразуются с ними. Нормативно-правовое регулирование управленческих отношений в сфере образования основывается на таких принципах административного права, как подконтрольность и подотчетность государственных органов и государственных служащих; единство основных требований, предъявляемых к государственному управлению; профессионализм и компетентность государственных служащих при осуществлении своих обязанностей; гласность в осуществлении государственного управления; ответственность государственных органов за принятые административные акты и др. Деятельность государственных органов управления образованием осуществляется в тех же формах и теми же методами, которые применяются всеми органами исполнительной власти. Закон РФ «Об образовании» наделяет государственные органы управления образованием правом использования правотворческой, правоприменительной и правоохранительной формы управления, возлагает обязанность осуществлять разработку и реализацию целевых программ, разработку государственных нормативов финансирования образовательных учреждений, составление прогнозов развития сети образовательных учреждений. Следовательно, нормы, которыми регулируются отношения в сфере государственного управления системой образования, имеют два основания – общее и конкретное. Общим основанием выступают положения административного права, а конкретным – нормы, регулирующие особенности реализации управленческих отношений в образовательной сфере. Разноотраслевой характер оснований свидетельствует о комплексном характере норм, регулирующих отношения в сфере государственного регулирования. По своему общему основанию эти нормы могут рассматриваться компонентом административного права, а по конкретному основанию и тесной взаимосвязи с нормами и институтами образовательного права - компонентом образовательного права, действие которого к тому же ограничивается предметом данной отрасли. Вопреки воззрениям на образовательное право как на часть административного права, действительное соотношение этих отраслей системы права оказывается прямо противоположным – общие нормы административного права лежат в основе норм образовательного права, регулирующих управленческие отношения в сфере образования. Конкретные нормы и институты по вопросам государственного управления системой образования имеют своим предметом отношения, составляющие предмет административного права. В тоже время они оказываются настолько органично связанными с предметом правового регулирова150

ния образовательного права, подчинены его специфике, что могут применяться только в сфере образования. Тем самым нормы и институты права по вопросам управления образованием обладают всеми признаками комплексных институтов и по своей сущности являются таковыми. Комплексными являются и институты, закрепляющие компетенцию муниципальных органов местного самоуправления в области образования. Их органическая, тесная связь с нормами и институтами образовательного права очевидна и несомненна. Дискуссионным является лишь вопрос о том, какая отрасль права выступает общим основанием данных норм – административное или муниципальное право, поскольку в настоящее время не решен вопрос о месте муниципального права в системе права. По мнению одних, муниципальное право есть часть, подотрасль административного права, тогда как другие склонны видеть в муниципальном праве новую и отдельную отрасль российского права. Однако дискуссия не имеет существенного значения для установления комплексной природы института, закрепляющего компетенцию муниципальных органов местного самоуправления в области образования. Данный институт имеет своим основанием нормы, не входящие в систему образовательного права, и этого факта достаточно, чтобы признать его комплексным. Более сложен предстает вопрос о соотношении образовательного права и институтов, регулирующих компетенцию образовательных учреждений по вопросам их внутреннего управления. В юридической литературе существует два взгляда на правовую природу управления в организациях, учреждениях, на предприятиях. По мнению одних авторов, «к управлению в государственных организациях непосредственно применяются нормы административного права, для организаций других форм собственности нормы гражданского права. Органы управления в государственных локальных организациях формируются по общим правилам, установленным законодательством для государственных органов и организаций при том или ином участии первых» ( Ю. А. Тихомиров. 86. С.284). Сторонники иного взгляда полагают, что исполнительные органы организаций, учреждений, в том числе государственных, осуществляют функции публичного управления и не обладают государственно-властными полномочиями. Компетенция этих органов сводится к обеспечению нормальной деятельности организаций, учреждений, а их руководители не входят в число государственных служащих. Соответственно и управленческие отношения внутри организаций, учреждений, предприятий не входят в предмет административного права (Ю.А. Старилов. 77.Т. 1. С. 296). Не имея возможности рассматривать изложенные позиции по существу, отметим, что академические свободы, которыми обладают педагогические и иные работники образовательных учреждений, выводят управле151

ние в государственных, муниципальных, равно как и негосударственных образовательных учреждениях за пределы предмета административного права. Управление в государственных и муниципальных образовательных учреждениях не имеет той жесткой вертикали, которая составляет основу, специфику и необходимое условие любого управления, основанного на нормах административного права. Согласно ст. 35 Закона РФ «Об образовании» управление в образовательном учреждении строится на принципах единоначалия и самоуправления. Осуществление принципа единоначалия в управлении образовательным учреждением возлагается на его руководителя (директора, ректора, администратора и т.д.), избираемого коллективом учреждения либо назначаемого учредителем. Органом самоуправления образовательного учреждения, с которым его директор должен делить свои управленческие полномочия, может быть совет учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и другие органы. Разграничение полномочий между органом самоуправления образовательным учреждением и его директором закрепляется в уставе учреждения. Руководитель образовательного учреждения осуществляет свои полномочия самостоятельно в соответствии с законодательством, подзаконными нормативно-правовыми актами и уставом учреждения. В его непосредственные задачи входят организация деятельности образовательного учреждения и решение его основных задач, в том числе обеспечение качества подготовки выпускников, финансовой и договорной дисциплины, надлежащего учета и отчетности, соблюдения трудовых прав педагогических и иных работников. Руководящий орган самоуправления образовательного учреждения наделяется правом решения принципиально важных вопросов, затрагивающих интересы всего или большей части трудового коллектива и обучающихся либо связанных с определением перспективных направлений деятельности образовательного учреждения. В число этих прав входит утверждение образовательных программ и учебных планов, годовых календарных учебных графиков, решение вопросов о ведении предпринимательской деятельности, оказании платных образовательных услуг, утверждение ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств перед его представлением учредителю и др. Государственные и муниципальные органы управления образованием обладают минимумом средств воздействия на деятельность образовательных учреждений и их органы управления. Закон РФ «Об образовании» наделяет органы управления образованием правом осуществления контроля за деятельностью подведомственных им учреждений. Однако этот контроль сводится преимущественно к выявлению фактов правонарушений и вынесению предписаний об их устранении. Государственные и муниципальные органы управления образованием не правомочны отменять как локальные нор152

мативно-правовые, так и индивидуальные акты образовательных учреждений, а могут лишь временно приостановить их до решения суда. Учредителю предоставляется право изъять у образовательного учреждения лишнее, не используемое либо используемое не по назначению имущество. Основными методами государственного контроля за деятельностью образовательных учреждений, качеством подготовки его выпускников являются аттестация и аккредитация, проводимые с периодичностью один раз в пять лет. Однако и эти наиболее действенные методы административного воздействия на деятельность образовательного учреждения не посягают на его автономию, самостоятельное осуществление прав, предусмотренных ст. 32 Закона РФ «Об образовании». В худшем случае образовательные учреждения рискуют лишиться либо государственной аккредитации, т.е. права выдавать дипломы государственного образца, либо лицензии. И только за самые тяжкие нарушения закона ( осуществление образовательной деятельности без лицензии либо деятельности, запрещенной законом, либо деятельности, не соответствующей уставным целям) суд, но никак не орган управления образованием, может принять решение о ликвидации образовательного учреждения. Автономия образовательных учреждений никак не согласуется с принципами административного управления, основанными на императивных нормах, на подчинении нижестоящего органа вышестоящему. Характеризуя суть метода повеления как одного из основных квалифицирующих признаков административного права, Ю.А. Тихомиров пишет, что при этом методе «главным является право субъекта административного права издавать нормы-повеления, побуждающие и принуждающие к определенному виду действий или видам правомерного поведения. Нормам-повелениям всегда корреспондируют обязанности юридических и физических лиц … Субъект принятия обязательных решений не связан согласием стороны, которой они адресованы. «Одноканальность» акта не означает, однако, отсутствия у адресата возможности влиять на принятие публичного акта» ( 86. С. 83). Таким образом, методы автономии, академической свободы, используемые государственными и муниципальными образовательными учреждениями в процессе управления собственными делами. слабо коррелируют с методами и принципами административного права, применяемыми во взаимоотношениях государственных органов и иных участников государственных управленческих правоотношений. В тоже время налицо обусловленность методов управления образовательными учреждениями принципами образовательного права. Закрепленные ст. 2 Закона РФ «Об образовании» свобода и плюрализм в образовании, демократический, государственно-общественный характер управления и автономность образовательных учреждений, выступают основой, на которой формируются методы управления, используемые образовательными учреждениями для решения собственных дел. 153

Свобода и плюрализм в образовательной сфере реализуются в широком спектре прав и свобод, которыми наделяются образовательные учреждения по организации и осуществлению образовательного процесса: подборе и расстановке кадров, ведении платной педагогической деятельности, использовании дополнительных источников финансирования. Принципам демократического, государственно-общественного управления соответствуют методы единоначалия и самодеятельности, сочетание функций руководителя с деятельностью органов самоуправления, которые не ограничиваются правами совещательного органа, но правомочны самостоятельно принимать юридически значимые для коллектива решения. Все это свидетельствует о том, что институты управления образовательными учреждениями формируются и функционируют на основе образовательного права, не зависят от норм и принципов административного права, и даже противоречат им. Повеление -- этот основной метод административного права в образовательной сфере заменяется методом академической автономии. С учетом этого обстоятельства представляется возможным сделать вывод о том, что институты образовательного права, регулирующие отношения образовательных учреждений в процессе управления собственными делами, лишены комплексного характера и входят в предмет одной отрасли – образовательного права. Таким образом, монистическое содержание предмета образовательного права образуют не только образовательные отношения, но управленческие отношения, существующие на уровне образовательных учреждений. Глава 4. Комплексные институты отраслей образовательного и трудового права Трудовое право представляет собой отрасль российской правовой системы, которая регулирует общественные отношения, связанные с применением труда по трудовому договору в государственных и муниципальных организациях, предприятиях, учреждениях, коммерческих и некоммерческих организациях и учреждениях, а также трудовые отношения некоторых категорий работников, работающих по найму у других граждан. Трудовым правом регулируется порядок заключения трудового договора. В эту отрасль права входят также нормы по вопросам рабочего времени и времени отдыха, дисциплины труда, заработной платы, материальной ответственности работников за ущерб, причиненный работодателю, порядок рассмотрения коллективных и индивидуальных трудовых споров и др. Основным источником трудового права является Трудовой кодекс Российской Федерации , принятый Государственной Думой 21 декабря 2001 г. и вступивший в действие с 1 февраля 2002 г. Соотношение отраслей трудового и образовательного права пока действовал Кодекс законов о труде, принятый Верховным Советом РСФСР в 1971 г., носило достаточно простой и легализованный характер. Ст. 252 154

КЗоТ 1971 г. прямо предусматривала возможность установления отдельными нормативно-правовыми актами особенностей регулирования труда для работников транспорта, связи и других отраслей народного хозяйства, вытекающих из особых в них условий труда. В целях установления особенностей регулирования труда для работников образовательной сферы и прежде всего педагогических работников в ст. 32, 35, 53-56 Закона РФ «Об образовании», по вопросам трудового права закреплены следующие институты: 1) компетенция образовательных учреждений в сфере трудового права; 2) особые требования к лицам, осуществляющим педагогическую деятельность; 3) особенности трудового договора в образовательной сфере; 4) особенности оплаты труда педагогических работников; 5) особенности регулирования отношений, связанных установлением продолжительности рабочего времени и времени отдыха; 6) академические свободы, а также дополнительные гарантии и социальные льготы педагогическим работникам; 7) порядок применения дисциплинарных взысканий к работникам образовательных учреждений. Особенности применения трудового права в образовательной сфере закреплены и в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Им регулируются отношения, связанные с избранием ректора вуза, порядок конкурсного замещения должностей научнопедагогических работников в вузах, льготы, предоставляемые лицам, совмещающим учебу в вузе с работой. Нужно иметь ввиду, что комплексными нормами трудового права регулируются далеко не все трудовые отношения в сфере образования. Значительная часть их регулируется трудовым законодательством напрямую, без какой-либо конкретизации и дополнения применительно к образовательной сфере. Напрямую в сфере образования действуют нормы таких институтов, как трудовая дисциплина, охрана труда, труд женщин, труд молодежи, трудовые споры, порядок организации и деятельности профессиональных союзов, надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде. Потребность в комплексных институтах трудового и образовательного права возникает там, где имеет место либо пробел в соответствующей отрасли права, либо устанавливаются изъятия из сферы действия общих норм, закрепляется особый режим правового регулирования в сфере образования. Наличие комплексных институтов трудового права в образовательном праве представляет собой частный случай закрепления особенностей нормативно-правового регулирования трудовых отношений в системе образования с учетом специфики и правового статуса субъектов образовательных отношений, и не вызывает какой-либо научной полемики. Закон РФ «Об образовании» конкретизирует компетенцию образовательных учреждений в сфере трудового права, предоставляя им право подбора, приема на работу и расстановки кадров, установления штатного расписания, распределения должностных обязанностей. Образовательные учреж155

дения самостоятельно устанавливают ставки заработной платы и должностных окладов работников в пределах собственных финансовых средств, а также надбавки и доплаты к должностным окладам, порядок и размеры премирования работников этих учреждений. Изложенные права образовательных учреждений в сфере трудового права создают дополнительные гарантии реального обеспечения их академических свобод, их праву самостоятельно осуществлять образовательный процесс и обеспечивать надлежащее качество образования. Ибо образовательное учреждение, лишенное права самостоятельного осуществления кадровой политики, решения вопросов заработной платы, как убедительно показывает исторический опыт, становится придатком государственной системы образования, способным проводить лишь установления и распоряжения государственных органов управления образованием. Отдельный комплексный институт образуют нормы, закрепляющие дополнительные требования к педагогическим работникам. В отличие от многих видов деятельности, занятие которой не требует наличия специального профессионального образования, педагогическая деятельность может осуществляться только лицами имеющими соответствующий уровень профессионального образования. Этот уровень (образовательный ценз) определяется типовыми положениями об образовательных учреждениях, утверждаемыми Правительством РФ. К педагогическим работникам предъявляются повышенные требования к состоянию здоровья и моральному облику. Согласно ст. 53 Закона РФ «Об образовании» к педагогической деятельности в образовательных учреждениях не допускаются лица, которым она запрещена приговором суда или по медицинским показаниям, а также лица которые имели судимость за определенные составы преступлений. Статья содержит также положение, согласно которому надлежит принять специальные законы, закрепляющие перечни соответствующих медицинских противопоказаний и составов преступлений. Однако такие законы до сих пор не приняты, что затрудняет реализацию самого запрета, обоснованность и необходимость которого не вызывает никаких сомнений. Значительную часть законодательства об образовании занимают комплексные институты по вопросам особенностей регулирования трудового договора в образовательной сфере. В их число входит прежде всего особый порядок заключения и расторжения трудового договора с научнопедагогическими работники и руководителями образовательных учреждений. Ст. 35 Закона РФ «Об образовании» устанавливает порядок установления трудовых отношений образовательного учреждения с его руководителем, а также ограничение, согласно которому должностные обязанности руководителей государственных и муниципальных образовательных учреждений, их филиалов не могут исполняться по совместительству. Положения ст. 35 Закона о том, что руководитель государственного или образовательного 156

учреждения может избираться или назначаться учредителем конкретизированы в ст. 275 ТК РФ, допускающей проведение дополнительных процедур, предшествующих заключению договора с руководителем организации, учреждения. Однако ограничение права руководителей образовательных учреждений и их филиалов (отделений) исполнять должности по совместительству не соответствует ст. 276 ТК РФ, которая разрешает всем руководителям организаций занимать оплачиваемые должности в других организациях с разрешения уполномоченного органа юридического лица либо собственника имущества. Законодательство об образовании устанавливает только конкурсный порядок избрания на должности научно-педагогических работников и ректоров вузов. Особый порядок действует при замещении должностей ректора и проректора государственного или муниципального вуза, лишившегося государственной аккредитации. В этом случае ст. 12 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» предоставляет право органу управления образованием освободить ректора и проректоров, отвечающих за качество подготовки выпускников, и назначить по трудовому договору (контракту) ректора на срок не более пяти лет без проведения конкурса. Конкретизируя случаи прекращения трудового договора по инициативе администрации, предусмотренные ст. 33 КЗоТ ( ст. 81 ныне действующего Трудового кодекса РФ) ст. 56 Закона РФ «Об образовании» дополнительно называет два вида правонарушений, влекущих расторжение трудового договора по инициативе руководителя образовательного учреждения: повторное в течение года грубое нарушение устава учреждения и применение, в том числе однократное, методов воспитания, связанных с физическим или психическим насилием над личностью обучающегося или воспитанника. Характерно, что эти предписания относятся только к педагогическим работникам. Иные работники образовательного учреждения могут быть уволены лишь по основаниям, предусмотренным ст. 81 ТК РФ. Дополнительные основания прекращения трудовых отношений с педагогическими работниками по инициативе администрации обусловлены спецификой образовательных отношений, особыми требованиями к педагогу как одному из основных участников образовательного процесса, потребностью оградить обучающихся от методов воспитания, связанных с физическим или психическим насилием над личностью. Закон РФ «Об образовании» предусматривает дополнительные гарантии заработной платы педагогическим и иным работникам сферы образования. Ч. 2, 3 ст. 54 Закона устанавливают определенное соотношение размера средней ставки заработной платы различных категорий педагогических работников со средней заработной платой работников промышленности в стране. Хотя, согласно Закону РФ «Об образовании», в любом случае средняя заработная плата работников образовательной сферы не может быть ни157

же средней заработной платы работников промышленности, эти предписания Правительством РФ не соблюдаются. Заработная плата работников образовательной сферы пока что значительно отстает от своего стандарта, а законодательство не имеет правовых механизмов, способных обеспечить реальное действие Закона. Чтобы трудовая деятельность в сфере образования была престижной в глазах населения и в образовательную деятельность постоянно вовлекались наиболее талантливые, профессионально подготовленные лица, государство устанавливает педагогическим работникам академические свободы, а также дополнительные социальные гарантии и льготы. В частности, педагогические работники имеют право на ежемесячную денежную компенсацию за приобретаемые книги и периодические издания, на первоочередное предоставление жилой площади, на получение пенсии за выслугу лет до достижения педагогом пенсионного возраста. Педагогические работники, проживающие в сельской местности, рабочих поселках, имеют также право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением. Поскольку деятельность, связанная с обучением и воспитанием, сопровождается большими эмоциональными и мыслительными перегрузками, то педагогам устанавливаются сокращенная рабочая неделя и ежегодный основной удлиненный оплачиваемый отпуск продолжительностью 56 рабочих дней. Закон РФ «Об образовании» и Трудовой кодекс РФ предусматривают предоставление им длительного отпуска на срок до одного года. Право на такой срок возникает у педагогических работников после десятилетней непрерывной педагогической работы. Законодательство об образовании закрепляет особый порядок применения дисциплинарных взысканий к педагогическим работникам. Комплексные институты трудового и образовательного права закреплены, по преимуществу, в источниках образовательного права. Ныне действующий Трудовой кодекс РФ, убедительно показывает неспособность источников трудового права обеспечить беспробельное и логически последовательное регулирование специфики образовательных отношений. Специальная глава 52 ТК РФ, устанавливающая особенности труда педагогических работников, воспроизводит лишь незначительную часть норм Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образованиии». В главе, состоящей из шести статей, устанавливаются право на занятие педагогической деятельностью, срок трудового договора с работниками высшего профессионального образования, продолжительность рабочего времени педагогических работников, порядок предоставления ежегодного основного удлиненного оплачиваемого отпуска, а также длительного, до одного года, отпуска. В специальной статье излагаются дополнительные основания для прекращения трудового договора с педагогическими работниками.

158

Четвертая часть ТК РФ предусматривает особенности регулирования труда отдельных категорий работников, в том числе и педагогических. При этом такие особенности устанавливаются двумя способами: либо частичным ограничением действия общих правил Кодекса , либо введением дополнительных правил. Согласно ст. 252 ТК РФ особенности регулирования труда отдельных категорий работников устанавливаются Кодексом и иными федеральными законами. Поэтому наличие в ТК РФ особой главы по вопросам регулирования трудовых отношений в сфере образования не отменяет действие норм по вопросам трудового права, содержащихся в Законе РФ «Об образовании» и Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Однако имеются и вопросы, нуждающиеся в дальнейшем уточнении и совершенствовании. Во-первых, глава 52 ТК РФ является неполной и не содержит ряда принципиально важных положений относительно трудовых прав и обязанностей педагогических и иных работников образовательных учреждений. Вообще неясен критерий, включения в данную главу нормативных предписаний. Например, в ТК РФ отсутствует закрепленное ч. 8 ст. 55 Закона РФ «Об образовании» право всех педагогических работников право на ежемесячную денежную компенсацию в целях обеспечения их книгоиздательской продукцией и периодическими изданиями. Одновременно в ст. 332 ТК РФ воспроизводятся достаточно частные для трудового права нормы образовательного законодательства по вопросам замещения должностей деканов факультетов. В главе 52 ТК РФ отсутствуют нормативные положения по таким принципиально важным вопросам, как: 1) порядок дисциплинарного расследования нарушений педагогическим работником норм устава образовательного учреждения или норм профессиональной этики, закрепленный ч. 1--3 ст. 55 Закона РФ «Об образовании». Закон предусматривает дополнительные гарантии, позволяющие проводить дисциплинарное расследование максимально корректно, без посягательств на честь и достоинство педагогического работника. В Трудовом кодексе РФ такие гарантии отсутствуют; 2) гарантии надлежащей заработной платы педагогическим работникам образовательных учреждений, закрепленные ст. 54 Закона РФ «Об образовании»; 3) право работников образовательных учреждений на первоочередное предоставление жилой площади, на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением; льготы работникам образовательных учреждений, удаленных от городских центров, а также порядок выдачи единовременного пособия на хозяйственное обзаведение, установленный для выпускников педагогических образовательных учреждений, прибывших на работу в сельские образовательные учреждения ( ч.5, 9 и 10 ст. 55 Закона РФ «Об образовании»);

159

4) право педагогических работников вузов, имеющих ученую степень, безвозмездно читать учебный курс, параллельный существующему; 5) своеобразно помещена в ТК РФ ст. 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Ее части 2, 3 воспроизведены в ст. 332 ТК РФ, а остальные положения статьи упущены. За пределами Трудового кодекса РФ оказались нормы, которыми определялся термин «профессорско-преподавательский состав», закреплялись права и обязанности научно-педагогических работников вузов, научных работников и административно-хозяйственного, инженерно-технического и иного персонала вуза. Во-вторых, между положениями гл. 52 Трудового кодекса РФ и Законом РФ «Об образовании», Федеральным Законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», иными актами по вопросам образования имеются серьезные противоречия, значительно осложняющие процесс реализации трудовых прав педагогических и иных работников образовательных учреждений. Ст. 55 Закона РФ «Об образовании» предусматривает закрепление в Трудовом кодексе продолжительности рабочего времени педагогических работников в зависимости от их должности и (или) специальности и с учетом особенностей труда. Это положение Закона соответствует ст. 37 Конституции РФ, гарантирующей каждому работнику установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни и продолжительность отпуска. Вопреки Конституции РФ законодатель в Трудовом кодексе РФ не только не установил продолжительности рабочего времени для педагогических работников, но и перепоручил регламентацию этого вопроса Правительству РФ. В соответствии со ст. 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» положение о порядке замещения должностей научно-педагогических работников подлежит утверждению федеральным (центральным) органом управления образованием, т.е. Минобразованием России. Согласно действующему ТК РФ подобное положение должно утверждаться Правительством. Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» не включает ректора и проректоров вуза, руководителей филиалов и институтов в число научно- педагогических работников. Однако, как следует из смысла ст. 336 ТК РФ, названные категории должностных лиц входят в состав педагогических работников. В названной статье, под заголовком «Дополнительные основания прекращения трудового договора с педагогическим работником», одно из оснований увольнения относится непосредственно к ректорам, проректорам, руководителям института государственного или муниципального вуза. Имеются и иные противоречия.

160

В-третьих, механизм преодоления коллизий между Трудовым кодексом РФ и действующим законодательством об образовании является достаточно простым и не способен учесть все многообразие наличных противоречий. Ст. 5 ТК РФ предусматривается правило, в соответствии с которым нормы Кодекса применяются всегда, без каких-либо исключений, в ситуациях, когда ему противоречит федеральный закон. Формальное применение этого правила к нормами, регулирующим трудовые отношения в сфере образовательного права, означает существенное урезание академических свобод, дарованных образовательным учреждениям нормами международного права и российского образовательного законодательства. Приведем два примера. Трудовой кодекс РФ значительно урезает формы непосредственного участия работников в управлении организацией, низводит роль трудового коллектива до положения совещательного органа при работодателе. Согласно ст. 53 ТК РФ работник имеет право на получение от работодателя информации по вопросам, непосредственно затрагивающим его интересы, на обсуждение с работодателем вопросов о работе организации, на участие в разработке и принятии коллективных договоров. Правда, в статье делается оговорка о возможности применения иных форм, определенных Кодексом, учредительными документами, коллективным договором или локальным нормативным актом организации. Между тем коллектив вуза, по сравнению с правами, закрепленными Трудовым кодексом РФ, имеет более значимые права на управление делами вуза. Ст. 12 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании предоставляет трудовому коллективу право на утверждение устава вуза, избрание ректора и ученого совета. Формально, следуя требованиям Кодекса, эти права коллектива вуза теперь не действуют, поскольку явно противоречат Кодексу и к тому же закреплены федеральным законом, который не предусмотрен ст. 53 ТК РФ в числе источников, закрепляющих наряду с Кодексом права работников на управление организацией. Ст. 334 ТК РФ предоставляет право Правительству РФ определять продолжительность ежегодного основного удлиненного оплачиваемого отпуска педагогическим работникам. Между тем, согласно ч. 5 ст. 55 Закона РФ «Об образовании» продолжительность такого отпуска должна устанавливаться прежде всего Трудовым кодексом, а затем уже иными нормативно-правовыми актами. Данная коллизия в соответствии со ст. 5 ТК РФ подлежит разрешению в пользу Кодекса, а противоречащие ему федеральные законы признаются недействующими. Но оригинальность ситуации заключается в том, что положение Кодекса о праве Правительства РФ определять продолжительность ежегодного отпуска педагогическим работникам противоречит Конституции РФ и даже ч. 2 ст. 115 ТК РФ. Часть 5 ст. 37 Конституции РФ гарантирует каждому работнику право на оплачиваемый ежегодный отпуск, 161

которое может быть установлено только федеральным законом. Аналогичное положение содержится и в ч. 2 ст. 115 ТК РФ, согласно которой ежегодный основной оплачиваемый удлиненный отпуск продолжительностью более 28 календарных дней предоставляется работникам в соответствии с Трудовым кодексом и иными федеральными законами. Как быстро Правительство РФ воспользуется своим антиконституционным правом на установление продолжительности отпусков педагогическим работникам, сказать трудно. Учитывая же стойкую «любовь» Правительства к сфере образования, можно предположить, что если оно воспользуется этим правом, то педагогическим работникам ничего хорошего ждать не следует. Отрывочное, противоречивое, одностороннее изложение в Трудовом кодексе РФ вопросов трудовых отношений в образовательной сфере имеет еще одно негативное последствие – усиливает позиции авторов, которые не признают наличие комплексных институтов трудового права в системе образовательного права. Например, В.И. Шкатулла полагает, что нормы трудового и иных отраслей права, включенные в отрасль образовательного права, «одновременно остаются в своих отраслях права» (99. С. 5). Подобное мнение, сформировавшееся в условиях, когда нормы трудового права в сфере образования находились за пределами Трудового кодекса РФ, в настоящее время , с позиции сторонников этого мнения, получает « убедительное подтверждение» законодательной практикой. Между тем для признания правового института комплексным не имеет значение источник, в котором он находится. Комплексная природа правового института определяется, как говорилось ранее, объективными критериями – предметом правового регулирования, т.е. системой общественных отношений. Суть такого института состоит в том, какова сфера его применения, а не в том, где он помещен. Комплексный институтпо своему предметному содержанию является компонентом одной отрасли права, но содержит специальные нормы, действующие в пределах другой отрасли права. Именно этим свойством в полной мере обладают нормы, закрепляющие особенности регулирования труда работников образовательной сферы. Нормы по вопросам трудовых отношений работников образовательной сферы представляют собой не просто некий массив норм права, который механически включается в систему образовательного права в целях полноты нормативно-правового регулирования отношений в образовательной сфере. Институты трудового права в образовательной сфере органично связаны с другими институтами образовательного права, оказывают на них непосредственное воздействие и в свою очередь в значительной степени зависят от их содержания, а также от системы образовательного права в целом. Нельзя создать эффективное нормативно-правовое регулирование отношений в образовательной сфере за счет совершенствования и создания эффективно действующих норм, регулирующих непосредственно образова162

тельные отношения. Совершенными должны быть все нормы, в том числе и нормы, регулирующие трудовые отношения педагогических и иных работников. Убедительной иллюстрацией влияния норм по вопросам трудового права педагогических работников на образовательный процесс может служить современное положение в образовательной сфере Российской Федерации. Низкий уровень заработной платы, а также отсутствие действенных механизмов, обеспечивающих ее своевременную выплату, приводит к оттоку квалифицированных педагогических кадров из образовательной сферы, что в свою очередь негативно сказывается на качестве образования. Так, в 2001 г. более 60% выпускников сельских школ Мордовии получили двойки по результатам сдачи единого государственного экзамена ( А. Зверев. 22). Образовательные отношения выступают той конкретно-исторической средой, применительно к которой разрабатываются особенности регулирования труда педагогических работников, поэтому наибольшие успехи в их проектировании могут быть достигнуты в сфере образовательного, а не трудового права. Эффективно действующая система норм и институтов, регулирующих трудовые отношения работников образовательной сферы, может быть создана во взаимосвязи и взаимодействии с другими институтами и нормами образовательного права. Справедливость этого положения весьма красноречиво свидетельствует и опыт регулирования труда педагогических работников в законодательстве об образовании и трудовом законодательстве. Трудовой кодекс РФ оказался не способным существенно улучшить нормативно-правовое регулирование особенностей труда педагогических работников. Имея своим предметом регулирование трудовых и связанных с ними иных отношений, он устанавливает прежде всего нормы общего значения, действующие в отношении всех категорий работников, заключивших трудовой договор с работодателем. Часть четвертая ТК РФ выделяется из общей его направленности, поскольку посвящена особенностям регулирования труда отдельных категорий работников. Эта часть состоит из двух видов норм и институтов, устанавливающих особенности регулирования труда: 1) работников с учетом их социально-правовых признаков, географического и иного положения, условий труда (особенности регулирования труда женщин, работников в возрасте до восемнадцати лет, лиц, работающих вахтовым методом, и др.); 2) в отдельных отраслях хозяйства или социальной сферы. Это особенности регулирования труда работников транспорта и педагогических работников. Не отрицая правомерности и целесообразности помещения в четвертой части Трудового кодекса РФ норм и институтов, отнесенных к первой группе, полагаем, что особенности труда работников отдельной отрасли хозяйства или социальной сферы надлежит регулировать специальными федеральными законами и прежде всего теми из них, которые устанавливают ос163

новы нормативно-правового регулирования в соответствующей отрасли. Например, в сфере образования таковым может быть Кодекс РФ об образовании. Предмет правового регулирования трудовых отношений в отдельной отрасли хозяйства или социальной сфере является настолько сложным, а опосредствующие его нормы и институты настолько многообразны и объемны, что включить их полностью в состав Трудового кодекса РФ не представляется возможным. Иначе особенности регулирования труда могли бы значительно превысить объем общих правил, включенных в Кодекс, превратить исключение из правила в самостоятельное правило, а Кодекс превратить в механическое, суммативное образование. Законодатель справедливо отказался от установления в Трудовом кодексе РФ особенностей регулирования труда государственных служащих, хотя такие предложения на стадии проектирования имелись. Нормы по вопросам государственной службы и, соответственно, труда государственных служащих закреплены весьма объемным Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» и составляют одну из основных частей административного права. Ничего нового в нормативноправовом регулировании труда государственных служащих в этой ситуации Кодекс внести не мог. Аналогичным образом следует поступать и в отношении норм, устанавливающих особенности регулирования труда педагогических работников. Такие нормы образуют комплексные институты трудового и образовательного права и по изложенным выше мотивам входят в предмет образовательного права, а также подлежат закреплению в Кодексе РФ об образовании. Кодекс, в частности, позволит успешно реализовать предписание ст. 55 Закона РФ «Об образовании», которым предусматривалось закрепление на уровне трудового законодательства продолжительности рабочего времени и минимальной продолжительности ежегодного основного удлиненного оплачиваемого отпуска педагогическим работникам. Если подобные нормы для КТ РФ являются частными и не в полной мере соответствуют его предмету, что и явилось одной из причин их невключения в данный акт, то для Кодекса РФ об образовании эти нормы являются важнейшим компонентом его структуры. В главе 52 КТ РФ могут содержаться лишь нормы, закрепляющие общие принципы особенностей регулирования труда педагогических работников, но для выявления и обоснования состава и содержания этих норм потребуются специальные исследования. Но заимствование «неподведомственных» норм присуще не только Трудовому кодексу РФ. Законодательство об образовании также воспроизводит (дублирует) без должных к тому оснований ряд норм трудового права. Речь идет о нормах, предусматривающих льготы работникам, совмещающим

164

обучение в вузе с работой, а также дополнительные основания для увольнения педагогических работников по инициативе работодателя. Необходимым компонентом трудового законодательства являются нормы по вопросам предоставления дополнительных отпусков работникам в связи со сдачей ими вступительных экзаменов в образовательные учреждения, а также на период обучения в этих учреждениях. В действующем трудовом законодательстве нормативные предписания по этим вопросам составляют содержание гл. 26. Льготы работникам, совмещающим учебу в вузе с работой, закреплены также в ст. 17 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В то же время льготы для работников, совмещающих работу с учебой в образовательных учреждениях общего, начального и среднего профессионального образования, устанавливаются только трудовым законодательством. В ст. 50 Закона РФ «Об образовании» имеется лишь отсылочное предписание, согласно которому обучающиеся в образовательных учреждениях по очно-заочной (вечерней) и заочной формам обучения, выполняющие учебный план, имеют право на дополнительный оплачиваемый отпуск по месту работы и на другие льготы, предоставляемые в порядке, устанавливаемом законодательством Российской Федерации. Таким образом, в законодательстве об образовании проявляется двоякий подход к нормативно-правовому регулированию института гарантий и компенсаций работникам, совмещающим работу с обучением. Гарантии и компенсации, закрепленные трудовым законодательством, частично воспроизводятся и в законодательстве об образовании. Насколько оправдано такое дублирование и можно ли говорить о наличии комплексного института льгот работникам, совмещающим работу с обучением в вузах? Ст. 17 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» предоставляет лицам, успешно обучающимся по заочной, очно-заочной формам в вузах, имеющих государственную аккредитацию, три права на: 1) дополнительные оплачиваемые работодателем отпуска; 2) дополнительные неоплачиваемые отпуска; 3) оплату работодателем одной поездки обучающегося к месту нахождения вуза и обратно. Указанные льготы предоставляются только для обучения в одном вузе. В статье закрепляется право Минобразования России утверждать форму справки, выдаваемой вузами для получения обучающимися соответствующих льготы. К предмету образовательного права могут быть отнесены только два нормативных предписания, закрепленные ст. 17 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Это – право вуза, имеющего государственную аккредитацию, выдавать своим студентам, обучающимся по заочной и очно-заочной формам, справки для получения льгот по месту работы, и право Минобразования России утверждать форму 165

справки-вызова. Остальные нормативные предписания входят в предмет трудового права. Чтобы реализовать предоставленные законом гарантии и компенсации, студент вуза, равно как и иное лицо, получающее общее или профессиональное образование по заочной или очно-заочной формам, вступают в правоотношение только с работодателем. На нем лежит обязанность, вытекающая из трудовых отношений с работником-обучающимся, предоставить ему оплачиваемый дополнительный отпуск, дополнительный отпуск без оплаты, оплатить один раз в год проезд до образовательного учреждения и обратно. Льготы, которыми пользуется работник-обучающийся, также ограничиваются трудовыми отношениями. Работнику предоставляется дополнительный отпуск, выплачивается заработная плата, его отсутствие на работе не прекращает трудовые отношения и не признается дисциплинарным проступком и др. В сфере трудового права остаются и правоотношения, связанные с финансированием расходов, которые несет работодатель, предоставляя льготы своим работникам, совмещающим работу с учебой. Следовательно, нормы по вопросам предоставления льгот работникам, совмещающим работу с учебой, не образуют комплексного института. Связь между образовательными и трудовыми отношениями в данном случае проявляется иным образом, как связь между юридическим фактом и возникающим на его основе правоотношением. Отношения между работодателем и его работником по поводу предоставления ему льгот в связи с обучением возникают при наличии необходимых юридических фактов. В их число входят – нахождение работника в образовательных отношениях с конкретным образовательным учреждением, успешное выполнение работником-обучающимся учебного плана и наличие справки-вызова для участия в образовательном процессе. Получается, что юридические факты для возникновения трудовых отношений лежат за пределами трудовой деятельности работника и его взаимосвязи с работодателем. Подобная ситуация не является каким-либо редким исключением. Трудовая функция работника и его правовой статус зависят от различных социально-правовых факторов (пола, возраста, состояния здоровья, уровня образования, вынесенных в адрес работника индивидуальных актов государственными органами исполнительной или судебной власти и др.), поэтому и трудовое отношение работника с работодателем не может сохраняться неизменным при наличии, оказывающих на его влияние социально-правовых факторов. С учетом изложенного полагаем, что: 1) ст. 17 Федерального закона « О высшем и послевузовском профессиональном образовании» дублирует без достаточных оснований нормы трудового законодательства и подлежит отмене тем более, что большая часть положений этой статьи (с некоторыми редакционными правками) воспроизведена в ст. 173 ТК РФ; 166

2) предписания ст. 17 Закона, которыми устанавливаются право Миниобразования России утверждать форму справки-вызова, дающей право на льготы работникам-обучающимся, и право образовательного учреждения выдавать такие справки, подлежат помещению соответственно в ст. 32 и 37 Закона РФ «Об образовании», устанавливающие компетенцию этих субъектов образовательных отношений; 3) в Закон РФ «Об образовании» и иные акты образовательного права не следует включать специальные нормы по вопросам о льготах работникам, совмещающим работу с обучением в образовательных учреждениях общего или профессионального образования. Нормативно-правовая регламентация этих вопросов в сфере образовательного права вполне может ограничиться отсылочным предписанием к ч. 8 ст. 50 Закона РФ «Об образовании». Другое дело, что перечень содержащихся в ней льгот работникам-обучающимся должен быть приведен в соответствие с действующим трудовым законодательством. Надлежит отменить и п.3 ч. 3 ст. 56 Закона РФ «Об образовании», которым предоставляется право увольнения педагогического работника за появление на работе в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения по инициативе администрации образовательного учреждения. Законодатель признает эти проступки в качестве основания для прекращения трудового договора дополнительно к тем, что предусмотрены трудовым законодательством. На деле же получается, что положение п. 3 ч. 3 ст. 56 Закона РФ «Об образовании» ограничивает право администрации образовательных учреждений на увольнение по этому основанию работников, не занимающихся педагогической деятельностью. Между тем согласно ст. 33 КЗоТ 1971 г. ( ст. 81 ТК РФ) за появление на работе в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения работодатель может уволить не только педагогического, но и любого иного работника. Таким образом, комплексные институты трудового и образовательного права с учетом их тесной связи с остальными компонентами образовательного права надлежит помещать в источниках образовательного права, а нормы трудового права – в Трудовом кодексе РФ и иных нормативноправовых актах трудового законодательства. Глава 5. Отношения между обучающимися и образовательными учреждениями, вытекающие из образовательных отношений Между обучающимися и образовательным учреждением возникает ряд правоотношений, которые вытекают из образовательных отношений, но имеют самостоятельное значение. Это правоотношения, связанные с социальной защитой обучающихся, их участием в управлении делами учреждения, а также с привлечением обучающихся к дисциплинарной и материальной ответственности. Аналогичные правоотношения существуют между пе167

дагогическими работниками и образовательным учреждением, но они регулируются либо трудовым законодательством, либо комплексными институтами трудового и образовательного права. Отношения же обучающихся с образовательным учреждением, вытекающие из образовательных отношений, не регулируются ни гражданским, ни административным, ни трудовым правом. Это особый вид отношений, входящих в предмет образовательного права что является прямым следствием специфики социального статуса обучающихся. Будучи отчужденной от предметно-практической деятельности общества, подрастающая его часть не пребывает, однако, в полном безделье. На этот период жизни человека приходится весьма нелегкий труд по овладению наличной культурой общества. Поскольку познающий субъект только потребляет наличные материальные и духовные блага, и ничего нового для общества не создает, то его труд в процессе обучения не признается трудовой деятельностью, а связанные с ней отношения лежат за пределами предмета трудового права. Отсутствие трудовых отношений между образовательным учреждением и обучающимся не устраняет, однако, некоторых материальных отношений, связанных с получением обучающимися той или иной доли материальной поддержки со стороны государства или органов местного самоуправления. Провозглашая принцип доступности образования государство обязуется создавать необходимые материальных условия, для всех обучающимся, в том числе и представителей из социально незащищенных слоев общества. Согласно ч. 2 ст. 5 Закона РФ «Об образовании» государство обеспечивает гражданам право на образование путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования. Поэтому важнейшей составной частью образовательного права выступают институты социальной защиты обучающихся. Система вышеназванных институтов организована таким образом, чтобы максимально полно учесть как специфику материального положения обучающегося, так и его способность участвовать в общественно-полезном труде. Законодательство об образовании содержит следующие правовые институты социальной помощи: 1) детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей; 2) детям из многодетных и малообеспеченных семей; 3) детям и подросткам с отклонениями в развитии; 4) обучающимся в образовательных учреждениях общего образования; 5) обучающимся в образовательных учреждениях начального профессионального образования; 6) обучающимся в образовательных учреждениях среднего профессионального и высшего профессионального образования. Государство берет на полное государственное обеспечение детейсирот и детей, оставшихся без попечения родителей ( иных законных представителей). Для этой категории детей создаются на полном государственном обеспечении детские дома для детей раннего, дошкольного и школьного возраста, а также детский дом-школа, школа- интернат и санаторный детский 168

дом для детей-сирот, нуждающихся в длительном лечении. За период нахождения в названных образовательных учреждениях дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей (иных законных представителей) имеют возможность получить среднее (полное) общее образование, получать качественное питание и квалифицированную медицинскую помощь, развивать свои творческие способности и склонности. Специальные институты образовательного права устанавливают дополнительные гарантии для получения профессионального образования детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей (иных законных представителей). Федеральный закон « О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» предусматривает полное государственное обеспечение данной категории детей до получения ими начального, среднего или высшего профессионального образования, а также право на получение бесплатного второго начального профессионального образования. Законодательство устанавливает специальный институт по вопросам социальной помощи детям из многодетных и малообеспеченных семей. Их государство берет на свое обеспечение, помещая в общеобразовательные школы-интернаты. Хотя родители, законные представители вносят плату за пребывание детей в этих учреждениях, но размеры платы весьма незначительны. Основную долю расходов на содержание школ-интернатов все же несет государство. Воспитанники школ-интернатов получают среднее (полное) общее образование в соответствии с государственными стандартами, обеспечиваются питанием и квалифицированной медицинской помощью. Особый правовой статус имеют дети и подростки с отклонениями в развитии, которые обучаются в специальных образовательных учреждениях: коррекционных (компенсирующих учреждениях дошкольного образования; коррекционных общеобразовательных учреждениях и коррекционных учреждениях начального профессионального образования). Специальные (коррекционные) образовательные учреждения обеспечивают воспитанников лечением, проводят меры по их социальной адаптации и интеграции в общество. Все расходы, связанные с деятельностью таких образовательных учреждений несет государство. Институт социальной защиты школьников, имеющих надлежащие материальные условия, содержит противоречия. Если Закон РФ «Об образовании» гарантирует этой категории обучающихся льготное или бесплатное питание, льготный проезд на городском транспорте, то Типовое положение, утвержденное постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 г. № 196, не предусматривает школьникам каких бы то ни было материальных льгот. Подобное решение Правительства, однако, не лишает права субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления своими нормативноправовыми актами устанавливать социальные льготы школьникам соответствующего региона или муниципального образования. 169

В соответствии с Типовым положением об учреждениях начального профессионального образования, утвержденным постановлением Правительства РФ от 5 июня 1994 г. № 650, обучающимся в образовательных учреждениях начального профессионального образования выплачиваются стипендии, предоставляются места в общежитиях, льготное или бесплатное питание, а также проезд на транспорте. Значительно развиты институты социальной поддержки студентов, аспирантов и докторантов. За счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов обеспечиваются стипендиями студенты образовательных учреждений среднего профессионального образования и вузов. Выплачиваются аспирантам и докторантам ежегодные пособия на приобретение научной литературы; компенсации в связи с удорожанием питания в студенческих столовых, оплачивается льготный проезд на железнодорожном, авиационном, речном и автомобильном транспорте, предоставляются иные льготы. Институты социальной защиты обучающихся действуют только в отношении лиц, проходящих обучение в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Хотя ч. 20 ст. 50 Закона РФ «Об образовании» уравнивает в правах всех обучающихся и закрепляет право обучающихся в негосударственных образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию, на льготы, установленные законодательством для обучающихся государственных и муниципальных образовательных учреждений, но данное положение не действует. Более того, не возмещаются затраты за обучение лиц в платных негосударственных образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования, хотя это прямо предусматривается ч. 4 ст. 5 Закона РФ «Об образовании». Бездействие ряда правовых норм, закрепляющих льготы и гарантии обучающимся, свидетельствует о том, что правовые институты не могут состоять только из норм, предусматривающих соответствующие социальные льготы или гарантии. Закон РФ «Об образовании», определивший систему мер по социальной защите обучающихся, содержит значительные пробелы, поскольку не закрепляет порядка их реализации. Между тем, необходимой частью институтов социальной защиты обучающихся должны стать нормативные предписания, закрепляющие эффективные механизмы реализации гарантированных федеральными законами льгот и гарантий независимо от желаний органов исполнительной власти и их нормотворческих установлений. Кроме того, эти институты образовательного права должны решить вопрос об условиях и основаниях предоставления обучающимся льгот и гарантий с учетом уровня их знаний, материального положения, состояния здоровья и иных обстоятельств. Таким образом, система правовых институтов социальной защиты обучающихся органично дополняет систему институтов, регулирующих 170

собственно образовательные отношения, и входит в предмет образовательного права. В пользу такого выводы свидетельствуют следующие факты. Во-первых, система институтов социальной защиты является составной частью правового статуса обучающихся, их прав и обязанностей как участников образовательных отношений и вне этого статуса не существует. Лицо, прекратившее занятия в образовательном учреждении, независимо от причины автоматически лишается всех льгот и гарантий, которое оно имело, обладая статусом обучающегося. Во-вторых, источником средств, выделяемых на социальную защиту обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, выступают федеральный бюджет, бюджет субъектов Российской Федерации и местные бюджеты. Из этих же источников покрываются и остальные расходы на образование. В-третьих, социальная помощь обучающимся, как и образование предоставляется безвозмездно. Тем самым отношения, связанные с реализацией институтов социальной помощи, не вписываются в предмет гражданского права, одним из ведущих принципов которого выступает принцип возмездности абсолютного большинства имущественных гражданскоправовых отношений. В систему образовательного права входят правовые институты, регулирующие отношения, связанные с участием обучающихся в управлении делами образовательного учреждения, проявлением своей общественной и политической активности. Закон РФ «Об образовании» предусматривает право обучающихся на участие: 1) в управлении делами образовательного учреждения (ч. 4 ст. 50); 2) в деятельности не запрещенных общественных (в том числе детских и молодежных) организаций , что логически вытекает из содержания я. 21 ст. 32 Закона, предоставляющей право образовательному учреждению координировать деятельность этих организаций. При этом следует иметь в виду, что согласно ч. 5 ст. 1 Закона в государственных и муниципальных образовательных учреждениях не допускаются создание и деятельность организационных структур политических партий, общественно-политических и религиозных движений и организаций. Ч. 15 ст. 50 Закона запрещает принуждать обучающихся к вступлению в общественные, общественно-политические организации (объединения), движения и партии, а также принуждать к участию в деятельности этих организаций и в агитационных кампаниях. Формы и степень активности участия обучающихся в управлении делами образовательного учреждения в значительной степени зависят от возраста обучающихся, их способности осознавать цели и специфику образовательного процесса, полезность и необходимость мероприятий, проводимых коллективом. До получения основного общего образования роль обучающихся в управлении делами школы весьма незначительна, хотя в соответствии с п. 49 Типового положения, утвержденного постановлением Пра171

вительства РФ от 19 марта 2001 г., и возможна. Их недостающую дееспособность в этом вопросе восполняют родители, которые ч. 1 ст. 52 Закона РФ «Об образовании» наделяются правом участия в управлении образовательным учреждениям посредством создания органов общественной самодеятельности либо участия в педагогических советах и иных органах самоуправления образовательным учреждением. Обучающиеся в образовательных учреждениях, реализующих программы среднего ( полного) общего образования и профессионального образования, самостоятельно реализуют свое право на участие в управлении делами образовательных учреждений. В соответствии со ст. 16 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» студенты имеют право участвовать в обсуждении и решении важнейших вопросов деятельности образовательного учреждения, в том числе через общественные организации и органы управления вуза. Право и формы участия остальных обучающихся в управлении делами образовательных учреждений закрепляются в типовых положениях об образовательных учреждениях , утверждаемых Правительством Российской Федерации. Студенты вузов обладают наиболее широкими правами на участие в управлении делами образовательного учреждения. В частности, они признаются равноправными членами коллектива вуза и участвуют в реализации предоставленных ему прав, в том числе в избрании ректора и ученого совета вуза, декана факультета, в утверждении устава вуза и внесении в него изменений и дополнений. Студенты могут также входить в состав ученого совета вуза и другие советы, создаваемые по различным направлениям деятельности вуза. Правовые институты по вопросам участия обучающихся в управлении делами образовательных учреждений находятся в стадии формирования, содержат пробелы и даже неоправданные различия в статусах обучающихся. Федеральными законами не определены конкретные формы и способы реализации данного права обучающихся. Более детально участие обучающихся в управлении делами образовательного учреждения регулируется подзаконными нормативно-правовыми актами. Однако пробелы федеральных законов подзаконными нормативноправовыми актами не восполнены в полной мере. В частности, в Типовом положении об общеобразовательных учреждениях содержится абстрактное положение, согласно которому обучающиеся имеют право на участие в управлении, но каким образом может осуществляться это участие, данный нормативно-правовой акт ответа на дает. Не детализированы и формы участия обучающихся в управлении делами учреждений начального профессионального образования. Кроме того, права обучающихся на управление делами образовательного учреждения не достаточно унифицированы, вследствие чего отдель172

ные категории обучающихся неоправданно лишены их прав в этой сфере. Так, правовой статус студентов образовательных учреждений среднего профессионального образования в управлении делами образовательного учреждения значительно отличается от аналогичного статуса студентов вузов. Если последние признаются равноправными участниками коллектива вуза и непосредственно участвуют в реализации его прав, то студентам образовательных учреждений среднего профессионального образования предоставлено лишь право участия в утверждении устава образовательного учреждения. Типовое положение не закрепляет даже права обучающихся на вхождение в состав совета образовательного учреждения. Помимо этого педагогические работники, руководствуясь трудовым законодательством, могут вести коллективные трудовые споры с руководителями образовательного учреждения, в том числе и объявлять забастовку. Обучающимся такого права не предоставлено. Нормы трудового права на них не распространяются, а законодательство об образовании не содержит не только специальных норм по этому принципиально важному вопросу, но и даже права обучающихся на ведение коллективных споров с органами управления образовательным учреждением. Между тем легализация такого права обучающихся представляется необходимым условием эффективной защиты ими своих прав на получение качественного образования и устранение субъективных, волевых решений органов управления образовательными учреждениями, не связанных с целями совершенствования образовательного процесса и повышения качества образования. Нормы и институты, которые действуют и будут приняты в целях совершенствования институтов участия обучающихся в управлении делами образовательных учреждений, входят в предмет образовательного права. Как отмечалось ранее, вопросы внутреннего управления образовательными учреждениями любых организационно-правовых форм лежат за пределами предмета административного права. Именно в пределах образовательного права надлежит закрепить правовые институты реализации принципов демократического управления образовательными учреждениями, уделив основополагающее внимание конституированию форм и методов участия в этом процессе как педагогических работников, так и обучающихся. Таким образом, права обучающихся на участие в управлении образовательным учреждением не регулирует ни одна традиционная отрасль права. Общественные отношения такого рода составляют предмет отрасли образовательного права. В число собственных институтов образовательного права входят также институты по вопросам привлечения обучающихся к дисциплинарной и материальной ответственности.

173

Глава 6. Дисциплинарный проступок и материальная ответственность участников образовательных отношений Правовые институты по вопросам дисциплинарной и материальной ответственности участников образовательных отношений, как и институты управления образовательными учреждениями, имеют разную природу для педагогических работников и обучающихся. Отношения, связанные с привлечением педагогических работников к названным видам ответственности, образуют предмет комплексных институтов трудового и образовательного права. В основе этих институтов лежат соответствующие нормы и принципы трудового права. И все же их явно недостаточно для эффективного регулирования отношений в сфере образования. Поэтому в системе образовательного права устанавлены специальные нормы по вопросам дисциплинарной и материальной ответственности педагогических работников. В тоже время отношения, связанные с привлечением обучающихся к дисциплинарной и материальной ответственности, регулируются только образовательным правом и представляют собой разновидность институтов, вытекающих из образовательных отношений. Соответствующие нормы и принципы трудового права при решении вопросов ответственности обучающихся не могут применяться напрямую, хотя не исключена возможность их применения в порядке аналогии (субсидиарное правоприменение), особенно в современных условиях фактического отсутствия законодательного регулирования юридической ответственности обучающихся. В процессе совершенствования образовательного законодательства институты юридической ответственности обучающихся и педагогических работников должны быть едиными в своих исходных принципах и могут различаться лишь приемами и способами применения. Дисциплинарные проступки - это юридические факты, которые непосредственно влияют на процессы возникновения, изменения или прекращения образовательных правоотношений, иных отношений, регулируемых законодательством об образовании. Так, согласно ч. 7 ст. 19 Закона РФ «Об образовании», обучающиеся, достигшие возраста 14 лет, могут быть отчислены из образовательного учреждения за совершение противоправных деяний, а также грубых и неоднократных нарушений устава учреждения. Равным образом работники образовательного учреждения могут быть уволены по инициативе администрации до истечения срока действия трудового договора (контракта) за появление на работе в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения, а также по иным основаниям, предусмотренным ст. 56 Закона РФ «Об образовании». С учетом изложенной роли дисциплинарных проступков в механизме реализации правоотношений, конституционных прав граждан на образова-

174

ние в законодательстве об образовании надлежит: 1) дать наиболее полную и четкую регламентацию вопросов, связанных с формулированием общего понятия «дисциплинарный проступок» в сфере образования; 2) закрепить составы правонарушений и санкции, применяемые к нарушителям соответствующих норм закона, устава образовательного учреждения, правил внутреннего распорядка и договоров, заключаемых между образовательным учреждением и обучающимися. Четкие предписания о том, какие конкретно деяния в сфере образования признаются дисциплинарными проступками и какие санкции надлежит применять к виновным лицам, с одной стороны, позволяют органам управления образовательным учреждением вести действенную, целенаправленную и законную борьбу за укрепление дисциплины и правопорядка в образовательной сфере, а с другой, послужат обучающимся и иным лицам надежной правовой защитой от необоснованных мер, принимаемых органами управления образовательными учреждениями. Законодательное закрепление понятия «дисциплинарный проступок» в образовательной сфере, его видов и санкций -- необходимое условие эффективной деятельности судебных органов, органов управления образованием по рассмотрению и разрешению правовых конфликтов в образовательной сфере, принятия законных, обоснованных и справедливых решений. В Законе РФ «Об образовании», Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», типовых положениях об образовательных учреждениях, иных нормативно-правовых актах институт дисциплинарной ответственности в сфере образования не получил надлежащей нормативно-правовой регламентации. Нормы, образующие этот институт, характеризуются значительными пробелами, противоречиями, нечеткими и неточными нормативно-правовыми предписаниями, а также недостаточно полно согласуются с нормами международного права. В Законе РФ «Об образовании» ( ст. 19 и 56) называются лишь отдельные виды дисциплинарных проступков, служащие основанием для прекращения образовательных отношений. Это, в частности: 1)противоправные действия; 2) грубые и неоднократные нарушения устава образовательного учреждения; 3) повторное в течение года грубое нарушение устава образовательного учреждения; 4) применение, в том числе однократное, методов воспитания, связанных с физическим и (или) психическим насилием над личностью обучающегося; 5) появление на работе в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения. Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» предусматривает такие составы дисциплинарных проступков, как: 1) ненадлежащее управление государственным или муниципальным высшим учебным заведением, приведшее к его лишению государственной аккредитации по итогам аттестации ( ч. 3 ст. 12); 2) нарушение студентом обязанностей, предусмотренных уставом высшего учебного заведения; 3) 175

нарушение студентом обязанностей, предусмотренных правилами внутреннего распорядка высшего образовательного учреждения ( ч. 9 ст. 16). Отдельные предписания по вопросам дисциплинарной ответственности содержатся в типовых положениях об образовательных учреждениях. Так, п. 47 Типового положения об образовательных учреждениях среднего профессионального образования, утвержденного постановлением Правительства РФ от 3 марта 2001 г. № 160, устанавливает дисциплинарную ответственность студентов за невыполнение учебных планов по неуважительной причине, невыполнение обязанностей, предусмотренных уставом среднего образовательного учреждения обязанностей, нарушение правил внутреннего распорядка. Аналогичное предписание содержится в п. 71 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования ( высшем учебном заведении) Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 5 апреля 2001 г. № 264. Таким образом, законодательство об образовании: 1) отсутствует легальное определение понятия «дисциплинарный проступок» в образовательной сфере, что создает значительные трудности в понимании того, какие противоправные деяния могут быть квалифицированы в качестве дисциплинарных проступков, и по каким признакам следует отличать дисциплинарные проступки от административных и гражданскоправововых; 2) не имеется перечня санкций, которые могут применяться к нарушителям норм образовательного права; 3) неполно и бессистемно закреплены составы дисциплинарных проступков, что создает дополнительные условия для безнаказанности посягательств на действующий правопорядок в образовательной сфере. Во-первых, в законодательстве отсутствует дисциплинарная ответственность за нарушение значительной части запретов, прямо предусмотренных Законом РФ «Об образовании» и Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Например, в этих нормативно-правовых актах не предусматривается каких-либо санкций за нарушение таких запретов, как привлечение обучающихся гражданских образовательных учреждений к труду, не предусмотренному образовательной программой; принуждение обучающихся к вступлению в общественные, общественно-политические организации, движения и партии; превышение максимально допустимых учебных нагрузок на педагогических работников и др. Во-вторых, законодательство не содержит норм по вопросам привлечения к дисциплинарной ответственности руководителей образовательных учреждений. Неясно, кто, в каком порядке, за какие деяния может привлечь руководителя образовательного учреждения к дисциплинарной ответственности и какие меры взыскания могут быть применены к нему за совершение дисциплинарных проступков. Пробельность в законодательстве по этим вопросам порождает два вида негативных последствий: 176

безнаказанность руководителя образовательного учреждения за нарушения соответствующих норм права, за посягательства на права педагогических работников и обучающихся, что в свою очередь «стимулирует» руководителя на приятие противоправных решений и осуществление незаконных действий; бесправное положение руководителя образовательного учреждения перед учредителями и органами управления образованием, которые, не имея надлежащей нормативно-правовой базы, в свою очередь, могут принимать субъективные, произвольные решения по отношению к названному руководителю. В –третьих, перечень деяний обучающихся, квалифицируемых как дисциплинарные проступки, фактически передан на усмотрение образовательного учреждения, которое самостоятельно подготавливает свой устав и правила внутреннего распорядка и по своему усмотрению формулируют перечень требований, нарушения которых обучающимися могут быть квалифицированы как дисциплинарные проступки. В результате имеет место значительный разнобой в понимании дисциплинарных проступков и применении мер дисциплинарного воздействия. Например, опоздания или неявка на лекционные занятия в одних вузах рассматриваются как дисциплинарных проступок, а в других, признаются правомерным поведением. Уставы и правила внутреннего распорядка многих вузов и иных образовательных учреждений признают дисциплинарными проступками деяния, не связанные с образовательным процессом, например: «причинение существенного вреда деловой репутации вуза», «нарушение правил проживания в общежитии», «появление в общественных местах и на территории вуза в состоянии алкогольного опьянения». В совокупности нормативных предписаний по вопросам дисциплинарной ответственности в сфере образования имеются и отдельные коллизии. Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования ( высшем учебном заведении) Российской Федерации закрепляет состав дисциплинарного проступка – невыполнение учебного плана в установленные сроки по неуважительной причине, - которого нет в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Закон РФ «Об образовании» запрещает назначать ректоров гражданских образовательных учреждений высшего профессионального образования, тогда как Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» предусматривает такую процедуру для замещения вакантной должности, образовавшейся после отстранения от работы ректора государственного или муниципального высшего образовательного заведения, лишенного государственной аккредитации. В предписаниях по вопросам дисциплинарной ответственности участников образовательных отношений имеются неточные и нечеткие формулировки. Например, Федеральный закон «О высшем и послевузовском про177

фессиональном образовании» и Типовое положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования ( высшем учебном заведении) Российской Федерации устанавливают дисциплинарную ответственность студентов за нарушение ими обязанностей, предусмотренных уставом высшего учебного заведения. Между тем нарушить можно только норму права или субъективные права другого лица. Обязанность может быть либо неисполненной, либо исполненной ненадлежащим образом. Закон РФ «Об образовании» предоставляет право органу управления образовательным учреждением исключить обучающегося за «совершение противоправных действий, грубые и неоднократные нарушения устава образовательного учреждения». Поскольку устав образовательного учреждения -нормативно-правовой акт и любое его нарушение является противоправным, то из приведенной формулировки Закона неясно, о каких противоправных деяниях идет речь, какие конкретно нарушения устава образовательного учреждения надлежит квалифицировать как грубые и как следует понимать «неоднократность нарушения». Можно ли трактовать неоднократность, как совершение обучающимся нескольких нарушений устава образовательного учреждения за весь период обучения в данном образовательном учреждении либо как совершение противоправных деяний в течении одного года. В Типовом положении об общеобразовательных учреждениях, утвержденном постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 г., № 196, исключение из образовательного учреждения подростка, достигшего возраста 14 лет, трактуется в качестве «крайней меры педагогического воздействия». Однако такое понимание данной меры не соответствует ее юридической природе. Меры педагогического воздействия применяются в целях воспитания обучающегося, стимулирования его к успешному освоению учебных дисциплин и сами по себе не могут изменять или прекращать образовательных отношений. Исключение из образовательного учреждения представляет собой решение компетентного органа, т.е. ординарный акт применения юридической санкции за совершенное правонарушение. Эта мера юридическая, а не педагогическая, хотя и преследует воспитательное и в этом смысле педагогическое значение. Неточной является ч. 9 ст. 16 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», согласно которой дисциплинарные проступки студентов высших учебных заведений трактуются лишь как нарушения устава соответствующего образовательного учреждения и его правил внутреннего распорядка. В действительности дисциплинарные проступки студентов вузов, равно как и иных обучающихся представляют собой посягательства на законодательство, нормы законов. Ибо устав и правила внутреннего распорядка вуза, будучи локальными актами, имеют юридическое значение в той мере, в какой они соответствуют положениям федеральных законов и иных вышестоящих нормативно-правовых актов. Обязанности, возлагаемые на студентов локальными нормативно-правовыми актами 178

образовательного учреждения, но не предусмотренные действующим законодательством, не имеют юридического значения и неисполнение их не может служить основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности. Как вытекает из смысла ст. 54 Конституции РФ, ответственность может устанавливаться только законом. Данная статья, посвященная вопросам применения юридической ответственности, называет один источник установления юридической ответственности – закон. Соответственно подзаконные нормативно-правовые акты, в том числе и локальные акты образовательных учреждений, не могут устанавливать новых составов правонарушений и юридической ответственности за них. Поэтому в нормативных предписаниях по вопросам дисциплинарной ответственности участников образовательных отношений необходимо четко и последовательно проводить тезис о том, что такая ответственность и основания ее применения устанавливаются прежде всего законом. Следует отметить, что федеральное законодательство об образовании не всегда соответствует нормам международного права. Примером может служить ч. 3 ст. 56 Закона РФ «Об образовании», закрепившая перечень оснований для увольнения работников образовательных учреждений за совершение дисциплинарных проступков. Как ранее отмечалось, в этот перечень входят три состава дисциплинарных проступков: применение запрещенных методов воспитания, систематическое нарушение устава образовательного учреждения и появление на работе в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения. Статья действует в отношении всех педагогических работников, в том числе и профессорско-преподавательского состава высших образовательных учреждений. Однако Рекомендации ЮНЕСКО о статусе преподавательских кадров учреждений высшего образования (Париж, 1997. 11 ноября) формулируют иной перечень оснований для увольнения преподавателей вузов за совершение дисциплинарного проступка. Согласно ст. 50 Рекомендаций подобная мера может применяться за : 1) систематическое невыполнение должностных обязанностей; 2) явную профессиональную непригодность; 3) подделку и фальсификацию результатов научных исследований; 4) серьезные финансовые нарушения; 5) сексуальные домогательства или другое неправомерное поведение в отношении обучающихся, коллег или других представителей академического сообщества ; 6) высказывание серьезных угроз в адрес работников и обучающихся; 7) извлечение противоправной выгоды из учебного процесса, например, путем фальсификации свидетельств, дипломов и степеней за денежное вознаграждение, получение сексуальных или иных услуг, материальной выгоды от подчиненных или коллег за сохранение работы. Таким образом, законодательство по вопросам дисциплинарной ответственности в образовательной сфере не обеспечивает в достаточной мере 179

реализацию тех целей, с которыми связывается действие данного юридического института в механизмах правового регулирования и реализации законодательства в сфере образования. Существенная пробельность в нормативно-правовом регулировании данного правового института создает значительные затруднении в правоприменительной практике образовательных учреждений и приводит либо к ослаблению дисциплины в образовательном учреждении. В числе положительного опыта зарубежных стран по нормативноправовому регулированию отношений, связанных с применением дисциплинарной ответственности в образовательной сфере, можно привести соответствующие предписания Закона о высшем образовании Баварии ( в ред. от 1 декабря 1993 г.) и Закона о высшем образовании и научных исследованиях Нидерландов. Закон о высшем образовании Баварии закрепляет достаточно широкий перечень деяний, признаваемых дисциплинарными проступками студентов. Это, в частности: 1) воспрепятствование деятельности вуза, органов вуза или проведению занятий в вузе; 2) воспрепятствование или попытка воспрепятствования деятельности работника вуза или реализации его прав; 3) противозаконное вторжение в помещение вуза; 4) разрушение или повреждение задания, помещения или имущества вуза; 5) публичный призыв к совершению названных действий или участие в них. В числе санкций за совершение дисциплинарных проступков Закон предусматривает предупреждение, запрещение посещать отдельные занятия или пользоваться отдельными помещениями (учреждениями) вуза в течение одного или нескольких семестров, отмена приказа о зачислении в вуз. Наиболее строгой мерой дисциплинарного взыскания признается отчисление из вуза сроком на два года. Иной предстает система дисциплинарных проступков студентов в Законе о высшем образовании и научных исследованиях Нидерландов. К числу таких проступков закон относит: 1) использование средств обучения вуза лицом, не являющимся его студентом, без надлежащего разрешения; 2) непредставление лицом, пользующимся средствами обучения вуза, сведений о правомочности пользования этими средствами; 3) выдача лицу, сдавшему экзамен, соответствующих документов вопреки запрету администрации вуза на их выдачу; 4) присуждение лицам научных званий, которые им не могут быть присуждены. За совершение названных деяний предусматривается наложение штрафа. Вопросы материальной ответственности участников образовательного процесса в законодательстве Российской Федерации не получили надлежащего отражения. Наиболее полно, хотя и весьма дискуссионно, регламентирован порядок возмещения материального ущерба, причиненного обучающимся некачественным обучением. Ст. 49 Закона РФ «Об образовании» предоставляет право компетентным государственным органам управления образованием в случае некачественной подготовки выпускников аккредито180

ванным образовательным учреждением предъявлять иски по возмещению дополнительных затрат на переподготовку этих выпускников в других образовательных учреждениях. В то же время законодательство об образовании не содержит специальных норм по вопросам материальной ответственности руководителей и работников образовательных учреждений, поскольку этот институт обстоятельно регламентирован нормами трудового законодательства. Однако законодательство не регулирует и отношений, связанных с материальной ответственностью обучающихся за вред, причиненный ими образовательному учреждению в процессе проведения практических и иных занятий или нахождения в образовательном учреждении в период занятий. Это приводит к тому, что обучающиеся независимо от формы вины привлекаются, как правило, к полной материальной ответственности, что ставит их в неравное положение с работниками образовательных учреждений, которые чаще всего несут ограниченную материальную ответственность за , причиненный учреждению ущерб. Чтобы обеспечить эффективность дисциплинарной ответственности, в законодательстве об образовании следует полностью преодолеть имеющиеся недостатки комплексных институтов по вопросам дисциплинарных проступков и материальной ответственности участников образовательных отношений. При этом надлежит решить следуюшие задачи: 1) дать легальное определение дисциплинарного проступка в образовательной сфере, выделив признаки, отличающие данный вид правонарушений от административных и гражданскоправовых проступков, а также от действий, осуществляемых в пределах прав соответствующего участника образовательных отношений; 2) сформулировать основные составы дисциплинарных проступков, совершаемых участниками образовательных отношений – обучающимися, педагогическими работниками и руководителями образовательного учреждения; 3)закрепить перечень санкций, которые могут применяться к лицам, виновным в совершении дисциплинарных проступков; 4) указать обстоятельства, исключающие противоправность дисциплинарных проступков, а также основания для освобождения от дисциплинарной ответственности; 5) ликвидировать пробелы и неточности в нормативных предписаниях по вопросам материальной ответственности участников образовательного процесса. Понятие «дисциплинарная ответственность» в образовательной сфере должно полностью соответствовать родовому понятию «правонарушение», т.е. виновному противоправному деянию, совершенному деликтоспособным лицом. В то же время понятие «дисциплинарная ответственность» должно содержать и специфические для этого вида ответственности признаки. В их числе наиболее существенное значение имеют: 1) право применения ответственности за дисциплинарные проступки, совершенные обучающимися и работниками образовательного учреждения, принадлежит руководителю 181

образовательного учреждения, который, в свою очередь, несет ответственность в дисциплинарном порядке перед учредителями; 2) деликтоспособность лица, совершившего дисциплинарный проступок в образовательной сфере, наступает с 15 лет при условии, что правонарушитель не отстает в своем психическом развитии и может в полной мере осознавать общественную опасность своих противоправных действий; 3) дисциплинарный проступок всегда является социально вредным и посягает на правопорядок в образовательной сфере, причиняет вред правам и свободам других участников образовательного процесса. Не образуют дисциплинарного проступка действия обучающегося, осуществляемые в пределах его прав и в его интересе. Согласно Типовому положению об образовательном учреждении среднего профессионального образования, утвержденному постановлением Правительства РФ от 3 марта 2001 г. № 160, к студенту могут применяться меры дисциплинарного взыскания за невыполнение учебного плана по неуважительным причинам вплоть до отчисления из образовательного учреждения. Однако невыполнение учебного плана студентом образовательного учреждения среднего профессионального или высшего образования, даже если это произошло по неуважительным причинам, не образует состава дисциплинарного проступка. Желание гражданина получить среднее или высшее профессиональное образование реализуется в его праве и его интересе. Право на получение образования этого уровня гражданин приобретает по собственному желанию на конкурсной основе. И если в процессе обучения студент утрачивает интерес к учебе, не выполняет учебный план, он также действует в своем праве. Поскольку государство, его органы не могут принимать меры государственного принуждения к субъекту, не желающему реализовать свое право, то и образовательное учреждение невыполнение учебного плана студентом не может рассматривать как вид дисциплинарного проступка и применять к нему меры дисциплинарного взыскания. Студент, не выполняющий учебный план по неуважительным причинам, тем самым демонстрирует утрату интереса к учебе, и образовательное учреждение с учетом этого обстоятельства правомочно принять решение, соответствующее воле студента, – снимает с себя обязанность обучать его, исключив из состава обучающихся. Таким образом, дисциплинарный проступок в сфере образования – это виновное неисполнение деликтоспособными обучающимися, педагогическими работниками или руководителем, иными должностными лицами образовательного учреждения своих обязанностей, предусмотренных образовательным законодательством, уставом образовательного учреждения, правилами внутреннего распорядка или договором, взыскание за которое налагается руководителем образовательного учреждения или его учредителем. В специальной статье Кодекса РФ об образовании, иного федерального закона следует дать легальное определение дисциплинарного проступка, 182

совершенного умышленно или по неосторожности. Хотя формы вины правонарушений и их определения общеизвестны,однако уточнение их в названном законе необходимо для правильной оценки и квалификации противоправных деяний в образовательной сфере. Следует учитывать, что большинство лиц, управомоченных применять дисциплинарные взыскания, не имеют юридического образования и не имеют четких представлений о формах вины лиц, совершивших дисциплинарные проступки. В Законе следует установить возраст, с которого обучающиеся могут привлекаться к дисциплинарной ответственности. По нашему мнению, такой вид ответственности могут нести обучающиеся, достигшие 15-тилетнего возраста, при условии, что они обладают нормальной психикой и осознают общественную вредность своих действий. Именно с этим возрастом трудовое законодательство связывает наступление трудовой дееспособности подростка. Обучающийся, исключенный из образовательного учреждения за совершение дисциплинарных проступков, должен иметь возможность либо устроиться на работу, либо продолжить обучение в другом образовательном учреждении. Допускаемое Законом РФ «Об образовании» исключение обучающихся в возрасте 14 лет приводит к тому, что в течение целого года подросток, не желающий продолжать учебу, не может трудоустроиться и невольно втягивается в разного рода сомнительные, а то и вовсе преступные сообщества, встает на путь совершения разного рода противоправных деяний. В Законе РФ «Об образовании» надлежит дать примерный перечень основных составов дисциплинарных проступков, совершаемых обучающимися, педагогическими работниками и руководителями образовательных учреждений. Хотя при проектировании соответствующих статей могут возникнуть затруднения в формулировании составов дисциплинарных проступков, тем не менее проведение подобной работы представляется целесообразным и необходимым. Кстати, требование установления такого перечня содержится в ряде международных актов. Например, ст. 47 Рекомендаций МОТ/ЮНЕСКО «О положении учителей» ( Париж. 1966. 5 октября ). В ст. 47 Рекомендаций прямо предписывает государствам четко определять меры дисциплинарного воздействия, применяемые к учителям, за нарушение норм профессионального поведения. В перечень основных составов дисциплинарных проступков, совершаемых обучающимися, необходимо включить такие их виновные, противоправные деяния, которые посягают на правопорядок в образовательной сфере, препятствуют осуществлению образовательного процесса, проведению лекционных, практических и иных занятий либо связаны с невыполнением законных решений и распоряжений администрации образовательного учреждения. Это, в частности: систематические ( более трех раз в семестр) опоздания или неявка без уважительных причин на практические или иные обязательные занятия; 183

появление на занятиях или в помещениях образовательного учреждения в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения; нарушение дисциплины в процессе проведения лекционных, семинарских и иных учебных занятий; неисполнение законных требований педагогического работника, декана, его заместителей, решений и распоряжений руководителя образовательного учреждения; воспрепятствование деятельности педагогического работника, декана, его заместителей, руководителя образовательного учреждения; пользование без разрешения учебным оборудованием и иным имуществом образовательного учреждения, нахождение в помещениях образовательного учреждения в вечернее и ночное время после окончании занятий; порча, разрушение или уничтожение оборудования или иного имущества образовательного учреждения; курение в неположенном месте, распитие спиртных напитков в учебных помещениях и аудиториях; публичный призыв к совершению названных действий или участие в них. За совершение перечисленных действий к обучающимся могут быть применены следующие меры дисциплинарного взыскания: замечание, выговор, запрещение посещать отдельные занятия или пользоваться отдельными помещениями (учреждениями) вуза в течение одного или нескольких семестров; исключение из образовательного учреждения. Помимо составов дисциплинарных проступков, названных в Трудовом кодексе РФ и ст. 56 Закона РФ «Об образовании», педагогические работники образовательных учреждений должны нести дисциплинарную ответственность за следующие виновные противоправные деяния: реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса; нарушение прав и свобод обучающихся, применение к ним методов воспитания, связанных с физическим или психическим насилием; привлечение обучающихся и воспитанников без согласия их и родителей (законных представителей) к труду, не предусмотренному образовательной программой; принуждение обучающихся, воспитанников к вступлению в общественные, общественно-политические организации, движения и партии, религиозные объединения, а также принудительное привлечение к деятельности в этих организациях, посещению религиозных мероприятий и участию в агитационных кампаниях и политических акциях; отказ от прохождения периодических бесплатных медицинских обследований;

184

использование антигуманных, а также опасных для жизни и здоровья обучающихся, воспитанников методов обучения. За совершение дисциплинарных проступков педагогические работники образовательных учреждений могут быть повергнуты следующим мерам дисциплинарного воздействия: замечание, выговор, временное отстранение от ведения занятий на срок до окончания семестра (четверти), запрещение читать курс в порядке, предусмотренном ч. 7 ст. 55 Закона РФ «Об образовании», увольнение. Изложенный перечень противоправных деяний должен распространяться и на руководителей образовательного учреждения. Кроме того они несут ответственность за следующие дисциплинарные проступки: невыполнение или ненадлежащее выполнение образовательным учреждением функций, в том числе некачественное образование; несоблюдение условий безопасного ведения учебных и производственных процессов, создавших реальную угрозу причинения вреда или причинивших вред жизни и здоровью обучающихся, воспитанников, работников образовательного учреждения; нарушение прав и свобод обучающихся, воспитанников, работников образовательного учреждения, неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств договора, заключенного между обучающимися и образовательным учреждением, воспрепятствование деятельности совета образовательного учреждения, проведению общих собраний (конференций) трудового коллектива, иных органов самоуправления; непредоставление помещений для работы медицинских работников, а также для питания обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения; превышение максимально допустимых учебных нагрузок на педагогических работников; нерациональное использование денежных и иных материальных ресурсов образовательного учреждения. За совершение дисциплинарных проступков к руководителям образовательных учреждений могут применяться такие меры взыскания, как замечание, выговор, освобождение от занимаемой должности по инициативе учредителя образовательного учреждения. Законодательство об образовании должно содержать исчерпывающий перечень обстоятельств, исключающих противоправность дисциплинарных проступков, а также оснований для освобождения от дисциплинарной ответственности. Далеко не всякое деяние, формально подпадающие под признаки дисциплинарного проступка, может служить основанием дисциплинарной ответственности. Обстоятельства, которые в уголовном и административном праве исключают противоправность наиболее опасных видов правонарушений (преступлений и административных проступков), должны учитываться и при применении дисциплинарной ответственности в образо185

вательной сфере. Ее следует применять с учетом всех обстоятельств дела, в том числе степени противоправности деяния, форм вины и наступивших вредоносных результатов. В Законе РФ «Об образовании» в числе обстоятельств, исключающих применение дисциплинарной ответственности, надлежит указать необходимую оборону, крайнюю необходимость, малозначительность проступка, исполнение незаконного приказа или распоряжения руководителя или иного должностного лица образовательного учреждения, отказ от выполнения заведомо противоправного распоряжения руководителя образовательного учреждения или иного лица. Основаниями для освобождения от дисциплинарной ответственности могут быть признаны деятельное раскаяние в совершенном проступке, принесение извинения потерпевшему, обещание впредь не нарушать правопорядок в образовательной сфере, возмещение причиненного материального вреда, изменение обстановки, истечение сроков давности. Последние установлены ст. 193 ТК РФ для работников и должностных лиц. Полагаем, что эти же сроки давности целесообразно учитывать и при применении дисциплинарной ответственности к обучающимся, ибо нет каких-либо особых, специфических условий для установления иных сроков давности привлечения обучающихся к дисциплинарной ответственности. По вопросам материальной ответственности участников образовательных отношений, комплексный институт « Дисциплинарный проступок и материальная ответственность» должен прежде всего закреплять условия применения данного вида ответственности. Законное и обоснованное привлечение участников образовательных отношений к материальной ответственности предполагает наличие пяти условий: противоправности деяния, виновности, наличия материального вреда и причинной связи между противоправным деянием и наступившим вредом, причинение материального вреда участником образовательного процесса в связи с его участием в этом процессе. При отсутствии хотя бы одного из этих условий материальная ответственность не наступает либо наступает по правилам гражданского законодательства. Материальная ответственность педагогических работников, руководителей и иных должностных лиц образовательного учреждения должна применяться по правилам трудового законодательства. Материальная ответственность обучающихся за ущерб, причиненный образовательному учреждению, может быть ограничена размером их месячной стипендии или двумя-тремя минимальными размерами оплаты труда. Разработка и закрепление в федеральном законе комплексного института «Дисциплинарная и материальная ответственность участников образовательных отношений» может дать позитивные результаты при наличии процессуальных норм, устанавливающих порядок применения такой ответственности и позволяющих надежно охранять законные права и свободы обучающихся, работников образовательных учреждений и иных лиц. 186

Глава 7. Применение дисциплинарной и материальной ответственности Закон РФ «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», типовые положения об образовательных учреждениях и иные подзаконные нормативно-правовые акты не регулируют надлежащим образом процессуальные отношения, которые возникают при применении дисциплинарной и материальной ответственности к участникам образовательного процесса. Лишь в ч. 2 и 3 ст.55 Закона РФ «Об образовании» ч. 2 и 3 ст. 55 содержатся общие принципы применения дисциплинарной ответственности к педагогическим работникам. В частности, в них говорится, что дисциплинарное расследование проступка, совершенного педагогическим работником, может быть проведено только по поступившей на него жалобе в письменном виде. Копия жалобы должна быть передана работнику. В целях защиты чести и достоинства педагогического работника Закон запрещает предавать гласности ход и результаты дисциплинарного расследования без согласия заинтересованного работника. Исключение допускается в случаях, «ведущих к запрещению заниматься педагогической деятельностью», или при необходимости защиты интересов обучающихся, воспитанников. Понятно, что ч. 2и3 ст. 55 Закона РФ «Об образовании» не охватывают большую часть процесса применения дисциплинарного взыскания. Более того, в этих предписаниях содержатся и неточные положения. Неукоснительное следование предписанию о том, что проведение дисциплинарного расследования в отношении педагогического работника образовательного учреждения возможно только при наличии поступившей на него жалобы в письменном виде, лишает руководителя учреждения права проводить такое расследование по собственной инициативе. Не будет же он сам себе писать жалобу в письменном виде! Неясно, каким образом в ходе применения дисциплинарной ответственности может возникать вопрос «о запрещении заниматься педагогической деятельностью». Подобная мера может применяться лишь судом и в отношении лица, совершившего преступление. По данному виду правонарушений дело возбуждается и расследуется органами следствия или дознания. Руководитель образовательного учреждения по факту совершения преступления не вправе проводить какие-либо дисциплинарные расследования. Может быть «под запрещением заниматься педагогической деятельностью» законодатель имел ввиду увольнение работника, совершившего дисциплинарный проступок? Но и в этом случае непонятно, почему такой факт обязательно должен придаваться огласке. Если увольнение работника, например по мотивам невыхода на работу без уважительных причин, не затрагивает интересов трудового коллектива, то оно может не предаваться широкой огласке. 187

Проблематичным предстает и другое основание публичной огласки дисциплинарного проступка – необходимость защиты интересов обучающихся, воспитанников. Во-первых, вряд ли можно придавать публичной огласке ход дисциплинарного расследования, когда еще не выяснены все обстоятельства дела и им не дана юридическая оценка. Подобные действия могут причинить вред доброму имени работника или обучающегося, если по итогам расследования их действия будут признаны правомерными. Кроме того, знание хода дисциплинарного расследования широкой общественностью может негативно повлиять на ход расследования попытками фальсифицировать доказательства по делу, оказать психическое давление на свидетелей или работников образовательного учреждения, принимающих участие в расследовании. Во-вторых, возникают сомнения в том, что с помощью публичной огласки хода и результатов дисциплинарного расследования можно защитить интересы обучающихся, воспитанников. И почему только интересы этих участников образовательных отношений можно защищать подобным образом? Почему этот метод не может быть использован для защиты интересов работников образовательного учреждения? Неточности, имеющие место в ч. 2 и 3 ст. 55 Закона РФ «Об образовании», являются следствием воспроизведения с некоторыми редакционными поправками п. 47 Рекомендаций МОТ/ЮНЕСКО «О положении учителей».(Париж 1966. 5 октября). Конституционное положение о примате норм международного права над нормами внутригосударственного права Российской Федерации нельзя понимать буквально и ограничиваться простым воспроизведением в федеральных законах или иных нормативно-правовых актов норм международного права без их конкретизации применительно к специфике правовой системы Российской Федерации, ее институтов и методов правового регулирования. Без такой привязки нормы международного права, включенные в текст законодательства Российской Федерации, будут вызывать больше недоуменных вопросов, нежели действовать эффективно и обеспечивать реализацию целей, преследуемых нормами международного права. В условиях недостаточного нормативно-правового регулирования института применения в области образования дисциплинарной ответственности процесс дисциплинарного расследования и принятия по его результатам решения осуществляется в соответствии со ст. 192-195 ТК РФ. Названными нормами предписывается: 1) обязательное затребование письменного объяснения от работника, совершившего дисциплинарный проступок; 2) за каждый проступок применять только одно взыскание; 3) объявлять работнику, повергнувшемуся взысканию, под расписку приказ (распоряжение) о применении взыскания. Ранее КЗоТ предусматривал предписание, согласно которому при применении взыскания должны учитываться тяжесть проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующая работа и поведение работника. 188

В Трудовом кодексе РФ устанавливаются три срока исковой давности : один месяц со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника или его пребывания в отпуске; не позднее шести месяцев со дня совершения проступка: не позднее двух лет со дня совершения проступка, выявленного в ходе ревизии или по результатам проверки финансовохозяйственной деятельности предприятия, организации, учреждения. Порядок снятия дисциплинарного взыскания регулируется ст. 194 ТК РФ. Работник считается не подвергшимся взысканию, если в течение года со дня его применения, он не был подвергнут новому дисциплинарному взысканию. Взыскание может быть снято до истечения года применившим его органом или должностным лицом по собственной инициативе, по ходатайству непосредственного руководителя или трудового коллектива, если работник не совершил нового проступка и проявил себя как добросовестный работник. Названные нормы трудового права являются недостаточными для эффективного применения дисциплинарной ответственности к педагогическим работникам и обучающимся. Во-первых, нормы не содержат ряда принципиально важных предписаний по вопросам применения дисциплинарной ответственности, не закрепляют порядка регистрации заявления, жалобы, рапорта о совершенном проступке, а также о доказательствах, способах их сбора и фиксации, об участии общественных организации в проведении дисциплинарного расследования. Кроме того, нормы трудового права распространяются только на работников, находящихся с работодателем в трудовых отношениях по найму. Поэтому нормы Трудового кодекса РФ по вопросам применения дисциплинарной ответственности не действуют в отношении обучающихся в образовательных учреждениях и могут применяться только по аналогии, в связи с отсутствием соответствующих норм в законодательстве об образовании. Во-вторых, правовой статус педагогического работника предусматривает широкий спектр академических свобод, тем самым в деятельности педагога органически сочетаются функции специалиста, ведущего обучение, с функциями должностного лица во время аттестации обучающихся, организации и проведения учебного процесса. Поэтому и порядок применения к педагогическому работнику мер дисциплинарного воздействия должен быть иным нежели к работникам коммерческой организации. Тезис о необходимости применения особой процедуры при привлечении педагогического работника к дисциплинарной ответственности последовательно проводится в ряде источников международного права. В числе гарантий защиты чести и достоинства педагогических работников Рекомендация МОТ/ЮНЕСКО «О положении учителей» рекомендуют компетентным государственным органам проводить консультации с учительскими организациями по вопросу о совершенствовании порядка применения дисциплинарной ответственности и системы, применяемых мер 189

к виновным лицам, а также проводить расследование дисциплинарных проступков педагогических работников с участием их коллег по профессии (работе). Еще более категорична по этому вопросу Рекомендация ЮНЕСКО «О статусе преподавательских кадров учреждений высшего образования» ( Париж. 1997. 11 ноября). Согласно п. 48 этой Рекомендации никто из представителей академического сообщества не должен подвергаться дисциплинарному взысканию, в том числе и увольнению, за исключением случаев, когда это делается на законном и достаточном основании, установленном в ходе независимого третейского разбирательства коллегами по профессии и (или) такими беспристрастными органами как арбитражи и суды. Закон РФ «Об образовании» не обязывает руководителя образовательного учреждения информировать педагогического работника о принятом по результатам дисциплинарного воздействия решении, тогда как п. 50 Рекомендации прямо предписывает информировать педагогического работника в письменном виде не только о принятом решении, но и мотивах такого решения. Примером наиболее удачного опыта нормативно-правового регулирования отношений, связанных с применением дисциплинарной ответственности, может служить Закон «О высшем образовании Баварии» ( в ред. от 1 декабря 1993 г.), имеющий по этому вопросу специальную главу «Нормы, регулирующие порядок применения дисциплинарных взысканий». Согласно этому закону в вузах Баварии право принимать меры дисциплинарного воздействия принадлежат только руководителю вуза, которое он не может передать другим должностным лицам и органам. Руководитель вуза обязан провести дисциплинарное расследование по любому известному ему факту нарушения правопорядка обучающимися либо работниками вуза. Обязанность поставлять такие факты возлагается на должностных лиц вуза, организации и полицию. В процессе дисциплинарного расследования все студенты и работники вуза должны давать правдивые показания. Данное право на распространяется на лиц, которые освобождаются от дачи показаний в уголовном процессе: правонарушителя, его родственников, супруга и др. Студент или работник вуза, в отношении которого ведется дисциплинарное расследование, ( далее правонарушитель) наделяется правом знакомиться с результатами расследования, но при условии что реализация этого права не будет использована в целях воспрепятствования установления истины по делу. Кроме того, правонарушитель может привлечь к рассмотрению дела квалифицированного юриста, иного представителя. До вынесения решения по делу правонарушитель должен ознакомиться с выдвинутыми против него обвинениями, собранными по делу материалами и дать необходимые пояснения по ним. Решение по делу принимается в письменном виде,

190

сообщается лицу, совершившему дисциплинарный проступок. В решении требуется обязательное разъяснение порядка его обжалования. На руководителя вуза возлагается обязанность сообщить министерству земли о применении дисциплинарного взыскания к студенту вуза. Министерство в свою очередь информирует об этом решении министерства других земель. Российский законодатель, имплементировавший в Законе РФ «Об образовании» недостаточно четкие положения п. 47 Рекомендация МОТ/ЮНЕСКО «О положении учителей», почему-то не решился воспроизвести п. 50 Рекомендации, закрепившей права педагога, в отношении которого ведется дисциплинарное расследование. Между тем эти права позволяют педагогическому работнику принимать действенные меры по защите своего достоинства и доброго имени. В частности, п. 50 Рекомендации предоставляет право педагогическому работнику знакомиться со всеми материалами, собранными в процессе дисциплинарного расследования, право на защиту лично или через своего представителя, которым может быть как коллега по работе, так и квалифицированный юрист. При этом педагогическому работнику должно быть предоставлено достаточное время для подготовки к защите и даче необходимых пояснений по существу проступка. Принципиально важным является тот факт, что по нормам международного права расследование дисциплинарного проступка должно проводиться не одним руководителем образовательного учреждения, как это имеет место в Российской Федерации в соответствии с нормами трудового права, а с обязательным участием коллег по работе. В высшем образовательном учреждении его руководитель и вовсе лишается права проводить дисциплинарное расследование. Единственным органом, правомочным проводить такое расследование, признается независимое третейское разбирательство коллег по работе. В связи с отсутствием надлежащего нормативно-правового регулирования порядка применения дисциплинарной и материальной ответственности в образовательной сфере, комплексный институт «Применение дисциплинарной и материальной ответственности к участникам образовательных отношений» надлежит разрабатывать практически заново, используя при этом незначительный опыт отечественного законотворчества, опыт зарубежных стран и нормы международного права. Основу названного института образовательного права должны составить конституционные гарантии личности, предусмотренные ст. 46, 48, 49,50,51,52, 54 Конституции РФ: 1) о гарантированности судебной защиты прав и свобод личности; 2) о праве личности на получение квалифицированной юридической помощи; 3) о презумпции невиновности; 4) о недопустимости использования доказательств, полученных с нарушением законодательства; 5) о запрете на повторное привлечение к юридической ответственности за одно и то же деяние; 6) об освобождении от обязанности свидетель191

ствовать против самого себя, своего супруга и близких родственников; 7) о доступе потерпевшего от злоупотреблений властью к правосудию; 8) о недопустимости применения ответственности за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Основываясь на конституционных нормах по вопросам юридической ответственности, институт «Применение дисциплинарной и материальной ответственности к участникам образовательных отношений» призван установить порядок, способный обеспечить оперативное и полное установление обстоятельств совершения дисциплинарных проступков в образовательной сфере и применение в соответствии с законом справедливого дисциплинарного взыскания или материальной ответственности. Каждый участник образовательных отношений, совершивший дисципилинарный проступок, должен быть подвергнут взысканию, соответствующему тяжести проступка, а невиновный не может быть привлечен к ответственности. Чтобы обеспечить решение названных задач, при проектировании названного института образовательного права требуется: 1) обеспечить максимально полное, ясное и четкое нормативно-правовое регулирование отношений, связанных с применением дисциплинарных взысканий и материальной ответственности; 2) закрепить такую совокупность юридических гарантий, правильное применение которых способствовало бы установлению истины по делу и вынесению обоснованного и законного решения; 3) регламентировать процесс применения дисциплинарного взыскания и материальной ответственности к участникам образовательных отношений. С учетом изложенных задач и способов их решения в институте «Применение дисциплинарной и материальной ответственности к участникам образовательных отношений» надлежит предусмотреть следующие нормативно-правовые предписания. В числе оснований для проведения расследования по факту совершения дисциплинарного проступка или причинения материального вреда образовательному учреждению следует предусмотреть максимально широкий круг источников, в том числе заявления, жалобы обучающихся, их родителей, педагогических работников, иных участников образовательного отношения, докладные записки (рапорта) заведующих кафедрами, деканов факультетов, иных должностных лиц, работников охраны образовательного учреждения. Руководитель образовательного учреждения может принять решение о проведении дисциплинарного расследования, установлении размеров материального ущерба учреждению и по собственной инициативе, что вытекает из его статуса как должностного лица, правомочного принимать все необходимые действия и решения в процессе управления учреждением. Положение ч. 2 ст. 55 Закона РФ «Об образовании», предписывающее проводить дисциплинарное расследование в отношении педагогического работника только на основании поступившей на него письменной жалобы, необос192

нованно ограничивает права руководителя образовательного учреждения и не может быть воспринято в Кодексе РФ об образовании. Право принимать решения о проведении дисциплинарного расследования или обстоятельств причинения материального ущерба может принадлежать только руководителю образовательного учреждения, является его прерогативой. Заместители руководителя, иные должностные лица образовательного учреждения этим правом наделяться не должны ни в силу закона, по в порядке специального поручения руководителя. Должностные лица могут быть непосредственными участниками правового конфликта и, обладая правом принятия решений о проведении дисциплинарного расследования, могут злоупотреблять им, принимать попытки переложить свою вину на других лиц. Решение о проведении дисциплинарного взыскания, о расследовании обстоятельств причинения материального ущерба руководитель образовательного учреждения может принимать только по фактам противоправных деяний, подпадающих под признаки дисциплинарных проступков. Руководитель образовательного учреждения не входит в число должностных лиц, наделенных уголовно-процессуальным законодательством правом проводить дознание по делам, связанным с совершением преступлений. Равным образом он не обладает правом составлять протоколы по фактам совершения дисциплинарных проступков. Поэтому материалы по заведомо очевидным фактам совершения преступных или административно-правовых деяний руководитель образовательного учреждения должен незамедлительно передать в милицию, прокуратуру или иные компетентные органы государства, либо пригласить работников этих органов для проведения необходимых следственных и иных действий. Проводить же какие-либо предварительные проверки по этим фактам руководитель образовательного учреждения не может и не должен. Законодательство не регламентирует вопрос о том, кто должен проводить дисциплинарное расследование или установление обстоятельств причинения материального ущерба образовательному учреждению. На практике решение этих вопросов чаще всего поручается комиссии, состоящей, как правило, из должностных лиц, образуемой по устному или письменному распоряжению руководителя учреждения. Однако такие комиссии зачастую проводят расследование односторонне, придерживаются обвинительного уклона, пытаются во чтобы то ни стало отстоять интересы администрации. Поэтому в целях повышения объективности и полноты расследования рекомендация ЮНЕСКО «О статусе преподавательских кадров учреждений высшего образования» ( Париж. 1997. 11 ноября). предусматривает проведение дисциплинарного расследования силами профессорскопреподавательского состава образовательного учреждения. По нашему мнению, эту норму полностью следует воспринять в российском законодательстве. Комиссия по расследованию обстоятельств, со193

вершения дисциплинарного проступка или причинения материального ущерба (далее – комиссия) должна создаваться по решению совета образовательного учреждения. В нее могут входить работники, пользующиеся уважением в трудовом коллективе, не заинтересованные в исходе расследуемого проступка, способные установить и правильно оценить обстоятельства по данному делу. В высшем учебной заведении такая комиссия может образовываться решением ученого совета. Численность и персональный состав комиссии определяется советом образовательного учреждения с учетом сложности проступка и сроков расследования. В любом случае численность комиссия не должна превышать пяти членов. Комиссия из своего состава избирает председателя. В дополнительном обсуждении нуждается вопрос о сфере деятельности комиссии: должна ли она рассматривать дисциплинарные проступки, совершенные как обучающимися, так и работниками образовательного учреждения или же только педагогическими и иными работниками. Полагаем, что предпочтение следует отдать последнему варианту. Число дисциплинарных проступков, совершаемых обучающимися, как правило, достаточно велико, а сами проступки весьма ординарны: опоздание или неявка на занятия, нарушение дисциплины во время лекционных и иных занятий, появление на занятиях в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения. Поэтому, по общему правилу, расследование дисциплинарных проступков, совершенных обучающимися, или обстоятельств причинения ими ущерба образовательному учреждению, проводится должностными лицами учреждения в соответствии с распоряжением его руководителя. Создание же комиссии из числе педагогических работников необходимо в трех случаях: для расследования дисциплинарных проступков, совершенных группой обучающихся; при постановке вопроса об отчислении обучающегося из образовательного учреждения; для рассмотрения жалобы обучающихся, поданной на примененное к ним дисциплинарное взыскание. В комиссию для расследования дисциплинарных проступков обучающихся должны входить и представители обучающихся, что создает дополнительные условия для объективного расследования соответствующего правового конфликта. Сбор и оценка доказательств при расследовании дисциплинарных проступков или обстоятельств причинения материального ущерба надлежит проводить с учетом разработанных юридической наукой и практикой правил, приемов и средств. В частности, в законодательстве об бразовании надлежит закрепить принципиально важные правила сбора и оценки доказательств, в том числе: перечень основных средств сбора доказательств: 1) документ, поданный на имя руководителя образовательного учреждения о совершенном дисциплинарном проступке, причинении ущерба; 2) объяснения лица, привле-

194

каемого к дисциплинарной ответственности; 3) показания очевидцев; 4) вещественные доказательства; иные источники; право членов комиссии знакомиться со всеми материалами, имеющими отношение к расследуемому проступку, факту причинения вреда, истребовать такие материалы от обучающихся, работников и должностных лиц учреждения; положение, согласно которому оценка собранных доказательств членами комиссии, руководителем учреждения осуществляется ими по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном изучении всех обстоятельств дела с учетом требований закона и иных нормативно-правовых актов; обязанность очевидцев дисциплинарного проступка, иных лиц давать правдивые показания членам комиссии, руководителю учреждения. Данная обязанность не распространяется на лицо, привлекаемое к ответственности, его супруга и близких родственников. Во избежание излишней бюрократизации и волокиты, заседания дисциплинарной комиссии протоколировать нецелесообразно, но ее итоговый документ – заключение по результатам рассмотрения материалов по факту совершения дисциплинарного проступка, нанесения ущерба образовательному учреждению – должен приниматься в письменном виде и подписываться всеми членами комиссии. В заключении указываются: состав комиссии, дата составления документа, фабула дела, добытые комиссией доказательства, их оценка, доводы, которыми руководствовалась комиссия, отвергая те или иные доказательства. В заключении комиссия должна также сделать вывод о том, имел ли место дисциплинарный проступок, факт причинения ущерба, какие конкретно действующие нормы были нарушены подобными деяниями и какие меры дисциплинарного воздействия или материального взыскания надлежит применить к виновному лицу. Члены комиссии, не согласные с заключением полностью или частично, прилагают к нему мотивированное письменное особое мнение. Собранные ею материалы, заключение и особые мнения членов комиссии (если они имеются) направляются руководителю образовательного учреждения. Право принимать решение о применении дисциплинарного взыскания или привлечении виновного лица к материальной ответственности принадлежит только руководителю образовательного учреждения по материалам, подготовленным комиссией. В случае необходимости руководитель образовательного учреждения может заслушивать устные пояснения председателя и членов комиссии, проводить собеседования с лицом, привлекаемым к ответственности, с иными лицами. Решение принимается в письменном виде в форме приказа и должно быть мотивированным. В любом случае в нем должна содержаться ссылка на нарушенную норму законодательства об образовании, иной норматив195

но-правовой акт, а принятая мера соответствовать тяжести проступка. При применении дисциплинарного взыскания надлежит учитывать также обстоятельства, при которых был совершен проступок, отношение виновного к учебе (работе) и совершенному проступку. В решение о привлечении обучающегося или работника к дисциплинарной или материальной ответственности обязательно должны содержаться сведения об административноправовом и судебном порядке его обжалования. Решение в обязательном порядке объявляется работнику под расписку. В законодательстве об образовании надлежит закрепить все эффективно действующие юридические гарантии защиты доброго имени, чести и достоинства лица, привлекаемого к юридической или материальной ответственности, которые выработаны юридической наукой и практикой, закреплены в Конституции РФ и успешно применяются в гражданском, уголовном, административном и других отраслях права. В число основных прав, которыми надлежит наделить лицо, привлекаемое к дисциплинарной или материальной ответственности, необходимо включить следующие права: знакомиться с ходом расследования дисциплинарного проступка или обстоятельств причинения материального ущерба образовательному учреждению, давать пояснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства; отказываться от дачи пояснений. В этом случае комиссия по расследованию дисциплинарного проступка, руководитель образовательного учреждения составляют протокол об отказе лица, привлекаемого к ответственности, от дачи пояснений; пользоваться услугами квалифицированного юриста, иного лица, поручать им защиту своих прав и интересов; требовать неразглашения результатов работы комиссии до принятия соответствующего решения руководителем образовательного учреждения. Положения ч. 3 ст. 55 Закона РФ «Об образовании», согласно которым ход дисциплинарного расследования может быть придан огласке без согласия заинтересованного педагогического работника в случаях, «ведущих к запрещению заниматься педагогической деятельностью или при необходимости защиты интересов обучающихся, воспитанников», подлежат отмене, как не соответствующие принципу презумпции невиновности и легализующие причинение вреда доброму имени, чести и достоинству педагогического работника без должных к тому оснований; быть подвергнутым дисциплинарному взысканию за один и тот же дисциплинарный проступок только один раз. Однако данное право не исключает возможности применения к виновному лицу за один и тоже проступок нескольких видов наказаний: дисциплинарного и административного, дисциплинарного и гражданскоправового;

196

обжаловать в административно-правовом порядке или в суд решение о применении мер дисциплинарного взыскания или привлечении к материальной ответственности. В институте «Применение дисциплинарной и материальной ответственности к участникам образовательных отношений» следует предусмотреть особенности привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности руководителя образовательного учреждения. Эти особенности касаются прежде всего органа, который правомочен поставить вопрос о проведении дисциплинарного расследования и применении взыскания. В отношении руководителя государственного или муниципального образовательного учреждения право принимать решение о проведении дисциплинарного расследования или о выяснении обстоятельств причинения ущерба образовательному учреждению надлежит предоставить руководителю соответствующего органа управления образованием. Он же в праве принимать решение о привлечении виновного руководителя учреждения к дисциплинарной или материальной ответственности. Правом решения вопросов о дисциплинарной ответственности руководителя негосударственного образовательного учреждения следует наделить его учредителей. При наличии у образовательного учреждения нескольких учредителей эти вопросы решаются ими коллегиально, простым большинством голосов. Институт «Применение дисциплинарной и материальной ответственности к участникам образовательных отношений» должен содержать нормы по вопросам определения размеров материального ущерба, причиненного образовательному учреждению обучающимися и работниками, а также об освобождении от такой ответственности. При этом возможны конкретизация, дополнение норм трудового права. Необходимо, в частности, предусмотреть, что ограниченная материальная ответственность обучающихся и работников образовательного учреждения может применяться только при наличии вины в форме неосторожности. Деяния совершенные умышленно, образуют состав преступления или административного поступка и влекут возмещение причиненного ущерба в полном объеме. Распоряжением руководителя образовательного учреждения может быть взыскан материальный ущерб, причиненный образовательному учреждению в размере, не превышающем средней месячный заработок работника, а также размера ограниченной материальной ответственности студентов, который будет закреплен законодательством об образовании. В институте «Применение дисциплинарной и материальной ответственности к участникам образовательных отношений» целесообразно предусмотреть два способа снятия дисциплинарного взыскания: по истечении одного года при условии, что работник за этот период не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию; досрочное - по решению руководителя образовательного учреждения. Полагаем, что этот порядок может быть применен и по отношению к студентам. Но возможен и иной ва197

риант -- дисциплинарное взыскание, примененное к студенту, действует в течение одного учебного года, если он не был подвернут новому взысканию. С началом нового учебного года, считается, что студент не имеет взысканий.

198